ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI ADMINISTRATIVE FACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

POLITICA SI ADMINISTRATIE PUBLICA - Suport de curs ANCA MOT, asist. dr.

BUCUREŞTI

CUPRINS

I. In o m ţ g n r le f r a ii e e a • Date de identificare a cursului Date de contact ale Date de identificare titularului de curs: contact tutori: Nume: Anca Mot E-mail: ancamot1@yahoo.fr Consultaţii: flexibil

curs

şi

Politica si administratie publica Curs optional

Condiţionări şi cunoştinţe prerechizite  Pentru intelegerea conceptelor si analizelor prezentate in acest curs nu sint necesare cunostinte anterioare de specialitate. Descrierea cursului (obiective): Aprofundarea reflectiei asupra diferitelor aspecte ale raportului dintre administratie si puterea politica in societatile occidentale Analiza demersurilor clasice ale dihotomiei politica / administratie Studiul comparat al diferitelor modele empirice ale raportului administratie / politica Analiza principalelor institutii politice (Stat, sisteme si regimuri politice, sisteme de partid) Analiza diferitelor aspecte ale legaturii dintre politica si administratie (analiza sociologica comparata a politicienilor / birocratilor ; birocratia si partidele politice, administratia si grupurile de interese)


 

 

Organizarea temelor în cadrul cursului  Cursul este organizat pe următoarele module :

3

Continutul si obiectivele cursului Clarificari conceptuale Dimensiunea politica a administratiei Modulul 2: Specificitatea functiei publice Conceptul de birocratie Agentii functiei publice Legitimitatea birocratica Cele doua conceptii ale functiei publice : neutralitate vs politizare Modulul 3: Viziunea functiei publice : origini. grupuri de interes.Modulul 1: Curs introductiv. origini sociale. tendinte actuale Modulul 4: Modele fundamentale de administratie si modele teoretice ale raportului administratie/ politica. Analize comparate ale raportului administratie / politica Modulul 5: Policiticieni si birocrati. partide politice 4 . modele de cariera si atitudini politice Modulul 6: Institutiii politice Stat Regim politic Sistem partizan Moduri de scrutin Modulul 7: Modele empirice de organizare a raporturilor dintre politica si administratie Modelul american Modelul de Whitehall Modelul Francez Modelul german Modulul 8 : Politica si administratie in procesul de policy-making Modulul 9 : Inalta directie Modulul 10 : Birocratie. istoric. Similitudini si diferente : modele de contact.

fără constrângeri.• Formatul şi tipul activităţilor implicate de curs  Cursul se desfasoara dupa formula magistrala. Titularul sau comisia de examen întocmeşte.  Cursul magistral va fi completat cu discutii si prezentarea anumitor teme complementare in timpul seminariilor si care fac parte integranta din materia de studiu. Elemente de deontologie academică  Conform art. • • Politica de evaluare şi notare. modalitatea şi timpul de parcurgere a cursului cu condiţia respectării exigentelor institutiei si disciplinei • Materiale bibliografice obligatorii  Suportul de curs este obligatoriu si suficient pentru susţinerea examenului. pe loc. pe care îl înaintează conducerii facultăţii/departamentului. după caz  suport de curs  Pentru parcurgerea modulelor cursului studentul are nevoie de un computer conectat la internet pentru accesarea cursurilor on-line şi pentru acces la clasa virtuală. în dreptul numelui studentului. cuvântul “fraudă”. prin examinare scrisa  Examenul reprezinta 90% din. 22 din Regulamentul privind activitatea profesională a studenţilor aprobat prin Decizia Senatului SNSPA nr.  Studentii au libertatea de a-şi organiza in mod independent. În catalogul de examen se specifică. • 5 . 133 din 16 octombrie 2007 – Frauda la examen se sancţionează cu eliminarea din examen. un proces verbal de constatare a fraudei. insa studentii sint incurajati sa aprofundeze cunostintele prin studierea unor materiale complementare Materiale şi instrumente necesare pentru curs  Materiale folosite în cadrul procesului educaţional specific disciplinei (toate sunt asigurate de facultate)  staţie sonorizare (pentru curs). 10% se acorda din oficiu.  Studentii vor fi evaluati pe baza unui examen final. Recidivarea în fraudă se pedepseşte cu exmatricularea.

daca este posibil. precum şi abilităţi de a identifica. o persoană desemnată care să transcrie după dictare sau. • • 6 .S.P.A.  Comunicarea cu studenţii cu dizabilităţi se va putea realiza prin intermediul clasei virtuale dar şi e-mailului Strategii de studiu recomandate  Pentru insusirea minimala a continutului cursului studentul va avea nevoie de aprox.  Studentul trebuie să aibă capacitatea de gândire analitică şi critică. Studenţi cu dizabilităţi  În cazul în care printre studenţii înscrişi pentru urmarea acestui curs se află şi persoane cu dizabilităţi se vor organiza şi susţine verificări pe parcursul semestrului şi examenul final în condiţii speciale (sală.. sa înregistreze rezolvarea subiectelor). 133 din 16 octombrie 2007. la propunerea Biroului Consiliului facultăţii/departamentului. 50 de ore la care se adăuga 10 ore de documentare în bibliotecă pentru activităţile de verificare şi 10 ore pentru pregătirea examinării finale.  Se va avea în vedere în acest sens şi Codul Etic al SNSPA aprobat prin Decizia Senatului SNSPA nr.Exmatricularea se face de către Rectorul S.N. evalua şi folosi informaţiile relevante în mod potrivit. abilitatea de a se angaja într-un proces de învăţare independent.

relatia administratiei cu politica este o relatie de dependenta (subordonare). Distinctia poate fi utila din punct de vedere analitic. in practica. sau. Apare astfel ca legaturile dintre adminsitratie si puterea politica nu sint atit de transate. Si aceasta se accentueaza datorita participarii crescute a functionarilor publici la viata politica si datorita multiplicarii grupurilor care sint in contact cu administratia. diferite prin natura (decizie vs executie) sint realizate de catre doua tipuri de agenti (alesi vs functionari) inserati in 2 tipuri de organizatii (sistem birocratic vs sistem reprezentativ) si a caror autoritate se bazeaza pe principii diferite de legitimitate (democratica vs mediatizata). Trebuie astfel sa ne punem intrebari cit priveste adevarata natura a raportului dintre sfera administrativa si lumea politica si sa analizam devierile de la dogma traditionala si a relatiei de dependenta care ia forma unei duble miscari. adica a politizarii birocratiei si a functionarizarii politicului Astfel. concomitent cu cresterea influentei tehnicienilor. ea are o dimensiune politica (este obiect al discursului politic) si este in mod necesar influentata de sfera politica (regim. birocratie reprezentativa. altfel spus politica si tehnica. birocratia are tendinta sa-si dezvolte propria sa autoritate.sugereaza faptul ca alesii sint singurii care decid in timp ce functionarii le acorda asistenta si supravegheaza executia conform deciziilor luate. arbitrare si reductoare cum analizele teoretice le prezinta. cursul va fi centrat pe temele urmatoare : • • • • Analiza demersurilor clasice ale dihotomiei A/P Studiu comparat al diferitelor modele empirice ale raportului A/P Analiza principalelelor institutii politice Analiza diferitelor dimensiuni ale legaturii A/P (birocratia si partide politice. Mai concret. Dimensiunea politica a administratiei Doctrina neutralitatii politice a administratiei – care sintetizeaza esenta raporturilor dintre politica si administratie . administratia si puterea legislativa. numit pe baza criteriilor legate de merit si pe competenta tehnica si bucurindu-se in general de permanenta si de securitatea locului d emunca. autoritatea ei o determina sa intretina si sa apere valori specifice.II Suport de curs la disciplina POLITICA SI ADMINISTRATIE PUBLICA Modulul 1 – Curs introductiv. obiectivul principal al cursului este sa aprofundam reflectia asupra diferitelor aspecte ale raportului dintre administratie si puterea politica in societatile occidentale (in principal). daca teoretic birocratia se estompeaza in spatele alesilor si nu dispune decit de o legitimitate mediata. etc). sistem politic). 7 . fiecare avind propria sa logica : functiile lor. Continutul si obiectivele cursului. dar ea nu poate surprinde faptul ca intre administratie si politica exista numeroase puncte de contact si interdependente. analiza soicologica comparata a birocratilor / politicieni. datorita principiului democratic. Administratia este in centrul anumitor controverse ideologice. Constitutind un ansamblu profesional relativ coerent si omogen. Clarificari conceptuale. Presiunea fortelor politice se exercita la toate nivelurile serviciilor publice. Dimensiunea politica a administratiei Continutul si obiectivele cursului Doua principii regleaza relatiile dintre lumea administrativa si lumea politica : principiul separarii si cel al subordonarii. In acelasi timp. Cu toate acestea. Administratie si politica Adesea opunem politica si administratia. politica si administratia sint doua domenii distincte de activitate. Astfel.

doctrina neutralitatii politice a administratiei nu este universala nici in timp nici in spatiu. se plaseaza totusi in interiorul acestui angrenaj institutional. Astfel. sau al deschiderii fata de public si al influentei ideologiilor. O conventia colectiva semnata nu poate fi reformulata de catre alesi. De aici deriva importanta strategica a relatiilor de autoritate si de responsabilitate. Liberalismul politic este o filozofie care urmareste echilibrul intre coeziunea sociala si libertatea individuala. specializare. al regulilor birocratice. Pentru a reduce 8 . desi administratiile sint neutre din punct de vedere teoretic. La nivelul functiei publice: gestiunea de personal pune in relief competenta si dezvoltarea profesionala a functionarilor. in realitate. relatiile patronale-sindicale nu se prezinta in acelasi fel in sectorul public ca in cel privat deoarece misiunea publica a Statului nu se rezuma numai la criteriul rentabilitaii. in timp ce interesul lor este. al finantelor publice sau al gestiunii personalului. Alegerea intre structurile centralizate si descentralizare pune in functiune echilibrul de putere dintre unitatile de baza si autoritatea de tutela. Or. in schimb. administratia este o organizatie birocratica si. Administratia este subordonata puterii politice dar este distincta de aceasta. O functie publica oferita tuturor. independenta fata de luptele politice. libertatea presei si drepturile cetatenilor care sint inscrise in Constitutie. este exclus ca motivele partizane (de exemplu adeziunea la un partid) sa fie o conditie de angajare. Ea ofera garantia independentei cit priveste arbirariul politic. ci tin mai ales de relatiile de putere dintre agentii publici interesati atit de execitatrea controlului cit si de securitate. Administratia. administratia asigura continuitatea realizarii treburilor publice. functionarii sint in acelasi timp judecatori si parti: ei informeaza alesii despre cheltuielile necesare. formalizarea regulilor – nu sint numai probleme tehnice. Deci. De asemenea. ele se caracterizeaza prin existenta in cadrul lor a unor relatii de putere: in cadrul structurilor sau proceselor administrative. Functionarii sint indivizi care au interese si urmaresc realizarea preferintelor si idealurilor lor. o viziune politica a Statului si servicului public. pur tehnic si distinct de puterea politica. In concluzie. a retelelor de comunicare. Aceasta doctrina a neutralitatii este. printre care partajarea puterilor intre executiv si legislativ. conditii de munca mai avantajoase si sanse de cariera mai bune. o descriem ca un instrument rational. In acest scop ei utilizeaza pirghiile de influenta de care dispun. In teorie ne referim la ea. se limiteaza la rolul sau de executant fidel. In principiu. in masura in care politicul defineste puterea in sens larg. de ea. administratia este in sine un fenomen politic pentru ca ea este un domeniu. Si. administratia este neutra in raport cu politicul. In acelasi timp. Astfel. supusa criteriilor de competenta si nu partizane este conditia unei recrutari de calitate si garantia eficacitatii. cresterea acestor cheltuieli in masura in care ele semnifica pentru ei salarii mai mari. in aceast sens. La nivelul structurilor: ministerele amenajeaza aceste relatii sub presiunea multiplelor retele de influenta si nu urmind in mod fidel criteriile de gestiune stabilite. In realitate. o lege speciala sau o noua legislatie. Sa vedem in primul rind cum se manifesta raporturile de putere la nivelul proceselor: decizia nu este o reflectare pura a exigentelor politice (ale politicului) pentru ca acestea sint in parte rezultatul proceselor administrative. independenta tribunalelor. La acest nivel. a mecanismelor de coordonare si a nomenclaturii sarcinilor si a altor proceduri de functionare. angajari. baza legitimitaii administratiei. dar in practica ne indepartam. Or. mai mult sau mai putin. al tehnocratiei si controlului institutional. Statul poate finanta revendicarile angajatilor sai si in calitate de legislator el poate suspenda sau restringe dreptul lor de greva printr-un decret. in general. trasaturile ei birocratice – ierarhie. niciunul din aspectele ei nu poate face abstractie de aceasta dimensiune. Protejata de variatiile puterii. ea implica constringeri politice pentru ca ea delimiteaza autoritatea Statului angajator. Acest echilibru trebuie sa se bazeze pe un dispozitiv institutional de puteri si contra-puteri. ea este rezultatul unei conceptii precise asupra politicului si a Statului : este vorba de ideologia liberala. o zona a relatiilor de putere. neutralitatea administratiei este o conceptie.Alesii evita sa politizeze administratia si aceasta. Neutralitatea fixeaza limitele influentei alesilor asupra functionarilor. La nivelul finantelor publice: bugetul este o masura a capacitatii de actiune guvernamentala intr-un context in care nevoile exced intotdeauna resursele. in masura diferita. lucrurile se petrec diferit: administratia publica comporta o dimensiune politica si in practica. In fapt.

concurenta dintre fortele politice (partide. O intrebare se pune : sint functionarii in serviciul populatiei sau al reprezentantilor ei? Deci. In general si inainte de toate consideram administratia ca fiind la ordinele alesilor majoritatii. Aceasta discutie serveste ca prezentare a continutului cursului. prin definitie. Intre acesti doi poli se situeaza pozitiile care incearca sa concilieze libertatea individuala. Vom analiza toate aspectele care pun in evidenta raporturile dintre politica si administratie. industrial sau cultural. alesii au adesea tendinta de a politiza functia publica. in aparenta. spunem ca un guvern are o politica economica. Imbricarea dintre politica si administratie este cea mai vizibila. alesii conserva totusi numeroase atuuri. O alta semnificatie a termenului „politica” este cea care corespunde in engleza cuvintului „policy” si se refera la cadrul de orientare pentru actiune. in momentul in care se produce o eroare sau neprevazutul. La polul celalalt. Echilibrul precar intre prioritatea alesilor si deschiderea fata de public reprezinta una din cele mai mari provocari carora administratia trebuie sa le faca fata. acolo unde se concentreaza responsabilitatile. alege (decide) sa faca sau sa nu faca anumite alegeri intr-un domeniu specific. lupta pentru exercitarea influentei si ocuparea functiilor de autoritate in sinul unei comunitati. dar in acelasi timp este supusa consecintelor lor. in afara faptului ca este la dispozitia guvernului ales. Exista mai multe teorii ale Statului si ale raporturilor dintre acesta si societate: pe de-o parte teoriile liberale ale Statului minimal: societatea trebuie sa se bazeze pe initiativa liber exercitata a membrilor sai. a contribuabililor. adica de acte angajate de autoritatea publica pentru a rezolva o problema sau intr-un sector care tine de resortul ei. trimite de asemenea la dimensiunea politica a administratiei. Astfel. Cu toate acestea. la virful Statului. apolitic. 9 . verificarea executarii sarcinilor din punct de vedere al regularitatii juridice. Relatia politica nu se refera numai raporturile dintre politician (ales) si functionari.rigiditatile birocratice. al unei tari. sau industriala. initiativa privata si securitatea colectiva cu logica pietii. controlul administrativ. Vedem deci in ce masura administratia. la un program sau o perspectiva de activitate. implicind colaborare si verificare. rolul social al administratiei este legat de conceptia pe care o are o societate despre democratie. al carui obiect este. intre functia publica si puterea politica. a normelor. In plus. vorbim de politici publice. vorbim de tehnocratie si nu de neutralitatea administratiei. In acest sens. Chiar daca aceasta tendinta se dezvolta tot mai mult. Unul dintre ele desemenaza lupta pentru putere. In engleza acest sens corespunde termenului „politics”. termenul „politica” are mai multe sensuri. atit de vizibila incit raporturile par adesea ca se inverseaza. Vom incepe sa abordam acest domeniu vast si complex prin citeva precizari conceptuale. in relatiile dintre ministri si inaltii functionari. sau culturala. Clarificari conceptuale Obiectivul cursului este studierea raporturilor dintre administratie si politica. tot prin definitie. in aceste cazuri in domeniile economic. Prin insasi functia ei. Atunci cind administratorul decide si politicul aproba. Ea se repercuteaza asupra ansamblului sistemului social. teoriile societatii planificate: Statul trebuie sa-si asume toate responsabilitatile sociale si sa orienteze actiunea indivizilor in functie de obiectivele colective. juridice. pe piata electorala sau in procesul de decizie. trebuie sa fie. In primul rind. este integrata in sistemul politic. adica el opereaza un ansamblu de interventii. Miza este in acest caz raportul intre Stat si societatea civila. Politicile publice sint produsul activitatii autoritatii publice. functionarii nu constituie un grup omogen ci mai degraba o categorie divizata dupa clivaje care traduc diversitatea de opinii. grupuri de interes). dar anumite dispozitive o plaseaza la dispozitia cetatenilor. a regulilor concurentei. derogind astfel la doctrina neutralitatii administrative. Pe planul controlului. administratia ofera un serviciu public populatiei. de gestiune. Ea implica de asemenea dimensiuni economice. Locul administratiei in sistemul politic face apel la notiunea de democratie si la ansamblul de idei politice. autoritatea Statului neintervenind decit pentru a impune respectarea legilor. se pune in mod necesar chestiunea politica: cine este responsabil ? cel ce controleaza sau executantul ? In acest moment apar dezbaterile in jurul mizei pe care il reprezinta controlul. cu mijloacele ei de actiune si modurile ei de functionare. tehnice sau financiare. Administratia influenteaza arbitrajele intre aceste idealuri. Deci controlul. Dar fenomenul administrativ nu se rezuma la dimensiunea sa politica.

concurenta intre fortele politice. de natura diferita. Sistemul politic este o parte a sistemului social care se intinde dincolo de Stat. Deci. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :  specificati sensurile conceptului „politica”  identificati si definiti principiile modelului teoretic al raporturilor politica/ administratie 10 . ea reprezinta un domeniu aparte de relatii de putere. orice analiza a sistemului politic. procesul politic (policy-making) si administratia publica. Administratia este subordonata puterii politice dar distincta de aceasta. fenomenul politic are doua dimensiuni: a) lupta pentru putere. e) alesii evita sa poliotizeze administratia si. Daca politicile publice (adica substanta. modelul clasic se bazeaza pe principiul distinctiei ce trebuie facuta intre administratie si politica. administratia publica are mai multe fatete: ea este in acelasi timp un domeniu tehnic. aceasta dimensiune se deruleaza in cadrul sistemului politic. continutul a ceea ce furnizeaza autoritatea publica) sint un proces politic de luare a deciziei.Deci. Prin actiunile administratiei Statul este cel care se manifesta in mod concret. b) actiune publica. in schimb. de permanenta si de competenta necesara . grupurile de interes. Or. administratia este neutra in raport cu politicul. c) rezulta ca administratia este subordonata decidentului politic al carui instrument este . Modelul clasic al raporturilor dintre admnistratie si politica se caracterizeaza prin urmatoarele principii : 1) seraparea neta intre birocratie si mediul politic . El cuprinde nu numai Statul. Activitatile ei incep acolo unde actiunile guvernelor si legislatorilor inceteaza. d) puterea politica raspunde de decizii. acest model se caracterizeaza prin : a) prin esenta sa. un actor. sint executate de doua tipuri de actori (functionari si respectiv reprezentanti alesi) care sint inserati in doua tipuri de organizatii : sistemul birocratic si sistemul reprezentativ. ca obiect de studiu. Deci. dar si alte structuri de mediere a intereselor (sindicate) in masura in care aceste institutii influenteaza procesul politic si contribuie la reglarea sociala. fucntionarii au o pozitie dependenta in raport cu alesii si nu dispun de legitimitate proprie . putem face o prima constatare: administratia si politica sint doua domenii diferite. Desi definitiile administratiei publice sau ale functiei publice variaza de la un Stat la altul. 2) subordonarea birocratiei fata de alesi . Dupa ce am definit politica si admnistratia. In ciuda faptului ca administratia este domeniul tehnicii. al procesului politic (de policy-making). autonome. administratia publica reprezinta gestiunea afacerilor publice. si fiecare din aceste fatete are o importanta sau o dimensiune politica. 3) principiul neutralitatii birocratice. ale caror sarcini si functii. partidele politice. Ea este deci un loc de putere si o componenta a sistemului politic. Statul este in centrul sistemului politic. domeniul care se ocupa de gestionarea afacerilor publice. a administratiei publice implica o analiza bazata pe o teoria a Statului. in general prin administraie publica intelegem domeniul tehnic. norme. aceasta se limiteaza la rolul ei de executant fidel. Administratia se refera la regului. admnistratia este responsabila pentru executarea fidela dind in acelasi timp avize obiective (expertiza). un proces. b) in perspectiva modelului clasic bazat pe teoria separarii puterilor. Foarte pe scurt. ierarhii care regleaza activitatea sociala. Altfel spus. Astfel. de confruntare si de conflicte. de activitate si de studiu. puterea trimite la politic. Statul este macro-structura (sau institutia) politica care reprezinta punctul de intilnire dintre sistemul politic. birocratia este neutra si este legata de profesionisti care dispun de continuitate.

Modulul 2 – Specificitatea functiei publice.
A) Birocratia Ambiguitatea conceptului Notiunea de birocratie evoca mai multe reprezentari destul de imprecise si difuze. Semnificatiile propuse de analisti sint la fel de ambigue. Astfel, mai multe fenomene, sau concepte, sint legate de fenomenul birocratic: a) Puterea birourilor Aceasta definitie este conforma cu etimilogia cuvintului. Desemnam prin aceasta sintagma serviciile care au rolul de a furniza o incadrare si o asistenta juridica, contabila sau de gestioune serviciilor operationale insarcinate in mod efectiv sa realizeze obiectivele organizatiilor publice sau private. b) Organizatiile de mari dimensiuni Intelegem prin organizatii de meri dimensiuni : marile intreprinderi industriale, comerciale, bancare sau de servicii, marile admnistratii sau societati de Stat, firme transnationale. Birocratiile desemneaza in acest caz marile organizatii compelxe moderne. c) O organizatie bazata pe regulile rationalitatii Acesta este modelul clasic al birocratiei asa cum l-a formulat Weber. In acest sens, birocratia este sinonima cu impersonalitatea, ierarhia, diviziunea muncii, cu posturi legate de cariera. d) reglementarea Este vorba de un sens apropiat de cel precedent. Utilizam in mod frecvent cuvintul „birocratie” in domeniul gestiunii pentru a desemna regulile formale, scrise, care reglementeaza organizatiile. Birocratia devine in acest caz un termen generic care cuprinde tot ceea ce stabileste cadrul formal al organizatiilor : organigrame, statuturi, functiuni etc. e) Administratia publica Pentru multi specialisti, birocratia semnifica simplu administratia publica. Spunem, de exemplu, ca rolul birocratiei (adica al administratiei) este sa puna in practica politica guvernului. f) Puterea functionarilor Utilizam in mod curent termenul „birocratie” pentru a desemna sau caracteriza puterea exercitata de functionari. Dimpotriva, atunci cind este vorba sa calificam puterea inaltilor functionari, marii administratori sau exterti, conceptul de „tehnocratie” este preferat celui de „birocratie”. f) cresterea Statului (interventionismul Statului) Fenomenul cresterii Statului, mai exact al bugetelor sale, al cresterii efectivelor sale si al domeniului de interventie, este adesea identificat cu birocratia. Birocratia este sinonima in acest caz cu interventionismul etatic. g) Oligarhia Vorbim de oligarhie atunci cind intr-o societate sau organizatie puterea este concentrata in miinile citorva conducatori. In analiza sa clasica, Roberto Michels a studiat procesul prin care se dezvolta oligrahia, chiar in cadrul organizatiilor democratice. Dupa Michels, conducatorii alesi ajung sa se sustraga controlului maselor (cetatenilor) si formeaza o oligarhie. In traditia lui Michels, biracratia desemneaza tendinta oligrahica a organizatiilor de orice fel. In organizatiile democratice, ea semnifica dominatia alesilor asupra alegatorilor. h) Regimul comunist In perspectiva lui Trotski, care a criticat sistemul stalinist, se utilizeaza conceptul de „birocratie” pentru a analiza regimurile comuniste si mai ales cele de tip stalinist. Conceptul, sau adjectivul, este sinonim cu autotitatea, cu totalitarismul, exercitate de catre elitele care detin privilegii materiale si simbolice. Astfel, birocratia inseamna in acelasi timp controlul abuziv, chiar politienesc, dar si o proasta gestiune, dimensiunea excesiva a aparatului etatic, risipa sau lenea functionarilor. In ciuda ambiguitatii acestei notiuni, putem degaja citeva trasaturi comune. 2) Birocratia ca principiu. Principalele trasaturi ale birocratiei
11

Ca principiu, birocratia reprezinta respectarea stricta a reglementarilor formale, adica scrise, prestabilite, care trebuie sa fie aplicate asa cum au fost prescrise. Modelul clasic al organizatiei birocratice a fost elaborat de Max Weber, dar si de alti autori. Weber a prevazut ca organizatiile birocratice sint eficace tocmai datorita reglementarilor formale impersonale si rigide. Organizatia rationala ideala (birocratia in viziunea weberiana) prezinta caracteristicile urmatoare : formalizarea regulilor, specializarea si ierarhizarea. Weber a adaugat acestor principii alte trei trasaturi : cariera, codificarea raporturilor cu exteriorul si distinctia stricta intre administratie si politica (in cazul organizatiilor sectorului public). a) Formalizarea regulilor Acesta este primul criteriu. Organizatia birocratica presupune un ansamblu de reguli scrise, impersonale si clar definite care se refera la toate aspectele : definirea sarcinilor, raporturile de autoritate, planuri de cariera, modalitatea de sanctionare. Toate aceste aspecte sint codificate in : regulamente sau legi in conformitate cu principiul suprematiei dreptului. Aceste reguli trebuie sa fie formale, stabilite in avans (si nu informale sau improvizate in functie de circumstante). Pentru fiecare eveniment susceptibil sa se produca, exista instructiuni specifice. O buna birocratie trebuie sa prevada totul, ceea ce implica clasificarea problemelor si cazurilor individuale in functie de criteriile definite. Trebuie sa notam importanta procedurilor scrise : acte administrative, decizii, avize, totul trebuie inregistrat in scris. Scrisul este, in caz de contestatie, cea mai buna protectie. El este intr-un fel memoria organizatiei birocratice. Fara proceduri scrise organizatia nu poate functiona. Aceste proceduri coonstituie baza rutinei birocratice. b) Specializarea O definire minutioasa a sarcinilor, a competentelor precise trebuie facuta : aceasta definire trebuie sa specifice cind, cum, de catre cine (ce categorie de angajati) trebuie realizata o sarcina, sau ceea ce nu trebuie facut. Cu cit o organizatie pune accentul pe specializarea sarcinilor, cu atit ea beneficiaza de bune calificari ale expertilor si cu atit isi creste eficacitatea. c) Ierarhia Aceasta caracteristica consta in dependenta nivelurilor (eseloanelor) inferioare fata de cele superioare. Informatia si directivele coboara nivelurile ierarhiei in asa fel incit fiecare angajat isi exercita competenta (specializarea) fara sa interfereze cu cea a celorlalti executanti. Ierarhia este supusa legalitatii. Toate nivelurile (titulare ale posturilor – superioare si inferioare) trebuie sa respecte drepturile care le sint recunoscute prin regulamente sau legi. Se evita astfel arbitrariul. Relatiile intre palierele organizatiei sint realtii de autoritate prestabilite de tip legal. Fiecare isi exercita specializarea in limitele atributiilor sale. Principiul ierarhiei are doua avantaje : • el permite sa se controleze ansamblul activitatilor, fiecare trebuind sa-si respecte cimpul de competenta recunoscut • permite sa se evite arbitrariul in relatiile de autoritate. d) Cariera Birocratia este o organizatie in care recrutarea, promovarea si sanctiunea sint determinate exclusiv pe baza de merit. Altfel spus, sint dependente de criteriile meritocratice si impersonale. Orice fel de gestiune a personalului (adica recrutarea, remunerarea, derularea carierei) care se bazeaza pe acest principiu poate fi calificata ca fiind birocratica. Deci, gestionarea personalului se bazeaza pe regului impersonale. In contrapartida acestor garantii, birocratia cere salariatilor obligatii legate de posturile ocupate. Daca aceste obligatii, clar definite, nu sint indeplinite, atunci organizatia procede la sanctiuni. Aceastea sint de asemenea conforme cu regulile prestabilite, cu proceduri fixate prin regulament sau lege. In conformitate cu acest principiu al carierei, salariatul birocratiei (birocratul) nu este proprietarul postului ocupat nici al instrumentelor muncii (local, furnituri etc.). Postul este o ocupatie profesionala. In acelasi timp, birocratul nu este supus autoritatii organizatiei decit pentru realizarea functiunilor sale profesionale. Cariera ofera garantii care asigura si maximizeaza securitatea profesionala: securitatea locului de munca, promovarea, securitatea salariului. Retinem ca principale avantaje ale acestui principiu : • elimina arbirariul, favoritismul, in evaluarea muncii salariatilor ;
12

permite organizatiei sa atraga cei mai buni (calificati) candidati ; securitatea permite participantilor sa se consacre muncii lor ; stabilizeaza personalul, permite continuitatea in actiune si dezvoltarea spiritului de solidaritate si de fidelitate. Salariatii se identifica cu organizatia si interiorizeaza normele si valorile legate de post. e) Codificarea relatiilor cu exteriorul Relatiile birocratiei cu exteriorul sint reglate de aceleasi norme de impersonalitate care prevaleaza in sinul organizatiei. Organizatia (birocratii) ii trateaza pe clienti intr-o maniera neutra, fara parti pris. In relatiile cu publicul, singurul criteriu care trebuie respectat este cel prestabilit in regulamente. Avantajele acestui principiu sint : • Echitatea in tratamentul persoanelor. Cererile sint examinate numai din punct de vedere al regulilor formale recunoscute. Nimeni nu trebuie sa se bucure de un tratament de favoare si nici sa fie supus unor discriminari ilegale ; • Onestitatea. Relatiile birocratului cu publicul fiind reglementate, acesta este protejat contra tractatiilor si presiunilor exterioare care ar putea sa il corupa. • Continuitatea. Regulile, normele, sint independente in raport cu birocratii care le aplica si nu sint influentate de schimbarea personalului. • Eficacitatea. Clasificarea in functie de criterii abstracte favorizeaza luarea in consideratie a unui mare numar de situatii diferite si permite sa se evite situatiile care se repeta sa fie tratate ca fiind cazuri particulare. 3) Birocratia ca problema sau ineficacitatea birocratica Birocratia inseamna si rigiditate care este indusa de normele si regulile prestabilite. Spunem ca o organizatie este prea birocratizata atunci cind ea devine ineficace si incapabila sa se adpateze din cauza normelor care stau la baza ei. Ea nu-si mai poate atinge obiectivele si sa-si indeplineasca functiile. Astfel, birocratia este expresia efectelor perverse ale unei reglementari prea rigide. In teorie, birocratia se bazeaza pe o reglementare impersonala si formalizata, pe recursul la experti, pe controlul ierarhiei, pe garantii care reduc arbitrariul si favoritismul, aceste principii permitind functionarului sa fie eficace si obiectiv in conformitate cu normele (regulile) independente fata de indivizii care le aplica. Cu toate acestea, in realitate, eficacitatea organizatiilor moderne (publice sau private) se indeparteaza de modelul idel-tipic weberian si aceasta chiar si atunci cind principiile birocratiei sint aplicate. Birocratia apare mai degraba ca o pervertire a tipului weberia. Desi regasim toate caracteristicile, acestea sint deformate : formalizarea este prea rigida, specializarea este exagerata, ierarhia lipsita de masura, garantiile sint multiple, organizatia are dificultati sa se adapteze schimbarilor exterioare. Explicarea imperfectiunilor birocratiei : a) factori tehnici In tentativa de a explica acest fenomen, un prim nivel de analiza consta in a atribui aceste imperfectiuni ale birocratiei factorilor pur tehnici. Se presupune ca birocratia este un mod de organizare perfect in teorie dar care, in realitate, ridica probleme de aplicare. In realitate, pe plan tehnic, insasi complexitatea modelului explica imperfectiunile practice. Intr-adevar, modelul birocratic este foarte exigent pe plan tehnic. El presupune o reglementare suficienta, precisa, pentru a rationaliza gestiunea muncii, si pentru a prevedea toate situatiile de munca : afectarea sarcinilor, controlul contabilitatii, ajustarea orarelor, rularea personalului, controlul calitatii si cantitatii, reguli de securitate, reguli ierarhice etc. Combinarea acestor factori conform unei rationalitati perfecte este quasi-imposibila in cadrul marilor organizatii moderne. Distorsiunile pot afecta eficacitatea organizatiei. Astfel, in mod obiectiv, caracteristicile insesi ale birocratiei (ale rationalitatii birocratice) conduc la disfunctiuni. b) factori sociali si umani Birocratia este nu numai un fenomen tehnic, dar si social, el fiind influentat de comportamentul actorilor care este determinat de sentimente, afectivitate. Organizarea muncii nu este numai o chestiune tehnica. Eficacitatea unei organizatii nu poate fi obtinuta numai prin impersonalitatea regulilor, pei specializare si incadrarea ierarhica.
13

• • •

Disfunctiunile sint intrinseci modelului prin insesi caracteristicile lui. este vorba de angajati supusi directiei politice a guvernului sau al unuia din minisitri. Sub-ministrul. Acestia sint divizati in mari categorii care la rindul lor sint divizate in corpuri in functie de clasificarea locurilor de munca in vigoare.Astfel. al spitalelor. ei nu se supun guvernului. Chiar in cadrul administratiei centrale a Statului exista anumite diferente in statutul angajatilor. si durata postului este legata de cea a titularului cu putere de numire. 2. Pentru ca o birocratie sa fie eficace. judecatorii curtilor judiciare. ca si minsitrul. metodei. membrii) sa fie conforma modurilor de actiune prescrise. Ei se afla in regimul functiei publice. Judecatorii sint exclusi din functia publica pentru ca ei sint neutri si autonomi in raport cu autoritatile politice. militarii. Deci. Apoi. legislatia muncii care se aplica functionarilor este distincta de codul muncii care se aplica relatiilor de munca dintre angajatii municipalitatilor. de inlocuire) si contractual (consultanti sau avocati angajati pentru a pleda o cauza care implica Statul). a scolilor. Cine sint functionarii ? Se considera in general ca salariatii civili ai Statului care sint remunerati din fondurile votate de parlament fac parte din functia publica. Desi pot fi numiti de guvern (ca in Canada). Astfel. Definitia este deci arbitrara si restrictiva. ai municipalitatilor. In cele din urma. In al doilea rind. Acestea sint rezultatul influentei pe care factorul uman o exercita asupra logicii birocratice. Este vorba de fapt de personal chemat sa-i conduca pe acestia din urma. Subliniind aceasta. fara consurs. angajatii retelelor descentralizate au angajatori distincti: ei nu lucreaza in mod direct pentru Stat. Functia publica este deci compusa din angajati publici civili care lucreaza in ministere si organisme ale guvernului si sint remunerati direct din fonduri votate de parlament. autonomia lor financiara este in mare parte justificarea autonomiei lor politice si administrative. organizatia birocratica exercita o presiune constanta in sensul disciplinei. Dar aceasta definitie exclude anumite categorii de agenti publici pentru ca ea elimina persoanele numite intr-un post politic.Exista apoi functionarii „permanenti” care executa cea mai mare parte sarcinilor de functie publica. deci militarii si politistii sint exclusi. 3. putem nota patru criterii de definire a functionarilor publici. veniturile provin direct din fonduri votate de parlament. cele legate de formalizare si specializare. Se elimina personalul politic deoarece functiile sale si modul de numire sint foarte diferite de cele ale functionarilor. Astfel de disfunctiuni sint. este numit la recomandarea primului ministru. B) Agentii functiei publice.O alta categorie cuprinde functionarii care nu sint decit partial sau deloc acoperiti de legea functiei publice: personalul ocazional (angajati sezonieri. este vorba de angajati civili. contrare obiectivelor. prudentei. In cazul municipalitatilor si al intreprinderilor publice. 14 . In primul rind. Un ultim criteriu este cel al finantarii : in functia publica. politistii. Membrii cabinetului sint alesi de catre ministrul insusi. Aceste ggrupuri sint cel mai mult legate de favoritismul politic (patronaj) cit priveste numirea lor. Am vazut ca organizatia birocratica se bazeaza pe principiul reguliii formale si abstracte care sint necesare actiunii rationale. Ei sint mai „politici” decit alte categorii pentru ca ei pregatesc si pun in aplicare deciziile autoritatilor politice in toate domeniile vietii sociale. de exemplu. In afara postului de ministru este vorba de posturile de sub-ministrii si de membrii ai cabinetului. ei sint angajatii unor societati de Stat. angajatii intreprinderilor publice si pe cei ai structurilor descentralizate (municipalitati.La virful unui minister avem posturi de functionari politici (cu numire politica). Aceste numiri sint politice. Categoriile sint definite atit in raport cu functiunile cit si cu tipul si nivelurile de instructie. trebuie ca comportamentul tuturor actorilor (participanti. modelul birocratic antreneaza disfunctiuni sau efecte perverse. a spitalelor si a intreprinderilor publice si a angajatilor lor. exista mai multe categorii : 1. Militarii si politistii au un regim distinct din cauza naturii particulare a functiilor lor si a statului mai putin auronom care rezulta. comisii scolare). Modelul birocratic conduce la disfunctiuni nu numai pentru ca el este rau aplicat. consecinte nedorite.

chiar daca aceasta putere nu ii permite sa se substituie alesilor. Functionarii sint agenti numiti. • In virtutea autonomiei lor in raport cu politicul. nici sa exercite o influenta determinanta asupra alegerilor colective si asupra deciziilor politice. Altfel spus. D) Legitimitatea birocratiei a) absenta de legitimitatea democratica • In modelul clasic bazat pe separatia puterilor. functionarii nu sint nici alesi nici responsabili. Dependenta ei fata de puterea politica este cea care a permis functiei publice sa beneficieze de legitimitate democratica dar neasumindu-si nici o responsabilitate directa. functionarii pot fi considerati adevaratii reprezentanti ai acestuia. Rolul lor este dpendent de puterea politica. Deci. Autonomia in raport cu politicul le permite sa fie arbitrii intre interesele diverse si interesele generale ale societatii. Ei exercita competente care le-au fost conferite si recunoscute de lege. Spre deosebire de acestia. in virtutea garantiilor statutare conferite. rolul functionarilor este de consiliere. Ea a dezvoltat un spirit de corp care i-a permis sa-si creasca influenta in raport cu mediul politic instabil si diversificat. de influenta si executie a obiectivelor definite de politicieni. puterea birocratiei nu este mai putin reala. b) legitimitatea birocratica In ciuda faptului ca in teorie administratia nu dispune de legitimitate democratica. • Astfel. functia publica si-a intarit progresiv coeziunea interna. Functia publica nu este decit un instrument de pregatire si de executie a deciziilor care tin de competenta exclusiva a parlamentului si guvernului. Viziunea birocratica a raportului Stat / societate fiind o viziune care valorizeaza Statul si devalorizeaza politicul. si de a pune in practica deciziile. • Ei sint total subordonati alesilor politici. ea dispune de alte surse de legitimitate. particulare. sub presiunea jocului electoral si al cererilor electoratului. C) Rolul functionarilor Ca si alesii. Pentru ca interesele urmarite de catre alesi sint egoiste. functionarii sint reprezentantii (aparatorii) interesului general al societatii si arbitri intre grupurile de interes. in practica ea si-a dezvoltata propria legitimitate – birocratica – contra puterii politice. Astfel. functionarii considera ca ei incarneaza continuitatea indispensabila bunei functionari a afacerilor publice. profitind de autonomia ei relativa in raport cu alesii. 15 . Cu toate acestea. imediate. in tarile democratice. functionarii se considera aparatorii interesului general. singurii reprezentanti legitimi ai natiunii. functionarii sint susceptibili sa reprezinte cel mai bine interesul general. aceasta este o viziun „anti-democratica”. functionarii sint adevaratii profesionisti ai treburilor publice. Deoarece domeniul administrativ se afla in afara fluctuatiilor politice. ei nu dispun de o legitimitate proprie. Functionarii nu au initiativa. ei nu au o legitimitatea directa. guvernantii sint supusi compromisului. ei actioneaza intr-un cadru juridic dat. Identificindu-se Statului. deoarece functia publica cuprinde o varietate de profesiuni si meserii. functionarii nu dispun decit de o legitimitatea mediata. Existenta unei administratii de cariera este considerata ca indispensabila bunei functionari a treburilor publice.Nu exista deci profesiunea de „functionar” in sensul strict al termenului. singurii reprezentanti directi ai societatii. Autoritatea functionarilor se bazeaza pe autoritatea alesilor. singurii care pot sa decida. in virtutea principiului separarii puterilor. b) permanenta Deoarece statutul lor ii doteaza cu permanenta si stabilitate. alesii nereprezentind decit interese partizane. ei pun in aplicare puterea Statului in conditiile definite de alesi si sub controlul acestora Rolul functionarilor consta in furnizarea de informatii si date tehnice pentru procesul de decizie politica. Aceasta putere care ii confera autoritate si care este fundamentul legitimitatii birocratice se bazeaza pe : a) apolitismul (absenta de aliniere politica) functiei publice In virtutea apolitismului lor.

iar in SUA. cu alte cuvinte conditiile de admisibilitate.c) competenta Functionarii poseda arta de a administra. unul din momentele importante fiind creare. politizare Toate problemele legate de functia publica : sistemul si politica de personal. Administratia nu este un bloc monolitic. In acelasi timp ei s-au dotat de o dimensiune reprezentativa. e) apararea valorilor specifice Subordonarea nu exclude existenta valorilor proprii. neutralitate conduce la conservatism: functia publica apara ordinea existenta. Cele doua perspective opuse sint conceptia neutralitatii si cea a politizarii functiei publice. De asemenea. In Franta. administratia are rolul de arbitru. birocratia se doteaza de o legitimitate de ordin politic in ciuda faptului ca viziunea si discursul ei oficial sint bazate pe principiul subordonarii birocratiei fata de politic. alaturi de resursele materiale si financiare. Competenta tehnica. a doua elemente cheie : statutul si concursul. omogen. de a gestiona. de-a lungul secolului al XIXlea. politici si practici de recrutare. specifice. Ea este mai degraba o exceptie. este baza legitimitatii birocratice care se opune legitimitatii democratice. pe competenta. de selectie. tehnici de gestiune. in 1850 si 1870. • Neutralitatea sociala (impartialitatea): functia publica se plaseaza deasupra clivajelor sociale. obiectivele gestiunii functiei publice. aceste segmente birocratice asigura o functie de reprezentare. ca agenti (servitori) ai Statului sint astfel aparatorii (gardieni) ai binelui colectiv. deoarece administratia intretine legaturi cu mediul social asupra caruia actioneaza. Profesionalismul le intareste pozitia in raport cu alesii. Agentii se transforma reprezentind mediul lor social. practica concursului a fost generalizata intre 1868-1890. Astfel. reduce sau elimina jocul de influente politice in momentul numirii. drepturi si oblgatii ale functionarilor. toate aceste aspecte reflecta conceptii diferite ale functiei publice. Astfel. Functionarii.nu se reduce la suma intereselor particulare – al carui garant este Statul. puterea ei. In democratiile liberale. dar si relatiile de munca – politici salariale. de tratament. Ea devine purtatoarea lor de cuvint. Principiul separarii permite functionarilor sa-si dezvolte propriul sistem de legitimare. bazate pe judecati de valoare si cunostinte practice. d) reprezentativitatea Punind accentul pe apolitism. aceasta conceptie isi are originea in dezvoltarea. Aceasta ideologie a neutralitatii care este marca mediului administrativ constituie baza puterii administrative. promovare. In 1794. autoritatea birocratiei. Cele doua elemente asigura functionarului o anumita independenta in raport cu omul politic. intr-un domeniu particular. pe permanenta. in special. fiecare segment interiorizeaza valorile grupurilor plasate sub controlul ei. specializata. avansare. intarindu-si astfel pozitia in raport cu alesii. In Marea Britanie. de competente particulare. E) Cele doua conceptii ale functiei publice : neutralitate vs. sint legate de autonomia ei in raport cu politicul. Fiecare segment dezvolta legaturi privilegiate cu mediul social pe care il incadreaza si il controleaza. In concluzie. ea a procedat la adoptarea statutului general al functiei sale publice. care a fost adopata de Germania in momentul crearii sale in 1870. arbitrajul. a Scolii libere de stiinte politice. deci componentele politicii de gestiune a resurselor umane care este. al antagonismelor de clasa. Prima care a inovat in aceste domenii a fost Prusia. In acelasi timp. legea din 1883 a fost aplicata gradual in cursul a 50 de ani. Aceste dimensiuni sint ansambluri de alegeri politice. raportul de forte sociale existent. Concursul. in 1872. sistemul de recrutare a functionarilor prin examen a fost introdus in doua etape. Meritul 16 . ci un ansamblu structurat si stratificat care dispune. predecesoarea Scolii nationale de administratie creata in 1945. Aceste valori sint : • apararea interesului general (al binelui comun) .a sigura stabilitatea sociala. planificarea efectivelor. functionarii si-au dobindit o legitimitate diferita si chiar antagonica legitimitatii politicienilor. A) Neutralitatea reprezinta conceptia conform careia functia publica este recrutata pentru competenta si este independenta de luptele politice. de a echilibra interesele particulare de grup. Altfel spus.

b) O alta situatie consta in politizarea functiei publice. Acest sistem a fost practica in state cu partid unuic si in regimurile totalitare caracterizate prin suprematia politicului si controlul administratiei de catre partid in numele maselor. In practica. B) Functia publica politizata Acestei prime viziuni a functionariatului ii se opune o alta conceptie care proclama libera alegere a functionarilor de catre autoritatile politice. modelul birocratic clasic implica o separare intre administratie si politic. Notiunea de merit este strict individuala. In acest sistem. Acesta este sistemul numit „spoil system” (sau „de dépouilles” in franceza). Activitati individuale de verificare a cunostintelor :      Enumerati citeva din semnificatiile conceptului de « birocratie » Care sint principalele trasaturi ale organizatiei de tip birocratic Care sint criteriile de definire a functionarilor publici In ce consta legitimitatea birocratica si care sint principiile pe care se bazeaza Care sint cele doua conceptii ale functiei publice. „patronaj”. incompetenta functionarilor numiti prin patronaj a determinat guvernele sa caute solutii tinind cont de exigentele mereu mai ridicate cerute de posturile respective. in America de nord.Ca principiu de selectie a functionarilor. ei trebuie sa respecte datoria de supunere in limitele prevazute de statut In concluzie. De mai multi ani. regimul de merit implica recrutarea prin concurs. de a putea sa-si numeasca partizanii in posturi ale functiei publice pentru a le recompensa serviciile aduse partidului. Se refuza functionarilor un statut care nu implica decit competenta si drepturi si obligatii juridice. acest model are configuratii diferite. Chiar daca acestia din urma legitimeaza deciziile. o situatie ideal-tipica. argumentul principal invocat este necesitatea de a avea functionari fideli. competenta lor fiind singura baza a discriminarii. Ea si-a gasit expresia cea mai clar formulata in 1892 in alegerile din SUA. In democratiile liberale. dependenta administratiei in raport cu politicul si neutralitatea functiei publice. Un dezechilibru intre cele doua elemente componente ale modelului poate sa conduca la doua situatii: a) functionarizarea sistemului politic caracterizata printr-o influenta crescuta a tehnocratiei nealese dar foarte puternica. pentru partidele politice. Este conceptia care afirma prioritatea politicului in raport cu administratia In aceasta perspectiva se invoca necesitatea. concursul functioneaza in avantajul anumitor grupuri in detrimentul altora. Regimul de merit semnifica un sistem de examene competitive conduse de un organism autonom. din punct de vedere la raportului cu politica 17 . Aceasta practica de a oferi posturi in functia publica fidelilor partidului la putere se numeste de asemenea. ea nu tine cont de principiul reprezentativitatii. aceasta doctrina este in proces de revizuire pentru motive de eficacitate si de justitie (discriminare pozitiva). obligatia de neutralitate a functionarilor implica trei reguli: • functionarii accepta regimul democratic si vor fi loiali sistemului existent • trebuie sa ramina in afara luptelor partizane • in caz de dezacord cu directia politica. In aceste sisteme se respinge orice principiu de neutralitate al functionarilor. toti candidatii pentru un post sint egali. In societatea occidentalea post-industriala. regimul de merit a fost mult timp doctrina pentru a contracara influentele partizane. In acest sistem. Functia publica nu-si mai poate indeplini functia de garant al realizarii binelui comun. procesul decizional este tot mai mult dominat de responsabilii administrativi si mai putin de catre politicienii alesi in mod democratic. Acesta este un model. in principiu. Statul este acaparat de interese partizane. in realitate. In principiu. Este o conceptie care s-a dezvoltat odata cu sufragiul universal. Cu toate acestea. Concursul este norma unei recrutari in functie de merit. In acest caz. in tarile democratice. in virtutea principiului democratic al separarii puterilor. Aceasta norma cere ca un candidat sa fie clasat intr-o ordine in functie de notele obtinute in timpul evaluarilor. aceastea sint formulate de birocrati. In aceasta logica.

Acestor elemente de influenta care au fost la baza constructiei birocratiei americane li s-a adaugat incepind cu sfirsitul secolului al XIXlea. absenta traditiei admnistratiei Statului absolut. in cadrul functiei publice. Aplicarea celor doua principii nu s-a realizat nici in acelasi moment nici in acelasi ritm in diferite tari.Modulul 3: Viziunea functiei publice : Origine. rolul specific al rolului exercutivului in cadrul regimului prezidential . absenta dreptului roman. In aceasta viziune. adica sa stopeze abuzurile si coruptia. influenta germana adaptata si ea contextului american. in SUA de elitele exterioare Statului. organizarea carierei profesionale trebuie sa asigure buna functionare a serviciului public datorita permanentei personalului sau. spaniola si portugheza. ci urmarea sa puna capat partitocratiei. olandeza. c) Particulariatea principala este dominatia. Transformarile serviciului public incep odata cu razboiul civil si nu vizau constituirea unei functii publice de tip birocratic. Se considera ca aplicarea acestor principii majore este necesara pentru ca administratia sa fie eficace. 2. Aceasta inseamna ca : recrutarea functionarilor trebuie operata pe baza meritului (aptitudini) prin aplicarea unor reguli impersonale (sistemul de merit).Vom prezenta citeva din trasaturile principale ale evolutiei istorice a celor doua mari tipuri de functie publica: americana si europeana. Functia publica nu se confunda cu indivizii care sint investiti temporar de catre cetateni cu functia de a guverna. reformele serviciului public au fost realizate in toate tarile de catre elite. sanatate publice etc. 18 . Influente. Evolutia functiei publice in SUA A) Constituire si particularitati 1. a sistemului de patronaj (spoil system). Reformele intreprinse sint inspirate in mod esential de considerente morale si etice. politice : relatiile public / privat se particularizeaza prin dominatia acestuia din urma si mentalitatea de buisness in domeniul gestiunii afacerilor publice . conceptia asupra administratiei publice americane a fost influentata de diferite elemente proprii administratiei din cinci natiuni europene: influenta britanica. se considera ca functionarii servesc Statul. Misiunile de interes general pe care Statul le asigura nu pot fi realizate decit daca personalul administrativ poseda calitatile necesare indeplinirii acestor sarcini. La inceput. Altfel spus. absenta de centralitate. influenta franceza. sociale.). El a fost practicat inca din 1829. b) Contextul se caracterizeaza prin alte configuratii economice. 3. reformele au fost opera elitelor legate de Stat. de exemplu. influenta federalismului la virf. caracterul permanent al serviciului public implica o adevarata cariera. In general. din timpul administratiei lui Andrew Jonson si a exersat o dominatie puternica intre 1830 si 1890. sistem parlamnetar – statul american este federal. Viziunea functiei publice si evolutia acesteia sint diferite de conceptia si traiectoria administratiei in tarile europene. si auto-guvernarea de tip anglo-saxon la baza . absenta Statului unitar . istoric. de monarhie. tendinte actuale Constructia birocratiei Viziunea functiei publice s-a elaborat progresiv sub influenta unor factori variati si s-a concretizat in a doua jumatate a secolului al XIXlea prin reforme care au marcat un moment de cotitura in conceptia asupra serviciului public al Statului. Spre deosebire de modelul englez – Stat unitar. s-a adoptat o Constitutie scrisa si s-a introdus sistemul prezidential. Dar cea care a contat in mod real a fost experienta britanica (pe plan conceptual libertatea civica si egalitatea drepturilor cetatenilor. In tari ca Marea Britanie si Franta. in SUA sistemul de merit fiind esentialmente un mijloc care permite indiguirea manipularilor exercitate de partide politice. Factori specifici de influenta : a) o experienta istorica particulara : absenta trecutului feudal. absenta unei Constitutii scrise. Acest sistem este traditional in istoria administratiei americane atit la nivel federal cit si pe plan etatic (al Statelor membre ale federatiei). iar pe plan institutional existenta diviziunilor administrative speciale – districte (scoli.

Patronajul s-a mentinut. dar si de jurnalisti. Miscarea de reforma a continuat prin adoptarea in 1883 a Legii serviciului public (Civil Service Act). Aceasta adordare va resuscita dupa 1900. 19 . Crearea acestei cominsii corespunde inlocuirii sistemului de patronaj care domina viziunea asupra functiei publice cu sistemul de merit. la sfirsitul secolului al XIX-lea.B) Procesul de reforma din secolul al XIX-lea La sfirsitul secolului al XVIII-lea si inceputul secolului XIX. inlocuirea sistemului de patronaj care. ci un mijloc care permite realizarea reformei morale a sistemului. Deoarece numirile nu se mai realizau dupa criteriile partizane. sau in mina antreprenorilor implicati in dezvoltarea transportului feroviar. critica spiritului de partid si intereselor partizane inguste care erau singurele obiective urmarite in defavoarea interesesului general . avocati. mai precis in viziunea asupra Binelui asa cum este ea conceputa in religia protestanta. Pe plan teoretic. a puterilor publice in domeniul economic in general. deoarece in sistemul de patronaj cei care lucreaza in administratie sint indatorati fata de leaderii partidelor fata de care contracteaza obligatii. Reforma institutionala a functiei publice Acest proces a fost amorsat in 1870 si a vizat reducerea cheltuielilor si realizarea unei functii publice bazata pe criterii de eficienta. Aceste obiective s-au concretizat incepinnd cu 1871 prin punerea in practica a unor proceduri de recrutare si avansare in functie de merit prin crearea Comisiei functiei publice autorizata sa elaboreze regulile de acces la serviciul public. reformele nu prevedeau organizarea carierei in functia publica. Pe plan institutional – politic si administrativ – se creeaza primele doua mari comisii guvernamentale (agentii independente) : Comisia functiei publice (1883) si Comisia comertului intrer-etatic (1887). Urmare transformarii societatii agricole americane in societate industriala. si industrial in special. care se alfla la baza marii traditii administrative a federalistilor si care va domina viziunea asupra administratiei pina in 1819. dar aceasta neutralitate nu este un scop in sine. influenta lui Wilson va marca definitiv evolutia functiei publice. adica nu prevedeau garantii. ceea ce s-a tradus prin crearea carierei administrative. pe o scara larga. principalii critici ai incompetentei unui personal lipsit de profesionalism. cu un concurs de intrare. De aemenea. Cu toate acestea. Reforma a fost deci rezultatul actiunii elitelor exterioare sferei etatice. asigurarea neutralitatii politice a celor ce sint in serviciul Statului este indispensabila pentru buna functionare a afacerilor publice . care a institutit un sistem pragmatic al functiei publice care contrasta puternic cu conceptia „teoretica” britanica. fiind un sistem bazat pe coruptie si generator de coruptie. aceasta punind bazele stiintei adminstrative din SUA. aceasta transformare nu a vizat organizarea rationala a functiei publice si nici eliminarea elitismului care este contrar principiului egalitarist democratic. se extinde interventia guvernamentala in viata economica. accesul la functia publica trebuie sa aiba la baza cariterii obiective (prin examen). prin speculatie. Impreuna cu Comisia functiei publice ea a influentat in mod decisiv evolutia administratiei federale si procedura administrativa. administratia nu functioneaza dupa criterii de eficacitate. universitari. obiectivul acestora fiind incercarea de a moraliza politica si nu de a ameliora functionarea administratiei. Aceste reforme au fost sustinute de o parte a lumii afacerilor (comercianti si bancheri). garantiile carierei nu mai erau necesare. functia publica continua sa se gaseasca in miinile magnatilor imbogatiti in timpul razboiului. Interesele acestora erau astfel impuse instantelor puterii. cu alte reforma urmarea ameliorarea unui sistem pervers. se elaboreaza filozofia administratiei ca birocratie centralizata si organizata in mod sistematic. cu antrenament si perfectionare organizate si prin cresterea numarului de functionari. el paralizeaza si distruge sistemul republican . sau in mina noii clase industriale care controla organizatiile politice. Obiectivele vizau : critica sistemului de patronaj care a creat o oligarhie politica si o birocratie de proasta calitate. iar doctrina care a inspirat miscarea reformatoare isi are sursa in etica puritana. Cele doua comisii simbolizeaza marea transormare intervenita in viata americana. In 1887 a fost creata Comisia pentru comertul interetatic (Interstate Commerce Commission) care a condus la intrarea. Rezultatele practice ale acestei prime etape a procesului de reforma din 1883 au fost limitate. ea este controlata politic.

Ceea ce au acestea in comun este mentinerea accentului pe randamentul si tehnicitatea administratiei. Originalitatea analizei consta in faptul ca a subliniat necesitatea ueni stiinte administrative pragmatica. considera Wilson. Viziunea lui Wilson este de fapt o viziune a practicii administrative dupa modelul european pe care el a incercat sa-l adapteze caracterului federal al Statului american si democratiei americane. Evolutia functiei publice in secolul al XX-lea Dupa 1887. egale ca importanta cu credoul democratic . retinem ca influenta lui a fost considerabila. Dupa Wilson. obiectivul lui Wilson nu s-a limitat la moralizarea politica. Wilson a elaborat in mod stiintific trasaturile esentiale si principiile directoare ale viitoarei stiinte administrative. Accentul pus pe planificarea administrativa si pe functionarizarea profesionala fac din functia publica o metoda de organizare a vietii sociale prin experti (inginerie sociala). dar mai ales indirecta. aceasta conceptie fiind dominanta pina in perioada interbelica. Scopul acestei lucrari a fost sa demonstreze ca reforma in curs a functiei publice este o conditie. Aceasta data este un moment important pentru evolutia fucntiei publice americane. Aceasta stiinta. trebuie puse in valoare legaturile de partenariat dintre administratia publica si gestiunea afacerilor. reformism. Dar inainte de toate. pentru ameliorarea organizarii adminsitratiei si a metodelor sale. care trebuia sa-si intareasca controlul asupra activitatii firmelor celor mai importante. putind chiar vorbi de o adevarata ideologie a randamentului. in acel moment profesor universitar si care va fi ales presedinetele SUA in 1913. O administratie autonoma este cel mai bun mijloc pentru ca aceasta sa-si indeplineasca sarcinile pe care dezvoltarea industriala le impun. Autonomia da adminsitratiei o dimensiune instrumentala. Recrutarea. atit financiar cit si de energie. Reforma introdusa de New Deal a marcat o cotitura doctrinala in viziunea functiei publice: ea a diminuat dominatia conceptiei dualiste prin recunoasterea necesitatii unei anumite participari a administratiei in procesul de policy-making. Wilson a fost influentat in intreprinderea sa de realizarile stiintei europene. Rezumind importanta lui Wilson in domeniul reformei administrative. dezvoltarea ulterioara a fost mai lenta.Conceptia wilsoniana asupra functiei publice O a doua etapa a procesului de reforma are loc in 1887. care va deveni dihotomia clasica adminstratie / politica. Este anul aparitiei lucrarii „Studiul administratiei”. dar a fost constient de necesitatea „americanizarii” acestei stiinte. Al doilea obiectiv viza mijloacele prin care guvernul isi poate realiza scopurile in modul cel mai eficace posibil si cu cel mai mic cost posibil. Aceasta tendinta cerea o noua conceptie asupra rolului Statului. dupa Wilson. management stiintific) sint vagi. ceea ce va deveni o trasatura particulara a gindirii administrative americane. In aceasta analiza. nu sint repuse in cauza institutiile democratice. sau un mijloc. Aceasta teza comporta in acelasi timp o condamnare a patronajului. cum erau de exemplu companiile de comunicatii si feroviare. pentru ca ele sa nu-si prejudicieze mutual actiunile. 20 . Acest text este considerat prima reflectie teoretica americana asupra stiintei administrative. este cu atit mai necesara cu cit functia publica era in expansiune. Prin principiul autonomiei functiei publice fata de politic. O alta trasatura pune accentul pe ideea de colaborare intre functionari si cetateni si ea se va afla la originea sistemului de relatii publice. Astfel. pentru ca functiile adminsitratiei sa fie utile si eficace. analiza diferentierii nete dintre administratie si politica propusa de Wilson va influenta urmatoarele generatii de practicieeni si teoreticieni din domeniul administratiei si politicului. Studiile sale au marcat etapa autonomizarii administratiei. pregatirea capacitatilor profesionale si perfectionarea expertilor ocupa un loc central in deprinderea practicilor administrative. Eficacitatea devine cea mai importanta valoare. Teza centrala a reflectiei lui Wilson – administratia trebuie sa ramina in afara politicului – comporta ideea unei colaborari intre cele doua sfere. In acelasi timp. Se enunta astfel principiul autonomiei adminsitratiei fata de politic. iar deosebirile dintre diferentele curente (progresism. independent de regimul politic. un articol scris de Woodrow Wilson. care trebuia sa devina independenta de originile ei franco-germane. ea trebuie sa fie structurata in acelasi fel.

4. a partidelor politice.Stiinta si practica administratiei se bazeaza pe influenta profunda a conceptelor din managementul afacerilor : Natura privata a administratiei publice rezulta din similitudinea esentiala cu gestiunea afacerilor private. ea este in defensiva in fata noii paradigme care nega utilitatea separarii clasice intre politica si administratie. Este o abordare apolitica a administratiei care devine adesea anti-politica. sub influenta experientei razboiului. Viziunea americana este opusa traditiei europene in care functia publica trebuie sa participe la elaborarea politicilor publice si aceasta in ciuda reformelor din anii 20 si 30 cind s-a considerat ca misiunea administratiei trebuie sa se bazeze pe o anumita legatura intre munca administrativa si policy-making. si programele de pregatire a cadrelor . Aproape toate conceptele administrative sint concepte morale : este impregnata de ideea serviciului social. de aici rezultind inclinatia de a aborda totul sub unghiul elementelor tehnice. utilitarism. Wilson a preconizat legatura strinsa dintre administratie si lumea afacerilor. ceea ce semnifica estomparea conceptiei dihotomice administratie / politica. din atasament sincer fata de dogmele democratice. fiind aproape mereu un amestec de analiza obiectiva a faptelor sociale cu atitutdini subiective (judecati de valoare.Distinctia ideologica rigida intre administratie si politica. opusa administratiei „birocratice”. etice si democratice. Stiinta administrativa in SUA Stiinta administrativa a fost putin studiata inainte de 1925. cea britanica in domeniul guvernarii locale. Aceste contradictii s-au reflectat pe planul reformelor administrative si au influentat intr-un mod particular evolutia raportului politica / administatie. a grupurilor de interes si 21 . administratia americana va fi profund marcata de influenta intreprinderii private. alaturi de studiile guvernarii. 4)pe planul practicii. Aceasta noua tendinta va influenta formarea corpului de profesori. de devotament fata de progres. prin continut si consecinte. stiintele sociale in SUA sint un substitut de morala sociala facut din civism protestant. un curent care citica si repune in cauza abordarea managementului stiintific. o importanta deosebita: 1) ea a pus in evidenta o combinatie de influente: pe de-o parte viziunea europene. si sublinierea factorului expertiza.Este esentialmente moralizanta. dar si viziunea proprie anilor 30 . Aceste influente de natura dubla. in special incepind din 1938. 2. Chiar daca tendinta manageriala se mentine. care au fost opera grupurilor de presiune contra rolului guvernantilor. in ciuda caaracteristilor ideologice. Pe plan teoretic si practic se produce integrarea stiintelor sociale in administratia publica federala. ramine pragmatica si empirica . Aceasta viziune are ca rezultat o tehnicitate exagerata. insa incepind cu 1929. performanta. participarea administratiei la elaborarea politicilor publice se va accentua. fiind bazata pe „profesiunea de credinta”. administratia este o stiinta si o practica a democratiei. au intarit rolul societatii si valorilor ei. interesul quasi-exclusiv pentru organizare. cu aceata data ea devenind parte integranta a domeniului stiintei politice. inainte si dupa 1929. adica viziunea ideologica puritana si ideologia afacerilor implica o contrdictie: prima sursa comporta tendinte de dirijism. Accentul se deplaseaza de la nivelul autoritatii catre societate. altfel spus exista o separare neta intre elaborarea politicilor si executarea lor. aceea a mentinerii echilibrului democratic si al libertatilor individuale. La sfisitul acestui tur de orizont al principalelor etape si curente care au marcat evolutia functiei publice americane. 3. randament. in studiile administrative se pune accentul pe stucturile organizationale ale apartului administrativ si tehnica functionarii sale. totul pe fondul filozofiei politice dominante in context american. Aceasta perioada interbelica a avut. participarea administratiei la viata economica devine o trasatura specifica si generalizata. dorinte) . 2) a imprimat viziunii asupra administratiei o caracterstica esentiala si durabila : conceptia asupra adminisitratiei. conceptia austro-germana de la sfirsitul secolului al XIX-lea care l-a influentat pe Wilson. putem sintetiza principalele caractersitici ale viziunii asupra administratiei in SUA: 1.In perioada interbelica emerge si se dezvolta. 3) pe plan teoretic. Pe plan teoretic aceasta conceptie s-a reflectat prin tendinta de crea o stiinta administrativa automa. O caracteristica a functiei publice americane este absenta de legatura intre sistemul administrativ si obiectivele vizate de politica. a doua tinde sa limiteze influenta administratiei asupra economiei. doua subiecte total ignorate pina atunci de stiinta administrativa. reformele initiate dupa 1880. Inca din 1887. Deci.

deci particularizanta. Este o abordare de „inginerie sociala”. dar numai de la sfirsitul anilor 1830 se dezvolta o viziune coerenta a reformelor care sa urmareasca realizarea unei functii publice mai eficiente si limitarea influentelor politice asupra administratiei. principiul neutralitatii politice ca norma ce deschide accesul la functia publica continua sa fie condiderat ca o conditie de eficacitate administrativa. functionarea efectiva.studiul opiniei publice. aplicarea principiilor care reglementeaza serviciul Statului se generalizeaza. Tezele formulate tin de teorie aplicata la nevoile concrete ale vietii sociale. in SUA insasi stiinta politica este diferita de abordarea traditionala de orientare in general juridica practicata la inceput sub influenta europeana. Insa chiar si inainte. Ele s-au dezvoltat in paralel si simultan. doua subiecte care sint in general neglijate in Europa unde continua sa domine. exista putine studii comparate. Faptul ca stiinta administratiei este studiata in cadrul stiintelor politice a avut o influenta considerabila asupra aparatului conceptual doctrinal al administratiei publice. Astfel. au fost adoptate cele mai importante reforme. Stiinta administrativa este in SUA mai putin rigida si mai multilaterala decit echivalentul sau european. Ea va fi marcata de influenta tuturor acestor analize facind parte din acelasi domeniu de cercetare. Or. Cazul Marii Britanii si al Frantei In Marea Britanie. Se studiaza in special structurile organizationale ale aparatului administrativ si tehnica functionarii lui. stiinta politica. In concluzie. in SUA se studiaza structura si organizatia administratiei. si chiar daca recrutarea nu asigura continuitatea. Reformele care au marcat evolutia sistemelor administrative englez si francez 1. indreptata catre functionarea efectiva a aparatului administrativ. In SUA. stiinta administrativa fiind o stiinta a dreptului administrativ. Selectia in functie de aptitudine. personalul etc. Stiinta administrativa are un caracter pragmatic. eficacitatea. stiinta administrativa sa eliberat de dependenta sa originala exclusiva fata de stiintele juridice. performanta. Reglementarile transformarii administratiei au fost adopatate inca din epoca revolutionara. Reformele au vizat ruptura legaturii directe fata de Coroana. Consta in recrutarea persoanelor dotate cu un minimum de calificare care le face apte sa efectueze sarcinilie care le sint repartizate. In Franta. Chiar daca in Marea Britanie si in Franta recrutarea nu se face pe baza meritului (aceasta practica de recrutare fiind limitata). cu toate acestea. iar in Franta viziunea asupra administratiei este marcata de dreptul administrativ. Studiul functiei publice este legat de viata politica in ansamblu si de functionarea mecanismului etatic. abordarea formal-juridica. Competenta functionarilor poate imbraca mai multe forme: posedarea unei diplome. este centrata pe situatia specifica a SUA. Daca in Germania. 22 . Sub a treia Republica. Intre 1837-38 si apoi intre 1845-48. stiinta administrativa este pragmatica. si in general stiintele sociale. Spre deosebire de scoala administrativa europeana. In 1848 este creata Scoala Nationala de Administratie Publice. aplicarea principiilor functiei publice s-a bazat pe ideea ca agentii publici sint in serviciul Statului. Este realista. incepind din 1831. au un pronuntat caracter interdisciplinar. si in acest sens au marcat o importanta schimbare institutionala. dar mai ales trecerea unui examen care este mijlocul cel mai adecvat de selectie. remunerarea lor era prevalata din bugetul de Stat care era votat de parlament. principalele reforme au fost realizate intre 1853 si 1870. In abordarea teoretica si in practica universitara cele doua discipline sint legate prin caracterul esentialmente pragmatic. in SUA. adica se caracterizeaza prin orientarea ei practica. stiinta administratiei a cunoscut in acelasi timp si un proces de osmoza cu studiul „gestiunii afacerilor” (buisness management). Evolutia functiei publice in Europa secolului al XIX-lea. Incadrata de stiinta politica. in ciuda faptului ca functionarii continuau sa fie considerati „servitorii regelui”. de exemplu. stiinta administrativa si conceptele ei au fost influentate de spiritul realist si stiintific al gindirii germane. in SUA situatia este diferita. Perspectiva este pozitivista. in ciuda incercarilor de adoptare a teoriilor si conceptelor anglo-saxone. moment important chiar daca aceasta scoala a avut o existenta scurta.

viziune pregatirii functionarilor a fost diferita. proiectele de reforma s-au orientat catre dezvoltarea invatamintului administrativ in cadrul tuturor facultatilor de drept si dezvoltarea unei scoli speciale de stiinte politice si administrative. Sistemul de examen este conceput ca un test al capacitatilor si abilitatilor de spirit si mai putin o verificare a cunostintelor. Profesionalizarea functiei publice devine astfel un obiectiv general.Acest principiu a fost aplicat in mod diferit in cele doua tari. dar nu pentru intrarea in domeniu. Astfel. ca administratia publica este o stiinta care trebuie sa inglobeze economia politica. In Franta si Marea Britanie. Aceasta implica separarea (ruptura) legaturilor dintre functionari si oamenii politici. s-a adoptat o viziune a formatiei specializate. Principiul carierei Acest principiu semnifica faptul ca puterea discretionara a responsabililor politici trebuie sa fie strict limitata. fiecare minister avind propriile reguli de organizare si de clasificare a angajatilor. in Marea Britanie viziunea functionarului „generalist” a dominat miscarea reformatoare. Ea a fost desfiintata in chiar anul crearii sale. Reformele trebuie sa vizeze recrutarea in functie de merit si organizarea carierei pe baza unor criterii impersonale. Dar criteriile vor fi diferite in functie de ministere pina la adoptarea in 1946 a statutului general al functionarilor. permitind in acelasi timp Presedintelui sa-si intareasca influenta si sa creasca puterea federala in detrimentul statelor membre. dimpotriva. dreptul public. Sistemul nu se aplica insa in mod omogen. ea cere o pregatire proprie. Reforma a substituit criteriul nasterii cu cel al educatiei. De asemenea. conferind astfel Universitatii un rol esential in formarea „servitorilor regelui”. In 1871 este insa creata Scoala libera de stiinte politice. Incepind cu secolul al XIX-lea. Criteriul care dermina cariera functionarului este principiul avansarii. Aceasta viziune noua s-a lovit insa. chiar daca functia administrativa nu necesita o expertiza specifica. sub influenta modelului german. Patronajul nu s-a exersat decit pentru numirile in posturile vacante si. pentru functia publica se cereau studii universitare din orice domeniu. Scoala de administratie proceda la recrutarea pe baza de concurs si asigura pregatirea in diferite discipline necesare administratiei. stramoasa Scolii nationale de administratie care va functiona din 1945. 23 . inca din anul 1820 se considera. sint diferite. stiintele politice. miza a fost diferita: Astfel. Conditiile de organizare a examenelor. pentru avansari. posturile administrative sint organizate in mod ierarhic in grade. s-a aplicat principiul concursului ca modalitate de acces in anumite scoli si functii. sistemul de recrutare prin concurs s-a generalizat incepind cu sfirsitul secolului al XIX-lea. ca atit in Frata cit si in Marea Britanie nu a existat un sistem institutionalizat de patronaj ca in SUA. Mai tirziu. avansarea si promovarea intr-un grad superior sint reglate de principiul vechimii. S-a considerat ca formatia necesara pentru a indeplini functiile administrative nu trebuie sa fie specializata. spre deosebire de sistemul englez. In Franta. De exemplu. Si adoptarea acestui principiu a vizat democratizarea sistemului si protectia contra arbitrariului. tehnologia. 2. in parte. Criteriile de selectie variaza de o administratie la alta. in masura diferita. Se renunta astfel la monopolul fromatiei axata pe drept. in SUA pierderea de catre partidele politice a controlului exersat asupra posturilor din administratiae era perceputa ca o atingere a puterii membrilor din Congres. dar si in altele. calitatile cerute. In Franta. statistica. Reformele au avut deci ca obiectiv principal transformarea modului de recrutare a functiei publice prin ruperea legaturilor acesteia cu aristocratia funciara. In general. fiecare grad fiind subdivizat in esaloane carora le corespunde o scala de remunerare proprie fiecarui minister. Astfel. de rezistenta celor care se temeau sa-si piarda pozitiile politice. autonomizarea administratiei centrale a fost fara consecinte pentru echilibrul institutional al regimului politic. Sa notam in final. In 1848 este creata Scoala nationala de administraie publica unde se preda economia politica. In Marea Britanie si in Franta. In cazurile prezentate. Inca de la sfirsitul secolului al XVIII-lea. Concluzii : In a doua jumatate a secolului al XIX-lea se impune ideea conform careia buna functionare a administratiei si capacitatea Statului de a-si indeplini misiunile sint dependente de calitatea personalului si a permanentei sale.

Aceste tendinte s-au reflectat si in acelasi timp au fost incurajate si dezvoltate prin crearea. In noul context economic si social de dupa razboi. tatonind un executiv intarit. Astfel. al transformarii structurale. altfel spus o intarire a capacitatilor Statului – capacitatea de a formula si implementa politici. Sprijinindu-se pe competenta lor tehnica. fenomenul major a fost intrarea administratiei in domeniul economic. in aceste conditii. Astfel. crearea acestei institutii ilustrind in acelasi timp fenomenul unificarii elitelor. Esta vorba de criza sistemului economic bazat pe capitalismul auto-regulator de piata libera si de emergenta miscarilor totalitare fasciste in Europa. o noua miscare de idei emerge in mediile economic.Evolutia administratiei in sceolul al XX-lea In anii 30. tendinta legata de dezvoltatea Statului providenta si a strategiilor sale interventioniste (dezvoltarea intreprinderilor publice. realizarea consensului social . ei patrund in domeniul politic. Acestia. 1. reglarea. asistam la cresterea rolului functionarilor care au contacte directe cu „partenerii sociali”. Este fenomenul de 24 . in Franta. Dar in fapt ei revendica o dubla legitimitate : o legitimitate de ordin tehnic si o alta de ordin democratic. In acest sens. O noua orientare prinde contur in domeniul pregatirii functionarilor. centrata pe ideea schimbarii ordinii existente bazata pe liberalismul economic si parlamentarismul politic care au intrat in criza. extensia rolului Statului a avantajat exclusiv functionarii a caror influenta a atins dimensiuni necunoscute pina atunci in raport cu politicul. Aceasta a devenit un factor de promovare a functionailor si creuzetul in care este formata quasitotalitatea liderilor politici. dar mai ales a modificat pozitia functionarilor si alesilor. S-a incercat. Dupa razboi. o noua conceptie asupra administratiei emerge: administratia are nu numai rolul de instrument pentru mentinerea statu quo-ului. Asistam din ce in ce mai mult la o situatie opusa modelului clasic : alesii sint cei care utilizeaza tot mai mult legitimitatea tehnica a functionarilor. dotati cu rationalitate tehnica. O noua legitimare (procesul de auto-legitimare) Discursul functionarilor referitor la raportul administratie / politica este ambiguu. aceasta noua orientare va constitui modelul general al societatii occidentale. de care am vorbit in sectiunea precedenta.democrat. planificarea). care presupuneau interventionismul etatic. gasirea unei a treia cai de dezvoltare. intarirea controlului etatic. administratiile rigide au fost inlocuite cu administratii de „misiune”. Autoritatea guvernantilor este tot mai mult legata de capacitatea lor de gestiune si ami putin de originea lor electiva. In scolile de cadre sint aplicate noi programe. altfel spus. a. Este o intarire a rolului functionarilor in conditiile in care sistemul reprezentativ nu a evoluat. In aceasta noua paradigma un rol major revine planificarii : aceasta modifica ierarhia valorilor administrative privilegiind termenul lung si inovatia . Pe plan economic s-au adopatat principiile keynesiene iar pe plan politic regimul social. ceea ce corespunde tendintei de diminuare. Legitimitatea bazata pe rationalitatea tehnica Expansiunea si complexificarea functiilor Statului are nevoie de competenta tehnica si cunoastintele impersonale si obiective ale functionarilor. Aceste noi idei si principii vom influenta functia publica si raportul ei cu societatea si politica. ci de agent. prioritatea policului care rezulta din principiile democratice. birocratii isi impun punctele de vedere si interesele. Altfel spus. Viziunea functiei publice dupa 1945 Noua pozitie ocupata de administratie in sistemul politic si in cadrul societatii se traduce prin cautarea unei legitimitati proprii in conditiile atenuarii tot mai accentuate a specificitatii administratiei in raporturile ei cu politicul. Asistam la o schimbare a adordarii instrumentale a functiei publice care devine factor de reforma. economici si administrativi. si actor. intre capitalismul liberal si comunism. Birocratii recunosc suprematia alesilor si rolul lor instrumental. intelectual si administrativ. Reforma Statului occidental se baza de trei elemente: planismul (palnificarea dezvoltarii economice). flexibile si operationale . participa din ce in ce mai mult ca experti la elaborarea deciziilor colective. in acest context. a specificitatii administratiei. a Scolii nationale de administratie publica care va contribui la producerea de tehnicieni pentru functia publica. printr-o reforma profunda a Statului. o guvernare puternica.

a devenit o trasatura generala si in crestere. desi nu este noua. care este rezultatul unei pluralitati de interese particulare. Si in acest fel functia publica joaca un rol important in intarirea unei democratii realmente democratica. si emergenta unei viziuni in functie de obiective si mijloace. Legitimitatea democratica Planificarea a permis functionarilor sa-si impuna competenta tehnica si prin aceasta sa-si construiasca propria legitimitate democratica. Importanta acordata eficacitatii are drept corolar devalorizarea dreptului. functionarii au un rol de arbitraj intre aceste interese pluraliste si cererile sociale. In aceasta abordare. care actioneaza ca presiuni (constringeri) asupra altor actori sociali. Este o reevaluare a relatiei dintre interesul general si interesele particulare. functia publica isi modifica metodele de gestiune in conformitate cu rolul ei de asigura echilibrul general al societatii. 2) Eficacitatea functiei publice : Daca in mod traditional administratia era axata pe principiul stabilitatii. traditionala. de coerenta. In aceste conditii. participa direct la realizarea obiectivelor si intereselor colective. Astfel. Prin aplicarea principiilor managementului public. Astfel. Desi intre aceste doua domenii exista diferente nete. noile raporturi dintre administratie si administrati nu se mai prezinta in termeni de autoritate ci in termeni de influenta. Asistam de asemenea la fenomenul de unificare a elitelor : grupul celor ce apartin marilor corpuri se afla la conducerea administratiei. Aceasta evolutie implica si se traduce prin : 1) Legitimitatea intereselor particulare carora li se recunoaste un rol important in crearea interesului general. 2. revendicind pentru ea o legitimitate democratica proprie. Asistam la emanciparea functionarilor de sub tutela politicului. functia publica este in general o etapa catre alte responsabilitati (pozitii) politice si administrative. In acelasi timp. antreneaza rolul acestora in democratia participativa. Functionarii care se reclama de la rationalitatea tehnica influenteaza comportamentul oamenilor politici alesi. astazi. acest rol exercitindu-se prin compromis si conciliere. 25 . Aceasta democratie participativa repune in cauza sistemul reprezentativitatii traditionale. de grup si individuale. este abandonul principiului neutralitatii functiei publice. Diluarea specificitatii administratiei Functia publica nu mai este separata nici de mediul politic si nici de mediul economic. a. Se admite in acest sens ca functionarii nu sint singurii reprezentanti ai interesului general. astazi. Exista o osmoza intre aceste domenii. al migrarii functionarilro catre exterior. Concertarea pe care planificarea se bazeaza. adica aplicarea metodelor sectorului privat in domeniul gestiunii afacerilor publice. Decizia este rezultatul unui amplu proces de negociere (de concertare) intre functionari si reprezentantii diferitelor grupuri economice si sociale. Functionarii introduc un principiu de ordine. principiile clasice care defineau birocratia sint incompatibile cu o administratie moderna. respectiv a abordarii functiei publice ca factor de stabilitate cu rol in elaborarea normelor. adica colaborarea functionarilor cu celelalte forte sociale si economice. astazi logica economiei capitaliste. de atenuare a autonomiei birocratiei in raport cu alte sfere de activitate. deci o accentuare a dimensiunii ei instrumentale. Aceasta miscare de schimbare a raporturilor dintre functia publica si restul societatii se produce intr-un singur sens. Acesta fenomen este numit in Franta „pantouflage”. b. Un nou raport public / privat Dezvoltind relatii multiple cu grupurile sociale. altfel spus de accesul functionarilor in posturi de responsabilitate politica. bazata pe iddea rentabilitatii si eficacitatii. posturile de conducere din sectorul privat sint detinute de inalti ex-functionari. de rationalitate in formularea interesului general.profesionalizare a politicului. administratia este in contact cu administratii. adica ele au valori si interese comune. Acesta este fenomenul de diluare a specificitatii functiei publice. 3) Osmoza dintre sfera administrativa si mediul de afaceri care. Spus si altfel. a intreprinderilor nationale dar si a intreprinderilor private. democratia participativa se manifesta si prin intermediul functiei publice. functionarii au devenit manageri. influenteaza alegerile politice. Pentru inaltii functionari. produc norme. se transpune in sinul aparatului birocratic. regularitatii si securitatii. functionarii contribuie la estomparea dihotomiei public / privat. criterii.

Aceasta osmoza se concretizeaza prin asocierea strinsa a inaltilor functionari la procesele de decizie politica si prin trecerea sistematica de la un domeniu la altul. a neutralitatii ei. Concluzii Functia publica este si va fi tot mai dominata de ideologia de tip tehnocratic. deplasare in favoarea intereselor private. reforma. fuziune cu lumea afacerilor. Angajamentul social Vechiul principiu al neutralitatii sociale a administratiei ca reprezentanta a interesului general si deci garanta a echilibrului in societate. Dar aceasta tendinta va conduce la osmoza dintre inalta functie publica su executivul ales. voluntarista. a administratiei. Rolul ei de arbitru se transforma in rol activ.b. O noua abordare. Aceste noi tendinte – o noua redefinire a raporturilor administratie / politica si o noua viziune asupra neutralitatii administratiei – sint in contradictie cu conceptia traditionala a functiei publice ca garant si arbitru al interesului general. Ea participa la definirea si realizarea proiectelor colective. Promovarea functionarilor in sinul sistemului politic si al societatii se va accentua. vizunea asupra functiei publice in diferite contexte nationale se apropie de viziunea americana a functiei publice. Functia publica nu ai este in mod exclusiv un instrument de executie a deciziilor luate de oamneii politici. Asistam la o modificare a sensului functiei clasice a administratiei. a caracterului ei conservator (mentinere a echilibrului social). este in curs de transformare. Astfel. viziunea manageriala. Aceasta evolutie este in legatura cu teoriile neo-liberale care au dominat procesele de reforma incepind cu anii 90 ai secolului al XX-lea si care promoveaza dezangajarea Statului din domeniul economic si intoarcerea la logica pietrei auto-regulatoare. ca final al acestei evolutii. randament. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :     Care este importanta reflectiei lui Wilson asupra stiintei si practicii administrative Care sint particularitatile care au marcat evolutia functiei publice americane Care sint trasaturile specifice ale stiintei administratiei americane in raport cu cea europeana Identificati tendintele de evolutie ale functiei publice dupa 1945 26 . separarea neta dintre administratie si politica dispare. caracterizata prin eficacitate. Intarirea executivului in defavoarea legislativului va influenta raportul administratie / politica in sensul restaurarii autoritatii guvernantilor asupra birocratiei administrative. Astfel. Valorile dominante in functia publica sint din ce in ce mai mult schimbarea. actiunea. o abordare activa si dinamica este tendinta majora in evolutia actuala a functiei publice.

Este viziunea critica a modelului capitalismului pe care Marx a dezvoltat-o plecind de la conceptia hegeliana a Statului si birocratiei prusiene. de modelul weberian si cel marxist. clasica conform careia Statul este instrumentul clasei dominanate. adica ele vizeaza prezervarea regimului politic (democratie) si a libertatii individului. sint doua realitati inseparabile : administratia este expresia si instrumentul Statului. dar modelul de administratie este marxist-leninist. libertatea este cel mai bine prezervata. Aceste relatii se plaseaza in aceiasi perpectiva. iar mijlocul utilizat este violenta (simbolica). sa gasim inevitabil un organ suprem care domina celelalte si care asigura unitatea Statului. liberalismul fiind doctrina libertatii in ordine. Statul si administratia nu sint disociate. Este deci principiul subordonarii administratiei fata de politic (legislativ si executiv). intre administratie si economie si a relatiilor din cadrul administratiei. proprietatii si securitatii indivizilor. asa cum arata Tocqueville. deci pentru a impiedica abuzul de putere.Exista in primul rind viziunea materialista. Cu alte cuvinte. Deci administratia liberala ar trebui sa fie descentralizata. Functiile interne si externe ale Statului au ca scop prezervarea libertatii. In perspectiva liberala. adica indeplineste un rol instrumental. daca Hegel a facut din Stat fundamentul societatii civile. absenta de centralizare conducind la anarhie. adica a repartitiei puterilor intre administratiile centrale si teritoriale (locale). in principiul separarii puterilor al carei scop este protectia libertatilor cetatenilor si apararea lor fata de puterile discretionare ale autoritatilor. modelul liberal este un model al administratiei centralizate. sub influenta acestuia din urma. Conform acestui model. implica ca in orice Stat. Insa. in definitia modelului marxist de administratie sintem trimisi la definitia statului si la relatia sa cu societatea. 27 . in secolul al XIX lea. Originea acestui raport se afla in textele doctrinei liberale. colectivitati locale). pentru Marx. Analize comparate ale raportului Administratie / Politica Exista trei modele fondatoare ale administratiei. Totusi. administratia s-a dezvoltat in directia centralizarii. Sint modele care au inspirat intreaga gindire administrativa si au contribuit in mod esential la construirea si dezvoltarea administratiei. prin asociatiile de cetateni (institutii locale. este distinctia dintre functionarii politici si cei de cariera (permanenti) si cel al subordonarea administratiei fata de politic. Astfel. modelul marxist de administratie este in primul rind un model de Stat. administratia a fost mult timp studiata in facultatile de drept ca o stiinta a dreptului administrativ. In consecinta. Modelul liberal este o perspectiva politico-juridica si institutionala a fenomenului birocratic. Este vorba de modelul liberal. El este inspirat de teoria liberala a lui Locke si Montesquieu. in practica. b) Modelul marxist Viziunea este marxista. administratia este un corp de organe supuse legii si subordonat puterii politice. Interpretarea liberala a acestei relatii se bazeaza pe cele doua principii cunoscute : cel al separarii puterilor (este o independenta functionala .Modulul 4 – Modele fundamentale de administratiei si modele teoretice ale raportului Administratie / Politica. Administratia este instrumentul puterii publice ale carei interventii se fac pe cale de constringere Acest model este in acelasi timp institutional. Chiar daca exista o separare a puterilor. in sensul in care Lenin este cel care a creat un stat si o administratie de tip marxist. Relatii in sinul administratiei se refera la problema centralizarii sau de descentralizarii. Ele corespund unor configuratii diferite ale relatiilor dintre administratie si politica. Institutia administrativa are ca scop interesul general si ca mijloc prerogativele puterii publice Relatiile dintre administratie si politica sint in centrul acestui model. In Franta. acordind o importanta decisiva institutiilor administrative in calitate de prelungiri ale dreptului administrativ. viziunea liberala a raportului Administratie / Politica are la baza aceasta idee fundamentala a liberalismului clasic. principiul unitatii Statului (al autoritatii) care traduce necesitatea coeziunii diferitelor puteri. adica constringeri reglementare (legea). a) Modelul liberal Este rar prezentat si studiat sub acest nume. chiar in cele ale caror constitutie este bazata pe teoria separarii puterilor. Exista doua viziuni in analiza marxista a Statului (deci a administratiei). Centralizarea a aparut ca un mijloc de a evita dezordinea. Astfel.

In viziune marxista. Weber spune ca dominatii se pot supune pentru trei tipuri de motive (conform celor trei tipuri de rationalitai) : din obisnuinta. In acest caz constringerea este legitima. Max Weber a dezvoltat modelul devenit clasic al birocratiei in « Economie si societate » si in « Savantul si omul politic ». clasele sint in lupta pentru a-si impune interesele. dar ea stabileste o norma de conformitate fata de trecut ceea ce impiedica inovatia si schimbarea. traditia sau calitatile personale ale unui om. societatea este o conditie a existentei Statului. impunerea) nu este in mod necesar legitime si supunerea in acest caz nu este in mod necesar o datorie. fortele sociale sint echilibrate. Dupa cum legitimitatea are la baza regulile. Este domiantia pe care o exercita altadata patriarhul sau seniorul funciar. Nimeni nu-i contesta superioritatea. Ea are caracteristicile institutionale necesare garantarii dominatiei burgheziei. O alta lectura a lui Marx pune in evidenta o teorie a autonomiei relative a Statului in raport cu societatea. sau un rege intr-o monarhie. dominatia implica recunoasterea (acceptarea) supunerii. dominatia fiind in general mixta. 2. Autoritatea traditionala permite o functionare stabila a ordinii sociale. Ambele implica in acelasi timp constringere si supunere. faptul ca isi exercita functiile prin autoritate si centralizare. un mare 28 . Weber insistind asupra faptului ca tipologia propusa de el are un scop analitic. ci in rolul pe care il recunoaste traditia. Aceasta legitimitate depinde de conformitatea fata de vechile uzante sau de ideea pe care ne-o facem despre ordinea care prevala altadata. sau trei tipuri de autoritate (dominatie) in functie de legitimitatea care se afla la baza lor. Dimpotriva. administratia scapa de rolul sau subordonat de instrument in serviciul clasei dominante si da impresia ca devine un centru de decizie si de actiune independent de clase. Aceasta confera autoritate celui ce domina. caracterul ei de corporatie inchisa. Puterea inseamna capacitatea de a impune intr-o relatie sociala propria vointa. in functie de elemente afective.dimpotriva. Althusser). Autoritatea nu se afla in personalitatea lederului. In aceasta viziune. actiunea lor se neutralizeaza. Acest conflict intre clase este sursa autonomiei Statului care devine mediator intre clase si interese. ordinul. Pentru construirea acestei tipoliogii. Birocratia este un corp parazitar. Se bazeaza pe cutumele puternic ancrate in mentalitati. deci a autonomiei administratiei in raport cu politicul. ea este in serviciul burgheziei. Weber a facut distinctie intre dominatie si putere. este un profet. Este ghidul suprem. Ierarhizarea. Autoritatea carismatica Dominatia carismatica se bazeaza pe gratia personala si extraordinara a unui individ si care se traduce prin supunerea in fata caracterului sacru. sau al virutii eroice sau in fata valorii exemplare a unei persoane dotata cu carisma. Statul este independent. Poate fi un razboinic. Statul este forma de organizare utilizata de burghezie pentru a-i garanta si apara acesteia proprietatea si interesele. Exista astfel trei fundamente posibile ale legitimitatii. Aceasta tema a autonomiei Statului (a suprastructurii). Este vorba de supunerea tuturor in fata unui leader providential. Dominatia (autoritatea) traditionala Este legitimitatea conferita de traditie. Analiza fenomenului si formelor de dominatie are la baza metoda ideal-tipului. in virtutea unei rationalitati prin finalitate. in sensul ca orice putere are aspecte atit rationale cit si traditionale si carismatice. conformindu-se unei cutume . In centrul modelului weberian al administratiei si Statului se afla conceptul de dominatie si raporturile de autoritate. a fost analizata de Marx in „18 Brumar al lui Louis Bonaparte” ai apoi dezvoltata de neo-marxisti (Gramsci. Aceste caracteristici sint ierarhizarea. dar nu politico-juridic. un dumnezeu. exista trei tipuri de dominatie legitima. autoritarismul. Poate fi o personalitate religioasa sau politica dotata cu atribute exceptionale. centralizarea sint mijloace institutionale prin care burghezia isi exercita dominatia. La limita. 1. calitatile transcendente. Reprezentind Statul. Comandamentul (porunca. Exista situatii istorice cind Statul scapa determinarii economice. ci bazat pe viziunea organizationala a fenomenului administrativ. c) Modelul weberian Este un model liberal. in functie de interesul material pe care il pot obtine (instrumentala). sau in virtutea unei rationalitati prin valoare. mai ales in perioade de tranzitie cind nici o clasa sociala nu este atit de puternica incit sa-si impuna dominatia.

Birocratia este organizatia rationala ideal-tipica. pregatiti pentru sarcinile lor profesionale printr-o formatie specifica. 1) formalizarea regulilor Structura birocratica este o structura impersonala distincta de indivizii care o compun.demagog. Procesul de dezvoltare administrativa este in mod necesar un proces de birocratizare. este organizatia care permite obtinerea celei mai mari eficacitati prin introducerea unui demers cit mai rational posibil. birocratiile de partid. seful unui partid politic. inalt calificati. Ierarhia este supusa legalitatii. Statul. Un astfel de grup care indeplineste cele trei conditii formeaza un Stat. rigoare. dezvoltarea functiei publice moderne cere un corp de lucratori specializati. politica. Si prin « impersonala » intelegem ca regulile edictate se aplica tuturor si nu apartin nimanui in nume propriu. a administratiei. birocratia. toate nivelele (titulari de post) superioare si inferioare trebuie sa respecte drepturile care le sint recunoscute de lege. Problema succesiunii este o chestiune intotdeauna critica in cadrul unei societati bazata pe acest tip de autoritate. Prin « rational » trebuie sa intelegem adecvarea mijloacelor la scopuri (rationalitate instrumentala). orice intreprindere capitalista. Dupa Weber. ierarhie . Ele se carcaterizeaza prin permanenta. Structurile birocratice caracterizeaza orice intreprindere economica. toate functioneaza dupa aceleasi principii de organizare interna. Organizatia care corespunde perfect autoritatii rational-legale este birocratia. Functia publica. 3. un sef revolutionar. Acest tip de dominatie este la baza definitiei weberiene a Statului si este esential pentru a putea intelege functionarea administratiilor birocratice. Acest tip de dominatie caracterizeaza Statul modern. Deci. Impersonalitatea semnifica formalism si previzibilitate si implica necesitatea unor functionari personal dezinteresati si obiectivi. Aceasta formatie este necesara aplicarii regulilor pentru a obtine 29 . 2) ierarhie Organizatia birocratica este un sistem bine ordonat de dominatie si de subordonare in care se exercita un control al gradelor inferioare de catre gradele superioare. specializarea functiilor . in viziunea lui Weber. Riscul de sciziune este mare intru-cit diferitii discipoli pretind ca sint veritabilii mostenitori si continuatori ai leaderului carismatic. accentul este pus pe respectarea regulilor ca singura sursa de autoritate. Birocratia este o lume in care toti participantii sint legati prin reguli impersonale si nu prin legaturi arbitrare sau influente personale. Plecind de la aceasta definitia s-a constituit teoria weberiana a Statului. Acest tip de organizatie este dependenta de preferintele leaderului. Weber a formulat definitia clasica a Statului ca institutie care presupune un raport de dominatie de tip rational-legal : Statul modern este definit ca fiind o organizatie care prin conducerea ei administrativa revendica cu success monopolul constringerii legitime. Este deci e un sistem ierarhic. Fiecare isi exercita specializarea sa in limitele atributiilor sale. Pentru a se evita arbitrariul. adica de rationalizare a structurilor administrative. Autoritatea (dominatia) rational-legala Acest tip de autoritate este reglat de norme care definesc in mod impersonal drepturile si obligatiile fiecaruia. armata. Dupa Weber. care urmareste obiective materiale sau ideale. Statul modern consta intr-un raport de dominatie de tip rational-legal. 3) specializarea Este un alt principiu fundamental al organizarii unei structuri birocratice. neutralitatea politica. a originilor si structurii sale. disciplina. Structurile birocratice. Aceasta structura impersonala asigura continuitatea organizatiei. de capacitatea acestuia de a intretine credinta si fervoarea militanta. existenta unei constringeri fizice. Membrii unui grup supus unei astfel de relatii de dominatie formeaza o grupare politica in cazul in care se intrunesc trei conditii : teritorialitatea (dominatia se exercita asupra unui teritoriu) . fiind rational. privata sau publica. O autoritate legala este opusul unei autoritati arbitrare care nu se supune nici unei reguli. continuitatea exercitarii dominatiei . ca organizatie de tip birocratic se bazeaza pe citeva principii esentiale : formalizarea regulilor . sint forma de dominatie cea mai rationala din punct de vedere formal. Prin « legal ». Ideal-tipul birocratiei este o organizatie in care nici traditia si nici charisma nu intervin si care este reglata exclusiv prin reguli de autoritate rational-legale. Relatiile intre palierele organizatiei sint realtii de autoritate pre-stabilite de tip legal.

promovarea. Concluzii pentru cele trei modele : 1) administratia este un instrument 30 . Insa functionarii sint recrutati pe baza unui examen si a unei diplome care atesta formarea lor si calificarea profesionala. administratia sa fie separata cit mai strict posibil de puterea politica. salariatul birocratiei (functionarul) nu este proprietarul postului ocupat nici al mijoacelor de munca (local. avansarea depinde de vechime sau. cu proceduri fixate prin regulamente si legi. In acelasi timp. Specializarea structurilor birocratice este deci garantata de specializarea agentilor care au sarcina functionarii lor. sint dependente de criterii meritocratice si impersonale. diplome) b) cariera se deruleaza dupa reguli impersonale. adica au posibilitatea sa-si petreaca viata profesionala in sinul unei administratii in care avanseaza dupa vechime sau dupa prestatiile de serviciu. in ciuda principiului subordonarii. securitatea salariului. Weber admite ca in masura in care ratiunea de Stat si interesele ordinii stabilite sint in joc. Aceasta calificare este determinata de aptitudini public constatate si dupa o procedura impersonala (concurs. In contrapartida acestor garantii. personal liberi. furnituri). atunci organizatia procede (aplica) sanctiuni. Supunerea administratiei fata de puterea politica se explica prin ratiuni care tin in primul rind de legitimitatea puterii si apoi de interesul personal al celor care se supun acestei puteri. birocratul nu este supus autoritatii organizatiei decit pentru realizarea functiilor sale profesionale. In conformitate cu acest prinipiu de cariera. nu se supun decit datoriei obiective a functiei lor. Altfel spus. birocratia este tipul cel mai pur de dominatie legala care este exercitata printr-un singur sef al gruparii si administratia este compusa in acest sistem din functionari care. sa ia parte. Deci. sa se pasioneze pentru treburile publice. Lui nu i se cere o calificare profesionala specializata. Birocratia este o organizatie in care recrutarea. Deci modelul weberian se caracterizeaza prin supunerea administratiei fata de putere. 4) principiul neutralitatii politice Este neutralitatea de principiu a functiei publice. deci. in special de puterea partidelor politice. fata de orice putere politica (puterea existenta la un moment dat). In cadrul fiecarei categorii de post. Orice mod de gestiune a personalului care se bazeaza pe acest principiu poate fi calificat de birocratic. in modelul weberian. Acestea sint de asemenea conforme cu reguli pre-stabilite. Acest principiu cere ca. examen. nu sint satisfacute. Formatia specializata este o parte constitutiva a puterii birocratiei. Aceste reguli de avansare sint garantate fiecaruia inca de la intrarea in organizatie si ele formeaza un plan de cariera. functionarii politici. Neutralitatea trebuie insa strict respectata de catre functionarii de cariera. Dupa Weber. Cariera ofera garantii care au drept consecinta sa asigure (maximizeze) securitatea profesionala: securitatea locului de munca. Aceasta supunere impune o divizare a functionarilor in doua categorii: functionari de cariera si functionari politici. Este o regula stricta pentru functionarii de cariera. Aceasta specializare permite pe de-o parte o diviziune a muncii in administratie in functie de sarcini si formatie. 5) cariera Functionarii urmeaza o cariera. Aceasta relatie intre Administratie si Politica este. intr-o ierarhie a functiei solid stabilita. de subordonare.o completa rationalitate a actiunii administrative si consta intr-o „cunoastere specializata” ceruta de tehnicile economiei moderne. iar pe de alta parte ea defineste natura relatiei functionarilor cu puterea politica careia ei sint supusi. Ei sint numiti (si nu alesi) intr-un post care constituie unica sau principala lor ocupatie. pentru a accelera avansarea se trece prin concurs. sa combata ca oamenii politici care au exact aceasta vocatie : sa lupte. sint indreptatiti sa intervina in luptele politice. promovarea si sanctiunea sint determinate exclusiv de merit. si numai ei. omul politic (ministru. pentru Weber. sef de stat) se situeaza in afara acestei cunoasteri specializate. Daca aceste indatoriri. care pot fi deplasati dupa vointa sau pot sa fie dispinibilizati. birocratia cere salariatilor indatoriri legate de posturile ocupate. a) recrutarea – Acest criteriu presupune ca un candidat ales sa fie cel ale carui calificari si competente corespund cel mai bine exigentelor postului. Postul este o ocupatie profesionala. clar definite. sau dupa cele doua. Administratia birocratica semnifica dominatia in virtutea cunoasterii detinute de functionari datorita formatiei primite si a cunoasterii dobindite in serviciu.

Statul este un aparat de constringere prin excelenta. de dominatie in modelul liberal constringerea se exercita prin lege in model weberian este un principiu de baza. centralizarea si dominatia. Statul este un aparat represiv care functioneaza pe baza de violenta. birocratii auto-orientate (« self-oriented bureaucrasies »). fara nicio regula fixa. sint totusi supuse controlului si puterii guvernului. a) Birocratiile « service-oriented » se caracterizeaza in primul rind prin gradul de autonomie (neutralitate) al organizatiei sale interne in raport cu puterea politica. administratia este un instrument de constringere. In primcipal este vorba despre modelul neoliberal care este centrat pe limitarea interventiei statului. intr-o lucrare colectiva din 1963. Functionarii sint mai mult servitorii personali ai guvernantilor si ai Statului personificat de acesti guvernanti sau de grupurile sociale pe care ei ii reprezinta.in modelul marxist. el a caracterizat in special marile tipuri de orientari politice ale birocratiilor. de promovare si de realizare a functiunilor sint aplicate in mod general si continuu. 31 . ierarhizata. ierarhizata. primele elemente importante ale unei reflectii comparative asupra raporturilor administratie / politica. pentru studiul relatiilor dintre mediul administrativ si cel politic. b) Birocratiile supuse guvernantilor se caracterizeaza prin : grad scazut de autonomie interne. Dar ele sint modele de referinta pentru analizele practicate de stiinta administrativa. disciplina si control. in interiorul acestui tip de birocratie.model liberal – administratia este instrumentul puterii politice alese model weberian – este instrumentul puterii politice existente (oricare ar fi) marxist clasic – instrumentul clasei dominanate administratia este unitara adica centralizata. Neo-liberalismul inseamna intoarcerea la semnificatia profunda a liberalismului. Modelele propuse sint ghiduri. Relatia dintre cele doua domenii poate fi analizata din perspective diferite. in functie de criterii diferite. birocratizata. fiind instrumentul domintiei de clasa. Aplicind conceptele analizei sociologice la studiul societatilor istorice. In realitate aceste trasaturi ideal-tipice sint alterate. Aceste birocratii. Acest autor a dezvoltat in studiul sau asupra birocratiilor emergente (in regiunile in curs de dezvoltare si in noile state). 1) Modelul lui Samuel Eisenstadt. 2) 3) - Analize comparate ale raportului administratie / politica. De asemenea. se caracterizeaza printr-o puternica ierarhizare. de la un loc de munca la altul. Deci cele trei modele au in comun instrumentalitatea. Aceast control al puterii politice se exercita in principal prin intermediul anumitor functionari de inal nivel din ierarhia administrativa si prin controlul executat asupra mijloacelor bugetare puse la dispozitia administratiilor. ceea ce conduce la o deplasare constanta a functionarilor. Regulile si practicile de numire. Este un model apropiat de modelul weberia. diferitele organe de control sint insarcinate cu mentinerea unui inalt nivel de disciplina si de calitate in executarea serviciului. desi autonome in raport cu puterea politica. promoveaza o conceptie descentralizata a administratiei si propune metode ale intreprinderii private adica aplicarea metodelor managementului privat in gestionarea treburilor publice – noul management public –. organizarea centralizata. grile. rolul lui esential fiind cel de coordonare. In toate modelele ea este ierarhizata. birocratiile supuse guvernantilor (« subservient to the rules ») . Statul trebuie sa renunte la functiile economice. fara garantia unei cariere. Eisenstadt a degajat trei mari modele : birocratiile orientate catre serviciu (functie) (« service-oriented ») . scheme de referinta. este la originea disfunctiunilor sistemului . Noi modele ale administratiei Acestea sint versiuni reinnoite ale modelelor clasice. astfel incit spiritul de corp nu se poate dezvolta . Altfel spus. Cele trei modele sint ideal-tipuri si ele sint conforme cu o anumita viziune asupra societatii. in aceasta viziune. Relatia de dominatie se afla in centrul oricarei administratii .

are un defect principal : Clasificarea propusa este realizata atit in functie de elementele externe (orientarea birocratiilor) cit cit si elementele interne ale administratiei (tipul de recrutare si de statut al agentilor).c) Birocratiile de tip « self-oriented » (orientate catre organizatia birocratica insasi) . la al treilea eaelon (directori de agentii. interni sau externi) ale administratiei. exista doua tipuri de birocratii : 1)Birocratiile partizane. Un astfel de exemplu il constituie birocratiile militare. sau prezenta lor este simultana. Posturile sint considerate proprietatea personala a titularului. intre cele doua existind o varietate de combinatii. functionarii fiind sensibili la solicitarile partidului. Dar exista combinatii diferite intre cele doua modele in functie de gradul de partizanat birocratic (inalt / redus) si de gradul de politizare bircratica (inalt / redus). Acestea sint birocratii caracterizate printr-o puternica autonomie: sint birocratii care si-au cistigat puterea in afara sau contra puterii politice si scapa controlului acesteia. a) In functie de relatiile cu politicul. B) Modelul lui Riggs (Political and Administrative Development. in functie de elementele interne (tipul de agenti. la primul esalon (guvern) regasim outsiders. Un alt tip este ilustrat de cazul Marii Britanii : la toate esaloanele nu exista decit agenti din interior (exclusivitatea principiului de merit si cariera). Prima tipologie a birocratiilor este in functie de relatiile cu politicul. desi utila si importanta. Sint legate de agenti care provin din administratie si care si-au facut cariera in interiorul administratiei. Situatia din SUA prezinta o alta configuratie : la toate nivelele se produc schimburi frecvente intre functionarii din interior si cei din exterior. Aceasta influenta a politicului se manifesta de asemenea in exercitarea functiilor. in Franta. cel al meritului agentilor din interior sau al sistemului de patronaj (agenti din exterior). iar un al doilea este realizat in functie de natura si nivelul posturilor ocupate de functionari. In cadrul acestor organizatii. Un anumit favoritism afecteaza astfel deciziile luate de catre birocrati. Este specifica sistemului de patronaj. si birocratii in care posturile sint ocupate de agenti din exterior (outsiders). a) b) c) d) birocratie inalt partizana si inalt politizata : tari sub-dezvoltate birocratii ne-partizane si politizate : Tailanda partizane si ne-politizate : Israel ne-partizane si nepolitizate : Marea Britanie b) O alta tipologie realizata de Riggs depaseste analiza in functie de un criteriu unic (prea sumara). Exista astfel birocratii in care toate esaloanele sint ocupate de agenti din interior (insiders) care urmeaza principiul de cariera. asistentii presedintelui) posturile sint ocupate de insiders (principiul carierei). Caracterul partizan al unei birocratii este legat in special de recrutarea de agenti din exteriorul administratiei si impusi de catre puterea politica. 2) Birocratiile politizate a caror preocupare majora este achizitia de putere si mai putin aplicarea deciziilor guvernamentale. 1969) Aceasta analiza este mai clara si coerenta din punct de vedere al criteriilor de clasificare. In aceasta a doua tipologie autorul propune o distinctie intre diferite tipuri de birocratii in functie de natura si nivelul posturilor ocupate. ceea ce introduce o doza de eterogenitate in principiul de clasificare. la al doilea esalon (sub-secretari) avem tot outsiders. Tipologia lui Eisenstadt. in cadrul carora recrutarea si promovarea functionarilor sint legate de sprijinul partidului care recompenseza astfel participarea acestora la activitati politice. formalizarea si ritualismul domina practicile administrative. Recrutarea personalului are un caracter puternic clientelar si marcat de nepotism. functionarii de inalt nivel actioneaza in interesul lor personal. In principiu exista o corelatie pozitiva intre intre cele doua tipuri : birocratiile cele mai partizane sint in acelasi timp si cele mai politizate. De exemplu. 32 . Autorul a stabilit doua tipologii.

acest model ar corespunde cazului francez si japonez. Ea este astfel subordonata puterii politice al carei instrument si executant este. Ca si in modelul precedent. Cele doua tipuri de agenti sint egal implicati in politica. b) Un alt model este cel al participarii simultane a politicienilor si functionarilor la procesul de decizie politica. rolul administratiilor in mobilizarea si medierea intereselor sectoriale este in crestere. Dar aceste roluri sint limitate. a) Modelul in care politicienii guverneaza si functionarii administraza. Insa. De asemenea. modelele sint caracterizate in functie de subordonarea si separarea care definesc raporturile dintre administratie si politic. interesele si valorile puse in joc. politicienii definesc proiectele politice. furnizeaza expertiza. d) Un al patrulea model corespunde disparitiei separarii administratiei de politic (model antiweberian). Cit priveste principiul separarii. Dupa autori. principiul de subordonare se refera la faptul ca in tarile democratice administratia nu are legitimitate proprie. 1981) Autorii propun patru modele care. aceasta distinctie este impracticabila. Acest model presupune un inalt nivel de ierarhizare a autoritatii si al procesului de luare a deciziei. Aceasta configuratie pune in evidenta un model hibrid in care nu exista nicio diferenta esentiala intre rolurile politicienilor si cele ale functionarilor. c) Un al treilea model insista asupra repartizarii rolurilor intre politicieni si functionari. concret. insa. Reamintim semnificatia celor doua principii. functionarii executa. cuprind o scala care merge de la separarea neta pina la supresiunea acestei demarcatii. nu exista o diviziune a sarcinilor muncii politice. in timp ce puterea politica isi schimba orientarea. este o referinta care permite analiza si comparatia unor situatii concrete infinit mai complexe si nuantate. Primii decid. 33 . cazuri caracterizate prin osmoza dintre administrativ si politic. unde majoritatile politice alterneaza in mod regulat la putere. el ar fi ilustrativ pentru Marea Britanie si Germania prin introducerea in aceste sisteme a unor outsiders in posturile rezervate functionarilor. Acesta este modelul clasic weberian. atit birocratii cit si politicienii sint angajati in procesul de decizie. un inalt nivel de suprematie a politicului care sint absolut irealiste. Este un idealtip. D) Tipologia propusa de Gérald Timsit Tipologia se bazeaza pe elementele interne ale birocratiei. Aceasta tip de raporturi administratie / politica concede functionarilor un rol mult mai « politic » decit in modelele anterioare. functionarii sint responsabili cu medierea intereselor inguste si bine definite ale clientelelor organizate. articuleaza si realizeaza medierea intereselor. in realitate. El presupune diferentierea cea mai neta a politicului in raport cu administratia si corespunde situatiei din secolul alXIX-lea. Putnam si Rockman (Bureaucrates et Politiciens dans les democraties occidentals.C) Tipologia realizata de Aberbach. Fiind un model ideal-tip. In acest caz. Sintem in prezenta unei logici care implica o anumita politizare a birocratilor si la o anumita birocratizare a politicienilor. Acest model trebuie totusi nuantat : Profesionalismul politicienilor relativizeaza ideea conform careia functionarii dispun de monopolul expertizei. acesta trimite la faptul ca in democratia liberala. Inovatia in acest sistem apartine politicienilor si influenta functionarilor in procesul de decizie diminueaza in momente de criza. Astfel. administratia nu se confunda cu puterea politica. Functionarii contribuie cu cunostintele de specialitate. Exista o varietate de situatii care ilustreaza acest model. modelul clasic nu corespunde mereu realitatii. In acest model stilul de guvernare este incremental si reactiv. acesta admite o anumita participare a functionarilor la procesul de decizie politica. in functie de gradul de politizare a birocratiei. principiul separarii interzice identificarea politicului cu administrativul garantind stabilitatea si continuitatea aparatului administrativ. Cu toate acestea. spre deosebire de primul model. Pe de alta parte. ea nu se reinnoieste in acelasi timp cu schimbarea puterii politice. In timp ce politicienii sint insarcinati cu articularea intereselor individuale difuze si neorganizate. Este un model care corespunde « corporatismului liberal » in care se actioneaza prin consens. Astfel. Este modelul conform doctrinei clasice si care corespunde dihotomiei weberiene. fiecare jucind un rol diferit.

in aceste tari. pentru punerea in practica a unei ierarhii administrative clar subordonata politicului. fie in practicile constitutionale. Mai mult. posturile inaltei functii publice se afla mai mult sau mai putin explicit in pozitie de dependenta fata de guvern. dar si existenta unor puncte de contact intre cele doua sint strict definite. Conceput la origine in csopul de a garanta controlul Parlamentului asupra Guvernului. nu atit separarea functiilor este esentiala. Secretariatul general al Presedintiei al Republicii in Franta. Exceptii se aplica in general pentru recrutarea functionarilor de la virful si de la baza ierarhiilor (posturi de o mare tehnicitate). de referinta. Ministrul isi controleaza strins functionarii. In realitate el se manifesta in mod diferit. alinierea sau cel putin simpatia politica fata de partidul de la putere au un loc ce nu poate fi neglijat. riguros delimitate. de asemenea. a) Recrutarea functionarilor este. Membrii guvernului sint singurii responsabili. Modul de recrutare este in principiu independent de autoritatea politica. Ea nu dispune de nici o garantie formala de 34 . Aceste organe sint compuse din agenti care au statutul de functionari de cariera. Nicaieri in alta parte ca in Marea Britanie nu exista aceasta preocupare pentru a se asigura subordonarea administratiei fata de puterea politica. 2) principiul de separare Separarea instantelor politice si administrative rezulta in tarile europene din jocul combinat a doua mecanisme : mecanismele referitoare la modul de recrutare al functionarilor si mecanismele legate de statutul libertatilor publice ale functionarilor. bazata pe principiul meritului. existenta a doua ierarhii distincte. acest control consta in punerea in practica a unei Comisii a Serviciului Civil direct responsabila in fata Reginei. Astfel: In Marea Britanie este principiul responsabilitatii ministeriale. care corespunde modelului occidental Este un model organizat in jurul echilibrului intre cele doua principii. in Marea Britanie (dar si in SUA). cel de subordonare a administratiei fata de puterea politica si cel de separare a politicului si administratiei. Autorul a realizat astfel o tipologie in functie de gradul de echilibru al acestui raport si a pus in evidenta doua modele : modele de echilibru si modele de dezechilibru. In Europa continentala. Functionarii sint recrutati prin concurs si examene. Garantia existentei unui sistem de merit consta in aplicarea a doua tipuri de control : Astfel. sint distincte. in functie de variatiile celor doua principii de la situatia ideal-tipica de echilibru perfect (modelul teoretic weberian). sub a treia Republica. a Legislativului asupra Executivului. inca o data. cit mai ales echilibrul (sau dezechilibrul) dintre cele doua tipuri de functii. Acest echilibru este realizat prin mecanisme (institutionale sau nu) care garanteaza acest echilibru si el permite cel mai bine punerea in evidenta a modului dominanat de functionare a relatiei administratie / politica. cele doua ierarhii exista. In Franta. acest principiu a capatat progresiv a semnificatie suplimentara : acea de control al politicului asupra administrativului. In Germania. ideal-tipica. Principiul de subordonare si de separare 1) principiul de subordonare Subordonarea isi are fundamentul fie in texte. in ansamblul tarilor europene. Exista relee (organe) care permit circulatia informatiei si transmiterea deciziilor. cea administrativa (compusa exclusiv din functionari de cariera) si cea politica. care traduce echilibrul principiilor. dar a carei subordonare rezulta din existenta celor doua ierarhii riguros limitate si circumscrise.Dupa Timsit. Constitutia declara ca « guvernul determina si conduce politica natiunii » si ca « Guvernul dispune de administratie si de forta armata ». dar care au fost recrutati pe baza unor criterii in care apartenenta. ministrul este singurul responsabil in fata Parlamentului pentru toate actiunile ministerului sau. a) Modelul de echilibru. dar la virful ierarhiilor exista o osmoza. Se afirma astfel relatia de subordonare a administratiei (civile si militare) fata de puterea politica prin Guvern. este modelul original. Respectarea efectiva a acestor principii constitutionale este garantata prin mecanisme institutionale : In Marea Britanie. De exemplu. Situatia de echilibru perfect este.

sistemul american poate fi considerat o “exceptie” sau sa apreciem diferentele intre Europa continentala si Marea Britanie. sistemul separarii / subordonarii si al neutralitatii functioneaza prin abatere de la schema weberiana a echilibrului principiilor subordonarii si al separarii. iar in relatiile cu administratia. 35 . partidele politice joaca un rol foarte important. Exista doua tipuri de sisteme : Statutul britanic. cele doua sfere functioneaza prin intrepatrundere. Variatia principiului de subordonare produce forme diferite de politizare a administratiei : clientelismul. in mod indirect. Dar acest principiu este cel care permite sa punem in evidenta diferentele care exista intre tari si permite o analiza comparata. b) Statutul libertatilor publice acordate functionarilor este un alt factor care influenteaza natura si gradul de separare intre administratie si politic. numai in raport cu acest model. Celalalt sistem. prin statut. prin felul in care aceasta inalta functie publica isi concepe rolul in raport cu restul functiei publice. in Franta. Acestia sint insarcinati cu organizarea recrutarii functionarilor in asa maniera incit sa se impiedice practica patronajului. De asemenea. posibilitatea sa exercite activitati politice (sa participe la campanii electorale fara sa demisioneze in prealabil). Administratia este tinuta departe de procesul de decizie politica. cu atit mai mult pentru functionarii din sferele superioare. acest sistem se caracterizeaza printr-o functie publica care este structural separata de puterea politica. Exista doua tipuri de variatii (abateri) : variatii produse prin variatia principiului subordinarii si variatii produse prin variatia principiului separarii. Exista deci variatii pe care acest model de echilibru. Clientelismul se manifesta la doua nivele : in primul rind in mod direct in relatiile puterii politice cu o inalta administratie numita si recrutata de catre puterea politica care isi asigura astfel fidelitatea si obedienta functionarilor si in al doilea rind. Aceste doua principii cunosc. care este cel mai riguros si in care functionarii nu se pot dedica activitatilor politice decit in conditii strict definite. clasa politica (parlamentari si membrii ai guvernului) nu cuprinde decit putini functionari la origine. consta in instaurarea unui control permanent. definit prin cele doua principii. 1. Modelul clientelar este bine ilustrat de sistemul italian. dar care isi abandoneaza prestigiul si puterea in schimbul unor garantii (si avantaje) de cariera. in grade diferite. le cunoaste in practica in tarile occidentale.independenta. crescinda. Prin astfel de reguli se incearca evitarea identificarii actiunilor functionarilor cu cele ale partidelor politice care se succed la guvernare. Rolul inaltei functii publice este un rol de executie. Cu toare acestea. variatii care afecteaza functionarea modelului. Inaltii functionari si toate categoriile ierarhiilor superioare nu pot in nici un caz sa exercite activitati politice. De exemplu. fara sa afecteze insa in mod fundamental echilibrul principiilor. a) Clientelismul In acest sistem administratia este subordonata de puterea politica. Opiniile trebuie sa se exprime cu moderatie si prudenta (obligatia de rezerva). birocratia nu este responsabila in fata niciunei autoritati superioare. Aceasta relatie de schimb este o relatie clientelara. dar agentii ei dispun de un asemenea statut de prestigiu incit nu pot fi supusi niciunei presiuni. In acest model. in aceste tari neexistind o comisie speciala ca in Marea Britanie. aplicat in tarile europene continentale. dar libertatea de exprimare a acestor opinii este limitata. Acest control sanctioneaza absenta neutralitatii Statului in recrutarea functionarilor. inaltii functionari au. politicul si administratiei. libertatea de opinie este totala. In realitate. Al doilea tip de statut este exemplul statutului libertatilor in Franta care enunta de asemenea principul separarii celor doua domenii. Puterea politica isi utilizeaza rolul politic-constitutional si in special puterea de numire a inaltilor functionari pe care si-a rezervat-o ca moneda de schimb in scopul obtinerii supunerii administratiei. in functie de tara. ale subordonarii si separarii. loialismul si sitemul de patronaj. Observatie : in practica. Intr-adevar. In acest model clientelar.

detinin functii in inaltele sfere ale politicii. Separarea exista deci. in Germania asistam la politizarea administratiei. dar aceasta nu inseamna controlul administratiei de catre partidele politice. Dar functionarii pot sa se angajeze in activitati politice. In Franta. constituita in special la cel mai inalt nivel din functionari de cariera politica. Dimpotriva. subordonarea functiei publice americane fata de puterea politica. Este vorba de neutralitatea Statului in recrutarea functionarilor si de neutralitatea functionarilor in exercitarea functiilor lor. isi impune punctele de vedere in fata ministrilor. Retinem deci ca in acest tip de separare slaba. caruia ii este specific acest model de variatie. Avem o functie publica profund separata de politic dar vizibil subordonata. neutri si instrumentali) si birocratii politici care domina la nivelele superioare si care participa la procesul de decizie. de separare si subordonare. Cu toate acestea. Este o forma originala de subordonare politica a administratiei. In concluzie. Acest principiu are ca efect modificarea conceptiei pe care si-o fac functionarii cit priveste rolul lor. interdependenta politicului si administratiei se face in profitul administratiei. dar combinata cu o forma speciala de subordonare a administrativului fata de politic. c) Sistemul de patronaj Si acest sistem se bazeaza pe cele doua principii. Separarea neta administratie / politica pe care o presupune modelul loialist implica mecanisme de compensare. 2. se pretinde functionarilor federali un angajament politic activ in serviciul ordinii democratice si liberale. prin mijloace diferite. variatia principiului de subordonare conduce la politizarea administratiei. stearsa (Franta. situatie specifica de exemplu Japoniei. Variatia principiului de separare Aceasta variatie poate sa fie slaba. functia publica. in timp ce variatia principiului de separare conduce la functionarizarea (birocratizarea) politicului. Altfel spus. sint mecanisme care vizeaza rezistenta la presiunea puterii prezidentiale. aceasta este in primul rind consecinta structurii insasi a functiei publice. dar este un caz exceptional : subordonarea administratiei fata de politic este o subordonare organizata in avantajul Presedintelui si al partidului pe care el il reprezinta la putere . administratia este forta dominanta a aparatului de Stat japonez. In cazul stergerii frontierelor dintre administratie si puterea politica in avantajul administratiei. functia publica este non-partizana dar activa (angajata politic). In al doilea rind. dar care conduce de asemenea la cresterea puterii administratiei fata de puterea politica. care prin definitie supravietuieste schimbarilor politice. dupa trecerea prin functia publica. sintem inca departe de un sistem tehnocratic. inalta administratie constituie una din fortele esentiale ale aparatului de Stat. subordonarea si separarea sint consecinta strategiilor informale si mai putin al mecanismelor institutionale. parlamentari si lobbisti. dar in mod frecvent vechii functionari. ca si functionarii francezi. De exemplu : « guvernul de outsiders » (agenti din exterior) sau « triunghiul de fier » adica tripla alianta intre functionarii de cariera. fie puternica (Marea Britanie). Japonia). Sint mecanisme care asigura subordonarea administratiei fata de puterea politica. Vorbim de o datorie de loialism politic. Efectele acestei variatii sint evolutia catre preluarea. 36 . exista o dihotomie absoluta intre zona politica si cea administrativa. a controlului de catre aparatul de Stat si a administratiei sale.b) Loialismul Este un model caracteristic Germaniei. dar fara a modifica esential echilibrul intre cele doua principii. In acest sistem exista atit subordonare cit si separare. de asemenea. in Marea Britanie. In concluzie. Neutralitatea este unul din principiile fundamentale ale functionarii administratiei. Din cauza calitatii si permanentei sale. Este vorba de o structura « duala ». Cit priveste sistemul american. Astfel. Ceea ce este caracteristic acestui model este puternica « orientare » politica a functiei publice germane : avind in vedere trecutul recent al acestei tari. Exista in Germania doua tipuri de functionari : birocratii clasici (functionarii weberieni. strategiile si mecanismele de separare a politicului si administrativului sint specifice. separearea exista. acestia fiind recrutati in mod liber de puterea executiva.

fractiuni. de separare /subordonare 37 . Cel mai bun exemplu este cel al tarilor ex-comuniste. Este modelul unitatii puterii politice si al conducerii societatii de catre partidul comunist. este un model de ne-integrare. 2. carcateristica sa esentiala a fost puternica integrare a ansamblului sistemului politico-administrativ sub autoritatea unei birocratii politice centrale (o elita a puterii.Un alt model de dezechilibru este caracterizat prin dominatia principiului de separare. se caracterizeaza prin existenta unor birocratii duale sau pluraliste deoarece societatea este fragmentata in numeroase grupuri. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :     Care sint particularitatile celor trei modele fundamentale ale birocratiei Care sint cele trei forme de dominatie formulate de Weber Identificati tipurile de birocratii din tipologia lui Riggs Prezentati tipologia lui Timsit in functie de variatiile celor 2 principii. sau criteriile de selectie si cariera.b) Modele de dezechilibru Echilibrul din modelele de administratie este instabil : relatia de echilibru al principiilor de separare si subordonare care exista in tarile occidentale poate fi total dezechilibrat prin dominatia permanenta a unuia sau altuia din aceste doua principii. iar aceasta diviziune sociala se reflecta pe plan institutional . nomenclatura comunista). vorbim de o sub-dezvoltare administrativa. deci un model totalitar. Desi acest model a cunoscut conflicte intre diferitele birocratii si institutii ale Statului. Se produc astfel doua fenomene : politizarea totala a administratiei sau functionarizarea totala politicului. o elita politico-administrativa. sintem in situatia de separare fara subordonare . si desi au existat diferente intre tarile care au adoptat acest model marxist-leninist cit priveste functia public. clanuri. Este un model raspindit in tarile in curs de dezvoltare. Notam particuritatile principale ale acestui sistem : administratia se sustrage total autoritatii puterii politice. Este modelul de societate administrata de politic. 1. Un prim model de dezechilibru corespunde dominatiei principiului de subordonare a administraiei fata de politic. un model constant la limita dezintegrarii si exploziei . partide.

Astazi. De asemenea au legaturi cu lumea politica locala (lideri ai altor partide. national) Birocratia stabileste contacte in functie de rol: astfel. Functionarii de nivel mai scazut stabilesc relatii de executie cu alti executanti. inaltii functionari . cu ministrii si inalti functionari. atitudini care influenteaza interactiunile cu lumea politica. Contactele externe sint ocazionale. functionarii de rang mai putin ridicat (functie de executie) nu au legaturi decit in cadrul departamentului cu alti executanti. ca si birocratii.cei mai aproape de procesul de decizie – intretin contacte cu retelele centrate pe executie. 3) Legaturile cu actorii sociali Birocratii au. Similitudini si diferente : modele de conact. 4) Structura contactelor (local. dimpotriva. local). B) Influenta atitudinilor politice asupra tipului si naturii contactelor Birocrati In functie de tipul de birocratie (politica / de craiera) distingem atitudini diferite fata de politica. stabilesc relatii cu structurile centrale si cu cele locale (sensibile). In timp ce birocratia clasica (functionarii de cariera) este traditional neutra. cele cu lumea politica sint periferice. Din acest punct de vedere. ei avind deci mai multa responsabilitate. contactele cu cetatenii sint mai frecvente decit cele cu birocratii. O alta diferenta se refera la nivelul contactelor (national. modele de cariera si atitudini politice Conform imaginii traditionale. cu alti ministrii. partide) – fac legatura intre lumea administrativa si cea politica . Ei intretin contacte cu retelele politice nationale. lideri locali ai propriului partid) si legaturi cu cetatenii si grupuri de interes. in timp ce elitele politice intretin mai multe contacte cu actorii locali. Politicienii de inalt nivel au contacte in special cu elitele nationale si inaltii functionari. adica intretin relatii exterioare organizatiei. Cit priveste politicienii parlamentari. 2) Elemente de referinta Pentru birocrati. elementul de referinta este departamentul lor: legaturile cu egalii sau superiorii functioneaza pe o baza continua. cu ministrul de resort. politicienii de rang mai putin important stabilesc contacte la nivel local pentru a asigura suport pentru liderii locali ai partidului sau legaturi cu reprezentantii grupurilor de interese. mai mult decit politicienii. au rolul de a media legaturile care pun in contact guvernul. la rindul lor. dupa rol si functie. Politicienii. acestia stabilesc contacte cu liderii partidului lor si rar cu cei din alte partide. grupurile de interes si cetateni. Daca ne referim la legaturile cu alti actori sociali. A) Modele de contact 1) Tipurile de contact depind de specificitatea sarcinilor si nivelul de responsabilitatea Astfel. Politicienii (parlamentarii). in cazul birocratiei politice optiunile politice sint importante. in timp ce functionarii politici sint actori importanti in procesul de decizie. Deci retelele birocratice sint esential interbirocratice (in sinul departamentului). Politicienii. birocratii stabilesc mai multe legaturi cu actorii nationali. adica cu cabinetul. cu lideri ai altor partide. cu societatea. 38 .Modulul 5 – Politicieni si birocrati. Deci contacte directe rare cu politicienii. cu functionarii altor departamente. functionarii de rang intermediar – cei mai apropiati de cererile sociale (cetateni. contacte cu grupurile de interes organizate. Ei intretin deci in special relatii exterioare. birocratia intretine relatii orizontale si verticale in sinul organizatiei si ocazional relatii laterale cu lumea politica. politicienii se afla in relatii in special cu publicul (cetatenii). grupuri de interes. In schimb. intretin realtii diferite : de exemplu. complexitatea crescinda a cererilor sociale face ca frontierele traditionale intre politicieni (a caror preocupare principala este cautarea suportului public necesar si asigurarea legitimitaii politicilor) si functionari (care au rolul de a asigura performanta functiei publice) se modifica. inaltii functionari pot sa fie in contact constant cu decidentii centrali. partidele si societatea. origini sociale.

puternica tendinta catre autonomie a birourilor . Daca consideram vechimea. intretine putine contacte cu membrii partidelor politice. De exemplu. unde traditia responsabilitatii cabinetului si neutralitatea birocratica inhiba legaturile functionarilor cu lumea exterioara administratiei. Politicieni Legislatorii partidelor de guvernamint au cele mai multe relatii cu ministrii. Aceasta diferenta este determinata de structurile institutionale si de traditie (fragmentarea institutionala) si de sistemul politic. Astfel. cei care lucreaza in departamentul finante. Sistemul american se caracterizeaza prin : legislativ independent . sistemul pluralist de luare a deciziilor creste interdependenta dintre politicieni si birocrati. Birocratia dispune de putina autonomie in a intra in relatii de negociere cu actorii externi. Astfel. congresmani. afaceri interne. cei care sint in contact cu centrele de decizie au atitudini politice mai afirmate. a) Fragmentarea institutionala Fragmentarea disperseaza puterea actorilor. Nivelul de conexiune al birocratilor la politica depinde de serviciu si de rang (localizarea structurala. Comparatie intre modelele de contact ale birocratiei Relatiile si contactele in sinul sistemului administrativ variaza putin de la o tara la alta. doctrine. Birocratii politici Acestia nu sint politici in acelasi sens cu politicienii. Diferentele se refera in special la contactele externe. in Marea Britanie. Invers. b) Contacte in functie de sistemul politic In tarile cu sistem de autoritate centripeta (sistem centralizat). intretine legaturi cu 39 . toate aceste particularitati traduc tendinta catre concentrarea puterii in miinile cabinetului si reduc tendinta birocratiei de a dezvolta contacte exterioare sistemului birocratic. avind mai putin timp pentru acest tip de contacte. birocratia intretine legaturi difuze. Relativ similare sint contactele intra-departamentale si relatiile cu grupurile de interes. partide politice putin organizate . anumite sisteme sint mai fragmentate decit altele. Aceste forte centrifuge incurajeaza o dependenta mutuala intre birocrati si politicieni si existenta „triunghiului de fier” (birocrati. dar fiind implicata in programe de dezvoltare. O situatie diferita exista in Suedia. caracteristicile sistemului. cetateni. in Olanda. sint interesati si intretin contacte cu structurile centrale. in virtutea neutralitatii. sau ocupa posturi de nivel ridicat sint cei mai conectati politic. alti ministrii. de asemenea. si cauta suport in arena publica. si anume : traditia responsabilitatii colective a cabinetului si caracterul impersonal (anonimatul) functiei publice . intrun astfel de sistem. tipul de executiv puternic. tipul de parlament (centrat pe partid) .Birocratii de craiera Functionarii cei mai favorabili fenomenului politic sint cei mai contectati la centrul de putere politica. existenta de comitele legislative specializate. absenta de responsabilitate a cabinetului . functia publica. guvernarea de catre partidul majoritar limiteaza relatiile cu birocratia. Pe o scara a fragmentarii acest sistem reprezinta polul centrifug (se indeparteaza de centru). birocratii si membrii parlamentului fiind putin stimulati sa stabileasca relatii directe si sustinute. disciplina si coeziunea partidelor . In timp ce politicienii sint propulsati de valori. Aici. Deci. slabe. grupuri de interes). In Marea Britanie. membrii ai parlamentului. politicienii juniori sint specializati in contacte cu cetateni (mai ales la nivel local) in timp ce politicienii seniori. pozitia in sistem). contactele cu sistemul executiv si elitele politice contribuie la dezvoltarea unor atitudini pozitive fata de fenomenul politic. sistemul american este ilustrativ pentru tipul fragmentat de structuri institutionale. cu alti actori : lideri de partide. cabinet. In Canada. Birocratii conectati politic au tendinta sa se considere mai putin tehnocrati si mai mult policymakers. birocratii „politici” sint legati de centrele de decizie politica (sint catalizatori ai procesului de policy-making) si nu de sistemul reprezentativ. Chiar daca fragmentarea administrativa exista in grade diferite peste tot. cu actorii exteriori sistemului. sistem de personal descentralizat .

Ei sint cel mai bine plasati pentru a construi relatii durabile cu sefii si membrii comitetelor Congresului. in raport cu societatea. relatie care este intretinuta de aceste comitete si care este consolidata prin faptul ca un mare numar de ex-functionari se regasesc in parlament. congresmanii si birocratii sint mutual dependenti. birocratia americana este foarte activa in relatiile cu grupurile de interes: independenta Congresului in raport cu executivul face ca birocratia sa aiba posibilitatea sa-si construiasca propriul ei suport pentru interesele ei sprijinindu-se pe grupurile de interes influente. elitele celor doua domenii sint preponderent barbati. In plus. Exista deci anumite similaritati cu modelul institutional american. vom analiza diferentele in raport cu publicul. sint sisteme fragmentate in care legaturile functionarilor cu parlamentul sint mai strinse decit cele dintre functionari si ministri. birocratia americana este formata din functionari civili de cariera si din functionari politici executivi care au legaturi strinse atit cu membrii Congresului cit si cu grupurile de interes. diferentele intre cele doua grupuri. deci o dependenta mutuala intre functionari. In Suedia exista o neta separare institutionala intre dezvoltarea de politici si implementarea lor. dar puterea Congresului face ca birocratia sa fie mai dependenta decit congresmanii. Dupa variabila sex. C) Birocrati si politicieni. multi lideri politici federali provin din politicienii Landerelor. Cele doua sisteme au in comun fragmentarea sistemului care se manifesta printr-o slaba responsabilitate a cabinetului si o institutionalizare avansata a parlamentului. iar Landerele au rol in implementarea acestora. prin regim de cabinet. in mod istoric birocratia a avut un rol superior in raport cu politicul. si cum aceste diferente influenteaza atitudinile si comportamentele politice ale elitei administrative si elitei birocratice. unde exista traditia ideologiei birocratice. In Germania. legaturile cu liderii partidelor se explica prin configuratia institutionala a sistemului : ministrii federali au rol in formularea si dezvoltarea politicilor. Si in Germania exista interactiuni frecvente intre birocrati si politicieni. In Germania politicienii sint mai dependenti de birocrati. cu statut ridicat. birocrati. fiind mediate de catre ministri. Functionarii civili au contacte frecvente cu parlamentul si grupurile de interes. Exista o reprezentare disproportionata a acestora. prin parlament centrat pe un partid. specific SUA si Germaniei. Bundestagul – cea mai puternica camera legislativa in Europa – are o structura foarte elaborata (complicata) de comitete. Sistemul suedez este dual in sensul ca exista legaturi ale administratiei cu parlamentul. Exista astfel o comunitate de interese intre functionari si parlamentari. Aici functionarii de cariera interrelationeaza cu membrii Congresului si executivul politic. grupuri de interese. Barbatii domina aproape complet elita administrativa (numai 1% din functionarii superiori erau femei in anii 90 in medie in ansamblul tarilor occidentale). ceea ce are ca efect erodarea progresiva a ideologiei birocratice. birocratii si politicienii sint oameni educati. 40 . se particularizeaza prin existenta unor legaturi directe intre cele doua sfere. Deci. Birocratia este in Germania identificata Statului. Exista insa si diferente fata de sistemul american : Bundestagul nu este la fel de independent nici la fel de puternic ca Congresul SUA. Sistemul american pune in evidenta o alta situatie. modele de cariera si atitudini politice – Determinanti sociologici In aceasta sectiune vom analiza elementele comune si de diferentiere intre inaltii functionari si politicieni in calitate de actori sociali. Astfel. Al doilea model. Aceste contexte se caracterizeaza prin existenta responsabilitatii ministeriala. Similitudini si diferente : origini sociale. Exista astfel o situatie dependenta mutuala intre acesti actori. mai ales la virful atit al ierarhiei politice cit si al celei administrative. Functionarii consiliaza frecvent aceste comitete ale Bundestagului in special pentru legislatii care implica informatii si detalii tehnice. In concluzie exista doua modele de contact intre functia publica si sfera politicii : Modelul intilnit in Marea Britanie si Olanda. In special in modelul american legaturile functionarilor cu Congresul sint intense. Cit priveste originea si cariera.parlamentarii. Dar exista o fragmentare a puterii. De asemenea. Deci practica recrutarii creaza legaturi particulare intre liderii partidelor si functionari. care nu sint frecvente. Determinanti sociologici In marea lor majoritate. aceste legaturi. mai ales in cazul elitei administrative. care pune in evidenta legaturi intre functionari si politicieni.

in timp ce pentru birocrati acest raport este de 1/8.a) Educatia Educatia este criteriul care face diferenta intre elite si non-elite. Daca ponderea pregatirii universitare la nivelul publicului in general este de 8% in SUA si 8% in Europa. Ca si pentru educatie. situatia este inca mai exceptionala decit in cazul educatiei. Elitele politice si birocratice reprezinta crema cremei societatii lor. 2) cit priveste tipul de studii. aproximativ 65% din politicieni si birocrati au tatal cu ocupatii profesionale sau manageriale (la nivelul maselor aceasta pondere este de numai 12%). aceasta pondere este foarte ridicata la nivelul elitelor – aproximativ 88%. citeva particularitati sint generale : 1) in toate tarile birocratia are mai multa educatie formala (studii universitare) decit elita politica. in special din zone cosmopolitane. Retinem ca aceste partide ofera oportunitati de avansare copiilor educati ai clasei muncitoare. cea mai scazuta in Marea Britanie si SUA. recrutarea parlamentara este mai democratica in Europa decit in societatea americana. Reprezentantii acestor partide sint tot mai mult aboslventi de universitati si cuprind tot mai putini muncitori manuali. Un individ fara studii universitare poate avea virtual sansa sa intre in Parlament. birocratii au studii in domeniul dreptului. dar accesul la educatie este. dar si pentru compozitia sociala a elitei. La nivelul birocratiei. unde experienta in domeniul legal este esentiala pentru formarea administratorilor. Aproximativ 1 politician din 4 provine din familii de muncitori manuali. Cit priveste birocratii. ceea ce nu este cazul partidului democrat din SUA. Mai mult. In toate tarile. in Europea continentala. In SUA partidele sint mai putin corpuri organizate si mai mult coalitii de indivizi cu resurse financiare. b) Origini sociale Cit priveste acest indicator. situatie explicata prin rolul jucat de partidele socialiste si comuniste. dar nici una sa intre in categoria inaltilor functionari. birocratii au. in timp ce in Marea Britanie preponderente sint stiintele umane. in raport cu politicienii. comparativ cu Franta unde elitele in general au origini mai inalte. Toate elitele sint astazi cu studii universitare insa politicienii si birocratii sint elitele cele mai educate. in nici o tara occidentala nu se aplica masuri care vizeaza sa faca din birocrati si politicieni un grup social exclusiv. In toate tarile insa se remarca importanta educatiei in recrutarea elitelor. recrutarea 41 . absolventii care provin din clasa muncitoare au oportunitati pentru avansarea in ierarhia politica la fel ca si cei care provin din clasa mijlocie. Elitele politice si administrative sint chiar mai educate decit cei care ocupa posturi similare in sectorul privat. Deci. Aceasta are implicatii nu numai pentru calificarea si pespectivele decidentilor. Dar accesul la educatie depinde de statutul social. In Tarile de jos elitele au origini mai modeste. Cu toate aceste diferente in favoarea elitelor birocratice si politice si in ciuda variatiilor de la un context la altul. Cei mai multi parlamentari cu cele mai putine studii universitare sint in Marea Britanie si in Germania (si mai ales in cadrul Partidului laburist si in cadrul Partidului sociodemocrat german). Deci originea sociala nu are decit un impact indirect asupra procesului de recrutare al elitelor. Cea mai mare diferenta exista in Italia. Desi exista diferente intre tari. birocratii au mai putine studii in domeniul stiintelor sociale si naturale decit politicienii. c) Origini geografice In general. aceasta pondere fiind de aproximativ 90% in cazul elitei administrative. in SUA predomina stiintele fundamentale si tehnologia. Selectionarea acestora nu este discriminata social. acestia provin covirsitor din mediul urban. Educatia este un criteriu esential pentru a atinge rangurile superioare in lumea politica si administrativa. In Europa. O alta diferenta se refera la faptul ca recrutarea politicienilor este mai descentralizata decit recrutarea administrativa. Insa in general in tarile industrializate modelul dominanat la virf – trece prin universitate. Impactul ei este mediat de sistemul educational : 2/3 din absolventii universitari ai elitei politice provin din clasa de mijloc. Aceiasi observatie se poate face si in cazul recrutarii parlamentarilor europeni. origini sociale mai privilegiate : aproximativ 74% sint fii de manageri si profesionisti (57% pentru politicieni). Considerati impreuna. politicienii nationali provin din zonele urbane.

fac dificile schimbarile in filtrul social la virful ierarhiei sistemului. Sistemul inchis tinde sa produca elite de inalt nivel cu o experienta ridicata si care sint socializati in normele institutiilor lor.birocratica dupa criterii educationale favorizeaza zonele cu oportunitati educationale (marile centre urbane). Pentru lumea politica. 42 . deschiderea relativa a sistemului educational american compenseaza inchiderea relativa a sistemului de recrutare politica. acestia lucrind mai mult timp in aceiasi institutie. Prin statutul lor ocupational. d) Concluzii In toate tarile. acest model derivind din coincidenta dintre un partid majoritar cu radacini socialiste si un partid cu radacini catolice. In toate tarile. dar gradul de reprezentativitate sociologica variaza semnificativ de la o tara la alta si intre politicieni si birocrati. Dar cei cu origini modeste intilnesc mai multe obstacole decit in Europa. acestia apar egalitari atit din punct de vedere social cit si educational. In concluzie. din diferentele care exista intre recrutarea politica si cea birocratica. Deci. Din acest punct de vedere. Patterns (traiectorii) de cariera Daca exminam traiectoria carierei birocratilor si politicienilor putem pune in evidenta doua sisteme ideal-tipice de recrutare diferite ca permeabilitate : a) Un sistem inchis – este un sistem care cere o practica indelungata intr-o singura institutie ca preconditie pentru accesul la rangul de elita. diferentele provin din modul de recrutare a celor doua elite. iar vointa de a prezerva sistemul functiei publice izolindu-i de transformarile sociale si politice. dar ea favorizeaza puternic copiii claselor mijlocii si superioare. dar si accentul pus pe vechime si calificari impersonale. putem afirma ca birocratia este. accesul la rangul de elita este mai discriminant din punct de vedere educational decit din punct de vedere social. Cit priveste elitele politice europene. Birocratii Mediul administrativ este un sistem inchis. accesul la elita politica este mai egalitar decit accesul la elita administrativa. b) Un sistem antreprenorial. Altfel spus. ale populatiei. In Europa. Sint mai multi copii din clasele mijlocii in elita americana pentru ca in generatiile trecute clasa mijlocie a fost mai dezvoltata decit in Europa. Birocratii sint selectionati prin examen si postul lor cere o formatie universitara. Astfel. societatea americana fiind o societate elitista. Elitele administrative italiene si franceze sint mai deschise recrutarii in rindul claselor inferioare decit cele din tarile nordice ale Europei. in termeni de recrutare si reprezentativitate. politicienii germani sint membrii de baza ai clasei mijlocii. superiare. Relativul egalitarism american este mai marcant in administratie decit in sfera politica pentru ca politica de recrutare in SUA este mai influentata de absenta unui partid al clasei muncitoare. In acest context efectul direct al originilor de clasa asupra educatiei a fost mai scazut. Elitele politice italiene sint cele mai putin inegalitare in termeni sociali. In SUA accesibilitatea la educatia universitara a fost istoric mai ridicata. traiectoriile (modelele de alegere si de cariera) a politicienilor si functionarilor sint diferite si au consecinte pentru expertiza in politicile publice. elitele provin din straturile educate. Cauza o constituie exigentele educationale care sint mai mari pentru functionari. mai rezistenta la democratizare. Cit priveste politicenii germani. compozitia lor sociala este rezonabil reprezentativa pentru populatie in termeni de origine sociala. este un sistem legat de un proces de socializare in institutii de elita. Este un sistem care favorizeaza legaturile cu alte segmente ale societatii. mecanismul electoral produce o elita mai reprezentativa in termeni sociali decit recrutarea prin examen in ciuda nivelului de educatie ridicat si originii sociale mai ridicate. un sistem care favorizeaza integrarea interna in sinul elitei. educatia universitara este esentiala in recrutarea elitei administrative. Tinind cont ca situatia este diferita in cazul elitei administrative. caracterizat printr-un grad inalt de intrari in rindul elitei a unor indivizi care vin din cariere exterioare. Dar in acelasi timp diparitatile dintre politicieni si birocrati sint cele mai mai mari in Italia.

acestia se afla de asemenea la stinga fata de grupurile similare cit priveste identificarea partizana. totusi accesul la rangul de elite este mai egalitarist decit in Europa. deci nu au mostenit ideologii progresiste. adica un strat in care traditia participarii la politica si guvernare a trecut de la o generatie la alta. Cele doua elite au mostenit. Transmiterea opiniilor politice este deosebit de slaba : 2. aceasta este mai moderata pentru birocrati. analizele arata ca : Elitele politice se situeaza la stinga fata de grupurile sociale similare si sint mai apropiati de afilierea partizana a cetatenilor. Cei care provin din mediul muncitoresc si din clasele mijlocii inferioare sint excluse din elita prin filtrul educatiei si prin filtrul social. Acestia ar trebui sa aiba pozitii (atitudini si comportamente politice) conservatoare. In sistemul politic se intra mai tirziu si se ramine mai putin timp. explicatia fiind existenta partidelor socialiste si crestin-democrate. 43 . Birocratii provin in general din medii urbane. Sistemul parlamentar este mai antreprenorial in practica recrutarii si avansarii decit sistemul functiei publice care este un sistem inchis. Or. Orientari politice Am vazut ca birocratii si politicienii sint elite deosebit de educate si au origini sociale ridicate in raport cu alte categorii similare (profesionisti.Politicienii Specific mediului politic este sistemul antreprenorial. Cit priveste loialitatea partizana. ceea ce este o perspectiva comuna partidelor de stinga. Faptul ca partidele cauta suportul in toate regiunile geografice explica de ce parlamentarii provin mai putin decit birocratii din ariile urbane. din cauza profilului social si educational al populatiei care este mai ridicat. inclinatia pentru afaceri publice ale familiei. In Europa studiile universitare asigura copiilor claselor populare mai multe oportunitati pentru avansare in ierarhia politica decit copiilor clasei mijlocii. Altfel spus. membrii elitei tind sa mosteneasca. Se transmite deci interesul pentru treburile publice. In special in Europa exista o „clasa politica” (Mosca). fata de 40% in cazul politicienilor. Parlamentarii si birocratii au o buna educatie in raport cu alte straturi sociale. birocartii sint mai favorabili implicarii guvernului in treburile economice si sociale. Desi ei provin din familii cu simpatii virtual conservatoare si desi faptul ca ei ocupa pozitii inalte. In SUA. D) Atitudini politice si loialitati partizane Origini ale atitudinilor politice In general. birocratii se plaseaza mai la stinga decit parintii lor (spre deosebire de avocati care se plaseaza mai la dreapta in raport cu simpatiile familiale). in special in Europa. Recrutarea este mai deschisa selectiei publice si controlului public si liderii de partid au mai mare interes sa prezinte candidati cu care electoratul se identifica. originea sociala nu explica in totalitate puterea lor. Deci. daca nu posturile publice. Pentru 16% din politicienii europeni si 33% din birocratii europeni prima ocupatie a tatalui a fost in serviciul guvernarii. mai ales in Europa. dar mai putin opiniile politice. cosmopolite. interesul pentru politica si guvernare.5% in cazul functionarilor. In timp ce partidele conservatoare au ca suport pe cei cu statut inalt. dar mai la dreapta (mai conservatori) decit cetatenii in general. Acest pattern este mai putin evident in cazul elitelor americane. Dar prin cariera. Aceasta situatie se explica prin faptul ca ei nu provin din familii de stinga. stinga se sprijina pe cei cu statut inferior. manageri). ideologiile anumitor partide favorizeaza pe cei care provin din rindul clasei muncitoare sau clasa medie inferioara. unde partidul democrat nu joaca acest rol. Concluzii Femeile sint in general excluse din elita politica si administrativa. in timp ce parlamentarii nu difera semnificativ ca grup de popultia pe care o reprezinta. Daca ne referim la inaltii functionari. elitele au mostenit. interesul pentru politica si guvernare. Politicienii si birocratii sint in general copiii cadrelor medii de oficiali (birocrati) si politicieni locali. in special a tatalui. In plus.

sistemul parlamentar este mai antreprenorial in practica recrutarii si avansarii. ca grup. urbana. a) Diferentele dintre politicieni si functionari cit priveste rolul Statului si schimbarea sociala In general. birocratii sint sceptici fata de exigentele celor doua extreme ideologice si. Pentru a caracteriza cele doua optiuni diferite si opuse in Europa s-a utilizat diviziunea stinga / dreapta. deci prin reforme sociale ale Statului. Inaltii functionari provin dintr-o minoritate barbateasca. E) Ideologia elitei In general. Este o ipoteza adesea avansata de politicienii de dreapta care sint contra interventiei Statului (adica a interventiei birocratice) 2) Prin origine si statut social si prin traditie. ca grup. dar faptul ca aceasta situatie este specifica si functionarilor are o explicatie mai complexa : functionarii lucreaza cu politicienii principalelor partide. Elita parlamentara prezinta aceleasi trasaturi.Birocratii si politicienii sint deci doua grupuri foarte ne-reprezentative in termeni demografici. in Occident. Astfel. interventia Statului devine instrumentul esential pentru politici redistributive si opozitia fata de interventia Satului devine conservatoare. In general. Astfel. educata. cu studii universitare. dar este mai reprezentativa din punct de vedere demografic decit birocratia pentru ca ea cuprinde si indivizi fara formatie universitara si pentru ca sistemul de partide favorizeaza mobilitatea (ascensiunea) claselor mijlocii si populare. Nici politicienii si nici birocratii nu sint in dezacord cu vederile politice ale electoratului. birocratii ar putea sa se plaseze la centru 4) Birocratii sint apolitici : diviziunea muncii intre birocrati si politicieni ii incurajeaza pe acestia din urma sa includa opiniile lor politice intr-o schema ideologica relativ simplista. ordinea existenta (structuri economice si sociale). ceea ce este normal. Politicienii se apropie de preferintele partizane ale publicului. cu origini in clasa mijlocie si orientata catre afaceri publice. unde climatul politic este slab ideologic. prima dimensiune a controversei ideologice a fost schimbarea sociala (si nu identitatea) si in special modificarea (declinul) rolului Statului in promovarea egalitatii sociale si economice. sprijinul pentru interventia Statului si pentru reforme sociale sint strins corelate. ei ar putea sa se situeza mai la stinga decit politicienii atunci cind acestia se plaseaza pe pozitii conservatoare. Astfel. La celalalt pol se situau cei ce aparau. exista 4 ipoteze : 1) Birocratii au interes in cresterea rolului Statului. in ciuda faptului ca tema nationala a fost importanta. Cele doua elite provin din medii cu un inalt grad de implicare politica sau din parinti cu ocupatii guvernamentale dar care nu determina atasamente (afilieri) partizane. si desi noua stinga sau anarhistii libertari sint contra Statului. Desi modernizarea numita conservatoare este bazata pe Stat. dar lumea birocratica este cea a expertizei si detaliilor operationale ceea ce o predispune sa ignore pozitiile ideologice. analizele punind in evidenta urmatoarele diferente intre birocrati si politicieni : 44 . la nivel teoretic. catre sfirsitul secolului al XIX-lea. Desi la origine liberalii britanici au fost campionii economiei fara Stat. totusi dihotomia este remarcabil de durabila pentru identificarea ideologica. desi la asta ne-am astepta avind in vedere originile lor sociale. a bogatiei si privilegiilor si aceasta prin actiuni ale Statului. in secolul al XX-lea. Adeptii schimbarii sociale aveau ca obiectiv o distribuitie mai egalitara a puterii. in secolul al XX-lea. ei isi deplaseaza optiunile politice la stinga optiunilor politice ale mediului lor. ca grup. birocratii ar putea sa se situeze la dreapta politicienilor cind acestia din urma apara reformele sociale (este ipoteza politicienilor de stinga care acuza conservatismul birocratic) 3) Prin temperament. birocratii ar fi interesati in mentinerea ordinii existente si ar manifesta aversiune fata de politicile de schimbare. In Marea Britanie si in SUA termenii „liberal” si „conservator” au aceiasi semnificatie. in numele individualismului. Diferente intre cele doua elite exista in functie de modalitatea de recrutare si cariera : daca sistemul inchis domina lumea administrativa. asa incit ei isi modereaza atasamentele in vederea succesiunii partidelor (schimbarii politice). cu exceptia SUA. Multe din aceste ipoteze general avansate nu s-au verificat.

deoarece birocratii. si nu in termeni de clivaje si contradictii intre interese particulare. moderate. au un impact independent semnificativ. Cele 2 difera dupa : 1) viziunea asupra interesului public • modelul de guvernanata pune accent pe corpul politic. propun schimbari mariginale . in timp ce pentru politicile imediate (pe termen scurt). cei mai multi se multumesc cu statu quo. ideologia este importanta. dincolo de predispozitiile ideologice. Atit politicienii cit si birocratii de stinga sint mai inclinati decit ceilalti sa propuna schimbari radicale in politica curenta . dar in general in SUA bransa executiva nu este dominata de centristi (centrismul ideologic nu este caracteristic pentru functionarii de cariera. rezultatele analizelor arata ca : Cele doua variabile. In Europa. biorocratii au pozitii centriste. Elita biorocratica europeana este din punct de vedere ideologic mai omogena si mai conservatoare decit parlamentarii. viziunea lor este mai polarizata din punct de vedere ideologic intre un bloc masiv la stinga (care vor un Stat puternic si reforme majore) si un grup la dreapta (cel putin pina in 1980) care este in favoarea reducerii rolului Statului. c) ideologia si guvernanta Ideologia si rolul influenteaza substanta politicilor (adica a ceea ce guvernul decida sa faca sau sa nu faca). de legalitate. • cit priveste importanta rolului. in mod tipic. pentru cei de dreapta libertatea) . Ei favorizeaza mai multa interventie a Statului si implicarea in problemele sociale. prefera economia mixta. • Cit priveste diferenta de a concepe viitorul : politicienii vizeaza schimbari de substanta.A) In tarile europene. ceea ce este o anomalie) b) influenta ideologiei asupra politicilor Considerind influenta ideologiei si rolului (politicieni sau functionari) asupra deciziilor si reformismului politic. elita birocratica se situeaza la centru pe continuumul ideologic (din punct de vedere la interventiei Statului si schimbarii sociale). pentru politicile de viitor. birocratii pun accent pe schimbari mai marginale. gindesc in termeni de idealuri (pentru cei de stinga justitia sociala. pe interesele reale ale tuturor membrilor societatii . pe stabilitatea sociala si progres material (ceea ce se explica prin centrismul lor ideologic). • modelul politic pune accent pe o conceptie pluralista a interesului public si afirma realitatea si legitimitatea conflictului . • birocratii de dreapta sint mai confuzi. rolul este mai important. exista 2 perspective asupra societatii si afacerilor publice : modelul de guvernanta si modelul politic (politics). justitie distributiva 45 . politicienii sint mai putin satisfacuti decit birocratii de politicile curente. schimbarea sociala moderata. problemele publice trebuie sa fie rezolvate in termeni de justitie. Aceasta inseamna ce atit politicienii cit si birocratii s-au ajustat din punct de vedere intelectual la divizunea muncii : birocratii administraza mai intii politicile existente si apoi vizeaza schimbarea . In functie de felul in care ideologia si rolul influenteaza procesul decizional. Deci. Exista diferente in functie de administratie (republicani / democrati). Cu alte cuvinte : • efectul ideologiei este la fel de puternic atit asupra politicienilor cit si asupra birocratilor. diferitele segmente ale societatii au interese diferite si divergente si sarcina leaderilor este sa reflecte aceasta varietate de interese. • deci politicienii vizeaza schimbari majore de politica (inovatia) si birocratii. Cit priveste parlamentarii europeni. sint mai realisti. ideologie si rol. pun accent pe libertate (inclusiv libertatea pietii – conservatism modern) si securitate (functie de curentul mai liberal sau conservator) . conflictul social si politic este marginal si adesea artificial . accepta ordinea existenta cu citeva reforme majore. 2) obiective • modelul politic – progres. B) Modelul american este diferit : Elitele birocratice americane sint mai eterogene si functionarii de cariera mai la stinga decit congresistii.

parlament (deci raportul cu factorii politici. partide. conflictul este secundar (model de guvernanta) 6) stilul de politici (policy-making) • conservatorii. al functionarilor .arata scepticism fata de politicile pluraliste. au tendinta sa fie incrementali (programe pe termen scurt. actioneaza in termenii modelului de guvernanta 5) viziunea asupra conflictului  modelul de guvernanta pune accent pe consens  modelul politic pune accent pe conflict. dar administratia poate sa se angajeze in procesul de decizie politica. acest pluralism asigura functionarea sistemului in care interese multiple trebuie sa se exprime si sa se concilieze . pe consens 8) atitudinile politicienilor fata de functionarii de cariera. functionarii de cariera (experti in politici) sint o conditie a unui Stat bine ordonat . raporturi cu pluralismul) • cei de stinga si politicienii. politicieni). sint mai critici fata de rolul clasic. ceea ce este natural. pe diversitatea de interese care este esenta afacerilor publice Astfel. cu atit se respinge notiunea clasica a neutralitatii administratiei . sint mai putin elitisti. odata la putere. 4) legatura lor cu ideologia • cei de stinga gindesc in termeni de model politic • cei de dreapta in termeni de model de guvernanta • Politicienii – model politic • Birocratii – model de guvernanta • in realitate. sint deci mai sensibili la conflictul social. Functionarii sint deci gardienii interesului national . • Cei de stinga.• modelul de guvernanata – stabilitate. deci autonomia si neutralitatea acestui Stat trebuie protejate. cea mai mare parte a celor de dreapta si cea mai mare parte a birocratilor pun accent pe consens. multumiti cu tendintele prezente) • exista deci afinitati intre politicienii de centru si birocrati 7) raportul cu grupurile de interes. sint promotorii unei viziuni angajante . fara legatura cu rolul (birocrati. cu cit se doreste o interventie mai mare a Statului. de rolul lor in afacerile publice • politicienii de stinga sint pentru mai multa implicare politica. vad 46 . cei de stinga sint pentru modelul politic. neutru. expertii se ocupa de probleme tehnice. ei resping normele neutralitatii administrative. in versiunea moderata pune accent pe bransa executiva a guvernului si functionarii permanenti ai Statului . • modelul politic vehiculeaza o viziune pluralista a democratiei (partide politice. pun accent pe ceea ce divide partidele si mai putin pe ceea ce le uneste • La fel. politicienii de stinga. sint favorabili pluralismului. neutralitatea administratiei este dorita. pun accent pe competenta. grupuri de interes. cei de stinga (birocrati si politicieni) au tendinta sa atribuie diferentele dintre partide clivajului socio-economic de clasa • Deci ideologia si rolul pot sa prezica modelul de politici (politic sau de guvernanta) : cea mai mare parte a celor de stinga si cea mai mare parte a politicienilor gindesc in termeni de conflict (model politic) . eficacittate 3) conceptia binelui public are influente asupra institutiilor • modelul de guvernanata in versiunea extrema implica o viziune elitista si chiar autoritara . sint pentru politici pluraliste . dar nu sint izolati de restul corpului politic . politicieni si birocrati. unui control mai mare al cetatenilor asupra guvernului • cei de dreapta si birocratii – model de guvedrnanta . eficienta este mai importanta) • birocratii prefera mai mult acest stil decit politicienii • este si preferinta politicienilor de centru (prudenta. politicieni). putin ambitioase. sint pentru o mai mare implicare a cetatenilor in viata politica si guvernanata. adepti ai modelului politic. politic .

birocratii de stinga sint mai putin de stinga decit politicienii de stinga (din cauza rolului) • ideologia functionarilor este mai influentata de rol. in timp ce cea a politicienilor este mai influentata de originile social. ceea ce nu inseamna ca este apolitic. in timp ce birocratul este impartial. distributia preferintelor partizane nu arata o orientare conservatoare e) legatura intre ideologie si origini • birocatii provin din familii in care legatura intre conditiile sociale si afilierea partizana este slaba. in special fata de neutralitatea birocratica . ei sint din punct de vedere ideologic conservatori. In general. la politicieni exista o legatura mai strinsa intre ideologia lor si pozitia sociala si politica a tatalui (deci importanta originilor sociale si politice) • 47 . Toti politicienii sint membrii unui partid. politicienii si birocratii sint similari din punct de vedere ideologic • in partidele de centru si de stinga. voturile functionarilor reflecta orientarea ideologica de centru si de dreapta • exista deci legatura intre centrism si non-partizanat Legatura partid / ideologie se realizeaza diferit la cele 2 grupuri : • in cadrul partidelor moderat conservatoare. in „Politica ca vocatie”. si ei au tendinta sa aleaga un partid non conform cu pozitia lor dimpotriva. Legatura ideologie / partizanat este in mod normal mai puternica la politicieni. ci ca instinctele lui politice nu au in mod fundamental un caracter partizan. birocratii sint mai conservatori decit politicienii • deci birocratii sint tipic mai conservatori decit politicienii.• • problemele intr-un mod mai putin managerial . acestea atrag preferintele birocratiei superioare • in general.economice • chiar daca cei 2 vin din clasa de mijloc superioara. Tatii lor au fost mai „independenti” politic decit cei ai politicienilor. redistribuirea bogatiilor si puterii politicienii de dreapta vad lumea si functia lor in termenii modelului de guvernanta . prioritatile sint : mai multa justitie. sint mai fideli fata de traditia functiei publice. Chiar Weber. cetateni) in afacerile guvernului . sint pentru limitarea implicarii factorilor politici (grupuri de interes. in timp ce birocratii refuza identificarea cu un partid. Loialismul birocratic variaza de la tara la tara : • in tarile cu sistem bipartit (Marea Britanie. politicieni. SUA. pun accent pe eficacitate. pe aspectul managerial al politicilor publice politicienii centristi sint adepti ai modelului de guvernanta d) identificarea partizana Pentru politicieni si birocrati. Ei provin din familii conservatoare (clase superioare sau muncitoresti) sau din familii de stinga ale clasei superioare. in timp ce birocratii sint independenti in proportie de 1/3. Germania). Considerind legatura dintre ideologiile politice si idenificarea partizana. pozitia ideologica (stinga / dreapta) este un indicator important cit priveste valorile si credintele. partide. Refuzul identificarii partizane reflecta scepticismul lor care se explica prin afinitatile cu modelul de guvernanata. divizarea in sinul birocratiei reflecta divizarea elitei politice • acolo unde exista mici partide de centru (liberalii in Marea Britanie). arata ca in sistemul democratic se presupune ca politicianul este pasionat. analizele au pus in evidenta urmatoarele diferente intre politicieni si birocrati. ceea ce se explica prin rolul lor • din punct de vedere ideologic.

Centristii puri sint mai rari in bransa executiva. partizanatul politic si ideologia sint mai putin legate si cele 2 sint mai putin legate de originile sociale si politice. ci frecventa fiecarei pozitii. guvernele de stinga au tendinta sa-si plaseze simpatizantii in inaltele posturi administrative. In Europa. Centrismul da stabilitate.In concluzie. Distributia intre cele 2 modele (politic si de guvernanta) are origini in aceasta particularitate (antecedente). 48 . mai mult de departamentul unde lucreaza decit de originile sociale : cei din departamentele legate de problemele sociale au tendinta sa fie de stinga. resping ideea unei administratii apolitice. mai putin idealism. mai progresisti (prin ideologie). Birocratia americana este mai polarizata din punct de vedere ideologic decit in Europa. Astfel. pentru politicieni. functioneaza dupa rutina Observatii : Trebuie facuta distinctia intre centrism si rezistenta la schimbarea sociala si interventia Statului care este caracteristica politicienilor conservatori (si birocratilor). centrismul birocratilor are in Europa origini in divizarea institutionala a muncii intre birocrati si politicieni : birocratii sint concentrati pe adoptarea de politici curente. din punct de vedere ideologic. reprezinta continuitatea procesului administrativ si dau o linie de evolutie programelor guvernamentale. In general. cei de stinga sint inclinati catre moderatie si consens. dar sint sensibili la politici. pe „buna societate”. sint egalitaristi. Politicienii de stinga si birocratii conservatori pot intilni dificultati in colaborarea lor in procesul de politici publice : politicienii de stinga gindind si actionind in termenii modelului politic. In plus. Deci. cei de stinga sint mai numerosi in special in rindul functionarilor de cariera. birocratii provin din familii care au legatura cu guvernarea. chiar populisti. in timp ce birocratii de dreapta sint mai conformi modelului de guvernanta. In general ei au intrat in administratie in timpul „politizarii administratiei”. in raport cu politicienii. Birocratii de stinga au mai multe in comun cu politicienii de stinga decit cu ceilalti birocrati: sint sensibili la conflictele sociale. birocartii sint influentati. cei de dreapta. Meritul birocratilor este ca acestia sint un element de stabilitate. birocratii sint moderati (prin profesie). Ei sint din punct de vedere ideologic de centru. sint adeptii modelul de guvernanta. Din aceasta cauza. politici pe termen scurt. 63% din birocrati sint centristi din punct de vedere ideologic. nu este corect sa spunem ca birocratii nu au ideologie (sint apolitici). In SUA si in Germania. sint chiar critici fata de birocratie. in timp ce politicienii pun accent pe viitor (sau trecut). afilierea partizana si ideologica sint strins legate si sint determinate de ideologia tatalui si originile sociale. Directia schimabarii este data de politicieni. Inclinatia centristilor pentru moderatie poate conduce la rezistenta la inovatie proprie conservatorilor. pentru a evita si contracara aceste divergente. in timp ce politicienii provin din familii care au legatura cu politica. dar nu inovatie. absenta de pasiune) f) Implicatii • Politicianul tip este condus de ideologie. Diferente intre Europa / SUA – anomalia americana Ceea ce este particular pentru decidentii americani nu este natura diferentei intre stinga si dreapta (in SUA cei de stinga favorizeaza mai mult reformele sociale si modelul politic). de marile proiecte de societate • Birocratul tip este mai interesat de ajustari marginale. Aceasta ideologie a birocratiei poate afecta raportul Administratie/Politica Cresterea interesului birocratiei pentru politica si ideologie (adica a birocratiei de stinga) poate eroda normele de impartialitate si obiectivitate. mai ales in cadrul birocratiei. sint rari in birocratia europeana. dar aceast interes pentru politica afecteaza stabilitatea proprie functiei publice. Criteriile de recrutare si rolul socializarii contribuie de asemenea la acest centrism (in sensul moderatiei. si in special cei de stinga. Pentru birocrati. Birocratii pot deci influenta in mod pozitiv inovatia. Mai mult.

Chiar daca acest sistem de patronaj este mai restrins astazi. in timp ce in Europa. dimpotriva. americanii sint mai sceptici fata de ideea ca executivul sa fie neutru. legatura partid/ideologie este mai puternica la birocrati decit la politicieni. Prin traditie si cultura politica. in timp ce in Europa birocratii au fost istoric priviti ca un suport institutional pentru statu quo. adopta pozitii de dreapta. Functionarii joaca in SUA un rol mai imp decit in Europa. asa incit profilul lor ideologic reflecta aceasta particularitate. principii)  Identificati asemanarile / deosebirile dintre cele doua tipuri de actori din punct de vedere al determinantilor sociologici (origine socila.De asemenea. respectiv de guvernanta si care sint particularitatile lor ? 49 . Birocratii americani au devenit politicieni. Birocrtaii care se declara independenti in practica adopta pozitii de stinga. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :  Care sint similitudinile / diferentele dintre politicieni si functionari din punct de vedere al modelelor de contacte (tipuri. structura constitutionala face ca distinctia administratie / politica sa fie mai putin neta. traiectorii profesionale)  Ce apropie / desparte politicienii de birocrati din punct de vedere al orientarilor politice si ideologiei ?  Ce intelegem prin model politic. educatie. Aceste diferente au legaturi istorice : in SUA agentiile executive au fost instrumente de schimbare.

principiile acestor modele clasice se manifesta diferit in functie de logica institutionala. raporturi intre puterea legislativa. 2. Astfel. executiva. in special dupa razboaiele napoleoniene si Congresul de la Viena 1815 si cele doua razboaie mondiale. este un moment cheie. Obiectivul nostru nu este de a retrasa aceasta istorie. semnat in 1648 dupa razboiul de 30 de ani (1618-1648) care a desirat Europa pe fondul unor rivalitati dinastice si religioase. pentru a intelege cum s-a impus forma de organizare teritoriala bazata pe Stat si cum s-au format apoi diferite forme de Stat. Statul a fost precedat de mai multe forme de organizare politica care nu meritau calificativul de Stat. citeva precizari sint necesare. in timp ce a doua. a administratiei publice. este rezultatul istoriei particulare europene. sistemul de reprezentare). El inspira inca definitia juridica a Statului si forma de organizare bazata pe stat s-a universalizat. ca natura. supra-Statul. dar si regulile jocului politic (reguli electorale. Dar spiritul tratatului de la Westfalia domina inca si astazi. Dupa 1648. au avut loc alte reamenajari ale hartii Statelor europene stabilita la Westfalia. sau pe planul amenajarii interne. infraState. Dar ele nu pot fi intelese fara sa intelegem si sa analizam fortele care le anima si regulile interactiunii lor. 1.Modulul 6 – Institutii politice Institutiile politice sint cadrul institutional in sinul caruia au loc interactiunile politice si se formuleaza politici. Deci. Totusi. Statul este o forma de organizare recenta. Din punct de vedere istoric. Pe linga o scurta trecere in revista a diferitelor forme istorice de Stat. In practica administrativa si politica. Inainte de 1648 suveranitatea se raporta la rege si nu la entitatea teritoriala asupra careia ei dominau si care se schimba functie de casatorii si alte aliante matrimoniale intre familiile regale. sociologica. juridica). Diferitele modele ale raportului dintre administratie si politic sint modele teoretice. Statul Statul este cea mai importanta institutie politica care reprezinta punctul de intilnire dintre politica si administratie. de referinta pentru a analiza si compara tipuri concrete. Statele actuale sint diferite unele de altele. particularitatile cadrului institutional-politic influenteaza in mod esential forma raporturilor dintre politica si administratie. raporturi Stat / colectivitati) si distributia functionala a puterii (tipuri de regimuri. Institutiile sint arena sau structurile in interiorul carora ia forma distributia teritoriala a puterii (forme de Stat. dar nu a fost mereu asa si astazi nu este singura. este definitia 50 . normele formale si informale care incadreaza si definesc contextul institutional. Au existat trei tipuri concurente de forme non-etatice : orase-Stat. implica o analiza bazata pe o teoria a Statului. care dateaza de cinci secole si care a aparut in Europa. extra-State (la care putem adauga o alta forma actuala. a procesului politic (de policy-making). El marcheaza ruptura de sistemul feudal si consacra epoca Statelor suverane institutind frontiere recunoscute si limitind influenta bisericii romane asupra afacerilor Statelor. Daca ne referim strict la aparitia Statului modern.o constructie istorica Statul este forma de organizare teritoriala dominanta. Definitiile Statul modern Cind vorbim de Statul modern doua definitii sint in general utilizate. Orice analiza a sistemului politic. O prima definitie este numita juridica si formala. Totusi. ca de exemplu Uniunea europeana). tratatul dela Westfalia. vom aprofunda definitiile – juridica si sociologica – ale Statului modern si vom analiza tipurile si formele de Stat. mai precis in functie de tipul de Stat si de regim politic care caracterizeaza fiecare tara. pentru ca ea poarta amprenta dreptului. imperiul este o forma de organizare politica pe care Europa a cunoscut-o din epoca romana pina la caderea imperiului austro-ungar in 1918 si care a durat in anumite arii non-occidentale pina la mijlocul secolului al XX-lea. universalizarea nu inseamna uniformitate a modurilor de amenajare a teritoriului etatic. Statul .

Aceasta provoaca conflicte profunde intre populatii de confesiuni diferite. Un Stat nu exista decit daca este recunoscut de alte state si acest proces se produce formal prin admiterea la ONU. miscarile islamiste din India. Pakistan – sint exemple prin care grupurile islamiste incearca sa ia puterea politica pentru a impune Charia (legea islamica). atunci cind exista un ecart intre recunoasterea formala si realitatea unor State cu institutii descompuse. In acest sens in antichitate grecii faceau diferenta dintre ei si altii. Cind populatia care locuieste pe un teritoriul unui stat partajeaza aceiasi identitate nationala vorbim de Statnatiune. Statele realmente existente pot sa difere mai mult sau mai putin sub anumite aspecte de definitie. provincia ex-iugoslava Kosovo si-a creat institutiile caracteristice unui Stat modern. Malaiezia. Fara acest criteriu. Aceste dinamici (de non-distinctie intre politic si religio) repun in cauza ideea secularizarii religioase care parea universala si sint o alterare a Statului modern. prin care credinta si practicile religioase trec in sfera privata. dar ea implica o mai mare exigenta in atribuirea etichetei de „Stat”. prin care domeniul public devine neutru din punct de vedere religios. are inca statut de membru ONU. In traditia iacobina franceza. regimul taliban din Afganistan. Prima se refera la natura organizatiei : Statul este o intreprindere in sensul ca are o activitate continua ca finalitate 51 . Ea are limite. religioase sau economice. clar delimitat de alte institutii sociale. Cind domina puterea religioasa. Existenta unui teritoriu clar delimitat este prima conditie. intre sectorul public si cel privat. dar ea este in continuare recunoscuta international. d. tentativele islamistilor din Algeria de a lua puterea in anii 90.clasica propusa de Max Weber. c. Acest criteriu introduce o diferentiere calitativa decisiva a Statului de alte forme (entitati) infraetatice. Cind principii si-au afirmat independenta. Ea traduce tutela indelungata exersata de drept asupra stiintelor politice. raporturile intre printi si Biserica au fost marcate de o alternanta intre „cezaro-papism” si „teocratie pontificala” – adica raporturi de forta favorabile fie printilor (putere temporala) fie bisericii (putere sacra). Acest criteriu implica ideea de frontiere stabile. mult timp. Astfel. b. Daca reusesc sa-si puna proiectul in practica vom asista la o recompunere profunda a spatiului etatic. deci este un Stat. Cele doua definitii sint ideal-tipice. golite de esenta. Al doilea criteriu este cel al populatiei. Invadarea actuala a Statului de catre religios in citeva societati islamice atinge deci unul din fundamentele esentiale ale Statului modern. definitia lui Weber comporta doua consecinte. Cind aceasta autonomie s-a universalizat. Statul modern a aparut in parte ca rezultat al acestei dinamici de ruptura a legaturilor cu papa si teritorializarea autoritatii. orice grup armat. ea a fost legata de secularizare si laicitate. Pentru ca un stat modern sa existe. In Statul modern exista o distinctie de principiu intre puterea politica si cea religioasa. La fel. Al treilea criteriu care defineste Statul modern este existenta unei puteri politice diferentiate. Aceasta conditie nu este indeplinita nici de imperii nici de micro-societati. Revolutia islamica din Iran din 1979. acefale sau dotate de puteri ad hoc (adica instituite de maniera intermitenta). In plus de definitia juridica. In alte cazuri (Canada. Aceasta definitie juridica a Statului are un istoric. vorbim de Stat national sau multinational. Astazi 190 de state sint recunoscute si membre ale ONU. Belgia. calificati ca barbari. chiar daca intr-o entitate toate institutiile s-au descompus (Somalia in 1990). pentru ca ea da mijloacele juridice si politice pentru a transcende diversitatea apartenentelor religioase. revenirea la religios in anumite State – prin adoptarea de institutii politice fondate pe religie – ridica problema indeplinirii acestui criteriu care este un pilon al definitiei Statului modern In Occident. conditii ale existentei statului modern. Teritoriul etatic este populat de grupuri umane care partajeaza un sentiment de apartenenta care ii leaga si care ii distinge de alte grupuri care traiesc pe alte teritorii. a. tari africane contemporane) cind statele sint compuse din mai multe etnii. A patra conditie se refera la recunoasterea internationala adica consacrarea de catre dreptul international. Definitia juridica a Statului modern Aceasta prima definitie se articuleaza in jurul a patru componente. dar nu este inca recunoscuta de toate statele si nici de ONU. a. Definitia sociologica a Statului Definitia weberiana nu exclude definitia juridica. trebuie ca puterea politica sa se exercite pe un spatiu delimitat pe care il controleaza prin intermediul administratiei si fortei armate. De exempli. a fost posibila instituirea unei puteri politice autonome. laicitatea este un atribut esential al Statului modern. comun tuturor cetatenilor. intre institutiile guvernamentale si structurile firmelor sau intreprinderilor. un spatiu politic autonom. orice firma multinationala puternica poate sa-si creeze un teritoriu si sa exercite dominatia asupra unei populatii. in special in raporturile cu Roma. printii erau numai depozitarii unei puteri acordata in numele lui Dumnezeu de catre un papa care avea puteri transfrontaliere. b.

autoritatea si functiile sint difuze sau concentrate in citeva miini. pe axa Calais-Gdansk si Dubrovnik-Barcelona. extra-State la care putem adauga o alta forma (supra-Statul. heterogene. Referitor la criteriul autoritatii. Dupa definitia lui Weber exista mai putine state care merita aceasta denumire. in sensul weberian al conceptului. prin constringere. infra-State.limita virtuala. In cazul extra-Statelor. Supra-Statele nu sint State. Orasele –Stat se caracterizeaza prin natura colegiala autoritatii. detinind puterea ultima a constringerii. Monopolul constringrii este mai putin organizat decit la State si el difera la imperiile vechi (care nu aveau armate profesioniste si permanente cu exceptia Imperiului roman care avea armate disciplinate si ierarhizate) de imperiile coloniale (imparatul lasa o anumita autonomie de gestiune seniorilor locali sau functionarilor in schimbul unor tributuri . Dar aplicarea violentei este mijlocul specific si peste tot ea este.e. Ruanda) repun in cauza preponderenta Statului ca actor predominant al scenei internationale. O revolutie. Violenta nu este in mod natural nici unicul mijloc administrativ nici chiar singurul mijloc normal al unui grup politic. Somalia sau Liberia de exemplu. supra-State Constituirea Statului ca forma de organizare teritoriala dominanta. dupa criteriul detinerii constringerii. ca de exemplu Uniunea europeana). si Roma pina sa devina imperiul roman . Forme non-etatice – infra-etatice. Sparta. constringerea este exercitata de aparate de coercitie privatizate sau sub controlul altor autoritati. Cit priveste organizarea teritoriala. Teba – secolul V-II i. Astfel. Au existat doua generatii importante : orasele grecesti – Atena. caracterizate prin legaturi de tip feudal sau colonial. definitia lui Weber este remarcabila. ONG) care pun sub semnul intrebarii capacitatea de control al Statelor. Diferentierea intre Stat si formele non-etatce se poate face dupa natura functiilor sau ale puterii. poate declara starea de urgenta. Ele sint diferite de federatii ( nu au un guvern federal ) dar si de confederatii (institutiile comune sint mai dezvoltate si deciziile nu se iau in unanimitate). masuri speciale. ca de exemplu formele care au precedat regatul lui Charlemagne (anul 800). ea se aplica chiar in aceste conditii: un Stat. ultima ratiune” Conform acestei definitii. care. in cazul formelor non-etatice. nici organizatii internationale. Deci. pentru ca este constituit din popoare de limba si practici diferite.n. Organizarea teritoriala cuprinde mari ansambluri umane. adica din utilizarea fortei armate. A doua consecinta se refera la faptul ca Weber face din monopolul constringerii legitime. in cazul absentei altor mijloace. dupa tipul de organizare teritoriala. a inchisorii. extra-etatice. Prin deposedarea altor grupuri (seniori feudali. autoritatea tribala si dominatia de tip sultanic caracterizata printr-un arbitrariu total (dincolo de clanul familial). infra-Statele sint forme de organizare a societatilor traditionale sau forme apropiate de Stat. Statul detine monopolul violentei. pot face ca un stat sa-si piarda aceast statut. Sint ansambluri regionale sau continentale de tipul Uniunii africane sau a Uniunii europene care este forma cea mai avansata de supra-Stat. au cunoscut acelasi tip de dominatie traditionala. Dominatia traditionala. Imperiile sint conduse de dinastii si puterea se transmite prin ordine de succesiune. sefi traditionali) de utilizarea fortei pentru a face din forta un atribut al detinatorilor puterii politice care actioneaza in numele Statului face ca acesta sa aiba o existenta veritabila. ci o asociatie de state care se reunesc pentru a actiona in comun in anumite domenii (politica monetara sau politica de aparare).si aceasta intreprinde are un caracter institutional pentru ca se bazeaza pe reguli stabilite in mod rational si deci pe un aparat administrativ impersonal. Chiar mondializarea aduce pe scena o serie de actori (firme multinationale. Cu toate acestea. pentru a supravietui. ci cu delimitarea frontierelor. in infra si extra-State. desi de talie diferita. Criteriul care ridica cele mai mari probleme este cel al organizarii teritoriale. nu in legatura cu marimea lui. autoritatea si functiilor sint difuze. dominatia este de tip traditional. si a doua generatie a orasele-stat europene de la sfirsitul Evului mediu si din epoca Renasterii – Florenta dar si altele. Constringere se exercita prin aparate de coercitie formate sau ad hoc. Imperiile traditionale sint exemple de extra-state. 52 . exceptiaa constituit-o Imperiul britanic care avea o armata bine organizata). fizice sau simbolice. Sa ne amintim definitia lui Weber : „Intelegem prin Stat o intreprindere politica cu caracter institutional atunci cind directia ei administrativa revendica cu succes in aplicarea regulamentelor monopolul violentei fizice legitime. autoritatea provine din religie sau din relatii familiale. Exista astfel trei tipuri de astfel de dominatie : dominatia patriarhala care se exercita de catre clanuri familiale sau grupuri care se supun aceluiasi patriarh . Particularitatea sa cea mai importanta este detinerea capacitatii de a-si impune vointa prin forta. orase-Stat. de exemplu fenomenul de fragmentarea a Statelor sau miscarile nationaliste sau secesioniste care mineaza Statele din interior (Bosnia. Statul este diferit de alte intreprinderi care pot sa existe pe un teritoriu. Nu are frontiere ci limes (limita pina unde se intinde dominatia. Nu exista ierarhie a functiilor. Retinem urmatoarea definitie a Statului : Statul reprezinta ansamblul institutiilor si regulilor care asigura viata in comun a unui grup uman asupra unui teritoriu. a politiei. a fost precedata de trei tipuri concurente de forme non-etatice : oraseStat. are frontiere putin sigure si organizare slaba. nu exista o unitate a regulilor.. care este mai restrictiva. legale sau ilegale. Alte dinamici. Constringerea se exercita prin aparate de coercitie adesea arbitrare. un element distinctif esential. organizarea teritoriala este constituita din unitati cu frontiere nesigure . de tip patrimonial sau sultanic.. printr-o organizare teritoriala cu frontiere recunoscute. o revolta. legitime. aceasta este constituita din unitati de tip patriarhal.. variabila – care se extinde sau se retrage in functie de cuceriri sau infringeri ). delimiate prin limes. In acest sens. nu au calitatea de Stat.

Acestea sint mai mari decit entitatile descentralizate si sint omogene. Atunci cind administratia ia decizii si tot ea le pune in executie vorbim de un Stat concentrat. asa cum arata cazul Marii Britanii. Statul unitar descentralizat Este Statul in care puterea centrala accepta un anumit partaj al puterii lasind autoritatilor locale gestiunea anumitor probleme. Trei principii il diferentiaza de Statul unitar : 53 . descentralizate si regionale. Exista doua nivele de guvernare autonome care exercita o actiune directa asupra acelorasi cetateni.conserva totalitatea atributelor puterii de Stat. Deciziile politice sint luate si puse in practica in mod centralizat. adica la fundamentele puterii etatice. Este in mod necesar un Stat descentralizat. Pe plan local actioneaza reprezentantii numiti de catre puterea centrala si care actioneaza in numele ei. Statul unitar centralizat este Statul in care administratia detine intreaga putere de decizie. 2. Elementele constitutive ale unui Stat sint : o populatie. Trimite la sistemul de valori care sint la baza legitimitatii : State democratice – de drept – si state totalitare (pentru particularitati vezi sisteme si regimuri democratice si totalitare in paginile urmatoare). a) Statul unitar Exercita monopolul puterii in mod unitar. dar astazi exista in forme variate. o organizatie politica si juridica (aparatul de Stat). Apar in state unitare cu disparitati regionale (economice. Nu exista decit o ordine de guvernare si institutii centrale care detin monopolul puterii etatice. un teritoriu. cum sint de exemplu universitatile) au bugete si responsabilitati. ele sint alese. 3. ea creaza de contra-puteri locale. dar nu au putere legislativa. Tipuri si forme de Stat Tipul de Stat se refera la natura Statului. Cind Statul centralizat admite o repartitie teritoriala a serviciilor administrative vorbim de un Stat centralizat deconcentrat. Entitatile au parlamente cu adevarata putere legislativa regionala in anumite domenii in concurenta cu parlamentul national. culturale). Formele de Stat se refera la distributia teritoriala a puterii. financiare si politienesti si administreaza direct ansamblul tarii in virtutea acestui monopol. In aceasta forma de Stat nu exista partajul puterii intre Stat si unitatile subordonate (regiuni. Statul federal aliaza unitatea cu identitati distincte in cadrul unei unitati politice mai mari. Ele dispun de competente legislative. Descentralizarea are un caracter politic. repartitia competentelor este stabilita prin constitutie. Monopolul puterii – de decizie si executie – este strict. Frontierele intre Statul regional si cel federal nu este foarte clara. In versiune moderna. ierarhic (de la virf la entitati locale). In cadrul acestei forme de Stat. b) Stat regional Se caracterizeaza printr-o descentralizare avansata din punct de vedere al autonomiei entitatilor. b) Statul federal Federalismul este o guvernare la mai multe nivele. 1. acest tip de Stat provine de la Constitutia SUA. suveranitatea (autoritatea de a lua decizii si de a le impune). Din acest punct de vedere exista doua forme de Stat : Stat unitar si Stat federal carora li se adauga o forma hibrida – Statul regional. Adesea este forma propusa pentru Statele multinationale. Guvernul central – instalat in capitala . Sub-tipuri de stat centralizat : state centralizate. ca de exemplu Italia sau Spania.Un Stat este o asociatie juridica si politica investita cu putere si autoritate. orase). Entitatile locale devin colectivitati teritoriale care dispun de o anumita putere de decizie. Este deci Statul care are putere totala de decizie si executie. Agentii locali dispun de o anumita putere de executie a deciziilor administratiei centrale. deci dispun de legitimitate. Colectivitatile locale (sau unitati publice.

2. ca in regimul unitar. ca de exemplu SUA. dar nivelul federal dispune de anumite atribute juridice care sint aplicate provinciilor. Exista 2 cai de constituire a federatiilor : federatia prin asociere. Quasi-federatii sint State care prin constitutie si functionare sint federatii. Acest tip de federalism corespunde destul de bine cazului canadian. Aceasta poate fi o particularitate care tine de insasi natura Statului asa cum este descrisa in Constitutie. cind state independente decid sa constituie un stat federal – din motive economice sau militare –in acest caz Statele federate sint anterioare Statului federal si conserva largi puteri. federalism prin disociere cind un Stat unitar se transforma in Stat federal: aceasta forma apare in State multinationale. Confederatia este o uniune de State suverane. Maliezia. Tipuri de federalism 1. India. Provinciile (sau Statele federate) au aproape toate caracteristicile unui Stat avind ordine juridica proprie. Sisteme si regimuri politice 54 . Pakistan. suprema. o administratie. b) partajul competentelor c) o autoritate care transeaza in caz de conflict intre ordinele de putere Statele federale prezinta urmatoarele caracteristici comune : • un guvern ales direct de catre toti cetatenii federatiei si care isi exercita direct autoritatea prin legi si impozite . Vorbim de un quasi-federalism. institutii comune si autonomie regionala pentru colectivitatile teritoriale care compun aceste State. Federalismul de concurenta Este un tip de federalism in care intre Statul federal si Statele membre exista un echilibru schimbator intre fortele centrifuge si centripete. nemodificabila unilateral si care cere consimtamintul unei proportii importante a membrilor federatiei • Un mecanism de arbitraj (tribunale sau referendum) pentru a regla diferendele intre cele doua ordini de guvernari • Procese si institutii destinate sa faciliteze colaborarea interguvernamentala in domeniile de partaj a responsabilitatilor. Federalismul unitar Este specific Statelor federale in care greutatea Statului federal este mult mai importanta decit cea a statelor membre. din care 5 sint forme hibride sau quasi-federatii (Canada. in general asigurate prin cea de-a 2 a Camera federala • O constitutie scrisa. fie catre un Stat federal (Elvetia). Exista actualmente 24 de federatii. intre carea exiata relatii de autonomie dar si complementaritate. Exista deci dubla ordine juridica si politica. un parlament. asa cum este cazul Canadei in 1867. o forma tranzitorie fie catre disolutie. dar care atribuie anumite puteri derogatorii guvernului federal. Guvernul federal detine monopolul decizional in domeniul marilor chestiuni. Germania). Africa de Sud. • doua ordini de guvernare fiecare in raport direct cu cetatenii lor • Repartitie constitutionala oficiala a puterilor legislativa si executiva si un partaj al surselor de venituri intre cele doua ordini de guvernare care asigura fiecaruia anumite sectoare de autonomie reala • Reprezentarea opiniilor regionale in sinul institutiilor de decizie federale. un teritoriu definit. Sau poate fi rezultatul unei evolutii istorice marcata de o tendinta catre centralizare (federalismul american). deci exista o concurenta intre cele doua nivele de guvernare. cu diversitate culturala si risc de fragmentare (de exemplu Belgia care a devenit Stat federal prin disociere in 1993).a) superpozitia a doua ordini juridice. Statele membre detin si ele puteri. un guvern.

dictaturi civile.Sistemul politic este o parte a sistemului social care se intinde dincolo de Stat si cuprinde. Se caracterizeaza prin : exaltarea Statului si a interesului colectiv. legislativa. Democratia este astazi referinta universala. oligarhii rasiale (Africa de Sud pina 1994). ceea ce arata ca regimul democratic este in progresie. comuniste (in special de tip stalinist). Paralel. de coercitie . cele autoritare exista inca. Aceasta miscare este accelerata in secolul al XVIII-lea. regimuri cu partid unic (multe tari africane). stimulata de scrierile ginditorilor Luminilor. oligarhii clientelare. Democratia apare deci ca rezultat la raportului de forte intre rege si nobilime care se rezolva in favoarea nobilimii prin reducerea puterii regale. reduce opozitia la tacere si exercita un control total asupra societatii. cel putin accesul la putere este subordonat consimtirii sale. parlament) si a raporturilor dintre ele. grupuri de interes dar si alte structuri de mediere a intereselor in masura in care aceste structuri influenteaza procesul politic si contribuie la reglarea sociala). prin incadrarea monopolistica a poporului si culturii. autoritare sau totalitare. ambele fiind opusul societatii pluraliste. dictaturi personale (Zair sub Mobutu). Ambele recurg la forta. Democratia este o metoda de guvernare. Istoria Angliei unde a aparut democratia arata ca sistemul democratic este rezultatul unei dezvoltari istorice indulungate. maximala. Regim politic este o parte a sistemului politic si reprezinta amenajarea functionala a aparatului de stat. detasindu-se de religie. in functie de aspectul institutional al accesului la putere si exercitarea ei. in raport cu regimul totalitar o diferenta de grad. In cadrul autoritarismului exista o anumita autonomie a societatii. si a faptului ca intre 1985-2002 numarul de tari clasate democratice apropape s-a dublat. procesul democratic incepe in 1215 odata cu Marea Carta care limiteaza prerogativele regale impunind principiul consimtamintului la impozit prin intermediul unui parlament al nobililor. regimul politic si sistemul de partide sint elementele centrale ale sistemului politic. de propaganda. libertate de asociere. dar regimul autoritar este arbitrar. pluralitate de opinii (reprezentate de partide). de cucerire a puterii prin lupta concurentiala (alegeri). in special de istoria Angliei si Frantei. liberala. Sisteme si regimuri democratice Democratia este legata de consacrarea ideii de suveranitate populaara (Statul legat de suveranitatea nationala). dar nu totalizant. Esenta democratiei procedurale il constituie alegerile competitive (democratie electorla) ca metoda de selectionare a reprezentantilor (democratie reprezentativa). Notiunea de democratie este legata de Grecia antica si Evul mediu european. democratice. 55 . Sistemul democratic este extrem de complex. Asa cum exista State democratice (de drept) si State totalitare. un mecanism prin care cetatenii exercita influenta asupra deciziilor guvernamentale alegindu-si conducatorii. Dupa natura. regimuri populiste si birocratii autoritare. anumite regimuri din tarile Lumii a treia. Regimurile naziste. daca poporul nu se guverneaza el insusi. Cu alte cuvinte reprezinta maniera de a partaja diferitele functii etatice : executiva. astazi 1/5 din State sint in realitate regimuri autoritare. Regimul autoritar prezinta. aspectul opresiv. Astfel. Regimurile totalitare sint regimuri care monopolizeaza (confisca) puterea prin intermediul partiduluiStat. pe linga regimul politic si interactiunile cu alte componente ale comunitatii politice (partide politice. limitata la simple alegeri. exista : regimuri militare (Chili sub Pinochet). El este amenajarea constitutionala a puterii si raporturile intre institutii. In ciuda valului democratizarii. care acorda drepturi politice (drepturi numite negative). Exista forme diferite de regim autoritar. libertatea presei. Aceasta este definitia minimalista. in timp ce odata cu revolutia industriala economia a devenit capitalista si marchanda. asa exista regimuri democratice. de Constitutia americana si de idealurile Revolutiei franceze. juridica. Sistemul astfel constituit prin diferite situatii ale raportului de forta intre rege si parlament a dus la cristalizarea unor drepturi civile si politice : drepturile persoanei. utilizarea violentei in scop ideologic. ceea ce explica acceptiunile diferite ale democratiei. fasciste. care acorda pe linga drepturi politice si civice si drepturi sociale si economice. sint exemple de regimuri totalitare. regimuri bonapartiste. Aceasta Carta este inceputul unui proces de eroziune a autoritatii Coroanei. Daca regimurile totalitare sint reziduale astazi. proces care se termina cu transferul puterii catre parlament asa cum este astazi. Alti autori disting intre : regimuri patrimoniale. Statul. minimala. formala. Cu alte cuvinte. pina la eliminarea fizica aopozantilor. dupa cum privilegiem forma institutionala sau esenta regimului (analiza substantiva). negarea individului si dizolvarea societatii in Stat suprimind orice marja de actiune a societatii. Distingem astfel intre democratia procedurala. puterea s-a secularizat. competitie pentru cucerirea puterii politice. de a defini atributiile institutiilor politice (presedinte. Mai exista insa democratia de substanta. prim ministru.

Presedintele SUA este in fruntea unui executiv puternic. Aceste criterii sint explicitate in Constitutie. a monarhiei dualiste engleze. dupa 100 de ani. tipul de regim implica aspectul separarii puterilor. doar 82 (54% din populatia mondiala) sint deplin democratice (respect al drepturilor omului. 140 organizeaza alegeri pluraliste. inclusiv la viata decenta – deci sanatate si educatie . dar nu va putea sa intervina in parcela de putere detinuta de o alta autoritate. de drept de disolutie si de drept de cenzura Altfel spus. colaborarea puterilor si echilibrul puterilor. Fiecare putere dispune in domeniul ei de competenta de o autoritate absoluta. regimul aparind ca o „republicanizare” a principiul monarhic. 56 . Acest dezechilibru a facut ca variantele africane sa fie numite „regimuri prezidentialiste”. justitie independenta). conform teoriei clasice a lui Montersquieu si Locke. din 200 tari. in 106 State existind importante restringeri ale liberatatilor civile si politice. Vorbim de SUA ca de o monarhie republicana.sistemul prezidential b) supla – regimul parlamentar c) separare mixta – regimuri cu caracter mixt. multe revenind la regimuri autoritare (regimuri militare ca in Pakistan sau Myanmar) sau pseudo-democratice (Zimbabwe). regimurile politice au la baza principiul separarii puterilor (a functiilor etatice). b)Regimul parlamentar Este reprezentativ pentru Marea Britanie. Dezvoltarea regimului parlamentar este legata de istoria politica a acestei tari care a traversat 4 etape de la monarhia feudala a Evului mediu pina astazi. Exista mai multe tipuri de regim democratice in functie de separarea puterilor : a) separare rigide . Din 81 de tari care au accedat la democratie la sfirsitul secolului al XX-lea.Potrivit unui Raport PNUD (Programul ONU pentru Dezvoltare) din 2002. cu un dozaj diferit a celor doa mari tipuri – semi-prezidential sau semi-parlamentar a) Regimul prezidential Presupune o separare rigida a puterilor si el este ilustrativ pentru SUA. In practica. Regimul politic corespunde amenajarii institutionale a Statului de drept. doar 47 sint democratii operationale. Apare ca o adaptare. El a fost inventat de americani prin Constitutia din 1786 si crearea federatiei in 1789. Regimuri democratice In tarile democratice. Regimul prezidential american traduce viziunea parintilor fondatori pentru care lupta contra absolutismului implica ca puterea sa fie in asa fel repartizata incit nimeni sa nu o concentreze in profitul lui. cel mai adesea scrisa. atunci cind americani nu cunosteau bine evolutia engleza catre regimul parlamentar. presa libera. A inspirat regimuri in America latina si Africa unde a condus la acordarea unor puteri excesive sefului Statului in detrimentul altor puteri. in timp ce multe alte tari sint blocate intre democratie si autoritarism. Echilibrul va fi deci asigurat prin repartitia suveranitatii intre diferite puteri care detin fiecare o parcela de autoritate. prima democratie moderne. Trei criterii permit compararea si distinctia regimurilor : • cine detine puterea executiva si legislativa • daca puterea executiva este monocefala sau bicefala • daca exista mijloace de interferenta intre puterea executiva si legislativa in materie de numire. Regimul prezidential prezinta urmatoarele caracteristici : • parlamentul (monocameral sau bicameral) exercita puterea legislativa si bugetara • executivul cu caracter monocefal este condus de un sef de Stat care este si seful guvernului ales prin sufragiu universal ca si membrii parlamentului • puterea legislativa si executiva au putina influenta reciproca – parlamentul nu poate cenzura guvernul si acesta nu poate dizolva parlamentul Este un regim considerat periculos din cauza rigiditatii.

exista posibilitati de interferenta intre puterea legislativa si executiva. In acest tip de regim. esentialul functiei de decizie apartine guvernului (cabinet). d. O varianta a regimului parlamentar este regimul de cabinet. Caracteristici: • puterea legislativa reala apartine guvernului • parlamentul ratifica • concentrarea puterii in sinul cabinetului care reuneste un numar limitat de ministrii alesi de catre primul ministru • Parlamentul devine tribuna opozitiei • Existenta bipartismului sau a unor coalitii stabile si disciplinate O varianta a acestui tip de regim este regimul de cabinet cu puternica dominatie a Primului ministru care are urmatoarele particularitati : • Puterile Primului ministru egaleaza sau depasesc pe cele ale unui presedinte intr-un regim prezidential • Exista atunci cind Primul ministru poseda un leadership puternic. Cazurile Marii Britanii si Canadei ilustreaza acest tip de regim. Este legat de istoria celei de-a 5a Republici franceze – 1958. c)Regimul mixt Poate fi semi-prezidential sau semi-parlamentar. o popularitate deosebita in rindul electoratului si care depaseste popularitatea partidului sau • Puterea de decizie se concentreaza in jurul Primului ministru si al cabinetului sau • Ministrii devin in acest caz mai mult echivalentul secretarilor de Stat de tip american si sint legati de functia de executie • Consiliul de ministri devine mai ales un organism de coordonare. Este considerat ca cel mai favorabil stabilitatii politice din cauza supletii sale. Altfel spus. Se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi : • Parlamentul (monocameral sau bicameral) ales prin sufragiu universal exercita puterea legislativa si bugetara si desemneaza primul ministru • Executivul (intotdeauna bicefal) este format dintr-un Sef de stat protocolar (monarh sau presedinte neales prin sufragiu universal si care nu este responsabil) si dintr-un sef de guvern responsabil in fata parlamentului • Seful guvernului – primul ministru –prezideaza Consiliul de ministrii care exercita in mod colectiv puterea executiva (este un organ colectiv de decizie) • Guvernul exercita puterea reglementara adica edicteaza normele juridice • Existenta unor puteri de interferenta reciproca : parlamentul poate cenzura (sau demite) guvernul si acesta poate dizolva parlamentul In ciuda diferentelor. un caracter carismatic. Marea Carta din 1215 care a instaurat o monarhie limitata – regele avea nevoie de consimtamintul nobilimii (aristocratiei) pentru a culege impozit 1603-1688 – monarhia dualista – apare principiul responsabilitatii ministeriale si partidele politice Din 1688 – odata cu adoptarea Bill of Rights –se trece la parlamentarism dualist – regele e obligat sa accepte principiul unei guvernari conduse de un prim ministru responsabil in fata lui si a parlamentului 1780 – GB intra in plin regim parlamentar – regele George III pierde mintile si parlmentul guverneaza veritabil e. b. de ratificare.a. din acest model englez deriva cea mai mare parte a regimurilor parlamentare (din Commonwealth sau nu) dar si cele prezidentiale. Separarea este supla pentru ca specializarea functiilor nu exclude colaborarea instituionala. Regimul parlamentar se caracterizeaza prin separarea supla a puterilor intre legislativ si executiv. fiind instituit din vointa lui de Gaulle de a „rationaliza regimul parlamentar” care a fost la originea multora din crizele celei de-a 4a Republici. Din 1911 acest regim a evoluat catre un regim de cabinet cu slabirea Camerei lorzilor si cu depline puteri a Cabinetului Primului ministru care este seful majoritatii din Camera comunelor. ca de exempu in Africa. c. dar s-a dovedit ca are dificultati sa functioneze in unele contexte politice si instituionale. 57 .

seful Statului. a) Conceptia reprezinta elaborarea de actiuni (politice) care sint solutii.parlamentul – acorda increderea sa primului ministru. Conceptia are un aspect tehnic. intrucit soclutiile iamginate trebuie sa fie cele mai acceptabile (optimale) din punct de vedere politic. In aceasta situatie Presedintele poate destabiliza institutiile mai ales in tinerele democratii inspirate de modelul francez. executia. disolutia parlamentului. ca si in regimurile prezidentiale. Seful Statului dispune de o legitimitate egala cu cea a Parlamentului (monocameral sau bicameral).parlament – poate rasturna guvernul – poate fi dizolvat Ceea ce ne intereseza in mod particular sint functiile guvernamentale. Presedintele este dotat. Ca si in regimurile parlamentare.primul ministru – poate sa existe dar nu este decit „creatia” presedintelui . se mentine un executiv bicefal. dupa care a revenit la regimul mixt in 1999. cu puteri proprii: numirea primului ministru.seful statului – ales prin sufragiu universal. seful majoritatii parlamentare . punerea in practica si controlul unei administratii apte de a realiza aceste politici. Pot exista deci doua situatii : daca presedintele este in convergenta de orientare cu majoritatea parlamentara. ca de exemplu in Niger unde un puch militar a pus capat coabitarii conflictuale in 1996. alege presedintele (mai putin in cazul monarhiei) Regim prezidential . c) Coordonarea consta in armonizarea diverselor politici. Dar are si un aspect politic. un Prim ministru si un Consiliu de ministrii care este responsabil in fata parlamentului • Presedintele (seful Statului) prezideaza Consiliul de ministrii • Parlamentul detine puteri legislative si bugetare. Cele trei elemente esentiale ale actinuii guvernamentale sint : conceptia. acela de a gasi solutia adaptata la problemele ridicate de societate. Logica regimului semi-prezidential poate fi rezumata astfel : • alaturi de Presedinte. el este ales prin sufragiu universal. daca exista insa o opozitie de viziune – situatie de coabitare – presedintele ramine titularul unor competente importante – este „garantul institutiilor” – dar puterea reala apartine Primului ministru. Recapitulind : Regim parlamentar . Are dreptul de a suspenda guvernul • Presedintele poate dizolva parlamentul si acesta poate cenzura guvernul • In caz de coabitare Primul ministru este adevaratul detinator al puterii executive. nu poate fi dizolvat Regim mixt . fara putere de disolutie . Exista situatii cind disputele politice pot fi fatale democratiei.ales prin sufragiu universal – poate dizolva parlamentul .primul ministru – seful guvernului.Regimul semi-prezidential vizeaza cresterea puterilor executivului prin intarirea in cadrul lui a puterilor Presedintelui. raspunsuri la cererile sociale. Presedintele pastrind puterea in domeniul politicii externe („domeniul rezervat”). In acest tip de regim puterea legislativa a parlamentului este delimitata.parlamentul – nu poate rasturna guvernul. el este „cheia de bolta” a regimului si elementul motor al sistemului . Aceasta functie se exercita atit cu ocazia conceptiei cit si a executiei.seful statului – monarh sau presedinte protocolar . xxx 58 . dar mai limitate. coordonarea. b) Executia consta in gasirea mijloacelor concrete pentru aplicarea politicilor. Se refera la operarea alegerilor prioritare care se impun (rolul comitetelor interministeriale).primul ministru – responsabil in fata parlamentului care il sustine si il poate rasturna .

alaturi de alte structuri de reprezentare. Marea Britanie. Stat unitar. Partidele politice – componenete esentiale ale Statului si democratiei moderne Partidele politice sint indisociabile de Statul democratic modern. fenomenul partizan a luat forma unor grupuri episodice. si nu de a influenta puterea . Ultimul criteriu este cautarea sprijinului popular prin alegeri. Partidele politice. O provocare similara a venit din partea tarilor non occidentale in special din Lumea a treia. Astfel. este o organizatie bine stabilita si aparent durabila. sint actorii centrali ai sistemului politic. Definitie si tipuri de partide politice Ideea de „partid”. Natura si configuratia acestor forte determina o functionare diferita a unor institutii formal aceleasi (sau asemanatoare). cauta sprijin popular prin alegeri sau in alt fel. puternic descentralizat (apropape de Statul regional). Institutiile sint structuri in care actorii sociali si politici actioneaza. De asemenea aceasta difintie subliniaza importanta alegerilor in procesul de legitimare a unui partid politic. 59 .Vom examina in modulul urmatoar citeva cazuri empirice. acest factor distinge partidul de sindicat sau junte militare (care nu fac alegeri) Plecind de la aceste criterii s-au realizat diferite tipologii. Este vorba de SUA. Stat federal. insa realitatea politica pune in evidenta o multitudine de situatii dificil de clasat in schema clasica. cluburi politice locale dominate de notabili. Germania. chiar in regimuri totalitare. Definitia lui Lapalombra si Myron pune in evidenta criteriile care permit sa identificam un partid politic. intretindind raporturi regulate si variate cu nivelul national. Reprezentarea politica – forte si comportamente politice Institutiile politice nu capata sens decit analizate in raport cu fortele sociale si politice care le anima. vointa deliberata a conducatorilor nationali si locali ai organizatiei de a cistiga si exersa puterea. Apoi. Al doilea criteriu este anvergura organizatiei. regim semi-prezidential. si invers. Al treilea criteriu este vointa de a cuceri puterea. odata cu ascensiunea politica a burgheziei. usor centralizat. un partid politic include mai mult decit partizanii unui lider si e diferit de lobby (grupuri de interes) care incearca sa influenteze decizia politica. Canada. ceea ce explica de ce. sau ceea ce numim fenomenul partizan a existat la inceput in Europa medievala sub forma organizatiilor dominate de nobili si alti seniori. Stat unitar. Franta. regim de cabinet . De exemplu. Partidele propiu zise apar in secolul al 19-lea oadata cu sufragiul largit. conducatorii organizeaza alegeri artificiale pentru a-si legitima puterea. aceasta trebuind sa exista atit la nivel national cit si local. fiecare fiind ilustrativ pentru un anumit model de raporturi politica / admnistratie in functie de diferitele tipuri de Stat si regimuri politice. singuri sau impreuna cu altii. a unor asociatii. O organizatie politica de circumstanta sau care depinde de fondator nu este un partid politic. Primul este continuitatea organizatiei adica institutionalizarea si caracterul durabil al organizatiei. aparitia in anii 70 a Prtidelor verzi a obligat analistii sa regindeasca categoriile si tipologiile existente. institutii diferite pot prezenta similitudini in functionarea lor atunci cind sint animate de forte si comportamente politice asemanatoare. adica a actorilor sociali si politici. unde fenomenul partizan este recent si unde partidele au aparut fie prin mimetism institutional sau ca o mostenire a colonizarii. O definitie clasica a acestor organizatii este cea propusa de Lapalombra si Myron : Partidul politic este o organizatie durabila. regim parlamentar. adica o organizatie care dureaza mai mult decit conducatorii . puternic concentrat. conform acestei defintii. Dezvoltarea partidelor si a Statului de drept ca institutii centrale ale democratiei este concomitenta. regim parlamentar de cabinet. Stat federal cu puternica tendinta catre descentralizare. Este un criteriu crucial care face diferenta intre partide politice si de alte ONG sau grupuri de interes care nu au acest obiectiv. stat federal cu regim prezidential . El are nevoie de sprijin popular pentru a exista.

In 1951 politologul Maurice Duverger a realizat o tipologie devenita clasica care distinge intre partidele de masa si partidele de cadre. lingvistic si regional. adica in societati in care dreptul de vot nu era acordat intregii populatii. Partidele structureaza arena politica prezentind programe politice in principiu diferite. De exemplu. Functia de selectionare a personalului politic – se refera la faptul ca partidele selectioneaza si furnizeaza sistemului politic candidatii pentru functii guvernamentale asigurind astfel si reinnoirea politica. partide nationaliste din diferite tari europene. au fost propuse alte clasificari. Sint partide antisistem. Ele apar in oligarhiile cenzitare. Partidele contribuie la socializarea cetatenilor obisnuiti clarificind mizele. in special bazata ideologii clare s-a diminuat substantial. modelul centralizat. in regimul reprezentativ. La fel. Partidele au de asemenea si o functia de integrare sociala. Functiile partidelor politice O prima functie. Partidele americane nu sint partide de masa datorita slabei ideologii si slabei ierarhii. devenind organizatii usoare. aceasta functie este asimilata celei de structurare a vietii politice. alaturi de grupuri de interes. ca si pentru capacitatea partidelor traditionale de a raspunde noilor probleme si provocari lansate de fenomenul 60 . O alta ajustare a fost impusa de evolutia mai multor partide socio-democrate sau crestin democrate dupa al doilea razboi mondial. Sint partide acre cauta suport popular. si alte structuri ale societatii civile. este cea de reprezentare si mediere a intereselor. Aceste partide resping interesul traditional pentru problemele economice pentru a se concentra pe probleme de stil de viata in cazul libertarienilor sau pe imigratie (si pe o ideologie xenofoba) in cazul Frontului national. La alti autori. Ele au aparut odata cu sufragiul universal din nevoia de a include si incadra masele marginalizate si pina atunci excluse din arena politica. fara aceste structuri de exprimare.. partidele noii stingi). Partide de masa sint o creatie externa. cu exceptia partidelor religioase funcdamentaliste. ca Frontul national in Franta. Sint partide caracterizate prin dominatia elitelor si a retelelor lor. Dar aceasta functie a declinat mult in conditiile atenuarii bazelor lor ideologice. Aceasta tipologie care reflecta istoria europeana de atunci este bazata pe originea si mai ales pe structura partidelor. Functia de structurare politica. incluzindu-i in sistem prin oferta politica. esential concentarte pe alegeri. sindicate. capabil sa mobilizeze o baza partizana larga s-aestompat. Pentru analistii partidelor politice. care permit canalizarea nemultumirii anumitor forte sociale si care altfel. Partidele politice si-au abandonat ambitia ideologica vizind o baza electorala eterogene. Aceasta functie se bazeaza pe principiile democratiei liberale si pluraliste. ele garanteaza stabilitatea si ordinea politica rezolvind conflictele prin alegeri. ar rasturna institutiile prin forta (de exemplu partidele comuniste din Europa dintre anii 1940 si 1970 care nu vizau sa intre la guvernare ci sa rastoarne sistemul. Otto Kirchheimer a propus ca aceste partide sa se numeasca partide de rasamblare sau de electori (catch-all parties sau attrape-tout in franceza). cu structuri organizationale care indeplinesc un numar redus de functii. interesul pentru procesul emergentei partidelor anti-sistem. Mai recent. Partidele nu sint decit unul din aceste mecanisme de agregare si reprezentare a intereselor. Functia de integrare opereaza si la nivel colectiv. sint partidele sociaaliste si social-democrate clasice. in SUA nu exista partide de cadre sau de masa. Herbert Kitschelt a propus categoria „partidelor de miscare”. In cazul partidelor fara vocatie guvernamentala vorbim de o functie tribunitiana. actionind ca un factor de cimentare indispensabil mentinerii unitatii intr-o tara eterogena pe plan cultural. Din aceasta cauza nu sint nici partide de notabili sau de cadre. ierarhizat. Partide de cadre sint istoric anterioare si sint o creatie din interior. O analiza recenta a functiilor partidelor in lume a aratat ca partidele au evoluat in ultima perioada a secolului trecut. organizatiile locale fiind autonome. adica emerg la nivelul societatii civile. dind ca exemplu partidele libertare de stinga a caror versiune sint partidele verzilor si partidele post-industriale de extrema dreapta. Deoarece in anii 60 s-a observat ca aceasta tipologie nu corespunde tuturor contextelor.

aprara anumite valori (laicitatea). grupurile nu-si recunosc interesele in programele si proiectele politice. dezvoltarea clasei mijlocii si a individualismului care e putin compatibil cu angajamnetul colectiv. Partidele occidentale actuale sint rezultatul unor clivaje aparute in urma unor momente speciale din istoria fiecarei tari : Reforma. de scaderea capacitatii acestora de a-si indeplini functiile. Aceasta ideea a confruntarii introduce notiunea de clivaj social. La baza diferentele dintre partidele politice se afla divergenta de idei. In special in SUA nu a existat niciodata socialism. Prin partide. initiativa individuala. etc. Evaluarea tot mai invocatei crize a democratiei arata ca . cu efectul absenteismului si scaderii afilierii partizane. Chiar daca profunzimea acestei nemultumiri variaza de la tara la tara ea este generala. bazate pe sociologia istorica si politica. Aceasta scade performanta partidelor si deci increderea in ele. 61 . declinul capitalului social care reduce increderea intre oameni . formatiunile politice aparind pe liniile acestor clivaje. Aceste analize. a dat nastere unei bogate literaturi asupra crizei democratiei. In SUA si Canada nu exista partide bazate pe clivaje de clasa. Diviziunile ideologice asupra unor chestiuni (rolul Statului sau tipul de economie) reflecta clivajele sociale legate de apartenenta religioasa sau de clasa. Astfel. procedeaza la sociogeneza partidelor. In masura in care clivajele exprima diferente sociale importante. leaderi si institutiile reprezentative a declinat peste tot. partidele politice mediatizeaza vointa politica a categoriilor si grupurilor sociale care se confrunta. revolutia industriala si revolutia sovietica care si-a difuzat efectele in alte tari. ceea ce impliedica aparitia de partide mici. Diferentele ideologice si partizane sint rezultatul clivajelor din cadrul fiecarei tari. Astfel. adica a conditiilor socioistorice a emergentei partidelor. in timp ce doctrinele de stinga favorizeaza reglarea pietii pentru a asigura egalitatea economica. O alta cauze este legata de modificari in comportamentul partidelor politice. cinismul si coruptia politicienilor si partidelor pot compromite democratia si sint obstacole pentru consolidarea democratica. fata de interesele si asteptarile cetatenilor. Aceste fenomene se manifesta si in tinerele democratii din Europa post-comunista. Revolutie industriala a tradus clivajul nobilime funciara / burghezie avind ca miza controlul agriculturii si industriei. Revolutie nationala sau democratica a corespuns clivajului Stat / biserica vizind separarea Stat / biserica si crearea Statui laic. aceasta a reflectat clivajul proprietari / muncitori iar miza a fost conflictul de clasa. revolutia nationala sau democratica. cresterea rolului mediei care da mai multe informatii si favorizeaza evaluari . Reforma corespunde clivaajului centru / periferie avind ca miza centrala religia nationala sau supranationala. clivajele partizane din anii 60 reflecta structura clivajelor din anii 20 (Rokkan). ideologiile conservatoare privilegiaza economia de piata. in special asupra incapacitatii partidelor politice de a contribui la consolidarea democratiei. deoarece sistemul economic american permite mobilitatea sociala si integreaza imigrantii. prin degradarea leadershipului politic. dind nastere partidelor comuniste dupa 1921 si conducind la sciziunea partidelor de masa in partide socio-democrate si partide comuniste. partidele nu sint tranzitorii.mondializarii. Astfel. diferentele sociale iau forma reprezentarilor politice. Institutiile politice si performantele politice slabe. partidele au aparut din fenomenul partizan care la rindul sau trimite la conceptii diferite a interesului general. Cit priveste revolutia rusa din 1918. Fiecare din aceste momente pune in opozitie conceptii diferite in jurul unor mize diferite. Aceasta tendinta se traduce prin scaderea fidelitatii fata de angajamente. In acest fel. Diferentele dintre grupurile in competitie se afla la baza conflictelor politice care la rindul lor reflecta interesele divergente pe baza carora partidele se vor mobiliza. Partidele politice si clivajele sociale Partidele pot fi analizate ca expresie a clivajelor sociale. Partidele sint tot mai incapabile sa exprime interese colective. accepta inegalitatile sociale si economice. Cauzele crizei democratiei O prima cauza o constituie schimbarile sociale structurale : de exemplu mondializarea care limiteaza capacitatea si competenta partidelor .increderea in partide. Astfel.chiar daca cetatenii sint solid atasati principiilor si valorilor democratice .

interesul pentru participarea politica a fost dominat de doua mari probleme : cea a nivelului si carcateristicilor participarii la alegeri (cine voteaza) si cea a motivatiilor alegerii. adica a partidelor care pentru a cistiga puterea aleg strategii rationale de actiune. rate inalte de participare sint considerate ca indicatori ai unei democratii puternice. dimpotriva. angajeaza resurse (financare.Schimbarile sociologice din lumea occidentala din anii 70 (dezvoltarea clasei mijlocii. In acest caz. participarea politica nu are sens decit in regimuri democratice. Un 62 . al doilea tur al alegerilor prezidentiale din 2002 a mobilizat mai multi alegatori decit cea mai mare parte a alegerilor din cauza riscului de a vedea candidatul extremei drepte cistigind in fata candidatului dreptei clasice. In mod traditional. Dimpotriva. singurele care acorda un spatiu de exprimare si de participare cetatenilor. Analiza partidelor ca „actori rationali” (strategici) se aplica bine analizei crearii partidelor in Europa post-comunista. se inscriu deci in paradigma actorului rational. participarea este scazuta (Elvetia este un exemplu). Partidele ca actori strategici Partidele sint organizatii care aplica strategii. In tarile in care alegerile au putine consecinte pentru ca coalitiile guvernamentale nu depind de rezultate si ca deciziile importante trebuie supuse referendumului. miscari ale drepturilor omului. sanatate. situatia este mult mai complexa pentru ca. Anumite analize incearca sa demonstreze ca motivele instrumentale sint cele mai susceptibile sa explice diferentele ratelor de participare. mobilizare si motive instrumentale. Diferentele intre ratele de participare sint puternic legate de contextul institutional in care sint tinute alegerile. anarhism) care nu au proiecte politice de tip traditional partizan. au obiective. apar diferite coalitii putin sau de loc partizane. slabirea legaturilor traditionale) au dus la declinul modelului sociologic care explica votul pe baza clivajelor sociale (apartenenta de clasa). ci obiective politice. Mobilizarea traduce constiinta pe care o au votantii despre rolul lor ca raspuns la mesajele partidelor si mediei. suportul de care dispun) pentru atingerea scopurilor. pentru analiza crearii partidelor attrape-tout. In Franta de exemplu. ci ale crizei reprezentarii clasice. ci pe elitele politice (leaderi). studiului aparitiei partidelor radicale din Europa occidentala (de exemplu Liga nordului din Italia). sex si timp. furnizind astfel o explicatie a declinului partidelor traditionale tipice revolutiei industriale. terorism. considera. In studiile electorale. Acest tip de analize a aparut ca o critica a determinismului sociologic. Participare si comportamente politice In viziune traditionala. apar partidele verzilor. in defavoarea ideologiei. in special influenta clivajelor sociale asupra alegerii electorale. ci un proces de adaptare a partidelor la noile transformari prin accentul pus pe dezvoltarea unor strategii pragmatice pentru a face fata noile provocari in defavoarea angajamentului ideologic si militantismului traditional. Alti politologi. au rate de participare mai ridicate. fac alegeri. partizane. in functie de tara. in sistemele in care voturile nu se risipesc. ca nu este un declin al fenomenului partizan. Jacques Chirac. nu sint expresii ale crizei participarii politice. a revolutiei postmoderna (postindustriale sau postmaterialiste). chiar legile electorale restring sau largesc posibilitatea ca cetatenii sa-si exprime alegerea. Dupa unii autori. dezideologizarea. Partidele sint decidenti. Resursele sint cele de care dispun indivizii pentrue a participa: informatie si cunoastere. punind accent nu pe socio-istoria partidelor. Motivele instrumentale ale votului reflecta ideea ca a vota poate genera rezultate. ecologism. apar alte forme de participare politica sub forma miscarilor sociale (feminism. Votul este obiectul de studiu central al sociologiei electorale. participarea se apreciaza in functie de vot si de activitatile legate de vot in democratiile reprezentative. In perioada actuala. ca cele care utilizeaza scrutimul proportional. fac calcule. absenteismul. Cu toate acestea. Desi exista numerosi factori care explica votul si variatiile in materie de prticipare electorala. Participarea electorala Sanatatea democratiei se poate masura prin rata de participare la alegeri si la viata politica in general. mai ales cele care influenteaza maniera in care sistemul politic raspunde alegerii votantilor. aceste variabile pot fi grupate in trei categorii : resurse.

puterea sau politica acesteia. sint numite de politologi „non conventionale” sau „protestatare”. In acest an s-au produs cele mai mari mobilizari din perioada de dupa razboi. miscarile religioase sau sectare. Nivelul de mobilizare. Anul 1968 a fost un moment cheie in repunerea in cauza a acestei perspective de analiza a miscarilor sociale. Intr-adevar. Aceasta explica slaba participare la alegerile deputatilor parlamentului european chiar in tari unde rata participarii este de obicei ridicata. miscarile sociale. asa incit multi politologi estimeaza in prezent ca eticheta de „non conventional” utilizata pentru a caracteriza aceste miscari nu mai este potrivita si ca este preferabil sa vorbim de „societate in miscare”. putin dotat de puteri si are putina influenta. Sint actiuni contestatare care repun in cauza ordinea existenta. Nu exista insa consens printre cercetatori cit priveste rolul declinului clivajelor de clasa si cresterea votului axat pe mize ca explicatie a volatilitatii voturilor. feministi. Astfel. Aceste evolutii si aspiratia catre o mai buna democratie. miscarile de protest si in general organizatiile politice neafiliate principalelor partide politice sau sindicatelor au devenit componenete permanente ale peisajului politic. Sint actiuni directe care pun fata in fata cetatenii si detinatorii puterii. ocuparea de universitati. Inainte de 1970 se considera ca orice comportament colectiv este o dovada a incapacitatii instituiilor si proceselor politice sa absoarba tensiunile rezultate din schimbarile rapide ale societatii. Incepind cu anii 60. miscarile utopiste. erau considerate ca simptome de criza. desi aceste actuni au fost mult timp ignorate de stiinta politica. in special in democratiile avansate. clivajele electorale au tendinta sa se atenueze. fara medierea elitelor si a canalelor clasice ale democratiei reprezentative. Aceste miscari nu s-au limitat la Europa ci au cuprins si campusurile nord-americane dar si orase din America latina. Apar noi clivaje intre munictorii independenti si cei salariati. analizele bazate pe clivaje electorale au fost inlocuite de studii bazate pe strategii si care pun accentul pe importanta pe care electorii o acorda mizelor si candidatilor. Aceste forme de participare politica. mobilizarariel din 1968 erau produse de indivizi si grupuri de stinga (maoisti. anii 90 si urmatorii marcind o intoarcere la forme anterioare de comportament politic. refuzul de a plati impozite. ca de exemplu manifestatiile. blocarea circulatiei sau greva. Sint actiuni colective care mobilizeaza grupuri de cetateni in numele apararii unor interese comune. institutiile. baricade. trotskisti. ocuparile de sedii profesionale sau administrative. rapiri. o mica parte a electoratului respecta optiunile clasice si identitatile partizane cind isi exprima votul. de declinul religiilor traditionale si de schimbarile ideologice.ele insele cauzate de modificarea lumii industriale. O constanta este permanenta si vivacitatea acestor miscari care incalca rutina politica. Initiativa revine cetatenilor care stabilesc momentul. Aceste clivaje s-au transformat. Caracteristicile votului Concluzia cea mai importanta care reiese din studiile electorale actuale este ca motivele alegerii electorale s-au schimbat semnificativ in ulimele decenii. pina astazi. dar spre deosebire de actiunile partidelor fasciste si naziste. clivajele politice produse de diferentele religioase si de clasa au structurat discursul si tipurile de politici in cadrul democratiilor occidentale. Ele pot eventual dar nu necesar sa conduca la actiuni ilegale (nesupunere civila) sau violente (confruntari cu fortele de ordine. Istoric. campaniile de nesupunere civila. Miscarile din acea perioada. O analiza istorica care se intinde pe perioada unui secol. in legatura de exemplu cu problemele sociale si cheltuielile etatice. urmare schimbarilor structurii sociale . Miscarile sociale ca forma de actiune politica Dupa un deceniu de mobilizare a miscarilor anti si altermondialiste. Atentia acordata acestor noi mize a fost insotita de cresterea interesului pentru participarea politica. atentate). intre angajatii sectorului public si cel privat.sistem care ignora alegrile votantilor va motiva putin cetatenii sa mearga la vot. modalitatile de actiune si obiectivele. parlamentul european este. incepind cu anii 60 ai secolului trecut. Bartolini si Mair au aratat ca din anumite puncte de vedere perioada anilor 50 si 60 au fost „exceptionale”. In consecinta. anarhisti. De altfel. radicalismul organizatiilor. ca de exemplu 63 . sintem tot mai constienti de importanta miscarilor sociale si a diversitatii comportamentelor politice. inclusiv in procesul mondializarii. Revoltele. sechestrarea patronilor. nivelul lor de acces la decizia politica au variat mult in ultimele decenii. au largit limitele politicii contemporane.

respectiv Partidul democrat si Partidul republican). Din aceasta definitie decurg doua consecinte : pluralitatea necesara a partidelor care compun sistemul si posibilitatea. Multipartidismul se refera la situatia in care mai multe partide sint reprezentate in parlament ceea ce diminuaeza probabilitatea ca numai unul din ele sa formeze un guvern majoritar. Miscarile feministe siau adus contributia si in domeniul dezvoltarii. In functie de modul de scrutin adoptat bipartidismul sau multipartidismul pot fi perpetuate sau transformate. Exista. dupa unii autori. Moduri de scrutin si sisteme de partid Modurile de scrutin sint determinate de legea electorala din fiecare tara. tari unde. Aceste miscari s-au mobilizat si pentru alte mize politice. ca de exemplu sanatatea. miscarile ecologice. analistii sint tot mai interesati de acest tip de actiune politica. in ciuda existentei si altor formatiuni. constituind piliere ale miscarilor antimondialiste (de exemplu Marsul mondial al femeilor din 2000). Modurile de scrutin au consecinte variabile asupra sistemului de partide si asupra stabilitatii guvernamentale. cel cu 2 tururi tinde catre un sistem multipartit. inclusiv prin participarea la o economie informala care sustrage politicii guvernamentale o parte din continutul sau. chiar sciziunea partidelor. Din aceasta cauza exista nuante de la un context la altul chiar daca modul de scrutin este acelasi. Sint moduri populare de actiune politica. de rolul lor de mecanisme de reprezentare in materie de participare politica. la guvernare a doua partide cu vocatie majoritara. Tinind cont de importanta miscarilor sociale asupra politicii si pentru dezbaterea universitara. Aceasta problematica s-a impus ca urmare a mobilizarilor miscarilor de femei. Este cazul Marii Britanii si a SUA. de simetrie bipolarizata. sau de simetrie multipolarizata. au avut un impact decisiv si durabil asupra politicii. ca de exemplu miscarea pentru paritate in Franta. rezistenta prin arta. in timp ce reprezentarea proporitionala incurajeaza diversitatea. adica a celor specifice democratiei. Sistemul de partide este influentat de istoria fiecarei tari. in absenta unui partid majoritar.militantismul pentru drepturi civice. institutiile reprezentative sint apreciate si pe baza capacitatii lor de a reprezenta diferitele componente ale populatiei. un multipartidism simplu sau complex. de mutatiile sociale si culturale ca si de sistemul institutional. mai mult sau mai putin regulata. bunastarea sau autonomia economica. in Belgia. se poate favoriza o guvernare majoritara sau o guvern de coalitie. Formele multipartidismului pot fi variate. feminismul. a unor coalitii intre partidele politice in scopul exersarii puterii. alti autori identifica alte forme : multipartidism de asimetrie multipolarizata. Sisteme de partid si moduri de scrutin O definitie generala a sistemelor de partide competitive. Moduri populare de actiune politica si „politica de jos” Diferite forme de participare politica din sistemele autoritare (societati non-occidentale si nondemocratice. considera aceste sisteme ca fiind un ansamblu structurat constituit din relatii de opozitie si de cooperare care exista intre partidele care actioneaza pe scena politica ale unei societati politice. In special modul de scrutin influenteaza cel mai mult sistemul de partide : scrutinul majoritar intr-un tur favorizeaza sistemul bipartit. Astfel. dar sint tot forme de participare politica. in Italia. Obiectul lor este de a institui 64 . Sint diferite strategii ale societatii in vederea cistigarii unui spatiu de participare. numai doua partide cistiga puterea (Partidul laburist si Partidul conservator in Marea Britanie. in fostele tari comuniste) sint comportamente care nu se inscriu in schema clasica a votului si nu se exprima prin canalele traditionale. Idee de baza este ca putem avea partide multiple dominate de un singur partid (in Canada Partidul liberal dupa 1993) sau partide multiple cu doua partide principale (Israel). Problematica raporturilor sociale ale sexelor (raporturi de genre) este deosebit de interesanta din acest punct de vedere. sau partide multiple cu importanta relativ egala. expresie a frustrarii sociale dar si a autonomiei societatii civile : luarea in derzoriu a leaderilor politici. Sistemele de partide pot fi bipartide sau multipartide. Bipartidismul nu inseamna ca scena politica e ocupata numai de doua partide. ci desemneza un sistem de partide fondat pe alternanata.

Trebuie deci gasita o metoda pentru repartizarea mandatelor ramase pe baza voturilor care ramin si pot fi utilizate de fiecare partid. ca de exemplu in cazul alegerilor municipale sau legislative).modul de repartitie a locurilor . Se 65 . fie alegatorii pot modifica listele care li se propun. A doua formula este cea a repartitiei dupa metoda celei mai mari medii. In acest caz teritoriul este decupat in mai multe circumscriptii in care partidele isi prezinta liste. Pentru repartizarea locurilor se procedeaza in doua etape. Ca si la reprezentarea integrala. distingem intre reprezentarea proportionala integrala si apropiata.regului prin care se repartizeaza. Scrutin proportional urmaresta sa dea fiecarui partid un numar de locuri proportional cu voturile pe care le obtine. Partidul care obtine media cea mai importanta obtine locul adaugat care nu mai este fictiv. Pentru aceasta exista mai multe metode. suma locurilor din circumscriptii corespunde nr. Reprezentare integrala se aplica atunci cind ansamblul tarii constituie o singura circumscriptie si cind partidele prezinta liste nationale.nu este numai o metoda de repartitie a locurilor. Exista trei moduri de scrutin – majoritar. Este in general uninominal adica in fiecare circumscriptie electorala alegatorii desemneaza un ales. Pentru repartitia locurilor ramase se atribuie un loc fictiv fiecarei liste si se imparte numarul de voturi ale listei la acest numar majorat. O reforma electorala poate determina influenta politica a unui partid sau chiar existenta lui. Apoi. Dar poate fi si plurinominal atunci cind se voteaza o lista de condidati. sufragiile votantilor intre partide sau candidati. In acest caz se poate opta fie pentru o lista blocata impunind alegatorilor sa voteze in bloc lista asa cum este ea constituita de partid. Scrutinul majoritar variaza dupa cum este cu majoritate relativa sau absoluta. In scrutinul cu majoritate absoluta candidatul trebuie sa obtina mai mult de 50% din voturi pentru a fi ales. In practica este o metoda de repartitie a locurilor in reprezentarea apropiata. Functioneaza dupa urmatorul principiul : in fiecare circumscriptie calculul pentru repartitia locurilor nu este exact si ramin locuri neatribuite si voturi neutilizate de catre partide. Fiecarei circumscriptii ii corespunde un numar de locuri. Prin acest scrutin compozitia parlamentului reflecta sensibilitatile politice ale populatiei. dar se potriveste perfect alegerilor legislative care pun in joc un numar mare de locuri. Exista mai multe modalitati de reprezentare proportionala in functie de modul de repartitie a locurilor si amploarea circumscriptiei. In scrutinul cu majoritate relativa este declarat ales candidatul care a obtinut cele mai multe voturi in primul tur. anasamblul voturilor valabile pe plan national se divide la numarul total de mandate pe plan national . dar mai exista si alte metode. Prima metoda este repartitia dupa metoda restului cel mai mare care este cea mai simpla. Daca nici un candidat nu a obtinut majoritatea absoluta in primul tur. 3. Reprezentarea apropiata (la nivel de circumscriptie). Ea nu se aplica alegerilor prezidentiale. In prima etapa se calculeaza coeficientul (citul) si se impart voturile obtinute de fiecare partid la acest coeficient electoral. In al doilea tur. Locurile ramase sint atribuite partidelor care au numarul cel mai important de voturi neutilizate pina la epuizarea locurilor. Cele doua metode de repartitie proportionala sint cele mai cunoscute. Daca consideram amploarea circumscriptiei. fiecare partid obtine numarul de locuri care corespunde raportului dintre numarul de voturi obtinute de el si coeficientul electoral. Al doilea criteriu . se imparte rezultatul obtinut de fiecare partid la 1. se organizeaza al doilea tur. dar nu foloseste un coeficient electoral ci un repartitor.2. national de locuri in parlament. scrutinul poate fi cu majoritate absoluta (cind nu sint decit doi candidati ca de exemplu in cazul alegerilor prezidentiale) sau relativa (cind se prezinta mai multi candidati. n (n este numarul de locuri). Scrutinul majoritar este modul de scrutin in care este ales candidatul care obtine cele mai multe voturi. ca de exmeplu metoda Hondt care da aceleasi rezultate cu reprezentarea proportionala cu atribuirea de locuri celei mai mari medii. Ele influenteaza deci atit sistemul de partide (multi sau bi partidism) cit si natura guvernului (majoritar sau de coalitie). se obtine o cifra numita coeficient electoral. se calculeaza un coeficient electoral pentru fierare circumscriptie si se procedeaza la repartitia locurilor. Aceasta se deruleaza in 2 etape. dar el da nastere la alte moduri de scrutin. proportional si mixt. Pentru a oobtine repartitorul. In primul rind. cu ocazia alegerilor. Prima etapa este identica celei de la metoda precedenta : se calculeaza coeficientul (citul) electoral si prima repartitie a locurilor. Reprezentarea proportionala este in mod necesar un scrutin de liste.

Sisteme electorale mixte Constituie o a treia categorie de moduri de scrutin. In primul tur alegatorii tind sa voteze pentru partidul agreat. A doua cauza structurala in sensul ca acest mod de scrutin nu implica formarea de aliante electorale. analiza contextului ex-comunist arata ca intr-o situatie de slaba dezvoltare a partidelor. dar care nu are sanse. Daca nu se fixeaza nici un prag (de exemplu 5%) care sa fie luat in calcul pentru repartitie. scrutinul cu un tur favorizeaza crearea unui sistem biratizan ca in Marea Britanie. Alegatorii se indreapta catre marile partide pentru ca nu exista decit un tur pentru a se exprima si daca voteaza pentru candidatul preferat. Din acest punct de vedere. Scrutinul majoritar cu doua tururi favorizeaza multipartidismul si aliantele electorale. in cazul cel mai simplu se procedeaza astfel : se imparte numarul de locuri in doua. Acest sistem implica sistemul „cistigatorul ia tot”. se intimpla ca nici un partid sa nu fie destul de puternic pentru a forma singur un guvern majoritar. chiar si cele mici. Apoi. Alegatorii pot vota cu candidatii preferati. acest partid poate face alianta electorala cu unul din partidele ramase in cursa. scrutinul proportional conduce la o mai mare limitare a numarului de partide decit scrutinul uninominal. 66 .claseaza rezultatele obtinute de diferitele liste in ordine descrescatoare pina la concurenta numarului de locuri. ele au o componenta majoritara si una proportionala iar posibilitatile de combinatie sint considerabile. Sintem deci ddeparte de scrutinul majoritar. Aceste aliante asigura supravietuirea micilor partide care-si pot negocia sprijinul contra unei partcipari la guvernare. Desi cercetatorii care lucraza in domeniul studiilor electorale cred ca in general scrutinul uninominal majoritar tinde sa reduca mai mult numarul de partide politice decit cel proportional. Retinem ca votul este majoritar la un tur dar se face in circumscriptii care au mai multe locuri. Situatiile de bipartidism sau de multipartidism. Doua cauze explica aceasta situatie. o parte din locuri este atribuita scrutinului uninominal majoritar cu un tur in circumscriptiile prevazute pentru asta si o alta parte a locurilor este atribuita reprezentarii proportionala la scutinul pe lista. chiar daca este mic. Impactul modurilor de scrutin asupra sistemului de partide Modul de scrutin influenteaza sistemul de partide si tipul de guvern care rezulta din alegeri. In consecinta. scrutin majoritar duce la distorsiuni importante intre numarul de locuri si numarul de voturi obtinute. Asa cum numele lor o arata. el ia totalitatea locurilor din circumscriptie. desi criticata. In scrutinul mixt echilibrat. contributia lui Duverger. Scrutinul proportional este si mai favorabil multipartidismului. In scrutinul mixt cu dominanta majoritara exista mai multe posibilitati. In scrutinul mixt cu dominanta proportionala repartizarea locurilor se face proportional cu voturile obtinute de fiecare lista (aspect proportional) dar cu „o prima ptr majoritatea absoluta”. Rezultatul care corespunde cifrerei n este repartitorul. risca sa-si disperseze votul si sa favorizeza candidatul pe care ei nu vor sa-l aleaga. Consecinta este ca acest scrutin favorizeaza de semenea guvernarea majoritara. ceea ce contrazice ipotezele initiale. Astfel. Un prim motiv este de natura cantitativa pentru ca asigura multiplicarea partidelor din cauza principiului de repartitie a locurilor intre partide. adica daca un partid sau o coalitie obtin majoritatea absoluta. chiar daca in turul doi. Dar rezultatul depinde de faptul daca scrutinul este cu un tur dau doua tururi. proportional cu voturile pe care le-au obtinut. Se pot degaja totusi trei tendinte : sistemul mixt cu dominanta majoritara. este inca de referinta. ca in cazul Frantei. unul din marile partide formeaza in general singur guvernul. ca si cea a guvernelor majoritare sau de coalitie nu pot fi intelese daca nu cunoastem modul de scrutin care le impune sau le impiedica. natura insasi a sistemului politic este afectata de modul de scrutin adoptat. multe partide mici se pot constitui sau pot subzista. O analiza a sistemelor electorale si a efectelor lor asupra numarului de partide pe cazul tarilor postcomuniste a pus in evidenta rezulate interesante. ceea ce e greu cu scrutinul majoritar. In masura in care conduce adesea la o fragmentare a reprezentarii intre multe partide. Electorul voteaza de fiecare data mai multi candidati dar locul este ocupat de cei care ajung in frunte. De altfel. mixt cu dominanta proportionala si sistemul echilibrat. Se obtine apoi numarul de locuri care se atribuie fiecarei liste divizind numarul de voturi obtinute la repartitor. scrutinul proportional impune adesea guverne de coalitie. pentru ca pe de-o parte le impiedica sa joace pe aliante electorale pentru a-si negocia sprijinul pentru marile partide si pe alta parte alegatorii tind sa voteze util si sa nu-si risipeasca voturile. Scrutinul cu un tur (majoritate relativa) este adesea necrutator cu partidele mici. Astfel.

formele si tipurile de Stat Ce este regimul politic. care sint tipurile de regim democratic si particularitatile lor esentiale Definiti si caracterizati principalele tipuri de partide politice Discutati fenomenul de criza a democratiei Care sint tipurile de sisteme partizane Care sint modurile de scrutin si care este impactul lor asupra sistemului de partide 67 .Activitati individuale de verificare a cunostintelor :       Definiti Statul modern.

oficii. chiar daca un sistem al functiei publice a fost pus in practica. In ciuda acestui fapt se remarca dezvoltarea adminstratiei federale si a misiunilor ei. relatiile dintre diferite puteri. judiciar) si cea verticala (Stat federal. impiedicind exercitarea arbitrariului puterii . Constitutia americana (scrisa in 1787 si ratificata in 1791) are la baza citeva principii care au influentat dezvoltarea institutionala a acestei tari. ea participa in mod mai direct la elaborarea politicilor publice • mai mult. Ne referim deci la Statul american ca la un Stat slab pentru ca puterea politica este fragmentata. Separarea si echilibrul puterilor sint conditiile libertatii indivizilor.Modulul 7 – Modele empirice de organizare a raportului politica / administrtaie Modelul american In engleza. comisii) • exista in plus mari comisii independente cu putere reglementara (executiva sau judiciara). deci in general modelul raporturilor Stat / societate care ilustreaza modelul tocquevillian al unui Stat slab si o societate puternica. in sensul francez al cuvintului. rolul grupurilor de interes. comunitati locale). Astfel : • Puterea de a crea o administratie nu este atribuita Congresului • administratia americana are puteri mai intinse. prin „bureaucracy” sau „civil service”. administratia. In al doilea rind. pluralista. si care ia tot mai mare importanta (in special pe paln local). Cauza acestei fragmentari este vointa de a evita monopolizarea autoritatii. 3) Un statut al functiei publice foarte diferit de echivalentele sale europene. legislativ. pluralista. importanta reglementarii si a controalelor birocratice. termenul administratie semnifica guvernare : vorbim de exemplu de administratia Obama sau Clinton. Se refera la repartizarea puterilor intre sistemul federal si sistemul de state federate . care exista in ciuda faptului ca Statul este mai putin puternic si mai putin omniprezent decit in alte democratii occidentale 2) Statul este fragmentat. Acest text fundamenteaza relatiile dintre Stat si societate. ea nu depinde decit de autoritatile Statelor federate • pentru probleme particulare exista o multitudine de organisme (birouri. Principiile constitutionale sint : a) separarea puterilor si relatiile lor reciproce. patronajul ramine un element constitutiv al sistemului. in special la 68 . agentii. c) protejarea libertatii si lupta contra arbitrariului Trasaturile generale ale administratiei : 1) Centralizarea administrativa. State federate. Traducem in general termenul „administratie”. Caracteristicile particulare ale administratiei americane : Trei aspecte caracterizeaza in mod special administratia americana: In primul rind. aceste comisii fiind o negatie a principiului separarii puterilor. Constitutia americana nu face decit putine referiri si numai in mod indirect la administratie (organizatie si rol). 4) Dezvoltarea Statului providenta nu a atins niciodata in Statele Unite amploarea pe care a cunoscut-o in Europa. mai vizibile si mai reale decit in Europa. aceasta administratie federala este dublata in fiecare Stat de o administratie locala complet autonoma in raport cu administratia centrala. Dar aditia acestor fragmente formeaza un tot foarte puternic care este Statul federal. Aceste comisii executa un anumit control asupra deciziilor puterii executive. Este deci vorba de o centralizare sub aparenta federalismului. Exista o mulitudine de fragmente de putere. Exista o diviziune a puterilor: diviziunea orizontala (executiv. Ea este carta fundamentala. puterea este difuza. 5) Alte particularitati ale contextului american au influentat caracteristicile administratiei : raportul Stat / piata (care face parte din societatea civila). b) un Stat national si un Stat federal. intre guvernanti si guvernati.

si apoi. functionarii rerezinta 44% din total in domeniul educatiei si 18% in serviciile de sanatate. Cu toate acestea. de a numi ambasadorii. cele doua fiind putin diferentiate. Aceasta interdependenta originala se explica prin : mobilitatea carierelor (du-te vino intre administratie si afaceri private. Administratia locala este supusa principiului tipic americam: controlul direct al functionarilor. Aceasta fuziune strinsa intre aparatele Statului si afacerile private nu se reduce la schimburi de persoane. o mare neincredere fata de administratie. in special cu ocazia schimbarilor de majoritate politica. odata cu intrarea sa in functiune. Atunci cind administratiile se afla in fata unor interese contradictorii. rotatia personalului este regula. Numirea 1) „spoil system” – se aplica din 1801. ci cel putin de doua : de executiv si legislativ. interventiile lor se reduc adesea la a alege intre mai multe „lobbies” in functie de greutatea lor respectiva. nivelele inferioare urmeaza orientarile si regulile definite de administratia centrala. La nivel federal. Ideea principala care este sta la baza sistemului de recrutare este urmatoarea : functionarul nu este titularul postului sau. Organizarea administratiei Functionarii civili a) Numarul functionarilor este de aproximativ 20 milioane in anii 90 (unul pentru 15 locuitori). 2. Acest sistem are avantajul ca a democratizat o administratie care era pina 69 . adminsitratia federala este organizata in mai multe nivele care tin de responsabili diferiti. judecatorii Curtii supreme si alti inalti functionari ai SUA. minsitrii. cresterea a fost spectaculoasa (s-a triplat intre 1952 si 1984). Interpenetrarea public / privat. dupa avizul si aprobarea Senatului. acest procentaj a atins 82% in 1984. conceptia despre interesul general si cel privat. 1. Sistemul de recrutare Se realizeaza conform cu doua sisteme care coexista fara sa se echilibreze: meritocratia si sistemul de patronaj. In sfirsit. La nivel etatic (al statelor federate). la sfirsitul anilor 90). Jefferson a inlocuit functionarii prin prietenii politici. In timp ce functionarii de la acest nivel reprezentau 62% din totalul functionarilor americani in 1952. pilier ideologic al sistemului. care este foarte raspindit in SUA) . B. A fost debutul „patronajului”. astfel ca cei care au lucrat in sistemul privat sint recrutati ca inalti functionari . Americaii au. b) recrutarea functionarilor Presedintele are atributia de a propune. La nivel subnational (al statelor federate si la nivel local). civil / militar Este o alta caracteristica a administratiei americane in domeniul recrutarii inaltilor responsabili. La nivelul colectivitatilor locale. Acesta din urma este o caracteristica originala a serviciului public american. Acest sistem va fi modul de recrutare unic in sistemul american. ideea ca un bun gestionar este eficace. nu depinde de o singura autoritate. Ministerul apararii angajeaza cel mai mare numar de functionari civili (aproximativ 35% din totalul functionarilor federali. temindu-se ca aceasta sa nu se constituie intr-o birocratie autonoma si in consecinta incontrolabila. prin experienta istorica. cind. consulii. proportia lor in raport cu populatia este in constanta diminuare. ceea ce ar fi opusul unei democratii eficiente.nivel federal. Promovarea intereselor anumitor sectoare economice este adesea atit de directa incit structurile administrative pot sa para din multe pun cte de vedere ca o prelungire directa a aparatelor marilor intreprinderi private. Aceasta conceptie este simbolizata prin formula : ceea ce este bun pentru General Motors este bun pentru US si invers. Modelul de recrutare si statutul functionarilor A. functionarii reprezinta 59% din total. Ea este pe cale de a se centraliza dar administratia nationala functioneaza totusi in simbioza cu nivelele inferioare cu care ea nu este in relatie ierarhica.

Diferentele ideologice intre republicani si democrati fiind relativ mai putin importante. Cu toate acestea. Acest sistem este direct gestionat de Biroul de management al Personalului. Acest sistem de patronaj prezidential este diferit de sistemul european : in Franta. Presedintele este autorizat sa creasca numerul lor prin decret. functia publica in afara regulilor Este vorba de agentii administrativi numiti in afara concursului in functie de criterii politice. Actualmente. ceea ce este cazul SUA. admiratori ai calitatilor administratiei germane si care vroiau o functie publica recrutata si promovata prin concurs si beneficiind de securitatea locului de munca. nu sint in mod necesar revocabili dupa dorinta Presedintelui. functionarii numiti dupa procedura constitutionala (deci de catre Congres). nivelele subnatioanle au urmat modelul federal. vorbim de sistem de patronaj atunci cind acest fenomen se manifesta in mod continuu in timp. rotatiile fiind prea frecvente. inalti functionari din posturi de directie si consilierii Presedintelui. a ramas mereu un punct de discordie in raporturile dintre Presedinte si Congres. cu avizul si consimtamintul Senatului. Aceasta practica a provocat o lunga dezbatere in sinul Congresului. Ea cuprinde aproximativ 60% din functionarii federali. De asemenea se refera la posturi onorifice sau temporare care formeaza anturajul Presedintelui. functionarii departamentului de Stat). Presedintele exercita o putere reala asupra orientarilor administratiei. La inceput. chiar daca a fost adoptata. Presedintele isi alege adjunctii si ministrii si poate deplasa inaltii functionari.atunci aristocratica. De exemplu. Acest fenomen care consta in plasarea in toate posturile cheie ale Statului a unui personal „conform” din punct de vedere politic este relativ recent in sistemul francez. 70 . Revocarea de catre Presedinte se aplica functionarilor superiori (agenti sau angajati ai guvernului care sint numiti dupa procedura constitutionala).functia publica speciala (sau prin exceptie) Functioneaza dupa sistemul de merit si priveste aproximativ 30% din functionarii federali (functionari ai postei. 3. ambasadori. sint ianmovibili pe durata mandatului. si cu intirziere.Adoptarea acestui sistem a constituit miza dezbaterilor care au avut loc la sfirsitul secolului al XIX-lea intre reformatori. consecinta va fi o functie publica care va deveni din ce in ce mai corupta si. Recrutarea este prin consurs sau urmind criterii de recrutare prestabilite. Revocarea Catre sfirsitul secolului al XVIIIlea. 2. Se refera la posturi importante: ministrii. functia publica (civil service system) se mai numeste „competitive service”. Aceasta putere de revocare de catre Presedinte. numiti pentru un mandat. comisiile independente cu putere reglementara. 2) sistemul de merit . Acestia sint numiti de Presedinte. ai FBI. 90% din functionarii federali sint administrati prin sistemul de merit. si politicienii atasati vechiului sistem bazat pe numirea amicilor politici in administratie. Se refera la posturi de functionari medii sau inalti. Totusi. nu este rara situatia sa vedem un acelasi om raminind in sinul guvernului sub presedinti apartinind celor doua partide concurente. In schmb. c) Functia publica La nivel federal 1. reforma administratiei a impus modelul meritului. Acest sistem este aici inradacinat de decenii. care putea astfel sa controleze cariera functionarilor. Incepind cu 1883. Aceaste garantii se aplica din 1883 cind a avut loc reforma sistemului administrativ. Astfel. puteau fi revocati de catre Presedinte. Angajatii ordinari beneficiaza de a ampla garantie a locului de munca. asa incit majoritatea functionarilor etatici si locali sint recrutai si promovati in functie de competenta si nu dupa criterii de cativism politic. functionarii numiti conform principiilor de „spoil system”. adica dupa criterii politice. de asemenea. urmind traditia patronajului si priveste aproximativ 10% sau mai putin din functionarii federali. reforma a avut consecinte numai asupra a 10% din functionarii federali. medicii din sistemul de sanatate publica. ineficace. Ca urmare.

marxism). Aceasta dubla calificare este caracteristica sistemuluia merican si constituie una din originalitatile sale. Insa la nivelul colectivitatilor locale sistemul de patronaj domina larg. si in acest caz este vorba de o intreaga categorie de conducatori care doresc sa-si conserve puterea. Dar. drepturile sale de a-si exprima opiniile trebuie sa cedeze in fata interesului general. in schimbul unor avantaje financiare specifice. Corpul de inalti functionari (Senior Executive Service) a fost creat in 1978 prin reforma administratiei Regrupeaza in general functionari de cariera a caror numire nu cere consimtamintul Senatului. in principal posturi legate de aplicarea legilor fiscale. Acestea sint posturi sensibile. insa chiar si astazi exista numeroase districte scolare in care este interzisa predarea evolutionismului sau a altor discipline de “umanism secular” (evolutionism. mobilitate a ministrilor. Din 1912 exista o lege care da functionarilor federali garantii contra unei revocari arbitrare. se situeaza intre conducerea politica a administratiei si functionarii obisnuiti . in special in invatamint. Drepturi sindicale Sindicalismul (introdus in 1912) progreseaza in rindurile functiei publice. Totusi. Titularii posturilor de inalt nivel sint absolventi ai celor mai prestigioase universitati (Yale. ca in statul federal. Formatie In SUA nu exista scoli nationale nici institutii regionale de administratie organizate de puterea publica. Se estimeaza ca peste jumatate din functionarii locali au obtinut garantii ale functiei publice. dar ocupa posturi in de nivel inferioar. Profesorii si functionarii colectivitatilor locale sint cei 71 . in ansamblu. Harvard. d) Personal Functionarii federali sint femei in proportie de 65% si peste 90% barbati pentru inaltii functionari. adica posturi care daca ar fi fost politizate ar putea sa aduca avantaje financiare detinatorilor lor. Cu toate acestea exista restrictii: daca convingerile politice private ale unui functionar afecteaza felul in care isi indeplineste indatoririle publice. pentru functionari. cu deosebire la nivel local. cea mai mare parte a universitatilor au sectii administrative specializate (scoli de administratie publica) care joaca acelasi rol ca al unui institut de formatie permanenta pentru inaltii functionari. 2. Stanford) intr-o proportie comparabila cu recrutarea in marile scoli din Franta. 84% sint cols blancs. conform principiului discriminarii pozitive. chiar daca a diminuat. in timp ce sindicalismul este. Administratia americana mentine contacte cu universitatile si se intereseaza de organizarea studiilor iar marile agentii federale (CIA) recruteaza in mod oficial candidati in timpul congreselor Asociatiilor de stiinte politice. Aceste posturi sint rezervate agentilor de cariera si depolitizarea este asigurata din punct de vedere institutional. chiar in Statele care au abandonat total paronajul (California) s-au creat. Aproximativ 40% din aceste posturi sint de cariera. Membrii minoritatilor reprezinta aproximativ 20% din efectivele totale. Ne amintim in acest sens “Procesul maimutelor” cind a fost acuzata teoria evolutionista. Astazi se estimeaza ca in 35 de state se aplica sistemul meritocratic. Locuri de munca In acest domeniu exista garantii minimale. 4. in declin incepind cu anii 70. Garantii 1. Nivele subnationale Regimul de merit a progresat in sistemele sub-nationale dar cu decenii intirziere in raport cu sistemul federal. In stabilimentele care primesc subventii federale se aplica programe in favoarea minoritatilor.In SUA. clientelismul este utilizat atit intr-un mod personal (fiecare detinator de autoritate ar vrea sa se mentina la putere) cit si colectiv. se impune prudenta in exprimarea publica a opiniilor politice. Deci. se caracterizeaza printr-o anumita flexibilitate. Semnificatia acestor posturi : sint detinute in mod ne-partizan . posturi onorifice. reprezinta un compromis intre respectul neutralitatii politice si patronaj . Chiar la nivel local practica concedierii intr-un sistem de patronaj este considerata anti-constitutionala.

executive sau legislative). Constringeri Functionarii au constringeri in special pe plan politic care nu exista in Europa. Ei sint alesi cu avizul si consimtamintul Senatului de catre 72 . In sistemul federal exista 13 ministere. divizii. Ministere (departamente) Sint elementul cel mai vechi si cel mai traditional al administratiei americane. comert si industrie. sectii. b) Loialitate In 1947. Cea mai mare parte au fost create intre 1887 si 1920. Agentii federale si etatice Exemple de agentii : pentru comunicatii. Mai mult. Ministerele sint organizate dupa o ierarhie piramidala : birouri (au cea mai mare autonomie). S-a adaugat comportamentul imoral. agentii Statului federal nu pot sa solicite sau sa primeasca cotizatii politice. etc. Exemple de astfel de comisii : Comisia maritima federala care reglementeaza transportul maritim. Chiar categoriile care nu au dreptul sa se sindicalizeze (politia) adera la asociatii profesionale. Comisia federala pentru energie (controleaza pretul electricitatii si gazului). dar variate de la o comisie la alta si care pot atinge 14 ani in cazul Comisiei Rezervei Federale.000 de functionari au fost revocati in timpul « Vinatoarei de vrajitoare ». agentiile propriu zise. domeniile de competenta se intrepatrund. Din 1939 s-a interzis functionarilor federali (mai putin cei considerati “politici”. toxicomania. In schimb. Structura administratiei Organizare generala Organizarea administrative este foarte complicate. Din 1976 s-a renuntat la verificarea loialitaii politice a functionarilor federali.mai sindicalizati. Din 1978 chiar la nivel federal sa impus o astfel de procedura. Comisia pentru Comert federal. dar exista in fiecare Stat federat un minister al inchisorilor (de corectie). Cel putin 10. Aceste dispozitii au fost inasprite sub administratia Eisenhower. Comisarii sint numiti pentru mandate fixe. finante. a) drepturi politice Neutralitatea politica pentru functionarii federali a fost impusa inca din 1883. c) transparenta financiara Peste 2/3 din State cer functionarilor lor sa-si declare situatia financiara. 2. Totusi. aproape jumatate din functionarii etatici si locali sint sindicalizati. Functionarii trebuie sa declare ca nu sint comunisti nici fascisti si ca nu doresc sa rastoarne guvernul US prin forta si violenta. branse. la nivelul anumitor State se mentin aceste juraminte de loialitate (in special pentru functionarii executive si judiciari). relatiile de munca. Dreptul la greva este rar autorizat (si penalizat) dar sindicatele au dreptul sa intre in negocieri colective in domeniul salariilor. 3. intreprinderile (stabilimente) publice si comisiile consultative. In prezent. Nu au echivalent la nivelul Statelor. 1. Comisiile independente cu caracter reglementar Sint elementul cel mai puternic si cel mai autonom al administratiei federale. exista state (Indiana) unde functionarii trebuie sa verse « voluntar » 2% dinsalariul lor partidului care i-a numit. La nivelul Statelor exista o structura ministeriala comparabila (dar nu pentru Ministerul apararii sau al Afacerilor externe . tulburarile mentale. ele sint din ce in ce mai putin autonome in raport cu autoritatile multiple de tutela (federale sau locale. Astazi sint in numar de 8 si ele controleaza pietele bursiere. numiti in posturi de conducere de catre Presedinte) sa paricipe activ la organizatii politice sau in campanii electorale. sectorul aeronautic etc. perversiunile sexuale. presedintele Truman a stabilit un program de verificare a loialitatii functionarilor fata de SUA printr-un decret presidential. Masina guvernamentala este foarte fragmentata. Comisia nationala pentru relatii de munca. Printre aceste agentii cele mai importante sint comisiile independente cu caracter de reglementare. al programului de lucru si conditiilor de munca. abuzul de alcool.

existenta lor legala fiind diferita de cea a Statului. Stabilimente (intreprinderi) publice Genereaza activitati care tin de sectorul privat. procedura de numire a responsabililor este un alt mijloc de a-i verifica. Deci se bucura de autonomie relativa. transport in comun. Sint entitati publice dependente de Stat dar care au personalitate morala. Astfel. autoritatile federale si etatice care sint propietarii acestor intreprinderi sint antreprenori puternici. ci si de elaborare a programelor din zonele lor. Sint in numar de aproximativ 80 cu o mare varietate de statut. de ministere care sint pilierele administratiei. Comisii consultative Sint puse in practica de catre executiv pentru a obtine sprijinul lor in favoarea deciziilor administratiei. Sint conduse de un consiliu de administratie numit de Presedinte (sau guvern) sau de un ministru. dar sint mai autonome decit serviciile ministeriale. Nu sint independente de executiv care numeste responsabilii lor si care poate sa-i revoce. dar fara a putea fi revocati de acesta). conform principiului de patronaj cel mai clasic. Dar in realitate presiunile legislativului si executivului sint frecvente. Ele poduc electricitate. ceea ce-i face dependenti fata de cei care iau deciziile (Presedintie si Congres). spre deosebire de membrii comisiilor independente cu puteri reglementare (a caror responsabili sint numiti de executiv. comisii. In acelasi timp. Se constata ca acesti responsabili sint strins asociati industriilor pe care trebuie sa le supervizeze. ofera servicii financiare (imprumuturi si asigurari) sectorului privat (industrie. 3. Agentiile Agentia este un termen generic care desemneaza atit agentiile sau consiliile (boards). porturi si aeroporturi. De asemenea. Aceasta arata tendinta de intarire a centralizarii deciziilor in favoarea Washington-ului si a executivului. puterea lor este afectata de faptul ca aceste comisii nu dispun de mijloace de constringere: in ultima instanta. Rolul lor nu este numai de control al exercutarii programelor federale. cit priveste misiunea. Personalul lor face parte din functia publica. Puterea comisarilor este considerabila : ei pot sa controleze domenii intregi ale economiei ai dispun de puteri reglementare. Sint controlate financiar de puterea publica. De exemplu. In principiu sint structuri temporare. birouri. In principiu ei trebuie sa dispuna de o totala independenta fata de decidentii politici si economici. comert). Ele sint numeroase la nivel federal (agentii federale care sint aproximativ 40) si mai numeroase inca la nivelul Statelor. tribunalele judiciare sint cele care decid validitatea deciziilor lor. Aproximativ 87% din functionarii federali apartin acestor servicii. Sint putin diferite. Astfel. Administratia centrala si servicii externe Sint antene federale in teritoriu si legate direct de Washington. Este vorba deci de o interventie publica in domeniul privat. La nivel federal sint sub autoritatea unui ministru (exceptie face Export – Impoert Bank care depinde de Presedinte). apa si gaz. Intreprinderile publice construiesc si gestioneaza opere de arta. gradini publice etc. cai ferate. create pentru depasirea conflictelor politice si prea partizane. Sint organisme intermediare privilegiate intre administratie si grupurile de interes cel mai bine organizate. legaturile cu lumea afacerilor diminueaza sensibilitatea lor fata de interesul general. Membrii lor sint numiti de Presedinte sau ministri. Sint servicii exerioare administratiei federale care au rol de relee teritoriale (regionale) pentru toate agentiile federale. Relatiile administratiei cu politica in sistemul american 73 . prin controlul bugetar exercitat asupra comisarilor se diminueaza autoritatea si autonomia acestora. oficii. agricultura.Presedinte care trebuie sa respecte un anumit echilibru partizan. Sint in numar de 1400 la nivel federal. emisiuni de radio si televiziune. au utilizatori care platesc serviciile si nu administrati.

fata de partidul advers. Este o forma de guvernare caracterizata printr-o mare mobilitate si care. In acelasi timp. Astfel. Un exemplu de astfel de situatie este intervalul cuprins intre 1933 si 1952 (prima prezidenta a lui Roosevelt si al 2-lea mandat al lui Truman). istoria raporturilor intre administratie si politica se explica in mare masura prin oscilatia intre doi poli : pe de-o parte reducerea dominatiei (deci intarirea separarii) administratiei in raport cu politicul si pe de alta parte consolidarea separarii in cadrul administratiei (intre nivele ierarhice). din aceasta cauza. Nu exista subordonare nici separare (sistemul de patronaj este parte integranta din imaginea traditionala a administratiei SUA). cu atit separarea este slaba. 1) Strategii ale administratiei Aceste strategii au ca obiectiv sa revendice contra Presedintelui neutralitatea administratiei fata de puterea politica. expertiza. cu cit exista relatii de dominare marcate. S-a procedat astfel la inlocuirea functionarilor de cariera prin functionari politici alesi din afara administratiei si a caror experienta anterioara in administratia federala era in general scazuta. chiar in posturile « politice » la care au acces totusi cu acordul presedintelui. A existat astfel o puternica subordonare a administratiei fata de politic (mai exact fata de un partid). agenti din exterior) fata de propria administratie ». Insa pe masura ce acelasi partid ramine mai mult timp la putere. banuita de supunere.Modelul SUA nu poate fi usor identificat cu modelul occidental fondat pe principiile separarii si subordonarii. mai exact din 1933. paradoxal. In felul acesta. adica de catre functionarii politici. Aceasta mare instabilitate este agravata de ruptura frecventa a legaturilor de colaborare existente intre superiorii si subordonatii ierarhici din cauza frecventei plecarilor sau demisiilor inaltilor functionari. la toate nivelele. Aceste relatii de dominatie a unei instante de catre alta este cu atit mai mare atunci cind dominatiei puterii guvernamentale asupra administratiei se adauga dominatia politica a partidelor asupra administratiei. subordonarea administratiei fata de puterea politica in general a diminuat pentru ca ea era asigurata (exercitata) de o functie publica de cariera. Sau. experienta. Aceste strategii birocratice sint organizate in mod autonom de catre birouri si adesea cu ajutorul Congresului. putem spune ca este un model de fuziune a administratiei cu politicul Principiul separarii Separarea (adica non-confuzia instantelor politice si administrative) implica existenta de relatii de dominatie slabe intre politic si administratie. Este deci o situatie de dominatie institutionala a administratiei de catre politic. dominatie care este intarita prin legaturi de dominatie politica care permite multiplicarea numirilor de agenti politici in posturi politice. Deci timp de doua decenii Partidul democrat a fost la putere. acestui partid. de subordonare. acestia ocupind la inceputul anilor 50 cele mai inalte posturi ale ierarhiei administrative. Trebuie sa spunem de asemenea ca o separare absoluta nu este de conceput decit cu riscul paraliziei aparatului de stat. In SUA. au permis construirea unei administratii compusa in mare parte din functionari de cariera. in aceasta perioada administratia apartinind. inaltii functionari ai administratiei americane nu sint in post mai mult de 22 luni. birourile apar 74 . In timpul perioadei New Deal functionarii de cariera au intrat in administratie. Formatia lor indelungata. puterea prezidentiala se vede constrinsa sa multiplice acest tip de numiri (politice) chiar si pentru posturi situate relativ jos in ierarhia administrativa. Din 1953 situatia s-a schimbat : alternanta regulata si relativ rapida a partidelor la putere a crescut neincrederea fata de functia publica a precedentei legislaturi. Impotriva acestor tendinte se aplica strategii care vizeaza asigurarea unui mai bun respect al principiului separarii. Sint in mod esential puse in practica de functionarii insisi. este in imposibilitatea de a-si impune autoritatea asupra administratiei pe care trebuie s-o controleze. Altfel spus. Specialistii au calificat aceasta forma de administratie ca fiind o « Guvernarea de catre cei straini (outsiders. Am vazut ca Presedintele (seful executivului) isi subordoneaza administratia prin intermediul posturilor politice. recursul la aceste pozitii este mai putin necesar. In medie.

Exista o scara de 18 nivele : agentii de la gradul 1 la 12 . 1) prima se refera la statutul posturilor si face distinctie intre pozitiile de cariera (in principiu nu pot fi ocupate decit de functionari de cariera) si pozitii de « non-cariera » (pozitii politice sau de exceptie) . Am vazut ca totusi sistemul de merit este larg raspindit : actualmente. Secretarii de Stat. o caracteristica a sistemului american consta in situatie de intrepatrundere strinsa a personalului politic si administrativ si de ne-subordonare. Principiul de subordonare Sistemul american este un sistem de recrutare a functionarilor bazat pe ideea ca resturile merg la partidul invingator.000) care formeaza un corp inextricabil de politica si administratie. inaltii functionari care se afla in virful ierarhiei (sefi de agentii si principalii lor subordonati) care ocupa posturi exclusiv politice (deci pozitii de non-cariera) . intre cei doi exista un numar important de agenti (de la 7 la 10.ca structuri de rezistenta fata de autoritatea prezidentiala. 2) a doua se refera la statutul agentilor insisi – agenti de cariera recrutati pe baza sistemului de merit. acestea gasesc in alianta lor cu administratia (care ia forma comitetelor consultative in cadrul carora ei sint asociati) posibilitatea de a-si institutionaliza accesul la centrele de decizie Se formeaza deci aliante Birouri – grupuri de interes – comitetele Congresului – care. jucind pe cartea dublei dependente a administratiei fata de Congres si Presedinte si punindu-i pe acestia unul contra altuia. b) membrii influenti al Comitetelor Congresului au adesea aceleasi origini sociale si universitare ca functionarii. Posturile in administratie ar trebuie sa fie ocupate pe baza unor consideratii politice si nu in functie de meritele personale si obiectivele candidatilor. 75 . aceleasi legaturi cu grupurile de interes ca si functionarii de cariera si. Un exemplu a fost chiar crearea Serviciului Executivului Superior. In strategia lor. Cu toate acestea. poate sa amorseze o miscare de separare a administratiei fata de politic 1) Strategii prezidentiale care asigura Presedintelui subordonarea administratiei fata de autoritatea lui – nu se limiteaza la strategii de comandament Ele pot sa fie si strategii de tranzactie adica politici de sanctiune sau de recompensa a birourilor. A fost mai exact o tentativa de a impune principiul separarii care nu exista in relatiile politica / administratie in SUA. care au vocatia sa ocupe « pozitii de cariera » in timp ce agentii care ocupa posturi de « noncariera » sint recrutati liber de catre Presedinte sau de catre Sefii departamentelor ministeriale. c) cit priveste grupurile de interes. dar regasim trasaturi care o apropie de acest model. apartin unui sistem care leaga puterea lor de vechimea in functie . Aceasta « tripla alianta » intre functionarii de cariera. sefii departamentelor ministeriale sint tentati astfel sa-si sprijine influenta si autoritatea pe birouri. Deci. cu sau fara consimtamintul necesar al Senatului. birourile incearca sa cistige sprijinul Congresului sau al grupurilor de interes pentru a-si apara mai bine revendicarile in fata Presedintelui. legislatori si lobbisti se explica astfel prin convergenta intereselor lor : a) functionarii de cariera (pina la al 13-lea rang) sint in conflict cu functionarii politici care blocheaza posturile la virf .tin aproape exclusiv de administratia de cariera . Legea din 1978 care a creat SES (pozitii de cariera) stabileste pentru aceste posturi principiul nonconfuziei intre instantele administrative si politice. administratia SUA este in intregime fondata pe o dubla distinctie care nu coincide de loc. incercind in primul rind sa sa impuna sistemul de merit. ca unul din mijloacele de a asigura si chiar de a intari subordonarea administratiei fata de puterea politica prezidentiala. ca si acestia. corp de inalti functionari. Este o diferenta importanta in raport cu modelul occidental. quasi-totalitatea agentilor federali tin de o administratie de cariera. limitind dominatia politicului asupra administratiei pentru ca exclude anumite pozitii din spoil system.

Presedintele. Aceasta practica conduce la diferite tehnici de manipulare a functiei publice. dar care nu este suficienta. Exista agentii « regulatoare » . legea din 1978 conduce la un paradox : 1) intareste autoritatea prezidentiala 2) dar in acelasi timp incearca sa puna bazele unei mai bune separari. « Oamenii Presedintelui » constituie anturajul imediat al Presedintelui. ea a fost o tentativa de a impune principiul separarii care nu exista in relatiile politica / administratie in SUA. Deci. Presedintele dispune de asemenea de alte relee in sinul departamentelor ministeriale si ale agentiilor guvernamentale si aceste structuri sint inaltii functionari pe care fiecare Presedinte si-i recruteaza cu ajutorul anturajului sau. cu ajutorul asistentilor sai si al sefilor de departamente ministeriale. in ciuda reformei din 1978. au putere de fixare a tarifelor prestatiilor 76 . In afara acestor posturi de cariera exista « pozitii generale » care pot fi ocupate atit de agenti de cariera cit si de politicieni. nu putem vorbi in cazul SUA de un adevarat model occidental de administratie. Exista astfel o dubla dependenta institutionala a administratiei. dar paradoxal pot fi considerate unul din mijloacele care asigura si chiar intaresc subordonarea administratiei fata de autoritatea Presedintelui. reforma administratiei a insemnat crearea Senior Executive Service (corpul inaltilor functionari) care regrupeaza in proportie importanta functionari de cariera. Una din caracteristicile fundamentale ale administratiei americane este absenta unei ierarhii unice care sa supuna administratia fata de puterea exectiva (adica Presedinte. Rezulta astfel o politizare a administratiei care are aspectul unui ansamblu de relatii de aservire personala a functionarului fata de Presedinte (responsabilul puterii executive). asa cum am spus deja. care in realitate se poate traduce prin absenta de dependenta.sint administratii autonome. Modelul occidental de administratie se caracterizeaza de asemenea printr-o alta relatie semnificativa : intre administratie si economie. Separarea puterilor este o caracteristica esentiala si reala a sistemului American. Presedintele se asigura ca administratia pune in practica politica pe care el o apara. Consitutia prevede ca puterea executiva va fi incredintata Presedintelui si de asemenea ca acesta trebuie sa vegheze la executia fidela a legilor. Strategiile prezidentiale care asigura subordonarea administratiei fata de autoritatea Presedintelui nu se limiteaza la strategii de comandament. Pentru aceste posturi depolitizarea este asigurata institutional. recunoaste (acorda) acest control Congresului. In consecinta exista o dubla dependenta institutionala a administratiei fata de politic reprezentata de Presedinte si Congres. procedeaza la toate numirile pentru posturi « politice » sau « exeptionale ». Acesti « oameni ai presedintelui » formeaza aparatul administrativ constituit din « Biroul executiv al Presedintelui » . o garda pretoriana. Mai precis. Astfel. Ele pot sa fie. ai o alta care. Dintr-o astfel de formulare rezulta doua interpretari : o prima interpretare acorda Presedintelui controlul exclusiv si complet al actiunii departamentelor ministeriale si a administratiilor lor . Sau putem vorbi mai degraba de o exceptie a acestui model. Conflictul intre cele doua interpretari nu a fost niciodata transat. strategii de tranzactie. 1) principiul de subordonare : functia administratiei de reglare economica este asigurata in SUA. Aceste strategii se traduc prin punerea in posturi cheie ale administratiei a oamenilor fideli Presedintelui. el insusi supus Camerelor). adica politici de sanctiune sau recompensa. Intr-adevar. Acesta este motivul pentru care Presedintele dezvolta strategii in scopul subordonarii administratiei si pentru a-si afirma autoritatea asupra administratiei pentru ca aceasta sa aplice politicile decise de Presedentie. adica toate posturile care nu tin de sistemul de cariera sau de merit.Putem spune ca sintem in prezenta unui principiu de subordonare in gestatie.care este bransa executiva a Presedentiei si care este insarcinat sa asigure controlul Departamentelor ministeriale si a Agentiilor guvernamentale. Din 1978. au putere de control a accesului intreprinderilor la o anumita activitatea economica. Se constata totusi ca nici un text nu atribuie Presedintelui nici titlul nici autoritatea de sef al executivului. Prin legea din 1978 s-a limitat dominatia politicului asupra administratiei pentru ca exclude anumite posturi din spoil system. adica proceduri informale de numire sau eliminare a candidatilor. dimpotriva. pentru moment. Un exemplu este modificarea descrierii diferitelor posturi pentru ca Presedintele sa poata sa-si aleaga colaboratorii.

oferite de aceste intreprinderi. Aceste agentii constituie elemente cheie ale administratiei economice americane. 2) principiul separarii – exista, dar situatia este mai putin evidenta. Relatiile dintre administratie si grupurile de interes sint foarte importante : existenta unei duble subordonari a numerosilor ageni ai administratiei federale care au functionat anterior in industriile sectorului care se afla sub controlul administratiei de care apartin. Ei conserva astfel legaturi sub forma de venituri sau pensii care sint varsate de catre aceste intreprinderi. Deci separarea intre sectorul administrativ si sectorul economic nu este neta.

Modelul Whitehall Sistemul englez al raporturilor politica/administratie
Acest model este o variatie a modelului de Westminster, sintagma utilizata pentru descrierea caracteristicilor de baza ale sistemului parlamentar practicat in Marea Britanie. In Marea Britanie, prin modelul de Westminster se desemneaza parlamentul iar prin Whitehall departamentul executiv. Modelul de Whitehall se numeste astfel dupa numele sediului executivului britanic, adica dupa numele strazii unde isi tine guvernul lucrarile, in timp ce modelul Westminster este numit astfel dupa partea din Londra unde se afla Parlamentul. In cladirile din Whitehall se afla birourile guvernului, aici concentrindu-se instantele superioare ale politicii britanice. Aici sint luate marile decizii politice si se adopta politicile publice. Principiile de baza ale modelului sint : partidul de guvernamint este capabil sa conduca o majoritate in Camera comunelor ; membrii guvernului sint colectiv responsabili pentru politicile guvernului ; acest model presupune disciplina de partid. In modelul de Whitehall accentul este deci pus pe relatiile dintre executiv si birocratie, in timp ce in modelul de Westminster accentul este pus pe legislativ si partide politice, si acest model este specific cazului canadian. Sinonim cu modelul de Whitehall, modelul englez este centrat pe capacitatea guvernului de a formula si implementa politici. Spre deosebire de SUA, unde politica este facuta de puterea legislativa si judiciara, in Marea Britanie politica este domeniul sferei executive. Guvernul este compus din doua tipuri de personal, care sint legate de doua tipuri de cariere: 1) Elementul dominant este compus din ministrii selectionati din rindurile partidului majoritar in Parlament, sau, daca este vorba de coalitii, din rindurile partidelor care compun coalitia. Ministrii sint politicieni de cariera. Cind ajung in posturi superioare, in cabinete, ei au deja o experienta in Parlament. 2) Al doilea element al executivului este constituit din birocratii de cariera care au rol in formularea si implementarea politicilor. Birocratii de cariera care lucreaza cu ministrii sint in general absolventi ai marilor universitati (Oxford sau Cambridge). Ei ocupa posturi de prestigiu, bine remunerate si sigure. Pentru a putea intelege actiunea si politicile guvernului britanic trebuie sa intelegem atit universul acestor agenti, birocrati si politicieni, care apartin unor domenii de activitate diferite, care evolueaza dupa logici si principii diferite, care au traiectorii diferite, dar si relatiile lor reciproce. A) Politicienii in modelul de Whaitehall Exista doua principii de baza care rezuma rolul ministrilor: responsabilitatea individuala si responsabilitatea colectiva. Din aceste doua principii rezulta o a treia caracteristica: centralitatea stilului parlamentar. 1) Responsabilitatea individuala Conform modelului de Whitehall, ministrii (si secretarii) sint responsabili pentru politicile si actiunile departamentului lor. Este doctrina responsabilitatii ministeriale. Ministrul aproba si andoseaza toate
77

actiunile ministerului sau. Departamentele sint reprezentate de ministrii in cele mai importante negocieri de politici publice. 2) Responsabilitatea colectiva (adica centralizarea deciziei colective) Este cel mai important principiu de organizare a rolului politicului. Procesul decizional este colectiv. Politicile sint colective. Acest principiu face parte din gindirea constitutionala britanica. Principiul responsabilitatii colective este o doctrina care regleaza organizarea, functionarea si practicile guvernului britanic. Aceasta doctrina contrasteaza cu practica americana si modelul european continental si el reflecta exigenta conform careia guvernul trebuie sa fie unit in sinul parlamentului ca o conditie pentru supravietuirea sa. De asemenea, acest principiu reflecta ideea conform careia, pentru ca guvernul sa lucreze efectiv si sa fie eficient, departamentele trebuie sa colaboreze si sa lucreze impreuna. Politicile trebuie sa fie rezultatul efortului colectiv, ceea ce impune necesitatea coordonarii. Pe scurt, aceasta doctrina are la baza credinta ca o buna decizie este o decizie colectiva. Relatiile dintre Primul ministru si membrii guvernului Conform modelului de Whitehall si principiului responsabilitatii colective, ideea de baza care regleaza aceste relatiile dintre Primul ministru si membrii guvernului este ca guvernul este condus in mod colectiv de ministrii si nu de Primul ministru. Astfel, in sistemul britanic, exista limitari importante ale puterii Primului ministru in conducerea guvernului. In ciuda faptului ca acesta este mai mult decit primul intre egali (primus inter pares), constringerile si limitele puterii sale sint importante si suficiente pentru a asigura un leadership colectiv. 3) Centralitatea stilului parlamentar In acest model, leaderii politici implicati in procesul de decizie colectiva sint cei care au servit mult timp in Parlament, sau in guvern, si care au fost activi in viata publica devenind apoi nume de referinta. Ei nu sint selectionati ca in SUA de catre Presedinte sau staff-ul de la Casa Alba. Experienta ministrilor este acumulata in Camera comunelor. Ministrii au deja o experienta parlamentara. Cu toate acestea, chiar daca ei au o astfel de experienta parlamentara, experienta lor executiva este redusa. Pentru a-si realiza misiunea, ei se sprijina pe birocratia permanenta. B) Birocratii Sistemul birocratic britanic difera atit de modelul american cit si de modelul eurpean continental. In Marea Britanie, birocratia de inalt nivel prezinta caracteristicile urmatoare : In primul rind este o profesie de mare prestigiu. In al doilea rind, are caracter generalist. In acest sens, multi specialisti critica amatorismul profesiei. Cea mai mare parte a functionarilor vin din domenii umaniste. Formatia lor este foarte diferita de cea a functionarilor americani care au un inalt grad de specializare. In acelasi timp, sistemul britanic contrasteaza si cu sistemul francez in care inalta birocratie provine din marile scoli. Functionarii englezi au urmat studii in marile universitati in domeniul filozofiei, politicii, economiei, istoriei. Au deci o expertiza tehnica redusa. Practica consta in invatarea continua, prin experienta la locul de munca. In al treilea rind, clasa inaltilor functionari se caracterizeaza printr-un ethos profesional, adica membrii se revendica si impartasesc o cultura si valori comune. Spiritul de corp si de apartenenta provine din stilul de viata comun, din traiectoria profesionala comuna si din originea sociala comuna. Rezumarea caracteristicilor functiei publice britanice (a modelului de Whitehall) - este un model profesionist, adica de cariera - este competenta, adica este promovata si remunerata dupa merit - este neutra, adica non-partizana - este loiala, adica ofera consultanta dezinteresata ministrilor - este anonima, adica ministrul este portdrapelul ministerului In concluzie, functionarii sint putin politizati si vin din domeniul carierei. Garantia existentei acestui sistem de merit sint asigurate de existenta Comisiei serviciului civil si de controlul exercitat de aceasta. Aceasta Comisie este direct responsabila in fata Reginei, dar nu dispune de nicio garantie formala de independenta. Cu toate acestea, agentii ei dispun de un statut de prestigiu in asa fel incit ei nu pot fi
78

supusi niciunei preiuni. Agentii Comisiei sint insarcinati sa organizeze recrutarea functionarilor in asa fel incit sa se impiedice practica patronajului.

C) Relatiile dintre cele doua componente ale executivului (birocrati si politicieni) Caracteristica neutralitatii functionarilor fata de guvern (si de partide) inseamna ca functionarii nu se schimba odata cu schimbarea politica, aceasta conducind la o situatie paradoxala : de exemplu, cei care au lucrat pentru planurile de nationalizare sub Partidul Laburist in anii 70 ai secolului trecut, au lucrat si pentru privatizarile operate de conservatori in regimul Thatcher la inceputul anilor 80. Astfel, raporturile dintre politic si administrativ sint de strinsa dependenta : functionarii asista personalul politic in dezvoltarea politicilor, ei ajuta politicienii sa apere aceste politici in Parlament. Ei sint cei care redacteaza discursurile care justifica aceste politici. Un alt element se refera la faptul ca in acest model functionarii superiori dispun (alaturi de media, de grupurile de interes si de alte elite) de un monopol virtual de a consilia ministrii, adica de a face recomandari. Functionarii sint cei care au cuvintul final. Retinem deci ca modelul se caracterizeaza printr-un partenariat strins intre politicieni si birocrati, dar exista o distinctie clara intre cele doua tipuri de cariera. In modelul de Whitehall, ministrii si inaltii functionari sint complici, fiecare indeplinind roluri diferite. In niciun sistem occidental (continental) nu exista o astfel de dependenta a policului fata de administratie si o astfel de fuziune (coordonare a functiilor. Configuratia articularii principiilor de separare si subordonare in modelul de Whitehall Sa vedem la nivel teoretic, adica in raport cu principiile care definesc modelul occidental al relatiilor administratie / politica, caracteristicile sistemului britanic. 1. Principiul separarii Separatia se traduce in principiu prin imposibilitatea pentru functionari sa intre in lumea politica si pentru oamenii politici sa intre in administratie. Separatie nu este numai de principiu. In Marea Britanie acest principiu este net. Sa vedem fiecare din aceste situatii. a) Imposibilitatea pentru un functionar de a intra lumea politica Accesul unui functionar la o activitate politica, ministeriala sau parlamentara, este extrem de dificila. Cauza acestei situatii o constituie conditiile juridice in care se exercita libertatea politica a functionarilor (deci statutul politic al functionarilor) care sint cele mai riguroase in raport cu celelalte tari europene. Din acest punct de vedere, functionarii se divid in doua categorii: • agentii „liberi din punct de vedere politic” care au toata libertatea de a intreprinde o activitate politica locala sau nationala. Acestia sint ansamblul personalului de intretinere sau subaltern. • Agentii carora li se interzice orice activitate politica nationala si care au nevoie de o autorizatie pentru activitatile la nivel local Intre aceste doua categorii exista un grup intermediar – dactilografe, agenti de nivel administrativ inferior, sau agenti ai corpurilor tehnice si stiintifice – care trebuie sa obtina o autorizatie de la departamentul ministerial de care apartin pentru a desfasura o activitate politica. Deci, dispozitiile referitoare la libertatile publice au un efect disuaziv : un functionar care vrea sa se prezinta intr-o alegere trebuie sa demisioneze in prealabil; la aceasta se adauga traditia politica britanica conform careia se poate accede la un post ministerial abia dupa o lunga ucenicie in viata politica, mai intii ca membru al parlamentului (o durata medie de aproximativ 15 ani) si apoi ca „ministru incepator” (junior minister) . Astfel, accesul unui functionar in ierarhia politica, ca deputat sau ca membru al guvernului, nu este nici usoara nici frecventa. b) Imposibilitatea de patrundere a politicienilor in lumea administrativa

79

2) Acest model este un exemplu democratic al relatiilor dintre birocrati si oamenii politici pentru ca politicienii britanici depind in mare masura de birocratii de cariera (permanenti) 80 . mai mult. Rolul ei esta sa se asigure ca obiectivele politice ale partidului se regasesc in proictele ministeriale. Aceasta practica a separarii este in Marea Britanie un principiu constitutional. El participa in numele acestuia la comitetele si intilnirile interministeriale asigurind astfel o prezenta „politica” in cadrul sedintelor administrative. putin numeroase dar obligatorii si prin care trece informatia si comunicarea intre instantele politice si administrative. Deci. si. Un secretar privat asista la toate intilnirile cu Primul ministru inclusiv la reuniunile cabinetului. pe linga Primul ministru exista o „celula politica” care nu cuprinde niciun functionar.Este la fel de neta. de inalti comisari sau pentru posturi de virf din industria nationala. compusa exclusiv din functionari de cariera si una exclusiv politica. toate problemele de care se ocupa Primul ministru. care au un statut de functionari temporari. a) organele „administrative”. din punct de vedere al politicii de partid. Este vorba de agenti politici care sint in acelasi timp si administratori. Acest model este distinct de modelele american si german in care birocratii sint numiti in posturi sensibile dupa schimbarea politica. Acestea functioneaza in cadrul administratiei ca organe juxtapuse a caror recrutare este fie exclusiv politica fie strict administrativa. dar mai putin dificila. Trecerile sint mai usor de facut chiar daca sint mai rare. Existenta consilierilor politici pe linga ministrii. Exista astfel doua ierarhii distincte : una administrativa. Aceasta organizare a raporturilor administratie / politica asigura si garanteaza subordonarea administratiei fata de puterea politica. relatia ierarhica intre functionari si intre acestia si ministrul lor este neta. el este reflectat de organizarea institutionala a raporturilor dintre puterea politica si administratie. Membrii guvernului sint singurii responsabili. De exemplu: Consilierul politic personal al Primului ministru care examineaza. In concluzie. b) organele „politice”. El nu are oameni politici. modelul de Whitehall functioneaza pe baza a trei argumente: 1) Este o formula democratica de guvernare bazata pe relatiile dintre politicieni si birocrati pentru ca permite controlul democratic al exercutivului. 2. Acestea sint : 1) Secretariatul privat al Primului ministru care este compus numai din functionari de cariera care indeplinesc rolul de legatura intre Primul ministru si ansamblul administratiei. Rolurile sint clar atribuite si subordonarea administratiei in raport cu politicul rezulta din existenta acestor puncte de contact. In Marea Britanie numirile oamenilor politici in posturi administrative sint exceptionale : cel mai adesea ele se fac pentru posturi de ambasadori. Deci. De asemenea. nu reprezinta o adevarata exceptie la regula separarii politicului si administratiei. Principiul subordonarii Acest principiu se traduce din punct de vedere constitutional prin principiul responsabilitatii ministeriale. functionarii sint redusi la statutul de non-persoane. Orice decizie luata de un functionar trebuie sa fie in numele ministrului sau. Aceasta inseamna ca ministrul controleaza administratia de care el raspunde. Exista doua tipuri de organizatii care asigura aceasta subordonare. Este diferit si de modelul francez in care administratia participa la politica. dar faptul ca postul lor este cu durata limitata face ca acestia sa nu fie integrati difinitiv in administratie. 2) „Cabinet office” care este in serviciul oricarui guvern si care asigura Secretariatul Cabinetului avind si rolul de coordonare interministeriala. iar punctele de contact dintre ele sint strict definite. Ministrii sint dependenti de recomandarile functionarilor de cariera care sint selectionati printr-un proces competitiv. in virtutea acestui principiu al responsabilitatii ministeriale administratia este subordonata politicului. Acest principiu al responsabilitatii ministeriale mentine functionarii intr-o stare de anonimat care intareste caracterul ierarhic al relatiei dintre acestia si ministrul lor. dar fara sa intervina . Ministrul este singurul responsabil pentru actiunile serviciilor in raport cu exteriorul. La limita. intr-o astfel de structura.

Relatiile de putere si de responsabilitate dintre guvern. demisia Primului ministru implica demisia tuturor ministrilor. Accentul fiind pus pe legislativ si partide. pe plan constitutional. 2. Cariera lor este protejata de o agentie independenta – Comisia functiei publice – care este o organizatie compusa ea insasi din functionari de cariera. 4. 81 . Comisia functiei publice a fost creata prin legea serviciului civil in 1918. administratia reprezinta puterea executiva in sens larg. Ministrii sint in acelasi timp parlamentari si mandatarii parlamentului (adica actioneaza in numele. De atunci. atit la nivel federal cit si la nivelul unor provincii (de exemplu in Quebec). legislativ si birocartie sint reglate de principiile urmatoare : 1. Deci. dar in acelasi timp acesta controleaza Camera. Modelul Westminster : Fuziunea administratiei cu politicul Acest model este specific Canadei. Functionarii de cariera sint numiti si promovati pe criterii de merit si in functie de calitatea muncii lor. care este Cabinetul. In acest model controlul birocratiei se realizeaza prin fuziunea dintre administratie si politic. politic. Sistemul este compus din : Cabinet – cu rolul de consilier al Coroanei in domeniul afacerilor curente . Responsabilitatea „colectiva” a ministrilor pentru politica si programele Guvernului in ansamblul sau este la baza si presupune principiul responsabilitatii individuale a ministrilor pentru activitatile din domeniul lor. stat federal cu regim de cabinet. Solidaritatea ministeriala care este o strategie de baza pentru a asigura majoritatea in Camera. raporturile politice se afla sub controlul oamenilor politici. Nicaieri ca in Marea Britanie nu exista aceasta preocupare pentru a se asigura subordonarea administratiei fata de puterea politica prin punera in practica a unei ierarhii subordonata clar puterii si aceasta subordonare rezulta din existenta a doua ierarhii riguros delimitate. au mandat) : ei sint responsabili in fata Camerei comunelor. Relatiile dintre ministrii si functionarii lor sint relatii de simbioza (fuziune). 5. Guvernul trebuie sa asigure responsabilitatea fiecarui ministru in fata Camerei comunelor. in sistemul canadian. Astfel. s-a procedat la delegarea puterilor de numire si de promovare a majoritatii functionarilor in favoarea ministerelor si organismelor care sint responsabile pentru recrutarea si selectia celei mai mari parti a angajatilor lor. Unitatea de baza intr-un guvern de tip Westminster este ministrul. Sistemul canadian este un model de fuziune a administratiei cu politicul. Principiile guvernarii in modelul de Westminster Modelul de Westminster este un instrument de centralizare a elementelor politice. colectiva si individuala. cuprinzind executivul ales (ministrii) si executivul numit (inaltii functionari). Ministrul se sprijina pe ierarhia functionarilor care. Senatul si comitetele lui In acest sistem. Birocratia este si trebuie sa ramina in afara vietii politice. 3. Comisia poate ancheta in domeniul respectarii legii si poate primi reclamatiile functionarilor care se considera lezati de nerespectarea regimului de merit. 6. „incarneaza” ministrul. succesul unui guvern depinde de capacitatea sa de a echilibra cele doua forme de responsabilitate. numirea in posturile functiei publice canadiene tine de aceasta Comisie. Din anii 70. Ansamblul ministrilor formeaza un comitet informal. componenta cea mai activa a Parlamentului. Acest rol central provine de la puterile conferite ministrului prin lege. dar sub supravegherea Comisiei care devine astfel un fel de tribunal administrativ. programul si actiunile sale. Camerele Comunelor si comitele lor .nu numai cit priveste recomandarile de politici publice si pentru suportul administrativ dar si pentru asistenta politica. Este vorba de conceptul de responsabilitate a guvernului in ansamblul sau in fata Camerei pentru politica.

asistam la o abandonare a responsabilitatii guvernului in realizarea politicilor publice. prin masurile adopate. Responsabilitatea administrativa directa In 1984. Birocratii exercita deci un control si intervin ca o terta parte. faza de elaborare a politicilor guvernamentale se deruleaza in cadrul sistemului de retele de informare si influenta. Logica guvernarii in modelul de Westminster Relatia dintre Parlament si birocratie depinde de faza politicilor: 1. 2. Aceasta se bazeaza pe urmatoarele idei esentiale: sistemul privat este cel mai bun. Paralel cu aceasta extindere a rolului birocratiei. Ministrii detin autoritatea ultima asupra actelor functionarilor din ministerul lor. Concret. a refacut regulamentul Camerei comunelor (amendat in 1986). este vorba de legislatia care incadreaza rolul Biroului verificatorului general (legea din 1977). Verificatorul general este un evaluator de programe. societatea este formata din mai multe categorii de clienti cu interese diferite . Astfel. faza retrospectiva se deruleaza in cadrul Camerei comunelor. Partidul conservator condus de Brian Mulroney a adoptat reforma sistemului comitetelor permanente si a normelor de serviciu. Aceasta noua orientare antreneaza retragerea politicienilor de la guvernare. se afirma ideologia noii gestiuni publice. Ierarhia responsabilitatii merge de la functionar la ministru. responsabilitatea guvernului actioneaza in faza a doua si a treia. in Canada birocratia de verificare netinind de Parlament si nefiind suficient de responsabila in fata lui. executivul politic se indeparteaza din ce in ce mai mult de responsabilitatile sale cit priveste utilizarea sau non-utilizarea puterii Statului. este mai eficient decit cel public. Aceasta semnifica o atenuare a sistemului clasic al raporturilor administratie / politica. Functia publica este una din sursele de expertiza si consiliere pentru ministrii. lumea afacerilor. 2. In ultimii 20. implica deci responsabilitatea guvernului. Altfel spus. 3. ei se afla totusi sub responsabilitatea acestuia prin intermediul sub-ministrului. faza legislativa are loc in sinul institutiilor de reprezentare. Cauzele acestei evolutii si a schimbarii modelului : 1. birocratia dispune de noi puteri de verificare. conducind la frictiuni intre membrii Camerei comunelor si functionarii publici. Aceasta reforma a avut consecinte negative. O alta cauza se refera la erorile constitutionale (confuzia constitutionala) din legislatia canadiana. ceea ce reduce puterea modelului de Westminster. in sensul evolutiei responsabilitatii ministeriale catre o responsabilitate administrativa ceea inseamna o responsabilizarea politica a birocratiei. Chiar daca functionarii nu depind oficial de ministru. rezultind transferul anumitor sarcini catre profesionisti. Ea verifica rezultatatele programelor guvernamentale. in afara celor de verificare a conturilor si registrelor. exercita nu numai control administrativ si tehnic ci si control politic. apoi la Cabinet (aflat sub conducerea Primului ministru) si apoi la parlament si electorat. 8. Secretarii parlamentari au fost exclusi din comitete pentru a intari puterea 82 . ceea ce inseamna incalcarea teoriei responsabilitatii ministeriale si deci o reducere a rolului de conducere politica in democratie. comitetele permanente sau specializate care supravegheaza ministrii au fost mentinute intr-un numar ridicat (aproximativ 30). Cu alte cuvinte. Biroul Verificatorului general functioneaza mai degraba in mod independent. adica verifica randamentul si performanta guvernului. alaturi de militanti. grupuri de interes. Este faza de evaluare in care executivul politic (Cabinetul) cere socoteala executivului permanent (adica functiei publice). In acest fel. dar sub protectia Camerei comunelor. cea mai buna guvernare este cea care guverneaza cel mai putin si furnizeaza servicii publice prin producatori privati. Deci. Incepind cu anii 80 ai secolului trecut.7. nu exista mecanisme de supraveghere politica a Verificatorului general. birocratii si consultantii arogindu-si astfel functiile politice. 25 de ani.

administratia este la dispozitia puterii politice. conforma modelului weberian (principiul de separare si de subordonare a adminstratiei fata de politic). guvern. Aceasta structura reuneste colaboratorii personali ai Presedintelui. 83 . daca nu fata de Guvern sau partidele politice. serviciile Presedintiei (Secretariat general.legislativului. Corpul diplomatic) care este extrem de mare. Insasi Constitutia din 1791 stipula ca administratorii nu au nici un caracter de reprezentare. Secretariatul general constituie un adevarat stat major administrativ al Guvernului. structurile institutionale asigurind transferul deciziei puterii politice in directia administratiei si difuzarea vointei puterii politice in interiorul corpului administrativ. ea este instrumentul autoritatii. asistam la o tendinta de evolutie catre un regim tehnocratic. din functionari politici. Cu alte cuvinte. Organizarea institutionala este destinata sa garanteze aceasta subordonare. dintre puterea politica si administratie. in special a inaltilor functionari memebrii ai Marilor Corpuri (Consiliul de Stat. Acest post este ocupat de un functionar membru al unuia din Marile Corpuri. Guvernul dispune de administratie si de forta armata. Cabinet). dar cunoaste transformari in special in ceea ce priveste principiul de separare. singurii depozitari ai suveranitatii. toate aceste organe formind o structura care asigura legatura dintre Presedinte. si aparatele administrative ale Statului. adica functionari care asigura legatura. Posturile superioare constituie o alta structura de transfer si sint detinute de functionari politici. Daca adaugam acestor masuri si fapul ca birocratii implicati in control si verificare impun „norme de serviciu” altor functionari – practica impusa de noua scoala de gestiune – ceea ce intareste puterea acestora. ambasadori. O caracteristica a acestor structuri este proportia functionarilor. cei despre care vorbeste Weber. Cabinetele asigura o functie generala de coordonare a serviciilor ministerului. membrii Cabinetelor au un statut de functionari. rectori ai marilor scoli. Modelul Europei continentale : Franta si Germania Sistemul francez In ansamblu. O alta structura de stransfer este constituita din Secretariatul general al Guvernului. Aceasta este o institutie foarte stabila care este plasata pe linga Primul ministru. dar si disjunctia. Sint posturile cele mai inalte din ierarhia administrativa a caror numire si revocare se fac prin deciziile Guvernului. cel putin fata de ideile politice dominante. in principal. Aceste organe nu fac distinctia intre cele doua functiuni. cit priveste conceptia. Cabinetele ministeriale si in primul rind cel al Primului ministru prezinta aceleasi caracteristici. Exemple de astfel de agenti : prefecti. S-a acordat acestor comitete mandatul permanent sa studieze toate aspectele performantei administrative a ministrilor. aceasta transformare modificind echilibrul aparatului politicoadministrativ. In ciuda fapturlui ca numirile sint in principiu politice. administratia franceza este. Ele sint compuse. principiul suveranitatii apartinind in mod esential natiunii. Principiul de subordonare Are un fundament constitutional. fie organe individuale. Se afirma astfel existenta unei distinctii fundamentale intre reprezentanti (puterea politica). a) Structurile de transfer Sint fie structuri colegiale. Curtea de conturi. si administratori (agenti. Aceste posturi implica o anumita aliniere politica. Cea mai importanta din aceste structuri colegiale este constituita din ansamblul serviciilor Presedintiei Republicii. Constitutia din 1958 nu stipuleaza o alta repartitie a functiilor: guvernul determina si conduce politica natiunii. functionari) insarcinati cu executarea vointei puterii politice. Aceste structuri se caracterizeaza prin caracterul lor dublu : politic si administrativ.

temporare. De retinut ca politizarea. Unul din membrii acestor corpuri se afla in fruntea Secretariatului general al Guvernului. ceea ce conduce la o confuzie sporita a instantelor politice si birocratice. Asistam astfel la transformarea modelului weberian clasic al relatiilor dintre administratie si politica in sensul indepartarii aparatului administrativ de principiul de baza. instabilitatea era mai mare. reala sau mascata. In felul acesta. Sint structuri usoare. De retinut deci rolul informal al structurilor de difuzare. Formeaza deci o comunitate de apartenenta. in Franta. Administratiile de misiune Sint structuri de difuzare mai formale. au competente orizontale. se observa ca progresul acestuia prin intermediul numirilor in posturi superioare este real incepind cu 1981. care este permisa. Unele din aceste corpuri sint calificate ca Mari Corpuri : Inspectoratul finantelor. adeziune la un partid. stabilitatea unui regim quasi-prezidential a 84 . administratia era garantul continuitatii actiunii Statului. se opereaza in primul rind prin sistemul de numire a functionarilor politici in sensul weberian al termenului. Curtea de conturi si anumite Corpuri tehnice (poduri si sosele sau mine). Aceasta libertate. Exemple de astfel de structuri: Comisariatul Planului. dinamice. au aceiasi origine si traseu social. de cariera) si care indeplinesc aceleasi functiuni. statutul libertatilor este deosebit de favorabil pentru functionari. Consiliul de Stat. Principiul de separare Se aplica diferit de teoria weberiana. este limitata. Acestea sint structuri orizontale.Cit priveste procesul de politizare. Ele asigura circulatia informatiei in mod coerent. sint administratii specializate autonome. Sint corpuri de agenti situati in virful ierarhiei administrative care executa functii de control si de autoritate. Delegatia pentru amenajarea teritoriului. aceste posturi fiind o trambulina pentru o cariera politica. functionarii lor sint agenti de categorie ierarhica superioara care exercita functii de conceptie. membrii acestor corpuri ocupa posturi in directia ministerelor. in timpul celei de-a patra Republici. Cuprind doua structuri esentiale: Marile Corpuri si Administratiile de misiune Marile Corpuri Functia publica franceza este divizata in corpuri de functionari. insa cu moderatie. Ei faciliteaza circulatia informatiei dincolo de ingradirile birocratice. statutul libertatilor publice recunoscute functionarilor care se caracterizeaza prin liberalismul accentuat al statutului politic al functionarilor francezi. b) Structuri de difuzare a vointei autoritatii politice Sint un alt tip de structura care asigura subordonarea administratie fata de puterea politica. Exista o distinctie neta intre exprimarea opiniilor in afara serviciului. Deci. Sub cea de-a 5a Republica. a anumitor comportamente politice. Inainte. actioneaza in zonele de intersectie a activitatii diferitelor ministere traditionale (amenajarea teritoriului. Statul si puterea politica erau mai slabe. Vorbim de o politizare a administratiei. Este un model care pune in evidenta o mai mica separare a puterii politice de administratie. animate de spirit intreprinzator. au aceleasi simpatii politice. sub Mitterand. adica ansambluri de agenti supusi aceluiasi statut special (aceleasi regului de recrutare. dezvoltarea turistica). se asigura o anumita omogenitate a corpului administrativ. desi dupa anumiti autori este vorba mai mult de o rotatie si mai putin de o politizare reala. aceiasi pregatire. Formarea membrilor lor este asigurata de Marile Scoli (ENA. Acest tip de administratii au proliferat dupa 1970 si sint legate de o anumita forma de politizare a administratiei. Un alt factor care explica aceasta tendinta catre politizarea administratiei este stabilitatea politica (dupa 1958) a regimului pus in practica de De Gaulle. si prudenta si libertatea de exprimare in cadrul serviciului care este interzisa. Politehnica). asigurind astfel coordonarea administrativa. In aceste conditii. In dreptul francez exista distinctia intre libertatea de opinie care este totala pentru functionari si libertatea de exprimare a opiniilor. Acesti agenti intretin relatii personale. de elaborare de proiecte. De asemenea. formale sau nu. Ei se bucura de un mare prestigiu reflectat prin prezenta in punctele strategice ale aparatului administrativ si o mare importanta in serviciile Presedintiei. atitudinilor. Corpul diplomatic si Corpul prefectoral. care poate lua forma declaratiilor. Putem nota citeva din cauzele acestei evolutii : In primul rind.

Vorbim de „triunghiul puterii”. modelul separatiei nu este ignorat sau abolit (existenta si proliferarea structurilor de misiune fiind o dovada). participarea. dar nici in Europa. In aceste conditii se pot depista semnele unui sistem de patronaj à la française (conceptul de Stat confiscat). adica se intareste controlul politicului asupra administratiei in special asupra inaltei administratii. acest principiu afirma autoritatea ministerului asupra functionarilor . unde se iau deciziile capitale.modificat aceasta situatie. Dupa 1958. Aceasta tendinta este in acelasi timp influentata de exigenta eficacitatii sectorului public. In Franta. dar vechiul model weberian bazat pe subordonare / separarea cedeaza locul unui nou tip de relatii in care subordonarea administratiei fata de putere este asigurata de controlul politic asupra administratiei prin intermediul numirilor. Un astfel de regim asigura continuitatea necesara politizarii progresive a administratiei. in special al inaltilor functionari. functia publica este total supusa (subordonata) Constitutiei si trebuie sa se conformeze regulilor de fond si de procedura. Din 1981. nu numai in Franta. Asistam la o imbricare a intereselor si institutiilor politice. administratie si afaceri. o institutie insarcinata sa asigure stabilitatea administratiei si care sa constituie astfel un factor de echilibru in raport cu fortele politice. cu exceptia Marii Britanii. miscarea (tendinta) este circulara si in spirala si include de asemenea lumea afacerilor. administrative. Organizarea federala. Functia publica este deci profund separata si vizibil subordonata : neutralitatea este unul din principiile fundamentale ale administratiei. 85 . Concluzii La finalul acestei prezentari sumare a modelului francez putem desprinde citeva concluzii: In primul rind. in viziunea Constitutiei. Transformarea modelului francez este astfel dubla: pe de-o parte se produce politizarea administratiei. Principiile subordonarii si separarii Principiul de subordonare Se manifesta prin : a) Subordonarea instantelor administrative fata de instantele politice : subordonarea este stipulata prin principiile constitutionale . simultan producindu-se functionarizarea politicului. economice. Functia publica este. Se manifesta prin neutralitatea Statului in recrutarea functionarilor si prin neutralitatea functionarilor in exercitarea functiilor lor. politica si birocratica. Asocierea. ea deschide usa posturilor importante in lumea afacerilor. Pe de alta parte. Astazi. ministerul este structura esentiala de cooperare intre oamenii politici si functionari . este unul din fenomenele cele mai importante ale evolutiei aparatului politico-administrativ francez de dupa 1958. ministrul exercita un control strins asupra functionarilor. De fapt. separarea politicului de administrativ. Functionarizarea politicului este fenomenul de intrare masiva a functionarilor in politica. altfel spus. ministrul este singurul responsabil in fata Parlamentului pentru toate actiunile ministerului sau . Politica este un accelerator de cariera. descentralizarea. nu a fost niciodata conceputa in mod absolut. politica. aproximativ 50% din ministrii au fost la origine functionari. integrarea functionarilor. in clasa politica. Modelul german Citeva particularitati ale functiei publice In Germania. format din trei sfere. Statul si puterea politica s-au consolidat si si-au intarit influenta reciproca. asistam la o transformare a principiului de separare a administratiei si politicului pe care este construit aparatul administrativ francez. transparenta si dreptul cetatenilor la informare sint elemente esentiale ale functionarii democratice a administratiei. chiar daca este de esenta weberiana. este principiul autonomiei ministeriale . natura insasi a acestui regim cere o astfel de politizare a administratiei in sensul abandonarii principiului separarii celor doua forme de putere. Se invoca astfel necesitatea politizarii numirilor pentru a facilita aplicarea politicilor adoptate (in special dupa 1981).

Cancelaria federala este un organ mixt care asociaza inalti politicieni si functionari. cu un nivel de participare politica ridicat. Puternica « orientare » politica a functionarilor federali. Functia publica este activa. functionarii sint considerati. si organe politico-administrative (cabinetele ministeriale) care sint compuse din inalti functionari. In Germania. in general politizarea fiind considerata mai degraba ca o forma de clientelism politic (politizare partizana. Astfel. In calitatea de garanti ai interesului public. o contra-putere in raport cu puterea politica. Principiul separarii Principiul autonomiei ministeriale afirma autonomia functionala a administratiei care se bazeaza pe distributia intre interesele Statului si cele ale executivului. Ea este favorizata de exigenta competentei politice. Separarea de principiu se manifeste de asemenea prin imposibilitatea de penetrare a sferei administratiei de catre politicieni. aceste competente sint esentiale din cauza 86 . dar condusa de oameni politici. Pentru inaltii functionari (secretari de Stat. Diferenta in raport cu modelul englez se explica prin diferentele de statut politic al functionarilor germani fata de cei britanici. Exista deci o anumita doza de autonomie. regulile de recrutare in anumite unitati care depind direct de puterea politica si care functioneaza in afara inaltei ierarhii ministeriale sint putin constringatoare. Politizarea partizana se explica nu numai prin patronaj. functionarii germani au posibilitatea sa se prezinte la alegeri fara sa fie obligati sa deminisioneze in prealabil.b) Organele subordonarii. unde exista o preocupare clara pentru dihotomia administratie / politica. In Germania nu exista o clasa politicoadministrativa integrata ca in Franta. legaturi cu partide politice) si mai putin o strategie de control politic. dar a caror recrutare este legata de personalitatea politica a ministrului in functiune. dar exista. accesul functionarilor in posturi ministeriale este realtiv rara. angajata. ca si in Marea Britanie. functionarii au posibilitatea statuara de a intreprinde activitati politice. carora le se pretinde datoria loialismului politic este o caracteristica a sistemului german. Politizarea este favorizata in primul rind de natura sistemului de gestiune a personalului. Exista deci functionari politici. Cu cit posturile sint mai inalte. Dar in realitate. Controlul aplicarii acestui sistem este permanent. traditionala in Germania. potentialul de actiune al functionarilor este limitat. Totusi. De asemenea. Organele care asigura subordonarea sint mai putin numeroase decit in Marea Britanie. Indivizii nu trec in mod alternativ din zona administratiei in lumea politica si invers. Ea este compusa din functionari. Dar. Politica influenteaza in mod deschis numirile inaltilor functionari si acestia pot sa cumuleze functii administrative si politice. ca de exemplu secretarii de Stat plasati in fruntea ministerelor. Separarea se realizeaza prin modul de recrutare care se opereaza dupa sistemul de merit. conform ideologiei birocratice. in sinul administratiei federale nu exista limite etanse intre rolurile unora si altora. si nu prin comisie. penetrarea zonei politice de catre functionari este mai facila. prin care birocratii de identifica Statului. cu conditia ca acestea sa nu fie contrare ordinii democratice si liberale. Astfel. la fel ca in Franta. functii din afaceri externe etc.) competenta politica este o conditie de succes. cu atit puterea ministrilor este mai incadrata in materie de numiri si promovare. in Germania aceasta imposibilitate este mai putin neta decit in Marea Britanie dar mai neta decit in Franta. Devierea principiilor Politizarea partizana : patronaj si profesionalism politic Consideratiile politice joaca un rol important in gestiunea personalului in cadrul administratiei federale si chiar la nivel local. ca in Marea Britanie si in SUA. Aceasta notiune de Stat-partid traduce ideea de exploatare a resurselor Statului de catre partidele politice (clasa politica). Aceasta politizare a administratiei este una din manifestarile Statuluipartid. Aceste organe sint expresia asocierii politicului cu functia publica. functionarii germani se bucura de o oarecare independenta in raport cu puterea politica. Dar separarea nu este transanta ca in Marea Britanie. Din acest punct de vedere. In Germania. sefi de servicii.

semne care anunta transformari de esenta sint vizibile. functia publica are capacitatea sa-si apere interesele profesionale. Tendinte de evolutie Chiar daca Noua gestiune publica nu a transformat inca administratia publica germana. Astfel : Presiunea principiilor economiei private asupra autoritatilor administrative pentru ca acestea sa-si redefineasca structurile. In plus. astfel ca functia publica germana nu a fost prea afectata de ideile promovate de scoala noii gestiuni publice. longevitatea guvernelor si experienta coalitiilor avind puternice influente stabilizatoare. Functia publica a rezistat mai bine tentativelor de reforma neo-liberala. miscarea de retragere a Statului va afecta rationalitatea birocratica traditionala si politizarea sa. Aceste evolutii pot sa creeze un conflict intre cultura adminsitrativa birocratica germana. in ciuda faptului ca ea nu are lobby. si nu poate actiona ca o forta politica. gradul de sindicalizare in sectorul public fiind destul de ridicat. Exista chiar o glisare a administratiei catre scena politica in sensul ca alegerile in domeniul politicilor publice sint astazi mai politizate decit in anii 70 si 80. ca in Marea Britanie. de la un Lander la altul. deci la atenuarea autonomiei functiei publice. Ea nu poseda nici identitatea nici vointa comuna care ar putea fi traduse prin actiune colectiva. Aceasta nu inseamna ca functionarii nu exercita nicio influenta politica. axata pe reducerea dimensiunilor Statului. in sensul adoptarii de catre gestiunea administrativa a principiilor gestiunii intreprinderii. ea isi protejeaza bine statutul. Concluzii Ceea ce retinem din experienta germana este caracterul profesionist al functiei publice. Procesul decizional federal fiind caracterizat printr-o puternica influenta exercitata de partidele politice. procedurile si sistemul de gestiune a personalului sint din ce in ce mai puternice. Functionarii ca forta politica sau puterea politica a functionarilor Functionarii sint prezenti in sinul instantelor representative. Exista presiuni in directia atenuarii diferentelor institutionale si functionale dintre sectorul public si privat. cu o identitate comuna sau un spirit de corp. Astfel. privatizarea organizationala va conduce la subordonarea directa a administratiei publice fata de vointa politica. In consecinta. Nu exiata o elita birocratica omogena (ca origine sociala si din punct de vedere al profesiunii). Nu exista nicio institutie destinata formarii unei elite de inalti functionari. loialitatea functionarilor fata de Stat si faptul ca aceste caracteristici sint in profunda transformare. Astfel.fragmentarii institutionale a sistemului de luare a deciziei. 87 . ea are interese diverse. cu exceptia diplomatiei. este necesar ca inaltii functionari sa se sprijine pe largi retele personale de informare si comunicare si sa fie in relatie cu partidele politice. Componenta inaltei functii publice nu ii permite acesteia sa-si dezvolte capacitatea de actiune ca forta politica coerenta. recrutarea si promovarea sint descentralizate si normele variaza de la un minister la altul. Presiunile vizeaza restructurarea serviciilor. De asemenea. birocratia de inalt nivel nu este un grup omogen. In Germania exista astfel o stabilitate si o continuitate a relatiilor intre functionari si politica. ar putea conduce la intarirea controlului direct al functiei publice asupra sferei politice. si cultura intreprinderii. cu Lander-ul si cu reprezentantii diferitelor grupuri de interes. in conditiile retragerii Statului. Mai mult. competenta politica este sensibila la variatiile situatiei politice. Exista deci structuri pentru apararea intereselor corporatiste ale birocratiei. mai exact intre traditiile functiei publice care s-a construit pe o conceptie a Statului bine definit din punct de vedere al functiilor si institutiilor sale. Care ar putea fi consecintele acestor noi tendinte asupra raportului administratie / politica ? In primul rind. in special in Bundestag (parlamentul federal) si in parlamentele Landerelor (parlamente federate). Aceasta restructurare a administratiei publice traditionale dupa imaginea sectorului privat face ca rationalitatea birocratica sa fie din ce in ce mai supusa legilor pietii si spiritului de intreprindere.

care determina modul dominant de existenta si functionare a acestor raporturi. si in special leaderului politic. Daca puterea politica se schimba periodic. nuantat.Administratia publica va fi inevitabil afectata de transformarile Statului. politica si administratia. Conform principiului subordonarii. sistem de partide). ea este instrumentul puterii politice careia ii se supune. forme de Stat. functia publica fiind coloana vertebrala a Statului modern. Modelul occidental al raporturilor administratie / politica este un model de echilibru realizat prin mecanisme institutionale sau nu. modelul istoric al raporturilor Stat / societate. In practica. Cele doua principii esentiale care au fost adoptate de democratiile europene sint cele ale subordonarii si separarii administratiei publice fata de puterea politica. in functie de context. Alternanta sau schimbarea politica constituind regula intr-o democratie. Intr-o democratie. Modelul weberian este teoretic. a condus la o divizare a functionarilor in doua categorii : functionarii de cariera care au vocatia de a administra in mod nepartizan. administratia reprezinta stabilitatea si continuitatea. CONCLUZII FINALE Modelul weberian a definit principalele realtii dintre politic si administratie in Statul moden. aranjamentele institutionale (tipuri. structurat si birocratizat. administratia nu are legitimitate proprie. Ceea ce este important este echilibrul intre principii. si functionarii politici care asigura legatura. Astfel. Evolutia regimurilor politice occidentale. in functie de principiul succesiunii partidelor la putere. dar peste tot aceasta imbricare intre cele doua domenii este in crestere. dar si disjunctia. deci al neutralitatii. care este puternic diferentiat. Conform principiului separarii. administratia nu este legata de putere politica. intre puterea politica si administratie. In practica el este relativ. toate aceastea fac ca relatiile dintre zona administratiei si cea politica sa prezinta o varietate de forme. si pe de alta parte sfera birocratiei care executa ordinele sub responsabilitatea autoritatii superioare. In realitate cele doua sfere. si aceasta cu atit mai mult intr-un Stat ca Statul german. Weber a facut o distinctie intre cele doua puteri si functiile lor respective : pe de-o parte activitatea omului politic. cele doua domenii de activitate nu se confunda. functioneaza prin abatere de la schema clasica weberiana. in grade diferite. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :      Care este specificul raporturilor administratie / politica in sistemul american ? Dar in sistemul de Whitehall ? Care sint structurile care garanteaza principiul de subordonare in sistemul francez ? In ce sens principiul de separare se manifesta diferit in sistemul francez fata de modelul weberian? Cum se manifesta politizarea partizana in sistemul german ? 88 . functioneaza prin intrepatrundere. regim politic. Configuratiile nationale ale contextului socio-politic. In conditiile procesului de integrare europeana care influenteaza in toate tarile institutiile etatice. acest process va influenta principiile fundamentale tarditionale ale legitimitatii administratiei publice. sistemul separarii si subordonarii. este subordonata altor principii si are alte responsabilitati.

functionarii se identifica unui departament. plecam de la doua consideratii: 1. Pentru a analiza raportul dintre administratie si lumea politica in procesul de policy-making. Dar reprezinta un model de referinta pentru a compara modele empirice de interactiuni intre cele doua sfere de activitate. Este in fapt o caricatura a rolului functionarilor si ministrilor in procesul de policy. acesta denunta rutina birocratica care il impiedica sa-si realizeze obiectivele si mandatul. Politicienii decid. Exista putine dezvoltari teoretice (nationale si comparate) a relatiilor dintre executivul politic si functionarii de cariera. si general. politicile functionarilor au baze organizationale si nu partizane.G. Birocratii si politicienii formeaza un grup. pentru implementarea deciziilor. Vom prezenta doua analize teoretice ale raportului politica / administratie in procesul de politici guvernamentale. In mod constant. functionarii executa. au deci o viziune restrinsa . altfel spus. accentul fiind pus pe rolul birocratiei. sub forma unor constructii ideal-tipice. Cele doua elite au acelasi interes in managementul Statului. 1. 2. ei sint angajati in politici care protejeaza organizatia si valorile ei si nu in politicile partidelor politice. Peters si R. datorita particularitatilor ei – permanenta si impartialitatea. Model clasic. o comunitate. prinde contur o colaborare intre cele doua zone contra lumii exerioare. in timp ce politicile sint pe termen lung . birocratia revendica monopolul competentei si expertizei tehnice in domeniul problemelor publice. Peters elaboreaza. cu diferente in functie de sistemul politic. Modelul formal-legal Aceasta schema corespunde abordarii wilsoniene a administratiei publice. Astfel. Inaltii functionari si executivul politic au aceleasi valori si interese. Executivul politic are mandatul de a formula si pune in practica politicile propuse in timpul campaniei electorale. dar au roluri diferite: birocratii furnizeaza expertiza si adopta perspectiva pe termen lung .Rose. Studiul lui B.MODULUL 8 : POLITICA SI ADMINISTRATIE IN PROCESUL DE POLICYMAKING Interactiunea dintre executivul politic (ministru) si functionarii de cariera este importanta pentru capacitatea guvernului de a realiza sarcinile de rutina.G. cinci modele de interactiuni intre birocratie si politica. Relatiile dintre sfera politica si administratie in actiunea de guvernare sint complexe si nu intotdeauna armonioase. Politicile adoptate sint 89 . asa cum era in timpul lui Wilson si Weber. Atit politicienii cit si functionarii sint implicati in procesul de decizie. Are loc o interactiune la virf in virtutea intereselor similare. realizate de B. Peters In analiza sa „Politicians and Bureaucrats in the Politics of Policy-Making”. pentru functionarea democratiei. aceasta schema acorda birocratilor responsabilitatea functionala si politicienilor responsabilitatea politica. Modelul convergent („village life”) Este bazat pe ideea integrarii valorilor prin socializare si recrutare. politicienii detin puterea pe termen scurt. cariera lor este legata de gestionare si de procesul de decizie. In acelasi timp. 2.

Interactiunile dintre cele doua elite intr-un sector de policy pot sa actioneze contra aliantelor dintr-un alt sector. in functie de politici. birocratia are rolul principal iar executivul rolul secundar. Modelul functional Este o versiune a modelului precedent. Diferenta consta in faptul ca integrarea elitelor se face dupa criterii functionale. 4. El poate evolua catre un model conflictual atunci cind functionarii si grupurile de interes formeaza aliante contra unui executiv putin experimentat. In modelul administrativ.1. b) Tipul de pregatire si pattern-ul de cariera al executivului politic O formatie generalista. Conflictul poate fi pasiv. problemelor puternic politizate (care implica sindicate) corespund modelul administrativ sau conflictual. si chiar executivul politic. ei se politizeaza. minsitrii care au un cabinet se angajeaza mai usor in relatii conflictuale cu functionarii permanenti decit cei care au un personal restrins. educatiei etc). De exemplu. birocratii exercita controlul in virtutea detinerii expertizei si informatiei necesare luarii decizilor. acestea se prezinta ca un front in fata outsiderilor. Acest model se opune modelului formal si este diferit de modelul conflictual in care executivul politic este motorul deciziei. Problemele specifice de policy se refera la : • Gradul de politizare al problemei de rezolvat. se aplica modelul functional. Parlamentarii. ca in Marea Britanie. Modelele 2 si 3 nu sint mutual exclusive. c) forma de guvernare 90 . deci modelul administrativ primeaza. sau atunci cind functionarii accepta posturi (functii) politice. • Continutul tehnic : o problema tehnica da putere birocratiei • Caracterul (si gradul) public al unei probleme Daca problema este considerata importanta de catre grupurile organizate ale societatii. in ciuda faptului ca functionarii sint neutri. Prezinta multe asemanari cu corporatismul din tarile europene sau cu „triunighiul de fier” din SUA. 1. aparind astfel conflicte intre domenii de politici. 5. Organizatia (birocratia) poate avea alte idei decit executivul politic. sau din cauza actiunilor guvernului care provoaca reactii in rindul functionarilor (de exemplu reactiile la atacurile administratiei Reagan contra functiei publice). inertia facind schimburile dificile. Variabilele care determina patternele de interactiune Factorii care pot explica dezvoltarea unui model de interactiune in diferite sisteme politice si care pot fi luati in consideratie in diferite cercetari empirice pot fi : 1. Conflictul dintre functionari si politicieni poate fi partizan. Modelul conflictual (adversial) Cele doua elite sint in competitie pentru putere si controlul asupra politicilor. favorizind integrarea orizontala a elitelor. face ca politicienii sa aiba o capacitate mai redusa de contestare a solutiilor propuse de birocrati. De exemplu. O alta sursa de conflict poate fi obiectivul supravieturii organizatiei (buget si personal). In ciuda faptului ca conflictele se produc intre elitele executive.„executiv-birocratice”. Dar el poate fi mai activ si intentionat si vizeaza continutul politicilor specifice. Politicile si organizarea sint mai importante decit statutul elitelor sau reducerea conflictului. 3. in realitate ele sint interlegate. Modelul administrativ-etatic Decizia este dominata de birocrati. Astfel.2 Executivul politic a) natura executivelor politice influenteaza eficacitatea si modul de interactiune cu birocratia. Sistemul executiv 1. Este o viziune elitista a raporturilor birocratie / politic. Presupune o integrare verticala si contacte mai extinse cu societatea. A. Legaturile dintre functionari si politicieni pot fi strinse in aceiasi arie functionala (de exemplu in domeniul sanatatii. atunci cind un partid este la putere de mult timp (de exemplu Partidul socialdemocrat in Suedia care a fost la putere trei decenii). nu au capacitatea ceruta unei guvernari moderne.

Modelul creaza elite integrate. Elementele psihologice intaresc factorii structurali. cazul corespunde modelului functional sau conflictual. acest sistem produce elite integrate. Serviciul public Este a doua variabila care influenteaza modelul interactiunilor administratie / politica 2. Prezenta grupurilor de interes in procesul de politici publice confirma modelul functional. Daca sistemul politic este inchis grupurilor de interes. caz ce poate conduce la modelul conflictual. este deci un model „village”. e) deschiderea guvernului fata de grupurile de interes O mare deschidere in raporturile intre guvern si grupurile de interes este specifica modelului functional. Prevalenta formatiei legaliste trimite la modelul formal-legal. d) Modelul functional – SUA Criteruil principal de apreciere fiind expertiza. carora le corespund tipuri diferite de cariere : formatia generalista (in Marea Britanie) si cea axata pe formarea de specialisti (Suedia. 2.Responsabilitatea colectiva corespunde modeluluconflictual. Dar el poate evolua catre modelul conflictual odata cu dezvoltarea „retelelor de probleme”. Perceptia rolului Este viziunea personala a rolului indeplinit. 2. aceasta situatie corespunde modelului elitist (village). Exista diferite tipuri de formatie. determinind de exemplu felul in care birocratii accepta autoritatea ierarhica. Corespunde modelului elitist (village). 2. Cariera Este legata de modelul formatiei dar poate exercita o influenta independenta asupra modelului de interactiune. d) conceptia executivului si policienilor cit priveste rolul lor respectiv Se refera la faptul daca acestia se considera politicieni sau decidenti politici sau respectiv manageri. austriac Predomina studiul dreptului. b) Modelul european – german. Dar in Franta elita provine din rindurile birocratiei si tinde sa influenteze nu numai executivul politic dar si sectorul privat (model administrativ). Un alt tip de structura specializata – superbirocratia – este formata din functionari care lucreaza pentru organizatii coordonate in sinul guvernului (Trezoreria in Marea Britanie). in timp ce regimul de cabinet modelul formal-legal. Aceasta viziune simplista corespunde modelului formal. in SUA avem un pattern de interactiuni de tip functional. Daca ei se concep anntreprenori politici sau manageri.3. in modelul centrat pe specialisti functionarii isi urmeaza cariera intr-o institutie. 2. Olanda). Acest sistem produce generalisti putin specializati intr-un domeniu anume. 91 . Ei tind sa creeze o clasa a inaltilor functionari separata de clasa politica si de alti membrii ai functiei publice. Cariera generalista corespunde modelului elitist. aceasta perspectiva corespunde modelului conflictual. Aceasta structura coordoneaza actiunile fiscale sau legale in cadrul organizatiilor guvernului.2.1 Experienta a) modelul englez : Oxbridge – cele doua universitati engleze – furnizeaza cea mai mare parte a inaltilor functionari (dar si politicieni) pentru guvernul britanic. prin prestigiul comun de care se bucura. sau raportul cu politicienii. Structurile specializate In Franta. Interactiunile intre birocrati si politicieni se fac dupa schema clasica : politicienii decid. suedez.4. in Italia. In SUA cariera fiind centralizata. c) Modelul francez Inaltii functionari primesc o formatie specializata in cadrul ENA (Ecole natioanle de l’administration). functionarii executa. avind rolul de implementare a politicilor guvrernului. exista structuri de corp care produc integrarea puternica : prin contacte personale.

• • • • • exista conflicte intre alegerea populara (politici si politicieni) si stabilitate (birocratie) anumite institutii sint dominate de politiceni. reusita politica este incerta. altele de birocrati si experti – deci valori diferite balanta puterii intre cei 2 poate fi modificata prin : calitatea recrutarii personalului politic (cu cunostinte de specialitate intr-un domeniu de politica). aceste relatii sint multiplicative. politicieni si birocrati. functionarii trebuie sa realizeze ceea ce dicteaza puterea politica. Exista astfel mai multe configuratii ale interactiunilor administratie / politic in procesul de policy-making. adica mare vointa politica / probabilitate redusa de realizare si putina vointa / probabilitate mare. 2. dar este posibila ca ei sa nu vrea sau sa nu poata realiza executia. Rose propune mai multe modele ale raporturilor administratie / politic in procesul de policy-making plecind de la functiile indeplinite de cele doua tipuri de actori. Ele actioneaza prin intermediul consensului cit priveste normele informale si prin excluderea outsiderilor. Mentionind ca alegerile in politica sint o problema de grad si nu de natura situatiilor in care exista raporturi inverse intre cele doua dimensiuni. cu conditia ca fiecare sa fie competent in domeniul sau de actiune. In realitate. Daca vointa politica este singurul factor care determina succesul unei politici. Insa aceasta probabilitatea de a realiza obiectivele politice depinde de obiectivele. modelul in care rezultatele deciziei politice sint complet nesigure sau complet determinate de factorii externi . in sensul ca politicile sint determinate de interactiunea dintre cele doua domenii care constituie o comunitate (village community). iata aceste modele : a. in timp ce functionarii analizeaza probabilitatea realizarii cu succes a politicilor publice. modele adversative – functionarii capteaza (domina) politicienii sau invers. administratia este necesara dar secundara. fiecare in doua versiuni. In mod asemenator. Atit politicienii (autoritatea legitima) cit si birocratii (expertiza tehnica) sint implicati in actul de guvernare. modelul conducerii exclusive de catre puterea politica – sau al alegerii in conditii de informare perfecta . Ei trebuie sa calculeze probabilitatea succesului unei politici. politicienii trebuie sa fie capabili sa distinga intre obiectivele politice. atunci tot ceea ce doreste partidul aflat la guvernare (si deci electoratul) poate fi realizat. de instrumentele utilizate de guvernanti.In concluzie. atunci oficialii alesi nu au putere asupra procesului de policy. Model dominat de vointa politica 92 . Rolurile lor respective sint diferite si ele sint la baza relatiilor dintre ei in scopul obtinerii de avantage mutuale. Daca contextul este important. 1. 3. Astfel. adica vointa politica si probabilitatea realizarii cu succes a politicilor exista trei mari modele. alegerea (decizia) apartine politicienilor (model aditiv). dar mai putin platiti decit in sectorul privat vrem birocrati dinamici dar docili in raport cu autoritatile Analiza lui R.Rose In studiul intitulat „Steering the Ship of the State : One Tiller but Two Pairs of Hands”. Modele alternative ale capacitatii (incapacitatii) politicienilor de a asigura guvernarea Politicile publice reflecta nu numai vointa politicienilor dar si expertiza functionarilor. Conform modelului clasic. In functie de cele doua variabile. Altfel spus. Pentru a evalua activitatea politicienilor si functionarilor in procesul de policy-making trebuie sa consideram contextul procesului de policy. ale interactiunii dintre politica si administratie in procesul de policy-making. adica toate fortele exterioare guvernului si care afecteaza reusita (succesul) unei politici. Dar termenii acestor schimburi (relatii) pot fi conceputi diferit. acelsi lucru pentru birocrati deci rolurile lor respective sint contradictorii si confuze : vrem politicieni cu leadership si talent managerial.

conducerea apartine exclusiv puterii politice. politicienii sint pasageri. Cu alte cuvinte exista o preferinta pentru ceea ce se stie deja. iar daca problema este noua. care functioneaza dupa rutine. functionarii pot sa prezica succesul. Este cazul partidelor revolutionare. Se aplica deci uni sistem puternic. adica a expertizei tehnice. Pentru ei. Increderea in eficacitatea vointei politice pure si ignorarea conditiilor in care se realizeaza obiectivele urmarite reflecta in fapt inexperienta politica. Aceasta aversiune pentru schimbare sta la baza viziunii conservatoare de centru dreapta. sau a celor cu ideologie nationalista sau religioasa. Consecintele sint in accord cu vointa politica. Politicienii sint forta activa a guvernarii. in general vorbind. in care se considera ca vointa politica este necesara si suficienta. Modelul incertitudinii totale . In cadrul acestui model. expertii pot identifica optiunile in functie de probabilitatea realizarii lor. interactiunea dintre politicieni si functionari implica schimburi multuale. In varaianta cea mai simpla a modelului. cind politicienii mostenesc programele . Conform terminologiei studiului. Astfel. dificultatea de a previziona este sporita. in timp ce obiectivele multiple cresc optiunile si suportul politic. Acest 93 . birocratii isi impun prioritatile. politicienii prudenti sint mai degraba interesati de riscurile de esec. Dar daca functionarii iau in calcul numai extremele. Odata obiectivele identificate de catre politicieni. atunci cind directia politica nu este clara. orice optiune apare egal nesigura. o buna politica publica este apreciata in functie de gradul in care probabilitatea ca ea sa fie realizata este mare (fezabilitate). cu atit incertitudinea este mai mare. adica servesc vointa politicienilor. politicienii aleg varianta optima. Cu cit obiectivele sint mai putine. De asemenea. proprie. cel dominat de vointa politica si al alegerii perfect informate asuma ca politicienii tin frinele puterii. decizia nu se ia in conditii de informare perfecta: in primul rind. Dar ca experti prezic directia politicilor publice si ceea ce trebuie sa faca politicienii care se confrunta cu contextul. Este o viziune pur normativa si irealista care nu ia in calcul probabilitatea reusitei. cu atit probabilitatea reusitei este mare. Ministrii analizeaza aceste opinii in functie de obiective. functionarii isi dau opinia asupra probabilitatii de succes in realizarea obiectivelor. nu este realist sa presupunem ca functionarii sint capabili sa precizeze probabilitatea pentru un succes total. politicienii nu sint interesati sa cunoasca riscurile. d. De asemenea. se considera ca cu cit vointa este mai mare. Pozitia functionarilor : ei sint stwarzi. Politicienii pot abandona programele care nu sint pre-programate. Ei definesc agenda politica. ministrul are oportunitatea sa aleaga varianta cu un anumit grad de probabilitate de succes pentru obiectivele prioritare. c. Modelul alegerii in conditii de informare perfecta Cind actiunea guvernului este rezultatul celor doua dimensiuni (vointa si fezabilitate). deci o preferinta pentru statu quo. Acest model presupune conditii de informare perfecta. In realitate si in practica. In sfirsit. inaltii functionari se centreaza mai mult pe proces si mai putin pe obiective. Acest model corespunde urmatoarelor situatii : cind activitatile guvernului sint preprogramate . La o alta extrema. destinatia este clara. Deoarece functionarii formuleaza si opinii intermediare. Deci. Modelul de guvernare prin pilot automat Daca efectele sint predeterminate. obstacolele sint identificate. administrative. functionarii tind sa reduca alternativele in functie de mijloacele de care dispun si in functie de scopuri (obiective). Multe actiuni in care guvernul este implicat sint impracticabile. functionarilor. cu atit incertitudinea creste. Cu cit o politica implica mai multe etape si mai multe organizatii. b. ei identifica in primul politicile fezabile si apoi obiectivele.in care rezultatele deciziilor sint complet nesigure Decizia poate fi calculata de politicieni atunci cind functionarii pot sa faca o estimare rezonabila a consecintelor opitiunilor politice (de politici publice). ei doresc realizarea obiectivelor. Dupa identificarea alternativelor. functionarii aleg alternativele. Cele doua modele. Marja de eroare este prea mica pentru a putea prevedea succesul / esecul. cind exista un repertoriu de programe continue.In aceasta schema.

de asemenea. atunci studiile trebuie sa semnaleze dificultatile. Acest model a fost specific sistemului sovietic. este un model de infiltrare. cu atit politicienii primesc mai putine informatii avizate asupra programelor de care sint responsabili. In functie de cele doua dimesiuni (vointa politica si capacitatea de a realiza obiectivele). Este conforma cu teoria constitutionala. Cu cit straturile dintre cele doua tipuri de agenti sint mai multe. factorul de influenta este vointa functionarilor si nu probabilitatea succesului. ei guverneaza (tin cirma) cu miinile functionarilor. Daca obiectivul este imposibil de atins. Este sfirsitul relatiilor conflictuale. Se identifica obiectivele cu cea mai mare probabilitate de realizare. Rose stabileste patru categorii de politicieni : • Vointa mare / capacitate mare = antreprenori politici • Vointa mare / capacitate redusa = politicieni zelatori • Vointa redusa / capacitate mare = management tehnicians • Vointa redusa / capacitata redusa = politicieni calatori (pasageri) 94 . Rose a identificat urmatoarele situatii si strategii de interactiune : 1) „turning” civil servants – corespunde situatiei in care functionarii nu pot fi ignorati. ceea ce faciliteaza sarcina functionarilor. sistemul prefectoral in care prefectii supervizeaza functionarii locali. Si in Franta. In cadrul acestui model. al expertizei. functia publica poate fi partizana. 3) „infiltrating” sau „interpenetreting” – corespunde situatie in care politicienii lucreaza strins cu functionarii pentru a-si intari puterea . functionarii pot deveni parlamentari si chiar ministrii. Chiar daca in mod aparent politicienii deci. Modelul izoleaza functionarii de politicieni si invers. In SUA. acestia pot fi membrii guvernului. ei se infiltreaza in rindurile birocratiei. e) Modelul bazat pe identificarea obiectivelor care sint sau nu realizabile Modelul este construit pe baza a doua dimensiuni: vointa politica si capacitatea de a realiza obiectivele (capacitatea de a identifica si evalua probabilitatea de realizare). dar nici directia nu este determinata de preferintele functionarilor. Directia este rezultatul luptei pentru putere (raport de forte) intre cele doua vointe. 2) „swamping” sau „layering” – modelul de „submersie” a birocratiei este specific sistemului american caracterizat prin numiri partizane care reduc autonomia functionarilor. In acest model problemele sint clasificate dupa gradul de incertitudine. In acest model. cea politica si cea a birocratiei. Cu alte cuvinte. infiltrarea producindu-se prin indoctrinarea functionarilor. Se identifica obstacolele si mijloacele care pot sa invinga sau nu aceste obstacole. Comparatia intre obiective se face in termeni de fezabilitate. Politicienii pot sa-si exercite vointa daca au o mare influenta asupra functionarilor. sa-i subordoneze. Nu este un model de dominatie a vointei politice. Optiunile sint comparate in functie de obiectivele urmarite. Este specifica sistemului continental. administratia Reagan si-a infiltrat partizanii in posturi strategice in sinul guvernului.model al pre-determinarii procesului de policy este cel al dominatiei birocratiei. Este diferita de sistemul anglosaxon care nu permite ca functionarii sa fie membrii activisti de partid. Interpenetrarea politicienilor si functionarilor este punctul culminant al infiltrarii. Este un model care pune accent pe dominatia birocratilor. pentru ca cei doi actori (politician / birocrat) admit riscul si dificultatile. Competitorii nu sint egali. e) Modelul capturii politice Este un model cu suma zero al relatiilor politicieni / functionari. In acest model nu este necesar sa se faca din functionari partizani. dar cooperarea nu se realizeaza pe baza schimbului perfect informat. corespunzind simbiozei dintre politic si administratie. Corespunde situatiei de slaba vointa politica sau mare forta a birocratiei. Este o schema contrara modelului de suma nula. cind politicienii incearca sa ii cistige de partea lor. Este un model cooperativ de interactiune (functional village community). in functie de rolul indeplinit de politicieni si de birocrati. construit in functie de doua dimensiuni : vointa politicienilor si vointa functionarilor. Se estimeaza o probabilitate rezonabila de succes.

daca vointa lipseste. in Marea Britanie functionarii nu au mandat sa actioneze ca antreprenori politici – ei nu pot sa participe la partide politice sau sa intre in Parlament Activitati individuale de verificare a cunostintelor :  Care sint modelele de interactiune dintre politicieni si functionari elaborate de Peters  Care sint modelele raporturilor administratie / politica in procesul de policy-making in functie de rolul indeplinit de cele doua categorii de actori 95 . Zelatorii – au vointa politica.Antreprenori politici – sint cei mai capabili sa conduca guvernul. dar acestea nu se transforma si nu constituie un program politic. Politicienii pasageri . pot cistiga voturi prin identificarea obiectivelor. functionarii sint cei care conduc. dar sint cei mai rari. Japonia) – programele sint realizate b. a.sint politicienii care abandoneaza interesul pentru obiectivele politice si devin experti in mecanismele guvernarii. Mangerii . dar daca functionarii au legitimitatea de a-i inlocui pe alesi (in sistemele in care sint autorizati sa actioneze ca policy advocates sau sint membrii ai retelelor care cuprind politicieni si grupuri de interes – SUA.

Consiliul de ministri este responsabil in mod colectiv. treburilor din circumscriptie. nu exista constringerea formatiei. Ministri Ministrul conduce ministerul si este membru al Consiliului de ministri. reuniunilor grupului parlamentar sau ale partidului. Ministrul poate delega o parte din functii sub-ministrului sau altor functionari si aplica legile conexe misiunii ministerului sau. Dar pot exista in diferite contexte diferite alte conditii. a) Tipuri de ministri Exista trei tipuri de ministrii : a) ministrii dintr-o prima categorie ajung in aceasta pozitie ca urmare a unei lungi cariere. In cadrul unor organisme (societati de stat. El elaboreaza si propune politici guvernului. tribunale administrative) exista o categorie hibrida de personal care actioneaza sub conducerea consiliului de administratie. in aceste sisteme. consilii. asociati si adjuncti. d) Controalele exersate asupra ministrului – control politic. Personalul politic – puteri si functii Directia ministeriala este constituita din Consiliul de ministrii si din ministrii. posibilitatile de alegere a ministrilor sint reduse. De exemplu. c) Delegarea Ministrul deleaga esentialul gestiunii ministerului sub-ministrului sau care are puterea de a sub-delega in cascada cea mai mare parte a puterilor lui. functia de parlamentar obliga ministrul sa consacre o parte din timp sesiunilor Camerei. acesta este exercitat in baza responsabilitatii ministeriale. b)Constringeri In aproape toate sistemele. ministrul netrebuind sa fie in mod necesar un specialist al domeniului de care raspunde. Esentialul sarcinilor consta in stabilirea si intretinerea de relatii publice. El este responsabil de misiunea specifica pe care legea o stabileste ministerului. administrativ. realizarea unui traseu profesional. Ministrul. Postul de ministru este o recompensa. juridic Cit priveste controlul politic. rolului de mediere intre Consiliul de ministri si aparatul administrativ al ministerului. agentii. c) un al treilea tip indeplineste in special. Minsitrul este motorul ministerului. In baza solidaritatii ministeriale. In plus. Daca nu. cea mai inalta autoritate a acestor organisme. ia decizii si este dotat cu puteri specifice. inaltii functionari cistiga esentialul puterilor lor care sint cu atit mai mari cu cit ministrul nu cunoaste domeniul de care raspunde. b) o alta categorie de minsitrii sint cei axati pe realizarea unei misiuni sectoriale care ii mobilizeaza de mult timp. cu titulu individual este responsabil in fata Parlamentului. sau isi dedica cea mai mare parte a timpului. Functionarii sint cei care dezvolta si gestioneaza politicile. Prin aceasta delegare. Exista de asemenea controale exersate asupra ministrului de catre anumiti functionari ai parlamentului. In astfel de situatii. el trebuie sa demisioneze. in unele sisteme (ca de exemplu in Canada) ministrul trebuie sa fie parlamentar.Modulul 9 : Inalta directie Guvernul imparte puterea in cadrul inaltei conduceri intre doua categorii de personal : personalul politic constituit din ministrii si membrii cabinetelor ministeriale si inaltii functionari adica sub-ministrii. 96 .

Seful de cabinet are de obicei o duzina de atasati politici. intretin bune relatii cu oamenii cu care nu au aceleasi interese. Cabinetul ecran este axat pe gestiunea ministerului. Curte de conturi) si organisme judiciare (de exemplu Comisia statutului refugiatilor). quasi-ministere. Directia non-ministeriala Actiunea guvernamentala se desfasoara si in cadrul unor organisme care nu sint minsitere. Un cabinet este condus de un sef de cabinet ajutat de un adjunct. ministerul da mai multe mandate precise societatilor de Stat. discutiile. cabinatul de brain trust. Interesul pentru problemele administrative este numai din punct de vedere politic. Cabinetul tip „cutie postala” este cel in care ministrul are mare incredere in functionarii sai. Astfel : comisiile parlamentare cer conturi acestor organisme . Tipuri de cabinete Exista patru tipuri de cabinete : cabinetul ecran. Il ajuta pe ministru in activitatile sale parlamentare si in activitatile exterioare. Ministrul conteaza pe el cit priveste esentialul dezvoltarii de politici. El protejeaza ministrul contra birocratiei si inlocuiesc ministrul pe linga minister intr-un context de rivalitate intre administratie si politic. Este specific Canadei. e) Controale exercitate de ministri Ministrii exercita toate controalele asupra ministerului si nu exercita niciunul. reuniuni preparatorii ale Consiliului de ministri. Sefii de cabinet au in regula generala 10-15 ani experienta. Legea ii da toate puterile dar in realitate nu poate exersa un control asupra tuturor angajatilor. quasi-ministere. Cele mai importante activitati desfasurate : pregatirea saptaminii ministeriale. Controlul juridic este exercitat de catre aparatul judiciar (Curti supreme. cabinetul de consiliere specializata si cabinetul tip „cutie postala”. Cabinetul de consiliere specializata este cabinetul centrat pe viata politica. presedintii acestor organisme sint considerati de guvern ca fiind inalti functionari a caror cariera este 97 . In realitate exista abateri de la aceasta schema generala. Caracteristici Ministrul actioneza ca veriga cu Parlamentul in timp ce seful de directie (presedinte) asigura directia generala. cel mai numeros fiind cabinetul Primului minsitru. si realizeaza consiliere in domeniul politicilor. indrazneti. Curte de apel. Cabinetele ministeriale Rolul cabinetelor ministeriale este gestiunea optimala a ordinii de zi a ministerului. Acest cabinet nu se implica in gestiunea ministerului. Cabinetul este constituit din aproximativ 40 persoane. politicile fiind astazi mai interdependente. anumite functii sint executate cu o anumita distanta in raport cu Consiliul de ministrii si viata politica partizana. Deci pentru a impiedica optunismul politic. consilii consultative. Fiecare din aceste organisme este condus de un palier superior de autoritate care este Consiliul de administratie (societati de stat. Cabinetul pregateste intilnirile. Cabinetul de brain trust este un rezervor de idei. Importanta lor depinde de viziunea pe care ministrul o are despre functia sa. Exista 4 categorii de astfel de organisme : societati de stat. agentii) sau judecatori (organisme judiciare) sau presedinti ( organisme quasi-judiciare). organisme quasijudiciare. In cea mai mare parte sint detinatorii unui master si se demarca prin caracter : descurcareti. directia acestor organisme fiind tot mai mult formata din „persoane de incredere”. Afaceri externe).Controlul administrativ este exercitata de alte ministere si agentii ale puterii executive avind in vedere ca proiectele ministerului (care sint ai ale ministrului) trebuie sa fie conforme cu programele guvernamentale. Pe baza autoritatii ierarhice ministrul controleaza sub-ministrul care conduce ministerul si controleaza cabinetul sau de consilieri politici. controalele sectoriale (Justitie. Consiliul de administratie este veritabila instanta politica a organismului. Fac parte controalele financiare.

in Marea Britanie in proportie de 45%. administrative sau economice. sau la recomnadarea unui comitet al sub-ministrilor. putini sub-ministrii provin din exteriorul functiei publice si politizarea numirilor sub-ministrilor este destul de rara. proceduri de plecare In unele sisteme (Quebec). dosarul profesional al acestor conducatori din organismele ne-ministeriale este gestionat de un secretariat special. In ciuda caracterului discretionar al numirilor de catre Consiliul de ministri. astazi ei provin din domeniul stiintelor umane. In unele tari plecarea se negociaza. In cele mai multe tari legea nu da permanenta sub-ministrilor. dar nimeni nu-si poate impune propirul sub-ministru. sau o pozitie de suport (gestiune) sau o pozitie operationala (daca conduce o unitate executiva). 2) Inaltii functionari Inalta birocratie se caracterizeaza prin doua particularitati : in primul rind aceste posturi (de inalt functionar) au o anumita autonomie decizionala in virful piramidei ierarhice a organizatiei. Pentru sub. iar pe de alta parte se creaza organisme autonome sau speciale pentru executarea politicilor si gestiunea de programe care sint concepute de ministere.supravecheata (ca pentru sub-ministrii). si in al doilea rind sint dotate in mod discretionar de Consiliul de ministri. 98 . ambasadori. Formatie Daca inainte inaltii birocrati aveau o formatie in special juridica sau de inginerie. si unul din doi detine un master. in altele procesul este mai expeditiv. Reguli. Sub-ministri adjuncti tin de sub-ministrul asociat sau delegat. si mai putin in tari cu slaba traditie elitista unde promovarea sociala se face de la o generatie la alta (exemplu Canada – 10%). Plecarile se fac prin vointa titularului sau este provocata de conducatorii politici. dificultatea postului. sub-ministrii sint permanenti. denumirea putind sa nu apara in titlul lor de functionari: in unele sisteme pot fi „administratori generali” sau in organigrama pot avea pozitia de „consiliere si suport” daca supervizeaza un serviciu sau o directie majora (planificare). dupa tara. legea prevede mecanismul numirii lor. in functie de vechime. asistam deci la politizarea numirilor . Categorii de post In diferite tari exista diferite categorii de post in clasamentul administrativ. importanta. Dupa 1980 se observa nivelul ridicat al diplomelor. nici un alt ministru.ministri asociati si adjuncti. aproximativ 1/3 detin un doctorat. dar in general legea da in principiu securitatea postului de sub-ministru. Fac parte din inalta birocratie : sub-ministri. conducatori de organisme. Sub-ministrii actioneaza sub autoritatea ministrului. Numai ministrii justitiei sint avocati. Exista actualmente doua tendinte : pe de-o parte se regrupeaza ministere si se reduc astfel posturile de sub-ministri (adjuncti si directori generali) si cresc cei asociati sau delegati. iar multi din sub-ministrii si-au petrecut peste 2/3 din cariera in functia publica. salariile si alte conditii de functionare. In unele tari Primul ministru poate avea drept de veto. Reguli si procesul de selectie si numire Sub-ministrii pot fi numiti de Consiliul de ministri. sub-ministri adjuncti si asociati. dar titlul si afectarea nu sint permanente. si (in unele tari) „la propunerea Primului ministru”. numirea poate fi facuta de o Comisie a functiei publice. nici Primul ministru. Ei pot avea denumiri diferite si este dificil sa-i recunoastem. Unii ministrii au avut o cariera in privat (sint deci cunostinte personale ale conducatorilor politici). Procesul de selectie nu se aplica decit rar. Cariera si gestiunea inaltei functii publice Profilul inaltilor functionari: acestia provin din medii favorizate in special in Europa continentala (80%).

ajuta guvernul si partidul la putere care il sustine pe ministru. 4) Modelul socialist 99 . sub-ministrul trebuie sa dea dovada de creativitate.Rolul inaltilor functionari 1) rolul de administrator Sub-ministrul aplica sau face sa se aplice politicile administrative ale ministerului. Ministrii si inaltii functionari sint complici cu roluri foarte distincte. non-partizana. in interesul mentinerii acestui partid la putere. tactica de interventie. Se accede la ele prin examen la absolvirea marilor scoli (ENA. merit. sens critic. vigilenta. loiala (da sfaturi dezinteresate ministrului). 2) Modelul Casei albe Presedintele american (sef al executivului) alege ministrii (secretari) si cea mai mare parte a inaltilor functionari. inovatie. Directorii administratiei centrale (palierul urmator) sint numiti in mod discretionar. acest rol este atribuit adjunctilor si directorilor generali. capacitate sa ia decizii. sub-ministrii sint cei care realizeaza analizele. Ministrii si inaltii functionari au roluri la fel de asemantoare ca si afilierea lor partizana. stapinire a situatiilor de criza. indeplinesc rolul de consiliere a ministrului in relatiile acestuia cu media. dar acest rol este din ce in ce mai putin important. trebuie sa motiveze angajatii. ministri. care se asociaza public unei politici ale partidului la putere. caracterizata prin competenta. dar sint putin politizati si vin din cariera in functia publica. Functionarii sint recrutati in mod discretionar. Sub-ministrul decide afectarea personalului si a dosarelor. 3) rol de conceptor de politici Pe linga calitatile de mai sus. Relatiile politice cu ministri A) Modele institutionale 1) Modelul de Westminster Functia publica este profesionala (de cariera). Este neutra. Ajutindu-l pe acesta. 4) rol de manager al corporatiei guvernamentale Avind in vedere ca ministrii sint in general putin pregatiti pe plan tehnic. Aceasta face parte din roul de sub-ministru. daca nu sint in posturi politice nu au securitatea postului. Pentru indeplinirea acestor sarcini sint necesare urmatoarele calitati : expertiza tehnica. Exista doua categorii de inalti functionari : consilieri tehnici – recrutati pentru competenta. este anonima. Scoala Normala). rigoare. 2) rol de gestionar Consta in optimizarea randamentului resurselor de care dispune (buget. bugetare. 3) Modelul francez Marile corpuri sint unitati organizationale autonome in raport cu ministerele. 2) Politizare partizana Este situatia in care un sub-ministru ia decizii in functie de interesele unui partid. care da contracte prietenilor partidului. Acestia. legale). loialitate. ei provin din interiorul functiei publice. Acest model de administratie politizata a fost dorit de Parintii fondatori pentru a favoriza democratia si participarea la decizia politica. grupuri de interes. personal) in scopul atingerii obiectivelor impuse in conditii de constringere (politice. Politizarea functionala si partizana 1) Politizare functionala Este inevitabila pentru toti sub-ministri care il consiliaza pe ministru. Daca vin din Senior Executive Service (25% din posturile din primele 5 cele mai inalte nivele ierarhice) nu au decit securitatea legaturii locului de munca. Prin delegatie. Ministerele sint conduse de ministri ajutati de un cabinet larg constituit din inalti functionari care sint angajati politic. cunostinte si consilieri politici – cei mai angajati devin directori de cabinet.

se auto-evalueaza. functionari furnizeaza cunoasterea. Prin aceasta expertiza. Atit ministrul cit si sub-ministrul contribuie la decizie. Acolo unde personalul politic joaca un rol mai directiv. apartenenta la partid si activismul partizan sint cele care favoriza dezvoltarea carierei. Inaltii functionari – o putere tehnocratica ? Tehnocratie este sistemul caracterizat prin dominanta absoluta a consideratiilor tehnice in luarea deciziei. Ministrii inoveaza. 3)Modele in functie de rol (activ / reactiv) si viziune (termen scurt / lung).Se caracterizeza prin inalta politizare a instantelor administrative. b) exclusivitate a acestei competente – care insa nu mai este posibila astazi c) pozitionarea in raport cu decidentul ultim. cerind cunostinte interdisciplinare si fiind interministeriala. are o putere tehnica pe care o exercita cu consimtamintul ministrului care ia deciziile importante. rolul sub-ministrilor este din ce in ce mai redus. functionarii executa. dezvolta retele informale de influenta. sub-ministrii sint in centrul procesului decizional. In concluzie. sa conceapa si sa aplice politicile si programele. provin in general din acelasi mediu. ordinea de zi. Puterea tehnocratica a sub-ministrilor se bazeaza pe criteriile urmatoarele : a) Detin cunostinte tehnice. In relatiile cu cabinetul. Parlamentul retrage increderea guvernului si are loc retragerea Primului ministru. Practica relatiilor cu ministrii si cabinetul Localizarea biroului ministerial este importanta pentru relatiile ministrului cu sub-ministrul. numirea unor noi persoane la conducerea ministerelor. sub-ministrul este specializat in „decizii guvernamentale” si administrative si in procesul politic si administrativ. in virtutea „puterii de casta”. un nou guvern care lucraza in structuri si procese diferite . expertiza. Dar. Este specific cazului american. de schimbare politica. In aceasta situatie. Altfel spus isi dezvolta strategii de putere tehnocratica. Inaltii functionari si tranzitiile politice In urma alegerilor generale are loc formarea unei noi majoritati politice cind un guvern al unei formatii politice diferite ajunge la putere. Intre cei doi exista legaturi mai strinse decit cele functionale. adica locul pe care ministrul este dispus sa i-l acorde. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :  Caracterizati personalul politic dupa functii 100 . Aberbach a definit 4 modele : 1) Modelul de perfecta separare a rolurilor – model weberian. Ministrii sint investiti cu legitimitate politica. Insa decizia politica-administrativa fiind tot mai complexa. iau decizii pe termen scurt. B)Modele functionale ale relatiilor politice cu ministri Se refera la forma de colaborare dintre ministri si inaltii functionari. colaboreaza pe baza de incredere. inaltii functionari (sub-ministrul) are rol de consiliere. Tranzitia Perioada de tranzitie este o perioada de instabilitate si adaptare care poate antrena conflicte a caror miza este controlul ordinii de zi si modul de decizie. schimba informatii. personalitatea indivizilor. tranzitia este mai scurta si radicala. iau in calcul perspectiva pe termen lung. 4)Modele de confuzie a rolurilor. sa ajute si sa protejeze ministrul in raporturile lui cu cabinetul. Este modelul clasic in care politicienii decid. in timp ce functionari au un rol reactiv. 2) Modelul bazat pe legitimitate (politica vs cunoastere).. Frecventa si tipul de relatii (operationale sau cu vocatie orizontala) depind de : minister. vizeaza echilibrul. trei evenimente influenteaza activitatea inaltii functionari : o noua ordine de zi si noi prioritati . acesti inalti functionari se auto-recruteaza.

Ele nu au autoritate legala sau ierarhica asupra optiunilor guvernului. fermieri. grupurile institutionale au acces la oficiali (in special la cabinetele ministrilor si inaltii functionari) datorita informatiilor si expertizei pe care le detin. Actiunea lor consta in a influenta procesulu de formulare si implementare a politicilor. vom enumera citeva dintre ele. acestea fiind astfel numeroase in sistemul politic (patronate. mai putina experienta de contact cu guvernul . experienta in a stabili contacte cu oficialii publici . atuul lor este credibilitatea pe termen lung pe linga guvern . sau anumite aspecte ale ei. Exemplu : Societatea academica romana. parlamentari. dar cele mai multe au functia de a schimba informatii intre membrii si de a le prezenta publicului. in functie de tipul de grup. O situatie deosebita este aceea cind ex-politicieni desfasoara activitati de lobby profesionist si utilizeaza contactele si relatiile de prietenie pe care le au in sinul guvernului pentru a influenta deciziile majore in avantajul clientilor lor. 2) functia de legitimare. asociatii de medici.(mai putin organizate . Prin consultare cu grupurile de interes. Forma de comunicare este diferita. Partide politice Grupuri de interes Grupurile de interes sint organizatii compuse din indivizi care s-au aliat pentru a-si promova interesele comune prin influenta exercitata asupra procesului politic. organizarea de conferinte pentru a informa sau influenta politicile publice. etc) si grupurile orientate pe anumite probleme . sau asupra unor chestiuni speciale. exemplu : grupurile interesate de problemele de mediu). analize. Lobbingul poate fi facut atit de lobbisti profesionisti. Advisory councils sint organizatii private create de guvern. Prodemocratia. obiective concrete si imediate . exemple : camere de comert. Astazi lobbingul este un mijloc. Grupurile de reflectie sint organizatii nonguvernamentale exterioare guvernului si care sint implicate in productia de studii. Grupuri de interes. altele prefera dezbaterea publica . Alte grupuri de interes sint cele specializate in lobby pe linga guvern. realizate in functie de criterii diferite. dispun de mijolace de negociere cu guvernul . legalizat in unele tari. care nu sint grupuri de interes propriu-zise. politicile guvernamentale isi consolideaza legitimitatea. Exista numeroase tipologii ale grupurilor de interes. Astfel.« issue-oriented » . el este reglementat confom exigentelor transparentei. De exemplu. sindicate. organizatii de interes public). Activitatea lor se numeste lobbing. atrage atentia unuia sau mai multor grupuri de interes. O categorie speciala sint « grupurile de reflectie » (think tank) si cele de consiliere (advisory councils). sint o sursa independenta de consiliere pentru ministere. Fara a insista asupra acestor clasificari. dar si cetateni individuali. Care este rolul si care sint tipurile de cabinete ministeriale  Care sint modelele de raporturi politice intre ministri si inaltii functionari Modulul 10 : Birocratie. in secolul al XIX-lea cind lobbistii frecventau holurile cladirilor parlamentelor pentru a influenta legislatorii. cea mai mare parte a fondurilor lor provin de la guverne. nu sint interesate de credibilitatea pe termen lung . avocati. dar care au rol de a influenta si consilia. staff profesionist . Continutul comunicarii : date tehnice asupra politicilor existente sau propuse. Functiile grupurilor de interes : 1) functia de comunicare este functia principala. Cind lobbingul este o activitate legala. o distinctie generala claseaza grupurile de interes in grupuri institutionale (continuitate organizationala si coeziune . centrate pe 2-3 probleme sau mize . cel mai adesea prin mita. date despre programe. Fiecare politica publica. O analiza comparata la nivel international arata ca in tarile occidentale aproximativ 50% 101 . Originea lor se afla in SUA. de a influenta deciziile prin actiuni individuale sau colective. O alta tipologie distinge intre grupuri de interes speciale (cele mai numeroase) sau de interes public (exemplu : asociatii de consumatori).

Grupurile institutionalizate. functionari. de recrutare a leaderilor politici. in functie de care se stabilesc organizarea lobbingului si operatiile. grupurile de interes realizeaza cercetari si colecteaza informatii care ajuta activitatea de reglementare si legitimitatea guvernului. Grupurile axate pe problema (issue-oriented). Tintele activitatilor grupurilor de interes. In afara de expertiza. Fundamentele recunoasterii sint experienta si expertiza. care au oportunitati mai mici pentru a-si prezenta cazul in fata oficialilor. Functionarii sint in general cei mai frecventati de grupurile de interes. 3) functia de reglare si administrare : grupurile de interes asista guvernul prin reglementarea statutului membrilor sai si administrarea programelor. pentru expertiza in evaluarea costurilor sau impactului politicilor. Functia de legitimare permite de asemenea (si impune) reprezentarea grupurilor de interes dezavantajate de masurile sau politicile respective . Aceste relatii asigura functionarilor o sursa complementara de expertiza externa. In primul rind se decide nivelul la care se actioneaza. accesul la ministru este mai dificil si numai grupurile institutionalizate au acces. grupurile de interes sint interesate sa faca lobby pe linga ministri pentru a influenta decizia departamentelor si cabinetului in ansamblu. Aceasta recunoastere oficiala depinde de statutul lor. De exemplu. Recunoasterea determina tactica : grupurile cele mai agreate adera la « regulile jocului » stabilite pentru relatiile cu guvernul. Deci. legislativ. In plus. Actiunea grupurilor de interes este diferita in functie de stadiile procesului de policy : pre-legislativ. Grupurile fiind informale. grupul isi creaza aliante formale sau informale cu alte grupuri interesate de aceleasi aspecte ale unei politici particulare. In plus. care nu agreaza publicitatea (campanii de presa. Recunoasterea oficiala se confirma cind aceste grupuri sint consultate in materie legislativa sau administrativa. In timp ce 102 . Pentru a demonstra interesul public al cererilor lor – lobby corporatist -. Partide politice si grupuri de interes Partidele sint structuri de agregare si articulare a intereselor. si pentru a legitima politicile respective (pentru a asigura suportul necesar). oficialii iau in consideratie in recunoasterea unui grup impactul activitatilor lui asupra alegerilor urmatoare. care cauta sa cistige puterea. exercita o influenta indirecta prin mobilizare publica (internet. de credibilitate. Cabinetele au puteri in toate cele trei stadii. Deoarece multe din initiativele de politici au originea in serviciul public. de educare si socializare a publicului in materie de politici publice. si altele prin masuri care limiteaza accesul la profesie si impun penalitati pentru comportamnet neetic. dar suportul lor este important. Dar nu numai grupurile au nevoie de minisitri. medicale. Astfel grupurile de interes pot fi jucatori impotanti atit in « polity community » (sint parti intr-o politica particulara alaturi de guvern. De asemenea. De asemenea. natura procesului de policy cere ca exigentele grupurilor de interes sa fie prezente in termeni de interes public. cabinetele detin autoritatea. legislatori. cele a caror decizie le afecteaza interesele si apoi adopta o tactica specifica. Grupurile de interes vizeaza factorii esentiali ai procesului de decizie : cabinete de ministri. ci si acestia de grupuri. functionari. este important pentru grupurile de interes sa influenteze politicile inainte ca ele sa fie analizate de cabinete. demonstratii publice) prefera demersurile discrete si confidentialitatea. Contactele sint alese cu grija : desi functionarii sint importanti. media. post-legislativ (in aceasta faza de implementare rolul important este cel al functionarilor). de legitimitatea lor. corporatiile profesionale regleaza profesiile legale. parlamentari). cetateni) dar si in « policy network ». Dupa identificarea tintelor (ministri. anumite grupuri devin singurele interlocutoare ale unui departament. pentru informatii. Functionarii au rolul cel mai important in interrelatiile dintre guvern si grupurile de interes. Parlamentarii si comitetele legislative sint tinte secundare. Lobbing se face mai ales pe linga personalul tehnic si profesionist si mai putin pe linga inaltii functionari si manageri. Cu timpul. grupurile identifica tintele specifice (organisme si indivizi : un anumit ministru. rolul important revenind functionarilor. tacticile utilizate de un grup trebuie sa fie acceptate si aprobate de autoritati. In practica. este vorba in principal de reguli de comportament. un anumit deputat). demonstratii). Tacticile grupurilor de interes sint influentate de gradul lor de recunoastere de catre autoritati.-60% din functionari admit ca relatiile departamentelor lor cu lobbistii fac parte din activitatile lor uzuale. ele nu au timpul nici interesul sa participe in faza pre-legislativa. astfel incit grupurile trebuie sa-si prezinte interesele de grup ca un complement al interesului general.

etc) sa nu fie excluse din procesul politic. grupurile de interes sint in continua crestere. In timp ce partidele au rol de a agrega interese largi ale societatii. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :     Ce sint grupurile de interese si prin ce se diferentiaza de partidele politice Exista o cauza intre proliferarea grupurilor de interese si criza participarii politice ? Care sint functiile grupurilor de interese? Care sint tintele activitatii grupurilor de interese in functie de faza procesului de policy-making ? 103 . consumatori. Membrii partidelor (deci parlamentarii) exercita o mai mica putere in sistemul politic in raport cu cabinetele si functionarii superiori. Global. grupurile reprezinta interese specifice ale unor segmente particulare. Este firesc astfel ca cetatenii sa utilizeze canalele de comunicare cele mai capabile sa influenteze politicile publice pentru a-si realiza interesele. ci numai sa influenteze anumite decizii ale guvernului. Se pare ca tind sa inlocuiasca partidele ca veriga principala de comunicare intre cetateni si guvern. grupurile de interes au diminuat rolul partidelor ca structuri intermediare intre cetateni si Stat. Dar ele. Cauza crizei partidelor este alta decit proliferarea si cresterea influentei grupurilor de interese. spre deosebire de partide. ca numar si influenta. Aceasta tendinta este o reactie la declinul rolului partidelor in sistemul politic si exprima criza participarii si reprezentarii politice. nu vizeaza cucerirea puterii si exercitarea ei. La aceasta se adauga (sau contribuie) si faptul ca lobbistii sint mai competenti decit parlamentarii in domeniul tehnic. intersul public cerind ca anumite grupuri (grupuri de femei.rolul partidelor scade. nu urmaresc sa controleze total procesul politic.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful