Sunteți pe pagina 1din 13

1

Statul reprezintă forma organizată şi exteriorizată a puterii publice de pe un


anumit teritoriu exercitată asupra întregii colectivităţi umane aflate în acel loc. În
acest sens statul este un fenomen obiectiv inerentvieţii sociale superior organizate,
adică societăţii civile.
La nivelul sistemului de autorităţi care-l compun statul sau puterea de stat se
evidenţiază prin trei componente distincte – corespunzător funcţiilor (formelor)
fundamentale de activitate care contribuie în mod specific la realizarea ei –
respectiv puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească. În acest
sens, puterea legislativă (parlamentul) este chemată să adopte legile, puterea
executivă (administraţia publică ) trebuie să le aplice, iar puterea judecătorească
(justiţia) va soluţiona cazurile de încălcare a lor, determinând răspunderea juridică
a celor vinovaţi. La rândul ei, puterea executivă este constituită dintr-o categorie
distinctă a autorităţilor publice, respectiv administraţia publică sau de stat.
Administraţia publică se poate defini ca acea categorie a autorităţilor de stat
constituită în temeiul aceleiaşi funcţii (forme) fundamentale de activitate
executivă, pe care o înfăptuiesc şi prin care se realizează, în mod specific, puterea
publică . La rândul ei, activitatea executivă se poate defini ca reprezentând acea
funcţie (formă ) fundamentală de activitate ce realizează în mod specific puterea de
stat şi care constă din punerea în executare sau în aplicare a prevederilor cuprinse
în legi şi în alte acte juridice emise în temeiul acestora înfăptuită, de regulă, de o
categorie distinctă a autorităţilor publice, respectiv administraţia publică, în
principal. Noţiunea de administraţie publică (de stat) este importantă în studiul
dreptului administrativ şi cel al ştiinţei administraţiei, deoarece sub aspect organic
sistemul administrativ este cel care înfăptuieşte, în principal, activitatea executivă a
statului, iar sub aspect funcţional actul decizional administrativ reprezintă cea mai
importantă formă concretă prin care se manifestă autoritatea acestui sistem.
Conţinutul administraţiei publice este determinat de două categorii de
activităţi:
- activităţi cu caracter de dispoziţie;
- activităţi cu caracter prestatal (de a presta servicii publice).

2
În baza structurii administraţiei publice stau două criterii:
- teritorial;
- funcţional.
Aceste două criterii ale sistemului administrativ se completează reciproc.
Structura funcţională a sistemului administraţiei publice este inseparabil
legată de structura teritorială a acestuia, deoarece existenţa sa este de neconceput
fără o bună organizare teritorială a statului.
Procedând la organizarea administraţiei publice prin Constituţie şi legi,
statul stabileşte, pe de o parte, organizarea administrativă a teritoriului, iar pe de
altă parte, determină funcţiile autorităţilor publice în aceste unităţi administrativ-
teritoriale.
Pornind de la aceste criterii, administraţia publică poate fi împărţită în
administraţie publică centrală şi administraţie publică locală, în administraţie
publică generală şi administraţie specializată.
Administraţia publică centrală, conform art. 1 din Legea privind
Administraţia publică locală, este totalitatea autorităţilor de specialitate ale
administraţiei publice pentru satisfacerea, sub conducerea Guvernului, a intereselor
generale ale societăţii la nivelul întregii ţări.
Administraţia publică centrală este realizată de autorităţile puterii executive
cu competente generale, în primul rând de Guvern şi Şeful statului, în măsura în
care ele exercită funcţii administrative, de rând cu cele publice, şi de administraţie
publică centrală de specialitate. Aceasta se compune din administraţie ministerială,
departamentală şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale
organizate în subordonarea Guvernului şi conduse de el.
Preşedintele Republicii Moldova, potrivit art. 77 p. 2 al Constituţiei
Republicii Moldova, “reprezintă statul şi este garantul suveranităţii, independenţei
naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării.” Pornind de la aceste prevederi
constituţionale, putem contura două funcţii prezidenţiale: funcţia de reprezentare şi
funcţia de garant al statului şi al Constituţiei. Ca şef al statului, Preşedintele e
chemat să asigure buna funcţionare a tuturor ramurilor puterii de stat: legislativă,

3
executivă şi judecătorească. Iată de ce, în realizarea funcţionării sale, Preşedintele
Republicii Moldova îndeplineşte un şir de atribuţii în raporturile cu celelalte
autorităţi publice.
Din acest punct de vedere deosebim atribuţii prezidenţiale exercitate în
raporturile cu Parlamentul şi atribuţii prezidenţiale exercitate în raporturile cu
autorităţile judiciare. Un rol aparte ocupă atribuţiile Preşedintelui Republicii
Moldova în sfera puterii executive, în special în raporturile cu Guvernul, cu
autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate şi autorităţile
administraţiei publice locale.
Preşedintele Republicii Moldova este secundat în activitatea sa de un aparat
de funcţionari dirijat de conducătorul administraţiei prezidenţiale care se află în
subordine directă Preşedintelui. Structura aparatului prezidenţial şi resursele
financiare ale lui se aprobă la propunerea Preşedintelui de către Parlament.
În sistemul autorităţilor publice centrale Guvernul ocupă un rol deosebit. Lui
îi revine, în conformitate cu principiul separaţiei puterilor în stat, alături de şeful
statului, puterea executivă. Reprezentând puterea executivă, Guvernul îndeplineşte
două funcţii principale: asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi
exercită conducerea generală a administraţiei publice.
În conformitate cu art. 97 al Constituţiei Republicii Moldova1, Legea privind
administrarea publică locală,2 Guvernul este alcătuit din Prim-ministru, prim-
viceprim ministru, viceprim-ministru, miniştri şi membri stabilişi prin lege
organică.3
Activitatea Guvernului se organizează în corespundere cu cerinţele
republicii Moldova, legii cu privire la Guvern, Regulamentului Guvernului
Republicii Moldova4.
În exerciţiul funcţiunii Guvernul se conduce de Programul sau de activitatea
pentru perioada de guvernare, acceptat de Parlament. Cel puţin o dată pe an
Guvernul ţine în faţa Parlamentului o dare de seamă amplă despre activitatea sa.
1
Constituţia Republicii Moldova din 29.07.1994
2
Legea privind administraţia publică locală din 06.11.98
3
Constituţia Republicii Moldova
4
Constituţia Republicii Moldova

4
Guvernul îşi exercită funcţiile sale aflându-se în şedinţe cu participarea
tuturor membrilor săi. La şedinţa Guvernului se discută probleme majore de interes
statal, care privesc desfăşurarea politicii social-economice şi politice a statului,
prevăzute de programul de guvernare. Prin programul său de activitate, el propune
Parlamentului direcţiile politicii interne şi externe. Acesta este rolul său politic.
Dar, în strânsă legătură cu acest rol, apare şi poziţia Guvernului de autoritate
publică centrală, de competenţă generală a administraţiei publice. În virtutea
acestui rol, Guvernul desfăşoară o activitate executivă, principalul său atribut fiind
organizarea executării legilor de către autorităţile administraţiei publice.
Administraţia publică locală este totalitatea autorităţilor cu competenţă
generală sau specială, constituie pentru satisfacerea intereselor generale ale
locuitorilor unei unităţi administrativ-teritoriale.
Conform Constituţiei Republicii Moldova5 administraţia locală ţine să fie
realizată prin voinţa poporului, exercită prin forme ale democraţiei directe şi
reprezentative, adică prin participarea populaţiei la discutarea şi rezolvarea celor
mai importante problem, alegerea organelor reprezentative, participarea la
rezolvarea hotărârilor adoptate şi exercitarea controlului asupra activităţii
organelor administrării locale.
Administraţia publică locală oferă infrastructura fizică şi politică care
sprijină eforturile comunităţii şi cetăţenilor în domeniul economic, politic, social şi
cultural.
Rolul administraţiei publice locale se schimbă şi va continua să se schimbe
pe măsură ce problemele economice şi sociale pe care le întâmpină continuă să
crească.
Administraţia publică are următoarele caracteristici generale:
• reprezintă un sistem unitar ce reuneşte în cadrul ei, în baza relaţiilor
juridice (dintre care unele sunt ierarhice), autorităţi, aflate pe diferite nivele ale
organizării administrative, conduse de guvern;

5
Constituţia Republicii Moldova

5
• activitatea executivă îndeplinită de ea este constituită din acţiuni de
prescriere sau de dispoziţie constituite din reglementări şi acţiuni de prestaţie,
declanşate din oficiu sau la cerere, vizând activitatea concretă de aplicare a legii în
situaţii şi asupra unor subiecte strict determinate (de exemplu: stabilirea şi
încasarea impozitelor, sancţionarea contravenienţilor, emiterea autorizaţiilor de
diverse feluri, şcolarizarea elevilor, etc.);
• administraţia este structurată funcţional şi teritorial, fiind alcătuită din
autorităţi publice şi instituţii publice ce dispun de stabilitate instituţională şi
continuitate funcţională necesare îndeplinirii sarcinilor de durată şi de moment care
le revin;
• activitatea executivă este formalistă întrucât se realizează cu
respectarea anumitor proceduri – sub sancţiunea nevalabilităţii acţiunilor săvârşite
cu încălcarea regulilor ce le guvernează – şi, în cea mai mare parte a ei, este şi
juridică prin efectele produse, adică prin drepturile şi obligaţiile rezultate.
Concomitent, administraţia publică, în cadrul funcţiei executive
fundamentale în stat, îndeplineşte şi funcţii concrete rezultate din atribuţiile care-i
revin, de natură fiscală, educaţională, sanitară, culturală, etc.
Dacă o funcţie fundamentală a statului poate fi definită ca o direcţie
esenţială a activităţii de stat realizată prin întregul complex al mecanismului de
stat, în schimb, funcţia concretă delimitează sarcinile determinate care alcătuiesc
conţinutul funcţiei generale şi care trebuie îndeplinite de către o autoritate
determinată.6 În acest sens apreciem ca funcţii formale (şi nu de conţinut)
următoarele acţiuni ce revin administraţiei:
- funcţia de conducere, manifestată în special prin acte de reglementare
(normative), în cadrul cărora locul central îl ocupă decizia administrativă;
- funcţia de coordonare ca activitate de corelare a acţiunilor executive în
vederea realizării unitare a sarcinilor şi atribuţiilor ce revin administraţiei;
- funcţia de îndrumare ca activitate de orientare a acţiunilor executive în
vederea realizării lor în deplină unitate cu baza legală care le determină;

6
Teoria generală a statului şi dreptului, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1967, pag. 69

6
- funcţia de control ca activitate de constatare a stadiului îndeplinirii
sarcinilor şi de măsurare a rezultatelor acţiunii administrative;
- funcţia de punere în executare concretă a măsurilor dispuse conform legii.
Prin toate aceste funcţii se pune în evidenţă principala trăsătură a administraţiei
respectiv latura organizatorică a ei, adică asigurarea derulării normale a
raporturilor sociale în urma intervenţiei executive a statului.
Prin prisma obiectului de activitate, putem identifica următoarele funcţii:
Funcţia de administrare a personalului vizează problemele privind
recrutarea, pregătirea şi perfecţionarea profesională a funcţionarilor din
administraţie, drepturile de personal.
În elaborarea politicii de personal, cei responsabili, trebuie să ţină seama de
nivelul de calificare pe care îl impune fiecare funcţie şi de situaţia pieţei forţei de
muncă, importanţa socială a activităţii fiecărui funcţionar, nivelul său de pregătire
profesională şi experienţa în domeniu fiind elemente care trebuie să se oglindească
în modul de retribuire a funcţionarilor.
Modalitatea de administrare a resurselor umane din administraţia publică
depinde de concepţia referitoare la funcţionarul public, existând două mari
orientări la nivel mondial, în această materie. În ţările europene, teza general
răspândită este aceea a polivalenţei, conform căreia administraţia recrutează
funcţionari având un anumit nivel de cultură şi cunoştinţe de specialitate, care nu
sunt recrutaţi pentru un post determinat, ci sunt apţi să îndeplinească sarcini
diverse în interiorul serviciului sau chiar să lucreze în servicii destul de diferite
unele de altele. Teza specializării este prevăzută în administraţia federală a SUA şi
a altor state care se inspiră din modelul american. În acest tip de sistem, fiecare
poziţie din structura administrativă este minuţios analizată, se încearcă o descriere
cu precizie a sarcinilor care trebuie îndeplinite de funcţionarul care ar ocupa
poziţia ierarhică respectivă şi a condiţiilor necesare pentru îndeplinirea acestor
sarcini. În societatea contemporană, trebuie însă găsită o variantă de mijloc,
întrucât polivalenţa funcţionarului este sprijinită mult prin dezvoltarea mijloacelor
tehnice de stocare a informaţiei şi de comunicare a acesteia, iar specializarea

7
excesivă duce la îngustarea orizontului conceptual al respectivului funcţionar. Una
dintre condiţiile pentru ca o persoană să aibă calitatea de funcţionar public este să
fie învestită legal cu o funcţie de stat. Învestirea asigură legitimitatea. Modurile de
învestire sunt diferite, utilizarea unei anumite metode fiind determinată de
specificul fiecărui stat (selecţie liberă, satisfacerea unor criterii formale, concurs).
Funcţia de achiziţionare a bunurilor şi serviciilor de către administraţie
Înainte de primul război mondial, volumul bunurilor şi serviciilor achiziţionate de
administraţie era mic şi problemele legate de aceste achiziţii prezentau un interes
redus. În pragul finalului de mileniu, volumul anual de achiziţii mobiliare şi
imobiliare realizat de administraţie a crescut, în special în ţările industrializate.
Printre multele întrebări pe care le generează practica în legătură cu
achiziţionarea bunurilor şi serviciilor de către administraţie sunt de reţinut
determinarea necesarului de achiziţii şi modurile de procurare a bunurilor. În
condiţiile în care achiziţiile de bunuri şi serviciu implică vehicularea unor sume
mari de bani, problema erorilor funcţionarilor care au aceste atribuţii, trebuie
exclusă, pentru că asemenea erori pot genera disfuncţionalităţi şi pentru că
fondurile utilizate provin din banii contribuabililor. În consecinţă, se impune
finalizarea unui ansamblu de standarde calitative, care să aibă caracterul unor
norme de recomandare, referitor la furnizorii care pot oferi bunurile şi serviciile
necesare administraţiei publice. De asemenea, trebuie determinate cantitativ aceste
bunuri şi servicii, precum şi modalităţile de dobândire a acestora. În general,
bunurile pot fi dobândite prin cumpărare, prin locaţie, sau pot fi confecţionate în
unităţi de producţie proprii, iar prestarea de serviciu se obţine pe bază de contract.
Atât pentru contractarea de prestări de serviciu, cât şi pentru procurarea de
bunuri, autorităţile administrative pot utiliza negocierea directă, prezentarea unei
oferte şi licitaţia publică.
Funcţia financiară, care se referă la întocmirea proiectului de buget şi la
execuţia bugetară.
Întocmirea documentaţiilor privind bugetul antrenează toată piramida
administraţiei, de la temelie până la vârf, iar documentaţiile sunt depuse spre

8
dezbatere şi aprobare Parlamentului. Chiar dacă Parlamentul este acela care decide
în legătură cu bugetul de stat, aprobându-l sau respingându-l, totuşi structura
acestuia este opera Guvernului. Cadrul legal se completează cu prevederile legii
administraţiei publice locale.
Funcţia juridică se referă la prestaţiile specifice ale celor care au cunoştinţe
teoretice şi practice de legislaţie, de reglementare şi de jurisprudenţă.
În administraţia publică , activitatea juridică poate fi sintetizată în
următoarele categorii de acţiuni:
- interpretarea legilor şi altor acte normative;
- codificarea textelor;
- participarea la procedurile judiciare.
Redactarea proiectelor de decizii şi de documente – în particular şi în
general – este foarte importantă pentru că de claritatea şi corectitudinea textului
depinde de eficienţa acestora, modul cum vor fi receptate de public şi vor fi
respectate.
Rolul personalului de specialitate este hotărâtor, iar obligativitatea vizei
oficiului juridic pe toate documentele constituie o garanţie că acestea sunt
conforme cu legislaţia.
În ceea ce priveşte interpretarea legilor şi alte reglementări, personalul de
specialitate are obligaţia de a încerca să clarifice intenţia legiuitorului în cazul în
care textele care trebuie aplicate în activitatea curentă a administraţiei publice sunt
neclare şi interpretativ formulate. Eventualele litigii sunt de competenţa instanţelor
judecătoreşti. Codificarea este acea formă superioară de sistematizare a actelor
normative, care constă în procesul de prelucrare şi alcătuire a unui singur act
normativ cu putere de lege, numit cod, din toate sau aproape toate actele normative
dintr-o ramură de drept. Codificarea în domeniul dreptului administrativ este
activitatea care constă în a aduna şi a reuni în mod metodic, într-un text unic şi
ordonat, toate dispoziţiile de aceeaşi natură juridică referitoare la un domeniu
particular de activitate al administraţiei.

9
Funcţia de previziune şi programare care presupune cunoaşterea în amănunt
a stărilor de fapt prezente, prevederea evoluţiilor spontane şi elaborarea de
programe.
Orice decizie administrativă este adoptată în scopul soluţionării unei
probleme a unei colectivităţi umane şi pentru a preîntâmpina potenţialele efecte
negative ale acesteia este necesară o atentă şi aprofundată documentare prealabilă,
analizându-se riguros realităţile trecute şi prezente care au legătură cu problema
respectivă şi sintetizându-se concluziile folositoare în procesul de modelare a
evoluţiilor viitoare.
Previziunile pe termen scurt ocupă un loc important în existenţa
administraţiei în legătură cu funcţia financiară a administraţiei (elaborarea
bugetului de stat şi a bugetelor locale).
Previziunile pe termen mediu şi lung sunt necesare, în special, pentru
situaţiile în care deciziile luate la un moment dat sunt ireversibile sau pentru
situaţiile în care eventualele modificări ori rectificări ar implica eforturi financiare
mari şi chiar risipă de resurse umane.
Îmbunătăţirea relaţiilor cu publicul. Administraţia trebuie să urmărească
asigurarea binelui individual în contextul binelui general şi nu poate exista fără
cetăţeni, fiind constituită pentru a-i sluji pe aceştia. Pentru îndeplinirea acestui
scop, în vederea ameliorării comunicării între administraţie şi administraţi sunt
menţionate în literatura de specialitate trei tipuri de metode:
- studiul metodic al necesităţilor şi atitudinilor publicului, care se realizează
pentru îmbunătăţirea organizării şi funcţionării acelor sectoare ale administraţiei
care vin în contact cu omul de rând, îmbunătăţire ce are ca scop eliminarea sau
reducerea la minim a insatisfacţiilor care ar putea fi cauzate publicului beneficiar;
- informarea generală a publicului, reprezentând eforturile autorităţilor
administrative de a face cunoscute publicului informaţii cu caracter politic –
obiectivele urmărite de către guvernanţi – şi informaţiile prin care utilizatorii sunt
conştientizaţi despre drepturile şi obiectivele lor;

10
- utilizarea informaţiei practice oferite publicului în vederea îmbunătăţirii
fluxului informaţional şi relaţiilor între administraţie şi public.
Funcţia de garant al drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti. În prezent, se
vehiculează frecvent expresii ca „integrare europeană”, „integrare euro-atlantică ”,
„globalizare”, sub învelişul acestora se află un conţinut foarte cuprinzător, privind
fenomene complexe sociale, economice, politice, care au ca subiecte statele şi care
se derulează pentru a fi ajutate popoarele să-şi protejeze valorile fundamentale şi
să-şi îndeplinească aspiraţiile prin mijloace de acţiune specifice. Evolutiv, primele
şi principalele mijloace pentru asigurarea respectării drepturilor şi libertăţilor
omului au fost statuate prin „declaraţia universală a drepturilor omului „şi
consacrarea acestor drepturi în legile fundamentale ale statelor. În timp, s-a
conturat necesitatea creării unui sistem adecvat de acte normative în cadrul
sistemelor actuale de drept. Din multitudinea de principii care pot fi formulate în
ceea ce priveşte administraţia publică, în contextul integrării europene, cel mai
important este cel al legalităţii, completat de principiul egalităţii de tratament
juridic al subiecţilor. Integrarea europeană nu anulează principiul autonomiei
locale, dar în nuanţează, făcând să crească rolul principiului consultării cetăţenilor
în probleme de interes comunitar. Principiul continuităţii în desfăşurarea activităţii
administraţiei publice îşi păstrează actualitatea, fiind legat de esenţa existenţei
administraţiei publice.
În concluzie, realizând o privire de ansamblu asupra funcţiilor administraţiei
publice, se poate afirma că administraţia publică înţeleasă drept activitate de
organizare a executării legii, este o interfaţă între planul conducerii politice şi cel
în care se realizează valorile politice, dar acest fapt nu înseamnă că administraţia
publică nu realizează o activitate de conducere în paralel cu cea de organizare.
În activitatea administraţiei publice se regăseşte şi atributul de comandă, în
sensul că participă la pregătirea deciziilor, iar pe de alt ă parte, adoptă deciziile
administrative, care au ca obiect crearea cadrului organizatoric şi a condiţiilor
concrete, în vederea implementării deciziilor politice.

11
Controlul, ca funcţie a administraţiei publice, are rolul de a analiza eficienţa
acţiunii administrative în aplicarea deciziilor politice şi de a realiza o intensificare
a activităţii în cadrul administraţiei.

12
Bibliografie

1. Constituţia Republicii Moldova din 29.07.1994;


2. Legea privind administraţia publică locală din 06.11.98;
3. Teoria generală a statului şi dreptului, Editura Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti, 1967.

13