Încotro se îndreaptă reforma administraţiei publice locale din România?

- o analiză asupra proiectelor de lege

cuprinse în pachetul legislativ privind reforma administraţiei -

Autori:

Violeta Bau
Constantin Dudu Ionescu
Elena Iorga
Adrian Moraru
Corneliu Liviu Popescu
Monica Tobă

Bucureşti
Decembrie 2005
Notă

În contextul preocupărilor sale constante pentru reforma administraţiei publice din România, Institutul pentru Politici Publice (IPP) a
dedicat o parte importantă din activitatea sa monitorizării permanente şi implicării active în procesul de transformare pe care îl
traversează administraţia publică românească, atât în plan central cât şi la nivel local.

Astfel, la un an de la alegerile generale din 2004 care prefigurau o nouă etapă în construcţia administraţiei publice, mai cu seamă
cea locală, IPP contabilizează rezultatele eforturilor depuse în această direcţie printr-o serie întreagă de poziţii publice, propuneri de
lege, consultări cu beneficiarii diferitelor măsuri de reformă propuse sau anticipate de administraţia centrală în diferite stagii.

În prezent, ne aflăm într-un moment important privind reforma administraţiei sub aspectul preocupărilor pentru ca experienţa practică
dobândită în ultimii ani în gestionarea comunităţilor publice locale dar şi a întregului proces de reformă de către Guvern, dar nu
putem afirma faptul că s-a împlinit o adevărată reformă în România. În lipsa corelării tuturor dimensiunilor reformei administraţiei, de
la aspecte ce ţin de organizarea eficientă a teritoriului, la cele privind evaluarea pe criterii de performanţă a administraţiei publice
locale (dar pe baza delimitării în practică nu numai pe hârtie a responsabilităţilor aferente fiecărui palier al administraţiei) respectiv la
cele ce ţin de alocarea şi gestiunea pe criterii de eficienţă a resurselor publice, noi măsuri privind modernizarea administraţiei publice
nu constituie decât demersuri în scopul de a îmbunătăţi, pe ici pe acolo, mersul lucrurilor ci nu etapele unei autentice reforme a
administraţiei publice locale din România.

După numeroase tergiversări şi controverse cu privire la modalitatea prin care anunţatele acte normative care reglementează
funcţionarea administraţiei publice locale din România, cunoscute şi sub denumirea de „pachetul de reformă pentru administraţie”,
urmau să intre în vigoare şi să-şi producă efectele începând cu anul 2006 – şi ne referim aici la intenţiile iniţiale de asumare a
răspunderii guvernamentale pe pachetul de legi privind reforma administraţiei – procesul a ajuns astăzi la finalul consultării iniţiate de
Ministerul Administraţiei şi Internelor (MAI). Cu toate acestea, ne lovim încă de o serie de disfuncţionalităţi în materia organizării unei
reale consultări şi constatăm că, din păcate, mai persistă în administraţia publică românească tendinţa de a face legi în cercul unui
număr restrâns de „iniţiaţi”, în detrimentul unui dialog cât mai larg cu toate categoriile de beneficiari ai măsurilor de reformă, aşa cum
se întâmplă în majoritatea democraţiilor consolidate. Mai mult, după un efort susţinut care durează luni întregi la nivelul autorităţii
care iniţiază respectivul proiect de lege/ pachet de legi, există tentaţia ca iniţiatorul să scurteze amploarea, dar şi timpul afectat unui
procesului de consultare.

Prin demersul său, IPP încearcă să vină în întâmpinarea acestei nevoi de dialog deschis şi să pună la dispoziţia tuturor celor
interesaţi o analiză complexă realizată pe marginea propunerilor de legi privind reforma administraţiei publicate pe site-ul Ministerului
Administraţiei şi Internelor, şi anume:

2
 • Proiect de lege pentru modificarea şi completarea Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale
• Proiect de lege pentru modificarea şi completarea legii 340/2004 privind instituţia prefectului
• Proiect de lege pentru modificarea şi completarea legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu
modificările ulterioare
• Proiect de lege privind finanţele publice locale
• Proiect de lege – cadru a descentralizării.

Observaţiile şi recomandările iniţiate în cadrul acestei analize cuprinzând comentarii pe marginea fiecărui proiect de act normativ
propus de Guvern (prin Ministerul Administraţiei şi Internelor), pe care Institutul pentru Politici Publice le asumă sunt rezultatul unor
intense activităţi de documentare şi de consultare cu specialişti în materie, atât din administraţia românească cât şi din cadrul unor
instituţii/organizaţii internaţionale competente în domeniu.

La nivel general, o primă observaţie ţine de faptul că măsurile legislative propuse astăzi de Guvern nu vin în urma elaborării unei
strategii pe termen mediu şi lung, care să fi început cu măsuri privind reforma administrativ teritorială a României, să fi urmărit să
atingă nişte concluzii la atât de discutatele soluţii pentru reforma palierului politic din administraţia publică locală, să fi ţintit să
evalueze capacitatea reală şi performanţele unităţilor administraţiei publice locale pentru ca, în baza lor, să fi putut aloca eficient
resurse de la Bugetul de Stat, respectiv să fi creat mecanisme de susţinere financiară alternative care să fie utilizabile.

O a doua observaţie priveşte modalitatea în care se face reforma în administraţia românească, situaţie ce indică încă un anume grad
de inconsecvenţă în modificarea actelor normative care reglementează funcţionarea administraţiei publice locale din România, mai
ales în materia armonizării prevederilor referitoare la instituţii/autorităţi/mecanisme şi proceduri comune.

Un alt semn că reforma administraţiei în România nu s-a încheiat este şi acela că o serie întreagă de aspecte fundamentale pentru
succesul reformei urmează a fi reglementate prin legislaţie secundară, însă nu cunoaştem încă stadiul lucrărilor în acest sens.

S-au făcut în egală măsură şi paşi înainte pe calea reformei, mai ales în ceea ce priveşte deschiderea administraţiei publice spre un
tip de abordare mult mai funcţional, bazat pe pragmatism, concurenţă, performanţe crescute şi nu în ultimul rând, mai multă
autonomie decizională. În continuare, rămân de găsit soluţii optime pentru a sprijini dezvoltarea nu numai a localităţilor cu capacităţi
financiare la un nivel ridicat, dar şi a celor aflate la un nivel scăzut.

Pentru a explica mai bine care sunt premisele care stau la baza observaţiilor generale expuse în materialul de faţă, IPP a selectat
aici câteva dintre prevederile pe care le consideră cele mai concludente pentru a permite tuturor celor interesaţi să-şi contureze o

3
opinie despre direcţia spre care se îndreaptă, cel puţin în plan normativ, reforma din administraţia publică românească, aşa cum este
ea prefigurată de cele 5 proiecte de legi, propuse astăzi de Guvern spre consultare:

• Proiect de lege pentru modificarea şi completarea Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale
• Proiect de lege pentru modificarea şi completarea Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului
• Proiect de lege pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu
modificările ulterioare
• Proiect de lege privind finanţele publice locale
• Proiect de lege – cadru a descentralizării.

Pentru relaţii suplimentare contactaţi Elena Iorga (email elena@ipp.ro) şi Monica Tobă (email:monica@ipp.ro), Coordonatori
Programe IPP, la tel/fax: (021) 314 1542.

4
Metodologie

Observaţiile, recomandările şi concluziile generate în cadrul prezentului raport au fost fundamentate pe baza analizelor legislative
complexe, realizate de echipa Institutului pentru Politici Publice (IPP).

Obiectul central al analizei îl constituie pachetul de propuneri legislative privind reforma administraţiei publice (Proiectul de lege
pentru modificarea şi completarea Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, Proiectul de lege pentru modificarea şi
completarea Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, Proiectul de lege pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999
republicată privind Statutul funcţionarilor publici, Proiectul de lege privind finanţele publice locale, respectiv Proiectul de lege – cadru
a descentralizării), publicat pe site-ul Ministerului Administraţiei şi Internelor1.

În principal, informaţiile au fost analizate cu ajutorul unor tabele comparative în care se regăsesc textele actuale ale legilor,
propunerile de modificare/abrogare, respectiv observaţiile/recomandările Institutului pe marginea acestor propuneri. Atât modalitatea
de prezentare, cât şi o serie de aspecte care ţin de redactarea observaţiilor IPP, au fost realizate în urma consultărilor cu un
specialist în tehnică legislativă. Echipa de cercetare a Institutului a realizat, de asemenea, o serie de interviuri cu reprezentanţi ai
administraţiei publice centrale cu competenţe în materia reformei, precum şi cu grupuri de beneficiari ai anticipatelor măsuri de
reformă, în special din administraţia publică locală.

O importantă sursă de documentare pentru prezentul raport au constituit-o şi studiile anterioare realizate de IPP pe diverse teme
care ţin de direcţiile reformei în administraţia publică (finanţe publice locale, funcţia publică, servicii de utilitate publică etc.), Institutul
urmărind astfel cu consecvenţă direcţiile propuse şi susţinute pe întreaga perioadă de monitorizare a parcursului reformei din
administraţia românească.

1
http://www.mai.gov.ro/index2102.htm

5
 Legea pentru modificarea şi completarea legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale

Legea administraţiei publice locale cunoaşte o serie de schimbări semnificative, unele dintre ele intens dezbătute pe parcursul
acestui an datorită, pe de o parte, nevoii de a imprima o direcţie mai clară cu privire la sensul reformei, iar în subsidiar, mizei politice
importante pe care o implică unele dintre măsurile propuse2. În esenţă, cele mai importante modificări3 anticipate de proiectul de lege
vizează:

• Înfiinţarea asociaţiilor de dezvoltare comunitară4 - structuri de cooperare cu personalitate juridică, de drept public, fără
elementele constitutive ale unei unităţi administrativ–teritoriale, înfiinţate de unităţile administrativ–teritoriale pentru
exercitarea în comun a competenţelor ce le revin prin lege.

Cu privire la înfiinţarea acestor structuri, Institutul pentru Politici Publice (IPP) a atras atenţia asupra nevoii de reglementare
mult mai precisă a modului de constituire, respectiv a scopului pentru care autorităţile publice locale se constituie în asociaţii
de dezvoltare comunitară, cu atât mai mult cu cât acestea vor fi finanţate din bugetul de stat, printr-un fond special constituit
în acest sens – Fondul Naţional pentru Dezvoltare Comunitară.

• Validarea consilierilor de către instanţă, în camera de consiliu5 .

O prevedere binevenită, în opinia Institutului, este aceea potrivit căreia validarea consilierilor aleşi se va face de către instanţă,
şi nu în şedinţa de constituire, aşa cum prevede actuala lege. Cu alte cuvinte, consilierii nu se vor mai valida între ei în prima
şedinţă de consiliu, ci această atribuţie revine în sarcina unui judecător independent şi neutru din punct de vedere politic.
Totuşi, legea mai poate suferi schimbări, în sensul în care IPP a propus ca validarea să se facă în şedinţă publică, şi nu în
camera de consiliu, aşa cum e prevăzut actualmente, astfel încât oricine este interesat să poată participa la acest eveniment,
respectiv să se verifice îndeplinirea tuturor condiţiilor legale înainte de validarea consilierilor (inclusiv depunerea rapoartelor
financiare din perioada campaniei electorale).

• Eliminarea din lege a votului cu majoritate calificată.

2
Una dintre cele mai disputate măsuri a fost aceea privind intenţia de schimbare a mecanismului care permite eliberarea din funcţie a
Preşedinţilor de Consilii Judeţene (măsura care va fi aplicabilă începând cu anul 2008).
3
Documentul complet se regăseşte sub formă de anexă şi va fi disponibil în curând şi pe pagina de internet a Institutului, www.ipp.ro.
4
Art. 1, alin. (2), lit. a).
5
Art. 291 alin. (2).

6
 Această măsură este menită să sporească funcţionalitatea procesului deliberativ în cadrul consiliilor locale/judeţene şi are
efecte pozitive, atâta timp cât se respectă o serie de principii juridice fundamentale (ex: principiul simetriei). IPP vine în acest
sens cu o propunere concretă vizând regulile după care ar fi optim să se desfăşoare procesul decizional la nivelul organelor
deliberative, şi anume:
- votul cu majoritate simplă (cvorum) este regula de bază după care se desfăşoară procesul deliberativ
- în cazul anumitor hotărâri (ex: adoptarea bugetului) să fie aplicată regula majorităţii absolute (50% + 1 din totalul
consilierilor cu drept de vot)
- în cazuri excepţionale, expres reglementate prin lege (în special cele ce ţin de administrarea patrimoniului – ex:
declasificarea terenurilor, hotărâri privind vânzarea unor bunuri din patrimoniu, concesionări pe perioade mai mari de 3 ani
etc.) deciziile să fie adoptate cu majoritate calificată.

• Numirea conducătorilor instituţiilor publice şi ai celor prestatoare de servicii publice de interes local din
subordinea sau coordonarea consiliului local, urmare a unui concurs, pe baza unui contract de management6.

IPP respinge ideea încheierii unui contract de management cu conducătorii instituţiilor publice locale amintite atâta timp cât
aceste funcţii se subscriu, prin natura lor, Statutului funcţionarilor publici şi sunt reglementate de condiţiile specifice aplicabile
funcţionarilor publici şi cere respectarea în totalitate a acestor prevederi.

• Înfiinţarea cabinetului primarului, compartiment distinct format din maximum 3 persoane7 (la nivelul municipiilor şi
oraşelor)

IPP recomandă prudenţă în înfiinţarea unor asemenea structuri la nivel local, dată fiind creşterea numărului de funcţii
prevăzute. Astfel, o estimare generală, în cazul maximal în care toţi primarii de municipii şi oraşe îşi vor înfiinţa cabinetul
primarului cu 3 persoane, indică un număr de 957 persoane încadrate pe aceste funcţii (la un număr de 103 municipii + 6
sectoare ale municipiului Bucureşti, respectiv 210 oraşe). Raportat la numărul de funcţionari existent în prezent în
administraţia publică locală din mediul urban, înseamnă o creştere cu peste 5% a personalului total încadrat în instituţiile şi
autorităţile administraţiei publice locale.

6
Art. 68, alin. (7)
7
Art. 701

7
 • Înfiinţarea funcţiei de administrator public (city/county manager) la nivelul comunelor şi oraşelor, respectiv
judeţelor, la propunerea primarului/preşedintelui de consiliu judeţean.8

IPP salută includerea în lege a prevederilor privind înfiinţarea funcţiei de administrator public (city /county manager),
propunere documentată în profunzime de Institut pe parcursul ultimului an. Pentru o selectare cu adevărat eficientă a
persoanei care va ocupa funcţia de administrator public, IPP recomandă în continuare recrutarea pe bază de concurs, cu
respectarea criteriilor de performanţă impuse prin hotărârea consiliului local/judeţean şi includerea acestora în contractul de
management încheiat cu administratorul public.

∗∗

În continuare, IPP recomandă o serie de măsuri, care, în opinia noastră, ar duce la o mai corectă funcţionare a mecanismelor
de decizie/execuţie la nivelul administraţiei locale, respectiv la o mai corectă aplicare a principiului autonomiei locale, aşa
cum este el definit în Constituţie şi în Carta Europeană a Autonomiei Locale, precum şi la o responsabilizare crescută a
aleşilor locali. Cele mai importante propuneri ale IPP în acest sens fac referire la:

¾ Conducerea şedinţelor consiliului local de către liderul majorităţii9, asistat de primar: această măsură este menită să
asigure o mai mare reprezentativitate la nivelul consiliului, precum şi să reducă posibilitatea de impunere unilaterală a
priorităţilor din partea primarului;
¾ Instituirea posibilităţii ca primarul să ceară reexaminarea hotărârilor de consiliu cu care se află în dezacord, în
vederea acoperirii legale, respectiv a îndeplinirii cu mai multă eficienţă a atribuţiilor de natură executivă
¾ Întărirea prevederilor referitoare la punerea în aplicare a procedurii de vot nominal la nivelul consiliului
local/judeţean10 şi completarea acestor prevederi eventual cu sancţiuni pentru nerespectare.

8
Art. 1204
9
Art. 42
10
Art. 43, alin. (3)

8
 Legea pentru modificarea şi completarea legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului

Noua lege privind instituţia prefectului aduce cu sine modificări importante în ceea ce priveşte locul şi rolul acestei poziţii în structura
administraţiei româneşti: astfel, începând cu 1 ianuarie 2006, prefectul va fi înalt funcţionar public, cu o carieră pe viaţă, şi nu
va mai avea voie să facă parte dintr-un partid politic, sub sancţiunea destituirii din funcţie.

În esenţă, legea prefectului vine cu prevederi suplimentare tipice pentru această funcţie în completarea reglementărilor cuprinse în
legea – cadru reprezentată de Statutul funcţionarilor publici (Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare). Printre elementele de noutate legate de viitoarea instituţie a prefectului se regăsesc:

• Accesul la cariera de prefect se va face pe bază de concurs, gestionat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici
(ANFP).

Deşi prevederea potrivit căreia prefectul va deveni înalt funcţionar public începând cu 1 ianuarie 2006 este cunoscută chiar de la
adoptarea cu modificări a Legii nr. 188/1999, se vorbeşte în continuare despre un „moment 0” în depolitizarea funcţiei, care va fi
reprezentat în această etapă de un examen de atestare pe post pentru acei prefecţi care vor opta pentru o carieră pe viaţă. În
opinia Institutului, această măsură denotă o lipsă de preocupare susţinută pentru elaborarea din timp a unor metodologii care să
permită organizarea unei competiţii reale între potenţialii candidaţi la funcţiile de prefect şi nu să se restrângă aceste oportunităţi,
aşa cum se va întâmpla în prima etapă de transformare a funcţiei prefectorale.

• Prefecţii şi subprefecţii numiţi în funcţie într-un alt judeţ decât cel de domiciliu beneficiază de o indemnizaţie de
instalare, respectiv de locuinţă de serviciu.

În condiţiile în care funcţiile de prefect şi subprefect vor fi supuse principiului mobilităţii, pe durata exercitării funcţiei într-o altă
localitate decât aceea de domiciliu, instituţia publică în cauză are obligaţia de a le asigura acestora cheltuielile necesare pentru
locuinţe de serviciu. IPP sugerează în acest caz autorităţilor direct vizate să realizeze o estimare a costurilor, respectiv să nu se
oblige la asigurarea unei locuinţe de serviciu per se, ci la acoperirea costurilor necesare chiriei, într-un cuantum anterior stabilit.

• Se dublează numărul de subprefecţi11

11
Art. 19

9
 Prevederile proiectului de lege stipulează dublarea numărului de subprefecţi, odată cu intrarea sa în vigoare, concomitent cu
desfiinţarea funcţiei de secretar general al prefecturii care va urma să ocupe în mod automat, una dintre cele două funcţii de
subprefect, prin examen de atestare pe post.

IPP a cerut în mod explicit eliminarea prevederii potrivit căreia secretarii generali sunt transformaţi practic, fără nici o explicaţie, în
subprefecţi la capitolul Dispoziţii tranzitorii şi finale ale legii şi, eventual, cuprinderea sa într-o secţiune separată privind
Subprefectul (secţiune care nu există în momentul de faţă în lege).

• Poate un funcţionar public să mai aibă în continuare o cancelarie12?

Deşi peste o lună de zile prefectul va deveni înalt funcţionar public şi va ocupa această funcţie pe o durată nedeterminată,
proiectul de lege îi dă în continuare dreptul de a avea în subordine o cancelarie, alcătuită din 5 persoane (directorul cancelariei,
doi consilieri, doi consultanţi şi secretarul cancelariei), angajate cu contract individual de muncă. Considerăm că, în condiţiile de
faţă, această structură nu îşi mai justifică prezenţa şi prin urmare IPP a solicitat desfiinţarea ei.
∗∗

La nivel general, în ceea ce priveşte implementarea reformei instituţiei prefectului, IPP solicită respectarea tuturor prevederilor
asumate care guvernează în prezent funcţia publică (pe cale de consecinţă, şi pe aceea de prefect) şi monitorizarea constantă a
modului de implementare astfel încât să se imprime reformei sensul dorit. De asemenea, o observaţie de fond cu privire la relaţia
dintre prefect şi autorităţile centrale este aceea că prefectul, în calitatea sa de reprezentant al Guvernului în teritoriu, este
subordonat în egală măsură ministerelor de resort şi asigură, pe considerente sectoriale, aplicarea tuturor politicilor în plan local.

12
Art. 39

10
 Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999, republicată, privind Statutul funcţionarilor publici

Noul proiect de Statut al funcţionarilor publici aduce cu sine o serie de progrese semnificative în domeniu, unele dintre măsurile
promovate fiind susţinute de Institutul pentru Politici Publice (IPP) în numeroase dezbateri şi poziţii publice, cum sunt:

• Demonopolizarea sistemului de pregătire profesională şi formare continuă pentru funcţionarii publici.

Potrivit prevederilor propuse în noul Statut, pregătirea profesională a funcţionarilor publici nu mai este apanajul exclusiv al
Institutului Naţional de Administraţie (INA) sau al Centrelor Regionale din subordinea acestuia, ci asistăm la un proces de
„liberalizare” a ofertei furnizorilor de servicii în domeniul instruirii/pregătirii profesionale13, diversitatea ofertelor de training, fiind în
acest caz o condiţie vitală pentru creşterea performanţelor.

• Deblocarea sistemului de organizare a concursurilor prin stipularea posibilităţii de delegare a competenţei de

organizarea concursurilor de recrutare pentru ocuparea funcţiilor publice de conducere generale şi specifice către
autorităţile şi instituţiile publice locale14.

IPP consideră această măsură drept un important pas înainte în descentralizare, respectiv în încercarea de a debirocratiza o
serie de mecanisme care s-au dovedit ineficiente şi mari consumatoare de timp în relaţia dintre autorităţile locale şi cele centrale.

• Flexibilizarea mecanismelor de promovare în funcţie, respectiv instituirea unui sistem de promovare rapidă în
funcţie15

IPP salută includerea în proiectul de lege a unei secţiuni dedicate sistemului de promovare în funcţie, propunere pe care a
susţinut-o şi cu alte ocazii. Principala raţiune care stă la baza acestei propuneri este aceea de a încuraja performanţa, şi de a
crea o motivaţie mai puternică pentru funcţionarii publici, în condiţiile în care actualul sistem este unul inerţial şi condiţionează
promovarea de o serie de factori care nu au nici o legătură cu performanţele în activitate ale funcţionarului.
∗∗

13
Art. 492, alin. (2), lit. c)
14
Art. 511, alin. (4).
15
Secţiunea 41.

11
În continuare, IPP consideră că mai sunt necesare clarificări cu privire la o serie de aspecte încă insuficient reglementate în lege,
şi anume:

¾ Funcţiile cu statut special, care, în opinia IPP, ar trebui să se subscrie categoriei funcţionarilor publici;

¾ Inspectorii guvernamentali – noua înaltă funcţie publică adăugată la cele existente până în prezent, care necesită
reglementări suplimentare în materia atribuţiilor, a modului de recrutare etc.

¾ Identificarea unor mecanisme pentru prevenirea schimbării denumirii unor funcţii pentru a evita aplicarea legii. IPP a
atras atenţia în numeroase rânduri asupra perpetuării unei tendinţe de eludare a legii care reglementează regimul funcţiei
publice, prin schimbarea la nivel înalt, şi în mod artificial, a denumirilor unor funcţii astfel încât să fie scoase, practic de
sub incidenţa legii. (ex: Secretarul general al Guvernului,înalt funcţionar public sau Ministru delegat pentru coordonarea
activităţilor Secretariatului General al Guvernului, demnitar?).

12
 Proiectul de lege privind finanţele publice locale

Institutul pentru Politici Publice (IPP) a dezvoltat o componentă strategică a activităţii sale în domeniul finanţelor publice locale, ideea
centrală a studiilor şi analizelor realizate până în prezent fiind aceea de a stimula efortul fiscal local prin creşterea veniturilor proprii şi,
în ansamblu, încurajarea unui management financiar performant la nivelul administraţiei publice locale.

În acest context, IPP a formulat o serie de observaţii/recomandări cu privire la cele mai importante modificări anticipate în proiectul
de lege privind finanţele publice locale.

• Procesul bugetar

În ceea ce priveşte sistemul de echilibrare a bugetelor locale, prin menţinerea unei etape la nivel judeţean a procesului, considerăm
că nu s-a abordat în mod corespunzător oportunitatea unei reforme de substanţă în acest domeniu. Astfel, recomandarea IPP este
de a realiza o alocare directă la nivel de localitate a sumelor de echilibrare bugetară.

¾ Referitor la echilibrarea la nivel de localitate, IPP propune luarea în considerare a unei formule care să reflecte mai bine
nevoile şi specificităţile locale, cum sunt: populaţia tânără (până în 18 ani) şi populaţia vârstnică (de 65 de ani şi peste)
precum şi o alocaţie egală pentru fiecare localitate rurală (date fiind costurile aproximativ egale pentru funcţionarea primăriilor
de comune).

¾ Legat de criteriile de alocare, recomandăm calcularea mediei indicatorului de venit pe cap de locuitor la nivel de judeţ bazată
numai pe valorile medii ale aceluiaşi indicator (venitul pe cap de locuitor) de la nivelul localităţilor judeţului, cu eliminarea
astfel a ponderii numărului de localităţi din interiorul judeţului. IPP susţine măsura privind diminuarea sumelor, stabilite pe
fiecare localitate, în parte cu gradul de necolectare a impozitelor şi taxelor locale.

¾ Oricum, apreciem noua abordare privind alocarea etapizată a sumelor din bugetul de stat, cu prioritate pentru
localităţile cu capacitate financiară scăzută. Atragem totuşi atenţia asupra condiţiei existenţei unor resurse proprii
suficiente în interiorul Ministerului coordonator al acestui proces pentru a nu se ajunge la blocaje şi disfuncţionalităţi ce să
afecteze întreg procesul de descentralizare.

¾ Pentru o transparenţă cât mai mare a modului de calculare, respectiv de repartizare a fondurilor, recomandăm publicarea
calculelor efectuate (ca şi a întregii baze de date de unde acestea provin) în pagina de internet a Ministerului de resort.

13
 ¾ În final, trebuie subliniat rolul esenţial pe care îl au Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice Judeţene, cele în baza ale
căror calcule se vor stabili liniile directoare principale din procesul de descentralizare. În măsura în care între acestea şi
Ministerul Administraţiei şi Internelor va exista o strânsă colaborare, transferul de date şi situaţii financiare dintr-un sens în
celălalt va genera o alocare cât se poate de obiectivă şi eficientă a sumelor de echilibrare.

• Calendarul bugetar

Pentru o mai mare transparenţă, IPP propune publicarea proiectului de buget local şi a execuţiei bugetare în pagina de
internet a autorităţii publice, acolo unde acest lucru este posibil.

• Prevederi referitoare la investiţii publice locale

În cadrul secţiunii din lege care cuprinde informaţii cu privire la programele de investiţii publice16, IPP propune ca lista de informaţii
financiare şi nefinanciare aferente programului de investiţii să fie completată cu indicatori de performanţă17 care să fie monitorizaţi
şi care să nu se suprapună cu indicatorii financiari (analiza cost -beneficiu).

16
Art. 42
17
În sensul unor indicatori de impact asupra beneficiarilor, spre exemplu.

14
 Proiectul legii – cadru a descentralizării

Institutul pentru Politici Publice (IPP) apreciază progresele anticipate de noul proiect de lege privind descentralizarea administrativă
din România, dar atrage atenţia încă de la început asupra nevoii unui efort concertat din partea tuturor autorităţilor publice de la nivel
central şi local pentru a pune în practică în mod corect şi eficient principiile pe care se fundamentează procesul de descentralizare.

În ceea ce priveşte cadrul normativ şi instituţional care urmează să reglementeze descentralizarea administrativă, cele mai
importante prevederi se referă la:

• Stabilirea unor standarde de calitate şi a unor standarde de cost pentru serviciile publice şi de utilitate publică

IPP salută această iniţiativă şi solicită, în continuare, corelarea acestor standarde cu o serie de indicatori de performanţă
elaboraţi pentru fiecare tip de serviciu furnizat de autorităţile administraţiei publice, precum şi la nivel naţional. Indicatorii de
performanţă sunt pragul superior standardelor stabilite de proiectul de lege (definite ca indicatori minimi de calitate, respectiv
costuri normative). Pentru calcularea şi stabilirea indicatorilor de calitate se va proceda la colectarea tuturor informaţiilor
relevante de la instituţiile şi autorităţile publice locale.

• Transferul de competenţe către autorităţile locale concomitent cu finanţarea adecvată a competenţelor delegate

Angajamentul pe care administraţia centrală şi-l asumă prin stipularea expresă în textul de lege a faptului că va asigura
finanţarea în totalitate pentru acele competenţe delegate către administraţia locală este unul care trebuie tratat cu maximă
responsabilitate şi IPP recomandă în acest sens o analiză temeinică din partea Guvernului cu privire la posibilităţile financiare
reale în baza cărora îşi asumă această obligaţie.

• Înfiinţarea Oficiului pentru Descentralizare, în subordinea Ministerului Administraţiei şi Internelor (MAI)

Dată fiind complexitatea activităţilor care vor reveni în sarcina Oficiului pentru Descentralizare, precum şi natura multi-sectorială a
planurilor pe care această structura va acţiona în calitate de agent principal în gestionarea procesului de descentralizare, IPP
recomandă regândirea arhitecturii instituţionale. În egală măsură, activitatea Oficiului pentru Descentralizare trebuie să
poarte legitimitatea politică a unor strategii/direcţii majore de reformă asumate – prin urmare, IPP propune ca întregul proces să
fie coordonat de unul dintre miniştrii de stat.

15
În acelaşi timp, pentru a garanta funcţionarea cu adevărat eficientă a Oficiului pentru Descentralizare, mai ales în materia
respectării standardelor amintite, în strânsă corelaţie cu indicatorii de performanţă, IPP recomandă analiza oportunităţii de a
delega atribuţiile de control către o instituţie competentă în acest sens.

∗∗

Alte observaţii punctuale ale Institutului cu privire la prevederile cuprinse în proiectul de lege fac referire la:

¾ Definirea mai clară, respectiv internalizarea noţiunii de capacitate administrativă pentru administraţia publică
românească, în spiritul recomandărilor Comisiei Europene;

¾ Alături de principiile fundamentale pentru procesul de descentralizare, IPP pledează pentru stipularea în lege a
principiului de transparenţă ca pilon important al descentralizării;

¾ În strânsă legătură cu recomandarea privind elaborarea indicatorilor de performanţă, IPP recomandă instituirea unor
mecanisme care să permită verificarea aplicării corecte şi, eventual, sancţionarea, acolo unde se impune, a neconformării.

16
Bdul. Hristo Botev 3, etaj 2, ap. 3
Sector 3
Bucureşti

tel/fax : 021 314 15 42

e-mail : office@ipp.ro
web: www.ipp.ro

17