P. 1
Politica Si Administratie - Suport de Curs

Politica Si Administratie - Suport de Curs

|Views: 1,847|Likes:
Published by sioana_alexandra

More info:

Published by: sioana_alexandra on Apr 27, 2011
Copyright:Attribution Non-commercial

Availability:

Read on Scribd mobile: iPhone, iPad and Android.
download as DOC, PDF, TXT or read online from Scribd
See more
See less

03/19/2013

pdf

text

original

ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI ADMINISTRATIVE FACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

POLITICA SI ADMINISTRATIE PUBLICA - Suport de curs ANCA MOT, asist. dr.

BUCUREŞTI

CUPRINS

I. In o m ţ g n r le f r a ii e e a • Date de identificare a cursului Date de contact ale Date de identificare titularului de curs: contact tutori: Nume: Anca Mot E-mail: ancamot1@yahoo.fr Consultaţii: flexibil

curs

şi

Politica si administratie publica Curs optional

Condiţionări şi cunoştinţe prerechizite  Pentru intelegerea conceptelor si analizelor prezentate in acest curs nu sint necesare cunostinte anterioare de specialitate. Descrierea cursului (obiective): Aprofundarea reflectiei asupra diferitelor aspecte ale raportului dintre administratie si puterea politica in societatile occidentale Analiza demersurilor clasice ale dihotomiei politica / administratie Studiul comparat al diferitelor modele empirice ale raportului administratie / politica Analiza principalelor institutii politice (Stat, sisteme si regimuri politice, sisteme de partid) Analiza diferitelor aspecte ale legaturii dintre politica si administratie (analiza sociologica comparata a politicienilor / birocratilor ; birocratia si partidele politice, administratia si grupurile de interese)


 

 

Organizarea temelor în cadrul cursului  Cursul este organizat pe următoarele module :

3

istoric. Continutul si obiectivele cursului Clarificari conceptuale Dimensiunea politica a administratiei Modulul 2: Specificitatea functiei publice Conceptul de birocratie Agentii functiei publice Legitimitatea birocratica Cele doua conceptii ale functiei publice : neutralitate vs politizare Modulul 3: Viziunea functiei publice : origini. grupuri de interes. Similitudini si diferente : modele de contact.Modulul 1: Curs introductiv. tendinte actuale Modulul 4: Modele fundamentale de administratie si modele teoretice ale raportului administratie/ politica. modele de cariera si atitudini politice Modulul 6: Institutiii politice Stat Regim politic Sistem partizan Moduri de scrutin Modulul 7: Modele empirice de organizare a raporturilor dintre politica si administratie Modelul american Modelul de Whitehall Modelul Francez Modelul german Modulul 8 : Politica si administratie in procesul de policy-making Modulul 9 : Inalta directie Modulul 10 : Birocratie. Analize comparate ale raportului administratie / politica Modulul 5: Policiticieni si birocrati. partide politice 4 . origini sociale.

133 din 16 octombrie 2007 – Frauda la examen se sancţionează cu eliminarea din examen. după caz  suport de curs  Pentru parcurgerea modulelor cursului studentul are nevoie de un computer conectat la internet pentru accesarea cursurilor on-line şi pentru acces la clasa virtuală. • • Politica de evaluare şi notare.  Studentii au libertatea de a-şi organiza in mod independent. prin examinare scrisa  Examenul reprezinta 90% din. Recidivarea în fraudă se pedepseşte cu exmatricularea. fără constrângeri. 10% se acorda din oficiu. cuvântul “fraudă”. insa studentii sint incurajati sa aprofundeze cunostintele prin studierea unor materiale complementare Materiale şi instrumente necesare pentru curs  Materiale folosite în cadrul procesului educaţional specific disciplinei (toate sunt asigurate de facultate)  staţie sonorizare (pentru curs). în dreptul numelui studentului. • 5 . modalitatea şi timpul de parcurgere a cursului cu condiţia respectării exigentelor institutiei si disciplinei • Materiale bibliografice obligatorii  Suportul de curs este obligatoriu si suficient pentru susţinerea examenului.  Cursul magistral va fi completat cu discutii si prezentarea anumitor teme complementare in timpul seminariilor si care fac parte integranta din materia de studiu. pe care îl înaintează conducerii facultăţii/departamentului. un proces verbal de constatare a fraudei. Titularul sau comisia de examen întocmeşte. În catalogul de examen se specifică.  Studentii vor fi evaluati pe baza unui examen final. 22 din Regulamentul privind activitatea profesională a studenţilor aprobat prin Decizia Senatului SNSPA nr. pe loc. Elemente de deontologie academică  Conform art.• Formatul şi tipul activităţilor implicate de curs  Cursul se desfasoara dupa formula magistrala.

133 din 16 octombrie 2007. Studenţi cu dizabilităţi  În cazul în care printre studenţii înscrişi pentru urmarea acestui curs se află şi persoane cu dizabilităţi se vor organiza şi susţine verificări pe parcursul semestrului şi examenul final în condiţii speciale (sală.  Comunicarea cu studenţii cu dizabilităţi se va putea realiza prin intermediul clasei virtuale dar şi e-mailului Strategii de studiu recomandate  Pentru insusirea minimala a continutului cursului studentul va avea nevoie de aprox. o persoană desemnată care să transcrie după dictare sau.P. abilitatea de a se angaja într-un proces de învăţare independent. precum şi abilităţi de a identifica.Exmatricularea se face de către Rectorul S. sa înregistreze rezolvarea subiectelor).N. la propunerea Biroului Consiliului facultăţii/departamentului.A. evalua şi folosi informaţiile relevante în mod potrivit.  Studentul trebuie să aibă capacitatea de gândire analitică şi critică. • • 6 ..  Se va avea în vedere în acest sens şi Codul Etic al SNSPA aprobat prin Decizia Senatului SNSPA nr. 50 de ore la care se adăuga 10 ore de documentare în bibliotecă pentru activităţile de verificare şi 10 ore pentru pregătirea examinării finale.S. daca este posibil.

cursul va fi centrat pe temele urmatoare : • • • • Analiza demersurilor clasice ale dihotomiei A/P Studiu comparat al diferitelor modele empirice ale raportului A/P Analiza principalelelor institutii politice Analiza diferitelor dimensiuni ale legaturii A/P (birocratia si partide politice. birocratia are tendinta sa-si dezvolte propria sa autoritate.II Suport de curs la disciplina POLITICA SI ADMINISTRATIE PUBLICA Modulul 1 – Curs introductiv. Administratia este in centrul anumitor controverse ideologice. analiza soicologica comparata a birocratilor / politicieni. adica a politizarii birocratiei si a functionarizarii politicului Astfel. etc). Distinctia poate fi utila din punct de vedere analitic.sugereaza faptul ca alesii sint singurii care decid in timp ce functionarii le acorda asistenta si supravegheaza executia conform deciziilor luate. Apare astfel ca legaturile dintre adminsitratie si puterea politica nu sint atit de transate. politica si administratia sint doua domenii distincte de activitate. Si aceasta se accentueaza datorita participarii crescute a functionarilor publici la viata politica si datorita multiplicarii grupurilor care sint in contact cu administratia. In acelasi timp. administratia si puterea legislativa. Dimensiunea politica a administratiei Doctrina neutralitatii politice a administratiei – care sintetizeaza esenta raporturilor dintre politica si administratie . obiectivul principal al cursului este sa aprofundam reflectia asupra diferitelor aspecte ale raportului dintre administratie si puterea politica in societatile occidentale (in principal). Continutul si obiectivele cursului. Dimensiunea politica a administratiei Continutul si obiectivele cursului Doua principii regleaza relatiile dintre lumea administrativa si lumea politica : principiul separarii si cel al subordonarii. datorita principiului democratic. Astfel. autoritatea ei o determina sa intretina si sa apere valori specifice. in practica. 7 . Clarificari conceptuale. Presiunea fortelor politice se exercita la toate nivelurile serviciilor publice. relatia administratiei cu politica este o relatie de dependenta (subordonare). daca teoretic birocratia se estompeaza in spatele alesilor si nu dispune decit de o legitimitate mediata. Mai concret. fiecare avind propria sa logica : functiile lor. birocratie reprezentativa. sau. numit pe baza criteriilor legate de merit si pe competenta tehnica si bucurindu-se in general de permanenta si de securitatea locului d emunca. diferite prin natura (decizie vs executie) sint realizate de catre doua tipuri de agenti (alesi vs functionari) inserati in 2 tipuri de organizatii (sistem birocratic vs sistem reprezentativ) si a caror autoritate se bazeaza pe principii diferite de legitimitate (democratica vs mediatizata). altfel spus politica si tehnica. Constitutind un ansamblu profesional relativ coerent si omogen. sistem politic). Administratie si politica Adesea opunem politica si administratia. arbitrare si reductoare cum analizele teoretice le prezinta. dar ea nu poate surprinde faptul ca intre administratie si politica exista numeroase puncte de contact si interdependente. ea are o dimensiune politica (este obiect al discursului politic) si este in mod necesar influentata de sfera politica (regim. Trebuie astfel sa ne punem intrebari cit priveste adevarata natura a raportului dintre sfera administrativa si lumea politica si sa analizam devierile de la dogma traditionala si a relatiei de dependenta care ia forma unei duble miscari. concomitent cu cresterea influentei tehnicienilor. Cu toate acestea.

In acelasi timp. baza legitimitaii administratiei. lucrurile se petrec diferit: administratia publica comporta o dimensiune politica si in practica. Liberalismul politic este o filozofie care urmareste echilibrul intre coeziunea sociala si libertatea individuala. Or. neutralitatea administratiei este o conceptie. cresterea acestor cheltuieli in masura in care ele semnifica pentru ei salarii mai mari. Deci. formalizarea regulilor – nu sint numai probleme tehnice. o viziune politica a Statului si servicului public. Neutralitatea fixeaza limitele influentei alesilor asupra functionarilor. La nivelul structurilor: ministerele amenajeaza aceste relatii sub presiunea multiplelor retele de influenta si nu urmind in mod fidel criteriile de gestiune stabilite. in realitate. libertatea presei si drepturile cetatenilor care sint inscrise in Constitutie. O functie publica oferita tuturor. In realitate. Functionarii sint indivizi care au interese si urmaresc realizarea preferintelor si idealurilor lor. al finantelor publice sau al gestiunii personalului. printre care partajarea puterilor intre executiv si legislativ. supusa criteriilor de competenta si nu partizane este conditia unei recrutari de calitate si garantia eficacitatii. Astfel. in aceast sens. In acest scop ei utilizeaza pirghiile de influenta de care dispun. in timp ce interesul lor este. in general. se plaseaza totusi in interiorul acestui angrenaj institutional. a mecanismelor de coordonare si a nomenclaturii sarcinilor si a altor proceduri de functionare. Administratia. este exclus ca motivele partizane (de exemplu adeziunea la un partid) sa fie o conditie de angajare. Sa vedem in primul rind cum se manifesta raporturile de putere la nivelul proceselor: decizia nu este o reflectare pura a exigentelor politice (ale politicului) pentru ca acestea sint in parte rezultatul proceselor administrative. ea este rezultatul unei conceptii precise asupra politicului si a Statului : este vorba de ideologia liberala. In teorie ne referim la ea. Si. independenta tribunalelor. Ea ofera garantia independentei cit priveste arbirariul politic. Aceasta doctrina a neutralitatii este. al tehnocratiei si controlului institutional. La nivelul finantelor publice: bugetul este o masura a capacitatii de actiune guvernamentala intr-un context in care nevoile exced intotdeauna resursele. La nivelul functiei publice: gestiunea de personal pune in relief competenta si dezvoltarea profesionala a functionarilor. Statul poate finanta revendicarile angajatilor sai si in calitate de legislator el poate suspenda sau restringe dreptul lor de greva printr-un decret. al regulilor birocratice. relatiile patronale-sindicale nu se prezinta in acelasi fel in sectorul public ca in cel privat deoarece misiunea publica a Statului nu se rezuma numai la criteriul rentabilitaii. administratia este o organizatie birocratica si. doctrina neutralitatii politice a administratiei nu este universala nici in timp nici in spatiu. a retelelor de comunicare. dar in practica ne indepartam. de ea. o lege speciala sau o noua legislatie. administratia asigura continuitatea realizarii treburilor publice. In fapt. specializare. Or. o zona a relatiilor de putere. ea implica constringeri politice pentru ca ea delimiteaza autoritatea Statului angajator. De asemenea. in masura diferita. Pentru a reduce 8 . De aici deriva importanta strategica a relatiilor de autoritate si de responsabilitate. independenta fata de luptele politice. desi administratiile sint neutre din punct de vedere teoretic. functionarii sint in acelasi timp judecatori si parti: ei informeaza alesii despre cheltuielile necesare. conditii de munca mai avantajoase si sanse de cariera mai bune. Administratia este subordonata puterii politice dar este distincta de aceasta. Alegerea intre structurile centralizate si descentralizare pune in functiune echilibrul de putere dintre unitatile de baza si autoritatea de tutela. administratia este in sine un fenomen politic pentru ca ea este un domeniu. O conventia colectiva semnata nu poate fi reformulata de catre alesi. ele se caracterizeaza prin existenta in cadrul lor a unor relatii de putere: in cadrul structurilor sau proceselor administrative.Alesii evita sa politizeze administratia si aceasta. niciunul din aspectele ei nu poate face abstractie de aceasta dimensiune. La acest nivel. Protejata de variatiile puterii. in schimb. In concluzie. administratia este neutra in raport cu politicul. in masura in care politicul defineste puterea in sens larg. se limiteaza la rolul sau de executant fidel. angajari. sau al deschiderii fata de public si al influentei ideologiilor. Astfel. ci tin mai ales de relatiile de putere dintre agentii publici interesati atit de execitatrea controlului cit si de securitate. In principiu. trasaturile ei birocratice – ierarhie. pur tehnic si distinct de puterea politica. mai mult sau mai putin. o descriem ca un instrument rational. Acest echilibru trebuie sa se bazeze pe un dispozitiv institutional de puteri si contra-puteri.

juridice. la virful Statului. acolo unde se concentreaza responsabilitatile. Ea se repercuteaza asupra ansamblului sistemului social. pe piata electorala sau in procesul de decizie. spunem ca un guvern are o politica economica. Vom incepe sa abordam acest domeniu vast si complex prin citeva precizari conceptuale. teoriile societatii planificate: Statul trebuie sa-si asume toate responsabilitatile sociale si sa orienteze actiunea indivizilor in functie de obiectivele colective. apolitic. lupta pentru exercitarea influentei si ocuparea functiilor de autoritate in sinul unei comunitati. verificarea executarii sarcinilor din punct de vedere al regularitatii juridice. alesii au adesea tendinta de a politiza functia publica. prin definitie. la un program sau o perspectiva de activitate. Locul administratiei in sistemul politic face apel la notiunea de democratie si la ansamblul de idei politice. administratia ofera un serviciu public populatiei. Pe planul controlului. Clarificari conceptuale Obiectivul cursului este studierea raporturilor dintre administratie si politica. O alta semnificatie a termenului „politica” este cea care corespunde in engleza cuvintului „policy” si se refera la cadrul de orientare pentru actiune. Politicile publice sint produsul activitatii autoritatii publice. Ea implica de asemenea dimensiuni economice. al unei tari. Prin insasi functia ei. dar in acelasi timp este supusa consecintelor lor. al carui obiect este. a contribuabililor. Relatia politica nu se refera numai raporturile dintre politician (ales) si functionari. sau culturala. derogind astfel la doctrina neutralitatii administrative. adica el opereaza un ansamblu de interventii. vorbim de tehnocratie si nu de neutralitatea administratiei. alege (decide) sa faca sau sa nu faca anumite alegeri intr-un domeniu specific. Astfel. Vedem deci in ce masura administratia. trebuie sa fie. In engleza acest sens corespunde termenului „politics”. implicind colaborare si verificare. autoritatea Statului neintervenind decit pentru a impune respectarea legilor. controlul administrativ. termenul „politica” are mai multe sensuri. Deci controlul. in aparenta. O intrebare se pune : sint functionarii in serviciul populatiei sau al reprezentantilor ei? Deci. In acest sens. atit de vizibila incit raporturile par adesea ca se inverseaza. sau industriala. in relatiile dintre ministri si inaltii functionari. Miza este in acest caz raportul intre Stat si societatea civila. grupuri de interes). in aceste cazuri in domeniile economic. in momentul in care se produce o eroare sau neprevazutul. Aceasta discutie serveste ca prezentare a continutului cursului. dar anumite dispozitive o plaseaza la dispozitia cetatenilor. Intre acesti doi poli se situeaza pozitiile care incearca sa concilieze libertatea individuala. Cu toate acestea. alesii conserva totusi numeroase atuuri. In primul rind. Chiar daca aceasta tendinta se dezvolta tot mai mult. concurenta dintre fortele politice (partide. tehnice sau financiare. functionarii nu constituie un grup omogen ci mai degraba o categorie divizata dupa clivaje care traduc diversitatea de opinii. In plus. adica de acte angajate de autoritatea publica pentru a rezolva o problema sau intr-un sector care tine de resortul ei. La polul celalalt. Unul dintre ele desemenaza lupta pentru putere. in afara faptului ca este la dispozitia guvernului ales.rigiditatile birocratice. Administratia influenteaza arbitrajele intre aceste idealuri. este integrata in sistemul politic. initiativa privata si securitatea colectiva cu logica pietii. cu mijloacele ei de actiune si modurile ei de functionare. rolul social al administratiei este legat de conceptia pe care o are o societate despre democratie. trimite de asemenea la dimensiunea politica a administratiei. Exista mai multe teorii ale Statului si ale raporturilor dintre acesta si societate: pe de-o parte teoriile liberale ale Statului minimal: societatea trebuie sa se bazeze pe initiativa liber exercitata a membrilor sai. Echilibrul precar intre prioritatea alesilor si deschiderea fata de public reprezinta una din cele mai mari provocari carora administratia trebuie sa le faca fata. Vom analiza toate aspectele care pun in evidenta raporturile dintre politica si administratie. In general si inainte de toate consideram administratia ca fiind la ordinele alesilor majoritatii. a normelor. Atunci cind administratorul decide si politicul aproba. de gestiune. Imbricarea dintre politica si administratie este cea mai vizibila. Dar fenomenul administrativ nu se rezuma la dimensiunea sa politica. a regulilor concurentei. industrial sau cultural. 9 . vorbim de politici publice. intre functia publica si puterea politica. se pune in mod necesar chestiunea politica: cine este responsabil ? cel ce controleaza sau executantul ? In acest moment apar dezbaterile in jurul mizei pe care il reprezinta controlul. tot prin definitie.

Sistemul politic este o parte a sistemului social care se intinde dincolo de Stat. putem face o prima constatare: administratia si politica sint doua domenii diferite. Statul este in centrul sistemului politic. partidele politice. c) rezulta ca administratia este subordonata decidentului politic al carui instrument este . a administratiei publice implica o analiza bazata pe o teoria a Statului. de activitate si de studiu. de permanenta si de competenta necesara . sint executate de doua tipuri de actori (functionari si respectiv reprezentanti alesi) care sint inserati in doua tipuri de organizatii : sistemul birocratic si sistemul reprezentativ. Desi definitiile administratiei publice sau ale functiei publice variaza de la un Stat la altul. El cuprinde nu numai Statul. in schimb. in general prin administraie publica intelegem domeniul tehnic. al procesului politic (de policy-making). fenomenul politic are doua dimensiuni: a) lupta pentru putere. domeniul care se ocupa de gestionarea afacerilor publice. birocratia este neutra si este legata de profesionisti care dispun de continuitate. ierarhii care regleaza activitatea sociala. Administratia se refera la regului. orice analiza a sistemului politic. In ciuda faptului ca administratia este domeniul tehnicii. b) in perspectiva modelului clasic bazat pe teoria separarii puterilor. de confruntare si de conflicte. Altfel spus. concurenta intre fortele politice. b) actiune publica. modelul clasic se bazeaza pe principiul distinctiei ce trebuie facuta intre administratie si politica. 3) principiul neutralitatii birocratice. Or. Deci. acest model se caracterizeaza prin : a) prin esenta sa. Deci. ale caror sarcini si functii. si fiecare din aceste fatete are o importanta sau o dimensiune politica. d) puterea politica raspunde de decizii. ca obiect de studiu. e) alesii evita sa poliotizeze administratia si. aceasta dimensiune se deruleaza in cadrul sistemului politic. dar si alte structuri de mediere a intereselor (sindicate) in masura in care aceste institutii influenteaza procesul politic si contribuie la reglarea sociala. Dupa ce am definit politica si admnistratia. aceasta se limiteaza la rolul ei de executant fidel. un proces. Activitatile ei incep acolo unde actiunile guvernelor si legislatorilor inceteaza. 2) subordonarea birocratiei fata de alesi . puterea trimite la politic. Ea este deci un loc de putere si o componenta a sistemului politic. un actor. autonome. norme. admnistratia este responsabila pentru executarea fidela dind in acelasi timp avize obiective (expertiza). Activitati individuale de verificare a cunostintelor :  specificati sensurile conceptului „politica”  identificati si definiti principiile modelului teoretic al raporturilor politica/ administratie 10 . Astfel. administratia publica are mai multe fatete: ea este in acelasi timp un domeniu tehnic. Foarte pe scurt. administratia publica reprezinta gestiunea afacerilor publice. Administratia este subordonata puterii politice dar distincta de aceasta. de natura diferita.Deci. ea reprezinta un domeniu aparte de relatii de putere. Prin actiunile administratiei Statul este cel care se manifesta in mod concret. grupurile de interes. Statul este macro-structura (sau institutia) politica care reprezinta punctul de intilnire dintre sistemul politic. Daca politicile publice (adica substanta. continutul a ceea ce furnizeaza autoritatea publica) sint un proces politic de luare a deciziei. administratia este neutra in raport cu politicul. procesul politic (policy-making) si administratia publica. fucntionarii au o pozitie dependenta in raport cu alesii si nu dispun de legitimitate proprie . Modelul clasic al raporturilor dintre admnistratie si politica se caracterizeaza prin urmatoarele principii : 1) seraparea neta intre birocratie si mediul politic .

Modulul 2 – Specificitatea functiei publice.
A) Birocratia Ambiguitatea conceptului Notiunea de birocratie evoca mai multe reprezentari destul de imprecise si difuze. Semnificatiile propuse de analisti sint la fel de ambigue. Astfel, mai multe fenomene, sau concepte, sint legate de fenomenul birocratic: a) Puterea birourilor Aceasta definitie este conforma cu etimilogia cuvintului. Desemnam prin aceasta sintagma serviciile care au rolul de a furniza o incadrare si o asistenta juridica, contabila sau de gestioune serviciilor operationale insarcinate in mod efectiv sa realizeze obiectivele organizatiilor publice sau private. b) Organizatiile de mari dimensiuni Intelegem prin organizatii de meri dimensiuni : marile intreprinderi industriale, comerciale, bancare sau de servicii, marile admnistratii sau societati de Stat, firme transnationale. Birocratiile desemneaza in acest caz marile organizatii compelxe moderne. c) O organizatie bazata pe regulile rationalitatii Acesta este modelul clasic al birocratiei asa cum l-a formulat Weber. In acest sens, birocratia este sinonima cu impersonalitatea, ierarhia, diviziunea muncii, cu posturi legate de cariera. d) reglementarea Este vorba de un sens apropiat de cel precedent. Utilizam in mod frecvent cuvintul „birocratie” in domeniul gestiunii pentru a desemna regulile formale, scrise, care reglementeaza organizatiile. Birocratia devine in acest caz un termen generic care cuprinde tot ceea ce stabileste cadrul formal al organizatiilor : organigrame, statuturi, functiuni etc. e) Administratia publica Pentru multi specialisti, birocratia semnifica simplu administratia publica. Spunem, de exemplu, ca rolul birocratiei (adica al administratiei) este sa puna in practica politica guvernului. f) Puterea functionarilor Utilizam in mod curent termenul „birocratie” pentru a desemna sau caracteriza puterea exercitata de functionari. Dimpotriva, atunci cind este vorba sa calificam puterea inaltilor functionari, marii administratori sau exterti, conceptul de „tehnocratie” este preferat celui de „birocratie”. f) cresterea Statului (interventionismul Statului) Fenomenul cresterii Statului, mai exact al bugetelor sale, al cresterii efectivelor sale si al domeniului de interventie, este adesea identificat cu birocratia. Birocratia este sinonima in acest caz cu interventionismul etatic. g) Oligarhia Vorbim de oligarhie atunci cind intr-o societate sau organizatie puterea este concentrata in miinile citorva conducatori. In analiza sa clasica, Roberto Michels a studiat procesul prin care se dezvolta oligrahia, chiar in cadrul organizatiilor democratice. Dupa Michels, conducatorii alesi ajung sa se sustraga controlului maselor (cetatenilor) si formeaza o oligarhie. In traditia lui Michels, biracratia desemneaza tendinta oligrahica a organizatiilor de orice fel. In organizatiile democratice, ea semnifica dominatia alesilor asupra alegatorilor. h) Regimul comunist In perspectiva lui Trotski, care a criticat sistemul stalinist, se utilizeaza conceptul de „birocratie” pentru a analiza regimurile comuniste si mai ales cele de tip stalinist. Conceptul, sau adjectivul, este sinonim cu autotitatea, cu totalitarismul, exercitate de catre elitele care detin privilegii materiale si simbolice. Astfel, birocratia inseamna in acelasi timp controlul abuziv, chiar politienesc, dar si o proasta gestiune, dimensiunea excesiva a aparatului etatic, risipa sau lenea functionarilor. In ciuda ambiguitatii acestei notiuni, putem degaja citeva trasaturi comune. 2) Birocratia ca principiu. Principalele trasaturi ale birocratiei
11

Ca principiu, birocratia reprezinta respectarea stricta a reglementarilor formale, adica scrise, prestabilite, care trebuie sa fie aplicate asa cum au fost prescrise. Modelul clasic al organizatiei birocratice a fost elaborat de Max Weber, dar si de alti autori. Weber a prevazut ca organizatiile birocratice sint eficace tocmai datorita reglementarilor formale impersonale si rigide. Organizatia rationala ideala (birocratia in viziunea weberiana) prezinta caracteristicile urmatoare : formalizarea regulilor, specializarea si ierarhizarea. Weber a adaugat acestor principii alte trei trasaturi : cariera, codificarea raporturilor cu exteriorul si distinctia stricta intre administratie si politica (in cazul organizatiilor sectorului public). a) Formalizarea regulilor Acesta este primul criteriu. Organizatia birocratica presupune un ansamblu de reguli scrise, impersonale si clar definite care se refera la toate aspectele : definirea sarcinilor, raporturile de autoritate, planuri de cariera, modalitatea de sanctionare. Toate aceste aspecte sint codificate in : regulamente sau legi in conformitate cu principiul suprematiei dreptului. Aceste reguli trebuie sa fie formale, stabilite in avans (si nu informale sau improvizate in functie de circumstante). Pentru fiecare eveniment susceptibil sa se produca, exista instructiuni specifice. O buna birocratie trebuie sa prevada totul, ceea ce implica clasificarea problemelor si cazurilor individuale in functie de criteriile definite. Trebuie sa notam importanta procedurilor scrise : acte administrative, decizii, avize, totul trebuie inregistrat in scris. Scrisul este, in caz de contestatie, cea mai buna protectie. El este intr-un fel memoria organizatiei birocratice. Fara proceduri scrise organizatia nu poate functiona. Aceste proceduri coonstituie baza rutinei birocratice. b) Specializarea O definire minutioasa a sarcinilor, a competentelor precise trebuie facuta : aceasta definire trebuie sa specifice cind, cum, de catre cine (ce categorie de angajati) trebuie realizata o sarcina, sau ceea ce nu trebuie facut. Cu cit o organizatie pune accentul pe specializarea sarcinilor, cu atit ea beneficiaza de bune calificari ale expertilor si cu atit isi creste eficacitatea. c) Ierarhia Aceasta caracteristica consta in dependenta nivelurilor (eseloanelor) inferioare fata de cele superioare. Informatia si directivele coboara nivelurile ierarhiei in asa fel incit fiecare angajat isi exercita competenta (specializarea) fara sa interfereze cu cea a celorlalti executanti. Ierarhia este supusa legalitatii. Toate nivelurile (titulare ale posturilor – superioare si inferioare) trebuie sa respecte drepturile care le sint recunoscute prin regulamente sau legi. Se evita astfel arbitrariul. Relatiile intre palierele organizatiei sint realtii de autoritate prestabilite de tip legal. Fiecare isi exercita specializarea in limitele atributiilor sale. Principiul ierarhiei are doua avantaje : • el permite sa se controleze ansamblul activitatilor, fiecare trebuind sa-si respecte cimpul de competenta recunoscut • permite sa se evite arbitrariul in relatiile de autoritate. d) Cariera Birocratia este o organizatie in care recrutarea, promovarea si sanctiunea sint determinate exclusiv pe baza de merit. Altfel spus, sint dependente de criteriile meritocratice si impersonale. Orice fel de gestiune a personalului (adica recrutarea, remunerarea, derularea carierei) care se bazeaza pe acest principiu poate fi calificata ca fiind birocratica. Deci, gestionarea personalului se bazeaza pe regului impersonale. In contrapartida acestor garantii, birocratia cere salariatilor obligatii legate de posturile ocupate. Daca aceste obligatii, clar definite, nu sint indeplinite, atunci organizatia procede la sanctiuni. Aceastea sint de asemenea conforme cu regulile prestabilite, cu proceduri fixate prin regulament sau lege. In conformitate cu acest principiu al carierei, salariatul birocratiei (birocratul) nu este proprietarul postului ocupat nici al instrumentelor muncii (local, furnituri etc.). Postul este o ocupatie profesionala. In acelasi timp, birocratul nu este supus autoritatii organizatiei decit pentru realizarea functiunilor sale profesionale. Cariera ofera garantii care asigura si maximizeaza securitatea profesionala: securitatea locului de munca, promovarea, securitatea salariului. Retinem ca principale avantaje ale acestui principiu : • elimina arbirariul, favoritismul, in evaluarea muncii salariatilor ;
12

permite organizatiei sa atraga cei mai buni (calificati) candidati ; securitatea permite participantilor sa se consacre muncii lor ; stabilizeaza personalul, permite continuitatea in actiune si dezvoltarea spiritului de solidaritate si de fidelitate. Salariatii se identifica cu organizatia si interiorizeaza normele si valorile legate de post. e) Codificarea relatiilor cu exteriorul Relatiile birocratiei cu exteriorul sint reglate de aceleasi norme de impersonalitate care prevaleaza in sinul organizatiei. Organizatia (birocratii) ii trateaza pe clienti intr-o maniera neutra, fara parti pris. In relatiile cu publicul, singurul criteriu care trebuie respectat este cel prestabilit in regulamente. Avantajele acestui principiu sint : • Echitatea in tratamentul persoanelor. Cererile sint examinate numai din punct de vedere al regulilor formale recunoscute. Nimeni nu trebuie sa se bucure de un tratament de favoare si nici sa fie supus unor discriminari ilegale ; • Onestitatea. Relatiile birocratului cu publicul fiind reglementate, acesta este protejat contra tractatiilor si presiunilor exterioare care ar putea sa il corupa. • Continuitatea. Regulile, normele, sint independente in raport cu birocratii care le aplica si nu sint influentate de schimbarea personalului. • Eficacitatea. Clasificarea in functie de criterii abstracte favorizeaza luarea in consideratie a unui mare numar de situatii diferite si permite sa se evite situatiile care se repeta sa fie tratate ca fiind cazuri particulare. 3) Birocratia ca problema sau ineficacitatea birocratica Birocratia inseamna si rigiditate care este indusa de normele si regulile prestabilite. Spunem ca o organizatie este prea birocratizata atunci cind ea devine ineficace si incapabila sa se adpateze din cauza normelor care stau la baza ei. Ea nu-si mai poate atinge obiectivele si sa-si indeplineasca functiile. Astfel, birocratia este expresia efectelor perverse ale unei reglementari prea rigide. In teorie, birocratia se bazeaza pe o reglementare impersonala si formalizata, pe recursul la experti, pe controlul ierarhiei, pe garantii care reduc arbitrariul si favoritismul, aceste principii permitind functionarului sa fie eficace si obiectiv in conformitate cu normele (regulile) independente fata de indivizii care le aplica. Cu toate acestea, in realitate, eficacitatea organizatiilor moderne (publice sau private) se indeparteaza de modelul idel-tipic weberian si aceasta chiar si atunci cind principiile birocratiei sint aplicate. Birocratia apare mai degraba ca o pervertire a tipului weberia. Desi regasim toate caracteristicile, acestea sint deformate : formalizarea este prea rigida, specializarea este exagerata, ierarhia lipsita de masura, garantiile sint multiple, organizatia are dificultati sa se adapteze schimbarilor exterioare. Explicarea imperfectiunilor birocratiei : a) factori tehnici In tentativa de a explica acest fenomen, un prim nivel de analiza consta in a atribui aceste imperfectiuni ale birocratiei factorilor pur tehnici. Se presupune ca birocratia este un mod de organizare perfect in teorie dar care, in realitate, ridica probleme de aplicare. In realitate, pe plan tehnic, insasi complexitatea modelului explica imperfectiunile practice. Intr-adevar, modelul birocratic este foarte exigent pe plan tehnic. El presupune o reglementare suficienta, precisa, pentru a rationaliza gestiunea muncii, si pentru a prevedea toate situatiile de munca : afectarea sarcinilor, controlul contabilitatii, ajustarea orarelor, rularea personalului, controlul calitatii si cantitatii, reguli de securitate, reguli ierarhice etc. Combinarea acestor factori conform unei rationalitati perfecte este quasi-imposibila in cadrul marilor organizatii moderne. Distorsiunile pot afecta eficacitatea organizatiei. Astfel, in mod obiectiv, caracteristicile insesi ale birocratiei (ale rationalitatii birocratice) conduc la disfunctiuni. b) factori sociali si umani Birocratia este nu numai un fenomen tehnic, dar si social, el fiind influentat de comportamentul actorilor care este determinat de sentimente, afectivitate. Organizarea muncii nu este numai o chestiune tehnica. Eficacitatea unei organizatii nu poate fi obtinuta numai prin impersonalitatea regulilor, pei specializare si incadrarea ierarhica.
13

• • •

Dar aceasta definitie exclude anumite categorii de agenti publici pentru ca ea elimina persoanele numite intr-un post politic. este vorba de angajati supusi directiei politice a guvernului sau al unuia din minisitri. Acestia sint divizati in mari categorii care la rindul lor sint divizate in corpuri in functie de clasificarea locurilor de munca in vigoare. membrii) sa fie conforma modurilor de actiune prescrise. prudentei. ai municipalitatilor. consecinte nedorite. si durata postului este legata de cea a titularului cu putere de numire. Acestea sint rezultatul influentei pe care factorul uman o exercita asupra logicii birocratice. 3. Apoi. Subliniind aceasta. Ei sint mai „politici” decit alte categorii pentru ca ei pregatesc si pun in aplicare deciziile autoritatilor politice in toate domeniile vietii sociale. Categoriile sint definite atit in raport cu functiunile cit si cu tipul si nivelurile de instructie. Pentru ca o birocratie sa fie eficace. In primul rind. Sub-ministrul. politistii. 2. putem nota patru criterii de definire a functionarilor publici. modelul birocratic antreneaza disfunctiuni sau efecte perverse. de exemplu. angajatii intreprinderilor publice si pe cei ai structurilor descentralizate (municipalitati. Functia publica este deci compusa din angajati publici civili care lucreaza in ministere si organisme ale guvernului si sint remunerati direct din fonduri votate de parlament. Membrii cabinetului sint alesi de catre ministrul insusi. ca si minsitrul. Se elimina personalul politic deoarece functiile sale si modul de numire sint foarte diferite de cele ale functionarilor. Astfel de disfunctiuni sint. In cazul municipalitatilor si al intreprinderilor publice. comisii scolare). legislatia muncii care se aplica functionarilor este distincta de codul muncii care se aplica relatiilor de munca dintre angajatii municipalitatilor. Desi pot fi numiti de guvern (ca in Canada). Chiar in cadrul administratiei centrale a Statului exista anumite diferente in statutul angajatilor. ei sint angajatii unor societati de Stat. Ei se afla in regimul functiei publice. Un ultim criteriu este cel al finantarii : in functia publica. este numit la recomandarea primului ministru. Aceste numiri sint politice. trebuie ca comportamentul tuturor actorilor (participanti. Cine sint functionarii ? Se considera in general ca salariatii civili ai Statului care sint remunerati din fondurile votate de parlament fac parte din functia publica. metodei. veniturile provin direct din fonduri votate de parlament. al spitalelor.La virful unui minister avem posturi de functionari politici (cu numire politica). Este vorba de fapt de personal chemat sa-i conduca pe acestia din urma. cele legate de formalizare si specializare.Astfel. ei nu se supun guvernului. fara consurs.O alta categorie cuprinde functionarii care nu sint decit partial sau deloc acoperiti de legea functiei publice: personalul ocazional (angajati sezonieri. deci militarii si politistii sint exclusi. judecatorii curtilor judiciare. In afara postului de ministru este vorba de posturile de sub-ministrii si de membrii ai cabinetului. Am vazut ca organizatia birocratica se bazeaza pe principiul reguliii formale si abstracte care sint necesare actiunii rationale. a scolilor. 14 . de inlocuire) si contractual (consultanti sau avocati angajati pentru a pleda o cauza care implica Statul). In cele din urma. contrare obiectivelor. a spitalelor si a intreprinderilor publice si a angajatilor lor. este vorba de angajati civili. B) Agentii functiei publice. Judecatorii sint exclusi din functia publica pentru ca ei sint neutri si autonomi in raport cu autoritatile politice. Definitia este deci arbitrara si restrictiva. Aceste ggrupuri sint cel mai mult legate de favoritismul politic (patronaj) cit priveste numirea lor. exista mai multe categorii : 1. In al doilea rind. Disfunctiunile sint intrinseci modelului prin insesi caracteristicile lui. angajatii retelelor descentralizate au angajatori distincti: ei nu lucreaza in mod direct pentru Stat. militarii.Exista apoi functionarii „permanenti” care executa cea mai mare parte sarcinilor de functie publica. Astfel. autonomia lor financiara este in mare parte justificarea autonomiei lor politice si administrative. Modelul birocratic conduce la disfunctiuni nu numai pentru ca el este rau aplicat. Militarii si politistii au un regim distinct din cauza naturii particulare a functiilor lor si a statului mai putin auronom care rezulta. Deci. organizatia birocratica exercita o presiune constanta in sensul disciplinei.

functionarii sint adevaratii profesionisti ai treburilor publice. Rolul lor este dpendent de puterea politica. functionarii considera ca ei incarneaza continuitatea indispensabila bunei functionari a afacerilor publice. imediate. particulare. singurii reprezentanti directi ai societatii. aceasta este o viziun „anti-democratica”. profitind de autonomia ei relativa in raport cu alesii. Functionarii sint agenti numiti. Deci. ei actioneaza intr-un cadru juridic dat. Deoarece domeniul administrativ se afla in afara fluctuatiilor politice. Ei exercita competente care le-au fost conferite si recunoscute de lege.Nu exista deci profesiunea de „functionar” in sensul strict al termenului. singurii reprezentanti legitimi ai natiunii. Aceasta putere care ii confera autoritate si care este fundamentul legitimitatii birocratice se bazeaza pe : a) apolitismul (absenta de aliniere politica) functiei publice In virtutea apolitismului lor. • In virtutea autonomiei lor in raport cu politicul. in tarile democratice. Functionarii nu au initiativa. alesii nereprezentind decit interese partizane. b) permanenta Deoarece statutul lor ii doteaza cu permanenta si stabilitate. D) Legitimitatea birocratiei a) absenta de legitimitatea democratica • In modelul clasic bazat pe separatia puterilor. • Ei sint total subordonati alesilor politici. puterea birocratiei nu este mai putin reala. Autoritatea functionarilor se bazeaza pe autoritatea alesilor. Pentru ca interesele urmarite de catre alesi sint egoiste. Identificindu-se Statului. Viziunea birocratica a raportului Stat / societate fiind o viziune care valorizeaza Statul si devalorizeaza politicul. in virtutea principiului separarii puterilor. Cu toate acestea. si de a pune in practica deciziile. Existenta unei administratii de cariera este considerata ca indispensabila bunei functionari a treburilor publice. Dependenta ei fata de puterea politica este cea care a permis functiei publice sa beneficieze de legitimitate democratica dar neasumindu-si nici o responsabilitate directa. rolul functionarilor este de consiliere. in virtutea garantiilor statutare conferite. deoarece functia publica cuprinde o varietate de profesiuni si meserii. Spre deosebire de acestia. functionarii sint susceptibili sa reprezinte cel mai bine interesul general. de influenta si executie a obiectivelor definite de politicieni. 15 . Altfel spus. in practica ea si-a dezvoltata propria legitimitate – birocratica – contra puterii politice. guvernantii sint supusi compromisului. • Astfel. functionarii sint reprezentantii (aparatorii) interesului general al societatii si arbitri intre grupurile de interes. C) Rolul functionarilor Ca si alesii. functionarii nu sint nici alesi nici responsabili. ea dispune de alte surse de legitimitate. functia publica si-a intarit progresiv coeziunea interna. ei nu dispun de o legitimitate proprie. ei pun in aplicare puterea Statului in conditiile definite de alesi si sub controlul acestora Rolul functionarilor consta in furnizarea de informatii si date tehnice pentru procesul de decizie politica. Functia publica nu este decit un instrument de pregatire si de executie a deciziilor care tin de competenta exclusiva a parlamentului si guvernului. functionarii pot fi considerati adevaratii reprezentanti ai acestuia. singurii care pot sa decida. chiar daca aceasta putere nu ii permite sa se substituie alesilor. Astfel. b) legitimitatea birocratica In ciuda faptului ca in teorie administratia nu dispune de legitimitate democratica. functionarii nu dispun decit de o legitimitatea mediata. Ea a dezvoltat un spirit de corp care i-a permis sa-si creasca influenta in raport cu mediul politic instabil si diversificat. ei nu au o legitimitatea directa. sub presiunea jocului electoral si al cererilor electoratului. functionarii se considera aparatorii interesului general. Autonomia in raport cu politicul le permite sa fie arbitrii intre interesele diverse si interesele generale ale societatii. nici sa exercite o influenta determinanta asupra alegerilor colective si asupra deciziilor politice.

de selectie. De asemenea. promovare. puterea ei. planificarea efectivelor. Agentii se transforma reprezentind mediul lor social. predecesoarea Scolii nationale de administratie creata in 1945. pe permanenta. in 1850 si 1870. ci un ansamblu structurat si stratificat care dispune. Cele doua elemente asigura functionarului o anumita independenta in raport cu omul politic. A) Neutralitatea reprezinta conceptia conform careia functia publica este recrutata pentru competenta si este independenta de luptele politice. d) reprezentativitatea Punind accentul pe apolitism. intr-un domeniu particular. administratia are rolul de arbitru. aceste segmente birocratice asigura o functie de reprezentare.c) competenta Functionarii poseda arta de a administra. Functionarii. deci componentele politicii de gestiune a resurselor umane care este. politizare Toate problemele legate de functia publica : sistemul si politica de personal. cu alte cuvinte conditiile de admisibilitate. raportul de forte sociale existent. deoarece administratia intretine legaturi cu mediul social asupra caruia actioneaza. de tratament. omogen. arbitrajul. In democratiile liberale. care a fost adopata de Germania in momentul crearii sale in 1870. In Marea Britanie. Principiul separarii permite functionarilor sa-si dezvolte propriul sistem de legitimare. ca agenti (servitori) ai Statului sint astfel aparatorii (gardieni) ai binelui colectiv. toate aceste aspecte reflecta conceptii diferite ale functiei publice. obiectivele gestiunii functiei publice. de a echilibra interesele particulare de grup. sistemul de recrutare a functionarilor prin examen a fost introdus in doua etape. Administratia nu este un bloc monolitic.a sigura stabilitatea sociala. in 1872. iar in SUA. functionarii si-au dobindit o legitimitate diferita si chiar antagonica legitimitatii politicienilor. sint legate de autonomia ei in raport cu politicul. Aceste dimensiuni sint ansambluri de alegeri politice. a doua elemente cheie : statutul si concursul. Prima care a inovat in aceste domenii a fost Prusia. Profesionalismul le intareste pozitia in raport cu alesii. Aceasta ideologie a neutralitatii care este marca mediului administrativ constituie baza puterii administrative. bazate pe judecati de valoare si cunostinte practice. pe competenta. In acelasi timp.nu se reduce la suma intereselor particulare – al carui garant este Statul. specifice. Aceste valori sint : • apararea interesului general (al binelui comun) . in special. de-a lungul secolului al XIXlea. dar si relatiile de munca – politici salariale. a Scolii libere de stiinte politice. avansare. • Neutralitatea sociala (impartialitatea): functia publica se plaseaza deasupra clivajelor sociale. drepturi si oblgatii ale functionarilor. este baza legitimitatii birocratice care se opune legitimitatii democratice. Astfel. intarindu-si astfel pozitia in raport cu alesii. reduce sau elimina jocul de influente politice in momentul numirii. de competente particulare. Ea este mai degraba o exceptie. Cele doua perspective opuse sint conceptia neutralitatii si cea a politizarii functiei publice. Fiecare segment dezvolta legaturi privilegiate cu mediul social pe care il incadreaza si il controleaza. tehnici de gestiune. de a gestiona. In Franta. Altfel spus. e) apararea valorilor specifice Subordonarea nu exclude existenta valorilor proprii. fiecare segment interiorizeaza valorile grupurilor plasate sub controlul ei. ea a procedat la adoptarea statutului general al functiei sale publice. Competenta tehnica. Concursul. specializata. practica concursului a fost generalizata intre 1868-1890. Astfel. In 1794. E) Cele doua conceptii ale functiei publice : neutralitate vs. Meritul 16 . Ea devine purtatoarea lor de cuvint. alaturi de resursele materiale si financiare. In concluzie. legea din 1883 a fost aplicata gradual in cursul a 50 de ani. In acelasi timp ei s-au dotat de o dimensiune reprezentativa. unul din momentele importante fiind creare. al antagonismelor de clasa. birocratia se doteaza de o legitimitate de ordin politic in ciuda faptului ca viziunea si discursul ei oficial sint bazate pe principiul subordonarii birocratiei fata de politic. politici si practici de recrutare. aceasta conceptie isi are originea in dezvoltarea. autoritatea birocratiei. neutralitate conduce la conservatism: functia publica apara ordinea existenta.

pentru partidele politice. procesul decizional este tot mai mult dominat de responsabilii administrativi si mai putin de catre politicienii alesi in mod democratic. In acest sistem. in tarile democratice. modelul birocratic clasic implica o separare intre administratie si politic. Un dezechilibru intre cele doua elemente componente ale modelului poate sa conduca la doua situatii: a) functionarizarea sistemului politic caracterizata printr-o influenta crescuta a tehnocratiei nealese dar foarte puternica. dependenta administratiei in raport cu politicul si neutralitatea functiei publice. competenta lor fiind singura baza a discriminarii. Este o conceptie care s-a dezvoltat odata cu sufragiul universal. Acesta este un model. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :      Enumerati citeva din semnificatiile conceptului de « birocratie » Care sint principalele trasaturi ale organizatiei de tip birocratic Care sint criteriile de definire a functionarilor publici In ce consta legitimitatea birocratica si care sint principiile pe care se bazeaza Care sint cele doua conceptii ale functiei publice. de a putea sa-si numeasca partizanii in posturi ale functiei publice pentru a le recompensa serviciile aduse partidului. In principiu. regimul de merit a fost mult timp doctrina pentru a contracara influentele partizane. obligatia de neutralitate a functionarilor implica trei reguli: • functionarii accepta regimul democratic si vor fi loiali sistemului existent • trebuie sa ramina in afara luptelor partizane • in caz de dezacord cu directia politica. ea nu tine cont de principiul reprezentativitatii. De mai multi ani. In aceasta logica. din punct de vedere la raportului cu politica 17 . ei trebuie sa respecte datoria de supunere in limitele prevazute de statut In concluzie. Este conceptia care afirma prioritatea politicului in raport cu administratia In aceasta perspectiva se invoca necesitatea. concursul functioneaza in avantajul anumitor grupuri in detrimentul altora. Chiar daca acestia din urma legitimeaza deciziile. Regimul de merit semnifica un sistem de examene competitive conduse de un organism autonom. Functia publica nu-si mai poate indeplini functia de garant al realizarii binelui comun. „patronaj”. B) Functia publica politizata Acestei prime viziuni a functionariatului ii se opune o alta conceptie care proclama libera alegere a functionarilor de catre autoritatile politice. Notiunea de merit este strict individuala. in America de nord. Acesta este sistemul numit „spoil system” (sau „de dépouilles” in franceza). Aceasta norma cere ca un candidat sa fie clasat intr-o ordine in functie de notele obtinute in timpul evaluarilor. In societatea occidentalea post-industriala.Ca principiu de selectie a functionarilor. regimul de merit implica recrutarea prin concurs. b) O alta situatie consta in politizarea functiei publice. in principiu. In acest sistem. aceasta doctrina este in proces de revizuire pentru motive de eficacitate si de justitie (discriminare pozitiva). In acest caz. In aceste sisteme se respinge orice principiu de neutralitate al functionarilor. Acest sistem a fost practica in state cu partid unuic si in regimurile totalitare caracterizate prin suprematia politicului si controlul administratiei de catre partid in numele maselor. Concursul este norma unei recrutari in functie de merit. in virtutea principiului democratic al separarii puterilor. Statul este acaparat de interese partizane. In practica. Cu toate acestea. argumentul principal invocat este necesitatea de a avea functionari fideli. acest model are configuratii diferite. Se refuza functionarilor un statut care nu implica decit competenta si drepturi si obligatii juridice. Aceasta practica de a oferi posturi in functia publica fidelilor partidului la putere se numeste de asemenea. incompetenta functionarilor numiti prin patronaj a determinat guvernele sa caute solutii tinind cont de exigentele mereu mai ridicate cerute de posturile respective. Ea si-a gasit expresia cea mai clar formulata in 1892 in alegerile din SUA. in realitate. toti candidatii pentru un post sint egali. aceastea sint formulate de birocrati. o situatie ideal-tipica. In democratiile liberale.

in SUA de elitele exterioare Statului. Dar cea care a contat in mod real a fost experienta britanica (pe plan conceptual libertatea civica si egalitatea drepturilor cetatenilor. spaniola si portugheza. tendinte actuale Constructia birocratiei Viziunea functiei publice s-a elaborat progresiv sub influenta unor factori variati si s-a concretizat in a doua jumatate a secolului al XIXlea prin reforme care au marcat un moment de cotitura in conceptia asupra serviciului public al Statului. c) Particulariatea principala este dominatia. politice : relatiile public / privat se particularizeaza prin dominatia acestuia din urma si mentalitatea de buisness in domeniul gestiunii afacerilor publice . absenta unei Constitutii scrise. 3. rolul specific al rolului exercutivului in cadrul regimului prezidential . Acest sistem este traditional in istoria administratiei americane atit la nivel federal cit si pe plan etatic (al Statelor membre ale federatiei).). sanatate publice etc.Modulul 3: Viziunea functiei publice : Origine. Reformele intreprinse sint inspirate in mod esential de considerente morale si etice. Functia publica nu se confunda cu indivizii care sint investiti temporar de catre cetateni cu functia de a guverna. Viziunea functiei publice si evolutia acesteia sint diferite de conceptia si traiectoria administratiei in tarile europene. ci urmarea sa puna capat partitocratiei. sociale. influenta germana adaptata si ea contextului american. absenta Statului unitar . Factori specifici de influenta : a) o experienta istorica particulara : absenta trecutului feudal. 18 . Misiunile de interes general pe care Statul le asigura nu pot fi realizate decit daca personalul administrativ poseda calitatile necesare indeplinirii acestor sarcini. s-a adoptat o Constitutie scrisa si s-a introdus sistemul prezidential. a sistemului de patronaj (spoil system). Spre deosebire de modelul englez – Stat unitar. El a fost practicat inca din 1829.Vom prezenta citeva din trasaturile principale ale evolutiei istorice a celor doua mari tipuri de functie publica: americana si europeana. si auto-guvernarea de tip anglo-saxon la baza . se considera ca functionarii servesc Statul. b) Contextul se caracterizeaza prin alte configuratii economice. iar pe plan institutional existenta diviziunilor administrative speciale – districte (scoli. La inceput. de monarhie. 2. Aceasta inseamna ca : recrutarea functionarilor trebuie operata pe baza meritului (aptitudini) prin aplicarea unor reguli impersonale (sistemul de merit). organizarea carierei profesionale trebuie sa asigure buna functionare a serviciului public datorita permanentei personalului sau. olandeza. absenta de centralitate. influenta federalismului la virf. Aplicarea celor doua principii nu s-a realizat nici in acelasi moment nici in acelasi ritm in diferite tari. Transformarile serviciului public incep odata cu razboiul civil si nu vizau constituirea unei functii publice de tip birocratic. in SUA sistemul de merit fiind esentialmente un mijloc care permite indiguirea manipularilor exercitate de partide politice. In tari ca Marea Britanie si Franta. Altfel spus. in cadrul functiei publice. influenta franceza. de exemplu. reformele au fost opera elitelor legate de Stat. caracterul permanent al serviciului public implica o adevarata cariera. istoric. reformele serviciului public au fost realizate in toate tarile de catre elite. In aceasta viziune. sistem parlamnetar – statul american este federal. absenta dreptului roman. conceptia asupra administratiei publice americane a fost influentata de diferite elemente proprii administratiei din cinci natiuni europene: influenta britanica. Se considera ca aplicarea acestor principii majore este necesara pentru ca administratia sa fie eficace. In general. adica sa stopeze abuzurile si coruptia. din timpul administratiei lui Andrew Jonson si a exersat o dominatie puternica intre 1830 si 1890. Evolutia functiei publice in SUA A) Constituire si particularitati 1. Influente. absenta traditiei admnistratiei Statului absolut. Acestor elemente de influenta care au fost la baza constructiei birocratiei americane li s-a adaugat incepind cu sfirsitul secolului al XIXlea.

De aemenea. ea este controlata politic. reformele nu prevedeau organizarea carierei in functia publica. sau in mina noii clase industriale care controla organizatiile politice. dar si de jurnalisti. dar aceasta neutralitate nu este un scop in sine. Aceasta adordare va resuscita dupa 1900. el paralizeaza si distruge sistemul republican . Cele doua comisii simbolizeaza marea transormare intervenita in viata americana. la sfirsitul secolului al XIX-lea. cu un concurs de intrare. ci un mijloc care permite realizarea reformei morale a sistemului. Pe plan institutional – politic si administrativ – se creeaza primele doua mari comisii guvernamentale (agentii independente) : Comisia functiei publice (1883) si Comisia comertului intrer-etatic (1887). sau in mina antreprenorilor implicati in dezvoltarea transportului feroviar. prin speculatie. Aceste obiective s-au concretizat incepinnd cu 1871 prin punerea in practica a unor proceduri de recrutare si avansare in functie de merit prin crearea Comisiei functiei publice autorizata sa elaboreze regulile de acces la serviciul public. cu alte reforma urmarea ameliorarea unui sistem pervers. inlocuirea sistemului de patronaj care. pe o scara larga. cu antrenament si perfectionare organizate si prin cresterea numarului de functionari. functia publica continua sa se gaseasca in miinile magnatilor imbogatiti in timpul razboiului. Impreuna cu Comisia functiei publice ea a influentat in mod decisiv evolutia administratiei federale si procedura administrativa. Cu toate acestea. avocati. Aceste reforme au fost sustinute de o parte a lumii afacerilor (comercianti si bancheri). ceea ce s-a tradus prin crearea carierei administrative. se elaboreaza filozofia administratiei ca birocratie centralizata si organizata in mod sistematic. Rezultatele practice ale acestei prime etape a procesului de reforma din 1883 au fost limitate. Reforma a fost deci rezultatul actiunii elitelor exterioare sferei etatice. asigurarea neutralitatii politice a celor ce sint in serviciul Statului este indispensabila pentru buna functionare a afacerilor publice . accesul la functia publica trebuie sa aiba la baza cariterii obiective (prin examen). se extinde interventia guvernamentala in viata economica. In 1887 a fost creata Comisia pentru comertul interetatic (Interstate Commerce Commission) care a condus la intrarea. care se alfla la baza marii traditii administrative a federalistilor si care va domina viziunea asupra administratiei pina in 1819. adica nu prevedeau garantii.B) Procesul de reforma din secolul al XIX-lea La sfirsitul secolului al XVIII-lea si inceputul secolului XIX. universitari. garantiile carierei nu mai erau necesare. critica spiritului de partid si intereselor partizane inguste care erau singurele obiective urmarite in defavoarea interesesului general . aceasta punind bazele stiintei adminstrative din SUA. Reforma institutionala a functiei publice Acest proces a fost amorsat in 1870 si a vizat reducerea cheltuielilor si realizarea unei functii publice bazata pe criterii de eficienta. si industrial in special. deoarece in sistemul de patronaj cei care lucreaza in administratie sint indatorati fata de leaderii partidelor fata de care contracteaza obligatii. Deoarece numirile nu se mai realizau dupa criteriile partizane. Crearea acestei cominsii corespunde inlocuirii sistemului de patronaj care domina viziunea asupra functiei publice cu sistemul de merit. care a institutit un sistem pragmatic al functiei publice care contrasta puternic cu conceptia „teoretica” britanica. mai precis in viziunea asupra Binelui asa cum este ea conceputa in religia protestanta. Urmare transformarii societatii agricole americane in societate industriala. administratia nu functioneaza dupa criterii de eficacitate. principalii critici ai incompetentei unui personal lipsit de profesionalism. obiectivul acestora fiind incercarea de a moraliza politica si nu de a ameliora functionarea administratiei. Patronajul s-a mentinut. iar doctrina care a inspirat miscarea reformatoare isi are sursa in etica puritana. influenta lui Wilson va marca definitiv evolutia functiei publice. Miscarea de reforma a continuat prin adoptarea in 1883 a Legii serviciului public (Civil Service Act). a puterilor publice in domeniul economic in general. Obiectivele vizau : critica sistemului de patronaj care a creat o oligarhie politica si o birocratie de proasta calitate. fiind un sistem bazat pe coruptie si generator de coruptie. aceasta transformare nu a vizat organizarea rationala a functiei publice si nici eliminarea elitismului care este contrar principiului egalitarist democratic. Interesele acestora erau astfel impuse instantelor puterii. Pe plan teoretic. 19 .

obiectivul lui Wilson nu s-a limitat la moralizarea politica. Aceasta stiinta. Viziunea lui Wilson este de fapt o viziune a practicii administrative dupa modelul european pe care el a incercat sa-l adapteze caracterului federal al Statului american si democratiei americane. analiza diferentierii nete dintre administratie si politica propusa de Wilson va influenta urmatoarele generatii de practicieeni si teoreticieni din domeniul administratiei si politicului. Al doilea obiectiv viza mijloacele prin care guvernul isi poate realiza scopurile in modul cel mai eficace posibil si cu cel mai mic cost posibil. Reforma introdusa de New Deal a marcat o cotitura doctrinala in viziunea functiei publice: ea a diminuat dominatia conceptiei dualiste prin recunoasterea necesitatii unei anumite participari a administratiei in procesul de policy-making. in acel moment profesor universitar si care va fi ales presedinetele SUA in 1913. dar a fost constient de necesitatea „americanizarii” acestei stiinte. Dupa Wilson. pentru ca ele sa nu-si prejudicieze mutual actiunile. independent de regimul politic. considera Wilson. care va deveni dihotomia clasica adminstratie / politica. nu sint repuse in cauza institutiile democratice. Recrutarea. iar deosebirile dintre diferentele curente (progresism. cum erau de exemplu companiile de comunicatii si feroviare. Rezumind importanta lui Wilson in domeniul reformei administrative. reformism. dupa Wilson. management stiintific) sint vagi. Teza centrala a reflectiei lui Wilson – administratia trebuie sa ramina in afara politicului – comporta ideea unei colaborari intre cele doua sfere. putind chiar vorbi de o adevarata ideologie a randamentului. Aceasta teza comporta in acelasi timp o condamnare a patronajului. Eficacitatea devine cea mai importanta valoare. Scopul acestei lucrari a fost sa demonstreze ca reforma in curs a functiei publice este o conditie. trebuie puse in valoare legaturile de partenariat dintre administratia publica si gestiunea afacerilor. dezvoltarea ulterioara a fost mai lenta. Accentul pus pe planificarea administrativa si pe functionarizarea profesionala fac din functia publica o metoda de organizare a vietii sociale prin experti (inginerie sociala). Evolutia functiei publice in secolul al XX-lea Dupa 1887. ceea ce va deveni o trasatura particulara a gindirii administrative americane. ea trebuie sa fie structurata in acelasi fel. Astfel. O administratie autonoma este cel mai bun mijloc pentru ca aceasta sa-si indeplineasca sarcinile pe care dezvoltarea industriala le impun. atit financiar cit si de energie. un articol scris de Woodrow Wilson. care trebuia sa-si intareasca controlul asupra activitatii firmelor celor mai importante. pentru ameliorarea organizarii adminsitratiei si a metodelor sale. este cu atit mai necesara cu cit functia publica era in expansiune. Se enunta astfel principiul autonomiei adminsitratiei fata de politic. Wilson a elaborat in mod stiintific trasaturile esentiale si principiile directoare ale viitoarei stiinte administrative. 20 . Aceasta tendinta cerea o noua conceptie asupra rolului Statului. Dar inainte de toate. aceasta conceptie fiind dominanta pina in perioada interbelica. Studiile sale au marcat etapa autonomizarii administratiei. In acelasi timp. pregatirea capacitatilor profesionale si perfectionarea expertilor ocupa un loc central in deprinderea practicilor administrative.Conceptia wilsoniana asupra functiei publice O a doua etapa a procesului de reforma are loc in 1887. dar mai ales indirecta. Autonomia da adminsitratiei o dimensiune instrumentala. Aceasta data este un moment important pentru evolutia fucntiei publice americane. O alta trasatura pune accentul pe ideea de colaborare intre functionari si cetateni si ea se va afla la originea sistemului de relatii publice. In aceasta analiza. Ceea ce au acestea in comun este mentinerea accentului pe randamentul si tehnicitatea administratiei. retinem ca influenta lui a fost considerabila. Acest text este considerat prima reflectie teoretica americana asupra stiintei administrative. pentru ca functiile adminsitratiei sa fie utile si eficace. Este anul aparitiei lucrarii „Studiul administratiei”. care trebuia sa devina independenta de originile ei franco-germane. Wilson a fost influentat in intreprinderea sa de realizarile stiintei europene. egale ca importanta cu credoul democratic . sau un mijloc. Prin principiul autonomiei functiei publice fata de politic. Originalitatea analizei consta in faptul ca a subliniat necesitatea ueni stiinte administrative pragmatica.

de devotament fata de progres. dar si viziunea proprie anilor 30 . interesul quasi-exclusiv pentru organizare. 3) pe plan teoretic. Aceasta perioada interbelica a avut. alaturi de studiile guvernarii. stiintele sociale in SUA sint un substitut de morala sociala facut din civism protestant. in special incepind din 1938. cu aceata data ea devenind parte integranta a domeniului stiintei politice. Aceste contradictii s-au reflectat pe planul reformelor administrative si au influentat intr-un mod particular evolutia raportului politica / administatie. in studiile administrative se pune accentul pe stucturile organizationale ale apartului administrativ si tehnica functionarii sale. in ciuda caaracteristilor ideologice. La sfisitul acestui tur de orizont al principalelor etape si curente care au marcat evolutia functiei publice americane. utilitarism. Aceste influente de natura dubla. fiind aproape mereu un amestec de analiza obiectiva a faptelor sociale cu atitutdini subiective (judecati de valoare.Distinctia ideologica rigida intre administratie si politica. si sublinierea factorului expertiza. sub influenta experientei razboiului. performanta. participarea administratiei la viata economica devine o trasatura specifica si generalizata. Viziunea americana este opusa traditiei europene in care functia publica trebuie sa participe la elaborarea politicilor publice si aceasta in ciuda reformelor din anii 20 si 30 cind s-a considerat ca misiunea administratiei trebuie sa se bazeze pe o anumita legatura intre munca administrativa si policy-making. conceptia austro-germana de la sfirsitul secolului al XIX-lea care l-a influentat pe Wilson. 4. Aproape toate conceptele administrative sint concepte morale : este impregnata de ideea serviciului social. doua subiecte total ignorate pina atunci de stiinta administrativa. adica viziunea ideologica puritana si ideologia afacerilor implica o contrdictie: prima sursa comporta tendinte de dirijism. Inca din 1887. si programele de pregatire a cadrelor . participarea administratiei la elaborarea politicilor publice se va accentua. cea britanica in domeniul guvernarii locale.Stiinta si practica administratiei se bazeaza pe influenta profunda a conceptelor din managementul afacerilor : Natura privata a administratiei publice rezulta din similitudinea esentiala cu gestiunea afacerilor private.Este esentialmente moralizanta. din atasament sincer fata de dogmele democratice. a grupurilor de interes si 21 . altfel spus exista o separare neta intre elaborarea politicilor si executarea lor.In perioada interbelica emerge si se dezvolta. Wilson a preconizat legatura strinsa dintre administratie si lumea afacerilor. Pe plan teoretic aceasta conceptie s-a reflectat prin tendinta de crea o stiinta administrativa automa. au intarit rolul societatii si valorilor ei. o importanta deosebita: 1) ea a pus in evidenta o combinatie de influente: pe de-o parte viziunea europene. Este o abordare apolitica a administratiei care devine adesea anti-politica. dorinte) . care au fost opera grupurilor de presiune contra rolului guvernantilor. 2) a imprimat viziunii asupra administratiei o caracterstica esentiala si durabila : conceptia asupra adminisitratiei. O caracteristica a functiei publice americane este absenta de legatura intre sistemul administrativ si obiectivele vizate de politica. ea este in defensiva in fata noii paradigme care nega utilitatea separarii clasice intre politica si administratie. Chiar daca tendinta manageriala se mentine. etice si democratice. a doua tinde sa limiteze influenta administratiei asupra economiei. Accentul se deplaseaza de la nivelul autoritatii catre societate. Aceasta noua tendinta va influenta formarea corpului de profesori. Aceasta viziune are ca rezultat o tehnicitate exagerata. reformele initiate dupa 1880. fiind bazata pe „profesiunea de credinta”. Deci. ramine pragmatica si empirica . Pe plan teoretic si practic se produce integrarea stiintelor sociale in administratia publica federala. un curent care citica si repune in cauza abordarea managementului stiintific. inainte si dupa 1929. putem sintetiza principalele caractersitici ale viziunii asupra administratiei in SUA: 1. ceea ce semnifica estomparea conceptiei dihotomice administratie / politica. aceea a mentinerii echilibrului democratic si al libertatilor individuale. administratia este o stiinta si o practica a democratiei. administratia americana va fi profund marcata de influenta intreprinderii private. insa incepind cu 1929. 4)pe planul practicii. de aici rezultind inclinatia de a aborda totul sub unghiul elementelor tehnice. opusa administratiei „birocratice”. a partidelor politice. totul pe fondul filozofiei politice dominante in context american. Stiinta administrativa in SUA Stiinta administrativa a fost putin studiata inainte de 1925. 3. prin continut si consecinte. 2. randament.

indreptata catre functionarea efectiva a aparatului administrativ. este centrata pe situatia specifica a SUA. au fost adoptate cele mai importante reforme. In 1848 este creata Scoala Nationala de Administratie Publice. de exemplu. si chiar daca recrutarea nu asigura continuitatea. performanta. abordarea formal-juridica. in SUA. in SUA se studiaza structura si organizatia administratiei. doua subiecte care sint in general neglijate in Europa unde continua sa domine. Ea va fi marcata de influenta tuturor acestor analize facind parte din acelasi domeniu de cercetare. stiinta politica. stiinta administrativa si conceptele ei au fost influentate de spiritul realist si stiintific al gindirii germane. in SUA insasi stiinta politica este diferita de abordarea traditionala de orientare in general juridica practicata la inceput sub influenta europeana. exista putine studii comparate. remunerarea lor era prevalata din bugetul de Stat care era votat de parlament. Daca in Germania. functionarea efectiva. Reglementarile transformarii administratiei au fost adopatate inca din epoca revolutionara. Chiar daca in Marea Britanie si in Franta recrutarea nu se face pe baza meritului (aceasta practica de recrutare fiind limitata). incepind din 1831. Selectia in functie de aptitudine. aplicarea principiilor functiei publice s-a bazat pe ideea ca agentii publici sint in serviciul Statului. au un pronuntat caracter interdisciplinar. Stiinta administrativa are un caracter pragmatic. cu toate acestea. stiinta administratiei a cunoscut in acelasi timp si un proces de osmoza cu studiul „gestiunii afacerilor” (buisness management). Or. in SUA situatia este diferita. iar in Franta viziunea asupra administratiei este marcata de dreptul administrativ. Faptul ca stiinta administratiei este studiata in cadrul stiintelor politice a avut o influenta considerabila asupra aparatului conceptual doctrinal al administratiei publice. Insa chiar si inainte. Tezele formulate tin de teorie aplicata la nevoile concrete ale vietii sociale. stiinta administrativa sa eliberat de dependenta sa originala exclusiva fata de stiintele juridice. in ciuda incercarilor de adoptare a teoriilor si conceptelor anglo-saxone. Este o abordare de „inginerie sociala”. Perspectiva este pozitivista. si in acest sens au marcat o importanta schimbare institutionala. Evolutia functiei publice in Europa secolului al XIX-lea. Este realista. adica se caracterizeaza prin orientarea ei practica. Se studiaza in special structurile organizationale ale aparatului administrativ si tehnica functionarii lui. In SUA. In abordarea teoretica si in practica universitara cele doua discipline sint legate prin caracterul esentialmente pragmatic. principiul neutralitatii politice ca norma ce deschide accesul la functia publica continua sa fie condiderat ca o conditie de eficacitate administrativa. moment important chiar daca aceasta scoala a avut o existenta scurta. Intre 1837-38 si apoi intre 1845-48. deci particularizanta.studiul opiniei publice. principalele reforme au fost realizate intre 1853 si 1870. Ele s-au dezvoltat in paralel si simultan. Reformele care au marcat evolutia sistemelor administrative englez si francez 1. Incadrata de stiinta politica. stiinta administrativa fiind o stiinta a dreptului administrativ. eficacitatea. 22 . Competenta functionarilor poate imbraca mai multe forme: posedarea unei diplome. In Franta. si in general stiintele sociale. Consta in recrutarea persoanelor dotate cu un minimum de calificare care le face apte sa efectueze sarcinilie care le sint repartizate. dar numai de la sfirsitul anilor 1830 se dezvolta o viziune coerenta a reformelor care sa urmareasca realizarea unei functii publice mai eficiente si limitarea influentelor politice asupra administratiei. personalul etc. stiinta administrativa este pragmatica. in ciuda faptului ca functionarii continuau sa fie considerati „servitorii regelui”. aplicarea principiilor care reglementeaza serviciul Statului se generalizeaza. In concluzie. dar mai ales trecerea unui examen care este mijlocul cel mai adecvat de selectie. Astfel. Reformele au vizat ruptura legaturii directe fata de Coroana. Sub a treia Republica. Stiinta administrativa este in SUA mai putin rigida si mai multilaterala decit echivalentul sau european. Cazul Marii Britanii si al Frantei In Marea Britanie. Spre deosebire de scoala administrativa europeana. Studiul functiei publice este legat de viata politica in ansamblu si de functionarea mecanismului etatic.

De exemplu. Conditiile de organizare a examenelor. In 1848 este creata Scoala nationala de administraie publica unde se preda economia politica. Principiul carierei Acest principiu semnifica faptul ca puterea discretionara a responsabililor politici trebuie sa fie strict limitata. pentru avansari. Concluzii : In a doua jumatate a secolului al XIX-lea se impune ideea conform careia buna functionare a administratiei si capacitatea Statului de a-si indeplini misiunile sint dependente de calitatea personalului si a permanentei sale. proiectele de reforma s-au orientat catre dezvoltarea invatamintului administrativ in cadrul tuturor facultatilor de drept si dezvoltarea unei scoli speciale de stiinte politice si administrative. s-a adoptat o viziune a formatiei specializate. dreptul public. Mai tirziu. stramoasa Scolii nationale de administratie care va functiona din 1945. Inca de la sfirsitul secolului al XVIII-lea. in masura diferita. Si adoptarea acestui principiu a vizat democratizarea sistemului si protectia contra arbitrariului. s-a aplicat principiul concursului ca modalitate de acces in anumite scoli si functii. In cazurile prezentate. sistemul de recrutare prin concurs s-a generalizat incepind cu sfirsitul secolului al XIX-lea. statistica. Scoala de administratie proceda la recrutarea pe baza de concurs si asigura pregatirea in diferite discipline necesare administratiei. in parte. Se renunta astfel la monopolul fromatiei axata pe drept. chiar daca functia administrativa nu necesita o expertiza specifica. tehnologia. dimpotriva. Criteriile de selectie variaza de o administratie la alta. spre deosebire de sistemul englez. dar si in altele. In Marea Britanie si in Franta. pentru functia publica se cereau studii universitare din orice domeniu. S-a considerat ca formatia necesara pentru a indeplini functiile administrative nu trebuie sa fie specializata. permitind in acelasi timp Presedintelui sa-si intareasca influenta si sa creasca puterea federala in detrimentul statelor membre. ea cere o pregatire proprie. dar nu pentru intrarea in domeniu. Aceasta implica separarea (ruptura) legaturilor dintre functionari si oamenii politici. stiintele politice. Astfel. Incepind cu secolul al XIX-lea. Ea a fost desfiintata in chiar anul crearii sale. Profesionalizarea functiei publice devine astfel un obiectiv general. in Marea Britanie viziunea functionarului „generalist” a dominat miscarea reformatoare. de rezistenta celor care se temeau sa-si piarda pozitiile politice. fiecare minister avind propriile reguli de organizare si de clasificare a angajatilor. In Franta.Acest principiu a fost aplicat in mod diferit in cele doua tari. Reforma a substituit criteriul nasterii cu cel al educatiei. In 1871 este insa creata Scoala libera de stiinte politice. In general. calitatile cerute. ca administratia publica este o stiinta care trebuie sa inglobeze economia politica. fiecare grad fiind subdivizat in esaloane carora le corespunde o scala de remunerare proprie fiecarui minister. De asemenea. avansarea si promovarea intr-un grad superior sint reglate de principiul vechimii. Reformele trebuie sa vizeze recrutarea in functie de merit si organizarea carierei pe baza unor criterii impersonale. posturile administrative sint organizate in mod ierarhic in grade. ca atit in Frata cit si in Marea Britanie nu a existat un sistem institutionalizat de patronaj ca in SUA. inca din anul 1820 se considera. 23 . Sa notam in final. autonomizarea administratiei centrale a fost fara consecinte pentru echilibrul institutional al regimului politic. Aceasta viziune noua s-a lovit insa. Sistemul de examen este conceput ca un test al capacitatilor si abilitatilor de spirit si mai putin o verificare a cunostintelor. Astfel. sint diferite. miza a fost diferita: Astfel. sub influenta modelului german. Criteriul care dermina cariera functionarului este principiul avansarii. Sistemul nu se aplica insa in mod omogen. viziune pregatirii functionarilor a fost diferita. Dar criteriile vor fi diferite in functie de ministere pina la adoptarea in 1946 a statutului general al functionarilor. Patronajul nu s-a exersat decit pentru numirile in posturile vacante si. in SUA pierderea de catre partidele politice a controlului exersat asupra posturilor din administratiae era perceputa ca o atingere a puterii membrilor din Congres. In Franta si Marea Britanie. Reformele au avut deci ca obiectiv principal transformarea modului de recrutare a functiei publice prin ruperea legaturilor acesteia cu aristocratia funciara. conferind astfel Universitatii un rol esential in formarea „servitorilor regelui”. 2. In Franta.

administratiile rigide au fost inlocuite cu administratii de „misiune”. ei patrund in domeniul politic. economici si administrativi. dar mai ales a modificat pozitia functionarilor si alesilor. ci de agent. Legitimitatea bazata pe rationalitatea tehnica Expansiunea si complexificarea functiilor Statului are nevoie de competenta tehnica si cunoastintele impersonale si obiective ale functionarilor. tatonind un executiv intarit. reglarea. prioritatea policului care rezulta din principiile democratice. a Scolii nationale de administratie publica care va contribui la producerea de tehnicieni pentru functia publica. Aceste noi idei si principii vom influenta functia publica si raportul ei cu societatea si politica. In scolile de cadre sint aplicate noi programe. fenomenul major a fost intrarea administratiei in domeniul economic. Dupa razboi. o noua miscare de idei emerge in mediile economic. In noul context economic si social de dupa razboi. birocratii isi impun punctele de vedere si interesele. o noua conceptie asupra administratiei emerge: administratia are nu numai rolul de instrument pentru mentinerea statu quo-ului. si actor. care presupuneau interventionismul etatic. Asistam din ce in ce mai mult la o situatie opusa modelului clasic : alesii sint cei care utilizeaza tot mai mult legitimitatea tehnica a functionarilor. Dar in fapt ei revendica o dubla legitimitate : o legitimitate de ordin tehnic si o alta de ordin democratic. altfel spus o intarire a capacitatilor Statului – capacitatea de a formula si implementa politici. Astfel. In acest sens. altfel spus. aceasta noua orientare va constitui modelul general al societatii occidentale. Astfel. Este o intarire a rolului functionarilor in conditiile in care sistemul reprezentativ nu a evoluat. dotati cu rationalitate tehnica. Reforma Statului occidental se baza de trei elemente: planismul (palnificarea dezvoltarii economice). Pe plan economic s-au adopatat principiile keynesiene iar pe plan politic regimul social. al transformarii structurale. Esta vorba de criza sistemului economic bazat pe capitalismul auto-regulator de piata libera si de emergenta miscarilor totalitare fasciste in Europa. Acestia. in Franta.democrat. intre capitalismul liberal si comunism. Sprijinindu-se pe competenta lor tehnica. ceea ce corespunde tendintei de diminuare. printr-o reforma profunda a Statului. 1. intarirea controlului etatic. Aceste tendinte s-au reflectat si in acelasi timp au fost incurajate si dezvoltate prin crearea. participa din ce in ce mai mult ca experti la elaborarea deciziilor colective. a. asistam la cresterea rolului functionarilor care au contacte directe cu „partenerii sociali”. crearea acestei institutii ilustrind in acelasi timp fenomenul unificarii elitelor. In aceasta noua paradigma un rol major revine planificarii : aceasta modifica ierarhia valorilor administrative privilegiind termenul lung si inovatia . Aceasta a devenit un factor de promovare a functionailor si creuzetul in care este formata quasitotalitatea liderilor politici. gasirea unei a treia cai de dezvoltare. planificarea). de care am vorbit in sectiunea precedenta. in aceste conditii. O noua orientare prinde contur in domeniul pregatirii functionarilor. Birocratii recunosc suprematia alesilor si rolul lor instrumental.Evolutia administratiei in sceolul al XX-lea In anii 30. intelectual si administrativ. Este fenomenul de 24 . in acest context. flexibile si operationale . Autoritatea guvernantilor este tot mai mult legata de capacitatea lor de gestiune si ami putin de originea lor electiva. o guvernare puternica. S-a incercat. tendinta legata de dezvoltatea Statului providenta si a strategiilor sale interventioniste (dezvoltarea intreprinderilor publice. Viziunea functiei publice dupa 1945 Noua pozitie ocupata de administratie in sistemul politic si in cadrul societatii se traduce prin cautarea unei legitimitati proprii in conditiile atenuarii tot mai accentuate a specificitatii administratiei in raporturile ei cu politicul. Asistam la o schimbare a adordarii instrumentale a functiei publice care devine factor de reforma. realizarea consensului social . Altfel spus. centrata pe ideea schimbarii ordinii existente bazata pe liberalismul economic si parlamentarismul politic care au intrat in criza. a specificitatii administratiei. extensia rolului Statului a avantajat exclusiv functionarii a caror influenta a atins dimensiuni necunoscute pina atunci in raport cu politicul. O noua legitimare (procesul de auto-legitimare) Discursul functionarilor referitor la raportul administratie / politica este ambiguu.

adica colaborarea functionarilor cu celelalte forte sociale si economice. astazi logica economiei capitaliste. Importanta acordata eficacitatii are drept corolar devalorizarea dreptului. 2) Eficacitatea functiei publice : Daca in mod traditional administratia era axata pe principiul stabilitatii. Asistam de asemenea la fenomenul de unificare a elitelor : grupul celor ce apartin marilor corpuri se afla la conducerea administratiei. democratia participativa se manifesta si prin intermediul functiei publice. a intreprinderilor nationale dar si a intreprinderilor private. a devenit o trasatura generala si in crestere. 3) Osmoza dintre sfera administrativa si mediul de afaceri care. regularitatii si securitatii. Decizia este rezultatul unui amplu proces de negociere (de concertare) intre functionari si reprezentantii diferitelor grupuri economice si sociale. functia publica este in general o etapa catre alte responsabilitati (pozitii) politice si administrative. astazi. Prin aplicarea principiilor managementului public. Astfel. acest rol exercitindu-se prin compromis si conciliere. principiile clasice care defineau birocratia sint incompatibile cu o administratie moderna. Este o reevaluare a relatiei dintre interesul general si interesele particulare. Acesta este fenomenul de diluare a specificitatii functiei publice. noile raporturi dintre administratie si administrati nu se mai prezinta in termeni de autoritate ci in termeni de influenta. Legitimitatea democratica Planificarea a permis functionarilor sa-si impuna competenta tehnica si prin aceasta sa-si construiasca propria legitimitate democratica. administratia este in contact cu administratii. revendicind pentru ea o legitimitate democratica proprie. antreneaza rolul acestora in democratia participativa. care este rezultatul unei pluralitati de interese particulare. 25 . Aceasta miscare de schimbare a raporturilor dintre functia publica si restul societatii se produce intr-un singur sens. Spus si altfel. deci o accentuare a dimensiunii ei instrumentale. Aceasta democratie participativa repune in cauza sistemul reprezentativitatii traditionale. adica ele au valori si interese comune. de rationalitate in formularea interesului general. Pentru inaltii functionari. de grup si individuale. de atenuare a autonomiei birocratiei in raport cu alte sfere de activitate. respectiv a abordarii functiei publice ca factor de stabilitate cu rol in elaborarea normelor. a. traditionala. Functionarii introduc un principiu de ordine. criterii. se transpune in sinul aparatului birocratic. Se admite in acest sens ca functionarii nu sint singurii reprezentanti ai interesului general. al migrarii functionarilro catre exterior. posturile de conducere din sectorul privat sint detinute de inalti ex-functionari. Concertarea pe care planificarea se bazeaza. In aceasta abordare. desi nu este noua. produc norme.profesionalizare a politicului. bazata pe iddea rentabilitatii si eficacitatii. astazi. functionarii contribuie la estomparea dihotomiei public / privat. este abandonul principiului neutralitatii functiei publice. In aceste conditii. Functionarii care se reclama de la rationalitatea tehnica influenteaza comportamentul oamenilor politici alesi. Desi intre aceste doua domenii exista diferente nete. functionarii au un rol de arbitraj intre aceste interese pluraliste si cererile sociale. b. care actioneaza ca presiuni (constringeri) asupra altor actori sociali. participa direct la realizarea obiectivelor si intereselor colective. Si in acest fel functia publica joaca un rol important in intarirea unei democratii realmente democratica. influenteaza alegerile politice. In acelasi timp. de coerenta. altfel spus de accesul functionarilor in posturi de responsabilitate politica. Asistam la emanciparea functionarilor de sub tutela politicului. Aceasta evolutie implica si se traduce prin : 1) Legitimitatea intereselor particulare carora li se recunoaste un rol important in crearea interesului general. Astfel. functionarii au devenit manageri. si emergenta unei viziuni in functie de obiective si mijloace. adica aplicarea metodelor sectorului privat in domeniul gestiunii afacerilor publice. 2. functia publica isi modifica metodele de gestiune in conformitate cu rolul ei de asigura echilibrul general al societatii. Un nou raport public / privat Dezvoltind relatii multiple cu grupurile sociale. Exista o osmoza intre aceste domenii. Acesta fenomen este numit in Franta „pantouflage”. Diluarea specificitatii administratiei Functia publica nu mai este separata nici de mediul politic si nici de mediul economic.

Aceasta evolutie este in legatura cu teoriile neo-liberale care au dominat procesele de reforma incepind cu anii 90 ai secolului al XX-lea si care promoveaza dezangajarea Statului din domeniul economic si intoarcerea la logica pietrei auto-regulatoare. Valorile dominante in functia publica sint din ce in ce mai mult schimbarea. vizunea asupra functiei publice in diferite contexte nationale se apropie de viziunea americana a functiei publice. o abordare activa si dinamica este tendinta majora in evolutia actuala a functiei publice. este in curs de transformare. a caracterului ei conservator (mentinere a echilibrului social). viziunea manageriala. Aceasta osmoza se concretizeaza prin asocierea strinsa a inaltilor functionari la procesele de decizie politica si prin trecerea sistematica de la un domeniu la altul. Aceste noi tendinte – o noua redefinire a raporturilor administratie / politica si o noua viziune asupra neutralitatii administratiei – sint in contradictie cu conceptia traditionala a functiei publice ca garant si arbitru al interesului general. randament. fuziune cu lumea afacerilor. Astfel. Angajamentul social Vechiul principiu al neutralitatii sociale a administratiei ca reprezentanta a interesului general si deci garanta a echilibrului in societate.b. Concluzii Functia publica este si va fi tot mai dominata de ideologia de tip tehnocratic. reforma. ca final al acestei evolutii. Ea participa la definirea si realizarea proiectelor colective. Promovarea functionarilor in sinul sistemului politic si al societatii se va accentua. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :     Care este importanta reflectiei lui Wilson asupra stiintei si practicii administrative Care sint particularitatile care au marcat evolutia functiei publice americane Care sint trasaturile specifice ale stiintei administratiei americane in raport cu cea europeana Identificati tendintele de evolutie ale functiei publice dupa 1945 26 . O noua abordare. a neutralitatii ei. caracterizata prin eficacitate. Astfel. separarea neta dintre administratie si politica dispare. Functia publica nu ai este in mod exclusiv un instrument de executie a deciziilor luate de oamneii politici. actiunea. Intarirea executivului in defavoarea legislativului va influenta raportul administratie / politica in sensul restaurarii autoritatii guvernantilor asupra birocratiei administrative. Dar aceasta tendinta va conduce la osmoza dintre inalta functie publica su executivul ales. Asistam la o modificare a sensului functiei clasice a administratiei. a administratiei. Rolul ei de arbitru se transforma in rol activ. deplasare in favoarea intereselor private. voluntarista.

Exista in primul rind viziunea materialista. 27 . In Franta. in sensul in care Lenin este cel care a creat un stat si o administratie de tip marxist. adica ele vizeaza prezervarea regimului politic (democratie) si a libertatii individului. clasica conform careia Statul este instrumentul clasei dominanate. absenta de centralizare conducind la anarhie. Totusi. daca Hegel a facut din Stat fundamentul societatii civile. in practica. Exista doua viziuni in analiza marxista a Statului (deci a administratiei). in secolul al XIX lea. In perspectiva liberala. principiul unitatii Statului (al autoritatii) care traduce necesitatea coeziunii diferitelor puteri. modelul marxist de administratie este in primul rind un model de Stat. Statul si administratia nu sint disociate.Modulul 4 – Modele fundamentale de administratiei si modele teoretice ale raportului Administratie / Politica. de modelul weberian si cel marxist. administratia a fost mult timp studiata in facultatile de drept ca o stiinta a dreptului administrativ. acordind o importanta decisiva institutiilor administrative in calitate de prelungiri ale dreptului administrativ. Sint modele care au inspirat intreaga gindire administrativa si au contribuit in mod esential la construirea si dezvoltarea administratiei. Institutia administrativa are ca scop interesul general si ca mijloc prerogativele puterii publice Relatiile dintre administratie si politica sint in centrul acestui model. Este deci principiul subordonarii administratiei fata de politic (legislativ si executiv). Interpretarea liberala a acestei relatii se bazeaza pe cele doua principii cunoscute : cel al separarii puterilor (este o independenta functionala . administratia s-a dezvoltat in directia centralizarii. adica a repartitiei puterilor intre administratiile centrale si teritoriale (locale). Originea acestui raport se afla in textele doctrinei liberale. Este vorba de modelul liberal. Functiile interne si externe ale Statului au ca scop prezervarea libertatii. proprietatii si securitatii indivizilor. Relatii in sinul administratiei se refera la problema centralizarii sau de descentralizarii. modelul liberal este un model al administratiei centralizate. Conform acestui model. in definitia modelului marxist de administratie sintem trimisi la definitia statului si la relatia sa cu societatea. adica constringeri reglementare (legea). dar modelul de administratie este marxist-leninist. chiar in cele ale caror constitutie este bazata pe teoria separarii puterilor. Chiar daca exista o separare a puterilor. administratia este un corp de organe supuse legii si subordonat puterii politice. b) Modelul marxist Viziunea este marxista. deci pentru a impiedica abuzul de putere. intre administratie si economie si a relatiilor din cadrul administratiei. a) Modelul liberal Este rar prezentat si studiat sub acest nume. viziunea liberala a raportului Administratie / Politica are la baza aceasta idee fundamentala a liberalismului clasic. Astfel. liberalismul fiind doctrina libertatii in ordine. implica ca in orice Stat. Aceste relatii se plaseaza in aceiasi perpectiva. in principiul separarii puterilor al carei scop este protectia libertatilor cetatenilor si apararea lor fata de puterile discretionare ale autoritatilor. Administratia este instrumentul puterii publice ale carei interventii se fac pe cale de constringere Acest model este in acelasi timp institutional. colectivitati locale). El este inspirat de teoria liberala a lui Locke si Montesquieu. pentru Marx. Cu alte cuvinte. Astfel. sa gasim inevitabil un organ suprem care domina celelalte si care asigura unitatea Statului. este distinctia dintre functionarii politici si cei de cariera (permanenti) si cel al subordonarea administratiei fata de politic. Insa. prin asociatiile de cetateni (institutii locale. In consecinta. Centralizarea a aparut ca un mijloc de a evita dezordinea. libertatea este cel mai bine prezervata. Deci administratia liberala ar trebui sa fie descentralizata. iar mijlocul utilizat este violenta (simbolica). Analize comparate ale raportului Administratie / Politica Exista trei modele fondatoare ale administratiei. sint doua realitati inseparabile : administratia este expresia si instrumentul Statului. adica indeplineste un rol instrumental. Ele corespund unor configuratii diferite ale relatiilor dintre administratie si politica. Modelul liberal este o perspectiva politico-juridica si institutionala a fenomenului birocratic. asa cum arata Tocqueville. sub influenta acestuia din urma. Este viziunea critica a modelului capitalismului pe care Marx a dezvoltat-o plecind de la conceptia hegeliana a Statului si birocratiei prusiene.

un mare 28 . Aceasta tema a autonomiei Statului (a suprastructurii). autoritarismul. Aceste caracteristici sint ierarhizarea. Analiza fenomenului si formelor de dominatie are la baza metoda ideal-tipului. Exista astfel trei fundamente posibile ale legitimitatii. Puterea inseamna capacitatea de a impune intr-o relatie sociala propria vointa. Weber insistind asupra faptului ca tipologia propusa de el are un scop analitic. traditia sau calitatile personale ale unui om. sau trei tipuri de autoritate (dominatie) in functie de legitimitatea care se afla la baza lor. O alta lectura a lui Marx pune in evidenta o teorie a autonomiei relative a Statului in raport cu societatea. deci a autonomiei administratiei in raport cu politicul. Althusser). in virtutea unei rationalitati prin finalitate. In centrul modelului weberian al administratiei si Statului se afla conceptul de dominatie si raporturile de autoritate. dar ea stabileste o norma de conformitate fata de trecut ceea ce impiedica inovatia si schimbarea. Statul este independent. faptul ca isi exercita functiile prin autoritate si centralizare. 1. Dupa cum legitimitatea are la baza regulile. Este domiantia pe care o exercita altadata patriarhul sau seniorul funciar. mai ales in perioade de tranzitie cind nici o clasa sociala nu este atit de puternica incit sa-si impuna dominatia. fortele sociale sint echilibrate. Reprezentind Statul. Comandamentul (porunca. a fost analizata de Marx in „18 Brumar al lui Louis Bonaparte” ai apoi dezvoltata de neo-marxisti (Gramsci. Dominatia (autoritatea) traditionala Este legitimitatea conferita de traditie. centralizarea sint mijloace institutionale prin care burghezia isi exercita dominatia. Weber spune ca dominatii se pot supune pentru trei tipuri de motive (conform celor trei tipuri de rationalitai) : din obisnuinta. In aceasta viziune. dominatia implica recunoasterea (acceptarea) supunerii. sau un rege intr-o monarhie. sau al virutii eroice sau in fata valorii exemplare a unei persoane dotata cu carisma. La limita. in sensul ca orice putere are aspecte atit rationale cit si traditionale si carismatice.dimpotriva. Birocratia este un corp parazitar. sau in virtutea unei rationalitati prin valoare. In viziune marxista. actiunea lor se neutralizeaza. administratia scapa de rolul sau subordonat de instrument in serviciul clasei dominante si da impresia ca devine un centru de decizie si de actiune independent de clase. In acest caz constringerea este legitima. Aceasta confera autoritate celui ce domina. Acest conflict intre clase este sursa autonomiei Statului care devine mediator intre clase si interese. 2. Poate fi o personalitate religioasa sau politica dotata cu atribute exceptionale. Max Weber a dezvoltat modelul devenit clasic al birocratiei in « Economie si societate » si in « Savantul si omul politic ». dominatia fiind in general mixta. Este vorba de supunerea tuturor in fata unui leader providential. Ambele implica in acelasi timp constringere si supunere. un dumnezeu. exista trei tipuri de dominatie legitima. este un profet. Autoritatea nu se afla in personalitatea lederului. Weber a facut distinctie intre dominatie si putere. calitatile transcendente. caracterul ei de corporatie inchisa. dar nu politico-juridic. conformindu-se unei cutume . in functie de elemente afective. Ea are caracteristicile institutionale necesare garantarii dominatiei burgheziei. Este ghidul suprem. Statul este forma de organizare utilizata de burghezie pentru a-i garanta si apara acesteia proprietatea si interesele. impunerea) nu este in mod necesar legitime si supunerea in acest caz nu este in mod necesar o datorie. Se bazeaza pe cutumele puternic ancrate in mentalitati. Ierarhizarea. Autoritatea traditionala permite o functionare stabila a ordinii sociale. Autoritatea carismatica Dominatia carismatica se bazeaza pe gratia personala si extraordinara a unui individ si care se traduce prin supunerea in fata caracterului sacru. ordinul. Aceasta legitimitate depinde de conformitatea fata de vechile uzante sau de ideea pe care ne-o facem despre ordinea care prevala altadata. ci bazat pe viziunea organizationala a fenomenului administrativ. Exista situatii istorice cind Statul scapa determinarii economice. Poate fi un razboinic. societatea este o conditie a existentei Statului. in functie de interesul material pe care il pot obtine (instrumentala). ea este in serviciul burgheziei. ci in rolul pe care il recunoaste traditia. clasele sint in lupta pentru a-si impune interesele. Nimeni nu-i contesta superioritatea. Pentru construirea acestei tipoliogii. Dimpotriva. c) Modelul weberian Este un model liberal.

dezvoltarea functiei publice moderne cere un corp de lucratori specializati. ca organizatie de tip birocratic se bazeaza pe citeva principii esentiale : formalizarea regulilor . Pentru a se evita arbitrariul. Acest tip de dominatie este la baza definitiei weberiene a Statului si este esential pentru a putea intelege functionarea administratiilor birocratice. existenta unei constringeri fizice. Impersonalitatea semnifica formalism si previzibilitate si implica necesitatea unor functionari personal dezinteresati si obiectivi. de capacitatea acestuia de a intretine credinta si fervoarea militanta. 3. specializarea functiilor . politica. fiind rational. birocratia. Statul modern consta intr-un raport de dominatie de tip rational-legal. Fiecare isi exercita specializarea sa in limitele atributiilor sale. Acest tip de organizatie este dependenta de preferintele leaderului. Structurile birocratice. Si prin « impersonala » intelegem ca regulile edictate se aplica tuturor si nu apartin nimanui in nume propriu. Un astfel de grup care indeplineste cele trei conditii formeaza un Stat. un sef revolutionar. Este deci e un sistem ierarhic. Structurile birocratice caracterizeaza orice intreprindere economica. a originilor si structurii sale. Ierarhia este supusa legalitatii. Aceasta structura impersonala asigura continuitatea organizatiei. Riscul de sciziune este mare intru-cit diferitii discipoli pretind ca sint veritabilii mostenitori si continuatori ai leaderului carismatic. rigoare. este organizatia care permite obtinerea celei mai mari eficacitati prin introducerea unui demers cit mai rational posibil. a administratiei. Autoritatea (dominatia) rational-legala Acest tip de autoritate este reglat de norme care definesc in mod impersonal drepturile si obligatiile fiecaruia. Functia publica. 3) specializarea Este un alt principiu fundamental al organizarii unei structuri birocratice. accentul este pus pe respectarea regulilor ca singura sursa de autoritate. toate functioneaza dupa aceleasi principii de organizare interna. disciplina. adica de rationalizare a structurilor administrative.demagog. Birocratia este o lume in care toti participantii sint legati prin reguli impersonale si nu prin legaturi arbitrare sau influente personale. 1) formalizarea regulilor Structura birocratica este o structura impersonala distincta de indivizii care o compun. orice intreprindere capitalista. Statul. birocratiile de partid. 2) ierarhie Organizatia birocratica este un sistem bine ordonat de dominatie si de subordonare in care se exercita un control al gradelor inferioare de catre gradele superioare. Dupa Weber. toate nivelele (titulari de post) superioare si inferioare trebuie sa respecte drepturile care le sint recunoscute de lege. Weber a formulat definitia clasica a Statului ca institutie care presupune un raport de dominatie de tip rational-legal : Statul modern este definit ca fiind o organizatie care prin conducerea ei administrativa revendica cu success monopolul constringerii legitime. inalt calificati. continuitatea exercitarii dominatiei . Prin « legal ». Deci. care urmareste obiective materiale sau ideale. Plecind de la aceasta definitia s-a constituit teoria weberiana a Statului. Dupa Weber. Ideal-tipul birocratiei este o organizatie in care nici traditia si nici charisma nu intervin si care este reglata exclusiv prin reguli de autoritate rational-legale. Problema succesiunii este o chestiune intotdeauna critica in cadrul unei societati bazata pe acest tip de autoritate. privata sau publica. neutralitatea politica. armata. O autoritate legala este opusul unei autoritati arbitrare care nu se supune nici unei reguli. Acest tip de dominatie caracterizeaza Statul modern. Ele se carcaterizeaza prin permanenta. Birocratia este organizatia rationala ideal-tipica. Aceasta formatie este necesara aplicarii regulilor pentru a obtine 29 . in viziunea lui Weber. Organizatia care corespunde perfect autoritatii rational-legale este birocratia. ierarhie . Prin « rational » trebuie sa intelegem adecvarea mijloacelor la scopuri (rationalitate instrumentala). sint forma de dominatie cea mai rationala din punct de vedere formal. Procesul de dezvoltare administrativa este in mod necesar un proces de birocratizare. seful unui partid politic. Relatiile intre palierele organizatiei sint realtii de autoritate pre-stabilite de tip legal. Membrii unui grup supus unei astfel de relatii de dominatie formeaza o grupare politica in cazul in care se intrunesc trei conditii : teritorialitatea (dominatia se exercita asupra unui teritoriu) . pregatiti pentru sarcinile lor profesionale printr-o formatie specifica.

Aceasta calificare este determinata de aptitudini public constatate si dupa o procedura impersonala (concurs. administratia sa fie separata cit mai strict posibil de puterea politica. Altfel spus. iar pe de alta parte ea defineste natura relatiei functionarilor cu puterea politica careia ei sint supusi.o completa rationalitate a actiunii administrative si consta intr-o „cunoastere specializata” ceruta de tehnicile economiei moderne. sa se pasioneze pentru treburile publice. atunci organizatia procede (aplica) sanctiuni. sef de stat) se situeaza in afara acestei cunoasteri specializate. birocratul nu este supus autoritatii organizatiei decit pentru realizarea functiilor sale profesionale. sau dupa cele doua. si numai ei. a) recrutarea – Acest criteriu presupune ca un candidat ales sa fie cel ale carui calificari si competente corespund cel mai bine exigentelor postului. Aceasta supunere impune o divizare a functionarilor in doua categorii: functionari de cariera si functionari politici. examen. Aceasta relatie intre Administratie si Politica este. sa ia parte. Daca aceste indatoriri. Concluzii pentru cele trei modele : 1) administratia este un instrument 30 . Neutralitatea trebuie insa strict respectata de catre functionarii de cariera. adica au posibilitatea sa-si petreaca viata profesionala in sinul unei administratii in care avanseaza dupa vechime sau dupa prestatiile de serviciu. in modelul weberian. securitatea salariului. Deci. pentru Weber. In conformitate cu acest prinipiu de cariera. cu proceduri fixate prin regulamente si legi. de subordonare. in special de puterea partidelor politice. care pot fi deplasati dupa vointa sau pot sa fie dispinibilizati. avansarea depinde de vechime sau. Aceasta specializare permite pe de-o parte o diviziune a muncii in administratie in functie de sarcini si formatie. In cadrul fiecarei categorii de post. Birocratia este o organizatie in care recrutarea. Aceste reguli de avansare sint garantate fiecaruia inca de la intrarea in organizatie si ele formeaza un plan de cariera. Specializarea structurilor birocratice este deci garantata de specializarea agentilor care au sarcina functionarii lor. furnituri). diplome) b) cariera se deruleaza dupa reguli impersonale. personal liberi. 4) principiul neutralitatii politice Este neutralitatea de principiu a functiei publice. omul politic (ministru. fata de orice putere politica (puterea existenta la un moment dat). sint indreptatiti sa intervina in luptele politice. Acestea sint de asemenea conforme cu reguli pre-stabilite. birocratia cere salariatilor indatoriri legate de posturile ocupate. clar definite. Formatia specializata este o parte constitutiva a puterii birocratiei. Este o regula stricta pentru functionarii de cariera. Postul este o ocupatie profesionala. Lui nu i se cere o calificare profesionala specializata. in ciuda principiului subordonarii. promovarea. nu se supun decit datoriei obiective a functiei lor. intr-o ierarhie a functiei solid stabilita. functionarii politici. Administratia birocratica semnifica dominatia in virtutea cunoasterii detinute de functionari datorita formatiei primite si a cunoasterii dobindite in serviciu. In acelasi timp. pentru a accelera avansarea se trece prin concurs. Dupa Weber. deci. sa combata ca oamenii politici care au exact aceasta vocatie : sa lupte. In contrapartida acestor garantii. Weber admite ca in masura in care ratiunea de Stat si interesele ordinii stabilite sint in joc. Acest principiu cere ca. promovarea si sanctiunea sint determinate exclusiv de merit. sint dependente de criterii meritocratice si impersonale. birocratia este tipul cel mai pur de dominatie legala care este exercitata printr-un singur sef al gruparii si administratia este compusa in acest sistem din functionari care. salariatul birocratiei (functionarul) nu este proprietarul postului ocupat nici al mijoacelor de munca (local. nu sint satisfacute. Supunerea administratiei fata de puterea politica se explica prin ratiuni care tin in primul rind de legitimitatea puterii si apoi de interesul personal al celor care se supun acestei puteri. Deci modelul weberian se caracterizeaza prin supunerea administratiei fata de putere. Cariera ofera garantii care au drept consecinta sa asigure (maximizeze) securitatea profesionala: securitatea locului de munca. 5) cariera Functionarii urmeaza o cariera. Insa functionarii sint recrutati pe baza unui examen si a unei diplome care atesta formarea lor si calificarea profesionala. Ei sint numiti (si nu alesi) intr-un post care constituie unica sau principala lor ocupatie. Orice mod de gestiune a personalului care se bazeaza pe acest principiu poate fi calificat de birocratic.

primele elemente importante ale unei reflectii comparative asupra raporturilor administratie / politica. Eisenstadt a degajat trei mari modele : birocratiile orientate catre serviciu (functie) (« service-oriented ») . administratia este un instrument de constringere. Este un model apropiat de modelul weberia. Statul este un aparat represiv care functioneaza pe baza de violenta. birocratizata. In realitate aceste trasaturi ideal-tipice sint alterate. Functionarii sint mai mult servitorii personali ai guvernantilor si ai Statului personificat de acesti guvernanti sau de grupurile sociale pe care ei ii reprezinta. birocratii auto-orientate (« self-oriented bureaucrasies »). Noi modele ale administratiei Acestea sint versiuni reinnoite ale modelelor clasice. astfel incit spiritul de corp nu se poate dezvolta . ierarhizata. se caracterizeaza printr-o puternica ierarhizare. diferitele organe de control sint insarcinate cu mentinerea unui inalt nivel de disciplina si de calitate in executarea serviciului. disciplina si control. fara nicio regula fixa. desi autonome in raport cu puterea politica. Deci cele trei modele au in comun instrumentalitatea. intr-o lucrare colectiva din 1963. birocratiile supuse guvernantilor (« subservient to the rules ») . este la originea disfunctiunilor sistemului . in aceasta viziune. 31 . Regulile si practicile de numire. scheme de referinta. in interiorul acestui tip de birocratie. Cele trei modele sint ideal-tipuri si ele sint conforme cu o anumita viziune asupra societatii. a) Birocratiile « service-oriented » se caracterizeaza in primul rind prin gradul de autonomie (neutralitate) al organizatiei sale interne in raport cu puterea politica. Acest autor a dezvoltat in studiul sau asupra birocratiilor emergente (in regiunile in curs de dezvoltare si in noile state). fara garantia unei cariere. Aceast control al puterii politice se exercita in principal prin intermediul anumitor functionari de inal nivel din ierarhia administrativa si prin controlul executat asupra mijloacelor bugetare puse la dispozitia administratiilor. pentru studiul relatiilor dintre mediul administrativ si cel politic. rolul lui esential fiind cel de coordonare. Neo-liberalismul inseamna intoarcerea la semnificatia profunda a liberalismului. grile. 2) 3) - Analize comparate ale raportului administratie / politica. fiind instrumentul domintiei de clasa. promoveaza o conceptie descentralizata a administratiei si propune metode ale intreprinderii private adica aplicarea metodelor managementului privat in gestionarea treburilor publice – noul management public –. b) Birocratiile supuse guvernantilor se caracterizeaza prin : grad scazut de autonomie interne. In primcipal este vorba despre modelul neoliberal care este centrat pe limitarea interventiei statului. Statul este un aparat de constringere prin excelenta.model liberal – administratia este instrumentul puterii politice alese model weberian – este instrumentul puterii politice existente (oricare ar fi) marxist clasic – instrumentul clasei dominanate administratia este unitara adica centralizata. De asemenea. Aplicind conceptele analizei sociologice la studiul societatilor istorice. Aceste birocratii. Statul trebuie sa renunte la functiile economice. In toate modelele ea este ierarhizata. 1) Modelul lui Samuel Eisenstadt. de la un loc de munca la altul. sint totusi supuse controlului si puterii guvernului. el a caracterizat in special marile tipuri de orientari politice ale birocratiilor. ierarhizata. Modelele propuse sint ghiduri. Relatia dintre cele doua domenii poate fi analizata din perspective diferite. Relatia de dominatie se afla in centrul oricarei administratii . Dar ele sint modele de referinta pentru analizele practicate de stiinta administrativa. Altfel spus. ceea ce conduce la o deplasare constanta a functionarilor. de promovare si de realizare a functiunilor sint aplicate in mod general si continuu.in modelul marxist. in functie de criterii diferite. organizarea centralizata. de dominatie in modelul liberal constringerea se exercita prin lege in model weberian este un principiu de baza. centralizarea si dominatia.

in cadrul carora recrutarea si promovarea functionarilor sint legate de sprijinul partidului care recompenseza astfel participarea acestora la activitati politice. are un defect principal : Clasificarea propusa este realizata atit in functie de elementele externe (orientarea birocratiilor) cit cit si elementele interne ale administratiei (tipul de recrutare si de statut al agentilor). Acestea sint birocratii caracterizate printr-o puternica autonomie: sint birocratii care si-au cistigat puterea in afara sau contra puterii politice si scapa controlului acesteia. Posturile sint considerate proprietatea personala a titularului. a) In functie de relatiile cu politicul. 32 . Dar exista combinatii diferite intre cele doua modele in functie de gradul de partizanat birocratic (inalt / redus) si de gradul de politizare bircratica (inalt / redus). functionarii de inalt nivel actioneaza in interesul lor personal. cel al meritului agentilor din interior sau al sistemului de patronaj (agenti din exterior). ceea ce introduce o doza de eterogenitate in principiul de clasificare. functionarii fiind sensibili la solicitarile partidului. In principiu exista o corelatie pozitiva intre intre cele doua tipuri : birocratiile cele mai partizane sint in acelasi timp si cele mai politizate. Exista astfel birocratii in care toate esaloanele sint ocupate de agenti din interior (insiders) care urmeaza principiul de cariera. Situatia din SUA prezinta o alta configuratie : la toate nivelele se produc schimburi frecvente intre functionarii din interior si cei din exterior. la al doilea esalon (sub-secretari) avem tot outsiders. Tipologia lui Eisenstadt.c) Birocratiile de tip « self-oriented » (orientate catre organizatia birocratica insasi) . Sint legate de agenti care provin din administratie si care si-au facut cariera in interiorul administratiei. 1969) Aceasta analiza este mai clara si coerenta din punct de vedere al criteriilor de clasificare. iar un al doilea este realizat in functie de natura si nivelul posturilor ocupate de functionari. in functie de elementele interne (tipul de agenti. sau prezenta lor este simultana. De exemplu. interni sau externi) ale administratiei. a) b) c) d) birocratie inalt partizana si inalt politizata : tari sub-dezvoltate birocratii ne-partizane si politizate : Tailanda partizane si ne-politizate : Israel ne-partizane si nepolitizate : Marea Britanie b) O alta tipologie realizata de Riggs depaseste analiza in functie de un criteriu unic (prea sumara). la primul esalon (guvern) regasim outsiders. Un anumit favoritism afecteaza astfel deciziile luate de catre birocrati. intre cele doua existind o varietate de combinatii. Aceasta influenta a politicului se manifesta de asemenea in exercitarea functiilor. Recrutarea personalului are un caracter puternic clientelar si marcat de nepotism. Autorul a stabilit doua tipologii. B) Modelul lui Riggs (Political and Administrative Development. la al treilea eaelon (directori de agentii. 2) Birocratiile politizate a caror preocupare majora este achizitia de putere si mai putin aplicarea deciziilor guvernamentale. si birocratii in care posturile sint ocupate de agenti din exterior (outsiders). Un alt tip este ilustrat de cazul Marii Britanii : la toate esaloanele nu exista decit agenti din interior (exclusivitatea principiului de merit si cariera). formalizarea si ritualismul domina practicile administrative. Caracterul partizan al unei birocratii este legat in special de recrutarea de agenti din exteriorul administratiei si impusi de catre puterea politica. Este specifica sistemului de patronaj. Un astfel de exemplu il constituie birocratiile militare. Prima tipologie a birocratiilor este in functie de relatiile cu politicul. desi utila si importanta. exista doua tipuri de birocratii : 1)Birocratiile partizane. in Franta. In aceasta a doua tipologie autorul propune o distinctie intre diferite tipuri de birocratii in functie de natura si nivelul posturilor ocupate. asistentii presedintelui) posturile sint ocupate de insiders (principiul carierei). In cadrul acestor organizatii.

articuleaza si realizeaza medierea intereselor. Putnam si Rockman (Bureaucrates et Politiciens dans les democraties occidentals. acesta trimite la faptul ca in democratia liberala. spre deosebire de primul model. interesele si valorile puse in joc. Pe de alta parte. modelele sint caracterizate in functie de subordonarea si separarea care definesc raporturile dintre administratie si politic. Aceasta tip de raporturi administratie / politica concede functionarilor un rol mult mai « politic » decit in modelele anterioare. principiul separarii interzice identificarea politicului cu administrativul garantind stabilitatea si continuitatea aparatului administrativ. Inovatia in acest sistem apartine politicienilor si influenta functionarilor in procesul de decizie diminueaza in momente de criza. cazuri caracterizate prin osmoza dintre administrativ si politic. atit birocratii cit si politicienii sint angajati in procesul de decizie. Cele doua tipuri de agenti sint egal implicati in politica. un inalt nivel de suprematie a politicului care sint absolut irealiste. acesta admite o anumita participare a functionarilor la procesul de decizie politica. Astfel. principiul de subordonare se refera la faptul ca in tarile democratice administratia nu are legitimitate proprie. Acest model presupune un inalt nivel de ierarhizare a autoritatii si al procesului de luare a deciziei. D) Tipologia propusa de Gérald Timsit Tipologia se bazeaza pe elementele interne ale birocratiei. Este un idealtip. el ar fi ilustrativ pentru Marea Britanie si Germania prin introducerea in aceste sisteme a unor outsiders in posturile rezervate functionarilor. Sintem in prezenta unei logici care implica o anumita politizare a birocratilor si la o anumita birocratizare a politicienilor. administratia nu se confunda cu puterea politica. In acest caz. nu exista o diviziune a sarcinilor muncii politice. In timp ce politicienii sint insarcinati cu articularea intereselor individuale difuze si neorganizate. functionarii sint responsabili cu medierea intereselor inguste si bine definite ale clientelelor organizate. Dupa autori.C) Tipologia realizata de Aberbach. este o referinta care permite analiza si comparatia unor situatii concrete infinit mai complexe si nuantate. politicienii definesc proiectele politice. Dar aceste roluri sint limitate. acest model ar corespunde cazului francez si japonez. 33 . Astfel. fiecare jucind un rol diferit. ea nu se reinnoieste in acelasi timp cu schimbarea puterii politice. c) Un al treilea model insista asupra repartizarii rolurilor intre politicieni si functionari. Cit priveste principiul separarii. aceasta distinctie este impracticabila. El presupune diferentierea cea mai neta a politicului in raport cu administratia si corespunde situatiei din secolul alXIX-lea. Este un model care corespunde « corporatismului liberal » in care se actioneaza prin consens. De asemenea. Acest model trebuie totusi nuantat : Profesionalismul politicienilor relativizeaza ideea conform careia functionarii dispun de monopolul expertizei. Este modelul conform doctrinei clasice si care corespunde dihotomiei weberiene. rolul administratiilor in mobilizarea si medierea intereselor sectoriale este in crestere. functionarii executa. Fiind un model ideal-tip. cuprind o scala care merge de la separarea neta pina la supresiunea acestei demarcatii. Ca si in modelul precedent. Acesta este modelul clasic weberian. Functionarii contribuie cu cunostintele de specialitate. In acest model stilul de guvernare este incremental si reactiv. Reamintim semnificatia celor doua principii. Exista o varietate de situatii care ilustreaza acest model. d) Un al patrulea model corespunde disparitiei separarii administratiei de politic (model antiweberian). in functie de gradul de politizare a birocratiei. unde majoritatile politice alterneaza in mod regulat la putere. Aceasta configuratie pune in evidenta un model hibrid in care nu exista nicio diferenta esentiala intre rolurile politicienilor si cele ale functionarilor. Insa. Cu toate acestea. Primii decid. 1981) Autorii propun patru modele care. insa. concret. b) Un alt model este cel al participarii simultane a politicienilor si functionarilor la procesul de decizie politica. Ea este astfel subordonata puterii politice al carei instrument si executant este. modelul clasic nu corespunde mereu realitatii. furnizeaza expertiza. a) Modelul in care politicienii guverneaza si functionarii administraza. in realitate. in timp ce puterea politica isi schimba orientarea.

pentru punerea in practica a unei ierarhii administrative clar subordonata politicului.Dupa Timsit. Exceptii se aplica in general pentru recrutarea functionarilor de la virful si de la baza ierarhiilor (posturi de o mare tehnicitate). bazata pe principiul meritului. In realitate el se manifesta in mod diferit. Exista relee (organe) care permit circulatia informatiei si transmiterea deciziilor. Constitutia declara ca « guvernul determina si conduce politica natiunii » si ca « Guvernul dispune de administratie si de forta armata ». sub a treia Republica. Situatia de echilibru perfect este. cea administrativa (compusa exclusiv din functionari de cariera) si cea politica. Principiul de subordonare si de separare 1) principiul de subordonare Subordonarea isi are fundamentul fie in texte. alinierea sau cel putin simpatia politica fata de partidul de la putere au un loc ce nu poate fi neglijat. Ministrul isi controleaza strins functionarii. ideal-tipica. 2) principiul de separare Separarea instantelor politice si administrative rezulta in tarile europene din jocul combinat a doua mecanisme : mecanismele referitoare la modul de recrutare al functionarilor si mecanismele legate de statutul libertatilor publice ale functionarilor. sint distincte. Nicaieri in alta parte ca in Marea Britanie nu exista aceasta preocupare pentru a se asigura subordonarea administratiei fata de puterea politica. ministrul este singurul responsabil in fata Parlamentului pentru toate actiunile ministerului sau. Secretariatul general al Presedintiei al Republicii in Franta. In Franta. dar care au fost recrutati pe baza unor criterii in care apartenenta. dar la virful ierarhiilor exista o osmoza. de asemenea. In Europa continentala. Membrii guvernului sint singurii responsabili. In Germania. Conceput la origine in csopul de a garanta controlul Parlamentului asupra Guvernului. a Legislativului asupra Executivului. in aceste tari. de referinta. in functie de variatiile celor doua principii de la situatia ideal-tipica de echilibru perfect (modelul teoretic weberian). Garantia existentei unui sistem de merit consta in aplicarea a doua tipuri de control : Astfel. De exemplu. acest principiu a capatat progresiv a semnificatie suplimentara : acea de control al politicului asupra administrativului. care traduce echilibrul principiilor. nu atit separarea functiilor este esentiala. Mai mult. Modul de recrutare este in principiu independent de autoritatea politica. acest control consta in punerea in practica a unei Comisii a Serviciului Civil direct responsabila in fata Reginei. Functionarii sint recrutati prin concurs si examene. inca o data. Ea nu dispune de nici o garantie formala de 34 . Respectarea efectiva a acestor principii constitutionale este garantata prin mecanisme institutionale : In Marea Britanie. fie in practicile constitutionale. in ansamblul tarilor europene. Aceste organe sint compuse din agenti care au statutul de functionari de cariera. a) Recrutarea functionarilor este. posturile inaltei functii publice se afla mai mult sau mai putin explicit in pozitie de dependenta fata de guvern. a) Modelul de echilibru. Se afirma astfel relatia de subordonare a administratiei (civile si militare) fata de puterea politica prin Guvern. Autorul a realizat astfel o tipologie in functie de gradul de echilibru al acestui raport si a pus in evidenta doua modele : modele de echilibru si modele de dezechilibru. in Marea Britanie (dar si in SUA). care corespunde modelului occidental Este un model organizat in jurul echilibrului intre cele doua principii. Astfel: In Marea Britanie este principiul responsabilitatii ministeriale. dar a carei subordonare rezulta din existenta celor doua ierarhii riguros limitate si circumscrise. riguros delimitate. existenta a doua ierarhii distincte. cit mai ales echilibrul (sau dezechilibrul) dintre cele doua tipuri de functii. este modelul original. cel de subordonare a administratiei fata de puterea politica si cel de separare a politicului si administratiei. dar si existenta unor puncte de contact intre cele doua sint strict definite. cele doua ierarhii exista. Acest echilibru este realizat prin mecanisme (institutionale sau nu) care garanteaza acest echilibru si el permite cel mai bine punerea in evidenta a modului dominanat de functionare a relatiei administratie / politica.

Prin astfel de reguli se incearca evitarea identificarii actiunilor functionarilor cu cele ale partidelor politice care se succed la guvernare. definit prin cele doua principii. acest sistem se caracterizeaza printr-o functie publica care este structural separata de puterea politica. prin felul in care aceasta inalta functie publica isi concepe rolul in raport cu restul functiei publice. consta in instaurarea unui control permanent. In acest model clientelar. Aceasta relatie de schimb este o relatie clientelara. Observatie : in practica. dar agentii ei dispun de un asemenea statut de prestigiu incit nu pot fi supusi niciunei presiuni. numai in raport cu acest model. Acest control sanctioneaza absenta neutralitatii Statului in recrutarea functionarilor. Acestia sint insarcinati cu organizarea recrutarii functionarilor in asa maniera incit sa se impiedice practica patronajului. Clientelismul se manifesta la doua nivele : in primul rind in mod direct in relatiile puterii politice cu o inalta administratie numita si recrutata de catre puterea politica care isi asigura astfel fidelitatea si obedienta functionarilor si in al doilea rind. Rolul inaltei functii publice este un rol de executie. Opiniile trebuie sa se exprime cu moderatie si prudenta (obligatia de rezerva). loialismul si sitemul de patronaj. Puterea politica isi utilizeaza rolul politic-constitutional si in special puterea de numire a inaltilor functionari pe care si-a rezervat-o ca moneda de schimb in scopul obtinerii supunerii administratiei. crescinda. cu atit mai mult pentru functionarii din sferele superioare. Variatia principiului de subordonare produce forme diferite de politizare a administratiei : clientelismul. birocratia nu este responsabila in fata niciunei autoritati superioare. le cunoaste in practica in tarile occidentale. Celalalt sistem. dar care isi abandoneaza prestigiul si puterea in schimbul unor garantii (si avantaje) de cariera. Exista deci variatii pe care acest model de echilibru. posibilitatea sa exercite activitati politice (sa participe la campanii electorale fara sa demisioneze in prealabil). in Franta. prin statut. inaltii functionari au. in grade diferite. De asemenea. Administratia este tinuta departe de procesul de decizie politica. Modelul clientelar este bine ilustrat de sistemul italian. Exista doua tipuri de sisteme : Statutul britanic. Al doilea tip de statut este exemplul statutului libertatilor in Franta care enunta de asemenea principul separarii celor doua domenii. Inaltii functionari si toate categoriile ierarhiilor superioare nu pot in nici un caz sa exercite activitati politice. politicul si administratiei. ale subordonarii si separarii. iar in relatiile cu administratia. Aceste doua principii cunosc. clasa politica (parlamentari si membrii ai guvernului) nu cuprinde decit putini functionari la origine. in aceste tari neexistind o comisie speciala ca in Marea Britanie. 35 . Intr-adevar. Dar acest principiu este cel care permite sa punem in evidenta diferentele care exista intre tari si permite o analiza comparata. variatii care afecteaza functionarea modelului. in mod indirect. aplicat in tarile europene continentale. 1. Exista doua tipuri de variatii (abateri) : variatii produse prin variatia principiului subordinarii si variatii produse prin variatia principiului separarii. In realitate. sistemul american poate fi considerat o “exceptie” sau sa apreciem diferentele intre Europa continentala si Marea Britanie. sistemul separarii / subordonarii si al neutralitatii functioneaza prin abatere de la schema weberiana a echilibrului principiilor subordonarii si al separarii. partidele politice joaca un rol foarte important. Cu toare acestea. care este cel mai riguros si in care functionarii nu se pot dedica activitatilor politice decit in conditii strict definite. a) Clientelismul In acest sistem administratia este subordonata de puterea politica. cele doua sfere functioneaza prin intrepatrundere.independenta. In acest model. b) Statutul libertatilor publice acordate functionarilor este un alt factor care influenteaza natura si gradul de separare intre administratie si politic. De exemplu. libertatea de opinie este totala. fara sa afecteze insa in mod fundamental echilibrul principiilor. dar libertatea de exprimare a acestor opinii este limitata. in functie de tara.

Efectele acestei variatii sint evolutia catre preluarea. Acest principiu are ca efect modificarea conceptiei pe care si-o fac functionarii cit priveste rolul lor. Exista in Germania doua tipuri de functionari : birocratii clasici (functionarii weberieni. functia publica. detinin functii in inaltele sfere ale politicii. Cu toate acestea. 2. Neutralitatea este unul din principiile fundamentale ale functionarii administratiei. prin mijloace diferite. variatia principiului de subordonare conduce la politizarea administratiei. acestia fiind recrutati in mod liber de puterea executiva. Dimpotriva. sint mecanisme care vizeaza rezistenta la presiunea puterii prezidentiale. in timp ce variatia principiului de separare conduce la functionarizarea (birocratizarea) politicului. strategiile si mecanismele de separare a politicului si administrativului sint specifice. dar care conduce de asemenea la cresterea puterii administratiei fata de puterea politica. interdependenta politicului si administratiei se face in profitul administratiei. Din cauza calitatii si permanentei sale. dar combinata cu o forma speciala de subordonare a administrativului fata de politic. in Marea Britanie. constituita in special la cel mai inalt nivel din functionari de cariera politica. subordonarea functiei publice americane fata de puterea politica. fie puternica (Marea Britanie). aceasta este in primul rind consecinta structurii insasi a functiei publice. sintem inca departe de un sistem tehnocratic. In concluzie. functia publica este non-partizana dar activa (angajata politic). De exemplu : « guvernul de outsiders » (agenti din exterior) sau « triunghiul de fier » adica tripla alianta intre functionarii de cariera. Este o forma originala de subordonare politica a administratiei. caruia ii este specific acest model de variatie. exista o dihotomie absoluta intre zona politica si cea administrativa. Variatia principiului de separare Aceasta variatie poate sa fie slaba. parlamentari si lobbisti. separearea exista. In Franta. Retinem deci ca in acest tip de separare slaba. dar este un caz exceptional : subordonarea administratiei fata de politic este o subordonare organizata in avantajul Presedintelui si al partidului pe care el il reprezinta la putere . dupa trecerea prin functia publica. Separarea exista deci.b) Loialismul Este un model caracteristic Germaniei. Astfel. se pretinde functionarilor federali un angajament politic activ in serviciul ordinii democratice si liberale. Avem o functie publica profund separata de politic dar vizibil subordonata. dar fara a modifica esential echilibrul intre cele doua principii. In concluzie. subordonarea si separarea sint consecinta strategiilor informale si mai putin al mecanismelor institutionale. isi impune punctele de vedere in fata ministrilor. dar aceasta nu inseamna controlul administratiei de catre partidele politice. a controlului de catre aparatul de Stat si a administratiei sale. dar in mod frecvent vechii functionari. In acest sistem exista atit subordonare cit si separare. Ceea ce este caracteristic acestui model este puternica « orientare » politica a functiei publice germane : avind in vedere trecutul recent al acestei tari. Cit priveste sistemul american. Este vorba de o structura « duala ». ca si functionarii francezi. stearsa (Franta. in Germania asistam la politizarea administratiei. c) Sistemul de patronaj Si acest sistem se bazeaza pe cele doua principii. care prin definitie supravietuieste schimbarilor politice. Vorbim de o datorie de loialism politic. In cazul stergerii frontierelor dintre administratie si puterea politica in avantajul administratiei. inalta administratie constituie una din fortele esentiale ale aparatului de Stat. Japonia). Dar functionarii pot sa se angajeze in activitati politice. In al doilea rind. 36 . Sint mecanisme care asigura subordonarea administratiei fata de puterea politica. situatie specifica de exemplu Japoniei. neutri si instrumentali) si birocratii politici care domina la nivelele superioare si care participa la procesul de decizie. Separarea neta administratie / politica pe care o presupune modelul loialist implica mecanisme de compensare. Este vorba de neutralitatea Statului in recrutarea functionarilor si de neutralitatea functionarilor in exercitarea functiilor lor. administratia este forta dominanta a aparatului de Stat japonez. Altfel spus. de separare si subordonare. de asemenea.

fractiuni. clanuri. este un model de ne-integrare. sau criteriile de selectie si cariera.b) Modele de dezechilibru Echilibrul din modelele de administratie este instabil : relatia de echilibru al principiilor de separare si subordonare care exista in tarile occidentale poate fi total dezechilibrat prin dominatia permanenta a unuia sau altuia din aceste doua principii. Se produc astfel doua fenomene : politizarea totala a administratiei sau functionarizarea totala politicului. sintem in situatia de separare fara subordonare . o elita politico-administrativa. 1. 2. vorbim de o sub-dezvoltare administrativa. Este modelul de societate administrata de politic. Notam particuritatile principale ale acestui sistem : administratia se sustrage total autoritatii puterii politice. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :     Care sint particularitatile celor trei modele fundamentale ale birocratiei Care sint cele trei forme de dominatie formulate de Weber Identificati tipurile de birocratii din tipologia lui Riggs Prezentati tipologia lui Timsit in functie de variatiile celor 2 principii. nomenclatura comunista). Desi acest model a cunoscut conflicte intre diferitele birocratii si institutii ale Statului. carcateristica sa esentiala a fost puternica integrare a ansamblului sistemului politico-administrativ sub autoritatea unei birocratii politice centrale (o elita a puterii. se caracterizeaza prin existenta unor birocratii duale sau pluraliste deoarece societatea este fragmentata in numeroase grupuri. Un prim model de dezechilibru corespunde dominatiei principiului de subordonare a administraiei fata de politic. si desi au existat diferente intre tarile care au adoptat acest model marxist-leninist cit priveste functia public.Un alt model de dezechilibru este caracterizat prin dominatia principiului de separare. deci un model totalitar. iar aceasta diviziune sociala se reflecta pe plan institutional . de separare /subordonare 37 . partide. Cel mai bun exemplu este cel al tarilor ex-comuniste. Este un model raspindit in tarile in curs de dezvoltare. Este modelul unitatii puterii politice si al conducerii societatii de catre partidul comunist. un model constant la limita dezintegrarii si exploziei .

national) Birocratia stabileste contacte in functie de rol: astfel. cu societatea. atitudini care influenteaza interactiunile cu lumea politica. ei avind deci mai multa responsabilitate. inaltii functionari . acestia stabilesc contacte cu liderii partidului lor si rar cu cei din alte partide.cei mai aproape de procesul de decizie – intretin contacte cu retelele centrate pe executie. lideri locali ai propriului partid) si legaturi cu cetatenii si grupuri de interes. 4) Structura contactelor (local. partide) – fac legatura intre lumea administrativa si cea politica . stabilesc relatii cu structurile centrale si cu cele locale (sensibile). 2) Elemente de referinta Pentru birocrati. cu functionarii altor departamente. A) Modele de contact 1) Tipurile de contact depind de specificitatea sarcinilor si nivelul de responsabilitatea Astfel. complexitatea crescinda a cererilor sociale face ca frontierele traditionale intre politicieni (a caror preocupare principala este cautarea suportului public necesar si asigurarea legitimitaii politicilor) si functionari (care au rolul de a asigura performanta functiei publice) se modifica. functionarii de rang mai putin ridicat (functie de executie) nu au legaturi decit in cadrul departamentului cu alti executanti. adica intretin relatii exterioare organizatiei. grupuri de interes. politicienii de rang mai putin important stabilesc contacte la nivel local pentru a asigura suport pentru liderii locali ai partidului sau legaturi cu reprezentantii grupurilor de interese. cu lideri ai altor partide. mai mult decit politicienii. functionarii de rang intermediar – cei mai apropiati de cererile sociale (cetateni. Ei intretin contacte cu retelele politice nationale.Modulul 5 – Politicieni si birocrati. Daca ne referim la legaturile cu alti actori sociali. origini sociale. la rindul lor. Cit priveste politicienii parlamentari. O alta diferenta se refera la nivelul contactelor (national. ca si birocratii. dupa rol si functie. Deci contacte directe rare cu politicienii. in cazul birocratiei politice optiunile politice sint importante. contacte cu grupurile de interes organizate. cu alti ministrii. Politicienii (parlamentarii). Deci retelele birocratice sint esential interbirocratice (in sinul departamentului). cu ministrii si inalti functionari. adica cu cabinetul. Ei intretin deci in special relatii exterioare. birocratii stabilesc mai multe legaturi cu actorii nationali. Similitudini si diferente : modele de conact. contactele cu cetatenii sint mai frecvente decit cele cu birocratii. 3) Legaturile cu actorii sociali Birocratii au. Functionarii de nivel mai scazut stabilesc relatii de executie cu alti executanti. intretin realtii diferite : de exemplu. grupurile de interes si cetateni. au rolul de a media legaturile care pun in contact guvernul. cele cu lumea politica sint periferice. Contactele externe sint ocazionale. Politicienii de inalt nivel au contacte in special cu elitele nationale si inaltii functionari. Politicienii. Astazi. elementul de referinta este departamentul lor: legaturile cu egalii sau superiorii functioneaza pe o baza continua. partidele si societatea. B) Influenta atitudinilor politice asupra tipului si naturii contactelor Birocrati In functie de tipul de birocratie (politica / de craiera) distingem atitudini diferite fata de politica. local). politicienii se afla in relatii in special cu publicul (cetatenii). 38 . birocratia intretine relatii orizontale si verticale in sinul organizatiei si ocazional relatii laterale cu lumea politica. dimpotriva. Politicienii. cu ministrul de resort. in timp ce functionarii politici sint actori importanti in procesul de decizie. Din acest punct de vedere. in timp ce elitele politice intretin mai multe contacte cu actorii locali. In timp ce birocratia clasica (functionarii de cariera) este traditional neutra. De asemenea au legaturi cu lumea politica locala (lideri ai altor partide. modele de cariera si atitudini politice Conform imaginii traditionale. inaltii functionari pot sa fie in contact constant cu decidentii centrali. In schimb.

intretine putine contacte cu membrii partidelor politice. sint interesati si intretin contacte cu structurile centrale. doctrine. Aici. Pe o scara a fragmentarii acest sistem reprezinta polul centrifug (se indeparteaza de centru). birocratia intretine legaturi difuze. In Marea Britanie. Deci. Aceste forte centrifuge incurajeaza o dependenta mutuala intre birocrati si politicieni si existenta „triunghiului de fier” (birocrati. disciplina si coeziunea partidelor . toate aceste particularitati traduc tendinta catre concentrarea puterii in miinile cabinetului si reduc tendinta birocratiei de a dezvolta contacte exterioare sistemului birocratic. functia publica. Nivelul de conexiune al birocratilor la politica depinde de serviciu si de rang (localizarea structurala. intretine legaturi cu 39 . birocratii „politici” sint legati de centrele de decizie politica (sint catalizatori ai procesului de policy-making) si nu de sistemul reprezentativ. Diferentele se refera in special la contactele externe. cei care lucreaza in departamentul finante. avind mai putin timp pentru acest tip de contacte.Birocratii de craiera Functionarii cei mai favorabili fenomenului politic sint cei mai contectati la centrul de putere politica. cei care sint in contact cu centrele de decizie au atitudini politice mai afirmate. existenta de comitele legislative specializate. puternica tendinta catre autonomie a birourilor . b) Contacte in functie de sistemul politic In tarile cu sistem de autoritate centripeta (sistem centralizat). cetateni. in virtutea neutralitatii. a) Fragmentarea institutionala Fragmentarea disperseaza puterea actorilor. contactele cu sistemul executiv si elitele politice contribuie la dezvoltarea unor atitudini pozitive fata de fenomenul politic. cabinet. unde traditia responsabilitatii cabinetului si neutralitatea birocratica inhiba legaturile functionarilor cu lumea exterioara administratiei. si anume : traditia responsabilitatii colective a cabinetului si caracterul impersonal (anonimatul) functiei publice . O situatie diferita exista in Suedia. de asemenea. Invers. sistemul pluralist de luare a deciziilor creste interdependenta dintre politicieni si birocrati. sistemul american este ilustrativ pentru tipul fragmentat de structuri institutionale. Comparatie intre modelele de contact ale birocratiei Relatiile si contactele in sinul sistemului administrativ variaza putin de la o tara la alta. in Marea Britanie. sau ocupa posturi de nivel ridicat sint cei mai conectati politic. membrii ai parlamentului. Astfel. grupuri de interes). guvernarea de catre partidul majoritar limiteaza relatiile cu birocratia. Sistemul american se caracterizeaza prin : legislativ independent . In timp ce politicienii sint propulsati de valori. tipul de executiv puternic. cu actorii exteriori sistemului. Politicieni Legislatorii partidelor de guvernamint au cele mai multe relatii cu ministrii. afaceri interne. Daca consideram vechimea. in Olanda. Birocratii conectati politic au tendinta sa se considere mai putin tehnocrati si mai mult policymakers. alti ministrii. cu alti actori : lideri de partide. partide politice putin organizate . tipul de parlament (centrat pe partid) . In Canada. anumite sisteme sint mai fragmentate decit altele. congresmani. slabe. si cauta suport in arena publica. Astfel. politicienii juniori sint specializati in contacte cu cetateni (mai ales la nivel local) in timp ce politicienii seniori. Birocratii politici Acestia nu sint politici in acelasi sens cu politicienii. intrun astfel de sistem. birocratii si membrii parlamentului fiind putin stimulati sa stabileasca relatii directe si sustinute. De exemplu. Birocratia dispune de putina autonomie in a intra in relatii de negociere cu actorii externi. sistem de personal descentralizat . pozitia in sistem). absenta de responsabilitate a cabinetului . Chiar daca fragmentarea administrativa exista in grade diferite peste tot. Aceasta diferenta este determinata de structurile institutionale si de traditie (fragmentarea institutionala) si de sistemul politic. Relativ similare sint contactele intra-departamentale si relatiile cu grupurile de interes. dar fiind implicata in programe de dezvoltare. caracteristicile sistemului.

Sistemul suedez este dual in sensul ca exista legaturi ale administratiei cu parlamentul. Aici functionarii de cariera interrelationeaza cu membrii Congresului si executivul politic. Functionarii consiliaza frecvent aceste comitete ale Bundestagului in special pentru legislatii care implica informatii si detalii tehnice. Ei sint cel mai bine plasati pentru a construi relatii durabile cu sefii si membrii comitetelor Congresului. Dupa variabila sex. Exista insa si diferente fata de sistemul american : Bundestagul nu este la fel de independent nici la fel de puternic ca Congresul SUA. Birocratia este in Germania identificata Statului. Barbatii domina aproape complet elita administrativa (numai 1% din functionarii superiori erau femei in anii 90 in medie in ansamblul tarilor occidentale).parlamentarii. Bundestagul – cea mai puternica camera legislativa in Europa – are o structura foarte elaborata (complicata) de comitete. iar Landerele au rol in implementarea acestora. C) Birocrati si politicieni. mai ales la virful atit al ierarhiei politice cit si al celei administrative. relatie care este intretinuta de aceste comitete si care este consolidata prin faptul ca un mare numar de ex-functionari se regasesc in parlament. birocratia americana este formata din functionari civili de cariera si din functionari politici executivi care au legaturi strinse atit cu membrii Congresului cit si cu grupurile de interes. Exista deci anumite similaritati cu modelul institutional american. multi lideri politici federali provin din politicienii Landerelor. birocratia americana este foarte activa in relatiile cu grupurile de interes: independenta Congresului in raport cu executivul face ca birocratia sa aiba posibilitatea sa-si construiasca propriul ei suport pentru interesele ei sprijinindu-se pe grupurile de interes influente. Si in Germania exista interactiuni frecvente intre birocrati si politicieni. modele de cariera si atitudini politice – Determinanti sociologici In aceasta sectiune vom analiza elementele comune si de diferentiere intre inaltii functionari si politicieni in calitate de actori sociali. In Germania politicienii sint mai dependenti de birocrati. In special in modelul american legaturile functionarilor cu Congresul sint intense. Sistemul american pune in evidenta o alta situatie. cu statut ridicat. aceste legaturi. care nu sint frecvente. In Suedia exista o neta separare institutionala intre dezvoltarea de politici si implementarea lor. Cit priveste originea si cariera. dar puterea Congresului face ca birocratia sa fie mai dependenta decit congresmanii. prin regim de cabinet. Dar exista o fragmentare a puterii. De asemenea. unde exista traditia ideologiei birocratice. Exista astfel o comunitate de interese intre functionari si parlamentari. Exista astfel o situatie dependenta mutuala intre acesti actori. Functionarii civili au contacte frecvente cu parlamentul si grupurile de interes. vom analiza diferentele in raport cu publicul. birocratii si politicienii sint oameni educati. specific SUA si Germaniei. Determinanti sociologici In marea lor majoritate. mai ales in cazul elitei administrative. diferentele intre cele doua grupuri. fiind mediate de catre ministri. congresmanii si birocratii sint mutual dependenti. elitele celor doua domenii sint preponderent barbati. legaturile cu liderii partidelor se explica prin configuratia institutionala a sistemului : ministrii federali au rol in formularea si dezvoltarea politicilor. 40 . in mod istoric birocratia a avut un rol superior in raport cu politicul. Astfel. grupuri de interese. in raport cu societatea. prin parlament centrat pe un partid. Aceste contexte se caracterizeaza prin existenta responsabilitatii ministeriala. In plus. deci o dependenta mutuala intre functionari. se particularizeaza prin existenta unor legaturi directe intre cele doua sfere. si cum aceste diferente influenteaza atitudinile si comportamentele politice ale elitei administrative si elitei birocratice. Deci. birocrati. In concluzie exista doua modele de contact intre functia publica si sfera politicii : Modelul intilnit in Marea Britanie si Olanda. ceea ce are ca efect erodarea progresiva a ideologiei birocratice. care pune in evidenta legaturi intre functionari si politicieni. Al doilea model. Similitudini si diferente : origini sociale. Exista o reprezentare disproportionata a acestora. Cele doua sisteme au in comun fragmentarea sistemului care se manifesta printr-o slaba responsabilitate a cabinetului si o institutionalizare avansata a parlamentului. sint sisteme fragmentate in care legaturile functionarilor cu parlamentul sint mai strinse decit cele dintre functionari si ministri. In Germania. Deci practica recrutarii creaza legaturi particulare intre liderii partidelor si functionari.

situatie explicata prin rolul jucat de partidele socialiste si comuniste. b) Origini sociale Cit priveste acest indicator. Retinem ca aceste partide ofera oportunitati de avansare copiilor educati ai clasei muncitoare. O alta diferenta se refera la faptul ca recrutarea politicienilor este mai descentralizata decit recrutarea administrativa. Cit priveste birocratii. Elitele politice si administrative sint chiar mai educate decit cei care ocupa posturi similare in sectorul privat. Mai mult. Cu toate aceste diferente in favoarea elitelor birocratice si politice si in ciuda variatiilor de la un context la altul. La nivelul birocratiei. aproximativ 65% din politicieni si birocrati au tatal cu ocupatii profesionale sau manageriale (la nivelul maselor aceasta pondere este de numai 12%). in special din zone cosmopolitane. In SUA partidele sint mai putin corpuri organizate si mai mult coalitii de indivizi cu resurse financiare. Elitele politice si birocratice reprezinta crema cremei societatii lor. dar nici una sa intre in categoria inaltilor functionari. Selectionarea acestora nu este discriminata social. in timp ce in Marea Britanie preponderente sint stiintele umane. in SUA predomina stiintele fundamentale si tehnologia. Reprezentantii acestor partide sint tot mai mult aboslventi de universitati si cuprind tot mai putini muncitori manuali. aceasta pondere este foarte ridicata la nivelul elitelor – aproximativ 88%. in nici o tara occidentala nu se aplica masuri care vizeaza sa faca din birocrati si politicieni un grup social exclusiv. In toate tarile. origini sociale mai privilegiate : aproximativ 74% sint fii de manageri si profesionisti (57% pentru politicieni). recrutarea parlamentara este mai democratica in Europa decit in societatea americana. In toate tarile insa se remarca importanta educatiei in recrutarea elitelor. absolventii care provin din clasa muncitoare au oportunitati pentru avansarea in ierarhia politica la fel ca si cei care provin din clasa mijlocie. Daca ponderea pregatirii universitare la nivelul publicului in general este de 8% in SUA si 8% in Europa. birocratii au studii in domeniul dreptului. In Europa. Aceasta are implicatii nu numai pentru calificarea si pespectivele decidentilor. dar si pentru compozitia sociala a elitei. Toate elitele sint astazi cu studii universitare insa politicienii si birocratii sint elitele cele mai educate. in raport cu politicienii. recrutarea 41 . in timp ce pentru birocrati acest raport este de 1/8. Dar accesul la educatie depinde de statutul social. Aproximativ 1 politician din 4 provine din familii de muncitori manuali. birocratii au mai putine studii in domeniul stiintelor sociale si naturale decit politicienii. Insa in general in tarile industrializate modelul dominanat la virf – trece prin universitate. Deci. Aceiasi observatie se poate face si in cazul recrutarii parlamentarilor europeni. politicienii nationali provin din zonele urbane. c) Origini geografice In general. aceasta pondere fiind de aproximativ 90% in cazul elitei administrative. unde experienta in domeniul legal este esentiala pentru formarea administratorilor. Considerati impreuna.a) Educatia Educatia este criteriul care face diferenta intre elite si non-elite. Educatia este un criteriu esential pentru a atinge rangurile superioare in lumea politica si administrativa. In Tarile de jos elitele au origini mai modeste. cea mai scazuta in Marea Britanie si SUA. ceea ce nu este cazul partidului democrat din SUA. Ca si pentru educatie. Cea mai mare diferenta exista in Italia. Deci originea sociala nu are decit un impact indirect asupra procesului de recrutare al elitelor. birocratii au. 2) cit priveste tipul de studii. comparativ cu Franta unde elitele in general au origini mai inalte. citeva particularitati sint generale : 1) in toate tarile birocratia are mai multa educatie formala (studii universitare) decit elita politica. Impactul ei este mediat de sistemul educational : 2/3 din absolventii universitari ai elitei politice provin din clasa de mijloc. situatia este inca mai exceptionala decit in cazul educatiei. in Europea continentala. Cei mai multi parlamentari cu cele mai putine studii universitare sint in Marea Britanie si in Germania (si mai ales in cadrul Partidului laburist si in cadrul Partidului sociodemocrat german). acestia provin covirsitor din mediul urban. Un individ fara studii universitare poate avea virtual sansa sa intre in Parlament. Desi exista diferente intre tari. dar accesul la educatie este.

mai rezistenta la democratizare. din diferentele care exista intre recrutarea politica si cea birocratica. caracterizat printr-un grad inalt de intrari in rindul elitei a unor indivizi care vin din cariere exterioare. Dar in acelasi timp diparitatile dintre politicieni si birocrati sint cele mai mai mari in Italia. Prin statutul lor ocupational. Patterns (traiectorii) de cariera Daca exminam traiectoria carierei birocratilor si politicienilor putem pune in evidenta doua sisteme ideal-tipice de recrutare diferite ca permeabilitate : a) Un sistem inchis – este un sistem care cere o practica indelungata intr-o singura institutie ca preconditie pentru accesul la rangul de elita. Cauza o constituie exigentele educationale care sint mai mari pentru functionari. putem afirma ca birocratia este. Deci. In concluzie. ale populatiei. Este un sistem care favorizeaza legaturile cu alte segmente ale societatii. Altfel spus. Elitele administrative italiene si franceze sint mai deschise recrutarii in rindul claselor inferioare decit cele din tarile nordice ale Europei. un sistem care favorizeaza integrarea interna in sinul elitei. educatia universitara este esentiala in recrutarea elitei administrative. Sistemul inchis tinde sa produca elite de inalt nivel cu o experienta ridicata si care sint socializati in normele institutiilor lor. mecanismul electoral produce o elita mai reprezentativa in termeni sociali decit recrutarea prin examen in ciuda nivelului de educatie ridicat si originii sociale mai ridicate. Relativul egalitarism american este mai marcant in administratie decit in sfera politica pentru ca politica de recrutare in SUA este mai influentata de absenta unui partid al clasei muncitoare. Cit priveste politicenii germani. Sint mai multi copii din clasele mijlocii in elita americana pentru ca in generatiile trecute clasa mijlocie a fost mai dezvoltata decit in Europa. acestia apar egalitari atit din punct de vedere social cit si educational. compozitia lor sociala este rezonabil reprezentativa pentru populatie in termeni de origine sociala. este un sistem legat de un proces de socializare in institutii de elita.birocratica dupa criterii educationale favorizeaza zonele cu oportunitati educationale (marile centre urbane). Astfel. diferentele provin din modul de recrutare a celor doua elite. acest model derivind din coincidenta dintre un partid majoritar cu radacini socialiste si un partid cu radacini catolice. in termeni de recrutare si reprezentativitate. Dar cei cu origini modeste intilnesc mai multe obstacole decit in Europa. Cit priveste elitele politice europene. superiare. b) Un sistem antreprenorial. dar si accentul pus pe vechime si calificari impersonale. Pentru lumea politica. In Europa. societatea americana fiind o societate elitista. fac dificile schimbarile in filtrul social la virful ierarhiei sistemului. d) Concluzii In toate tarile. elitele provin din straturile educate. Birocratii sint selectionati prin examen si postul lor cere o formatie universitara. Tinind cont ca situatia este diferita in cazul elitei administrative. accesul la rangul de elita este mai discriminant din punct de vedere educational decit din punct de vedere social. deschiderea relativa a sistemului educational american compenseaza inchiderea relativa a sistemului de recrutare politica. iar vointa de a prezerva sistemul functiei publice izolindu-i de transformarile sociale si politice. accesul la elita politica este mai egalitar decit accesul la elita administrativa. In SUA accesibilitatea la educatia universitara a fost istoric mai ridicata. 42 . dar gradul de reprezentativitate sociologica variaza semnificativ de la o tara la alta si intre politicieni si birocrati. Din acest punct de vedere. Elitele politice italiene sint cele mai putin inegalitare in termeni sociali. politicienii germani sint membrii de baza ai clasei mijlocii. traiectoriile (modelele de alegere si de cariera) a politicienilor si functionarilor sint diferite si au consecinte pentru expertiza in politicile publice. In acest context efectul direct al originilor de clasa asupra educatiei a fost mai scazut. acestia lucrind mai mult timp in aceiasi institutie. In toate tarile. dar ea favorizeaza puternic copiii claselor mijlocii si superioare. Birocratii Mediul administrativ este un sistem inchis.

43 . Aceasta situatie se explica prin faptul ca ei nu provin din familii de stinga. originea sociala nu explica in totalitate puterea lor. Or. birocratii se plaseaza mai la stinga decit parintii lor (spre deosebire de avocati care se plaseaza mai la dreapta in raport cu simpatiile familiale). Concluzii Femeile sint in general excluse din elita politica si administrativa. In Europa studiile universitare asigura copiilor claselor populare mai multe oportunitati pentru avansare in ierarhia politica decit copiilor clasei mijlocii. inclinatia pentru afaceri publice ale familiei. Parlamentarii si birocratii au o buna educatie in raport cu alte straturi sociale. manageri). fata de 40% in cazul politicienilor. dar mai la dreapta (mai conservatori) decit cetatenii in general.Politicienii Specific mediului politic este sistemul antreprenorial. ceea ce este o perspectiva comuna partidelor de stinga.5% in cazul functionarilor. in special a tatalui. cosmopolite. Deci. in timp ce parlamentarii nu difera semnificativ ca grup de popultia pe care o reprezinta. Acestia ar trebui sa aiba pozitii (atitudini si comportamente politice) conservatoare. Birocratii provin in general din medii urbane. unde partidul democrat nu joaca acest rol. In SUA. Altfel spus. birocartii sint mai favorabili implicarii guvernului in treburile economice si sociale. explicatia fiind existenta partidelor socialiste si crestin-democrate. stinga se sprijina pe cei cu statut inferior. Desi ei provin din familii cu simpatii virtual conservatoare si desi faptul ca ei ocupa pozitii inalte. Acest pattern este mai putin evident in cazul elitelor americane. interesul pentru politica si guvernare. membrii elitei tind sa mosteneasca. totusi accesul la rangul de elite este mai egalitarist decit in Europa. Sistemul parlamentar este mai antreprenorial in practica recrutarii si avansarii decit sistemul functiei publice care este un sistem inchis. in special in Europa. In timp ce partidele conservatoare au ca suport pe cei cu statut inalt. Cele doua elite au mostenit. In special in Europa exista o „clasa politica” (Mosca). In plus. Orientari politice Am vazut ca birocratii si politicienii sint elite deosebit de educate si au origini sociale ridicate in raport cu alte categorii similare (profesionisti. Faptul ca partidele cauta suportul in toate regiunile geografice explica de ce parlamentarii provin mai putin decit birocratii din ariile urbane. Pentru 16% din politicienii europeni si 33% din birocratii europeni prima ocupatie a tatalui a fost in serviciul guvernarii. Daca ne referim la inaltii functionari. Transmiterea opiniilor politice este deosebit de slaba : 2. Recrutarea este mai deschisa selectiei publice si controlului public si liderii de partid au mai mare interes sa prezinte candidati cu care electoratul se identifica. dar mai putin opiniile politice. Dar prin cariera. In sistemul politic se intra mai tirziu si se ramine mai putin timp. mai ales in Europa. din cauza profilului social si educational al populatiei care este mai ridicat. deci nu au mostenit ideologii progresiste. aceasta este mai moderata pentru birocrati. Se transmite deci interesul pentru treburile publice. daca nu posturile publice. D) Atitudini politice si loialitati partizane Origini ale atitudinilor politice In general. Cei care provin din mediul muncitoresc si din clasele mijlocii inferioare sint excluse din elita prin filtrul educatiei si prin filtrul social. analizele arata ca : Elitele politice se situeaza la stinga fata de grupurile sociale similare si sint mai apropiati de afilierea partizana a cetatenilor. adica un strat in care traditia participarii la politica si guvernare a trecut de la o generatie la alta. Politicienii si birocratii sint in general copiii cadrelor medii de oficiali (birocrati) si politicieni locali. Cit priveste loialitatea partizana. ideologiile anumitor partide favorizeaza pe cei care provin din rindul clasei muncitoare sau clasa medie inferioara. acestia se afla de asemenea la stinga fata de grupurile similare cit priveste identificarea partizana. elitele au mostenit. interesul pentru politica si guvernare.

in ciuda faptului ca tema nationala a fost importanta. In general. ei ar putea sa se situeza mai la stinga decit politicienii atunci cind acestia se plaseaza pe pozitii conservatoare. birocratii sint sceptici fata de exigentele celor doua extreme ideologice si. Elita parlamentara prezinta aceleasi trasaturi. E) Ideologia elitei In general. in secolul al XX-lea. la nivel teoretic. sistemul parlamentar este mai antreprenorial in practica recrutarii si avansarii. a) Diferentele dintre politicieni si functionari cit priveste rolul Statului si schimbarea sociala In general. unde climatul politic este slab ideologic. Desi la origine liberalii britanici au fost campionii economiei fara Stat. sprijinul pentru interventia Statului si pentru reforme sociale sint strins corelate. asa incit ei isi modereaza atasamentele in vederea succesiunii partidelor (schimbarii politice). ca grup. interventia Statului devine instrumentul esential pentru politici redistributive si opozitia fata de interventia Satului devine conservatoare. Pentru a caracteriza cele doua optiuni diferite si opuse in Europa s-a utilizat diviziunea stinga / dreapta. cu studii universitare. desi la asta ne-am astepta avind in vedere originile lor sociale. Adeptii schimbarii sociale aveau ca obiectiv o distribuitie mai egalitara a puterii. In Marea Britanie si in SUA termenii „liberal” si „conservator” au aceiasi semnificatie. dar este mai reprezentativa din punct de vedere demografic decit birocratia pentru ca ea cuprinde si indivizi fara formatie universitara si pentru ca sistemul de partide favorizeaza mobilitatea (ascensiunea) claselor mijlocii si populare. Cele doua elite provin din medii cu un inalt grad de implicare politica sau din parinti cu ocupatii guvernamentale dar care nu determina atasamente (afilieri) partizane. dar lumea birocratica este cea a expertizei si detaliilor operationale ceea ce o predispune sa ignore pozitiile ideologice. si desi noua stinga sau anarhistii libertari sint contra Statului. ordinea existenta (structuri economice si sociale). Inaltii functionari provin dintr-o minoritate barbateasca. ca grup. educata. Desi modernizarea numita conservatoare este bazata pe Stat. analizele punind in evidenta urmatoarele diferente intre birocrati si politicieni : 44 . ceea ce este normal. catre sfirsitul secolului al XIX-lea. Diferente intre cele doua elite exista in functie de modalitatea de recrutare si cariera : daca sistemul inchis domina lumea administrativa. Nici politicienii si nici birocratii nu sint in dezacord cu vederile politice ale electoratului. in Occident. prima dimensiune a controversei ideologice a fost schimbarea sociala (si nu identitatea) si in special modificarea (declinul) rolului Statului in promovarea egalitatii sociale si economice. dar faptul ca aceasta situatie este specifica si functionarilor are o explicatie mai complexa : functionarii lucreaza cu politicienii principalelor partide. birocratii ar putea sa se plaseze la centru 4) Birocratii sint apolitici : diviziunea muncii intre birocrati si politicieni ii incurajeaza pe acestia din urma sa includa opiniile lor politice intr-o schema ideologica relativ simplista. birocratii ar fi interesati in mentinerea ordinii existente si ar manifesta aversiune fata de politicile de schimbare. in numele individualismului. Astfel. Este o ipoteza adesea avansata de politicienii de dreapta care sint contra interventiei Statului (adica a interventiei birocratice) 2) Prin origine si statut social si prin traditie. in secolul al XX-lea. deci prin reforme sociale ale Statului. a bogatiei si privilegiilor si aceasta prin actiuni ale Statului. cu origini in clasa mijlocie si orientata catre afaceri publice. birocratii ar putea sa se situeze la dreapta politicienilor cind acestia din urma apara reformele sociale (este ipoteza politicienilor de stinga care acuza conservatismul birocratic) 3) Prin temperament. exista 4 ipoteze : 1) Birocratii au interes in cresterea rolului Statului. Multe din aceste ipoteze general avansate nu s-au verificat. ei isi deplaseaza optiunile politice la stinga optiunilor politice ale mediului lor. urbana. totusi dihotomia este remarcabil de durabila pentru identificarea ideologica. cu exceptia SUA. Astfel.Birocratii si politicienii sint deci doua grupuri foarte ne-reprezentative in termeni demografici. Astfel. ca grup. La celalalt pol se situau cei ce aparau. Politicienii se apropie de preferintele partizane ale publicului.

ceea ce este o anomalie) b) influenta ideologiei asupra politicilor Considerind influenta ideologiei si rolului (politicieni sau functionari) asupra deciziilor si reformismului politic. au un impact independent semnificativ. biorocratii au pozitii centriste. ideologia este importanta. accepta ordinea existenta cu citeva reforme majore. pe interesele reale ale tuturor membrilor societatii . Deci. de legalitate. dar in general in SUA bransa executiva nu este dominata de centristi (centrismul ideologic nu este caracteristic pentru functionarii de cariera. conflictul social si politic este marginal si adesea artificial . B) Modelul american este diferit : Elitele birocratice americane sint mai eterogene si functionarii de cariera mai la stinga decit congresistii. pentru cei de dreapta libertatea) . in timp ce pentru politicile imediate (pe termen scurt). rezultatele analizelor arata ca : Cele doua variabile. Ei favorizeaza mai multa interventie a Statului si implicarea in problemele sociale. Cu alte cuvinte : • efectul ideologiei este la fel de puternic atit asupra politicienilor cit si asupra birocratilor. • deci politicienii vizeaza schimbari majore de politica (inovatia) si birocratii. pe stabilitatea sociala si progres material (ceea ce se explica prin centrismul lor ideologic).A) In tarile europene. pentru politicile de viitor. c) ideologia si guvernanta Ideologia si rolul influenteaza substanta politicilor (adica a ceea ce guvernul decida sa faca sau sa nu faca). • cit priveste importanta rolului. problemele publice trebuie sa fie rezolvate in termeni de justitie. diferitele segmente ale societatii au interese diferite si divergente si sarcina leaderilor este sa reflecte aceasta varietate de interese. pun accent pe libertate (inclusiv libertatea pietii – conservatism modern) si securitate (functie de curentul mai liberal sau conservator) . Elita biorocratica europeana este din punct de vedere ideologic mai omogena si mai conservatoare decit parlamentarii. schimbarea sociala moderata. si nu in termeni de clivaje si contradictii intre interese particulare. exista 2 perspective asupra societatii si afacerilor publice : modelul de guvernanta si modelul politic (politics). Cit priveste parlamentarii europeni. ideologie si rol. propun schimbari mariginale . birocratii pun accent pe schimbari mai marginale. deoarece birocratii. Atit politicienii cit si birocratii de stinga sint mai inclinati decit ceilalti sa propuna schimbari radicale in politica curenta . Aceasta inseamna ce atit politicienii cit si birocratii s-au ajustat din punct de vedere intelectual la divizunea muncii : birocratii administraza mai intii politicile existente si apoi vizeaza schimbarea . cei mai multi se multumesc cu statu quo. • Cit priveste diferenta de a concepe viitorul : politicienii vizeaza schimbari de substanta. viziunea lor este mai polarizata din punct de vedere ideologic intre un bloc masiv la stinga (care vor un Stat puternic si reforme majore) si un grup la dreapta (cel putin pina in 1980) care este in favoarea reducerii rolului Statului. In functie de felul in care ideologia si rolul influenteaza procesul decizional. • modelul politic pune accent pe o conceptie pluralista a interesului public si afirma realitatea si legitimitatea conflictului . elita birocratica se situeaza la centru pe continuumul ideologic (din punct de vedere la interventiei Statului si schimbarii sociale). justitie distributiva 45 . Exista diferente in functie de administratie (republicani / democrati). • birocratii de dreapta sint mai confuzi. politicienii sint mai putin satisfacuti decit birocratii de politicile curente. prefera economia mixta. In Europa. moderate. dincolo de predispozitiile ideologice. Cele 2 difera dupa : 1) viziunea asupra interesului public • modelul de guvernanata pune accent pe corpul politic. 2) obiective • modelul politic – progres. gindesc in termeni de idealuri (pentru cei de stinga justitia sociala. sint mai realisti. in mod tipic. rolul este mai important.

adepti ai modelului politic. politicieni). sint pentru politici pluraliste .• modelul de guvernanata – stabilitate. odata la putere. putin ambitioase. politicieni). Functionarii sint deci gardienii interesului national . fara legatura cu rolul (birocrati. partide. sint promotorii unei viziuni angajante . de rolul lor in afacerile publice • politicienii de stinga sint pentru mai multa implicare politica. • modelul politic vehiculeaza o viziune pluralista a democratiei (partide politice. al functionarilor . pe consens 8) atitudinile politicienilor fata de functionarii de cariera. neutralitatea administratiei este dorita. vad 46 . • Cei de stinga. grupuri de interes. functionarii de cariera (experti in politici) sint o conditie a unui Stat bine ordonat . dar nu sint izolati de restul corpului politic . unui control mai mare al cetatenilor asupra guvernului • cei de dreapta si birocratii – model de guvedrnanta .arata scepticism fata de politicile pluraliste. ceea ce este natural. sint mai putin elitisti. cei de stinga sint pentru modelul politic. sint pentru o mai mare implicare a cetatenilor in viata politica si guvernanata. in versiunea moderata pune accent pe bransa executiva a guvernului si functionarii permanenti ai Statului . sint favorabili pluralismului. raporturi cu pluralismul) • cei de stinga si politicienii. actioneaza in termenii modelului de guvernanta 5) viziunea asupra conflictului  modelul de guvernanta pune accent pe consens  modelul politic pune accent pe conflict. multumiti cu tendintele prezente) • exista deci afinitati intre politicienii de centru si birocrati 7) raportul cu grupurile de interes. au tendinta sa fie incrementali (programe pe termen scurt. politicienii de stinga. pun accent pe competenta. cei de stinga (birocrati si politicieni) au tendinta sa atribuie diferentele dintre partide clivajului socio-economic de clasa • Deci ideologia si rolul pot sa prezica modelul de politici (politic sau de guvernanta) : cea mai mare parte a celor de stinga si cea mai mare parte a politicienilor gindesc in termeni de conflict (model politic) . neutru. expertii se ocupa de probleme tehnice. sint mai critici fata de rolul clasic. eficacittate 3) conceptia binelui public are influente asupra institutiilor • modelul de guvernanata in versiunea extrema implica o viziune elitista si chiar autoritara . parlament (deci raportul cu factorii politici. dar administratia poate sa se angajeze in procesul de decizie politica. cu atit se respinge notiunea clasica a neutralitatii administratiei . pe diversitatea de interese care este esenta afacerilor publice Astfel. sint deci mai sensibili la conflictul social. cu cit se doreste o interventie mai mare a Statului. politic . acest pluralism asigura functionarea sistemului in care interese multiple trebuie sa se exprime si sa se concilieze . politicieni si birocrati. 4) legatura lor cu ideologia • cei de stinga gindesc in termeni de model politic • cei de dreapta in termeni de model de guvernanta • Politicienii – model politic • Birocratii – model de guvernanta • in realitate. ei resping normele neutralitatii administrative. eficienta este mai importanta) • birocratii prefera mai mult acest stil decit politicienii • este si preferinta politicienilor de centru (prudenta. cea mai mare parte a celor de dreapta si cea mai mare parte a birocratilor pun accent pe consens. conflictul este secundar (model de guvernanta) 6) stilul de politici (policy-making) • conservatorii. pun accent pe ceea ce divide partidele si mai putin pe ceea ce le uneste • La fel. deci autonomia si neutralitatea acestui Stat trebuie protejate.

ceea ce nu inseamna ca este apolitic. SUA. birocratii de stinga sint mai putin de stinga decit politicienii de stinga (din cauza rolului) • ideologia functionarilor este mai influentata de rol. In general. sint pentru limitarea implicarii factorilor politici (grupuri de interes. ceea ce se explica prin rolul lor • din punct de vedere ideologic. Legatura ideologie / partizanat este in mod normal mai puternica la politicieni. Considerind legatura dintre ideologiile politice si idenificarea partizana. cetateni) in afacerile guvernului . divizarea in sinul birocratiei reflecta divizarea elitei politice • acolo unde exista mici partide de centru (liberalii in Marea Britanie). Toti politicienii sint membrii unui partid. pozitia ideologica (stinga / dreapta) este un indicator important cit priveste valorile si credintele.economice • chiar daca cei 2 vin din clasa de mijloc superioara. in timp ce birocratii refuza identificarea cu un partid. in „Politica ca vocatie”. arata ca in sistemul democratic se presupune ca politicianul este pasionat. prioritatile sint : mai multa justitie. politicienii si birocratii sint similari din punct de vedere ideologic • in partidele de centru si de stinga. analizele au pus in evidenta urmatoarele diferente intre politicieni si birocrati. Refuzul identificarii partizane reflecta scepticismul lor care se explica prin afinitatile cu modelul de guvernanata. birocratii sint mai conservatori decit politicienii • deci birocratii sint tipic mai conservatori decit politicienii. pun accent pe eficacitate. ei sint din punct de vedere ideologic conservatori. in timp ce birocratul este impartial. politicieni. si ei au tendinta sa aleaga un partid non conform cu pozitia lor dimpotriva. partide. in timp ce birocratii sint independenti in proportie de 1/3. distributia preferintelor partizane nu arata o orientare conservatoare e) legatura intre ideologie si origini • birocatii provin din familii in care legatura intre conditiile sociale si afilierea partizana este slaba. voturile functionarilor reflecta orientarea ideologica de centru si de dreapta • exista deci legatura intre centrism si non-partizanat Legatura partid / ideologie se realizeaza diferit la cele 2 grupuri : • in cadrul partidelor moderat conservatoare. redistribuirea bogatiilor si puterii politicienii de dreapta vad lumea si functia lor in termenii modelului de guvernanta . Germania). ci ca instinctele lui politice nu au in mod fundamental un caracter partizan. Chiar Weber. in special fata de neutralitatea birocratica . in timp ce cea a politicienilor este mai influentata de originile social. Loialismul birocratic variaza de la tara la tara : • in tarile cu sistem bipartit (Marea Britanie. la politicieni exista o legatura mai strinsa intre ideologia lor si pozitia sociala si politica a tatalui (deci importanta originilor sociale si politice) • 47 .• • problemele intr-un mod mai putin managerial . acestea atrag preferintele birocratiei superioare • in general. Ei provin din familii conservatoare (clase superioare sau muncitoresti) sau din familii de stinga ale clasei superioare. pe aspectul managerial al politicilor publice politicienii centristi sint adepti ai modelului de guvernanta d) identificarea partizana Pentru politicieni si birocrati. Tatii lor au fost mai „independenti” politic decit cei ai politicienilor. sint mai fideli fata de traditia functiei publice.

pentru a evita si contracara aceste divergente. In general. mai progresisti (prin ideologie). mai mult de departamentul unde lucreaza decit de originile sociale : cei din departamentele legate de problemele sociale au tendinta sa fie de stinga. din punct de vedere ideologic. Meritul birocratilor este ca acestia sint un element de stabilitate. Diferente intre Europa / SUA – anomalia americana Ceea ce este particular pentru decidentii americani nu este natura diferentei intre stinga si dreapta (in SUA cei de stinga favorizeaza mai mult reformele sociale si modelul politic). sint adeptii modelul de guvernanta. mai ales in cadrul birocratiei. Directia schimabarii este data de politicieni. birocratii provin din familii care au legatura cu guvernarea. Aceasta ideologie a birocratiei poate afecta raportul Administratie/Politica Cresterea interesului birocratiei pentru politica si ideologie (adica a birocratiei de stinga) poate eroda normele de impartialitate si obiectivitate. 48 . in timp ce birocratii de dreapta sint mai conformi modelului de guvernanta. si in special cei de stinga. 63% din birocrati sint centristi din punct de vedere ideologic. In general ei au intrat in administratie in timpul „politizarii administratiei”. dar nu inovatie. reprezinta continuitatea procesului administrativ si dau o linie de evolutie programelor guvernamentale. Ei sint din punct de vedere ideologic de centru. pentru politicieni. Din aceasta cauza. In Europa. Astfel. In SUA si in Germania. sint rari in birocratia europeana. politici pe termen scurt. cei de stinga sint mai numerosi in special in rindul functionarilor de cariera. dar sint sensibili la politici. In plus. de marile proiecte de societate • Birocratul tip este mai interesat de ajustari marginale. Pentru birocrati. in timp ce politicienii provin din familii care au legatura cu politica. partizanatul politic si ideologia sint mai putin legate si cele 2 sint mai putin legate de originile sociale si politice. guvernele de stinga au tendinta sa-si plaseze simpatizantii in inaltele posturi administrative. ci frecventa fiecarei pozitii. nu este corect sa spunem ca birocratii nu au ideologie (sint apolitici). birocratii sint moderati (prin profesie). chiar populisti. Centristii puri sint mai rari in bransa executiva. birocartii sint influentati. Inclinatia centristilor pentru moderatie poate conduce la rezistenta la inovatie proprie conservatorilor. sint egalitaristi. mai putin idealism. absenta de pasiune) f) Implicatii • Politicianul tip este condus de ideologie. cei de dreapta. Politicienii de stinga si birocratii conservatori pot intilni dificultati in colaborarea lor in procesul de politici publice : politicienii de stinga gindind si actionind in termenii modelului politic. Centrismul da stabilitate. dar aceast interes pentru politica afecteaza stabilitatea proprie functiei publice. Birocratia americana este mai polarizata din punct de vedere ideologic decit in Europa. Deci. Birocratii de stinga au mai multe in comun cu politicienii de stinga decit cu ceilalti birocrati: sint sensibili la conflictele sociale. resping ideea unei administratii apolitice. in raport cu politicienii. Criteriile de recrutare si rolul socializarii contribuie de asemenea la acest centrism (in sensul moderatiei. functioneaza dupa rutina Observatii : Trebuie facuta distinctia intre centrism si rezistenta la schimbarea sociala si interventia Statului care este caracteristica politicienilor conservatori (si birocratilor). sint chiar critici fata de birocratie. Birocratii pot deci influenta in mod pozitiv inovatia. in timp ce politicienii pun accent pe viitor (sau trecut). afilierea partizana si ideologica sint strins legate si sint determinate de ideologia tatalui si originile sociale. Distributia intre cele 2 modele (politic si de guvernanta) are origini in aceasta particularitate (antecedente). centrismul birocratilor are in Europa origini in divizarea institutionala a muncii intre birocrati si politicieni : birocratii sint concentrati pe adoptarea de politici curente.In concluzie. Mai mult. cei de stinga sint inclinati catre moderatie si consens. pe „buna societate”.

De asemenea. educatie. dimpotriva. legatura partid/ideologie este mai puternica la birocrati decit la politicieni. Functionarii joaca in SUA un rol mai imp decit in Europa. Prin traditie si cultura politica. Birocrtaii care se declara independenti in practica adopta pozitii de stinga. principii)  Identificati asemanarile / deosebirile dintre cele doua tipuri de actori din punct de vedere al determinantilor sociologici (origine socila. traiectorii profesionale)  Ce apropie / desparte politicienii de birocrati din punct de vedere al orientarilor politice si ideologiei ?  Ce intelegem prin model politic. Chiar daca acest sistem de patronaj este mai restrins astazi. adopta pozitii de dreapta. asa incit profilul lor ideologic reflecta aceasta particularitate. structura constitutionala face ca distinctia administratie / politica sa fie mai putin neta. in timp ce in Europa. respectiv de guvernanta si care sint particularitatile lor ? 49 . americanii sint mai sceptici fata de ideea ca executivul sa fie neutru. Birocratii americani au devenit politicieni. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :  Care sint similitudinile / diferentele dintre politicieni si functionari din punct de vedere al modelelor de contacte (tipuri. Aceste diferente au legaturi istorice : in SUA agentiile executive au fost instrumente de schimbare. in timp ce in Europa birocratii au fost istoric priviti ca un suport institutional pentru statu quo.

au avut loc alte reamenajari ale hartii Statelor europene stabilita la Westfalia. Astfel. Statul este o forma de organizare recenta. Dupa 1648. Obiectivul nostru nu este de a retrasa aceasta istorie. de referinta pentru a analiza si compara tipuri concrete. Orice analiza a sistemului politic. 2. Statele actuale sint diferite unele de altele. sistemul de reprezentare). dar si regulile jocului politic (reguli electorale. pentru ca ea poarta amprenta dreptului. juridica). Au existat trei tipuri concurente de forme non-etatice : orase-Stat. vom aprofunda definitiile – juridica si sociologica – ale Statului modern si vom analiza tipurile si formele de Stat. extra-State (la care putem adauga o alta forma actuala. implica o analiza bazata pe o teoria a Statului. care dateaza de cinci secole si care a aparut in Europa. Dar ele nu pot fi intelese fara sa intelegem si sa analizam fortele care le anima si regulile interactiunii lor. Din punct de vedere istoric. El marcheaza ruptura de sistemul feudal si consacra epoca Statelor suverane institutind frontiere recunoscute si limitind influenta bisericii romane asupra afacerilor Statelor. Inainte de 1648 suveranitatea se raporta la rege si nu la entitatea teritoriala asupra careia ei dominau si care se schimba functie de casatorii si alte aliante matrimoniale intre familiile regale. El inspira inca definitia juridica a Statului si forma de organizare bazata pe stat s-a universalizat. universalizarea nu inseamna uniformitate a modurilor de amenajare a teritoriului etatic. este un moment cheie. executiva. principiile acestor modele clasice se manifesta diferit in functie de logica institutionala. Pe linga o scurta trecere in revista a diferitelor forme istorice de Stat. mai precis in functie de tipul de Stat si de regim politic care caracterizeaza fiecare tara. Statul Statul este cea mai importanta institutie politica care reprezinta punctul de intilnire dintre politica si administratie. semnat in 1648 dupa razboiul de 30 de ani (1618-1648) care a desirat Europa pe fondul unor rivalitati dinastice si religioase. Daca ne referim strict la aparitia Statului modern. normele formale si informale care incadreaza si definesc contextul institutional. Institutiile sint arena sau structurile in interiorul carora ia forma distributia teritoriala a puterii (forme de Stat. Statul . In practica administrativa si politica. particularitatile cadrului institutional-politic influenteaza in mod esential forma raporturilor dintre politica si administratie. O prima definitie este numita juridica si formala. pentru a intelege cum s-a impus forma de organizare teritoriala bazata pe Stat si cum s-au format apoi diferite forme de Stat. a administratiei publice. Totusi. Statul a fost precedat de mai multe forme de organizare politica care nu meritau calificativul de Stat. tratatul dela Westfalia. este rezultatul istoriei particulare europene. dar nu a fost mereu asa si astazi nu este singura. este definitia 50 . imperiul este o forma de organizare politica pe care Europa a cunoscut-o din epoca romana pina la caderea imperiului austro-ungar in 1918 si care a durat in anumite arii non-occidentale pina la mijlocul secolului al XX-lea. in special dupa razboaiele napoleoniene si Congresul de la Viena 1815 si cele doua razboaie mondiale. ca de exemplu Uniunea europeana). sau pe planul amenajarii interne. in timp ce a doua. Diferitele modele ale raportului dintre administratie si politic sint modele teoretice. Dar spiritul tratatului de la Westfalia domina inca si astazi.Modulul 6 – Institutii politice Institutiile politice sint cadrul institutional in sinul caruia au loc interactiunile politice si se formuleaza politici.o constructie istorica Statul este forma de organizare teritoriala dominanta. citeva precizari sint necesare. raporturi intre puterea legislativa. ca natura. Totusi. Definitiile Statul modern Cind vorbim de Statul modern doua definitii sint in general utilizate. 1. supra-Statul. raporturi Stat / colectivitati) si distributia functionala a puterii (tipuri de regimuri. sociologica. Deci. a procesului politic (de policy-making). infraState.

In plus de definitia juridica. a. Al doilea criteriu este cel al populatiei. golite de esenta. Invadarea actuala a Statului de catre religios in citeva societati islamice atinge deci unul din fundamentele esentiale ale Statului modern. dar ea este in continuare recunoscuta international. conditii ale existentei statului modern. orice firma multinationala puternica poate sa-si creeze un teritoriu si sa exercite dominatia asupra unei populatii. Cind populatia care locuieste pe un teritoriul unui stat partajeaza aceiasi identitate nationala vorbim de Statnatiune. Prima se refera la natura organizatiei : Statul este o intreprindere in sensul ca are o activitate continua ca finalitate 51 . religioase sau economice. prin care domeniul public devine neutru din punct de vedere religios. Cind principii si-au afirmat independenta. prin care credinta si practicile religioase trec in sfera privata. Aceasta definitie juridica a Statului are un istoric. In alte cazuri (Canada. Ea are limite. Acest criteriu introduce o diferentiere calitativa decisiva a Statului de alte forme (entitati) infraetatice. intre institutiile guvernamentale si structurile firmelor sau intreprinderilor. d. intre sectorul public si cel privat. Revolutia islamica din Iran din 1979. clar delimitat de alte institutii sociale. in special in raporturile cu Roma. atunci cind exista un ecart intre recunoasterea formala si realitatea unor State cu institutii descompuse. La fel. In traditia iacobina franceza. Existenta unui teritoriu clar delimitat este prima conditie. Statul modern a aparut in parte ca rezultat al acestei dinamici de ruptura a legaturilor cu papa si teritorializarea autoritatii. calificati ca barbari. laicitatea este un atribut esential al Statului modern. regimul taliban din Afganistan. Belgia. raporturile intre printi si Biserica au fost marcate de o alternanta intre „cezaro-papism” si „teocratie pontificala” – adica raporturi de forta favorabile fie printilor (putere temporala) fie bisericii (putere sacra). Astfel. trebuie ca puterea politica sa se exercite pe un spatiu delimitat pe care il controleaza prin intermediul administratiei si fortei armate. Statele realmente existente pot sa difere mai mult sau mai putin sub anumite aspecte de definitie. orice grup armat. Pentru ca un stat modern sa existe. a. Fara acest criteriu. printii erau numai depozitarii unei puteri acordata in numele lui Dumnezeu de catre un papa care avea puteri transfrontaliere. In acest sens in antichitate grecii faceau diferenta dintre ei si altii. a fost posibila instituirea unei puteri politice autonome. acefale sau dotate de puteri ad hoc (adica instituite de maniera intermitenta). definitia lui Weber comporta doua consecinte. are inca statut de membru ONU. Al treilea criteriu care defineste Statul modern este existenta unei puteri politice diferentiate. Acest criteriu implica ideea de frontiere stabile. Aceste dinamici (de non-distinctie intre politic si religio) repun in cauza ideea secularizarii religioase care parea universala si sint o alterare a Statului modern. Daca reusesc sa-si puna proiectul in practica vom asista la o recompunere profunda a spatiului etatic. comun tuturor cetatenilor. ea a fost legata de secularizare si laicitate. mult timp. chiar daca intr-o entitate toate institutiile s-au descompus (Somalia in 1990). A patra conditie se refera la recunoasterea internationala adica consacrarea de catre dreptul international. provincia ex-iugoslava Kosovo si-a creat institutiile caracteristice unui Stat modern. Cind domina puterea religioasa. un spatiu politic autonom. In Statul modern exista o distinctie de principiu intre puterea politica si cea religioasa. Teritoriul etatic este populat de grupuri umane care partajeaza un sentiment de apartenenta care ii leaga si care ii distinge de alte grupuri care traiesc pe alte teritorii. pentru ca ea da mijloacele juridice si politice pentru a transcende diversitatea apartenentelor religioase. Cind aceasta autonomie s-a universalizat. De exempli. dar nu este inca recunoscuta de toate statele si nici de ONU. Aceasta conditie nu este indeplinita nici de imperii nici de micro-societati. Pakistan – sint exemple prin care grupurile islamiste incearca sa ia puterea politica pentru a impune Charia (legea islamica). Cele doua definitii sint ideal-tipice. tari africane contemporane) cind statele sint compuse din mai multe etnii. Un Stat nu exista decit daca este recunoscut de alte state si acest proces se produce formal prin admiterea la ONU. Malaiezia. revenirea la religios in anumite State – prin adoptarea de institutii politice fondate pe religie – ridica problema indeplinirii acestui criteriu care este un pilon al definitiei Statului modern In Occident. c. Ea traduce tutela indelungata exersata de drept asupra stiintelor politice. deci este un Stat. b. Definitia sociologica a Statului Definitia weberiana nu exclude definitia juridica. Astazi 190 de state sint recunoscute si membre ale ONU. dar ea implica o mai mare exigenta in atribuirea etichetei de „Stat”. miscarile islamiste din India. vorbim de Stat national sau multinational.clasica propusa de Max Weber. b. Aceasta provoaca conflicte profunde intre populatii de confesiuni diferite. Definitia juridica a Statului modern Aceasta prima definitie se articuleaza in jurul a patru componente. tentativele islamistilor din Algeria de a lua puterea in anii 90.

Astfel. Monopolul constringrii este mai putin organizat decit la State si el difera la imperiile vechi (care nu aveau armate profesioniste si permanente cu exceptia Imperiului roman care avea armate disciplinate si ierarhizate) de imperiile coloniale (imparatul lasa o anumita autonomie de gestiune seniorilor locali sau functionarilor in schimbul unor tributuri .. a politiei. si a doua generatie a orasele-stat europene de la sfirsitul Evului mediu si din epoca Renasterii – Florenta dar si altele. au cunoscut acelasi tip de dominatie traditionala. Teba – secolul V-II i. Imperiile traditionale sint exemple de extra-state. Supra-Statele nu sint State. Sa ne amintim definitia lui Weber : „Intelegem prin Stat o intreprindere politica cu caracter institutional atunci cind directia ei administrativa revendica cu succes in aplicarea regulamentelor monopolul violentei fizice legitime. pentru a supravietui. supra-State Constituirea Statului ca forma de organizare teritoriala dominanta. Chiar mondializarea aduce pe scena o serie de actori (firme multinationale. nici organizatii internationale.si aceasta intreprinde are un caracter institutional pentru ca se bazeaza pe reguli stabilite in mod rational si deci pe un aparat administrativ impersonal. aceasta este constituita din unitati de tip patriarhal. Statul este diferit de alte intreprinderi care pot sa existe pe un teritoriu. Au existat doua generatii importante : orasele grecesti – Atena. Dominatia traditionala. Nu exista ierarhie a functiilor. prin constringere. infra-Statele sint forme de organizare a societatilor traditionale sau forme apropiate de Stat. in cazul absentei altor mijloace. a inchisorii. care este mai restrictiva. dominatia este de tip traditional. orase-Stat. Exista astfel trei tipuri de astfel de dominatie : dominatia patriarhala care se exercita de catre clanuri familiale sau grupuri care se supun aceluiasi patriarh . Organizarea teritoriala cuprinde mari ansambluri umane. Deci..n.. autoritatea provine din religie sau din relatii familiale. masuri speciale. Nu are frontiere ci limes (limita pina unde se intinde dominatia. autoritatea si functiile sint difuze sau concentrate in citeva miini. Prin deposedarea altor grupuri (seniori feudali. organizarea teritoriala este constituita din unitati cu frontiere nesigure . Statul detine monopolul violentei. O revolutie. Ruanda) repun in cauza preponderenta Statului ca actor predominant al scenei internationale. Constringere se exercita prin aparate de coercitie formate sau ad hoc. Imperiile sint conduse de dinastii si puterea se transmite prin ordine de succesiune. pe axa Calais-Gdansk si Dubrovnik-Barcelona.limita virtuala. ea se aplica chiar in aceste conditii: un Stat. Ele sint diferite de federatii ( nu au un guvern federal ) dar si de confederatii (institutiile comune sint mai dezvoltate si deciziile nu se iau in unanimitate). legale sau ilegale. pentru ca este constituit din popoare de limba si practici diferite. ultima ratiune” Conform acestei definitii. printr-o organizare teritoriala cu frontiere recunoscute. adica din utilizarea fortei armate. autoritatea si functiilor sint difuze. A doua consecinta se refera la faptul ca Weber face din monopolul constringerii legitime. Sparta. a fost precedata de trei tipuri concurente de forme non-etatice : oraseStat. Cu toate acestea. poate declara starea de urgenta. Diferentierea intre Stat si formele non-etatce se poate face dupa natura functiilor sau ale puterii. ci o asociatie de state care se reunesc pentru a actiona in comun in anumite domenii (politica monetara sau politica de aparare). in sensul weberian al conceptului. de exemplu fenomenul de fragmentarea a Statelor sau miscarile nationaliste sau secesioniste care mineaza Statele din interior (Bosnia. Somalia sau Liberia de exemplu. Dar aplicarea violentei este mijlocul specific si peste tot ea este. Alte dinamici. nu exista o unitate a regulilor. Violenta nu este in mod natural nici unicul mijloc administrativ nici chiar singurul mijloc normal al unui grup politic. Criteriul care ridica cele mai mari probleme este cel al organizarii teritoriale. nu in legatura cu marimea lui. Dupa definitia lui Weber exista mai putine state care merita aceasta denumire. desi de talie diferita. are frontiere putin sigure si organizare slaba. constringerea este exercitata de aparate de coercitie privatizate sau sub controlul altor autoritati. in cazul formelor non-etatice. ONG) care pun sub semnul intrebarii capacitatea de control al Statelor. caracterizate prin legaturi de tip feudal sau colonial.e. Sint ansambluri regionale sau continentale de tipul Uniunii africane sau a Uniunii europene care este forma cea mai avansata de supra-Stat. si Roma pina sa devina imperiul roman . In cazul extra-Statelor. detinind puterea ultima a constringerii. variabila – care se extinde sau se retrage in functie de cuceriri sau infringeri ). ci cu delimitarea frontierelor. un element distinctif esential. Cit priveste organizarea teritoriala. Orasele –Stat se caracterizeaza prin natura colegiala autoritatii. extra-State la care putem adauga o alta forma (supra-Statul. In acest sens. pot face ca un stat sa-si piarda aceast statut. legitime. ca de exemplu Uniunea europeana). Retinem urmatoarea definitie a Statului : Statul reprezinta ansamblul institutiilor si regulilor care asigura viata in comun a unui grup uman asupra unui teritoriu. o revolta. Particularitatea sa cea mai importanta este detinerea capacitatii de a-si impune vointa prin forta. nu au calitatea de Stat. delimiate prin limes. autoritatea tribala si dominatia de tip sultanic caracterizata printr-un arbitrariu total (dincolo de clanul familial). heterogene. dupa criteriul detinerii constringerii. Referitor la criteriul autoritatii. care. in infra si extra-State. dupa tipul de organizare teritoriala. 52 . infra-State. exceptiaa constituit-o Imperiul britanic care avea o armata bine organizata). de tip patrimonial sau sultanic. Constringerea se exercita prin aparate de coercitie adesea arbitrare. Forme non-etatice – infra-etatice. ca de exemplu formele care au precedat regatul lui Charlemagne (anul 800). definitia lui Weber este remarcabila. fizice sau simbolice. sefi traditionali) de utilizarea fortei pentru a face din forta un atribut al detinatorilor puterii politice care actioneaza in numele Statului face ca acesta sa aiba o existenta veritabila. extra-etatice.

Frontierele intre Statul regional si cel federal nu este foarte clara. b) Statul federal Federalismul este o guvernare la mai multe nivele. orase). Este deci Statul care are putere totala de decizie si executie. Din acest punct de vedere exista doua forme de Stat : Stat unitar si Stat federal carora li se adauga o forma hibrida – Statul regional. Colectivitatile locale (sau unitati publice. adica la fundamentele puterii etatice. Apar in state unitare cu disparitati regionale (economice. Formele de Stat se refera la distributia teritoriala a puterii. Cind Statul centralizat admite o repartitie teritoriala a serviciilor administrative vorbim de un Stat centralizat deconcentrat. In versiune moderna.conserva totalitatea atributelor puterii de Stat. Guvernul central – instalat in capitala . Statul unitar descentralizat Este Statul in care puterea centrala accepta un anumit partaj al puterii lasind autoritatilor locale gestiunea anumitor probleme. a) Statul unitar Exercita monopolul puterii in mod unitar. Tipuri si forme de Stat Tipul de Stat se refera la natura Statului. Entitatile au parlamente cu adevarata putere legislativa regionala in anumite domenii in concurenta cu parlamentul national. asa cum arata cazul Marii Britanii. Adesea este forma propusa pentru Statele multinationale. Descentralizarea are un caracter politic. 2. b) Stat regional Se caracterizeaza printr-o descentralizare avansata din punct de vedere al autonomiei entitatilor. dar astazi exista in forme variate. ierarhic (de la virf la entitati locale). 3. Nu exista decit o ordine de guvernare si institutii centrale care detin monopolul puterii etatice. Agentii locali dispun de o anumita putere de executie a deciziilor administratiei centrale. culturale). Sub-tipuri de stat centralizat : state centralizate. Trei principii il diferentiaza de Statul unitar : 53 . ca de exemplu Italia sau Spania. Acestea sint mai mari decit entitatile descentralizate si sint omogene. Este in mod necesar un Stat descentralizat. ele sint alese. ea creaza de contra-puteri locale.Un Stat este o asociatie juridica si politica investita cu putere si autoritate. Trimite la sistemul de valori care sint la baza legitimitatii : State democratice – de drept – si state totalitare (pentru particularitati vezi sisteme si regimuri democratice si totalitare in paginile urmatoare). Entitatile locale devin colectivitati teritoriale care dispun de o anumita putere de decizie. Ele dispun de competente legislative. Pe plan local actioneaza reprezentantii numiti de catre puterea centrala si care actioneaza in numele ei. In aceasta forma de Stat nu exista partajul puterii intre Stat si unitatile subordonate (regiuni. suveranitatea (autoritatea de a lua decizii si de a le impune). acest tip de Stat provine de la Constitutia SUA. In cadrul acestei forme de Stat. Elementele constitutive ale unui Stat sint : o populatie. dar nu au putere legislativa. cum sint de exemplu universitatile) au bugete si responsabilitati. un teritoriu. descentralizate si regionale. Atunci cind administratia ia decizii si tot ea le pune in executie vorbim de un Stat concentrat. Deciziile politice sint luate si puse in practica in mod centralizat. Statul unitar centralizat este Statul in care administratia detine intreaga putere de decizie. 1. Monopolul puterii – de decizie si executie – este strict. repartitia competentelor este stabilita prin constitutie. Exista doua nivele de guvernare autonome care exercita o actiune directa asupra acelorasi cetateni. o organizatie politica si juridica (aparatul de Stat). deci dispun de legitimitate. Statul federal aliaza unitatea cu identitati distincte in cadrul unei unitati politice mai mari. financiare si politienesti si administreaza direct ansamblul tarii in virtutea acestui monopol.

cu diversitate culturala si risc de fragmentare (de exemplu Belgia care a devenit Stat federal prin disociere in 1993). fie catre un Stat federal (Elvetia). Pakistan. Provinciile (sau Statele federate) au aproape toate caracteristicile unui Stat avind ordine juridica proprie. Vorbim de un quasi-federalism. Federalismul unitar Este specific Statelor federale in care greutatea Statului federal este mult mai importanta decit cea a statelor membre. • doua ordini de guvernare fiecare in raport direct cu cetatenii lor • Repartitie constitutionala oficiala a puterilor legislativa si executiva si un partaj al surselor de venituri intre cele doua ordini de guvernare care asigura fiecaruia anumite sectoare de autonomie reala • Reprezentarea opiniilor regionale in sinul institutiilor de decizie federale. un guvern. asa cum este cazul Canadei in 1867. o forma tranzitorie fie catre disolutie. intre carea exiata relatii de autonomie dar si complementaritate. Tipuri de federalism 1. din care 5 sint forme hibride sau quasi-federatii (Canada. nemodificabila unilateral si care cere consimtamintul unei proportii importante a membrilor federatiei • Un mecanism de arbitraj (tribunale sau referendum) pentru a regla diferendele intre cele doua ordini de guvernari • Procese si institutii destinate sa faciliteze colaborarea interguvernamentala in domeniile de partaj a responsabilitatilor. ca in regimul unitar. Germania). in general asigurate prin cea de-a 2 a Camera federala • O constitutie scrisa. India. un teritoriu definit. Africa de Sud. cind state independente decid sa constituie un stat federal – din motive economice sau militare –in acest caz Statele federate sint anterioare Statului federal si conserva largi puteri. 2. Sisteme si regimuri politice 54 . Confederatia este o uniune de State suverane. Exista actualmente 24 de federatii. ca de exemplu SUA. Quasi-federatii sint State care prin constitutie si functionare sint federatii. Sau poate fi rezultatul unei evolutii istorice marcata de o tendinta catre centralizare (federalismul american). dar nivelul federal dispune de anumite atribute juridice care sint aplicate provinciilor. institutii comune si autonomie regionala pentru colectivitatile teritoriale care compun aceste State. Maliezia. un parlament. Exista deci dubla ordine juridica si politica. Exista 2 cai de constituire a federatiilor : federatia prin asociere. federalism prin disociere cind un Stat unitar se transforma in Stat federal: aceasta forma apare in State multinationale. o administratie. deci exista o concurenta intre cele doua nivele de guvernare. Federalismul de concurenta Este un tip de federalism in care intre Statul federal si Statele membre exista un echilibru schimbator intre fortele centrifuge si centripete. Guvernul federal detine monopolul decizional in domeniul marilor chestiuni. Statele membre detin si ele puteri. Aceasta poate fi o particularitate care tine de insasi natura Statului asa cum este descrisa in Constitutie. Acest tip de federalism corespunde destul de bine cazului canadian. dar care atribuie anumite puteri derogatorii guvernului federal. suprema.a) superpozitia a doua ordini juridice. b) partajul competentelor c) o autoritate care transeaza in caz de conflict intre ordinele de putere Statele federale prezinta urmatoarele caracteristici comune : • un guvern ales direct de catre toti cetatenii federatiei si care isi exercita direct autoritatea prin legi si impozite .

Regim politic este o parte a sistemului politic si reprezinta amenajarea functionala a aparatului de stat. parlament) si a raporturilor dintre ele. de a defini atributiile institutiilor politice (presedinte. limitata la simple alegeri. de propaganda. dupa cum privilegiem forma institutionala sau esenta regimului (analiza substantiva). comuniste (in special de tip stalinist). dictaturi personale (Zair sub Mobutu). Astfel. Alti autori disting intre : regimuri patrimoniale. puterea s-a secularizat. in functie de aspectul institutional al accesului la putere si exercitarea ei. regimuri bonapartiste.Sistemul politic este o parte a sistemului social care se intinde dincolo de Stat si cuprinde. Sisteme si regimuri democratice Democratia este legata de consacrarea ideii de suveranitate populaara (Statul legat de suveranitatea nationala). Istoria Angliei unde a aparut democratia arata ca sistemul democratic este rezultatul unei dezvoltari istorice indulungate. Notiunea de democratie este legata de Grecia antica si Evul mediu european. minimala. un mecanism prin care cetatenii exercita influenta asupra deciziilor guvernamentale alegindu-si conducatorii. Se caracterizeaza prin : exaltarea Statului si a interesului colectiv. democratice. competitie pentru cucerirea puterii politice. Asa cum exista State democratice (de drept) si State totalitare. in timp ce odata cu revolutia industriala economia a devenit capitalista si marchanda. Paralel. grupuri de interes dar si alte structuri de mediere a intereselor in masura in care aceste structuri influenteaza procesul politic si contribuie la reglarea sociala). Regimul autoritar prezinta. formala. in raport cu regimul totalitar o diferenta de grad. de coercitie . Aceasta este definitia minimalista. utilizarea violentei in scop ideologic. Dupa natura. legislativa. exista : regimuri militare (Chili sub Pinochet). El este amenajarea constitutionala a puterii si raporturile intre institutii. Sistemul democratic este extrem de complex. Regimurile naziste. sint exemple de regimuri totalitare. de cucerire a puterii prin lupta concurentiala (alegeri). autoritare sau totalitare. reduce opozitia la tacere si exercita un control total asupra societatii. regimuri populiste si birocratii autoritare. cel putin accesul la putere este subordonat consimtirii sale. maximala. cele autoritare exista inca. Democratia este o metoda de guvernare. dar nu totalizant. Cu alte cuvinte reprezinta maniera de a partaja diferitele functii etatice : executiva. Aceasta miscare este accelerata in secolul al XVIII-lea. ceea ce arata ca regimul democratic este in progresie. care acorda drepturi politice (drepturi numite negative). Mai exista insa democratia de substanta. in special de istoria Angliei si Frantei. Distingem astfel intre democratia procedurala. negarea individului si dizolvarea societatii in Stat suprimind orice marja de actiune a societatii. oligarhii clientelare. Cu alte cuvinte. fasciste. pina la eliminarea fizica aopozantilor. dar regimul autoritar este arbitrar. detasindu-se de religie. 55 . Democratia apare deci ca rezultat la raportului de forte intre rege si nobilime care se rezolva in favoarea nobilimii prin reducerea puterii regale. juridica. Ambele recurg la forta. asa exista regimuri democratice. ceea ce explica acceptiunile diferite ale democratiei. oligarhii rasiale (Africa de Sud pina 1994). aspectul opresiv. stimulata de scrierile ginditorilor Luminilor. Aceasta Carta este inceputul unui proces de eroziune a autoritatii Coroanei. Exista forme diferite de regim autoritar. dictaturi civile. liberala. pe linga regimul politic si interactiunile cu alte componente ale comunitatii politice (partide politice. de Constitutia americana si de idealurile Revolutiei franceze. ambele fiind opusul societatii pluraliste. In cadrul autoritarismului exista o anumita autonomie a societatii. Statul. astazi 1/5 din State sint in realitate regimuri autoritare. Regimurile totalitare sint regimuri care monopolizeaza (confisca) puterea prin intermediul partiduluiStat. prim ministru. procesul democratic incepe in 1215 odata cu Marea Carta care limiteaza prerogativele regale impunind principiul consimtamintului la impozit prin intermediul unui parlament al nobililor. daca poporul nu se guverneaza el insusi. libertatea presei. libertate de asociere. si a faptului ca intre 1985-2002 numarul de tari clasate democratice apropape s-a dublat. anumite regimuri din tarile Lumii a treia. care acorda pe linga drepturi politice si civice si drepturi sociale si economice. pluralitate de opinii (reprezentate de partide). Daca regimurile totalitare sint reziduale astazi. Esenta democratiei procedurale il constituie alegerile competitive (democratie electorla) ca metoda de selectionare a reprezentantilor (democratie reprezentativa). Democratia este astazi referinta universala. proces care se termina cu transferul puterii catre parlament asa cum este astazi. regimuri cu partid unic (multe tari africane). In ciuda valului democratizarii. regimul politic si sistemul de partide sint elementele centrale ale sistemului politic. Sistemul astfel constituit prin diferite situatii ale raportului de forta intre rege si parlament a dus la cristalizarea unor drepturi civile si politice : drepturile persoanei. prin incadrarea monopolistica a poporului si culturii.

cel mai adesea scrisa. Fiecare putere dispune in domeniul ei de competenta de o autoritate absoluta. atunci cind americani nu cunosteau bine evolutia engleza catre regimul parlamentar. Regimul prezidential prezinta urmatoarele caracteristici : • parlamentul (monocameral sau bicameral) exercita puterea legislativa si bugetara • executivul cu caracter monocefal este condus de un sef de Stat care este si seful guvernului ales prin sufragiu universal ca si membrii parlamentului • puterea legislativa si executiva au putina influenta reciproca – parlamentul nu poate cenzura guvernul si acesta nu poate dizolva parlamentul Este un regim considerat periculos din cauza rigiditatii. in timp ce multe alte tari sint blocate intre democratie si autoritarism. b)Regimul parlamentar Este reprezentativ pentru Marea Britanie. a monarhiei dualiste engleze. Regimul politic corespunde amenajarii institutionale a Statului de drept. Vorbim de SUA ca de o monarhie republicana. dupa 100 de ani. A inspirat regimuri in America latina si Africa unde a condus la acordarea unor puteri excesive sefului Statului in detrimentul altor puteri. doar 82 (54% din populatia mondiala) sint deplin democratice (respect al drepturilor omului. Trei criterii permit compararea si distinctia regimurilor : • cine detine puterea executiva si legislativa • daca puterea executiva este monocefala sau bicefala • daca exista mijloace de interferenta intre puterea executiva si legislativa in materie de numire.sistemul prezidential b) supla – regimul parlamentar c) separare mixta – regimuri cu caracter mixt. regimul aparind ca o „republicanizare” a principiul monarhic. Regimul prezidential american traduce viziunea parintilor fondatori pentru care lupta contra absolutismului implica ca puterea sa fie in asa fel repartizata incit nimeni sa nu o concentreze in profitul lui. inclusiv la viata decenta – deci sanatate si educatie . Regimuri democratice In tarile democratice. Aceste criterii sint explicitate in Constitutie. Dezvoltarea regimului parlamentar este legata de istoria politica a acestei tari care a traversat 4 etape de la monarhia feudala a Evului mediu pina astazi. cu un dozaj diferit a celor doa mari tipuri – semi-prezidential sau semi-parlamentar a) Regimul prezidential Presupune o separare rigida a puterilor si el este ilustrativ pentru SUA. multe revenind la regimuri autoritare (regimuri militare ca in Pakistan sau Myanmar) sau pseudo-democratice (Zimbabwe). 140 organizeaza alegeri pluraliste. dar nu va putea sa intervina in parcela de putere detinuta de o alta autoritate. conform teoriei clasice a lui Montersquieu si Locke. colaborarea puterilor si echilibrul puterilor. doar 47 sint democratii operationale. presa libera. prima democratie moderne. Din 81 de tari care au accedat la democratie la sfirsitul secolului al XX-lea. Echilibrul va fi deci asigurat prin repartitia suveranitatii intre diferite puteri care detin fiecare o parcela de autoritate. tipul de regim implica aspectul separarii puterilor. Apare ca o adaptare. de drept de disolutie si de drept de cenzura Altfel spus. din 200 tari. Presedintele SUA este in fruntea unui executiv puternic. Acest dezechilibru a facut ca variantele africane sa fie numite „regimuri prezidentialiste”. 56 . El a fost inventat de americani prin Constitutia din 1786 si crearea federatiei in 1789. Exista mai multe tipuri de regim democratice in functie de separarea puterilor : a) separare rigide . regimurile politice au la baza principiul separarii puterilor (a functiilor etatice). in 106 State existind importante restringeri ale liberatatilor civile si politice.Potrivit unui Raport PNUD (Programul ONU pentru Dezvoltare) din 2002. In practica. justitie independenta).

c. b. Altfel spus. Din 1911 acest regim a evoluat catre un regim de cabinet cu slabirea Camerei lorzilor si cu depline puteri a Cabinetului Primului ministru care este seful majoritatii din Camera comunelor. Caracteristici: • puterea legislativa reala apartine guvernului • parlamentul ratifica • concentrarea puterii in sinul cabinetului care reuneste un numar limitat de ministrii alesi de catre primul ministru • Parlamentul devine tribuna opozitiei • Existenta bipartismului sau a unor coalitii stabile si disciplinate O varianta a acestui tip de regim este regimul de cabinet cu puternica dominatie a Primului ministru care are urmatoarele particularitati : • Puterile Primului ministru egaleaza sau depasesc pe cele ale unui presedinte intr-un regim prezidential • Exista atunci cind Primul ministru poseda un leadership puternic. ca de exempu in Africa. dar s-a dovedit ca are dificultati sa functioneze in unele contexte politice si instituionale. Cazurile Marii Britanii si Canadei ilustreaza acest tip de regim. de ratificare. 57 . o popularitate deosebita in rindul electoratului si care depaseste popularitatea partidului sau • Puterea de decizie se concentreaza in jurul Primului ministru si al cabinetului sau • Ministrii devin in acest caz mai mult echivalentul secretarilor de Stat de tip american si sint legati de functia de executie • Consiliul de ministri devine mai ales un organism de coordonare. un caracter carismatic. Separarea este supla pentru ca specializarea functiilor nu exclude colaborarea instituionala. Este legat de istoria celei de-a 5a Republici franceze – 1958. O varianta a regimului parlamentar este regimul de cabinet. Este considerat ca cel mai favorabil stabilitatii politice din cauza supletii sale. In acest tip de regim. Marea Carta din 1215 care a instaurat o monarhie limitata – regele avea nevoie de consimtamintul nobilimii (aristocratiei) pentru a culege impozit 1603-1688 – monarhia dualista – apare principiul responsabilitatii ministeriale si partidele politice Din 1688 – odata cu adoptarea Bill of Rights –se trece la parlamentarism dualist – regele e obligat sa accepte principiul unei guvernari conduse de un prim ministru responsabil in fata lui si a parlamentului 1780 – GB intra in plin regim parlamentar – regele George III pierde mintile si parlmentul guverneaza veritabil e. esentialul functiei de decizie apartine guvernului (cabinet). Se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi : • Parlamentul (monocameral sau bicameral) ales prin sufragiu universal exercita puterea legislativa si bugetara si desemneaza primul ministru • Executivul (intotdeauna bicefal) este format dintr-un Sef de stat protocolar (monarh sau presedinte neales prin sufragiu universal si care nu este responsabil) si dintr-un sef de guvern responsabil in fata parlamentului • Seful guvernului – primul ministru –prezideaza Consiliul de ministrii care exercita in mod colectiv puterea executiva (este un organ colectiv de decizie) • Guvernul exercita puterea reglementara adica edicteaza normele juridice • Existenta unor puteri de interferenta reciproca : parlamentul poate cenzura (sau demite) guvernul si acesta poate dizolva parlamentul In ciuda diferentelor. c)Regimul mixt Poate fi semi-prezidential sau semi-parlamentar. fiind instituit din vointa lui de Gaulle de a „rationaliza regimul parlamentar” care a fost la originea multora din crizele celei de-a 4a Republici. din acest model englez deriva cea mai mare parte a regimurilor parlamentare (din Commonwealth sau nu) dar si cele prezidentiale. d.a. exista posibilitati de interferenta intre puterea legislativa si executiva. Regimul parlamentar se caracterizeaza prin separarea supla a puterilor intre legislativ si executiv.

ca si in regimurile prezidentiale. ca de exemplu in Niger unde un puch militar a pus capat coabitarii conflictuale in 1996. Se refera la operarea alegerilor prioritare care se impun (rolul comitetelor interministeriale). Seful Statului dispune de o legitimitate egala cu cea a Parlamentului (monocameral sau bicameral). coordonarea. seful majoritatii parlamentare . Recapitulind : Regim parlamentar .primul ministru – poate sa existe dar nu este decit „creatia” presedintelui .primul ministru – seful guvernului. b) Executia consta in gasirea mijloacelor concrete pentru aplicarea politicilor.seful statului – monarh sau presedinte protocolar .Regimul semi-prezidential vizeaza cresterea puterilor executivului prin intarirea in cadrul lui a puterilor Presedintelui. Dar are si un aspect politic. a) Conceptia reprezinta elaborarea de actiuni (politice) care sint solutii. Conceptia are un aspect tehnic. Aceasta functie se exercita atit cu ocazia conceptiei cit si a executiei. raspunsuri la cererile sociale. un Prim ministru si un Consiliu de ministrii care este responsabil in fata parlamentului • Presedintele (seful Statului) prezideaza Consiliul de ministrii • Parlamentul detine puteri legislative si bugetare. xxx 58 . In acest tip de regim puterea legislativa a parlamentului este delimitata. Are dreptul de a suspenda guvernul • Presedintele poate dizolva parlamentul si acesta poate cenzura guvernul • In caz de coabitare Primul ministru este adevaratul detinator al puterii executive. se mentine un executiv bicefal. intrucit soclutiile iamginate trebuie sa fie cele mai acceptabile (optimale) din punct de vedere politic. disolutia parlamentului.parlamentul – acorda increderea sa primului ministru. executia. fara putere de disolutie . Presedintele pastrind puterea in domeniul politicii externe („domeniul rezervat”). Presedintele este dotat. alege presedintele (mai putin in cazul monarhiei) Regim prezidential . acela de a gasi solutia adaptata la problemele ridicate de societate.parlament – poate rasturna guvernul – poate fi dizolvat Ceea ce ne intereseza in mod particular sint functiile guvernamentale.primul ministru – responsabil in fata parlamentului care il sustine si il poate rasturna . dupa care a revenit la regimul mixt in 1999. el este „cheia de bolta” a regimului si elementul motor al sistemului . cu puteri proprii: numirea primului ministru. nu poate fi dizolvat Regim mixt .seful statului – ales prin sufragiu universal. c) Coordonarea consta in armonizarea diverselor politici. Exista situatii cind disputele politice pot fi fatale democratiei.ales prin sufragiu universal – poate dizolva parlamentul . Logica regimului semi-prezidential poate fi rezumata astfel : • alaturi de Presedinte.parlamentul – nu poate rasturna guvernul. dar mai limitate. punerea in practica si controlul unei administratii apte de a realiza aceste politici.seful Statului. Ca si in regimurile parlamentare. el este ales prin sufragiu universal. Pot exista deci doua situatii : daca presedintele este in convergenta de orientare cu majoritatea parlamentara. Cele trei elemente esentiale ale actinuii guvernamentale sint : conceptia. In aceasta situatie Presedintele poate destabiliza institutiile mai ales in tinerele democratii inspirate de modelul francez. daca exista insa o opozitie de viziune – situatie de coabitare – presedintele ramine titularul unor competente importante – este „garantul institutiilor” – dar puterea reala apartine Primului ministru.

regim semi-prezidential. Franta. conform acestei defintii. odata cu ascensiunea politica a burgheziei. Stat federal. Este vorba de SUA. intretindind raporturi regulate si variate cu nivelul national. cluburi politice locale dominate de notabili. regim parlamentar. Stat unitar. fenomenul partizan a luat forma unor grupuri episodice. Al treilea criteriu este vointa de a cuceri puterea. Astfel. De asemenea aceasta difintie subliniaza importanta alegerilor in procesul de legitimare a unui partid politic. regim de cabinet . Ultimul criteriu este cautarea sprijinului popular prin alegeri. un partid politic include mai mult decit partizanii unui lider si e diferit de lobby (grupuri de interes) care incearca sa influenteze decizia politica. vointa deliberata a conducatorilor nationali si locali ai organizatiei de a cistiga si exersa puterea. Stat unitar. Dezvoltarea partidelor si a Statului de drept ca institutii centrale ale democratiei este concomitenta. adica o organizatie care dureaza mai mult decit conducatorii . a unor asociatii. Apoi. Reprezentarea politica – forte si comportamente politice Institutiile politice nu capata sens decit analizate in raport cu fortele sociale si politice care le anima. Partidele politice – componenete esentiale ale Statului si democratiei moderne Partidele politice sint indisociabile de Statul democratic modern. 59 . Canada. usor centralizat. O definitie clasica a acestor organizatii este cea propusa de Lapalombra si Myron : Partidul politic este o organizatie durabila. Definitie si tipuri de partide politice Ideea de „partid”. O organizatie politica de circumstanta sau care depinde de fondator nu este un partid politic. alaturi de alte structuri de reprezentare. Institutiile sint structuri in care actorii sociali si politici actioneaza. ceea ce explica de ce. Marea Britanie. este o organizatie bine stabilita si aparent durabila. aparitia in anii 70 a Prtidelor verzi a obligat analistii sa regindeasca categoriile si tipologiile existente. conducatorii organizeaza alegeri artificiale pentru a-si legitima puterea. fiecare fiind ilustrativ pentru un anumit model de raporturi politica / admnistratie in functie de diferitele tipuri de Stat si regimuri politice. si nu de a influenta puterea . puternic descentralizat (apropape de Statul regional). cauta sprijin popular prin alegeri sau in alt fel. Partidele politice. unde fenomenul partizan este recent si unde partidele au aparut fie prin mimetism institutional sau ca o mostenire a colonizarii. insa realitatea politica pune in evidenta o multitudine de situatii dificil de clasat in schema clasica. stat federal cu regim prezidential . singuri sau impreuna cu altii. O provocare similara a venit din partea tarilor non occidentale in special din Lumea a treia. Natura si configuratia acestor forte determina o functionare diferita a unor institutii formal aceleasi (sau asemanatoare). si invers. Definitia lui Lapalombra si Myron pune in evidenta criteriile care permit sa identificam un partid politic. Primul este continuitatea organizatiei adica institutionalizarea si caracterul durabil al organizatiei. Partidele propiu zise apar in secolul al 19-lea oadata cu sufragiul largit. Stat federal cu puternica tendinta catre descentralizare. regim parlamentar de cabinet. aceasta trebuind sa exista atit la nivel national cit si local. sint actorii centrali ai sistemului politic. institutii diferite pot prezenta similitudini in functionarea lor atunci cind sint animate de forte si comportamente politice asemanatoare. puternic concentrat. Al doilea criteriu este anvergura organizatiei. sau ceea ce numim fenomenul partizan a existat la inceput in Europa medievala sub forma organizatiilor dominate de nobili si alti seniori. adica a actorilor sociali si politici. acest factor distinge partidul de sindicat sau junte militare (care nu fac alegeri) Plecind de la aceste criterii s-au realizat diferite tipologii. De exemplu. Germania. El are nevoie de sprijin popular pentru a exista.Vom examina in modulul urmatoar citeva cazuri empirice. chiar in regimuri totalitare. Este un criteriu crucial care face diferenta intre partide politice si de alte ONG sau grupuri de interes care nu au acest obiectiv.

in SUA nu exista partide de cadre sau de masa. Partide de masa sint o creatie externa. Dar aceasta functie a declinat mult in conditiile atenuarii bazelor lor ideologice. au fost propuse alte clasificari. organizatiile locale fiind autonome. Partidele politice si-au abandonat ambitia ideologica vizind o baza electorala eterogene. incluzindu-i in sistem prin oferta politica. adica in societati in care dreptul de vot nu era acordat intregii populatii. partide nationaliste din diferite tari europene. partidele noii stingi). si alte structuri ale societatii civile. Sint partide antisistem. este cea de reprezentare si mediere a intereselor. Herbert Kitschelt a propus categoria „partidelor de miscare”. ca si pentru capacitatea partidelor traditionale de a raspunde noilor probleme si provocari lansate de fenomenul 60 . Aceasta functie se bazeaza pe principiile democratiei liberale si pluraliste. Partidele contribuie la socializarea cetatenilor obisnuiti clarificind mizele. Partide de cadre sint istoric anterioare si sint o creatie din interior. actionind ca un factor de cimentare indispensabil mentinerii unitatii intr-o tara eterogena pe plan cultural.. Sint partide acre cauta suport popular. Partidele nu sint decit unul din aceste mecanisme de agregare si reprezentare a intereselor. in special bazata ideologii clare s-a diminuat substantial. cu structuri organizationale care indeplinesc un numar redus de functii. capabil sa mobilizeze o baza partizana larga s-aestompat. Functia de structurare politica. Partidele structureaza arena politica prezentind programe politice in principiu diferite. devenind organizatii usoare. esential concentarte pe alegeri. Partidele au de asemenea si o functia de integrare sociala. ar rasturna institutiile prin forta (de exemplu partidele comuniste din Europa dintre anii 1940 si 1970 care nu vizau sa intre la guvernare ci sa rastoarne sistemul. Deoarece in anii 60 s-a observat ca aceasta tipologie nu corespunde tuturor contextelor. interesul pentru procesul emergentei partidelor anti-sistem. De exemplu. aceasta functie este asimilata celei de structurare a vietii politice. O alta ajustare a fost impusa de evolutia mai multor partide socio-democrate sau crestin democrate dupa al doilea razboi mondial. La alti autori. Partidele americane nu sint partide de masa datorita slabei ideologii si slabei ierarhii. Ele apar in oligarhiile cenzitare. lingvistic si regional. in regimul reprezentativ. Functia de integrare opereaza si la nivel colectiv. Din aceasta cauza nu sint nici partide de notabili sau de cadre. Mai recent. fara aceste structuri de exprimare. In cazul partidelor fara vocatie guvernamentala vorbim de o functie tribunitiana. Ele au aparut odata cu sufragiul universal din nevoia de a include si incadra masele marginalizate si pina atunci excluse din arena politica. ca Frontul national in Franta. alaturi de grupuri de interes. sindicate. Aceste partide resping interesul traditional pentru problemele economice pentru a se concentra pe probleme de stil de viata in cazul libertarienilor sau pe imigratie (si pe o ideologie xenofoba) in cazul Frontului national. Functia de selectionare a personalului politic – se refera la faptul ca partidele selectioneaza si furnizeaza sistemului politic candidatii pentru functii guvernamentale asigurind astfel si reinnoirea politica. dind ca exemplu partidele libertare de stinga a caror versiune sint partidele verzilor si partidele post-industriale de extrema dreapta. O analiza recenta a functiilor partidelor in lume a aratat ca partidele au evoluat in ultima perioada a secolului trecut. adica emerg la nivelul societatii civile. cu exceptia partidelor religioase funcdamentaliste. La fel. care permit canalizarea nemultumirii anumitor forte sociale si care altfel. Functiile partidelor politice O prima functie. sint partidele sociaaliste si social-democrate clasice. ierarhizat. modelul centralizat. Otto Kirchheimer a propus ca aceste partide sa se numeasca partide de rasamblare sau de electori (catch-all parties sau attrape-tout in franceza). Sint partide caracterizate prin dominatia elitelor si a retelelor lor. Pentru analistii partidelor politice. ele garanteaza stabilitatea si ordinea politica rezolvind conflictele prin alegeri. Aceasta tipologie care reflecta istoria europeana de atunci este bazata pe originea si mai ales pe structura partidelor.In 1951 politologul Maurice Duverger a realizat o tipologie devenita clasica care distinge intre partidele de masa si partidele de cadre.

Prin partide. etc.increderea in partide. Cauzele crizei democratiei O prima cauza o constituie schimbarile sociale structurale : de exemplu mondializarea care limiteaza capacitatea si competenta partidelor . a dat nastere unei bogate literaturi asupra crizei democratiei. O alta cauze este legata de modificari in comportamentul partidelor politice. Fiecare din aceste momente pune in opozitie conceptii diferite in jurul unor mize diferite. In masura in care clivajele exprima diferente sociale importante. In special in SUA nu a existat niciodata socialism. diferentele sociale iau forma reprezentarilor politice. leaderi si institutiile reprezentative a declinat peste tot. dezvoltarea clasei mijlocii si a individualismului care e putin compatibil cu angajamnetul colectiv. Aceste fenomene se manifesta si in tinerele democratii din Europa post-comunista. Evaluarea tot mai invocatei crize a democratiei arata ca . partidele au aparut din fenomenul partizan care la rindul sau trimite la conceptii diferite a interesului general. ceea ce impliedica aparitia de partide mici. adica a conditiilor socioistorice a emergentei partidelor. bazate pe sociologia istorica si politica. Aceasta ideea a confruntarii introduce notiunea de clivaj social. 61 . Revolutie nationala sau democratica a corespuns clivajului Stat / biserica vizind separarea Stat / biserica si crearea Statui laic. Diferentele dintre grupurile in competitie se afla la baza conflictelor politice care la rindul lor reflecta interesele divergente pe baza carora partidele se vor mobiliza. In SUA si Canada nu exista partide bazate pe clivaje de clasa.mondializarii. Partidele sint tot mai incapabile sa exprime interese colective. Institutiile politice si performantele politice slabe. Partidele occidentale actuale sint rezultatul unor clivaje aparute in urma unor momente speciale din istoria fiecarei tari : Reforma. cinismul si coruptia politicienilor si partidelor pot compromite democratia si sint obstacole pentru consolidarea democratica. Chiar daca profunzimea acestei nemultumiri variaza de la tara la tara ea este generala. initiativa individuala. declinul capitalului social care reduce increderea intre oameni . Astfel. aprara anumite valori (laicitatea). in timp ce doctrinele de stinga favorizeaza reglarea pietii pentru a asigura egalitatea economica. Diviziunile ideologice asupra unor chestiuni (rolul Statului sau tipul de economie) reflecta clivajele sociale legate de apartenenta religioasa sau de clasa. La baza diferentele dintre partidele politice se afla divergenta de idei. ideologiile conservatoare privilegiaza economia de piata. Aceasta scade performanta partidelor si deci increderea in ele. grupurile nu-si recunosc interesele in programele si proiectele politice. procedeaza la sociogeneza partidelor. revolutia industriala si revolutia sovietica care si-a difuzat efectele in alte tari. clivajele partizane din anii 60 reflecta structura clivajelor din anii 20 (Rokkan). Astfel. Aceasta tendinta se traduce prin scaderea fidelitatii fata de angajamente. aceasta a reflectat clivajul proprietari / muncitori iar miza a fost conflictul de clasa. Diferentele ideologice si partizane sint rezultatul clivajelor din cadrul fiecarei tari. Revolutie industriala a tradus clivajul nobilime funciara / burghezie avind ca miza controlul agriculturii si industriei. cu efectul absenteismului si scaderii afilierii partizane. accepta inegalitatile sociale si economice. formatiunile politice aparind pe liniile acestor clivaje. fata de interesele si asteptarile cetatenilor. de scaderea capacitatii acestora de a-si indeplini functiile. partidele politice mediatizeaza vointa politica a categoriilor si grupurilor sociale care se confrunta. partidele nu sint tranzitorii. revolutia nationala sau democratica. Partidele politice si clivajele sociale Partidele pot fi analizate ca expresie a clivajelor sociale. dind nastere partidelor comuniste dupa 1921 si conducind la sciziunea partidelor de masa in partide socio-democrate si partide comuniste. Cit priveste revolutia rusa din 1918. prin degradarea leadershipului politic. deoarece sistemul economic american permite mobilitatea sociala si integreaza imigrantii. Aceste analize. Astfel. Reforma corespunde clivaajului centru / periferie avind ca miza centrala religia nationala sau supranationala. In acest fel.chiar daca cetatenii sint solid atasati principiilor si valorilor democratice . Astfel. in special asupra incapacitatii partidelor politice de a contribui la consolidarea democratiei. cresterea rolului mediei care da mai multe informatii si favorizeaza evaluari .

in functie de tara. chiar legile electorale restring sau largesc posibilitatea ca cetatenii sa-si exprime alegerea. In perioada actuala. ecologism. Diferentele intre ratele de participare sint puternic legate de contextul institutional in care sint tinute alegerile. in defavoarea ideologiei. Dupa unii autori. Participare si comportamente politice In viziune traditionala. absenteismul. apar alte forme de participare politica sub forma miscarilor sociale (feminism. participarea este scazuta (Elvetia este un exemplu). Desi exista numerosi factori care explica votul si variatiile in materie de prticipare electorala. ci un proces de adaptare a partidelor la noile transformari prin accentul pus pe dezvoltarea unor strategii pragmatice pentru a face fata noile provocari in defavoarea angajamentului ideologic si militantismului traditional. dimpotriva. partizane. Resursele sint cele de care dispun indivizii pentrue a participa: informatie si cunoastere. Alti politologi. interesul pentru participarea politica a fost dominat de doua mari probleme : cea a nivelului si carcateristicilor participarii la alegeri (cine voteaza) si cea a motivatiilor alegerii. aceste variabile pot fi grupate in trei categorii : resurse. dezideologizarea. punind accent nu pe socio-istoria partidelor. se inscriu deci in paradigma actorului rational. apar diferite coalitii putin sau de loc partizane. Anumite analize incearca sa demonstreze ca motivele instrumentale sint cele mai susceptibile sa explice diferentele ratelor de participare. pentru analiza crearii partidelor attrape-tout. singurele care acorda un spatiu de exprimare si de participare cetatenilor. mobilizare si motive instrumentale. miscari ale drepturilor omului. Analiza partidelor ca „actori rationali” (strategici) se aplica bine analizei crearii partidelor in Europa post-comunista. In mod traditional. Motivele instrumentale ale votului reflecta ideea ca a vota poate genera rezultate. al doilea tur al alegerilor prezidentiale din 2002 a mobilizat mai multi alegatori decit cea mai mare parte a alegerilor din cauza riscului de a vedea candidatul extremei drepte cistigind in fata candidatului dreptei clasice. studiului aparitiei partidelor radicale din Europa occidentala (de exemplu Liga nordului din Italia). furnizind astfel o explicatie a declinului partidelor traditionale tipice revolutiei industriale. fac alegeri. Acest tip de analize a aparut ca o critica a determinismului sociologic. In tarile in care alegerile au putine consecinte pentru ca coalitiile guvernamentale nu depind de rezultate si ca deciziile importante trebuie supuse referendumului. In Franta de exemplu. Votul este obiectul de studiu central al sociologiei electorale. sanatate. ca nu este un declin al fenomenului partizan. au rate de participare mai ridicate. Jacques Chirac.Schimbarile sociologice din lumea occidentala din anii 70 (dezvoltarea clasei mijlocii. participarea se apreciaza in functie de vot si de activitatile legate de vot in democratiile reprezentative. nu sint expresii ale crizei participarii politice. anarhism) care nu au proiecte politice de tip traditional partizan. adica a partidelor care pentru a cistiga puterea aleg strategii rationale de actiune. considera. in special influenta clivajelor sociale asupra alegerii electorale. rate inalte de participare sint considerate ca indicatori ai unei democratii puternice. situatia este mult mai complexa pentru ca. angajeaza resurse (financare. sex si timp. ci ale crizei reprezentarii clasice. a revolutiei postmoderna (postindustriale sau postmaterialiste). Partidele sint decidenti. Partidele ca actori strategici Partidele sint organizatii care aplica strategii. Participarea electorala Sanatatea democratiei se poate masura prin rata de participare la alegeri si la viata politica in general. slabirea legaturilor traditionale) au dus la declinul modelului sociologic care explica votul pe baza clivajelor sociale (apartenenta de clasa). mai ales cele care influenteaza maniera in care sistemul politic raspunde alegerii votantilor. terorism. ci pe elitele politice (leaderi). in sistemele in care voturile nu se risipesc. ca cele care utilizeaza scrutimul proportional. Dimpotriva. Un 62 . au obiective. fac calcule. Mobilizarea traduce constiinta pe care o au votantii despre rolul lor ca raspuns la mesajele partidelor si mediei. In acest caz. suportul de care dispun) pentru atingerea scopurilor. In studiile electorale. apar partidele verzilor. ci obiective politice. Cu toate acestea. participarea politica nu are sens decit in regimuri democratice.

Anul 1968 a fost un moment cheie in repunerea in cauza a acestei perspective de analiza a miscarilor sociale. Nivelul de mobilizare. putin dotat de puteri si are putina influenta. Istoric. Sint actiuni colective care mobilizeaza grupuri de cetateni in numele apararii unor interese comune. ca de exemplu manifestatiile. pina astazi. Incepind cu anii 60. miscarile utopiste. mobilizarariel din 1968 erau produse de indivizi si grupuri de stinga (maoisti. clivajele politice produse de diferentele religioase si de clasa au structurat discursul si tipurile de politici in cadrul democratiilor occidentale. blocarea circulatiei sau greva. modalitatile de actiune si obiectivele. campaniile de nesupunere civila. analizele bazate pe clivaje electorale au fost inlocuite de studii bazate pe strategii si care pun accentul pe importanta pe care electorii o acorda mizelor si candidatilor. Astfel. Aceste evolutii si aspiratia catre o mai buna democratie. O constanta este permanenta si vivacitatea acestor miscari care incalca rutina politica. ocuparile de sedii profesionale sau administrative. trotskisti. Initiativa revine cetatenilor care stabilesc momentul. institutiile. feministi. radicalismul organizatiilor. In acest an s-au produs cele mai mari mobilizari din perioada de dupa razboi. Ele pot eventual dar nu necesar sa conduca la actiuni ilegale (nesupunere civila) sau violente (confruntari cu fortele de ordine. intre angajatii sectorului public si cel privat. miscarile de protest si in general organizatiile politice neafiliate principalelor partide politice sau sindicatelor au devenit componenete permanente ale peisajului politic. urmare schimbarilor structurii sociale . Caracteristicile votului Concluzia cea mai importanta care reiese din studiile electorale actuale este ca motivele alegerii electorale s-au schimbat semnificativ in ulimele decenii. Bartolini si Mair au aratat ca din anumite puncte de vedere perioada anilor 50 si 60 au fost „exceptionale”. O analiza istorica care se intinde pe perioada unui secol. Aceste clivaje s-au transformat. miscarile sociale. refuzul de a plati impozite. Apar noi clivaje intre munictorii independenti si cei salariati. parlamentul european este. Aceste miscari nu s-au limitat la Europa ci au cuprins si campusurile nord-americane dar si orase din America latina. Inainte de 1970 se considera ca orice comportament colectiv este o dovada a incapacitatii instituiilor si proceselor politice sa absoarba tensiunile rezultate din schimbarile rapide ale societatii. dar spre deosebire de actiunile partidelor fasciste si naziste. au largit limitele politicii contemporane. Atentia acordata acestor noi mize a fost insotita de cresterea interesului pentru participarea politica. in legatura de exemplu cu problemele sociale si cheltuielile etatice. erau considerate ca simptome de criza. De altfel. Aceste forme de participare politica. clivajele electorale au tendinta sa se atenueze. baricade. Intr-adevar. inclusiv in procesul mondializarii. Sint actiuni directe care pun fata in fata cetatenii si detinatorii puterii. rapiri. Nu exista insa consens printre cercetatori cit priveste rolul declinului clivajelor de clasa si cresterea votului axat pe mize ca explicatie a volatilitatii voturilor. ca de exemplu 63 . sechestrarea patronilor. Miscarile din acea perioada. anii 90 si urmatorii marcind o intoarcere la forme anterioare de comportament politic. fara medierea elitelor si a canalelor clasice ale democratiei reprezentative. desi aceste actuni au fost mult timp ignorate de stiinta politica. in special in democratiile avansate. sintem tot mai constienti de importanta miscarilor sociale si a diversitatii comportamentelor politice. Aceasta explica slaba participare la alegerile deputatilor parlamentului european chiar in tari unde rata participarii este de obicei ridicata. ocuparea de universitati. puterea sau politica acesteia.ele insele cauzate de modificarea lumii industriale. asa incit multi politologi estimeaza in prezent ca eticheta de „non conventional” utilizata pentru a caracteriza aceste miscari nu mai este potrivita si ca este preferabil sa vorbim de „societate in miscare”. incepind cu anii 60 ai secolului trecut. anarhisti. atentate). nivelul lor de acces la decizia politica au variat mult in ultimele decenii. In consecinta. Sint actiuni contestatare care repun in cauza ordinea existenta. de declinul religiilor traditionale si de schimbarile ideologice. o mica parte a electoratului respecta optiunile clasice si identitatile partizane cind isi exprima votul.sistem care ignora alegrile votantilor va motiva putin cetatenii sa mearga la vot. Miscarile sociale ca forma de actiune politica Dupa un deceniu de mobilizare a miscarilor anti si altermondialiste. Revoltele. sint numite de politologi „non conventionale” sau „protestatare”. miscarile religioase sau sectare.

Din aceasta definitie decurg doua consecinte : pluralitatea necesara a partidelor care compun sistemul si posibilitatea. institutiile reprezentative sint apreciate si pe baza capacitatii lor de a reprezenta diferitele componente ale populatiei. Sint diferite strategii ale societatii in vederea cistigarii unui spatiu de participare. chiar sciziunea partidelor. se poate favoriza o guvernare majoritara sau o guvern de coalitie. in timp ce reprezentarea proporitionala incurajeaza diversitatea. Sint moduri populare de actiune politica. Formele multipartidismului pot fi variate. expresie a frustrarii sociale dar si a autonomiei societatii civile : luarea in derzoriu a leaderilor politici. In special modul de scrutin influenteaza cel mai mult sistemul de partide : scrutinul majoritar intr-un tur favorizeaza sistemul bipartit. Obiectul lor este de a institui 64 . in Italia. a unor coalitii intre partidele politice in scopul exersarii puterii. de mutatiile sociale si culturale ca si de sistemul institutional. au avut un impact decisiv si durabil asupra politicii. la guvernare a doua partide cu vocatie majoritara. bunastarea sau autonomia economica. Miscarile feministe siau adus contributia si in domeniul dezvoltarii.militantismul pentru drepturi civice. Moduri de scrutin si sisteme de partid Modurile de scrutin sint determinate de legea electorala din fiecare tara. analistii sint tot mai interesati de acest tip de actiune politica. dar sint tot forme de participare politica. in ciuda existentei si altor formatiuni. feminismul. in absenta unui partid majoritar. Din aceasta cauza exista nuante de la un context la altul chiar daca modul de scrutin este acelasi. Sistemul de partide este influentat de istoria fiecarei tari. de simetrie bipolarizata. inclusiv prin participarea la o economie informala care sustrage politicii guvernamentale o parte din continutul sau. sau de simetrie multipolarizata. constituind piliere ale miscarilor antimondialiste (de exemplu Marsul mondial al femeilor din 2000). Tinind cont de importanta miscarilor sociale asupra politicii si pentru dezbaterea universitara. ca de exemplu sanatatea. sau partide multiple cu importanta relativ egala. de rolul lor de mecanisme de reprezentare in materie de participare politica. ca de exemplu miscarea pentru paritate in Franta. alti autori identifica alte forme : multipartidism de asimetrie multipolarizata. Multipartidismul se refera la situatia in care mai multe partide sint reprezentate in parlament ceea ce diminuaeza probabilitatea ca numai unul din ele sa formeze un guvern majoritar. un multipartidism simplu sau complex. respectiv Partidul democrat si Partidul republican). Idee de baza este ca putem avea partide multiple dominate de un singur partid (in Canada Partidul liberal dupa 1993) sau partide multiple cu doua partide principale (Israel). numai doua partide cistiga puterea (Partidul laburist si Partidul conservator in Marea Britanie. Modurile de scrutin au consecinte variabile asupra sistemului de partide si asupra stabilitatii guvernamentale. Astfel. in Belgia. In functie de modul de scrutin adoptat bipartidismul sau multipartidismul pot fi perpetuate sau transformate. Aceasta problematica s-a impus ca urmare a mobilizarilor miscarilor de femei. Exista. Aceste miscari s-au mobilizat si pentru alte mize politice. rezistenta prin arta. Problematica raporturilor sociale ale sexelor (raporturi de genre) este deosebit de interesanta din acest punct de vedere. cel cu 2 tururi tinde catre un sistem multipartit. miscarile ecologice. tari unde. mai mult sau mai putin regulata. ci desemneza un sistem de partide fondat pe alternanata. dupa unii autori. Bipartidismul nu inseamna ca scena politica e ocupata numai de doua partide. Moduri populare de actiune politica si „politica de jos” Diferite forme de participare politica din sistemele autoritare (societati non-occidentale si nondemocratice. in fostele tari comuniste) sint comportamente care nu se inscriu in schema clasica a votului si nu se exprima prin canalele traditionale. considera aceste sisteme ca fiind un ansamblu structurat constituit din relatii de opozitie si de cooperare care exista intre partidele care actioneaza pe scena politica ale unei societati politice. Este cazul Marii Britanii si a SUA. Sisteme de partid si moduri de scrutin O definitie generala a sistemelor de partide competitive. Sistemele de partide pot fi bipartide sau multipartide. adica a celor specifice democratiei.

Scrutin proportional urmaresta sa dea fiecarui partid un numar de locuri proportional cu voturile pe care le obtine.modul de repartitie a locurilor . Dar poate fi si plurinominal atunci cind se voteaza o lista de condidati. ca de exemplu in cazul alegerilor municipale sau legislative). cu ocazia alegerilor. In primul rind. In scrutinul cu majoritate absoluta candidatul trebuie sa obtina mai mult de 50% din voturi pentru a fi ales. Al doilea criteriu . se obtine o cifra numita coeficient electoral.nu este numai o metoda de repartitie a locurilor. Exista mai multe modalitati de reprezentare proportionala in functie de modul de repartitie a locurilor si amploarea circumscriptiei. Este in general uninominal adica in fiecare circumscriptie electorala alegatorii desemneaza un ales. ca de exmeplu metoda Hondt care da aceleasi rezultate cu reprezentarea proportionala cu atribuirea de locuri celei mai mari medii. se organizeaza al doilea tur. Functioneaza dupa urmatorul principiul : in fiecare circumscriptie calculul pentru repartitia locurilor nu este exact si ramin locuri neatribuite si voturi neutilizate de catre partide. In acest caz se poate opta fie pentru o lista blocata impunind alegatorilor sa voteze in bloc lista asa cum este ea constituita de partid. O reforma electorala poate determina influenta politica a unui partid sau chiar existenta lui. dar mai exista si alte metode. Prima etapa este identica celei de la metoda precedenta : se calculeaza coeficientul (citul) electoral si prima repartitie a locurilor. A doua formula este cea a repartitiei dupa metoda celei mai mari medii. scrutinul poate fi cu majoritate absoluta (cind nu sint decit doi candidati ca de exemplu in cazul alegerilor prezidentiale) sau relativa (cind se prezinta mai multi candidati. In prima etapa se calculeaza coeficientul (citul) si se impart voturile obtinute de fiecare partid la acest coeficient electoral. Prin acest scrutin compozitia parlamentului reflecta sensibilitatile politice ale populatiei. Trebuie deci gasita o metoda pentru repartizarea mandatelor ramase pe baza voturilor care ramin si pot fi utilizate de fiecare partid. In practica este o metoda de repartitie a locurilor in reprezentarea apropiata.2. Reprezentarea apropiata (la nivel de circumscriptie). Scrutinul majoritar este modul de scrutin in care este ales candidatul care obtine cele mai multe voturi. Reprezentare integrala se aplica atunci cind ansamblul tarii constituie o singura circumscriptie si cind partidele prezinta liste nationale. proportional si mixt. Ele influenteaza deci atit sistemul de partide (multi sau bi partidism) cit si natura guvernului (majoritar sau de coalitie). Cele doua metode de repartitie proportionala sint cele mai cunoscute. In al doilea tur. In acest caz teritoriul este decupat in mai multe circumscriptii in care partidele isi prezinta liste. 3. Daca consideram amploarea circumscriptiei. national de locuri in parlament. dar el da nastere la alte moduri de scrutin. sufragiile votantilor intre partide sau candidati. Pentru aceasta exista mai multe metode. Locurile ramase sint atribuite partidelor care au numarul cel mai important de voturi neutilizate pina la epuizarea locurilor. Pentru repartizarea locurilor se procedeaza in doua etape. fie alegatorii pot modifica listele care li se propun.regului prin care se repartizeaza. Apoi. In scrutinul cu majoritate relativa este declarat ales candidatul care a obtinut cele mai multe voturi in primul tur. Fiecarei circumscriptii ii corespunde un numar de locuri. dar se potriveste perfect alegerilor legislative care pun in joc un numar mare de locuri. Ea nu se aplica alegerilor prezidentiale. Partidul care obtine media cea mai importanta obtine locul adaugat care nu mai este fictiv. Aceasta se deruleaza in 2 etape. Reprezentarea proportionala este in mod necesar un scrutin de liste. se calculeaza un coeficient electoral pentru fierare circumscriptie si se procedeaza la repartitia locurilor. Pentru repartitia locurilor ramase se atribuie un loc fictiv fiecarei liste si se imparte numarul de voturi ale listei la acest numar majorat. n (n este numarul de locuri). suma locurilor din circumscriptii corespunde nr. fiecare partid obtine numarul de locuri care corespunde raportului dintre numarul de voturi obtinute de el si coeficientul electoral. Prima metoda este repartitia dupa metoda restului cel mai mare care este cea mai simpla. dar nu foloseste un coeficient electoral ci un repartitor. Se 65 . se imparte rezultatul obtinut de fiecare partid la 1. Exista trei moduri de scrutin – majoritar. anasamblul voturilor valabile pe plan national se divide la numarul total de mandate pe plan national . distingem intre reprezentarea proportionala integrala si apropiata. Scrutinul majoritar variaza dupa cum este cu majoritate relativa sau absoluta. Daca nici un candidat nu a obtinut majoritatea absoluta in primul tur. Ca si la reprezentarea integrala. Pentru a oobtine repartitorul.

o parte din locuri este atribuita scrutinului uninominal majoritar cu un tur in circumscriptiile prevazute pentru asta si o alta parte a locurilor este atribuita reprezentarii proportionala la scutinul pe lista. In scrutinul mixt cu dominanta majoritara exista mai multe posibilitati. in cazul cel mai simplu se procedeaza astfel : se imparte numarul de locuri in doua. ceea ce e greu cu scrutinul majoritar. unul din marile partide formeaza in general singur guvernul. se intimpla ca nici un partid sa nu fie destul de puternic pentru a forma singur un guvern majoritar. scrutinul cu un tur favorizeaza crearea unui sistem biratizan ca in Marea Britanie. dar care nu are sanse. Un prim motiv este de natura cantitativa pentru ca asigura multiplicarea partidelor din cauza principiului de repartitie a locurilor intre partide. In scrutinul mixt cu dominanta proportionala repartizarea locurilor se face proportional cu voturile obtinute de fiecare lista (aspect proportional) dar cu „o prima ptr majoritatea absoluta”. Consecinta este ca acest scrutin favorizeaza de semenea guvernarea majoritara. Daca nu se fixeaza nici un prag (de exemplu 5%) care sa fie luat in calcul pentru repartitie. chiar si cele mici. Din acest punct de vedere. multe partide mici se pot constitui sau pot subzista. Impactul modurilor de scrutin asupra sistemului de partide Modul de scrutin influenteaza sistemul de partide si tipul de guvern care rezulta din alegeri. Apoi. Sisteme electorale mixte Constituie o a treia categorie de moduri de scrutin. scrutinul proportional impune adesea guverne de coalitie. el ia totalitatea locurilor din circumscriptie. Se obtine apoi numarul de locuri care se atribuie fiecarei liste divizind numarul de voturi obtinute la repartitor. desi criticata. Astfel. contributia lui Duverger. ele au o componenta majoritara si una proportionala iar posibilitatile de combinatie sint considerabile. 66 . In consecinta. acest partid poate face alianta electorala cu unul din partidele ramase in cursa.claseaza rezultatele obtinute de diferitele liste in ordine descrescatoare pina la concurenta numarului de locuri. Rezultatul care corespunde cifrerei n este repartitorul. analiza contextului ex-comunist arata ca intr-o situatie de slaba dezvoltare a partidelor. Doua cauze explica aceasta situatie. Alegatorii se indreapta catre marile partide pentru ca nu exista decit un tur pentru a se exprima si daca voteaza pentru candidatul preferat. Dar rezultatul depinde de faptul daca scrutinul este cu un tur dau doua tururi. natura insasi a sistemului politic este afectata de modul de scrutin adoptat. Electorul voteaza de fiecare data mai multi candidati dar locul este ocupat de cei care ajung in frunte. Asa cum numele lor o arata. scrutinul proportional conduce la o mai mare limitare a numarului de partide decit scrutinul uninominal. adica daca un partid sau o coalitie obtin majoritatea absoluta. Acest sistem implica sistemul „cistigatorul ia tot”. ca in cazul Frantei. In primul tur alegatorii tind sa voteze pentru partidul agreat. mixt cu dominanta proportionala si sistemul echilibrat. risca sa-si disperseze votul si sa favorizeza candidatul pe care ei nu vor sa-l aleaga. Aceste aliante asigura supravietuirea micilor partide care-si pot negocia sprijinul contra unei partcipari la guvernare. ca si cea a guvernelor majoritare sau de coalitie nu pot fi intelese daca nu cunoastem modul de scrutin care le impune sau le impiedica. De altfel. A doua cauza structurala in sensul ca acest mod de scrutin nu implica formarea de aliante electorale. Alegatorii pot vota cu candidatii preferati. Scrutinul cu un tur (majoritate relativa) este adesea necrutator cu partidele mici. Situatiile de bipartidism sau de multipartidism. proportional cu voturile pe care le-au obtinut. Astfel. Sintem deci ddeparte de scrutinul majoritar. este inca de referinta. Retinem ca votul este majoritar la un tur dar se face in circumscriptii care au mai multe locuri. In masura in care conduce adesea la o fragmentare a reprezentarii intre multe partide. chiar daca este mic. pentru ca pe de-o parte le impiedica sa joace pe aliante electorale pentru a-si negocia sprijinul pentru marile partide si pe alta parte alegatorii tind sa voteze util si sa nu-si risipeasca voturile. O analiza a sistemelor electorale si a efectelor lor asupra numarului de partide pe cazul tarilor postcomuniste a pus in evidenta rezulate interesante. ceea ce contrazice ipotezele initiale. Scrutinul proportional este si mai favorabil multipartidismului. chiar daca in turul doi. scrutin majoritar duce la distorsiuni importante intre numarul de locuri si numarul de voturi obtinute. Desi cercetatorii care lucraza in domeniul studiilor electorale cred ca in general scrutinul uninominal majoritar tinde sa reduca mai mult numarul de partide politice decit cel proportional. Scrutinul majoritar cu doua tururi favorizeaza multipartidismul si aliantele electorale. Se pot degaja totusi trei tendinte : sistemul mixt cu dominanta majoritara. In scrutinul mixt echilibrat.

formele si tipurile de Stat Ce este regimul politic.Activitati individuale de verificare a cunostintelor :       Definiti Statul modern. care sint tipurile de regim democratic si particularitatile lor esentiale Definiti si caracterizati principalele tipuri de partide politice Discutati fenomenul de criza a democratiei Care sint tipurile de sisteme partizane Care sint modurile de scrutin si care este impactul lor asupra sistemului de partide 67 .

Este deci vorba de o centralizare sub aparenta federalismului. agentii. pluralista. ea participa in mod mai direct la elaborarea politicilor publice • mai mult. puterea este difuza. Exista o diviziune a puterilor: diviziunea orizontala (executiv. Dar aditia acestor fragmente formeaza un tot foarte puternic care este Statul federal. termenul administratie semnifica guvernare : vorbim de exemplu de administratia Obama sau Clinton. rolul grupurilor de interes. aceste comisii fiind o negatie a principiului separarii puterilor. administratia. Cauza acestei fragmentari este vointa de a evita monopolizarea autoritatii. in special la 68 . c) protejarea libertatii si lupta contra arbitrariului Trasaturile generale ale administratiei : 1) Centralizarea administrativa. Separarea si echilibrul puterilor sint conditiile libertatii indivizilor. judiciar) si cea verticala (Stat federal. 3) Un statut al functiei publice foarte diferit de echivalentele sale europene. care exista in ciuda faptului ca Statul este mai putin puternic si mai putin omniprezent decit in alte democratii occidentale 2) Statul este fragmentat. mai vizibile si mai reale decit in Europa. In ciuda acestui fapt se remarca dezvoltarea adminstratiei federale si a misiunilor ei. deci in general modelul raporturilor Stat / societate care ilustreaza modelul tocquevillian al unui Stat slab si o societate puternica. b) un Stat national si un Stat federal. intre guvernanti si guvernati. pluralista. impiedicind exercitarea arbitrariului puterii . State federate. relatiile dintre diferite puteri. patronajul ramine un element constitutiv al sistemului. importanta reglementarii si a controalelor birocratice. Principiile constitutionale sint : a) separarea puterilor si relatiile lor reciproce. Ea este carta fundamentala.Modulul 7 – Modele empirice de organizare a raportului politica / administrtaie Modelul american In engleza. Constitutia americana (scrisa in 1787 si ratificata in 1791) are la baza citeva principii care au influentat dezvoltarea institutionala a acestei tari. si care ia tot mai mare importanta (in special pe paln local). Constitutia americana nu face decit putine referiri si numai in mod indirect la administratie (organizatie si rol). comisii) • exista in plus mari comisii independente cu putere reglementara (executiva sau judiciara). chiar daca un sistem al functiei publice a fost pus in practica. Exista o mulitudine de fragmente de putere. Astfel : • Puterea de a crea o administratie nu este atribuita Congresului • administratia americana are puteri mai intinse. comunitati locale). 5) Alte particularitati ale contextului american au influentat caracteristicile administratiei : raportul Stat / piata (care face parte din societatea civila). 4) Dezvoltarea Statului providenta nu a atins niciodata in Statele Unite amploarea pe care a cunoscut-o in Europa. Acest text fundamenteaza relatiile dintre Stat si societate. Caracteristicile particulare ale administratiei americane : Trei aspecte caracterizeaza in mod special administratia americana: In primul rind. aceasta administratie federala este dublata in fiecare Stat de o administratie locala complet autonoma in raport cu administratia centrala. In al doilea rind. ea nu depinde decit de autoritatile Statelor federate • pentru probleme particulare exista o multitudine de organisme (birouri. Ne referim deci la Statul american ca la un Stat slab pentru ca puterea politica este fragmentata. Se refera la repartizarea puterilor intre sistemul federal si sistemul de state federate . Aceste comisii executa un anumit control asupra deciziilor puterii executive. prin „bureaucracy” sau „civil service”. oficii. in sensul francez al cuvintului. Traducem in general termenul „administratie”. legislativ.

odata cu intrarea sa in functiune. Ea este pe cale de a se centraliza dar administratia nationala functioneaza totusi in simbioza cu nivelele inferioare cu care ea nu este in relatie ierarhica. Administratia locala este supusa principiului tipic americam: controlul direct al functionarilor. In sfirsit. cresterea a fost spectaculoasa (s-a triplat intre 1952 si 1984). ci cel putin de doua : de executiv si legislativ. Promovarea intereselor anumitor sectoare economice este adesea atit de directa incit structurile administrative pot sa para din multe pun cte de vedere ca o prelungire directa a aparatelor marilor intreprinderi private. Sistemul de recrutare Se realizeaza conform cu doua sisteme care coexista fara sa se echilibreze: meritocratia si sistemul de patronaj. Numirea 1) „spoil system” – se aplica din 1801. Aceasta interdependenta originala se explica prin : mobilitatea carierelor (du-te vino intre administratie si afaceri private. rotatia personalului este regula. Aceasta conceptie este simbolizata prin formula : ceea ce este bun pentru General Motors este bun pentru US si invers. Acesta din urma este o caracteristica originala a serviciului public american. nu depinde de o singura autoritate. In timp ce functionarii de la acest nivel reprezentau 62% din totalul functionarilor americani in 1952. Organizarea administratiei Functionarii civili a) Numarul functionarilor este de aproximativ 20 milioane in anii 90 (unul pentru 15 locuitori). ideea ca un bun gestionar este eficace. La nivel subnational (al statelor federate si la nivel local). prin experienta istorica. Ministerul apararii angajeaza cel mai mare numar de functionari civili (aproximativ 35% din totalul functionarilor federali. Ideea principala care este sta la baza sistemului de recrutare este urmatoarea : functionarul nu este titularul postului sau. o mare neincredere fata de administratie. Aceasta fuziune strinsa intre aparatele Statului si afacerile private nu se reduce la schimburi de persoane. acest procentaj a atins 82% in 1984. nivelele inferioare urmeaza orientarile si regulile definite de administratia centrala.nivel federal. functionarii reprezinta 59% din total. Acest sistem va fi modul de recrutare unic in sistemul american. adminsitratia federala este organizata in mai multe nivele care tin de responsabili diferiti. care este foarte raspindit in SUA) . interventiile lor se reduc adesea la a alege intre mai multe „lobbies” in functie de greutatea lor respectiva. civil / militar Este o alta caracteristica a administratiei americane in domeniul recrutarii inaltilor responsabili. de a numi ambasadorii. cele doua fiind putin diferentiate. pilier ideologic al sistemului. Cu toate acestea. La nivel federal. dupa avizul si aprobarea Senatului. B. Modelul de recrutare si statutul functionarilor A. Atunci cind administratiile se afla in fata unor interese contradictorii. A fost debutul „patronajului”. 2. La nivel etatic (al statelor federate). ceea ce ar fi opusul unei democratii eficiente. temindu-se ca aceasta sa nu se constituie intr-o birocratie autonoma si in consecinta incontrolabila. Acest sistem are avantajul ca a democratizat o administratie care era pina 69 . Americaii au. Interpenetrarea public / privat. La nivelul colectivitatilor locale. proportia lor in raport cu populatia este in constanta diminuare. la sfirsitul anilor 90). Jefferson a inlocuit functionarii prin prietenii politici. 1. cind. si apoi. functionarii rerezinta 44% din total in domeniul educatiei si 18% in serviciile de sanatate. astfel ca cei care au lucrat in sistemul privat sint recrutati ca inalti functionari . minsitrii. consulii. conceptia despre interesul general si cel privat. b) recrutarea functionarilor Presedintele are atributia de a propune. judecatorii Curtii supreme si alti inalti functionari ai SUA. in special cu ocazia schimbarilor de majoritate politica.

nu sint in mod necesar revocabili dupa dorinta Presedintelui. Aceasta practica a provocat o lunga dezbatere in sinul Congresului. Se refera la posturi de functionari medii sau inalti. Aceasta putere de revocare de catre Presedinte. Actualmente. de asemenea.atunci aristocratica. Acest sistem este direct gestionat de Biroul de management al Personalului. Acest sistem este aici inradacinat de decenii. Presedintele isi alege adjunctii si ministrii si poate deplasa inaltii functionari. Angajatii ordinari beneficiaza de a ampla garantie a locului de munca. Incepind cu 1883. De asemenea se refera la posturi onorifice sau temporare care formeaza anturajul Presedintelui. asa incit majoritatea functionarilor etatici si locali sint recrutai si promovati in functie de competenta si nu dupa criterii de cativism politic. ceea ce este cazul SUA. 70 . functia publica (civil service system) se mai numeste „competitive service”. ineficace. 2) sistemul de merit . admiratori ai calitatilor administratiei germane si care vroiau o functie publica recrutata si promovata prin concurs si beneficiind de securitatea locului de munca. functionarii numiti conform principiilor de „spoil system”. Astfel. vorbim de sistem de patronaj atunci cind acest fenomen se manifesta in mod continuu in timp. Ea cuprinde aproximativ 60% din functionarii federali. urmind traditia patronajului si priveste aproximativ 10% sau mai putin din functionarii federali. Revocarea de catre Presedinte se aplica functionarilor superiori (agenti sau angajati ai guvernului care sint numiti dupa procedura constitutionala). comisiile independente cu putere reglementara. 3. a ramas mereu un punct de discordie in raporturile dintre Presedinte si Congres. Ca urmare. inalti functionari din posturi de directie si consilierii Presedintelui. cu avizul si consimtamintul Senatului. rotatiile fiind prea frecvente. nu este rara situatia sa vedem un acelasi om raminind in sinul guvernului sub presedinti apartinind celor doua partide concurente. care putea astfel sa controleze cariera functionarilor. Presedintele exercita o putere reala asupra orientarilor administratiei. ambasadori. Acest fenomen care consta in plasarea in toate posturile cheie ale Statului a unui personal „conform” din punct de vedere politic este relativ recent in sistemul francez. Totusi. Acest sistem de patronaj prezidential este diferit de sistemul european : in Franta. functia publica in afara regulilor Este vorba de agentii administrativi numiti in afara concursului in functie de criterii politice. Presedintele este autorizat sa creasca numerul lor prin decret. nivelele subnatioanle au urmat modelul federal. numiti pentru un mandat.functia publica speciala (sau prin exceptie) Functioneaza dupa sistemul de merit si priveste aproximativ 30% din functionarii federali (functionari ai postei. si politicienii atasati vechiului sistem bazat pe numirea amicilor politici in administratie. c) Functia publica La nivel federal 1. In schmb. functionarii numiti dupa procedura constitutionala (deci de catre Congres).Adoptarea acestui sistem a constituit miza dezbaterilor care au avut loc la sfirsitul secolului al XIX-lea intre reformatori. De exemplu. Se refera la posturi importante: ministrii. puteau fi revocati de catre Presedinte. medicii din sistemul de sanatate publica. 90% din functionarii federali sint administrati prin sistemul de merit. La inceput. si cu intirziere. sint ianmovibili pe durata mandatului. Cu toate acestea. adica dupa criterii politice. functionarii departamentului de Stat). Recrutarea este prin consurs sau urmind criterii de recrutare prestabilite. reforma administratiei a impus modelul meritului. Aceaste garantii se aplica din 1883 cind a avut loc reforma sistemului administrativ. Revocarea Catre sfirsitul secolului al XVIIIlea. reforma a avut consecinte numai asupra a 10% din functionarii federali. chiar daca a fost adoptata. ai FBI. 2. Diferentele ideologice intre republicani si democrati fiind relativ mai putin importante. Acestia sint numiti de Presedinte. consecinta va fi o functie publica care va deveni din ce in ce mai corupta si.

ca in statul federal. Formatie In SUA nu exista scoli nationale nici institutii regionale de administratie organizate de puterea publica. Dar. in principal posturi legate de aplicarea legilor fiscale. marxism). cu deosebire la nivel local. Profesorii si functionarii colectivitatilor locale sint cei 71 . clientelismul este utilizat atit intr-un mod personal (fiecare detinator de autoritate ar vrea sa se mentina la putere) cit si colectiv. Deci. Se estimeaza ca peste jumatate din functionarii locali au obtinut garantii ale functiei publice. in declin incepind cu anii 70. adica posturi care daca ar fi fost politizate ar putea sa aduca avantaje financiare detinatorilor lor. se impune prudenta in exprimarea publica a opiniilor politice. d) Personal Functionarii federali sint femei in proportie de 65% si peste 90% barbati pentru inaltii functionari. Locuri de munca In acest domeniu exista garantii minimale. Nivele subnationale Regimul de merit a progresat in sistemele sub-nationale dar cu decenii intirziere in raport cu sistemul federal. Harvard. Din 1912 exista o lege care da functionarilor federali garantii contra unei revocari arbitrare. cea mai mare parte a universitatilor au sectii administrative specializate (scoli de administratie publica) care joaca acelasi rol ca al unui institut de formatie permanenta pentru inaltii functionari. 84% sint cols blancs. Insa la nivelul colectivitatilor locale sistemul de patronaj domina larg. in schimbul unor avantaje financiare specifice. in special in invatamint. dar ocupa posturi in de nivel inferioar. 4. Aproximativ 40% din aceste posturi sint de cariera. insa chiar si astazi exista numeroase districte scolare in care este interzisa predarea evolutionismului sau a altor discipline de “umanism secular” (evolutionism. conform principiului discriminarii pozitive. Cu toate acestea exista restrictii: daca convingerile politice private ale unui functionar afecteaza felul in care isi indeplineste indatoririle publice. Ne amintim in acest sens “Procesul maimutelor” cind a fost acuzata teoria evolutionista.In SUA. si in acest caz este vorba de o intreaga categorie de conducatori care doresc sa-si conserve puterea. Semnificatia acestor posturi : sint detinute in mod ne-partizan . mobilitate a ministrilor. Titularii posturilor de inalt nivel sint absolventi ai celor mai prestigioase universitati (Yale. Aceste posturi sint rezervate agentilor de cariera si depolitizarea este asigurata din punct de vedere institutional. pentru functionari. drepturile sale de a-si exprima opiniile trebuie sa cedeze in fata interesului general. Acestea sint posturi sensibile. Garantii 1. se caracterizeaza printr-o anumita flexibilitate. Stanford) intr-o proportie comparabila cu recrutarea in marile scoli din Franta. In stabilimentele care primesc subventii federale se aplica programe in favoarea minoritatilor. Corpul de inalti functionari (Senior Executive Service) a fost creat in 1978 prin reforma administratiei Regrupeaza in general functionari de cariera a caror numire nu cere consimtamintul Senatului. chiar daca a diminuat. reprezinta un compromis intre respectul neutralitatii politice si patronaj . se situeaza intre conducerea politica a administratiei si functionarii obisnuiti . 2. posturi onorifice. Totusi. Administratia americana mentine contacte cu universitatile si se intereseaza de organizarea studiilor iar marile agentii federale (CIA) recruteaza in mod oficial candidati in timpul congreselor Asociatiilor de stiinte politice. chiar in Statele care au abandonat total paronajul (California) s-au creat. Membrii minoritatilor reprezinta aproximativ 20% din efectivele totale. Drepturi sindicale Sindicalismul (introdus in 1912) progreseaza in rindurile functiei publice. Astazi se estimeaza ca in 35 de state se aplica sistemul meritocratic. in ansamblu. in timp ce sindicalismul este. Chiar la nivel local practica concedierii intr-un sistem de patronaj este considerata anti-constitutionala. Aceasta dubla calificare este caracteristica sistemuluia merican si constituie una din originalitatile sale.

Aceste dispozitii au fost inasprite sub administratia Eisenhower. executive sau legislative).mai sindicalizati. Structura administratiei Organizare generala Organizarea administrative este foarte complicate. Din 1939 s-a interzis functionarilor federali (mai putin cei considerati “politici”. la nivelul anumitor State se mentin aceste juraminte de loialitate (in special pentru functionarii executive si judiciari). Ministerele sint organizate dupa o ierarhie piramidala : birouri (au cea mai mare autonomie). intreprinderile (stabilimente) publice si comisiile consultative. divizii. Exemple de astfel de comisii : Comisia maritima federala care reglementeaza transportul maritim. sectorul aeronautic etc. S-a adaugat comportamentul imoral. branse. Ministere (departamente) Sint elementul cel mai vechi si cel mai traditional al administratiei americane. Dreptul la greva este rar autorizat (si penalizat) dar sindicatele au dreptul sa intre in negocieri colective in domeniul salariilor. al programului de lucru si conditiilor de munca. Cea mai mare parte au fost create intre 1887 si 1920. Din 1976 s-a renuntat la verificarea loialitaii politice a functionarilor federali. Comisiile independente cu caracter reglementar Sint elementul cel mai puternic si cel mai autonom al administratiei federale. Chiar categoriile care nu au dreptul sa se sindicalizeze (politia) adera la asociatii profesionale. presedintele Truman a stabilit un program de verificare a loialitatii functionarilor fata de SUA printr-un decret presidential. Agentii federale si etatice Exemple de agentii : pentru comunicatii. perversiunile sexuale. domeniile de competenta se intrepatrund. Functionarii trebuie sa declare ca nu sint comunisti nici fascisti si ca nu doresc sa rastoarne guvernul US prin forta si violenta. Din 1978 chiar la nivel federal sa impus o astfel de procedura. In prezent. b) Loialitate In 1947. sectii. c) transparenta financiara Peste 2/3 din State cer functionarilor lor sa-si declare situatia financiara. etc. Comisia federala pentru energie (controleaza pretul electricitatii si gazului). agentiile propriu zise. Totusi. Comisia nationala pentru relatii de munca. Masina guvernamentala este foarte fragmentata. toxicomania.000 de functionari au fost revocati in timpul « Vinatoarei de vrajitoare ». 3. tulburarile mentale. relatiile de munca. 2. La nivelul Statelor exista o structura ministeriala comparabila (dar nu pentru Ministerul apararii sau al Afacerilor externe . Printre aceste agentii cele mai importante sint comisiile independente cu caracter de reglementare. abuzul de alcool. comert si industrie. Cel putin 10. Comisia pentru Comert federal. Nu au echivalent la nivelul Statelor. agentii Statului federal nu pot sa solicite sau sa primeasca cotizatii politice. ele sint din ce in ce mai putin autonome in raport cu autoritatile multiple de tutela (federale sau locale. Constringeri Functionarii au constringeri in special pe plan politic care nu exista in Europa. Astazi sint in numar de 8 si ele controleaza pietele bursiere. In schimb. finante. numiti in posturi de conducere de catre Presedinte) sa paricipe activ la organizatii politice sau in campanii electorale. dar exista in fiecare Stat federat un minister al inchisorilor (de corectie). dar variate de la o comisie la alta si care pot atinge 14 ani in cazul Comisiei Rezervei Federale. aproape jumatate din functionarii etatici si locali sint sindicalizati. Mai mult. Comisarii sint numiti pentru mandate fixe. exista state (Indiana) unde functionarii trebuie sa verse « voluntar » 2% dinsalariul lor partidului care i-a numit. Ei sint alesi cu avizul si consimtamintul Senatului de catre 72 . 1. a) drepturi politice Neutralitatea politica pentru functionarii federali a fost impusa inca din 1883. In sistemul federal exista 13 ministere.

Aceasta arata tendinta de intarire a centralizarii deciziilor in favoarea Washington-ului si a executivului. dar sint mai autonome decit serviciile ministeriale. Sint entitati publice dependente de Stat dar care au personalitate morala. spre deosebire de membrii comisiilor independente cu puteri reglementare (a caror responsabili sint numiti de executiv. Nu sint independente de executiv care numeste responsabilii lor si care poate sa-i revoce. Sint putin diferite. au utilizatori care platesc serviciile si nu administrati. Dar in realitate presiunile legislativului si executivului sint frecvente. gradini publice etc. agricultura. Stabilimente (intreprinderi) publice Genereaza activitati care tin de sectorul privat. prin controlul bugetar exercitat asupra comisarilor se diminueaza autoritatea si autonomia acestora. Membrii lor sint numiti de Presedinte sau ministri. Sint in numar de aproximativ 80 cu o mare varietate de statut. Puterea comisarilor este considerabila : ei pot sa controleze domenii intregi ale economiei ai dispun de puteri reglementare. Sint conduse de un consiliu de administratie numit de Presedinte (sau guvern) sau de un ministru. autoritatile federale si etatice care sint propietarii acestor intreprinderi sint antreprenori puternici. procedura de numire a responsabililor este un alt mijloc de a-i verifica. create pentru depasirea conflictelor politice si prea partizane. ceea ce-i face dependenti fata de cei care iau deciziile (Presedintie si Congres). Deci se bucura de autonomie relativa. apa si gaz. 3. In principiu ei trebuie sa dispuna de o totala independenta fata de decidentii politici si economici. ci si de elaborare a programelor din zonele lor. Aproximativ 87% din functionarii federali apartin acestor servicii. Sint servicii exerioare administratiei federale care au rol de relee teritoriale (regionale) pentru toate agentiile federale. birouri. conform principiului de patronaj cel mai clasic. Comisii consultative Sint puse in practica de catre executiv pentru a obtine sprijinul lor in favoarea deciziilor administratiei. Personalul lor face parte din functia publica. Ele poduc electricitate. existenta lor legala fiind diferita de cea a Statului. transport in comun. Ele sint numeroase la nivel federal (agentii federale care sint aproximativ 40) si mai numeroase inca la nivelul Statelor. de ministere care sint pilierele administratiei. Astfel. Administratia centrala si servicii externe Sint antene federale in teritoriu si legate direct de Washington. oficii. ofera servicii financiare (imprumuturi si asigurari) sectorului privat (industrie. legaturile cu lumea afacerilor diminueaza sensibilitatea lor fata de interesul general. Sint organisme intermediare privilegiate intre administratie si grupurile de interes cel mai bine organizate. De exemplu.Presedinte care trebuie sa respecte un anumit echilibru partizan. comert). Agentiile Agentia este un termen generic care desemneaza atit agentiile sau consiliile (boards). La nivel federal sint sub autoritatea unui ministru (exceptie face Export – Impoert Bank care depinde de Presedinte). puterea lor este afectata de faptul ca aceste comisii nu dispun de mijloace de constringere: in ultima instanta. Sint in numar de 1400 la nivel federal. Rolul lor nu este numai de control al exercutarii programelor federale. De asemenea. Se constata ca acesti responsabili sint strins asociati industriilor pe care trebuie sa le supervizeze. porturi si aeroporturi. Este vorba deci de o interventie publica in domeniul privat. Relatiile administratiei cu politica in sistemul american 73 . Intreprinderile publice construiesc si gestioneaza opere de arta. comisii. cit priveste misiunea. Sint controlate financiar de puterea publica. tribunalele judiciare sint cele care decid validitatea deciziilor lor. dar fara a putea fi revocati de acesta). Astfel. In principiu sint structuri temporare. emisiuni de radio si televiziune. In acelasi timp. cai ferate.

fata de partidul advers. acestia ocupind la inceputul anilor 50 cele mai inalte posturi ale ierarhiei administrative. birourile apar 74 . acestui partid. puterea prezidentiala se vede constrinsa sa multiplice acest tip de numiri (politice) chiar si pentru posturi situate relativ jos in ierarhia administrativa. S-a procedat astfel la inlocuirea functionarilor de cariera prin functionari politici alesi din afara administratiei si a caror experienta anterioara in administratia federala era in general scazuta. cu cit exista relatii de dominare marcate. Deci timp de doua decenii Partidul democrat a fost la putere. Aceste relatii de dominatie a unei instante de catre alta este cu atit mai mare atunci cind dominatiei puterii guvernamentale asupra administratiei se adauga dominatia politica a partidelor asupra administratiei. Am vazut ca Presedintele (seful executivului) isi subordoneaza administratia prin intermediul posturilor politice. adica de catre functionarii politici. In medie. istoria raporturilor intre administratie si politica se explica in mare masura prin oscilatia intre doi poli : pe de-o parte reducerea dominatiei (deci intarirea separarii) administratiei in raport cu politicul si pe de alta parte consolidarea separarii in cadrul administratiei (intre nivele ierarhice). in aceasta perioada administratia apartinind. subordonarea administratiei fata de puterea politica in general a diminuat pentru ca ea era asigurata (exercitata) de o functie publica de cariera. Sint in mod esential puse in practica de functionarii insisi.Modelul SUA nu poate fi usor identificat cu modelul occidental fondat pe principiile separarii si subordonarii. de subordonare. In SUA. Aceasta mare instabilitate este agravata de ruptura frecventa a legaturilor de colaborare existente intre superiorii si subordonatii ierarhici din cauza frecventei plecarilor sau demisiilor inaltilor functionari. mai exact din 1933. chiar in posturile « politice » la care au acces totusi cu acordul presedintelui. expertiza. agenti din exterior) fata de propria administratie ». recursul la aceste pozitii este mai putin necesar. In acelasi timp. este in imposibilitatea de a-si impune autoritatea asupra administratiei pe care trebuie s-o controleze. experienta. 1) Strategii ale administratiei Aceste strategii au ca obiectiv sa revendice contra Presedintelui neutralitatea administratiei fata de puterea politica. Altfel spus. Din 1953 situatia s-a schimbat : alternanta regulata si relativ rapida a partidelor la putere a crescut neincrederea fata de functia publica a precedentei legislaturi. Formatia lor indelungata. Specialistii au calificat aceasta forma de administratie ca fiind o « Guvernarea de catre cei straini (outsiders. inaltii functionari ai administratiei americane nu sint in post mai mult de 22 luni. Sau. Un exemplu de astfel de situatie este intervalul cuprins intre 1933 si 1952 (prima prezidenta a lui Roosevelt si al 2-lea mandat al lui Truman). din aceasta cauza. A existat astfel o puternica subordonare a administratiei fata de politic (mai exact fata de un partid). Insa pe masura ce acelasi partid ramine mai mult timp la putere. paradoxal. In timpul perioadei New Deal functionarii de cariera au intrat in administratie. Este deci o situatie de dominatie institutionala a administratiei de catre politic. dominatie care este intarita prin legaturi de dominatie politica care permite multiplicarea numirilor de agenti politici in posturi politice. putem spune ca este un model de fuziune a administratiei cu politicul Principiul separarii Separarea (adica non-confuzia instantelor politice si administrative) implica existenta de relatii de dominatie slabe intre politic si administratie. Impotriva acestor tendinte se aplica strategii care vizeaza asigurarea unui mai bun respect al principiului separarii. Nu exista subordonare nici separare (sistemul de patronaj este parte integranta din imaginea traditionala a administratiei SUA). Aceste strategii birocratice sint organizate in mod autonom de catre birouri si adesea cu ajutorul Congresului. banuita de supunere. au permis construirea unei administratii compusa in mare parte din functionari de cariera. In felul acesta. Este o forma de guvernare caracterizata printr-o mare mobilitate si care. la toate nivelele. Trebuie sa spunem de asemenea ca o separare absoluta nu este de conceput decit cu riscul paraliziei aparatului de stat. Astfel. cu atit separarea este slaba.

Deci. aceleasi legaturi cu grupurile de interes ca si functionarii de cariera si. inaltii functionari care se afla in virful ierarhiei (sefi de agentii si principalii lor subordonati) care ocupa posturi exclusiv politice (deci pozitii de non-cariera) . Exista o scara de 18 nivele : agentii de la gradul 1 la 12 . incercind in primul rind sa sa impuna sistemul de merit. ca si acestia. acestea gasesc in alianta lor cu administratia (care ia forma comitetelor consultative in cadrul carora ei sint asociati) posibilitatea de a-si institutionaliza accesul la centrele de decizie Se formeaza deci aliante Birouri – grupuri de interes – comitetele Congresului – care. quasi-totalitatea agentilor federali tin de o administratie de cariera. Posturile in administratie ar trebuie sa fie ocupate pe baza unor consideratii politice si nu in functie de meritele personale si obiectivele candidatilor. Aceasta « tripla alianta » intre functionarii de cariera. Principiul de subordonare Sistemul american este un sistem de recrutare a functionarilor bazat pe ideea ca resturile merg la partidul invingator. 2) a doua se refera la statutul agentilor insisi – agenti de cariera recrutati pe baza sistemului de merit. Secretarii de Stat. Un exemplu a fost chiar crearea Serviciului Executivului Superior. 1) prima se refera la statutul posturilor si face distinctie intre pozitiile de cariera (in principiu nu pot fi ocupate decit de functionari de cariera) si pozitii de « non-cariera » (pozitii politice sau de exceptie) . legislatori si lobbisti se explica astfel prin convergenta intereselor lor : a) functionarii de cariera (pina la al 13-lea rang) sint in conflict cu functionarii politici care blocheaza posturile la virf . dar regasim trasaturi care o apropie de acest model. 75 . o caracteristica a sistemului american consta in situatie de intrepatrundere strinsa a personalului politic si administrativ si de ne-subordonare. apartin unui sistem care leaga puterea lor de vechimea in functie .000) care formeaza un corp inextricabil de politica si administratie. limitind dominatia politicului asupra administratiei pentru ca exclude anumite pozitii din spoil system. cu sau fara consimtamintul necesar al Senatului. intre cei doi exista un numar important de agenti (de la 7 la 10.tin aproape exclusiv de administratia de cariera . Este o diferenta importanta in raport cu modelul occidental. Legea din 1978 care a creat SES (pozitii de cariera) stabileste pentru aceste posturi principiul nonconfuziei intre instantele administrative si politice. Am vazut ca totusi sistemul de merit este larg raspindit : actualmente. b) membrii influenti al Comitetelor Congresului au adesea aceleasi origini sociale si universitare ca functionarii. c) cit priveste grupurile de interes. care au vocatia sa ocupe « pozitii de cariera » in timp ce agentii care ocupa posturi de « noncariera » sint recrutati liber de catre Presedinte sau de catre Sefii departamentelor ministeriale. ca unul din mijloacele de a asigura si chiar de a intari subordonarea administratiei fata de puterea politica prezidentiala. poate sa amorseze o miscare de separare a administratiei fata de politic 1) Strategii prezidentiale care asigura Presedintelui subordonarea administratiei fata de autoritatea lui – nu se limiteaza la strategii de comandament Ele pot sa fie si strategii de tranzactie adica politici de sanctiune sau de recompensa a birourilor. administratia SUA este in intregime fondata pe o dubla distinctie care nu coincide de loc. In strategia lor. Cu toate acestea.ca structuri de rezistenta fata de autoritatea prezidentiala. sefii departamentelor ministeriale sint tentati astfel sa-si sprijine influenta si autoritatea pe birouri. birourile incearca sa cistige sprijinul Congresului sau al grupurilor de interes pentru a-si apara mai bine revendicarile in fata Presedintelui. jucind pe cartea dublei dependente a administratiei fata de Congres si Presedinte si punindu-i pe acestia unul contra altuia. corp de inalti functionari. A fost mai exact o tentativa de a impune principiul separarii care nu exista in relatiile politica / administratie in SUA.

Presedintele. Un exemplu este modificarea descrierii diferitelor posturi pentru ca Presedintele sa poata sa-si aleaga colaboratorii. Pentru aceste posturi depolitizarea este asigurata institutional. Exista agentii « regulatoare » . Presedintele dispune de asemenea de alte relee in sinul departamentelor ministeriale si ale agentiilor guvernamentale si aceste structuri sint inaltii functionari pe care fiecare Presedinte si-i recruteaza cu ajutorul anturajului sau. el insusi supus Camerelor). Acesta este motivul pentru care Presedintele dezvolta strategii in scopul subordonarii administratiei si pentru a-si afirma autoritatea asupra administratiei pentru ca aceasta sa aplice politicile decise de Presedentie. recunoaste (acorda) acest control Congresului. Conflictul intre cele doua interpretari nu a fost niciodata transat. au putere de fixare a tarifelor prestatiilor 76 . Deci. ea a fost o tentativa de a impune principiul separarii care nu exista in relatiile politica / administratie in SUA. au putere de control a accesului intreprinderilor la o anumita activitatea economica. in ciuda reformei din 1978. nu putem vorbi in cazul SUA de un adevarat model occidental de administratie. « Oamenii Presedintelui » constituie anturajul imediat al Presedintelui.care este bransa executiva a Presedentiei si care este insarcinat sa asigure controlul Departamentelor ministeriale si a Agentiilor guvernamentale. Aceste strategii se traduc prin punerea in posturi cheie ale administratiei a oamenilor fideli Presedintelui. reforma administratiei a insemnat crearea Senior Executive Service (corpul inaltilor functionari) care regrupeaza in proportie importanta functionari de cariera. asa cum am spus deja. Ele pot sa fie. cu ajutorul asistentilor sai si al sefilor de departamente ministeriale. In afara acestor posturi de cariera exista « pozitii generale » care pot fi ocupate atit de agenti de cariera cit si de politicieni. ai o alta care. Acesti « oameni ai presedintelui » formeaza aparatul administrativ constituit din « Biroul executiv al Presedintelui » . Modelul occidental de administratie se caracterizeaza de asemenea printr-o alta relatie semnificativa : intre administratie si economie. In consecinta exista o dubla dependenta institutionala a administratiei fata de politic reprezentata de Presedinte si Congres. Una din caracteristicile fundamentale ale administratiei americane este absenta unei ierarhii unice care sa supuna administratia fata de puterea exectiva (adica Presedinte. adica politici de sanctiune sau recompensa. Se constata totusi ca nici un text nu atribuie Presedintelui nici titlul nici autoritatea de sef al executivului. dar care nu este suficienta. Mai precis. Aceasta practica conduce la diferite tehnici de manipulare a functiei publice. adica toate posturile care nu tin de sistemul de cariera sau de merit.Putem spune ca sintem in prezenta unui principiu de subordonare in gestatie. dimpotriva. Din 1978. Consitutia prevede ca puterea executiva va fi incredintata Presedintelui si de asemenea ca acesta trebuie sa vegheze la executia fidela a legilor. Prin legea din 1978 s-a limitat dominatia politicului asupra administratiei pentru ca exclude anumite posturi din spoil system. Exista astfel o dubla dependenta institutionala a administratiei. legea din 1978 conduce la un paradox : 1) intareste autoritatea prezidentiala 2) dar in acelasi timp incearca sa puna bazele unei mai bune separari. o garda pretoriana. 1) principiul de subordonare : functia administratiei de reglare economica este asigurata in SUA. strategii de tranzactie. Intr-adevar. procedeaza la toate numirile pentru posturi « politice » sau « exeptionale ». Strategiile prezidentiale care asigura subordonarea administratiei fata de autoritatea Presedintelui nu se limiteaza la strategii de comandament. Dintr-o astfel de formulare rezulta doua interpretari : o prima interpretare acorda Presedintelui controlul exclusiv si complet al actiunii departamentelor ministeriale si a administratiilor lor . Rezulta astfel o politizare a administratiei care are aspectul unui ansamblu de relatii de aservire personala a functionarului fata de Presedinte (responsabilul puterii executive). Separarea puterilor este o caracteristica esentiala si reala a sistemului American. Sau putem vorbi mai degraba de o exceptie a acestui model.sint administratii autonome. care in realitate se poate traduce prin absenta de dependenta. pentru moment. Astfel. adica proceduri informale de numire sau eliminare a candidatilor. Presedintele se asigura ca administratia pune in practica politica pe care el o apara. dar paradoxal pot fi considerate unul din mijloacele care asigura si chiar intaresc subordonarea administratiei fata de autoritatea Presedintelui.

oferite de aceste intreprinderi. Aceste agentii constituie elemente cheie ale administratiei economice americane. 2) principiul separarii – exista, dar situatia este mai putin evidenta. Relatiile dintre administratie si grupurile de interes sint foarte importante : existenta unei duble subordonari a numerosilor ageni ai administratiei federale care au functionat anterior in industriile sectorului care se afla sub controlul administratiei de care apartin. Ei conserva astfel legaturi sub forma de venituri sau pensii care sint varsate de catre aceste intreprinderi. Deci separarea intre sectorul administrativ si sectorul economic nu este neta.

Modelul Whitehall Sistemul englez al raporturilor politica/administratie
Acest model este o variatie a modelului de Westminster, sintagma utilizata pentru descrierea caracteristicilor de baza ale sistemului parlamentar practicat in Marea Britanie. In Marea Britanie, prin modelul de Westminster se desemneaza parlamentul iar prin Whitehall departamentul executiv. Modelul de Whitehall se numeste astfel dupa numele sediului executivului britanic, adica dupa numele strazii unde isi tine guvernul lucrarile, in timp ce modelul Westminster este numit astfel dupa partea din Londra unde se afla Parlamentul. In cladirile din Whitehall se afla birourile guvernului, aici concentrindu-se instantele superioare ale politicii britanice. Aici sint luate marile decizii politice si se adopta politicile publice. Principiile de baza ale modelului sint : partidul de guvernamint este capabil sa conduca o majoritate in Camera comunelor ; membrii guvernului sint colectiv responsabili pentru politicile guvernului ; acest model presupune disciplina de partid. In modelul de Whitehall accentul este deci pus pe relatiile dintre executiv si birocratie, in timp ce in modelul de Westminster accentul este pus pe legislativ si partide politice, si acest model este specific cazului canadian. Sinonim cu modelul de Whitehall, modelul englez este centrat pe capacitatea guvernului de a formula si implementa politici. Spre deosebire de SUA, unde politica este facuta de puterea legislativa si judiciara, in Marea Britanie politica este domeniul sferei executive. Guvernul este compus din doua tipuri de personal, care sint legate de doua tipuri de cariere: 1) Elementul dominant este compus din ministrii selectionati din rindurile partidului majoritar in Parlament, sau, daca este vorba de coalitii, din rindurile partidelor care compun coalitia. Ministrii sint politicieni de cariera. Cind ajung in posturi superioare, in cabinete, ei au deja o experienta in Parlament. 2) Al doilea element al executivului este constituit din birocratii de cariera care au rol in formularea si implementarea politicilor. Birocratii de cariera care lucreaza cu ministrii sint in general absolventi ai marilor universitati (Oxford sau Cambridge). Ei ocupa posturi de prestigiu, bine remunerate si sigure. Pentru a putea intelege actiunea si politicile guvernului britanic trebuie sa intelegem atit universul acestor agenti, birocrati si politicieni, care apartin unor domenii de activitate diferite, care evolueaza dupa logici si principii diferite, care au traiectorii diferite, dar si relatiile lor reciproce. A) Politicienii in modelul de Whaitehall Exista doua principii de baza care rezuma rolul ministrilor: responsabilitatea individuala si responsabilitatea colectiva. Din aceste doua principii rezulta o a treia caracteristica: centralitatea stilului parlamentar. 1) Responsabilitatea individuala Conform modelului de Whitehall, ministrii (si secretarii) sint responsabili pentru politicile si actiunile departamentului lor. Este doctrina responsabilitatii ministeriale. Ministrul aproba si andoseaza toate
77

actiunile ministerului sau. Departamentele sint reprezentate de ministrii in cele mai importante negocieri de politici publice. 2) Responsabilitatea colectiva (adica centralizarea deciziei colective) Este cel mai important principiu de organizare a rolului politicului. Procesul decizional este colectiv. Politicile sint colective. Acest principiu face parte din gindirea constitutionala britanica. Principiul responsabilitatii colective este o doctrina care regleaza organizarea, functionarea si practicile guvernului britanic. Aceasta doctrina contrasteaza cu practica americana si modelul european continental si el reflecta exigenta conform careia guvernul trebuie sa fie unit in sinul parlamentului ca o conditie pentru supravietuirea sa. De asemenea, acest principiu reflecta ideea conform careia, pentru ca guvernul sa lucreze efectiv si sa fie eficient, departamentele trebuie sa colaboreze si sa lucreze impreuna. Politicile trebuie sa fie rezultatul efortului colectiv, ceea ce impune necesitatea coordonarii. Pe scurt, aceasta doctrina are la baza credinta ca o buna decizie este o decizie colectiva. Relatiile dintre Primul ministru si membrii guvernului Conform modelului de Whitehall si principiului responsabilitatii colective, ideea de baza care regleaza aceste relatiile dintre Primul ministru si membrii guvernului este ca guvernul este condus in mod colectiv de ministrii si nu de Primul ministru. Astfel, in sistemul britanic, exista limitari importante ale puterii Primului ministru in conducerea guvernului. In ciuda faptului ca acesta este mai mult decit primul intre egali (primus inter pares), constringerile si limitele puterii sale sint importante si suficiente pentru a asigura un leadership colectiv. 3) Centralitatea stilului parlamentar In acest model, leaderii politici implicati in procesul de decizie colectiva sint cei care au servit mult timp in Parlament, sau in guvern, si care au fost activi in viata publica devenind apoi nume de referinta. Ei nu sint selectionati ca in SUA de catre Presedinte sau staff-ul de la Casa Alba. Experienta ministrilor este acumulata in Camera comunelor. Ministrii au deja o experienta parlamentara. Cu toate acestea, chiar daca ei au o astfel de experienta parlamentara, experienta lor executiva este redusa. Pentru a-si realiza misiunea, ei se sprijina pe birocratia permanenta. B) Birocratii Sistemul birocratic britanic difera atit de modelul american cit si de modelul eurpean continental. In Marea Britanie, birocratia de inalt nivel prezinta caracteristicile urmatoare : In primul rind este o profesie de mare prestigiu. In al doilea rind, are caracter generalist. In acest sens, multi specialisti critica amatorismul profesiei. Cea mai mare parte a functionarilor vin din domenii umaniste. Formatia lor este foarte diferita de cea a functionarilor americani care au un inalt grad de specializare. In acelasi timp, sistemul britanic contrasteaza si cu sistemul francez in care inalta birocratie provine din marile scoli. Functionarii englezi au urmat studii in marile universitati in domeniul filozofiei, politicii, economiei, istoriei. Au deci o expertiza tehnica redusa. Practica consta in invatarea continua, prin experienta la locul de munca. In al treilea rind, clasa inaltilor functionari se caracterizeaza printr-un ethos profesional, adica membrii se revendica si impartasesc o cultura si valori comune. Spiritul de corp si de apartenenta provine din stilul de viata comun, din traiectoria profesionala comuna si din originea sociala comuna. Rezumarea caracteristicilor functiei publice britanice (a modelului de Whitehall) - este un model profesionist, adica de cariera - este competenta, adica este promovata si remunerata dupa merit - este neutra, adica non-partizana - este loiala, adica ofera consultanta dezinteresata ministrilor - este anonima, adica ministrul este portdrapelul ministerului In concluzie, functionarii sint putin politizati si vin din domeniul carierei. Garantia existentei acestui sistem de merit sint asigurate de existenta Comisiei serviciului civil si de controlul exercitat de aceasta. Aceasta Comisie este direct responsabila in fata Reginei, dar nu dispune de nicio garantie formala de independenta. Cu toate acestea, agentii ei dispun de un statut de prestigiu in asa fel incit ei nu pot fi
78

supusi niciunei preiuni. Agentii Comisiei sint insarcinati sa organizeze recrutarea functionarilor in asa fel incit sa se impiedice practica patronajului.

C) Relatiile dintre cele doua componente ale executivului (birocrati si politicieni) Caracteristica neutralitatii functionarilor fata de guvern (si de partide) inseamna ca functionarii nu se schimba odata cu schimbarea politica, aceasta conducind la o situatie paradoxala : de exemplu, cei care au lucrat pentru planurile de nationalizare sub Partidul Laburist in anii 70 ai secolului trecut, au lucrat si pentru privatizarile operate de conservatori in regimul Thatcher la inceputul anilor 80. Astfel, raporturile dintre politic si administrativ sint de strinsa dependenta : functionarii asista personalul politic in dezvoltarea politicilor, ei ajuta politicienii sa apere aceste politici in Parlament. Ei sint cei care redacteaza discursurile care justifica aceste politici. Un alt element se refera la faptul ca in acest model functionarii superiori dispun (alaturi de media, de grupurile de interes si de alte elite) de un monopol virtual de a consilia ministrii, adica de a face recomandari. Functionarii sint cei care au cuvintul final. Retinem deci ca modelul se caracterizeaza printr-un partenariat strins intre politicieni si birocrati, dar exista o distinctie clara intre cele doua tipuri de cariera. In modelul de Whitehall, ministrii si inaltii functionari sint complici, fiecare indeplinind roluri diferite. In niciun sistem occidental (continental) nu exista o astfel de dependenta a policului fata de administratie si o astfel de fuziune (coordonare a functiilor. Configuratia articularii principiilor de separare si subordonare in modelul de Whitehall Sa vedem la nivel teoretic, adica in raport cu principiile care definesc modelul occidental al relatiilor administratie / politica, caracteristicile sistemului britanic. 1. Principiul separarii Separatia se traduce in principiu prin imposibilitatea pentru functionari sa intre in lumea politica si pentru oamenii politici sa intre in administratie. Separatie nu este numai de principiu. In Marea Britanie acest principiu este net. Sa vedem fiecare din aceste situatii. a) Imposibilitatea pentru un functionar de a intra lumea politica Accesul unui functionar la o activitate politica, ministeriala sau parlamentara, este extrem de dificila. Cauza acestei situatii o constituie conditiile juridice in care se exercita libertatea politica a functionarilor (deci statutul politic al functionarilor) care sint cele mai riguroase in raport cu celelalte tari europene. Din acest punct de vedere, functionarii se divid in doua categorii: • agentii „liberi din punct de vedere politic” care au toata libertatea de a intreprinde o activitate politica locala sau nationala. Acestia sint ansamblul personalului de intretinere sau subaltern. • Agentii carora li se interzice orice activitate politica nationala si care au nevoie de o autorizatie pentru activitatile la nivel local Intre aceste doua categorii exista un grup intermediar – dactilografe, agenti de nivel administrativ inferior, sau agenti ai corpurilor tehnice si stiintifice – care trebuie sa obtina o autorizatie de la departamentul ministerial de care apartin pentru a desfasura o activitate politica. Deci, dispozitiile referitoare la libertatile publice au un efect disuaziv : un functionar care vrea sa se prezinta intr-o alegere trebuie sa demisioneze in prealabil; la aceasta se adauga traditia politica britanica conform careia se poate accede la un post ministerial abia dupa o lunga ucenicie in viata politica, mai intii ca membru al parlamentului (o durata medie de aproximativ 15 ani) si apoi ca „ministru incepator” (junior minister) . Astfel, accesul unui functionar in ierarhia politica, ca deputat sau ca membru al guvernului, nu este nici usoara nici frecventa. b) Imposibilitatea de patrundere a politicienilor in lumea administrativa

79

In concluzie. dar faptul ca postul lor este cu durata limitata face ca acestia sa nu fie integrati difinitiv in administratie. Aceasta organizare a raporturilor administratie / politica asigura si garanteaza subordonarea administratiei fata de puterea politica. In Marea Britanie numirile oamenilor politici in posturi administrative sint exceptionale : cel mai adesea ele se fac pentru posturi de ambasadori. a) organele „administrative”. toate problemele de care se ocupa Primul ministru. b) organele „politice”. care au un statut de functionari temporari. 2. De asemenea. modelul de Whitehall functioneaza pe baza a trei argumente: 1) Este o formula democratica de guvernare bazata pe relatiile dintre politicieni si birocrati pentru ca permite controlul democratic al exercutivului. Este diferit si de modelul francez in care administratia participa la politica. Deci. dar mai putin dificila. nu reprezinta o adevarata exceptie la regula separarii politicului si administratiei. iar punctele de contact dintre ele sint strict definite. functionarii sint redusi la statutul de non-persoane. Deci. pe linga Primul ministru exista o „celula politica” care nu cuprinde niciun functionar. Ministrii sint dependenti de recomandarile functionarilor de cariera care sint selectionati printr-un proces competitiv. relatia ierarhica intre functionari si intre acestia si ministrul lor este neta. Rolurile sint clar atribuite si subordonarea administratiei in raport cu politicul rezulta din existenta acestor puncte de contact. Este vorba de agenti politici care sint in acelasi timp si administratori. mai mult. si. Trecerile sint mai usor de facut chiar daca sint mai rare. La limita. Exista astfel doua ierarhii distincte : una administrativa. De exemplu: Consilierul politic personal al Primului ministru care examineaza. Acestea functioneaza in cadrul administratiei ca organe juxtapuse a caror recrutare este fie exclusiv politica fie strict administrativa. Membrii guvernului sint singurii responsabili. dar fara sa intervina . El nu are oameni politici. Un secretar privat asista la toate intilnirile cu Primul ministru inclusiv la reuniunile cabinetului. intr-o astfel de structura. Rolul ei esta sa se asigure ca obiectivele politice ale partidului se regasesc in proictele ministeriale. de inalti comisari sau pentru posturi de virf din industria nationala. Orice decizie luata de un functionar trebuie sa fie in numele ministrului sau. putin numeroase dar obligatorii si prin care trece informatia si comunicarea intre instantele politice si administrative. Acest model este distinct de modelele american si german in care birocratii sint numiti in posturi sensibile dupa schimbarea politica. Aceasta practica a separarii este in Marea Britanie un principiu constitutional. Acest principiu al responsabilitatii ministeriale mentine functionarii intr-o stare de anonimat care intareste caracterul ierarhic al relatiei dintre acestia si ministrul lor. 2) „Cabinet office” care este in serviciul oricarui guvern si care asigura Secretariatul Cabinetului avind si rolul de coordonare interministeriala. El participa in numele acestuia la comitetele si intilnirile interministeriale asigurind astfel o prezenta „politica” in cadrul sedintelor administrative. in virtutea acestui principiu al responsabilitatii ministeriale administratia este subordonata politicului. Ministrul este singurul responsabil pentru actiunile serviciilor in raport cu exteriorul. Aceasta inseamna ca ministrul controleaza administratia de care el raspunde. Acestea sint : 1) Secretariatul privat al Primului ministru care este compus numai din functionari de cariera care indeplinesc rolul de legatura intre Primul ministru si ansamblul administratiei. Principiul subordonarii Acest principiu se traduce din punct de vedere constitutional prin principiul responsabilitatii ministeriale. compusa exclusiv din functionari de cariera si una exclusiv politica.Este la fel de neta. Existenta consilierilor politici pe linga ministrii. 2) Acest model este un exemplu democratic al relatiilor dintre birocrati si oamenii politici pentru ca politicienii britanici depind in mare masura de birocratii de cariera (permanenti) 80 . el este reflectat de organizarea institutionala a raporturilor dintre puterea politica si administratie. din punct de vedere al politicii de partid. Exista doua tipuri de organizatii care asigura aceasta subordonare.

Comisia poate ancheta in domeniul respectarii legii si poate primi reclamatiile functionarilor care se considera lezati de nerespectarea regimului de merit. cuprinzind executivul ales (ministrii) si executivul numit (inaltii functionari). Nicaieri ca in Marea Britanie nu exista aceasta preocupare pentru a se asigura subordonarea administratiei fata de puterea politica prin punera in practica a unei ierarhii subordonata clar puterii si aceasta subordonare rezulta din existenta a doua ierarhii riguros delimitate. s-a procedat la delegarea puterilor de numire si de promovare a majoritatii functionarilor in favoarea ministerelor si organismelor care sint responsabile pentru recrutarea si selectia celei mai mari parti a angajatilor lor. pe plan constitutional. Solidaritatea ministeriala care este o strategie de baza pentru a asigura majoritatea in Camera. raporturile politice se afla sub controlul oamenilor politici. Accentul fiind pus pe legislativ si partide. Acest rol central provine de la puterile conferite ministrului prin lege. 6. Din anii 70. Deci. administratia reprezinta puterea executiva in sens larg. 5. colectiva si individuala. In acest model controlul birocratiei se realizeaza prin fuziunea dintre administratie si politic. Relatiile de putere si de responsabilitate dintre guvern. Senatul si comitetele lui In acest sistem. Guvernul trebuie sa asigure responsabilitatea fiecarui ministru in fata Camerei comunelor. atit la nivel federal cit si la nivelul unor provincii (de exemplu in Quebec). Cariera lor este protejata de o agentie independenta – Comisia functiei publice – care este o organizatie compusa ea insasi din functionari de cariera. in sistemul canadian. programul si actiunile sale. au mandat) : ei sint responsabili in fata Camerei comunelor. Ansamblul ministrilor formeaza un comitet informal. succesul unui guvern depinde de capacitatea sa de a echilibra cele doua forme de responsabilitate. care este Cabinetul. componenta cea mai activa a Parlamentului. Camerele Comunelor si comitele lor . Functionarii de cariera sint numiti si promovati pe criterii de merit si in functie de calitatea muncii lor. Comisia functiei publice a fost creata prin legea serviciului civil in 1918. stat federal cu regim de cabinet. De atunci. Responsabilitatea „colectiva” a ministrilor pentru politica si programele Guvernului in ansamblul sau este la baza si presupune principiul responsabilitatii individuale a ministrilor pentru activitatile din domeniul lor. Sistemul canadian este un model de fuziune a administratiei cu politicul. Birocratia este si trebuie sa ramina in afara vietii politice. Este vorba de conceptul de responsabilitate a guvernului in ansamblul sau in fata Camerei pentru politica. Relatiile dintre ministrii si functionarii lor sint relatii de simbioza (fuziune). numirea in posturile functiei publice canadiene tine de aceasta Comisie. 4. Modelul Westminster : Fuziunea administratiei cu politicul Acest model este specific Canadei. 2. politic. Ministrii sint in acelasi timp parlamentari si mandatarii parlamentului (adica actioneaza in numele. Unitatea de baza intr-un guvern de tip Westminster este ministrul.nu numai cit priveste recomandarile de politici publice si pentru suportul administrativ dar si pentru asistenta politica. Ministrul se sprijina pe ierarhia functionarilor care. 81 . dar sub supravegherea Comisiei care devine astfel un fel de tribunal administrativ. Sistemul este compus din : Cabinet – cu rolul de consilier al Coroanei in domeniul afacerilor curente . Astfel. 3. dar in acelasi timp acesta controleaza Camera. legislativ si birocartie sint reglate de principiile urmatoare : 1. demisia Primului ministru implica demisia tuturor ministrilor. „incarneaza” ministrul. Principiile guvernarii in modelul de Westminster Modelul de Westminster este un instrument de centralizare a elementelor politice.

25 de ani. Cu alte cuvinte. faza legislativa are loc in sinul institutiilor de reprezentare. Ierarhia responsabilitatii merge de la functionar la ministru. Responsabilitatea administrativa directa In 1984. asistam la o abandonare a responsabilitatii guvernului in realizarea politicilor publice. 3. Incepind cu anii 80 ai secolului trecut. Deci. Verificatorul general este un evaluator de programe. Aceasta semnifica o atenuare a sistemului clasic al raporturilor administratie / politica. birocratii si consultantii arogindu-si astfel functiile politice. exercita nu numai control administrativ si tehnic ci si control politic. in Canada birocratia de verificare netinind de Parlament si nefiind suficient de responsabila in fata lui. in afara celor de verificare a conturilor si registrelor. birocratia dispune de noi puteri de verificare. O alta cauza se refera la erorile constitutionale (confuzia constitutionala) din legislatia canadiana. adica verifica randamentul si performanta guvernului. grupuri de interes. apoi la Cabinet (aflat sub conducerea Primului ministru) si apoi la parlament si electorat. societatea este formata din mai multe categorii de clienti cu interese diferite . a refacut regulamentul Camerei comunelor (amendat in 1986). nu exista mecanisme de supraveghere politica a Verificatorului general. executivul politic se indeparteaza din ce in ce mai mult de responsabilitatile sale cit priveste utilizarea sau non-utilizarea puterii Statului. prin masurile adopate. 2. In acest fel. ceea ce reduce puterea modelului de Westminster. dar sub protectia Camerei comunelor. lumea afacerilor. se afirma ideologia noii gestiuni publice. Birocratii exercita deci un control si intervin ca o terta parte. Altfel spus. Secretarii parlamentari au fost exclusi din comitete pentru a intari puterea 82 . rezultind transferul anumitor sarcini catre profesionisti. Logica guvernarii in modelul de Westminster Relatia dintre Parlament si birocratie depinde de faza politicilor: 1. Partidul conservator condus de Brian Mulroney a adoptat reforma sistemului comitetelor permanente si a normelor de serviciu. conducind la frictiuni intre membrii Camerei comunelor si functionarii publici. Este faza de evaluare in care executivul politic (Cabinetul) cere socoteala executivului permanent (adica functiei publice). implica deci responsabilitatea guvernului. in sensul evolutiei responsabilitatii ministeriale catre o responsabilitate administrativa ceea inseamna o responsabilizarea politica a birocratiei. este mai eficient decit cel public. 2. faza de elaborare a politicilor guvernamentale se deruleaza in cadrul sistemului de retele de informare si influenta. comitetele permanente sau specializate care supravegheaza ministrii au fost mentinute intr-un numar ridicat (aproximativ 30). Concret. Ea verifica rezultatatele programelor guvernamentale. Biroul Verificatorului general functioneaza mai degraba in mod independent. ei se afla totusi sub responsabilitatea acestuia prin intermediul sub-ministrului. Functia publica este una din sursele de expertiza si consiliere pentru ministrii. Paralel cu aceasta extindere a rolului birocratiei. responsabilitatea guvernului actioneaza in faza a doua si a treia. Cauzele acestei evolutii si a schimbarii modelului : 1. Aceasta se bazeaza pe urmatoarele idei esentiale: sistemul privat este cel mai bun. ceea ce inseamna incalcarea teoriei responsabilitatii ministeriale si deci o reducere a rolului de conducere politica in democratie. este vorba de legislatia care incadreaza rolul Biroului verificatorului general (legea din 1977). In ultimii 20. 8. Aceasta reforma a avut consecinte negative. Ministrii detin autoritatea ultima asupra actelor functionarilor din ministerul lor. faza retrospectiva se deruleaza in cadrul Camerei comunelor. Astfel. cea mai buna guvernare este cea care guverneaza cel mai putin si furnizeaza servicii publice prin producatori privati. alaturi de militanti. Aceasta noua orientare antreneaza retragerea politicienilor de la guvernare. Chiar daca functionarii nu depind oficial de ministru.7.

Constitutia din 1958 nu stipuleaza o alta repartitie a functiilor: guvernul determina si conduce politica natiunii. Guvernul dispune de administratie si de forta armata. serviciile Presedintiei (Secretariat general. Cu alte cuvinte. cei despre care vorbeste Weber. S-a acordat acestor comitete mandatul permanent sa studieze toate aspectele performantei administrative a ministrilor. Sint posturile cele mai inalte din ierarhia administrativa a caror numire si revocare se fac prin deciziile Guvernului. dar cunoaste transformari in special in ceea ce priveste principiul de separare. Organizarea institutionala este destinata sa garanteze aceasta subordonare. cel putin fata de ideile politice dominante. Modelul Europei continentale : Franta si Germania Sistemul francez In ansamblu. Aceste structuri se caracterizeaza prin caracterul lor dublu : politic si administrativ. Aceste posturi implica o anumita aliniere politica. Insasi Constitutia din 1791 stipula ca administratorii nu au nici un caracter de reprezentare. dar si disjunctia. structurile institutionale asigurind transferul deciziei puterii politice in directia administratiei si difuzarea vointei puterii politice in interiorul corpului administrativ. O caracteristica a acestor structuri este proportia functionarilor. Curtea de conturi. a) Structurile de transfer Sint fie structuri colegiale.legislativului. Aceste organe nu fac distinctia intre cele doua functiuni. din functionari politici. Se afirma astfel existenta unei distinctii fundamentale intre reprezentanti (puterea politica). adica functionari care asigura legatura. Posturile superioare constituie o alta structura de transfer si sint detinute de functionari politici. principiul suveranitatii apartinind in mod esential natiunii. Principiul de subordonare Are un fundament constitutional. Daca adaugam acestor masuri si fapul ca birocratii implicati in control si verificare impun „norme de serviciu” altor functionari – practica impusa de noua scoala de gestiune – ceea ce intareste puterea acestora. Secretariatul general constituie un adevarat stat major administrativ al Guvernului. rectori ai marilor scoli. daca nu fata de Guvern sau partidele politice. Acest post este ocupat de un functionar membru al unuia din Marile Corpuri. fie organe individuale. Ele sint compuse. O alta structura de stransfer este constituita din Secretariatul general al Guvernului. Cea mai importanta din aceste structuri colegiale este constituita din ansamblul serviciilor Presedintiei Republicii. Cabinetele asigura o functie generala de coordonare a serviciilor ministerului. asistam la o tendinta de evolutie catre un regim tehnocratic. conforma modelului weberian (principiul de separare si de subordonare a adminstratiei fata de politic). Aceasta structura reuneste colaboratorii personali ai Presedintelui. singurii depozitari ai suveranitatii. Aceasta este o institutie foarte stabila care este plasata pe linga Primul ministru. ea este instrumentul autoritatii. dintre puterea politica si administratie. toate aceste organe formind o structura care asigura legatura dintre Presedinte. 83 . ambasadori. aceasta transformare modificind echilibrul aparatului politicoadministrativ. si aparatele administrative ale Statului. membrii Cabinetelor au un statut de functionari. guvern. cit priveste conceptia. in principal. functionari) insarcinati cu executarea vointei puterii politice. Exemple de astfel de agenti : prefecti. Corpul diplomatic) care este extrem de mare. administratia franceza este. In ciuda fapturlui ca numirile sint in principiu politice. in special a inaltilor functionari memebrii ai Marilor Corpuri (Consiliul de Stat. si administratori (agenti. administratia este la dispozitia puterii politice. Cabinetele ministeriale si in primul rind cel al Primului ministru prezinta aceleasi caracteristici. Cabinet).

De asemenea. adica ansambluri de agenti supusi aceluiasi statut special (aceleasi regului de recrutare. Curtea de conturi si anumite Corpuri tehnice (poduri si sosele sau mine). este limitata. statutul libertatilor publice recunoscute functionarilor care se caracterizeaza prin liberalismul accentuat al statutului politic al functionarilor francezi. desi dupa anumiti autori este vorba mai mult de o rotatie si mai putin de o politizare reala. b) Structuri de difuzare a vointei autoritatii politice Sint un alt tip de structura care asigura subordonarea administratie fata de puterea politica. sint administratii specializate autonome. Unul din membrii acestor corpuri se afla in fruntea Secretariatului general al Guvernului. Ei faciliteaza circulatia informatiei dincolo de ingradirile birocratice. adeziune la un partid. sub Mitterand. Principiul de separare Se aplica diferit de teoria weberiana. care poate lua forma declaratiilor. in timpul celei de-a patra Republici. Exemple de astfel de structuri: Comisariatul Planului. Acesti agenti intretin relatii personale. Corpul diplomatic si Corpul prefectoral. Deci. Ei se bucura de un mare prestigiu reflectat prin prezenta in punctele strategice ale aparatului administrativ si o mare importanta in serviciile Presedintiei. Unele din aceste corpuri sint calificate ca Mari Corpuri : Inspectoratul finantelor. aceiasi pregatire. asigurind astfel coordonarea administrativa. formale sau nu. Acestea sint structuri orizontale. in Franta. Este un model care pune in evidenta o mai mica separare a puterii politice de administratie. In aceste conditii. Politehnica). au competente orizontale. temporare. se asigura o anumita omogenitate a corpului administrativ. instabilitatea era mai mare. care este permisa. Sint structuri usoare. Un alt factor care explica aceasta tendinta catre politizarea administratiei este stabilitatea politica (dupa 1958) a regimului pus in practica de De Gaulle. si prudenta si libertatea de exprimare in cadrul serviciului care este interzisa. Ele asigura circulatia informatiei in mod coerent. Asistam astfel la transformarea modelului weberian clasic al relatiilor dintre administratie si politica in sensul indepartarii aparatului administrativ de principiul de baza. de elaborare de proiecte. administratia era garantul continuitatii actiunii Statului. aceste posturi fiind o trambulina pentru o cariera politica. atitudinilor. au aceleasi simpatii politice. In felul acesta. Cuprind doua structuri esentiale: Marile Corpuri si Administratiile de misiune Marile Corpuri Functia publica franceza este divizata in corpuri de functionari. a anumitor comportamente politice. Delegatia pentru amenajarea teritoriului. Consiliul de Stat. Administratiile de misiune Sint structuri de difuzare mai formale. stabilitatea unui regim quasi-prezidential a 84 . Putem nota citeva din cauzele acestei evolutii : In primul rind. De retinut ca politizarea. dezvoltarea turistica). Exista o distinctie neta intre exprimarea opiniilor in afara serviciului. animate de spirit intreprinzator. se opereaza in primul rind prin sistemul de numire a functionarilor politici in sensul weberian al termenului.Cit priveste procesul de politizare. se observa ca progresul acestuia prin intermediul numirilor in posturi superioare este real incepind cu 1981. dinamice. ceea ce conduce la o confuzie sporita a instantelor politice si birocratice. reala sau mascata. In dreptul francez exista distinctia intre libertatea de opinie care este totala pentru functionari si libertatea de exprimare a opiniilor. insa cu moderatie. De retinut deci rolul informal al structurilor de difuzare. Vorbim de o politizare a administratiei. statutul libertatilor este deosebit de favorabil pentru functionari. Aceasta libertate. Inainte. Sint corpuri de agenti situati in virful ierarhiei administrative care executa functii de control si de autoritate. de cariera) si care indeplinesc aceleasi functiuni. au aceiasi origine si traseu social. Formeaza deci o comunitate de apartenenta. Sub cea de-a 5a Republica. membrii acestor corpuri ocupa posturi in directia ministerelor. functionarii lor sint agenti de categorie ierarhica superioara care exercita functii de conceptie. Statul si puterea politica erau mai slabe. Acest tip de administratii au proliferat dupa 1970 si sint legate de o anumita forma de politizare a administratiei. Formarea membrilor lor este asigurata de Marile Scoli (ENA. actioneaza in zonele de intersectie a activitatii diferitelor ministere traditionale (amenajarea teritoriului.

nu numai in Franta. Pe de alta parte. In Franta. simultan producindu-se functionarizarea politicului. Transformarea modelului francez este astfel dubla: pe de-o parte se produce politizarea administratiei. este unul din fenomenele cele mai importante ale evolutiei aparatului politico-administrativ francez de dupa 1958. chiar daca este de esenta weberiana. Organizarea federala. in special al inaltilor functionari. Modelul german Citeva particularitati ale functiei publice In Germania. administratie si afaceri. nu a fost niciodata conceputa in mod absolut. ministrul exercita un control strins asupra functionarilor. format din trei sfere. unde se iau deciziile capitale. Un astfel de regim asigura continuitatea necesara politizarii progresive a administratiei. economice. transparenta si dreptul cetatenilor la informare sint elemente esentiale ale functionarii democratice a administratiei. modelul separatiei nu este ignorat sau abolit (existenta si proliferarea structurilor de misiune fiind o dovada). Se manifesta prin neutralitatea Statului in recrutarea functionarilor si prin neutralitatea functionarilor in exercitarea functiilor lor. participarea. Dupa 1958. Functia publica este deci profund separata si vizibil subordonata : neutralitatea este unul din principiile fundamentale ale administratiei. ministrul este singurul responsabil in fata Parlamentului pentru toate actiunile ministerului sau . politica. altfel spus. o institutie insarcinata sa asigure stabilitatea administratiei si care sa constituie astfel un factor de echilibru in raport cu fortele politice. administrative. separarea politicului de administrativ. adica se intareste controlul politicului asupra administratiei in special asupra inaltei administratii. Statul si puterea politica s-au consolidat si si-au intarit influenta reciproca. cu exceptia Marii Britanii. Vorbim de „triunghiul puterii”. este principiul autonomiei ministeriale . Politica este un accelerator de cariera. dar nici in Europa. natura insasi a acestui regim cere o astfel de politizare a administratiei in sensul abandonarii principiului separarii celor doua forme de putere. miscarea (tendinta) este circulara si in spirala si include de asemenea lumea afacerilor. aproximativ 50% din ministrii au fost la origine functionari. ea deschide usa posturilor importante in lumea afacerilor. functia publica este total supusa (subordonata) Constitutiei si trebuie sa se conformeze regulilor de fond si de procedura. Se invoca astfel necesitatea politizarii numirilor pentru a facilita aplicarea politicilor adoptate (in special dupa 1981). De fapt. In aceste conditii se pot depista semnele unui sistem de patronaj à la française (conceptul de Stat confiscat). Din 1981. acest principiu afirma autoritatea ministerului asupra functionarilor . Functia publica este. descentralizarea. in viziunea Constitutiei. Asocierea. Concluzii La finalul acestei prezentari sumare a modelului francez putem desprinde citeva concluzii: In primul rind. Functionarizarea politicului este fenomenul de intrare masiva a functionarilor in politica. in clasa politica.modificat aceasta situatie. Asistam la o imbricare a intereselor si institutiilor politice. politica si birocratica. Aceasta tendinta este in acelasi timp influentata de exigenta eficacitatii sectorului public. Astazi. Principiile subordonarii si separarii Principiul de subordonare Se manifesta prin : a) Subordonarea instantelor administrative fata de instantele politice : subordonarea este stipulata prin principiile constitutionale . 85 . integrarea functionarilor. ministerul este structura esentiala de cooperare intre oamenii politici si functionari . asistam la o transformare a principiului de separare a administratiei si politicului pe care este construit aparatul administrativ francez. dar vechiul model weberian bazat pe subordonare / separarea cedeaza locul unui nou tip de relatii in care subordonarea administratiei fata de putere este asigurata de controlul politic asupra administratiei prin intermediul numirilor.

dar exista. sefi de servicii. functionarii au posibilitatea statuara de a intreprinde activitati politice. ca in Marea Britanie si in SUA. Controlul aplicarii acestui sistem este permanent. in general politizarea fiind considerata mai degraba ca o forma de clientelism politic (politizare partizana. Aceasta notiune de Stat-partid traduce ideea de exploatare a resurselor Statului de catre partidele politice (clasa politica). Cancelaria federala este un organ mixt care asociaza inalti politicieni si functionari. Politica influenteaza in mod deschis numirile inaltilor functionari si acestia pot sa cumuleze functii administrative si politice. Ea este compusa din functionari. Organele care asigura subordonarea sint mai putin numeroase decit in Marea Britanie. Politizarea este favorizata in primul rind de natura sistemului de gestiune a personalului. si organe politico-administrative (cabinetele ministeriale) care sint compuse din inalti functionari. dar condusa de oameni politici. potentialul de actiune al functionarilor este limitat. Aceasta politizare a administratiei este una din manifestarile Statuluipartid. regulile de recrutare in anumite unitati care depind direct de puterea politica si care functioneaza in afara inaltei ierarhii ministeriale sint putin constringatoare. Astfel. Dar. Astfel. Politizarea partizana se explica nu numai prin patronaj. o contra-putere in raport cu puterea politica. aceste competente sint esentiale din cauza 86 . Cu cit posturile sint mai inalte. In Germania. unde exista o preocupare clara pentru dihotomia administratie / politica. Din acest punct de vedere. la fel ca in Franta. Exista deci functionari politici. Puternica « orientare » politica a functionarilor federali. ca si in Marea Britanie.) competenta politica este o conditie de succes. Exista deci o anumita doza de autonomie. Indivizii nu trec in mod alternativ din zona administratiei in lumea politica si invers. functionarii germani au posibilitatea sa se prezinte la alegeri fara sa fie obligati sa deminisioneze in prealabil.b) Organele subordonarii. Diferenta in raport cu modelul englez se explica prin diferentele de statut politic al functionarilor germani fata de cei britanici. ca de exemplu secretarii de Stat plasati in fruntea ministerelor. in sinul administratiei federale nu exista limite etanse intre rolurile unora si altora. functionarii sint considerati. Ea este favorizata de exigenta competentei politice. Totusi. accesul functionarilor in posturi ministeriale este realtiv rara. In calitatea de garanti ai interesului public. Aceste organe sint expresia asocierii politicului cu functia publica. cu atit puterea ministrilor este mai incadrata in materie de numiri si promovare. cu conditia ca acestea sa nu fie contrare ordinii democratice si liberale. Pentru inaltii functionari (secretari de Stat. Dar in realitate. De asemenea. In Germania nu exista o clasa politicoadministrativa integrata ca in Franta. dar a caror recrutare este legata de personalitatea politica a ministrului in functiune. prin care birocratii de identifica Statului. carora le se pretinde datoria loialismului politic este o caracteristica a sistemului german. Separarea se realizeaza prin modul de recrutare care se opereaza dupa sistemul de merit. si nu prin comisie. legaturi cu partide politice) si mai putin o strategie de control politic. angajata. Principiul separarii Principiul autonomiei ministeriale afirma autonomia functionala a administratiei care se bazeaza pe distributia intre interesele Statului si cele ale executivului. functionarii germani se bucura de o oarecare independenta in raport cu puterea politica. in Germania aceasta imposibilitate este mai putin neta decit in Marea Britanie dar mai neta decit in Franta. conform ideologiei birocratice. Functia publica este activa. Devierea principiilor Politizarea partizana : patronaj si profesionalism politic Consideratiile politice joaca un rol important in gestiunea personalului in cadrul administratiei federale si chiar la nivel local. traditionala in Germania. cu un nivel de participare politica ridicat. functii din afaceri externe etc. In Germania. penetrarea zonei politice de catre functionari este mai facila. Dar separarea nu este transanta ca in Marea Britanie. Separarea de principiu se manifeste de asemenea prin imposibilitatea de penetrare a sferei administratiei de catre politicieni.

semne care anunta transformari de esenta sint vizibile. procedurile si sistemul de gestiune a personalului sint din ce in ce mai puternice. Presiunile vizeaza restructurarea serviciilor. Exista presiuni in directia atenuarii diferentelor institutionale si functionale dintre sectorul public si privat. functia publica are capacitatea sa-si apere interesele profesionale. mai exact intre traditiile functiei publice care s-a construit pe o conceptie a Statului bine definit din punct de vedere al functiilor si institutiilor sale. Ea nu poseda nici identitatea nici vointa comuna care ar putea fi traduse prin actiune colectiva. De asemenea. in sensul adoptarii de catre gestiunea administrativa a principiilor gestiunii intreprinderii. Aceasta restructurare a administratiei publice traditionale dupa imaginea sectorului privat face ca rationalitatea birocratica sa fie din ce in ce mai supusa legilor pietii si spiritului de intreprindere. Astfel. in conditiile retragerii Statului. deci la atenuarea autonomiei functiei publice. Nu exista nicio institutie destinata formarii unei elite de inalti functionari. Procesul decizional federal fiind caracterizat printr-o puternica influenta exercitata de partidele politice. Care ar putea fi consecintele acestor noi tendinte asupra raportului administratie / politica ? In primul rind. Aceste evolutii pot sa creeze un conflict intre cultura adminsitrativa birocratica germana. ea are interese diverse. In Germania exista astfel o stabilitate si o continuitate a relatiilor intre functionari si politica. in ciuda faptului ca ea nu are lobby. competenta politica este sensibila la variatiile situatiei politice. cu Lander-ul si cu reprezentantii diferitelor grupuri de interes. Mai mult. Componenta inaltei functii publice nu ii permite acesteia sa-si dezvolte capacitatea de actiune ca forta politica coerenta. si nu poate actiona ca o forta politica. si cultura intreprinderii. ea isi protejeaza bine statutul. In plus. Concluzii Ceea ce retinem din experienta germana este caracterul profesionist al functiei publice. axata pe reducerea dimensiunilor Statului. Astfel : Presiunea principiilor economiei private asupra autoritatilor administrative pentru ca acestea sa-si redefineasca structurile. ar putea conduce la intarirea controlului direct al functiei publice asupra sferei politice. astfel ca functia publica germana nu a fost prea afectata de ideile promovate de scoala noii gestiuni publice. ca in Marea Britanie. cu exceptia diplomatiei. miscarea de retragere a Statului va afecta rationalitatea birocratica traditionala si politizarea sa. Functionarii ca forta politica sau puterea politica a functionarilor Functionarii sint prezenti in sinul instantelor representative. Aceasta nu inseamna ca functionarii nu exercita nicio influenta politica. Tendinte de evolutie Chiar daca Noua gestiune publica nu a transformat inca administratia publica germana. in special in Bundestag (parlamentul federal) si in parlamentele Landerelor (parlamente federate). Nu exiata o elita birocratica omogena (ca origine sociala si din punct de vedere al profesiunii). loialitatea functionarilor fata de Stat si faptul ca aceste caracteristici sint in profunda transformare. longevitatea guvernelor si experienta coalitiilor avind puternice influente stabilizatoare. privatizarea organizationala va conduce la subordonarea directa a administratiei publice fata de vointa politica. Functia publica a rezistat mai bine tentativelor de reforma neo-liberala. cu o identitate comuna sau un spirit de corp. In consecinta. recrutarea si promovarea sint descentralizate si normele variaza de la un minister la altul. este necesar ca inaltii functionari sa se sprijine pe largi retele personale de informare si comunicare si sa fie in relatie cu partidele politice. de la un Lander la altul.fragmentarii institutionale a sistemului de luare a deciziei. gradul de sindicalizare in sectorul public fiind destul de ridicat. birocratia de inalt nivel nu este un grup omogen. 87 . Exista chiar o glisare a administratiei catre scena politica in sensul ca alegerile in domeniul politicilor publice sint astazi mai politizate decit in anii 70 si 80. Astfel. Exista deci structuri pentru apararea intereselor corporatiste ale birocratiei.

Alternanta sau schimbarea politica constituind regula intr-o democratie. ea este instrumentul puterii politice careia ii se supune. Cele doua principii esentiale care au fost adoptate de democratiile europene sint cele ale subordonarii si separarii administratiei publice fata de puterea politica. toate aceastea fac ca relatiile dintre zona administratiei si cea politica sa prezinta o varietate de forme. administratia nu are legitimitate proprie. nuantat. sistem de partide). este subordonata altor principii si are alte responsabilitati. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :      Care este specificul raporturilor administratie / politica in sistemul american ? Dar in sistemul de Whitehall ? Care sint structurile care garanteaza principiul de subordonare in sistemul francez ? In ce sens principiul de separare se manifesta diferit in sistemul francez fata de modelul weberian? Cum se manifesta politizarea partizana in sistemul german ? 88 . functia publica fiind coloana vertebrala a Statului modern. Configuratiile nationale ale contextului socio-politic. administratia nu este legata de putere politica. Modelul weberian este teoretic. si aceasta cu atit mai mult intr-un Stat ca Statul german. in grade diferite. Intr-o democratie. administratia reprezinta stabilitatea si continuitatea. functioneaza prin abatere de la schema clasica weberiana. In conditiile procesului de integrare europeana care influenteaza in toate tarile institutiile etatice. functioneaza prin intrepatrundere. Evolutia regimurilor politice occidentale. si pe de alta parte sfera birocratiei care executa ordinele sub responsabilitatea autoritatii superioare. acest process va influenta principiile fundamentale tarditionale ale legitimitatii administratiei publice. In practica el este relativ. sistemul separarii si subordonarii. si in special leaderului politic. Astfel. in functie de context. regim politic. dar si disjunctia. cele doua domenii de activitate nu se confunda. Daca puterea politica se schimba periodic. structurat si birocratizat. In realitate cele doua sfere. Modelul occidental al raporturilor administratie / politica este un model de echilibru realizat prin mecanisme institutionale sau nu. si functionarii politici care asigura legatura. CONCLUZII FINALE Modelul weberian a definit principalele realtii dintre politic si administratie in Statul moden. dar peste tot aceasta imbricare intre cele doua domenii este in crestere. In practica. a condus la o divizare a functionarilor in doua categorii : functionarii de cariera care au vocatia de a administra in mod nepartizan. in functie de principiul succesiunii partidelor la putere. Ceea ce este important este echilibrul intre principii. Weber a facut o distinctie intre cele doua puteri si functiile lor respective : pe de-o parte activitatea omului politic.Administratia publica va fi inevitabil afectata de transformarile Statului. care este puternic diferentiat. care determina modul dominant de existenta si functionare a acestor raporturi. Conform principiului subordonarii. intre puterea politica si administratie. Conform principiului separarii. aranjamentele institutionale (tipuri. forme de Stat. politica si administratia. deci al neutralitatii. modelul istoric al raporturilor Stat / societate.

Cele doua elite au acelasi interes in managementul Statului. datorita particularitatilor ei – permanenta si impartialitatea. Astfel. Este in fapt o caricatura a rolului functionarilor si ministrilor in procesul de policy. politicienii detin puterea pe termen scurt. sub forma unor constructii ideal-tipice. cu diferente in functie de sistemul politic. cinci modele de interactiuni intre birocratie si politica. Politicile adoptate sint 89 . Dar reprezinta un model de referinta pentru a compara modele empirice de interactiuni intre cele doua sfere de activitate. Exista putine dezvoltari teoretice (nationale si comparate) a relatiilor dintre executivul politic si functionarii de cariera. Relatiile dintre sfera politica si administratie in actiunea de guvernare sint complexe si nu intotdeauna armonioase. 2. asa cum era in timpul lui Wilson si Weber. cariera lor este legata de gestionare si de procesul de decizie. Peters si R. acesta denunta rutina birocratica care il impiedica sa-si realizeze obiectivele si mandatul. ei sint angajati in politici care protejeaza organizatia si valorile ei si nu in politicile partidelor politice. Model clasic. Vom prezenta doua analize teoretice ale raportului politica / administratie in procesul de politici guvernamentale. altfel spus.MODULUL 8 : POLITICA SI ADMINISTRATIE IN PROCESUL DE POLICYMAKING Interactiunea dintre executivul politic (ministru) si functionarii de cariera este importanta pentru capacitatea guvernului de a realiza sarcinile de rutina. birocratia revendica monopolul competentei si expertizei tehnice in domeniul problemelor publice. Pentru a analiza raportul dintre administratie si lumea politica in procesul de policy-making. plecam de la doua consideratii: 1. au deci o viziune restrinsa . In mod constant. 2. 1. Modelul convergent („village life”) Este bazat pe ideea integrarii valorilor prin socializare si recrutare. Are loc o interactiune la virf in virtutea intereselor similare. Peters elaboreaza. accentul fiind pus pe rolul birocratiei.G. functionarii se identifica unui departament. prinde contur o colaborare intre cele doua zone contra lumii exerioare. realizate de B. pentru functionarea democratiei. Atit politicienii cit si functionarii sint implicati in procesul de decizie. o comunitate. Executivul politic are mandatul de a formula si pune in practica politicile propuse in timpul campaniei electorale. si general. Modelul formal-legal Aceasta schema corespunde abordarii wilsoniene a administratiei publice. aceasta schema acorda birocratilor responsabilitatea functionala si politicienilor responsabilitatea politica. pentru implementarea deciziilor.Rose. In acelasi timp. Politicienii decid. politicile functionarilor au baze organizationale si nu partizane. Peters In analiza sa „Politicians and Bureaucrats in the Politics of Policy-Making”. dar au roluri diferite: birocratii furnizeaza expertiza si adopta perspectiva pe termen lung . in timp ce politicile sint pe termen lung .G. Birocratii si politicienii formeaza un grup. functionarii executa. Studiul lui B. Inaltii functionari si executivul politic au aceleasi valori si interese.

face ca politicienii sa aiba o capacitate mai redusa de contestare a solutiilor propuse de birocrati. Acest model se opune modelului formal si este diferit de modelul conflictual in care executivul politic este motorul deciziei. Variabilele care determina patternele de interactiune Factorii care pot explica dezvoltarea unui model de interactiune in diferite sisteme politice si care pot fi luati in consideratie in diferite cercetari empirice pot fi : 1. problemelor puternic politizate (care implica sindicate) corespund modelul administrativ sau conflictual. Astfel. A. El poate evolua catre un model conflictual atunci cind functionarii si grupurile de interes formeaza aliante contra unui executiv putin experimentat. birocratii exercita controlul in virtutea detinerii expertizei si informatiei necesare luarii decizilor. b) Tipul de pregatire si pattern-ul de cariera al executivului politic O formatie generalista. educatiei etc). Modelul functional Este o versiune a modelului precedent. Presupune o integrare verticala si contacte mai extinse cu societatea. De exemplu. Sistemul executiv 1. ei se politizeaza. De exemplu. In modelul administrativ. sau din cauza actiunilor guvernului care provoaca reactii in rindul functionarilor (de exemplu reactiile la atacurile administratiei Reagan contra functiei publice). nu au capacitatea ceruta unei guvernari moderne. in functie de politici. 3. c) forma de guvernare 90 . 4.„executiv-birocratice”. Parlamentarii. inertia facind schimburile dificile. Conflictul poate fi pasiv. atunci cind un partid este la putere de mult timp (de exemplu Partidul socialdemocrat in Suedia care a fost la putere trei decenii). si chiar executivul politic. Interactiunile dintre cele doua elite intr-un sector de policy pot sa actioneze contra aliantelor dintr-un alt sector. aparind astfel conflicte intre domenii de politici. in ciuda faptului ca functionarii sint neutri. deci modelul administrativ primeaza. favorizind integrarea orizontala a elitelor. Modelul conflictual (adversial) Cele doua elite sint in competitie pentru putere si controlul asupra politicilor. 1. Prezinta multe asemanari cu corporatismul din tarile europene sau cu „triunighiul de fier” din SUA. sau atunci cind functionarii accepta posturi (functii) politice. Diferenta consta in faptul ca integrarea elitelor se face dupa criterii functionale. Modelele 2 si 3 nu sint mutual exclusive. minsitrii care au un cabinet se angajeaza mai usor in relatii conflictuale cu functionarii permanenti decit cei care au un personal restrins. Conflictul dintre functionari si politicieni poate fi partizan. Organizatia (birocratia) poate avea alte idei decit executivul politic. Modelul administrativ-etatic Decizia este dominata de birocrati. se aplica modelul functional.2 Executivul politic a) natura executivelor politice influenteaza eficacitatea si modul de interactiune cu birocratia. Legaturile dintre functionari si politicieni pot fi strinse in aceiasi arie functionala (de exemplu in domeniul sanatatii. Politicile si organizarea sint mai importante decit statutul elitelor sau reducerea conflictului. in realitate ele sint interlegate. acestea se prezinta ca un front in fata outsiderilor. • Continutul tehnic : o problema tehnica da putere birocratiei • Caracterul (si gradul) public al unei probleme Daca problema este considerata importanta de catre grupurile organizate ale societatii. 5. Dar el poate fi mai activ si intentionat si vizeaza continutul politicilor specifice. Este o viziune elitista a raporturilor birocratie / politic. O alta sursa de conflict poate fi obiectivul supravieturii organizatiei (buget si personal). In ciuda faptului ca conflictele se produc intre elitele executive. birocratia are rolul principal iar executivul rolul secundar.1. ca in Marea Britanie. Problemele specifice de policy se refera la : • Gradul de politizare al problemei de rezolvat.

3.Responsabilitatea colectiva corespunde modeluluconflictual. Cariera Este legata de modelul formatiei dar poate exercita o influenta independenta asupra modelului de interactiune. prin prestigiul comun de care se bucura. Un alt tip de structura specializata – superbirocratia – este formata din functionari care lucreaza pentru organizatii coordonate in sinul guvernului (Trezoreria in Marea Britanie). este deci un model „village”. Prezenta grupurilor de interes in procesul de politici publice confirma modelul functional. Aceasta viziune simplista corespunde modelului formal. Corespunde modelului elitist (village). carora le corespund tipuri diferite de cariere : formatia generalista (in Marea Britanie) si cea axata pe formarea de specialisti (Suedia. Interactiunile intre birocrati si politicieni se fac dupa schema clasica : politicienii decid. acest sistem produce elite integrate. sau raportul cu politicienii. Cariera generalista corespunde modelului elitist. Elementele psihologice intaresc factorii structurali. in SUA avem un pattern de interactiuni de tip functional. e) deschiderea guvernului fata de grupurile de interes O mare deschidere in raporturile intre guvern si grupurile de interes este specifica modelului functional. Aceasta structura coordoneaza actiunile fiscale sau legale in cadrul organizatiilor guvernului. cazul corespunde modelului functional sau conflictual. avind rolul de implementare a politicilor guvrernului. Dar in Franta elita provine din rindurile birocratiei si tinde sa influenteze nu numai executivul politic dar si sectorul privat (model administrativ). 91 . Structurile specializate In Franta.1 Experienta a) modelul englez : Oxbridge – cele doua universitati engleze – furnizeaza cea mai mare parte a inaltilor functionari (dar si politicieni) pentru guvernul britanic. austriac Predomina studiul dreptului. c) Modelul francez Inaltii functionari primesc o formatie specializata in cadrul ENA (Ecole natioanle de l’administration). Exista diferite tipuri de formatie. 2. d) Modelul functional – SUA Criteruil principal de apreciere fiind expertiza. Olanda). in Italia. b) Modelul european – german. d) conceptia executivului si policienilor cit priveste rolul lor respectiv Se refera la faptul daca acestia se considera politicieni sau decidenti politici sau respectiv manageri. Modelul creaza elite integrate. Serviciul public Este a doua variabila care influenteaza modelul interactiunilor administratie / politica 2. aceasta perspectiva corespunde modelului conflictual. aceasta situatie corespunde modelului elitist (village). 2. 2. determinind de exemplu felul in care birocratii accepta autoritatea ierarhica. suedez.2. Prevalenta formatiei legaliste trimite la modelul formal-legal. exista structuri de corp care produc integrarea puternica : prin contacte personale. Daca ei se concep anntreprenori politici sau manageri. functionarii executa. Dar el poate evolua catre modelul conflictual odata cu dezvoltarea „retelelor de probleme”. caz ce poate conduce la modelul conflictual. Perceptia rolului Este viziunea personala a rolului indeplinit.4. Ei tind sa creeze o clasa a inaltilor functionari separata de clasa politica si de alti membrii ai functiei publice. in timp ce regimul de cabinet modelul formal-legal. Daca sistemul politic este inchis grupurilor de interes. 2. In SUA cariera fiind centralizata. in modelul centrat pe specialisti functionarii isi urmeaza cariera intr-o institutie. Acest sistem produce generalisti putin specializati intr-un domeniu anume.

adica vointa politica si probabilitatea realizarii cu succes a politicilor exista trei mari modele. atunci tot ceea ce doreste partidul aflat la guvernare (si deci electoratul) poate fi realizat. politicienii trebuie sa fie capabili sa distinga intre obiectivele politice. Daca vointa politica este singurul factor care determina succesul unei politici. 1. • • • • • exista conflicte intre alegerea populara (politici si politicieni) si stabilitate (birocratie) anumite institutii sint dominate de politiceni. 2. In functie de cele doua variabile. Dar termenii acestor schimburi (relatii) pot fi conceputi diferit. modelul in care rezultatele deciziei politice sint complet nesigure sau complet determinate de factorii externi . Rolurile lor respective sint diferite si ele sint la baza relatiilor dintre ei in scopul obtinerii de avantage mutuale. adica toate fortele exterioare guvernului si care afecteaza reusita (succesul) unei politici. in timp ce functionarii analizeaza probabilitatea realizarii cu succes a politicilor publice. Ele actioneaza prin intermediul consensului cit priveste normele informale si prin excluderea outsiderilor. de instrumentele utilizate de guvernanti. Altfel spus. adica mare vointa politica / probabilitate redusa de realizare si putina vointa / probabilitate mare. Ei trebuie sa calculeze probabilitatea succesului unei politici. Modele alternative ale capacitatii (incapacitatii) politicienilor de a asigura guvernarea Politicile publice reflecta nu numai vointa politicienilor dar si expertiza functionarilor. modelul conducerii exclusive de catre puterea politica – sau al alegerii in conditii de informare perfecta . dar mai putin platiti decit in sectorul privat vrem birocrati dinamici dar docili in raport cu autoritatile Analiza lui R. Mentionind ca alegerile in politica sint o problema de grad si nu de natura situatiilor in care exista raporturi inverse intre cele doua dimensiuni. Astfel. Pentru a evalua activitatea politicienilor si functionarilor in procesul de policy-making trebuie sa consideram contextul procesului de policy. reusita politica este incerta. aceste relatii sint multiplicative. In mod asemenator. Model dominat de vointa politica 92 . Exista astfel mai multe configuratii ale interactiunilor administratie / politic in procesul de policy-making. in sensul ca politicile sint determinate de interactiunea dintre cele doua domenii care constituie o comunitate (village community). modele adversative – functionarii capteaza (domina) politicienii sau invers. Atit politicienii (autoritatea legitima) cit si birocratii (expertiza tehnica) sint implicati in actul de guvernare. In realitate. 3. ale interactiunii dintre politica si administratie in procesul de policy-making.In concluzie. Daca contextul este important. fiecare in doua versiuni. Rose propune mai multe modele ale raporturilor administratie / politic in procesul de policy-making plecind de la functiile indeplinite de cele doua tipuri de actori. functionarii trebuie sa realizeze ceea ce dicteaza puterea politica. iata aceste modele : a. dar este posibila ca ei sa nu vrea sau sa nu poata realiza executia. cu conditia ca fiecare sa fie competent in domeniul sau de actiune. atunci oficialii alesi nu au putere asupra procesului de policy. politicieni si birocrati. Conform modelului clasic. alegerea (decizia) apartine politicienilor (model aditiv). altele de birocrati si experti – deci valori diferite balanta puterii intre cei 2 poate fi modificata prin : calitatea recrutarii personalului politic (cu cunostinte de specialitate intr-un domeniu de politica). Insa aceasta probabilitatea de a realiza obiectivele politice depinde de obiectivele. administratia este necesara dar secundara. acelsi lucru pentru birocrati deci rolurile lor respective sint contradictorii si confuze : vrem politicieni cu leadership si talent managerial.Rose In studiul intitulat „Steering the Ship of the State : One Tiller but Two Pairs of Hands”.

iar daca problema este noua. functionarii aleg alternativele. Consecintele sint in accord cu vointa politica. c. atunci cind directia politica nu este clara. Politicienii sint forta activa a guvernarii. conducerea apartine exclusiv puterii politice. dificultatea de a previziona este sporita. politicienii sint pasageri. Deoarece functionarii formuleaza si opinii intermediare. Marja de eroare este prea mica pentru a putea prevedea succesul / esecul. Pentru ei. decizia nu se ia in conditii de informare perfecta: in primul rind. cel dominat de vointa politica si al alegerii perfect informate asuma ca politicienii tin frinele puterii. se considera ca cu cit vointa este mai mare. Odata obiectivele identificate de catre politicieni. obstacolele sint identificate. La o alta extrema. birocratii isi impun prioritatile. expertii pot identifica optiunile in functie de probabilitatea realizarii lor. Modelul de guvernare prin pilot automat Daca efectele sint predeterminate. deci o preferinta pentru statu quo.in care rezultatele deciziilor sint complet nesigure Decizia poate fi calculata de politicieni atunci cind functionarii pot sa faca o estimare rezonabila a consecintelor opitiunilor politice (de politici publice). Aceasta aversiune pentru schimbare sta la baza viziunii conservatoare de centru dreapta. Cu cit obiectivele sint mai putine. Modelul alegerii in conditii de informare perfecta Cind actiunea guvernului este rezultatul celor doua dimensiuni (vointa si fezabilitate). ei doresc realizarea obiectivelor. Deci. o buna politica publica este apreciata in functie de gradul in care probabilitatea ca ea sa fie realizata este mare (fezabilitate). destinatia este clara. Pozitia functionarilor : ei sint stwarzi. ministrul are oportunitatea sa aleaga varianta cu un anumit grad de probabilitate de succes pentru obiectivele prioritare. cu atit incertitudinea creste. De asemenea. adica servesc vointa politicienilor. b. functionarii isi dau opinia asupra probabilitatii de succes in realizarea obiectivelor. Cu alte cuvinte exista o preferinta pentru ceea ce se stie deja. Acest model corespunde urmatoarelor situatii : cind activitatile guvernului sint preprogramate . Dar ca experti prezic directia politicilor publice si ceea ce trebuie sa faca politicienii care se confrunta cu contextul. politicienii aleg varianta optima. De asemenea. politicienii prudenti sint mai degraba interesati de riscurile de esec. in care se considera ca vointa politica este necesara si suficienta. Ministrii analizeaza aceste opinii in functie de obiective. cind exista un repertoriu de programe continue. Politicienii pot abandona programele care nu sint pre-programate. Cu cit o politica implica mai multe etape si mai multe organizatii. d. Acest 93 . Dar daca functionarii iau in calcul numai extremele. Multe actiuni in care guvernul este implicat sint impracticabile. adica a expertizei tehnice. administrative. Se aplica deci uni sistem puternic. functionarii tind sa reduca alternativele in functie de mijloacele de care dispun si in functie de scopuri (obiective). Dupa identificarea alternativelor. proprie. Ei definesc agenda politica. Astfel. In sfirsit. care functioneaza dupa rutine. In realitate si in practica. sau a celor cu ideologie nationalista sau religioasa. cu atit probabilitatea reusitei este mare. Acest model presupune conditii de informare perfecta. Conform terminologiei studiului. cu atit incertitudinea este mai mare. cind politicienii mostenesc programele . in general vorbind. orice optiune apare egal nesigura. ei identifica in primul politicile fezabile si apoi obiectivele. politicienii nu sint interesati sa cunoasca riscurile. In varaianta cea mai simpla a modelului. nu este realist sa presupunem ca functionarii sint capabili sa precizeze probabilitatea pentru un succes total. In cadrul acestui model. in timp ce obiectivele multiple cresc optiunile si suportul politic. inaltii functionari se centreaza mai mult pe proces si mai putin pe obiective. Este cazul partidelor revolutionare. Este o viziune pur normativa si irealista care nu ia in calcul probabilitatea reusitei. Increderea in eficacitatea vointei politice pure si ignorarea conditiilor in care se realizeaza obiectivele urmarite reflecta in fapt inexperienta politica. interactiunea dintre politicieni si functionari implica schimburi multuale. functionarilor. Modelul incertitudinii totale . Cele doua modele.In aceasta schema. functionarii pot sa prezica succesul.

model al pre-determinarii procesului de policy este cel al dominatiei birocratiei. sa-i subordoneze. Comparatia intre obiective se face in termeni de fezabilitate. pentru ca cei doi actori (politician / birocrat) admit riscul si dificultatile. Chiar daca in mod aparent politicienii deci. Daca obiectivul este imposibil de atins. functia publica poate fi partizana. construit in functie de doua dimensiuni : vointa politicienilor si vointa functionarilor. In acest model nu este necesar sa se faca din functionari partizani. ceea ce faciliteaza sarcina functionarilor. atunci studiile trebuie sa semnaleze dificultatile. cind politicienii incearca sa ii cistige de partea lor. corespunzind simbiozei dintre politic si administratie. dar cooperarea nu se realizeaza pe baza schimbului perfect informat. In SUA. e) Modelul bazat pe identificarea obiectivelor care sint sau nu realizabile Modelul este construit pe baza a doua dimensiuni: vointa politica si capacitatea de a realiza obiectivele (capacitatea de a identifica si evalua probabilitatea de realizare). Este diferita de sistemul anglosaxon care nu permite ca functionarii sa fie membrii activisti de partid. Modelul izoleaza functionarii de politicieni si invers. Directia este rezultatul luptei pentru putere (raport de forte) intre cele doua vointe. cu atit politicienii primesc mai putine informatii avizate asupra programelor de care sint responsabili. 3) „infiltrating” sau „interpenetreting” – corespunde situatie in care politicienii lucreaza strins cu functionarii pentru a-si intari puterea . administratia Reagan si-a infiltrat partizanii in posturi strategice in sinul guvernului. functionarii pot deveni parlamentari si chiar ministrii. Cu alte cuvinte. in functie de rolul indeplinit de politicieni si de birocrati. In acest model. 2) „swamping” sau „layering” – modelul de „submersie” a birocratiei este specific sistemului american caracterizat prin numiri partizane care reduc autonomia functionarilor. Se estimeaza o probabilitate rezonabila de succes. e) Modelul capturii politice Este un model cu suma zero al relatiilor politicieni / functionari. Nu este un model de dominatie a vointei politice. Este sfirsitul relatiilor conflictuale. cea politica si cea a birocratiei. Si in Franta. infiltrarea producindu-se prin indoctrinarea functionarilor. factorul de influenta este vointa functionarilor si nu probabilitatea succesului. Este un model care pune accent pe dominatia birocratilor. sistemul prefectoral in care prefectii supervizeaza functionarii locali. Este specifica sistemului continental. Politicienii pot sa-si exercite vointa daca au o mare influenta asupra functionarilor. Optiunile sint comparate in functie de obiectivele urmarite. acestia pot fi membrii guvernului. In cadrul acestui model. In acest model problemele sint clasificate dupa gradul de incertitudine. al expertizei. Competitorii nu sint egali. ei se infiltreaza in rindurile birocratiei. Este o schema contrara modelului de suma nula. Se identifica obiectivele cu cea mai mare probabilitate de realizare. Acest model a fost specific sistemului sovietic. ei guverneaza (tin cirma) cu miinile functionarilor. Interpenetrarea politicienilor si functionarilor este punctul culminant al infiltrarii. Este un model cooperativ de interactiune (functional village community). Este conforma cu teoria constitutionala. este un model de infiltrare. Cu cit straturile dintre cele doua tipuri de agenti sint mai multe. Corespunde situatiei de slaba vointa politica sau mare forta a birocratiei. In functie de cele doua dimesiuni (vointa politica si capacitatea de a realiza obiectivele). de asemenea. Rose a identificat urmatoarele situatii si strategii de interactiune : 1) „turning” civil servants – corespunde situatiei in care functionarii nu pot fi ignorati. Se identifica obstacolele si mijloacele care pot sa invinga sau nu aceste obstacole. dar nici directia nu este determinata de preferintele functionarilor. Rose stabileste patru categorii de politicieni : • Vointa mare / capacitate mare = antreprenori politici • Vointa mare / capacitate redusa = politicieni zelatori • Vointa redusa / capacitate mare = management tehnicians • Vointa redusa / capacitata redusa = politicieni calatori (pasageri) 94 .

dar sint cei mai rari. dar acestea nu se transforma si nu constituie un program politic. functionarii sint cei care conduc. a. Zelatorii – au vointa politica.daca vointa lipseste.Antreprenori politici – sint cei mai capabili sa conduca guvernul. Politicienii pasageri . dar daca functionarii au legitimitatea de a-i inlocui pe alesi (in sistemele in care sint autorizati sa actioneze ca policy advocates sau sint membrii ai retelelor care cuprind politicieni si grupuri de interes – SUA. Mangerii . in Marea Britanie functionarii nu au mandat sa actioneze ca antreprenori politici – ei nu pot sa participe la partide politice sau sa intre in Parlament Activitati individuale de verificare a cunostintelor :  Care sint modelele de interactiune dintre politicieni si functionari elaborate de Peters  Care sint modelele raporturilor administratie / politica in procesul de policy-making in functie de rolul indeplinit de cele doua categorii de actori 95 . Japonia) – programele sint realizate b.sint politicienii care abandoneaza interesul pentru obiectivele politice si devin experti in mecanismele guvernarii. pot cistiga voturi prin identificarea obiectivelor.

ministrul netrebuind sa fie in mod necesar un specialist al domeniului de care raspunde. Exista de asemenea controale exersate asupra ministrului de catre anumiti functionari ai parlamentului. In cadrul unor organisme (societati de stat. In plus. tribunale administrative) exista o categorie hibrida de personal care actioneaza sub conducerea consiliului de administratie. In astfel de situatii. el trebuie sa demisioneze. reuniunilor grupului parlamentar sau ale partidului. Ministri Ministrul conduce ministerul si este membru al Consiliului de ministri. administrativ. El este responsabil de misiunea specifica pe care legea o stabileste ministerului. in unele sisteme (ca de exemplu in Canada) ministrul trebuie sa fie parlamentar. c) Delegarea Ministrul deleaga esentialul gestiunii ministerului sub-ministrului sau care are puterea de a sub-delega in cascada cea mai mare parte a puterilor lui. Dar pot exista in diferite contexte diferite alte conditii. realizarea unui traseu profesional. El elaboreaza si propune politici guvernului. Functionarii sint cei care dezvolta si gestioneaza politicile. Personalul politic – puteri si functii Directia ministeriala este constituita din Consiliul de ministrii si din ministrii. 96 . b) o alta categorie de minsitrii sint cei axati pe realizarea unei misiuni sectoriale care ii mobilizeaza de mult timp. a) Tipuri de ministri Exista trei tipuri de ministrii : a) ministrii dintr-o prima categorie ajung in aceasta pozitie ca urmare a unei lungi cariere. b)Constringeri In aproape toate sistemele. asociati si adjuncti. Minsitrul este motorul ministerului. Postul de ministru este o recompensa. inaltii functionari cistiga esentialul puterilor lor care sint cu atit mai mari cu cit ministrul nu cunoaste domeniul de care raspunde. cea mai inalta autoritate a acestor organisme. Ministrul. functia de parlamentar obliga ministrul sa consacre o parte din timp sesiunilor Camerei. treburilor din circumscriptie. Esentialul sarcinilor consta in stabilirea si intretinerea de relatii publice. nu exista constringerea formatiei. in aceste sisteme. acesta este exercitat in baza responsabilitatii ministeriale. Daca nu. sau isi dedica cea mai mare parte a timpului. posibilitatile de alegere a ministrilor sint reduse. Consiliul de ministri este responsabil in mod colectiv. Prin aceasta delegare. agentii. rolului de mediere intre Consiliul de ministri si aparatul administrativ al ministerului.Modulul 9 : Inalta directie Guvernul imparte puterea in cadrul inaltei conduceri intre doua categorii de personal : personalul politic constituit din ministrii si membrii cabinetelor ministeriale si inaltii functionari adica sub-ministrii. juridic Cit priveste controlul politic. cu titulu individual este responsabil in fata Parlamentului. c) un al treilea tip indeplineste in special. consilii. ia decizii si este dotat cu puteri specifice. d) Controalele exersate asupra ministrului – control politic. De exemplu. In baza solidaritatii ministeriale. Ministrul poate delega o parte din functii sub-ministrului sau altor functionari si aplica legile conexe misiunii ministerului sau.

Exista 4 categorii de astfel de organisme : societati de stat. e) Controale exercitate de ministri Ministrii exercita toate controalele asupra ministerului si nu exercita niciunul. Il ajuta pe ministru in activitatile sale parlamentare si in activitatile exterioare. presedintii acestor organisme sint considerati de guvern ca fiind inalti functionari a caror cariera este 97 . In realitate exista abateri de la aceasta schema generala. agentii) sau judecatori (organisme judiciare) sau presedinti ( organisme quasi-judiciare). Cabinetul tip „cutie postala” este cel in care ministrul are mare incredere in functionarii sai. Cabinetele ministeriale Rolul cabinetelor ministeriale este gestiunea optimala a ordinii de zi a ministerului. Controlul juridic este exercitat de catre aparatul judiciar (Curti supreme. Fac parte controalele financiare. politicile fiind astazi mai interdependente. Ministrul conteaza pe el cit priveste esentialul dezvoltarii de politici. cel mai numeros fiind cabinetul Primului minsitru. Deci pentru a impiedica optunismul politic. Importanta lor depinde de viziunea pe care ministrul o are despre functia sa. Curte de apel. controalele sectoriale (Justitie. Cabinetul este constituit din aproximativ 40 persoane. quasi-ministere. Cele mai importante activitati desfasurate : pregatirea saptaminii ministeriale. anumite functii sint executate cu o anumita distanta in raport cu Consiliul de ministrii si viata politica partizana. reuniuni preparatorii ale Consiliului de ministri. Un cabinet este condus de un sef de cabinet ajutat de un adjunct. Cabinetul de consiliere specializata este cabinetul centrat pe viata politica. Cabinetul de brain trust este un rezervor de idei. Tipuri de cabinete Exista patru tipuri de cabinete : cabinetul ecran. cabinatul de brain trust. cabinetul de consiliere specializata si cabinetul tip „cutie postala”. Caracteristici Ministrul actioneza ca veriga cu Parlamentul in timp ce seful de directie (presedinte) asigura directia generala. Este specific Canadei. Directia non-ministeriala Actiunea guvernamentala se desfasoara si in cadrul unor organisme care nu sint minsitere. quasi-ministere. intretin bune relatii cu oamenii cu care nu au aceleasi interese. directia acestor organisme fiind tot mai mult formata din „persoane de incredere”. In cea mai mare parte sint detinatorii unui master si se demarca prin caracter : descurcareti. Curte de conturi) si organisme judiciare (de exemplu Comisia statutului refugiatilor).Controlul administrativ este exercitata de alte ministere si agentii ale puterii executive avind in vedere ca proiectele ministerului (care sint ai ale ministrului) trebuie sa fie conforme cu programele guvernamentale. Acest cabinet nu se implica in gestiunea ministerului. Consiliul de administratie este veritabila instanta politica a organismului. consilii consultative. Legea ii da toate puterile dar in realitate nu poate exersa un control asupra tuturor angajatilor. Cabinetul ecran este axat pe gestiunea ministerului. discutiile. organisme quasijudiciare. si realizeaza consiliere in domeniul politicilor. Interesul pentru problemele administrative este numai din punct de vedere politic. Cabinetul pregateste intilnirile. ministerul da mai multe mandate precise societatilor de Stat. Pe baza autoritatii ierarhice ministrul controleaza sub-ministrul care conduce ministerul si controleaza cabinetul sau de consilieri politici. Seful de cabinet are de obicei o duzina de atasati politici. indrazneti. Sefii de cabinet au in regula generala 10-15 ani experienta. Fiecare din aceste organisme este condus de un palier superior de autoritate care este Consiliul de administratie (societati de stat. El protejeaza ministrul contra birocratiei si inlocuiesc ministrul pe linga minister intr-un context de rivalitate intre administratie si politic. Afaceri externe). Astfel : comisiile parlamentare cer conturi acestor organisme .

In unele tari Primul ministru poate avea drept de veto. nici Primul ministru. Pentru sub. Procesul de selectie nu se aplica decit rar. In ciuda caracterului discretionar al numirilor de catre Consiliul de ministri. Exista actualmente doua tendinte : pe de-o parte se regrupeaza ministere si se reduc astfel posturile de sub-ministri (adjuncti si directori generali) si cresc cei asociati sau delegati. nici un alt ministru. importanta. legea prevede mecanismul numirii lor. sau o pozitie de suport (gestiune) sau o pozitie operationala (daca conduce o unitate executiva). salariile si alte conditii de functionare.supravecheata (ca pentru sub-ministrii). dar in general legea da in principiu securitatea postului de sub-ministru. Dupa 1980 se observa nivelul ridicat al diplomelor. Formatie Daca inainte inaltii birocrati aveau o formatie in special juridica sau de inginerie. in functie de vechime. proceduri de plecare In unele sisteme (Quebec). dar titlul si afectarea nu sint permanente. aproximativ 1/3 detin un doctorat. iar pe de alta parte se creaza organisme autonome sau speciale pentru executarea politicilor si gestiunea de programe care sint concepute de ministere. conducatori de organisme. Plecarile se fac prin vointa titularului sau este provocata de conducatorii politici. si mai putin in tari cu slaba traditie elitista unde promovarea sociala se face de la o generatie la alta (exemplu Canada – 10%). numirea poate fi facuta de o Comisie a functiei publice. sub-ministrii sint permanenti. administrative sau economice. Categorii de post In diferite tari exista diferite categorii de post in clasamentul administrativ. Sub-ministrii actioneaza sub autoritatea ministrului. Sub-ministri adjuncti tin de sub-ministrul asociat sau delegat. Reguli si procesul de selectie si numire Sub-ministrii pot fi numiti de Consiliul de ministri. si (in unele tari) „la propunerea Primului ministru”. dosarul profesional al acestor conducatori din organismele ne-ministeriale este gestionat de un secretariat special. in Marea Britanie in proportie de 45%. si in al doilea rind sint dotate in mod discretionar de Consiliul de ministri. in altele procesul este mai expeditiv. dificultatea postului. 98 . In cele mai multe tari legea nu da permanenta sub-ministrilor. dupa tara.ministri asociati si adjuncti. dar nimeni nu-si poate impune propirul sub-ministru. Unii ministrii au avut o cariera in privat (sint deci cunostinte personale ale conducatorilor politici). iar multi din sub-ministrii si-au petrecut peste 2/3 din cariera in functia publica. In unele tari plecarea se negociaza. putini sub-ministrii provin din exteriorul functiei publice si politizarea numirilor sub-ministrilor este destul de rara. Numai ministrii justitiei sint avocati. Cariera si gestiunea inaltei functii publice Profilul inaltilor functionari: acestia provin din medii favorizate in special in Europa continentala (80%). sau la recomnadarea unui comitet al sub-ministrilor. 2) Inaltii functionari Inalta birocratie se caracterizeaza prin doua particularitati : in primul rind aceste posturi (de inalt functionar) au o anumita autonomie decizionala in virful piramidei ierarhice a organizatiei. Fac parte din inalta birocratie : sub-ministri. ambasadori. asistam deci la politizarea numirilor . astazi ei provin din domeniul stiintelor umane. si unul din doi detine un master. Ei pot avea denumiri diferite si este dificil sa-i recunoastem. Reguli. sub-ministri adjuncti si asociati. denumirea putind sa nu apara in titlul lor de functionari: in unele sisteme pot fi „administratori generali” sau in organigrama pot avea pozitia de „consiliere si suport” daca supervizeaza un serviciu sau o directie majora (planificare).

Exista doua categorii de inalti functionari : consilieri tehnici – recrutati pentru competenta. loiala (da sfaturi dezinteresate ministrului). merit. dar acest rol este din ce in ce mai putin important. 4) Modelul socialist 99 . cunostinte si consilieri politici – cei mai angajati devin directori de cabinet. ministri. Acestia. caracterizata prin competenta. Directorii administratiei centrale (palierul urmator) sint numiti in mod discretionar. loialitate. sub-ministrul trebuie sa dea dovada de creativitate. vigilenta. Relatiile politice cu ministri A) Modele institutionale 1) Modelul de Westminster Functia publica este profesionala (de cariera). Sub-ministrul decide afectarea personalului si a dosarelor. personal) in scopul atingerii obiectivelor impuse in conditii de constringere (politice. 2) rol de gestionar Consta in optimizarea randamentului resurselor de care dispune (buget. care da contracte prietenilor partidului. Se accede la ele prin examen la absolvirea marilor scoli (ENA. Functionarii sint recrutati in mod discretionar. in interesul mentinerii acestui partid la putere. 2) Modelul Casei albe Presedintele american (sef al executivului) alege ministrii (secretari) si cea mai mare parte a inaltilor functionari. Ministrii si inaltii functionari sint complici cu roluri foarte distincte. sub-ministrii sint cei care realizeaza analizele. trebuie sa motiveze angajatii. stapinire a situatiilor de criza. 3) rol de conceptor de politici Pe linga calitatile de mai sus. Pentru indeplinirea acestor sarcini sint necesare urmatoarele calitati : expertiza tehnica. Aceasta face parte din roul de sub-ministru. capacitate sa ia decizii. Prin delegatie. acest rol este atribuit adjunctilor si directorilor generali. non-partizana. Ajutindu-l pe acesta. este anonima. Politizarea functionala si partizana 1) Politizare functionala Este inevitabila pentru toti sub-ministri care il consiliaza pe ministru. bugetare. sens critic. dar sint putin politizati si vin din cariera in functia publica. 2) Politizare partizana Este situatia in care un sub-ministru ia decizii in functie de interesele unui partid. rigoare. 3) Modelul francez Marile corpuri sint unitati organizationale autonome in raport cu ministerele. Ministrii si inaltii functionari au roluri la fel de asemantoare ca si afilierea lor partizana. daca nu sint in posturi politice nu au securitatea postului. Ministerele sint conduse de ministri ajutati de un cabinet larg constituit din inalti functionari care sint angajati politic. ei provin din interiorul functiei publice. legale). Daca vin din Senior Executive Service (25% din posturile din primele 5 cele mai inalte nivele ierarhice) nu au decit securitatea legaturii locului de munca. indeplinesc rolul de consiliere a ministrului in relatiile acestuia cu media. tactica de interventie. Este neutra. Acest model de administratie politizata a fost dorit de Parintii fondatori pentru a favoriza democratia si participarea la decizia politica. Scoala Normala). ajuta guvernul si partidul la putere care il sustine pe ministru. 4) rol de manager al corporatiei guvernamentale Avind in vedere ca ministrii sint in general putin pregatiti pe plan tehnic.Rolul inaltilor functionari 1) rolul de administrator Sub-ministrul aplica sau face sa se aplice politicile administrative ale ministerului. inovatie. care se asociaza public unei politici ale partidului la putere. grupuri de interes.

de schimbare politica. numirea unor noi persoane la conducerea ministerelor. sub-ministrii sint in centrul procesului decizional. functionarii executa. dezvolta retele informale de influenta.Se caracterizeza prin inalta politizare a instantelor administrative. adica locul pe care ministrul este dispus sa i-l acorde. expertiza. Aberbach a definit 4 modele : 1) Modelul de perfecta separare a rolurilor – model weberian. cerind cunostinte interdisciplinare si fiind interministeriala. Este modelul clasic in care politicienii decid.. Prin aceasta expertiza. trei evenimente influenteaza activitatea inaltii functionari : o noua ordine de zi si noi prioritati . vizeaza echilibrul. Intre cei doi exista legaturi mai strinse decit cele functionale. b) exclusivitate a acestei competente – care insa nu mai este posibila astazi c) pozitionarea in raport cu decidentul ultim. 3)Modele in functie de rol (activ / reactiv) si viziune (termen scurt / lung). Atit ministrul cit si sub-ministrul contribuie la decizie. schimba informatii. Dar. Puterea tehnocratica a sub-ministrilor se bazeaza pe criteriile urmatoarele : a) Detin cunostinte tehnice. functionari furnizeaza cunoasterea. inaltii functionari (sub-ministrul) are rol de consiliere. ordinea de zi. rolul sub-ministrilor este din ce in ce mai redus. sub-ministrul este specializat in „decizii guvernamentale” si administrative si in procesul politic si administrativ. are o putere tehnica pe care o exercita cu consimtamintul ministrului care ia deciziile importante. tranzitia este mai scurta si radicala. personalitatea indivizilor. sa ajute si sa protejeze ministrul in raporturile lui cu cabinetul. Ministrii sint investiti cu legitimitate politica. Tranzitia Perioada de tranzitie este o perioada de instabilitate si adaptare care poate antrena conflicte a caror miza este controlul ordinii de zi si modul de decizie. In concluzie. apartenenta la partid si activismul partizan sint cele care favoriza dezvoltarea carierei. In relatiile cu cabinetul. iau in calcul perspectiva pe termen lung. provin in general din acelasi mediu. un nou guvern care lucraza in structuri si procese diferite . colaboreaza pe baza de incredere. Insa decizia politica-administrativa fiind tot mai complexa. Practica relatiilor cu ministrii si cabinetul Localizarea biroului ministerial este importanta pentru relatiile ministrului cu sub-ministrul. In aceasta situatie. se auto-evalueaza. iau decizii pe termen scurt. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :  Caracterizati personalul politic dupa functii 100 . Frecventa si tipul de relatii (operationale sau cu vocatie orizontala) depind de : minister. Inaltii functionari – o putere tehnocratica ? Tehnocratie este sistemul caracterizat prin dominanta absoluta a consideratiilor tehnice in luarea deciziei. 4)Modele de confuzie a rolurilor. in virtutea „puterii de casta”. Acolo unde personalul politic joaca un rol mai directiv. 2) Modelul bazat pe legitimitate (politica vs cunoastere). sa conceapa si sa aplice politicile si programele. Parlamentul retrage increderea guvernului si are loc retragerea Primului ministru. Inaltii functionari si tranzitiile politice In urma alegerilor generale are loc formarea unei noi majoritati politice cind un guvern al unei formatii politice diferite ajunge la putere. in timp ce functionari au un rol reactiv. acesti inalti functionari se auto-recruteaza. Altfel spus isi dezvolta strategii de putere tehnocratica. Este specific cazului american. B)Modele functionale ale relatiilor politice cu ministri Se refera la forma de colaborare dintre ministri si inaltii functionari. Ministrii inoveaza.

Exista numeroase tipologii ale grupurilor de interes. 2) functia de legitimare. atuul lor este credibilitatea pe termen lung pe linga guvern . altele prefera dezbaterea publica . care nu sint grupuri de interes propriu-zise. O alta tipologie distinge intre grupuri de interes speciale (cele mai numeroase) sau de interes public (exemplu : asociatii de consumatori). centrate pe 2-3 probleme sau mize . Functiile grupurilor de interes : 1) functia de comunicare este functia principala. sau anumite aspecte ale ei.(mai putin organizate . vom enumera citeva dintre ele. sindicate. acestea fiind astfel numeroase in sistemul politic (patronate. Advisory councils sint organizatii private create de guvern. in secolul al XIX-lea cind lobbistii frecventau holurile cladirilor parlamentelor pentru a influenta legislatorii. Grupuri de interes. O situatie deosebita este aceea cind ex-politicieni desfasoara activitati de lobby profesionist si utilizeaza contactele si relatiile de prietenie pe care le au in sinul guvernului pentru a influenta deciziile majore in avantajul clientilor lor. Partide politice Grupuri de interes Grupurile de interes sint organizatii compuse din indivizi care s-au aliat pentru a-si promova interesele comune prin influenta exercitata asupra procesului politic. Fiecare politica publica. in functie de tipul de grup. exemple : camere de comert. Prodemocratia. organizarea de conferinte pentru a informa sau influenta politicile publice. grupurile institutionale au acces la oficiali (in special la cabinetele ministrilor si inaltii functionari) datorita informatiilor si expertizei pe care le detin. etc) si grupurile orientate pe anumite probleme . el este reglementat confom exigentelor transparentei. o distinctie generala claseaza grupurile de interes in grupuri institutionale (continuitate organizationala si coeziune . dar cele mai multe au functia de a schimba informatii intre membrii si de a le prezenta publicului. Lobbingul poate fi facut atit de lobbisti profesionisti. O analiza comparata la nivel international arata ca in tarile occidentale aproximativ 50% 101 . exemplu : grupurile interesate de problemele de mediu). avocati. Actiunea lor consta in a influenta procesulu de formulare si implementare a politicilor. De exemplu. atrage atentia unuia sau mai multor grupuri de interes. Cind lobbingul este o activitate legala. Grupurile de reflectie sint organizatii nonguvernamentale exterioare guvernului si care sint implicate in productia de studii. Forma de comunicare este diferita. parlamentari. obiective concrete si imediate . Activitatea lor se numeste lobbing. analize. Continutul comunicarii : date tehnice asupra politicilor existente sau propuse. organizatii de interes public). mai putina experienta de contact cu guvernul . experienta in a stabili contacte cu oficialii publici . date despre programe. fermieri. sau asupra unor chestiuni speciale. de a influenta deciziile prin actiuni individuale sau colective. staff profesionist . realizate in functie de criterii diferite. Prin consultare cu grupurile de interes. dar si cetateni individuali. O categorie speciala sint « grupurile de reflectie » (think tank) si cele de consiliere (advisory councils). asociatii de medici.« issue-oriented » . sint o sursa independenta de consiliere pentru ministere. Astfel. Astazi lobbingul este un mijloc. Ele nu au autoritate legala sau ierarhica asupra optiunilor guvernului. Exemplu : Societatea academica romana. politicile guvernamentale isi consolideaza legitimitatea. Care este rolul si care sint tipurile de cabinete ministeriale  Care sint modelele de raporturi politice intre ministri si inaltii functionari Modulul 10 : Birocratie. nu sint interesate de credibilitatea pe termen lung . dispun de mijolace de negociere cu guvernul . legalizat in unele tari. dar care au rol de a influenta si consilia. Fara a insista asupra acestor clasificari. cel mai adesea prin mita. Alte grupuri de interes sint cele specializate in lobby pe linga guvern. Originea lor se afla in SUA. cea mai mare parte a fondurilor lor provin de la guverne.

dar suportul lor este important. de educare si socializare a publicului in materie de politici publice. de legitimitatea lor. functionari. Grupurile fiind informale. In primul rind se decide nivelul la care se actioneaza. De asemenea. Partide politice si grupuri de interes Partidele sint structuri de agregare si articulare a intereselor. accesul la ministru este mai dificil si numai grupurile institutionalizate au acces. oficialii iau in consideratie in recunoasterea unui grup impactul activitatilor lui asupra alegerilor urmatoare. legislatori. si altele prin masuri care limiteaza accesul la profesie si impun penalitati pentru comportamnet neetic. ci si acestia de grupuri. pentru expertiza in evaluarea costurilor sau impactului politicilor. de credibilitate. pentru informatii. Pentru a demonstra interesul public al cererilor lor – lobby corporatist -. Deoarece multe din initiativele de politici au originea in serviciul public. este vorba in principal de reguli de comportament. Dupa identificarea tintelor (ministri. Grupurile institutionalizate. tacticile utilizate de un grup trebuie sa fie acceptate si aprobate de autoritati. De exemplu. Contactele sint alese cu grija : desi functionarii sint importanti. cetateni) dar si in « policy network ». legislativ. rolul important revenind functionarilor. In plus. In plus. In practica. Lobbing se face mai ales pe linga personalul tehnic si profesionist si mai putin pe linga inaltii functionari si manageri. Fundamentele recunoasterii sint experienta si expertiza. Recunoasterea determina tactica : grupurile cele mai agreate adera la « regulile jocului » stabilite pentru relatiile cu guvernul. este important pentru grupurile de interes sa influenteze politicile inainte ca ele sa fie analizate de cabinete. grupurile de interes realizeaza cercetari si colecteaza informatii care ajuta activitatea de reglementare si legitimitatea guvernului. 3) functia de reglare si administrare : grupurile de interes asista guvernul prin reglementarea statutului membrilor sai si administrarea programelor. care au oportunitati mai mici pentru a-si prezenta cazul in fata oficialilor. Tacticile grupurilor de interes sint influentate de gradul lor de recunoastere de catre autoritati. care nu agreaza publicitatea (campanii de presa. grupul isi creaza aliante formale sau informale cu alte grupuri interesate de aceleasi aspecte ale unei politici particulare. functionari. Parlamentarii si comitetele legislative sint tinte secundare. medicale. Grupurile axate pe problema (issue-oriented). In afara de expertiza. corporatiile profesionale regleaza profesiile legale. Cabinetele au puteri in toate cele trei stadii. Cu timpul. astfel incit grupurile trebuie sa-si prezinte interesele de grup ca un complement al interesului general. natura procesului de policy cere ca exigentele grupurilor de interes sa fie prezente in termeni de interes public. In timp ce 102 . Astfel grupurile de interes pot fi jucatori impotanti atit in « polity community » (sint parti intr-o politica particulara alaturi de guvern. care cauta sa cistige puterea. De asemenea. Functionarii au rolul cel mai important in interrelatiile dintre guvern si grupurile de interes. de recrutare a leaderilor politici. cabinetele detin autoritatea. grupurile de interes sint interesate sa faca lobby pe linga ministri pentru a influenta decizia departamentelor si cabinetului in ansamblu. Actiunea grupurilor de interes este diferita in functie de stadiile procesului de policy : pre-legislativ. exercita o influenta indirecta prin mobilizare publica (internet. demonstratii). in functie de care se stabilesc organizarea lobbingului si operatiile. Functionarii sint in general cei mai frecventati de grupurile de interes. Recunoasterea oficiala se confirma cind aceste grupuri sint consultate in materie legislativa sau administrativa. Deci. Dar nu numai grupurile au nevoie de minisitri. Functia de legitimare permite de asemenea (si impune) reprezentarea grupurilor de interes dezavantajate de masurile sau politicile respective . cele a caror decizie le afecteaza interesele si apoi adopta o tactica specifica. Tintele activitatilor grupurilor de interes. si pentru a legitima politicile respective (pentru a asigura suportul necesar). ele nu au timpul nici interesul sa participe in faza pre-legislativa. post-legislativ (in aceasta faza de implementare rolul important este cel al functionarilor). parlamentari). media.-60% din functionari admit ca relatiile departamentelor lor cu lobbistii fac parte din activitatile lor uzuale. un anumit deputat). Grupurile de interes vizeaza factorii esentiali ai procesului de decizie : cabinete de ministri. demonstratii publice) prefera demersurile discrete si confidentialitatea. Aceste relatii asigura functionarilor o sursa complementara de expertiza externa. grupurile identifica tintele specifice (organisme si indivizi : un anumit ministru. Aceasta recunoastere oficiala depinde de statutul lor. anumite grupuri devin singurele interlocutoare ale unui departament.

grupurile de interes au diminuat rolul partidelor ca structuri intermediare intre cetateni si Stat. nu urmaresc sa controleze total procesul politic. In timp ce partidele au rol de a agrega interese largi ale societatii. Global. ci numai sa influenteze anumite decizii ale guvernului. Membrii partidelor (deci parlamentarii) exercita o mai mica putere in sistemul politic in raport cu cabinetele si functionarii superiori. ca numar si influenta. Dar ele. consumatori. Se pare ca tind sa inlocuiasca partidele ca veriga principala de comunicare intre cetateni si guvern. etc) sa nu fie excluse din procesul politic. Aceasta tendinta este o reactie la declinul rolului partidelor in sistemul politic si exprima criza participarii si reprezentarii politice. grupurile de interes sint in continua crestere. spre deosebire de partide. intersul public cerind ca anumite grupuri (grupuri de femei. nu vizeaza cucerirea puterii si exercitarea ei. grupurile reprezinta interese specifice ale unor segmente particulare. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :     Ce sint grupurile de interese si prin ce se diferentiaza de partidele politice Exista o cauza intre proliferarea grupurilor de interese si criza participarii politice ? Care sint functiile grupurilor de interese? Care sint tintele activitatii grupurilor de interese in functie de faza procesului de policy-making ? 103 . La aceasta se adauga (sau contribuie) si faptul ca lobbistii sint mai competenti decit parlamentarii in domeniul tehnic. Cauza crizei partidelor este alta decit proliferarea si cresterea influentei grupurilor de interese. Este firesc astfel ca cetatenii sa utilizeze canalele de comunicare cele mai capabile sa influenteze politicile publice pentru a-si realiza interesele.rolul partidelor scade.

You're Reading a Free Preview

Download
scribd
/*********** DO NOT ALTER ANYTHING BELOW THIS LINE ! ************/ var s_code=s.t();if(s_code)document.write(s_code)//-->