Comité de réflexion et de proposition

sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République

LES DISCOURS DU PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE

DEVANT LE PARLEMENT

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1.
LES TEXTES
EN VIGUEUR

Constitution du 4 octobre 1958

Article 18

« Le Président de la République communique avec les deux assemblées du Parlement

par des messages qu'il fait lire et qui ne donnent lieu à aucun débat.
Hors session, le Parlement est réuni spécialement à cet effet. »

Article 19

« Les actes du Président de la République autres que ceux prévus aux articles 8 (1er
alinéa), 11, 12, 16, 18, 54, 56 et 61 sont contresignés par le Premier Ministre et, le cas
échéant, par les ministres responsables. »

Article 31

« Les membres du gouvernement ont accès aux deux assemblées. Ils sont entendus
quand ils le demandent.

Ils peuvent se faire assister par des commissaires du gouvernement ».

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2.
LES
PRECEDENTS
HISTORIQUES

C’est depuis la IIIe République que le chef de l’Etat ne peut plus se rendre devant les assemblées
pour s’y exprimer. Afin d’empêcher Adolphe Thiers d’imposer sa volonté aux députés, la loi du
13 mars 1873, dite « De Broglie » a imposé au Président de la République une procédure très
contraignante que l’on qualifia alors de « cérémonial chinois », lorsqu’il souhaitait intervenir en
séance. La loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 a consacré cette volonté d’écarter le chef de
l’Etat des assemblées en disposant explicitement que le Président de la République communique
avec les chambres « par des messages qui sont lus à la tribune par un ministre ». Depuis la
pratique n’a pas changé.

ƒ Constitution du 27 octobre 1946

Article 37. – « Le président de la République communique avec le Parlement par des

messages adressés à l'Assemblée nationale 1 . »

Article 38. – « Chacun des actes du président de la République doit être contresigné par le
président du Conseil des ministres et par un ministre. »

ƒ Loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 sur les rapports des pouvoirs publics

Article 6. – « Le Président de la République communique avec les chambres par des

messages qui sont lus à la tribune par un ministre. »

ƒ Loi du 13 mars 1873, dite « Constitution de Broglie » (procédure dite du « cérémonial

chinois »)

Article premier.- « La loi du 31 août 1871 est modifiée ainsi qu'il suit :

Le président de la République communique avec l'Assemblée par des messages qui, à

l'exception de ceux par lesquels s'ouvrent les sessions, sont lus à la tribune par un ministre.

Néanmoins, il sera entendu par l'Assemblée dans la discussion des lois, lorsqu'il le jugera
nécessaire, et après l'avoir informée de son intention par un message.

La discussion à l'occasion de laquelle le président de la République veut prendre la parole

est suspendue après la réception du message, et le président sera entendu le lendemain, à
moins qu'un vote spécial ne décide qu'il le sera le même jour. La séance est levée après qu'il
a été entendu, et la discussion n'est reprise qu'à une séance ultérieure. La délibération a lieu
hors la présence du président de la République. (…)

1
Le Conseil de la République est exclu du dispositif.

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Article 4.- Les interpellations ne peuvent être adressées qu'aux ministres et non au président
de la République.

Lorsque les interpellations adressées aux ministres ou les pétitions envoyées à l'Assemblée
se rapportent aux affaires extérieures, le président de la République aura le droit d'être
entendu.

Lorsque ces interpellations ou ces pétitions auront trait à la politique intérieure, les ministres
répondront seuls des actes qui les concernent. Néanmoins, si par une délibération spéciale,
communiquée à l'Assemblée avant l'ouverture de la discussion par le vice-président du
conseil des ministres, le conseil déclare que les questions soulevées se rattachent à la
politique générale du gouvernement et engagent ainsi la responsabilité du président de la
République, le président aura le droit d'être entendu dans les formes déterminées par l'article
1er.

Après avoir entendu le vice-président du conseil, l'Assemblée fixe le jour de la discussion. »

ƒ Constitution du 14 janvier 1852

Article 11. – « Il [Le Président de la République] présente, tous les ans, au Sénat et au Corps
législatif, par un message, l'état des affaires de la République ».

ƒ Constitution du 4 novembre 1848

Article 52. – « Il présente, chaque année, par un message, à l'Assemblée nationale, l'exposé
de l'état général des affaires de la République ».

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3.
LA PRATIQUE
DE LA Ve
REPUBLIQUE

ƒ Le Président de Gaulle s’est exprimé devant le Parlement, par voie de message, à cinq
reprises : le 15 janvier 1959 (prise de fonctions), le 25 avril 1961 (mise en vigueur de
l’article 16), le 20 mars 1962 (annonce des accords d’Evian et référendum sur
l’autodétermination de l’Algérie, le 2 octobre 1962 (référendum sur l’élection du Président
de la République), le 11décembre 1962 (message à l’Assemblée nouvellement élue)
ƒ Le président Pompidou à trois reprises : le 25 juin 1969 (début du septennat), le 5 avril
1972 (référendum sur l’élargissement de la C.E.E.), le 3 avril 1973 (message à l’Assemblée
nouvellement élue).
ƒ Le Président Giscard d’Estaing une seule fois : le 30 mai 1974 (prise de fonctions).
ƒ Le Président Mitterrand à six reprises : le 8 juillet 1981 (prise de fonctions), le 8 avril
1986 (message à l’Assemblée nouvellement élue), le 25 juin 1986 (hommage pour le
centenaire de la naissance de Robert Schuman), le 26 octobre 1988 (référendum sur la
Nouvelle-Calédonie), le 27 août 1990 (message sur la situation au Moyen-Orient), le 16
janvier 1991 (politique au Moyen-Orient).
ƒ Le Président Chirac à trois reprises : le 19 mai 1995 (prise de fonctions), le 2 mars 1999
(Europe), le 2 juillet 2002 (Assemblée nouvellement élue).
ƒ Pour mémoire : sous la IVe République, en application de l’article 37 de la Constitution de
1947, Vincent Auriol s’est exprimé une seule fois (21 janvier 1947), au début de son
mandat. René Coty s’est exprimé deux fois : le 19 janvier 1954 (prise de fonctions) et le 29
mai 1958 (Charles de Gaulle, Président du Conseil)

A la différence du régime juridique qui prévalait sous les IIIe et IVe Républiques, le message
adressé par le Président n'est pas soumis à contreseing (article 19 de la Constitution), en vertu du
principe énoncé par Michel Debré, selon lequel il s'agit d'un pouvoir de sollicitation d'un autre
pouvoir, ici le Parlement. Aucun ministre n’endosse la responsabilité.
Aucun débat n’a lieu après la lecture par le Président de l’Assemblée nationale ou du Sénat
du message du Président de la République, comme en dispose le premier alinéa de l’article 18.
Même si l’article 18 de la Constitution n’indique pas que le Président de la République « ne
communique avec les deux assemblées du Parlement que par des messages », la mention selon
laquelle il doit faire lire ce message et la tradition républicaine ne laissent guère de doute sur le
fait que cette procédure est exclusive de toute autre.
Une révision constitutionnelle serait donc nécessaire pour permettre au Président de la
République de se rendre dans les hémicycles afin de s’adresser directement aux
parlementaires.

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4.
À L'ETRANGER

ƒ En Allemagne, la Loi fondamentale ne prévoit pas que le Bundespräsident puisse

s’exprimer devant les Chambres.

ƒ En Italie, la Constitution prévoit, dans son article 87, 2e alinéa, que le Président de la
République peut envoyer des messages aux Chambres

ƒ Au Royaume-Uni, le monarque lit, sur un ton neutre, devant les Chambres réunies un
discours préparé par le Cabinet. Cette séance est annuelle ; elle se déroule à l’ouverture des
travaux du Parlement. La Reine est écoutée en silence, sans interruption (hormis en 1998
lorsqu’elle annonça la suppression des lords héréditaires souhaitée par le Cabinet Blair). Un
débat est ensuite organisé après le départ du monarque. Chaque chambre adopte une réponse
au discours (Address in Reply to Her Majesty’s Gracious Speech). Des cérémonies
équivalentes sont organisées au Canada et en Australie, par exemple, en présence du
représentant de la Reine.

ƒ Aux Etats-Unis, le discours sur l’état de l’Union a traditionnellement lieu en janvier devant
le Congrès. Le Président trace un bilan et les perspectives d’action de son Cabinet (article II,
section 3 : « Le président informera le Congrès, de temps à autre, de l'état de l'Union, et
recommandera à son attention telles mesures qu'il estimera nécessaires et expédientes »).
Le Président ne peut entrer dans le Congrès sans une invitation solennelle. Il est introduit
dans la salle des séances par le Sergent d’armes de la Chambre des représentants. Les
parlementaires l’accueillent debout en l’applaudissant pendant plusieurs minutes. Le
Président donne une copie de son discours au Président du Sénat – le Vice-Président des
Etats-Unis – et au Président de la Chambre, qui écoutent debout derrière lui. Le discours
dure généralement un peu plus d’une heure. Aucun débat n’est organisé après le discours.
En revanche, depuis 1966, les leaders de l’opposition délivrent une réponse par médias
interposés sitôt le discours terminé.

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5.
LA
PROBLEMATIQUE

• L’objectif serait de permettre au Président d’intervenir devant le Parlement pour exposer sa

politique ou adresser un message en cas de crise grave au niveau national ou international.

• Le Président de la République est aujourd'hui la seule personne qui ne peut pénétrer dans les
hémicycles de l'Assemblée nationale et du Sénat, pas même, selon l'usage, dans les tribunes. Est-
ce légitime alors qu’il est le principal responsable de la politique nationale ?

• Les chefs d'Etat étrangers peuvent s'exprimer dans les assemblées (voir listes en annexe pour
l’Assemblée nationale d’une part et le Sénat d’autre part).

• Bien que née des circonstances – puisqu’elle avait pour objet, en 1873, de soustraire l’Assemblée
à l’influence du Président Thiers – l’interdiction faite au Président de la République de se rendre
devant les assemblées est perçue comme l’un des symboles du régime parlementaire. Rétablir
une telle possibilité, serait-ce rompre avec ce régime ?

• Un tel dispositif contribuerait-il à donner au Parlement une place plus centrale ?

• Peut-on considérer qu’il y aurait, du fait de la banalisation de l’expression présidentielle, un

risque de dévalorisation de la fonction ?

• Y aurait-il lieu de limiter le nombre d’interventions par an ? par session ?

• Le Président serait-il libre de choisir le moment de son (ses) intervention(s) ?

• Le Parlement devra-t-il être convoqué en session extraordinaire si le Président souhaite

s’adresser à lui hors session ?

• Cette intervention doit-elle être faite devant l’Assemblée nationale seule ? devant le Sénat aussi ?
devant le Parlement réuni en Congrès ? devant l’une ou l’autre de ces enceintes, au choix du
Président de la République ?

• Le discours du Président de la République devrait-il faire l’objet d’un débat ? En sa présence ?

• Cet éventuel débat devrait-il faire l’objet d’un vote ? Si tel était le cas, l’équilibre des institutions
en serait-il modifié ? La responsabilité du Président de la République serait-elle politiquement
mise en jeu ?

• Quel sens aurait la déclaration de politique générale du Premier ministre (article 49, alinéa 1er) si
le Président s’adressait directement au Parlement – il est vrai que le Premier ministre engage
alors directement sa responsabilité.

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Sources :

ƒ www.assemblee-nationale.fr

ƒ www.senat.fr

ƒ Pierre Avril et Jean Gicquel, Droit parlementaire, Paris, Montchrestien, « Domat droit
public », 3e éd, 2004.

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Annexe 1

Liste des personnalités étrangères entendues à l’Assemblée nationale

10e législature
ƒ JUAN CARLOS, Roi d’Espagne et Reine d’Espagne, 7 octobre 1993
ƒ Bill CLINTON, Président des Etats-Unis d’Amérique, 7 juin 1994
ƒ HASSAN II, Roi du Maroc, 7 mai 1996

11e législature
ƒ Romano PRODI, Président du Conseil des ministres de la République italienne, 19 novembre 1997
ƒ Tony BLAIR, Premier ministre de Grande-Bretagne, 24 mars 1998
ƒ Abdou DIOUF, Président de République du Sénégal, 21 octobre 1998
ƒ Kofi ANNAN, Secrétaire général de l’ONU, 8 décembre 1998
ƒ Gerhard SCHRÖDER, Chancelier de la République Fédérale d’Allemagne, 30 novembre 1999
ƒ Abdelaziz BOUTEFLIKA, Président de la République algérienne démocratique et populaire, 14 juin
2000
ƒ Fernando Henrique CARDOSO, Président de la République fédérative du Brésil, 30 octobre 2001

12e législature
ƒ Vicente FOX QUESADA, Président des Etats-Unis du Mexique, 14 novembre 2002
ƒ Valéry GISCARD d’ESTAING, Président de la Convention sur l’avenir de l’Europe, 3 décembre 2002
ƒ Thabo MVUYEWA MBEKI, Président de la République d’Afrique du Sud, 18 novembre 2003
ƒ HU Jintao, Président de la République populaire de Chine, 27 janvier 2004
ƒ José Luis RODRIGUEZ ZAPATERO, Président du Gouvernement du Royaume d’Espagne, 1er mars
2005
ƒ Jorge Fernando Branco de SAMPAIO, Président de la République portugaise, 12 avril 2005
ƒ José Manuel BARROSO, Président de la Commission européenne, 24 janvier 2006

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Annexe 2

Liste des personnalités étrangères entendues au Sénat

ƒ M. Helmut KOHL, Chancelier de la République Fédérale d’Allemagne, 13 octobre 1993

ƒ M. Jean CHRETIEN Premier ministre du Canada, 1er décembre 1994
ƒ M. Vaclav HAVEL Président de la République Tchèque, 3 mars 1999
ƒ Mme Nicole FONTAINE Présidente du Parlement européen, 22 mars 2000
ƒ M. Boutros-Boutros GHALI Secrétaire général de l’Organisation Internationale de la Francophonie, 3
mai 2000
ƒ Mme Vaira VIKE-FREIBERGA, Présidente de la République de Lettonie, 2 octobre 2002
ƒ M. Wolfgang BÖHMER, Président de la République Fédérale d’Allemagne, 22 janvier 2003

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