Dreptul administrativ – ramura a dreptului

 Delimitări
Problema raporturilor public-privat este una din problemele importante,
chiar şi în modernitatea târzie, întrucât:
» vizează domeniile de exercitare a puterii politice, în sens larg, a puterii
etatice, în sens restrâns;
» delimitează sfera de ingerinţă a puterii etatice, doar pentru aria sa de
legitimitate;
» recunoaşte dublul caracter al scopurilor (intereselor) individuale
caracter public
caracter privat

Montesquieu abandoneaza limbajul specific dreptului natural [ prin care

Hobbes şi Locke (face distincţie între puterea legislativă, executivă şi federativă)
căutau argumente spre a demonstra legitimarea şi legitimitatea puterii politice]:

• porneşte de la putere către libertatea individuală, căutând mecanismele de

limitare a abuzului de putere, limitarea puterii prin putere
• consacră principiul separării puterilor în stat

cele trei puteri legislativa se contraponderează

executiva se controlează
judecatoreasca reciproc

Cum se armonizează:

 principiul separaţiei puterilor (diviziunea acestora) - Montesquieu

 unicitatea întemeiată în suveranitatea emanată de la popor- (J.J. Rousseau)
Soluţie: principiul nu vizează existenţa a trei puteri absolut autonome; principiul
vizeaza exercitarea unor atribute ale puterii suverane de catre
organisme speciale ale statului, organisme care-si controleaza si
contrapondereaza activitatea.

Exemplificări:
• art. 85(1) din Constituţia României: “Preşedintele României desemnează un
candidat pentru funcţia de prim-ministru şi numeşte Guvernul pe baza votului de
încredere acordat de Parlament”
• art. 115(1): “Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a
Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor
organice”
(3)”Dacă legea de abilitare o cere, ordonanţele se supun aprobării
Parlamentului, potrivit procedurii legislative…”
• instanţele judecătoreşti sunt obligate, în soluţionarea cauzelor, să respecte
legea;
• actele autorităţilor administraţiei publice sunt supuse controlului (din
perspectiva legalităţii) judecătoresc.
Să identificăm: raportul între puteri şi posibilităţile de control reciproc
• Să ilustrăm şi prin alte exemple
• Să explicităm verdictul unuia dintre preşedinţii S.U.A: “Şapte voturi pentru,
unul împotrivă, al Preşedintelui, deci nu!”
Obiectul dreptului public (privit din sfera dreptului pozitiv: normele de
drept ce reglementează organizarea, atribuţiile şi competenţele
organelor statului ce realizeaza sarcinile si obiectivele celor trei puteri, precum şi
actele juridice adoptate sau emise de aceste organe.

Aceste norme sunt sistematizate în ramurile dreptului public.

Ex.:
• ansamblul normelor de drept referitoare la organizarea interioară a statului
şi de guvernare a raporturilor statului cu persoanele fizice şi juridice (dreptul…);
• normele de drept ce reglementează organizarea şi activitatea organelor
puterii executive, inclusiv raporturile acestor organe cu persoanele fizice şi juridice
(dreptul…);
• normele de drept prin care se protejează valorile fundamentale lezate prin
fapte încriminate ca infracţiuni (dreptul….).
În baza dihotomiei drept public/drept privat, stabiliţi în ce domenii operează (ca
ramuri de drept):
• dreptul constituţional;
• dreptul civil;
• dreptul administrativ;
• dreptul financiar;
• dreptul familiei;
• dreptul muncii;
• dreptul comercial;
• dreptul proprietăţii intelectuale;
drept internaţional privat;
• drept internaţional public;
• drept penal;
• drept procesual civil;
• drept procesual penal.

Veţi avea în vedere:

• raportul juridic reglementat;
relaţia directă cu persoane fizice şi juridice;
corespondenţa/necorespondenţa cu una din puteri.

Se poate stabili că:

• dreptul constituţional şi dreptul internaţional public corespund puterii
legislative;

• dreptul administrativ şi dreptul financiar - puterii executive;

dreptul penal, dreptul procesual penal şi dreptul procesual civil - puterii
judecătoreşti;

2. Noţiunea de putere executivă

În opinia unor autori de referinţă (Ioan Vida, Ioan Alexandru, Tudor
Drăganu ş.a), fiecare putere a statului se identifică cu o funcţie statală. Astfel,
vorbind despre activitatea statului sub aspect juridic, ei consideră că suveranitatea
se înfăptuieşte prin trei funcţii:
• legislativa
• executiva (administrativa)
• jurisdicţională

T. Drăganu (“Drept constituţional şi instituţii politice”) vorbeşte despre funcţia

legislativă care are un caracter originar, în sensul că legile sunt expresia voinţei
organului reprezentativ constituit pe plan naţional şi beneficiază de o forţă juridică
superioară celorlalte norme juridice.
Forţa juridică superioară decurge din faptul că funcţia legislativă este
consecinţa manifestării suveranităţii poporului (mandate prin delegare).
Din această perspectivă, funcţia executivă şi cea jurisdicţională au o
autoritate derivată (actele administrative şi cele jurisdicţionale trebuie să fie
întotdeauna conforme cu prevederile legii).
Funcţia executivă (“administrativă”) are ca obiect:
• activităţi de organizare a aplicării legii;
• elaborarea actelor normative conforme cu legea;
• asigurarea funcţionării serviciilor publice;
• puterea discreţionară a activităţilor publice de a alege, în anumite limite,
între mai multe soluţii (aprecierea oportunităţii cade în responsabilitatea
autorităţilor administraţiei publice).
Literatura de specialitate distinge între:
• administraţia activă, realizată în cadrul structurilor ierarhice şi care conferă
dreptul de a realiza:
» acte de gestiune;
» fapte materiale;
» acte juridice unilaterale, cu putere executorie.
» administraţia consultativă, realizată pe bază de avize, acordate de către
structuri administrative neierarhizate, (cu atribuţii consultative);

• administraţia jurisdicţională, exercitată de organe ce fac parte din puterea

executivă şi care au ca obiect rezolvarea unor litigii juridice prin hotărâri ce au
statutul puterii de lucru judecat;
Executivul, funcţie de structurarea sa, poate fi:
 monocratic
 dualist
a) Executivul monocratic reprezinta o continuitate a unor elemente ale antichităţii
imperiale şi absolutismului monarhic, dar în condiţiile regulilor constituţionale.
Fundamentarea principiului separaţiei puterilor a avut ca efect iniţial
transformarea monarhiei absolute în monarhie limitată, conducând la un executiv
supus regulilor democraţiei parlamentare.
În prezent, executivul monocratic se caracterizeaza prin deţinerea puterii de către o
singură entitate statală, entitate ce poartă numele de:
preşedinte
rege

Din perspectiva regimului puterii, executivul monocratic

poate fi:

• dictatorial - se anuleaza principiul separaţiei puterilor în stat

• democratic (ex: colegiul: Consiliul Federal Elveţian, compus din şapte
membri aleşi, pe perioadă de 4 ani, de către Adunarea Federală compusă din
Consiliul Naţional (ales de popor) şi Consiliul Statelor, format din 46 deputaţi ai
cantoanelor.

NOTĂ:În istoria sa, executivul monocratic a luat şi forme colegiale precum:

consulatul roman (2
consuli cu drepturi egale), directoratul (funcţia
executiva era exercitata de un grup restrans de
persoane - cazul Franţei: Directoratul constituţiei
anului III, compus din cinci directori, numiţi pe o
perioada de cinci ani, din randul carora 1/5 se
înlocuia în fiecare an; Directoratul era învestit cu
putere reglementara pentru a asigura executarea
legilor. Directoratul numea şi revoca miniştri, al
carui numar era stabilit de Corpul legislativ).
Sistemele politice întemeiate pe executiv monocratic se manifestă în mod specific,
funcţie de situaţia şefului statului (monarh sau preşedinte).
Astfel, : monocratia monarhica presupune mai mult o prezenţă formală a
şefului statului în executarea concomitentă a puterilor executivă şi legislativă.
- monocraţia preşedinţială presupune reducerea executivului doar la preşedintele
statului, acesta fiind responsabil de aplicarea şi executarea legii (caz clasic S.U.A.)
NOTĂ: În statele ce au ca model regimul
preşedinţial american a apărut ca inovaţie
instituţională Guvernul; aceasta nu modifica natura regimului
politic datorita competenţelor largi pe care le are
preşedintele chiar la nivelul Guvernului.
b) Executivul dualist - structură caracteristică îndeosebi regimurilor parlamentare,
unde funcţia executivă este încredinţată:
- unei persoane - şef de stat

• unui organ colegial - cabinet ministerial

Regimul republican parlamentar este, în esenţă, dualist întrucât:
• dispune de un şef de stat, desemnat de parlament;
un guvern, condus de premier;
ambele funcţii sunt supuse regulilor parlamentare (ex: Germania, unde
concentrarea puterii executive aparţine cancelarului; Italia-executiv bicefal, dar cu
competenţe largi premierului).
Studiu de caz: Marea Britanie
• Ca replică la regimurile preşedinţiale şi parlamentare, Franţa a creat (1958)
un nou model, unul intermediar între cel preşedinţial şi cel parlamentar, cu un
executiv care sa creeze un nou echilibru al puterilor in stat, alegerea preşedintelui
făcându-se prin vot indirect (până în 1962) şi prin vot universal şi direct după acest
an.
Guvernul - al doilea element al executivului - deriva din vointa sefului
statului (el nu trebuie învestit de Parlament), imixtiunea preşedintelui în problemele
guvernului fiind apropiată regimurilor monocratice.

III. Specificitatea dreptului administrativ

Se desprinde dintr-un ansamblu de elemente, unele
cu valoare de principiu. Acestea sunt:
1. Activitatea autorităţilor administraţiei publice se desfăşoară pe baza legii şi
numai în conformitate cu legea, urmărindu-se organizarea şi executarea în concret a
acesteia (principiul legalităţii). În baza acestui principiu trebuie înţeleasă extinderea
noţiunii de legalitate pentru toate actele normative superioare - cu putere mai mare
decât actul normativ elaborat.
Principiul legalităţii aplicat în dreptul administrativ se concretizează în:
- sfera de competenţă;
- respectarea forţei juridice a actelor normative superioare;
- exercitarea competenţei autorităţilor numai în conformitate cu legea;
Detalieri:
 Competenţa autorităţilor administraţiei publice este înţeleasă ca ansamblu
de atribuţii ce se pot exercita de către:
» autorităţi - ex. MEdC
» subdiviziuni ale acestora - ex. DGMRU
» persoane învestite într-o funcţie sau demnitate publica – SG , Ministru

>>>>limitele exercitării acestor atribuţii

Competenţa trebuie stabilită prin norme

(cerinţe) juridice (în conformitate cu principiile
constituţionale);

să fie concret determinată (atribuţiunile definite corect, precis

determinate, pe cât posibil enumerate limitativ);

să se exercite exclusiv în conformitate cu dispoziţiile legale

prin care a fost stabilită;

Ion Iovănaş distinge între:

capacitatea administrativa - exprima posibilitatea proprie doar autoritati publice
de a participa in raporturi juridice administrative.
Si

competenţă - sistem de atribuţii ce aparţin atât autorităţilor administraţiei publice,

cât şi subdiviziunilor acestora, care, deşi au atribuţii, nu posedă capacitate
administrativă, întrucât nu exercită aceste atribuţii în nume propriu.

Întrebare:

Care sunt elementele în baza cărora, analizând un

document emis de o autoritate sau structură, se
poate identifica dacă se vorbeşte despre capacitate
administrativă sau competenţă?

Literatura de specialitate distinge între:

 competenţa materială - evidenţiază specificul atributiilor unei autoritati
administrative, funcţie de care aceste autorităti se clasifica în:

» autoritati ale administratiei publice cu competenta generala (Guvern, consilii

locale);

» autorităti cu competenta speciala (limitata la un domeniu de activitate:

ministere, servicii descentralizate sau deconcentrate ale ministerelor, agenţii)

b) competenţa teritorială - evidenţiază limitarea în spaţiu a exercitării atribuţiilor

prevăzute de lege:
» autorităţi centrale (întreg teritoriul: ex. Guvern, ministere)

» autoritati ale administratiei publice locale (consilii judeţene, consilii locale,

primari)

c) competenţa personală, privită prin prisma a două accepţiuni:

» drept sfera atribuţiilor unei persoane ce ocupă o anumită funcţie;

» din prisma stabilirii competenţei unei autorităţi în funcţie de calitatea

specială a unei persoane: ex. calitatea de militar, calitatea de diplomat;

d) competenţa temporală - durata, intervalul de timp în care autoritatea

administrativă îşi desfăşoară activitatea

Regulă: autoritatea si competenta sunt nelimitate temporal (are caracter

permanent). Exista si exceptii, stipulate expres prin lege (la termen).
Ex.:Consulatul de la…..va functiona pana la data de …
Aceste autoritati isi inceteaza activitatea in functie de doua conditii:
- expirarea termenului stabilit
prin lege pentru functionare;
- acoperirea totala a obiectului de
activitate.

O problemă specială este cea referitoare la

competenţa temporală a autorităţii administraţiei
publice locale alese - consiliul local , primarul.
La acest nivel nu este pusa in discutie limitarea
temporala a competentei autoritatii respective, ci
limitarea temporala a mandatului prin care au
fost investiti consilierii sau primarul. Nu se
identifica demnitatea sau functia publica cu
persoanele învestite spre a le ocupa.

b) Actele normative ale administraţiei publice nu pot contraveni, modifica, sau

scoate din vigoare o lege, întrucât au forţă juridică inferioară acesteia.
Asumpţia îşi are sediul materiei în proceduri
constituţionale precum:
- art.61(1) din Constituţie: “Parlamentul este organul reprezentativ
suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a tarii ” (există o
excepţie?);
 - 108(2) -”Hotararile (de Guvern) se emit pentru organizarea
executarii legilor”;

• La aceste prevederi, în întemeierea primatului legii în ierarhia actelor

juridice normative, se adaugă regula generală conform căreia instanţele
judecătoreşti nu pot decide asupra valabilitatii unor legi, exceptia de
neconstituţionalitate ridicată în faţa lor urmând să fie rezolvată de Curtea
Constituţională.
• În virtutea principiului ierarhizării autorităţilor administraţiei publice,
trebuie precizat că, în emiterea de acte normative, autorităţile administraţiei publice
trebuie să respecte atât legea, cât şi celelalte acte juridice normative cu forţă
superioară.
Întrebare: O autoritate a administraţiei publice este ţinută imperativ să-şi
respecte propriile acte normative?
c) Prestaţiile ce intră în competenţa administraţiei trebuie îndeplinite în
conformitate cu legea; prestaţiile nu pot fi facultative si nici discriminatorii, ceea ce
genereaza obligaţia tratării egale a tuturor categoriilor de persoane particulare
beneficiare a acestor prestaţii.

2. Existenta regimului juridic administrativ - ca sistem de reguli

specifice activitatilor administraţiei, reguli ce asigură diferenţiere faţă
de reglementările relaţiilor dintre particulari.
Aceste diferenţieri rezultă din:
• învestirea cu putere publica a autoritatilor administrative;
• scop diferit: satisfacerea unor interese generale prin serviciile prestate de
către autorităţile administraţiei publice;
• tehnica juridică proprie;
ex.: - emiterea actelor administrative urmeaza o procedura stricta , bazata pe
principii şi reguli privitoare la respectarea legii, competenta, indeplinirea unor
operaţii materiale -tehnice premergătoare, concomitente sau privitoare elaborării
actului
sau:
- regimul juridic diferenţiat, în materie de contracte administrative.
Astfel, unele clauze contractuale sunt de natura reglementara, stabilite de
administraţie, care are posibilitatea de a modifica sau rezilia unilateral contractul
daca:

 modificarea sau rezilierea sunt cerute de interesul public;

 particularul contractant (care s-a angajat să efectueze sau să presteze un
serviciu de interes public) nu şi-a onorat obligaţiile (sau le-a îndeplinit defectuos).
Aceasta întrucât contractele administrative sunt supuse unor reguli de drept
public, reguli ce aparţin regimului administrativ (organizarea şi funcţionarea
serviciilor publice sunt hotărâte unilateral de autorităţile administraţiei publice).
3. Dreptul administrativ prezintă o mare mobilitate.
Această caracteristică presupune două aspecte:

» administraţia publică nu este un domeniu imuabil, ci este supusă unor

inovaţii la intervale restrânse de timp;

» la nivelul dreptului administrativ pozitiv se produc schimbari rapide in

continuturi (Exemplificari si comparatii cu alte ramuri de drept).

4. În dreptul administrativ, interesul public are prioritate în raport cu

interesul privat.
(comentariu)
5. Raspunderea , in dreptul administrativ presupune un statut aparte:
atat autoritatile administratiei publice, cat si functionarii publici
raspund pentru actiunile lor; in cele mai multe cazuri, calitatea speciala
genereaza circumstante agravante.
Apoi, exista si răspunderea politica a Guvernului in fata Parlamentului,
precum si proceduri speciale privind raspunderea ministeriala.
Exceptii: imunitatile politice si diplomatice
6. Normele de drept administrativ sunt, în general, norme specifice.
Acestea se clasifică în funcţie de două criterii:
 în funcţie de specificul raporturilor sociale pe care le reglementează sunt:
• norme ce reglementează organizarea şi funcţionarea autorităţilor
administraţiei publice şi raportul dintre ele;
• norme care au ca obiect raporturile dintre autorităţile administraţiei publice,
pe de o parte, şi persoane fizice şi juridice, pe de altă parte;
• norme ce reglementează statutul funcţionarilor publici;
• norme ce reglementează răspunderea autorităţilor administraţiei, precum şi
răspunderea administrativă (contravenţională), a persoanelor fizice şi juridice;
• norme ce reglementează controlul administrativ;
• norme ce reglementează contenciosul administrativ;
• norme procesuale, care reglementează principiile şi procedura după care se
desfăşoară activitatea autorităţilor administraţiei publice.
b) În funcţie de caracterul dispoziţiei, normele de drept administrativ se clasifică în:
• norme onerative - solicita o conduita anume;
• norme prohibitive - interdicţii, abţinere de la acţiuni;
• permisive (inclusiv supletive) - libertatea alegerii conduitei, funcţie de
oportunitate;
• stimulative - motiveaza subiecţti in efectuarea unor prestatii.

Cerinţă:
Ilustraţi prin minim 2 exemple fiecare dintre categoriile de mai sus.
FORME DE ACTIVITATE
A AUTORITĂŢILOR ADMINISTRAŢIEI
PUBLICE
În activitatea autorităţilor administraţiei publice intervin:
– acte juridice
– acte cu caracter exclusiv politic
– fapte materiale juridice
– operaţiuni materiale tehnice

Cele patru forme principale de activitate sunt denumite în ştiinţa

administraţiei “fapt administrativ” - denumire generica ce exprima toate
manifestarile juridice si nejuridice prin care administraţia publica realizeaza
activitatea de conducere , de organizare a aplicarii si de aplicare in concret a
legilor.

• 1. a. Actele juridice

Majoritatea actelor juridice care se regăsesc în activitatea autorităţilor

publice o constituie actele administrative ; alături de acestea, în categoria actelor
juridice de această natură, intră:
» contractele administrative
» contracte civile

• Actele administrative sunt manifestari de vointa, a caror infaptuire este

garantata de puterea politica, putere cu care sunt învestite autorităţile
administraţiei publice ; - au ca scop producerea de efecte juridice
Se deosebesc de contractele (administrative sau civile) prin unilateralitate
.

• Contractele administrative sunt acorduri de voinţă între autorităţi ale

administraţiei publice şi particulari, având ca scop, fie satisfacerea unui interes
general, fie realizarea, în condiţii corespunzătoare, a serviciilor publice.
 Actele administrative şi contractele administrative sunt supuse unui regim
juridic special, numit regim administrativ, manifestat în esenţa sa, ca regim de
putere.

Întrebare: Care este regimul juridic al contractelor civile?

1. b. Actele cu caracter exclusiv politic

- sunt emise îndeosebi de către autorităţile publice centrale.
T. Drăganu: actele cu caracter exclusiv politic pot fi caracterizate
drept declaraţii de voinţă, prin care se afirmă principii directoare sau se precizează
atitudinea pe care, autorităţile emitente, o adopta in privinţa conducerii statului.

1.c. Faptele materiale juridice

• Există situaţii în care se produc efecte juridice, independent de manifestarea de
voinţă în acest scop.
Faptele materiale juridice reprezintă transformări în realitatea fizico-naturală
datorate producerii de efecte juridice independent de existenţa unei manifestări de voinţă
în acest scop;
• Legea şi nu manifestarea de voinţă, atribuie efecte juridice unor fapte materiale.
• Faptele materiale juridice se realizează prin acţiuni şi inacţiuni

1.d. Operaţiunile materiale tehnice

• activităţi ale autorităţilor administraţiei publice prestate în vederea îndeplinirii
atribuţiilor conferite de lege, care nu produc prin ele însele efecte juridice
• Exemple: avizele, rapoartele, statisticile, diagnozele
• nu se identifică cu actele juridice, întrucât, prin ele însele, nu produc efecte
juridice; ele pregatesc si premerg emiterea actului.
2. Actele administrative
• Sensul formal şi sensul material al actului administrativ
• Sfera actelor administrative
Definiţie:
• Actele administrative reprezintă manifestări unilaterale şi exprese de voinţă ale
autorităţilor administraţiei publice în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul
puterii publice

Caracteristicile actelor administrative

• Forme concrete de activitate care produc efecte juridice: acte administrative, acte
civile, acte de drept al muncii, acte juridice materiale
• Forme de activitate ce nu produc efecte juridice proprii: operaţiuni tehnico-
administrative, actele exclusiv politice

Analiza caracteristicilor actelor administrative

• Actele administrative sunt acte juridice
• Actele administrative sunt manifestări unilaterale de voinţă de putere
• Actele administrative sunt obligatorii
• Prin actele administrative se organizează executarea şi se execută în concret legile
şi celelalte acte normative
• Actele administrative sunt executorii

Detalieri
• Actele administrative sunt acte juridice
Definiţie: Actele juridice sunt manifestări de voinţă, făcute în scopul naşterii,
modificării sau stingerii raporturilor juridice, a căror realizare este garantată prin forţa de
Mille
Fiind o specie a actelor juridice, sunt necesare unele nuanţări în privinţa actelor
normative:

• Nu orice act voliţional cu implicaţii juridice este act juridic (nu orice manifestare
de voinţă este un act juridic, deci nici administrativ, ci doar acea manifestare făcută in
scopul producerii de efecte juridice).
Rezultă că: Simpla opinie a unei autoritati administrative nu este act
administrativ.
Exemplu: Ministrul de Externe îşi exprimă opinia referitoare la necesitatea
deschiderii două consulate în R. Moldova. Funcţionarii Centralei MAE declanşează
proceduri administrative inclusiv primirea documentelor pentru viză. Se constată,
ulterior, absenţa prevederilor legale pentru deschiderea consulatelor.

• O manifestare de voinţă, pentru a fi considerată act juridic, trebuie să fie

aptă de a produce efecte juridice proprii
Există instituţii în care o manifestare de voinţă este făcută în scopul
producerii efectelor juridice, dar legea nu recunoaşte capacitatea ca o asemenea
manifestare de voinţă să producă efecte juridice.
Exemplu : avizul dat de catre un organ administrativ este o manifestare de
voinţă ce urmăreşte adoptarea actului producător de efecte juridice. Dar efectele
juridice sunt produse de actul administrativ avizat, nu de avizul respectiv (nu avizul
dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice)

• Realizarea efectelor juridice recunoscute de lege este asigurată prin forţa de

constrângere a statului.
Consecinţa: Actele administrative, ca specie a actelor juridice, sunt acte licite.
• Caracterizarea actelor administrative ca acte licite nu este contrazisă de
posibilitatea adoptării unor acte ilegale. Acestora nu li se recunoaşte valabilitatea, deşi,
până la anulare sau revocare, produc efecte juridice; ele produc efecte juridice urmare a
prezumţiei de legalitate de care se bucura. Temeiul prezumţiei emiterea de o autoritate
publică
• Manifestarea de voinţă poate fi făcută sub formă:
scrisă
verbală
• Actele normative trebuie sa imbrace obligatoriu forma scrisa (consemnarea într-
un înscris a actelor normative reprezintă documentul care atestă autenticitatea voinţei
reale a organului colegial).
• Actele care sunt expresia voinţei unui organ unipersonal pot îmbrăca şi forma
orală (în situaţii excepţionale un primar, prefect, consul, ambasador etc, dispun luarea
unor măsuri de excepţie, fără a mai aştepta consemnarea în vreun document a actului
decizional).

Observaţie:
• În limbajul curent, documentul în care este consemnată voinţa juridică, poartă, de
asemenea, denumirea de act. De aici şi confuzia ce se face uneori între manifestarea de
voinţă, care este adevăratul act administrativ şi instrumentul juridic în care ea este
consemnată.
În esenţă, instrumentul nu face decât dovada şi limitele manifestării de voinţă şi,
prin urmare, are doar valoare probatorie.

2. Actele administrative sunt manifestari unilaterale de vointa de putere.

În baza acestei caracteristici, actele administrative se deosebesc de alte acte
juridice pe care le emit autorităţile administraţiei publice (ex: contracte civile,
administrative, de muncă).
Prin comparaţie:
actele juridice civile sunt rezultatul
unor acorduri de voinţă a doi sau
mai multor subiecţi de drept, în timp
ce actele administrative sunt manifestări
unilaterale de voinţa de putere.

Actele administrative pot fi deosebite de orice act civil, fie pentru situaţia în care
acesta este un acord de voinţă, fie un act unilateral (exemplu: donaţie) –unilateralitatea nu
este,deci, întotdeauna caracteristica prin care se deosebesc actele, ci manifestarea
unilaterală de voinţă de putere.

Întrebare: Ce natură are desfacerea unilaterală a contractului

individual de muncă a unui angajat MAE?

• Situaţia juridică a actelor emise în comun de două sau mai multe autorităţi
administrative este aceeaşi întrucât subiectele de drept participante la emiterea actului
urmăresc acelaşi scop şi aceeaşi prestaţie din partea altor subiecte decât cele ce şi-au
exprimat voinţa. Întrucât aceste manifestări de voinţă converg spre acelaşi efect juridic,
ele sunt acte unilaterale; caracterul unilateral al actului nu presupune cu necesitate o
singură voinţă a unei singure autorităţi, ci faptul că acţiunea actului este univocă

Consecinţe practice:
a) actul juridic produce efecte în favoarea beneficiarului din momentul
comunicării şi nu al “perfectării acordului de voinţă”;
b)renunţarea beneficiarului la exerciţiul dreptului sau chiar la dreptul
conferit de actul administrativ nu afectează valabilitatea acestui act. El încetează să mai
producă efecte juridice abia în momentul revocării unilaterale de către emitent.

3) Actele administrative sunt obligatorii

Se au în vedere trei aspecte:
actele administrative sunt obligatorii pentru emitent pe perioada în care
sunt în vigoare .
Obligativitatea pentru emitent vizeaza :
obligativitatea conformitatii actelor normative noi , nu cele adoptate
anterior ;
obligativitatea conformitatii actelor individuale cu cele normative.

b) Actele administrative sunt obligatorii pentru toţi subiecţii de drept ce desfăşoară

o activitate care cade sub incidenţa prevederilor lor.
• obligatorii pentru autorităţile subordonate ierarhic
• autoritati ce nu sunt subordonate , dar , prin lege sunt obligate sa aplice aceste
acte
(ex : sancţiunile contravenţionale aplicate de Ministerul Sănătăţii, Ministerul
Mediului, MAI etc; sau:regimul juridic aplicabil străinilor)

• Actele administrative sunt obligatorii şi pentru autorităţile superioare emitentului.

Trebuie făcută distincţie între actele normative şi actele individuale.
• Pentru actele normative apar două situaţii:
- situatia in care autoritatea ierarhic superioara controleaza activitatea
unei autoritati subordonate .
Autoritatea ierarhic superioara este obligata sa tina cont de actele
normative legale ale autoritatii controlate;

- situaţia în care autoritatea superioară emite acte normative: actele normative

emise de autoritatea superioară în rang nu trebuie să ţină cont de actele autorităţilor
subordonate (actul autorităţii superioare abrogă acte superioare contrare)

• În privinţa actelor individuale , teoria dreptului administrativ admite ca ele pot fi

revocate sau anulate de catre autoritatea superioara.
Pe perioada in care sunt in vigoare , autoritatea superioara trebuie sa le respecte.
 Sunt irevocabile: actele administrative jurisdicţionale, actele care au dat naştere
unui drept subiectiv, garantat de o normă de drept în irevocabilitatea actului de bază.
Tot în domeniul actului administrativ individual, se pot distinge două situaţii:
• autoritatea superioară poate anula actul ilegal al autorităţii inferioare, dar nu-l
poate emite ea însăşi;
• autoritatea superioara poate anula actul individual al autoritatii inferioare si poate
sa emita ea actul, sau sa oblige emitentul sa emita actul corect.

4) Prin actele administrative se organizează executarea şi se execută în concret legile şi

celelalte acte normative
• Regulă: manifestările de voinţă în realizarea activităţii executive aparţin în
principal autorităţilor administraţiei publice ( sunt acte ale acestor autorităţi)
Dar nu este suficientă calitatea subiectului emitent (Parlamentul, parchetele emit
şi ele acte administrative)

Exista si acte administrative prin delegare.

• Întrebare: Care este situaţia în cazul actelor administrative emise la cerere?

• Speţa: Un cetăţean solicită eliberarea unui paşaport. Eliberarea paşaportului nu
reprezintă un acord de voinţă a două subiecte de drept (voinţa solicitantului nu are
caracter hotărâtor la emiterea paşaportului: hotărârea este voinţa unică a autorităţii
publice). Revocarea actului se poate face prin voinţa unică a emitentului. Dacă voinţa
solicitantului ar fi o componentă a actului administrativ, acesta ar putea fi revocat numai
cu acordului solicitantului, pe principiul că un acord de voinţă nu încetează să producă
efecte juridice decât în urma altui acord al participanţilor la încheierea actului.

5) Actele administrative sunt executorii

Actele administrative se executa din oficiu fara a mai fi necesara interventia instantelor
de judecata

Clasificarea actelor administrative

Criterii :
Criteriul întinderii efectelor pe care le produc actele administrative

• Actele normative
• Conţin reguli generale de conduită;
• Regulile sunt impersonale;
• Regulile se aplică repetat la un număr nelimitat de subiecţi;
• Actele individuale
• Manifestarea de voinţă creează, modifică sau stinge drepturi subiective sau
obligaţii în profitul sau sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte
determinate.

Pot fi:
• Acte prin care se stabilesc drepturi şi obligaţii determinate pentru subiecţii cărora
li se adresează (autorizări);
• Acte ce conferă un statut personal beneficiarilor (exemplu: diplome de studii,
permise auto, schimbarea numelui pe cale administrativă)
c) Actele administrative de sancţionare (anularea sau reformarea actelor);
d) Actele administrative jurisdicţionale
• Soluţionează litigii;
• Sunt emise cu o procedură bazată pe contradictorialitate;
Emitentul este independent în pronunţarea soluţiei, atât faţă de părţi, cât şi faţă de orice
persoană sau autoritate a Administraţiei Publice;
• Se bucură de stabilitatea specifică autorităţii de lucru judecat;
• Trebuie motivate.

B. Criteriul : numarul manifestarilor de vointa pe care le încorporeaza

• Acte administrative ce conţin o singură manifestare de voinţă
• Acte administrative complexe (conţin cel puţin două manifestări de voinţă).

Consecinţe:
• În absenţa acordului de voinţă pentru una din autorităţi, actul este inexistent;
• Anularea, modificarea sau revocarea actului se realizează prin acordul de voinţă al
tuturor autorităţilor implicate în emitere;
• Acţiunea în justiţie se va îndrepta împotriva tuturor participanţilor la emitere.

C. Criteriul: autoritatea de la care emană

Astfel:
• Preşedintele României emite:
-Decrete - normative
- individuale
• Guvernul: -ordonanţe – normative
-hotărâri-normative
- individuale

• Miniştrii: instrucţiuni- normative

ordine-normative
-individuale
• Consiliile judeţene: hotărâri-normative
-individuale
• Primarii: dispoziţii-normative
-individuale

CONDIŢIILE DE VALABILITATE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE

Există două categorii de condiţii ce indică valabilitatea actelor administrative:

• Condiţiile de legalitate
• Condiţiile de oportunitate

Neindeplinirea acestor categorii de conditii

au acelasi efect : nevalabilitatea actului ilegal sau inoportun
Difera modalitatile de incetare a efectelor juridice.

Astfel,
• Absenţa condiţiilor de legalitate generează anularea sau revocarea actelor
administrative;
• Inoportunitatea generează revocarea sau abrogarea

Condiţiile privind legalitatea

• Actul să fie emis de autoritatea competentă, în limitele competenţei sale;
• Actul să fie conform cu conţinutul actelor cu forţă juridică superioară (inclusiv cu
propriile acte normative anterioare)
• Actul să fie emis în forma şi cu procedura prevăzută de lege.

Formele procedurale de emitere a actelor administrative pot fi:

• Anterioare emiterii
• Concomitente emiterii
• Posterioare emiterii

Conditiile procedurale de baza anterioare emiterii sunt avizarile.

Avizele pot fi:
• Facultative – emitentul are latitudinea de a-l cere sau nu , iar daca l-a cerut ,
nu este obligat sa tina seama de opiniile exprimate prin acest aviz

• Consultative - trebuie solicitate, in caz contrar , actul fiind ilegal ; emitentul este
obligat sa ceara avizul dar nu este obligat sa respecte continutul lui.
• Conforme – trebuie cerute de emitent opiniile fiind obligatorii. Autoritatea are
doar latitudinea de va nu mai emite actul.

• Condiţiile procedurale concomitente emiterii actului administrativ:

- conditia de quorum desemneaza majoritatea membrilor prezenţi, cerută pentru ca
autorităţile publice colegiale să poată lucra valabil.
- condiţia majorităţii cerute de lege pentru adoptarea actului: simpla
absoluta
calificata

• Notă
Orice act administrativ trebuie motivat
Condiţiile procedurale posterioare emiterii actelor administrative.
– aprobarile – manifestari de vointa ale autoritatii superioare prin care
aceasta se declara de acord cu un act emis de un organ inferior care, fara aceasta
manifestare de vointa, posterioara lui, nu ar produce, conform legii, efecte juridice.
Emitentul nu poate trece la executarea actului in absenta aprobarii, Aprobarea nu acoperă
viciile actului emis

• Confirmarea: organul superior îşi exprimă acordul cu un act emis de o autoritate

superioară (confirmă actul). Dacă este cerută expres de lege, confirmarea:
- acoperă viciul actului;
- actul nu poate fi pus în aplicare în absenţa confirmării.
Alte condiţii procedurale:
- publicarea actelor normative
- comunicarea actelor individuale
- datarea, semnarea, contrasemnarea.

Eficienta actelor administrative

• Evaluarea eficientei actelor administrative vizeaza efectele pe care acestea le
produc:
a) surprinderea efectelor juridice;
b) analiza consecintelor social-economice si politice.

Efectele juridice, fiind stabilite prin lege, sunt anticipate în momentul

adoptării actului administrativ, fiind astfel posibila o analiza generala a acestora.
Din punctul de vedere al consecintelor social-economice şi politice,
situatia implica un anumit grad de probabilitate, intrucat, la nivelul acestor domenii
intervin multi factori statistici.

In privinta surprinderii efectelor juridice produse de actele administrative, sunt

necesare clarificari legate de :
• Momentul producerii şi incetarii efectelor juridice ale actelor administrative;
• Suspendarea actelor administrative;
• Revocarea actelor administrative;
• Anularea actelor administrative;
• Faptele materiale ce determină incetarea efectelor administrative.

Suspendarea actelor administrative – operatiunea juridica ce genereaza incetarea

temporara a efectelor administrative.
Ea opereaza in baza unui dubiu in privinta legalitatii sau oportunitatii unui act.
Suspendarea poate fi dispusa:
• printr-un act juridic de catre organul emitent sau organul ierarhic superior, care
are si dreptul de revocare, in baza principiului “cine poate mai mult, poate si mai putin”;
• de catre instanta de judecata, in baza prevederilor Legii contenciosului
administrativ;
• Suspendarea in temeiul legii: opereaza de drept, in conditiile in care legea prevede
ca actul administrativ atacat se suspenda (ex: actele de putere atacate de prefect)

Revocarea actelor administrative

Reprezinta operatiunea prin care un act administrativ este scos din vigoare de catre
organul emitent sau organul ierarhic superior pe motiv de ilegalitate sau inoportunitate.
Cauza revocarii poate fi anterioara, concomitenta sau posterioara emiterii actului
administrativ; pentru cauze anterioare sau concomitente, revocarea are efecte ex tunc.

Revocarea se deosebeste de suspendare, intrucat:

• Determina incetarea definitiva a efectelor administrative;
• Este dispusa atunci cand ilegalitatea sau inoportunitatea actului se manifesta
vadit, cu certitudine.
Fata de anulare, revocarea se deosebeste prin faptul ca:
• Se produce atat pentru ilegalitatea, cat si pentru inoportunitatea actului
administrativ (anularea se dispune doar pentru motiv de ilegalitate)
• Revocarea se dispune fie de catre emitent, fie de catre autoritatea ierarhic
superioara (anularea se dispune de organul ierarhic superior, sau de catre instanta de
judecata)
Daca revocarea este dispusa de emitent, ea mai este denumita si retractare.

Concluzie: scoaterea din vigoare a actelor administrative se poate realiza prin:

• revocare,
• anulare,
• abrogare.

Opinie: pornind de la cadrul conceptual general in care, prin anulare se intelege

operatiunea de desfiintare a unui act juridic ilegal, ar fi corect ca si in dreptul
administrativ termenul de anulare sa acopere procedura de desfiintare a actului ca urmare
a ilegalitatii lui, iar termenul de revocare sa fie utilizat in cazul scoaterii din vigoare
pentru cauze legate de inoportunitate.

Dreptul de a revoca actele inoportune implica, de regula si dreptul de a le reforma.

De ce “de regula”?
Intrucat: organul ierarhic superior nu poate opera intotdeauna reformarea actului.

Astfel,
• In situatia in care emiterea cade si in competenta organelor ierarhic superioare,
acestea pot reforma ele insele actele inoportune;
• Daca emiterea actului cade in competenta exclusiva a autoritatii inferioare, atunci
autoritatile superioare pot doar sa revoce partial sau total actele inoportune, dand
indrumari obligatorii pentru autoritatile superioare (fie sa emita alte acte, fie sa le
reformeze pe cele existente).

In cazul nulitatilor partiale, emitentul sau autoritatea superioara pot reforma actele
ilegale.
Fata de abrogare, revocarea se deosebeste prin:
• In timp ce revocarea este dispusa de emitent sau autoritatea ierarhic superioara,
abrogarea poate fi dispusa:
• de emitent
• de autoritatea ierarhic superioara
• prin lege

b) Revocarea vizeaza atat acte administrative normative, cat si individuale; abrogarea

doar acte administrative normative.
c) Revocarea poate produce efecte ex tunc ex nunc; abrogarea, doar efecte ex nunc.

Regula: sunt revocabile toate actele administrative normative

Pentru actele administrative individuale, exista exceptii de la principiul revocabilitatii:

• actele administrative jurisdictionale (solutioneaza litigii, cu putere de lucru
judecat);
• actele pe baza carora s-au nascut raporturi civile, de munca sau procesuale.
• (cu rezerve) actele pentru care (motiv de ilegalitate) a fost sesizata instanta de
judecata;

d) actele ce au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate (actele pentru
atribuirea unor termeni pentru constructia de locuinte, actele atributive de statut de
personal);
e) irevocabilitatea actelor administrative din momentul in care au fost realizate material
(exceptie actele realizate prin actiuni sau inactiuni succesive);
f) actele administrative de sanctionare (pot fi doar anulate sau reformate de organul
jurisdictional competent sau de instanta)

Anularea actelor administrative

Se dispune pe motiv de ilegalitate de catre:
• autoritatea ierarhic superioara
• autoritatea judecatoreasca
Opereaza pentru cauze anterioare sau concomitente emiterii actului (nu este posibil ca un
act sa fie legal in momentul emiterii lui si sa devina ilegal ulterior).

Nerespectarea conditiilor de legalitate face ca actul sa fie lovit de nulitate absoluta sau
relativa.
Din perspectiva dreptului administrativ, aceasta clasificare nu prezinta importanta.
Distinctia cu care se opereaza in drept in privinta tipului de nulitate provine din interesul
ocrotit prin norma incalcata de actul ilegal.

Astfel,:
• Daca a fost emis un act cu nesocotirea unei norme ce ocroteste un interes general,
actul respectiv este lovit de nulitate absoluta.
• Daca norma incalcata ocroteste un drept sau interes personal, actul ilegal este
lovit de nulitate relativa.

In dreptul civil, distinctia opereaza din urmatoarele motive:

• Nulitatile absolute pot fi invocate de orice persoana care are un interes propriu,
sau din oficiu; nulitatile relative pot fi invocate numai de persoanele ocrotite prin norma
incalcata;
• Nulitatea absoluta este imprescriptibila; nulitatea relativa poate fi invocata,numai
in termenul legal de prescriptie;
• Nulitatile absolute nu pot fi confirmate; nulitatile relative pot fi confirmate de
catre cel lezat in dreptul sau interesul personal.
NOTA: in dreptul administrativ regimul juridic al celor doua tipuri de nulitati este
asemanator.

Apar diferentieri legate doar de organul ce se pronunta in privinta nulitatii.

Incetarea efectelor actelor administrative se realizeaza si prin juridice materiale:
• Moartea subiectului de drept
• Prescriptia:
• Actele normative inceteaza sa mai produca efecte juridice cand au caracter
temporar;
• Actele individuale inceteaza sa mai pruduca efecte ca urmare a prescriptiei, ori de
cate ori legea prevede anumite termene in care ele sunt valabile, sau pot fi emise.