IDIS "Viitorul" (Decembrie 2002) - Nr.

RAPORT
ASUPRA AUTONOMIEI LOCALE
ÎN MOLDOVA

IDIS "Viitorul" (Decembrie 2002) - Nr.1

This publication is published within the “Advocating for the Values and Scope of
Autonomous Local Government in Moldova” Project, financially assisted by the SOROS
– Moldova Foundation. For any other information concerning the Project activities, you
can address your suggestions or comments to the following address:

Chisinau, Iacob Hincu 10/14, Republic of Moldova, Telephone / Fax: (373-2)

21.09.32, 21.32.32, E-mail: idis_viitorul@mdl.net

1
CUPRINS:

Prefaţă 3

I. Cadrul juridic general: 5-8

II. Descentralizarea serviciilor publice: 9 - 10

III. Situaţia patrimoniului public local: 11 - 14

IV. Accesul la justiţie al autorităţilor publice locale 15 - 18

V. Situaţia finanţelor publice locale 19 - 20

Concluzii 21

2
PREFAŢĂ:
De cele mai multe ori, iniţierea unui proces
de reformă al administraţiei publice locale
este asociat cu o creştere a popularităţii
guvernelor centrale şi stimularea unui interes
mai mare printre cetăţeni pentru agenda
politică a autorităţilor centrale (naţionale)
care, evident, motivează interesul mai mare
al cetăţeanului pentru acţiunile care urmează
să îmbunătăţească sistemul relaţiilor inter-
guvermentale, să facă mai responsabile
autorităţile publice de orice nivel şi să
sporească eficienţa politicilor prin care sînt
administrate treburile publice în colectivităţile
locale.
Din păcate, nu orice se numeşte reformă
urmăreşte interesul adevărat al cetăţeanului
şi se întemeiază pe o estimare corectă şi
pertinentă a performanţelor pe care urmează
să le atingă. Altfel spus, reforma sistemului
de administraţie publică locală şi regională,
ca o proiectare a descentralizării, deschide
calea spre instituirea unui nou sistem de
planificare al acestor resurse pe mai multe
nivele, identificînd noi forme non-ierarhice de
coordonare inter-guvernamentală, atît la nivel
central cît şi la nivelul numeroaselor autorităţi
publice sub-naţionale - municipalităţi,
comune, oraşe de diferite proporţii şi
capacităţi administrative, dar protejate în
egală măsură de legislaţie şi Constituţie.
Interesul pentru descentralizarea finanţelor
publice şi a competenţelor patrimoniale către
autorităţile publice locale nu este o dogmă, ci
o tendinţă fundamentată pe statistici
consistente şi experienţe pozitive în
majoritatea statelor moderne. Este greu,
dacă nu imposibil, să vorbim despre o
reformă a sistemului de administrare publică
în absenţa descentralizării reale de
competenţe, proprietăţi şi obligaţiuni
recunoscute şi protejate de legislaţie.
Este evident că orice reformă are propriile
sale costuri politice, economice, sociale şi
umane. Orice reformă poate să eşueze
tocmai fiindcă autorii acesteia nu privesc
obiectul iniţiativei lor ca un ansamblu de
interacţiuni şi implicaţii, care să ofere
stabilitate şi performanţă întregului sistem.
Adeseori, însă, anumite guverne din ţările
aflate în tranziţie înţeleg prin reformă mai
degrabă adoptarea unei noi legi şi nicidecum,
3
efortul mult mai complex de identificare şi
planificare a etapelor acestei reforme. Acest
fenomen este explicat mai ales prin
caracterul convex al descentralizării şi
reformei în administraţia publică,
desentralizarea fiind considerată a fi în
beneficiul puterilor locale şi a colectivităţilor
pe care acestea le reprezintă or, una fără alta
nu pot exista într-un stat puternic
descentralizat! În mod evident, cetăţenii se
interesează mai mult de lucrurile car îi
afectează nemijlocit, iar descentralizarea, ca
model de alocare a unor resurse şi
competenţe sporite la nivelul cel mai apropiat
de cetăţeni cu putinţă, face ca cetăţenii să
reacţioneze într-o manieră mai solidară la
politicile publice care au drept scop ridicarea
ori, din contra, degradarea calităţii
managementului resurselor publice1.
Este de înţeles că fără cunoaşterea
minuţioasă a necesităţilor şi structurilor de
urgenţe care o determină, orice iniţiative de
reformare a unor probleme sociale,
administrative sau economice, nu vor putea
decît să eşueze în mod lamentabil.
Incapacitatea structurală de a utiliza modelul
raţional de planificare a deciziilor care
afectează domeniul public (definirea
problemei, identificarea soluţiilor alternative,
evaluarea lor, asimilarea propunerilor din
partea tuturor actorilor interesaţi, colectarea
sugestiilor şi soluţiilor în vederea
implementării şi îmbunătăţirii politicilor
sectoriale) este, în mod evident, o
caracteristică a statelor pre-moderne2.
Această stare de lucruri nu poate decît să
stagneze procesul general de schimbare a
societăţii perpetuînd luarea unor decizii
nepotrivite, incompetente sau invers
proporţionale cu obiectivele reformelor
planificate tocmai fiindcă lipsa de informaţie
credibilă şi incoerentă asupra procedurilor
administrative produce o cunoaştere
superficială a necesităţilor publice.
Cunoaşterea superficială a domeniului public
poate anula pur şi simplu existenţa unor
segmente importante ale acestor nevoi
1
IPA Report, http://www.theipa.org, Reforms
and Participatory Planning by Leonardo Romeo,
2
Sorin Ioniţă - Missing policies, Kulturkampf politics,
The unlikely reform of the public administration in
Moldova, Early Warning Report, Nr. 1 / December
2002
publice, frămîntări sociale şi administrative, între administraţia centrală şi autorităţile
urgenţe politice sau orice alte tendinţe care publice locale şi regionale pe chestiunile
pot conduce spre adevărate rupturi sociale tehnice şi conceptuale ale reformei, pentru că
pe ansamblul general al intereselor generale intervenţionismul statului în proprietăţile şi
ale societăţii. finanţele locale nu au fost şi nici nu sînt un
substitut al reformei.
În realitate, rolul factorilor de decizie (al
decidenţilor - sau cu alte cuvinte - al celor
care i-au deciziile importante în acest proces
de planificare şi proiectare a procesului de
guvernare) se va transforma într-un simplu
exerciţiu de "povestire" al propriilor
experienţe, căutînd cu obstinaţie să limiteze
orice informaţii, proiecte sau politici pe care
nu le înţeleg ori nu le acceptă. Lipsa de
reflecţie critică şi de căutare a unor politici
alternative anulează procesul politic ca atare.

Absenţa unei capacităţi semnificative de

comunicare şi instituţionalizare a ideii de
reformă, caracterul opac şi ostentativ negativ
faţă de opiniile şi participarea unor experţi
independenţi la luarea unor decizii
importante, promovarea unor decizii
necoordonate cu alte politici sau procese
legislative, printr-o singură agenţie de stat
sau prin comisari politici fără deprinderi
adaptate regulilor unei administraţii publice
moderne, secretizarea politicilor statului
pentru a curma orice posibilităţi de criticism
exterior, toate aceste trăsături sînt
caracteristice unei administraţii ineficiente şi
pre-moderne.

Nu poţi face o reformă eficientă în absenţa

unei viziuni de ansamblu, după cum nu se va
reuşi să privezi numeroşii actori ai unor largi
domenii ale vieţii publice, cum sînt autorităţile
publice locale, comunale, judeţene, de
dreptul lor de a fi consultate în toate
problemele care afectează situaţia lor
materială şi juridică.

Cursul spre modernizarea sectorului public

solicită un efort sistematic de "citire" a datelor
sociale şi administrative, de validare continuă
a datelor şi de distribuire a lor în funcţie de
politicile aşteptate. Putem afirma în acest
sens că procesul de planificare a unei
reforme a sistemului de administraţie publică
locală şi centrală în Republica Moldova, este
tot atît de important ca şi scopurile pe care şi
le pune. Nimic nu motivează mai mult lipsa
de încredere în instituţiile statului ca absenţa
unui dialog relevant între putere şi opoziţie,

4
I. Cadrul juridic general
Comentarii la ultimul proiect de Lege
privind administraţia publică locală.
Situaţia din administraţia publică locală este
deosebit de complicată în Republica
Moldova. Complexitatea dificultăţilor
obiective cu care se confruntă autorităţile
publice locale este agravată însă şi de
anumite tendinţe de re-centralizare a
sistemului de administrare publică locală prin
decizii şi politici de re-instaurare a tutelei
statului, prin diverse structuri şi ministere
centrale, care şi-au făcut o practică în ultimul
timp de revenire la vechile instrumente de
presiune şi subordonare cunoscute pe timpul
vechiului sistem sovietic.
Această stare de lucruri nu are nimic în
comun cu obiectivul integrării europene şi nici
cu necesităţile legate de descentralizarea
politică, economică şi administrativă a
statului, pe care Constituţia şi angajamentele
internaţionale ale Republicii Moldova le-au
consfinţit în ultimii ani. Din aceste motive,
putem califica efortul recent de elaborare a
unui nou proiect de lege privind administraţia
publică locală sub patronajul şi iniţiativa unor
direcţii de specialitate ale Guvernului central
drept - un semnal alarmant şi totodată
amuzant.
Este alarmant acest semnal fiindcă, în
virtutea iniţiativelor revizioniste ale actualei
guvernări, de mai bine de un an de zile,
sistemul administraţiei publice locale a fost
deteriorat substanţial prin instabilitatea pe
care politicile Guvernului central au creat-o,
urmărind ba alegeri anticipate, ba re-
naţionalizări ale proprietăţilor municipale în
folosul unor diverse agenţii guvernamentale,
ba eliminarea celor mai minore semne de
autonomie financiară, considerate în Europa
drept cel mai important temei de funcţionare
al autonomiei locale. Este amuzant însă,
fiindcă deşi au reuşit să destabilizeze
sistemul de administrare publică locală şi
regională care totuşi funcţiona, responsabilii
de reforma APL din actualul Guvern Tarlev
nu au o viziune clară asupra sistemului pe
care doresc să-l construiască, nu ştiu cum ar
trebui să fie reformat acesta şi ce ar trebui să
conţină un sistem modern de administraţie
publică locală.
5
Deşi asupra reformei administrative care se
intenţionează a fi realizată s-au pronunţat
negativ şi Consiliul Europei şi numeroşi
experţi locali din instituţiile superioare de
învăţămînt din ţară, au fost organizate
diverse conferinţe naţionale şi internaţionale,
s-au pronunţat asociaţii ale primarilor şi
consilierilor judeţeni, argumentele aduse nu
au fost auzite şi nici nu se manifestă măcar
vre-o intenţie de a fi auzite.
Mai mult de atât, Guvernul a pornit un joc
„de-a democraţia” făcând promisiuni goale
privind organizarea unei Comisii naţionale,
scopul căreia ar fi fost să elaboreze un
proiect de Strategie pentru dezvoltarea
administrării publice locale în Republica
Moldova şi prezentînd acest obiectiv ca pe
un fapt deja consumat. În realitate, această
Comisie Naţională nu a fost niciodată
constituită pe criterii de reprezentative
credibile şi nici nu a fost mandatată cu o
misiune atît de importantă.
Apariţia unor proiecte de lege în decembrie,
pe cît de contradictorii pe atît de disonante în
raport cu promisiunile făcute de către Prim
Ministrul Tarlev în faţa pirmarilor, dar şi al
oficialilor Congresului Puterilor Locale şi
Regionale al Consiliului Europei,
demonstrează că în spatele acestor proiecte
nu există nici o concepţie ştiinţifică, o
abordare sistematică şi modernă. Nu există
nici posibilităţi de identificare a lacunelor
acestui proiect de lege prin discuţii şi
comunicare critică, întrucît Comisia
Naţională, după cum spuneam mai sus, nu
există încă. Respectiv, Guvernului îi lipsesc
instrumentele necesare pentru a vorbi despre
Strategia reformării sistemului de
administraţie publică locală, deaceea se
preferă a propune pentru dezbateri un simplu
proiect de lege, elaborat în sânul Direcţiei
administraţie publică a Cancelariei de stat, la
comanda prim-viceprim-ministrului Vasile
Iovv.
Menţionăm că, deja la începutul lunii
octombrie 2002, Prim VicePrim Ministrul,
Vasile Iovv cerea cu insistenţă ministerelor,
departamentelor, consiliilor judeţene şi
organizaţiilor neguvernamentale specializate
în administrare publică avize la un proiect de
lege privind modificarea Legii administraţiei
publice locale care, de fapt, conţinea nu
altceva decât restabilirea normelor din Legea
privind administraţia publică locală din 6
noiembrie 1998, substanţial afectate prin
modificările operate de către Parlament
Republicii Moldova la 27 decembrie 2001.
La prima vedere, s-a părut că, în sfîrşit,
guvernanţii au abandonat ideea aberantă de
înlocuire a sistemului de administrare publică
existent, încercînd doar să-i înlăture
deficienţele, şi asta fiindcă au înţeles cum ar
trebui să funcţioneze un sistem de
administraţie publică locală, bazat pe
principiile autonomiei locale şi descentralizării
serviciilor publice. Ne-a făcut să credem
astfel şi faptul că, prin proiectul respectiv, s-a
încercat restabilirea sistemului administraţiei
publice bazat pe descentralizare,
restabilindu-se şi instituţia prefectului.
În realitate, situaţia s-a dovedit a fi cu totul de
altă natură. Acţiunea Guvernului a fost pur şi
simplu o înscenare „perfect democratică”,
pregătită special pentru experţii şi funcţionarii
care reprezentau atunci Consiliul Europei şi
urmărea să asigure fonul necesar pentru
cuvîntarea pe care Prim-ministrul Vasile
Tarlev, urma s-o ţină, în luna noiembrie 2002,
la Strasbourg, asupra situaţiei autonomiei
locale din Republica Moldova şi în lumina
Recomandărilor făcute ţării noastre în mai
multe rînduri de către Congresul Puterilor
Locale şi Regionale. În mod inevitabil, de
îndată ce această luare de cuvînt a fost
stenografiată, au fost dat „indicaţiile
preţioase” pentru ca angajaţii Guvernului să
pregătească un alt proiect de lege privind
administraţia publică locală, care a fost trimis
la 19 decembrie 2002 spre o nouă avizare
ministerelor, departamentelor şi altor
organizaţii, de această dată fără nici un fel de
explicaţii sau expunere de motive. Spre
surprinderea celor care au citit cu atenţie
acest nou proiect de lege, în această nouă
variantă instituţia prefectului nu mai figura la
nici un capitol, fiind înlocuită cu preşedintele
comitetului executiv raional, revenindu-se în
acest fel la modelul bicefal de guvernare
raională care existase în timpul URSS şi care
fusese anulată ca urmare a primelor legi
adoptate în luna decembrie, 1994.
Este limpede că, prin aceste acţiuni de
„vînzoleală scolastică", actualul Guvern îşi
probează învinuirile care i se aduc din toate
6
părţile că nu doreşte altceva decăt să
restabilească în totalitate modelul perimat al
administraţiei locale de tip sovietic, axat pe
verticala puterii şi tutela administrativă a
oricăror decizii luate la nivel local. Din punctul
de vedere al autorilor acestui proiect,
colectivităţile locale nu au învăţat nimic în
această decadă de transformări şi experienţă
democratică şi că, prin limitarea
competenţelor şi drepturilor autorităţilor
publice locale se urmăreşte de fapt anularea
alternativei politice.
Pînă şi o scurtă privire asupra noului proiect
scoate în evidenţă faptul că, acesta vine în
contradicţie flagrantă cu prevederile
constituţionale, deoarece contravine
principiilor autonomiei locale şi a
descentralizării serviciilor publice, stipulate în
art.109 din Constituţie. Autorii proiectului s-au
străduit să ascundă acest fapt, insă aceasta
nu le-a reuşit.
În art.1, care defineşte unele noţiuni din
vocabularul administraţiei publice, în loc de
„servicii publice descentralizate” a fost
inclusă noţiunea de „servicii publice”,
explicându-se că acestea sunt „servicii
scoase din subordinea autorităţilor centrale şi
organizate în mod autonom”, ceea ce conţine
un neadevăr strigător la cer, dat fiind faptul
că nu se mai defineşte şi nu se mai utilizează
termenul de „servicii publice desconcentrate”
în urma lichidării instituţiei prefectului. Şi
atunci, ne întrebăm, cine gestionează în
teritoriu serviciile supuse pe verticală
ministerelor şi departamentelor?
Proiectul de lege stabileşte în calitate de
„conducător şi organizator al acestor servicii”
– preşedintele comitetului executiv raional,
stipulînd însă că realizarea acestor servicii se
va efectua din bugetul raional şi nu din cel
republican (!?). Întrucît nu mai există nici o
diferenţă între serviciile ministerlor organizate
teritorial şi serviciile cu care sînt abilitate şi
responsabile autorităţile publice locale ar
trebui să înţelegem că, prin dispariţia
prefectului a dispărut şi mecanismul
descentralizării serviciilor publice.
Chiar şi în art.3 care, de fapt, reproduce
art.109 din Constituţie, în loc de „servicii
publice descentralizate” se utilizează
noţiunea de „servicii publice”. Ne întrebăm
iarăşi, de ce autorii nu au utilizat această
noţiune exact aşa cum este ea stipulată în
textul Constituţiei?
Răspunsul este simplu, autorii acestei
„mascarade legislative” au observat că
această prevedere constituţională nu se prea
leagă cu linia ideologică pe care îl urmăreşte
proiectul Guvernului şi atunci, din comoditate,
autorii lui au procedat pur şi simplu ca struţul,
băgînd capul în nisip şi făcîndu-se că au
observat existenţa principiului constituţional
de descentralizare al serviciilor publice,
existent nu atît generozităţii Parlamentului din
1994 care a adoptat această Constituţie cît,
mai ales, datorită aplicării principiilor şi
normelor dreptului internaţional, inclusiv prin
racordarea legislaţiei interne la Carta
Europeană a autonomiei locale.
Deşi s-a vorbit de atîtea ori despre
necesitatea unei delimitări de competenţe
stricte şi clare între autorităţile publice locale
de diferit nivel şi centru, în proiect este inclus
iarăşi acelaşi art.13 cu denumirea de
„delimitarea de competenţă”. În realitate,
acest articol nu delimitează nici o
competenţă, deoarece competenţele
consiliului local, al celui raional, a primarului
şi a comitetului executiv raional sunt incluse
în alte articole ale proiectului. Art.13 corect ar
fi trebuit să fie numit „delimitarea de funcţii”
sau „direcţiile principale de activitate ale
autorităţilor publice locale”.
În formula în care este formulat acest articol,
prevederile sale nu valorează nimic şi chiar
dacă acesta ar fi fost lichidat complect nu se
vai întâmpla nimic.
Deci, putem constata cu uşurinţă că acest
articol nu reprezintă mecanismul delimitării
de competenţă şi nici mecanismul
descentralizării serviciilor publice. Mai mult
decît atât, analizând „competenţele” incluse
în art.13 se observă uşor şi efectul pe care
logica şi ideologia verticalei puterii l-au
imprimat în minţile autorilor acestui nou
proiect de lege privind administraţia publică
locală, în special în ceea ce priveşte felul în
care aceste competenţe vor fi exercitate de
către preşedintele comitetului executiv
raional.
Art.14 stabileşte componenţa numerică a
7
consiliilor locale şi conţine şi el o noutate,
micşorându-se cu 1000 numărul locuitorilor
necesari pentru înfiinţarea unei unităţi
administrativ-teritoriale. Este înţeleasă
dorinţă fiecărui cetăţean de a avea primărie
„în poarta casei” însă, organizarea
administraţiei publice locale are loc în baza
altor principii, cum ar fi: organizarea unor
servicii publice eficiente (drumuri, apeducte,
gazificaţie, construcţii şi reparaţii capitale).
Exact pentru acest scop sînt utilizate
resursele financiare acumulate la nivel local
şi primite în urma unor transferuri inter-
bugetare din partea statului.
Multe dintre unităţile administrativ-teritoriale
locale sunt prea mici pentru a oferi în mod
eficient serviciile pe care acestea trebuie să
le ofere cetăţenilor. De aceea, legea ar trebui
să încurajeze fuziunea micilor comune în
unităţi administrativ-teritoriale mai mari şi mai
funcţionale, sau cel puţin, să promoveze un
mecanism de cooperare intercomunală, după
exemplul Franţei, în vederea furnizării
serviciilor de bază. În acest sens numărul
populaţiei pentru o comună, stabilit până la
2,500 prin Legea din 1998, nu trebuie
micşorat ci invers, majorat, stabilind unele
criterii clare privind mărimea resurselor
financiare din bugetele locale necesare
pentru o bună administrare a domeniului
public local şi registrul serviciilor minime de
bază acordate la nivel local tuturor localităţilor
incluse în cadrul unităţilor administrativ-
teritoriale din Republica Moldova.
Acelaşi art.14 măreşte şi numărul minim al
consilierilor de la 7 la 11, iar cel maxim de la
23 la 47. Posibil că aceasta va schimba ceva,
insă, autorii au uitat o simplă regulă care se
învaţă în şcoală: schimbând locul
termenilor suma nu se schimbă! În cazul
de faţă, prin sumă trebuie să înţelegem
rezultatele activităţii administraţiei publice,
deoarece nu numărul de consilieri va duce la
eficacitatea activităţii, ci competenţele acestui
consiliu, gradul de autonomie decizională şi
autonomie financiară, lucruri atît de deficitare
în Republica Moldova.
În ceea ce priveşte prevederile art.18, care
stabilesc competenţele consiliului local,
trebuie să menţionăm ca aici autorii au fost
foarte inventivi. Astfel, la litera z) se
stipulează prevederea după care „consiliul
 local stabileşte data sfântului în al cărui nume
este sfinţită biserica din localitatea respectivă
(hramul bisericii)”. Nu ne rămâne decât să
felicităm autorii pentru intenţia de a fuziona
biserica cu statul, iar Mitropolitul Moldovei
posibil va deveni şi ministru al cultelor, care
va ceda unele competenţe specifice în
favoarea consiliilor locale. Este evident
eronat să lipseşti autorităţile publice locale de
competenţele de care în mod pragmatic au
acestea nevoie pentru a-şi materializa
mandatul şi să transferi în cîrca lor nişte
obligaţii simbolice, care nici măcar logic nu se
înscrie cu statutul de instituţii laice,
responsabile de viaţa cotidiană complexă şi
dificilă a colectivităţilor locale.
Ar mai trebui să menţionăm că, o dată cu
dispariţia prefectului a dispărut şi funcţia de
tutelă administrativă, altfel spus - controlul
legalităţii actelor emise de autorităţile publice.
În acest sens autorii nu au inventat nimic
deosebit, ei pur şi simplu şi-au adus aminte
că în sistemul sovietic această funcţie o
îndeplinea procurorul şi, fără a ezita prea
mult, i-au încredinţat din nou această funcţie,
pe care o va îndeplini împreună cu
preşedintele comitetului executiv raional.
Trebuie să subliniem însă că această „invenţie
învechită” a proiectului este culpabil de o
omisiune gravă. Autorii lui, neavând
cunoştinţe juridice corespunzătoare, au uitat
sau nici nu au ştiut că, potrivit modificărilor
operate în Constituţie (mai 2000), procuratura
a fost lipsită de funcţia de supraveghere. Din
aceste considerente, reglementarea
respectivă este vădit neconstituţională. În
cazul în care totuşi această funcţie de „tutelă
administrativă” va fi încredinţată preşedintelui
comitetului executiv (vom arăta în
continuare!) că aceasta va veni în
contradicţie cu art.8, care stabileşte că
raporturile dintre autorităţile publice centrale,
raionale şi cele locale au la bază principiul
autonomiei şi legalităţii.
Deci o dispoziţie a preşedintelui comitetului
executiv raional privind ilegalitatea unui act
emis de consiliul local sau primar nu poate
avea caracter executoriu. În acest sens mai
vine o întrebare care cere un răspuns clar,
cine va exercita acest control asupra actelor
emise de către consiliul raional, comitetul
executiv raional şi dispoziţiile preşedintelui
8
comitetului executiv raional? Nu cumva Prim-
Ministrul sau Prim-Vice Prim Ministrul, care
va decide în limita cunoştinţelor lor sumare
cu privire la funcţia legalităţii care dintre
consiliile locale existente îşi exercită loial
competenţele şi care nu?
Pe parcursul întregului proiect autorii au
comis o sumedenie de greşeli gramaticale,
au inventat o sumedenie de formule juridice
imprecise, au comis nenumărate repetări şi
ortografieri încîlcite, şi chiar au admis
inserarea unor articole care sunt total lipsite
de sens, dar care demonstrează importanţa
verticalei puterii în minţile autorilor acestui
proiect de lege. Astfel, art. 22 stabileşte că
şedinţele consiliului local sunt publice şi
consiliul nu are dreptul de a interzice
prezenţa la şedinţă a oricărei persoane
interesate. În acelaşi timp, art.32 stabileşte
că la lucrările consiliului pot participa, fără
drept de vot, preşedintele comitetului
executiv al consiliului raional, reprezentanţii
acestuia, deputaţii în Parlament, funcţionarii
administraţiei publice centrale, procurorul,
delegaţii săteşti, precum şi persoanele
invitate de consiliul local. Oare, dacă acest
articol 32 ar lipsi din textul legii, persoanele
nominalizate nu ar avea posibilitate să asiste
la şedinţele consiliului local?
Cât priveşte şedinţele consiliului raional şi al
comitetului executiv raional, deja în art.65
alin.5 se spune că acestea sînt de regulă
publice. Lexema - „de regulă” - ar trebui aici
de înţeles ca o portiţă prin care poţi oricând
declara şedinţa închisă fără acces la ea a
publicului sau a ziariştilor interesaţi de
relatarea activităţilor unor consilii raionale.
Art.36 în alin.2 stabileşte cazurile în care
mandatul primarului încetează înainte de
termen. Deşi am semnalat în repetate rânduri
că revocarea primarului prin referendum este
un act care vine în contradicţie cu teoria
mandatului reprezentativ, autorii proiectului
insistă asupra acestei formulări, chiar dacă
ea vine în contradicţie flagrantă cu Legea
privind statutul alesului local care, în art..4
stipulează că orice mandat imperativ este
nul.
În alin.3 al art.36 se spune deja că consiliul
local poate iniţia, în condiţiile legii, procedura
de revocare a primarului prin vot secret, cu
votul majorităţii consilierilor aleşi în cazul în
care el comite acţiuni ce contravin
Constituţiei, încalcă legislaţia în vigoare,
inclusiv prin ne-executarea atribuţiilor ce îi
revin potrivit legii.
Aici ar trebui să se precizeze ce se are în
vedere prin fraza „încalcă legislaţia în
vigoare”, deoarece în acest fel un primar ar
putea fi revocat şi pentru încălcarea regulilor
de circulaţie rutieră, apoi ar trebui să se
specifice după ce criterii se va aprecia dacă
primarul îşi îndeplineşte sau nu obligaţiunile
în mod corespunzător. Situaţia socio-
economică a colectivităţilor locale din
republică face astăzi posibilă revocarea
oricărui primar, cât de bine nu ar activa
acesta şi oricîte eforturi nu ar face în
beneficiul comunităţii sale.
În capitolul IV, care poartă denumirea
„Secretarul consiliului local”, a dispărut o
reglementare foarte importantă care exista în
Legea din 1998. Este vorba de
reglementarea prin care se interzicea
secretarului consiliilor locale apartenenţa la
vre-un partid politic, încadrîndu-l în acest fel
în rigorile funcţiei publice şi tratîndu-l ca
funcţionar public, respectiv oferindu-i
stabilitate în funcţie. În noul proiect această
interdicţie a dispărut şi cu această ocazie va
dispărea şi stabilitatea secretarului în funcţia
respectivă.
În continuare – şi mai mari boroboaţe! Prin
reglementarea conţinută în art.38 alin.1, litera
a) se stipulează că „primarul este
responsabil şi de executarea deciziilor
consiliului raional”, fixîndu-se în acest fel o
clauză care aduce o lezare flagrantă a
principiului de autonomie locală, deoarece
instituie o regulă strictă de subordonare
necondiţionată pentru autorităţile publice
locale faţă de autorităţile raionale pe care le
întitulează „ierarhic superioare”.
Această reglementare vine în contradicţie şi
cu art.8 din prezentul proiect care fixează
relaţii de colaborare şi autonomie între
aceste autorităţi publice. O inovaţie este
fixată şi în art.52, care stabileşte competenţa
aparatului primăriei. Dacă primarul este
autoritatea executivă, dacă secretarul asigură
buna funcţionare a compartimentelor şi
activităţilor din cadrul aparatului primăriei, de
9
ce ar trebui limitate competenţele lor stabilind
sarcini în lege pentru funcţionarii aparatului,
atâta timp cât aceasta se face, ca de obicei,
în regulamentul de ordine internă.
Vom menţiona şi faptul că autorii nu fac
deosebire dintre alegere şi numire în funcţie.
Este ştiut că la alegere organul colectiv
votează, iar numirea se face prin dispoziţie
sau ordin adoptat individual de conducătorul
respectiv. În art.63 se spune că consiliul
raional numeşte preşedintele comitetului
executiv raional la propunerea a cel puţin 1/3
din consilierii aleşi. În primul rând, în acest
articol este inclusă o procedură de vot
complicată, atâta timp cât există scrutinul
majoritar din 2 tururi.
În cazul de faţă, deci, este vorba de alegerea
preşedintelui şi nu de numirea lui. În afară de
aceasta nu se ţine cont că şi consiliul raional
va fi ales în baza pluri-partidismului şi, deci,
propunerile pentru funcţia de preşedinte
trebuiesc făcute din numele fracţiunilor şi nici
de cum la propunerea a 1/3 de consilieri
deoarece aceasta va produce mari confuzii.
În art.66 autorii repetă aberaţia care există în
Legea privind administraţia publică locală în
privinţa primarului, oferindu-i şi preşedintelui
comitetului executiv raional titlul de funcţionar
public care cade sub incidenţa Legii
serviciului public. Ne miră neprofesionalismul
autorilor care nu pot înţelege lucruri simple,
nu pot fi supuşi prevederilor Legii serviciului
public toţi cei care deţin funcţii reprezentative
şi elective. Dacă se doreşte aplicarea unor
facilităţi care sunt prevăzute pentru
funcţionarii publici, acestea pot fi incluse în
Legea privind statutul alesului local, indicând
că după expirarea mandatului primarul sau
preşedintele comitetului executiv devin
funcţionari publici, iar stajul de muncă în
funcţia electivă se consideră staj de muncă în
calitate de funcţionar public.
Menţionăm că, aceste exemple sînt doar
cîteva fragmente critice pe care le-am
parcurs la citirea acestui nou proiect de lege
şi care, în măsura în care nu ne sînt străine
standardele de autonomie locală şi
experienţa unor modele pozitive europene,
demonstrează cu lux de amănunte caracterul
incomplet şi nepotrivit al acestei noi iniţiative
legislative. Ineficienţa sa ţine de nepotrivirea
cu obiectivul pe care Guvernul central îl
anunţă - reformă administrativă şi denotă
carenţe importante la capitolul pregătirii
profesionale al juriştilor care au asistat
elaborarea sa.

Putem presupune că, adoptarea sa în

actualul format nu va face decît să agraveze
situaţia autonomiei locale prin instalarea unui
regim centralizator asupra puterilor locale,
venind în contradicţie cu majoritatea
prevederilor Cartei Europene privind
Exerciţiul Puterilor locale, cu prevederile din
Constituţia Republicii Moldova care
protejează autonomia administraţiei publice
locale şi descentralizarea care este
recunoscută autorităţilor publice locale.
Constatăm din nou carenţe serioase la
capitolul consultărilor pe care Guvernul ar
trebui să le iniţieze (nu doar să le pretindă!) şi
a limbajului duplicitar, pe care anumiţi
demnitari guvernamentali le folosesc în
încercarea lor de a camufla absenţa unei
viziuni integre, europene şi adecvate asupra
perspectivelor şi avantajelor unui sistem
descentralizat de administrare publică locală
în ţara noastră.

10
II. Descentralizarea serviciilor publice:
Cadrul legislativ-normativ privind organizarea
şi funcţionarea serviciilor publice poate fi
caracterizat ca unul imperfect, deseori
ambiguu şi frecvent confuz în stipulările care
reglementează funcţionarea sistemului de
furnizare a serviciilor publice de interes local.
Unele atribuţii şi competenţe ale autorităţilor
publice locale privind asigurarea populaţiei cu
unele tipuri de servicii publice nu pot fi
realizate în deplină măsură din cauza lipsei
unor reglementări (mecanisme) care ar
reglementa clar formele organizatorico-
juridice ale serviciilor publice locale, ar
elabora şi ar stabili mărimea taxelor pentru
serviciile prestate, sursele de finanţare ale
serviciilor publice locale.
În luna octombrie, 2002, Parlamentul
Republicii Moldova a adoptat în a doua
lectură Legea serviciilor publice de
gospodărire comunală (1042-XV din
24.10.02). Această lege stabileşte cadrul
juridic unitar privind înfiinţarea şi organizarea
activităţii serviciilor publice de gospodărie
comunală în unităţile administrativ teritoriale,
inclusiv monitorizarea şi controlul funcţionării.
În categoria serviciilor de gospodărie
comunală sunt incluse: alimentare cu apă,
gaze naturale, energie termică şi energie
electrică, canalizarea şi epurarea apelor
uzate şi pluviale, salubrizarea localităţilor,
transportul public local, administrarea
fondului locativ public şi privat, administrarea
domeniului public. Aceste domenii pot fi
reglementate mai detaliat prin legi ordinare
sau prin alte acte normative.
Adoptarea Legii serviciilor publice de
gospodărie comunală constituie un pas
important în promovarea principiului
descentralizării serviciilor publice. Aplicarea
cu succes a Legii vizate este condiţionată de
adoptarea unor reglementări sectoriale care
stabilesc reguli administrative, juridice şi
tehnice pentru fiecare serviciu de gospodărie
comunală. Astfel, poate fi creat un cadru
legislativ coerent care va permite dezvoltarea
serviciilor publice comunale, având ca
finalitate oferirea unor servicii de calitate
consumatorilor la preturi accesibile cu
respectarea principiilor dezvoltării durabile,
economisirii resurselor şi a protecţiei
mediului.
11
Organizarea şi gestionarea serviciilor publice
de gospodărie comunală se efectuează în
conformitate cu principiile prevăzute în textul
Recomandărilor Comitetului de Miniştri al
Consiliului Europei nr. (97)7 din 01.04.1997
„Principiile Directoare ale Serviciilor Publice
Locale din Europa”. Este important de
menţionat următoarele prevederi legislative:
● se face distincţie între proprietarul
patrimoniului care este autoritatea publică
locală şi operator, care poate fi cu capital
public, mixt sau privat;
● indiferent de statutul juridic al operatorului,
autoritatea publică locală competentă
deleagă gestiunea serviciului public în baza
unei autorizaţii.
Un capitol este dedicat delimitării de atribuţii
şi responsabilităţi dintre autorităţile publice
centrale şi locale în domeniul serviciilor
publice de gospodărie comunală. Capitolul
trei este dedicat organizării şi funcţionării
serviciilor publice de gospodărie comunală.
În scopul coordonării activităţilor operatorilor
serviciilor publice comunale se prevede
înfiinţarea Agenţiei Naţionale de
Reglementare în domeniul gospodăriei
comunal-locative. Finanţarea Agenţiei se
preconizează din fondurile obţinute din
acordarea licenţelor, autorizaţiilor de
activitate, precum şi de alte activităţi
prevăzute de legislaţia în vigoare.
La 15 octombrie 2002 Guvernul Republicii
Moldova prin Hotărârea nr. 1339 (Monitorul
Oficial nr. 142-143 din 17.10.2002) a aprobat
modificări şi completări la Regulamentul cu
privire la modul de prestare şi achitare a
serviciilor locative, comunale şi necomunale
pentru fondul locativ, contorizarea
apartamentelor şi condiţiile deconectării sau
reconectării acestora la sistemele de
încălzire şi alimentare cu apă, aprobat prin
Hotărîrea Guvernului Republicii Moldova nr.
191 din 19 februarie 2002.
Printre modificările operate se menţionează:
● au fost introduse noţiunile de gestionar al
fondului locativ, furnizor, casă individuală;
● a fost modificată formula de calculare a
consumului de apă pentru consumatorii care
nu dispun de contoare în apartamente;
● instalarea, exploatarea (întreţinerea şi ce face dificil efortul de analiză critică a
reparaţia), verificarea metrologică, înlocuirea prevederilor sale principiale.
(în perioada indicată în documentele
normative ale organului naţional de Odată cu adoptarea Legii serviciilor publice
metrologie) şi sigilarea contoarelor termice se de gospodărire comunală este de aşteptat
efectuează din contul furnizorului. completarea cadrului legislativ-normativ
● plata pentru alimentarea cu apă caldă secundar privind organizarea şi prestarea
menajeră se percepe în baza contractelor serviciilor publice municipale. Acest cadru
încheiate între furnizor-consumator, furnizor trebuie să conţină o serie de reglementări
– gestionar, gestionar-consumator (conform normative pentru fiecare categorie de servicii
contractului - model din anexa nr. 5); publice în parte. Este de aşteptat ca
● instalarea, exploatarea (întreţinerea şi adoptarea lor în 2003 să relanseze discuţiile
reparaţia), verificarea metrologică, înlocuirea asupra unei agende de reformare a
(în perioada indicată în documentele sistemului de servicii publice
normative ale organului naţional de municipale/comunale la nivel naţional.
metrologie) şi sigilarea contoarelor de apă
caldă se efectuează din contul furnizorului;
● plata pentru transportul deşeurilor
menajere solide se calculează pentru o
persoană şi se percepe în baza normelor şi
tarifelor stabilite, conform conturilor
(chitanţelor), prezentate de prestatorul de
servicii, şi contractelor încheiate în mod
obligatoriu cu toţi consumatorii, inclusiv cu
proprietarii caselor individuale;
● a fost introdusă o anexă privind modul de
deconectare a ascensorului de la etajul
staţiei a două din blocul locativ / cămin.

Principiul descentralizării serviciilor publice

reprezintă unul din principiile fundamentale
de organizare a administraţiei publice locale.
Procesul de descentralizare se realizează
prin transferarea de atribuţii şi competenţe,
responsabilităţi şi resurse de la administraţia
publică centrală către autorităţile publice
locale, în unităţile administrativ-teritoriale
pentru a soluţiona sub propria
responsabilitate toate chestiunile de interes
local. Descentralizarea serviciilor publice se
realizează prin desprinderea unui serviciu
public din competenţa centrală sau locală şi
acordarea unei anumite autonomii unui
serviciu public, conferindu-i acestuia
personalitate juridică, a unui patrimoniu şi a
propriilor organe de conducere.

Prin aplicarea principiului descentralizării

poate fi îmbunătăţit nivelul şi calitatea
serviciilor publice, utilizarea mult mai
eficientă a resurselor locale care sunt limitate
şi se va contribui la consolidarea societăţii
civile. Din păcate, nu s-a reuşit obţinerea
textului de lege adoptat în Parlament, ceea

12
 III. Situaţia patrimoniului public local:
În pofida faptului adoptării încă la 6 iunie
2002 a noului Cod civil (intrat în vigoare la 1
ianuarie 2003), care conţine nişte prevederi
principiale în vederea stabilirii şi dezvoltării
unor raporturi patrimoniale moderne şi
eficiente cu participarea statului şi unităţilor
administrativ-teritoriale (în special: art. 194 şi
296), în Republica Moldova până în prezent
nu a fost modificată şi ajustată la noile rigori
legislaţia care reglementează raporturile
patrimoniale ale statului şi unităţilor
administrativ-teritoriale. Trebuie de constatat
că actualmente nu există o concepţie clară şi
efectivă asupra proprietăţii statului şi
unităţilor administrativ-teritoriale, acest
domeniu al administraţiei publice locale fiind
dominat în continuare de concepte vechi,
contradictorii şi depăşite pentru condiţiile
actuale de dezvoltare a societăţii.
În acest sens, deşi în materia dată există o
mulţime de acte normative, în prezent nu
sunt clar (sau deloc) delimitate bunurile
proprietatea statului de cele ale unităţilor
administrativ-teritoriale, bunurile domeniului
public de cele ale domeniului privat. Este
incert şi contradictoriu regimul juridic aplicabil
diferitor categorii de bunuri aflate în
proprietatea statului şi unităţilor administrativ-
teritoriale (modul de exercitare a dreptului de
proprietate); nu sunt clar reglementate
raporturile patrimoniale dintre unităţile
administrativ-teritoriale, stat şi alte subiecte
de drept etc.
Toate acestea fac ca proprietatea statului şi
unităţilor administrativ-teritoriale să fie incertă
şi să existe posibilitatea adoptării de către
organele centrale a diferitor acte
administrative (atât normative, cât şi
individuale), care în mod direct sau indirect
duc la încălcarea dreptului de proprietate a
unităţilor administrativ-teritoriale, iar în unele În urma adoptării acestui act normativ
cazuri chiar generând nişte tensiuni sociale
importante.
Astfel, de exemplu, conform p. 4 al Hotărârii
Guvernului nr. 1202/8.11.2001 privind
utilizarea bazinelor acvatice, este aprobată o
listă de bazine acvatice considerate de
Guvern din oficiu, fără o argumentare
serioasă (contrar prevederilor legale în
vigoare), proprietate publică a statului, care
se atribuie în folosinţa întreprinderilor
piscicole ale Asociaţiei „Piscicola”, serviciilor
majoritatea acestor întreprinderi fiind agenţi
economici privaţi, care niciodată nu au plătit
şi nici nu au de gând să plătească impozite şi
taxe locale, sau să contribuie în alt mod la
soluţionarea problemelor sociale ale
comunităţilor locale. În acelaşi timp, bazinele
acvatice incluse în lista dată, aflându-se pe
teritoriul primăriilor, sunt folosite în interesele
comunităţii, de regulă ca mijloc suplimentar
de venituri la bugetul local şi pentru
soluţionarea diferitor probleme social-
economice locale. Prin acest act normativ au
fost încălcate principiul autonomiei locale şi
dreptul de proprietate a unităţilor
administrativ-teritoriale consacrate în
Constituţie, Legea privind administraţia
publică locală, Legea privind dreptul de
proprietatea publică a unităţilor administrativ-
teritoriale etc.
Un alt exemplu care, datorită statutului incert
al proprietăţii unităţilor administrativ-teritoriale
şi lipsei unei adevărate autonomii
decizionale, a generat şi generează până în
prezent grave probleme sociale. Un exemplu
elocvent îl reprezintă cazul or. Corneşti şi a
altor unităţi administrativ-teritoriale, cărora
prin Hotărârea Guvernului nr. 438 din 10 mai
2000 şi sub pretextul „împroprietăririi”
unităţilor administrativ-teritoriale cu bunurile
ce aparţineau fostei Asociaţiei Republicane
de Producţie” Termocomenergo” (de regulă
uzate atât din punct de vedere tehnic, cât şi
din cel moral), Guvernul, într-un mod
„elegant” şi cinic, s-a debarasat de enorme
datorii, transmiţându-le unităţilor
administrativ-teritoriale, fără a le oferi
acestora din urmă soluţii reale de stingere
sau de eşalonare a acestor datorii, ceea ce
era foarte important pentru a se asigura
funcţionarea normală a întreprinderilor
municipale de termoficare nou-create.
„generos”, în loc să se ocupe cu soluţionarea
problemelor sociale şi economice ale
comunităţilor pe care le conduc, autorităţile
publice locale (în special primarii) au nimerit
la cheremul judecătoriilor de sector,
tribunalelor, Curţii de Apel, fiind acţionaţi în
judecată de către creditorii fostei
„Termocomenergo” şi suportând cheltuieli
judiciare enorme. Situaţia economico-
financiară a întreprinderilor de acordare a
comunale în loc să se
13
îmbunătăţească, s-a înrăutăţit şi mai mult,
majoritatea din ele fiind în pragul falimentului.
Trebuie de menţionat că şi în acest caz,
precum şi în multe alte cazuri similare,
autorităţile publice locale au fost şi sunt
impuse prin diferite modalităţi şi pârghii
administrative să accepte astfel de „daruri”,
neavând totodată mijloace reale de apărare
contra unor astfel de acte.
Noul proiect de modificare a Legii privind
administraţia publică locală în domeniul În mod normal legea trebuia, pe de o parte, să
raporturilor patrimoniale a unităţilor prevadă nişte proceduri de soluţionare a
administrativ-teritoriale nu aduce careva
îmbunătăţiri, menţinând incertitudinea şi
contradicţiile anterioare (menţionate mai
sus). Se creează impresia că reglementarea
efectivă şi modernă a raporturilor
patrimoniale în corespundere cu cerinţele şi
realităţile socio-economice actuale
colectivităţilor locale intenţionat
tărăgănează pentru a menţine starea de
lucruri existentă. Doar se cunoaşte bine că o
adevărată autonomie locală (decizională)
poate exista numai dacă există un fundament
patrimonial respectiv, care poate fi creat
numai dacă există nişte reglementări clare şi
necontradictorii a raporturilor patrimoniale. În
caz contrar, principiul autonomiei locale va
rămâne doar un principiu pur teoretic şi
inaplicabil în practică.
O altă problemă actuală importantă din
domeniul raporturilor patrimoniale dintre
autorităţilor publice locale şi cele centrale,
constă în interpretarea modului şi principiilor
de delimitare a terenurilor proprietate publică
a statului de cele proprietate publică a
unităţilor administrativ-teritoriale. În acest
sens, Legea privind terenurile proprietatea
publică şi delimitarea lor conţine nişte
reglementări neclare şi contradictorii care,
cum arată practica de ultima oră, pot şi sunt
interpretate în defavoarea autorităţilor publice
locale (unităţilor administrativ-teritoriale).
Astfel, pe de o parte, legea prevede dreptul
autorităţilor publice locale de a confirma
rezultatele delimitării terenurilor proprietate
publică a statului de cele care se află în
proprietate publică a unităţilor administrativ-
teritoriale, iar pe de altă parte, se prevede că
în caz de neconfirmare (când autorităţile
publice locale nu sunt de acord cu
delimitarea făcută de organele centrale,
considerând-o în defavoarea sa), această
delimitare se confirmă de către Guvern.
Deoarece aceasta se face, de regulă, prin
hotărâri cu caracter normativ (ca şi în cazul
bazinelor acvatice), autorităţile publice locale
se află în situaţia menţionată mai sus, când
nu pot ataca o hotărâre de Guvern cu
caracter normativ astfel, neavând dreptul la
apărare a intereselor comunităţii locale pe
care o conduc.
divergenţelor existente pe calea tratativelor,
iar pe de altă parte, în caz de neatingere a
consensului - soluţionarea conflictului în
instanţa de judecată.
Procedura achiziţiilor publice este foarte
a dificilă şi costisitoare pentru autorităţile
se publice locale. Conform Legii privind
achiziţiile publice, pentru a procura anumite
bunuri este necesar de a organiza licitaţii,
tendere, apoi trebuie semnate contractele
care urmează să fie întărite la Agenţia pentru
achiziţii publice şi la Trezorerie etc. De
asemenea, autorităţile publice sunt obligate
să încheie contracte de achiziţie numai cu
acei agenţi economici, care sunt menţionaţi
în lista publicată de Agenţie. Toate acestea,
de regulă, implică cheltuieli de timp şi surse
financiare suplimentare nejustificate (mai
ales în cazurile în care este nevoie urgent de
anumite mărfuri într-un volum mic).
Colectarea impozitelor de către perceptorii
fiscali locali, iar în fapt de către primari, nu
favorizează relaţiile şi contactul dintre
comunitatea locală şi autorităţile publice
locale. Deoarece, în primul rând, primarul nu
are la dispoziţia sa pârghii eficiente de
influenţare asupra rău platnicilor, iar pe de
altă parte, în perspectiva alegerilor, el nu
poate aplica în deplină măsură sancţiunile
legale, deoarece riscă să nu fie reales în
funcţia de primar, fiind un primar “RĂU”. În
acest sens, autorităţile publice locale propun
transferarea obligaţiei de a colecta impozitele
către inspectoratele teritoriale fiscale, care
conform legii posedă toate pârghiile necesare
pentru a colecta impozitele.
14
IV. Accesul autorităţilor locale la justiţie:
În Republica Moldova accesul la justiţie al
autorităţilor publice (dar şi al unor alte
categorii de persoane fizice şi juridice) este
destul de limitat, mai ales în cazurile în care
drepturile şi interesele recunoscute
constituţional (legitime) sunt încălcate prin
hotărârile de Guvern cu caracter normativ.
Această tendinţă s-a intensificat mai ales
după ce prin Legea nr. 726-XV din 7
decembrie 2001, actuala guvernare a
modificat art. 4 din Legea privind
contenciosul administrativ.
Printre actele exceptate de la controlul
judecătoresc au fost introduse şi o astfel de
categorie de acte administrative precum sunt
hotărârile de Guvern cu caracter normativ,
care sunt supuse controlului
constituţionalităţii, astfel încât Guvernul fiind
„asigurat” cu posibilitatea de a adopta acte
administrative cu caracter normativ fără ca
reprezentanţii societăţii civile (persoane
fizice şi juridice) să poată în mod efectiv şi
echitabil să conteste în justiţie actele ce
încalcă drepturile şi interesele lor legale. Mai
mult ca atât, prin această modificare a Legii
privind contenciosului administrativ se
creează impresia că Guvernul şi-a pregătit
dinainte terenul pentru adoptarea, fără
oricare piedici, a unor acte administrative
abuzive, fără ca cei lezaţi să se poată apăra
în justiţie, supunând aceste acte
administrative controlului legalităţii.
La momentul actual situaţia în materia dată
s-a complicat şi mai mult, odată cu adoptarea
da către Curtea Constituţională a hotărârii nr.
46 adoptată la 21 noiembrie 2002, prin care
prevederea sus-menţionată a Legii
contenciosului administrativ a fost
considerată constituţională, fără a se da
argumentele de rigoare.
Totuşi, de fapt, trebuie de constatat că,
conform realităţilor politico-juridice existente
în Republica Moldova la momentul actual
(accentuarea tot mai evidentă a dependenţei
puterii judecătoreşti faţă de actuala
guvernare), prevederea art. 4 p. (c) al Legii
contenciosului administrativ, prin care sunt
exceptate de la controlul judecătoresc
(controlul legalităţii) hotărârile Guvernului cu
caracter normativ, care sunt supuse
15
controlului de constituţionalitate, trebuie
privită drept o încălcare flagrantă atât a
normelor constituţionale (art. 20 şi 53), cât şi
mai ales a celor internaţionale, în vigoare
pentru Republica Moldova (art. 6 al
Convenţiei Europene pentru Protecţia
Drepturilor Omului şi Libertăţilor
Fundamentale, în vigoare pentru Republica
Moldova din 12 septembrie 1997), îngrădind
accesul liber la justiţie a persoanelor
vătămate (inclusiv autorităţile publice locale)
de o autoritate publică. În special, vom
menţiona următoarele:
1. Conform art. 102 al. 1 din Constituţia
Republicii Moldova, Guvernul adoptă
hotărâri, ordonanţe şi dispoziţii care se
publică în Monitorul Oficial, iar în al. 2 al
aceluiaşi articol se menţionează că hotărârile
Guvernului se emit în scopul organizării
executării legilor. Din aceste prevederi
constituţionale rezultă că hotărârile
Guvernului sunt nişte acte juridice
administrative subordonate legii, care
dezvoltă o reglementare stabilită prin lege şi
care asigură executarea legii. De aceea,
hotărârile Guvernului (inclusiv cele cu
caracter normativ) ca acte administrative, pot
şi trebuie să fie verificate, în primul rând, sub
aspectul legalităţii de către instanţele de
judecată (de contencios administrativ), la
cererea oricărei persoane ce se consideră
vătămată într-un drept al său.
Această concluzie decurge şi din sensul art.
53 al. 1 din Constituţie (dreptul persoanei
vătămate de o autoritate publică), care
stipulează că „persoana vătămată într-un
drept al său de o autoritate publică, printr-un
act administrativ sau prin nesoluţionarea în
termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită
să obţină recunoaşterea dreptului pretins,
anularea actului şi repararea pagubei”.
Astfel, legislatorul actual exceptând în art. 4
p. (c) al Legii contenciosului administrativ de
la controlul legalităţii hotărârile de Guvern,
încalcă în mod direct dreptul constituţional al
persoanei vătămate printr-un act
administrativ normativ (hotărâre de Guvern),
de a obţine, pe cale judiciară, recunoaşterea
dreptului pretins, anularea actului ilegal şi
repararea pagubei.
2. Articolul 20 din Constituţia Republicii
Moldova (accesul liber la justiţie) stipulează
că „orice persoană are dreptul la satisfacerea
efectivă din partea instanţelor judecătoreşti
competente împotriva actelor care violează
drepturile, libertăţile şi interesele sale
legitime”, precum şi că: „ nici o lege nu poate
îngrădi accesul la justiţie”. Din prevederile
constituţionale menţionate rezultă că, pe de o
parte, persoanele care consideră că sunt
vătămate printr-un act administrativ trebuie
să aibă acces liber şi direct la justiţie, unde
să poată apărea în calitate de reclamant,
supunând controlului legalităţii orice act ce
încalcă drepturile sale (fără a specifica
caracterul normativ sau individual al actului
contestat), iar pe de altă parte, că se
interzice îngrădirea printr-o prevedere legală
al liberului acces la justiţie.
În acest sens trebuie de menţionat că,
conform art.13 al Convenţiei Europene a
Drepturilor Omului, accesul liber la justiţie
înseamnă ca persoana să poată real şi
efectiv să atace în faţa instanţelor
judecătoreşti orice pretinsă violare a
drepturilor sale şi că posibilitatea atacării
pretinselor violări trebuie să aparţină
nemijlocit pretinsei victime şi să nu depindă
de discreţia anumitor funcţionari sau a
altcuiva (procuror, avocatul parlamentar,
judecător etc.).
Însă, prevederea art. 4 p.(c) al Legii
contenciosului administrativ, prin care sunt
exceptate de la controlul judecătoresc
(controlul legalităţii) hotărârile Guvernului cu
caracter normativ, care sunt supuse
controlului de constituţionalitate, se află în
contradicţie cu art. 20 din Constituţie şi art.
13 al C.E.D.O., îngrădind accesul liber la
justiţie a persoanelor vătămate printr-o
hotărâre de Guvern cu caracter normativ.
Aceasta se manifestă prin aceea că, pe de o
parte, persoana vătămată într-un drept printr-
o hotărâre de Guvern cu caracter normativ
este lipsită de posibilitatea de a se adresa în
instanţa de judecată (contencios
administrativ) pentru a verifica legalitatea ei
şi pentru a-şi apăra şi satisface drepturile,
libertăţile şi interesele sale legitime, iar pe de
altă parte, această persoană nu poate cere
nici verificarea constituţionalităţii hotărârii
Guvernului, deoarece persoanele fizice şi
16
juridice nu sunt, conform legislaţiei în
vigoare, subiecte cu drept de sesizare a
Curţii Constituţionale.
Prin urmare, trebuie de constat că în cazul
hotărârilor de Guvern cu caracter normativ,
care încalcă drepturile, libertăţile şi interesele
legitime ale persoanelor fizice şi juridice,
aceste persoane sunt lipsite de acces la
justiţie printr-o prevedere legală, ceea ce
contravine dispoziţiilor constituţionale
menţionate mai sus.
3. Prevederea art. 4 p. (c) din Legea
contenciosului administrativ prin care sunt
exceptate de la controlul legalităţii hotărârile
Guvernului cu caracter normativ, în afară
dispoziţiilor constituţionale menţionate,
contravine şi actelor normative internaţionale,
care în materia drepturilor şi libertăţilor
omului, conform art. 4 al Constituţiei, au
prioritate faţă de reglementările legale
interne.
Astfel, conform art. 8 din Declaraţia
Universală a Drepturilor Omului, orice
persoană are dreptul să se adreseze în mod
efectiv instanţelor judiciare competente
împotriva actelor care violează drepturile
fundamentale ce îi sunt recunoscute prin
Constituţie sau prin lege, iar conform art. 6
(dreptul la un proces echitabil) al
Convenţiei Europene pentru Protecţia
Drepturilor Omului şi a Libertăţilor
Fundamentale, "orice persoană are dreptul la
judecare în mod echitabil, în mod public şi
într-un termen rezonabil a cauzei sale, de
către o instanţă independentă şi imparţială,
instituită de lege, care va hotărî fie asupra
încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu
caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei
acuzaţii în materie penală îndreptate
împotriva sa... ".
Dar, după cum s-a demonstrat mai sus,
sintagma „ şi hotărârile Guvernului cu
caracter normativ...” din art. 4 p. (c) al Legii
contenciosului administrativ, nu permite
accesul la o instanţă judiciară competentă
persoanelor căror le-a fost vătămat un drept
sau interes legitim printr-o hotărâre de
Guvern cu caracter normativ.
În prezent, hotărârile Guvernului, pe de o
parte, sunt supuse controlului
constituţionalităţii conform art. 135 alin.1 lit.
a) din Constituţie, iar pe de altă parte, în
pofida prevederii art. 4 p. c) din Legea
contenciosului administrativ care, în opinia
noastră, contravin normelor internaţionale
privind accesul la justiţie. Hotărârile
Guvernului pot şi trebuie să fie supuse,
totuşi, şi controlului legalităţii în instanţa de
contencios administrativ, în baza art. 20 şi 53
din Constituţie; art. 11 din Codul de
procedură civilă şi art. 6 al Convenţiei
Europene pentru Protecţia Drepturilor Omului
şi Libertăţilor Fundamentale.
Până când nu va fi abrogată sau declarată
ne-constituţională prevederea art. 4 p. c) din
Legea contenciosului administrativ prin care
se exceptează de la controlul legalităţii
hotărârile Guvernului cu caracter normativ,
va exista pericolul îngrădirii accesului la
justiţie a persoanelor vătămate prin astfel de
acte administrative.
Prin urmare, ţinând cont de hotărârea Curţii
Constituţionale menţionată, actualmente
situaţia în domeniul accesului la justiţie în
cazul încălcării drepturilor şi intereselor
persoanelor fizice şi juridice (inclusiv a
unităţilor administrativ-teritoriale) printr-o
Hotărâre de Guvern cu caracter normativ
este de aşa natură că în Republica Moldova
o persoana vătămată poate să se apere
numai prin căi indirecte: a) excepţia de ne-
constituţionalitate, care se ridică de către
judecător într-un proces de drept comun şi
dacă el consideră că sunt temeiuri suficiente
şi; b) adresarea la subiecte cu dreptul de a
sesiza Curtea Constituţională (deputaţi,
avocatul parlamentar) în vederea supunerii
controlului constituţionalităţii hotărârii de
Guvern cu caracter normativ.
După cum se poate vedea, în ambele cazuri
accesul la justiţie depinde de voinţa altor
persoane decât cea vătămată. Conform
practicii juridice şi situaţiei social-politice
existente în prezent în Republica Moldova
(judecătorii şi majoritatea subiectelor cu drept
de sesizare a Curţii Constituţionale fiind
numiţi (supuşi) după criteriul fidelităţii actualei
guvernări), supunerea controlului
constituţionalităţii hotărârilor de Guvern cu
caracter normativ la iniţiativa persoanelor
17
fizice şi juridice vătămate este foarte
complicată şi chiar aproape imposibilă.
În acest caz, unicul şi cel mai efectiv mijloc
de apărare a drepturilor şi intereselor
persoanelor vătămate reprezintă adresarea
la Curtea Europeană pentru Drepturile
Omului. Referitor la iniţiativa de a acorda
persoanelor fizice şi juridice dreptul de a
sesiza direct Curtea Constituţională trebuie
de menţionat:
● Persoanele fizice şi juridice vor putea să
sesizeze Curtea Constituţională numai după
ce vor parcurge toate treptele justiţiei de
drept comun (instanţa de fond, apelul şi
recursul) adică, după ce hotărârea
judecătorească, în cazul lor, va deveni
definitivă şi executorie.
● Chiar dacă actul administrativ normativ
contestat în Curtea Constituţională va fi
declarat ne-constituţional, acest fapt nu va
duce la îmbunătăţirea situaţiei persoanei
vătămate care a sesizat Curtea, deoarece
hotărârile Curţii Constituţionale nu au efect
retroactiv (nu acţionează pentru situaţiile
juridice ce au avut loc până la adoptarea
hotărârii), ci doar acţionează pentru viitor.
Deci, cel mult, actul normativ contestat va
deveni inaplicabil din momentul adoptării
hotărârii, păstrându-şi efectele pe care le-a
produs în perioada anterioară. Iar persoana
vătămată concretă, primind cel mult doar o
satisfacţie morală şi, nicidecum una materială
(restabilirea dreptului vătămat şi
compensarea în formă materială a daunelor
morale şi materiale).
Prin urmare, iniţiativa dată poartă mai mult un
caracter formal, fără aplicaţii practice pentru
persoanele fizice şi juridice vătămate printr-
un act normativ supus controlului
constituţionalităţii.
În astfel de condiţii, va fi mult mai efectiv
(atât din punct de vedere material, practic,
cât şi din cel moral) pentru persoanele fizice
şi juridice vătămate să se adreseze pentru
apărarea drepturilor sale fundamentale la
Curtea Europeană pentru Drepturile Omului,
decât la Curtea Constituţională.
18
V. Situaţia Finanţelor publice locale:
Componenta cea mai importantă al
finanţelor publice locale este considerată,
pe bună dreptate, bugetul local, care este
elaborat, adoptat şi realizat
administraţia publică locală. Funcţiile pe
care le îndeplinesc bugetele locale sunt
enorm de importante în viaţa economică,
socială şi politică a oricărei comunităţi. O
condiţie specială la formarea bugetelor
locale ţine de faptul că ele nu pot fi
aprobate cu deficit bugetar anual, spre
deosebire de bugetul de stat. Sursele de
venituri ale bugetelor locale, după cum
bine se ştie, sunt: impozitele şi taxele
locale prevăzute de Codul fiscal şi Legea
privind impozitele şi taxele locale,
defalcările din impozitele fiscale generale
de stat, transferurile de la bugetele de stat,
veniturile încasate din mijloacele speciale
ale instituţiilor bugetare, încasările din
vânzarea bunurilor patrimoniale cât şi alte
încasări prevăzute de lege. Bugetele
locale, după cum se ştie, sunt constituite
din venituri proprii şi venituri regulatorii.
Veniturile proprii sunt de fapt resursele
care aparţin cu desăvârşire comunităţii şi
completează direct bugetul local, fără a fi
trecute prin bugetul de stat. Veniturile
proprii sunt constituite atât în baza
impozitelor şi taxelor locale, cât şi în baza
defalcărilor din impozite fiscale generale
de stat acordate administraţiilor locale în
cote fixe, reglementate prin lege. Veniturile
regulatorii sunt resursele financiare pe
care le obţin administraţiile locale, de la
administraţiile centrale, suplimentar la
resursele proprii. În aşa mod, prin
intervenţia respectivă, statul reglează
bugetele locale, asigurând echilibrul între
veniturile şi cheltuielile bugetelor locale.
Tendinţele care se conturează la moment
în domeniul finanţelor publice locale
imprimă o stare de incertitudine privind
politica bugetar-fiscală. Scoatem în
evidenţă o serie de momente, care în
opinia noastră, influenţează negativ
consolidarea autonomiei financiare:
1. Lipsa unui mecanism care ar stimula
la nivel local extinderea şi consolidarea
bazei de impozitare a comunităţii
După cum este stipulat în Legea
finanţelor publice locale „defalcările sunt
de efectuate, conform normativelor
procentuale stabilite prin legea bugetară
anuală, de la veniturile generale de stat, în
cote nu mai mici decât cele prevăzute la
art. 4 alin.(2) pct. 2) din prezenta lege.
Pentru bugetele locale, aceste normative
sunt stabilite respectiv de către consiliul
judeţean, al unităţii teritoriale autonome,
respectiv al municipiului
Chişinău”.Modalitatea respectivă de
stabilire a normativelor, în mod deosebit
pentru bugetele locale, nu stimulează
administraţiile locale să creeze condiţii mai
favorabile pentru dezvoltarea locală. Nu
sunt stabilite nişte criterii reale, drepturi
clare, pe o perioadă mai lungă de timp,
care ar evidenţia o cotă sigură din
veniturile generale de stat colectate în
teritoriu de la agenţii economici.
Administraţiile locale depind întru totul de
normativelor decise de consiliul judeţean.
Chiar dacă nu sunt de acord cu
normativele procentuale stabilite de
consiliul judeţean, administraţiile locale nu
pot practic influenţa cu nimic acest proces.
Din aceste considerente dispare interesul
autorităţilor locale de-a contribui direct la
consolidarea bazei de impozitare a
comunităţii.
2. Modificările unor articole din Legea
privind finanţele publice locale
subminează direct autonomia locală
Modificările recente făcute în Legea
privind finanţele publice locale sunt în
defavoarea autonomiei financiare locale.
Astfel, Legea pentru modificarea şi
completarea Titlului I din Codul Fiscal nr.
1163–XIII din 24 aprilie 1997 şi a Legii nr.
491–XIV din 9 iulie 1999 privind finanţele
publice locale din 3 mai 2002, nr. 1040–
XV determină impozitele locale ca
venituri regularizatoare.
În articolul 4 al Legii privind finanţele
publice locale s-a introdus punctul 3), care
confirmă că: „defalcările de la impozitele
locale (impozitul pe bunurile
imobiliare), se face conform
19
normativelor procentuale aprobate de
consiliul judeţean”. Această modificare
contravine articolului 3 aliniatul (1), litera
a) a aceleiaşi Legi, care indică că
veniturile bugetelor unităţilor administrativ-
teritoriale se constituie şi din venituri
proprii, ce se constituie din impozitele şi
taxele locale prevăzute pe fiecare teritoriu
în parte, în conformitate cu Codul Fiscal şi
cu Legea privind impozitele şi taxele locale
şi se virează direct şi integral la bugetul
respectiv. În aşa mod, modificarea dată
subminează direct autonomia financiară a
administraţiilor locale de nivelul I, lăsându-
le direct şi integral în teritoriu doar numai
taxele locale.
3. Taxele locale, au o însemnătate
nesemnificativă, în totalul general de
venituri
Conform Legii privind taxele locale sunt
evidenţiate 14 taxe locale, aplicate în
teritoriul respectiv prin decizia consiliului
local. Dar nu toate aceste taxe au o
valoare semnificativă. Analiza ne
demonstrează că taxele care aduc cea
mai mare parte din totalul veniturilor sunt
taxa pentru amenajare a teritoriului şi taxa
de amplasare a unităţilor comerciale.
Astfel autonomia financiară sa limitat la
taxele locale. În aşa mod se încalcă unul
din principiile autonomiei financiare
stipulate în Carta Europeană, care susţin
că „cel puţin o parte dintre resursele
financiare ale autorităţilor administraţiei
publice locale trebuie să provină din taxele
şi impozitele locale, al căror nivel acestea
au competenţa să-l stabilească în limitele
legale”.
Autorităţile Centrale susţin că impozitele
locale pe bunurile imobiliare nu au fost
monopolizate de centru, dar au rămas la
nivelul unităţii administrativ-teritoriale, fiind
distribuite prin decizia consiliului judeţean
între comunităţi pentru plata salariilor
angajaţilor din instituţiile bugetare.
Hotărârea Guvernului cu privire la
majorarea salariilor angajaţilor din unităţile
sferei sociale, finanţate de la buget din 8
aprilie 2002 nr. 430 concretizează că
„Cheltuielile ocazionate de punerea în
aplicare a prezentei hotărâri vor fi
acoperite din contul mijloacelor bugetare
prevăzute anual în bugetele respective”.
20
Credem că anual mijloacele în bugetele
respective vor scădea, deoarece se va
reduce interesul autorităţilor locale de a
colecta impozitul pe bunurile imobiliare,
care în noile condiţii reprezintă o sursă de
reglementare a veniturilor bugetelor
unităţilor administrativ-teritoriale.
4. Lipsa pârghiilor eficiente de
colectare a impozitelor şi taxelor locale
Administraţiile locale nu au la dispoziţie, în
prezent, pârghii eficiente de colectare a
impozitelor şi taxelor locale. Perceptorul
fiscal al primăriei are un rol important în
elaborarea şi executarea bugetului
comunei la partea de venituri proprii:
impozitele şi taxele locale, dar el nu
dispune de instrumente eficiente pentru
aşi îndeplini obligaţiunile. Funcţiile lui sunt
aceleaşi ca şi ale inspectoratului fiscal cu
excepţia dreptului de a întocmi un proces
verbal şi al înainta organelor de justiţie.
Acest moment creează dificultăţi în
procesul de colectare a impozitelor şi
taxelor locale. Considerăm că pentru a
dinamiza procesul de colectare a
impozitelor şi taxelor locale este necesar
să i se lărgească funcţiile şi drepturile
perceptorului fiscal, astfel încât
respectivul, să aibă dreptul de a întocmi
un proces verbal şi al înainta organelor de
justiţie pentru rău platnici. Ori, trecând,
printr-o decizie guvernamentală,
perceptorul fiscal şi în subordonarea
inspectoratului fiscal, va obţine şi
împuternicirile necesare.
5. Lipsa unui mecanism clar privind
lichidarea datoriilor istorice ale
bugetelor unităţilor administrativ-
teritoriale
Dezechilibrul dintre resursele disponibile
limitate şi necesităţile mereu crescânde
ale unităţilor administrativ-teritoriale,
rămâne a fi o problemă acută a
comunităţilor. Acest dezechilibru se
accentuează şi ca urmare a devansării
responsabilităţilor faţă de resursele
disponibile, ori altfel spus, există riscul
unui transfer de cheltuieli mai rapid decât
transferul de resurse. O barieră în
rezolvarea acestei probleme sunt datoriile
creditoare, care se majorează din cauza
penalităţilor. Executarea bugetelor
unităţilor administrativ-teritoriale pentru
anul fiscal 2001 ne arată că suma
datoriilor creditoare luate în ansamblul
pe toate unităţile administrativ-teritoriale
alcătuiau 36,1% din totalul veniturilor
tuturor unităţilor administrativ-teritoriale.
Situaţia economică din teritorii este destul
de complicată şi nu permite rambursarea
acestor datorii istorice, şi astfel, presiunea
lor creşte din an în an cu penalităţi.
Problema datoriilor istorice ale bugetelor
unităţilor administrativ-teritoriale, faţă de
bugetul asigurării sociale de stat, ar trebui
rezolvată la nivelul Guvernului, prin
lichidarea lor automată, deoarece ele sau
constituit, în temei, nu din vina unităţilor
administrativ-teritoriale, dar tot prin
Hotărârea Guvernului încă începând cu
anul bugetar 1995, când se achitau
salariile angajaţilor din sfera bugetară, fără
efectuarea defalcărilor în bugetul
asigurărilor sociale de stat.

21
Concluzii:
Sfîrşitul de an 2002 nu a excelat prin
optimism pe subiectul autonomiei locale.
Tendinţa generală a administraţiei centrale
a fost legată de pregătirea „conspirativă” a
unui nou proiect de lege privind
administraţia publică, amendarea Legii
privind partidele politice, prin care se va
impune o procedură de reînregistrare a
partidelor politice chiar în ajunul viitoarelor
alegeri locale din 2003, şi întărirea
structurilor raionale, ca prelungiri teritoriale
ale actualelor structuri judeţene.
Cu excepţia vizitei la Strasbourg a Prim
Ministrului Vasile Tarlev, în care au fost
reiterate angajamentele Republicii
Moldova în ceea ce priveşte aplicarea
Cartei Europene privind autonomia locală,
autorităţile centrale nu au demonstrat că
abordează în mod serios reforma
sistemului de administrare publică locală,
şi nu au existat discuţii serioase asupra
priorităţilor unei Strategii de reformare şi
modernizare a sistemului de administrare
publică, în viziunea actualei guvernări.
Respectiv, ultimul proiect de lege privind
administrare publică locală reprezintă mai
degrabă o continuare a implementării
principiului de instalare a verticalei puterii.
Menţionăm că, în mai multe rînduri, CPLR
al Consiliului Europei a criticat aplicarea
22
acestui principiu în Republica Moldova,
abordînd acest subiect în cîteva
Recomandări ale sale în 2001 şi 2002.
Printre evoluţiile pozitive cares-au produs
în ultimele luni ar trebui să menţionăm
prezentarea unui Concept al Dezvoltării
Regionale în Republica Moldova, elaborat
în 2002 de către BCI şi Institutul de
Economie şi Informaţie, şi care reprezintă
un studiu de fezabilitate asupra viabilităţii
şi oportunităţilor legate de dezvoltarea
regiunilor, analizîndu-se profilul
demografic, socio-economic al judeţelor,
structura teritorială a potenţialului,
principalii indici globali de dezvoltare a
unităţilor teritoriale, diferenţele
interjudeţene şi politicile de stat necesare
în acest domeniu.
Este evident însă că există încă destulă
reticenţă la nivelul administraţiei centrale
din Moldova în ceea ce priveşte
înţelegerea problematicii dezvoltării
regionale, dar şi a tratării regiunilor în
calitate de subiecţi responsabili, parteneri
de dialog în vederea asigurării unei
dezvoltări durabile a ţării. Prea puţine din
recomandările CPLR al Consiliului Europei
au fost pînă astăzi îndeplinite şi prea
puţine fapte se găsesc în spatele vorbelor
frumoase de a reforma actualul sistem de
administrare publică în folosul cetăţenilor.