ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI ADMINISTRATIVE FACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

POLITICA SI ADMINISTRATIE PUBLICA - Suport de curs ANCA MOT, asist. dr.

BUCUREŞTI

CUPRINS

I. In o m ţ g n r le f r a ii e e a • Date de identificare a cursului Date de contact ale Date de identificare titularului de curs: contact tutori: Nume: Anca Mot E-mail: ancamot1@yahoo.fr Consultaţii: flexibil

curs

şi

Politica si administratie publica Curs optional

Condiţionări şi cunoştinţe prerechizite  Pentru intelegerea conceptelor si analizelor prezentate in acest curs nu sint necesare cunostinte anterioare de specialitate. Descrierea cursului (obiective): Aprofundarea reflectiei asupra diferitelor aspecte ale raportului dintre administratie si puterea politica in societatile occidentale Analiza demersurilor clasice ale dihotomiei politica / administratie Studiul comparat al diferitelor modele empirice ale raportului administratie / politica Analiza principalelor institutii politice (Stat, sisteme si regimuri politice, sisteme de partid) Analiza diferitelor aspecte ale legaturii dintre politica si administratie (analiza sociologica comparata a politicienilor / birocratilor ; birocratia si partidele politice, administratia si grupurile de interese)


 

 

Organizarea temelor în cadrul cursului  Cursul este organizat pe următoarele module :

3

origini sociale. tendinte actuale Modulul 4: Modele fundamentale de administratie si modele teoretice ale raportului administratie/ politica. modele de cariera si atitudini politice Modulul 6: Institutiii politice Stat Regim politic Sistem partizan Moduri de scrutin Modulul 7: Modele empirice de organizare a raporturilor dintre politica si administratie Modelul american Modelul de Whitehall Modelul Francez Modelul german Modulul 8 : Politica si administratie in procesul de policy-making Modulul 9 : Inalta directie Modulul 10 : Birocratie. Analize comparate ale raportului administratie / politica Modulul 5: Policiticieni si birocrati. grupuri de interes.Modulul 1: Curs introductiv. partide politice 4 . Similitudini si diferente : modele de contact. istoric. Continutul si obiectivele cursului Clarificari conceptuale Dimensiunea politica a administratiei Modulul 2: Specificitatea functiei publice Conceptul de birocratie Agentii functiei publice Legitimitatea birocratica Cele doua conceptii ale functiei publice : neutralitate vs politizare Modulul 3: Viziunea functiei publice : origini.

• 5 . insa studentii sint incurajati sa aprofundeze cunostintele prin studierea unor materiale complementare Materiale şi instrumente necesare pentru curs  Materiale folosite în cadrul procesului educaţional specific disciplinei (toate sunt asigurate de facultate)  staţie sonorizare (pentru curs). În catalogul de examen se specifică. 10% se acorda din oficiu. 133 din 16 octombrie 2007 – Frauda la examen se sancţionează cu eliminarea din examen.  Cursul magistral va fi completat cu discutii si prezentarea anumitor teme complementare in timpul seminariilor si care fac parte integranta din materia de studiu.  Studentii au libertatea de a-şi organiza in mod independent. un proces verbal de constatare a fraudei.• Formatul şi tipul activităţilor implicate de curs  Cursul se desfasoara dupa formula magistrala.  Studentii vor fi evaluati pe baza unui examen final. pe care îl înaintează conducerii facultăţii/departamentului. Elemente de deontologie academică  Conform art. 22 din Regulamentul privind activitatea profesională a studenţilor aprobat prin Decizia Senatului SNSPA nr. pe loc. • • Politica de evaluare şi notare. cuvântul “fraudă”. fără constrângeri. modalitatea şi timpul de parcurgere a cursului cu condiţia respectării exigentelor institutiei si disciplinei • Materiale bibliografice obligatorii  Suportul de curs este obligatoriu si suficient pentru susţinerea examenului. prin examinare scrisa  Examenul reprezinta 90% din. Titularul sau comisia de examen întocmeşte. Recidivarea în fraudă se pedepseşte cu exmatricularea. în dreptul numelui studentului. după caz  suport de curs  Pentru parcurgerea modulelor cursului studentul are nevoie de un computer conectat la internet pentru accesarea cursurilor on-line şi pentru acces la clasa virtuală.

Studenţi cu dizabilităţi  În cazul în care printre studenţii înscrişi pentru urmarea acestui curs se află şi persoane cu dizabilităţi se vor organiza şi susţine verificări pe parcursul semestrului şi examenul final în condiţii speciale (sală. sa înregistreze rezolvarea subiectelor).  Comunicarea cu studenţii cu dizabilităţi se va putea realiza prin intermediul clasei virtuale dar şi e-mailului Strategii de studiu recomandate  Pentru insusirea minimala a continutului cursului studentul va avea nevoie de aprox. precum şi abilităţi de a identifica. daca este posibil.P.N.Exmatricularea se face de către Rectorul S. 50 de ore la care se adăuga 10 ore de documentare în bibliotecă pentru activităţile de verificare şi 10 ore pentru pregătirea examinării finale. o persoană desemnată care să transcrie după dictare sau. evalua şi folosi informaţiile relevante în mod potrivit. la propunerea Biroului Consiliului facultăţii/departamentului.  Se va avea în vedere în acest sens şi Codul Etic al SNSPA aprobat prin Decizia Senatului SNSPA nr.S.  Studentul trebuie să aibă capacitatea de gândire analitică şi critică.A. abilitatea de a se angaja într-un proces de învăţare independent.. 133 din 16 octombrie 2007. • • 6 .

altfel spus politica si tehnica. 7 . birocratia are tendinta sa-si dezvolte propria sa autoritate. analiza soicologica comparata a birocratilor / politicieni. adica a politizarii birocratiei si a functionarizarii politicului Astfel. relatia administratiei cu politica este o relatie de dependenta (subordonare). cursul va fi centrat pe temele urmatoare : • • • • Analiza demersurilor clasice ale dihotomiei A/P Studiu comparat al diferitelor modele empirice ale raportului A/P Analiza principalelelor institutii politice Analiza diferitelor dimensiuni ale legaturii A/P (birocratia si partide politice. Constitutind un ansamblu profesional relativ coerent si omogen. dar ea nu poate surprinde faptul ca intre administratie si politica exista numeroase puncte de contact si interdependente.II Suport de curs la disciplina POLITICA SI ADMINISTRATIE PUBLICA Modulul 1 – Curs introductiv. concomitent cu cresterea influentei tehnicienilor. autoritatea ei o determina sa intretina si sa apere valori specifice. Presiunea fortelor politice se exercita la toate nivelurile serviciilor publice.sugereaza faptul ca alesii sint singurii care decid in timp ce functionarii le acorda asistenta si supravegheaza executia conform deciziilor luate. Astfel. datorita principiului democratic. birocratie reprezentativa. politica si administratia sint doua domenii distincte de activitate. Continutul si obiectivele cursului. Dimensiunea politica a administratiei Doctrina neutralitatii politice a administratiei – care sintetizeaza esenta raporturilor dintre politica si administratie . daca teoretic birocratia se estompeaza in spatele alesilor si nu dispune decit de o legitimitate mediata. diferite prin natura (decizie vs executie) sint realizate de catre doua tipuri de agenti (alesi vs functionari) inserati in 2 tipuri de organizatii (sistem birocratic vs sistem reprezentativ) si a caror autoritate se bazeaza pe principii diferite de legitimitate (democratica vs mediatizata). Trebuie astfel sa ne punem intrebari cit priveste adevarata natura a raportului dintre sfera administrativa si lumea politica si sa analizam devierile de la dogma traditionala si a relatiei de dependenta care ia forma unei duble miscari. administratia si puterea legislativa. arbitrare si reductoare cum analizele teoretice le prezinta. obiectivul principal al cursului este sa aprofundam reflectia asupra diferitelor aspecte ale raportului dintre administratie si puterea politica in societatile occidentale (in principal). in practica. Distinctia poate fi utila din punct de vedere analitic. Clarificari conceptuale. Dimensiunea politica a administratiei Continutul si obiectivele cursului Doua principii regleaza relatiile dintre lumea administrativa si lumea politica : principiul separarii si cel al subordonarii. Cu toate acestea. Mai concret. Si aceasta se accentueaza datorita participarii crescute a functionarilor publici la viata politica si datorita multiplicarii grupurilor care sint in contact cu administratia. ea are o dimensiune politica (este obiect al discursului politic) si este in mod necesar influentata de sfera politica (regim. Administratia este in centrul anumitor controverse ideologice. fiecare avind propria sa logica : functiile lor. sau. Apare astfel ca legaturile dintre adminsitratie si puterea politica nu sint atit de transate. sistem politic). numit pe baza criteriilor legate de merit si pe competenta tehnica si bucurindu-se in general de permanenta si de securitatea locului d emunca. etc). In acelasi timp. Administratie si politica Adesea opunem politica si administratia.

In fapt. Neutralitatea fixeaza limitele influentei alesilor asupra functionarilor. dar in practica ne indepartam. administratia este neutra in raport cu politicul. Aceasta doctrina a neutralitatii este. neutralitatea administratiei este o conceptie. doctrina neutralitatii politice a administratiei nu este universala nici in timp nici in spatiu. La nivelul functiei publice: gestiunea de personal pune in relief competenta si dezvoltarea profesionala a functionarilor. relatiile patronale-sindicale nu se prezinta in acelasi fel in sectorul public ca in cel privat deoarece misiunea publica a Statului nu se rezuma numai la criteriul rentabilitaii. Acest echilibru trebuie sa se bazeze pe un dispozitiv institutional de puteri si contra-puteri. administratia asigura continuitatea realizarii treburilor publice. niciunul din aspectele ei nu poate face abstractie de aceasta dimensiune. Administratia este subordonata puterii politice dar este distincta de aceasta. Administratia. in general. pur tehnic si distinct de puterea politica. La acest nivel. Alegerea intre structurile centralizate si descentralizare pune in functiune echilibrul de putere dintre unitatile de baza si autoritatea de tutela. mai mult sau mai putin. In realitate. al finantelor publice sau al gestiunii personalului. desi administratiile sint neutre din punct de vedere teoretic. o lege speciala sau o noua legislatie. La nivelul structurilor: ministerele amenajeaza aceste relatii sub presiunea multiplelor retele de influenta si nu urmind in mod fidel criteriile de gestiune stabilite. in realitate. ele se caracterizeaza prin existenta in cadrul lor a unor relatii de putere: in cadrul structurilor sau proceselor administrative. supusa criteriilor de competenta si nu partizane este conditia unei recrutari de calitate si garantia eficacitatii. este exclus ca motivele partizane (de exemplu adeziunea la un partid) sa fie o conditie de angajare. Ea ofera garantia independentei cit priveste arbirariul politic. a mecanismelor de coordonare si a nomenclaturii sarcinilor si a altor proceduri de functionare. formalizarea regulilor – nu sint numai probleme tehnice. o viziune politica a Statului si servicului public. De aici deriva importanta strategica a relatiilor de autoritate si de responsabilitate. trasaturile ei birocratice – ierarhie. De asemenea. In principiu. functionarii sint in acelasi timp judecatori si parti: ei informeaza alesii despre cheltuielile necesare. Functionarii sint indivizi care au interese si urmaresc realizarea preferintelor si idealurilor lor. administratia este o organizatie birocratica si. Sa vedem in primul rind cum se manifesta raporturile de putere la nivelul proceselor: decizia nu este o reflectare pura a exigentelor politice (ale politicului) pentru ca acestea sint in parte rezultatul proceselor administrative.Alesii evita sa politizeze administratia si aceasta. Pentru a reduce 8 . Or. libertatea presei si drepturile cetatenilor care sint inscrise in Constitutie. O functie publica oferita tuturor. In concluzie. se plaseaza totusi in interiorul acestui angrenaj institutional. In acelasi timp. Si. in timp ce interesul lor este. angajari. al regulilor birocratice. conditii de munca mai avantajoase si sanse de cariera mai bune. in aceast sens. lucrurile se petrec diferit: administratia publica comporta o dimensiune politica si in practica. O conventia colectiva semnata nu poate fi reformulata de catre alesi. Or. Statul poate finanta revendicarile angajatilor sai si in calitate de legislator el poate suspenda sau restringe dreptul lor de greva printr-un decret. baza legitimitaii administratiei. a retelelor de comunicare. In teorie ne referim la ea. independenta fata de luptele politice. La nivelul finantelor publice: bugetul este o masura a capacitatii de actiune guvernamentala intr-un context in care nevoile exced intotdeauna resursele. Astfel. o zona a relatiilor de putere. Liberalismul politic este o filozofie care urmareste echilibrul intre coeziunea sociala si libertatea individuala. se limiteaza la rolul sau de executant fidel. cresterea acestor cheltuieli in masura in care ele semnifica pentru ei salarii mai mari. In acest scop ei utilizeaza pirghiile de influenta de care dispun. administratia este in sine un fenomen politic pentru ca ea este un domeniu. al tehnocratiei si controlului institutional. specializare. ea implica constringeri politice pentru ca ea delimiteaza autoritatea Statului angajator. Deci. o descriem ca un instrument rational. ea este rezultatul unei conceptii precise asupra politicului si a Statului : este vorba de ideologia liberala. de ea. Astfel. in schimb. in masura diferita. independenta tribunalelor. ci tin mai ales de relatiile de putere dintre agentii publici interesati atit de execitatrea controlului cit si de securitate. in masura in care politicul defineste puterea in sens larg. Protejata de variatiile puterii. printre care partajarea puterilor intre executiv si legislativ. sau al deschiderii fata de public si al influentei ideologiilor.

juridice. La polul celalalt. de gestiune. acolo unde se concentreaza responsabilitatile. a normelor. Vedem deci in ce masura administratia. Clarificari conceptuale Obiectivul cursului este studierea raporturilor dintre administratie si politica. concurenta dintre fortele politice (partide. Administratia influenteaza arbitrajele intre aceste idealuri. implicind colaborare si verificare. Ea implica de asemenea dimensiuni economice. spunem ca un guvern are o politica economica. in afara faptului ca este la dispozitia guvernului ales. Intre acesti doi poli se situeaza pozitiile care incearca sa concilieze libertatea individuala. derogind astfel la doctrina neutralitatii administrative. dar in acelasi timp este supusa consecintelor lor. Politicile publice sint produsul activitatii autoritatii publice. Imbricarea dintre politica si administratie este cea mai vizibila. Locul administratiei in sistemul politic face apel la notiunea de democratie si la ansamblul de idei politice. in momentul in care se produce o eroare sau neprevazutul. termenul „politica” are mai multe sensuri. prin definitie. al carui obiect este. autoritatea Statului neintervenind decit pentru a impune respectarea legilor. Pe planul controlului. O alta semnificatie a termenului „politica” este cea care corespunde in engleza cuvintului „policy” si se refera la cadrul de orientare pentru actiune. Vom analiza toate aspectele care pun in evidenta raporturile dintre politica si administratie. functionarii nu constituie un grup omogen ci mai degraba o categorie divizata dupa clivaje care traduc diversitatea de opinii. 9 . sau industriala. dar anumite dispozitive o plaseaza la dispozitia cetatenilor. industrial sau cultural. Exista mai multe teorii ale Statului si ale raporturilor dintre acesta si societate: pe de-o parte teoriile liberale ale Statului minimal: societatea trebuie sa se bazeze pe initiativa liber exercitata a membrilor sai. Prin insasi functia ei. cu mijloacele ei de actiune si modurile ei de functionare. Unul dintre ele desemenaza lupta pentru putere. adica de acte angajate de autoritatea publica pentru a rezolva o problema sau intr-un sector care tine de resortul ei. In plus. a contribuabililor. alege (decide) sa faca sau sa nu faca anumite alegeri intr-un domeniu specific. O intrebare se pune : sint functionarii in serviciul populatiei sau al reprezentantilor ei? Deci. se pune in mod necesar chestiunea politica: cine este responsabil ? cel ce controleaza sau executantul ? In acest moment apar dezbaterile in jurul mizei pe care il reprezinta controlul. Vom incepe sa abordam acest domeniu vast si complex prin citeva precizari conceptuale. In engleza acest sens corespunde termenului „politics”. este integrata in sistemul politic. in relatiile dintre ministri si inaltii functionari. apolitic. in aparenta. controlul administrativ. teoriile societatii planificate: Statul trebuie sa-si asume toate responsabilitatile sociale si sa orienteze actiunea indivizilor in functie de obiectivele colective. Echilibrul precar intre prioritatea alesilor si deschiderea fata de public reprezinta una din cele mai mari provocari carora administratia trebuie sa le faca fata. a regulilor concurentei. Aceasta discutie serveste ca prezentare a continutului cursului. Atunci cind administratorul decide si politicul aproba. vorbim de tehnocratie si nu de neutralitatea administratiei.rigiditatile birocratice. Miza este in acest caz raportul intre Stat si societatea civila. tehnice sau financiare. tot prin definitie. initiativa privata si securitatea colectiva cu logica pietii. lupta pentru exercitarea influentei si ocuparea functiilor de autoritate in sinul unei comunitati. vorbim de politici publice. adica el opereaza un ansamblu de interventii. alesii au adesea tendinta de a politiza functia publica. in aceste cazuri in domeniile economic. Relatia politica nu se refera numai raporturile dintre politician (ales) si functionari. Deci controlul. Astfel. In general si inainte de toate consideram administratia ca fiind la ordinele alesilor majoritatii. trimite de asemenea la dimensiunea politica a administratiei. verificarea executarii sarcinilor din punct de vedere al regularitatii juridice. la virful Statului. Cu toate acestea. sau culturala. atit de vizibila incit raporturile par adesea ca se inverseaza. In primul rind. rolul social al administratiei este legat de conceptia pe care o are o societate despre democratie. trebuie sa fie. Chiar daca aceasta tendinta se dezvolta tot mai mult. In acest sens. la un program sau o perspectiva de activitate. Ea se repercuteaza asupra ansamblului sistemului social. administratia ofera un serviciu public populatiei. alesii conserva totusi numeroase atuuri. pe piata electorala sau in procesul de decizie. intre functia publica si puterea politica. grupuri de interes). Dar fenomenul administrativ nu se rezuma la dimensiunea sa politica. al unei tari.

Or. grupurile de interes. Modelul clasic al raporturilor dintre admnistratie si politica se caracterizeaza prin urmatoarele principii : 1) seraparea neta intre birocratie si mediul politic . in schimb. Activitatile ei incep acolo unde actiunile guvernelor si legislatorilor inceteaza. aceasta dimensiune se deruleaza in cadrul sistemului politic. de permanenta si de competenta necesara . b) in perspectiva modelului clasic bazat pe teoria separarii puterilor. Deci. de activitate si de studiu. e) alesii evita sa poliotizeze administratia si. ale caror sarcini si functii. Altfel spus. putem face o prima constatare: administratia si politica sint doua domenii diferite. orice analiza a sistemului politic. Daca politicile publice (adica substanta. ea reprezinta un domeniu aparte de relatii de putere. 3) principiul neutralitatii birocratice. Administratia se refera la regului. de natura diferita. Statul este in centrul sistemului politic. modelul clasic se bazeaza pe principiul distinctiei ce trebuie facuta intre administratie si politica. administratia este neutra in raport cu politicul. partidele politice. al procesului politic (de policy-making). Sistemul politic este o parte a sistemului social care se intinde dincolo de Stat. Deci. puterea trimite la politic. aceasta se limiteaza la rolul ei de executant fidel. concurenta intre fortele politice. un actor. Ea este deci un loc de putere si o componenta a sistemului politic. administratia publica reprezinta gestiunea afacerilor publice. acest model se caracterizeaza prin : a) prin esenta sa. de confruntare si de conflicte. fenomenul politic are doua dimensiuni: a) lupta pentru putere. autonome. birocratia este neutra si este legata de profesionisti care dispun de continuitate. 2) subordonarea birocratiei fata de alesi . administratia publica are mai multe fatete: ea este in acelasi timp un domeniu tehnic. domeniul care se ocupa de gestionarea afacerilor publice. si fiecare din aceste fatete are o importanta sau o dimensiune politica. ca obiect de studiu. Desi definitiile administratiei publice sau ale functiei publice variaza de la un Stat la altul. dar si alte structuri de mediere a intereselor (sindicate) in masura in care aceste institutii influenteaza procesul politic si contribuie la reglarea sociala. admnistratia este responsabila pentru executarea fidela dind in acelasi timp avize obiective (expertiza). a administratiei publice implica o analiza bazata pe o teoria a Statului. ierarhii care regleaza activitatea sociala. in general prin administraie publica intelegem domeniul tehnic. In ciuda faptului ca administratia este domeniul tehnicii. un proces. El cuprinde nu numai Statul. Administratia este subordonata puterii politice dar distincta de aceasta. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :  specificati sensurile conceptului „politica”  identificati si definiti principiile modelului teoretic al raporturilor politica/ administratie 10 . Foarte pe scurt. procesul politic (policy-making) si administratia publica. Prin actiunile administratiei Statul este cel care se manifesta in mod concret. continutul a ceea ce furnizeaza autoritatea publica) sint un proces politic de luare a deciziei. b) actiune publica. Dupa ce am definit politica si admnistratia. fucntionarii au o pozitie dependenta in raport cu alesii si nu dispun de legitimitate proprie . norme. sint executate de doua tipuri de actori (functionari si respectiv reprezentanti alesi) care sint inserati in doua tipuri de organizatii : sistemul birocratic si sistemul reprezentativ. d) puterea politica raspunde de decizii.Deci. Astfel. Statul este macro-structura (sau institutia) politica care reprezinta punctul de intilnire dintre sistemul politic. c) rezulta ca administratia este subordonata decidentului politic al carui instrument este .

Modulul 2 – Specificitatea functiei publice.
A) Birocratia Ambiguitatea conceptului Notiunea de birocratie evoca mai multe reprezentari destul de imprecise si difuze. Semnificatiile propuse de analisti sint la fel de ambigue. Astfel, mai multe fenomene, sau concepte, sint legate de fenomenul birocratic: a) Puterea birourilor Aceasta definitie este conforma cu etimilogia cuvintului. Desemnam prin aceasta sintagma serviciile care au rolul de a furniza o incadrare si o asistenta juridica, contabila sau de gestioune serviciilor operationale insarcinate in mod efectiv sa realizeze obiectivele organizatiilor publice sau private. b) Organizatiile de mari dimensiuni Intelegem prin organizatii de meri dimensiuni : marile intreprinderi industriale, comerciale, bancare sau de servicii, marile admnistratii sau societati de Stat, firme transnationale. Birocratiile desemneaza in acest caz marile organizatii compelxe moderne. c) O organizatie bazata pe regulile rationalitatii Acesta este modelul clasic al birocratiei asa cum l-a formulat Weber. In acest sens, birocratia este sinonima cu impersonalitatea, ierarhia, diviziunea muncii, cu posturi legate de cariera. d) reglementarea Este vorba de un sens apropiat de cel precedent. Utilizam in mod frecvent cuvintul „birocratie” in domeniul gestiunii pentru a desemna regulile formale, scrise, care reglementeaza organizatiile. Birocratia devine in acest caz un termen generic care cuprinde tot ceea ce stabileste cadrul formal al organizatiilor : organigrame, statuturi, functiuni etc. e) Administratia publica Pentru multi specialisti, birocratia semnifica simplu administratia publica. Spunem, de exemplu, ca rolul birocratiei (adica al administratiei) este sa puna in practica politica guvernului. f) Puterea functionarilor Utilizam in mod curent termenul „birocratie” pentru a desemna sau caracteriza puterea exercitata de functionari. Dimpotriva, atunci cind este vorba sa calificam puterea inaltilor functionari, marii administratori sau exterti, conceptul de „tehnocratie” este preferat celui de „birocratie”. f) cresterea Statului (interventionismul Statului) Fenomenul cresterii Statului, mai exact al bugetelor sale, al cresterii efectivelor sale si al domeniului de interventie, este adesea identificat cu birocratia. Birocratia este sinonima in acest caz cu interventionismul etatic. g) Oligarhia Vorbim de oligarhie atunci cind intr-o societate sau organizatie puterea este concentrata in miinile citorva conducatori. In analiza sa clasica, Roberto Michels a studiat procesul prin care se dezvolta oligrahia, chiar in cadrul organizatiilor democratice. Dupa Michels, conducatorii alesi ajung sa se sustraga controlului maselor (cetatenilor) si formeaza o oligarhie. In traditia lui Michels, biracratia desemneaza tendinta oligrahica a organizatiilor de orice fel. In organizatiile democratice, ea semnifica dominatia alesilor asupra alegatorilor. h) Regimul comunist In perspectiva lui Trotski, care a criticat sistemul stalinist, se utilizeaza conceptul de „birocratie” pentru a analiza regimurile comuniste si mai ales cele de tip stalinist. Conceptul, sau adjectivul, este sinonim cu autotitatea, cu totalitarismul, exercitate de catre elitele care detin privilegii materiale si simbolice. Astfel, birocratia inseamna in acelasi timp controlul abuziv, chiar politienesc, dar si o proasta gestiune, dimensiunea excesiva a aparatului etatic, risipa sau lenea functionarilor. In ciuda ambiguitatii acestei notiuni, putem degaja citeva trasaturi comune. 2) Birocratia ca principiu. Principalele trasaturi ale birocratiei
11

Ca principiu, birocratia reprezinta respectarea stricta a reglementarilor formale, adica scrise, prestabilite, care trebuie sa fie aplicate asa cum au fost prescrise. Modelul clasic al organizatiei birocratice a fost elaborat de Max Weber, dar si de alti autori. Weber a prevazut ca organizatiile birocratice sint eficace tocmai datorita reglementarilor formale impersonale si rigide. Organizatia rationala ideala (birocratia in viziunea weberiana) prezinta caracteristicile urmatoare : formalizarea regulilor, specializarea si ierarhizarea. Weber a adaugat acestor principii alte trei trasaturi : cariera, codificarea raporturilor cu exteriorul si distinctia stricta intre administratie si politica (in cazul organizatiilor sectorului public). a) Formalizarea regulilor Acesta este primul criteriu. Organizatia birocratica presupune un ansamblu de reguli scrise, impersonale si clar definite care se refera la toate aspectele : definirea sarcinilor, raporturile de autoritate, planuri de cariera, modalitatea de sanctionare. Toate aceste aspecte sint codificate in : regulamente sau legi in conformitate cu principiul suprematiei dreptului. Aceste reguli trebuie sa fie formale, stabilite in avans (si nu informale sau improvizate in functie de circumstante). Pentru fiecare eveniment susceptibil sa se produca, exista instructiuni specifice. O buna birocratie trebuie sa prevada totul, ceea ce implica clasificarea problemelor si cazurilor individuale in functie de criteriile definite. Trebuie sa notam importanta procedurilor scrise : acte administrative, decizii, avize, totul trebuie inregistrat in scris. Scrisul este, in caz de contestatie, cea mai buna protectie. El este intr-un fel memoria organizatiei birocratice. Fara proceduri scrise organizatia nu poate functiona. Aceste proceduri coonstituie baza rutinei birocratice. b) Specializarea O definire minutioasa a sarcinilor, a competentelor precise trebuie facuta : aceasta definire trebuie sa specifice cind, cum, de catre cine (ce categorie de angajati) trebuie realizata o sarcina, sau ceea ce nu trebuie facut. Cu cit o organizatie pune accentul pe specializarea sarcinilor, cu atit ea beneficiaza de bune calificari ale expertilor si cu atit isi creste eficacitatea. c) Ierarhia Aceasta caracteristica consta in dependenta nivelurilor (eseloanelor) inferioare fata de cele superioare. Informatia si directivele coboara nivelurile ierarhiei in asa fel incit fiecare angajat isi exercita competenta (specializarea) fara sa interfereze cu cea a celorlalti executanti. Ierarhia este supusa legalitatii. Toate nivelurile (titulare ale posturilor – superioare si inferioare) trebuie sa respecte drepturile care le sint recunoscute prin regulamente sau legi. Se evita astfel arbitrariul. Relatiile intre palierele organizatiei sint realtii de autoritate prestabilite de tip legal. Fiecare isi exercita specializarea in limitele atributiilor sale. Principiul ierarhiei are doua avantaje : • el permite sa se controleze ansamblul activitatilor, fiecare trebuind sa-si respecte cimpul de competenta recunoscut • permite sa se evite arbitrariul in relatiile de autoritate. d) Cariera Birocratia este o organizatie in care recrutarea, promovarea si sanctiunea sint determinate exclusiv pe baza de merit. Altfel spus, sint dependente de criteriile meritocratice si impersonale. Orice fel de gestiune a personalului (adica recrutarea, remunerarea, derularea carierei) care se bazeaza pe acest principiu poate fi calificata ca fiind birocratica. Deci, gestionarea personalului se bazeaza pe regului impersonale. In contrapartida acestor garantii, birocratia cere salariatilor obligatii legate de posturile ocupate. Daca aceste obligatii, clar definite, nu sint indeplinite, atunci organizatia procede la sanctiuni. Aceastea sint de asemenea conforme cu regulile prestabilite, cu proceduri fixate prin regulament sau lege. In conformitate cu acest principiu al carierei, salariatul birocratiei (birocratul) nu este proprietarul postului ocupat nici al instrumentelor muncii (local, furnituri etc.). Postul este o ocupatie profesionala. In acelasi timp, birocratul nu este supus autoritatii organizatiei decit pentru realizarea functiunilor sale profesionale. Cariera ofera garantii care asigura si maximizeaza securitatea profesionala: securitatea locului de munca, promovarea, securitatea salariului. Retinem ca principale avantaje ale acestui principiu : • elimina arbirariul, favoritismul, in evaluarea muncii salariatilor ;
12

permite organizatiei sa atraga cei mai buni (calificati) candidati ; securitatea permite participantilor sa se consacre muncii lor ; stabilizeaza personalul, permite continuitatea in actiune si dezvoltarea spiritului de solidaritate si de fidelitate. Salariatii se identifica cu organizatia si interiorizeaza normele si valorile legate de post. e) Codificarea relatiilor cu exteriorul Relatiile birocratiei cu exteriorul sint reglate de aceleasi norme de impersonalitate care prevaleaza in sinul organizatiei. Organizatia (birocratii) ii trateaza pe clienti intr-o maniera neutra, fara parti pris. In relatiile cu publicul, singurul criteriu care trebuie respectat este cel prestabilit in regulamente. Avantajele acestui principiu sint : • Echitatea in tratamentul persoanelor. Cererile sint examinate numai din punct de vedere al regulilor formale recunoscute. Nimeni nu trebuie sa se bucure de un tratament de favoare si nici sa fie supus unor discriminari ilegale ; • Onestitatea. Relatiile birocratului cu publicul fiind reglementate, acesta este protejat contra tractatiilor si presiunilor exterioare care ar putea sa il corupa. • Continuitatea. Regulile, normele, sint independente in raport cu birocratii care le aplica si nu sint influentate de schimbarea personalului. • Eficacitatea. Clasificarea in functie de criterii abstracte favorizeaza luarea in consideratie a unui mare numar de situatii diferite si permite sa se evite situatiile care se repeta sa fie tratate ca fiind cazuri particulare. 3) Birocratia ca problema sau ineficacitatea birocratica Birocratia inseamna si rigiditate care este indusa de normele si regulile prestabilite. Spunem ca o organizatie este prea birocratizata atunci cind ea devine ineficace si incapabila sa se adpateze din cauza normelor care stau la baza ei. Ea nu-si mai poate atinge obiectivele si sa-si indeplineasca functiile. Astfel, birocratia este expresia efectelor perverse ale unei reglementari prea rigide. In teorie, birocratia se bazeaza pe o reglementare impersonala si formalizata, pe recursul la experti, pe controlul ierarhiei, pe garantii care reduc arbitrariul si favoritismul, aceste principii permitind functionarului sa fie eficace si obiectiv in conformitate cu normele (regulile) independente fata de indivizii care le aplica. Cu toate acestea, in realitate, eficacitatea organizatiilor moderne (publice sau private) se indeparteaza de modelul idel-tipic weberian si aceasta chiar si atunci cind principiile birocratiei sint aplicate. Birocratia apare mai degraba ca o pervertire a tipului weberia. Desi regasim toate caracteristicile, acestea sint deformate : formalizarea este prea rigida, specializarea este exagerata, ierarhia lipsita de masura, garantiile sint multiple, organizatia are dificultati sa se adapteze schimbarilor exterioare. Explicarea imperfectiunilor birocratiei : a) factori tehnici In tentativa de a explica acest fenomen, un prim nivel de analiza consta in a atribui aceste imperfectiuni ale birocratiei factorilor pur tehnici. Se presupune ca birocratia este un mod de organizare perfect in teorie dar care, in realitate, ridica probleme de aplicare. In realitate, pe plan tehnic, insasi complexitatea modelului explica imperfectiunile practice. Intr-adevar, modelul birocratic este foarte exigent pe plan tehnic. El presupune o reglementare suficienta, precisa, pentru a rationaliza gestiunea muncii, si pentru a prevedea toate situatiile de munca : afectarea sarcinilor, controlul contabilitatii, ajustarea orarelor, rularea personalului, controlul calitatii si cantitatii, reguli de securitate, reguli ierarhice etc. Combinarea acestor factori conform unei rationalitati perfecte este quasi-imposibila in cadrul marilor organizatii moderne. Distorsiunile pot afecta eficacitatea organizatiei. Astfel, in mod obiectiv, caracteristicile insesi ale birocratiei (ale rationalitatii birocratice) conduc la disfunctiuni. b) factori sociali si umani Birocratia este nu numai un fenomen tehnic, dar si social, el fiind influentat de comportamentul actorilor care este determinat de sentimente, afectivitate. Organizarea muncii nu este numai o chestiune tehnica. Eficacitatea unei organizatii nu poate fi obtinuta numai prin impersonalitatea regulilor, pei specializare si incadrarea ierarhica.
13

• • •

si durata postului este legata de cea a titularului cu putere de numire.Astfel. fara consurs. 14 . trebuie ca comportamentul tuturor actorilor (participanti. consecinte nedorite. organizatia birocratica exercita o presiune constanta in sensul disciplinei. Se elimina personalul politic deoarece functiile sale si modul de numire sint foarte diferite de cele ale functionarilor. Astfel de disfunctiuni sint. Acestia sint divizati in mari categorii care la rindul lor sint divizate in corpuri in functie de clasificarea locurilor de munca in vigoare. Acestea sint rezultatul influentei pe care factorul uman o exercita asupra logicii birocratice.O alta categorie cuprinde functionarii care nu sint decit partial sau deloc acoperiti de legea functiei publice: personalul ocazional (angajati sezonieri. ei nu se supun guvernului. de exemplu. contrare obiectivelor. Apoi. Am vazut ca organizatia birocratica se bazeaza pe principiul reguliii formale si abstracte care sint necesare actiunii rationale. Aceste numiri sint politice. deci militarii si politistii sint exclusi. de inlocuire) si contractual (consultanti sau avocati angajati pentru a pleda o cauza care implica Statul). judecatorii curtilor judiciare. 3. Sub-ministrul. ca si minsitrul. Functia publica este deci compusa din angajati publici civili care lucreaza in ministere si organisme ale guvernului si sint remunerati direct din fonduri votate de parlament. ai municipalitatilor. veniturile provin direct din fonduri votate de parlament. Este vorba de fapt de personal chemat sa-i conduca pe acestia din urma. legislatia muncii care se aplica functionarilor este distincta de codul muncii care se aplica relatiilor de munca dintre angajatii municipalitatilor. este vorba de angajati supusi directiei politice a guvernului sau al unuia din minisitri. Dar aceasta definitie exclude anumite categorii de agenti publici pentru ca ea elimina persoanele numite intr-un post politic. B) Agentii functiei publice. autonomia lor financiara este in mare parte justificarea autonomiei lor politice si administrative. membrii) sa fie conforma modurilor de actiune prescrise. In cele din urma. Categoriile sint definite atit in raport cu functiunile cit si cu tipul si nivelurile de instructie. Un ultim criteriu este cel al finantarii : in functia publica. Desi pot fi numiti de guvern (ca in Canada). Disfunctiunile sint intrinseci modelului prin insesi caracteristicile lui. Ei se afla in regimul functiei publice. putem nota patru criterii de definire a functionarilor publici. a scolilor. In primul rind. angajatii intreprinderilor publice si pe cei ai structurilor descentralizate (municipalitati. este numit la recomandarea primului ministru. a spitalelor si a intreprinderilor publice si a angajatilor lor. 2. Astfel. Membrii cabinetului sint alesi de catre ministrul insusi. Definitia este deci arbitrara si restrictiva. modelul birocratic antreneaza disfunctiuni sau efecte perverse. angajatii retelelor descentralizate au angajatori distincti: ei nu lucreaza in mod direct pentru Stat. politistii. Subliniind aceasta. In al doilea rind. militarii. Ei sint mai „politici” decit alte categorii pentru ca ei pregatesc si pun in aplicare deciziile autoritatilor politice in toate domeniile vietii sociale. Pentru ca o birocratie sa fie eficace. al spitalelor. Judecatorii sint exclusi din functia publica pentru ca ei sint neutri si autonomi in raport cu autoritatile politice. este vorba de angajati civili. In cazul municipalitatilor si al intreprinderilor publice. Cine sint functionarii ? Se considera in general ca salariatii civili ai Statului care sint remunerati din fondurile votate de parlament fac parte din functia publica.Exista apoi functionarii „permanenti” care executa cea mai mare parte sarcinilor de functie publica. ei sint angajatii unor societati de Stat. metodei. comisii scolare). Aceste ggrupuri sint cel mai mult legate de favoritismul politic (patronaj) cit priveste numirea lor. Militarii si politistii au un regim distinct din cauza naturii particulare a functiilor lor si a statului mai putin auronom care rezulta.La virful unui minister avem posturi de functionari politici (cu numire politica). Modelul birocratic conduce la disfunctiuni nu numai pentru ca el este rau aplicat. Deci. exista mai multe categorii : 1. In afara postului de ministru este vorba de posturile de sub-ministrii si de membrii ai cabinetului. cele legate de formalizare si specializare. prudentei. Chiar in cadrul administratiei centrale a Statului exista anumite diferente in statutul angajatilor.

nici sa exercite o influenta determinanta asupra alegerilor colective si asupra deciziilor politice. de influenta si executie a obiectivelor definite de politicieni. Autoritatea functionarilor se bazeaza pe autoritatea alesilor. in practica ea si-a dezvoltata propria legitimitate – birocratica – contra puterii politice. Deci. ei actioneaza intr-un cadru juridic dat. b) permanenta Deoarece statutul lor ii doteaza cu permanenta si stabilitate. imediate. in virtutea garantiilor statutare conferite. 15 . guvernantii sint supusi compromisului. Spre deosebire de acestia. functionarii nu dispun decit de o legitimitatea mediata. Cu toate acestea. chiar daca aceasta putere nu ii permite sa se substituie alesilor. functionarii se considera aparatorii interesului general. functia publica si-a intarit progresiv coeziunea interna. sub presiunea jocului electoral si al cererilor electoratului. in tarile democratice. b) legitimitatea birocratica In ciuda faptului ca in teorie administratia nu dispune de legitimitate democratica. singurii reprezentanti directi ai societatii. si de a pune in practica deciziile. aceasta este o viziun „anti-democratica”. Identificindu-se Statului. functionarii pot fi considerati adevaratii reprezentanti ai acestuia. singurii care pot sa decida. Functionarii sint agenti numiti. functionarii considera ca ei incarneaza continuitatea indispensabila bunei functionari a afacerilor publice. Functionarii nu au initiativa. Astfel. Ea a dezvoltat un spirit de corp care i-a permis sa-si creasca influenta in raport cu mediul politic instabil si diversificat. functionarii sint reprezentantii (aparatorii) interesului general al societatii si arbitri intre grupurile de interes. Pentru ca interesele urmarite de catre alesi sint egoiste. ei nu au o legitimitatea directa.Nu exista deci profesiunea de „functionar” in sensul strict al termenului. in virtutea principiului separarii puterilor. • Astfel. ea dispune de alte surse de legitimitate. functionarii nu sint nici alesi nici responsabili. alesii nereprezentind decit interese partizane. Ei exercita competente care le-au fost conferite si recunoscute de lege. rolul functionarilor este de consiliere. D) Legitimitatea birocratiei a) absenta de legitimitatea democratica • In modelul clasic bazat pe separatia puterilor. Deoarece domeniul administrativ se afla in afara fluctuatiilor politice. Rolul lor este dpendent de puterea politica. • Ei sint total subordonati alesilor politici. Autonomia in raport cu politicul le permite sa fie arbitrii intre interesele diverse si interesele generale ale societatii. • In virtutea autonomiei lor in raport cu politicul. Viziunea birocratica a raportului Stat / societate fiind o viziune care valorizeaza Statul si devalorizeaza politicul. puterea birocratiei nu este mai putin reala. Aceasta putere care ii confera autoritate si care este fundamentul legitimitatii birocratice se bazeaza pe : a) apolitismul (absenta de aliniere politica) functiei publice In virtutea apolitismului lor. Dependenta ei fata de puterea politica este cea care a permis functiei publice sa beneficieze de legitimitate democratica dar neasumindu-si nici o responsabilitate directa. ei pun in aplicare puterea Statului in conditiile definite de alesi si sub controlul acestora Rolul functionarilor consta in furnizarea de informatii si date tehnice pentru procesul de decizie politica. profitind de autonomia ei relativa in raport cu alesii. Existenta unei administratii de cariera este considerata ca indispensabila bunei functionari a treburilor publice. functionarii sint adevaratii profesionisti ai treburilor publice. singurii reprezentanti legitimi ai natiunii. Functia publica nu este decit un instrument de pregatire si de executie a deciziilor care tin de competenta exclusiva a parlamentului si guvernului. deoarece functia publica cuprinde o varietate de profesiuni si meserii. functionarii sint susceptibili sa reprezinte cel mai bine interesul general. particulare. ei nu dispun de o legitimitate proprie. Altfel spus. C) Rolul functionarilor Ca si alesii.

Ea este mai degraba o exceptie. In Franta. Ea devine purtatoarea lor de cuvint. e) apararea valorilor specifice Subordonarea nu exclude existenta valorilor proprii. Astfel. a Scolii libere de stiinte politice. In 1794. politici si practici de recrutare.a sigura stabilitatea sociala. bazate pe judecati de valoare si cunostinte practice. obiectivele gestiunii functiei publice. • Neutralitatea sociala (impartialitatea): functia publica se plaseaza deasupra clivajelor sociale. In acelasi timp ei s-au dotat de o dimensiune reprezentativa. in special. sistemul de recrutare a functionarilor prin examen a fost introdus in doua etape. Functionarii. Aceste dimensiuni sint ansambluri de alegeri politice. a doua elemente cheie : statutul si concursul. neutralitate conduce la conservatism: functia publica apara ordinea existenta. In Marea Britanie. reduce sau elimina jocul de influente politice in momentul numirii. arbitrajul. care a fost adopata de Germania in momentul crearii sale in 1870. pe permanenta. avansare. E) Cele doua conceptii ale functiei publice : neutralitate vs. in 1850 si 1870. Agentii se transforma reprezentind mediul lor social. de selectie. A) Neutralitatea reprezinta conceptia conform careia functia publica este recrutata pentru competenta si este independenta de luptele politice. intarindu-si astfel pozitia in raport cu alesii. promovare. politizare Toate problemele legate de functia publica : sistemul si politica de personal. Prima care a inovat in aceste domenii a fost Prusia. toate aceste aspecte reflecta conceptii diferite ale functiei publice. tehnici de gestiune. planificarea efectivelor. deci componentele politicii de gestiune a resurselor umane care este. functionarii si-au dobindit o legitimitate diferita si chiar antagonica legitimitatii politicienilor. In concluzie. administratia are rolul de arbitru. drepturi si oblgatii ale functionarilor. iar in SUA. in 1872. de competente particulare. Meritul 16 . legea din 1883 a fost aplicata gradual in cursul a 50 de ani. este baza legitimitatii birocratice care se opune legitimitatii democratice. aceste segmente birocratice asigura o functie de reprezentare. de a echilibra interesele particulare de grup. fiecare segment interiorizeaza valorile grupurilor plasate sub controlul ei. specializata. Concursul. pe competenta. Competenta tehnica. ea a procedat la adoptarea statutului general al functiei sale publice. de-a lungul secolului al XIXlea. cu alte cuvinte conditiile de admisibilitate. In acelasi timp. Fiecare segment dezvolta legaturi privilegiate cu mediul social pe care il incadreaza si il controleaza. Altfel spus. aceasta conceptie isi are originea in dezvoltarea. De asemenea. de a gestiona.nu se reduce la suma intereselor particulare – al carui garant este Statul. de tratament. Aceasta ideologie a neutralitatii care este marca mediului administrativ constituie baza puterii administrative. autoritatea birocratiei. specifice. unul din momentele importante fiind creare. al antagonismelor de clasa. puterea ei. dar si relatiile de munca – politici salariale. Profesionalismul le intareste pozitia in raport cu alesii. omogen. deoarece administratia intretine legaturi cu mediul social asupra caruia actioneaza. sint legate de autonomia ei in raport cu politicul. d) reprezentativitatea Punind accentul pe apolitism. raportul de forte sociale existent. Aceste valori sint : • apararea interesului general (al binelui comun) . intr-un domeniu particular. Cele doua perspective opuse sint conceptia neutralitatii si cea a politizarii functiei publice. practica concursului a fost generalizata intre 1868-1890. alaturi de resursele materiale si financiare. Cele doua elemente asigura functionarului o anumita independenta in raport cu omul politic. birocratia se doteaza de o legitimitate de ordin politic in ciuda faptului ca viziunea si discursul ei oficial sint bazate pe principiul subordonarii birocratiei fata de politic. In democratiile liberale. Administratia nu este un bloc monolitic. ci un ansamblu structurat si stratificat care dispune.c) competenta Functionarii poseda arta de a administra. Principiul separarii permite functionarilor sa-si dezvolte propriul sistem de legitimare. predecesoarea Scolii nationale de administratie creata in 1945. ca agenti (servitori) ai Statului sint astfel aparatorii (gardieni) ai binelui colectiv. Astfel.

incompetenta functionarilor numiti prin patronaj a determinat guvernele sa caute solutii tinind cont de exigentele mereu mai ridicate cerute de posturile respective. In principiu. „patronaj”. dependenta administratiei in raport cu politicul si neutralitatea functiei publice.Ca principiu de selectie a functionarilor. Functia publica nu-si mai poate indeplini functia de garant al realizarii binelui comun. o situatie ideal-tipica. Acest sistem a fost practica in state cu partid unuic si in regimurile totalitare caracterizate prin suprematia politicului si controlul administratiei de catre partid in numele maselor. Regimul de merit semnifica un sistem de examene competitive conduse de un organism autonom. Acesta este un model. de a putea sa-si numeasca partizanii in posturi ale functiei publice pentru a le recompensa serviciile aduse partidului. In aceste sisteme se respinge orice principiu de neutralitate al functionarilor. In aceasta logica. In democratiile liberale. Aceasta norma cere ca un candidat sa fie clasat intr-o ordine in functie de notele obtinute in timpul evaluarilor. argumentul principal invocat este necesitatea de a avea functionari fideli. competenta lor fiind singura baza a discriminarii. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :      Enumerati citeva din semnificatiile conceptului de « birocratie » Care sint principalele trasaturi ale organizatiei de tip birocratic Care sint criteriile de definire a functionarilor publici In ce consta legitimitatea birocratica si care sint principiile pe care se bazeaza Care sint cele doua conceptii ale functiei publice. concursul functioneaza in avantajul anumitor grupuri in detrimentul altora. Cu toate acestea. In acest caz. In acest sistem. In societatea occidentalea post-industriala. ei trebuie sa respecte datoria de supunere in limitele prevazute de statut In concluzie. In acest sistem. aceasta doctrina este in proces de revizuire pentru motive de eficacitate si de justitie (discriminare pozitiva). In practica. in realitate. regimul de merit implica recrutarea prin concurs. Un dezechilibru intre cele doua elemente componente ale modelului poate sa conduca la doua situatii: a) functionarizarea sistemului politic caracterizata printr-o influenta crescuta a tehnocratiei nealese dar foarte puternica. aceastea sint formulate de birocrati. regimul de merit a fost mult timp doctrina pentru a contracara influentele partizane. Este o conceptie care s-a dezvoltat odata cu sufragiul universal. in principiu. toti candidatii pentru un post sint egali. din punct de vedere la raportului cu politica 17 . Ea si-a gasit expresia cea mai clar formulata in 1892 in alegerile din SUA. modelul birocratic clasic implica o separare intre administratie si politic. De mai multi ani. pentru partidele politice. ea nu tine cont de principiul reprezentativitatii. Notiunea de merit este strict individuala. B) Functia publica politizata Acestei prime viziuni a functionariatului ii se opune o alta conceptie care proclama libera alegere a functionarilor de catre autoritatile politice. Statul este acaparat de interese partizane. in America de nord. Acesta este sistemul numit „spoil system” (sau „de dépouilles” in franceza). Aceasta practica de a oferi posturi in functia publica fidelilor partidului la putere se numeste de asemenea. procesul decizional este tot mai mult dominat de responsabilii administrativi si mai putin de catre politicienii alesi in mod democratic. Concursul este norma unei recrutari in functie de merit. Chiar daca acestia din urma legitimeaza deciziile. in tarile democratice. Se refuza functionarilor un statut care nu implica decit competenta si drepturi si obligatii juridice. b) O alta situatie consta in politizarea functiei publice. Este conceptia care afirma prioritatea politicului in raport cu administratia In aceasta perspectiva se invoca necesitatea. obligatia de neutralitate a functionarilor implica trei reguli: • functionarii accepta regimul democratic si vor fi loiali sistemului existent • trebuie sa ramina in afara luptelor partizane • in caz de dezacord cu directia politica. in virtutea principiului democratic al separarii puterilor. acest model are configuratii diferite.

ci urmarea sa puna capat partitocratiei.). La inceput. Aplicarea celor doua principii nu s-a realizat nici in acelasi moment nici in acelasi ritm in diferite tari. b) Contextul se caracterizeaza prin alte configuratii economice. In aceasta viziune. organizarea carierei profesionale trebuie sa asigure buna functionare a serviciului public datorita permanentei personalului sau. sistem parlamnetar – statul american este federal. s-a adoptat o Constitutie scrisa si s-a introdus sistemul prezidential. Factori specifici de influenta : a) o experienta istorica particulara : absenta trecutului feudal. a sistemului de patronaj (spoil system). de monarhie. politice : relatiile public / privat se particularizeaza prin dominatia acestuia din urma si mentalitatea de buisness in domeniul gestiunii afacerilor publice . Reformele intreprinse sint inspirate in mod esential de considerente morale si etice. istoric. adica sa stopeze abuzurile si coruptia. Functia publica nu se confunda cu indivizii care sint investiti temporar de catre cetateni cu functia de a guverna. c) Particulariatea principala este dominatia.Modulul 3: Viziunea functiei publice : Origine. Aceasta inseamna ca : recrutarea functionarilor trebuie operata pe baza meritului (aptitudini) prin aplicarea unor reguli impersonale (sistemul de merit). sanatate publice etc. Influente. sociale. reformele au fost opera elitelor legate de Stat. in cadrul functiei publice. absenta unei Constitutii scrise. olandeza. Misiunile de interes general pe care Statul le asigura nu pot fi realizate decit daca personalul administrativ poseda calitatile necesare indeplinirii acestor sarcini. influenta franceza. Acestor elemente de influenta care au fost la baza constructiei birocratiei americane li s-a adaugat incepind cu sfirsitul secolului al XIXlea. conceptia asupra administratiei publice americane a fost influentata de diferite elemente proprii administratiei din cinci natiuni europene: influenta britanica.Vom prezenta citeva din trasaturile principale ale evolutiei istorice a celor doua mari tipuri de functie publica: americana si europeana. Viziunea functiei publice si evolutia acesteia sint diferite de conceptia si traiectoria administratiei in tarile europene. Spre deosebire de modelul englez – Stat unitar. Se considera ca aplicarea acestor principii majore este necesara pentru ca administratia sa fie eficace. Transformarile serviciului public incep odata cu razboiul civil si nu vizau constituirea unei functii publice de tip birocratic. Evolutia functiei publice in SUA A) Constituire si particularitati 1. In general. de exemplu. influenta federalismului la virf. din timpul administratiei lui Andrew Jonson si a exersat o dominatie puternica intre 1830 si 1890. 18 . absenta traditiei admnistratiei Statului absolut. iar pe plan institutional existenta diviziunilor administrative speciale – districte (scoli. Acest sistem este traditional in istoria administratiei americane atit la nivel federal cit si pe plan etatic (al Statelor membre ale federatiei). 2. In tari ca Marea Britanie si Franta. El a fost practicat inca din 1829. si auto-guvernarea de tip anglo-saxon la baza . spaniola si portugheza. caracterul permanent al serviciului public implica o adevarata cariera. se considera ca functionarii servesc Statul. absenta dreptului roman. 3. in SUA sistemul de merit fiind esentialmente un mijloc care permite indiguirea manipularilor exercitate de partide politice. absenta Statului unitar . tendinte actuale Constructia birocratiei Viziunea functiei publice s-a elaborat progresiv sub influenta unor factori variati si s-a concretizat in a doua jumatate a secolului al XIXlea prin reforme care au marcat un moment de cotitura in conceptia asupra serviciului public al Statului. reformele serviciului public au fost realizate in toate tarile de catre elite. in SUA de elitele exterioare Statului. absenta de centralitate. rolul specific al rolului exercutivului in cadrul regimului prezidential . Altfel spus. influenta germana adaptata si ea contextului american. Dar cea care a contat in mod real a fost experienta britanica (pe plan conceptual libertatea civica si egalitatea drepturilor cetatenilor.

aceasta punind bazele stiintei adminstrative din SUA.B) Procesul de reforma din secolul al XIX-lea La sfirsitul secolului al XVIII-lea si inceputul secolului XIX. pe o scara larga. cu un concurs de intrare. Deoarece numirile nu se mai realizau dupa criteriile partizane. functia publica continua sa se gaseasca in miinile magnatilor imbogatiti in timpul razboiului. Reforma a fost deci rezultatul actiunii elitelor exterioare sferei etatice. Cele doua comisii simbolizeaza marea transormare intervenita in viata americana. dar aceasta neutralitate nu este un scop in sine. Aceasta adordare va resuscita dupa 1900. obiectivul acestora fiind incercarea de a moraliza politica si nu de a ameliora functionarea administratiei. sau in mina noii clase industriale care controla organizatiile politice. ceea ce s-a tradus prin crearea carierei administrative. cu antrenament si perfectionare organizate si prin cresterea numarului de functionari. cu alte reforma urmarea ameliorarea unui sistem pervers. garantiile carierei nu mai erau necesare. deoarece in sistemul de patronaj cei care lucreaza in administratie sint indatorati fata de leaderii partidelor fata de care contracteaza obligatii. care a institutit un sistem pragmatic al functiei publice care contrasta puternic cu conceptia „teoretica” britanica. universitari. avocati. De aemenea. Rezultatele practice ale acestei prime etape a procesului de reforma din 1883 au fost limitate. Impreuna cu Comisia functiei publice ea a influentat in mod decisiv evolutia administratiei federale si procedura administrativa. accesul la functia publica trebuie sa aiba la baza cariterii obiective (prin examen). Aceste obiective s-au concretizat incepinnd cu 1871 prin punerea in practica a unor proceduri de recrutare si avansare in functie de merit prin crearea Comisiei functiei publice autorizata sa elaboreze regulile de acces la serviciul public. Aceste reforme au fost sustinute de o parte a lumii afacerilor (comercianti si bancheri). sau in mina antreprenorilor implicati in dezvoltarea transportului feroviar. Obiectivele vizau : critica sistemului de patronaj care a creat o oligarhie politica si o birocratie de proasta calitate. Pe plan teoretic. prin speculatie. inlocuirea sistemului de patronaj care. iar doctrina care a inspirat miscarea reformatoare isi are sursa in etica puritana. asigurarea neutralitatii politice a celor ce sint in serviciul Statului este indispensabila pentru buna functionare a afacerilor publice . se elaboreaza filozofia administratiei ca birocratie centralizata si organizata in mod sistematic. administratia nu functioneaza dupa criterii de eficacitate. se extinde interventia guvernamentala in viata economica. aceasta transformare nu a vizat organizarea rationala a functiei publice si nici eliminarea elitismului care este contrar principiului egalitarist democratic. la sfirsitul secolului al XIX-lea. si industrial in special. mai precis in viziunea asupra Binelui asa cum este ea conceputa in religia protestanta. Urmare transformarii societatii agricole americane in societate industriala. critica spiritului de partid si intereselor partizane inguste care erau singurele obiective urmarite in defavoarea interesesului general . Reforma institutionala a functiei publice Acest proces a fost amorsat in 1870 si a vizat reducerea cheltuielilor si realizarea unei functii publice bazata pe criterii de eficienta. adica nu prevedeau garantii. reformele nu prevedeau organizarea carierei in functia publica. ci un mijloc care permite realizarea reformei morale a sistemului. influenta lui Wilson va marca definitiv evolutia functiei publice. Interesele acestora erau astfel impuse instantelor puterii. el paralizeaza si distruge sistemul republican . principalii critici ai incompetentei unui personal lipsit de profesionalism. Miscarea de reforma a continuat prin adoptarea in 1883 a Legii serviciului public (Civil Service Act). a puterilor publice in domeniul economic in general. Pe plan institutional – politic si administrativ – se creeaza primele doua mari comisii guvernamentale (agentii independente) : Comisia functiei publice (1883) si Comisia comertului intrer-etatic (1887). ea este controlata politic. fiind un sistem bazat pe coruptie si generator de coruptie. Patronajul s-a mentinut. Cu toate acestea. In 1887 a fost creata Comisia pentru comertul interetatic (Interstate Commerce Commission) care a condus la intrarea. dar si de jurnalisti. 19 . Crearea acestei cominsii corespunde inlocuirii sistemului de patronaj care domina viziunea asupra functiei publice cu sistemul de merit. care se alfla la baza marii traditii administrative a federalistilor si care va domina viziunea asupra administratiei pina in 1819.

aceasta conceptie fiind dominanta pina in perioada interbelica. trebuie puse in valoare legaturile de partenariat dintre administratia publica si gestiunea afacerilor. care va deveni dihotomia clasica adminstratie / politica. Ceea ce au acestea in comun este mentinerea accentului pe randamentul si tehnicitatea administratiei. nu sint repuse in cauza institutiile democratice. Acest text este considerat prima reflectie teoretica americana asupra stiintei administrative. Prin principiul autonomiei functiei publice fata de politic. Aceasta stiinta. independent de regimul politic. ceea ce va deveni o trasatura particulara a gindirii administrative americane. Wilson a elaborat in mod stiintific trasaturile esentiale si principiile directoare ale viitoarei stiinte administrative. sau un mijloc. Recrutarea. cum erau de exemplu companiile de comunicatii si feroviare. Aceasta teza comporta in acelasi timp o condamnare a patronajului. retinem ca influenta lui a fost considerabila. Se enunta astfel principiul autonomiei adminsitratiei fata de politic. O administratie autonoma este cel mai bun mijloc pentru ca aceasta sa-si indeplineasca sarcinile pe care dezvoltarea industriala le impun. Aceasta tendinta cerea o noua conceptie asupra rolului Statului. Al doilea obiectiv viza mijloacele prin care guvernul isi poate realiza scopurile in modul cel mai eficace posibil si cu cel mai mic cost posibil. pentru ca ele sa nu-si prejudicieze mutual actiunile. Eficacitatea devine cea mai importanta valoare. Aceasta data este un moment important pentru evolutia fucntiei publice americane. obiectivul lui Wilson nu s-a limitat la moralizarea politica. pentru ameliorarea organizarii adminsitratiei si a metodelor sale. putind chiar vorbi de o adevarata ideologie a randamentului. O alta trasatura pune accentul pe ideea de colaborare intre functionari si cetateni si ea se va afla la originea sistemului de relatii publice. Evolutia functiei publice in secolul al XX-lea Dupa 1887. Originalitatea analizei consta in faptul ca a subliniat necesitatea ueni stiinte administrative pragmatica. dupa Wilson. analiza diferentierii nete dintre administratie si politica propusa de Wilson va influenta urmatoarele generatii de practicieeni si teoreticieni din domeniul administratiei si politicului. Accentul pus pe planificarea administrativa si pe functionarizarea profesionala fac din functia publica o metoda de organizare a vietii sociale prin experti (inginerie sociala). Viziunea lui Wilson este de fapt o viziune a practicii administrative dupa modelul european pe care el a incercat sa-l adapteze caracterului federal al Statului american si democratiei americane. 20 . Wilson a fost influentat in intreprinderea sa de realizarile stiintei europene. Studiile sale au marcat etapa autonomizarii administratiei. In aceasta analiza. Rezumind importanta lui Wilson in domeniul reformei administrative. in acel moment profesor universitar si care va fi ales presedinetele SUA in 1913. In acelasi timp. dar mai ales indirecta. pregatirea capacitatilor profesionale si perfectionarea expertilor ocupa un loc central in deprinderea practicilor administrative. care trebuia sa-si intareasca controlul asupra activitatii firmelor celor mai importante. considera Wilson. este cu atit mai necesara cu cit functia publica era in expansiune. atit financiar cit si de energie. egale ca importanta cu credoul democratic . pentru ca functiile adminsitratiei sa fie utile si eficace. Reforma introdusa de New Deal a marcat o cotitura doctrinala in viziunea functiei publice: ea a diminuat dominatia conceptiei dualiste prin recunoasterea necesitatii unei anumite participari a administratiei in procesul de policy-making. Teza centrala a reflectiei lui Wilson – administratia trebuie sa ramina in afara politicului – comporta ideea unei colaborari intre cele doua sfere. Autonomia da adminsitratiei o dimensiune instrumentala. Astfel. dar a fost constient de necesitatea „americanizarii” acestei stiinte. un articol scris de Woodrow Wilson.Conceptia wilsoniana asupra functiei publice O a doua etapa a procesului de reforma are loc in 1887. Este anul aparitiei lucrarii „Studiul administratiei”. Dupa Wilson. Scopul acestei lucrari a fost sa demonstreze ca reforma in curs a functiei publice este o conditie. iar deosebirile dintre diferentele curente (progresism. ea trebuie sa fie structurata in acelasi fel. Dar inainte de toate. management stiintific) sint vagi. dezvoltarea ulterioara a fost mai lenta. care trebuia sa devina independenta de originile ei franco-germane. reformism.

Este o abordare apolitica a administratiei care devine adesea anti-politica. aceea a mentinerii echilibrului democratic si al libertatilor individuale. randament. dar si viziunea proprie anilor 30 . Aceste influente de natura dubla. Pe plan teoretic aceasta conceptie s-a reflectat prin tendinta de crea o stiinta administrativa automa. a partidelor politice. Aceasta viziune are ca rezultat o tehnicitate exagerata. prin continut si consecinte. cea britanica in domeniul guvernarii locale. care au fost opera grupurilor de presiune contra rolului guvernantilor. si sublinierea factorului expertiza.In perioada interbelica emerge si se dezvolta. in studiile administrative se pune accentul pe stucturile organizationale ale apartului administrativ si tehnica functionarii sale. adica viziunea ideologica puritana si ideologia afacerilor implica o contrdictie: prima sursa comporta tendinte de dirijism. sub influenta experientei razboiului. Aproape toate conceptele administrative sint concepte morale : este impregnata de ideea serviciului social. Aceasta perioada interbelica a avut. Stiinta administrativa in SUA Stiinta administrativa a fost putin studiata inainte de 1925. Wilson a preconizat legatura strinsa dintre administratie si lumea afacerilor. administratia americana va fi profund marcata de influenta intreprinderii private. Aceste contradictii s-au reflectat pe planul reformelor administrative si au influentat intr-un mod particular evolutia raportului politica / administatie. Accentul se deplaseaza de la nivelul autoritatii catre societate. a grupurilor de interes si 21 . 3.Este esentialmente moralizanta. conceptia austro-germana de la sfirsitul secolului al XIX-lea care l-a influentat pe Wilson. stiintele sociale in SUA sint un substitut de morala sociala facut din civism protestant. ceea ce semnifica estomparea conceptiei dihotomice administratie / politica. fiind bazata pe „profesiunea de credinta”. La sfisitul acestui tur de orizont al principalelor etape si curente care au marcat evolutia functiei publice americane. opusa administratiei „birocratice”.Distinctia ideologica rigida intre administratie si politica. o importanta deosebita: 1) ea a pus in evidenta o combinatie de influente: pe de-o parte viziunea europene. fiind aproape mereu un amestec de analiza obiectiva a faptelor sociale cu atitutdini subiective (judecati de valoare. ea este in defensiva in fata noii paradigme care nega utilitatea separarii clasice intre politica si administratie. putem sintetiza principalele caractersitici ale viziunii asupra administratiei in SUA: 1. totul pe fondul filozofiei politice dominante in context american. de aici rezultind inclinatia de a aborda totul sub unghiul elementelor tehnice. cu aceata data ea devenind parte integranta a domeniului stiintei politice. in ciuda caaracteristilor ideologice. in special incepind din 1938. inainte si dupa 1929. a doua tinde sa limiteze influenta administratiei asupra economiei. reformele initiate dupa 1880. ramine pragmatica si empirica . insa incepind cu 1929. 4)pe planul practicii. administratia este o stiinta si o practica a democratiei.Stiinta si practica administratiei se bazeaza pe influenta profunda a conceptelor din managementul afacerilor : Natura privata a administratiei publice rezulta din similitudinea esentiala cu gestiunea afacerilor private. de devotament fata de progres. participarea administratiei la elaborarea politicilor publice se va accentua. Aceasta noua tendinta va influenta formarea corpului de profesori. participarea administratiei la viata economica devine o trasatura specifica si generalizata. etice si democratice. Pe plan teoretic si practic se produce integrarea stiintelor sociale in administratia publica federala. O caracteristica a functiei publice americane este absenta de legatura intre sistemul administrativ si obiectivele vizate de politica. interesul quasi-exclusiv pentru organizare. din atasament sincer fata de dogmele democratice. 3) pe plan teoretic. Chiar daca tendinta manageriala se mentine. dorinte) . Viziunea americana este opusa traditiei europene in care functia publica trebuie sa participe la elaborarea politicilor publice si aceasta in ciuda reformelor din anii 20 si 30 cind s-a considerat ca misiunea administratiei trebuie sa se bazeze pe o anumita legatura intre munca administrativa si policy-making. alaturi de studiile guvernarii. 2) a imprimat viziunii asupra administratiei o caracterstica esentiala si durabila : conceptia asupra adminisitratiei. 4. doua subiecte total ignorate pina atunci de stiinta administrativa. au intarit rolul societatii si valorilor ei. altfel spus exista o separare neta intre elaborarea politicilor si executarea lor. Deci. un curent care citica si repune in cauza abordarea managementului stiintific. performanta. 2. Inca din 1887. si programele de pregatire a cadrelor . utilitarism.

si chiar daca recrutarea nu asigura continuitatea. Ele s-au dezvoltat in paralel si simultan. In concluzie. eficacitatea. aplicarea principiilor care reglementeaza serviciul Statului se generalizeaza. au un pronuntat caracter interdisciplinar. au fost adoptate cele mai importante reforme. stiinta administrativa este pragmatica. personalul etc. Reformele au vizat ruptura legaturii directe fata de Coroana.studiul opiniei publice. Cazul Marii Britanii si al Frantei In Marea Britanie. principalele reforme au fost realizate intre 1853 si 1870. Reglementarile transformarii administratiei au fost adopatate inca din epoca revolutionara. functionarea efectiva. Daca in Germania. abordarea formal-juridica. Evolutia functiei publice in Europa secolului al XIX-lea. Intre 1837-38 si apoi intre 1845-48. In SUA. principiul neutralitatii politice ca norma ce deschide accesul la functia publica continua sa fie condiderat ca o conditie de eficacitate administrativa. iar in Franta viziunea asupra administratiei este marcata de dreptul administrativ. Stiinta administrativa este in SUA mai putin rigida si mai multilaterala decit echivalentul sau european. cu toate acestea. Insa chiar si inainte. in SUA se studiaza structura si organizatia administratiei. Incadrata de stiinta politica. Competenta functionarilor poate imbraca mai multe forme: posedarea unei diplome. incepind din 1831. Chiar daca in Marea Britanie si in Franta recrutarea nu se face pe baza meritului (aceasta practica de recrutare fiind limitata). Astfel. este centrata pe situatia specifica a SUA. deci particularizanta. 22 . de exemplu. dar mai ales trecerea unui examen care este mijlocul cel mai adecvat de selectie. In abordarea teoretica si in practica universitara cele doua discipline sint legate prin caracterul esentialmente pragmatic. doua subiecte care sint in general neglijate in Europa unde continua sa domine. indreptata catre functionarea efectiva a aparatului administrativ. performanta. stiinta administrativa si conceptele ei au fost influentate de spiritul realist si stiintific al gindirii germane. Reformele care au marcat evolutia sistemelor administrative englez si francez 1. Spre deosebire de scoala administrativa europeana. aplicarea principiilor functiei publice s-a bazat pe ideea ca agentii publici sint in serviciul Statului. stiinta politica. remunerarea lor era prevalata din bugetul de Stat care era votat de parlament. Selectia in functie de aptitudine. Consta in recrutarea persoanelor dotate cu un minimum de calificare care le face apte sa efectueze sarcinilie care le sint repartizate. Ea va fi marcata de influenta tuturor acestor analize facind parte din acelasi domeniu de cercetare. stiinta administratiei a cunoscut in acelasi timp si un proces de osmoza cu studiul „gestiunii afacerilor” (buisness management). In 1848 este creata Scoala Nationala de Administratie Publice. in ciuda faptului ca functionarii continuau sa fie considerati „servitorii regelui”. Este realista. moment important chiar daca aceasta scoala a avut o existenta scurta. stiinta administrativa sa eliberat de dependenta sa originala exclusiva fata de stiintele juridice. Se studiaza in special structurile organizationale ale aparatului administrativ si tehnica functionarii lui. Or. Studiul functiei publice este legat de viata politica in ansamblu si de functionarea mecanismului etatic. si in general stiintele sociale. si in acest sens au marcat o importanta schimbare institutionala. in SUA insasi stiinta politica este diferita de abordarea traditionala de orientare in general juridica practicata la inceput sub influenta europeana. stiinta administrativa fiind o stiinta a dreptului administrativ. in SUA. Este o abordare de „inginerie sociala”. exista putine studii comparate. Stiinta administrativa are un caracter pragmatic. Tezele formulate tin de teorie aplicata la nevoile concrete ale vietii sociale. adica se caracterizeaza prin orientarea ei practica. Faptul ca stiinta administratiei este studiata in cadrul stiintelor politice a avut o influenta considerabila asupra aparatului conceptual doctrinal al administratiei publice. in SUA situatia este diferita. Sub a treia Republica. Perspectiva este pozitivista. in ciuda incercarilor de adoptare a teoriilor si conceptelor anglo-saxone. dar numai de la sfirsitul anilor 1830 se dezvolta o viziune coerenta a reformelor care sa urmareasca realizarea unei functii publice mai eficiente si limitarea influentelor politice asupra administratiei. In Franta.

Reformele au avut deci ca obiectiv principal transformarea modului de recrutare a functiei publice prin ruperea legaturilor acesteia cu aristocratia funciara. Inca de la sfirsitul secolului al XVIII-lea. Profesionalizarea functiei publice devine astfel un obiectiv general. in Marea Britanie viziunea functionarului „generalist” a dominat miscarea reformatoare. statistica. avansarea si promovarea intr-un grad superior sint reglate de principiul vechimii. fiecare minister avind propriile reguli de organizare si de clasificare a angajatilor. Ea a fost desfiintata in chiar anul crearii sale. ca atit in Frata cit si in Marea Britanie nu a existat un sistem institutionalizat de patronaj ca in SUA. 2. Patronajul nu s-a exersat decit pentru numirile in posturile vacante si. In general. tehnologia. Astfel. s-a adoptat o viziune a formatiei specializate. Mai tirziu. spre deosebire de sistemul englez. In Franta si Marea Britanie.Acest principiu a fost aplicat in mod diferit in cele doua tari. pentru functia publica se cereau studii universitare din orice domeniu. viziune pregatirii functionarilor a fost diferita. Conditiile de organizare a examenelor. In Franta. In Marea Britanie si in Franta. S-a considerat ca formatia necesara pentru a indeplini functiile administrative nu trebuie sa fie specializata. fiecare grad fiind subdivizat in esaloane carora le corespunde o scala de remunerare proprie fiecarui minister. conferind astfel Universitatii un rol esential in formarea „servitorilor regelui”. sint diferite. 23 . Reformele trebuie sa vizeze recrutarea in functie de merit si organizarea carierei pe baza unor criterii impersonale. de rezistenta celor care se temeau sa-si piarda pozitiile politice. Criteriul care dermina cariera functionarului este principiul avansarii. in SUA pierderea de catre partidele politice a controlului exersat asupra posturilor din administratiae era perceputa ca o atingere a puterii membrilor din Congres. Se renunta astfel la monopolul fromatiei axata pe drept. In Franta. De exemplu. Aceasta viziune noua s-a lovit insa. In 1871 este insa creata Scoala libera de stiinte politice. dar si in altele. ea cere o pregatire proprie. inca din anul 1820 se considera. stiintele politice. in masura diferita. posturile administrative sint organizate in mod ierarhic in grade. miza a fost diferita: Astfel. In 1848 este creata Scoala nationala de administraie publica unde se preda economia politica. permitind in acelasi timp Presedintelui sa-si intareasca influenta si sa creasca puterea federala in detrimentul statelor membre. pentru avansari. Incepind cu secolul al XIX-lea. proiectele de reforma s-au orientat catre dezvoltarea invatamintului administrativ in cadrul tuturor facultatilor de drept si dezvoltarea unei scoli speciale de stiinte politice si administrative. dimpotriva. dreptul public. ca administratia publica este o stiinta care trebuie sa inglobeze economia politica. In cazurile prezentate. in parte. Reforma a substituit criteriul nasterii cu cel al educatiei. Sa notam in final. sub influenta modelului german. Sistemul nu se aplica insa in mod omogen. sistemul de recrutare prin concurs s-a generalizat incepind cu sfirsitul secolului al XIX-lea. autonomizarea administratiei centrale a fost fara consecinte pentru echilibrul institutional al regimului politic. Concluzii : In a doua jumatate a secolului al XIX-lea se impune ideea conform careia buna functionare a administratiei si capacitatea Statului de a-si indeplini misiunile sint dependente de calitatea personalului si a permanentei sale. Principiul carierei Acest principiu semnifica faptul ca puterea discretionara a responsabililor politici trebuie sa fie strict limitata. Astfel. s-a aplicat principiul concursului ca modalitate de acces in anumite scoli si functii. dar nu pentru intrarea in domeniu. Scoala de administratie proceda la recrutarea pe baza de concurs si asigura pregatirea in diferite discipline necesare administratiei. Si adoptarea acestui principiu a vizat democratizarea sistemului si protectia contra arbitrariului. calitatile cerute. Sistemul de examen este conceput ca un test al capacitatilor si abilitatilor de spirit si mai putin o verificare a cunostintelor. Dar criteriile vor fi diferite in functie de ministere pina la adoptarea in 1946 a statutului general al functionarilor. Aceasta implica separarea (ruptura) legaturilor dintre functionari si oamenii politici. stramoasa Scolii nationale de administratie care va functiona din 1945. De asemenea. Criteriile de selectie variaza de o administratie la alta. chiar daca functia administrativa nu necesita o expertiza specifica.

birocratii isi impun punctele de vedere si interesele. ceea ce corespunde tendintei de diminuare. asistam la cresterea rolului functionarilor care au contacte directe cu „partenerii sociali”.democrat. centrata pe ideea schimbarii ordinii existente bazata pe liberalismul economic si parlamentarismul politic care au intrat in criza. Legitimitatea bazata pe rationalitatea tehnica Expansiunea si complexificarea functiilor Statului are nevoie de competenta tehnica si cunoastintele impersonale si obiective ale functionarilor. Aceasta a devenit un factor de promovare a functionailor si creuzetul in care este formata quasitotalitatea liderilor politici. o noua conceptie asupra administratiei emerge: administratia are nu numai rolul de instrument pentru mentinerea statu quo-ului. a Scolii nationale de administratie publica care va contribui la producerea de tehnicieni pentru functia publica. printr-o reforma profunda a Statului. Esta vorba de criza sistemului economic bazat pe capitalismul auto-regulator de piata libera si de emergenta miscarilor totalitare fasciste in Europa. Aceste tendinte s-au reflectat si in acelasi timp au fost incurajate si dezvoltate prin crearea. tatonind un executiv intarit. Pe plan economic s-au adopatat principiile keynesiene iar pe plan politic regimul social. in acest context. Aceste noi idei si principii vom influenta functia publica si raportul ei cu societatea si politica. prioritatea policului care rezulta din principiile democratice. In aceasta noua paradigma un rol major revine planificarii : aceasta modifica ierarhia valorilor administrative privilegiind termenul lung si inovatia . Dar in fapt ei revendica o dubla legitimitate : o legitimitate de ordin tehnic si o alta de ordin democratic. extensia rolului Statului a avantajat exclusiv functionarii a caror influenta a atins dimensiuni necunoscute pina atunci in raport cu politicul. Birocratii recunosc suprematia alesilor si rolul lor instrumental. dar mai ales a modificat pozitia functionarilor si alesilor. O noua orientare prinde contur in domeniul pregatirii functionarilor. In noul context economic si social de dupa razboi. S-a incercat. Astfel. care presupuneau interventionismul etatic. planificarea). al transformarii structurale. O noua legitimare (procesul de auto-legitimare) Discursul functionarilor referitor la raportul administratie / politica este ambiguu. tendinta legata de dezvoltatea Statului providenta si a strategiilor sale interventioniste (dezvoltarea intreprinderilor publice.Evolutia administratiei in sceolul al XX-lea In anii 30. dotati cu rationalitate tehnica. gasirea unei a treia cai de dezvoltare. Viziunea functiei publice dupa 1945 Noua pozitie ocupata de administratie in sistemul politic si in cadrul societatii se traduce prin cautarea unei legitimitati proprii in conditiile atenuarii tot mai accentuate a specificitatii administratiei in raporturile ei cu politicul. aceasta noua orientare va constitui modelul general al societatii occidentale. o guvernare puternica. in Franta. economici si administrativi. participa din ce in ce mai mult ca experti la elaborarea deciziilor colective. fenomenul major a fost intrarea administratiei in domeniul economic. Reforma Statului occidental se baza de trei elemente: planismul (palnificarea dezvoltarii economice). Astfel. In acest sens. intarirea controlului etatic. Asistam din ce in ce mai mult la o situatie opusa modelului clasic : alesii sint cei care utilizeaza tot mai mult legitimitatea tehnica a functionarilor. Altfel spus. a. si actor. administratiile rigide au fost inlocuite cu administratii de „misiune”. Este o intarire a rolului functionarilor in conditiile in care sistemul reprezentativ nu a evoluat. realizarea consensului social . crearea acestei institutii ilustrind in acelasi timp fenomenul unificarii elitelor. Acestia. a specificitatii administratiei. Asistam la o schimbare a adordarii instrumentale a functiei publice care devine factor de reforma. o noua miscare de idei emerge in mediile economic. 1. Dupa razboi. ei patrund in domeniul politic. Este fenomenul de 24 . altfel spus o intarire a capacitatilor Statului – capacitatea de a formula si implementa politici. In scolile de cadre sint aplicate noi programe. Autoritatea guvernantilor este tot mai mult legata de capacitatea lor de gestiune si ami putin de originea lor electiva. Sprijinindu-se pe competenta lor tehnica. intelectual si administrativ. ci de agent. de care am vorbit in sectiunea precedenta. reglarea. altfel spus. in aceste conditii. flexibile si operationale . intre capitalismul liberal si comunism.

Aceasta democratie participativa repune in cauza sistemul reprezentativitatii traditionale. In acelasi timp. criterii. astazi logica economiei capitaliste. b. bazata pe iddea rentabilitatii si eficacitatii. Pentru inaltii functionari. a intreprinderilor nationale dar si a intreprinderilor private. Diluarea specificitatii administratiei Functia publica nu mai este separata nici de mediul politic si nici de mediul economic. functionarii contribuie la estomparea dihotomiei public / privat. Spus si altfel. Acesta este fenomenul de diluare a specificitatii functiei publice. influenteaza alegerile politice. deci o accentuare a dimensiunii ei instrumentale. 2. functionarii au devenit manageri. astazi. democratia participativa se manifesta si prin intermediul functiei publice. principiile clasice care defineau birocratia sint incompatibile cu o administratie moderna. Desi intre aceste doua domenii exista diferente nete. administratia este in contact cu administratii. produc norme. adica colaborarea functionarilor cu celelalte forte sociale si economice. Prin aplicarea principiilor managementului public. 2) Eficacitatea functiei publice : Daca in mod traditional administratia era axata pe principiul stabilitatii.profesionalizare a politicului. respectiv a abordarii functiei publice ca factor de stabilitate cu rol in elaborarea normelor. de atenuare a autonomiei birocratiei in raport cu alte sfere de activitate. de coerenta. este abandonul principiului neutralitatii functiei publice. antreneaza rolul acestora in democratia participativa. a devenit o trasatura generala si in crestere. desi nu este noua. Decizia este rezultatul unui amplu proces de negociere (de concertare) intre functionari si reprezentantii diferitelor grupuri economice si sociale. Asistam de asemenea la fenomenul de unificare a elitelor : grupul celor ce apartin marilor corpuri se afla la conducerea administratiei. Acesta fenomen este numit in Franta „pantouflage”. Si in acest fel functia publica joaca un rol important in intarirea unei democratii realmente democratica. astazi. In aceste conditii. se transpune in sinul aparatului birocratic. Aceasta miscare de schimbare a raporturilor dintre functia publica si restul societatii se produce intr-un singur sens. revendicind pentru ea o legitimitate democratica proprie. care actioneaza ca presiuni (constringeri) asupra altor actori sociali. noile raporturi dintre administratie si administrati nu se mai prezinta in termeni de autoritate ci in termeni de influenta. Este o reevaluare a relatiei dintre interesul general si interesele particulare. Se admite in acest sens ca functionarii nu sint singurii reprezentanti ai interesului general. traditionala. 3) Osmoza dintre sfera administrativa si mediul de afaceri care. functia publica isi modifica metodele de gestiune in conformitate cu rolul ei de asigura echilibrul general al societatii. Functionarii care se reclama de la rationalitatea tehnica influenteaza comportamentul oamenilor politici alesi. de rationalitate in formularea interesului general. Astfel. Legitimitatea democratica Planificarea a permis functionarilor sa-si impuna competenta tehnica si prin aceasta sa-si construiasca propria legitimitate democratica. Importanta acordata eficacitatii are drept corolar devalorizarea dreptului. Exista o osmoza intre aceste domenii. Un nou raport public / privat Dezvoltind relatii multiple cu grupurile sociale. altfel spus de accesul functionarilor in posturi de responsabilitate politica. adica aplicarea metodelor sectorului privat in domeniul gestiunii afacerilor publice. acest rol exercitindu-se prin compromis si conciliere. de grup si individuale. al migrarii functionarilro catre exterior. participa direct la realizarea obiectivelor si intereselor colective. Concertarea pe care planificarea se bazeaza. functia publica este in general o etapa catre alte responsabilitati (pozitii) politice si administrative. Asistam la emanciparea functionarilor de sub tutela politicului. a. si emergenta unei viziuni in functie de obiective si mijloace. Astfel. regularitatii si securitatii. Functionarii introduc un principiu de ordine. 25 . In aceasta abordare. functionarii au un rol de arbitraj intre aceste interese pluraliste si cererile sociale. care este rezultatul unei pluralitati de interese particulare. posturile de conducere din sectorul privat sint detinute de inalti ex-functionari. adica ele au valori si interese comune. Aceasta evolutie implica si se traduce prin : 1) Legitimitatea intereselor particulare carora li se recunoaste un rol important in crearea interesului general.

O noua abordare. Aceste noi tendinte – o noua redefinire a raporturilor administratie / politica si o noua viziune asupra neutralitatii administratiei – sint in contradictie cu conceptia traditionala a functiei publice ca garant si arbitru al interesului general. ca final al acestei evolutii. reforma. actiunea. deplasare in favoarea intereselor private. separarea neta dintre administratie si politica dispare. fuziune cu lumea afacerilor. Asistam la o modificare a sensului functiei clasice a administratiei. Functia publica nu ai este in mod exclusiv un instrument de executie a deciziilor luate de oamneii politici.b. Rolul ei de arbitru se transforma in rol activ. Aceasta evolutie este in legatura cu teoriile neo-liberale care au dominat procesele de reforma incepind cu anii 90 ai secolului al XX-lea si care promoveaza dezangajarea Statului din domeniul economic si intoarcerea la logica pietrei auto-regulatoare. caracterizata prin eficacitate. a administratiei. a neutralitatii ei. Astfel. randament. Concluzii Functia publica este si va fi tot mai dominata de ideologia de tip tehnocratic. este in curs de transformare. Valorile dominante in functia publica sint din ce in ce mai mult schimbarea. voluntarista. Astfel. Dar aceasta tendinta va conduce la osmoza dintre inalta functie publica su executivul ales. Angajamentul social Vechiul principiu al neutralitatii sociale a administratiei ca reprezentanta a interesului general si deci garanta a echilibrului in societate. Promovarea functionarilor in sinul sistemului politic si al societatii se va accentua. Ea participa la definirea si realizarea proiectelor colective. viziunea manageriala. vizunea asupra functiei publice in diferite contexte nationale se apropie de viziunea americana a functiei publice. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :     Care este importanta reflectiei lui Wilson asupra stiintei si practicii administrative Care sint particularitatile care au marcat evolutia functiei publice americane Care sint trasaturile specifice ale stiintei administratiei americane in raport cu cea europeana Identificati tendintele de evolutie ale functiei publice dupa 1945 26 . Aceasta osmoza se concretizeaza prin asocierea strinsa a inaltilor functionari la procesele de decizie politica si prin trecerea sistematica de la un domeniu la altul. Intarirea executivului in defavoarea legislativului va influenta raportul administratie / politica in sensul restaurarii autoritatii guvernantilor asupra birocratiei administrative. a caracterului ei conservator (mentinere a echilibrului social). o abordare activa si dinamica este tendinta majora in evolutia actuala a functiei publice.

Este deci principiul subordonarii administratiei fata de politic (legislativ si executiv). Analize comparate ale raportului Administratie / Politica Exista trei modele fondatoare ale administratiei. proprietatii si securitatii indivizilor. dar modelul de administratie este marxist-leninist. Conform acestui model. clasica conform careia Statul este instrumentul clasei dominanate. a) Modelul liberal Este rar prezentat si studiat sub acest nume. Sint modele care au inspirat intreaga gindire administrativa si au contribuit in mod esential la construirea si dezvoltarea administratiei. Insa. Interpretarea liberala a acestei relatii se bazeaza pe cele doua principii cunoscute : cel al separarii puterilor (este o independenta functionala . Chiar daca exista o separare a puterilor. libertatea este cel mai bine prezervata. adica a repartitiei puterilor intre administratiile centrale si teritoriale (locale). Astfel. deci pentru a impiedica abuzul de putere. Functiile interne si externe ale Statului au ca scop prezervarea libertatii. In perspectiva liberala. in definitia modelului marxist de administratie sintem trimisi la definitia statului si la relatia sa cu societatea. Astfel. Centralizarea a aparut ca un mijloc de a evita dezordinea. acordind o importanta decisiva institutiilor administrative in calitate de prelungiri ale dreptului administrativ.Exista in primul rind viziunea materialista. sa gasim inevitabil un organ suprem care domina celelalte si care asigura unitatea Statului. este distinctia dintre functionarii politici si cei de cariera (permanenti) si cel al subordonarea administratiei fata de politic. administratia a fost mult timp studiata in facultatile de drept ca o stiinta a dreptului administrativ. Exista doua viziuni in analiza marxista a Statului (deci a administratiei). sint doua realitati inseparabile : administratia este expresia si instrumentul Statului. Modelul liberal este o perspectiva politico-juridica si institutionala a fenomenului birocratic. iar mijlocul utilizat este violenta (simbolica). pentru Marx. Relatii in sinul administratiei se refera la problema centralizarii sau de descentralizarii. adica indeplineste un rol instrumental. Cu alte cuvinte. adica ele vizeaza prezervarea regimului politic (democratie) si a libertatii individului. viziunea liberala a raportului Administratie / Politica are la baza aceasta idee fundamentala a liberalismului clasic. principiul unitatii Statului (al autoritatii) care traduce necesitatea coeziunii diferitelor puteri. administratia este un corp de organe supuse legii si subordonat puterii politice. Administratia este instrumentul puterii publice ale carei interventii se fac pe cale de constringere Acest model este in acelasi timp institutional. chiar in cele ale caror constitutie este bazata pe teoria separarii puterilor. El este inspirat de teoria liberala a lui Locke si Montesquieu. prin asociatiile de cetateni (institutii locale. sub influenta acestuia din urma. colectivitati locale). implica ca in orice Stat. intre administratie si economie si a relatiilor din cadrul administratiei. Ele corespund unor configuratii diferite ale relatiilor dintre administratie si politica. Este vorba de modelul liberal. de modelul weberian si cel marxist. Aceste relatii se plaseaza in aceiasi perpectiva. in practica. b) Modelul marxist Viziunea este marxista. asa cum arata Tocqueville. In consecinta. absenta de centralizare conducind la anarhie. liberalismul fiind doctrina libertatii in ordine. modelul marxist de administratie este in primul rind un model de Stat. Institutia administrativa are ca scop interesul general si ca mijloc prerogativele puterii publice Relatiile dintre administratie si politica sint in centrul acestui model. Originea acestui raport se afla in textele doctrinei liberale. In Franta. 27 . in sensul in care Lenin este cel care a creat un stat si o administratie de tip marxist. modelul liberal este un model al administratiei centralizate.Modulul 4 – Modele fundamentale de administratiei si modele teoretice ale raportului Administratie / Politica. adica constringeri reglementare (legea). in principiul separarii puterilor al carei scop este protectia libertatilor cetatenilor si apararea lor fata de puterile discretionare ale autoritatilor. Este viziunea critica a modelului capitalismului pe care Marx a dezvoltat-o plecind de la conceptia hegeliana a Statului si birocratiei prusiene. Statul si administratia nu sint disociate. daca Hegel a facut din Stat fundamentul societatii civile. Deci administratia liberala ar trebui sa fie descentralizata. Totusi. in secolul al XIX lea. administratia s-a dezvoltat in directia centralizarii.

Aceste caracteristici sint ierarhizarea. Se bazeaza pe cutumele puternic ancrate in mentalitati. in functie de interesul material pe care il pot obtine (instrumentala). Aceasta tema a autonomiei Statului (a suprastructurii). Pentru construirea acestei tipoliogii. autoritarismul. clasele sint in lupta pentru a-si impune interesele. in virtutea unei rationalitati prin finalitate. sau trei tipuri de autoritate (dominatie) in functie de legitimitatea care se afla la baza lor. administratia scapa de rolul sau subordonat de instrument in serviciul clasei dominante si da impresia ca devine un centru de decizie si de actiune independent de clase. Dimpotriva. sau un rege intr-o monarhie. Aceasta legitimitate depinde de conformitatea fata de vechile uzante sau de ideea pe care ne-o facem despre ordinea care prevala altadata. Ambele implica in acelasi timp constringere si supunere. In viziune marxista. Max Weber a dezvoltat modelul devenit clasic al birocratiei in « Economie si societate » si in « Savantul si omul politic ». Dominatia (autoritatea) traditionala Este legitimitatea conferita de traditie. Ierarhizarea. Autoritatea carismatica Dominatia carismatica se bazeaza pe gratia personala si extraordinara a unui individ si care se traduce prin supunerea in fata caracterului sacru. Autoritatea nu se afla in personalitatea lederului. 1. Este vorba de supunerea tuturor in fata unui leader providential. dominatia implica recunoasterea (acceptarea) supunerii. Statul este independent. caracterul ei de corporatie inchisa. mai ales in perioade de tranzitie cind nici o clasa sociala nu este atit de puternica incit sa-si impuna dominatia. Exista astfel trei fundamente posibile ale legitimitatii. sau al virutii eroice sau in fata valorii exemplare a unei persoane dotata cu carisma. dar ea stabileste o norma de conformitate fata de trecut ceea ce impiedica inovatia si schimbarea. Nimeni nu-i contesta superioritatea. deci a autonomiei administratiei in raport cu politicul. Puterea inseamna capacitatea de a impune intr-o relatie sociala propria vointa. Comandamentul (porunca. faptul ca isi exercita functiile prin autoritate si centralizare. Exista situatii istorice cind Statul scapa determinarii economice. Ea are caracteristicile institutionale necesare garantarii dominatiei burgheziei. traditia sau calitatile personale ale unui om. sau in virtutea unei rationalitati prin valoare. In centrul modelului weberian al administratiei si Statului se afla conceptul de dominatie si raporturile de autoritate. in functie de elemente afective. conformindu-se unei cutume . O alta lectura a lui Marx pune in evidenta o teorie a autonomiei relative a Statului in raport cu societatea. Poate fi o personalitate religioasa sau politica dotata cu atribute exceptionale. Analiza fenomenului si formelor de dominatie are la baza metoda ideal-tipului. 2. ci in rolul pe care il recunoaste traditia. a fost analizata de Marx in „18 Brumar al lui Louis Bonaparte” ai apoi dezvoltata de neo-marxisti (Gramsci. in sensul ca orice putere are aspecte atit rationale cit si traditionale si carismatice. calitatile transcendente. impunerea) nu este in mod necesar legitime si supunerea in acest caz nu este in mod necesar o datorie. Dupa cum legitimitatea are la baza regulile. Acest conflict intre clase este sursa autonomiei Statului care devine mediator intre clase si interese. ea este in serviciul burgheziei. fortele sociale sint echilibrate. Autoritatea traditionala permite o functionare stabila a ordinii sociale. Statul este forma de organizare utilizata de burghezie pentru a-i garanta si apara acesteia proprietatea si interesele. Weber insistind asupra faptului ca tipologia propusa de el are un scop analitic. Weber spune ca dominatii se pot supune pentru trei tipuri de motive (conform celor trei tipuri de rationalitai) : din obisnuinta. centralizarea sint mijloace institutionale prin care burghezia isi exercita dominatia. dar nu politico-juridic. In aceasta viziune. societatea este o conditie a existentei Statului. Althusser). dominatia fiind in general mixta. Poate fi un razboinic. ci bazat pe viziunea organizationala a fenomenului administrativ. Reprezentind Statul.dimpotriva. exista trei tipuri de dominatie legitima. Este ghidul suprem. este un profet. un mare 28 . actiunea lor se neutralizeaza. Este domiantia pe care o exercita altadata patriarhul sau seniorul funciar. Birocratia este un corp parazitar. un dumnezeu. c) Modelul weberian Este un model liberal. ordinul. Weber a facut distinctie intre dominatie si putere. In acest caz constringerea este legitima. La limita. Aceasta confera autoritate celui ce domina.

Statul modern consta intr-un raport de dominatie de tip rational-legal. a administratiei. privata sau publica. rigoare. seful unui partid politic. Weber a formulat definitia clasica a Statului ca institutie care presupune un raport de dominatie de tip rational-legal : Statul modern este definit ca fiind o organizatie care prin conducerea ei administrativa revendica cu success monopolul constringerii legitime. Relatiile intre palierele organizatiei sint realtii de autoritate pre-stabilite de tip legal. in viziunea lui Weber. Ierarhia este supusa legalitatii. Procesul de dezvoltare administrativa este in mod necesar un proces de birocratizare. 3. Organizatia care corespunde perfect autoritatii rational-legale este birocratia. este organizatia care permite obtinerea celei mai mari eficacitati prin introducerea unui demers cit mai rational posibil. Riscul de sciziune este mare intru-cit diferitii discipoli pretind ca sint veritabilii mostenitori si continuatori ai leaderului carismatic. Acest tip de dominatie este la baza definitiei weberiene a Statului si este esential pentru a putea intelege functionarea administratiilor birocratice. Prin « legal ». Problema succesiunii este o chestiune intotdeauna critica in cadrul unei societati bazata pe acest tip de autoritate. a originilor si structurii sale. Acest tip de organizatie este dependenta de preferintele leaderului. Ele se carcaterizeaza prin permanenta. Dupa Weber. existenta unei constringeri fizice. de capacitatea acestuia de a intretine credinta si fervoarea militanta. birocratiile de partid. Fiecare isi exercita specializarea sa in limitele atributiilor sale. Pentru a se evita arbitrariul. dezvoltarea functiei publice moderne cere un corp de lucratori specializati. disciplina. politica. Un astfel de grup care indeplineste cele trei conditii formeaza un Stat. neutralitatea politica. Membrii unui grup supus unei astfel de relatii de dominatie formeaza o grupare politica in cazul in care se intrunesc trei conditii : teritorialitatea (dominatia se exercita asupra unui teritoriu) . Acest tip de dominatie caracterizeaza Statul modern. ca organizatie de tip birocratic se bazeaza pe citeva principii esentiale : formalizarea regulilor . Structurile birocratice. sint forma de dominatie cea mai rationala din punct de vedere formal. Structurile birocratice caracterizeaza orice intreprindere economica. continuitatea exercitarii dominatiei . un sef revolutionar. Aceasta formatie este necesara aplicarii regulilor pentru a obtine 29 . Deci. Dupa Weber. Autoritatea (dominatia) rational-legala Acest tip de autoritate este reglat de norme care definesc in mod impersonal drepturile si obligatiile fiecaruia. birocratia. adica de rationalizare a structurilor administrative. Plecind de la aceasta definitia s-a constituit teoria weberiana a Statului. Birocratia este organizatia rationala ideal-tipica. Birocratia este o lume in care toti participantii sint legati prin reguli impersonale si nu prin legaturi arbitrare sau influente personale.demagog. Aceasta structura impersonala asigura continuitatea organizatiei. Prin « rational » trebuie sa intelegem adecvarea mijloacelor la scopuri (rationalitate instrumentala). 2) ierarhie Organizatia birocratica este un sistem bine ordonat de dominatie si de subordonare in care se exercita un control al gradelor inferioare de catre gradele superioare. pregatiti pentru sarcinile lor profesionale printr-o formatie specifica. Si prin « impersonala » intelegem ca regulile edictate se aplica tuturor si nu apartin nimanui in nume propriu. toate nivelele (titulari de post) superioare si inferioare trebuie sa respecte drepturile care le sint recunoscute de lege. toate functioneaza dupa aceleasi principii de organizare interna. specializarea functiilor . Statul. armata. inalt calificati. O autoritate legala este opusul unei autoritati arbitrare care nu se supune nici unei reguli. 1) formalizarea regulilor Structura birocratica este o structura impersonala distincta de indivizii care o compun. 3) specializarea Este un alt principiu fundamental al organizarii unei structuri birocratice. ierarhie . Functia publica. Este deci e un sistem ierarhic. accentul este pus pe respectarea regulilor ca singura sursa de autoritate. fiind rational. care urmareste obiective materiale sau ideale. Ideal-tipul birocratiei este o organizatie in care nici traditia si nici charisma nu intervin si care este reglata exclusiv prin reguli de autoritate rational-legale. orice intreprindere capitalista. Impersonalitatea semnifica formalism si previzibilitate si implica necesitatea unor functionari personal dezinteresati si obiectivi.

Weber admite ca in masura in care ratiunea de Stat si interesele ordinii stabilite sint in joc. examen. In cadrul fiecarei categorii de post. Concluzii pentru cele trei modele : 1) administratia este un instrument 30 . nu sint satisfacute. birocratul nu este supus autoritatii organizatiei decit pentru realizarea functiilor sale profesionale. salariatul birocratiei (functionarul) nu este proprietarul postului ocupat nici al mijoacelor de munca (local. cu proceduri fixate prin regulamente si legi. 5) cariera Functionarii urmeaza o cariera. Dupa Weber. sint indreptatiti sa intervina in luptele politice. In acelasi timp. sint dependente de criterii meritocratice si impersonale. personal liberi. omul politic (ministru. birocratia este tipul cel mai pur de dominatie legala care este exercitata printr-un singur sef al gruparii si administratia este compusa in acest sistem din functionari care. nu se supun decit datoriei obiective a functiei lor. avansarea depinde de vechime sau. Aceasta calificare este determinata de aptitudini public constatate si dupa o procedura impersonala (concurs. deci.o completa rationalitate a actiunii administrative si consta intr-o „cunoastere specializata” ceruta de tehnicile economiei moderne. sef de stat) se situeaza in afara acestei cunoasteri specializate. Deci modelul weberian se caracterizeaza prin supunerea administratiei fata de putere. Aceasta specializare permite pe de-o parte o diviziune a muncii in administratie in functie de sarcini si formatie. 4) principiul neutralitatii politice Este neutralitatea de principiu a functiei publice. atunci organizatia procede (aplica) sanctiuni. Supunerea administratiei fata de puterea politica se explica prin ratiuni care tin in primul rind de legitimitatea puterii si apoi de interesul personal al celor care se supun acestei puteri. In conformitate cu acest prinipiu de cariera. iar pe de alta parte ea defineste natura relatiei functionarilor cu puterea politica careia ei sint supusi. Orice mod de gestiune a personalului care se bazeaza pe acest principiu poate fi calificat de birocratic. Aceasta relatie intre Administratie si Politica este. Specializarea structurilor birocratice este deci garantata de specializarea agentilor care au sarcina functionarii lor. Cariera ofera garantii care au drept consecinta sa asigure (maximizeze) securitatea profesionala: securitatea locului de munca. in special de puterea partidelor politice. Postul este o ocupatie profesionala. pentru Weber. Aceasta supunere impune o divizare a functionarilor in doua categorii: functionari de cariera si functionari politici. Lui nu i se cere o calificare profesionala specializata. Acest principiu cere ca. intr-o ierarhie a functiei solid stabilita. furnituri). adica au posibilitatea sa-si petreaca viata profesionala in sinul unei administratii in care avanseaza dupa vechime sau dupa prestatiile de serviciu. sa ia parte. Aceste reguli de avansare sint garantate fiecaruia inca de la intrarea in organizatie si ele formeaza un plan de cariera. Birocratia este o organizatie in care recrutarea. fata de orice putere politica (puterea existenta la un moment dat). in ciuda principiului subordonarii. functionarii politici. promovarea. Neutralitatea trebuie insa strict respectata de catre functionarii de cariera. Insa functionarii sint recrutati pe baza unui examen si a unei diplome care atesta formarea lor si calificarea profesionala. Altfel spus. clar definite. si numai ei. Administratia birocratica semnifica dominatia in virtutea cunoasterii detinute de functionari datorita formatiei primite si a cunoasterii dobindite in serviciu. In contrapartida acestor garantii. in modelul weberian. promovarea si sanctiunea sint determinate exclusiv de merit. care pot fi deplasati dupa vointa sau pot sa fie dispinibilizati. de subordonare. Formatia specializata este o parte constitutiva a puterii birocratiei. administratia sa fie separata cit mai strict posibil de puterea politica. Daca aceste indatoriri. sa combata ca oamenii politici care au exact aceasta vocatie : sa lupte. a) recrutarea – Acest criteriu presupune ca un candidat ales sa fie cel ale carui calificari si competente corespund cel mai bine exigentelor postului. sa se pasioneze pentru treburile publice. pentru a accelera avansarea se trece prin concurs. birocratia cere salariatilor indatoriri legate de posturile ocupate. Este o regula stricta pentru functionarii de cariera. diplome) b) cariera se deruleaza dupa reguli impersonale. sau dupa cele doua. Acestea sint de asemenea conforme cu reguli pre-stabilite. Ei sint numiti (si nu alesi) intr-un post care constituie unica sau principala lor ocupatie. Deci. securitatea salariului.

model liberal – administratia este instrumentul puterii politice alese model weberian – este instrumentul puterii politice existente (oricare ar fi) marxist clasic – instrumentul clasei dominanate administratia este unitara adica centralizata. In toate modelele ea este ierarhizata. Cele trei modele sint ideal-tipuri si ele sint conforme cu o anumita viziune asupra societatii. Eisenstadt a degajat trei mari modele : birocratiile orientate catre serviciu (functie) (« service-oriented ») . de la un loc de munca la altul. in functie de criterii diferite. scheme de referinta. Modelele propuse sint ghiduri. ierarhizata. 1) Modelul lui Samuel Eisenstadt. Aceast control al puterii politice se exercita in principal prin intermediul anumitor functionari de inal nivel din ierarhia administrativa si prin controlul executat asupra mijloacelor bugetare puse la dispozitia administratiilor. sint totusi supuse controlului si puterii guvernului. fara nicio regula fixa. de promovare si de realizare a functiunilor sint aplicate in mod general si continuu. birocratii auto-orientate (« self-oriented bureaucrasies »). astfel incit spiritul de corp nu se poate dezvolta . primele elemente importante ale unei reflectii comparative asupra raporturilor administratie / politica. in aceasta viziune. este la originea disfunctiunilor sistemului . fara garantia unei cariere. Este un model apropiat de modelul weberia. Noi modele ale administratiei Acestea sint versiuni reinnoite ale modelelor clasice. Neo-liberalismul inseamna intoarcerea la semnificatia profunda a liberalismului. 31 . a) Birocratiile « service-oriented » se caracterizeaza in primul rind prin gradul de autonomie (neutralitate) al organizatiei sale interne in raport cu puterea politica. promoveaza o conceptie descentralizata a administratiei si propune metode ale intreprinderii private adica aplicarea metodelor managementului privat in gestionarea treburilor publice – noul management public –.in modelul marxist. Statul este un aparat represiv care functioneaza pe baza de violenta. centralizarea si dominatia. de dominatie in modelul liberal constringerea se exercita prin lege in model weberian este un principiu de baza. pentru studiul relatiilor dintre mediul administrativ si cel politic. Statul trebuie sa renunte la functiile economice. se caracterizeaza printr-o puternica ierarhizare. in interiorul acestui tip de birocratie. Aceste birocratii. fiind instrumentul domintiei de clasa. Acest autor a dezvoltat in studiul sau asupra birocratiilor emergente (in regiunile in curs de dezvoltare si in noile state). desi autonome in raport cu puterea politica. rolul lui esential fiind cel de coordonare. organizarea centralizata. In primcipal este vorba despre modelul neoliberal care este centrat pe limitarea interventiei statului. grile. intr-o lucrare colectiva din 1963. Relatia de dominatie se afla in centrul oricarei administratii . birocratizata. Deci cele trei modele au in comun instrumentalitatea. Functionarii sint mai mult servitorii personali ai guvernantilor si ai Statului personificat de acesti guvernanti sau de grupurile sociale pe care ei ii reprezinta. Regulile si practicile de numire. ceea ce conduce la o deplasare constanta a functionarilor. Altfel spus. In realitate aceste trasaturi ideal-tipice sint alterate. Aplicind conceptele analizei sociologice la studiul societatilor istorice. b) Birocratiile supuse guvernantilor se caracterizeaza prin : grad scazut de autonomie interne. 2) 3) - Analize comparate ale raportului administratie / politica. birocratiile supuse guvernantilor (« subservient to the rules ») . Dar ele sint modele de referinta pentru analizele practicate de stiinta administrativa. administratia este un instrument de constringere. Statul este un aparat de constringere prin excelenta. ierarhizata. disciplina si control. De asemenea. diferitele organe de control sint insarcinate cu mentinerea unui inalt nivel de disciplina si de calitate in executarea serviciului. el a caracterizat in special marile tipuri de orientari politice ale birocratiilor. Relatia dintre cele doua domenii poate fi analizata din perspective diferite.

In cadrul acestor organizatii. B) Modelul lui Riggs (Political and Administrative Development. iar un al doilea este realizat in functie de natura si nivelul posturilor ocupate de functionari. a) In functie de relatiile cu politicul. are un defect principal : Clasificarea propusa este realizata atit in functie de elementele externe (orientarea birocratiilor) cit cit si elementele interne ale administratiei (tipul de recrutare si de statut al agentilor). a) b) c) d) birocratie inalt partizana si inalt politizata : tari sub-dezvoltate birocratii ne-partizane si politizate : Tailanda partizane si ne-politizate : Israel ne-partizane si nepolitizate : Marea Britanie b) O alta tipologie realizata de Riggs depaseste analiza in functie de un criteriu unic (prea sumara). exista doua tipuri de birocratii : 1)Birocratiile partizane. in cadrul carora recrutarea si promovarea functionarilor sint legate de sprijinul partidului care recompenseza astfel participarea acestora la activitati politice. intre cele doua existind o varietate de combinatii. De exemplu. 32 . functionarii de inalt nivel actioneaza in interesul lor personal. ceea ce introduce o doza de eterogenitate in principiul de clasificare. Posturile sint considerate proprietatea personala a titularului. desi utila si importanta. in functie de elementele interne (tipul de agenti. Un anumit favoritism afecteaza astfel deciziile luate de catre birocrati. Este specifica sistemului de patronaj. sau prezenta lor este simultana.c) Birocratiile de tip « self-oriented » (orientate catre organizatia birocratica insasi) . asistentii presedintelui) posturile sint ocupate de insiders (principiul carierei). Recrutarea personalului are un caracter puternic clientelar si marcat de nepotism. formalizarea si ritualismul domina practicile administrative. functionarii fiind sensibili la solicitarile partidului. in Franta. cel al meritului agentilor din interior sau al sistemului de patronaj (agenti din exterior). Un astfel de exemplu il constituie birocratiile militare. Prima tipologie a birocratiilor este in functie de relatiile cu politicul. Caracterul partizan al unei birocratii este legat in special de recrutarea de agenti din exteriorul administratiei si impusi de catre puterea politica. Sint legate de agenti care provin din administratie si care si-au facut cariera in interiorul administratiei. si birocratii in care posturile sint ocupate de agenti din exterior (outsiders). Exista astfel birocratii in care toate esaloanele sint ocupate de agenti din interior (insiders) care urmeaza principiul de cariera. Autorul a stabilit doua tipologii. la al treilea eaelon (directori de agentii. Acestea sint birocratii caracterizate printr-o puternica autonomie: sint birocratii care si-au cistigat puterea in afara sau contra puterii politice si scapa controlului acesteia. Aceasta influenta a politicului se manifesta de asemenea in exercitarea functiilor. Situatia din SUA prezinta o alta configuratie : la toate nivelele se produc schimburi frecvente intre functionarii din interior si cei din exterior. interni sau externi) ale administratiei. la primul esalon (guvern) regasim outsiders. 1969) Aceasta analiza este mai clara si coerenta din punct de vedere al criteriilor de clasificare. 2) Birocratiile politizate a caror preocupare majora este achizitia de putere si mai putin aplicarea deciziilor guvernamentale. la al doilea esalon (sub-secretari) avem tot outsiders. Un alt tip este ilustrat de cazul Marii Britanii : la toate esaloanele nu exista decit agenti din interior (exclusivitatea principiului de merit si cariera). In principiu exista o corelatie pozitiva intre intre cele doua tipuri : birocratiile cele mai partizane sint in acelasi timp si cele mai politizate. Dar exista combinatii diferite intre cele doua modele in functie de gradul de partizanat birocratic (inalt / redus) si de gradul de politizare bircratica (inalt / redus). In aceasta a doua tipologie autorul propune o distinctie intre diferite tipuri de birocratii in functie de natura si nivelul posturilor ocupate. Tipologia lui Eisenstadt.

Acest model presupune un inalt nivel de ierarhizare a autoritatii si al procesului de luare a deciziei. in functie de gradul de politizare a birocratiei. unde majoritatile politice alterneaza in mod regulat la putere. Functionarii contribuie cu cunostintele de specialitate. politicienii definesc proiectele politice. Sintem in prezenta unei logici care implica o anumita politizare a birocratilor si la o anumita birocratizare a politicienilor. a) Modelul in care politicienii guverneaza si functionarii administraza. Insa. in timp ce puterea politica isi schimba orientarea. Acest model trebuie totusi nuantat : Profesionalismul politicienilor relativizeaza ideea conform careia functionarii dispun de monopolul expertizei. 33 .C) Tipologia realizata de Aberbach. c) Un al treilea model insista asupra repartizarii rolurilor intre politicieni si functionari. acest model ar corespunde cazului francez si japonez. Acesta este modelul clasic weberian. Inovatia in acest sistem apartine politicienilor si influenta functionarilor in procesul de decizie diminueaza in momente de criza. b) Un alt model este cel al participarii simultane a politicienilor si functionarilor la procesul de decizie politica. In acest caz. furnizeaza expertiza. d) Un al patrulea model corespunde disparitiei separarii administratiei de politic (model antiweberian). articuleaza si realizeaza medierea intereselor. modelul clasic nu corespunde mereu realitatii. D) Tipologia propusa de Gérald Timsit Tipologia se bazeaza pe elementele interne ale birocratiei. In acest model stilul de guvernare este incremental si reactiv. concret. Astfel. cuprind o scala care merge de la separarea neta pina la supresiunea acestei demarcatii. rolul administratiilor in mobilizarea si medierea intereselor sectoriale este in crestere. functionarii executa. administratia nu se confunda cu puterea politica. 1981) Autorii propun patru modele care. un inalt nivel de suprematie a politicului care sint absolut irealiste. Aceasta configuratie pune in evidenta un model hibrid in care nu exista nicio diferenta esentiala intre rolurile politicienilor si cele ale functionarilor. Putnam si Rockman (Bureaucrates et Politiciens dans les democraties occidentals. acesta trimite la faptul ca in democratia liberala. Ca si in modelul precedent. Este modelul conform doctrinei clasice si care corespunde dihotomiei weberiene. principiul separarii interzice identificarea politicului cu administrativul garantind stabilitatea si continuitatea aparatului administrativ. insa. Ea este astfel subordonata puterii politice al carei instrument si executant este. Astfel. Dar aceste roluri sint limitate. este o referinta care permite analiza si comparatia unor situatii concrete infinit mai complexe si nuantate. Cu toate acestea. acesta admite o anumita participare a functionarilor la procesul de decizie politica. Este un idealtip. in realitate. Reamintim semnificatia celor doua principii. Cele doua tipuri de agenti sint egal implicati in politica. De asemenea. atit birocratii cit si politicienii sint angajati in procesul de decizie. el ar fi ilustrativ pentru Marea Britanie si Germania prin introducerea in aceste sisteme a unor outsiders in posturile rezervate functionarilor. aceasta distinctie este impracticabila. nu exista o diviziune a sarcinilor muncii politice. Fiind un model ideal-tip. In timp ce politicienii sint insarcinati cu articularea intereselor individuale difuze si neorganizate. Aceasta tip de raporturi administratie / politica concede functionarilor un rol mult mai « politic » decit in modelele anterioare. spre deosebire de primul model. fiecare jucind un rol diferit. Primii decid. ea nu se reinnoieste in acelasi timp cu schimbarea puterii politice. Cit priveste principiul separarii. principiul de subordonare se refera la faptul ca in tarile democratice administratia nu are legitimitate proprie. Este un model care corespunde « corporatismului liberal » in care se actioneaza prin consens. modelele sint caracterizate in functie de subordonarea si separarea care definesc raporturile dintre administratie si politic. El presupune diferentierea cea mai neta a politicului in raport cu administratia si corespunde situatiei din secolul alXIX-lea. functionarii sint responsabili cu medierea intereselor inguste si bine definite ale clientelelor organizate. interesele si valorile puse in joc. Exista o varietate de situatii care ilustreaza acest model. Dupa autori. cazuri caracterizate prin osmoza dintre administrativ si politic. Pe de alta parte.

care corespunde modelului occidental Este un model organizat in jurul echilibrului intre cele doua principii. a Legislativului asupra Executivului. sint distincte. a) Modelul de echilibru. dar si existenta unor puncte de contact intre cele doua sint strict definite. acest principiu a capatat progresiv a semnificatie suplimentara : acea de control al politicului asupra administrativului. Exceptii se aplica in general pentru recrutarea functionarilor de la virful si de la baza ierarhiilor (posturi de o mare tehnicitate). In realitate el se manifesta in mod diferit. Mai mult. Astfel: In Marea Britanie este principiul responsabilitatii ministeriale. In Europa continentala. ideal-tipica. Situatia de echilibru perfect este. este modelul original. cel de subordonare a administratiei fata de puterea politica si cel de separare a politicului si administratiei. acest control consta in punerea in practica a unei Comisii a Serviciului Civil direct responsabila in fata Reginei. In Franta. Secretariatul general al Presedintiei al Republicii in Franta. Membrii guvernului sint singurii responsabili. in Marea Britanie (dar si in SUA). Aceste organe sint compuse din agenti care au statutul de functionari de cariera. dar la virful ierarhiilor exista o osmoza. posturile inaltei functii publice se afla mai mult sau mai putin explicit in pozitie de dependenta fata de guvern. riguros delimitate. nu atit separarea functiilor este esentiala. Respectarea efectiva a acestor principii constitutionale este garantata prin mecanisme institutionale : In Marea Britanie. dar care au fost recrutati pe baza unor criterii in care apartenenta. Modul de recrutare este in principiu independent de autoritatea politica. Exista relee (organe) care permit circulatia informatiei si transmiterea deciziilor. Garantia existentei unui sistem de merit consta in aplicarea a doua tipuri de control : Astfel. Autorul a realizat astfel o tipologie in functie de gradul de echilibru al acestui raport si a pus in evidenta doua modele : modele de echilibru si modele de dezechilibru. in functie de variatiile celor doua principii de la situatia ideal-tipica de echilibru perfect (modelul teoretic weberian). de asemenea. Ministrul isi controleaza strins functionarii.Dupa Timsit. cea administrativa (compusa exclusiv din functionari de cariera) si cea politica. bazata pe principiul meritului. dar a carei subordonare rezulta din existenta celor doua ierarhii riguros limitate si circumscrise. existenta a doua ierarhii distincte. fie in practicile constitutionale. inca o data. cit mai ales echilibrul (sau dezechilibrul) dintre cele doua tipuri de functii. In Germania. alinierea sau cel putin simpatia politica fata de partidul de la putere au un loc ce nu poate fi neglijat. Functionarii sint recrutati prin concurs si examene. Acest echilibru este realizat prin mecanisme (institutionale sau nu) care garanteaza acest echilibru si el permite cel mai bine punerea in evidenta a modului dominanat de functionare a relatiei administratie / politica. Conceput la origine in csopul de a garanta controlul Parlamentului asupra Guvernului. care traduce echilibrul principiilor. sub a treia Republica. Se afirma astfel relatia de subordonare a administratiei (civile si militare) fata de puterea politica prin Guvern. Principiul de subordonare si de separare 1) principiul de subordonare Subordonarea isi are fundamentul fie in texte. a) Recrutarea functionarilor este. pentru punerea in practica a unei ierarhii administrative clar subordonata politicului. cele doua ierarhii exista. Nicaieri in alta parte ca in Marea Britanie nu exista aceasta preocupare pentru a se asigura subordonarea administratiei fata de puterea politica. De exemplu. Ea nu dispune de nici o garantie formala de 34 . 2) principiul de separare Separarea instantelor politice si administrative rezulta in tarile europene din jocul combinat a doua mecanisme : mecanismele referitoare la modul de recrutare al functionarilor si mecanismele legate de statutul libertatilor publice ale functionarilor. ministrul este singurul responsabil in fata Parlamentului pentru toate actiunile ministerului sau. Constitutia declara ca « guvernul determina si conduce politica natiunii » si ca « Guvernul dispune de administratie si de forta armata ». de referinta. in aceste tari. in ansamblul tarilor europene.

aplicat in tarile europene continentale. ale subordonarii si separarii. Celalalt sistem. sistemul separarii / subordonarii si al neutralitatii functioneaza prin abatere de la schema weberiana a echilibrului principiilor subordonarii si al separarii. Puterea politica isi utilizeaza rolul politic-constitutional si in special puterea de numire a inaltilor functionari pe care si-a rezervat-o ca moneda de schimb in scopul obtinerii supunerii administratiei. Prin astfel de reguli se incearca evitarea identificarii actiunilor functionarilor cu cele ale partidelor politice care se succed la guvernare. b) Statutul libertatilor publice acordate functionarilor este un alt factor care influenteaza natura si gradul de separare intre administratie si politic. partidele politice joaca un rol foarte important. cele doua sfere functioneaza prin intrepatrundere. In acest model clientelar. cu atit mai mult pentru functionarii din sferele superioare. numai in raport cu acest model. variatii care afecteaza functionarea modelului. Dar acest principiu este cel care permite sa punem in evidenta diferentele care exista intre tari si permite o analiza comparata. Cu toare acestea. Modelul clientelar este bine ilustrat de sistemul italian. care este cel mai riguros si in care functionarii nu se pot dedica activitatilor politice decit in conditii strict definite. in mod indirect. 1. De asemenea. In realitate. dar libertatea de exprimare a acestor opinii este limitata. Intr-adevar. fara sa afecteze insa in mod fundamental echilibrul principiilor. dar care isi abandoneaza prestigiul si puterea in schimbul unor garantii (si avantaje) de cariera. crescinda. in Franta. Aceste doua principii cunosc. Variatia principiului de subordonare produce forme diferite de politizare a administratiei : clientelismul. dar agentii ei dispun de un asemenea statut de prestigiu incit nu pot fi supusi niciunei presiuni. Aceasta relatie de schimb este o relatie clientelara. Acest control sanctioneaza absenta neutralitatii Statului in recrutarea functionarilor. definit prin cele doua principii. libertatea de opinie este totala. Exista doua tipuri de variatii (abateri) : variatii produse prin variatia principiului subordinarii si variatii produse prin variatia principiului separarii. 35 . Inaltii functionari si toate categoriile ierarhiilor superioare nu pot in nici un caz sa exercite activitati politice. prin statut. posibilitatea sa exercite activitati politice (sa participe la campanii electorale fara sa demisioneze in prealabil). De exemplu. Opiniile trebuie sa se exprime cu moderatie si prudenta (obligatia de rezerva). a) Clientelismul In acest sistem administratia este subordonata de puterea politica. In acest model. clasa politica (parlamentari si membrii ai guvernului) nu cuprinde decit putini functionari la origine. in aceste tari neexistind o comisie speciala ca in Marea Britanie. Administratia este tinuta departe de procesul de decizie politica.independenta. Al doilea tip de statut este exemplul statutului libertatilor in Franta care enunta de asemenea principul separarii celor doua domenii. loialismul si sitemul de patronaj. consta in instaurarea unui control permanent. Exista deci variatii pe care acest model de echilibru. Clientelismul se manifesta la doua nivele : in primul rind in mod direct in relatiile puterii politice cu o inalta administratie numita si recrutata de catre puterea politica care isi asigura astfel fidelitatea si obedienta functionarilor si in al doilea rind. Exista doua tipuri de sisteme : Statutul britanic. in grade diferite. in functie de tara. Observatie : in practica. sistemul american poate fi considerat o “exceptie” sau sa apreciem diferentele intre Europa continentala si Marea Britanie. Acestia sint insarcinati cu organizarea recrutarii functionarilor in asa maniera incit sa se impiedice practica patronajului. iar in relatiile cu administratia. acest sistem se caracterizeaza printr-o functie publica care este structural separata de puterea politica. birocratia nu este responsabila in fata niciunei autoritati superioare. Rolul inaltei functii publice este un rol de executie. prin felul in care aceasta inalta functie publica isi concepe rolul in raport cu restul functiei publice. le cunoaste in practica in tarile occidentale. politicul si administratiei. inaltii functionari au.

subordonarea si separarea sint consecinta strategiilor informale si mai putin al mecanismelor institutionale. In acest sistem exista atit subordonare cit si separare. Altfel spus. Cit priveste sistemul american. Neutralitatea este unul din principiile fundamentale ale functionarii administratiei. Japonia). Separarea exista deci. separearea exista. administratia este forta dominanta a aparatului de Stat japonez. strategiile si mecanismele de separare a politicului si administrativului sint specifice. functia publica este non-partizana dar activa (angajata politic). in Germania asistam la politizarea administratiei. dar combinata cu o forma speciala de subordonare a administrativului fata de politic. subordonarea functiei publice americane fata de puterea politica. variatia principiului de subordonare conduce la politizarea administratiei. dupa trecerea prin functia publica. parlamentari si lobbisti. dar fara a modifica esential echilibrul intre cele doua principii. Vorbim de o datorie de loialism politic.b) Loialismul Este un model caracteristic Germaniei. Este vorba de neutralitatea Statului in recrutarea functionarilor si de neutralitatea functionarilor in exercitarea functiilor lor. Din cauza calitatii si permanentei sale. in timp ce variatia principiului de separare conduce la functionarizarea (birocratizarea) politicului. sint mecanisme care vizeaza rezistenta la presiunea puterii prezidentiale. exista o dihotomie absoluta intre zona politica si cea administrativa. Efectele acestei variatii sint evolutia catre preluarea. Avem o functie publica profund separata de politic dar vizibil subordonata. aceasta este in primul rind consecinta structurii insasi a functiei publice. caruia ii este specific acest model de variatie. dar aceasta nu inseamna controlul administratiei de catre partidele politice. Astfel. stearsa (Franta. In al doilea rind. de asemenea. Retinem deci ca in acest tip de separare slaba. Exista in Germania doua tipuri de functionari : birocratii clasici (functionarii weberieni. Ceea ce este caracteristic acestui model este puternica « orientare » politica a functiei publice germane : avind in vedere trecutul recent al acestei tari. Dimpotriva. prin mijloace diferite. Sint mecanisme care asigura subordonarea administratiei fata de puterea politica. dar care conduce de asemenea la cresterea puterii administratiei fata de puterea politica. Este o forma originala de subordonare politica a administratiei. acestia fiind recrutati in mod liber de puterea executiva. sintem inca departe de un sistem tehnocratic. Cu toate acestea. Separarea neta administratie / politica pe care o presupune modelul loialist implica mecanisme de compensare. In concluzie. isi impune punctele de vedere in fata ministrilor. c) Sistemul de patronaj Si acest sistem se bazeaza pe cele doua principii. dar in mod frecvent vechii functionari. Este vorba de o structura « duala ». Dar functionarii pot sa se angajeze in activitati politice. detinin functii in inaltele sfere ale politicii. In concluzie. 36 . de separare si subordonare. dar este un caz exceptional : subordonarea administratiei fata de politic este o subordonare organizata in avantajul Presedintelui si al partidului pe care el il reprezinta la putere . se pretinde functionarilor federali un angajament politic activ in serviciul ordinii democratice si liberale. situatie specifica de exemplu Japoniei. constituita in special la cel mai inalt nivel din functionari de cariera politica. Acest principiu are ca efect modificarea conceptiei pe care si-o fac functionarii cit priveste rolul lor. 2. In cazul stergerii frontierelor dintre administratie si puterea politica in avantajul administratiei. ca si functionarii francezi. functia publica. interdependenta politicului si administratiei se face in profitul administratiei. Variatia principiului de separare Aceasta variatie poate sa fie slaba. fie puternica (Marea Britanie). neutri si instrumentali) si birocratii politici care domina la nivelele superioare si care participa la procesul de decizie. In Franta. in Marea Britanie. inalta administratie constituie una din fortele esentiale ale aparatului de Stat. a controlului de catre aparatul de Stat si a administratiei sale. care prin definitie supravietuieste schimbarilor politice. De exemplu : « guvernul de outsiders » (agenti din exterior) sau « triunghiul de fier » adica tripla alianta intre functionarii de cariera.

Activitati individuale de verificare a cunostintelor :     Care sint particularitatile celor trei modele fundamentale ale birocratiei Care sint cele trei forme de dominatie formulate de Weber Identificati tipurile de birocratii din tipologia lui Riggs Prezentati tipologia lui Timsit in functie de variatiile celor 2 principii. Un prim model de dezechilibru corespunde dominatiei principiului de subordonare a administraiei fata de politic. 1. Se produc astfel doua fenomene : politizarea totala a administratiei sau functionarizarea totala politicului. este un model de ne-integrare. clanuri. un model constant la limita dezintegrarii si exploziei . nomenclatura comunista). carcateristica sa esentiala a fost puternica integrare a ansamblului sistemului politico-administrativ sub autoritatea unei birocratii politice centrale (o elita a puterii.b) Modele de dezechilibru Echilibrul din modelele de administratie este instabil : relatia de echilibru al principiilor de separare si subordonare care exista in tarile occidentale poate fi total dezechilibrat prin dominatia permanenta a unuia sau altuia din aceste doua principii. partide. Este un model raspindit in tarile in curs de dezvoltare. 2. si desi au existat diferente intre tarile care au adoptat acest model marxist-leninist cit priveste functia public. Notam particuritatile principale ale acestui sistem : administratia se sustrage total autoritatii puterii politice.Un alt model de dezechilibru este caracterizat prin dominatia principiului de separare. Cel mai bun exemplu este cel al tarilor ex-comuniste. sau criteriile de selectie si cariera. iar aceasta diviziune sociala se reflecta pe plan institutional . se caracterizeaza prin existenta unor birocratii duale sau pluraliste deoarece societatea este fragmentata in numeroase grupuri. Desi acest model a cunoscut conflicte intre diferitele birocratii si institutii ale Statului. vorbim de o sub-dezvoltare administrativa. sintem in situatia de separare fara subordonare . Este modelul unitatii puterii politice si al conducerii societatii de catre partidul comunist. deci un model totalitar. de separare /subordonare 37 . fractiuni. o elita politico-administrativa. Este modelul de societate administrata de politic.

politicienii de rang mai putin important stabilesc contacte la nivel local pentru a asigura suport pentru liderii locali ai partidului sau legaturi cu reprezentantii grupurilor de interese. politicienii se afla in relatii in special cu publicul (cetatenii). contacte cu grupurile de interes organizate. O alta diferenta se refera la nivelul contactelor (national. 2) Elemente de referinta Pentru birocrati. mai mult decit politicienii. De asemenea au legaturi cu lumea politica locala (lideri ai altor partide. in timp ce functionarii politici sint actori importanti in procesul de decizie. in timp ce elitele politice intretin mai multe contacte cu actorii locali. Politicienii. 4) Structura contactelor (local. intretin realtii diferite : de exemplu. In schimb. birocratia intretine relatii orizontale si verticale in sinul organizatiei si ocazional relatii laterale cu lumea politica. cu ministrul de resort. Deci contacte directe rare cu politicienii. cu ministrii si inalti functionari. functionarii de rang intermediar – cei mai apropiati de cererile sociale (cetateni. adica cu cabinetul. dupa rol si functie. birocratii stabilesc mai multe legaturi cu actorii nationali. Contactele externe sint ocazionale. Deci retelele birocratice sint esential interbirocratice (in sinul departamentului). Politicienii de inalt nivel au contacte in special cu elitele nationale si inaltii functionari. Din acest punct de vedere. cu alti ministrii. Politicienii. complexitatea crescinda a cererilor sociale face ca frontierele traditionale intre politicieni (a caror preocupare principala este cautarea suportului public necesar si asigurarea legitimitaii politicilor) si functionari (care au rolul de a asigura performanta functiei publice) se modifica. cu lideri ai altor partide. origini sociale. local). atitudini care influenteaza interactiunile cu lumea politica. in cazul birocratiei politice optiunile politice sint importante. dimpotriva. contactele cu cetatenii sint mai frecvente decit cele cu birocratii. lideri locali ai propriului partid) si legaturi cu cetatenii si grupuri de interes. stabilesc relatii cu structurile centrale si cu cele locale (sensibile). inaltii functionari . Ei intretin deci in special relatii exterioare. au rolul de a media legaturile care pun in contact guvernul. A) Modele de contact 1) Tipurile de contact depind de specificitatea sarcinilor si nivelul de responsabilitatea Astfel. national) Birocratia stabileste contacte in functie de rol: astfel. acestia stabilesc contacte cu liderii partidului lor si rar cu cei din alte partide. functionarii de rang mai putin ridicat (functie de executie) nu au legaturi decit in cadrul departamentului cu alti executanti. partide) – fac legatura intre lumea administrativa si cea politica . 38 . Astazi.Modulul 5 – Politicieni si birocrati. 3) Legaturile cu actorii sociali Birocratii au. inaltii functionari pot sa fie in contact constant cu decidentii centrali. Politicienii (parlamentarii). grupurile de interes si cetateni. ei avind deci mai multa responsabilitate. Cit priveste politicienii parlamentari. cu functionarii altor departamente. cu societatea. adica intretin relatii exterioare organizatiei.cei mai aproape de procesul de decizie – intretin contacte cu retelele centrate pe executie. Ei intretin contacte cu retelele politice nationale. Functionarii de nivel mai scazut stabilesc relatii de executie cu alti executanti. grupuri de interes. ca si birocratii. Similitudini si diferente : modele de conact. Daca ne referim la legaturile cu alti actori sociali. la rindul lor. cele cu lumea politica sint periferice. elementul de referinta este departamentul lor: legaturile cu egalii sau superiorii functioneaza pe o baza continua. modele de cariera si atitudini politice Conform imaginii traditionale. partidele si societatea. In timp ce birocratia clasica (functionarii de cariera) este traditional neutra. B) Influenta atitudinilor politice asupra tipului si naturii contactelor Birocrati In functie de tipul de birocratie (politica / de craiera) distingem atitudini diferite fata de politica.

contactele cu sistemul executiv si elitele politice contribuie la dezvoltarea unor atitudini pozitive fata de fenomenul politic. Daca consideram vechimea. Deci. Pe o scara a fragmentarii acest sistem reprezinta polul centrifug (se indeparteaza de centru). Diferentele se refera in special la contactele externe. afaceri interne. in virtutea neutralitatii. caracteristicile sistemului. Politicieni Legislatorii partidelor de guvernamint au cele mai multe relatii cu ministrii. sistem de personal descentralizat . sistemul american este ilustrativ pentru tipul fragmentat de structuri institutionale. intretine putine contacte cu membrii partidelor politice. partide politice putin organizate . Invers.Birocratii de craiera Functionarii cei mai favorabili fenomenului politic sint cei mai contectati la centrul de putere politica. dar fiind implicata in programe de dezvoltare. tipul de parlament (centrat pe partid) . Astfel. Aici. slabe. a) Fragmentarea institutionala Fragmentarea disperseaza puterea actorilor. avind mai putin timp pentru acest tip de contacte. Nivelul de conexiune al birocratilor la politica depinde de serviciu si de rang (localizarea structurala. functia publica. tipul de executiv puternic. alti ministrii. membrii ai parlamentului. Relativ similare sint contactele intra-departamentale si relatiile cu grupurile de interes. pozitia in sistem). cabinet. congresmani. Aceste forte centrifuge incurajeaza o dependenta mutuala intre birocrati si politicieni si existenta „triunghiului de fier” (birocrati. cei care sint in contact cu centrele de decizie au atitudini politice mai afirmate. Birocratii conectati politic au tendinta sa se considere mai putin tehnocrati si mai mult policymakers. cu alti actori : lideri de partide. cetateni. O situatie diferita exista in Suedia. politicienii juniori sint specializati in contacte cu cetateni (mai ales la nivel local) in timp ce politicienii seniori. Chiar daca fragmentarea administrativa exista in grade diferite peste tot. cu actorii exteriori sistemului. sint interesati si intretin contacte cu structurile centrale. si anume : traditia responsabilitatii colective a cabinetului si caracterul impersonal (anonimatul) functiei publice . cei care lucreaza in departamentul finante. si cauta suport in arena publica. de asemenea. sau ocupa posturi de nivel ridicat sint cei mai conectati politic. Birocratia dispune de putina autonomie in a intra in relatii de negociere cu actorii externi. Astfel. De exemplu. In timp ce politicienii sint propulsati de valori. intrun astfel de sistem. unde traditia responsabilitatii cabinetului si neutralitatea birocratica inhiba legaturile functionarilor cu lumea exterioara administratiei. birocratia intretine legaturi difuze. anumite sisteme sint mai fragmentate decit altele. puternica tendinta catre autonomie a birourilor . birocratii „politici” sint legati de centrele de decizie politica (sint catalizatori ai procesului de policy-making) si nu de sistemul reprezentativ. Sistemul american se caracterizeaza prin : legislativ independent . In Canada. in Olanda. in Marea Britanie. toate aceste particularitati traduc tendinta catre concentrarea puterii in miinile cabinetului si reduc tendinta birocratiei de a dezvolta contacte exterioare sistemului birocratic. Comparatie intre modelele de contact ale birocratiei Relatiile si contactele in sinul sistemului administrativ variaza putin de la o tara la alta. doctrine. existenta de comitele legislative specializate. intretine legaturi cu 39 . sistemul pluralist de luare a deciziilor creste interdependenta dintre politicieni si birocrati. b) Contacte in functie de sistemul politic In tarile cu sistem de autoritate centripeta (sistem centralizat). absenta de responsabilitate a cabinetului . disciplina si coeziunea partidelor . Aceasta diferenta este determinata de structurile institutionale si de traditie (fragmentarea institutionala) si de sistemul politic. grupuri de interes). birocratii si membrii parlamentului fiind putin stimulati sa stabileasca relatii directe si sustinute. In Marea Britanie. Birocratii politici Acestia nu sint politici in acelasi sens cu politicienii. guvernarea de catre partidul majoritar limiteaza relatiile cu birocratia.

Deci. care nu sint frecvente. birocratia americana este formata din functionari civili de cariera si din functionari politici executivi care au legaturi strinse atit cu membrii Congresului cit si cu grupurile de interes. in raport cu societatea. birocratii si politicienii sint oameni educati. congresmanii si birocratii sint mutual dependenti. Barbatii domina aproape complet elita administrativa (numai 1% din functionarii superiori erau femei in anii 90 in medie in ansamblul tarilor occidentale). se particularizeaza prin existenta unor legaturi directe intre cele doua sfere. Aceste contexte se caracterizeaza prin existenta responsabilitatii ministeriala. fiind mediate de catre ministri. grupuri de interese. Ei sint cel mai bine plasati pentru a construi relatii durabile cu sefii si membrii comitetelor Congresului. ceea ce are ca efect erodarea progresiva a ideologiei birocratice. care pune in evidenta legaturi intre functionari si politicieni. In special in modelul american legaturile functionarilor cu Congresul sint intense. Aici functionarii de cariera interrelationeaza cu membrii Congresului si executivul politic. relatie care este intretinuta de aceste comitete si care este consolidata prin faptul ca un mare numar de ex-functionari se regasesc in parlament. Dupa variabila sex. Sistemul american pune in evidenta o alta situatie. Exista astfel o comunitate de interese intre functionari si parlamentari. unde exista traditia ideologiei birocratice. prin parlament centrat pe un partid. dar puterea Congresului face ca birocratia sa fie mai dependenta decit congresmanii. deci o dependenta mutuala intre functionari. multi lideri politici federali provin din politicienii Landerelor. si cum aceste diferente influenteaza atitudinile si comportamentele politice ale elitei administrative si elitei birocratice. cu statut ridicat. mai ales in cazul elitei administrative. Sistemul suedez este dual in sensul ca exista legaturi ale administratiei cu parlamentul. Astfel. Exista o reprezentare disproportionata a acestora. in mod istoric birocratia a avut un rol superior in raport cu politicul. C) Birocrati si politicieni. Si in Germania exista interactiuni frecvente intre birocrati si politicieni. prin regim de cabinet. birocrati. Functionarii civili au contacte frecvente cu parlamentul si grupurile de interes. legaturile cu liderii partidelor se explica prin configuratia institutionala a sistemului : ministrii federali au rol in formularea si dezvoltarea politicilor. Exista deci anumite similaritati cu modelul institutional american. Exista astfel o situatie dependenta mutuala intre acesti actori. In Germania politicienii sint mai dependenti de birocrati. birocratia americana este foarte activa in relatiile cu grupurile de interes: independenta Congresului in raport cu executivul face ca birocratia sa aiba posibilitatea sa-si construiasca propriul ei suport pentru interesele ei sprijinindu-se pe grupurile de interes influente. Cit priveste originea si cariera. Al doilea model. elitele celor doua domenii sint preponderent barbati. Deci practica recrutarii creaza legaturi particulare intre liderii partidelor si functionari. mai ales la virful atit al ierarhiei politice cit si al celei administrative. Birocratia este in Germania identificata Statului. Bundestagul – cea mai puternica camera legislativa in Europa – are o structura foarte elaborata (complicata) de comitete. In Germania. sint sisteme fragmentate in care legaturile functionarilor cu parlamentul sint mai strinse decit cele dintre functionari si ministri. Functionarii consiliaza frecvent aceste comitete ale Bundestagului in special pentru legislatii care implica informatii si detalii tehnice. De asemenea. Similitudini si diferente : origini sociale. vom analiza diferentele in raport cu publicul.parlamentarii. Dar exista o fragmentare a puterii. In concluzie exista doua modele de contact intre functia publica si sfera politicii : Modelul intilnit in Marea Britanie si Olanda. In plus. Exista insa si diferente fata de sistemul american : Bundestagul nu este la fel de independent nici la fel de puternic ca Congresul SUA. Determinanti sociologici In marea lor majoritate. diferentele intre cele doua grupuri. In Suedia exista o neta separare institutionala intre dezvoltarea de politici si implementarea lor. modele de cariera si atitudini politice – Determinanti sociologici In aceasta sectiune vom analiza elementele comune si de diferentiere intre inaltii functionari si politicieni in calitate de actori sociali. Cele doua sisteme au in comun fragmentarea sistemului care se manifesta printr-o slaba responsabilitate a cabinetului si o institutionalizare avansata a parlamentului. specific SUA si Germaniei. 40 . aceste legaturi. iar Landerele au rol in implementarea acestora.

Impactul ei este mediat de sistemul educational : 2/3 din absolventii universitari ai elitei politice provin din clasa de mijloc. situatie explicata prin rolul jucat de partidele socialiste si comuniste. cea mai scazuta in Marea Britanie si SUA. Ca si pentru educatie. ceea ce nu este cazul partidului democrat din SUA. unde experienta in domeniul legal este esentiala pentru formarea administratorilor. Educatia este un criteriu esential pentru a atinge rangurile superioare in lumea politica si administrativa. Cei mai multi parlamentari cu cele mai putine studii universitare sint in Marea Britanie si in Germania (si mai ales in cadrul Partidului laburist si in cadrul Partidului sociodemocrat german). in raport cu politicienii. dar si pentru compozitia sociala a elitei. in timp ce pentru birocrati acest raport este de 1/8. in nici o tara occidentala nu se aplica masuri care vizeaza sa faca din birocrati si politicieni un grup social exclusiv. Reprezentantii acestor partide sint tot mai mult aboslventi de universitati si cuprind tot mai putini muncitori manuali. Retinem ca aceste partide ofera oportunitati de avansare copiilor educati ai clasei muncitoare. comparativ cu Franta unde elitele in general au origini mai inalte. Selectionarea acestora nu este discriminata social. birocratii au studii in domeniul dreptului. In Tarile de jos elitele au origini mai modeste. birocratii au. birocratii au mai putine studii in domeniul stiintelor sociale si naturale decit politicienii. recrutarea 41 . Un individ fara studii universitare poate avea virtual sansa sa intre in Parlament. aceasta pondere fiind de aproximativ 90% in cazul elitei administrative. Aproximativ 1 politician din 4 provine din familii de muncitori manuali. dar accesul la educatie este. acestia provin covirsitor din mediul urban. Daca ponderea pregatirii universitare la nivelul publicului in general este de 8% in SUA si 8% in Europa. in special din zone cosmopolitane. Elitele politice si birocratice reprezinta crema cremei societatii lor. in Europea continentala. politicienii nationali provin din zonele urbane. Considerati impreuna. b) Origini sociale Cit priveste acest indicator. In toate tarile insa se remarca importanta educatiei in recrutarea elitelor. Cea mai mare diferenta exista in Italia. origini sociale mai privilegiate : aproximativ 74% sint fii de manageri si profesionisti (57% pentru politicieni). citeva particularitati sint generale : 1) in toate tarile birocratia are mai multa educatie formala (studii universitare) decit elita politica. Aceiasi observatie se poate face si in cazul recrutarii parlamentarilor europeni. Deci originea sociala nu are decit un impact indirect asupra procesului de recrutare al elitelor. Aceasta are implicatii nu numai pentru calificarea si pespectivele decidentilor. dar nici una sa intre in categoria inaltilor functionari. Deci. Elitele politice si administrative sint chiar mai educate decit cei care ocupa posturi similare in sectorul privat. Toate elitele sint astazi cu studii universitare insa politicienii si birocratii sint elitele cele mai educate. Desi exista diferente intre tari. In Europa. in timp ce in Marea Britanie preponderente sint stiintele umane. recrutarea parlamentara este mai democratica in Europa decit in societatea americana. aceasta pondere este foarte ridicata la nivelul elitelor – aproximativ 88%. In toate tarile. O alta diferenta se refera la faptul ca recrutarea politicienilor este mai descentralizata decit recrutarea administrativa. aproximativ 65% din politicieni si birocrati au tatal cu ocupatii profesionale sau manageriale (la nivelul maselor aceasta pondere este de numai 12%). La nivelul birocratiei. in SUA predomina stiintele fundamentale si tehnologia. c) Origini geografice In general. Mai mult. Cit priveste birocratii. Cu toate aceste diferente in favoarea elitelor birocratice si politice si in ciuda variatiilor de la un context la altul. Insa in general in tarile industrializate modelul dominanat la virf – trece prin universitate. absolventii care provin din clasa muncitoare au oportunitati pentru avansarea in ierarhia politica la fel ca si cei care provin din clasa mijlocie. 2) cit priveste tipul de studii. situatia este inca mai exceptionala decit in cazul educatiei. In SUA partidele sint mai putin corpuri organizate si mai mult coalitii de indivizi cu resurse financiare.a) Educatia Educatia este criteriul care face diferenta intre elite si non-elite. Dar accesul la educatie depinde de statutul social.

iar vointa de a prezerva sistemul functiei publice izolindu-i de transformarile sociale si politice. d) Concluzii In toate tarile. Tinind cont ca situatia este diferita in cazul elitei administrative. educatia universitara este esentiala in recrutarea elitei administrative. Dar in acelasi timp diparitatile dintre politicieni si birocrati sint cele mai mai mari in Italia. Cit priveste elitele politice europene. Birocratii Mediul administrativ este un sistem inchis. Este un sistem care favorizeaza legaturile cu alte segmente ale societatii. Elitele administrative italiene si franceze sint mai deschise recrutarii in rindul claselor inferioare decit cele din tarile nordice ale Europei. compozitia lor sociala este rezonabil reprezentativa pentru populatie in termeni de origine sociala.birocratica dupa criterii educationale favorizeaza zonele cu oportunitati educationale (marile centre urbane). din diferentele care exista intre recrutarea politica si cea birocratica. Din acest punct de vedere. superiare. accesul la rangul de elita este mai discriminant din punct de vedere educational decit din punct de vedere social. diferentele provin din modul de recrutare a celor doua elite. In toate tarile. Astfel. Relativul egalitarism american este mai marcant in administratie decit in sfera politica pentru ca politica de recrutare in SUA este mai influentata de absenta unui partid al clasei muncitoare. Elitele politice italiene sint cele mai putin inegalitare in termeni sociali. putem afirma ca birocratia este. Dar cei cu origini modeste intilnesc mai multe obstacole decit in Europa. deschiderea relativa a sistemului educational american compenseaza inchiderea relativa a sistemului de recrutare politica. politicienii germani sint membrii de baza ai clasei mijlocii. societatea americana fiind o societate elitista. dar gradul de reprezentativitate sociologica variaza semnificativ de la o tara la alta si intre politicieni si birocrati. fac dificile schimbarile in filtrul social la virful ierarhiei sistemului. in termeni de recrutare si reprezentativitate. Pentru lumea politica. elitele provin din straturile educate. In acest context efectul direct al originilor de clasa asupra educatiei a fost mai scazut. Patterns (traiectorii) de cariera Daca exminam traiectoria carierei birocratilor si politicienilor putem pune in evidenta doua sisteme ideal-tipice de recrutare diferite ca permeabilitate : a) Un sistem inchis – este un sistem care cere o practica indelungata intr-o singura institutie ca preconditie pentru accesul la rangul de elita. Cauza o constituie exigentele educationale care sint mai mari pentru functionari. Sistemul inchis tinde sa produca elite de inalt nivel cu o experienta ridicata si care sint socializati in normele institutiilor lor. acest model derivind din coincidenta dintre un partid majoritar cu radacini socialiste si un partid cu radacini catolice. Deci. Cit priveste politicenii germani. Sint mai multi copii din clasele mijlocii in elita americana pentru ca in generatiile trecute clasa mijlocie a fost mai dezvoltata decit in Europa. dar ea favorizeaza puternic copiii claselor mijlocii si superioare. 42 . traiectoriile (modelele de alegere si de cariera) a politicienilor si functionarilor sint diferite si au consecinte pentru expertiza in politicile publice. un sistem care favorizeaza integrarea interna in sinul elitei. caracterizat printr-un grad inalt de intrari in rindul elitei a unor indivizi care vin din cariere exterioare. Altfel spus. Birocratii sint selectionati prin examen si postul lor cere o formatie universitara. b) Un sistem antreprenorial. In Europa. accesul la elita politica este mai egalitar decit accesul la elita administrativa. Prin statutul lor ocupational. acestia apar egalitari atit din punct de vedere social cit si educational. ale populatiei. este un sistem legat de un proces de socializare in institutii de elita. mai rezistenta la democratizare. In SUA accesibilitatea la educatia universitara a fost istoric mai ridicata. mecanismul electoral produce o elita mai reprezentativa in termeni sociali decit recrutarea prin examen in ciuda nivelului de educatie ridicat si originii sociale mai ridicate. acestia lucrind mai mult timp in aceiasi institutie. In concluzie. dar si accentul pus pe vechime si calificari impersonale.

Politicienii si birocratii sint in general copiii cadrelor medii de oficiali (birocrati) si politicieni locali. in special a tatalui. membrii elitei tind sa mosteneasca. Orientari politice Am vazut ca birocratii si politicienii sint elite deosebit de educate si au origini sociale ridicate in raport cu alte categorii similare (profesionisti. birocratii se plaseaza mai la stinga decit parintii lor (spre deosebire de avocati care se plaseaza mai la dreapta in raport cu simpatiile familiale). acestia se afla de asemenea la stinga fata de grupurile similare cit priveste identificarea partizana. Pentru 16% din politicienii europeni si 33% din birocratii europeni prima ocupatie a tatalui a fost in serviciul guvernarii. analizele arata ca : Elitele politice se situeaza la stinga fata de grupurile sociale similare si sint mai apropiati de afilierea partizana a cetatenilor. daca nu posturile publice. interesul pentru politica si guvernare. manageri). In sistemul politic se intra mai tirziu si se ramine mai putin timp. Desi ei provin din familii cu simpatii virtual conservatoare si desi faptul ca ei ocupa pozitii inalte. dar mai putin opiniile politice. Acestia ar trebui sa aiba pozitii (atitudini si comportamente politice) conservatoare. adica un strat in care traditia participarii la politica si guvernare a trecut de la o generatie la alta. Cei care provin din mediul muncitoresc si din clasele mijlocii inferioare sint excluse din elita prin filtrul educatiei si prin filtrul social. In special in Europa exista o „clasa politica” (Mosca). Or. Transmiterea opiniilor politice este deosebit de slaba : 2. mai ales in Europa. din cauza profilului social si educational al populatiei care este mai ridicat. Sistemul parlamentar este mai antreprenorial in practica recrutarii si avansarii decit sistemul functiei publice care este un sistem inchis. Altfel spus.5% in cazul functionarilor. ceea ce este o perspectiva comuna partidelor de stinga. in timp ce parlamentarii nu difera semnificativ ca grup de popultia pe care o reprezinta. explicatia fiind existenta partidelor socialiste si crestin-democrate. 43 . elitele au mostenit. Concluzii Femeile sint in general excluse din elita politica si administrativa. Faptul ca partidele cauta suportul in toate regiunile geografice explica de ce parlamentarii provin mai putin decit birocratii din ariile urbane. in special in Europa. birocartii sint mai favorabili implicarii guvernului in treburile economice si sociale. Deci. Recrutarea este mai deschisa selectiei publice si controlului public si liderii de partid au mai mare interes sa prezinte candidati cu care electoratul se identifica. originea sociala nu explica in totalitate puterea lor. In plus. Daca ne referim la inaltii functionari.Politicienii Specific mediului politic este sistemul antreprenorial. In timp ce partidele conservatoare au ca suport pe cei cu statut inalt. dar mai la dreapta (mai conservatori) decit cetatenii in general. fata de 40% in cazul politicienilor. Parlamentarii si birocratii au o buna educatie in raport cu alte straturi sociale. Cele doua elite au mostenit. stinga se sprijina pe cei cu statut inferior. Dar prin cariera. Acest pattern este mai putin evident in cazul elitelor americane. interesul pentru politica si guvernare. Aceasta situatie se explica prin faptul ca ei nu provin din familii de stinga. cosmopolite. D) Atitudini politice si loialitati partizane Origini ale atitudinilor politice In general. inclinatia pentru afaceri publice ale familiei. In Europa studiile universitare asigura copiilor claselor populare mai multe oportunitati pentru avansare in ierarhia politica decit copiilor clasei mijlocii. deci nu au mostenit ideologii progresiste. aceasta este mai moderata pentru birocrati. Se transmite deci interesul pentru treburile publice. totusi accesul la rangul de elite este mai egalitarist decit in Europa. Birocratii provin in general din medii urbane. ideologiile anumitor partide favorizeaza pe cei care provin din rindul clasei muncitoare sau clasa medie inferioara. In SUA. unde partidul democrat nu joaca acest rol. Cit priveste loialitatea partizana.

Astfel. Nici politicienii si nici birocratii nu sint in dezacord cu vederile politice ale electoratului. Elita parlamentara prezinta aceleasi trasaturi. sistemul parlamentar este mai antreprenorial in practica recrutarii si avansarii. asa incit ei isi modereaza atasamentele in vederea succesiunii partidelor (schimbarii politice). si desi noua stinga sau anarhistii libertari sint contra Statului. urbana. Este o ipoteza adesea avansata de politicienii de dreapta care sint contra interventiei Statului (adica a interventiei birocratice) 2) Prin origine si statut social si prin traditie. E) Ideologia elitei In general. dar este mai reprezentativa din punct de vedere demografic decit birocratia pentru ca ea cuprinde si indivizi fara formatie universitara si pentru ca sistemul de partide favorizeaza mobilitatea (ascensiunea) claselor mijlocii si populare. in Occident. Diferente intre cele doua elite exista in functie de modalitatea de recrutare si cariera : daca sistemul inchis domina lumea administrativa. cu exceptia SUA. a) Diferentele dintre politicieni si functionari cit priveste rolul Statului si schimbarea sociala In general. a bogatiei si privilegiilor si aceasta prin actiuni ale Statului. prima dimensiune a controversei ideologice a fost schimbarea sociala (si nu identitatea) si in special modificarea (declinul) rolului Statului in promovarea egalitatii sociale si economice. Multe din aceste ipoteze general avansate nu s-au verificat. ca grup. Astfel. ceea ce este normal. deci prin reforme sociale ale Statului. educata. ca grup. Inaltii functionari provin dintr-o minoritate barbateasca. ordinea existenta (structuri economice si sociale). cu studii universitare. interventia Statului devine instrumentul esential pentru politici redistributive si opozitia fata de interventia Satului devine conservatoare.Birocratii si politicienii sint deci doua grupuri foarte ne-reprezentative in termeni demografici. in ciuda faptului ca tema nationala a fost importanta. dar lumea birocratica este cea a expertizei si detaliilor operationale ceea ce o predispune sa ignore pozitiile ideologice. ei ar putea sa se situeza mai la stinga decit politicienii atunci cind acestia se plaseaza pe pozitii conservatoare. birocratii ar putea sa se plaseze la centru 4) Birocratii sint apolitici : diviziunea muncii intre birocrati si politicieni ii incurajeaza pe acestia din urma sa includa opiniile lor politice intr-o schema ideologica relativ simplista. cu origini in clasa mijlocie si orientata catre afaceri publice. birocratii ar putea sa se situeze la dreapta politicienilor cind acestia din urma apara reformele sociale (este ipoteza politicienilor de stinga care acuza conservatismul birocratic) 3) Prin temperament. In Marea Britanie si in SUA termenii „liberal” si „conservator” au aceiasi semnificatie. sprijinul pentru interventia Statului si pentru reforme sociale sint strins corelate. ca grup. Cele doua elite provin din medii cu un inalt grad de implicare politica sau din parinti cu ocupatii guvernamentale dar care nu determina atasamente (afilieri) partizane. la nivel teoretic. Pentru a caracteriza cele doua optiuni diferite si opuse in Europa s-a utilizat diviziunea stinga / dreapta. ei isi deplaseaza optiunile politice la stinga optiunilor politice ale mediului lor. unde climatul politic este slab ideologic. In general. catre sfirsitul secolului al XIX-lea. birocratii sint sceptici fata de exigentele celor doua extreme ideologice si. Astfel. dar faptul ca aceasta situatie este specifica si functionarilor are o explicatie mai complexa : functionarii lucreaza cu politicienii principalelor partide. birocratii ar fi interesati in mentinerea ordinii existente si ar manifesta aversiune fata de politicile de schimbare. desi la asta ne-am astepta avind in vedere originile lor sociale. in secolul al XX-lea. Desi modernizarea numita conservatoare este bazata pe Stat. in secolul al XX-lea. Adeptii schimbarii sociale aveau ca obiectiv o distribuitie mai egalitara a puterii. La celalalt pol se situau cei ce aparau. Desi la origine liberalii britanici au fost campionii economiei fara Stat. totusi dihotomia este remarcabil de durabila pentru identificarea ideologica. analizele punind in evidenta urmatoarele diferente intre birocrati si politicieni : 44 . in numele individualismului. Politicienii se apropie de preferintele partizane ale publicului. exista 4 ipoteze : 1) Birocratii au interes in cresterea rolului Statului.

in mod tipic. Cu alte cuvinte : • efectul ideologiei este la fel de puternic atit asupra politicienilor cit si asupra birocratilor. schimbarea sociala moderata. rezultatele analizelor arata ca : Cele doua variabile. prefera economia mixta. gindesc in termeni de idealuri (pentru cei de stinga justitia sociala. in timp ce pentru politicile imediate (pe termen scurt). c) ideologia si guvernanta Ideologia si rolul influenteaza substanta politicilor (adica a ceea ce guvernul decida sa faca sau sa nu faca). Exista diferente in functie de administratie (republicani / democrati). moderate. rolul este mai important. de legalitate. • deci politicienii vizeaza schimbari majore de politica (inovatia) si birocratii. propun schimbari mariginale . pe interesele reale ale tuturor membrilor societatii . sint mai realisti. Cit priveste parlamentarii europeni. Ei favorizeaza mai multa interventie a Statului si implicarea in problemele sociale. • cit priveste importanta rolului. B) Modelul american este diferit : Elitele birocratice americane sint mai eterogene si functionarii de cariera mai la stinga decit congresistii. elita birocratica se situeaza la centru pe continuumul ideologic (din punct de vedere la interventiei Statului si schimbarii sociale). exista 2 perspective asupra societatii si afacerilor publice : modelul de guvernanta si modelul politic (politics). • Cit priveste diferenta de a concepe viitorul : politicienii vizeaza schimbari de substanta. au un impact independent semnificativ. Cele 2 difera dupa : 1) viziunea asupra interesului public • modelul de guvernanata pune accent pe corpul politic. pentru politicile de viitor. pun accent pe libertate (inclusiv libertatea pietii – conservatism modern) si securitate (functie de curentul mai liberal sau conservator) . pentru cei de dreapta libertatea) . diferitele segmente ale societatii au interese diferite si divergente si sarcina leaderilor este sa reflecte aceasta varietate de interese. • birocratii de dreapta sint mai confuzi. dincolo de predispozitiile ideologice. • modelul politic pune accent pe o conceptie pluralista a interesului public si afirma realitatea si legitimitatea conflictului . dar in general in SUA bransa executiva nu este dominata de centristi (centrismul ideologic nu este caracteristic pentru functionarii de cariera. viziunea lor este mai polarizata din punct de vedere ideologic intre un bloc masiv la stinga (care vor un Stat puternic si reforme majore) si un grup la dreapta (cel putin pina in 1980) care este in favoarea reducerii rolului Statului. ideologie si rol. In Europa. deoarece birocratii. Deci. ceea ce este o anomalie) b) influenta ideologiei asupra politicilor Considerind influenta ideologiei si rolului (politicieni sau functionari) asupra deciziilor si reformismului politic. birocratii pun accent pe schimbari mai marginale. problemele publice trebuie sa fie rezolvate in termeni de justitie. ideologia este importanta. conflictul social si politic este marginal si adesea artificial . politicienii sint mai putin satisfacuti decit birocratii de politicile curente. justitie distributiva 45 . cei mai multi se multumesc cu statu quo. Elita biorocratica europeana este din punct de vedere ideologic mai omogena si mai conservatoare decit parlamentarii. pe stabilitatea sociala si progres material (ceea ce se explica prin centrismul lor ideologic). Aceasta inseamna ce atit politicienii cit si birocratii s-au ajustat din punct de vedere intelectual la divizunea muncii : birocratii administraza mai intii politicile existente si apoi vizeaza schimbarea . si nu in termeni de clivaje si contradictii intre interese particulare. Atit politicienii cit si birocratii de stinga sint mai inclinati decit ceilalti sa propuna schimbari radicale in politica curenta . 2) obiective • modelul politic – progres. accepta ordinea existenta cu citeva reforme majore.A) In tarile europene. biorocratii au pozitii centriste. In functie de felul in care ideologia si rolul influenteaza procesul decizional.

multumiti cu tendintele prezente) • exista deci afinitati intre politicienii de centru si birocrati 7) raportul cu grupurile de interes. dar administratia poate sa se angajeze in procesul de decizie politica. politicieni). adepti ai modelului politic. cei de stinga (birocrati si politicieni) au tendinta sa atribuie diferentele dintre partide clivajului socio-economic de clasa • Deci ideologia si rolul pot sa prezica modelul de politici (politic sau de guvernanta) : cea mai mare parte a celor de stinga si cea mai mare parte a politicienilor gindesc in termeni de conflict (model politic) . parlament (deci raportul cu factorii politici. Functionarii sint deci gardienii interesului national . • Cei de stinga. sint mai critici fata de rolul clasic. sint pentru politici pluraliste . politicieni). odata la putere. vad 46 . neutru. au tendinta sa fie incrementali (programe pe termen scurt. actioneaza in termenii modelului de guvernanta 5) viziunea asupra conflictului  modelul de guvernanta pune accent pe consens  modelul politic pune accent pe conflict. deci autonomia si neutralitatea acestui Stat trebuie protejate. raporturi cu pluralismul) • cei de stinga si politicienii. de rolul lor in afacerile publice • politicienii de stinga sint pentru mai multa implicare politica. sint promotorii unei viziuni angajante . politic . sint favorabili pluralismului. ei resping normele neutralitatii administrative. ceea ce este natural. cei de stinga sint pentru modelul politic. eficienta este mai importanta) • birocratii prefera mai mult acest stil decit politicienii • este si preferinta politicienilor de centru (prudenta. cu cit se doreste o interventie mai mare a Statului. sint deci mai sensibili la conflictul social. pun accent pe ceea ce divide partidele si mai putin pe ceea ce le uneste • La fel. sint mai putin elitisti. pe diversitatea de interese care este esenta afacerilor publice Astfel. partide. putin ambitioase. neutralitatea administratiei este dorita. al functionarilor . pun accent pe competenta. unui control mai mare al cetatenilor asupra guvernului • cei de dreapta si birocratii – model de guvedrnanta . acest pluralism asigura functionarea sistemului in care interese multiple trebuie sa se exprime si sa se concilieze . fara legatura cu rolul (birocrati. conflictul este secundar (model de guvernanta) 6) stilul de politici (policy-making) • conservatorii. politicienii de stinga.arata scepticism fata de politicile pluraliste.• modelul de guvernanata – stabilitate. cu atit se respinge notiunea clasica a neutralitatii administratiei . eficacittate 3) conceptia binelui public are influente asupra institutiilor • modelul de guvernanata in versiunea extrema implica o viziune elitista si chiar autoritara . cea mai mare parte a celor de dreapta si cea mai mare parte a birocratilor pun accent pe consens. • modelul politic vehiculeaza o viziune pluralista a democratiei (partide politice. in versiunea moderata pune accent pe bransa executiva a guvernului si functionarii permanenti ai Statului . functionarii de cariera (experti in politici) sint o conditie a unui Stat bine ordonat . pe consens 8) atitudinile politicienilor fata de functionarii de cariera. dar nu sint izolati de restul corpului politic . sint pentru o mai mare implicare a cetatenilor in viata politica si guvernanata. politicieni si birocrati. 4) legatura lor cu ideologia • cei de stinga gindesc in termeni de model politic • cei de dreapta in termeni de model de guvernanta • Politicienii – model politic • Birocratii – model de guvernanta • in realitate. grupuri de interes. expertii se ocupa de probleme tehnice.

In general. in timp ce birocratii sint independenti in proportie de 1/3. Germania). acestea atrag preferintele birocratiei superioare • in general. pe aspectul managerial al politicilor publice politicienii centristi sint adepti ai modelului de guvernanta d) identificarea partizana Pentru politicieni si birocrati. Ei provin din familii conservatoare (clase superioare sau muncitoresti) sau din familii de stinga ale clasei superioare. politicieni. ci ca instinctele lui politice nu au in mod fundamental un caracter partizan. Loialismul birocratic variaza de la tara la tara : • in tarile cu sistem bipartit (Marea Britanie. politicienii si birocratii sint similari din punct de vedere ideologic • in partidele de centru si de stinga. in special fata de neutralitatea birocratica . Chiar Weber. pozitia ideologica (stinga / dreapta) este un indicator important cit priveste valorile si credintele. ceea ce nu inseamna ca este apolitic. sint pentru limitarea implicarii factorilor politici (grupuri de interes. in timp ce cea a politicienilor este mai influentata de originile social. arata ca in sistemul democratic se presupune ca politicianul este pasionat. si ei au tendinta sa aleaga un partid non conform cu pozitia lor dimpotriva. partide. in timp ce birocratii refuza identificarea cu un partid. cetateni) in afacerile guvernului . Considerind legatura dintre ideologiile politice si idenificarea partizana. prioritatile sint : mai multa justitie. distributia preferintelor partizane nu arata o orientare conservatoare e) legatura intre ideologie si origini • birocatii provin din familii in care legatura intre conditiile sociale si afilierea partizana este slaba. SUA. sint mai fideli fata de traditia functiei publice.• • problemele intr-un mod mai putin managerial . Tatii lor au fost mai „independenti” politic decit cei ai politicienilor. Refuzul identificarii partizane reflecta scepticismul lor care se explica prin afinitatile cu modelul de guvernanata. ei sint din punct de vedere ideologic conservatori. voturile functionarilor reflecta orientarea ideologica de centru si de dreapta • exista deci legatura intre centrism si non-partizanat Legatura partid / ideologie se realizeaza diferit la cele 2 grupuri : • in cadrul partidelor moderat conservatoare. Legatura ideologie / partizanat este in mod normal mai puternica la politicieni.economice • chiar daca cei 2 vin din clasa de mijloc superioara. analizele au pus in evidenta urmatoarele diferente intre politicieni si birocrati. birocratii sint mai conservatori decit politicienii • deci birocratii sint tipic mai conservatori decit politicienii. birocratii de stinga sint mai putin de stinga decit politicienii de stinga (din cauza rolului) • ideologia functionarilor este mai influentata de rol. redistribuirea bogatiilor si puterii politicienii de dreapta vad lumea si functia lor in termenii modelului de guvernanta . in timp ce birocratul este impartial. Toti politicienii sint membrii unui partid. divizarea in sinul birocratiei reflecta divizarea elitei politice • acolo unde exista mici partide de centru (liberalii in Marea Britanie). ceea ce se explica prin rolul lor • din punct de vedere ideologic. la politicieni exista o legatura mai strinsa intre ideologia lor si pozitia sociala si politica a tatalui (deci importanta originilor sociale si politice) • 47 . pun accent pe eficacitate. in „Politica ca vocatie”.

In concluzie. In plus. pentru politicieni. Centristii puri sint mai rari in bransa executiva. in timp ce politicienii provin din familii care au legatura cu politica. chiar populisti. sint chiar critici fata de birocratie. Centrismul da stabilitate. Politicienii de stinga si birocratii conservatori pot intilni dificultati in colaborarea lor in procesul de politici publice : politicienii de stinga gindind si actionind in termenii modelului politic. sint rari in birocratia europeana. reprezinta continuitatea procesului administrativ si dau o linie de evolutie programelor guvernamentale. Inclinatia centristilor pentru moderatie poate conduce la rezistenta la inovatie proprie conservatorilor. Meritul birocratilor este ca acestia sint un element de stabilitate. mai putin idealism. In Europa. Din aceasta cauza. Birocratia americana este mai polarizata din punct de vedere ideologic decit in Europa. Deci. de marile proiecte de societate • Birocratul tip este mai interesat de ajustari marginale. Pentru birocrati. 63% din birocrati sint centristi din punct de vedere ideologic. mai ales in cadrul birocratiei. partizanatul politic si ideologia sint mai putin legate si cele 2 sint mai putin legate de originile sociale si politice. functioneaza dupa rutina Observatii : Trebuie facuta distinctia intre centrism si rezistenta la schimbarea sociala si interventia Statului care este caracteristica politicienilor conservatori (si birocratilor). Diferente intre Europa / SUA – anomalia americana Ceea ce este particular pentru decidentii americani nu este natura diferentei intre stinga si dreapta (in SUA cei de stinga favorizeaza mai mult reformele sociale si modelul politic). politici pe termen scurt. In general ei au intrat in administratie in timpul „politizarii administratiei”. In SUA si in Germania. mai mult de departamentul unde lucreaza decit de originile sociale : cei din departamentele legate de problemele sociale au tendinta sa fie de stinga. Birocratii pot deci influenta in mod pozitiv inovatia. Birocratii de stinga au mai multe in comun cu politicienii de stinga decit cu ceilalti birocrati: sint sensibili la conflictele sociale. birocratii sint moderati (prin profesie). dar nu inovatie. afilierea partizana si ideologica sint strins legate si sint determinate de ideologia tatalui si originile sociale. cei de stinga sint mai numerosi in special in rindul functionarilor de cariera. in timp ce politicienii pun accent pe viitor (sau trecut). absenta de pasiune) f) Implicatii • Politicianul tip este condus de ideologie. guvernele de stinga au tendinta sa-si plaseze simpatizantii in inaltele posturi administrative. sint adeptii modelul de guvernanta. in timp ce birocratii de dreapta sint mai conformi modelului de guvernanta. Mai mult. Criteriile de recrutare si rolul socializarii contribuie de asemenea la acest centrism (in sensul moderatiei. pentru a evita si contracara aceste divergente. Distributia intre cele 2 modele (politic si de guvernanta) are origini in aceasta particularitate (antecedente). 48 . dar aceast interes pentru politica afecteaza stabilitatea proprie functiei publice. centrismul birocratilor are in Europa origini in divizarea institutionala a muncii intre birocrati si politicieni : birocratii sint concentrati pe adoptarea de politici curente. Ei sint din punct de vedere ideologic de centru. cei de dreapta. ci frecventa fiecarei pozitii. mai progresisti (prin ideologie). resping ideea unei administratii apolitice. birocratii provin din familii care au legatura cu guvernarea. din punct de vedere ideologic. Aceasta ideologie a birocratiei poate afecta raportul Administratie/Politica Cresterea interesului birocratiei pentru politica si ideologie (adica a birocratiei de stinga) poate eroda normele de impartialitate si obiectivitate. pe „buna societate”. si in special cei de stinga. cei de stinga sint inclinati catre moderatie si consens. in raport cu politicienii. nu este corect sa spunem ca birocratii nu au ideologie (sint apolitici). dar sint sensibili la politici. Astfel. birocartii sint influentati. Directia schimabarii este data de politicieni. sint egalitaristi. In general.

asa incit profilul lor ideologic reflecta aceasta particularitate. Birocrtaii care se declara independenti in practica adopta pozitii de stinga. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :  Care sint similitudinile / diferentele dintre politicieni si functionari din punct de vedere al modelelor de contacte (tipuri. in timp ce in Europa. Functionarii joaca in SUA un rol mai imp decit in Europa. americanii sint mai sceptici fata de ideea ca executivul sa fie neutru. Birocratii americani au devenit politicieni. in timp ce in Europa birocratii au fost istoric priviti ca un suport institutional pentru statu quo. legatura partid/ideologie este mai puternica la birocrati decit la politicieni. Aceste diferente au legaturi istorice : in SUA agentiile executive au fost instrumente de schimbare. structura constitutionala face ca distinctia administratie / politica sa fie mai putin neta. educatie. Chiar daca acest sistem de patronaj este mai restrins astazi.De asemenea. dimpotriva. principii)  Identificati asemanarile / deosebirile dintre cele doua tipuri de actori din punct de vedere al determinantilor sociologici (origine socila. respectiv de guvernanta si care sint particularitatile lor ? 49 . Prin traditie si cultura politica. adopta pozitii de dreapta. traiectorii profesionale)  Ce apropie / desparte politicienii de birocrati din punct de vedere al orientarilor politice si ideologiei ?  Ce intelegem prin model politic.

extra-State (la care putem adauga o alta forma actuala. tratatul dela Westfalia. O prima definitie este numita juridica si formala. Statele actuale sint diferite unele de altele. implica o analiza bazata pe o teoria a Statului. 1. normele formale si informale care incadreaza si definesc contextul institutional. este rezultatul istoriei particulare europene. ca natura. au avut loc alte reamenajari ale hartii Statelor europene stabilita la Westfalia. a administratiei publice. Statul a fost precedat de mai multe forme de organizare politica care nu meritau calificativul de Stat. citeva precizari sint necesare. Statul Statul este cea mai importanta institutie politica care reprezinta punctul de intilnire dintre politica si administratie. raporturi Stat / colectivitati) si distributia functionala a puterii (tipuri de regimuri. juridica). pentru ca ea poarta amprenta dreptului. infraState. Orice analiza a sistemului politic. ca de exemplu Uniunea europeana). Diferitele modele ale raportului dintre administratie si politic sint modele teoretice. Definitiile Statul modern Cind vorbim de Statul modern doua definitii sint in general utilizate. Dar spiritul tratatului de la Westfalia domina inca si astazi. Inainte de 1648 suveranitatea se raporta la rege si nu la entitatea teritoriala asupra careia ei dominau si care se schimba functie de casatorii si alte aliante matrimoniale intre familiile regale. este un moment cheie. El inspira inca definitia juridica a Statului si forma de organizare bazata pe stat s-a universalizat. pentru a intelege cum s-a impus forma de organizare teritoriala bazata pe Stat si cum s-au format apoi diferite forme de Stat. Au existat trei tipuri concurente de forme non-etatice : orase-Stat. de referinta pentru a analiza si compara tipuri concrete. principiile acestor modele clasice se manifesta diferit in functie de logica institutionala. a procesului politic (de policy-making). Pe linga o scurta trecere in revista a diferitelor forme istorice de Stat. sociologica. supra-Statul. imperiul este o forma de organizare politica pe care Europa a cunoscut-o din epoca romana pina la caderea imperiului austro-ungar in 1918 si care a durat in anumite arii non-occidentale pina la mijlocul secolului al XX-lea. dar si regulile jocului politic (reguli electorale. executiva. In practica administrativa si politica. 2. in timp ce a doua.Modulul 6 – Institutii politice Institutiile politice sint cadrul institutional in sinul caruia au loc interactiunile politice si se formuleaza politici. Astfel. vom aprofunda definitiile – juridica si sociologica – ale Statului modern si vom analiza tipurile si formele de Stat. particularitatile cadrului institutional-politic influenteaza in mod esential forma raporturilor dintre politica si administratie. sau pe planul amenajarii interne. mai precis in functie de tipul de Stat si de regim politic care caracterizeaza fiecare tara. Totusi.o constructie istorica Statul este forma de organizare teritoriala dominanta. universalizarea nu inseamna uniformitate a modurilor de amenajare a teritoriului etatic. Dupa 1648. este definitia 50 . semnat in 1648 dupa razboiul de 30 de ani (1618-1648) care a desirat Europa pe fondul unor rivalitati dinastice si religioase. Statul . Daca ne referim strict la aparitia Statului modern. dar nu a fost mereu asa si astazi nu este singura. care dateaza de cinci secole si care a aparut in Europa. Din punct de vedere istoric. raporturi intre puterea legislativa. in special dupa razboaiele napoleoniene si Congresul de la Viena 1815 si cele doua razboaie mondiale. Totusi. sistemul de reprezentare). Institutiile sint arena sau structurile in interiorul carora ia forma distributia teritoriala a puterii (forme de Stat. Obiectivul nostru nu este de a retrasa aceasta istorie. Dar ele nu pot fi intelese fara sa intelegem si sa analizam fortele care le anima si regulile interactiunii lor. Statul este o forma de organizare recenta. Deci. El marcheaza ruptura de sistemul feudal si consacra epoca Statelor suverane institutind frontiere recunoscute si limitind influenta bisericii romane asupra afacerilor Statelor.

Aceasta provoaca conflicte profunde intre populatii de confesiuni diferite. De exempli. mult timp. revenirea la religios in anumite State – prin adoptarea de institutii politice fondate pe religie – ridica problema indeplinirii acestui criteriu care este un pilon al definitiei Statului modern In Occident. Pentru ca un stat modern sa existe. Al doilea criteriu este cel al populatiei. dar ea este in continuare recunoscuta international. Aceasta conditie nu este indeplinita nici de imperii nici de micro-societati. orice grup armat. in special in raporturile cu Roma. Statele realmente existente pot sa difere mai mult sau mai putin sub anumite aspecte de definitie. Revolutia islamica din Iran din 1979. Cind principii si-au afirmat independenta. In Statul modern exista o distinctie de principiu intre puterea politica si cea religioasa. provincia ex-iugoslava Kosovo si-a creat institutiile caracteristice unui Stat modern. un spatiu politic autonom. ea a fost legata de secularizare si laicitate. b. pentru ca ea da mijloacele juridice si politice pentru a transcende diversitatea apartenentelor religioase. Aceasta definitie juridica a Statului are un istoric. Un Stat nu exista decit daca este recunoscut de alte state si acest proces se produce formal prin admiterea la ONU. Malaiezia. c. A patra conditie se refera la recunoasterea internationala adica consacrarea de catre dreptul international. Al treilea criteriu care defineste Statul modern este existenta unei puteri politice diferentiate. Invadarea actuala a Statului de catre religios in citeva societati islamice atinge deci unul din fundamentele esentiale ale Statului modern. calificati ca barbari. b. Belgia. Statul modern a aparut in parte ca rezultat al acestei dinamici de ruptura a legaturilor cu papa si teritorializarea autoritatii. comun tuturor cetatenilor. miscarile islamiste din India. dar nu este inca recunoscuta de toate statele si nici de ONU. Acest criteriu implica ideea de frontiere stabile. definitia lui Weber comporta doua consecinte. religioase sau economice. In traditia iacobina franceza. laicitatea este un atribut esential al Statului modern. intre sectorul public si cel privat. vorbim de Stat national sau multinational. Fara acest criteriu. d. deci este un Stat. clar delimitat de alte institutii sociale. Astazi 190 de state sint recunoscute si membre ale ONU. Cele doua definitii sint ideal-tipice. a fost posibila instituirea unei puteri politice autonome. Ea are limite. acefale sau dotate de puteri ad hoc (adica instituite de maniera intermitenta). trebuie ca puterea politica sa se exercite pe un spatiu delimitat pe care il controleaza prin intermediul administratiei si fortei armate. a. orice firma multinationala puternica poate sa-si creeze un teritoriu si sa exercite dominatia asupra unei populatii. dar ea implica o mai mare exigenta in atribuirea etichetei de „Stat”. Daca reusesc sa-si puna proiectul in practica vom asista la o recompunere profunda a spatiului etatic. La fel. Cind aceasta autonomie s-a universalizat. In alte cazuri (Canada.clasica propusa de Max Weber. printii erau numai depozitarii unei puteri acordata in numele lui Dumnezeu de catre un papa care avea puteri transfrontaliere. Cind domina puterea religioasa. Definitia sociologica a Statului Definitia weberiana nu exclude definitia juridica. Definitia juridica a Statului modern Aceasta prima definitie se articuleaza in jurul a patru componente. Existenta unui teritoriu clar delimitat este prima conditie. intre institutiile guvernamentale si structurile firmelor sau intreprinderilor. chiar daca intr-o entitate toate institutiile s-au descompus (Somalia in 1990). Teritoriul etatic este populat de grupuri umane care partajeaza un sentiment de apartenenta care ii leaga si care ii distinge de alte grupuri care traiesc pe alte teritorii. atunci cind exista un ecart intre recunoasterea formala si realitatea unor State cu institutii descompuse. Acest criteriu introduce o diferentiere calitativa decisiva a Statului de alte forme (entitati) infraetatice. Aceste dinamici (de non-distinctie intre politic si religio) repun in cauza ideea secularizarii religioase care parea universala si sint o alterare a Statului modern. tentativele islamistilor din Algeria de a lua puterea in anii 90. Pakistan – sint exemple prin care grupurile islamiste incearca sa ia puterea politica pentru a impune Charia (legea islamica). a. raporturile intre printi si Biserica au fost marcate de o alternanta intre „cezaro-papism” si „teocratie pontificala” – adica raporturi de forta favorabile fie printilor (putere temporala) fie bisericii (putere sacra). Cind populatia care locuieste pe un teritoriul unui stat partajeaza aceiasi identitate nationala vorbim de Statnatiune. prin care domeniul public devine neutru din punct de vedere religios. are inca statut de membru ONU. Ea traduce tutela indelungata exersata de drept asupra stiintelor politice. tari africane contemporane) cind statele sint compuse din mai multe etnii. conditii ale existentei statului modern. golite de esenta. prin care credinta si practicile religioase trec in sfera privata. In acest sens in antichitate grecii faceau diferenta dintre ei si altii. regimul taliban din Afganistan. Prima se refera la natura organizatiei : Statul este o intreprindere in sensul ca are o activitate continua ca finalitate 51 . Astfel. In plus de definitia juridica.

Au existat doua generatii importante : orasele grecesti – Atena. Organizarea teritoriala cuprinde mari ansambluri umane.. In acest sens. Cit priveste organizarea teritoriala. nu au calitatea de Stat. orase-Stat. Ele sint diferite de federatii ( nu au un guvern federal ) dar si de confederatii (institutiile comune sint mai dezvoltate si deciziile nu se iau in unanimitate). extra-State la care putem adauga o alta forma (supra-Statul. Constringere se exercita prin aparate de coercitie formate sau ad hoc. prin constringere. autoritatea tribala si dominatia de tip sultanic caracterizata printr-un arbitrariu total (dincolo de clanul familial). ci o asociatie de state care se reunesc pentru a actiona in comun in anumite domenii (politica monetara sau politica de aparare). Teba – secolul V-II i. Sparta.. Particularitatea sa cea mai importanta este detinerea capacitatii de a-si impune vointa prin forta. si a doua generatie a orasele-stat europene de la sfirsitul Evului mediu si din epoca Renasterii – Florenta dar si altele. Supra-Statele nu sint State. pentru a supravietui. exceptiaa constituit-o Imperiul britanic care avea o armata bine organizata). ultima ratiune” Conform acestei definitii. Dominatia traditionala.limita virtuala. pentru ca este constituit din popoare de limba si practici diferite. masuri speciale. Ruanda) repun in cauza preponderenta Statului ca actor predominant al scenei internationale. definitia lui Weber este remarcabila. dupa criteriul detinerii constringerii. a politiei. Forme non-etatice – infra-etatice. nici organizatii internationale. Orasele –Stat se caracterizeaza prin natura colegiala autoritatii. dupa tipul de organizare teritoriala. a inchisorii. infra-State. fizice sau simbolice. ci cu delimitarea frontierelor. in cazul absentei altor mijloace. Constringerea se exercita prin aparate de coercitie adesea arbitrare.. o revolta. care. si Roma pina sa devina imperiul roman . Somalia sau Liberia de exemplu. ONG) care pun sub semnul intrebarii capacitatea de control al Statelor. printr-o organizare teritoriala cu frontiere recunoscute. Deci. O revolutie. autoritatea si functiilor sint difuze. Criteriul care ridica cele mai mari probleme este cel al organizarii teritoriale. legale sau ilegale. autoritatea si functiile sint difuze sau concentrate in citeva miini. poate declara starea de urgenta. ea se aplica chiar in aceste conditii: un Stat. de tip patrimonial sau sultanic. desi de talie diferita. variabila – care se extinde sau se retrage in functie de cuceriri sau infringeri ). Monopolul constringrii este mai putin organizat decit la State si el difera la imperiile vechi (care nu aveau armate profesioniste si permanente cu exceptia Imperiului roman care avea armate disciplinate si ierarhizate) de imperiile coloniale (imparatul lasa o anumita autonomie de gestiune seniorilor locali sau functionarilor in schimbul unor tributuri . Imperiile traditionale sint exemple de extra-state. A doua consecinta se refera la faptul ca Weber face din monopolul constringerii legitime. extra-etatice. Violenta nu este in mod natural nici unicul mijloc administrativ nici chiar singurul mijloc normal al unui grup politic. pe axa Calais-Gdansk si Dubrovnik-Barcelona. are frontiere putin sigure si organizare slaba. dominatia este de tip traditional.n. Sa ne amintim definitia lui Weber : „Intelegem prin Stat o intreprindere politica cu caracter institutional atunci cind directia ei administrativa revendica cu succes in aplicarea regulamentelor monopolul violentei fizice legitime. Nu exista ierarhie a functiilor. 52 . in infra si extra-State. Diferentierea intre Stat si formele non-etatce se poate face dupa natura functiilor sau ale puterii. nu in legatura cu marimea lui. sefi traditionali) de utilizarea fortei pentru a face din forta un atribut al detinatorilor puterii politice care actioneaza in numele Statului face ca acesta sa aiba o existenta veritabila. a fost precedata de trei tipuri concurente de forme non-etatice : oraseStat.si aceasta intreprinde are un caracter institutional pentru ca se bazeaza pe reguli stabilite in mod rational si deci pe un aparat administrativ impersonal. autoritatea provine din religie sau din relatii familiale. Astfel. organizarea teritoriala este constituita din unitati cu frontiere nesigure . Referitor la criteriul autoritatii. constringerea este exercitata de aparate de coercitie privatizate sau sub controlul altor autoritati. In cazul extra-Statelor. Alte dinamici. caracterizate prin legaturi de tip feudal sau colonial. Statul este diferit de alte intreprinderi care pot sa existe pe un teritoriu. Nu are frontiere ci limes (limita pina unde se intinde dominatia. Retinem urmatoarea definitie a Statului : Statul reprezinta ansamblul institutiilor si regulilor care asigura viata in comun a unui grup uman asupra unui teritoriu. legitime. Dupa definitia lui Weber exista mai putine state care merita aceasta denumire. Chiar mondializarea aduce pe scena o serie de actori (firme multinationale. in cazul formelor non-etatice. care este mai restrictiva.e. Imperiile sint conduse de dinastii si puterea se transmite prin ordine de succesiune. de exemplu fenomenul de fragmentarea a Statelor sau miscarile nationaliste sau secesioniste care mineaza Statele din interior (Bosnia. delimiate prin limes. supra-State Constituirea Statului ca forma de organizare teritoriala dominanta. Cu toate acestea. au cunoscut acelasi tip de dominatie traditionala. ca de exemplu formele care au precedat regatul lui Charlemagne (anul 800). pot face ca un stat sa-si piarda aceast statut. aceasta este constituita din unitati de tip patriarhal. detinind puterea ultima a constringerii. Sint ansambluri regionale sau continentale de tipul Uniunii africane sau a Uniunii europene care este forma cea mai avansata de supra-Stat. Dar aplicarea violentei este mijlocul specific si peste tot ea este. ca de exemplu Uniunea europeana). adica din utilizarea fortei armate. Statul detine monopolul violentei. Prin deposedarea altor grupuri (seniori feudali. nu exista o unitate a regulilor. in sensul weberian al conceptului. infra-Statele sint forme de organizare a societatilor traditionale sau forme apropiate de Stat. heterogene. Exista astfel trei tipuri de astfel de dominatie : dominatia patriarhala care se exercita de catre clanuri familiale sau grupuri care se supun aceluiasi patriarh . un element distinctif esential.

Agentii locali dispun de o anumita putere de executie a deciziilor administratiei centrale. dar astazi exista in forme variate. Pe plan local actioneaza reprezentantii numiti de catre puterea centrala si care actioneaza in numele ei. In cadrul acestei forme de Stat. b) Statul federal Federalismul este o guvernare la mai multe nivele. cum sint de exemplu universitatile) au bugete si responsabilitati. 3. Statul unitar descentralizat Este Statul in care puterea centrala accepta un anumit partaj al puterii lasind autoritatilor locale gestiunea anumitor probleme. Statul federal aliaza unitatea cu identitati distincte in cadrul unei unitati politice mai mari. Acestea sint mai mari decit entitatile descentralizate si sint omogene. Statul unitar centralizat este Statul in care administratia detine intreaga putere de decizie. financiare si politienesti si administreaza direct ansamblul tarii in virtutea acestui monopol. Apar in state unitare cu disparitati regionale (economice. Monopolul puterii – de decizie si executie – este strict. Din acest punct de vedere exista doua forme de Stat : Stat unitar si Stat federal carora li se adauga o forma hibrida – Statul regional. suveranitatea (autoritatea de a lua decizii si de a le impune). Formele de Stat se refera la distributia teritoriala a puterii. repartitia competentelor este stabilita prin constitutie. ierarhic (de la virf la entitati locale). Exista doua nivele de guvernare autonome care exercita o actiune directa asupra acelorasi cetateni. In versiune moderna.Un Stat este o asociatie juridica si politica investita cu putere si autoritate. Colectivitatile locale (sau unitati publice. In aceasta forma de Stat nu exista partajul puterii intre Stat si unitatile subordonate (regiuni. asa cum arata cazul Marii Britanii. Cind Statul centralizat admite o repartitie teritoriala a serviciilor administrative vorbim de un Stat centralizat deconcentrat. adica la fundamentele puterii etatice. Frontierele intre Statul regional si cel federal nu este foarte clara. Este in mod necesar un Stat descentralizat. culturale). 2. ca de exemplu Italia sau Spania. o organizatie politica si juridica (aparatul de Stat). deci dispun de legitimitate. Descentralizarea are un caracter politic. un teritoriu. Guvernul central – instalat in capitala .conserva totalitatea atributelor puterii de Stat. Entitatile au parlamente cu adevarata putere legislativa regionala in anumite domenii in concurenta cu parlamentul national. Atunci cind administratia ia decizii si tot ea le pune in executie vorbim de un Stat concentrat. Ele dispun de competente legislative. Trimite la sistemul de valori care sint la baza legitimitatii : State democratice – de drept – si state totalitare (pentru particularitati vezi sisteme si regimuri democratice si totalitare in paginile urmatoare). Elementele constitutive ale unui Stat sint : o populatie. a) Statul unitar Exercita monopolul puterii in mod unitar. Este deci Statul care are putere totala de decizie si executie. descentralizate si regionale. dar nu au putere legislativa. ea creaza de contra-puteri locale. Adesea este forma propusa pentru Statele multinationale. Deciziile politice sint luate si puse in practica in mod centralizat. b) Stat regional Se caracterizeaza printr-o descentralizare avansata din punct de vedere al autonomiei entitatilor. orase). acest tip de Stat provine de la Constitutia SUA. Tipuri si forme de Stat Tipul de Stat se refera la natura Statului. 1. Sub-tipuri de stat centralizat : state centralizate. Trei principii il diferentiaza de Statul unitar : 53 . Entitatile locale devin colectivitati teritoriale care dispun de o anumita putere de decizie. Nu exista decit o ordine de guvernare si institutii centrale care detin monopolul puterii etatice. ele sint alese.

asa cum este cazul Canadei in 1867. Sau poate fi rezultatul unei evolutii istorice marcata de o tendinta catre centralizare (federalismul american). federalism prin disociere cind un Stat unitar se transforma in Stat federal: aceasta forma apare in State multinationale. Pakistan. • doua ordini de guvernare fiecare in raport direct cu cetatenii lor • Repartitie constitutionala oficiala a puterilor legislativa si executiva si un partaj al surselor de venituri intre cele doua ordini de guvernare care asigura fiecaruia anumite sectoare de autonomie reala • Reprezentarea opiniilor regionale in sinul institutiilor de decizie federale. Federalismul unitar Este specific Statelor federale in care greutatea Statului federal este mult mai importanta decit cea a statelor membre. Guvernul federal detine monopolul decizional in domeniul marilor chestiuni. intre carea exiata relatii de autonomie dar si complementaritate. Confederatia este o uniune de State suverane. in general asigurate prin cea de-a 2 a Camera federala • O constitutie scrisa. b) partajul competentelor c) o autoritate care transeaza in caz de conflict intre ordinele de putere Statele federale prezinta urmatoarele caracteristici comune : • un guvern ales direct de catre toti cetatenii federatiei si care isi exercita direct autoritatea prin legi si impozite . o forma tranzitorie fie catre disolutie. Vorbim de un quasi-federalism. un parlament. Exista deci dubla ordine juridica si politica. deci exista o concurenta intre cele doua nivele de guvernare. Acest tip de federalism corespunde destul de bine cazului canadian. Provinciile (sau Statele federate) au aproape toate caracteristicile unui Stat avind ordine juridica proprie. Aceasta poate fi o particularitate care tine de insasi natura Statului asa cum este descrisa in Constitutie. Exista actualmente 24 de federatii. Maliezia. din care 5 sint forme hibride sau quasi-federatii (Canada. dar nivelul federal dispune de anumite atribute juridice care sint aplicate provinciilor. cu diversitate culturala si risc de fragmentare (de exemplu Belgia care a devenit Stat federal prin disociere in 1993). dar care atribuie anumite puteri derogatorii guvernului federal. suprema. India. cind state independente decid sa constituie un stat federal – din motive economice sau militare –in acest caz Statele federate sint anterioare Statului federal si conserva largi puteri. Germania). Africa de Sud. fie catre un Stat federal (Elvetia). Sisteme si regimuri politice 54 . 2. Tipuri de federalism 1. ca de exemplu SUA. Quasi-federatii sint State care prin constitutie si functionare sint federatii. Exista 2 cai de constituire a federatiilor : federatia prin asociere. o administratie. un guvern. ca in regimul unitar.a) superpozitia a doua ordini juridice. Federalismul de concurenta Este un tip de federalism in care intre Statul federal si Statele membre exista un echilibru schimbator intre fortele centrifuge si centripete. institutii comune si autonomie regionala pentru colectivitatile teritoriale care compun aceste State. un teritoriu definit. Statele membre detin si ele puteri. nemodificabila unilateral si care cere consimtamintul unei proportii importante a membrilor federatiei • Un mecanism de arbitraj (tribunale sau referendum) pentru a regla diferendele intre cele doua ordini de guvernari • Procese si institutii destinate sa faciliteze colaborarea interguvernamentala in domeniile de partaj a responsabilitatilor.

Paralel. Asa cum exista State democratice (de drept) si State totalitare. Sistemul astfel constituit prin diferite situatii ale raportului de forta intre rege si parlament a dus la cristalizarea unor drepturi civile si politice : drepturile persoanei. parlament) si a raporturilor dintre ele. Statul. legislativa. In cadrul autoritarismului exista o anumita autonomie a societatii. cele autoritare exista inca. de propaganda. prim ministru. Dupa natura. de cucerire a puterii prin lupta concurentiala (alegeri). democratice. Istoria Angliei unde a aparut democratia arata ca sistemul democratic este rezultatul unei dezvoltari istorice indulungate. autoritare sau totalitare. Alti autori disting intre : regimuri patrimoniale. Regim politic este o parte a sistemului politic si reprezinta amenajarea functionala a aparatului de stat. anumite regimuri din tarile Lumii a treia. maximala. ambele fiind opusul societatii pluraliste. stimulata de scrierile ginditorilor Luminilor. oligarhii clientelare. Mai exista insa democratia de substanta. asa exista regimuri democratice. Astfel. Democratia este astazi referinta universala. in raport cu regimul totalitar o diferenta de grad. in special de istoria Angliei si Frantei. in timp ce odata cu revolutia industriala economia a devenit capitalista si marchanda. Notiunea de democratie este legata de Grecia antica si Evul mediu european. formala. comuniste (in special de tip stalinist). regimul politic si sistemul de partide sint elementele centrale ale sistemului politic. dar regimul autoritar este arbitrar. si a faptului ca intre 1985-2002 numarul de tari clasate democratice apropape s-a dublat. Aceasta miscare este accelerata in secolul al XVIII-lea. pina la eliminarea fizica aopozantilor. ceea ce arata ca regimul democratic este in progresie. dictaturi personale (Zair sub Mobutu). Cu alte cuvinte. procesul democratic incepe in 1215 odata cu Marea Carta care limiteaza prerogativele regale impunind principiul consimtamintului la impozit prin intermediul unui parlament al nobililor. Se caracterizeaza prin : exaltarea Statului si a interesului colectiv. fasciste. dupa cum privilegiem forma institutionala sau esenta regimului (analiza substantiva). Sisteme si regimuri democratice Democratia este legata de consacrarea ideii de suveranitate populaara (Statul legat de suveranitatea nationala). pe linga regimul politic si interactiunile cu alte componente ale comunitatii politice (partide politice. limitata la simple alegeri. care acorda pe linga drepturi politice si civice si drepturi sociale si economice. Democratia este o metoda de guvernare. regimuri bonapartiste. de Constitutia americana si de idealurile Revolutiei franceze. Democratia apare deci ca rezultat la raportului de forte intre rege si nobilime care se rezolva in favoarea nobilimii prin reducerea puterii regale. Ambele recurg la forta. Esenta democratiei procedurale il constituie alegerile competitive (democratie electorla) ca metoda de selectionare a reprezentantilor (democratie reprezentativa). libertate de asociere. Daca regimurile totalitare sint reziduale astazi. Regimul autoritar prezinta. utilizarea violentei in scop ideologic. in functie de aspectul institutional al accesului la putere si exercitarea ei. ceea ce explica acceptiunile diferite ale democratiei.Sistemul politic este o parte a sistemului social care se intinde dincolo de Stat si cuprinde. prin incadrarea monopolistica a poporului si culturii. exista : regimuri militare (Chili sub Pinochet). regimuri cu partid unic (multe tari africane). regimuri populiste si birocratii autoritare. de coercitie . oligarhii rasiale (Africa de Sud pina 1994). care acorda drepturi politice (drepturi numite negative). negarea individului si dizolvarea societatii in Stat suprimind orice marja de actiune a societatii. Exista forme diferite de regim autoritar. Distingem astfel intre democratia procedurala. dictaturi civile. reduce opozitia la tacere si exercita un control total asupra societatii. minimala. pluralitate de opinii (reprezentate de partide). sint exemple de regimuri totalitare. cel putin accesul la putere este subordonat consimtirii sale. liberala. libertatea presei. In ciuda valului democratizarii. Regimurile naziste. detasindu-se de religie. astazi 1/5 din State sint in realitate regimuri autoritare. El este amenajarea constitutionala a puterii si raporturile intre institutii. un mecanism prin care cetatenii exercita influenta asupra deciziilor guvernamentale alegindu-si conducatorii. Cu alte cuvinte reprezinta maniera de a partaja diferitele functii etatice : executiva. Aceasta este definitia minimalista. Aceasta Carta este inceputul unui proces de eroziune a autoritatii Coroanei. de a defini atributiile institutiilor politice (presedinte. grupuri de interes dar si alte structuri de mediere a intereselor in masura in care aceste structuri influenteaza procesul politic si contribuie la reglarea sociala). puterea s-a secularizat. competitie pentru cucerirea puterii politice. aspectul opresiv. 55 . Sistemul democratic este extrem de complex. Regimurile totalitare sint regimuri care monopolizeaza (confisca) puterea prin intermediul partiduluiStat. juridica. proces care se termina cu transferul puterii catre parlament asa cum este astazi. daca poporul nu se guverneaza el insusi. dar nu totalizant.

in 106 State existind importante restringeri ale liberatatilor civile si politice. cel mai adesea scrisa. Apare ca o adaptare. b)Regimul parlamentar Este reprezentativ pentru Marea Britanie. a monarhiei dualiste engleze. multe revenind la regimuri autoritare (regimuri militare ca in Pakistan sau Myanmar) sau pseudo-democratice (Zimbabwe). Din 81 de tari care au accedat la democratie la sfirsitul secolului al XX-lea. regimurile politice au la baza principiul separarii puterilor (a functiilor etatice). in timp ce multe alte tari sint blocate intre democratie si autoritarism. colaborarea puterilor si echilibrul puterilor. Fiecare putere dispune in domeniul ei de competenta de o autoritate absoluta.sistemul prezidential b) supla – regimul parlamentar c) separare mixta – regimuri cu caracter mixt. El a fost inventat de americani prin Constitutia din 1786 si crearea federatiei in 1789. presa libera. justitie independenta).Potrivit unui Raport PNUD (Programul ONU pentru Dezvoltare) din 2002. Trei criterii permit compararea si distinctia regimurilor : • cine detine puterea executiva si legislativa • daca puterea executiva este monocefala sau bicefala • daca exista mijloace de interferenta intre puterea executiva si legislativa in materie de numire. Acest dezechilibru a facut ca variantele africane sa fie numite „regimuri prezidentialiste”. Aceste criterii sint explicitate in Constitutie. A inspirat regimuri in America latina si Africa unde a condus la acordarea unor puteri excesive sefului Statului in detrimentul altor puteri. din 200 tari. Presedintele SUA este in fruntea unui executiv puternic. de drept de disolutie si de drept de cenzura Altfel spus. Vorbim de SUA ca de o monarhie republicana. doar 82 (54% din populatia mondiala) sint deplin democratice (respect al drepturilor omului. doar 47 sint democratii operationale. Regimuri democratice In tarile democratice. Regimul politic corespunde amenajarii institutionale a Statului de drept. inclusiv la viata decenta – deci sanatate si educatie . cu un dozaj diferit a celor doa mari tipuri – semi-prezidential sau semi-parlamentar a) Regimul prezidential Presupune o separare rigida a puterilor si el este ilustrativ pentru SUA. In practica. prima democratie moderne. Echilibrul va fi deci asigurat prin repartitia suveranitatii intre diferite puteri care detin fiecare o parcela de autoritate. dar nu va putea sa intervina in parcela de putere detinuta de o alta autoritate. tipul de regim implica aspectul separarii puterilor. conform teoriei clasice a lui Montersquieu si Locke. Regimul prezidential american traduce viziunea parintilor fondatori pentru care lupta contra absolutismului implica ca puterea sa fie in asa fel repartizata incit nimeni sa nu o concentreze in profitul lui. 56 . 140 organizeaza alegeri pluraliste. regimul aparind ca o „republicanizare” a principiul monarhic. Exista mai multe tipuri de regim democratice in functie de separarea puterilor : a) separare rigide . Dezvoltarea regimului parlamentar este legata de istoria politica a acestei tari care a traversat 4 etape de la monarhia feudala a Evului mediu pina astazi. atunci cind americani nu cunosteau bine evolutia engleza catre regimul parlamentar. Regimul prezidential prezinta urmatoarele caracteristici : • parlamentul (monocameral sau bicameral) exercita puterea legislativa si bugetara • executivul cu caracter monocefal este condus de un sef de Stat care este si seful guvernului ales prin sufragiu universal ca si membrii parlamentului • puterea legislativa si executiva au putina influenta reciproca – parlamentul nu poate cenzura guvernul si acesta nu poate dizolva parlamentul Este un regim considerat periculos din cauza rigiditatii. dupa 100 de ani.

un caracter carismatic. 57 . Se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi : • Parlamentul (monocameral sau bicameral) ales prin sufragiu universal exercita puterea legislativa si bugetara si desemneaza primul ministru • Executivul (intotdeauna bicefal) este format dintr-un Sef de stat protocolar (monarh sau presedinte neales prin sufragiu universal si care nu este responsabil) si dintr-un sef de guvern responsabil in fata parlamentului • Seful guvernului – primul ministru –prezideaza Consiliul de ministrii care exercita in mod colectiv puterea executiva (este un organ colectiv de decizie) • Guvernul exercita puterea reglementara adica edicteaza normele juridice • Existenta unor puteri de interferenta reciproca : parlamentul poate cenzura (sau demite) guvernul si acesta poate dizolva parlamentul In ciuda diferentelor. c. fiind instituit din vointa lui de Gaulle de a „rationaliza regimul parlamentar” care a fost la originea multora din crizele celei de-a 4a Republici. Cazurile Marii Britanii si Canadei ilustreaza acest tip de regim. Regimul parlamentar se caracterizeaza prin separarea supla a puterilor intre legislativ si executiv. O varianta a regimului parlamentar este regimul de cabinet. b. Din 1911 acest regim a evoluat catre un regim de cabinet cu slabirea Camerei lorzilor si cu depline puteri a Cabinetului Primului ministru care este seful majoritatii din Camera comunelor. din acest model englez deriva cea mai mare parte a regimurilor parlamentare (din Commonwealth sau nu) dar si cele prezidentiale. esentialul functiei de decizie apartine guvernului (cabinet). ca de exempu in Africa. Separarea este supla pentru ca specializarea functiilor nu exclude colaborarea instituionala. Marea Carta din 1215 care a instaurat o monarhie limitata – regele avea nevoie de consimtamintul nobilimii (aristocratiei) pentru a culege impozit 1603-1688 – monarhia dualista – apare principiul responsabilitatii ministeriale si partidele politice Din 1688 – odata cu adoptarea Bill of Rights –se trece la parlamentarism dualist – regele e obligat sa accepte principiul unei guvernari conduse de un prim ministru responsabil in fata lui si a parlamentului 1780 – GB intra in plin regim parlamentar – regele George III pierde mintile si parlmentul guverneaza veritabil e. c)Regimul mixt Poate fi semi-prezidential sau semi-parlamentar. exista posibilitati de interferenta intre puterea legislativa si executiva. o popularitate deosebita in rindul electoratului si care depaseste popularitatea partidului sau • Puterea de decizie se concentreaza in jurul Primului ministru si al cabinetului sau • Ministrii devin in acest caz mai mult echivalentul secretarilor de Stat de tip american si sint legati de functia de executie • Consiliul de ministri devine mai ales un organism de coordonare. Este considerat ca cel mai favorabil stabilitatii politice din cauza supletii sale. d. Este legat de istoria celei de-a 5a Republici franceze – 1958.a. Caracteristici: • puterea legislativa reala apartine guvernului • parlamentul ratifica • concentrarea puterii in sinul cabinetului care reuneste un numar limitat de ministrii alesi de catre primul ministru • Parlamentul devine tribuna opozitiei • Existenta bipartismului sau a unor coalitii stabile si disciplinate O varianta a acestui tip de regim este regimul de cabinet cu puternica dominatie a Primului ministru care are urmatoarele particularitati : • Puterile Primului ministru egaleaza sau depasesc pe cele ale unui presedinte intr-un regim prezidential • Exista atunci cind Primul ministru poseda un leadership puternic. de ratificare. In acest tip de regim. dar s-a dovedit ca are dificultati sa functioneze in unele contexte politice si instituionale. Altfel spus.

Presedintele este dotat. se mentine un executiv bicefal. el este ales prin sufragiu universal. Se refera la operarea alegerilor prioritare care se impun (rolul comitetelor interministeriale). Seful Statului dispune de o legitimitate egala cu cea a Parlamentului (monocameral sau bicameral). disolutia parlamentului. ca de exemplu in Niger unde un puch militar a pus capat coabitarii conflictuale in 1996. intrucit soclutiile iamginate trebuie sa fie cele mai acceptabile (optimale) din punct de vedere politic. Pot exista deci doua situatii : daca presedintele este in convergenta de orientare cu majoritatea parlamentara. c) Coordonarea consta in armonizarea diverselor politici. cu puteri proprii: numirea primului ministru.parlament – poate rasturna guvernul – poate fi dizolvat Ceea ce ne intereseza in mod particular sint functiile guvernamentale.parlamentul – nu poate rasturna guvernul.parlamentul – acorda increderea sa primului ministru. el este „cheia de bolta” a regimului si elementul motor al sistemului . dar mai limitate. b) Executia consta in gasirea mijloacelor concrete pentru aplicarea politicilor. Aceasta functie se exercita atit cu ocazia conceptiei cit si a executiei. Are dreptul de a suspenda guvernul • Presedintele poate dizolva parlamentul si acesta poate cenzura guvernul • In caz de coabitare Primul ministru este adevaratul detinator al puterii executive. a) Conceptia reprezinta elaborarea de actiuni (politice) care sint solutii. nu poate fi dizolvat Regim mixt . un Prim ministru si un Consiliu de ministrii care este responsabil in fata parlamentului • Presedintele (seful Statului) prezideaza Consiliul de ministrii • Parlamentul detine puteri legislative si bugetare. Logica regimului semi-prezidential poate fi rezumata astfel : • alaturi de Presedinte. executia.Regimul semi-prezidential vizeaza cresterea puterilor executivului prin intarirea in cadrul lui a puterilor Presedintelui. In aceasta situatie Presedintele poate destabiliza institutiile mai ales in tinerele democratii inspirate de modelul francez. Ca si in regimurile parlamentare.seful Statului. Conceptia are un aspect tehnic. seful majoritatii parlamentare . Cele trei elemente esentiale ale actinuii guvernamentale sint : conceptia. alege presedintele (mai putin in cazul monarhiei) Regim prezidential . ca si in regimurile prezidentiale. Recapitulind : Regim parlamentar . In acest tip de regim puterea legislativa a parlamentului este delimitata. dupa care a revenit la regimul mixt in 1999.ales prin sufragiu universal – poate dizolva parlamentul . punerea in practica si controlul unei administratii apte de a realiza aceste politici. acela de a gasi solutia adaptata la problemele ridicate de societate.seful statului – monarh sau presedinte protocolar . Dar are si un aspect politic.primul ministru – seful guvernului. fara putere de disolutie . raspunsuri la cererile sociale. daca exista insa o opozitie de viziune – situatie de coabitare – presedintele ramine titularul unor competente importante – este „garantul institutiilor” – dar puterea reala apartine Primului ministru. Presedintele pastrind puterea in domeniul politicii externe („domeniul rezervat”). xxx 58 .seful statului – ales prin sufragiu universal. coordonarea. Exista situatii cind disputele politice pot fi fatale democratiei.primul ministru – responsabil in fata parlamentului care il sustine si il poate rasturna .primul ministru – poate sa existe dar nu este decit „creatia” presedintelui .

chiar in regimuri totalitare. Partidele politice. puternic concentrat. ceea ce explica de ce. sau ceea ce numim fenomenul partizan a existat la inceput in Europa medievala sub forma organizatiilor dominate de nobili si alti seniori. sint actorii centrali ai sistemului politic. aparitia in anii 70 a Prtidelor verzi a obligat analistii sa regindeasca categoriile si tipologiile existente. Stat unitar. adica o organizatie care dureaza mai mult decit conducatorii . Este vorba de SUA. puternic descentralizat (apropape de Statul regional). El are nevoie de sprijin popular pentru a exista. alaturi de alte structuri de reprezentare. regim semi-prezidential. aceasta trebuind sa exista atit la nivel national cit si local. De exemplu. Definitie si tipuri de partide politice Ideea de „partid”. regim parlamentar de cabinet. Marea Britanie. si invers. Astfel. Stat unitar. Definitia lui Lapalombra si Myron pune in evidenta criteriile care permit sa identificam un partid politic. fenomenul partizan a luat forma unor grupuri episodice. odata cu ascensiunea politica a burgheziei. fiecare fiind ilustrativ pentru un anumit model de raporturi politica / admnistratie in functie de diferitele tipuri de Stat si regimuri politice. regim de cabinet . regim parlamentar. Dezvoltarea partidelor si a Statului de drept ca institutii centrale ale democratiei este concomitenta. O definitie clasica a acestor organizatii este cea propusa de Lapalombra si Myron : Partidul politic este o organizatie durabila. Germania. Apoi. conducatorii organizeaza alegeri artificiale pentru a-si legitima puterea. si nu de a influenta puterea . usor centralizat. institutii diferite pot prezenta similitudini in functionarea lor atunci cind sint animate de forte si comportamente politice asemanatoare. singuri sau impreuna cu altii. conform acestei defintii. este o organizatie bine stabilita si aparent durabila. Stat federal. a unor asociatii. Stat federal cu puternica tendinta catre descentralizare. Partidele politice – componenete esentiale ale Statului si democratiei moderne Partidele politice sint indisociabile de Statul democratic modern. Al doilea criteriu este anvergura organizatiei. acest factor distinge partidul de sindicat sau junte militare (care nu fac alegeri) Plecind de la aceste criterii s-au realizat diferite tipologii. O provocare similara a venit din partea tarilor non occidentale in special din Lumea a treia. Canada. Franta. Al treilea criteriu este vointa de a cuceri puterea. unde fenomenul partizan este recent si unde partidele au aparut fie prin mimetism institutional sau ca o mostenire a colonizarii. cauta sprijin popular prin alegeri sau in alt fel. Este un criteriu crucial care face diferenta intre partide politice si de alte ONG sau grupuri de interes care nu au acest obiectiv. stat federal cu regim prezidential . Natura si configuratia acestor forte determina o functionare diferita a unor institutii formal aceleasi (sau asemanatoare). Institutiile sint structuri in care actorii sociali si politici actioneaza. Reprezentarea politica – forte si comportamente politice Institutiile politice nu capata sens decit analizate in raport cu fortele sociale si politice care le anima. Ultimul criteriu este cautarea sprijinului popular prin alegeri. adica a actorilor sociali si politici. De asemenea aceasta difintie subliniaza importanta alegerilor in procesul de legitimare a unui partid politic. Primul este continuitatea organizatiei adica institutionalizarea si caracterul durabil al organizatiei. Partidele propiu zise apar in secolul al 19-lea oadata cu sufragiul largit. intretindind raporturi regulate si variate cu nivelul national. un partid politic include mai mult decit partizanii unui lider si e diferit de lobby (grupuri de interes) care incearca sa influenteze decizia politica. 59 . O organizatie politica de circumstanta sau care depinde de fondator nu este un partid politic. vointa deliberata a conducatorilor nationali si locali ai organizatiei de a cistiga si exersa puterea.Vom examina in modulul urmatoar citeva cazuri empirice. cluburi politice locale dominate de notabili. insa realitatea politica pune in evidenta o multitudine de situatii dificil de clasat in schema clasica.

esential concentarte pe alegeri. De exemplu. cu structuri organizationale care indeplinesc un numar redus de functii. Pentru analistii partidelor politice. Functiile partidelor politice O prima functie. Partidele structureaza arena politica prezentind programe politice in principiu diferite. O alta ajustare a fost impusa de evolutia mai multor partide socio-democrate sau crestin democrate dupa al doilea razboi mondial. La fel. Herbert Kitschelt a propus categoria „partidelor de miscare”. Partide de cadre sint istoric anterioare si sint o creatie din interior. Ele au aparut odata cu sufragiul universal din nevoia de a include si incadra masele marginalizate si pina atunci excluse din arena politica. partide nationaliste din diferite tari europene. Partidele americane nu sint partide de masa datorita slabei ideologii si slabei ierarhii. in special bazata ideologii clare s-a diminuat substantial. O analiza recenta a functiilor partidelor in lume a aratat ca partidele au evoluat in ultima perioada a secolului trecut. Aceste partide resping interesul traditional pentru problemele economice pentru a se concentra pe probleme de stil de viata in cazul libertarienilor sau pe imigratie (si pe o ideologie xenofoba) in cazul Frontului national. interesul pentru procesul emergentei partidelor anti-sistem. Mai recent. si alte structuri ale societatii civile. ca Frontul national in Franta. partidele noii stingi). Deoarece in anii 60 s-a observat ca aceasta tipologie nu corespunde tuturor contextelor. Partidele nu sint decit unul din aceste mecanisme de agregare si reprezentare a intereselor. ar rasturna institutiile prin forta (de exemplu partidele comuniste din Europa dintre anii 1940 si 1970 care nu vizau sa intre la guvernare ci sa rastoarne sistemul. Aceasta tipologie care reflecta istoria europeana de atunci este bazata pe originea si mai ales pe structura partidelor. cu exceptia partidelor religioase funcdamentaliste. dind ca exemplu partidele libertare de stinga a caror versiune sint partidele verzilor si partidele post-industriale de extrema dreapta. lingvistic si regional. in regimul reprezentativ. Otto Kirchheimer a propus ca aceste partide sa se numeasca partide de rasamblare sau de electori (catch-all parties sau attrape-tout in franceza). Aceasta functie se bazeaza pe principiile democratiei liberale si pluraliste. este cea de reprezentare si mediere a intereselor. La alti autori. Ele apar in oligarhiile cenzitare. capabil sa mobilizeze o baza partizana larga s-aestompat. sint partidele sociaaliste si social-democrate clasice. Functia de integrare opereaza si la nivel colectiv. Din aceasta cauza nu sint nici partide de notabili sau de cadre. Sint partide caracterizate prin dominatia elitelor si a retelelor lor. Sint partide antisistem. in SUA nu exista partide de cadre sau de masa. incluzindu-i in sistem prin oferta politica. adica emerg la nivelul societatii civile. Partidele au de asemenea si o functia de integrare sociala. adica in societati in care dreptul de vot nu era acordat intregii populatii. organizatiile locale fiind autonome.. In cazul partidelor fara vocatie guvernamentala vorbim de o functie tribunitiana.In 1951 politologul Maurice Duverger a realizat o tipologie devenita clasica care distinge intre partidele de masa si partidele de cadre. care permit canalizarea nemultumirii anumitor forte sociale si care altfel. Partidele contribuie la socializarea cetatenilor obisnuiti clarificind mizele. ierarhizat. devenind organizatii usoare. alaturi de grupuri de interes. modelul centralizat. fara aceste structuri de exprimare. ele garanteaza stabilitatea si ordinea politica rezolvind conflictele prin alegeri. Functia de selectionare a personalului politic – se refera la faptul ca partidele selectioneaza si furnizeaza sistemului politic candidatii pentru functii guvernamentale asigurind astfel si reinnoirea politica. Functia de structurare politica. sindicate. aceasta functie este asimilata celei de structurare a vietii politice. Partide de masa sint o creatie externa. Sint partide acre cauta suport popular. Dar aceasta functie a declinat mult in conditiile atenuarii bazelor lor ideologice. Partidele politice si-au abandonat ambitia ideologica vizind o baza electorala eterogene. actionind ca un factor de cimentare indispensabil mentinerii unitatii intr-o tara eterogena pe plan cultural. ca si pentru capacitatea partidelor traditionale de a raspunde noilor probleme si provocari lansate de fenomenul 60 . au fost propuse alte clasificari.

Diferentele ideologice si partizane sint rezultatul clivajelor din cadrul fiecarei tari. revolutia industriala si revolutia sovietica care si-a difuzat efectele in alte tari. de scaderea capacitatii acestora de a-si indeplini functiile. deoarece sistemul economic american permite mobilitatea sociala si integreaza imigrantii. aceasta a reflectat clivajul proprietari / muncitori iar miza a fost conflictul de clasa. Cauzele crizei democratiei O prima cauza o constituie schimbarile sociale structurale : de exemplu mondializarea care limiteaza capacitatea si competenta partidelor . Cit priveste revolutia rusa din 1918. Prin partide. in special asupra incapacitatii partidelor politice de a contribui la consolidarea democratiei. leaderi si institutiile reprezentative a declinat peste tot. Revolutie industriala a tradus clivajul nobilime funciara / burghezie avind ca miza controlul agriculturii si industriei. partidele politice mediatizeaza vointa politica a categoriilor si grupurilor sociale care se confrunta. Diviziunile ideologice asupra unor chestiuni (rolul Statului sau tipul de economie) reflecta clivajele sociale legate de apartenenta religioasa sau de clasa. cresterea rolului mediei care da mai multe informatii si favorizeaza evaluari . dezvoltarea clasei mijlocii si a individualismului care e putin compatibil cu angajamnetul colectiv. Aceasta ideea a confruntarii introduce notiunea de clivaj social. Partidele politice si clivajele sociale Partidele pot fi analizate ca expresie a clivajelor sociale. accepta inegalitatile sociale si economice. ceea ce impliedica aparitia de partide mici. Reforma corespunde clivaajului centru / periferie avind ca miza centrala religia nationala sau supranationala. grupurile nu-si recunosc interesele in programele si proiectele politice. Partidele sint tot mai incapabile sa exprime interese colective.mondializarii. Evaluarea tot mai invocatei crize a democratiei arata ca . partidele au aparut din fenomenul partizan care la rindul sau trimite la conceptii diferite a interesului general. diferentele sociale iau forma reprezentarilor politice. aprara anumite valori (laicitatea). 61 . dind nastere partidelor comuniste dupa 1921 si conducind la sciziunea partidelor de masa in partide socio-democrate si partide comuniste. Aceste fenomene se manifesta si in tinerele democratii din Europa post-comunista. etc. In special in SUA nu a existat niciodata socialism. revolutia nationala sau democratica. In acest fel.increderea in partide. a dat nastere unei bogate literaturi asupra crizei democratiei. bazate pe sociologia istorica si politica. Aceste analize. Revolutie nationala sau democratica a corespuns clivajului Stat / biserica vizind separarea Stat / biserica si crearea Statui laic. Astfel. Astfel. partidele nu sint tranzitorii. Fiecare din aceste momente pune in opozitie conceptii diferite in jurul unor mize diferite. procedeaza la sociogeneza partidelor. O alta cauze este legata de modificari in comportamentul partidelor politice. Astfel. adica a conditiilor socioistorice a emergentei partidelor. Chiar daca profunzimea acestei nemultumiri variaza de la tara la tara ea este generala. ideologiile conservatoare privilegiaza economia de piata. cinismul si coruptia politicienilor si partidelor pot compromite democratia si sint obstacole pentru consolidarea democratica. prin degradarea leadershipului politic. clivajele partizane din anii 60 reflecta structura clivajelor din anii 20 (Rokkan). declinul capitalului social care reduce increderea intre oameni . In SUA si Canada nu exista partide bazate pe clivaje de clasa. Institutiile politice si performantele politice slabe. cu efectul absenteismului si scaderii afilierii partizane. Diferentele dintre grupurile in competitie se afla la baza conflictelor politice care la rindul lor reflecta interesele divergente pe baza carora partidele se vor mobiliza. formatiunile politice aparind pe liniile acestor clivaje. fata de interesele si asteptarile cetatenilor. In masura in care clivajele exprima diferente sociale importante. Astfel. La baza diferentele dintre partidele politice se afla divergenta de idei. initiativa individuala. Partidele occidentale actuale sint rezultatul unor clivaje aparute in urma unor momente speciale din istoria fiecarei tari : Reforma. Aceasta scade performanta partidelor si deci increderea in ele. Aceasta tendinta se traduce prin scaderea fidelitatii fata de angajamente.chiar daca cetatenii sint solid atasati principiilor si valorilor democratice . in timp ce doctrinele de stinga favorizeaza reglarea pietii pentru a asigura egalitatea economica.

suportul de care dispun) pentru atingerea scopurilor. In mod traditional. Analiza partidelor ca „actori rationali” (strategici) se aplica bine analizei crearii partidelor in Europa post-comunista. au rate de participare mai ridicate. sex si timp. nu sint expresii ale crizei participarii politice. Anumite analize incearca sa demonstreze ca motivele instrumentale sint cele mai susceptibile sa explice diferentele ratelor de participare. participarea este scazuta (Elvetia este un exemplu). in functie de tara. participarea politica nu are sens decit in regimuri democratice. ci obiective politice. participarea se apreciaza in functie de vot si de activitatile legate de vot in democratiile reprezentative. Desi exista numerosi factori care explica votul si variatiile in materie de prticipare electorala. In perioada actuala. Dupa unii autori. In Franta de exemplu. Resursele sint cele de care dispun indivizii pentrue a participa: informatie si cunoastere. se inscriu deci in paradigma actorului rational. partizane. Cu toate acestea. interesul pentru participarea politica a fost dominat de doua mari probleme : cea a nivelului si carcateristicilor participarii la alegeri (cine voteaza) si cea a motivatiilor alegerii. Diferentele intre ratele de participare sint puternic legate de contextul institutional in care sint tinute alegerile. Partidele ca actori strategici Partidele sint organizatii care aplica strategii. situatia este mult mai complexa pentru ca. In acest caz. ecologism. Participare si comportamente politice In viziune traditionala. In studiile electorale. fac calcule. Acest tip de analize a aparut ca o critica a determinismului sociologic. Dimpotriva. In tarile in care alegerile au putine consecinte pentru ca coalitiile guvernamentale nu depind de rezultate si ca deciziile importante trebuie supuse referendumului. angajeaza resurse (financare. ci ale crizei reprezentarii clasice. mai ales cele care influenteaza maniera in care sistemul politic raspunde alegerii votantilor. aceste variabile pot fi grupate in trei categorii : resurse. absenteismul. miscari ale drepturilor omului. furnizind astfel o explicatie a declinului partidelor traditionale tipice revolutiei industriale. apar alte forme de participare politica sub forma miscarilor sociale (feminism. au obiective. slabirea legaturilor traditionale) au dus la declinul modelului sociologic care explica votul pe baza clivajelor sociale (apartenenta de clasa). sanatate. Mobilizarea traduce constiinta pe care o au votantii despre rolul lor ca raspuns la mesajele partidelor si mediei. Participarea electorala Sanatatea democratiei se poate masura prin rata de participare la alegeri si la viata politica in general. al doilea tur al alegerilor prezidentiale din 2002 a mobilizat mai multi alegatori decit cea mai mare parte a alegerilor din cauza riscului de a vedea candidatul extremei drepte cistigind in fata candidatului dreptei clasice.Schimbarile sociologice din lumea occidentala din anii 70 (dezvoltarea clasei mijlocii. in special influenta clivajelor sociale asupra alegerii electorale. a revolutiei postmoderna (postindustriale sau postmaterialiste). rate inalte de participare sint considerate ca indicatori ai unei democratii puternice. apar partidele verzilor. ci pe elitele politice (leaderi). Votul este obiectul de studiu central al sociologiei electorale. anarhism) care nu au proiecte politice de tip traditional partizan. dezideologizarea. Partidele sint decidenti. ci un proces de adaptare a partidelor la noile transformari prin accentul pus pe dezvoltarea unor strategii pragmatice pentru a face fata noile provocari in defavoarea angajamentului ideologic si militantismului traditional. apar diferite coalitii putin sau de loc partizane. ca nu este un declin al fenomenului partizan. punind accent nu pe socio-istoria partidelor. in defavoarea ideologiei. dimpotriva. singurele care acorda un spatiu de exprimare si de participare cetatenilor. Alti politologi. Motivele instrumentale ale votului reflecta ideea ca a vota poate genera rezultate. mobilizare si motive instrumentale. terorism. fac alegeri. pentru analiza crearii partidelor attrape-tout. ca cele care utilizeaza scrutimul proportional. studiului aparitiei partidelor radicale din Europa occidentala (de exemplu Liga nordului din Italia). Un 62 . adica a partidelor care pentru a cistiga puterea aleg strategii rationale de actiune. chiar legile electorale restring sau largesc posibilitatea ca cetatenii sa-si exprime alegerea. in sistemele in care voturile nu se risipesc. Jacques Chirac. considera.

miscarile religioase sau sectare. erau considerate ca simptome de criza. radicalismul organizatiilor. ca de exemplu 63 . refuzul de a plati impozite. Anul 1968 a fost un moment cheie in repunerea in cauza a acestei perspective de analiza a miscarilor sociale.sistem care ignora alegrile votantilor va motiva putin cetatenii sa mearga la vot. Astfel. in legatura de exemplu cu problemele sociale si cheltuielile etatice. anarhisti. Atentia acordata acestor noi mize a fost insotita de cresterea interesului pentru participarea politica. O analiza istorica care se intinde pe perioada unui secol. Apar noi clivaje intre munictorii independenti si cei salariati. miscarile sociale. clivajele politice produse de diferentele religioase si de clasa au structurat discursul si tipurile de politici in cadrul democratiilor occidentale. O constanta este permanenta si vivacitatea acestor miscari care incalca rutina politica. sechestrarea patronilor. De altfel. ocuparile de sedii profesionale sau administrative. ca de exemplu manifestatiile. Bartolini si Mair au aratat ca din anumite puncte de vedere perioada anilor 50 si 60 au fost „exceptionale”. urmare schimbarilor structurii sociale . Revoltele. Aceste forme de participare politica. parlamentul european este. pina astazi. Sint actiuni colective care mobilizeaza grupuri de cetateni in numele apararii unor interese comune. in special in democratiile avansate. Sint actiuni directe care pun fata in fata cetatenii si detinatorii puterii. incepind cu anii 60 ai secolului trecut. blocarea circulatiei sau greva. Aceasta explica slaba participare la alegerile deputatilor parlamentului european chiar in tari unde rata participarii este de obicei ridicata. Aceste miscari nu s-au limitat la Europa ci au cuprins si campusurile nord-americane dar si orase din America latina. intre angajatii sectorului public si cel privat. In consecinta. Initiativa revine cetatenilor care stabilesc momentul. Caracteristicile votului Concluzia cea mai importanta care reiese din studiile electorale actuale este ca motivele alegerii electorale s-au schimbat semnificativ in ulimele decenii. institutiile. dar spre deosebire de actiunile partidelor fasciste si naziste. baricade. rapiri. desi aceste actuni au fost mult timp ignorate de stiinta politica. Incepind cu anii 60. o mica parte a electoratului respecta optiunile clasice si identitatile partizane cind isi exprima votul. asa incit multi politologi estimeaza in prezent ca eticheta de „non conventional” utilizata pentru a caracteriza aceste miscari nu mai este potrivita si ca este preferabil sa vorbim de „societate in miscare”. trotskisti. modalitatile de actiune si obiectivele. putin dotat de puteri si are putina influenta. feministi. de declinul religiilor traditionale si de schimbarile ideologice. Aceste clivaje s-au transformat. Nivelul de mobilizare. Miscarile din acea perioada. clivajele electorale au tendinta sa se atenueze. fara medierea elitelor si a canalelor clasice ale democratiei reprezentative. sint numite de politologi „non conventionale” sau „protestatare”. Intr-adevar.ele insele cauzate de modificarea lumii industriale. ocuparea de universitati. campaniile de nesupunere civila. Inainte de 1970 se considera ca orice comportament colectiv este o dovada a incapacitatii instituiilor si proceselor politice sa absoarba tensiunile rezultate din schimbarile rapide ale societatii. nivelul lor de acces la decizia politica au variat mult in ultimele decenii. inclusiv in procesul mondializarii. anii 90 si urmatorii marcind o intoarcere la forme anterioare de comportament politic. Istoric. au largit limitele politicii contemporane. miscarile de protest si in general organizatiile politice neafiliate principalelor partide politice sau sindicatelor au devenit componenete permanente ale peisajului politic. Miscarile sociale ca forma de actiune politica Dupa un deceniu de mobilizare a miscarilor anti si altermondialiste. miscarile utopiste. In acest an s-au produs cele mai mari mobilizari din perioada de dupa razboi. puterea sau politica acesteia. mobilizarariel din 1968 erau produse de indivizi si grupuri de stinga (maoisti. Sint actiuni contestatare care repun in cauza ordinea existenta. Aceste evolutii si aspiratia catre o mai buna democratie. atentate). Nu exista insa consens printre cercetatori cit priveste rolul declinului clivajelor de clasa si cresterea votului axat pe mize ca explicatie a volatilitatii voturilor. sintem tot mai constienti de importanta miscarilor sociale si a diversitatii comportamentelor politice. Ele pot eventual dar nu necesar sa conduca la actiuni ilegale (nesupunere civila) sau violente (confruntari cu fortele de ordine. analizele bazate pe clivaje electorale au fost inlocuite de studii bazate pe strategii si care pun accentul pe importanta pe care electorii o acorda mizelor si candidatilor.

numai doua partide cistiga puterea (Partidul laburist si Partidul conservator in Marea Britanie. Sint moduri populare de actiune politica. Este cazul Marii Britanii si a SUA. Exista. se poate favoriza o guvernare majoritara sau o guvern de coalitie. in absenta unui partid majoritar. respectiv Partidul democrat si Partidul republican). in timp ce reprezentarea proporitionala incurajeaza diversitatea. rezistenta prin arta. inclusiv prin participarea la o economie informala care sustrage politicii guvernamentale o parte din continutul sau. Formele multipartidismului pot fi variate. ca de exemplu sanatatea. Multipartidismul se refera la situatia in care mai multe partide sint reprezentate in parlament ceea ce diminuaeza probabilitatea ca numai unul din ele sa formeze un guvern majoritar. bunastarea sau autonomia economica. de simetrie bipolarizata. adica a celor specifice democratiei. sau partide multiple cu importanta relativ egala. in Italia. au avut un impact decisiv si durabil asupra politicii. Modurile de scrutin au consecinte variabile asupra sistemului de partide si asupra stabilitatii guvernamentale. Idee de baza este ca putem avea partide multiple dominate de un singur partid (in Canada Partidul liberal dupa 1993) sau partide multiple cu doua partide principale (Israel). alti autori identifica alte forme : multipartidism de asimetrie multipolarizata. Tinind cont de importanta miscarilor sociale asupra politicii si pentru dezbaterea universitara. la guvernare a doua partide cu vocatie majoritara. analistii sint tot mai interesati de acest tip de actiune politica. Sint diferite strategii ale societatii in vederea cistigarii unui spatiu de participare. sau de simetrie multipolarizata. dupa unii autori. in fostele tari comuniste) sint comportamente care nu se inscriu in schema clasica a votului si nu se exprima prin canalele traditionale. Aceste miscari s-au mobilizat si pentru alte mize politice. miscarile ecologice. Obiectul lor este de a institui 64 . chiar sciziunea partidelor. Din aceasta cauza exista nuante de la un context la altul chiar daca modul de scrutin este acelasi. Miscarile feministe siau adus contributia si in domeniul dezvoltarii. in ciuda existentei si altor formatiuni. de mutatiile sociale si culturale ca si de sistemul institutional. Sistemul de partide este influentat de istoria fiecarei tari. Sisteme de partid si moduri de scrutin O definitie generala a sistemelor de partide competitive. institutiile reprezentative sint apreciate si pe baza capacitatii lor de a reprezenta diferitele componente ale populatiei. ci desemneza un sistem de partide fondat pe alternanata.militantismul pentru drepturi civice. Moduri de scrutin si sisteme de partid Modurile de scrutin sint determinate de legea electorala din fiecare tara. a unor coalitii intre partidele politice in scopul exersarii puterii. feminismul. de rolul lor de mecanisme de reprezentare in materie de participare politica. Sistemele de partide pot fi bipartide sau multipartide. cel cu 2 tururi tinde catre un sistem multipartit. Din aceasta definitie decurg doua consecinte : pluralitatea necesara a partidelor care compun sistemul si posibilitatea. Astfel. ca de exemplu miscarea pentru paritate in Franta. in Belgia. In special modul de scrutin influenteaza cel mai mult sistemul de partide : scrutinul majoritar intr-un tur favorizeaza sistemul bipartit. expresie a frustrarii sociale dar si a autonomiei societatii civile : luarea in derzoriu a leaderilor politici. In functie de modul de scrutin adoptat bipartidismul sau multipartidismul pot fi perpetuate sau transformate. Aceasta problematica s-a impus ca urmare a mobilizarilor miscarilor de femei. Bipartidismul nu inseamna ca scena politica e ocupata numai de doua partide. tari unde. un multipartidism simplu sau complex. Moduri populare de actiune politica si „politica de jos” Diferite forme de participare politica din sistemele autoritare (societati non-occidentale si nondemocratice. Problematica raporturilor sociale ale sexelor (raporturi de genre) este deosebit de interesanta din acest punct de vedere. constituind piliere ale miscarilor antimondialiste (de exemplu Marsul mondial al femeilor din 2000). considera aceste sisteme ca fiind un ansamblu structurat constituit din relatii de opozitie si de cooperare care exista intre partidele care actioneaza pe scena politica ale unei societati politice. dar sint tot forme de participare politica. mai mult sau mai putin regulata.

3. dar se potriveste perfect alegerilor legislative care pun in joc un numar mare de locuri. In acest caz teritoriul este decupat in mai multe circumscriptii in care partidele isi prezinta liste. dar mai exista si alte metode. Locurile ramase sint atribuite partidelor care au numarul cel mai important de voturi neutilizate pina la epuizarea locurilor. Se 65 . ca de exmeplu metoda Hondt care da aceleasi rezultate cu reprezentarea proportionala cu atribuirea de locuri celei mai mari medii. Apoi. cu ocazia alegerilor. scrutinul poate fi cu majoritate absoluta (cind nu sint decit doi candidati ca de exemplu in cazul alegerilor prezidentiale) sau relativa (cind se prezinta mai multi candidati. fiecare partid obtine numarul de locuri care corespunde raportului dintre numarul de voturi obtinute de el si coeficientul electoral. In scrutinul cu majoritate relativa este declarat ales candidatul care a obtinut cele mai multe voturi in primul tur. Exista mai multe modalitati de reprezentare proportionala in functie de modul de repartitie a locurilor si amploarea circumscriptiei. Dar poate fi si plurinominal atunci cind se voteaza o lista de condidati.regului prin care se repartizeaza. Ca si la reprezentarea integrala. Partidul care obtine media cea mai importanta obtine locul adaugat care nu mai este fictiv. Cele doua metode de repartitie proportionala sint cele mai cunoscute. ca de exemplu in cazul alegerilor municipale sau legislative). Reprezentarea apropiata (la nivel de circumscriptie). Ea nu se aplica alegerilor prezidentiale. A doua formula este cea a repartitiei dupa metoda celei mai mari medii. Prin acest scrutin compozitia parlamentului reflecta sensibilitatile politice ale populatiei. anasamblul voturilor valabile pe plan national se divide la numarul total de mandate pe plan national . Exista trei moduri de scrutin – majoritar. distingem intre reprezentarea proportionala integrala si apropiata. Trebuie deci gasita o metoda pentru repartizarea mandatelor ramase pe baza voturilor care ramin si pot fi utilizate de fiecare partid. In practica este o metoda de repartitie a locurilor in reprezentarea apropiata. n (n este numarul de locuri). Pentru repartitia locurilor ramase se atribuie un loc fictiv fiecarei liste si se imparte numarul de voturi ale listei la acest numar majorat. Pentru a oobtine repartitorul. Este in general uninominal adica in fiecare circumscriptie electorala alegatorii desemneaza un ales.modul de repartitie a locurilor . sufragiile votantilor intre partide sau candidati. In scrutinul cu majoritate absoluta candidatul trebuie sa obtina mai mult de 50% din voturi pentru a fi ales. In primul rind. Functioneaza dupa urmatorul principiul : in fiecare circumscriptie calculul pentru repartitia locurilor nu este exact si ramin locuri neatribuite si voturi neutilizate de catre partide. Daca nici un candidat nu a obtinut majoritatea absoluta in primul tur. Ele influenteaza deci atit sistemul de partide (multi sau bi partidism) cit si natura guvernului (majoritar sau de coalitie).2. dar nu foloseste un coeficient electoral ci un repartitor. dar el da nastere la alte moduri de scrutin. proportional si mixt. se imparte rezultatul obtinut de fiecare partid la 1. Pentru repartizarea locurilor se procedeaza in doua etape. Prima metoda este repartitia dupa metoda restului cel mai mare care este cea mai simpla. fie alegatorii pot modifica listele care li se propun. se organizeaza al doilea tur. In prima etapa se calculeaza coeficientul (citul) si se impart voturile obtinute de fiecare partid la acest coeficient electoral. Scrutinul majoritar este modul de scrutin in care este ales candidatul care obtine cele mai multe voturi. Pentru aceasta exista mai multe metode. O reforma electorala poate determina influenta politica a unui partid sau chiar existenta lui. Al doilea criteriu . se calculeaza un coeficient electoral pentru fierare circumscriptie si se procedeaza la repartitia locurilor. Prima etapa este identica celei de la metoda precedenta : se calculeaza coeficientul (citul) electoral si prima repartitie a locurilor. Scrutinul majoritar variaza dupa cum este cu majoritate relativa sau absoluta.nu este numai o metoda de repartitie a locurilor. In acest caz se poate opta fie pentru o lista blocata impunind alegatorilor sa voteze in bloc lista asa cum este ea constituita de partid. Reprezentarea proportionala este in mod necesar un scrutin de liste. se obtine o cifra numita coeficient electoral. suma locurilor din circumscriptii corespunde nr. Fiecarei circumscriptii ii corespunde un numar de locuri. Reprezentare integrala se aplica atunci cind ansamblul tarii constituie o singura circumscriptie si cind partidele prezinta liste nationale. In al doilea tur. Scrutin proportional urmaresta sa dea fiecarui partid un numar de locuri proportional cu voturile pe care le obtine. Aceasta se deruleaza in 2 etape. national de locuri in parlament. Daca consideram amploarea circumscriptiei.

o parte din locuri este atribuita scrutinului uninominal majoritar cu un tur in circumscriptiile prevazute pentru asta si o alta parte a locurilor este atribuita reprezentarii proportionala la scutinul pe lista. Doua cauze explica aceasta situatie. Astfel. chiar daca este mic. Sintem deci ddeparte de scrutinul majoritar. O analiza a sistemelor electorale si a efectelor lor asupra numarului de partide pe cazul tarilor postcomuniste a pus in evidenta rezulate interesante. Asa cum numele lor o arata. Dar rezultatul depinde de faptul daca scrutinul este cu un tur dau doua tururi. Electorul voteaza de fiecare data mai multi candidati dar locul este ocupat de cei care ajung in frunte. Se obtine apoi numarul de locuri care se atribuie fiecarei liste divizind numarul de voturi obtinute la repartitor. risca sa-si disperseze votul si sa favorizeza candidatul pe care ei nu vor sa-l aleaga. In scrutinul mixt echilibrat. In scrutinul mixt cu dominanta proportionala repartizarea locurilor se face proportional cu voturile obtinute de fiecare lista (aspect proportional) dar cu „o prima ptr majoritatea absoluta”. Alegatorii pot vota cu candidatii preferati. De altfel. proportional cu voturile pe care le-au obtinut. Scrutinul cu un tur (majoritate relativa) este adesea necrutator cu partidele mici. scrutinul proportional conduce la o mai mare limitare a numarului de partide decit scrutinul uninominal. dar care nu are sanse. natura insasi a sistemului politic este afectata de modul de scrutin adoptat. ele au o componenta majoritara si una proportionala iar posibilitatile de combinatie sint considerabile. Retinem ca votul este majoritar la un tur dar se face in circumscriptii care au mai multe locuri. In scrutinul mixt cu dominanta majoritara exista mai multe posibilitati. Alegatorii se indreapta catre marile partide pentru ca nu exista decit un tur pentru a se exprima si daca voteaza pentru candidatul preferat. Scrutinul majoritar cu doua tururi favorizeaza multipartidismul si aliantele electorale. mixt cu dominanta proportionala si sistemul echilibrat. Scrutinul proportional este si mai favorabil multipartidismului. chiar si cele mici. scrutinul cu un tur favorizeaza crearea unui sistem biratizan ca in Marea Britanie.claseaza rezultatele obtinute de diferitele liste in ordine descrescatoare pina la concurenta numarului de locuri. contributia lui Duverger. Acest sistem implica sistemul „cistigatorul ia tot”. Situatiile de bipartidism sau de multipartidism. Consecinta este ca acest scrutin favorizeaza de semenea guvernarea majoritara. scrutin majoritar duce la distorsiuni importante intre numarul de locuri si numarul de voturi obtinute. Aceste aliante asigura supravietuirea micilor partide care-si pot negocia sprijinul contra unei partcipari la guvernare. se intimpla ca nici un partid sa nu fie destul de puternic pentru a forma singur un guvern majoritar. A doua cauza structurala in sensul ca acest mod de scrutin nu implica formarea de aliante electorale. desi criticata. el ia totalitatea locurilor din circumscriptie. pentru ca pe de-o parte le impiedica sa joace pe aliante electorale pentru a-si negocia sprijinul pentru marile partide si pe alta parte alegatorii tind sa voteze util si sa nu-si risipeasca voturile. Se pot degaja totusi trei tendinte : sistemul mixt cu dominanta majoritara. 66 . Daca nu se fixeaza nici un prag (de exemplu 5%) care sa fie luat in calcul pentru repartitie. in cazul cel mai simplu se procedeaza astfel : se imparte numarul de locuri in doua. scrutinul proportional impune adesea guverne de coalitie. acest partid poate face alianta electorala cu unul din partidele ramase in cursa. Un prim motiv este de natura cantitativa pentru ca asigura multiplicarea partidelor din cauza principiului de repartitie a locurilor intre partide. multe partide mici se pot constitui sau pot subzista. adica daca un partid sau o coalitie obtin majoritatea absoluta. este inca de referinta. In primul tur alegatorii tind sa voteze pentru partidul agreat. ca si cea a guvernelor majoritare sau de coalitie nu pot fi intelese daca nu cunoastem modul de scrutin care le impune sau le impiedica. analiza contextului ex-comunist arata ca intr-o situatie de slaba dezvoltare a partidelor. ceea ce contrazice ipotezele initiale. In masura in care conduce adesea la o fragmentare a reprezentarii intre multe partide. Desi cercetatorii care lucraza in domeniul studiilor electorale cred ca in general scrutinul uninominal majoritar tinde sa reduca mai mult numarul de partide politice decit cel proportional. ceea ce e greu cu scrutinul majoritar. Rezultatul care corespunde cifrerei n este repartitorul. Sisteme electorale mixte Constituie o a treia categorie de moduri de scrutin. Apoi. unul din marile partide formeaza in general singur guvernul. Astfel. Impactul modurilor de scrutin asupra sistemului de partide Modul de scrutin influenteaza sistemul de partide si tipul de guvern care rezulta din alegeri. In consecinta. ca in cazul Frantei. Din acest punct de vedere. chiar daca in turul doi.

care sint tipurile de regim democratic si particularitatile lor esentiale Definiti si caracterizati principalele tipuri de partide politice Discutati fenomenul de criza a democratiei Care sint tipurile de sisteme partizane Care sint modurile de scrutin si care este impactul lor asupra sistemului de partide 67 .Activitati individuale de verificare a cunostintelor :       Definiti Statul modern. formele si tipurile de Stat Ce este regimul politic.

5) Alte particularitati ale contextului american au influentat caracteristicile administratiei : raportul Stat / piata (care face parte din societatea civila). Este deci vorba de o centralizare sub aparenta federalismului. administratia. Dar aditia acestor fragmente formeaza un tot foarte puternic care este Statul federal. agentii. intre guvernanti si guvernati. Acest text fundamenteaza relatiile dintre Stat si societate. impiedicind exercitarea arbitrariului puterii . puterea este difuza. care exista in ciuda faptului ca Statul este mai putin puternic si mai putin omniprezent decit in alte democratii occidentale 2) Statul este fragmentat. pluralista. State federate. Astfel : • Puterea de a crea o administratie nu este atribuita Congresului • administratia americana are puteri mai intinse. 4) Dezvoltarea Statului providenta nu a atins niciodata in Statele Unite amploarea pe care a cunoscut-o in Europa. judiciar) si cea verticala (Stat federal. oficii. pluralista. si care ia tot mai mare importanta (in special pe paln local). aceste comisii fiind o negatie a principiului separarii puterilor. deci in general modelul raporturilor Stat / societate care ilustreaza modelul tocquevillian al unui Stat slab si o societate puternica. mai vizibile si mai reale decit in Europa. Caracteristicile particulare ale administratiei americane : Trei aspecte caracterizeaza in mod special administratia americana: In primul rind. b) un Stat national si un Stat federal. Ea este carta fundamentala. c) protejarea libertatii si lupta contra arbitrariului Trasaturile generale ale administratiei : 1) Centralizarea administrativa. Principiile constitutionale sint : a) separarea puterilor si relatiile lor reciproce. ea nu depinde decit de autoritatile Statelor federate • pentru probleme particulare exista o multitudine de organisme (birouri. Se refera la repartizarea puterilor intre sistemul federal si sistemul de state federate . in special la 68 . Exista o mulitudine de fragmente de putere. Aceste comisii executa un anumit control asupra deciziilor puterii executive. 3) Un statut al functiei publice foarte diferit de echivalentele sale europene. comisii) • exista in plus mari comisii independente cu putere reglementara (executiva sau judiciara). ea participa in mod mai direct la elaborarea politicilor publice • mai mult. in sensul francez al cuvintului. Separarea si echilibrul puterilor sint conditiile libertatii indivizilor. Exista o diviziune a puterilor: diviziunea orizontala (executiv. Cauza acestei fragmentari este vointa de a evita monopolizarea autoritatii. In al doilea rind. Constitutia americana nu face decit putine referiri si numai in mod indirect la administratie (organizatie si rol). chiar daca un sistem al functiei publice a fost pus in practica. patronajul ramine un element constitutiv al sistemului. prin „bureaucracy” sau „civil service”. rolul grupurilor de interes. Constitutia americana (scrisa in 1787 si ratificata in 1791) are la baza citeva principii care au influentat dezvoltarea institutionala a acestei tari. importanta reglementarii si a controalelor birocratice.Modulul 7 – Modele empirice de organizare a raportului politica / administrtaie Modelul american In engleza. legislativ. aceasta administratie federala este dublata in fiecare Stat de o administratie locala complet autonoma in raport cu administratia centrala. relatiile dintre diferite puteri. Ne referim deci la Statul american ca la un Stat slab pentru ca puterea politica este fragmentata. termenul administratie semnifica guvernare : vorbim de exemplu de administratia Obama sau Clinton. comunitati locale). In ciuda acestui fapt se remarca dezvoltarea adminstratiei federale si a misiunilor ei. Traducem in general termenul „administratie”.

o mare neincredere fata de administratie. nu depinde de o singura autoritate. Sistemul de recrutare Se realizeaza conform cu doua sisteme care coexista fara sa se echilibreze: meritocratia si sistemul de patronaj. odata cu intrarea sa in functiune. A fost debutul „patronajului”. Cu toate acestea. b) recrutarea functionarilor Presedintele are atributia de a propune. si apoi. de a numi ambasadorii. consulii. pilier ideologic al sistemului. judecatorii Curtii supreme si alti inalti functionari ai SUA. astfel ca cei care au lucrat in sistemul privat sint recrutati ca inalti functionari . Administratia locala este supusa principiului tipic americam: controlul direct al functionarilor. cind. cresterea a fost spectaculoasa (s-a triplat intre 1952 si 1984). Aceasta conceptie este simbolizata prin formula : ceea ce este bun pentru General Motors este bun pentru US si invers. La nivel subnational (al statelor federate si la nivel local). Numirea 1) „spoil system” – se aplica din 1801. functionarii reprezinta 59% din total. la sfirsitul anilor 90). in special cu ocazia schimbarilor de majoritate politica. Atunci cind administratiile se afla in fata unor interese contradictorii. Ideea principala care este sta la baza sistemului de recrutare este urmatoarea : functionarul nu este titularul postului sau. La nivel federal. minsitrii. rotatia personalului este regula. Americaii au. 1. nivelele inferioare urmeaza orientarile si regulile definite de administratia centrala. Interpenetrarea public / privat. ceea ce ar fi opusul unei democratii eficiente. In timp ce functionarii de la acest nivel reprezentau 62% din totalul functionarilor americani in 1952.nivel federal. temindu-se ca aceasta sa nu se constituie intr-o birocratie autonoma si in consecinta incontrolabila. acest procentaj a atins 82% in 1984. functionarii rerezinta 44% din total in domeniul educatiei si 18% in serviciile de sanatate. proportia lor in raport cu populatia este in constanta diminuare. La nivelul colectivitatilor locale. Promovarea intereselor anumitor sectoare economice este adesea atit de directa incit structurile administrative pot sa para din multe pun cte de vedere ca o prelungire directa a aparatelor marilor intreprinderi private. Ministerul apararii angajeaza cel mai mare numar de functionari civili (aproximativ 35% din totalul functionarilor federali. prin experienta istorica. care este foarte raspindit in SUA) . In sfirsit. Ea este pe cale de a se centraliza dar administratia nationala functioneaza totusi in simbioza cu nivelele inferioare cu care ea nu este in relatie ierarhica. Jefferson a inlocuit functionarii prin prietenii politici. conceptia despre interesul general si cel privat. Acesta din urma este o caracteristica originala a serviciului public american. interventiile lor se reduc adesea la a alege intre mai multe „lobbies” in functie de greutatea lor respectiva. dupa avizul si aprobarea Senatului. B. civil / militar Este o alta caracteristica a administratiei americane in domeniul recrutarii inaltilor responsabili. La nivel etatic (al statelor federate). ideea ca un bun gestionar este eficace. Aceasta interdependenta originala se explica prin : mobilitatea carierelor (du-te vino intre administratie si afaceri private. cele doua fiind putin diferentiate. Acest sistem are avantajul ca a democratizat o administratie care era pina 69 . Modelul de recrutare si statutul functionarilor A. 2. Aceasta fuziune strinsa intre aparatele Statului si afacerile private nu se reduce la schimburi de persoane. adminsitratia federala este organizata in mai multe nivele care tin de responsabili diferiti. Organizarea administratiei Functionarii civili a) Numarul functionarilor este de aproximativ 20 milioane in anii 90 (unul pentru 15 locuitori). ci cel putin de doua : de executiv si legislativ. Acest sistem va fi modul de recrutare unic in sistemul american.

Se refera la posturi importante: ministrii. numiti pentru un mandat. chiar daca a fost adoptata. Aceasta practica a provocat o lunga dezbatere in sinul Congresului. functionarii numiti dupa procedura constitutionala (deci de catre Congres). admiratori ai calitatilor administratiei germane si care vroiau o functie publica recrutata si promovata prin concurs si beneficiind de securitatea locului de munca.atunci aristocratica. Acest sistem de patronaj prezidential este diferit de sistemul european : in Franta. In schmb. 2) sistemul de merit . Ea cuprinde aproximativ 60% din functionarii federali. Presedintele este autorizat sa creasca numerul lor prin decret. consecinta va fi o functie publica care va deveni din ce in ce mai corupta si. Incepind cu 1883. de asemenea. Acest fenomen care consta in plasarea in toate posturile cheie ale Statului a unui personal „conform” din punct de vedere politic este relativ recent in sistemul francez.Adoptarea acestui sistem a constituit miza dezbaterilor care au avut loc la sfirsitul secolului al XIX-lea intre reformatori. Cu toate acestea. functia publica (civil service system) se mai numeste „competitive service”. Acestia sint numiti de Presedinte. ceea ce este cazul SUA. De asemenea se refera la posturi onorifice sau temporare care formeaza anturajul Presedintelui. nu sint in mod necesar revocabili dupa dorinta Presedintelui. sint ianmovibili pe durata mandatului. functionarii departamentului de Stat). reforma administratiei a impus modelul meritului. Revocarea Catre sfirsitul secolului al XVIIIlea. Acest sistem este direct gestionat de Biroul de management al Personalului. comisiile independente cu putere reglementara. functionarii numiti conform principiilor de „spoil system”. Actualmente. 2. ai FBI. asa incit majoritatea functionarilor etatici si locali sint recrutai si promovati in functie de competenta si nu dupa criterii de cativism politic. c) Functia publica La nivel federal 1. medicii din sistemul de sanatate publica. Angajatii ordinari beneficiaza de a ampla garantie a locului de munca. La inceput. Totusi. ineficace. Astfel. Se refera la posturi de functionari medii sau inalti. Ca urmare. reforma a avut consecinte numai asupra a 10% din functionarii federali. nivelele subnatioanle au urmat modelul federal. cu avizul si consimtamintul Senatului. vorbim de sistem de patronaj atunci cind acest fenomen se manifesta in mod continuu in timp. a ramas mereu un punct de discordie in raporturile dintre Presedinte si Congres. Diferentele ideologice intre republicani si democrati fiind relativ mai putin importante. Acest sistem este aici inradacinat de decenii. Presedintele isi alege adjunctii si ministrii si poate deplasa inaltii functionari. 90% din functionarii federali sint administrati prin sistemul de merit. care putea astfel sa controleze cariera functionarilor. Recrutarea este prin consurs sau urmind criterii de recrutare prestabilite. si politicienii atasati vechiului sistem bazat pe numirea amicilor politici in administratie. Aceasta putere de revocare de catre Presedinte. De exemplu. Revocarea de catre Presedinte se aplica functionarilor superiori (agenti sau angajati ai guvernului care sint numiti dupa procedura constitutionala). urmind traditia patronajului si priveste aproximativ 10% sau mai putin din functionarii federali. functia publica in afara regulilor Este vorba de agentii administrativi numiti in afara concursului in functie de criterii politice. si cu intirziere. inalti functionari din posturi de directie si consilierii Presedintelui. Aceaste garantii se aplica din 1883 cind a avut loc reforma sistemului administrativ. puteau fi revocati de catre Presedinte. 3. 70 . rotatiile fiind prea frecvente.functia publica speciala (sau prin exceptie) Functioneaza dupa sistemul de merit si priveste aproximativ 30% din functionarii federali (functionari ai postei. adica dupa criterii politice. Presedintele exercita o putere reala asupra orientarilor administratiei. nu este rara situatia sa vedem un acelasi om raminind in sinul guvernului sub presedinti apartinind celor doua partide concurente. ambasadori.

conform principiului discriminarii pozitive. reprezinta un compromis intre respectul neutralitatii politice si patronaj .In SUA. Aceste posturi sint rezervate agentilor de cariera si depolitizarea este asigurata din punct de vedere institutional. Insa la nivelul colectivitatilor locale sistemul de patronaj domina larg. Aceasta dubla calificare este caracteristica sistemuluia merican si constituie una din originalitatile sale. se caracterizeaza printr-o anumita flexibilitate. Drepturi sindicale Sindicalismul (introdus in 1912) progreseaza in rindurile functiei publice. adica posturi care daca ar fi fost politizate ar putea sa aduca avantaje financiare detinatorilor lor. se situeaza intre conducerea politica a administratiei si functionarii obisnuiti . 2. in special in invatamint. dar ocupa posturi in de nivel inferioar. In stabilimentele care primesc subventii federale se aplica programe in favoarea minoritatilor. insa chiar si astazi exista numeroase districte scolare in care este interzisa predarea evolutionismului sau a altor discipline de “umanism secular” (evolutionism. Titularii posturilor de inalt nivel sint absolventi ai celor mai prestigioase universitati (Yale. in timp ce sindicalismul este. Deci. Dar. Profesorii si functionarii colectivitatilor locale sint cei 71 . Astazi se estimeaza ca in 35 de state se aplica sistemul meritocratic. Chiar la nivel local practica concedierii intr-un sistem de patronaj este considerata anti-constitutionala. Corpul de inalti functionari (Senior Executive Service) a fost creat in 1978 prin reforma administratiei Regrupeaza in general functionari de cariera a caror numire nu cere consimtamintul Senatului. 4. Se estimeaza ca peste jumatate din functionarii locali au obtinut garantii ale functiei publice. cea mai mare parte a universitatilor au sectii administrative specializate (scoli de administratie publica) care joaca acelasi rol ca al unui institut de formatie permanenta pentru inaltii functionari. Nivele subnationale Regimul de merit a progresat in sistemele sub-nationale dar cu decenii intirziere in raport cu sistemul federal. se impune prudenta in exprimarea publica a opiniilor politice. chiar daca a diminuat. Formatie In SUA nu exista scoli nationale nici institutii regionale de administratie organizate de puterea publica. Semnificatia acestor posturi : sint detinute in mod ne-partizan . Stanford) intr-o proportie comparabila cu recrutarea in marile scoli din Franta. si in acest caz este vorba de o intreaga categorie de conducatori care doresc sa-si conserve puterea. mobilitate a ministrilor. Harvard. chiar in Statele care au abandonat total paronajul (California) s-au creat. pentru functionari. in principal posturi legate de aplicarea legilor fiscale. Locuri de munca In acest domeniu exista garantii minimale. Totusi. d) Personal Functionarii federali sint femei in proportie de 65% si peste 90% barbati pentru inaltii functionari. Garantii 1. Cu toate acestea exista restrictii: daca convingerile politice private ale unui functionar afecteaza felul in care isi indeplineste indatoririle publice. Membrii minoritatilor reprezinta aproximativ 20% din efectivele totale. Din 1912 exista o lege care da functionarilor federali garantii contra unei revocari arbitrare. ca in statul federal. drepturile sale de a-si exprima opiniile trebuie sa cedeze in fata interesului general. in schimbul unor avantaje financiare specifice. Aproximativ 40% din aceste posturi sint de cariera. 84% sint cols blancs. Ne amintim in acest sens “Procesul maimutelor” cind a fost acuzata teoria evolutionista. marxism). clientelismul este utilizat atit intr-un mod personal (fiecare detinator de autoritate ar vrea sa se mentina la putere) cit si colectiv. Administratia americana mentine contacte cu universitatile si se intereseaza de organizarea studiilor iar marile agentii federale (CIA) recruteaza in mod oficial candidati in timpul congreselor Asociatiilor de stiinte politice. in declin incepind cu anii 70. posturi onorifice. cu deosebire la nivel local. in ansamblu. Acestea sint posturi sensibile.

la nivelul anumitor State se mentin aceste juraminte de loialitate (in special pentru functionarii executive si judiciari). dar variate de la o comisie la alta si care pot atinge 14 ani in cazul Comisiei Rezervei Federale. Structura administratiei Organizare generala Organizarea administrative este foarte complicate.000 de functionari au fost revocati in timpul « Vinatoarei de vrajitoare ». Ministere (departamente) Sint elementul cel mai vechi si cel mai traditional al administratiei americane. Aceste dispozitii au fost inasprite sub administratia Eisenhower. comert si industrie. Comisiile independente cu caracter reglementar Sint elementul cel mai puternic si cel mai autonom al administratiei federale. Functionarii trebuie sa declare ca nu sint comunisti nici fascisti si ca nu doresc sa rastoarne guvernul US prin forta si violenta. toxicomania. dar exista in fiecare Stat federat un minister al inchisorilor (de corectie). branse. Constringeri Functionarii au constringeri in special pe plan politic care nu exista in Europa. 1. abuzul de alcool. In sistemul federal exista 13 ministere. Chiar categoriile care nu au dreptul sa se sindicalizeze (politia) adera la asociatii profesionale. domeniile de competenta se intrepatrund. La nivelul Statelor exista o structura ministeriala comparabila (dar nu pentru Ministerul apararii sau al Afacerilor externe . numiti in posturi de conducere de catre Presedinte) sa paricipe activ la organizatii politice sau in campanii electorale. Cel putin 10. agentii Statului federal nu pot sa solicite sau sa primeasca cotizatii politice. etc. exista state (Indiana) unde functionarii trebuie sa verse « voluntar » 2% dinsalariul lor partidului care i-a numit. Nu au echivalent la nivelul Statelor. Comisia pentru Comert federal. Comisarii sint numiti pentru mandate fixe. divizii. Exemple de astfel de comisii : Comisia maritima federala care reglementeaza transportul maritim. Masina guvernamentala este foarte fragmentata. ele sint din ce in ce mai putin autonome in raport cu autoritatile multiple de tutela (federale sau locale. perversiunile sexuale. relatiile de munca. executive sau legislative). In schimb. c) transparenta financiara Peste 2/3 din State cer functionarilor lor sa-si declare situatia financiara. a) drepturi politice Neutralitatea politica pentru functionarii federali a fost impusa inca din 1883. b) Loialitate In 1947. al programului de lucru si conditiilor de munca. Astazi sint in numar de 8 si ele controleaza pietele bursiere. 3. Din 1939 s-a interzis functionarilor federali (mai putin cei considerati “politici”. intreprinderile (stabilimente) publice si comisiile consultative. aproape jumatate din functionarii etatici si locali sint sindicalizati. Din 1976 s-a renuntat la verificarea loialitaii politice a functionarilor federali. agentiile propriu zise. sectorul aeronautic etc.mai sindicalizati. Comisia federala pentru energie (controleaza pretul electricitatii si gazului). 2. presedintele Truman a stabilit un program de verificare a loialitatii functionarilor fata de SUA printr-un decret presidential. Dreptul la greva este rar autorizat (si penalizat) dar sindicatele au dreptul sa intre in negocieri colective in domeniul salariilor. S-a adaugat comportamentul imoral. sectii. Ei sint alesi cu avizul si consimtamintul Senatului de catre 72 . finante. Mai mult. Ministerele sint organizate dupa o ierarhie piramidala : birouri (au cea mai mare autonomie). Cea mai mare parte au fost create intre 1887 si 1920. Agentii federale si etatice Exemple de agentii : pentru comunicatii. In prezent. Comisia nationala pentru relatii de munca. Din 1978 chiar la nivel federal sa impus o astfel de procedura. tulburarile mentale. Totusi. Printre aceste agentii cele mai importante sint comisiile independente cu caracter de reglementare.

Stabilimente (intreprinderi) publice Genereaza activitati care tin de sectorul privat. Sint in numar de aproximativ 80 cu o mare varietate de statut. Sint conduse de un consiliu de administratie numit de Presedinte (sau guvern) sau de un ministru. Administratia centrala si servicii externe Sint antene federale in teritoriu si legate direct de Washington. Agentiile Agentia este un termen generic care desemneaza atit agentiile sau consiliile (boards). dar sint mai autonome decit serviciile ministeriale. Ele poduc electricitate. create pentru depasirea conflictelor politice si prea partizane. De asemenea. Aceasta arata tendinta de intarire a centralizarii deciziilor in favoarea Washington-ului si a executivului. Ele sint numeroase la nivel federal (agentii federale care sint aproximativ 40) si mai numeroase inca la nivelul Statelor. spre deosebire de membrii comisiilor independente cu puteri reglementare (a caror responsabili sint numiti de executiv. 3. emisiuni de radio si televiziune. Membrii lor sint numiti de Presedinte sau ministri. Nu sint independente de executiv care numeste responsabilii lor si care poate sa-i revoce. apa si gaz. de ministere care sint pilierele administratiei. Deci se bucura de autonomie relativa. agricultura. Relatiile administratiei cu politica in sistemul american 73 . prin controlul bugetar exercitat asupra comisarilor se diminueaza autoritatea si autonomia acestora. porturi si aeroporturi. conform principiului de patronaj cel mai clasic. Sint controlate financiar de puterea publica. Rolul lor nu este numai de control al exercutarii programelor federale. Personalul lor face parte din functia publica. Dar in realitate presiunile legislativului si executivului sint frecvente. Sint entitati publice dependente de Stat dar care au personalitate morala. Astfel. Sint organisme intermediare privilegiate intre administratie si grupurile de interes cel mai bine organizate. Sint putin diferite. procedura de numire a responsabililor este un alt mijloc de a-i verifica. Puterea comisarilor este considerabila : ei pot sa controleze domenii intregi ale economiei ai dispun de puteri reglementare. cai ferate. Intreprinderile publice construiesc si gestioneaza opere de arta. In principiu ei trebuie sa dispuna de o totala independenta fata de decidentii politici si economici. transport in comun. cit priveste misiunea. In acelasi timp. dar fara a putea fi revocati de acesta). puterea lor este afectata de faptul ca aceste comisii nu dispun de mijloace de constringere: in ultima instanta. comisii. ci si de elaborare a programelor din zonele lor. existenta lor legala fiind diferita de cea a Statului. comert). au utilizatori care platesc serviciile si nu administrati. oficii. La nivel federal sint sub autoritatea unui ministru (exceptie face Export – Impoert Bank care depinde de Presedinte). De exemplu. ceea ce-i face dependenti fata de cei care iau deciziile (Presedintie si Congres). ofera servicii financiare (imprumuturi si asigurari) sectorului privat (industrie. Se constata ca acesti responsabili sint strins asociati industriilor pe care trebuie sa le supervizeze. In principiu sint structuri temporare. tribunalele judiciare sint cele care decid validitatea deciziilor lor. gradini publice etc. Aproximativ 87% din functionarii federali apartin acestor servicii. Sint in numar de 1400 la nivel federal. Sint servicii exerioare administratiei federale care au rol de relee teritoriale (regionale) pentru toate agentiile federale. Este vorba deci de o interventie publica in domeniul privat.Presedinte care trebuie sa respecte un anumit echilibru partizan. legaturile cu lumea afacerilor diminueaza sensibilitatea lor fata de interesul general. Comisii consultative Sint puse in practica de catre executiv pentru a obtine sprijinul lor in favoarea deciziilor administratiei. birouri. autoritatile federale si etatice care sint propietarii acestor intreprinderi sint antreprenori puternici. Astfel.

Specialistii au calificat aceasta forma de administratie ca fiind o « Guvernarea de catre cei straini (outsiders. de subordonare. paradoxal. Aceste strategii birocratice sint organizate in mod autonom de catre birouri si adesea cu ajutorul Congresului. este in imposibilitatea de a-si impune autoritatea asupra administratiei pe care trebuie s-o controleze. au permis construirea unei administratii compusa in mare parte din functionari de cariera. mai exact din 1933. adica de catre functionarii politici. Aceasta mare instabilitate este agravata de ruptura frecventa a legaturilor de colaborare existente intre superiorii si subordonatii ierarhici din cauza frecventei plecarilor sau demisiilor inaltilor functionari. In timpul perioadei New Deal functionarii de cariera au intrat in administratie. In felul acesta. Trebuie sa spunem de asemenea ca o separare absoluta nu este de conceput decit cu riscul paraliziei aparatului de stat. putem spune ca este un model de fuziune a administratiei cu politicul Principiul separarii Separarea (adica non-confuzia instantelor politice si administrative) implica existenta de relatii de dominatie slabe intre politic si administratie. banuita de supunere. subordonarea administratiei fata de puterea politica in general a diminuat pentru ca ea era asigurata (exercitata) de o functie publica de cariera. In acelasi timp. birourile apar 74 . S-a procedat astfel la inlocuirea functionarilor de cariera prin functionari politici alesi din afara administratiei si a caror experienta anterioara in administratia federala era in general scazuta. inaltii functionari ai administratiei americane nu sint in post mai mult de 22 luni. cu atit separarea este slaba. 1) Strategii ale administratiei Aceste strategii au ca obiectiv sa revendice contra Presedintelui neutralitatea administratiei fata de puterea politica. la toate nivelele. Formatia lor indelungata. Este o forma de guvernare caracterizata printr-o mare mobilitate si care. In SUA. fata de partidul advers. Insa pe masura ce acelasi partid ramine mai mult timp la putere. agenti din exterior) fata de propria administratie ». Deci timp de doua decenii Partidul democrat a fost la putere. Sau. recursul la aceste pozitii este mai putin necesar. Am vazut ca Presedintele (seful executivului) isi subordoneaza administratia prin intermediul posturilor politice. dominatie care este intarita prin legaturi de dominatie politica care permite multiplicarea numirilor de agenti politici in posturi politice. Aceste relatii de dominatie a unei instante de catre alta este cu atit mai mare atunci cind dominatiei puterii guvernamentale asupra administratiei se adauga dominatia politica a partidelor asupra administratiei. din aceasta cauza. in aceasta perioada administratia apartinind. puterea prezidentiala se vede constrinsa sa multiplice acest tip de numiri (politice) chiar si pentru posturi situate relativ jos in ierarhia administrativa. acestui partid. chiar in posturile « politice » la care au acces totusi cu acordul presedintelui. experienta. Sint in mod esential puse in practica de functionarii insisi. expertiza. In medie. Este deci o situatie de dominatie institutionala a administratiei de catre politic. Un exemplu de astfel de situatie este intervalul cuprins intre 1933 si 1952 (prima prezidenta a lui Roosevelt si al 2-lea mandat al lui Truman). Nu exista subordonare nici separare (sistemul de patronaj este parte integranta din imaginea traditionala a administratiei SUA).Modelul SUA nu poate fi usor identificat cu modelul occidental fondat pe principiile separarii si subordonarii. A existat astfel o puternica subordonare a administratiei fata de politic (mai exact fata de un partid). Altfel spus. Impotriva acestor tendinte se aplica strategii care vizeaza asigurarea unui mai bun respect al principiului separarii. cu cit exista relatii de dominare marcate. Astfel. acestia ocupind la inceputul anilor 50 cele mai inalte posturi ale ierarhiei administrative. istoria raporturilor intre administratie si politica se explica in mare masura prin oscilatia intre doi poli : pe de-o parte reducerea dominatiei (deci intarirea separarii) administratiei in raport cu politicul si pe de alta parte consolidarea separarii in cadrul administratiei (intre nivele ierarhice). Din 1953 situatia s-a schimbat : alternanta regulata si relativ rapida a partidelor la putere a crescut neincrederea fata de functia publica a precedentei legislaturi.

ca unul din mijloacele de a asigura si chiar de a intari subordonarea administratiei fata de puterea politica prezidentiala. Exista o scara de 18 nivele : agentii de la gradul 1 la 12 .ca structuri de rezistenta fata de autoritatea prezidentiala. administratia SUA este in intregime fondata pe o dubla distinctie care nu coincide de loc. In strategia lor. Am vazut ca totusi sistemul de merit este larg raspindit : actualmente. Legea din 1978 care a creat SES (pozitii de cariera) stabileste pentru aceste posturi principiul nonconfuziei intre instantele administrative si politice. apartin unui sistem care leaga puterea lor de vechimea in functie . b) membrii influenti al Comitetelor Congresului au adesea aceleasi origini sociale si universitare ca functionarii. Cu toate acestea. limitind dominatia politicului asupra administratiei pentru ca exclude anumite pozitii din spoil system. legislatori si lobbisti se explica astfel prin convergenta intereselor lor : a) functionarii de cariera (pina la al 13-lea rang) sint in conflict cu functionarii politici care blocheaza posturile la virf . Posturile in administratie ar trebuie sa fie ocupate pe baza unor consideratii politice si nu in functie de meritele personale si obiectivele candidatilor. intre cei doi exista un numar important de agenti (de la 7 la 10. poate sa amorseze o miscare de separare a administratiei fata de politic 1) Strategii prezidentiale care asigura Presedintelui subordonarea administratiei fata de autoritatea lui – nu se limiteaza la strategii de comandament Ele pot sa fie si strategii de tranzactie adica politici de sanctiune sau de recompensa a birourilor. Secretarii de Stat. 2) a doua se refera la statutul agentilor insisi – agenti de cariera recrutati pe baza sistemului de merit. sefii departamentelor ministeriale sint tentati astfel sa-si sprijine influenta si autoritatea pe birouri. Deci. o caracteristica a sistemului american consta in situatie de intrepatrundere strinsa a personalului politic si administrativ si de ne-subordonare. c) cit priveste grupurile de interes. corp de inalti functionari. birourile incearca sa cistige sprijinul Congresului sau al grupurilor de interes pentru a-si apara mai bine revendicarile in fata Presedintelui. Principiul de subordonare Sistemul american este un sistem de recrutare a functionarilor bazat pe ideea ca resturile merg la partidul invingator. inaltii functionari care se afla in virful ierarhiei (sefi de agentii si principalii lor subordonati) care ocupa posturi exclusiv politice (deci pozitii de non-cariera) . Este o diferenta importanta in raport cu modelul occidental. A fost mai exact o tentativa de a impune principiul separarii care nu exista in relatiile politica / administratie in SUA. acestea gasesc in alianta lor cu administratia (care ia forma comitetelor consultative in cadrul carora ei sint asociati) posibilitatea de a-si institutionaliza accesul la centrele de decizie Se formeaza deci aliante Birouri – grupuri de interes – comitetele Congresului – care. cu sau fara consimtamintul necesar al Senatului. dar regasim trasaturi care o apropie de acest model. incercind in primul rind sa sa impuna sistemul de merit. care au vocatia sa ocupe « pozitii de cariera » in timp ce agentii care ocupa posturi de « noncariera » sint recrutati liber de catre Presedinte sau de catre Sefii departamentelor ministeriale. jucind pe cartea dublei dependente a administratiei fata de Congres si Presedinte si punindu-i pe acestia unul contra altuia. ca si acestia.tin aproape exclusiv de administratia de cariera . 1) prima se refera la statutul posturilor si face distinctie intre pozitiile de cariera (in principiu nu pot fi ocupate decit de functionari de cariera) si pozitii de « non-cariera » (pozitii politice sau de exceptie) . Aceasta « tripla alianta » intre functionarii de cariera.000) care formeaza un corp inextricabil de politica si administratie. 75 . aceleasi legaturi cu grupurile de interes ca si functionarii de cariera si. quasi-totalitatea agentilor federali tin de o administratie de cariera. Un exemplu a fost chiar crearea Serviciului Executivului Superior.

Exista agentii « regulatoare » . ea a fost o tentativa de a impune principiul separarii care nu exista in relatiile politica / administratie in SUA. Pentru aceste posturi depolitizarea este asigurata institutional. recunoaste (acorda) acest control Congresului. Presedintele dispune de asemenea de alte relee in sinul departamentelor ministeriale si ale agentiilor guvernamentale si aceste structuri sint inaltii functionari pe care fiecare Presedinte si-i recruteaza cu ajutorul anturajului sau. strategii de tranzactie. Intr-adevar. Presedintele se asigura ca administratia pune in practica politica pe care el o apara. Separarea puterilor este o caracteristica esentiala si reala a sistemului American. Rezulta astfel o politizare a administratiei care are aspectul unui ansamblu de relatii de aservire personala a functionarului fata de Presedinte (responsabilul puterii executive). adica toate posturile care nu tin de sistemul de cariera sau de merit. cu ajutorul asistentilor sai si al sefilor de departamente ministeriale.care este bransa executiva a Presedentiei si care este insarcinat sa asigure controlul Departamentelor ministeriale si a Agentiilor guvernamentale. In consecinta exista o dubla dependenta institutionala a administratiei fata de politic reprezentata de Presedinte si Congres. 1) principiul de subordonare : functia administratiei de reglare economica este asigurata in SUA. au putere de fixare a tarifelor prestatiilor 76 . Aceste strategii se traduc prin punerea in posturi cheie ale administratiei a oamenilor fideli Presedintelui. care in realitate se poate traduce prin absenta de dependenta. reforma administratiei a insemnat crearea Senior Executive Service (corpul inaltilor functionari) care regrupeaza in proportie importanta functionari de cariera.Putem spune ca sintem in prezenta unui principiu de subordonare in gestatie. el insusi supus Camerelor). dar paradoxal pot fi considerate unul din mijloacele care asigura si chiar intaresc subordonarea administratiei fata de autoritatea Presedintelui. adica proceduri informale de numire sau eliminare a candidatilor. dar care nu este suficienta. Presedintele. nu putem vorbi in cazul SUA de un adevarat model occidental de administratie. Sau putem vorbi mai degraba de o exceptie a acestui model. Una din caracteristicile fundamentale ale administratiei americane este absenta unei ierarhii unice care sa supuna administratia fata de puterea exectiva (adica Presedinte. Aceasta practica conduce la diferite tehnici de manipulare a functiei publice. procedeaza la toate numirile pentru posturi « politice » sau « exeptionale ». pentru moment. Strategiile prezidentiale care asigura subordonarea administratiei fata de autoritatea Presedintelui nu se limiteaza la strategii de comandament. Mai precis. o garda pretoriana. Deci. Prin legea din 1978 s-a limitat dominatia politicului asupra administratiei pentru ca exclude anumite posturi din spoil system. legea din 1978 conduce la un paradox : 1) intareste autoritatea prezidentiala 2) dar in acelasi timp incearca sa puna bazele unei mai bune separari. Din 1978. au putere de control a accesului intreprinderilor la o anumita activitatea economica. Consitutia prevede ca puterea executiva va fi incredintata Presedintelui si de asemenea ca acesta trebuie sa vegheze la executia fidela a legilor. « Oamenii Presedintelui » constituie anturajul imediat al Presedintelui. in ciuda reformei din 1978. In afara acestor posturi de cariera exista « pozitii generale » care pot fi ocupate atit de agenti de cariera cit si de politicieni. adica politici de sanctiune sau recompensa. Se constata totusi ca nici un text nu atribuie Presedintelui nici titlul nici autoritatea de sef al executivului. Dintr-o astfel de formulare rezulta doua interpretari : o prima interpretare acorda Presedintelui controlul exclusiv si complet al actiunii departamentelor ministeriale si a administratiilor lor . Acesti « oameni ai presedintelui » formeaza aparatul administrativ constituit din « Biroul executiv al Presedintelui » . ai o alta care. Un exemplu este modificarea descrierii diferitelor posturi pentru ca Presedintele sa poata sa-si aleaga colaboratorii.sint administratii autonome. Modelul occidental de administratie se caracterizeaza de asemenea printr-o alta relatie semnificativa : intre administratie si economie. Conflictul intre cele doua interpretari nu a fost niciodata transat. Astfel. Ele pot sa fie. dimpotriva. asa cum am spus deja. Acesta este motivul pentru care Presedintele dezvolta strategii in scopul subordonarii administratiei si pentru a-si afirma autoritatea asupra administratiei pentru ca aceasta sa aplice politicile decise de Presedentie. Exista astfel o dubla dependenta institutionala a administratiei.

oferite de aceste intreprinderi. Aceste agentii constituie elemente cheie ale administratiei economice americane. 2) principiul separarii – exista, dar situatia este mai putin evidenta. Relatiile dintre administratie si grupurile de interes sint foarte importante : existenta unei duble subordonari a numerosilor ageni ai administratiei federale care au functionat anterior in industriile sectorului care se afla sub controlul administratiei de care apartin. Ei conserva astfel legaturi sub forma de venituri sau pensii care sint varsate de catre aceste intreprinderi. Deci separarea intre sectorul administrativ si sectorul economic nu este neta.

Modelul Whitehall Sistemul englez al raporturilor politica/administratie
Acest model este o variatie a modelului de Westminster, sintagma utilizata pentru descrierea caracteristicilor de baza ale sistemului parlamentar practicat in Marea Britanie. In Marea Britanie, prin modelul de Westminster se desemneaza parlamentul iar prin Whitehall departamentul executiv. Modelul de Whitehall se numeste astfel dupa numele sediului executivului britanic, adica dupa numele strazii unde isi tine guvernul lucrarile, in timp ce modelul Westminster este numit astfel dupa partea din Londra unde se afla Parlamentul. In cladirile din Whitehall se afla birourile guvernului, aici concentrindu-se instantele superioare ale politicii britanice. Aici sint luate marile decizii politice si se adopta politicile publice. Principiile de baza ale modelului sint : partidul de guvernamint este capabil sa conduca o majoritate in Camera comunelor ; membrii guvernului sint colectiv responsabili pentru politicile guvernului ; acest model presupune disciplina de partid. In modelul de Whitehall accentul este deci pus pe relatiile dintre executiv si birocratie, in timp ce in modelul de Westminster accentul este pus pe legislativ si partide politice, si acest model este specific cazului canadian. Sinonim cu modelul de Whitehall, modelul englez este centrat pe capacitatea guvernului de a formula si implementa politici. Spre deosebire de SUA, unde politica este facuta de puterea legislativa si judiciara, in Marea Britanie politica este domeniul sferei executive. Guvernul este compus din doua tipuri de personal, care sint legate de doua tipuri de cariere: 1) Elementul dominant este compus din ministrii selectionati din rindurile partidului majoritar in Parlament, sau, daca este vorba de coalitii, din rindurile partidelor care compun coalitia. Ministrii sint politicieni de cariera. Cind ajung in posturi superioare, in cabinete, ei au deja o experienta in Parlament. 2) Al doilea element al executivului este constituit din birocratii de cariera care au rol in formularea si implementarea politicilor. Birocratii de cariera care lucreaza cu ministrii sint in general absolventi ai marilor universitati (Oxford sau Cambridge). Ei ocupa posturi de prestigiu, bine remunerate si sigure. Pentru a putea intelege actiunea si politicile guvernului britanic trebuie sa intelegem atit universul acestor agenti, birocrati si politicieni, care apartin unor domenii de activitate diferite, care evolueaza dupa logici si principii diferite, care au traiectorii diferite, dar si relatiile lor reciproce. A) Politicienii in modelul de Whaitehall Exista doua principii de baza care rezuma rolul ministrilor: responsabilitatea individuala si responsabilitatea colectiva. Din aceste doua principii rezulta o a treia caracteristica: centralitatea stilului parlamentar. 1) Responsabilitatea individuala Conform modelului de Whitehall, ministrii (si secretarii) sint responsabili pentru politicile si actiunile departamentului lor. Este doctrina responsabilitatii ministeriale. Ministrul aproba si andoseaza toate
77

actiunile ministerului sau. Departamentele sint reprezentate de ministrii in cele mai importante negocieri de politici publice. 2) Responsabilitatea colectiva (adica centralizarea deciziei colective) Este cel mai important principiu de organizare a rolului politicului. Procesul decizional este colectiv. Politicile sint colective. Acest principiu face parte din gindirea constitutionala britanica. Principiul responsabilitatii colective este o doctrina care regleaza organizarea, functionarea si practicile guvernului britanic. Aceasta doctrina contrasteaza cu practica americana si modelul european continental si el reflecta exigenta conform careia guvernul trebuie sa fie unit in sinul parlamentului ca o conditie pentru supravietuirea sa. De asemenea, acest principiu reflecta ideea conform careia, pentru ca guvernul sa lucreze efectiv si sa fie eficient, departamentele trebuie sa colaboreze si sa lucreze impreuna. Politicile trebuie sa fie rezultatul efortului colectiv, ceea ce impune necesitatea coordonarii. Pe scurt, aceasta doctrina are la baza credinta ca o buna decizie este o decizie colectiva. Relatiile dintre Primul ministru si membrii guvernului Conform modelului de Whitehall si principiului responsabilitatii colective, ideea de baza care regleaza aceste relatiile dintre Primul ministru si membrii guvernului este ca guvernul este condus in mod colectiv de ministrii si nu de Primul ministru. Astfel, in sistemul britanic, exista limitari importante ale puterii Primului ministru in conducerea guvernului. In ciuda faptului ca acesta este mai mult decit primul intre egali (primus inter pares), constringerile si limitele puterii sale sint importante si suficiente pentru a asigura un leadership colectiv. 3) Centralitatea stilului parlamentar In acest model, leaderii politici implicati in procesul de decizie colectiva sint cei care au servit mult timp in Parlament, sau in guvern, si care au fost activi in viata publica devenind apoi nume de referinta. Ei nu sint selectionati ca in SUA de catre Presedinte sau staff-ul de la Casa Alba. Experienta ministrilor este acumulata in Camera comunelor. Ministrii au deja o experienta parlamentara. Cu toate acestea, chiar daca ei au o astfel de experienta parlamentara, experienta lor executiva este redusa. Pentru a-si realiza misiunea, ei se sprijina pe birocratia permanenta. B) Birocratii Sistemul birocratic britanic difera atit de modelul american cit si de modelul eurpean continental. In Marea Britanie, birocratia de inalt nivel prezinta caracteristicile urmatoare : In primul rind este o profesie de mare prestigiu. In al doilea rind, are caracter generalist. In acest sens, multi specialisti critica amatorismul profesiei. Cea mai mare parte a functionarilor vin din domenii umaniste. Formatia lor este foarte diferita de cea a functionarilor americani care au un inalt grad de specializare. In acelasi timp, sistemul britanic contrasteaza si cu sistemul francez in care inalta birocratie provine din marile scoli. Functionarii englezi au urmat studii in marile universitati in domeniul filozofiei, politicii, economiei, istoriei. Au deci o expertiza tehnica redusa. Practica consta in invatarea continua, prin experienta la locul de munca. In al treilea rind, clasa inaltilor functionari se caracterizeaza printr-un ethos profesional, adica membrii se revendica si impartasesc o cultura si valori comune. Spiritul de corp si de apartenenta provine din stilul de viata comun, din traiectoria profesionala comuna si din originea sociala comuna. Rezumarea caracteristicilor functiei publice britanice (a modelului de Whitehall) - este un model profesionist, adica de cariera - este competenta, adica este promovata si remunerata dupa merit - este neutra, adica non-partizana - este loiala, adica ofera consultanta dezinteresata ministrilor - este anonima, adica ministrul este portdrapelul ministerului In concluzie, functionarii sint putin politizati si vin din domeniul carierei. Garantia existentei acestui sistem de merit sint asigurate de existenta Comisiei serviciului civil si de controlul exercitat de aceasta. Aceasta Comisie este direct responsabila in fata Reginei, dar nu dispune de nicio garantie formala de independenta. Cu toate acestea, agentii ei dispun de un statut de prestigiu in asa fel incit ei nu pot fi
78

supusi niciunei preiuni. Agentii Comisiei sint insarcinati sa organizeze recrutarea functionarilor in asa fel incit sa se impiedice practica patronajului.

C) Relatiile dintre cele doua componente ale executivului (birocrati si politicieni) Caracteristica neutralitatii functionarilor fata de guvern (si de partide) inseamna ca functionarii nu se schimba odata cu schimbarea politica, aceasta conducind la o situatie paradoxala : de exemplu, cei care au lucrat pentru planurile de nationalizare sub Partidul Laburist in anii 70 ai secolului trecut, au lucrat si pentru privatizarile operate de conservatori in regimul Thatcher la inceputul anilor 80. Astfel, raporturile dintre politic si administrativ sint de strinsa dependenta : functionarii asista personalul politic in dezvoltarea politicilor, ei ajuta politicienii sa apere aceste politici in Parlament. Ei sint cei care redacteaza discursurile care justifica aceste politici. Un alt element se refera la faptul ca in acest model functionarii superiori dispun (alaturi de media, de grupurile de interes si de alte elite) de un monopol virtual de a consilia ministrii, adica de a face recomandari. Functionarii sint cei care au cuvintul final. Retinem deci ca modelul se caracterizeaza printr-un partenariat strins intre politicieni si birocrati, dar exista o distinctie clara intre cele doua tipuri de cariera. In modelul de Whitehall, ministrii si inaltii functionari sint complici, fiecare indeplinind roluri diferite. In niciun sistem occidental (continental) nu exista o astfel de dependenta a policului fata de administratie si o astfel de fuziune (coordonare a functiilor. Configuratia articularii principiilor de separare si subordonare in modelul de Whitehall Sa vedem la nivel teoretic, adica in raport cu principiile care definesc modelul occidental al relatiilor administratie / politica, caracteristicile sistemului britanic. 1. Principiul separarii Separatia se traduce in principiu prin imposibilitatea pentru functionari sa intre in lumea politica si pentru oamenii politici sa intre in administratie. Separatie nu este numai de principiu. In Marea Britanie acest principiu este net. Sa vedem fiecare din aceste situatii. a) Imposibilitatea pentru un functionar de a intra lumea politica Accesul unui functionar la o activitate politica, ministeriala sau parlamentara, este extrem de dificila. Cauza acestei situatii o constituie conditiile juridice in care se exercita libertatea politica a functionarilor (deci statutul politic al functionarilor) care sint cele mai riguroase in raport cu celelalte tari europene. Din acest punct de vedere, functionarii se divid in doua categorii: • agentii „liberi din punct de vedere politic” care au toata libertatea de a intreprinde o activitate politica locala sau nationala. Acestia sint ansamblul personalului de intretinere sau subaltern. • Agentii carora li se interzice orice activitate politica nationala si care au nevoie de o autorizatie pentru activitatile la nivel local Intre aceste doua categorii exista un grup intermediar – dactilografe, agenti de nivel administrativ inferior, sau agenti ai corpurilor tehnice si stiintifice – care trebuie sa obtina o autorizatie de la departamentul ministerial de care apartin pentru a desfasura o activitate politica. Deci, dispozitiile referitoare la libertatile publice au un efect disuaziv : un functionar care vrea sa se prezinta intr-o alegere trebuie sa demisioneze in prealabil; la aceasta se adauga traditia politica britanica conform careia se poate accede la un post ministerial abia dupa o lunga ucenicie in viata politica, mai intii ca membru al parlamentului (o durata medie de aproximativ 15 ani) si apoi ca „ministru incepator” (junior minister) . Astfel, accesul unui functionar in ierarhia politica, ca deputat sau ca membru al guvernului, nu este nici usoara nici frecventa. b) Imposibilitatea de patrundere a politicienilor in lumea administrativa

79

El nu are oameni politici. relatia ierarhica intre functionari si intre acestia si ministrul lor este neta. pe linga Primul ministru exista o „celula politica” care nu cuprinde niciun functionar. Aceasta organizare a raporturilor administratie / politica asigura si garanteaza subordonarea administratiei fata de puterea politica. Orice decizie luata de un functionar trebuie sa fie in numele ministrului sau. Acestea functioneaza in cadrul administratiei ca organe juxtapuse a caror recrutare este fie exclusiv politica fie strict administrativa. Acestea sint : 1) Secretariatul privat al Primului ministru care este compus numai din functionari de cariera care indeplinesc rolul de legatura intre Primul ministru si ansamblul administratiei. 2) Acest model este un exemplu democratic al relatiilor dintre birocrati si oamenii politici pentru ca politicienii britanici depind in mare masura de birocratii de cariera (permanenti) 80 . Existenta consilierilor politici pe linga ministrii. dar fara sa intervina . Acest principiu al responsabilitatii ministeriale mentine functionarii intr-o stare de anonimat care intareste caracterul ierarhic al relatiei dintre acestia si ministrul lor. putin numeroase dar obligatorii si prin care trece informatia si comunicarea intre instantele politice si administrative. mai mult. iar punctele de contact dintre ele sint strict definite. intr-o astfel de structura. in virtutea acestui principiu al responsabilitatii ministeriale administratia este subordonata politicului. functionarii sint redusi la statutul de non-persoane. el este reflectat de organizarea institutionala a raporturilor dintre puterea politica si administratie. 2) „Cabinet office” care este in serviciul oricarui guvern si care asigura Secretariatul Cabinetului avind si rolul de coordonare interministeriala. Ministrii sint dependenti de recomandarile functionarilor de cariera care sint selectionati printr-un proces competitiv. Aceasta practica a separarii este in Marea Britanie un principiu constitutional. La limita. Membrii guvernului sint singurii responsabili. din punct de vedere al politicii de partid. compusa exclusiv din functionari de cariera si una exclusiv politica. 2. Exista doua tipuri de organizatii care asigura aceasta subordonare. Deci. modelul de Whitehall functioneaza pe baza a trei argumente: 1) Este o formula democratica de guvernare bazata pe relatiile dintre politicieni si birocrati pentru ca permite controlul democratic al exercutivului. De asemenea. Deci. a) organele „administrative”. nu reprezinta o adevarata exceptie la regula separarii politicului si administratiei. De exemplu: Consilierul politic personal al Primului ministru care examineaza. Principiul subordonarii Acest principiu se traduce din punct de vedere constitutional prin principiul responsabilitatii ministeriale. In concluzie. El participa in numele acestuia la comitetele si intilnirile interministeriale asigurind astfel o prezenta „politica” in cadrul sedintelor administrative. Este vorba de agenti politici care sint in acelasi timp si administratori. de inalti comisari sau pentru posturi de virf din industria nationala. Aceasta inseamna ca ministrul controleaza administratia de care el raspunde. Ministrul este singurul responsabil pentru actiunile serviciilor in raport cu exteriorul.Este la fel de neta. Un secretar privat asista la toate intilnirile cu Primul ministru inclusiv la reuniunile cabinetului. Trecerile sint mai usor de facut chiar daca sint mai rare. In Marea Britanie numirile oamenilor politici in posturi administrative sint exceptionale : cel mai adesea ele se fac pentru posturi de ambasadori. toate problemele de care se ocupa Primul ministru. dar mai putin dificila. si. Acest model este distinct de modelele american si german in care birocratii sint numiti in posturi sensibile dupa schimbarea politica. Rolurile sint clar atribuite si subordonarea administratiei in raport cu politicul rezulta din existenta acestor puncte de contact. Este diferit si de modelul francez in care administratia participa la politica. care au un statut de functionari temporari. Rolul ei esta sa se asigure ca obiectivele politice ale partidului se regasesc in proictele ministeriale. Exista astfel doua ierarhii distincte : una administrativa. dar faptul ca postul lor este cu durata limitata face ca acestia sa nu fie integrati difinitiv in administratie. b) organele „politice”.

De atunci. componenta cea mai activa a Parlamentului. 81 . cuprinzind executivul ales (ministrii) si executivul numit (inaltii functionari). Relatiile dintre ministrii si functionarii lor sint relatii de simbioza (fuziune). au mandat) : ei sint responsabili in fata Camerei comunelor. Ministrul se sprijina pe ierarhia functionarilor care. care este Cabinetul. Sistemul este compus din : Cabinet – cu rolul de consilier al Coroanei in domeniul afacerilor curente . Unitatea de baza intr-un guvern de tip Westminster este ministrul. Sistemul canadian este un model de fuziune a administratiei cu politicul. s-a procedat la delegarea puterilor de numire si de promovare a majoritatii functionarilor in favoarea ministerelor si organismelor care sint responsabile pentru recrutarea si selectia celei mai mari parti a angajatilor lor. demisia Primului ministru implica demisia tuturor ministrilor. numirea in posturile functiei publice canadiene tine de aceasta Comisie. 6. colectiva si individuala. dar sub supravegherea Comisiei care devine astfel un fel de tribunal administrativ. Camerele Comunelor si comitele lor . Birocratia este si trebuie sa ramina in afara vietii politice. „incarneaza” ministrul. administratia reprezinta puterea executiva in sens larg. Este vorba de conceptul de responsabilitate a guvernului in ansamblul sau in fata Camerei pentru politica. Principiile guvernarii in modelul de Westminster Modelul de Westminster este un instrument de centralizare a elementelor politice. 3. Astfel. Cariera lor este protejata de o agentie independenta – Comisia functiei publice – care este o organizatie compusa ea insasi din functionari de cariera. Senatul si comitetele lui In acest sistem. pe plan constitutional. Acest rol central provine de la puterile conferite ministrului prin lege. 2. Ministrii sint in acelasi timp parlamentari si mandatarii parlamentului (adica actioneaza in numele. Deci.nu numai cit priveste recomandarile de politici publice si pentru suportul administrativ dar si pentru asistenta politica. stat federal cu regim de cabinet. raporturile politice se afla sub controlul oamenilor politici. programul si actiunile sale. atit la nivel federal cit si la nivelul unor provincii (de exemplu in Quebec). Relatiile de putere si de responsabilitate dintre guvern. Ansamblul ministrilor formeaza un comitet informal. legislativ si birocartie sint reglate de principiile urmatoare : 1. Responsabilitatea „colectiva” a ministrilor pentru politica si programele Guvernului in ansamblul sau este la baza si presupune principiul responsabilitatii individuale a ministrilor pentru activitatile din domeniul lor. succesul unui guvern depinde de capacitatea sa de a echilibra cele doua forme de responsabilitate. Din anii 70. politic. Guvernul trebuie sa asigure responsabilitatea fiecarui ministru in fata Camerei comunelor. Nicaieri ca in Marea Britanie nu exista aceasta preocupare pentru a se asigura subordonarea administratiei fata de puterea politica prin punera in practica a unei ierarhii subordonata clar puterii si aceasta subordonare rezulta din existenta a doua ierarhii riguros delimitate. dar in acelasi timp acesta controleaza Camera. 5. Comisia functiei publice a fost creata prin legea serviciului civil in 1918. in sistemul canadian. Modelul Westminster : Fuziunea administratiei cu politicul Acest model este specific Canadei. 4. Accentul fiind pus pe legislativ si partide. Functionarii de cariera sint numiti si promovati pe criterii de merit si in functie de calitatea muncii lor. Comisia poate ancheta in domeniul respectarii legii si poate primi reclamatiile functionarilor care se considera lezati de nerespectarea regimului de merit. Solidaritatea ministeriala care este o strategie de baza pentru a asigura majoritatea in Camera. In acest model controlul birocratiei se realizeaza prin fuziunea dintre administratie si politic.

adica verifica randamentul si performanta guvernului. faza retrospectiva se deruleaza in cadrul Camerei comunelor. Aceasta se bazeaza pe urmatoarele idei esentiale: sistemul privat este cel mai bun. birocratia dispune de noi puteri de verificare. Altfel spus. Aceasta reforma a avut consecinte negative. 25 de ani. lumea afacerilor. dar sub protectia Camerei comunelor. Incepind cu anii 80 ai secolului trecut. este vorba de legislatia care incadreaza rolul Biroului verificatorului general (legea din 1977). Ierarhia responsabilitatii merge de la functionar la ministru. a refacut regulamentul Camerei comunelor (amendat in 1986). responsabilitatea guvernului actioneaza in faza a doua si a treia. 2.7. Aceasta semnifica o atenuare a sistemului clasic al raporturilor administratie / politica. Birocratii exercita deci un control si intervin ca o terta parte. faza legislativa are loc in sinul institutiilor de reprezentare. 8. rezultind transferul anumitor sarcini catre profesionisti. Este faza de evaluare in care executivul politic (Cabinetul) cere socoteala executivului permanent (adica functiei publice). Aceasta noua orientare antreneaza retragerea politicienilor de la guvernare. este mai eficient decit cel public. exercita nu numai control administrativ si tehnic ci si control politic. implica deci responsabilitatea guvernului. Ministrii detin autoritatea ultima asupra actelor functionarilor din ministerul lor. in afara celor de verificare a conturilor si registrelor. Cauzele acestei evolutii si a schimbarii modelului : 1. Cu alte cuvinte. ei se afla totusi sub responsabilitatea acestuia prin intermediul sub-ministrului. nu exista mecanisme de supraveghere politica a Verificatorului general. Functia publica este una din sursele de expertiza si consiliere pentru ministrii. grupuri de interes. Chiar daca functionarii nu depind oficial de ministru. prin masurile adopate. Concret. Ea verifica rezultatatele programelor guvernamentale. alaturi de militanti. se afirma ideologia noii gestiuni publice. In acest fel. In ultimii 20. 2. ceea ce inseamna incalcarea teoriei responsabilitatii ministeriale si deci o reducere a rolului de conducere politica in democratie. in Canada birocratia de verificare netinind de Parlament si nefiind suficient de responsabila in fata lui. conducind la frictiuni intre membrii Camerei comunelor si functionarii publici. Partidul conservator condus de Brian Mulroney a adoptat reforma sistemului comitetelor permanente si a normelor de serviciu. Logica guvernarii in modelul de Westminster Relatia dintre Parlament si birocratie depinde de faza politicilor: 1. faza de elaborare a politicilor guvernamentale se deruleaza in cadrul sistemului de retele de informare si influenta. Deci. Verificatorul general este un evaluator de programe. in sensul evolutiei responsabilitatii ministeriale catre o responsabilitate administrativa ceea inseamna o responsabilizarea politica a birocratiei. Paralel cu aceasta extindere a rolului birocratiei. 3. Secretarii parlamentari au fost exclusi din comitete pentru a intari puterea 82 . societatea este formata din mai multe categorii de clienti cu interese diferite . apoi la Cabinet (aflat sub conducerea Primului ministru) si apoi la parlament si electorat. Responsabilitatea administrativa directa In 1984. O alta cauza se refera la erorile constitutionale (confuzia constitutionala) din legislatia canadiana. asistam la o abandonare a responsabilitatii guvernului in realizarea politicilor publice. Astfel. executivul politic se indeparteaza din ce in ce mai mult de responsabilitatile sale cit priveste utilizarea sau non-utilizarea puterii Statului. Biroul Verificatorului general functioneaza mai degraba in mod independent. cea mai buna guvernare este cea care guverneaza cel mai putin si furnizeaza servicii publice prin producatori privati. ceea ce reduce puterea modelului de Westminster. comitetele permanente sau specializate care supravegheaza ministrii au fost mentinute intr-un numar ridicat (aproximativ 30). birocratii si consultantii arogindu-si astfel functiile politice.

Daca adaugam acestor masuri si fapul ca birocratii implicati in control si verificare impun „norme de serviciu” altor functionari – practica impusa de noua scoala de gestiune – ceea ce intareste puterea acestora. dintre puterea politica si administratie. Posturile superioare constituie o alta structura de transfer si sint detinute de functionari politici. administratia este la dispozitia puterii politice. serviciile Presedintiei (Secretariat general. din functionari politici. Cea mai importanta din aceste structuri colegiale este constituita din ansamblul serviciilor Presedintiei Republicii. Principiul de subordonare Are un fundament constitutional. dar cunoaste transformari in special in ceea ce priveste principiul de separare. Se afirma astfel existenta unei distinctii fundamentale intre reprezentanti (puterea politica). structurile institutionale asigurind transferul deciziei puterii politice in directia administratiei si difuzarea vointei puterii politice in interiorul corpului administrativ. Insasi Constitutia din 1791 stipula ca administratorii nu au nici un caracter de reprezentare. Secretariatul general constituie un adevarat stat major administrativ al Guvernului. 83 . Aceasta structura reuneste colaboratorii personali ai Presedintelui. in special a inaltilor functionari memebrii ai Marilor Corpuri (Consiliul de Stat. Aceasta este o institutie foarte stabila care este plasata pe linga Primul ministru. rectori ai marilor scoli. Constitutia din 1958 nu stipuleaza o alta repartitie a functiilor: guvernul determina si conduce politica natiunii. ambasadori. cit priveste conceptia. administratia franceza este. O alta structura de stransfer este constituita din Secretariatul general al Guvernului. S-a acordat acestor comitete mandatul permanent sa studieze toate aspectele performantei administrative a ministrilor. membrii Cabinetelor au un statut de functionari. toate aceste organe formind o structura care asigura legatura dintre Presedinte. Cu alte cuvinte. Curtea de conturi. conforma modelului weberian (principiul de separare si de subordonare a adminstratiei fata de politic). Cabinetele ministeriale si in primul rind cel al Primului ministru prezinta aceleasi caracteristici. a) Structurile de transfer Sint fie structuri colegiale. ea este instrumentul autoritatii. Ele sint compuse. Corpul diplomatic) care este extrem de mare. Sint posturile cele mai inalte din ierarhia administrativa a caror numire si revocare se fac prin deciziile Guvernului. Aceste organe nu fac distinctia intre cele doua functiuni. In ciuda fapturlui ca numirile sint in principiu politice. guvern. aceasta transformare modificind echilibrul aparatului politicoadministrativ. cei despre care vorbeste Weber. daca nu fata de Guvern sau partidele politice. adica functionari care asigura legatura. Aceste posturi implica o anumita aliniere politica. si aparatele administrative ale Statului.legislativului. O caracteristica a acestor structuri este proportia functionarilor. cel putin fata de ideile politice dominante. si administratori (agenti. in principal. Modelul Europei continentale : Franta si Germania Sistemul francez In ansamblu. Guvernul dispune de administratie si de forta armata. Aceste structuri se caracterizeaza prin caracterul lor dublu : politic si administrativ. asistam la o tendinta de evolutie catre un regim tehnocratic. Organizarea institutionala este destinata sa garanteze aceasta subordonare. Cabinet). Exemple de astfel de agenti : prefecti. Cabinetele asigura o functie generala de coordonare a serviciilor ministerului. Acest post este ocupat de un functionar membru al unuia din Marile Corpuri. dar si disjunctia. functionari) insarcinati cu executarea vointei puterii politice. principiul suveranitatii apartinind in mod esential natiunii. fie organe individuale. singurii depozitari ai suveranitatii.

Acest tip de administratii au proliferat dupa 1970 si sint legate de o anumita forma de politizare a administratiei. in Franta. sint administratii specializate autonome. au competente orizontale. In aceste conditii. Corpul diplomatic si Corpul prefectoral. Sub cea de-a 5a Republica. statutul libertatilor publice recunoscute functionarilor care se caracterizeaza prin liberalismul accentuat al statutului politic al functionarilor francezi. In dreptul francez exista distinctia intre libertatea de opinie care este totala pentru functionari si libertatea de exprimare a opiniilor. Unele din aceste corpuri sint calificate ca Mari Corpuri : Inspectoratul finantelor.Cit priveste procesul de politizare. animate de spirit intreprinzator. se asigura o anumita omogenitate a corpului administrativ. membrii acestor corpuri ocupa posturi in directia ministerelor. Vorbim de o politizare a administratiei. se observa ca progresul acestuia prin intermediul numirilor in posturi superioare este real incepind cu 1981. in timpul celei de-a patra Republici. aceste posturi fiind o trambulina pentru o cariera politica. Aceasta libertate. Cuprind doua structuri esentiale: Marile Corpuri si Administratiile de misiune Marile Corpuri Functia publica franceza este divizata in corpuri de functionari. Ei faciliteaza circulatia informatiei dincolo de ingradirile birocratice. au aceiasi origine si traseu social. si prudenta si libertatea de exprimare in cadrul serviciului care este interzisa. formale sau nu. Exemple de astfel de structuri: Comisariatul Planului. Deci. sub Mitterand. temporare. atitudinilor. Putem nota citeva din cauzele acestei evolutii : In primul rind. stabilitatea unui regim quasi-prezidential a 84 . ceea ce conduce la o confuzie sporita a instantelor politice si birocratice. Asistam astfel la transformarea modelului weberian clasic al relatiilor dintre administratie si politica in sensul indepartarii aparatului administrativ de principiul de baza. Acestea sint structuri orizontale. Politehnica). Inainte. Curtea de conturi si anumite Corpuri tehnice (poduri si sosele sau mine). Este un model care pune in evidenta o mai mica separare a puterii politice de administratie. Sint structuri usoare. insa cu moderatie. de cariera) si care indeplinesc aceleasi functiuni. b) Structuri de difuzare a vointei autoritatii politice Sint un alt tip de structura care asigura subordonarea administratie fata de puterea politica. actioneaza in zonele de intersectie a activitatii diferitelor ministere traditionale (amenajarea teritoriului. care poate lua forma declaratiilor. a anumitor comportamente politice. reala sau mascata. administratia era garantul continuitatii actiunii Statului. De retinut deci rolul informal al structurilor de difuzare. De retinut ca politizarea. Unul din membrii acestor corpuri se afla in fruntea Secretariatului general al Guvernului. este limitata. Administratiile de misiune Sint structuri de difuzare mai formale. De asemenea. Formarea membrilor lor este asigurata de Marile Scoli (ENA. dinamice. instabilitatea era mai mare. se opereaza in primul rind prin sistemul de numire a functionarilor politici in sensul weberian al termenului. care este permisa. asigurind astfel coordonarea administrativa. Statul si puterea politica erau mai slabe. In felul acesta. Acesti agenti intretin relatii personale. Consiliul de Stat. dezvoltarea turistica). aceiasi pregatire. Exista o distinctie neta intre exprimarea opiniilor in afara serviciului. de elaborare de proiecte. Principiul de separare Se aplica diferit de teoria weberiana. Ele asigura circulatia informatiei in mod coerent. adeziune la un partid. functionarii lor sint agenti de categorie ierarhica superioara care exercita functii de conceptie. Ei se bucura de un mare prestigiu reflectat prin prezenta in punctele strategice ale aparatului administrativ si o mare importanta in serviciile Presedintiei. statutul libertatilor este deosebit de favorabil pentru functionari. desi dupa anumiti autori este vorba mai mult de o rotatie si mai putin de o politizare reala. au aceleasi simpatii politice. Delegatia pentru amenajarea teritoriului. Sint corpuri de agenti situati in virful ierarhiei administrative care executa functii de control si de autoritate. adica ansambluri de agenti supusi aceluiasi statut special (aceleasi regului de recrutare. Formeaza deci o comunitate de apartenenta. Un alt factor care explica aceasta tendinta catre politizarea administratiei este stabilitatea politica (dupa 1958) a regimului pus in practica de De Gaulle.

administratie si afaceri. integrarea functionarilor. miscarea (tendinta) este circulara si in spirala si include de asemenea lumea afacerilor. De fapt. nu numai in Franta. format din trei sfere. Dupa 1958. 85 . asistam la o transformare a principiului de separare a administratiei si politicului pe care este construit aparatul administrativ francez. Statul si puterea politica s-au consolidat si si-au intarit influenta reciproca. chiar daca este de esenta weberiana. dar vechiul model weberian bazat pe subordonare / separarea cedeaza locul unui nou tip de relatii in care subordonarea administratiei fata de putere este asigurata de controlul politic asupra administratiei prin intermediul numirilor. Asocierea. modelul separatiei nu este ignorat sau abolit (existenta si proliferarea structurilor de misiune fiind o dovada). Organizarea federala. unde se iau deciziile capitale. politica si birocratica. Astazi. Functionarizarea politicului este fenomenul de intrare masiva a functionarilor in politica. cu exceptia Marii Britanii. natura insasi a acestui regim cere o astfel de politizare a administratiei in sensul abandonarii principiului separarii celor doua forme de putere. in viziunea Constitutiei. separarea politicului de administrativ. functia publica este total supusa (subordonata) Constitutiei si trebuie sa se conformeze regulilor de fond si de procedura. ministrul exercita un control strins asupra functionarilor. Concluzii La finalul acestei prezentari sumare a modelului francez putem desprinde citeva concluzii: In primul rind. ministrul este singurul responsabil in fata Parlamentului pentru toate actiunile ministerului sau . Asistam la o imbricare a intereselor si institutiilor politice. politica. acest principiu afirma autoritatea ministerului asupra functionarilor . Din 1981. ministerul este structura esentiala de cooperare intre oamenii politici si functionari . adica se intareste controlul politicului asupra administratiei in special asupra inaltei administratii. Aceasta tendinta este in acelasi timp influentata de exigenta eficacitatii sectorului public. Modelul german Citeva particularitati ale functiei publice In Germania. in special al inaltilor functionari. Se invoca astfel necesitatea politizarii numirilor pentru a facilita aplicarea politicilor adoptate (in special dupa 1981). aproximativ 50% din ministrii au fost la origine functionari.modificat aceasta situatie. o institutie insarcinata sa asigure stabilitatea administratiei si care sa constituie astfel un factor de echilibru in raport cu fortele politice. in clasa politica. Functia publica este deci profund separata si vizibil subordonata : neutralitatea este unul din principiile fundamentale ale administratiei. participarea. Politica este un accelerator de cariera. transparenta si dreptul cetatenilor la informare sint elemente esentiale ale functionarii democratice a administratiei. economice. Transformarea modelului francez este astfel dubla: pe de-o parte se produce politizarea administratiei. Se manifesta prin neutralitatea Statului in recrutarea functionarilor si prin neutralitatea functionarilor in exercitarea functiilor lor. descentralizarea. simultan producindu-se functionarizarea politicului. Principiile subordonarii si separarii Principiul de subordonare Se manifesta prin : a) Subordonarea instantelor administrative fata de instantele politice : subordonarea este stipulata prin principiile constitutionale . In aceste conditii se pot depista semnele unui sistem de patronaj à la française (conceptul de Stat confiscat). Vorbim de „triunghiul puterii”. dar nici in Europa. ea deschide usa posturilor importante in lumea afacerilor. altfel spus. este unul din fenomenele cele mai importante ale evolutiei aparatului politico-administrativ francez de dupa 1958. este principiul autonomiei ministeriale . Pe de alta parte. Un astfel de regim asigura continuitatea necesara politizarii progresive a administratiei. administrative. nu a fost niciodata conceputa in mod absolut. In Franta. Functia publica este.

functii din afaceri externe etc. Exista deci functionari politici. Puternica « orientare » politica a functionarilor federali. cu conditia ca acestea sa nu fie contrare ordinii democratice si liberale. in Germania aceasta imposibilitate este mai putin neta decit in Marea Britanie dar mai neta decit in Franta. Organele care asigura subordonarea sint mai putin numeroase decit in Marea Britanie. Astfel. functionarii sint considerati. cu atit puterea ministrilor este mai incadrata in materie de numiri si promovare. Controlul aplicarii acestui sistem este permanent. penetrarea zonei politice de catre functionari este mai facila. conform ideologiei birocratice. In Germania. Dar. In Germania. traditionala in Germania. Diferenta in raport cu modelul englez se explica prin diferentele de statut politic al functionarilor germani fata de cei britanici. Exista deci o anumita doza de autonomie. legaturi cu partide politice) si mai putin o strategie de control politic. carora le se pretinde datoria loialismului politic este o caracteristica a sistemului german. Cu cit posturile sint mai inalte. dar condusa de oameni politici. Aceasta politizare a administratiei este una din manifestarile Statuluipartid. aceste competente sint esentiale din cauza 86 . regulile de recrutare in anumite unitati care depind direct de puterea politica si care functioneaza in afara inaltei ierarhii ministeriale sint putin constringatoare. ca in Marea Britanie si in SUA. Politizarea partizana se explica nu numai prin patronaj. Aceasta notiune de Stat-partid traduce ideea de exploatare a resurselor Statului de catre partidele politice (clasa politica). ca de exemplu secretarii de Stat plasati in fruntea ministerelor. Devierea principiilor Politizarea partizana : patronaj si profesionalism politic Consideratiile politice joaca un rol important in gestiunea personalului in cadrul administratiei federale si chiar la nivel local.b) Organele subordonarii. Astfel. Functia publica este activa. Dar in realitate. functionarii germani au posibilitatea sa se prezinte la alegeri fara sa fie obligati sa deminisioneze in prealabil. angajata. potentialul de actiune al functionarilor este limitat. Dar separarea nu este transanta ca in Marea Britanie. la fel ca in Franta. cu un nivel de participare politica ridicat. Pentru inaltii functionari (secretari de Stat. Principiul separarii Principiul autonomiei ministeriale afirma autonomia functionala a administratiei care se bazeaza pe distributia intre interesele Statului si cele ale executivului. Din acest punct de vedere. Separarea se realizeaza prin modul de recrutare care se opereaza dupa sistemul de merit. prin care birocratii de identifica Statului. functionarii germani se bucura de o oarecare independenta in raport cu puterea politica. dar a caror recrutare este legata de personalitatea politica a ministrului in functiune. In Germania nu exista o clasa politicoadministrativa integrata ca in Franta. Cancelaria federala este un organ mixt care asociaza inalti politicieni si functionari. Politizarea este favorizata in primul rind de natura sistemului de gestiune a personalului. si nu prin comisie.) competenta politica este o conditie de succes. si organe politico-administrative (cabinetele ministeriale) care sint compuse din inalti functionari. In calitatea de garanti ai interesului public. in general politizarea fiind considerata mai degraba ca o forma de clientelism politic (politizare partizana. Indivizii nu trec in mod alternativ din zona administratiei in lumea politica si invers. accesul functionarilor in posturi ministeriale este realtiv rara. Totusi. Aceste organe sint expresia asocierii politicului cu functia publica. Ea este favorizata de exigenta competentei politice. ca si in Marea Britanie. o contra-putere in raport cu puterea politica. Ea este compusa din functionari. Politica influenteaza in mod deschis numirile inaltilor functionari si acestia pot sa cumuleze functii administrative si politice. Separarea de principiu se manifeste de asemenea prin imposibilitatea de penetrare a sferei administratiei de catre politicieni. sefi de servicii. unde exista o preocupare clara pentru dihotomia administratie / politica. dar exista. in sinul administratiei federale nu exista limite etanse intre rolurile unora si altora. De asemenea. functionarii au posibilitatea statuara de a intreprinde activitati politice.

miscarea de retragere a Statului va afecta rationalitatea birocratica traditionala si politizarea sa. in conditiile retragerii Statului. Astfel. In consecinta. Astfel. birocratia de inalt nivel nu este un grup omogen. Mai mult. Exista deci structuri pentru apararea intereselor corporatiste ale birocratiei. Functionarii ca forta politica sau puterea politica a functionarilor Functionarii sint prezenti in sinul instantelor representative. cu exceptia diplomatiei. este necesar ca inaltii functionari sa se sprijine pe largi retele personale de informare si comunicare si sa fie in relatie cu partidele politice. Functia publica a rezistat mai bine tentativelor de reforma neo-liberala. ea are interese diverse. axata pe reducerea dimensiunilor Statului. Procesul decizional federal fiind caracterizat printr-o puternica influenta exercitata de partidele politice. longevitatea guvernelor si experienta coalitiilor avind puternice influente stabilizatoare. Astfel : Presiunea principiilor economiei private asupra autoritatilor administrative pentru ca acestea sa-si redefineasca structurile. privatizarea organizationala va conduce la subordonarea directa a administratiei publice fata de vointa politica. Exista chiar o glisare a administratiei catre scena politica in sensul ca alegerile in domeniul politicilor publice sint astazi mai politizate decit in anii 70 si 80. 87 . recrutarea si promovarea sint descentralizate si normele variaza de la un minister la altul. in special in Bundestag (parlamentul federal) si in parlamentele Landerelor (parlamente federate). semne care anunta transformari de esenta sint vizibile. competenta politica este sensibila la variatiile situatiei politice. cu Lander-ul si cu reprezentantii diferitelor grupuri de interes. Aceasta nu inseamna ca functionarii nu exercita nicio influenta politica. Aceste evolutii pot sa creeze un conflict intre cultura adminsitrativa birocratica germana. in ciuda faptului ca ea nu are lobby. Exista presiuni in directia atenuarii diferentelor institutionale si functionale dintre sectorul public si privat. Nu exiata o elita birocratica omogena (ca origine sociala si din punct de vedere al profesiunii).fragmentarii institutionale a sistemului de luare a deciziei. gradul de sindicalizare in sectorul public fiind destul de ridicat. in sensul adoptarii de catre gestiunea administrativa a principiilor gestiunii intreprinderii. cu o identitate comuna sau un spirit de corp. ar putea conduce la intarirea controlului direct al functiei publice asupra sferei politice. De asemenea. Componenta inaltei functii publice nu ii permite acesteia sa-si dezvolte capacitatea de actiune ca forta politica coerenta. Ea nu poseda nici identitatea nici vointa comuna care ar putea fi traduse prin actiune colectiva. deci la atenuarea autonomiei functiei publice. Care ar putea fi consecintele acestor noi tendinte asupra raportului administratie / politica ? In primul rind. ea isi protejeaza bine statutul. Concluzii Ceea ce retinem din experienta germana este caracterul profesionist al functiei publice. mai exact intre traditiile functiei publice care s-a construit pe o conceptie a Statului bine definit din punct de vedere al functiilor si institutiilor sale. si cultura intreprinderii. ca in Marea Britanie. Presiunile vizeaza restructurarea serviciilor. Tendinte de evolutie Chiar daca Noua gestiune publica nu a transformat inca administratia publica germana. In plus. loialitatea functionarilor fata de Stat si faptul ca aceste caracteristici sint in profunda transformare. procedurile si sistemul de gestiune a personalului sint din ce in ce mai puternice. Nu exista nicio institutie destinata formarii unei elite de inalti functionari. Aceasta restructurare a administratiei publice traditionale dupa imaginea sectorului privat face ca rationalitatea birocratica sa fie din ce in ce mai supusa legilor pietii si spiritului de intreprindere. In Germania exista astfel o stabilitate si o continuitate a relatiilor intre functionari si politica. de la un Lander la altul. astfel ca functia publica germana nu a fost prea afectata de ideile promovate de scoala noii gestiuni publice. functia publica are capacitatea sa-si apere interesele profesionale. si nu poate actiona ca o forta politica.

Evolutia regimurilor politice occidentale. modelul istoric al raporturilor Stat / societate. deci al neutralitatii. politica si administratia. Ceea ce este important este echilibrul intre principii. si functionarii politici care asigura legatura. CONCLUZII FINALE Modelul weberian a definit principalele realtii dintre politic si administratie in Statul moden. si aceasta cu atit mai mult intr-un Stat ca Statul german. Conform principiului subordonarii. in functie de principiul succesiunii partidelor la putere. Intr-o democratie. in grade diferite. Configuratiile nationale ale contextului socio-politic. regim politic. In realitate cele doua sfere. Cele doua principii esentiale care au fost adoptate de democratiile europene sint cele ale subordonarii si separarii administratiei publice fata de puterea politica. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :      Care este specificul raporturilor administratie / politica in sistemul american ? Dar in sistemul de Whitehall ? Care sint structurile care garanteaza principiul de subordonare in sistemul francez ? In ce sens principiul de separare se manifesta diferit in sistemul francez fata de modelul weberian? Cum se manifesta politizarea partizana in sistemul german ? 88 . Astfel. Modelul occidental al raporturilor administratie / politica este un model de echilibru realizat prin mecanisme institutionale sau nu. este subordonata altor principii si are alte responsabilitati. cele doua domenii de activitate nu se confunda. aranjamentele institutionale (tipuri. sistemul separarii si subordonarii. structurat si birocratizat. a condus la o divizare a functionarilor in doua categorii : functionarii de cariera care au vocatia de a administra in mod nepartizan. care determina modul dominant de existenta si functionare a acestor raporturi. care este puternic diferentiat.Administratia publica va fi inevitabil afectata de transformarile Statului. Daca puterea politica se schimba periodic. dar si disjunctia. in functie de context. toate aceastea fac ca relatiile dintre zona administratiei si cea politica sa prezinta o varietate de forme. In practica el este relativ. In practica. functia publica fiind coloana vertebrala a Statului modern. administratia nu are legitimitate proprie. functioneaza prin intrepatrundere. forme de Stat. intre puterea politica si administratie. acest process va influenta principiile fundamentale tarditionale ale legitimitatii administratiei publice. dar peste tot aceasta imbricare intre cele doua domenii este in crestere. administratia nu este legata de putere politica. si in special leaderului politic. si pe de alta parte sfera birocratiei care executa ordinele sub responsabilitatea autoritatii superioare. functioneaza prin abatere de la schema clasica weberiana. Conform principiului separarii. Weber a facut o distinctie intre cele doua puteri si functiile lor respective : pe de-o parte activitatea omului politic. ea este instrumentul puterii politice careia ii se supune. sistem de partide). Alternanta sau schimbarea politica constituind regula intr-o democratie. administratia reprezinta stabilitatea si continuitatea. nuantat. Modelul weberian este teoretic. In conditiile procesului de integrare europeana care influenteaza in toate tarile institutiile etatice.

1. functionarii se identifica unui departament. Este in fapt o caricatura a rolului functionarilor si ministrilor in procesul de policy. Relatiile dintre sfera politica si administratie in actiunea de guvernare sint complexe si nu intotdeauna armonioase.G. Peters elaboreaza. Inaltii functionari si executivul politic au aceleasi valori si interese. politicile functionarilor au baze organizationale si nu partizane. cinci modele de interactiuni intre birocratie si politica. Peters In analiza sa „Politicians and Bureaucrats in the Politics of Policy-Making”. Modelul convergent („village life”) Este bazat pe ideea integrarii valorilor prin socializare si recrutare. Exista putine dezvoltari teoretice (nationale si comparate) a relatiilor dintre executivul politic si functionarii de cariera. 2. sub forma unor constructii ideal-tipice.MODULUL 8 : POLITICA SI ADMINISTRATIE IN PROCESUL DE POLICYMAKING Interactiunea dintre executivul politic (ministru) si functionarii de cariera este importanta pentru capacitatea guvernului de a realiza sarcinile de rutina.G. Studiul lui B. politicienii detin puterea pe termen scurt. dar au roluri diferite: birocratii furnizeaza expertiza si adopta perspectiva pe termen lung . Peters si R. acesta denunta rutina birocratica care il impiedica sa-si realizeze obiectivele si mandatul. Executivul politic are mandatul de a formula si pune in practica politicile propuse in timpul campaniei electorale. pentru functionarea democratiei. birocratia revendica monopolul competentei si expertizei tehnice in domeniul problemelor publice. si general.Rose. Birocratii si politicienii formeaza un grup. prinde contur o colaborare intre cele doua zone contra lumii exerioare. o comunitate. Dar reprezinta un model de referinta pentru a compara modele empirice de interactiuni intre cele doua sfere de activitate. 2. in timp ce politicile sint pe termen lung . cu diferente in functie de sistemul politic. asa cum era in timpul lui Wilson si Weber. au deci o viziune restrinsa . realizate de B. accentul fiind pus pe rolul birocratiei. Are loc o interactiune la virf in virtutea intereselor similare. Modelul formal-legal Aceasta schema corespunde abordarii wilsoniene a administratiei publice. functionarii executa. pentru implementarea deciziilor. Astfel. Cele doua elite au acelasi interes in managementul Statului. aceasta schema acorda birocratilor responsabilitatea functionala si politicienilor responsabilitatea politica. Politicile adoptate sint 89 . Politicienii decid. Model clasic. altfel spus. In acelasi timp. ei sint angajati in politici care protejeaza organizatia si valorile ei si nu in politicile partidelor politice. datorita particularitatilor ei – permanenta si impartialitatea. Vom prezenta doua analize teoretice ale raportului politica / administratie in procesul de politici guvernamentale. Pentru a analiza raportul dintre administratie si lumea politica in procesul de policy-making. plecam de la doua consideratii: 1. In mod constant. cariera lor este legata de gestionare si de procesul de decizie. Atit politicienii cit si functionarii sint implicati in procesul de decizie.

Organizatia (birocratia) poate avea alte idei decit executivul politic. Legaturile dintre functionari si politicieni pot fi strinse in aceiasi arie functionala (de exemplu in domeniul sanatatii. O alta sursa de conflict poate fi obiectivul supravieturii organizatiei (buget si personal). A. birocratia are rolul principal iar executivul rolul secundar. Este o viziune elitista a raporturilor birocratie / politic. aparind astfel conflicte intre domenii de politici. ca in Marea Britanie. in ciuda faptului ca functionarii sint neutri. atunci cind un partid este la putere de mult timp (de exemplu Partidul socialdemocrat in Suedia care a fost la putere trei decenii). Parlamentarii. Diferenta consta in faptul ca integrarea elitelor se face dupa criterii functionale. Sistemul executiv 1. acestea se prezinta ca un front in fata outsiderilor. in realitate ele sint interlegate. Acest model se opune modelului formal si este diferit de modelul conflictual in care executivul politic este motorul deciziei. Prezinta multe asemanari cu corporatismul din tarile europene sau cu „triunighiul de fier” din SUA. In modelul administrativ. De exemplu. minsitrii care au un cabinet se angajeaza mai usor in relatii conflictuale cu functionarii permanenti decit cei care au un personal restrins. Problemele specifice de policy se refera la : • Gradul de politizare al problemei de rezolvat. Variabilele care determina patternele de interactiune Factorii care pot explica dezvoltarea unui model de interactiune in diferite sisteme politice si care pot fi luati in consideratie in diferite cercetari empirice pot fi : 1. Interactiunile dintre cele doua elite intr-un sector de policy pot sa actioneze contra aliantelor dintr-un alt sector. Conflictul poate fi pasiv. inertia facind schimburile dificile. problemelor puternic politizate (care implica sindicate) corespund modelul administrativ sau conflictual. 5. Presupune o integrare verticala si contacte mai extinse cu societatea. 3. Dar el poate fi mai activ si intentionat si vizeaza continutul politicilor specifice. Modelul functional Este o versiune a modelului precedent. Astfel. Conflictul dintre functionari si politicieni poate fi partizan. birocratii exercita controlul in virtutea detinerii expertizei si informatiei necesare luarii decizilor.„executiv-birocratice”.1. Politicile si organizarea sint mai importante decit statutul elitelor sau reducerea conflictului. Modelul administrativ-etatic Decizia este dominata de birocrati. El poate evolua catre un model conflictual atunci cind functionarii si grupurile de interes formeaza aliante contra unui executiv putin experimentat. sau atunci cind functionarii accepta posturi (functii) politice. nu au capacitatea ceruta unei guvernari moderne. 1. face ca politicienii sa aiba o capacitate mai redusa de contestare a solutiilor propuse de birocrati. b) Tipul de pregatire si pattern-ul de cariera al executivului politic O formatie generalista. c) forma de guvernare 90 . deci modelul administrativ primeaza. in functie de politici. educatiei etc). 4. si chiar executivul politic. ei se politizeaza. In ciuda faptului ca conflictele se produc intre elitele executive. Modelul conflictual (adversial) Cele doua elite sint in competitie pentru putere si controlul asupra politicilor. se aplica modelul functional. De exemplu. favorizind integrarea orizontala a elitelor. sau din cauza actiunilor guvernului care provoaca reactii in rindul functionarilor (de exemplu reactiile la atacurile administratiei Reagan contra functiei publice).2 Executivul politic a) natura executivelor politice influenteaza eficacitatea si modul de interactiune cu birocratia. Modelele 2 si 3 nu sint mutual exclusive. • Continutul tehnic : o problema tehnica da putere birocratiei • Caracterul (si gradul) public al unei probleme Daca problema este considerata importanta de catre grupurile organizate ale societatii.

1 Experienta a) modelul englez : Oxbridge – cele doua universitati engleze – furnizeaza cea mai mare parte a inaltilor functionari (dar si politicieni) pentru guvernul britanic. Structurile specializate In Franta. c) Modelul francez Inaltii functionari primesc o formatie specializata in cadrul ENA (Ecole natioanle de l’administration). Daca sistemul politic este inchis grupurilor de interes. 2. Modelul creaza elite integrate. Aceasta viziune simplista corespunde modelului formal. Prezenta grupurilor de interes in procesul de politici publice confirma modelul functional.2. Acest sistem produce generalisti putin specializati intr-un domeniu anume. Interactiunile intre birocrati si politicieni se fac dupa schema clasica : politicienii decid. Dar el poate evolua catre modelul conflictual odata cu dezvoltarea „retelelor de probleme”. prin prestigiul comun de care se bucura. in modelul centrat pe specialisti functionarii isi urmeaza cariera intr-o institutie. Cariera Este legata de modelul formatiei dar poate exercita o influenta independenta asupra modelului de interactiune. sau raportul cu politicienii. cazul corespunde modelului functional sau conflictual. d) conceptia executivului si policienilor cit priveste rolul lor respectiv Se refera la faptul daca acestia se considera politicieni sau decidenti politici sau respectiv manageri. Corespunde modelului elitist (village). Prevalenta formatiei legaliste trimite la modelul formal-legal. b) Modelul european – german. Dar in Franta elita provine din rindurile birocratiei si tinde sa influenteze nu numai executivul politic dar si sectorul privat (model administrativ).4. suedez. avind rolul de implementare a politicilor guvrernului. este deci un model „village”. aceasta perspectiva corespunde modelului conflictual. in timp ce regimul de cabinet modelul formal-legal. 2. determinind de exemplu felul in care birocratii accepta autoritatea ierarhica. acest sistem produce elite integrate. Ei tind sa creeze o clasa a inaltilor functionari separata de clasa politica si de alti membrii ai functiei publice. Perceptia rolului Este viziunea personala a rolului indeplinit. d) Modelul functional – SUA Criteruil principal de apreciere fiind expertiza. In SUA cariera fiind centralizata. carora le corespund tipuri diferite de cariere : formatia generalista (in Marea Britanie) si cea axata pe formarea de specialisti (Suedia. Exista diferite tipuri de formatie. e) deschiderea guvernului fata de grupurile de interes O mare deschidere in raporturile intre guvern si grupurile de interes este specifica modelului functional. in SUA avem un pattern de interactiuni de tip functional. Aceasta structura coordoneaza actiunile fiscale sau legale in cadrul organizatiilor guvernului. 2. functionarii executa.Responsabilitatea colectiva corespunde modeluluconflictual. exista structuri de corp care produc integrarea puternica : prin contacte personale. Olanda). Cariera generalista corespunde modelului elitist. Un alt tip de structura specializata – superbirocratia – este formata din functionari care lucreaza pentru organizatii coordonate in sinul guvernului (Trezoreria in Marea Britanie). austriac Predomina studiul dreptului. aceasta situatie corespunde modelului elitist (village). in Italia.3. Elementele psihologice intaresc factorii structurali. 91 . Serviciul public Este a doua variabila care influenteaza modelul interactiunilor administratie / politica 2. Daca ei se concep anntreprenori politici sau manageri. caz ce poate conduce la modelul conflictual. 2.

Rolurile lor respective sint diferite si ele sint la baza relatiilor dintre ei in scopul obtinerii de avantage mutuale. 2. modelul in care rezultatele deciziei politice sint complet nesigure sau complet determinate de factorii externi . Pentru a evalua activitatea politicienilor si functionarilor in procesul de policy-making trebuie sa consideram contextul procesului de policy. Insa aceasta probabilitatea de a realiza obiectivele politice depinde de obiectivele. In mod asemenator. in sensul ca politicile sint determinate de interactiunea dintre cele doua domenii care constituie o comunitate (village community). adica toate fortele exterioare guvernului si care afecteaza reusita (succesul) unei politici. dar mai putin platiti decit in sectorul privat vrem birocrati dinamici dar docili in raport cu autoritatile Analiza lui R. Ele actioneaza prin intermediul consensului cit priveste normele informale si prin excluderea outsiderilor. • • • • • exista conflicte intre alegerea populara (politici si politicieni) si stabilitate (birocratie) anumite institutii sint dominate de politiceni. dar este posibila ca ei sa nu vrea sau sa nu poata realiza executia. Daca vointa politica este singurul factor care determina succesul unei politici. functionarii trebuie sa realizeze ceea ce dicteaza puterea politica. administratia este necesara dar secundara. Conform modelului clasic. Mentionind ca alegerile in politica sint o problema de grad si nu de natura situatiilor in care exista raporturi inverse intre cele doua dimensiuni.Rose In studiul intitulat „Steering the Ship of the State : One Tiller but Two Pairs of Hands”. politicienii trebuie sa fie capabili sa distinga intre obiectivele politice. adica mare vointa politica / probabilitate redusa de realizare si putina vointa / probabilitate mare. In realitate. reusita politica este incerta. In functie de cele doua variabile. in timp ce functionarii analizeaza probabilitatea realizarii cu succes a politicilor publice. acelsi lucru pentru birocrati deci rolurile lor respective sint contradictorii si confuze : vrem politicieni cu leadership si talent managerial. atunci tot ceea ce doreste partidul aflat la guvernare (si deci electoratul) poate fi realizat. atunci oficialii alesi nu au putere asupra procesului de policy. fiecare in doua versiuni. Atit politicienii (autoritatea legitima) cit si birocratii (expertiza tehnica) sint implicati in actul de guvernare. Dar termenii acestor schimburi (relatii) pot fi conceputi diferit. modele adversative – functionarii capteaza (domina) politicienii sau invers. Modele alternative ale capacitatii (incapacitatii) politicienilor de a asigura guvernarea Politicile publice reflecta nu numai vointa politicienilor dar si expertiza functionarilor.In concluzie. de instrumentele utilizate de guvernanti. Model dominat de vointa politica 92 . Rose propune mai multe modele ale raporturilor administratie / politic in procesul de policy-making plecind de la functiile indeplinite de cele doua tipuri de actori. politicieni si birocrati. altele de birocrati si experti – deci valori diferite balanta puterii intre cei 2 poate fi modificata prin : calitatea recrutarii personalului politic (cu cunostinte de specialitate intr-un domeniu de politica). Exista astfel mai multe configuratii ale interactiunilor administratie / politic in procesul de policy-making. Altfel spus. 1. Ei trebuie sa calculeze probabilitatea succesului unei politici. 3. cu conditia ca fiecare sa fie competent in domeniul sau de actiune. ale interactiunii dintre politica si administratie in procesul de policy-making. alegerea (decizia) apartine politicienilor (model aditiv). iata aceste modele : a. modelul conducerii exclusive de catre puterea politica – sau al alegerii in conditii de informare perfecta . Daca contextul este important. adica vointa politica si probabilitatea realizarii cu succes a politicilor exista trei mari modele. Astfel. aceste relatii sint multiplicative.

Se aplica deci uni sistem puternic. adica a expertizei tehnice. proprie. Este o viziune pur normativa si irealista care nu ia in calcul probabilitatea reusitei. adica servesc vointa politicienilor. Cu cit o politica implica mai multe etape si mai multe organizatii. Politicienii pot abandona programele care nu sint pre-programate. Dupa identificarea alternativelor. In realitate si in practica. In varaianta cea mai simpla a modelului. Ei definesc agenda politica. functionarii aleg alternativele. Multe actiuni in care guvernul este implicat sint impracticabile. Aceasta aversiune pentru schimbare sta la baza viziunii conservatoare de centru dreapta. Pozitia functionarilor : ei sint stwarzi. b. d. care functioneaza dupa rutine. Modelul alegerii in conditii de informare perfecta Cind actiunea guvernului este rezultatul celor doua dimensiuni (vointa si fezabilitate). Increderea in eficacitatea vointei politice pure si ignorarea conditiilor in care se realizeaza obiectivele urmarite reflecta in fapt inexperienta politica. dificultatea de a previziona este sporita. politicienii prudenti sint mai degraba interesati de riscurile de esec. Marja de eroare este prea mica pentru a putea prevedea succesul / esecul. Dar daca functionarii iau in calcul numai extremele. ministrul are oportunitatea sa aleaga varianta cu un anumit grad de probabilitate de succes pentru obiectivele prioritare. cu atit incertitudinea este mai mare. cel dominat de vointa politica si al alegerii perfect informate asuma ca politicienii tin frinele puterii. se considera ca cu cit vointa este mai mare. functionarii tind sa reduca alternativele in functie de mijloacele de care dispun si in functie de scopuri (obiective). conducerea apartine exclusiv puterii politice. o buna politica publica este apreciata in functie de gradul in care probabilitatea ca ea sa fie realizata este mare (fezabilitate). politicienii aleg varianta optima. Deoarece functionarii formuleaza si opinii intermediare. functionarii isi dau opinia asupra probabilitatii de succes in realizarea obiectivelor. Acest 93 . ei identifica in primul politicile fezabile si apoi obiectivele. Modelul de guvernare prin pilot automat Daca efectele sint predeterminate. Ministrii analizeaza aceste opinii in functie de obiective. interactiunea dintre politicieni si functionari implica schimburi multuale. Acest model presupune conditii de informare perfecta. nu este realist sa presupunem ca functionarii sint capabili sa precizeze probabilitatea pentru un succes total. sau a celor cu ideologie nationalista sau religioasa. birocratii isi impun prioritatile. obstacolele sint identificate. Conform terminologiei studiului. Acest model corespunde urmatoarelor situatii : cind activitatile guvernului sint preprogramate . La o alta extrema.In aceasta schema. in timp ce obiectivele multiple cresc optiunile si suportul politic. Modelul incertitudinii totale . cu atit incertitudinea creste. Cu alte cuvinte exista o preferinta pentru ceea ce se stie deja. Cele doua modele. in care se considera ca vointa politica este necesara si suficienta. destinatia este clara. De asemenea. Este cazul partidelor revolutionare. orice optiune apare egal nesigura. Odata obiectivele identificate de catre politicieni. ei doresc realizarea obiectivelor. In sfirsit. cu atit probabilitatea reusitei este mare. cind politicienii mostenesc programele . politicienii sint pasageri. Pentru ei. functionarii pot sa prezica succesul. functionarilor. inaltii functionari se centreaza mai mult pe proces si mai putin pe obiective. atunci cind directia politica nu este clara. deci o preferinta pentru statu quo. Politicienii sint forta activa a guvernarii. Deci. administrative.in care rezultatele deciziilor sint complet nesigure Decizia poate fi calculata de politicieni atunci cind functionarii pot sa faca o estimare rezonabila a consecintelor opitiunilor politice (de politici publice). Astfel. iar daca problema este noua. Cu cit obiectivele sint mai putine. In cadrul acestui model. Consecintele sint in accord cu vointa politica. c. decizia nu se ia in conditii de informare perfecta: in primul rind. Dar ca experti prezic directia politicilor publice si ceea ce trebuie sa faca politicienii care se confrunta cu contextul. De asemenea. cind exista un repertoriu de programe continue. politicienii nu sint interesati sa cunoasca riscurile. in general vorbind. expertii pot identifica optiunile in functie de probabilitatea realizarii lor.

Modelul izoleaza functionarii de politicieni si invers. In cadrul acestui model. Politicienii pot sa-si exercite vointa daca au o mare influenta asupra functionarilor. Interpenetrarea politicienilor si functionarilor este punctul culminant al infiltrarii. functionarii pot deveni parlamentari si chiar ministrii. dar cooperarea nu se realizeaza pe baza schimbului perfect informat. 2) „swamping” sau „layering” – modelul de „submersie” a birocratiei este specific sistemului american caracterizat prin numiri partizane care reduc autonomia functionarilor. Corespunde situatiei de slaba vointa politica sau mare forta a birocratiei. Rose a identificat urmatoarele situatii si strategii de interactiune : 1) „turning” civil servants – corespunde situatiei in care functionarii nu pot fi ignorati. Se estimeaza o probabilitate rezonabila de succes. Este o schema contrara modelului de suma nula. Este diferita de sistemul anglosaxon care nu permite ca functionarii sa fie membrii activisti de partid. Chiar daca in mod aparent politicienii deci. Comparatia intre obiective se face in termeni de fezabilitate. e) Modelul capturii politice Este un model cu suma zero al relatiilor politicieni / functionari. factorul de influenta este vointa functionarilor si nu probabilitatea succesului. Acest model a fost specific sistemului sovietic. in functie de rolul indeplinit de politicieni si de birocrati. acestia pot fi membrii guvernului. sistemul prefectoral in care prefectii supervizeaza functionarii locali. In acest model problemele sint clasificate dupa gradul de incertitudine. Se identifica obstacolele si mijloacele care pot sa invinga sau nu aceste obstacole. este un model de infiltrare. In functie de cele doua dimesiuni (vointa politica si capacitatea de a realiza obiectivele). Optiunile sint comparate in functie de obiectivele urmarite. e) Modelul bazat pe identificarea obiectivelor care sint sau nu realizabile Modelul este construit pe baza a doua dimensiuni: vointa politica si capacitatea de a realiza obiectivele (capacitatea de a identifica si evalua probabilitatea de realizare). In acest model. Este sfirsitul relatiilor conflictuale. Nu este un model de dominatie a vointei politice. Cu alte cuvinte. cu atit politicienii primesc mai putine informatii avizate asupra programelor de care sint responsabili. Daca obiectivul este imposibil de atins. Si in Franta. atunci studiile trebuie sa semnaleze dificultatile. Este conforma cu teoria constitutionala. Cu cit straturile dintre cele doua tipuri de agenti sint mai multe. corespunzind simbiozei dintre politic si administratie. cind politicienii incearca sa ii cistige de partea lor.model al pre-determinarii procesului de policy este cel al dominatiei birocratiei. ceea ce faciliteaza sarcina functionarilor. dar nici directia nu este determinata de preferintele functionarilor. In SUA. In acest model nu este necesar sa se faca din functionari partizani. construit in functie de doua dimensiuni : vointa politicienilor si vointa functionarilor. de asemenea. Este specifica sistemului continental. administratia Reagan si-a infiltrat partizanii in posturi strategice in sinul guvernului. ei guverneaza (tin cirma) cu miinile functionarilor. Este un model cooperativ de interactiune (functional village community). Rose stabileste patru categorii de politicieni : • Vointa mare / capacitate mare = antreprenori politici • Vointa mare / capacitate redusa = politicieni zelatori • Vointa redusa / capacitate mare = management tehnicians • Vointa redusa / capacitata redusa = politicieni calatori (pasageri) 94 . functia publica poate fi partizana. infiltrarea producindu-se prin indoctrinarea functionarilor. Competitorii nu sint egali. 3) „infiltrating” sau „interpenetreting” – corespunde situatie in care politicienii lucreaza strins cu functionarii pentru a-si intari puterea . sa-i subordoneze. Se identifica obiectivele cu cea mai mare probabilitate de realizare. cea politica si cea a birocratiei. al expertizei. pentru ca cei doi actori (politician / birocrat) admit riscul si dificultatile. Este un model care pune accent pe dominatia birocratilor. Directia este rezultatul luptei pentru putere (raport de forte) intre cele doua vointe. ei se infiltreaza in rindurile birocratiei.

a. pot cistiga voturi prin identificarea obiectivelor. Politicienii pasageri . Mangerii . in Marea Britanie functionarii nu au mandat sa actioneze ca antreprenori politici – ei nu pot sa participe la partide politice sau sa intre in Parlament Activitati individuale de verificare a cunostintelor :  Care sint modelele de interactiune dintre politicieni si functionari elaborate de Peters  Care sint modelele raporturilor administratie / politica in procesul de policy-making in functie de rolul indeplinit de cele doua categorii de actori 95 . dar sint cei mai rari.Antreprenori politici – sint cei mai capabili sa conduca guvernul.daca vointa lipseste. dar acestea nu se transforma si nu constituie un program politic.sint politicienii care abandoneaza interesul pentru obiectivele politice si devin experti in mecanismele guvernarii. functionarii sint cei care conduc. Zelatorii – au vointa politica. Japonia) – programele sint realizate b. dar daca functionarii au legitimitatea de a-i inlocui pe alesi (in sistemele in care sint autorizati sa actioneze ca policy advocates sau sint membrii ai retelelor care cuprind politicieni si grupuri de interes – SUA.

Esentialul sarcinilor consta in stabilirea si intretinerea de relatii publice. b) o alta categorie de minsitrii sint cei axati pe realizarea unei misiuni sectoriale care ii mobilizeaza de mult timp. Daca nu.Modulul 9 : Inalta directie Guvernul imparte puterea in cadrul inaltei conduceri intre doua categorii de personal : personalul politic constituit din ministrii si membrii cabinetelor ministeriale si inaltii functionari adica sub-ministrii. Prin aceasta delegare. El este responsabil de misiunea specifica pe care legea o stabileste ministerului. Ministri Ministrul conduce ministerul si este membru al Consiliului de ministri. juridic Cit priveste controlul politic. functia de parlamentar obliga ministrul sa consacre o parte din timp sesiunilor Camerei. asociati si adjuncti. b)Constringeri In aproape toate sistemele. cu titulu individual este responsabil in fata Parlamentului. c) un al treilea tip indeplineste in special. De exemplu. In astfel de situatii. Functionarii sint cei care dezvolta si gestioneaza politicile. administrativ. el trebuie sa demisioneze. posibilitatile de alegere a ministrilor sint reduse. treburilor din circumscriptie. Ministrul. Dar pot exista in diferite contexte diferite alte conditii. rolului de mediere intre Consiliul de ministri si aparatul administrativ al ministerului. realizarea unui traseu profesional. Postul de ministru este o recompensa. ministrul netrebuind sa fie in mod necesar un specialist al domeniului de care raspunde. inaltii functionari cistiga esentialul puterilor lor care sint cu atit mai mari cu cit ministrul nu cunoaste domeniul de care raspunde. reuniunilor grupului parlamentar sau ale partidului. Personalul politic – puteri si functii Directia ministeriala este constituita din Consiliul de ministrii si din ministrii. d) Controalele exersate asupra ministrului – control politic. c) Delegarea Ministrul deleaga esentialul gestiunii ministerului sub-ministrului sau care are puterea de a sub-delega in cascada cea mai mare parte a puterilor lui. in unele sisteme (ca de exemplu in Canada) ministrul trebuie sa fie parlamentar. tribunale administrative) exista o categorie hibrida de personal care actioneaza sub conducerea consiliului de administratie. a) Tipuri de ministri Exista trei tipuri de ministrii : a) ministrii dintr-o prima categorie ajung in aceasta pozitie ca urmare a unei lungi cariere. Exista de asemenea controale exersate asupra ministrului de catre anumiti functionari ai parlamentului. Consiliul de ministri este responsabil in mod colectiv. consilii. in aceste sisteme. acesta este exercitat in baza responsabilitatii ministeriale. In cadrul unor organisme (societati de stat. In baza solidaritatii ministeriale. cea mai inalta autoritate a acestor organisme. Ministrul poate delega o parte din functii sub-ministrului sau altor functionari si aplica legile conexe misiunii ministerului sau. 96 . ia decizii si este dotat cu puteri specifice. In plus. sau isi dedica cea mai mare parte a timpului. agentii. Minsitrul este motorul ministerului. nu exista constringerea formatiei. El elaboreaza si propune politici guvernului.

Cabinetul ecran este axat pe gestiunea ministerului. Ministrul conteaza pe el cit priveste esentialul dezvoltarii de politici. Acest cabinet nu se implica in gestiunea ministerului. discutiile. Cabinetul de brain trust este un rezervor de idei. Legea ii da toate puterile dar in realitate nu poate exersa un control asupra tuturor angajatilor. Exista 4 categorii de astfel de organisme : societati de stat. cabinatul de brain trust. Curte de apel. agentii) sau judecatori (organisme judiciare) sau presedinti ( organisme quasi-judiciare). Curte de conturi) si organisme judiciare (de exemplu Comisia statutului refugiatilor). consilii consultative. Cabinetul este constituit din aproximativ 40 persoane. Sefii de cabinet au in regula generala 10-15 ani experienta. Deci pentru a impiedica optunismul politic. Interesul pentru problemele administrative este numai din punct de vedere politic. Astfel : comisiile parlamentare cer conturi acestor organisme . quasi-ministere. directia acestor organisme fiind tot mai mult formata din „persoane de incredere”. Importanta lor depinde de viziunea pe care ministrul o are despre functia sa. organisme quasijudiciare. controalele sectoriale (Justitie. El protejeaza ministrul contra birocratiei si inlocuiesc ministrul pe linga minister intr-un context de rivalitate intre administratie si politic. cel mai numeros fiind cabinetul Primului minsitru. Un cabinet este condus de un sef de cabinet ajutat de un adjunct.Controlul administrativ este exercitata de alte ministere si agentii ale puterii executive avind in vedere ca proiectele ministerului (care sint ai ale ministrului) trebuie sa fie conforme cu programele guvernamentale. politicile fiind astazi mai interdependente. cabinetul de consiliere specializata si cabinetul tip „cutie postala”. Directia non-ministeriala Actiunea guvernamentala se desfasoara si in cadrul unor organisme care nu sint minsitere. Consiliul de administratie este veritabila instanta politica a organismului. Seful de cabinet are de obicei o duzina de atasati politici. Afaceri externe). Pe baza autoritatii ierarhice ministrul controleaza sub-ministrul care conduce ministerul si controleaza cabinetul sau de consilieri politici. Cele mai importante activitati desfasurate : pregatirea saptaminii ministeriale. Fac parte controalele financiare. Cabinetele ministeriale Rolul cabinetelor ministeriale este gestiunea optimala a ordinii de zi a ministerului. reuniuni preparatorii ale Consiliului de ministri. si realizeaza consiliere in domeniul politicilor. ministerul da mai multe mandate precise societatilor de Stat. Fiecare din aceste organisme este condus de un palier superior de autoritate care este Consiliul de administratie (societati de stat. indrazneti. Cabinetul tip „cutie postala” este cel in care ministrul are mare incredere in functionarii sai. e) Controale exercitate de ministri Ministrii exercita toate controalele asupra ministerului si nu exercita niciunul. anumite functii sint executate cu o anumita distanta in raport cu Consiliul de ministrii si viata politica partizana. intretin bune relatii cu oamenii cu care nu au aceleasi interese. Este specific Canadei. Tipuri de cabinete Exista patru tipuri de cabinete : cabinetul ecran. In cea mai mare parte sint detinatorii unui master si se demarca prin caracter : descurcareti. presedintii acestor organisme sint considerati de guvern ca fiind inalti functionari a caror cariera este 97 . Il ajuta pe ministru in activitatile sale parlamentare si in activitatile exterioare. Cabinetul pregateste intilnirile. Controlul juridic este exercitat de catre aparatul judiciar (Curti supreme. Caracteristici Ministrul actioneza ca veriga cu Parlamentul in timp ce seful de directie (presedinte) asigura directia generala. quasi-ministere. In realitate exista abateri de la aceasta schema generala. Cabinetul de consiliere specializata este cabinetul centrat pe viata politica.

asistam deci la politizarea numirilor . si in al doilea rind sint dotate in mod discretionar de Consiliul de ministri. Unii ministrii au avut o cariera in privat (sint deci cunostinte personale ale conducatorilor politici). Dupa 1980 se observa nivelul ridicat al diplomelor. Sub-ministrii actioneaza sub autoritatea ministrului. Sub-ministri adjuncti tin de sub-ministrul asociat sau delegat. aproximativ 1/3 detin un doctorat. iar pe de alta parte se creaza organisme autonome sau speciale pentru executarea politicilor si gestiunea de programe care sint concepute de ministere. dar titlul si afectarea nu sint permanente. Categorii de post In diferite tari exista diferite categorii de post in clasamentul administrativ. in Marea Britanie in proportie de 45%. sau o pozitie de suport (gestiune) sau o pozitie operationala (daca conduce o unitate executiva). 98 . iar multi din sub-ministrii si-au petrecut peste 2/3 din cariera in functia publica. Cariera si gestiunea inaltei functii publice Profilul inaltilor functionari: acestia provin din medii favorizate in special in Europa continentala (80%). dificultatea postului. Plecarile se fac prin vointa titularului sau este provocata de conducatorii politici.supravecheata (ca pentru sub-ministrii). dar nimeni nu-si poate impune propirul sub-ministru. conducatori de organisme. proceduri de plecare In unele sisteme (Quebec). sub-ministri adjuncti si asociati. numirea poate fi facuta de o Comisie a functiei publice. denumirea putind sa nu apara in titlul lor de functionari: in unele sisteme pot fi „administratori generali” sau in organigrama pot avea pozitia de „consiliere si suport” daca supervizeaza un serviciu sau o directie majora (planificare). Exista actualmente doua tendinte : pe de-o parte se regrupeaza ministere si se reduc astfel posturile de sub-ministri (adjuncti si directori generali) si cresc cei asociati sau delegati. Fac parte din inalta birocratie : sub-ministri. si unul din doi detine un master. In unele tari plecarea se negociaza. in altele procesul este mai expeditiv. in functie de vechime. administrative sau economice. legea prevede mecanismul numirii lor. Procesul de selectie nu se aplica decit rar. 2) Inaltii functionari Inalta birocratie se caracterizeaza prin doua particularitati : in primul rind aceste posturi (de inalt functionar) au o anumita autonomie decizionala in virful piramidei ierarhice a organizatiei. Reguli si procesul de selectie si numire Sub-ministrii pot fi numiti de Consiliul de ministri. importanta. dosarul profesional al acestor conducatori din organismele ne-ministeriale este gestionat de un secretariat special. In ciuda caracterului discretionar al numirilor de catre Consiliul de ministri. Formatie Daca inainte inaltii birocrati aveau o formatie in special juridica sau de inginerie. Ei pot avea denumiri diferite si este dificil sa-i recunoastem. dar in general legea da in principiu securitatea postului de sub-ministru. In cele mai multe tari legea nu da permanenta sub-ministrilor. salariile si alte conditii de functionare.ministri asociati si adjuncti. putini sub-ministrii provin din exteriorul functiei publice si politizarea numirilor sub-ministrilor este destul de rara. Pentru sub. Reguli. dupa tara. si mai putin in tari cu slaba traditie elitista unde promovarea sociala se face de la o generatie la alta (exemplu Canada – 10%). sub-ministrii sint permanenti. nici un alt ministru. ambasadori. In unele tari Primul ministru poate avea drept de veto. si (in unele tari) „la propunerea Primului ministru”. sau la recomnadarea unui comitet al sub-ministrilor. nici Primul ministru. Numai ministrii justitiei sint avocati. astazi ei provin din domeniul stiintelor umane.

inovatie. Functionarii sint recrutati in mod discretionar. Relatiile politice cu ministri A) Modele institutionale 1) Modelul de Westminster Functia publica este profesionala (de cariera). 2) Politizare partizana Este situatia in care un sub-ministru ia decizii in functie de interesele unui partid. bugetare. non-partizana.Rolul inaltilor functionari 1) rolul de administrator Sub-ministrul aplica sau face sa se aplice politicile administrative ale ministerului. 3) Modelul francez Marile corpuri sint unitati organizationale autonome in raport cu ministerele. merit. Scoala Normala). Ministerele sint conduse de ministri ajutati de un cabinet larg constituit din inalti functionari care sint angajati politic. sub-ministrii sint cei care realizeaza analizele. caracterizata prin competenta. in interesul mentinerii acestui partid la putere. este anonima. grupuri de interes. care se asociaza public unei politici ale partidului la putere. dar sint putin politizati si vin din cariera in functia publica. trebuie sa motiveze angajatii. personal) in scopul atingerii obiectivelor impuse in conditii de constringere (politice. Exista doua categorii de inalti functionari : consilieri tehnici – recrutati pentru competenta. Acest model de administratie politizata a fost dorit de Parintii fondatori pentru a favoriza democratia si participarea la decizia politica. ei provin din interiorul functiei publice. legale). 2) rol de gestionar Consta in optimizarea randamentului resurselor de care dispune (buget. daca nu sint in posturi politice nu au securitatea postului. care da contracte prietenilor partidului. cunostinte si consilieri politici – cei mai angajati devin directori de cabinet. indeplinesc rolul de consiliere a ministrului in relatiile acestuia cu media. Politizarea functionala si partizana 1) Politizare functionala Este inevitabila pentru toti sub-ministri care il consiliaza pe ministru. ajuta guvernul si partidul la putere care il sustine pe ministru. vigilenta. Pentru indeplinirea acestor sarcini sint necesare urmatoarele calitati : expertiza tehnica. Este neutra. Ministrii si inaltii functionari sint complici cu roluri foarte distincte. acest rol este atribuit adjunctilor si directorilor generali. dar acest rol este din ce in ce mai putin important. 2) Modelul Casei albe Presedintele american (sef al executivului) alege ministrii (secretari) si cea mai mare parte a inaltilor functionari. 4) rol de manager al corporatiei guvernamentale Avind in vedere ca ministrii sint in general putin pregatiti pe plan tehnic. ministri. 4) Modelul socialist 99 . 3) rol de conceptor de politici Pe linga calitatile de mai sus. capacitate sa ia decizii. sens critic. rigoare. loialitate. Sub-ministrul decide afectarea personalului si a dosarelor. tactica de interventie. Acestia. Ministrii si inaltii functionari au roluri la fel de asemantoare ca si afilierea lor partizana. Directorii administratiei centrale (palierul urmator) sint numiti in mod discretionar. loiala (da sfaturi dezinteresate ministrului). stapinire a situatiilor de criza. Aceasta face parte din roul de sub-ministru. sub-ministrul trebuie sa dea dovada de creativitate. Daca vin din Senior Executive Service (25% din posturile din primele 5 cele mai inalte nivele ierarhice) nu au decit securitatea legaturii locului de munca. Ajutindu-l pe acesta. Se accede la ele prin examen la absolvirea marilor scoli (ENA. Prin delegatie.

Este specific cazului american. B)Modele functionale ale relatiilor politice cu ministri Se refera la forma de colaborare dintre ministri si inaltii functionari. Puterea tehnocratica a sub-ministrilor se bazeaza pe criteriile urmatoarele : a) Detin cunostinte tehnice.Se caracterizeza prin inalta politizare a instantelor administrative. rolul sub-ministrilor este din ce in ce mai redus. iau in calcul perspectiva pe termen lung. Aberbach a definit 4 modele : 1) Modelul de perfecta separare a rolurilor – model weberian. se auto-evalueaza. personalitatea indivizilor. are o putere tehnica pe care o exercita cu consimtamintul ministrului care ia deciziile importante. in virtutea „puterii de casta”. In relatiile cu cabinetul. 4)Modele de confuzie a rolurilor. apartenenta la partid si activismul partizan sint cele care favoriza dezvoltarea carierei. sub-ministrul este specializat in „decizii guvernamentale” si administrative si in procesul politic si administrativ. Insa decizia politica-administrativa fiind tot mai complexa. Inaltii functionari si tranzitiile politice In urma alegerilor generale are loc formarea unei noi majoritati politice cind un guvern al unei formatii politice diferite ajunge la putere. Atit ministrul cit si sub-ministrul contribuie la decizie. inaltii functionari (sub-ministrul) are rol de consiliere. trei evenimente influenteaza activitatea inaltii functionari : o noua ordine de zi si noi prioritati . Inaltii functionari – o putere tehnocratica ? Tehnocratie este sistemul caracterizat prin dominanta absoluta a consideratiilor tehnice in luarea deciziei. Intre cei doi exista legaturi mai strinse decit cele functionale. cerind cunostinte interdisciplinare si fiind interministeriala. functionarii executa. Parlamentul retrage increderea guvernului si are loc retragerea Primului ministru. Ministrii inoveaza. expertiza. numirea unor noi persoane la conducerea ministerelor. Acolo unde personalul politic joaca un rol mai directiv. adica locul pe care ministrul este dispus sa i-l acorde. vizeaza echilibrul. colaboreaza pe baza de incredere. sub-ministrii sint in centrul procesului decizional. b) exclusivitate a acestei competente – care insa nu mai este posibila astazi c) pozitionarea in raport cu decidentul ultim. sa ajute si sa protejeze ministrul in raporturile lui cu cabinetul. Frecventa si tipul de relatii (operationale sau cu vocatie orizontala) depind de : minister. In aceasta situatie. In concluzie. functionari furnizeaza cunoasterea. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :  Caracterizati personalul politic dupa functii 100 . Dar. dezvolta retele informale de influenta. acesti inalti functionari se auto-recruteaza. iau decizii pe termen scurt. tranzitia este mai scurta si radicala. sa conceapa si sa aplice politicile si programele. in timp ce functionari au un rol reactiv. Altfel spus isi dezvolta strategii de putere tehnocratica. Practica relatiilor cu ministrii si cabinetul Localizarea biroului ministerial este importanta pentru relatiile ministrului cu sub-ministrul. 3)Modele in functie de rol (activ / reactiv) si viziune (termen scurt / lung). ordinea de zi. 2) Modelul bazat pe legitimitate (politica vs cunoastere). provin in general din acelasi mediu.. de schimbare politica. Tranzitia Perioada de tranzitie este o perioada de instabilitate si adaptare care poate antrena conflicte a caror miza este controlul ordinii de zi si modul de decizie. Prin aceasta expertiza. un nou guvern care lucraza in structuri si procese diferite . Este modelul clasic in care politicienii decid. schimba informatii. Ministrii sint investiti cu legitimitate politica.

organizatii de interes public). parlamentari. Alte grupuri de interes sint cele specializate in lobby pe linga guvern. organizarea de conferinte pentru a informa sau influenta politicile publice. Ele nu au autoritate legala sau ierarhica asupra optiunilor guvernului. grupurile institutionale au acces la oficiali (in special la cabinetele ministrilor si inaltii functionari) datorita informatiilor si expertizei pe care le detin.« issue-oriented » . altele prefera dezbaterea publica . Forma de comunicare este diferita. sint o sursa independenta de consiliere pentru ministere. Exemplu : Societatea academica romana. staff profesionist . Astfel. sindicate. avocati. in functie de tipul de grup. etc) si grupurile orientate pe anumite probleme . fermieri. dar si cetateni individuali. Advisory councils sint organizatii private create de guvern. atuul lor este credibilitatea pe termen lung pe linga guvern . dar care au rol de a influenta si consilia. Prodemocratia. Prin consultare cu grupurile de interes. vom enumera citeva dintre ele. O situatie deosebita este aceea cind ex-politicieni desfasoara activitati de lobby profesionist si utilizeaza contactele si relatiile de prietenie pe care le au in sinul guvernului pentru a influenta deciziile majore in avantajul clientilor lor. legalizat in unele tari. Care este rolul si care sint tipurile de cabinete ministeriale  Care sint modelele de raporturi politice intre ministri si inaltii functionari Modulul 10 : Birocratie. centrate pe 2-3 probleme sau mize . el este reglementat confom exigentelor transparentei. Fiecare politica publica. analize. Originea lor se afla in SUA. in secolul al XIX-lea cind lobbistii frecventau holurile cladirilor parlamentelor pentru a influenta legislatorii. O alta tipologie distinge intre grupuri de interes speciale (cele mai numeroase) sau de interes public (exemplu : asociatii de consumatori). 2) functia de legitimare. asociatii de medici. sau asupra unor chestiuni speciale. Partide politice Grupuri de interes Grupurile de interes sint organizatii compuse din indivizi care s-au aliat pentru a-si promova interesele comune prin influenta exercitata asupra procesului politic. Grupuri de interes.(mai putin organizate . Lobbingul poate fi facut atit de lobbisti profesionisti. Fara a insista asupra acestor clasificari. dar cele mai multe au functia de a schimba informatii intre membrii si de a le prezenta publicului. o distinctie generala claseaza grupurile de interes in grupuri institutionale (continuitate organizationala si coeziune . sau anumite aspecte ale ei. O analiza comparata la nivel international arata ca in tarile occidentale aproximativ 50% 101 . de a influenta deciziile prin actiuni individuale sau colective. mai putina experienta de contact cu guvernul . De exemplu. Astazi lobbingul este un mijloc. Actiunea lor consta in a influenta procesulu de formulare si implementare a politicilor. exemplu : grupurile interesate de problemele de mediu). date despre programe. experienta in a stabili contacte cu oficialii publici . acestea fiind astfel numeroase in sistemul politic (patronate. Grupurile de reflectie sint organizatii nonguvernamentale exterioare guvernului si care sint implicate in productia de studii. Exista numeroase tipologii ale grupurilor de interes. obiective concrete si imediate . atrage atentia unuia sau mai multor grupuri de interes. cel mai adesea prin mita. dispun de mijolace de negociere cu guvernul . Cind lobbingul este o activitate legala. Functiile grupurilor de interes : 1) functia de comunicare este functia principala. realizate in functie de criterii diferite. nu sint interesate de credibilitatea pe termen lung . O categorie speciala sint « grupurile de reflectie » (think tank) si cele de consiliere (advisory councils). care nu sint grupuri de interes propriu-zise. cea mai mare parte a fondurilor lor provin de la guverne. Activitatea lor se numeste lobbing. politicile guvernamentale isi consolideaza legitimitatea. Continutul comunicarii : date tehnice asupra politicilor existente sau propuse. exemple : camere de comert.

grupurile identifica tintele specifice (organisme si indivizi : un anumit ministru. parlamentari). functionari. Pentru a demonstra interesul public al cererilor lor – lobby corporatist -. Astfel grupurile de interes pot fi jucatori impotanti atit in « polity community » (sint parti intr-o politica particulara alaturi de guvern. Recunoasterea determina tactica : grupurile cele mai agreate adera la « regulile jocului » stabilite pentru relatiile cu guvernul. tacticile utilizate de un grup trebuie sa fie acceptate si aprobate de autoritati. Deci. Grupurile de interes vizeaza factorii esentiali ai procesului de decizie : cabinete de ministri. Functionarii au rolul cel mai important in interrelatiile dintre guvern si grupurile de interes. si pentru a legitima politicile respective (pentru a asigura suportul necesar). media. demonstratii). Lobbing se face mai ales pe linga personalul tehnic si profesionist si mai putin pe linga inaltii functionari si manageri. In afara de expertiza. Aceste relatii asigura functionarilor o sursa complementara de expertiza externa. grupurile de interes sint interesate sa faca lobby pe linga ministri pentru a influenta decizia departamentelor si cabinetului in ansamblu. Grupurile fiind informale. Deoarece multe din initiativele de politici au originea in serviciul public. Recunoasterea oficiala se confirma cind aceste grupuri sint consultate in materie legislativa sau administrativa. Dar nu numai grupurile au nevoie de minisitri. De exemplu. Fundamentele recunoasterii sint experienta si expertiza. Parlamentarii si comitetele legislative sint tinte secundare. Aceasta recunoastere oficiala depinde de statutul lor. rolul important revenind functionarilor. De asemenea. Tacticile grupurilor de interes sint influentate de gradul lor de recunoastere de catre autoritati. de credibilitate. corporatiile profesionale regleaza profesiile legale. medicale. pentru expertiza in evaluarea costurilor sau impactului politicilor. de educare si socializare a publicului in materie de politici publice. Cabinetele au puteri in toate cele trei stadii. care au oportunitati mai mici pentru a-si prezenta cazul in fata oficialilor. cetateni) dar si in « policy network ». exercita o influenta indirecta prin mobilizare publica (internet. Dupa identificarea tintelor (ministri. dar suportul lor este important. care nu agreaza publicitatea (campanii de presa. Functia de legitimare permite de asemenea (si impune) reprezentarea grupurilor de interes dezavantajate de masurile sau politicile respective . accesul la ministru este mai dificil si numai grupurile institutionalizate au acces. In timp ce 102 . legislativ. In plus. anumite grupuri devin singurele interlocutoare ale unui departament. cele a caror decizie le afecteaza interesele si apoi adopta o tactica specifica. functionari. De asemenea. grupul isi creaza aliante formale sau informale cu alte grupuri interesate de aceleasi aspecte ale unei politici particulare. cabinetele detin autoritatea. grupurile de interes realizeaza cercetari si colecteaza informatii care ajuta activitatea de reglementare si legitimitatea guvernului. este important pentru grupurile de interes sa influenteze politicile inainte ca ele sa fie analizate de cabinete. Functionarii sint in general cei mai frecventati de grupurile de interes. Grupurile axate pe problema (issue-oriented). legislatori. astfel incit grupurile trebuie sa-si prezinte interesele de grup ca un complement al interesului general. de legitimitatea lor. In primul rind se decide nivelul la care se actioneaza. Contactele sint alese cu grija : desi functionarii sint importanti. in functie de care se stabilesc organizarea lobbingului si operatiile. pentru informatii. Actiunea grupurilor de interes este diferita in functie de stadiile procesului de policy : pre-legislativ. care cauta sa cistige puterea. Tintele activitatilor grupurilor de interes. oficialii iau in consideratie in recunoasterea unui grup impactul activitatilor lui asupra alegerilor urmatoare.-60% din functionari admit ca relatiile departamentelor lor cu lobbistii fac parte din activitatile lor uzuale. este vorba in principal de reguli de comportament. Cu timpul. ci si acestia de grupuri. ele nu au timpul nici interesul sa participe in faza pre-legislativa. post-legislativ (in aceasta faza de implementare rolul important este cel al functionarilor). In practica. In plus. 3) functia de reglare si administrare : grupurile de interes asista guvernul prin reglementarea statutului membrilor sai si administrarea programelor. Partide politice si grupuri de interes Partidele sint structuri de agregare si articulare a intereselor. Grupurile institutionalizate. natura procesului de policy cere ca exigentele grupurilor de interes sa fie prezente in termeni de interes public. de recrutare a leaderilor politici. un anumit deputat). demonstratii publice) prefera demersurile discrete si confidentialitatea. si altele prin masuri care limiteaza accesul la profesie si impun penalitati pentru comportamnet neetic.

spre deosebire de partide. Aceasta tendinta este o reactie la declinul rolului partidelor in sistemul politic si exprima criza participarii si reprezentarii politice. Este firesc astfel ca cetatenii sa utilizeze canalele de comunicare cele mai capabile sa influenteze politicile publice pentru a-si realiza interesele. In timp ce partidele au rol de a agrega interese largi ale societatii. intersul public cerind ca anumite grupuri (grupuri de femei. Cauza crizei partidelor este alta decit proliferarea si cresterea influentei grupurilor de interese. Se pare ca tind sa inlocuiasca partidele ca veriga principala de comunicare intre cetateni si guvern. Global. Membrii partidelor (deci parlamentarii) exercita o mai mica putere in sistemul politic in raport cu cabinetele si functionarii superiori. consumatori.rolul partidelor scade. grupurile reprezinta interese specifice ale unor segmente particulare. grupurile de interes au diminuat rolul partidelor ca structuri intermediare intre cetateni si Stat. nu vizeaza cucerirea puterii si exercitarea ei. ci numai sa influenteze anumite decizii ale guvernului. Dar ele. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :     Ce sint grupurile de interese si prin ce se diferentiaza de partidele politice Exista o cauza intre proliferarea grupurilor de interese si criza participarii politice ? Care sint functiile grupurilor de interese? Care sint tintele activitatii grupurilor de interese in functie de faza procesului de policy-making ? 103 . La aceasta se adauga (sau contribuie) si faptul ca lobbistii sint mai competenti decit parlamentarii in domeniul tehnic. ca numar si influenta. nu urmaresc sa controleze total procesul politic. etc) sa nu fie excluse din procesul politic. grupurile de interes sint in continua crestere.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful