PARTEA I: DREPTUL ADMINISTRATIV - NOŢIUNI GENERALE.

INSTITUŢII ADMINISTRATIVE

I: DREPTUL ADMINISTRATIV. NOŢIUNI GENERALE

A. Funcţia administrativă şi raporturile sale cu celelalte funcţii ale puterii

publice
1. Cele trei funcţii. Organele care le exercită. Scopul lor. Actul
fundamental
Orice stat este format din 3 elemente esenţiale: teritoriul, populaţia şi puterea
publică (sau autoritatea publică sau de stat).
Acest ultim element presupune, în accepţiunea tradiţională a principiului separaţiei
puterilor în stat, exerciţiul a trei funcţii esenţiale:
- cea legislativă;
- cea executivă (sau administrativă);
- cea judecătorească (sau jurisdicţională, sau judiciară).
a) Funcţia legislativă: este exercitată de către organul legislativ (parlamentul), de
regulă, dar, prin excepţie, şi de către puterea executivă, prin procedeul numit „delegare
legislativă”. Principalul act juridic emis în exerciţiul acesteia este legea, iar scopul său se
circumscrie ideii de „reglementare”. O societate fără reguli nu poate funcţiona.
b) Funcţia executivă: este exercitată de către puterea executivă sau, mai exact, de
către administraţia publică. Actul fundamental şi reprezentativ este actul administrativ.
Scopul acestei funcţii se circumscrie ideii de „aplicare” a legii.
Ex: Legea nr.10/2001 privind restituirea imobilelor naţionalizate abuziv în perioada
1948-1989 reprezintă actul normativ, care creează posibilitatea restituirii imobilelor în
cauză. Pentru ca foştii proprietari să intre însă în posesia efectivă a acestor imobile, este
necesar însă şi un act individual, de aplicare a legii, dispoziţia primarului urmată de
procesul-verbal de punere în posesie.
c) Funcţia jurisdicţională: este exercitată, potrivit art. 125 alin.1 din Constituţie, de
către Curtea Supremă de Justiţie şi instanţele judecătoreşti. Actul reprezentativ îl
constituie hotărârea judecătorească. Scopul funcţiei este acela de a „soluţiona litigii”.
Dreptul administrativ se înscrie în sfera de acţiune a funcţiei executive (funcţia
legislativă fiind studiată la dreptul constituţional (anul I) iar cea jurisdicţională în cadrul
procedurilor – civilă şi penală – (sau drepturilor procesuale) – anul III.
2. Asemănări şi deosebiri între cele trei funcţii ale statului.
Toate cele trei se aseamănă prin aceea că toate organele statului care le exercită
pot utiliza, în mod direct, manus publica (forţa de constrângere a statului). Tocmai de
aceea, toate disciplinele care le studiază fac parte din dreptul public.
a) Particularitatea funcţiei legislative
Funcţia legislativă se deosebeşte de celelalte două prin caracterul ei originar
(primar), caracter care conferă forţă juridică superioară actelor emise în exercitarea
acestei funcţii. Astfel, legea nu se subordonează niciunui alt tip de act juridic (Constituţia
este un tip de lege). Dimpotrivă, actele administrative şi hotărârile judecătoreşti au un
caracter derivat, fiind subordonate şi trăgându-şi forţa juridică din lege. De asemenea,
ambele pun, în cele din urmă, în aplicare, legea, însă funcţia jurisdicţională presupune
existenţa prealabilă a unui litigiu.
b) Particularitatea funcţiei jurisdicţionale
Funcţia jurisdicţională se deosebeşte de celelalte două prin caracterul ei apolitic.
Judecătorii trebuie să fie independenţi şi imparţiali. Dimpotrivă, atât legislativul cât şi
executivul sunt prin excelenţă politice.
În fine, actele legislative sunt întotdeauna normative, cele jurisdicţionale sunt
întotdeauna individuale, iar cele executive pot fi atât individuale cât şi normative.

B. Noţiunile de „administraţie publică” şi „drept

administrativ”
1. Etimologie
Etimologic, termenul de „administraţie” provine de la cuvintele latineşti ad – la,
către şi minister – servitor, supus. Prin urmare, termenul administer semnifică un ajutor al

1
cuiva, un executant, iar noţiunea de administraţie semnifică o activitate subordonată, sub
comandă, fapt care, evident, sugerează caracterul derivat (din lege) al funcţiei executive.
2. Sensurile termenului „administraţie”
Termenul are mai multe sensuri, în funcţie de ramura de drept în care este utilizat.
Astfel:
a) în dreptul privat: o activitate a unei persoane, de gestionare a lucrurilor care
aparţin altei persoane (ex: administrarea bunurilor minorului de către părinţi)
b) în dreptul public: o anumită activitate a statului sau a unui titular de
putere publică
În dreptul public, termenul comportă, totuşi, două sensuri diferite:
(i) în sens organic, administraţia publică cuprinde totalitatea organelor de
stat sau locale cu atribuţii executive: preşedintele României, Guvernul, ministerele,
instituţiile subordonate acestora, prefecţii, administraţia publică locală;
(ii) în sens material, prin administraţie publică se înţelege ansamblul
activităţilor înfăptuite de organele evocate mai sus prin care, în regim de putere publică,
se aduc la îndeplinire legile (1) sau, în limitele legii, se prestează servicii publice (2).
Prin putere publică se înţeleg prerogativele sau drepturile speciale, exorbitante
pe care le are un organ administrativ pentru a reprezenta şi apăra interesul public, care,
întotdeauna trebuie să prevaleze faţă de interesul privat.
De asemenea, serviciul public semnifică o activitate organizată sau autorizată de
un organ administrativ pentru a satisface nevoi sociale în interes public.
3. Raportul dintre noţiunile executiv (putere executivă) şi administraţia
publică (în sens organic).
Pornind de la sensul material al administraţiei, vom constata că aceasta are două
componente:
- unul politic şi deci schimbabil
- altul tehnico-profesional, continuu (apolitic) – de aceea, unii
funcţionari publici (armata, poliţia etc.) nu pot face parte din partide politice.
Aşa-numitul „paradox al Constituţiei” (la revoluţii, vârfurile sunt înlăturate primele)
este edificator în acest sens.
Executivul cuprinde PR, Guvernul şi organele AP locale alese: CJ, CL şi primarii. AP
este însă mult mai cuprinzătoare. În consecinţă, executivul reprezintă conducerea
administraţiei şi partea politică a acesteia, între cele două noţiuni existând o relaţie de la
gen la specie.
4. Noţiunea dreptului administrativ
a) Definiţie. Reprezintă acea ramură a dreptului public care cuprinde totalitatea
normelor juridice care reglementează, pe de o parte, relaţiile sociale din sfera
administraţiei publice iar, pe de alta, relaţiile de natură conflictuală dintre administraţia
publică şi particularii vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative (contenciosul
administrativ).
b) Obiectul de reglementare al acestei ramuri îl reprezintă raporturile juridice
administrative, adică acele raporturi sociale, reglementate de normele dreptului
administrativ, care intervin în cadrul şi pentru realizarea funcţiei executive a statului.
Comparaţie cu raportul de drept privat (civil):
- părţile se află pe poziţie de egalitate (colaborare, ex: două ministere), de
inegalitate (ex: primarul şi un particular) sau de subordonare (Guvernul şi prefectul);
- cel puţin unul dintre subiecţi este titular de putere publică; în consecinţă, dacă
celălalt subiect al raportului nu-şi execută obligaţiile impuse de lege sau alte acte
normative, celălalt poate să exercite singur forţa coercitivă a statului
- scopul unui raport administrativ este întotdeauna satisfacerea unui interes public.
c) Raportul cu dreptul constituţional şi ştiinţa administraţiei
(i) Ca regulă, dreptul constituţional se ocupă cu studiul principiilor, fiind mai general
şi mai „perisabil”, adică supus schimbărilor politice. Dimpotrivă, dreptul administrativ este
mai concret şi mai stabil. Executivul (şi mai ales autorităţile centrale) ţin de dreptul
constituţional mai degrabă decât de cel administrativ. A.Teodorescu: Dreptul
constituţional organizează (are rol conducător), iar cel administrativ lucrează (este
subordonat).
(ii) În ce priveşte raportul cu ştiinţa administraţiei, trebuie remarcat că:

2
 - Dreptul administrativ reprezintă o colecţie de norme. Astfel, Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ face parte din dreptul administrativ.
- Ştiinţa dreptului administrativ reprezintă totalitatea opiniilor doctrinare exprimate
cu privire la dreptul administrativ. Cuprinde cursuri, tratate, monografii, articole de drept
administrativ. Ele nu au însă un caracter obligatoriu.
- Ştiinţa administraţiei are însă un caracter mult mai larg, ocupându-se cu studiul
administraţiei publice în ansamblul său, cu toate realităţile sale, în scopul îmbunătăţirii
structurii şi activităţii sale, pentru o mai raţională şi eficientă satisfacere a nevoilor
sociale. Ea excede domeniul juridicului, studiind fenomenul administrativ din mai multe
puncte de vedere: politic, psihologic, sociologic etc. şi având, deci, un caracter
multidisciplinar.
Cele trei se completează reciproc, depinzând una de cealaltă.
d) Trăsăturile dreptului administrativ
(i) principiul legalităţii. Potrivit acestuia, întreaga activitate a autorităţilor
administrative se desfăşoară pe baza legii şi în conformitate cu aceasta, urmărindu-se
organizarea şi executarea în concret a acesteia. Acest principiu se concretizează în două
aspecte:
i.1. orice organ administrativ are o competenţă, şi orice activitate înfăptuită cu
încălcarea acesteia atrage, în principiu, nevalabilitatea ei, precum şi sancţiuni pentru
persoana răspunzătoare.
i.2. toate actele administrative trebuie să fie în conformitate cu legea şi cu actele
normative cu forţă juridică superioară. Altfel spus, fiecare act are locul său bine stabilit în
cadrul „piramidei izvoarelor de drept”:
I. LEGEA: - constituţională
- organică (art.72 din Constituţie)
- ordinară.

II. ACTELE ADMINISTRATIVE: - OG (OUG);

- HG, Decretele PR;
- Ordinele miniştrilor;
- Ordinele prefecţilor;
- HCJ;
- HCL;
- Dispoziţiile primarului.
Cu cât ne apropiem de baza piramidei, actele juridice sunt tot mai numeroase, dar
cu forţă juridică tot mai slabă.
Veriga de legătură între cele două domenii o reprezintă OG şi OUG care, din punct
de vedere material, al forţei juridice, sunt acte legislative, iar din punct de vedere organic
sunt acte administrative.
(ii) Caracterul de mobilitate faţă de dreptul privat. Codul civil datează de la 1865. În
schimb, în materia achiziţiilor publice (materie administrativă), în perioada 1990-2011 s-
au adoptat 6 reglementări diferite. Explicaţia: influenţa politicului.
(iii) Lipsa de codificare. Este o consecinţă a trăsăturii anterioare: munca pentru
elaborarea unui cod administrativ este deosebit de anevoioasă, şi nu rentează în condiţiile
instabilităţii politice şi doctrinare.
(iv) Prioritatea interesului public faţă de cel particular (sau privat). Este raţiunea
pentru care administraţia publică, în ocrotirea acestui interes, are acces direct la forţa de
constrângere a statului.
Totuşi, această prioritate nu înseamnă călcarea în picioare a intereselor
particularilor căci, în cazul în care un drept subiectiv a fost lezat printr-o acţiune a
administraţiei, particularul are la îndemână acţiunea în contencios administrativ pentru
restabilirea dreptului.

II. INSTITUŢII ADMINISTRATIVE

Orice Stat presupune existenţa unei administraţii publice (în sens organic) adică a
unei structuri administrative bine închegate, alcătuită dintr-o sumă de autorităţi

3
administrative organizate sub forma unei ierarhii în care regulile de subordonare,
colaborare sau autonomie sunt bine stabilite. De asemenea, orice organ administrativ
presupune o structură internă, alcătuită din funcţionari.

A. Sisteme de organizare administrativă

De-a lungul timpului, în istoria universală au fost utilizate trei tehnici de guvernare:
1. Centralizarea.
a) Prezentare generală. Acest sistem presupune concentrarea întregii puteri de
decizie în mâinile unui centru politic. Aceasta este specifică regimurilor totalitare şi, în
forma sa pură, exacerbată, este aproape imposibil de întâlnit în practică întrucât nici un
conducător, oricât de autoritar ar fi, nu poate fi pretutindeni în fiecare moment, decât
dacă statul pe care îl conduce are dimensiuni liliputane. Tocmai de aceea, în practica
statelor care au utilizat acest sistem existau unii agenţi care transmiteau ordinele venite
de la centru şi le aplicau în teritoriu. De remarcat însă faptul că aceşti agenţi nu aveau
nici o putere de decizie, ci numai una de a le pune în practică, de a le aplica.
b) Avantaje şi dezavantaje. Sistemul centralizării are prea puţine avantaje (o
aplicare uniformă a legislaţiei în teritoriu) şi prea multe dezavantaje (pericolul sufocării
centrului, dezinteresul forţat pentru problemele minore, ignorarea diferenţelor de
dezvoltare şi cultură între diferitele regiuni ale statului etc.), astfel încât el nu a rezistat în
istorie.
2. Deconcentrarea.
a) Prezentare generală . Reprezintă un corectiv al centralizării, o variantă
îmbunătăţită a acestuia care se caracterizează prin transmiterea unor puteri decizionale
agenţilor numiţi de centru în teritoriu. Este evitat astfel pericolul imediat al
supraaglomerării centrului cu decizii mărunte deşi se păstrează ierarhia rigidă având în
vârf centrul de comandă şi coborând până la treptele inferioare ale acesteia, agenţii cei
mai mărunţi dar şi cei mai numeroşi. Specific acestui sistem de organizare este multiplul
recurs ierarhic, existând întotdeauna posibilitatea ca cel vătămat într-un drept al său să
se adreseze, în cele din urmă, cu plângere până la organul central, deci există totuşi,
indirect, posibilitatea ce acest centru să fie bombardat cu cereri pe care să nu le poată
soluţiona. Aşadar, modalitatea de control al activităţii organelor inferioare îl constituie
controlul ierarhic, prin care organul superior poate revoca sau, în forma extremă a
controlului chiar reforma actele inferiorului. De asemenea, deşi teritoriul statului astfel
organizat este divizat în unităţi administrativ-teritoriale, acestea nu au personalitate
juridică şi patrimoniu propriu, astfel încât, într-un litigiu, poate fi chemat doar statul.
b) Avantaje şi dezavantaje. Dezavantajul major al acestui sistem este acela că
aplică o reglementare uniformă pe întreg teritoriul statului, fără a ţine seama de
particularităţile regiunilor acestuia. Şi acest sistem este specific regimurilor totalitare,
fiind prezente şi astăzi în ţările comuniste sau în cele conduse de un regim militar.
3. Descentralizarea.
a) Prezentare generală. Este sistemul de organizare cel mai răspândit astăzi şi
presupune organizarea teritoriului statal în unităţi administrativ-teritoriale care au
personalitate juridică proprie, distinctă de cea a statului şi, prin urmare, şi un patrimoniu
distinct, un buget propriu. Ele se bucură de o autonomie locală, care este decizională,
financiară şi electorală.
Aşadar, spre deosebire de sistemul deconcentrat, „agenţii” nu sunt numiţi de la
centru, ci aleşi de populaţie, „de jos”, prin vot universal, direct, egal şi secret.
Organele astfel formate, „aleşii locali” au autonomie decizională şi de gestiune, actele lor
neputând fi anulate de către organele centrale. Totuşi, un anumit control al acestora din
urmă ar trebui să existe, altfel ar exista pericolul unui haos, a unei dezvoltări regionale nu
nu eterogene, ci chiar diforme. Aşadar, chiar dacă acest sistem are foarte multe avantaje,
aplicat în mod strict el poate ignora necesitatea unei dezvoltări armonioase a teritoriului
statului. De aceea, există unele limite care i-au fost trasate:
a) pe de o parte, a fost reglementat controlul de tutelă administrativă, în care
un anumit organ central sau deconcentrat nu poate anula sau reforma, dar poate ataca în
instanţa de contencios administrativ actele autorităţilor locale considerate ilegale.

4
 b) pe de alta, autonomia nu este totală. Astfel, unităţile administrativ-teritoriale
nu au puterea de legiferare, actele administrative normative emise de acestea fiind emise
secundum legem (prin aceasta ele se deosebesc de statele federate – membre ale unei
federaţii – care au şi o autonomie legislativă, trebuind să respecte numai dispoziţiile
Constituţiei federale). Mai mult, chiar dacă nu există o ierarhie organică, există totuşi o
ierarhie a actelor administrative. De aceea, o dispoziţie a primarului, de pildă, care încalcă
o hotărâre de guvern, poate fi atacată de prefect în instanţa de contencios administrativ
şi anulată de către aceasta din urmă.
c) în fine, pentru armonizarea intereselor centrale cu cele locale, în teritoriu vor
exista atât autorităţi deconcentrate cât şi organe locale alese, aşadar veritabil
descentralizate. Este şi situaţia prezentă în România.

B. Sistemul autorităţilor administrative în România

Cât priveşte România, regulile după care este organizată administraţia publică se
regăsesc într-o serie de legi, cum ar fi Legea nr. 47/1994 privind organizarea şi
funcţionarea Preşedinţiei României, Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor, Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale
precum şi unele legi speciale care reglementează funcţionarea unor autorităţi autonome.
Potrivit acestor reglementări, vom diviza autorităţile administrative în două mari grupe:

1. Autorităţile administrative organizate pe principiile centralizării şi deconcentrării

Vorbim aşadar despre organele centrale şi cele deconcentrate. Le vom trata pe
rând.
a) Preşedintele României
Această autoritate publică ţine în mod preponderent de dreptul constituţional şi
prea puţin de cel administrativ. Şi chiar dacă, tradiţional, el este considerat unul dintre
capii executivului „bicefal”, el nu are un rol deosebit în ceea ce priveşte administraţia
publică. Acest lucru este vizibil şi din analiza funcţiilor pe care le îndeplineşte în stat: de
garant, de reprezentare şi de mediere.
(i) Trăsături: Preşedintele este un organ:
- unipersonal, fiind înlocuit, în situaţii excepţionale, de Preşedintele Senatului, al
Camerei Deputaţilor sau Primul ministru;
- ales, prin vot universal, direct, egal, secret şi liber exprimat;
- fără o structură subordonată în teritoriu;
- cu mandat limitat în timp dar stabil (maximum 10 ani).
- cu o competenţă centrală şi specializată.
(ii) În ce priveşte actele emise de preşedinte, trecând în revistă atribuţiile acestuia,
vom remarca următoarele:
- semnează tratate internaţionale în numele României, însă în acestea el nu este
„parte”, ci numai un simplu mandatar de drept constituţional al statului;
- adresează mesaje Parlamentului sau naţiunii, însă acestea unt acte politice, iar nu
juridice, prin urmare nu produc efecte juridice şi nu pot fi atacate în contencios
administrativ;
- ca acte juridice, sunt decretele. De principiu, ele ar putea fi atacate în contencios
administrativ însă majoritatea acţiunilor vor fi respinse pe motivul că decretele se
încadrează într-unul dintre finele de neprimire prevăzute de art. 5 din Legea nr. 554/2004
(fie stabileşte un raport cu parlamentul, fie reprezintă un act de comandament cu caracter
militar – emis în calitatea sa de preşedinte CSAT).
- Preşedintele numeşte în funcţie Primul ministru precum şi pe ceilalţi membri ai
Guvernului, şi îi revocă din funcţie, prin decret. Aceste decrete nu pot fi atacate în
contencios administrativ, întrucât, pe de o parte, se încadrează în finele de neprimire iar,
pe de alta, dau expresie unei puteri discreţionare a Preşedintelui; or, oportunitatea unor
acte administrative nu poate fi controlată de către instanţa de contencios administrativ;
- de asemenea, Preşedintele adoptă Regulamentul de funcţionare a Administraţiei
Prezidenţiale, adică a aparatului de funcţionari care sunt subordonaţi Preşedintelui;
- în fine, Preşedintele numeşte, sancţionează şi revocă din funcţie personalul care
alcătuieşte Administraţia Prezidenţială prin decizii. Acestea pot fi atacate în contencios
5
administrativ de către cei vizaţi, în condiţiile Statutului funcţionarilor publici completată cu
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

b) Guvernul
Reprezintă celălalt „cap” al executivului sau funcţiei administrative, dar de data
aceasta cel efectiv.
(i) Acest lucru se poate observa şi din analiza funcţiilor sale (art. 1 alin. 5 din Legea
nr. 90/2001):
- funcţia de strategie, prin care Guvernul elaborează strategia de punere în aplicare
a Programului de guvernare;
- funcţia de reglementare, ţine parţial de dreptul constituţional (atunci când
Guvernul emite ordonanţe) şi parţial de dreptul administrativ (hotărâri), prin care se
organizează punerea în aplicare a legilor;
- funcţia de administrare a proprietăţii statului (ţine de dreptul administrativ, dar şi
de dreptul civil, statul fiind o persoană juridică iar Guvernul, reprezentantul său legal);
- funcţia de reprezentare (a statului român în exterior şi interior) – ţine de domeniul
dreptului internaţional şi constituţional în exterior, administrativ şi civil în interior;
- funcţia de autoritate de stat, prin care se asigură controlul funcţionării anumitor
instituţii în domenii vitale pentru statul român: apărare naţională, ordine publică,
siguranţă naţională, economie, domeniul social etc. Ţine de domeniul dreptului
administrativ.
(ii) Trăsături: Guvernul este un organ:
- colegial, fiind alcătuit din primul ministru, miniştrii şi, posibil, miniştrii delegaţi cu
însărcinări speciale pe lângă primul ministru;
- numit, în urma propunerii Preşedintelui României şi învestirii de către parlament;
- cu reprezentanţi în teritoriu: Prefecţii;
- caracterizat prin precaritatea funcţiei – miniştrii pot fi revocaţi din funcţie de către
Preşedinte, iar primul ministru poate înlăturat din funcţie înainte de termen prin
adoptarea de către Parlament a unei moţiuni de cenzură. Deci gradul de precaritate a
miniştrilor este mai mare;
- cu competenţă centrală şi generală (are astfel, în principiu, orice atribuţie care nu
este dată în competenţa exclusivă a altui organ central).
(iii) Guvernul are în alcătuire un aparat de lucru, care este la rândul său format din
aparatul de lucru al primului ministru, Secretariatul general al Guvernului şi diferite
departamente, fiecare având atribuţii specifice, stabilite prin hotărâre a Guvernului.
(iv) Actele Guvernului:
- de la Guvern propriu zis, provin hotărârile şi ordonanţele. Primele pot fi atacate în
contencios administrativ, dar numai dacă au caracter individual. Celelalte, numai în
contenciosul constituţional (obiecţia sau excepţia de neconstituţionalitate)
- primul ministru emite decizii, atacabile în contencios în măsura în care nu se
încadrează în art. 2 al Legii nr.29/1990;
- conducătorii departamentelor (demnitari) emit ordine care au numai caracter
individual şi pot fi atacate în contencios administrativ.

c) Ministerele şi organele de specialitate

(i) Comparaţie.
Este greşit să punem că ministerele fac parte din Guvern. Doar miniştrii (deci
conducătorii ministerelor) intră în alcătuirea guvernului. Însă ministerele, potrivit art. 39
din Legea nr. 90/2001, au personalitate juridică, prin urmare ele sunt entităţi juridice de
sine stătătoare. Totuşi, Guvernul este organul ierarhic superior acestora. De aceea, în
exercitarea controlului ierarhic, potrivit art. 28 alin. 2, el are dreptul să anuleze actele
administrative ilegale sau inoportune ale miniştrilor sau prefecţilor. Textul este criticabil,
întrucât anularea presupune o ilegalitate, termenul potrivit fiind ce de revocare.
Guvernul mai are în subordinea sa şi organe de specialitate. Prin urmare, se pune
problema distincţiei între aceste organe şi ministere. Astfel, pe de o parte, ministerele se
pot înfiinţa numai în subordinea Guvernului, pe când organele de specialitate şi în
subordinea ministerelor (acest lucru se întâmplă atunci când între un asemenea organ şi
un minister există o legătură foarte puternică). Ministerele se înfiinţează prin lege,

6
organele de specialitate şi prin hotărâre a guvernului. În fine, ministerele se înfiinţează în
domenii de importanţă mare pentru statul român, pe când organele de specialitate în alte
domenii (de pildă, Comisia Naţională de Prognoză).
(ii) Organele subordonate ministerelor
Ministerele au în subordine servicii publice deconcentrate (de pildă, Inspectoratul
Şcolar Judeţean) şi unităţi subordonate (de pildă UBB). Diferenţa dintre cele două este
aceea a specificului activităţii lor. Astfel, dacă serviciile publice deconcentrate au acelaşi
specific de activitate cu cel al ministerului căruia i se subordonează, unităţile subordonate
au un specific aparte. Ministerul exercită asupra acestor autorităţi administrative un
control ierarhic (este adevărat, atenuat) iar nu unul de tutelă. Spunem atenuat, întrucât
ambele autorităţi se bucură de o oarecare autonomie (mai pronunţată în cazul unităţilor
subordonate), controlul ierarhic al ministerelor cuprinzând puterea de anulare (sau
revocare) a actelor ilegale, dar nu şi pe aceea de reformare (modificare) a acestora,
întrucât există un domeniu de competenţă exclusivă a organelor subordonate.
(iii) Trăsături: Ministrul este un organ:
- unipersonal;
- numit şi precar;
- cu competenţă centrală şi specializată;
- subordonat Guvernului;
- cu structură subordonată în teritoriu, organele din subordine având, în principiu,
personalitate juridică.
(iv) Structura ministerelor
Ministerul este condus de un ministru. Acesta reprezintă autoritatea, fiind organul
emitent al actelor administrative (ordinele miniştrilor), în vreme ce ministerul este
persoana juridică titulară a patrimoniului. Ministrul este secondat de secretarul general al
ministerului, funcţionar public de carieră care asigură continuitatea conducerii
ministerului. De asemenea, ministru are în subordinea sa cabinetul ministrului precum şi
aparatul de lucru al ministerului.
(v) Actele miniştrilor
Miniştrii emit ordine (cu caracter normativ şi individual) şi instrucţiuni (care, în mod
normal, nu pot avea decât caracter normativ). Ele pot fi atacate în contencios
administrativ ca oricare act administrativ.

d) Autorităţile administrative autonome

Ex: BNR, SRI, SIE, SPP, Curtea de Conturi, CSAT etc.
Trăsături:
- sunt autonome; deci acestea se află în raporturi de colaborare cu Guvernul;
- se înfiinţează şi funcţionează în baza unor legi organice;
- au o structură proprie în teritoriu, dar aceasta nu are, în principiu, personalitate
juridică;
- au o competenţă centrală şi specializată.

e) Prefectul
În mod tradiţional, acesta este tratat la administraţia publică locală. Acest lucru
este însă inexact, într-o oarecare măsură, întrucât prefectul funcţionează pe ideea de
deconcentrare, fiind numit de către primul ministru, iar nu ales în baza autonomiei locale
de către locuitorii cu drept de vot dintr-o unitate administrativ-teritorială. Reglementare:
Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului.
(i) Trăsături:
- unipersonal. Este înlocuit de către subprefect, în situaţii speciale. Atât prefectul
cât şi subprefecţii trebuie să aibă studii superioare, însă prefectul este numit şi eliberat
din funcţie prin hotărâre a guvernului, pe când subprefecţii, prin decizie a primului
ministru;
- subordonat ierarhic Guvernului, care exercită asupra actelor prefecţilor controlul
ierarhic, acesta însă fiind limitat la dreptul de anulare;
- are o competenţă judeţeană şi specializată;
- tradiţional, dreptul său la funcţie este precar (poate fi revocat din funcţie oricând
consideră primul ministru). Prin modificarea din 2006 a legii prefectului, acesta este

7
funcţionar de carieră, sustras influenţelor politice. În fapt însă (în viaţa politică), prefecţii
sunt demişi din funcţie ca şi cum ar fi numiţi pe criterii politice (probabil că în fapt aşa şi
este).
(ii) Atribuţiile principale ale prefectului
- prefectul avizează numirea în funcţiile de conducere a serviciilor publice
descentralizate şi propune, prin retragerea avizului, eliberarea acestora din funcţie.
- Cea mai importantă atribuţie a prefectului o constituie controlul de tutelă
asupra actelor administraţiei publice locale. Astfel, potrivit dispoziţiilor art.122 din
Constituţie şi art.135 alin.1 din Legea nr.215/2001, prefectul poate ataca în contencios
administrativ actele administraţiei publice locale, dacă le consideră ilegale.
(iii) Terminologie:
- prefectul – este organul administrativ unipersonal emitent al ordinelor;
- instituţia prefectului – este persoana juridică de drept public cu patrimoniu
propriu, condusă de prefect;
- prefectura – este sediul prefectului şi al Instituţiei prefectului.

2. Autorităţi administrative care funcţionează după principiul descentralizării

Acest principiu presupune organizarea administrativă, în teritoriu, potrivit

principului autonomiei locale. Iar conform art.3 alin.1 şi 2, „Prin autonomie locală se
înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a
soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le
reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii”. „Acest drept se exercită de consiliile
locale şi primari, precum şi de consiliile judeţene, autorităţi ale administraţiei publice
locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat”.
Vom trata pe rând aceste autorităţi administrative, punând accent pe conflictul
contencios dintre acestea şi autorităţile centrale.

a) Consiliul local
Reprezintă autoritatea deliberativă a comunei, oraşului, municipiului. Este alcătuit
dintr-un număr de consilieri direct proporţional cu numărul locuitorilor unităţii
administrativ-teritoriale respective.
(i) Trăsături: Consiliul local este un organ:
- ales, în condiţiile legii alegerilor locale;
- colegial, numărul consilierilor stabilindu-se în funcţie de numărul locuitorilor din
comună;
- autonom (nu are organe ierarhic superioare);
- cu o competenţă generală, dar la nivel local. Competenţa sa nu este absolută,
însă în măsura în care legea nu dă în competenţa exclusivă a unui alt organ o anumită
atribuţie, aceasta aparţine consiliului local;
- deliberativ, în sensul că ocupă locul central în procesul decizional;
- consilierii sunt aleşi pentru un mandat de 4 ani, funcţia sa fiind stabilă (nu poate
înceta decât în cazurile expres prevăzute de lege).
(ii) Actele CL
Acestea se numesc hotărâri, de la caz la caz pot fi luate cu majoritate simplă,
absolută sau calificată. Ele pot fi normative sau individuale.
(iii) Organizarea şi funcţionarea consiliilor locale
- se întrunesc o dată pe lună, în şedinţe ordinare, sau, ori de câte ori este nevoie, în
şedinţe extraordinare, la convocarea primarului; este necesar cvorumul de prezenţă de ½
plus 1 din numărul consilierilor;
- şedinţele sunt conduse de un preşedinte de şedinţă, ales cu majoritate simplă, pe
maximum 3 luni;
- nu pot lua parte la deliberare şi la vot consilierii interesaţi personal (sau soţul ori
rudele apropiate); altfel, hotărârile în cauză sunt nule;
- consilierii fac parte din anumite comisii de specialitate, al căror aviz este
obligatoriu pentru votarea hotărârilor din domeniul respectiv.
(iv) Încetarea mandatului de consilier
iv.1. colectivă:

8
 Legea 215/2001 (art. 55) reglementează două asemenea modalităţi:
iv.1.1. de drept, fiind aici incluse trei ipoteze distincte:
- dacă nu se întruneşte timp de două luni consecutiv;
- dacă nu a adoptat în 3 şedinţe ordinare consecutive nici o hotărâre;
- dacă numărul consilierilor se reduce sub jumătate plus unul şi nu se poate
completa prin supleanţi;
În aceste situaţii, orice persoană interesată poate sesiza instanţa de contencios
administrativ care, analizând situaţia, constată prin hotărâre dizolvarea consiliului local,
hotărâre pe care o comunică prefectului.
iv.1.2. prin referendum local
Acesta se organizează în urma cererii adresate prefectului de cel puţin 25% din
electoratul local şi va fi valabil dacă s-a prezentat la urne cel puţin jumătate din electorat.
Activitatea consiliului încetează dacă se pronunţă în acest sens jumătate plus unu din
numărul total de voturi exprimate.
În ambele situaţii, Guvernul organizează noi alegeri în termen de maximum 90 de
zile.
2. individuală
- este vorba despre anumite cazuri speciale arătate în Statutul aleşilor locali: deces,
demisie, schimbarea domiciliului, incompatibilitate, incapacitate, condamnare definitivă.
De asemenea, mandatul de consilier – privit individual, poate fi şi suspendat pe
durata arestării preventive a acestuia. Dacă este găsit nevinovat, are dreptul la
despăgubiri.

b) Primarul
Primarul este autoritatea executivă a comunei care, prin urmare, îndeplineşte
treburile curente ale unităţii administrativ-teritoriale.
Prin urmare, esenţială este, la nivel local, relaţia dintre primar şi consiliul local,
relaţie care ar putea fi sintetizată astfel: primarul propune – consiliul local hotărăşte
(aprobă propunerea) – primarul execută (hotărârea).
(i) Trăsături: Primarul este un organ:
- ales, în condiţiile legii alegerilor locale;
- unipersonal, (fiind ajutat ori înlocuit de viceprimar);
- autonom (nu are organe ierarhic superioare);
- cu o competenţă cvasigenerală, dar la nivel local. Competenţa sa nu este
generală, întrucât, la nivel local, acest tip de competenţă aparţine consiliului local;
- executiv, în sensul că nu el ia hotărârile majore ale comunei, ci doar le pune în
aplicare;
- primarii sunt aleşi pentru un mandat de 4 ani, funcţia lor fiind stabilă (nu poate
înceta decât în cazurile expres prevăzute de lege).
(ii) Actele primarului
Acestea se numesc dispoziţii şi pot fi normative sau individuale.
Pe lângă acestea însă, primarul emite, la nivel local, şi diferitele autorizaţii
prevăzute de lege.
(iii) Suspendarea şi încetarea mandatului de primar
Mandatul de primar se suspendă în aceleaşi condiţii ca şi cel de consilier. În ce
priveşte încetarea lui, legea distinge două situaţii:
iii.1. de drept (prin ordin al prefectului de constatare a situaţiilor enumerate de
lege):
- cazurile din statutul aleşilor locali;
- boală gravă certificată care nu permite exerciţiul normal al funcţiei timp de 6
luni/an calendaristic;
- neexercitarea, în mod nejustificat a mandatului, timp de 45 de zile consecutive.
iii.2. prin referendum local
Procedura este identică cu aceea întâlnită în cazul consiliului local.

c) Secretarul unităţii administrativ teritoriale

Scopul oricărei funcţii de secretar este acela de a asigura continuitatea gestionării
problemelor unui organ administrativ condus de persoane alese sau numite în mod

9
periodic. Tocmai de aceea secretarii sunt funcţionari de carieră, având specializare în
drept sau ştiinţe administrative.
(i) Trăsăturile funcţiei:
- este unipersonală (nu are locţiitor specializat);
- are la bază o numire pe criterii profesionale (concurs), nelimitat în timp
(funcţionar de carieră);
- se bucură de stabilitate în funcţie;
- are competenţă specializată şi la nivel local.
(ii) Atribuţii principale
- avizează pentru legalitate actele consiliilor, ale primarilor şi preşedinţilor
consiliului judeţean;
- convoacă şedinţele consiliilor judeţene şi locale şi le organizează problemele
administrative;
- organizează arhiva unităţii administrativ-teritoriale şi comunică particularilor, la
solicitare, copii de pe actele din această arhivă.

d) Consiliul judeţean
În principiu, rolul Consiliului judeţean este, la nivelul judeţului, acelaşi cu cel al
Consiliului local la nivelul comunei, oraşului, municipiului. Prin urmare, facem trimitere la
cele arătate la paragraful consacrat consiliilor locale.
Ca deosebiri faţă de acesta însă putem remarca:
(i) numărul consilierilor este mai mare şi se calculează în concret potrivit art. 88 iar
nu după art. 29 din Legea nr. 215/2001.
(ii) Consiliul judeţean are un preşedinte şi doi vicepreşedinţi, spre deosebire de
consiliile locale care nu au decât preşedinte de şedinţă (funcţie pur organizatorică).

e) Preşedintele Consiliului judeţean

În raport cu judeţul, preşedintele consiliului judeţean preia atribuţiile primarului,
exercitate de acesta pe plan local. Prin urmare, atribuţiile şi actele preşedintelui consiliului
judeţean sunt identice cu cele ale primarului. În raport cu consiliul judeţean, preşedintele
acestuia preia atribuţiile (organizatorice) ale preşedintelui de şedinţă al consiliului
local, conducând şedinţele acestuia, semnând hotărârile consiliului judeţean etc.
Consiliul judeţean are şi doi vicepreşedinţi; prin urmare, preşedintele trebuie să
desemneze, prin dispoziţie pe vicepreşedintele care îi va ţine locul. Atât preşedintele cât
şi vicepreşedinţii îşi păstrează şi calitatea de consilieri judeţeni.

f) Precizări terminologice finale

(i) La nivel local:
- comuna (oraşul, municipiul) este persoana juridică de drept public, cu
personalitate juridică, buget şi patrimoniu propriu; aceasta trebuie chemată în judecată
pentru despăgubiri în cazul acţiunilor în contencios administrativ când actul vătămător
este emis de autorităţile locale;
- primarul şi consiliul local sunt organele administrative locale, dar fără
personalitate juridică; ele sunt chemate în judecată pentru anularea actelor lor ilegale;
- primăria este o structură funcţională (art. 77 din lege), un conglomerat de servicii
publice locale, cu atribuţii stricte de execuţie, fără personalitate juridică. Ea nu poate fi
chemată niciodată în judecată.
(ii) La nivel judeţean:
- Judeţul este persoana juridică de drept public, cu personalitate juridică, buget
şi patrimoniu propriu; aceasta trebuie chemată în judecată pentru despăgubiri în cazul
acţiunilor în contencios administrativ când actul vătămător este emis de autorităţile
judeţene;
- Consiliul judeţean şi Preşedintele consiliului judeţean sunt organele administrative
locale, dar fără personalitate juridică; ele sunt chemate în judecată pentru anularea
actelor lor ilegale.