ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI ADMINISTRATIVE FACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

POLITICA SI ADMINISTRATIE PUBLICA - Suport de curs ANCA MOT, asist. dr.

BUCUREŞTI

CUPRINS

I. In o m ţ g n r le f r a ii e e a • Date de identificare a cursului Date de contact ale Date de identificare titularului de curs: contact tutori: Nume: Anca Mot E-mail: ancamot1@yahoo.fr Consultaţii: flexibil

curs

şi

Politica si administratie publica Curs optional

Condiţionări şi cunoştinţe prerechizite  Pentru intelegerea conceptelor si analizelor prezentate in acest curs nu sint necesare cunostinte anterioare de specialitate. Descrierea cursului (obiective): Aprofundarea reflectiei asupra diferitelor aspecte ale raportului dintre administratie si puterea politica in societatile occidentale Analiza demersurilor clasice ale dihotomiei politica / administratie Studiul comparat al diferitelor modele empirice ale raportului administratie / politica Analiza principalelor institutii politice (Stat, sisteme si regimuri politice, sisteme de partid) Analiza diferitelor aspecte ale legaturii dintre politica si administratie (analiza sociologica comparata a politicienilor / birocratilor ; birocratia si partidele politice, administratia si grupurile de interese)


 

 

Organizarea temelor în cadrul cursului  Cursul este organizat pe următoarele module :

3

modele de cariera si atitudini politice Modulul 6: Institutiii politice Stat Regim politic Sistem partizan Moduri de scrutin Modulul 7: Modele empirice de organizare a raporturilor dintre politica si administratie Modelul american Modelul de Whitehall Modelul Francez Modelul german Modulul 8 : Politica si administratie in procesul de policy-making Modulul 9 : Inalta directie Modulul 10 : Birocratie. tendinte actuale Modulul 4: Modele fundamentale de administratie si modele teoretice ale raportului administratie/ politica. grupuri de interes. Continutul si obiectivele cursului Clarificari conceptuale Dimensiunea politica a administratiei Modulul 2: Specificitatea functiei publice Conceptul de birocratie Agentii functiei publice Legitimitatea birocratica Cele doua conceptii ale functiei publice : neutralitate vs politizare Modulul 3: Viziunea functiei publice : origini. origini sociale. istoric. partide politice 4 . Similitudini si diferente : modele de contact.Modulul 1: Curs introductiv. Analize comparate ale raportului administratie / politica Modulul 5: Policiticieni si birocrati.

cuvântul “fraudă”. pe care îl înaintează conducerii facultăţii/departamentului. pe loc. insa studentii sint incurajati sa aprofundeze cunostintele prin studierea unor materiale complementare Materiale şi instrumente necesare pentru curs  Materiale folosite în cadrul procesului educaţional specific disciplinei (toate sunt asigurate de facultate)  staţie sonorizare (pentru curs). după caz  suport de curs  Pentru parcurgerea modulelor cursului studentul are nevoie de un computer conectat la internet pentru accesarea cursurilor on-line şi pentru acces la clasa virtuală. Recidivarea în fraudă se pedepseşte cu exmatricularea. • • Politica de evaluare şi notare. În catalogul de examen se specifică. 133 din 16 octombrie 2007 – Frauda la examen se sancţionează cu eliminarea din examen.  Cursul magistral va fi completat cu discutii si prezentarea anumitor teme complementare in timpul seminariilor si care fac parte integranta din materia de studiu. modalitatea şi timpul de parcurgere a cursului cu condiţia respectării exigentelor institutiei si disciplinei • Materiale bibliografice obligatorii  Suportul de curs este obligatoriu si suficient pentru susţinerea examenului. un proces verbal de constatare a fraudei. 10% se acorda din oficiu. în dreptul numelui studentului. 22 din Regulamentul privind activitatea profesională a studenţilor aprobat prin Decizia Senatului SNSPA nr. prin examinare scrisa  Examenul reprezinta 90% din.  Studentii vor fi evaluati pe baza unui examen final.  Studentii au libertatea de a-şi organiza in mod independent. fără constrângeri. Elemente de deontologie academică  Conform art.• Formatul şi tipul activităţilor implicate de curs  Cursul se desfasoara dupa formula magistrala. • 5 . Titularul sau comisia de examen întocmeşte.

P.A. sa înregistreze rezolvarea subiectelor). abilitatea de a se angaja într-un proces de învăţare independent.  Comunicarea cu studenţii cu dizabilităţi se va putea realiza prin intermediul clasei virtuale dar şi e-mailului Strategii de studiu recomandate  Pentru insusirea minimala a continutului cursului studentul va avea nevoie de aprox. Studenţi cu dizabilităţi  În cazul în care printre studenţii înscrişi pentru urmarea acestui curs se află şi persoane cu dizabilităţi se vor organiza şi susţine verificări pe parcursul semestrului şi examenul final în condiţii speciale (sală. precum şi abilităţi de a identifica. evalua şi folosi informaţiile relevante în mod potrivit. • • 6 .  Studentul trebuie să aibă capacitatea de gândire analitică şi critică.N. la propunerea Biroului Consiliului facultăţii/departamentului. o persoană desemnată care să transcrie după dictare sau.. 50 de ore la care se adăuga 10 ore de documentare în bibliotecă pentru activităţile de verificare şi 10 ore pentru pregătirea examinării finale. 133 din 16 octombrie 2007.S.  Se va avea în vedere în acest sens şi Codul Etic al SNSPA aprobat prin Decizia Senatului SNSPA nr. daca este posibil.Exmatricularea se face de către Rectorul S.

fiecare avind propria sa logica : functiile lor. obiectivul principal al cursului este sa aprofundam reflectia asupra diferitelor aspecte ale raportului dintre administratie si puterea politica in societatile occidentale (in principal). arbitrare si reductoare cum analizele teoretice le prezinta. numit pe baza criteriilor legate de merit si pe competenta tehnica si bucurindu-se in general de permanenta si de securitatea locului d emunca. ea are o dimensiune politica (este obiect al discursului politic) si este in mod necesar influentata de sfera politica (regim. sau. Si aceasta se accentueaza datorita participarii crescute a functionarilor publici la viata politica si datorita multiplicarii grupurilor care sint in contact cu administratia. Continutul si obiectivele cursului.sugereaza faptul ca alesii sint singurii care decid in timp ce functionarii le acorda asistenta si supravegheaza executia conform deciziilor luate. concomitent cu cresterea influentei tehnicienilor. Clarificari conceptuale. sistem politic). Distinctia poate fi utila din punct de vedere analitic. Mai concret. Presiunea fortelor politice se exercita la toate nivelurile serviciilor publice. Trebuie astfel sa ne punem intrebari cit priveste adevarata natura a raportului dintre sfera administrativa si lumea politica si sa analizam devierile de la dogma traditionala si a relatiei de dependenta care ia forma unei duble miscari. Dimensiunea politica a administratiei Doctrina neutralitatii politice a administratiei – care sintetizeaza esenta raporturilor dintre politica si administratie . relatia administratiei cu politica este o relatie de dependenta (subordonare). etc). administratia si puterea legislativa. autoritatea ei o determina sa intretina si sa apere valori specifice. Cu toate acestea. Administratie si politica Adesea opunem politica si administratia. altfel spus politica si tehnica. cursul va fi centrat pe temele urmatoare : • • • • Analiza demersurilor clasice ale dihotomiei A/P Studiu comparat al diferitelor modele empirice ale raportului A/P Analiza principalelelor institutii politice Analiza diferitelor dimensiuni ale legaturii A/P (birocratia si partide politice. analiza soicologica comparata a birocratilor / politicieni. adica a politizarii birocratiei si a functionarizarii politicului Astfel. Administratia este in centrul anumitor controverse ideologice. In acelasi timp. 7 . dar ea nu poate surprinde faptul ca intre administratie si politica exista numeroase puncte de contact si interdependente. Astfel. politica si administratia sint doua domenii distincte de activitate. in practica. Constitutind un ansamblu profesional relativ coerent si omogen. diferite prin natura (decizie vs executie) sint realizate de catre doua tipuri de agenti (alesi vs functionari) inserati in 2 tipuri de organizatii (sistem birocratic vs sistem reprezentativ) si a caror autoritate se bazeaza pe principii diferite de legitimitate (democratica vs mediatizata). datorita principiului democratic. Dimensiunea politica a administratiei Continutul si obiectivele cursului Doua principii regleaza relatiile dintre lumea administrativa si lumea politica : principiul separarii si cel al subordonarii. Apare astfel ca legaturile dintre adminsitratie si puterea politica nu sint atit de transate. birocratia are tendinta sa-si dezvolte propria sa autoritate. birocratie reprezentativa. daca teoretic birocratia se estompeaza in spatele alesilor si nu dispune decit de o legitimitate mediata.II Suport de curs la disciplina POLITICA SI ADMINISTRATIE PUBLICA Modulul 1 – Curs introductiv.

in timp ce interesul lor este. La nivelul functiei publice: gestiunea de personal pune in relief competenta si dezvoltarea profesionala a functionarilor. Pentru a reduce 8 . al finantelor publice sau al gestiunii personalului. La acest nivel. doctrina neutralitatii politice a administratiei nu este universala nici in timp nici in spatiu. In realitate. al tehnocratiei si controlului institutional. Liberalismul politic este o filozofie care urmareste echilibrul intre coeziunea sociala si libertatea individuala. pur tehnic si distinct de puterea politica. Deci. desi administratiile sint neutre din punct de vedere teoretic. este exclus ca motivele partizane (de exemplu adeziunea la un partid) sa fie o conditie de angajare. baza legitimitaii administratiei. Administratia este subordonata puterii politice dar este distincta de aceasta. sau al deschiderii fata de public si al influentei ideologiilor. De aici deriva importanta strategica a relatiilor de autoritate si de responsabilitate. Aceasta doctrina a neutralitatii este. Alegerea intre structurile centralizate si descentralizare pune in functiune echilibrul de putere dintre unitatile de baza si autoritatea de tutela. de ea. ele se caracterizeaza prin existenta in cadrul lor a unor relatii de putere: in cadrul structurilor sau proceselor administrative. se limiteaza la rolul sau de executant fidel. Administratia. Astfel. In teorie ne referim la ea. administratia este neutra in raport cu politicul. lucrurile se petrec diferit: administratia publica comporta o dimensiune politica si in practica. administratia este o organizatie birocratica si. ea implica constringeri politice pentru ca ea delimiteaza autoritatea Statului angajator. supusa criteriilor de competenta si nu partizane este conditia unei recrutari de calitate si garantia eficacitatii. al regulilor birocratice. neutralitatea administratiei este o conceptie. in aceast sens. Statul poate finanta revendicarile angajatilor sai si in calitate de legislator el poate suspenda sau restringe dreptul lor de greva printr-un decret. formalizarea regulilor – nu sint numai probleme tehnice. in realitate. in masura diferita. ea este rezultatul unei conceptii precise asupra politicului si a Statului : este vorba de ideologia liberala. cresterea acestor cheltuieli in masura in care ele semnifica pentru ei salarii mai mari. O conventia colectiva semnata nu poate fi reformulata de catre alesi. functionarii sint in acelasi timp judecatori si parti: ei informeaza alesii despre cheltuielile necesare. Functionarii sint indivizi care au interese si urmaresc realizarea preferintelor si idealurilor lor. Or. o viziune politica a Statului si servicului public. Astfel. In acest scop ei utilizeaza pirghiile de influenta de care dispun. in general. De asemenea. mai mult sau mai putin. o descriem ca un instrument rational. se plaseaza totusi in interiorul acestui angrenaj institutional. o zona a relatiilor de putere. dar in practica ne indepartam. independenta tribunalelor. Or. Ea ofera garantia independentei cit priveste arbirariul politic. In concluzie. Sa vedem in primul rind cum se manifesta raporturile de putere la nivelul proceselor: decizia nu este o reflectare pura a exigentelor politice (ale politicului) pentru ca acestea sint in parte rezultatul proceselor administrative. administratia este in sine un fenomen politic pentru ca ea este un domeniu. in schimb. niciunul din aspectele ei nu poate face abstractie de aceasta dimensiune. Si. specializare. Neutralitatea fixeaza limitele influentei alesilor asupra functionarilor. libertatea presei si drepturile cetatenilor care sint inscrise in Constitutie. In fapt. O functie publica oferita tuturor. in masura in care politicul defineste puterea in sens larg. administratia asigura continuitatea realizarii treburilor publice. conditii de munca mai avantajoase si sanse de cariera mai bune. printre care partajarea puterilor intre executiv si legislativ. La nivelul structurilor: ministerele amenajeaza aceste relatii sub presiunea multiplelor retele de influenta si nu urmind in mod fidel criteriile de gestiune stabilite. Acest echilibru trebuie sa se bazeze pe un dispozitiv institutional de puteri si contra-puteri. trasaturile ei birocratice – ierarhie. a retelelor de comunicare. independenta fata de luptele politice. La nivelul finantelor publice: bugetul este o masura a capacitatii de actiune guvernamentala intr-un context in care nevoile exced intotdeauna resursele. In acelasi timp.Alesii evita sa politizeze administratia si aceasta. In principiu. Protejata de variatiile puterii. relatiile patronale-sindicale nu se prezinta in acelasi fel in sectorul public ca in cel privat deoarece misiunea publica a Statului nu se rezuma numai la criteriul rentabilitaii. angajari. o lege speciala sau o noua legislatie. ci tin mai ales de relatiile de putere dintre agentii publici interesati atit de execitatrea controlului cit si de securitate. a mecanismelor de coordonare si a nomenclaturii sarcinilor si a altor proceduri de functionare.

acolo unde se concentreaza responsabilitatile. tehnice sau financiare. sau industriala. Ea se repercuteaza asupra ansamblului sistemului social. a normelor. Vom incepe sa abordam acest domeniu vast si complex prin citeva precizari conceptuale. la un program sau o perspectiva de activitate. In acest sens. este integrata in sistemul politic. La polul celalalt. Vedem deci in ce masura administratia. concurenta dintre fortele politice (partide. Chiar daca aceasta tendinta se dezvolta tot mai mult. juridice. Locul administratiei in sistemul politic face apel la notiunea de democratie si la ansamblul de idei politice. In plus. Politicile publice sint produsul activitatii autoritatii publice. 9 . In general si inainte de toate consideram administratia ca fiind la ordinele alesilor majoritatii. de gestiune. In engleza acest sens corespunde termenului „politics”. rolul social al administratiei este legat de conceptia pe care o are o societate despre democratie. Vom analiza toate aspectele care pun in evidenta raporturile dintre politica si administratie. atit de vizibila incit raporturile par adesea ca se inverseaza. vorbim de tehnocratie si nu de neutralitatea administratiei. Astfel. sau culturala. in relatiile dintre ministri si inaltii functionari. industrial sau cultural. initiativa privata si securitatea colectiva cu logica pietii. Pe planul controlului. in aceste cazuri in domeniile economic. tot prin definitie. Deci controlul. autoritatea Statului neintervenind decit pentru a impune respectarea legilor. dar in acelasi timp este supusa consecintelor lor. prin definitie. adica de acte angajate de autoritatea publica pentru a rezolva o problema sau intr-un sector care tine de resortul ei. Miza este in acest caz raportul intre Stat si societatea civila. Exista mai multe teorii ale Statului si ale raporturilor dintre acesta si societate: pe de-o parte teoriile liberale ale Statului minimal: societatea trebuie sa se bazeze pe initiativa liber exercitata a membrilor sai. alege (decide) sa faca sau sa nu faca anumite alegeri intr-un domeniu specific. implicind colaborare si verificare. lupta pentru exercitarea influentei si ocuparea functiilor de autoritate in sinul unei comunitati. derogind astfel la doctrina neutralitatii administrative. Dar fenomenul administrativ nu se rezuma la dimensiunea sa politica. alesii conserva totusi numeroase atuuri. trebuie sa fie. Echilibrul precar intre prioritatea alesilor si deschiderea fata de public reprezinta una din cele mai mari provocari carora administratia trebuie sa le faca fata. Prin insasi functia ei. controlul administrativ. a contribuabililor. cu mijloacele ei de actiune si modurile ei de functionare. a regulilor concurentei. Ea implica de asemenea dimensiuni economice. O intrebare se pune : sint functionarii in serviciul populatiei sau al reprezentantilor ei? Deci. se pune in mod necesar chestiunea politica: cine este responsabil ? cel ce controleaza sau executantul ? In acest moment apar dezbaterile in jurul mizei pe care il reprezinta controlul. trimite de asemenea la dimensiunea politica a administratiei. alesii au adesea tendinta de a politiza functia publica. in afara faptului ca este la dispozitia guvernului ales. Cu toate acestea. verificarea executarii sarcinilor din punct de vedere al regularitatii juridice. pe piata electorala sau in procesul de decizie. dar anumite dispozitive o plaseaza la dispozitia cetatenilor. Administratia influenteaza arbitrajele intre aceste idealuri. Intre acesti doi poli se situeaza pozitiile care incearca sa concilieze libertatea individuala. spunem ca un guvern are o politica economica. Atunci cind administratorul decide si politicul aproba. intre functia publica si puterea politica. Aceasta discutie serveste ca prezentare a continutului cursului. al carui obiect este. In primul rind. al unei tari. adica el opereaza un ansamblu de interventii. in momentul in care se produce o eroare sau neprevazutul. Imbricarea dintre politica si administratie este cea mai vizibila. teoriile societatii planificate: Statul trebuie sa-si asume toate responsabilitatile sociale si sa orienteze actiunea indivizilor in functie de obiectivele colective. Unul dintre ele desemenaza lupta pentru putere. la virful Statului. Relatia politica nu se refera numai raporturile dintre politician (ales) si functionari. administratia ofera un serviciu public populatiei. Clarificari conceptuale Obiectivul cursului este studierea raporturilor dintre administratie si politica. termenul „politica” are mai multe sensuri. apolitic. functionarii nu constituie un grup omogen ci mai degraba o categorie divizata dupa clivaje care traduc diversitatea de opinii. in aparenta. vorbim de politici publice.rigiditatile birocratice. O alta semnificatie a termenului „politica” este cea care corespunde in engleza cuvintului „policy” si se refera la cadrul de orientare pentru actiune. grupuri de interes).

concurenta intre fortele politice. Statul este macro-structura (sau institutia) politica care reprezinta punctul de intilnire dintre sistemul politic. Administratia se refera la regului. c) rezulta ca administratia este subordonata decidentului politic al carui instrument este . Deci. Daca politicile publice (adica substanta. norme. 3) principiul neutralitatii birocratice. Modelul clasic al raporturilor dintre admnistratie si politica se caracterizeaza prin urmatoarele principii : 1) seraparea neta intre birocratie si mediul politic . de activitate si de studiu. modelul clasic se bazeaza pe principiul distinctiei ce trebuie facuta intre administratie si politica. Prin actiunile administratiei Statul este cel care se manifesta in mod concret. puterea trimite la politic. un actor. ea reprezinta un domeniu aparte de relatii de putere. dar si alte structuri de mediere a intereselor (sindicate) in masura in care aceste institutii influenteaza procesul politic si contribuie la reglarea sociala. fucntionarii au o pozitie dependenta in raport cu alesii si nu dispun de legitimitate proprie . a administratiei publice implica o analiza bazata pe o teoria a Statului. in general prin administraie publica intelegem domeniul tehnic. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :  specificati sensurile conceptului „politica”  identificati si definiti principiile modelului teoretic al raporturilor politica/ administratie 10 . Deci. procesul politic (policy-making) si administratia publica. Or. ale caror sarcini si functii. in schimb. Astfel. Foarte pe scurt. aceasta se limiteaza la rolul ei de executant fidel. putem face o prima constatare: administratia si politica sint doua domenii diferite. Dupa ce am definit politica si admnistratia. ca obiect de studiu. El cuprinde nu numai Statul. e) alesii evita sa poliotizeze administratia si. de permanenta si de competenta necesara . de confruntare si de conflicte. Altfel spus. administratia este neutra in raport cu politicul. b) actiune publica. b) in perspectiva modelului clasic bazat pe teoria separarii puterilor. Sistemul politic este o parte a sistemului social care se intinde dincolo de Stat. un proces. al procesului politic (de policy-making). Statul este in centrul sistemului politic. aceasta dimensiune se deruleaza in cadrul sistemului politic. autonome.Deci. Administratia este subordonata puterii politice dar distincta de aceasta. fenomenul politic are doua dimensiuni: a) lupta pentru putere. orice analiza a sistemului politic. acest model se caracterizeaza prin : a) prin esenta sa. Activitatile ei incep acolo unde actiunile guvernelor si legislatorilor inceteaza. de natura diferita. partidele politice. administratia publica reprezinta gestiunea afacerilor publice. sint executate de doua tipuri de actori (functionari si respectiv reprezentanti alesi) care sint inserati in doua tipuri de organizatii : sistemul birocratic si sistemul reprezentativ. Desi definitiile administratiei publice sau ale functiei publice variaza de la un Stat la altul. administratia publica are mai multe fatete: ea este in acelasi timp un domeniu tehnic. continutul a ceea ce furnizeaza autoritatea publica) sint un proces politic de luare a deciziei. si fiecare din aceste fatete are o importanta sau o dimensiune politica. grupurile de interes. Ea este deci un loc de putere si o componenta a sistemului politic. d) puterea politica raspunde de decizii. domeniul care se ocupa de gestionarea afacerilor publice. birocratia este neutra si este legata de profesionisti care dispun de continuitate. In ciuda faptului ca administratia este domeniul tehnicii. 2) subordonarea birocratiei fata de alesi . admnistratia este responsabila pentru executarea fidela dind in acelasi timp avize obiective (expertiza). ierarhii care regleaza activitatea sociala.

Modulul 2 – Specificitatea functiei publice.
A) Birocratia Ambiguitatea conceptului Notiunea de birocratie evoca mai multe reprezentari destul de imprecise si difuze. Semnificatiile propuse de analisti sint la fel de ambigue. Astfel, mai multe fenomene, sau concepte, sint legate de fenomenul birocratic: a) Puterea birourilor Aceasta definitie este conforma cu etimilogia cuvintului. Desemnam prin aceasta sintagma serviciile care au rolul de a furniza o incadrare si o asistenta juridica, contabila sau de gestioune serviciilor operationale insarcinate in mod efectiv sa realizeze obiectivele organizatiilor publice sau private. b) Organizatiile de mari dimensiuni Intelegem prin organizatii de meri dimensiuni : marile intreprinderi industriale, comerciale, bancare sau de servicii, marile admnistratii sau societati de Stat, firme transnationale. Birocratiile desemneaza in acest caz marile organizatii compelxe moderne. c) O organizatie bazata pe regulile rationalitatii Acesta este modelul clasic al birocratiei asa cum l-a formulat Weber. In acest sens, birocratia este sinonima cu impersonalitatea, ierarhia, diviziunea muncii, cu posturi legate de cariera. d) reglementarea Este vorba de un sens apropiat de cel precedent. Utilizam in mod frecvent cuvintul „birocratie” in domeniul gestiunii pentru a desemna regulile formale, scrise, care reglementeaza organizatiile. Birocratia devine in acest caz un termen generic care cuprinde tot ceea ce stabileste cadrul formal al organizatiilor : organigrame, statuturi, functiuni etc. e) Administratia publica Pentru multi specialisti, birocratia semnifica simplu administratia publica. Spunem, de exemplu, ca rolul birocratiei (adica al administratiei) este sa puna in practica politica guvernului. f) Puterea functionarilor Utilizam in mod curent termenul „birocratie” pentru a desemna sau caracteriza puterea exercitata de functionari. Dimpotriva, atunci cind este vorba sa calificam puterea inaltilor functionari, marii administratori sau exterti, conceptul de „tehnocratie” este preferat celui de „birocratie”. f) cresterea Statului (interventionismul Statului) Fenomenul cresterii Statului, mai exact al bugetelor sale, al cresterii efectivelor sale si al domeniului de interventie, este adesea identificat cu birocratia. Birocratia este sinonima in acest caz cu interventionismul etatic. g) Oligarhia Vorbim de oligarhie atunci cind intr-o societate sau organizatie puterea este concentrata in miinile citorva conducatori. In analiza sa clasica, Roberto Michels a studiat procesul prin care se dezvolta oligrahia, chiar in cadrul organizatiilor democratice. Dupa Michels, conducatorii alesi ajung sa se sustraga controlului maselor (cetatenilor) si formeaza o oligarhie. In traditia lui Michels, biracratia desemneaza tendinta oligrahica a organizatiilor de orice fel. In organizatiile democratice, ea semnifica dominatia alesilor asupra alegatorilor. h) Regimul comunist In perspectiva lui Trotski, care a criticat sistemul stalinist, se utilizeaza conceptul de „birocratie” pentru a analiza regimurile comuniste si mai ales cele de tip stalinist. Conceptul, sau adjectivul, este sinonim cu autotitatea, cu totalitarismul, exercitate de catre elitele care detin privilegii materiale si simbolice. Astfel, birocratia inseamna in acelasi timp controlul abuziv, chiar politienesc, dar si o proasta gestiune, dimensiunea excesiva a aparatului etatic, risipa sau lenea functionarilor. In ciuda ambiguitatii acestei notiuni, putem degaja citeva trasaturi comune. 2) Birocratia ca principiu. Principalele trasaturi ale birocratiei
11

Ca principiu, birocratia reprezinta respectarea stricta a reglementarilor formale, adica scrise, prestabilite, care trebuie sa fie aplicate asa cum au fost prescrise. Modelul clasic al organizatiei birocratice a fost elaborat de Max Weber, dar si de alti autori. Weber a prevazut ca organizatiile birocratice sint eficace tocmai datorita reglementarilor formale impersonale si rigide. Organizatia rationala ideala (birocratia in viziunea weberiana) prezinta caracteristicile urmatoare : formalizarea regulilor, specializarea si ierarhizarea. Weber a adaugat acestor principii alte trei trasaturi : cariera, codificarea raporturilor cu exteriorul si distinctia stricta intre administratie si politica (in cazul organizatiilor sectorului public). a) Formalizarea regulilor Acesta este primul criteriu. Organizatia birocratica presupune un ansamblu de reguli scrise, impersonale si clar definite care se refera la toate aspectele : definirea sarcinilor, raporturile de autoritate, planuri de cariera, modalitatea de sanctionare. Toate aceste aspecte sint codificate in : regulamente sau legi in conformitate cu principiul suprematiei dreptului. Aceste reguli trebuie sa fie formale, stabilite in avans (si nu informale sau improvizate in functie de circumstante). Pentru fiecare eveniment susceptibil sa se produca, exista instructiuni specifice. O buna birocratie trebuie sa prevada totul, ceea ce implica clasificarea problemelor si cazurilor individuale in functie de criteriile definite. Trebuie sa notam importanta procedurilor scrise : acte administrative, decizii, avize, totul trebuie inregistrat in scris. Scrisul este, in caz de contestatie, cea mai buna protectie. El este intr-un fel memoria organizatiei birocratice. Fara proceduri scrise organizatia nu poate functiona. Aceste proceduri coonstituie baza rutinei birocratice. b) Specializarea O definire minutioasa a sarcinilor, a competentelor precise trebuie facuta : aceasta definire trebuie sa specifice cind, cum, de catre cine (ce categorie de angajati) trebuie realizata o sarcina, sau ceea ce nu trebuie facut. Cu cit o organizatie pune accentul pe specializarea sarcinilor, cu atit ea beneficiaza de bune calificari ale expertilor si cu atit isi creste eficacitatea. c) Ierarhia Aceasta caracteristica consta in dependenta nivelurilor (eseloanelor) inferioare fata de cele superioare. Informatia si directivele coboara nivelurile ierarhiei in asa fel incit fiecare angajat isi exercita competenta (specializarea) fara sa interfereze cu cea a celorlalti executanti. Ierarhia este supusa legalitatii. Toate nivelurile (titulare ale posturilor – superioare si inferioare) trebuie sa respecte drepturile care le sint recunoscute prin regulamente sau legi. Se evita astfel arbitrariul. Relatiile intre palierele organizatiei sint realtii de autoritate prestabilite de tip legal. Fiecare isi exercita specializarea in limitele atributiilor sale. Principiul ierarhiei are doua avantaje : • el permite sa se controleze ansamblul activitatilor, fiecare trebuind sa-si respecte cimpul de competenta recunoscut • permite sa se evite arbitrariul in relatiile de autoritate. d) Cariera Birocratia este o organizatie in care recrutarea, promovarea si sanctiunea sint determinate exclusiv pe baza de merit. Altfel spus, sint dependente de criteriile meritocratice si impersonale. Orice fel de gestiune a personalului (adica recrutarea, remunerarea, derularea carierei) care se bazeaza pe acest principiu poate fi calificata ca fiind birocratica. Deci, gestionarea personalului se bazeaza pe regului impersonale. In contrapartida acestor garantii, birocratia cere salariatilor obligatii legate de posturile ocupate. Daca aceste obligatii, clar definite, nu sint indeplinite, atunci organizatia procede la sanctiuni. Aceastea sint de asemenea conforme cu regulile prestabilite, cu proceduri fixate prin regulament sau lege. In conformitate cu acest principiu al carierei, salariatul birocratiei (birocratul) nu este proprietarul postului ocupat nici al instrumentelor muncii (local, furnituri etc.). Postul este o ocupatie profesionala. In acelasi timp, birocratul nu este supus autoritatii organizatiei decit pentru realizarea functiunilor sale profesionale. Cariera ofera garantii care asigura si maximizeaza securitatea profesionala: securitatea locului de munca, promovarea, securitatea salariului. Retinem ca principale avantaje ale acestui principiu : • elimina arbirariul, favoritismul, in evaluarea muncii salariatilor ;
12

permite organizatiei sa atraga cei mai buni (calificati) candidati ; securitatea permite participantilor sa se consacre muncii lor ; stabilizeaza personalul, permite continuitatea in actiune si dezvoltarea spiritului de solidaritate si de fidelitate. Salariatii se identifica cu organizatia si interiorizeaza normele si valorile legate de post. e) Codificarea relatiilor cu exteriorul Relatiile birocratiei cu exteriorul sint reglate de aceleasi norme de impersonalitate care prevaleaza in sinul organizatiei. Organizatia (birocratii) ii trateaza pe clienti intr-o maniera neutra, fara parti pris. In relatiile cu publicul, singurul criteriu care trebuie respectat este cel prestabilit in regulamente. Avantajele acestui principiu sint : • Echitatea in tratamentul persoanelor. Cererile sint examinate numai din punct de vedere al regulilor formale recunoscute. Nimeni nu trebuie sa se bucure de un tratament de favoare si nici sa fie supus unor discriminari ilegale ; • Onestitatea. Relatiile birocratului cu publicul fiind reglementate, acesta este protejat contra tractatiilor si presiunilor exterioare care ar putea sa il corupa. • Continuitatea. Regulile, normele, sint independente in raport cu birocratii care le aplica si nu sint influentate de schimbarea personalului. • Eficacitatea. Clasificarea in functie de criterii abstracte favorizeaza luarea in consideratie a unui mare numar de situatii diferite si permite sa se evite situatiile care se repeta sa fie tratate ca fiind cazuri particulare. 3) Birocratia ca problema sau ineficacitatea birocratica Birocratia inseamna si rigiditate care este indusa de normele si regulile prestabilite. Spunem ca o organizatie este prea birocratizata atunci cind ea devine ineficace si incapabila sa se adpateze din cauza normelor care stau la baza ei. Ea nu-si mai poate atinge obiectivele si sa-si indeplineasca functiile. Astfel, birocratia este expresia efectelor perverse ale unei reglementari prea rigide. In teorie, birocratia se bazeaza pe o reglementare impersonala si formalizata, pe recursul la experti, pe controlul ierarhiei, pe garantii care reduc arbitrariul si favoritismul, aceste principii permitind functionarului sa fie eficace si obiectiv in conformitate cu normele (regulile) independente fata de indivizii care le aplica. Cu toate acestea, in realitate, eficacitatea organizatiilor moderne (publice sau private) se indeparteaza de modelul idel-tipic weberian si aceasta chiar si atunci cind principiile birocratiei sint aplicate. Birocratia apare mai degraba ca o pervertire a tipului weberia. Desi regasim toate caracteristicile, acestea sint deformate : formalizarea este prea rigida, specializarea este exagerata, ierarhia lipsita de masura, garantiile sint multiple, organizatia are dificultati sa se adapteze schimbarilor exterioare. Explicarea imperfectiunilor birocratiei : a) factori tehnici In tentativa de a explica acest fenomen, un prim nivel de analiza consta in a atribui aceste imperfectiuni ale birocratiei factorilor pur tehnici. Se presupune ca birocratia este un mod de organizare perfect in teorie dar care, in realitate, ridica probleme de aplicare. In realitate, pe plan tehnic, insasi complexitatea modelului explica imperfectiunile practice. Intr-adevar, modelul birocratic este foarte exigent pe plan tehnic. El presupune o reglementare suficienta, precisa, pentru a rationaliza gestiunea muncii, si pentru a prevedea toate situatiile de munca : afectarea sarcinilor, controlul contabilitatii, ajustarea orarelor, rularea personalului, controlul calitatii si cantitatii, reguli de securitate, reguli ierarhice etc. Combinarea acestor factori conform unei rationalitati perfecte este quasi-imposibila in cadrul marilor organizatii moderne. Distorsiunile pot afecta eficacitatea organizatiei. Astfel, in mod obiectiv, caracteristicile insesi ale birocratiei (ale rationalitatii birocratice) conduc la disfunctiuni. b) factori sociali si umani Birocratia este nu numai un fenomen tehnic, dar si social, el fiind influentat de comportamentul actorilor care este determinat de sentimente, afectivitate. Organizarea muncii nu este numai o chestiune tehnica. Eficacitatea unei organizatii nu poate fi obtinuta numai prin impersonalitatea regulilor, pei specializare si incadrarea ierarhica.
13

• • •

In cele din urma. Pentru ca o birocratie sa fie eficace. In cazul municipalitatilor si al intreprinderilor publice. de exemplu. a spitalelor si a intreprinderilor publice si a angajatilor lor. Aceste ggrupuri sint cel mai mult legate de favoritismul politic (patronaj) cit priveste numirea lor. angajatii intreprinderilor publice si pe cei ai structurilor descentralizate (municipalitati. deci militarii si politistii sint exclusi. Subliniind aceasta.Exista apoi functionarii „permanenti” care executa cea mai mare parte sarcinilor de functie publica. Acestea sint rezultatul influentei pe care factorul uman o exercita asupra logicii birocratice. In primul rind. a scolilor. organizatia birocratica exercita o presiune constanta in sensul disciplinei. Deci. Un ultim criteriu este cel al finantarii : in functia publica. Judecatorii sint exclusi din functia publica pentru ca ei sint neutri si autonomi in raport cu autoritatile politice. exista mai multe categorii : 1. Acestia sint divizati in mari categorii care la rindul lor sint divizate in corpuri in functie de clasificarea locurilor de munca in vigoare. angajatii retelelor descentralizate au angajatori distincti: ei nu lucreaza in mod direct pentru Stat. comisii scolare). Dar aceasta definitie exclude anumite categorii de agenti publici pentru ca ea elimina persoanele numite intr-un post politic. Militarii si politistii au un regim distinct din cauza naturii particulare a functiilor lor si a statului mai putin auronom care rezulta. Ei sint mai „politici” decit alte categorii pentru ca ei pregatesc si pun in aplicare deciziile autoritatilor politice in toate domeniile vietii sociale.Astfel. si durata postului este legata de cea a titularului cu putere de numire. veniturile provin direct din fonduri votate de parlament. Disfunctiunile sint intrinseci modelului prin insesi caracteristicile lui. ei nu se supun guvernului. modelul birocratic antreneaza disfunctiuni sau efecte perverse. putem nota patru criterii de definire a functionarilor publici. contrare obiectivelor. Este vorba de fapt de personal chemat sa-i conduca pe acestia din urma. Ei se afla in regimul functiei publice. Apoi. autonomia lor financiara este in mare parte justificarea autonomiei lor politice si administrative. B) Agentii functiei publice. Cine sint functionarii ? Se considera in general ca salariatii civili ai Statului care sint remunerati din fondurile votate de parlament fac parte din functia publica. In afara postului de ministru este vorba de posturile de sub-ministrii si de membrii ai cabinetului. este vorba de angajati civili. legislatia muncii care se aplica functionarilor este distincta de codul muncii care se aplica relatiilor de munca dintre angajatii municipalitatilor.La virful unui minister avem posturi de functionari politici (cu numire politica). trebuie ca comportamentul tuturor actorilor (participanti. consecinte nedorite. este numit la recomandarea primului ministru. Desi pot fi numiti de guvern (ca in Canada). Astfel. Sub-ministrul. este vorba de angajati supusi directiei politice a guvernului sau al unuia din minisitri. Chiar in cadrul administratiei centrale a Statului exista anumite diferente in statutul angajatilor. al spitalelor. ei sint angajatii unor societati de Stat. Categoriile sint definite atit in raport cu functiunile cit si cu tipul si nivelurile de instructie. fara consurs. 14 . In al doilea rind. 3. ca si minsitrul. prudentei. de inlocuire) si contractual (consultanti sau avocati angajati pentru a pleda o cauza care implica Statul). ai municipalitatilor. Am vazut ca organizatia birocratica se bazeaza pe principiul reguliii formale si abstracte care sint necesare actiunii rationale. judecatorii curtilor judiciare. militarii. Modelul birocratic conduce la disfunctiuni nu numai pentru ca el este rau aplicat. Definitia este deci arbitrara si restrictiva. 2. cele legate de formalizare si specializare. Functia publica este deci compusa din angajati publici civili care lucreaza in ministere si organisme ale guvernului si sint remunerati direct din fonduri votate de parlament. Aceste numiri sint politice. Membrii cabinetului sint alesi de catre ministrul insusi. Se elimina personalul politic deoarece functiile sale si modul de numire sint foarte diferite de cele ale functionarilor. membrii) sa fie conforma modurilor de actiune prescrise. Astfel de disfunctiuni sint. metodei.O alta categorie cuprinde functionarii care nu sint decit partial sau deloc acoperiti de legea functiei publice: personalul ocazional (angajati sezonieri. politistii.

Spre deosebire de acestia. guvernantii sint supusi compromisului. profitind de autonomia ei relativa in raport cu alesii. singurii reprezentanti directi ai societatii. imediate. Pentru ca interesele urmarite de catre alesi sint egoiste. Altfel spus. Aceasta putere care ii confera autoritate si care este fundamentul legitimitatii birocratice se bazeaza pe : a) apolitismul (absenta de aliniere politica) functiei publice In virtutea apolitismului lor. • Astfel. in virtutea principiului separarii puterilor. singurii reprezentanti legitimi ai natiunii. particulare. ea dispune de alte surse de legitimitate. 15 . Ei exercita competente care le-au fost conferite si recunoscute de lege. singurii care pot sa decida. Functionarii nu au initiativa. Dependenta ei fata de puterea politica este cea care a permis functiei publice sa beneficieze de legitimitate democratica dar neasumindu-si nici o responsabilitate directa. de influenta si executie a obiectivelor definite de politicieni. Astfel. C) Rolul functionarilor Ca si alesii. Identificindu-se Statului. in tarile democratice. in practica ea si-a dezvoltata propria legitimitate – birocratica – contra puterii politice. Functia publica nu este decit un instrument de pregatire si de executie a deciziilor care tin de competenta exclusiva a parlamentului si guvernului. Functionarii sint agenti numiti. functionarii sint adevaratii profesionisti ai treburilor publice. Viziunea birocratica a raportului Stat / societate fiind o viziune care valorizeaza Statul si devalorizeaza politicul. aceasta este o viziun „anti-democratica”. deoarece functia publica cuprinde o varietate de profesiuni si meserii. b) legitimitatea birocratica In ciuda faptului ca in teorie administratia nu dispune de legitimitate democratica. in virtutea garantiilor statutare conferite. Existenta unei administratii de cariera este considerata ca indispensabila bunei functionari a treburilor publice. functionarii considera ca ei incarneaza continuitatea indispensabila bunei functionari a afacerilor publice. functionarii se considera aparatorii interesului general. ei actioneaza intr-un cadru juridic dat. Autonomia in raport cu politicul le permite sa fie arbitrii intre interesele diverse si interesele generale ale societatii.Nu exista deci profesiunea de „functionar” in sensul strict al termenului. si de a pune in practica deciziile. ei pun in aplicare puterea Statului in conditiile definite de alesi si sub controlul acestora Rolul functionarilor consta in furnizarea de informatii si date tehnice pentru procesul de decizie politica. alesii nereprezentind decit interese partizane. Rolul lor este dpendent de puterea politica. rolul functionarilor este de consiliere. nici sa exercite o influenta determinanta asupra alegerilor colective si asupra deciziilor politice. puterea birocratiei nu este mai putin reala. Ea a dezvoltat un spirit de corp care i-a permis sa-si creasca influenta in raport cu mediul politic instabil si diversificat. Deci. functionarii sint susceptibili sa reprezinte cel mai bine interesul general. b) permanenta Deoarece statutul lor ii doteaza cu permanenta si stabilitate. functia publica si-a intarit progresiv coeziunea interna. Autoritatea functionarilor se bazeaza pe autoritatea alesilor. Cu toate acestea. sub presiunea jocului electoral si al cererilor electoratului. functionarii pot fi considerati adevaratii reprezentanti ai acestuia. ei nu au o legitimitatea directa. functionarii nu dispun decit de o legitimitatea mediata. functionarii nu sint nici alesi nici responsabili. Deoarece domeniul administrativ se afla in afara fluctuatiilor politice. functionarii sint reprezentantii (aparatorii) interesului general al societatii si arbitri intre grupurile de interes. D) Legitimitatea birocratiei a) absenta de legitimitatea democratica • In modelul clasic bazat pe separatia puterilor. • Ei sint total subordonati alesilor politici. chiar daca aceasta putere nu ii permite sa se substituie alesilor. ei nu dispun de o legitimitate proprie. • In virtutea autonomiei lor in raport cu politicul.

in 1872. planificarea efectivelor. dar si relatiile de munca – politici salariale. arbitrajul. omogen. politici si practici de recrutare. sistemul de recrutare a functionarilor prin examen a fost introdus in doua etape. autoritatea birocratiei. politizare Toate problemele legate de functia publica : sistemul si politica de personal. intarindu-si astfel pozitia in raport cu alesii. Cele doua elemente asigura functionarului o anumita independenta in raport cu omul politic. Competenta tehnica. puterea ei. cu alte cuvinte conditiile de admisibilitate. In concluzie. De asemenea. bazate pe judecati de valoare si cunostinte practice. Fiecare segment dezvolta legaturi privilegiate cu mediul social pe care il incadreaza si il controleaza. Functionarii. aceste segmente birocratice asigura o functie de reprezentare.c) competenta Functionarii poseda arta de a administra. Astfel. drepturi si oblgatii ale functionarilor. alaturi de resursele materiale si financiare. legea din 1883 a fost aplicata gradual in cursul a 50 de ani. In Marea Britanie. deci componentele politicii de gestiune a resurselor umane care este. deoarece administratia intretine legaturi cu mediul social asupra caruia actioneaza. Concursul. avansare. In acelasi timp.a sigura stabilitatea sociala. d) reprezentativitatea Punind accentul pe apolitism. unul din momentele importante fiind creare. In Franta. a Scolii libere de stiinte politice. Cele doua perspective opuse sint conceptia neutralitatii si cea a politizarii functiei publice. ci un ansamblu structurat si stratificat care dispune. tehnici de gestiune. de-a lungul secolului al XIXlea. In acelasi timp ei s-au dotat de o dimensiune reprezentativa. Aceasta ideologie a neutralitatii care este marca mediului administrativ constituie baza puterii administrative. neutralitate conduce la conservatism: functia publica apara ordinea existenta. in special. functionarii si-au dobindit o legitimitate diferita si chiar antagonica legitimitatii politicienilor. Agentii se transforma reprezentind mediul lor social. toate aceste aspecte reflecta conceptii diferite ale functiei publice. ca agenti (servitori) ai Statului sint astfel aparatorii (gardieni) ai binelui colectiv. de tratament. Profesionalismul le intareste pozitia in raport cu alesii. intr-un domeniu particular. Astfel. aceasta conceptie isi are originea in dezvoltarea.nu se reduce la suma intereselor particulare – al carui garant este Statul. Administratia nu este un bloc monolitic. al antagonismelor de clasa. este baza legitimitatii birocratice care se opune legitimitatii democratice. specializata. de selectie. reduce sau elimina jocul de influente politice in momentul numirii. de competente particulare. In 1794. raportul de forte sociale existent. E) Cele doua conceptii ale functiei publice : neutralitate vs. Aceste valori sint : • apararea interesului general (al binelui comun) . specifice. practica concursului a fost generalizata intre 1868-1890. sint legate de autonomia ei in raport cu politicul. Meritul 16 . Prima care a inovat in aceste domenii a fost Prusia. Altfel spus. iar in SUA. pe competenta. care a fost adopata de Germania in momentul crearii sale in 1870. promovare. e) apararea valorilor specifice Subordonarea nu exclude existenta valorilor proprii. A) Neutralitatea reprezinta conceptia conform careia functia publica este recrutata pentru competenta si este independenta de luptele politice. Ea este mai degraba o exceptie. predecesoarea Scolii nationale de administratie creata in 1945. administratia are rolul de arbitru. a doua elemente cheie : statutul si concursul. de a gestiona. pe permanenta. Principiul separarii permite functionarilor sa-si dezvolte propriul sistem de legitimare. fiecare segment interiorizeaza valorile grupurilor plasate sub controlul ei. • Neutralitatea sociala (impartialitatea): functia publica se plaseaza deasupra clivajelor sociale. de a echilibra interesele particulare de grup. In democratiile liberale. birocratia se doteaza de o legitimitate de ordin politic in ciuda faptului ca viziunea si discursul ei oficial sint bazate pe principiul subordonarii birocratiei fata de politic. in 1850 si 1870. Ea devine purtatoarea lor de cuvint. obiectivele gestiunii functiei publice. ea a procedat la adoptarea statutului general al functiei sale publice. Aceste dimensiuni sint ansambluri de alegeri politice.

ea nu tine cont de principiul reprezentativitatii. In principiu. Statul este acaparat de interese partizane. Cu toate acestea. acest model are configuratii diferite. Este o conceptie care s-a dezvoltat odata cu sufragiul universal. Functia publica nu-si mai poate indeplini functia de garant al realizarii binelui comun. Notiunea de merit este strict individuala. in realitate. Aceasta practica de a oferi posturi in functia publica fidelilor partidului la putere se numeste de asemenea. In practica. aceasta doctrina este in proces de revizuire pentru motive de eficacitate si de justitie (discriminare pozitiva). In democratiile liberale. „patronaj”. pentru partidele politice. toti candidatii pentru un post sint egali. In acest sistem. Concursul este norma unei recrutari in functie de merit. dependenta administratiei in raport cu politicul si neutralitatea functiei publice. Acesta este sistemul numit „spoil system” (sau „de dépouilles” in franceza). aceastea sint formulate de birocrati. in principiu. regimul de merit implica recrutarea prin concurs.Ca principiu de selectie a functionarilor. Acest sistem a fost practica in state cu partid unuic si in regimurile totalitare caracterizate prin suprematia politicului si controlul administratiei de catre partid in numele maselor. Regimul de merit semnifica un sistem de examene competitive conduse de un organism autonom. procesul decizional este tot mai mult dominat de responsabilii administrativi si mai putin de catre politicienii alesi in mod democratic. Chiar daca acestia din urma legitimeaza deciziile. In societatea occidentalea post-industriala. argumentul principal invocat este necesitatea de a avea functionari fideli. in tarile democratice. modelul birocratic clasic implica o separare intre administratie si politic. Ea si-a gasit expresia cea mai clar formulata in 1892 in alegerile din SUA. In aceste sisteme se respinge orice principiu de neutralitate al functionarilor. In acest caz. regimul de merit a fost mult timp doctrina pentru a contracara influentele partizane. In acest sistem. b) O alta situatie consta in politizarea functiei publice. in virtutea principiului democratic al separarii puterilor. Acesta este un model. in America de nord. o situatie ideal-tipica. incompetenta functionarilor numiti prin patronaj a determinat guvernele sa caute solutii tinind cont de exigentele mereu mai ridicate cerute de posturile respective. Aceasta norma cere ca un candidat sa fie clasat intr-o ordine in functie de notele obtinute in timpul evaluarilor. Se refuza functionarilor un statut care nu implica decit competenta si drepturi si obligatii juridice. Un dezechilibru intre cele doua elemente componente ale modelului poate sa conduca la doua situatii: a) functionarizarea sistemului politic caracterizata printr-o influenta crescuta a tehnocratiei nealese dar foarte puternica. din punct de vedere la raportului cu politica 17 . Este conceptia care afirma prioritatea politicului in raport cu administratia In aceasta perspectiva se invoca necesitatea. De mai multi ani. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :      Enumerati citeva din semnificatiile conceptului de « birocratie » Care sint principalele trasaturi ale organizatiei de tip birocratic Care sint criteriile de definire a functionarilor publici In ce consta legitimitatea birocratica si care sint principiile pe care se bazeaza Care sint cele doua conceptii ale functiei publice. obligatia de neutralitate a functionarilor implica trei reguli: • functionarii accepta regimul democratic si vor fi loiali sistemului existent • trebuie sa ramina in afara luptelor partizane • in caz de dezacord cu directia politica. B) Functia publica politizata Acestei prime viziuni a functionariatului ii se opune o alta conceptie care proclama libera alegere a functionarilor de catre autoritatile politice. concursul functioneaza in avantajul anumitor grupuri in detrimentul altora. ei trebuie sa respecte datoria de supunere in limitele prevazute de statut In concluzie. de a putea sa-si numeasca partizanii in posturi ale functiei publice pentru a le recompensa serviciile aduse partidului. In aceasta logica. competenta lor fiind singura baza a discriminarii.

Functia publica nu se confunda cu indivizii care sint investiti temporar de catre cetateni cu functia de a guverna. organizarea carierei profesionale trebuie sa asigure buna functionare a serviciului public datorita permanentei personalului sau. absenta unei Constitutii scrise. Aplicarea celor doua principii nu s-a realizat nici in acelasi moment nici in acelasi ritm in diferite tari. in SUA de elitele exterioare Statului. absenta traditiei admnistratiei Statului absolut. in SUA sistemul de merit fiind esentialmente un mijloc care permite indiguirea manipularilor exercitate de partide politice. Se considera ca aplicarea acestor principii majore este necesara pentru ca administratia sa fie eficace. tendinte actuale Constructia birocratiei Viziunea functiei publice s-a elaborat progresiv sub influenta unor factori variati si s-a concretizat in a doua jumatate a secolului al XIXlea prin reforme care au marcat un moment de cotitura in conceptia asupra serviciului public al Statului. adica sa stopeze abuzurile si coruptia. Acestor elemente de influenta care au fost la baza constructiei birocratiei americane li s-a adaugat incepind cu sfirsitul secolului al XIXlea. Altfel spus. conceptia asupra administratiei publice americane a fost influentata de diferite elemente proprii administratiei din cinci natiuni europene: influenta britanica. influenta federalismului la virf. c) Particulariatea principala este dominatia. 3.Modulul 3: Viziunea functiei publice : Origine. In tari ca Marea Britanie si Franta. Viziunea functiei publice si evolutia acesteia sint diferite de conceptia si traiectoria administratiei in tarile europene. Aceasta inseamna ca : recrutarea functionarilor trebuie operata pe baza meritului (aptitudini) prin aplicarea unor reguli impersonale (sistemul de merit). influenta franceza. absenta dreptului roman. sociale. iar pe plan institutional existenta diviziunilor administrative speciale – districte (scoli. Misiunile de interes general pe care Statul le asigura nu pot fi realizate decit daca personalul administrativ poseda calitatile necesare indeplinirii acestor sarcini. de exemplu. Influente. caracterul permanent al serviciului public implica o adevarata cariera. istoric. rolul specific al rolului exercutivului in cadrul regimului prezidential . In aceasta viziune. 2. s-a adoptat o Constitutie scrisa si s-a introdus sistemul prezidential. Factori specifici de influenta : a) o experienta istorica particulara : absenta trecutului feudal. Acest sistem este traditional in istoria administratiei americane atit la nivel federal cit si pe plan etatic (al Statelor membre ale federatiei). Transformarile serviciului public incep odata cu razboiul civil si nu vizau constituirea unei functii publice de tip birocratic. politice : relatiile public / privat se particularizeaza prin dominatia acestuia din urma si mentalitatea de buisness in domeniul gestiunii afacerilor publice . a sistemului de patronaj (spoil system). Reformele intreprinse sint inspirate in mod esential de considerente morale si etice. Dar cea care a contat in mod real a fost experienta britanica (pe plan conceptual libertatea civica si egalitatea drepturilor cetatenilor. In general. sanatate publice etc. absenta de centralitate. reformele au fost opera elitelor legate de Stat. absenta Statului unitar . de monarhie. se considera ca functionarii servesc Statul. El a fost practicat inca din 1829. spaniola si portugheza. La inceput. influenta germana adaptata si ea contextului american. reformele serviciului public au fost realizate in toate tarile de catre elite. Spre deosebire de modelul englez – Stat unitar. Evolutia functiei publice in SUA A) Constituire si particularitati 1. sistem parlamnetar – statul american este federal. ci urmarea sa puna capat partitocratiei.Vom prezenta citeva din trasaturile principale ale evolutiei istorice a celor doua mari tipuri de functie publica: americana si europeana. b) Contextul se caracterizeaza prin alte configuratii economice. si auto-guvernarea de tip anglo-saxon la baza . olandeza. din timpul administratiei lui Andrew Jonson si a exersat o dominatie puternica intre 1830 si 1890. 18 . in cadrul functiei publice.).

Cele doua comisii simbolizeaza marea transormare intervenita in viata americana. Miscarea de reforma a continuat prin adoptarea in 1883 a Legii serviciului public (Civil Service Act). Interesele acestora erau astfel impuse instantelor puterii. universitari. se extinde interventia guvernamentala in viata economica. functia publica continua sa se gaseasca in miinile magnatilor imbogatiti in timpul razboiului. inlocuirea sistemului de patronaj care. Cu toate acestea. se elaboreaza filozofia administratiei ca birocratie centralizata si organizata in mod sistematic. critica spiritului de partid si intereselor partizane inguste care erau singurele obiective urmarite in defavoarea interesesului general . Urmare transformarii societatii agricole americane in societate industriala. Rezultatele practice ale acestei prime etape a procesului de reforma din 1883 au fost limitate. care a institutit un sistem pragmatic al functiei publice care contrasta puternic cu conceptia „teoretica” britanica. Aceasta adordare va resuscita dupa 1900. ea este controlata politic. sau in mina antreprenorilor implicati in dezvoltarea transportului feroviar. principalii critici ai incompetentei unui personal lipsit de profesionalism. si industrial in special. influenta lui Wilson va marca definitiv evolutia functiei publice. Obiectivele vizau : critica sistemului de patronaj care a creat o oligarhie politica si o birocratie de proasta calitate. avocati. accesul la functia publica trebuie sa aiba la baza cariterii obiective (prin examen). dar aceasta neutralitate nu este un scop in sine. Reforma institutionala a functiei publice Acest proces a fost amorsat in 1870 si a vizat reducerea cheltuielilor si realizarea unei functii publice bazata pe criterii de eficienta. cu antrenament si perfectionare organizate si prin cresterea numarului de functionari. a puterilor publice in domeniul economic in general. ci un mijloc care permite realizarea reformei morale a sistemului. pe o scara larga. reformele nu prevedeau organizarea carierei in functia publica. deoarece in sistemul de patronaj cei care lucreaza in administratie sint indatorati fata de leaderii partidelor fata de care contracteaza obligatii. obiectivul acestora fiind incercarea de a moraliza politica si nu de a ameliora functionarea administratiei. adica nu prevedeau garantii. Aceste reforme au fost sustinute de o parte a lumii afacerilor (comercianti si bancheri). garantiile carierei nu mai erau necesare. asigurarea neutralitatii politice a celor ce sint in serviciul Statului este indispensabila pentru buna functionare a afacerilor publice . ceea ce s-a tradus prin crearea carierei administrative. In 1887 a fost creata Comisia pentru comertul interetatic (Interstate Commerce Commission) care a condus la intrarea. iar doctrina care a inspirat miscarea reformatoare isi are sursa in etica puritana. el paralizeaza si distruge sistemul republican . Impreuna cu Comisia functiei publice ea a influentat in mod decisiv evolutia administratiei federale si procedura administrativa. Aceste obiective s-au concretizat incepinnd cu 1871 prin punerea in practica a unor proceduri de recrutare si avansare in functie de merit prin crearea Comisiei functiei publice autorizata sa elaboreze regulile de acces la serviciul public. dar si de jurnalisti. 19 . sau in mina noii clase industriale care controla organizatiile politice. cu alte reforma urmarea ameliorarea unui sistem pervers. Pe plan institutional – politic si administrativ – se creeaza primele doua mari comisii guvernamentale (agentii independente) : Comisia functiei publice (1883) si Comisia comertului intrer-etatic (1887). Reforma a fost deci rezultatul actiunii elitelor exterioare sferei etatice. aceasta transformare nu a vizat organizarea rationala a functiei publice si nici eliminarea elitismului care este contrar principiului egalitarist democratic. Patronajul s-a mentinut. Pe plan teoretic. De aemenea. mai precis in viziunea asupra Binelui asa cum este ea conceputa in religia protestanta. Crearea acestei cominsii corespunde inlocuirii sistemului de patronaj care domina viziunea asupra functiei publice cu sistemul de merit. la sfirsitul secolului al XIX-lea. fiind un sistem bazat pe coruptie si generator de coruptie. aceasta punind bazele stiintei adminstrative din SUA. Deoarece numirile nu se mai realizau dupa criteriile partizane. cu un concurs de intrare. administratia nu functioneaza dupa criterii de eficacitate.B) Procesul de reforma din secolul al XIX-lea La sfirsitul secolului al XVIII-lea si inceputul secolului XIX. care se alfla la baza marii traditii administrative a federalistilor si care va domina viziunea asupra administratiei pina in 1819. prin speculatie.

cum erau de exemplu companiile de comunicatii si feroviare. Aceasta stiinta. independent de regimul politic. atit financiar cit si de energie. Aceasta data este un moment important pentru evolutia fucntiei publice americane. Accentul pus pe planificarea administrativa si pe functionarizarea profesionala fac din functia publica o metoda de organizare a vietii sociale prin experti (inginerie sociala). dezvoltarea ulterioara a fost mai lenta. dupa Wilson. aceasta conceptie fiind dominanta pina in perioada interbelica. Astfel.Conceptia wilsoniana asupra functiei publice O a doua etapa a procesului de reforma are loc in 1887. in acel moment profesor universitar si care va fi ales presedinetele SUA in 1913. Dar inainte de toate. O administratie autonoma este cel mai bun mijloc pentru ca aceasta sa-si indeplineasca sarcinile pe care dezvoltarea industriala le impun. care trebuia sa-si intareasca controlul asupra activitatii firmelor celor mai importante. Recrutarea. Scopul acestei lucrari a fost sa demonstreze ca reforma in curs a functiei publice este o conditie. Se enunta astfel principiul autonomiei adminsitratiei fata de politic. ea trebuie sa fie structurata in acelasi fel. retinem ca influenta lui a fost considerabila. putind chiar vorbi de o adevarata ideologie a randamentului. egale ca importanta cu credoul democratic . In acelasi timp. pregatirea capacitatilor profesionale si perfectionarea expertilor ocupa un loc central in deprinderea practicilor administrative. considera Wilson. O alta trasatura pune accentul pe ideea de colaborare intre functionari si cetateni si ea se va afla la originea sistemului de relatii publice. dar mai ales indirecta. Aceasta teza comporta in acelasi timp o condamnare a patronajului. Ceea ce au acestea in comun este mentinerea accentului pe randamentul si tehnicitatea administratiei. care trebuia sa devina independenta de originile ei franco-germane. Viziunea lui Wilson este de fapt o viziune a practicii administrative dupa modelul european pe care el a incercat sa-l adapteze caracterului federal al Statului american si democratiei americane. sau un mijloc. Acest text este considerat prima reflectie teoretica americana asupra stiintei administrative. pentru ca functiile adminsitratiei sa fie utile si eficace. pentru ca ele sa nu-si prejudicieze mutual actiunile. Originalitatea analizei consta in faptul ca a subliniat necesitatea ueni stiinte administrative pragmatica. Dupa Wilson. obiectivul lui Wilson nu s-a limitat la moralizarea politica. Prin principiul autonomiei functiei publice fata de politic. Evolutia functiei publice in secolul al XX-lea Dupa 1887. Al doilea obiectiv viza mijloacele prin care guvernul isi poate realiza scopurile in modul cel mai eficace posibil si cu cel mai mic cost posibil. 20 . care va deveni dihotomia clasica adminstratie / politica. este cu atit mai necesara cu cit functia publica era in expansiune. pentru ameliorarea organizarii adminsitratiei si a metodelor sale. Rezumind importanta lui Wilson in domeniul reformei administrative. Autonomia da adminsitratiei o dimensiune instrumentala. trebuie puse in valoare legaturile de partenariat dintre administratia publica si gestiunea afacerilor. In aceasta analiza. Eficacitatea devine cea mai importanta valoare. Reforma introdusa de New Deal a marcat o cotitura doctrinala in viziunea functiei publice: ea a diminuat dominatia conceptiei dualiste prin recunoasterea necesitatii unei anumite participari a administratiei in procesul de policy-making. dar a fost constient de necesitatea „americanizarii” acestei stiinte. reformism. management stiintific) sint vagi. analiza diferentierii nete dintre administratie si politica propusa de Wilson va influenta urmatoarele generatii de practicieeni si teoreticieni din domeniul administratiei si politicului. nu sint repuse in cauza institutiile democratice. Teza centrala a reflectiei lui Wilson – administratia trebuie sa ramina in afara politicului – comporta ideea unei colaborari intre cele doua sfere. Wilson a fost influentat in intreprinderea sa de realizarile stiintei europene. un articol scris de Woodrow Wilson. Aceasta tendinta cerea o noua conceptie asupra rolului Statului. Wilson a elaborat in mod stiintific trasaturile esentiale si principiile directoare ale viitoarei stiinte administrative. Este anul aparitiei lucrarii „Studiul administratiei”. iar deosebirile dintre diferentele curente (progresism. Studiile sale au marcat etapa autonomizarii administratiei. ceea ce va deveni o trasatura particulara a gindirii administrative americane.

Chiar daca tendinta manageriala se mentine. altfel spus exista o separare neta intre elaborarea politicilor si executarea lor. administratia americana va fi profund marcata de influenta intreprinderii private. in ciuda caaracteristilor ideologice. totul pe fondul filozofiei politice dominante in context american. opusa administratiei „birocratice”. in special incepind din 1938. ea este in defensiva in fata noii paradigme care nega utilitatea separarii clasice intre politica si administratie. Wilson a preconizat legatura strinsa dintre administratie si lumea afacerilor. a grupurilor de interes si 21 . cea britanica in domeniul guvernarii locale. Aceste influente de natura dubla. reformele initiate dupa 1880. 4)pe planul practicii. participarea administratiei la elaborarea politicilor publice se va accentua. 2. insa incepind cu 1929. interesul quasi-exclusiv pentru organizare. cu aceata data ea devenind parte integranta a domeniului stiintei politice. care au fost opera grupurilor de presiune contra rolului guvernantilor. conceptia austro-germana de la sfirsitul secolului al XIX-lea care l-a influentat pe Wilson. administratia este o stiinta si o practica a democratiei. Aceste contradictii s-au reflectat pe planul reformelor administrative si au influentat intr-un mod particular evolutia raportului politica / administatie. Aceasta noua tendinta va influenta formarea corpului de profesori. La sfisitul acestui tur de orizont al principalelor etape si curente care au marcat evolutia functiei publice americane. participarea administratiei la viata economica devine o trasatura specifica si generalizata. dorinte) . Stiinta administrativa in SUA Stiinta administrativa a fost putin studiata inainte de 1925. inainte si dupa 1929. Viziunea americana este opusa traditiei europene in care functia publica trebuie sa participe la elaborarea politicilor publice si aceasta in ciuda reformelor din anii 20 si 30 cind s-a considerat ca misiunea administratiei trebuie sa se bazeze pe o anumita legatura intre munca administrativa si policy-making. Pe plan teoretic aceasta conceptie s-a reflectat prin tendinta de crea o stiinta administrativa automa. utilitarism. putem sintetiza principalele caractersitici ale viziunii asupra administratiei in SUA: 1. si sublinierea factorului expertiza. performanta. etice si democratice. fiind aproape mereu un amestec de analiza obiectiva a faptelor sociale cu atitutdini subiective (judecati de valoare. din atasament sincer fata de dogmele democratice. Pe plan teoretic si practic se produce integrarea stiintelor sociale in administratia publica federala.Stiinta si practica administratiei se bazeaza pe influenta profunda a conceptelor din managementul afacerilor : Natura privata a administratiei publice rezulta din similitudinea esentiala cu gestiunea afacerilor private. 4. Aceasta perioada interbelica a avut. Aproape toate conceptele administrative sint concepte morale : este impregnata de ideea serviciului social.Este esentialmente moralizanta. ramine pragmatica si empirica . 3. Deci. si programele de pregatire a cadrelor . Inca din 1887. a partidelor politice. Este o abordare apolitica a administratiei care devine adesea anti-politica. adica viziunea ideologica puritana si ideologia afacerilor implica o contrdictie: prima sursa comporta tendinte de dirijism. alaturi de studiile guvernarii. randament. O caracteristica a functiei publice americane este absenta de legatura intre sistemul administrativ si obiectivele vizate de politica. a doua tinde sa limiteze influenta administratiei asupra economiei. un curent care citica si repune in cauza abordarea managementului stiintific. prin continut si consecinte. de devotament fata de progres.Distinctia ideologica rigida intre administratie si politica. in studiile administrative se pune accentul pe stucturile organizationale ale apartului administrativ si tehnica functionarii sale. fiind bazata pe „profesiunea de credinta”. aceea a mentinerii echilibrului democratic si al libertatilor individuale. Accentul se deplaseaza de la nivelul autoritatii catre societate.In perioada interbelica emerge si se dezvolta. stiintele sociale in SUA sint un substitut de morala sociala facut din civism protestant. dar si viziunea proprie anilor 30 . doua subiecte total ignorate pina atunci de stiinta administrativa. de aici rezultind inclinatia de a aborda totul sub unghiul elementelor tehnice. o importanta deosebita: 1) ea a pus in evidenta o combinatie de influente: pe de-o parte viziunea europene. au intarit rolul societatii si valorilor ei. sub influenta experientei razboiului. ceea ce semnifica estomparea conceptiei dihotomice administratie / politica. 2) a imprimat viziunii asupra administratiei o caracterstica esentiala si durabila : conceptia asupra adminisitratiei. 3) pe plan teoretic. Aceasta viziune are ca rezultat o tehnicitate exagerata.

In concluzie. stiinta politica. indreptata catre functionarea efectiva a aparatului administrativ. Ea va fi marcata de influenta tuturor acestor analize facind parte din acelasi domeniu de cercetare. in SUA se studiaza structura si organizatia administratiei. Stiinta administrativa este in SUA mai putin rigida si mai multilaterala decit echivalentul sau european. Intre 1837-38 si apoi intre 1845-48. dar numai de la sfirsitul anilor 1830 se dezvolta o viziune coerenta a reformelor care sa urmareasca realizarea unei functii publice mai eficiente si limitarea influentelor politice asupra administratiei. Este o abordare de „inginerie sociala”. moment important chiar daca aceasta scoala a avut o existenta scurta. principalele reforme au fost realizate intre 1853 si 1870. si in acest sens au marcat o importanta schimbare institutionala. Or. Incadrata de stiinta politica. 22 . personalul etc. iar in Franta viziunea asupra administratiei este marcata de dreptul administrativ. Stiinta administrativa are un caracter pragmatic. stiinta administrativa si conceptele ei au fost influentate de spiritul realist si stiintific al gindirii germane. Astfel. aplicarea principiilor functiei publice s-a bazat pe ideea ca agentii publici sint in serviciul Statului. stiinta administrativa sa eliberat de dependenta sa originala exclusiva fata de stiintele juridice. doua subiecte care sint in general neglijate in Europa unde continua sa domine. incepind din 1831. remunerarea lor era prevalata din bugetul de Stat care era votat de parlament. Insa chiar si inainte. deci particularizanta. Reformele care au marcat evolutia sistemelor administrative englez si francez 1. Cazul Marii Britanii si al Frantei In Marea Britanie. si chiar daca recrutarea nu asigura continuitatea. Spre deosebire de scoala administrativa europeana. principiul neutralitatii politice ca norma ce deschide accesul la functia publica continua sa fie condiderat ca o conditie de eficacitate administrativa. Tezele formulate tin de teorie aplicata la nevoile concrete ale vietii sociale. dar mai ales trecerea unui examen care este mijlocul cel mai adecvat de selectie. in ciuda faptului ca functionarii continuau sa fie considerati „servitorii regelui”. Perspectiva este pozitivista. performanta. stiinta administrativa fiind o stiinta a dreptului administrativ. Sub a treia Republica. In 1848 este creata Scoala Nationala de Administratie Publice. de exemplu. au un pronuntat caracter interdisciplinar. in SUA. Faptul ca stiinta administratiei este studiata in cadrul stiintelor politice a avut o influenta considerabila asupra aparatului conceptual doctrinal al administratiei publice. abordarea formal-juridica. Se studiaza in special structurile organizationale ale aparatului administrativ si tehnica functionarii lui. aplicarea principiilor care reglementeaza serviciul Statului se generalizeaza. functionarea efectiva. Competenta functionarilor poate imbraca mai multe forme: posedarea unei diplome. in ciuda incercarilor de adoptare a teoriilor si conceptelor anglo-saxone. adica se caracterizeaza prin orientarea ei practica. si in general stiintele sociale. in SUA insasi stiinta politica este diferita de abordarea traditionala de orientare in general juridica practicata la inceput sub influenta europeana. Daca in Germania. cu toate acestea. exista putine studii comparate. Chiar daca in Marea Britanie si in Franta recrutarea nu se face pe baza meritului (aceasta practica de recrutare fiind limitata). In SUA. Selectia in functie de aptitudine. In Franta. Consta in recrutarea persoanelor dotate cu un minimum de calificare care le face apte sa efectueze sarcinilie care le sint repartizate. Ele s-au dezvoltat in paralel si simultan. Reformele au vizat ruptura legaturii directe fata de Coroana.studiul opiniei publice. stiinta administrativa este pragmatica. este centrata pe situatia specifica a SUA. stiinta administratiei a cunoscut in acelasi timp si un proces de osmoza cu studiul „gestiunii afacerilor” (buisness management). Este realista. Evolutia functiei publice in Europa secolului al XIX-lea. eficacitatea. In abordarea teoretica si in practica universitara cele doua discipline sint legate prin caracterul esentialmente pragmatic. Studiul functiei publice este legat de viata politica in ansamblu si de functionarea mecanismului etatic. Reglementarile transformarii administratiei au fost adopatate inca din epoca revolutionara. au fost adoptate cele mai importante reforme. in SUA situatia este diferita.

In general. Sa notam in final. fiecare minister avind propriile reguli de organizare si de clasificare a angajatilor. in masura diferita. dreptul public. autonomizarea administratiei centrale a fost fara consecinte pentru echilibrul institutional al regimului politic. Astfel. Incepind cu secolul al XIX-lea. s-a adoptat o viziune a formatiei specializate. stiintele politice. Inca de la sfirsitul secolului al XVIII-lea. stramoasa Scolii nationale de administratie care va functiona din 1945. sint diferite. Sistemul de examen este conceput ca un test al capacitatilor si abilitatilor de spirit si mai putin o verificare a cunostintelor. in parte. Profesionalizarea functiei publice devine astfel un obiectiv general. In cazurile prezentate. miza a fost diferita: Astfel. calitatile cerute. pentru avansari. Concluzii : In a doua jumatate a secolului al XIX-lea se impune ideea conform careia buna functionare a administratiei si capacitatea Statului de a-si indeplini misiunile sint dependente de calitatea personalului si a permanentei sale. viziune pregatirii functionarilor a fost diferita. posturile administrative sint organizate in mod ierarhic in grade. S-a considerat ca formatia necesara pentru a indeplini functiile administrative nu trebuie sa fie specializata. In 1871 este insa creata Scoala libera de stiinte politice. statistica. proiectele de reforma s-au orientat catre dezvoltarea invatamintului administrativ in cadrul tuturor facultatilor de drept si dezvoltarea unei scoli speciale de stiinte politice si administrative. ea cere o pregatire proprie. fiecare grad fiind subdivizat in esaloane carora le corespunde o scala de remunerare proprie fiecarui minister. Scoala de administratie proceda la recrutarea pe baza de concurs si asigura pregatirea in diferite discipline necesare administratiei. In Franta si Marea Britanie. Conditiile de organizare a examenelor. In Franta. Criteriile de selectie variaza de o administratie la alta. sub influenta modelului german. De asemenea. In Franta. Ea a fost desfiintata in chiar anul crearii sale. chiar daca functia administrativa nu necesita o expertiza specifica. Si adoptarea acestui principiu a vizat democratizarea sistemului si protectia contra arbitrariului. Se renunta astfel la monopolul fromatiei axata pe drept. De exemplu. Astfel. In Marea Britanie si in Franta. dar nu pentru intrarea in domeniu. 23 . Patronajul nu s-a exersat decit pentru numirile in posturile vacante si. spre deosebire de sistemul englez. Reformele au avut deci ca obiectiv principal transformarea modului de recrutare a functiei publice prin ruperea legaturilor acesteia cu aristocratia funciara. Criteriul care dermina cariera functionarului este principiul avansarii. dar si in altele. Reforma a substituit criteriul nasterii cu cel al educatiei. in SUA pierderea de catre partidele politice a controlului exersat asupra posturilor din administratiae era perceputa ca o atingere a puterii membrilor din Congres. pentru functia publica se cereau studii universitare din orice domeniu. ca atit in Frata cit si in Marea Britanie nu a existat un sistem institutionalizat de patronaj ca in SUA. in Marea Britanie viziunea functionarului „generalist” a dominat miscarea reformatoare. tehnologia. Dar criteriile vor fi diferite in functie de ministere pina la adoptarea in 1946 a statutului general al functionarilor. dimpotriva.Acest principiu a fost aplicat in mod diferit in cele doua tari. Sistemul nu se aplica insa in mod omogen. Principiul carierei Acest principiu semnifica faptul ca puterea discretionara a responsabililor politici trebuie sa fie strict limitata. de rezistenta celor care se temeau sa-si piarda pozitiile politice. avansarea si promovarea intr-un grad superior sint reglate de principiul vechimii. inca din anul 1820 se considera. conferind astfel Universitatii un rol esential in formarea „servitorilor regelui”. sistemul de recrutare prin concurs s-a generalizat incepind cu sfirsitul secolului al XIX-lea. ca administratia publica este o stiinta care trebuie sa inglobeze economia politica. permitind in acelasi timp Presedintelui sa-si intareasca influenta si sa creasca puterea federala in detrimentul statelor membre. Mai tirziu. s-a aplicat principiul concursului ca modalitate de acces in anumite scoli si functii. 2. Reformele trebuie sa vizeze recrutarea in functie de merit si organizarea carierei pe baza unor criterii impersonale. In 1848 este creata Scoala nationala de administraie publica unde se preda economia politica. Aceasta implica separarea (ruptura) legaturilor dintre functionari si oamenii politici. Aceasta viziune noua s-a lovit insa.

Aceasta a devenit un factor de promovare a functionailor si creuzetul in care este formata quasitotalitatea liderilor politici. birocratii isi impun punctele de vedere si interesele. ceea ce corespunde tendintei de diminuare. In acest sens.democrat. In scolile de cadre sint aplicate noi programe. tatonind un executiv intarit. Pe plan economic s-au adopatat principiile keynesiene iar pe plan politic regimul social. Esta vorba de criza sistemului economic bazat pe capitalismul auto-regulator de piata libera si de emergenta miscarilor totalitare fasciste in Europa. flexibile si operationale . dotati cu rationalitate tehnica. in aceste conditii. ci de agent. Sprijinindu-se pe competenta lor tehnica. tendinta legata de dezvoltatea Statului providenta si a strategiilor sale interventioniste (dezvoltarea intreprinderilor publice. aceasta noua orientare va constitui modelul general al societatii occidentale.Evolutia administratiei in sceolul al XX-lea In anii 30. Altfel spus. printr-o reforma profunda a Statului. Astfel. o noua conceptie asupra administratiei emerge: administratia are nu numai rolul de instrument pentru mentinerea statu quo-ului. Legitimitatea bazata pe rationalitatea tehnica Expansiunea si complexificarea functiilor Statului are nevoie de competenta tehnica si cunoastintele impersonale si obiective ale functionarilor. centrata pe ideea schimbarii ordinii existente bazata pe liberalismul economic si parlamentarismul politic care au intrat in criza. altfel spus o intarire a capacitatilor Statului – capacitatea de a formula si implementa politici. intelectual si administrativ. o guvernare puternica. S-a incercat. In aceasta noua paradigma un rol major revine planificarii : aceasta modifica ierarhia valorilor administrative privilegiind termenul lung si inovatia . 1. a specificitatii administratiei. si actor. intre capitalismul liberal si comunism. Acestia. Autoritatea guvernantilor este tot mai mult legata de capacitatea lor de gestiune si ami putin de originea lor electiva. reglarea. asistam la cresterea rolului functionarilor care au contacte directe cu „partenerii sociali”. administratiile rigide au fost inlocuite cu administratii de „misiune”. O noua legitimare (procesul de auto-legitimare) Discursul functionarilor referitor la raportul administratie / politica este ambiguu. Dar in fapt ei revendica o dubla legitimitate : o legitimitate de ordin tehnic si o alta de ordin democratic. Aceste noi idei si principii vom influenta functia publica si raportul ei cu societatea si politica. crearea acestei institutii ilustrind in acelasi timp fenomenul unificarii elitelor. Asistam la o schimbare a adordarii instrumentale a functiei publice care devine factor de reforma. altfel spus. Aceste tendinte s-au reflectat si in acelasi timp au fost incurajate si dezvoltate prin crearea. a Scolii nationale de administratie publica care va contribui la producerea de tehnicieni pentru functia publica. dar mai ales a modificat pozitia functionarilor si alesilor. Dupa razboi. o noua miscare de idei emerge in mediile economic. Este o intarire a rolului functionarilor in conditiile in care sistemul reprezentativ nu a evoluat. economici si administrativi. Astfel. fenomenul major a fost intrarea administratiei in domeniul economic. gasirea unei a treia cai de dezvoltare. in acest context. realizarea consensului social . Este fenomenul de 24 . ei patrund in domeniul politic. a. in Franta. al transformarii structurale. extensia rolului Statului a avantajat exclusiv functionarii a caror influenta a atins dimensiuni necunoscute pina atunci in raport cu politicul. O noua orientare prinde contur in domeniul pregatirii functionarilor. de care am vorbit in sectiunea precedenta. intarirea controlului etatic. Viziunea functiei publice dupa 1945 Noua pozitie ocupata de administratie in sistemul politic si in cadrul societatii se traduce prin cautarea unei legitimitati proprii in conditiile atenuarii tot mai accentuate a specificitatii administratiei in raporturile ei cu politicul. Birocratii recunosc suprematia alesilor si rolul lor instrumental. participa din ce in ce mai mult ca experti la elaborarea deciziilor colective. Asistam din ce in ce mai mult la o situatie opusa modelului clasic : alesii sint cei care utilizeaza tot mai mult legitimitatea tehnica a functionarilor. In noul context economic si social de dupa razboi. planificarea). care presupuneau interventionismul etatic. Reforma Statului occidental se baza de trei elemente: planismul (palnificarea dezvoltarii economice). prioritatea policului care rezulta din principiile democratice.

principiile clasice care defineau birocratia sint incompatibile cu o administratie moderna. 25 . In acelasi timp. Aceasta democratie participativa repune in cauza sistemul reprezentativitatii traditionale. regularitatii si securitatii. In aceasta abordare. democratia participativa se manifesta si prin intermediul functiei publice. bazata pe iddea rentabilitatii si eficacitatii. Astfel. produc norme. altfel spus de accesul functionarilor in posturi de responsabilitate politica. adica aplicarea metodelor sectorului privat in domeniul gestiunii afacerilor publice. se transpune in sinul aparatului birocratic. Acesta fenomen este numit in Franta „pantouflage”. administratia este in contact cu administratii. care actioneaza ca presiuni (constringeri) asupra altor actori sociali. Functionarii care se reclama de la rationalitatea tehnica influenteaza comportamentul oamenilor politici alesi. respectiv a abordarii functiei publice ca factor de stabilitate cu rol in elaborarea normelor. a. Acesta este fenomenul de diluare a specificitatii functiei publice. a devenit o trasatura generala si in crestere. 2) Eficacitatea functiei publice : Daca in mod traditional administratia era axata pe principiul stabilitatii. functia publica isi modifica metodele de gestiune in conformitate cu rolul ei de asigura echilibrul general al societatii. astazi. functia publica este in general o etapa catre alte responsabilitati (pozitii) politice si administrative. posturile de conducere din sectorul privat sint detinute de inalti ex-functionari. care este rezultatul unei pluralitati de interese particulare. Legitimitatea democratica Planificarea a permis functionarilor sa-si impuna competenta tehnica si prin aceasta sa-si construiasca propria legitimitate democratica. Aceasta evolutie implica si se traduce prin : 1) Legitimitatea intereselor particulare carora li se recunoaste un rol important in crearea interesului general. noile raporturi dintre administratie si administrati nu se mai prezinta in termeni de autoritate ci in termeni de influenta. 2. Asistam la emanciparea functionarilor de sub tutela politicului. 3) Osmoza dintre sfera administrativa si mediul de afaceri care. Este o reevaluare a relatiei dintre interesul general si interesele particulare. b. de rationalitate in formularea interesului general. Concertarea pe care planificarea se bazeaza. al migrarii functionarilro catre exterior. acest rol exercitindu-se prin compromis si conciliere. a intreprinderilor nationale dar si a intreprinderilor private. functionarii contribuie la estomparea dihotomiei public / privat. desi nu este noua. de coerenta. si emergenta unei viziuni in functie de obiective si mijloace. Decizia este rezultatul unui amplu proces de negociere (de concertare) intre functionari si reprezentantii diferitelor grupuri economice si sociale. Pentru inaltii functionari. adica colaborarea functionarilor cu celelalte forte sociale si economice. functionarii au un rol de arbitraj intre aceste interese pluraliste si cererile sociale. Si in acest fel functia publica joaca un rol important in intarirea unei democratii realmente democratica. Astfel. Desi intre aceste doua domenii exista diferente nete. Spus si altfel. astazi. revendicind pentru ea o legitimitate democratica proprie. functionarii au devenit manageri. Aceasta miscare de schimbare a raporturilor dintre functia publica si restul societatii se produce intr-un singur sens. Functionarii introduc un principiu de ordine. adica ele au valori si interese comune. Importanta acordata eficacitatii are drept corolar devalorizarea dreptului. influenteaza alegerile politice. de atenuare a autonomiei birocratiei in raport cu alte sfere de activitate. antreneaza rolul acestora in democratia participativa. Diluarea specificitatii administratiei Functia publica nu mai este separata nici de mediul politic si nici de mediul economic. participa direct la realizarea obiectivelor si intereselor colective. de grup si individuale. Un nou raport public / privat Dezvoltind relatii multiple cu grupurile sociale. In aceste conditii.profesionalizare a politicului. criterii. Asistam de asemenea la fenomenul de unificare a elitelor : grupul celor ce apartin marilor corpuri se afla la conducerea administratiei. deci o accentuare a dimensiunii ei instrumentale. Prin aplicarea principiilor managementului public. Exista o osmoza intre aceste domenii. astazi logica economiei capitaliste. Se admite in acest sens ca functionarii nu sint singurii reprezentanti ai interesului general. traditionala. este abandonul principiului neutralitatii functiei publice.

viziunea manageriala. randament. Valorile dominante in functia publica sint din ce in ce mai mult schimbarea. caracterizata prin eficacitate. Angajamentul social Vechiul principiu al neutralitatii sociale a administratiei ca reprezentanta a interesului general si deci garanta a echilibrului in societate. Asistam la o modificare a sensului functiei clasice a administratiei. o abordare activa si dinamica este tendinta majora in evolutia actuala a functiei publice. a neutralitatii ei. deplasare in favoarea intereselor private. actiunea. Concluzii Functia publica este si va fi tot mai dominata de ideologia de tip tehnocratic. este in curs de transformare. voluntarista. a caracterului ei conservator (mentinere a echilibrului social). Ea participa la definirea si realizarea proiectelor colective. separarea neta dintre administratie si politica dispare.b. Astfel. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :     Care este importanta reflectiei lui Wilson asupra stiintei si practicii administrative Care sint particularitatile care au marcat evolutia functiei publice americane Care sint trasaturile specifice ale stiintei administratiei americane in raport cu cea europeana Identificati tendintele de evolutie ale functiei publice dupa 1945 26 . a administratiei. fuziune cu lumea afacerilor. vizunea asupra functiei publice in diferite contexte nationale se apropie de viziunea americana a functiei publice. Aceasta osmoza se concretizeaza prin asocierea strinsa a inaltilor functionari la procesele de decizie politica si prin trecerea sistematica de la un domeniu la altul. reforma. Intarirea executivului in defavoarea legislativului va influenta raportul administratie / politica in sensul restaurarii autoritatii guvernantilor asupra birocratiei administrative. Astfel. Promovarea functionarilor in sinul sistemului politic si al societatii se va accentua. Rolul ei de arbitru se transforma in rol activ. ca final al acestei evolutii. Dar aceasta tendinta va conduce la osmoza dintre inalta functie publica su executivul ales. Functia publica nu ai este in mod exclusiv un instrument de executie a deciziilor luate de oamneii politici. O noua abordare. Aceasta evolutie este in legatura cu teoriile neo-liberale care au dominat procesele de reforma incepind cu anii 90 ai secolului al XX-lea si care promoveaza dezangajarea Statului din domeniul economic si intoarcerea la logica pietrei auto-regulatoare. Aceste noi tendinte – o noua redefinire a raporturilor administratie / politica si o noua viziune asupra neutralitatii administratiei – sint in contradictie cu conceptia traditionala a functiei publice ca garant si arbitru al interesului general.

acordind o importanta decisiva institutiilor administrative in calitate de prelungiri ale dreptului administrativ. modelul liberal este un model al administratiei centralizate. in sensul in care Lenin este cel care a creat un stat si o administratie de tip marxist. Conform acestui model. prin asociatiile de cetateni (institutii locale. In perspectiva liberala. Centralizarea a aparut ca un mijloc de a evita dezordinea. Deci administratia liberala ar trebui sa fie descentralizata. in definitia modelului marxist de administratie sintem trimisi la definitia statului si la relatia sa cu societatea. adica constringeri reglementare (legea). administratia a fost mult timp studiata in facultatile de drept ca o stiinta a dreptului administrativ. Este deci principiul subordonarii administratiei fata de politic (legislativ si executiv). viziunea liberala a raportului Administratie / Politica are la baza aceasta idee fundamentala a liberalismului clasic. Analize comparate ale raportului Administratie / Politica Exista trei modele fondatoare ale administratiei. administratia s-a dezvoltat in directia centralizarii. clasica conform careia Statul este instrumentul clasei dominanate. Modelul liberal este o perspectiva politico-juridica si institutionala a fenomenului birocratic. Administratia este instrumentul puterii publice ale carei interventii se fac pe cale de constringere Acest model este in acelasi timp institutional. proprietatii si securitatii indivizilor. Relatii in sinul administratiei se refera la problema centralizarii sau de descentralizarii. adica ele vizeaza prezervarea regimului politic (democratie) si a libertatii individului. Exista doua viziuni in analiza marxista a Statului (deci a administratiei). absenta de centralizare conducind la anarhie. El este inspirat de teoria liberala a lui Locke si Montesquieu. Totusi. adica indeplineste un rol instrumental. Aceste relatii se plaseaza in aceiasi perpectiva. in practica. b) Modelul marxist Viziunea este marxista. modelul marxist de administratie este in primul rind un model de Stat. Originea acestui raport se afla in textele doctrinei liberale. dar modelul de administratie este marxist-leninist. In consecinta. colectivitati locale). in secolul al XIX lea. de modelul weberian si cel marxist. pentru Marx. adica a repartitiei puterilor intre administratiile centrale si teritoriale (locale). asa cum arata Tocqueville. Este vorba de modelul liberal. In Franta. Insa. Interpretarea liberala a acestei relatii se bazeaza pe cele doua principii cunoscute : cel al separarii puterilor (este o independenta functionala . sub influenta acestuia din urma. sint doua realitati inseparabile : administratia este expresia si instrumentul Statului. Statul si administratia nu sint disociate. Sint modele care au inspirat intreaga gindire administrativa si au contribuit in mod esential la construirea si dezvoltarea administratiei. Chiar daca exista o separare a puterilor. implica ca in orice Stat. sa gasim inevitabil un organ suprem care domina celelalte si care asigura unitatea Statului.Modulul 4 – Modele fundamentale de administratiei si modele teoretice ale raportului Administratie / Politica. Institutia administrativa are ca scop interesul general si ca mijloc prerogativele puterii publice Relatiile dintre administratie si politica sint in centrul acestui model. chiar in cele ale caror constitutie este bazata pe teoria separarii puterilor. Astfel. Functiile interne si externe ale Statului au ca scop prezervarea libertatii. Astfel. libertatea este cel mai bine prezervata. deci pentru a impiedica abuzul de putere. daca Hegel a facut din Stat fundamentul societatii civile. 27 . este distinctia dintre functionarii politici si cei de cariera (permanenti) si cel al subordonarea administratiei fata de politic. in principiul separarii puterilor al carei scop este protectia libertatilor cetatenilor si apararea lor fata de puterile discretionare ale autoritatilor. intre administratie si economie si a relatiilor din cadrul administratiei. principiul unitatii Statului (al autoritatii) care traduce necesitatea coeziunii diferitelor puteri. Este viziunea critica a modelului capitalismului pe care Marx a dezvoltat-o plecind de la conceptia hegeliana a Statului si birocratiei prusiene. Ele corespund unor configuratii diferite ale relatiilor dintre administratie si politica.Exista in primul rind viziunea materialista. liberalismul fiind doctrina libertatii in ordine. administratia este un corp de organe supuse legii si subordonat puterii politice. iar mijlocul utilizat este violenta (simbolica). Cu alte cuvinte. a) Modelul liberal Este rar prezentat si studiat sub acest nume.

O alta lectura a lui Marx pune in evidenta o teorie a autonomiei relative a Statului in raport cu societatea. dar nu politico-juridic. in functie de elemente afective. sau un rege intr-o monarhie. actiunea lor se neutralizeaza. Exista situatii istorice cind Statul scapa determinarii economice. a fost analizata de Marx in „18 Brumar al lui Louis Bonaparte” ai apoi dezvoltata de neo-marxisti (Gramsci. un dumnezeu. Aceste caracteristici sint ierarhizarea. ci bazat pe viziunea organizationala a fenomenului administrativ. Se bazeaza pe cutumele puternic ancrate in mentalitati. conformindu-se unei cutume . 1. sau in virtutea unei rationalitati prin valoare. in functie de interesul material pe care il pot obtine (instrumentala). sau trei tipuri de autoritate (dominatie) in functie de legitimitatea care se afla la baza lor. traditia sau calitatile personale ale unui om. Ambele implica in acelasi timp constringere si supunere. calitatile transcendente. Pentru construirea acestei tipoliogii. fortele sociale sint echilibrate. impunerea) nu este in mod necesar legitime si supunerea in acest caz nu este in mod necesar o datorie. Statul este forma de organizare utilizata de burghezie pentru a-i garanta si apara acesteia proprietatea si interesele. In centrul modelului weberian al administratiei si Statului se afla conceptul de dominatie si raporturile de autoritate. Dupa cum legitimitatea are la baza regulile. 2. exista trei tipuri de dominatie legitima. Weber a facut distinctie intre dominatie si putere. Este domiantia pe care o exercita altadata patriarhul sau seniorul funciar. faptul ca isi exercita functiile prin autoritate si centralizare. clasele sint in lupta pentru a-si impune interesele. dar ea stabileste o norma de conformitate fata de trecut ceea ce impiedica inovatia si schimbarea. Max Weber a dezvoltat modelul devenit clasic al birocratiei in « Economie si societate » si in « Savantul si omul politic ». Este ghidul suprem. Aceasta confera autoritate celui ce domina. Ierarhizarea. Analiza fenomenului si formelor de dominatie are la baza metoda ideal-tipului. societatea este o conditie a existentei Statului. Poate fi un razboinic. ordinul. in virtutea unei rationalitati prin finalitate. Nimeni nu-i contesta superioritatea. Dimpotriva. sau al virutii eroice sau in fata valorii exemplare a unei persoane dotata cu carisma. centralizarea sint mijloace institutionale prin care burghezia isi exercita dominatia. Autoritatea traditionala permite o functionare stabila a ordinii sociale. Poate fi o personalitate religioasa sau politica dotata cu atribute exceptionale. Ea are caracteristicile institutionale necesare garantarii dominatiei burgheziei. c) Modelul weberian Este un model liberal. ea este in serviciul burgheziei. Exista astfel trei fundamente posibile ale legitimitatii. Acest conflict intre clase este sursa autonomiei Statului care devine mediator intre clase si interese. Puterea inseamna capacitatea de a impune intr-o relatie sociala propria vointa. In acest caz constringerea este legitima. Dominatia (autoritatea) traditionala Este legitimitatea conferita de traditie. Statul este independent. Comandamentul (porunca. in sensul ca orice putere are aspecte atit rationale cit si traditionale si carismatice. Autoritatea nu se afla in personalitatea lederului. un mare 28 . Althusser). Birocratia este un corp parazitar. In aceasta viziune. autoritarismul. Este vorba de supunerea tuturor in fata unui leader providential. ci in rolul pe care il recunoaste traditia. Aceasta legitimitate depinde de conformitatea fata de vechile uzante sau de ideea pe care ne-o facem despre ordinea care prevala altadata. Reprezentind Statul. Aceasta tema a autonomiei Statului (a suprastructurii). La limita. dominatia implica recunoasterea (acceptarea) supunerii. dominatia fiind in general mixta. administratia scapa de rolul sau subordonat de instrument in serviciul clasei dominante si da impresia ca devine un centru de decizie si de actiune independent de clase. In viziune marxista. Weber insistind asupra faptului ca tipologia propusa de el are un scop analitic. mai ales in perioade de tranzitie cind nici o clasa sociala nu este atit de puternica incit sa-si impuna dominatia. este un profet. caracterul ei de corporatie inchisa. Autoritatea carismatica Dominatia carismatica se bazeaza pe gratia personala si extraordinara a unui individ si care se traduce prin supunerea in fata caracterului sacru. deci a autonomiei administratiei in raport cu politicul.dimpotriva. Weber spune ca dominatii se pot supune pentru trei tipuri de motive (conform celor trei tipuri de rationalitai) : din obisnuinta.

continuitatea exercitarii dominatiei . Structurile birocratice. Deci. specializarea functiilor . Ele se carcaterizeaza prin permanenta. adica de rationalizare a structurilor administrative. Prin « rational » trebuie sa intelegem adecvarea mijloacelor la scopuri (rationalitate instrumentala). Pentru a se evita arbitrariul. Impersonalitatea semnifica formalism si previzibilitate si implica necesitatea unor functionari personal dezinteresati si obiectivi. toate functioneaza dupa aceleasi principii de organizare interna. Fiecare isi exercita specializarea sa in limitele atributiilor sale. Prin « legal ». Membrii unui grup supus unei astfel de relatii de dominatie formeaza o grupare politica in cazul in care se intrunesc trei conditii : teritorialitatea (dominatia se exercita asupra unui teritoriu) . Dupa Weber. rigoare. Un astfel de grup care indeplineste cele trei conditii formeaza un Stat. Weber a formulat definitia clasica a Statului ca institutie care presupune un raport de dominatie de tip rational-legal : Statul modern este definit ca fiind o organizatie care prin conducerea ei administrativa revendica cu success monopolul constringerii legitime. armata. de capacitatea acestuia de a intretine credinta si fervoarea militanta. neutralitatea politica. Problema succesiunii este o chestiune intotdeauna critica in cadrul unei societati bazata pe acest tip de autoritate. Riscul de sciziune este mare intru-cit diferitii discipoli pretind ca sint veritabilii mostenitori si continuatori ai leaderului carismatic. care urmareste obiective materiale sau ideale. 2) ierarhie Organizatia birocratica este un sistem bine ordonat de dominatie si de subordonare in care se exercita un control al gradelor inferioare de catre gradele superioare. sint forma de dominatie cea mai rationala din punct de vedere formal. in viziunea lui Weber. un sef revolutionar. disciplina. politica. Dupa Weber. Este deci e un sistem ierarhic. Aceasta structura impersonala asigura continuitatea organizatiei. Statul modern consta intr-un raport de dominatie de tip rational-legal. Structurile birocratice caracterizeaza orice intreprindere economica. Autoritatea (dominatia) rational-legala Acest tip de autoritate este reglat de norme care definesc in mod impersonal drepturile si obligatiile fiecaruia. fiind rational. O autoritate legala este opusul unei autoritati arbitrare care nu se supune nici unei reguli. Birocratia este o lume in care toti participantii sint legati prin reguli impersonale si nu prin legaturi arbitrare sau influente personale. 3. Organizatia care corespunde perfect autoritatii rational-legale este birocratia. a originilor si structurii sale. Ierarhia este supusa legalitatii. existenta unei constringeri fizice. Si prin « impersonala » intelegem ca regulile edictate se aplica tuturor si nu apartin nimanui in nume propriu. toate nivelele (titulari de post) superioare si inferioare trebuie sa respecte drepturile care le sint recunoscute de lege. Relatiile intre palierele organizatiei sint realtii de autoritate pre-stabilite de tip legal. a administratiei. Plecind de la aceasta definitia s-a constituit teoria weberiana a Statului. Ideal-tipul birocratiei este o organizatie in care nici traditia si nici charisma nu intervin si care este reglata exclusiv prin reguli de autoritate rational-legale. birocratiile de partid. 3) specializarea Este un alt principiu fundamental al organizarii unei structuri birocratice. accentul este pus pe respectarea regulilor ca singura sursa de autoritate. Acest tip de dominatie caracterizeaza Statul modern. este organizatia care permite obtinerea celei mai mari eficacitati prin introducerea unui demers cit mai rational posibil. inalt calificati. ierarhie . Acest tip de organizatie este dependenta de preferintele leaderului. Functia publica. Statul. dezvoltarea functiei publice moderne cere un corp de lucratori specializati. Procesul de dezvoltare administrativa este in mod necesar un proces de birocratizare. 1) formalizarea regulilor Structura birocratica este o structura impersonala distincta de indivizii care o compun.demagog. Aceasta formatie este necesara aplicarii regulilor pentru a obtine 29 . ca organizatie de tip birocratic se bazeaza pe citeva principii esentiale : formalizarea regulilor . Acest tip de dominatie este la baza definitiei weberiene a Statului si este esential pentru a putea intelege functionarea administratiilor birocratice. orice intreprindere capitalista. pregatiti pentru sarcinile lor profesionale printr-o formatie specifica. birocratia. seful unui partid politic. Birocratia este organizatia rationala ideal-tipica. privata sau publica.

securitatea salariului. birocratia cere salariatilor indatoriri legate de posturile ocupate. in special de puterea partidelor politice. Aceasta calificare este determinata de aptitudini public constatate si dupa o procedura impersonala (concurs. Altfel spus. in ciuda principiului subordonarii.o completa rationalitate a actiunii administrative si consta intr-o „cunoastere specializata” ceruta de tehnicile economiei moderne. Cariera ofera garantii care au drept consecinta sa asigure (maximizeze) securitatea profesionala: securitatea locului de munca. sint indreptatiti sa intervina in luptele politice. birocratul nu este supus autoritatii organizatiei decit pentru realizarea functiilor sale profesionale. nu sint satisfacute. Supunerea administratiei fata de puterea politica se explica prin ratiuni care tin in primul rind de legitimitatea puterii si apoi de interesul personal al celor care se supun acestei puteri. fata de orice putere politica (puterea existenta la un moment dat). Este o regula stricta pentru functionarii de cariera. Weber admite ca in masura in care ratiunea de Stat si interesele ordinii stabilite sint in joc. functionarii politici. atunci organizatia procede (aplica) sanctiuni. In conformitate cu acest prinipiu de cariera. de subordonare. Orice mod de gestiune a personalului care se bazeaza pe acest principiu poate fi calificat de birocratic. cu proceduri fixate prin regulamente si legi. promovarea si sanctiunea sint determinate exclusiv de merit. In contrapartida acestor garantii. adica au posibilitatea sa-si petreaca viata profesionala in sinul unei administratii in care avanseaza dupa vechime sau dupa prestatiile de serviciu. 4) principiul neutralitatii politice Este neutralitatea de principiu a functiei publice. sa combata ca oamenii politici care au exact aceasta vocatie : sa lupte. Administratia birocratica semnifica dominatia in virtutea cunoasterii detinute de functionari datorita formatiei primite si a cunoasterii dobindite in serviciu. Postul este o ocupatie profesionala. pentru a accelera avansarea se trece prin concurs. iar pe de alta parte ea defineste natura relatiei functionarilor cu puterea politica careia ei sint supusi. avansarea depinde de vechime sau. Dupa Weber. Deci. Insa functionarii sint recrutati pe baza unui examen si a unei diplome care atesta formarea lor si calificarea profesionala. Aceasta relatie intre Administratie si Politica este. care pot fi deplasati dupa vointa sau pot sa fie dispinibilizati. deci. pentru Weber. In cadrul fiecarei categorii de post. sint dependente de criterii meritocratice si impersonale. in modelul weberian. Concluzii pentru cele trei modele : 1) administratia este un instrument 30 . sa ia parte. Formatia specializata este o parte constitutiva a puterii birocratiei. a) recrutarea – Acest criteriu presupune ca un candidat ales sa fie cel ale carui calificari si competente corespund cel mai bine exigentelor postului. Aceste reguli de avansare sint garantate fiecaruia inca de la intrarea in organizatie si ele formeaza un plan de cariera. si numai ei. Specializarea structurilor birocratice este deci garantata de specializarea agentilor care au sarcina functionarii lor. Aceasta supunere impune o divizare a functionarilor in doua categorii: functionari de cariera si functionari politici. omul politic (ministru. sa se pasioneze pentru treburile publice. personal liberi. nu se supun decit datoriei obiective a functiei lor. diplome) b) cariera se deruleaza dupa reguli impersonale. Daca aceste indatoriri. Birocratia este o organizatie in care recrutarea. Aceasta specializare permite pe de-o parte o diviziune a muncii in administratie in functie de sarcini si formatie. furnituri). In acelasi timp. birocratia este tipul cel mai pur de dominatie legala care este exercitata printr-un singur sef al gruparii si administratia este compusa in acest sistem din functionari care. promovarea. intr-o ierarhie a functiei solid stabilita. sau dupa cele doua. Acestea sint de asemenea conforme cu reguli pre-stabilite. Deci modelul weberian se caracterizeaza prin supunerea administratiei fata de putere. administratia sa fie separata cit mai strict posibil de puterea politica. clar definite. sef de stat) se situeaza in afara acestei cunoasteri specializate. Acest principiu cere ca. salariatul birocratiei (functionarul) nu este proprietarul postului ocupat nici al mijoacelor de munca (local. Lui nu i se cere o calificare profesionala specializata. Neutralitatea trebuie insa strict respectata de catre functionarii de cariera. 5) cariera Functionarii urmeaza o cariera. examen. Ei sint numiti (si nu alesi) intr-un post care constituie unica sau principala lor ocupatie.

se caracterizeaza printr-o puternica ierarhizare. In realitate aceste trasaturi ideal-tipice sint alterate. administratia este un instrument de constringere. in aceasta viziune. Cele trei modele sint ideal-tipuri si ele sint conforme cu o anumita viziune asupra societatii. Regulile si practicile de numire. scheme de referinta. 31 . diferitele organe de control sint insarcinate cu mentinerea unui inalt nivel de disciplina si de calitate in executarea serviciului. Relatia dintre cele doua domenii poate fi analizata din perspective diferite. grile. primele elemente importante ale unei reflectii comparative asupra raporturilor administratie / politica. Deci cele trei modele au in comun instrumentalitatea. astfel incit spiritul de corp nu se poate dezvolta . ceea ce conduce la o deplasare constanta a functionarilor. este la originea disfunctiunilor sistemului . ierarhizata. Aceste birocratii. Statul este un aparat represiv care functioneaza pe baza de violenta. fara nicio regula fixa. Statul trebuie sa renunte la functiile economice. de dominatie in modelul liberal constringerea se exercita prin lege in model weberian este un principiu de baza. el a caracterizat in special marile tipuri de orientari politice ale birocratiilor. Aplicind conceptele analizei sociologice la studiul societatilor istorice. fara garantia unei cariere. in functie de criterii diferite. pentru studiul relatiilor dintre mediul administrativ si cel politic. Relatia de dominatie se afla in centrul oricarei administratii . De asemenea. intr-o lucrare colectiva din 1963. In toate modelele ea este ierarhizata. birocratii auto-orientate (« self-oriented bureaucrasies »). Altfel spus.model liberal – administratia este instrumentul puterii politice alese model weberian – este instrumentul puterii politice existente (oricare ar fi) marxist clasic – instrumentul clasei dominanate administratia este unitara adica centralizata. Statul este un aparat de constringere prin excelenta. Noi modele ale administratiei Acestea sint versiuni reinnoite ale modelelor clasice. a) Birocratiile « service-oriented » se caracterizeaza in primul rind prin gradul de autonomie (neutralitate) al organizatiei sale interne in raport cu puterea politica. de promovare si de realizare a functiunilor sint aplicate in mod general si continuu. Modelele propuse sint ghiduri. desi autonome in raport cu puterea politica. 2) 3) - Analize comparate ale raportului administratie / politica. In primcipal este vorba despre modelul neoliberal care este centrat pe limitarea interventiei statului. organizarea centralizata. promoveaza o conceptie descentralizata a administratiei si propune metode ale intreprinderii private adica aplicarea metodelor managementului privat in gestionarea treburilor publice – noul management public –. in interiorul acestui tip de birocratie. ierarhizata. b) Birocratiile supuse guvernantilor se caracterizeaza prin : grad scazut de autonomie interne. de la un loc de munca la altul. birocratizata. Neo-liberalismul inseamna intoarcerea la semnificatia profunda a liberalismului. Acest autor a dezvoltat in studiul sau asupra birocratiilor emergente (in regiunile in curs de dezvoltare si in noile state). Eisenstadt a degajat trei mari modele : birocratiile orientate catre serviciu (functie) (« service-oriented ») . fiind instrumentul domintiei de clasa. Este un model apropiat de modelul weberia. sint totusi supuse controlului si puterii guvernului. Dar ele sint modele de referinta pentru analizele practicate de stiinta administrativa. Functionarii sint mai mult servitorii personali ai guvernantilor si ai Statului personificat de acesti guvernanti sau de grupurile sociale pe care ei ii reprezinta. 1) Modelul lui Samuel Eisenstadt. rolul lui esential fiind cel de coordonare. birocratiile supuse guvernantilor (« subservient to the rules ») . Aceast control al puterii politice se exercita in principal prin intermediul anumitor functionari de inal nivel din ierarhia administrativa si prin controlul executat asupra mijloacelor bugetare puse la dispozitia administratiilor. disciplina si control. centralizarea si dominatia.in modelul marxist.

Situatia din SUA prezinta o alta configuratie : la toate nivelele se produc schimburi frecvente intre functionarii din interior si cei din exterior. Un astfel de exemplu il constituie birocratiile militare. In cadrul acestor organizatii. Caracterul partizan al unei birocratii este legat in special de recrutarea de agenti din exteriorul administratiei si impusi de catre puterea politica. Dar exista combinatii diferite intre cele doua modele in functie de gradul de partizanat birocratic (inalt / redus) si de gradul de politizare bircratica (inalt / redus). Tipologia lui Eisenstadt. asistentii presedintelui) posturile sint ocupate de insiders (principiul carierei). 1969) Aceasta analiza este mai clara si coerenta din punct de vedere al criteriilor de clasificare. De exemplu. la primul esalon (guvern) regasim outsiders. intre cele doua existind o varietate de combinatii. in cadrul carora recrutarea si promovarea functionarilor sint legate de sprijinul partidului care recompenseza astfel participarea acestora la activitati politice. 32 . Autorul a stabilit doua tipologii. In principiu exista o corelatie pozitiva intre intre cele doua tipuri : birocratiile cele mai partizane sint in acelasi timp si cele mai politizate. in functie de elementele interne (tipul de agenti. la al treilea eaelon (directori de agentii. iar un al doilea este realizat in functie de natura si nivelul posturilor ocupate de functionari. a) In functie de relatiile cu politicul. Acestea sint birocratii caracterizate printr-o puternica autonomie: sint birocratii care si-au cistigat puterea in afara sau contra puterii politice si scapa controlului acesteia. functionarii fiind sensibili la solicitarile partidului. Sint legate de agenti care provin din administratie si care si-au facut cariera in interiorul administratiei. functionarii de inalt nivel actioneaza in interesul lor personal. Recrutarea personalului are un caracter puternic clientelar si marcat de nepotism. sau prezenta lor este simultana. 2) Birocratiile politizate a caror preocupare majora este achizitia de putere si mai putin aplicarea deciziilor guvernamentale. a) b) c) d) birocratie inalt partizana si inalt politizata : tari sub-dezvoltate birocratii ne-partizane si politizate : Tailanda partizane si ne-politizate : Israel ne-partizane si nepolitizate : Marea Britanie b) O alta tipologie realizata de Riggs depaseste analiza in functie de un criteriu unic (prea sumara). interni sau externi) ale administratiei. ceea ce introduce o doza de eterogenitate in principiul de clasificare. cel al meritului agentilor din interior sau al sistemului de patronaj (agenti din exterior). exista doua tipuri de birocratii : 1)Birocratiile partizane. are un defect principal : Clasificarea propusa este realizata atit in functie de elementele externe (orientarea birocratiilor) cit cit si elementele interne ale administratiei (tipul de recrutare si de statut al agentilor). Un alt tip este ilustrat de cazul Marii Britanii : la toate esaloanele nu exista decit agenti din interior (exclusivitatea principiului de merit si cariera). Exista astfel birocratii in care toate esaloanele sint ocupate de agenti din interior (insiders) care urmeaza principiul de cariera. formalizarea si ritualismul domina practicile administrative. B) Modelul lui Riggs (Political and Administrative Development. Prima tipologie a birocratiilor este in functie de relatiile cu politicul. la al doilea esalon (sub-secretari) avem tot outsiders. in Franta. si birocratii in care posturile sint ocupate de agenti din exterior (outsiders).c) Birocratiile de tip « self-oriented » (orientate catre organizatia birocratica insasi) . In aceasta a doua tipologie autorul propune o distinctie intre diferite tipuri de birocratii in functie de natura si nivelul posturilor ocupate. desi utila si importanta. Posturile sint considerate proprietatea personala a titularului. Aceasta influenta a politicului se manifesta de asemenea in exercitarea functiilor. Un anumit favoritism afecteaza astfel deciziile luate de catre birocrati. Este specifica sistemului de patronaj.

un inalt nivel de suprematie a politicului care sint absolut irealiste. Sintem in prezenta unei logici care implica o anumita politizare a birocratilor si la o anumita birocratizare a politicienilor. functionarii executa. In acest caz. Astfel. Dar aceste roluri sint limitate. 33 . fiecare jucind un rol diferit. Acest model presupune un inalt nivel de ierarhizare a autoritatii si al procesului de luare a deciziei. modelul clasic nu corespunde mereu realitatii. Fiind un model ideal-tip. acesta trimite la faptul ca in democratia liberala. Inovatia in acest sistem apartine politicienilor si influenta functionarilor in procesul de decizie diminueaza in momente de criza. acesta admite o anumita participare a functionarilor la procesul de decizie politica. Aceasta tip de raporturi administratie / politica concede functionarilor un rol mult mai « politic » decit in modelele anterioare. ea nu se reinnoieste in acelasi timp cu schimbarea puterii politice. In acest model stilul de guvernare este incremental si reactiv. este o referinta care permite analiza si comparatia unor situatii concrete infinit mai complexe si nuantate. Primii decid. Ca si in modelul precedent. 1981) Autorii propun patru modele care. In timp ce politicienii sint insarcinati cu articularea intereselor individuale difuze si neorganizate. principiul de subordonare se refera la faptul ca in tarile democratice administratia nu are legitimitate proprie. Putnam si Rockman (Bureaucrates et Politiciens dans les democraties occidentals. cazuri caracterizate prin osmoza dintre administrativ si politic. furnizeaza expertiza. b) Un alt model este cel al participarii simultane a politicienilor si functionarilor la procesul de decizie politica. nu exista o diviziune a sarcinilor muncii politice. spre deosebire de primul model. Acesta este modelul clasic weberian. D) Tipologia propusa de Gérald Timsit Tipologia se bazeaza pe elementele interne ale birocratiei. politicienii definesc proiectele politice. atit birocratii cit si politicienii sint angajati in procesul de decizie. Insa. d) Un al patrulea model corespunde disparitiei separarii administratiei de politic (model antiweberian). Dupa autori. De asemenea. c) Un al treilea model insista asupra repartizarii rolurilor intre politicieni si functionari. acest model ar corespunde cazului francez si japonez. articuleaza si realizeaza medierea intereselor. Ea este astfel subordonata puterii politice al carei instrument si executant este. Astfel. in timp ce puterea politica isi schimba orientarea. el ar fi ilustrativ pentru Marea Britanie si Germania prin introducerea in aceste sisteme a unor outsiders in posturile rezervate functionarilor. administratia nu se confunda cu puterea politica. rolul administratiilor in mobilizarea si medierea intereselor sectoriale este in crestere. in functie de gradul de politizare a birocratiei. Este un model care corespunde « corporatismului liberal » in care se actioneaza prin consens. Cit priveste principiul separarii. modelele sint caracterizate in functie de subordonarea si separarea care definesc raporturile dintre administratie si politic. in realitate. Pe de alta parte. Este un idealtip. Functionarii contribuie cu cunostintele de specialitate. a) Modelul in care politicienii guverneaza si functionarii administraza.C) Tipologia realizata de Aberbach. interesele si valorile puse in joc. Acest model trebuie totusi nuantat : Profesionalismul politicienilor relativizeaza ideea conform careia functionarii dispun de monopolul expertizei. Reamintim semnificatia celor doua principii. insa. El presupune diferentierea cea mai neta a politicului in raport cu administratia si corespunde situatiei din secolul alXIX-lea. Cele doua tipuri de agenti sint egal implicati in politica. concret. Este modelul conform doctrinei clasice si care corespunde dihotomiei weberiene. Aceasta configuratie pune in evidenta un model hibrid in care nu exista nicio diferenta esentiala intre rolurile politicienilor si cele ale functionarilor. functionarii sint responsabili cu medierea intereselor inguste si bine definite ale clientelelor organizate. cuprind o scala care merge de la separarea neta pina la supresiunea acestei demarcatii. principiul separarii interzice identificarea politicului cu administrativul garantind stabilitatea si continuitatea aparatului administrativ. aceasta distinctie este impracticabila. Cu toate acestea. unde majoritatile politice alterneaza in mod regulat la putere. Exista o varietate de situatii care ilustreaza acest model.

Autorul a realizat astfel o tipologie in functie de gradul de echilibru al acestui raport si a pus in evidenta doua modele : modele de echilibru si modele de dezechilibru. Principiul de subordonare si de separare 1) principiul de subordonare Subordonarea isi are fundamentul fie in texte.Dupa Timsit. Exista relee (organe) care permit circulatia informatiei si transmiterea deciziilor. ideal-tipica. pentru punerea in practica a unei ierarhii administrative clar subordonata politicului. este modelul original. ministrul este singurul responsabil in fata Parlamentului pentru toate actiunile ministerului sau. care corespunde modelului occidental Este un model organizat in jurul echilibrului intre cele doua principii. cel de subordonare a administratiei fata de puterea politica si cel de separare a politicului si administratiei. bazata pe principiul meritului. Aceste organe sint compuse din agenti care au statutul de functionari de cariera. In Germania. acest control consta in punerea in practica a unei Comisii a Serviciului Civil direct responsabila in fata Reginei. existenta a doua ierarhii distincte. acest principiu a capatat progresiv a semnificatie suplimentara : acea de control al politicului asupra administrativului. de asemenea. Se afirma astfel relatia de subordonare a administratiei (civile si militare) fata de puterea politica prin Guvern. De exemplu. Situatia de echilibru perfect este. in Marea Britanie (dar si in SUA). care traduce echilibrul principiilor. Ministrul isi controleaza strins functionarii. Exceptii se aplica in general pentru recrutarea functionarilor de la virful si de la baza ierarhiilor (posturi de o mare tehnicitate). in functie de variatiile celor doua principii de la situatia ideal-tipica de echilibru perfect (modelul teoretic weberian). in ansamblul tarilor europene. nu atit separarea functiilor este esentiala. Constitutia declara ca « guvernul determina si conduce politica natiunii » si ca « Guvernul dispune de administratie si de forta armata ». Modul de recrutare este in principiu independent de autoritatea politica. Ea nu dispune de nici o garantie formala de 34 . Mai mult. In realitate el se manifesta in mod diferit. inca o data. Secretariatul general al Presedintiei al Republicii in Franta. a) Modelul de echilibru. Respectarea efectiva a acestor principii constitutionale este garantata prin mecanisme institutionale : In Marea Britanie. Acest echilibru este realizat prin mecanisme (institutionale sau nu) care garanteaza acest echilibru si el permite cel mai bine punerea in evidenta a modului dominanat de functionare a relatiei administratie / politica. sint distincte. posturile inaltei functii publice se afla mai mult sau mai putin explicit in pozitie de dependenta fata de guvern. riguros delimitate. dar a carei subordonare rezulta din existenta celor doua ierarhii riguros limitate si circumscrise. a Legislativului asupra Executivului. In Europa continentala. dar la virful ierarhiilor exista o osmoza. de referinta. Membrii guvernului sint singurii responsabili. cele doua ierarhii exista. Functionarii sint recrutati prin concurs si examene. in aceste tari. sub a treia Republica. Garantia existentei unui sistem de merit consta in aplicarea a doua tipuri de control : Astfel. dar care au fost recrutati pe baza unor criterii in care apartenenta. a) Recrutarea functionarilor este. alinierea sau cel putin simpatia politica fata de partidul de la putere au un loc ce nu poate fi neglijat. Conceput la origine in csopul de a garanta controlul Parlamentului asupra Guvernului. cit mai ales echilibrul (sau dezechilibrul) dintre cele doua tipuri de functii. Nicaieri in alta parte ca in Marea Britanie nu exista aceasta preocupare pentru a se asigura subordonarea administratiei fata de puterea politica. dar si existenta unor puncte de contact intre cele doua sint strict definite. 2) principiul de separare Separarea instantelor politice si administrative rezulta in tarile europene din jocul combinat a doua mecanisme : mecanismele referitoare la modul de recrutare al functionarilor si mecanismele legate de statutul libertatilor publice ale functionarilor. In Franta. Astfel: In Marea Britanie este principiul responsabilitatii ministeriale. cea administrativa (compusa exclusiv din functionari de cariera) si cea politica. fie in practicile constitutionale.

De exemplu.independenta. in mod indirect. acest sistem se caracterizeaza printr-o functie publica care este structural separata de puterea politica. Exista doua tipuri de sisteme : Statutul britanic. prin statut. in grade diferite. in aceste tari neexistind o comisie speciala ca in Marea Britanie. in functie de tara. Puterea politica isi utilizeaza rolul politic-constitutional si in special puterea de numire a inaltilor functionari pe care si-a rezervat-o ca moneda de schimb in scopul obtinerii supunerii administratiei. Acestia sint insarcinati cu organizarea recrutarii functionarilor in asa maniera incit sa se impiedice practica patronajului. Inaltii functionari si toate categoriile ierarhiilor superioare nu pot in nici un caz sa exercite activitati politice. Clientelismul se manifesta la doua nivele : in primul rind in mod direct in relatiile puterii politice cu o inalta administratie numita si recrutata de catre puterea politica care isi asigura astfel fidelitatea si obedienta functionarilor si in al doilea rind. De asemenea. consta in instaurarea unui control permanent. cu atit mai mult pentru functionarii din sferele superioare. Exista deci variatii pe care acest model de echilibru. Opiniile trebuie sa se exprime cu moderatie si prudenta (obligatia de rezerva). Intr-adevar. Dar acest principiu este cel care permite sa punem in evidenta diferentele care exista intre tari si permite o analiza comparata. Al doilea tip de statut este exemplul statutului libertatilor in Franta care enunta de asemenea principul separarii celor doua domenii. Cu toare acestea. Acest control sanctioneaza absenta neutralitatii Statului in recrutarea functionarilor. 35 . clasa politica (parlamentari si membrii ai guvernului) nu cuprinde decit putini functionari la origine. birocratia nu este responsabila in fata niciunei autoritati superioare. in Franta. Observatie : in practica. le cunoaste in practica in tarile occidentale. Celalalt sistem. Exista doua tipuri de variatii (abateri) : variatii produse prin variatia principiului subordinarii si variatii produse prin variatia principiului separarii. variatii care afecteaza functionarea modelului. dar libertatea de exprimare a acestor opinii este limitata. ale subordonarii si separarii. politicul si administratiei. crescinda. dar agentii ei dispun de un asemenea statut de prestigiu incit nu pot fi supusi niciunei presiuni. Rolul inaltei functii publice este un rol de executie. Aceste doua principii cunosc. 1. cele doua sfere functioneaza prin intrepatrundere. In acest model clientelar. a) Clientelismul In acest sistem administratia este subordonata de puterea politica. loialismul si sitemul de patronaj. Modelul clientelar este bine ilustrat de sistemul italian. care este cel mai riguros si in care functionarii nu se pot dedica activitatilor politice decit in conditii strict definite. In acest model. definit prin cele doua principii. Prin astfel de reguli se incearca evitarea identificarii actiunilor functionarilor cu cele ale partidelor politice care se succed la guvernare. numai in raport cu acest model. In realitate. Aceasta relatie de schimb este o relatie clientelara. sistemul separarii / subordonarii si al neutralitatii functioneaza prin abatere de la schema weberiana a echilibrului principiilor subordonarii si al separarii. aplicat in tarile europene continentale. sistemul american poate fi considerat o “exceptie” sau sa apreciem diferentele intre Europa continentala si Marea Britanie. partidele politice joaca un rol foarte important. Administratia este tinuta departe de procesul de decizie politica. fara sa afecteze insa in mod fundamental echilibrul principiilor. libertatea de opinie este totala. prin felul in care aceasta inalta functie publica isi concepe rolul in raport cu restul functiei publice. Variatia principiului de subordonare produce forme diferite de politizare a administratiei : clientelismul. inaltii functionari au. iar in relatiile cu administratia. posibilitatea sa exercite activitati politice (sa participe la campanii electorale fara sa demisioneze in prealabil). b) Statutul libertatilor publice acordate functionarilor este un alt factor care influenteaza natura si gradul de separare intre administratie si politic. dar care isi abandoneaza prestigiul si puterea in schimbul unor garantii (si avantaje) de cariera.

Vorbim de o datorie de loialism politic. in timp ce variatia principiului de separare conduce la functionarizarea (birocratizarea) politicului. Efectele acestei variatii sint evolutia catre preluarea. Altfel spus. exista o dihotomie absoluta intre zona politica si cea administrativa. stearsa (Franta. strategiile si mecanismele de separare a politicului si administrativului sint specifice. subordonarea si separarea sint consecinta strategiilor informale si mai putin al mecanismelor institutionale. parlamentari si lobbisti. c) Sistemul de patronaj Si acest sistem se bazeaza pe cele doua principii. In concluzie. ca si functionarii francezi. se pretinde functionarilor federali un angajament politic activ in serviciul ordinii democratice si liberale. dar combinata cu o forma speciala de subordonare a administrativului fata de politic. Ceea ce este caracteristic acestui model este puternica « orientare » politica a functiei publice germane : avind in vedere trecutul recent al acestei tari. Acest principiu are ca efect modificarea conceptiei pe care si-o fac functionarii cit priveste rolul lor. In concluzie. Cit priveste sistemul american. acestia fiind recrutati in mod liber de puterea executiva. Din cauza calitatii si permanentei sale. Separarea exista deci. Variatia principiului de separare Aceasta variatie poate sa fie slaba. Dar functionarii pot sa se angajeze in activitati politice. Separarea neta administratie / politica pe care o presupune modelul loialist implica mecanisme de compensare. Retinem deci ca in acest tip de separare slaba. In acest sistem exista atit subordonare cit si separare. sint mecanisme care vizeaza rezistenta la presiunea puterii prezidentiale. In al doilea rind. 36 . In Franta. sintem inca departe de un sistem tehnocratic. Este vorba de neutralitatea Statului in recrutarea functionarilor si de neutralitatea functionarilor in exercitarea functiilor lor. care prin definitie supravietuieste schimbarilor politice. Dimpotriva. De exemplu : « guvernul de outsiders » (agenti din exterior) sau « triunghiul de fier » adica tripla alianta intre functionarii de cariera. dupa trecerea prin functia publica. Astfel. Este o forma originala de subordonare politica a administratiei.b) Loialismul Este un model caracteristic Germaniei. caruia ii este specific acest model de variatie. neutri si instrumentali) si birocratii politici care domina la nivelele superioare si care participa la procesul de decizie. Avem o functie publica profund separata de politic dar vizibil subordonata. Exista in Germania doua tipuri de functionari : birocratii clasici (functionarii weberieni. Cu toate acestea. de separare si subordonare. variatia principiului de subordonare conduce la politizarea administratiei. dar este un caz exceptional : subordonarea administratiei fata de politic este o subordonare organizata in avantajul Presedintelui si al partidului pe care el il reprezinta la putere . fie puternica (Marea Britanie). dar aceasta nu inseamna controlul administratiei de catre partidele politice. inalta administratie constituie una din fortele esentiale ale aparatului de Stat. Japonia). Sint mecanisme care asigura subordonarea administratiei fata de puterea politica. detinin functii in inaltele sfere ale politicii. dar care conduce de asemenea la cresterea puterii administratiei fata de puterea politica. situatie specifica de exemplu Japoniei. aceasta este in primul rind consecinta structurii insasi a functiei publice. interdependenta politicului si administratiei se face in profitul administratiei. de asemenea. 2. a controlului de catre aparatul de Stat si a administratiei sale. isi impune punctele de vedere in fata ministrilor. subordonarea functiei publice americane fata de puterea politica. functia publica este non-partizana dar activa (angajata politic). separearea exista. administratia este forta dominanta a aparatului de Stat japonez. Neutralitatea este unul din principiile fundamentale ale functionarii administratiei. functia publica. prin mijloace diferite. constituita in special la cel mai inalt nivel din functionari de cariera politica. In cazul stergerii frontierelor dintre administratie si puterea politica in avantajul administratiei. in Marea Britanie. in Germania asistam la politizarea administratiei. dar in mod frecvent vechii functionari. Este vorba de o structura « duala ». dar fara a modifica esential echilibrul intre cele doua principii.

Un prim model de dezechilibru corespunde dominatiei principiului de subordonare a administraiei fata de politic. Este modelul de societate administrata de politic. sau criteriile de selectie si cariera. 1. Se produc astfel doua fenomene : politizarea totala a administratiei sau functionarizarea totala politicului.b) Modele de dezechilibru Echilibrul din modelele de administratie este instabil : relatia de echilibru al principiilor de separare si subordonare care exista in tarile occidentale poate fi total dezechilibrat prin dominatia permanenta a unuia sau altuia din aceste doua principii. Cel mai bun exemplu este cel al tarilor ex-comuniste. Notam particuritatile principale ale acestui sistem : administratia se sustrage total autoritatii puterii politice. un model constant la limita dezintegrarii si exploziei . nomenclatura comunista). Este un model raspindit in tarile in curs de dezvoltare. si desi au existat diferente intre tarile care au adoptat acest model marxist-leninist cit priveste functia public. deci un model totalitar. de separare /subordonare 37 . partide. Este modelul unitatii puterii politice si al conducerii societatii de catre partidul comunist. o elita politico-administrativa. Desi acest model a cunoscut conflicte intre diferitele birocratii si institutii ale Statului. este un model de ne-integrare. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :     Care sint particularitatile celor trei modele fundamentale ale birocratiei Care sint cele trei forme de dominatie formulate de Weber Identificati tipurile de birocratii din tipologia lui Riggs Prezentati tipologia lui Timsit in functie de variatiile celor 2 principii. clanuri. sintem in situatia de separare fara subordonare . se caracterizeaza prin existenta unor birocratii duale sau pluraliste deoarece societatea este fragmentata in numeroase grupuri.Un alt model de dezechilibru este caracterizat prin dominatia principiului de separare. 2. vorbim de o sub-dezvoltare administrativa. iar aceasta diviziune sociala se reflecta pe plan institutional . fractiuni. carcateristica sa esentiala a fost puternica integrare a ansamblului sistemului politico-administrativ sub autoritatea unei birocratii politice centrale (o elita a puterii.

lideri locali ai propriului partid) si legaturi cu cetatenii si grupuri de interes. Ei intretin contacte cu retelele politice nationale. modele de cariera si atitudini politice Conform imaginii traditionale. complexitatea crescinda a cererilor sociale face ca frontierele traditionale intre politicieni (a caror preocupare principala este cautarea suportului public necesar si asigurarea legitimitaii politicilor) si functionari (care au rolul de a asigura performanta functiei publice) se modifica. Politicienii (parlamentarii). Astazi. contacte cu grupurile de interes organizate. A) Modele de contact 1) Tipurile de contact depind de specificitatea sarcinilor si nivelul de responsabilitatea Astfel. Contactele externe sint ocazionale. in timp ce functionarii politici sint actori importanti in procesul de decizie. inaltii functionari . Deci contacte directe rare cu politicienii. elementul de referinta este departamentul lor: legaturile cu egalii sau superiorii functioneaza pe o baza continua. O alta diferenta se refera la nivelul contactelor (national. functionarii de rang intermediar – cei mai apropiati de cererile sociale (cetateni. Cit priveste politicienii parlamentari. politicienii se afla in relatii in special cu publicul (cetatenii). functionarii de rang mai putin ridicat (functie de executie) nu au legaturi decit in cadrul departamentului cu alti executanti. partide) – fac legatura intre lumea administrativa si cea politica . au rolul de a media legaturile care pun in contact guvernul. cu ministrii si inalti functionari. B) Influenta atitudinilor politice asupra tipului si naturii contactelor Birocrati In functie de tipul de birocratie (politica / de craiera) distingem atitudini diferite fata de politica. 38 . acestia stabilesc contacte cu liderii partidului lor si rar cu cei din alte partide. In schimb. Functionarii de nivel mai scazut stabilesc relatii de executie cu alti executanti. grupuri de interes. De asemenea au legaturi cu lumea politica locala (lideri ai altor partide. dupa rol si functie. inaltii functionari pot sa fie in contact constant cu decidentii centrali. 4) Structura contactelor (local. Daca ne referim la legaturile cu alti actori sociali. 3) Legaturile cu actorii sociali Birocratii au. Din acest punct de vedere. cele cu lumea politica sint periferice. In timp ce birocratia clasica (functionarii de cariera) este traditional neutra. Deci retelele birocratice sint esential interbirocratice (in sinul departamentului). grupurile de interes si cetateni. partidele si societatea. Politicienii.cei mai aproape de procesul de decizie – intretin contacte cu retelele centrate pe executie. ei avind deci mai multa responsabilitate. ca si birocratii. adica cu cabinetul. la rindul lor. mai mult decit politicienii. atitudini care influenteaza interactiunile cu lumea politica. stabilesc relatii cu structurile centrale si cu cele locale (sensibile). national) Birocratia stabileste contacte in functie de rol: astfel. dimpotriva. contactele cu cetatenii sint mai frecvente decit cele cu birocratii. intretin realtii diferite : de exemplu. Politicienii. origini sociale. Politicienii de inalt nivel au contacte in special cu elitele nationale si inaltii functionari. cu functionarii altor departamente. adica intretin relatii exterioare organizatiei. birocratia intretine relatii orizontale si verticale in sinul organizatiei si ocazional relatii laterale cu lumea politica. cu lideri ai altor partide. cu alti ministrii. in timp ce elitele politice intretin mai multe contacte cu actorii locali. politicienii de rang mai putin important stabilesc contacte la nivel local pentru a asigura suport pentru liderii locali ai partidului sau legaturi cu reprezentantii grupurilor de interese. Similitudini si diferente : modele de conact. cu societatea. local). in cazul birocratiei politice optiunile politice sint importante.Modulul 5 – Politicieni si birocrati. cu ministrul de resort. 2) Elemente de referinta Pentru birocrati. birocratii stabilesc mai multe legaturi cu actorii nationali. Ei intretin deci in special relatii exterioare.

toate aceste particularitati traduc tendinta catre concentrarea puterii in miinile cabinetului si reduc tendinta birocratiei de a dezvolta contacte exterioare sistemului birocratic. cei care sint in contact cu centrele de decizie au atitudini politice mai afirmate.Birocratii de craiera Functionarii cei mai favorabili fenomenului politic sint cei mai contectati la centrul de putere politica. birocratii „politici” sint legati de centrele de decizie politica (sint catalizatori ai procesului de policy-making) si nu de sistemul reprezentativ. a) Fragmentarea institutionala Fragmentarea disperseaza puterea actorilor. si anume : traditia responsabilitatii colective a cabinetului si caracterul impersonal (anonimatul) functiei publice . doctrine. dar fiind implicata in programe de dezvoltare. Astfel. tipul de executiv puternic. existenta de comitele legislative specializate. de asemenea. Aici. Daca consideram vechimea. cetateni. Relativ similare sint contactele intra-departamentale si relatiile cu grupurile de interes. birocratii si membrii parlamentului fiind putin stimulati sa stabileasca relatii directe si sustinute. membrii ai parlamentului. In timp ce politicienii sint propulsati de valori. De exemplu. Chiar daca fragmentarea administrativa exista in grade diferite peste tot. Deci. disciplina si coeziunea partidelor . sint interesati si intretin contacte cu structurile centrale. grupuri de interes). birocratia intretine legaturi difuze. Birocratii conectati politic au tendinta sa se considere mai putin tehnocrati si mai mult policymakers. O situatie diferita exista in Suedia. Astfel. congresmani. cu actorii exteriori sistemului. partide politice putin organizate . contactele cu sistemul executiv si elitele politice contribuie la dezvoltarea unor atitudini pozitive fata de fenomenul politic. Politicieni Legislatorii partidelor de guvernamint au cele mai multe relatii cu ministrii. alti ministrii. Birocratia dispune de putina autonomie in a intra in relatii de negociere cu actorii externi. in Marea Britanie. cabinet. intretine legaturi cu 39 . guvernarea de catre partidul majoritar limiteaza relatiile cu birocratia. sistem de personal descentralizat . sistemul american este ilustrativ pentru tipul fragmentat de structuri institutionale. avind mai putin timp pentru acest tip de contacte. pozitia in sistem). Nivelul de conexiune al birocratilor la politica depinde de serviciu si de rang (localizarea structurala. caracteristicile sistemului. puternica tendinta catre autonomie a birourilor . in Olanda. sau ocupa posturi de nivel ridicat sint cei mai conectati politic. unde traditia responsabilitatii cabinetului si neutralitatea birocratica inhiba legaturile functionarilor cu lumea exterioara administratiei. intretine putine contacte cu membrii partidelor politice. Sistemul american se caracterizeaza prin : legislativ independent . sistemul pluralist de luare a deciziilor creste interdependenta dintre politicieni si birocrati. si cauta suport in arena publica. Birocratii politici Acestia nu sint politici in acelasi sens cu politicienii. afaceri interne. cu alti actori : lideri de partide. functia publica. tipul de parlament (centrat pe partid) . intrun astfel de sistem. Invers. Aceste forte centrifuge incurajeaza o dependenta mutuala intre birocrati si politicieni si existenta „triunghiului de fier” (birocrati. anumite sisteme sint mai fragmentate decit altele. in virtutea neutralitatii. slabe. Diferentele se refera in special la contactele externe. politicienii juniori sint specializati in contacte cu cetateni (mai ales la nivel local) in timp ce politicienii seniori. b) Contacte in functie de sistemul politic In tarile cu sistem de autoritate centripeta (sistem centralizat). cei care lucreaza in departamentul finante. In Canada. Aceasta diferenta este determinata de structurile institutionale si de traditie (fragmentarea institutionala) si de sistemul politic. Comparatie intre modelele de contact ale birocratiei Relatiile si contactele in sinul sistemului administrativ variaza putin de la o tara la alta. In Marea Britanie. absenta de responsabilitate a cabinetului . Pe o scara a fragmentarii acest sistem reprezinta polul centrifug (se indeparteaza de centru).

Cit priveste originea si cariera.parlamentarii. se particularizeaza prin existenta unor legaturi directe intre cele doua sfere. mai ales in cazul elitei administrative. prin regim de cabinet. Sistemul american pune in evidenta o alta situatie. birocratia americana este formata din functionari civili de cariera si din functionari politici executivi care au legaturi strinse atit cu membrii Congresului cit si cu grupurile de interes. Si in Germania exista interactiuni frecvente intre birocrati si politicieni. birocratii si politicienii sint oameni educati. In Germania. Ei sint cel mai bine plasati pentru a construi relatii durabile cu sefii si membrii comitetelor Congresului. fiind mediate de catre ministri. ceea ce are ca efect erodarea progresiva a ideologiei birocratice. multi lideri politici federali provin din politicienii Landerelor. sint sisteme fragmentate in care legaturile functionarilor cu parlamentul sint mai strinse decit cele dintre functionari si ministri. Exista o reprezentare disproportionata a acestora. Exista deci anumite similaritati cu modelul institutional american. Cele doua sisteme au in comun fragmentarea sistemului care se manifesta printr-o slaba responsabilitate a cabinetului si o institutionalizare avansata a parlamentului. Exista astfel o comunitate de interese intre functionari si parlamentari. Aici functionarii de cariera interrelationeaza cu membrii Congresului si executivul politic. In special in modelul american legaturile functionarilor cu Congresul sint intense. legaturile cu liderii partidelor se explica prin configuratia institutionala a sistemului : ministrii federali au rol in formularea si dezvoltarea politicilor. Sistemul suedez este dual in sensul ca exista legaturi ale administratiei cu parlamentul. care pune in evidenta legaturi intre functionari si politicieni. congresmanii si birocratii sint mutual dependenti. 40 . Birocratia este in Germania identificata Statului. birocratia americana este foarte activa in relatiile cu grupurile de interes: independenta Congresului in raport cu executivul face ca birocratia sa aiba posibilitatea sa-si construiasca propriul ei suport pentru interesele ei sprijinindu-se pe grupurile de interes influente. cu statut ridicat. Deci. care nu sint frecvente. dar puterea Congresului face ca birocratia sa fie mai dependenta decit congresmanii. prin parlament centrat pe un partid. relatie care este intretinuta de aceste comitete si care este consolidata prin faptul ca un mare numar de ex-functionari se regasesc in parlament. Exista insa si diferente fata de sistemul american : Bundestagul nu este la fel de independent nici la fel de puternic ca Congresul SUA. iar Landerele au rol in implementarea acestora. vom analiza diferentele in raport cu publicul. grupuri de interese. Bundestagul – cea mai puternica camera legislativa in Europa – are o structura foarte elaborata (complicata) de comitete. Astfel. In Germania politicienii sint mai dependenti de birocrati. Al doilea model. diferentele intre cele doua grupuri. Deci practica recrutarii creaza legaturi particulare intre liderii partidelor si functionari. unde exista traditia ideologiei birocratice. Functionarii civili au contacte frecvente cu parlamentul si grupurile de interes. Determinanti sociologici In marea lor majoritate. in mod istoric birocratia a avut un rol superior in raport cu politicul. De asemenea. elitele celor doua domenii sint preponderent barbati. Aceste contexte se caracterizeaza prin existenta responsabilitatii ministeriala. specific SUA si Germaniei. C) Birocrati si politicieni. modele de cariera si atitudini politice – Determinanti sociologici In aceasta sectiune vom analiza elementele comune si de diferentiere intre inaltii functionari si politicieni in calitate de actori sociali. Functionarii consiliaza frecvent aceste comitete ale Bundestagului in special pentru legislatii care implica informatii si detalii tehnice. aceste legaturi. mai ales la virful atit al ierarhiei politice cit si al celei administrative. deci o dependenta mutuala intre functionari. Dar exista o fragmentare a puterii. In Suedia exista o neta separare institutionala intre dezvoltarea de politici si implementarea lor. In plus. si cum aceste diferente influenteaza atitudinile si comportamentele politice ale elitei administrative si elitei birocratice. birocrati. In concluzie exista doua modele de contact intre functia publica si sfera politicii : Modelul intilnit in Marea Britanie si Olanda. Similitudini si diferente : origini sociale. in raport cu societatea. Exista astfel o situatie dependenta mutuala intre acesti actori. Barbatii domina aproape complet elita administrativa (numai 1% din functionarii superiori erau femei in anii 90 in medie in ansamblul tarilor occidentale). Dupa variabila sex.

in Europea continentala. Desi exista diferente intre tari. In SUA partidele sint mai putin corpuri organizate si mai mult coalitii de indivizi cu resurse financiare. In toate tarile insa se remarca importanta educatiei in recrutarea elitelor. Educatia este un criteriu esential pentru a atinge rangurile superioare in lumea politica si administrativa. in nici o tara occidentala nu se aplica masuri care vizeaza sa faca din birocrati si politicieni un grup social exclusiv. in raport cu politicienii. in timp ce in Marea Britanie preponderente sint stiintele umane. aproximativ 65% din politicieni si birocrati au tatal cu ocupatii profesionale sau manageriale (la nivelul maselor aceasta pondere este de numai 12%). in timp ce pentru birocrati acest raport este de 1/8. recrutarea 41 . dar nici una sa intre in categoria inaltilor functionari. dar si pentru compozitia sociala a elitei. Retinem ca aceste partide ofera oportunitati de avansare copiilor educati ai clasei muncitoare. Aproximativ 1 politician din 4 provine din familii de muncitori manuali. 2) cit priveste tipul de studii. in special din zone cosmopolitane. cea mai scazuta in Marea Britanie si SUA. origini sociale mai privilegiate : aproximativ 74% sint fii de manageri si profesionisti (57% pentru politicieni). comparativ cu Franta unde elitele in general au origini mai inalte. Cu toate aceste diferente in favoarea elitelor birocratice si politice si in ciuda variatiilor de la un context la altul. Considerati impreuna. Deci originea sociala nu are decit un impact indirect asupra procesului de recrutare al elitelor. In Tarile de jos elitele au origini mai modeste.a) Educatia Educatia este criteriul care face diferenta intre elite si non-elite. situatia este inca mai exceptionala decit in cazul educatiei. In toate tarile. La nivelul birocratiei. aceasta pondere este foarte ridicata la nivelul elitelor – aproximativ 88%. Dar accesul la educatie depinde de statutul social. citeva particularitati sint generale : 1) in toate tarile birocratia are mai multa educatie formala (studii universitare) decit elita politica. Un individ fara studii universitare poate avea virtual sansa sa intre in Parlament. Cei mai multi parlamentari cu cele mai putine studii universitare sint in Marea Britanie si in Germania (si mai ales in cadrul Partidului laburist si in cadrul Partidului sociodemocrat german). birocratii au mai putine studii in domeniul stiintelor sociale si naturale decit politicienii. aceasta pondere fiind de aproximativ 90% in cazul elitei administrative. acestia provin covirsitor din mediul urban. Selectionarea acestora nu este discriminata social. situatie explicata prin rolul jucat de partidele socialiste si comuniste. unde experienta in domeniul legal este esentiala pentru formarea administratorilor. absolventii care provin din clasa muncitoare au oportunitati pentru avansarea in ierarhia politica la fel ca si cei care provin din clasa mijlocie. Daca ponderea pregatirii universitare la nivelul publicului in general este de 8% in SUA si 8% in Europa. Cit priveste birocratii. Reprezentantii acestor partide sint tot mai mult aboslventi de universitati si cuprind tot mai putini muncitori manuali. c) Origini geografice In general. Toate elitele sint astazi cu studii universitare insa politicienii si birocratii sint elitele cele mai educate. birocratii au studii in domeniul dreptului. O alta diferenta se refera la faptul ca recrutarea politicienilor este mai descentralizata decit recrutarea administrativa. birocratii au. Ca si pentru educatie. ceea ce nu este cazul partidului democrat din SUA. Cea mai mare diferenta exista in Italia. b) Origini sociale Cit priveste acest indicator. Impactul ei este mediat de sistemul educational : 2/3 din absolventii universitari ai elitei politice provin din clasa de mijloc. dar accesul la educatie este. recrutarea parlamentara este mai democratica in Europa decit in societatea americana. Insa in general in tarile industrializate modelul dominanat la virf – trece prin universitate. In Europa. Aceasta are implicatii nu numai pentru calificarea si pespectivele decidentilor. Elitele politice si administrative sint chiar mai educate decit cei care ocupa posturi similare in sectorul privat. Elitele politice si birocratice reprezinta crema cremei societatii lor. Deci. Mai mult. politicienii nationali provin din zonele urbane. Aceiasi observatie se poate face si in cazul recrutarii parlamentarilor europeni. in SUA predomina stiintele fundamentale si tehnologia.

Elitele politice italiene sint cele mai putin inegalitare in termeni sociali. politicienii germani sint membrii de baza ai clasei mijlocii. acest model derivind din coincidenta dintre un partid majoritar cu radacini socialiste si un partid cu radacini catolice. fac dificile schimbarile in filtrul social la virful ierarhiei sistemului. putem afirma ca birocratia este. iar vointa de a prezerva sistemul functiei publice izolindu-i de transformarile sociale si politice. Birocratii Mediul administrativ este un sistem inchis. accesul la rangul de elita este mai discriminant din punct de vedere educational decit din punct de vedere social. caracterizat printr-un grad inalt de intrari in rindul elitei a unor indivizi care vin din cariere exterioare. dar ea favorizeaza puternic copiii claselor mijlocii si superioare. Cit priveste elitele politice europene. dar si accentul pus pe vechime si calificari impersonale. In concluzie. este un sistem legat de un proces de socializare in institutii de elita. ale populatiei. Dar cei cu origini modeste intilnesc mai multe obstacole decit in Europa. acestia lucrind mai mult timp in aceiasi institutie. d) Concluzii In toate tarile. acestia apar egalitari atit din punct de vedere social cit si educational. in termeni de recrutare si reprezentativitate. Cauza o constituie exigentele educationale care sint mai mari pentru functionari. Astfel. Dar in acelasi timp diparitatile dintre politicieni si birocrati sint cele mai mai mari in Italia. diferentele provin din modul de recrutare a celor doua elite. din diferentele care exista intre recrutarea politica si cea birocratica. In SUA accesibilitatea la educatia universitara a fost istoric mai ridicata. In acest context efectul direct al originilor de clasa asupra educatiei a fost mai scazut. mai rezistenta la democratizare. Sint mai multi copii din clasele mijlocii in elita americana pentru ca in generatiile trecute clasa mijlocie a fost mai dezvoltata decit in Europa. Cit priveste politicenii germani. accesul la elita politica este mai egalitar decit accesul la elita administrativa. deschiderea relativa a sistemului educational american compenseaza inchiderea relativa a sistemului de recrutare politica. Patterns (traiectorii) de cariera Daca exminam traiectoria carierei birocratilor si politicienilor putem pune in evidenta doua sisteme ideal-tipice de recrutare diferite ca permeabilitate : a) Un sistem inchis – este un sistem care cere o practica indelungata intr-o singura institutie ca preconditie pentru accesul la rangul de elita. In toate tarile. compozitia lor sociala este rezonabil reprezentativa pentru populatie in termeni de origine sociala. Sistemul inchis tinde sa produca elite de inalt nivel cu o experienta ridicata si care sint socializati in normele institutiilor lor. un sistem care favorizeaza integrarea interna in sinul elitei. Birocratii sint selectionati prin examen si postul lor cere o formatie universitara.birocratica dupa criterii educationale favorizeaza zonele cu oportunitati educationale (marile centre urbane). Relativul egalitarism american este mai marcant in administratie decit in sfera politica pentru ca politica de recrutare in SUA este mai influentata de absenta unui partid al clasei muncitoare. b) Un sistem antreprenorial. dar gradul de reprezentativitate sociologica variaza semnificativ de la o tara la alta si intre politicieni si birocrati. 42 . traiectoriile (modelele de alegere si de cariera) a politicienilor si functionarilor sint diferite si au consecinte pentru expertiza in politicile publice. Pentru lumea politica. Elitele administrative italiene si franceze sint mai deschise recrutarii in rindul claselor inferioare decit cele din tarile nordice ale Europei. In Europa. Altfel spus. elitele provin din straturile educate. superiare. Prin statutul lor ocupational. Deci. educatia universitara este esentiala in recrutarea elitei administrative. societatea americana fiind o societate elitista. Este un sistem care favorizeaza legaturile cu alte segmente ale societatii. mecanismul electoral produce o elita mai reprezentativa in termeni sociali decit recrutarea prin examen in ciuda nivelului de educatie ridicat si originii sociale mai ridicate. Din acest punct de vedere. Tinind cont ca situatia este diferita in cazul elitei administrative.

deci nu au mostenit ideologii progresiste. in special a tatalui. In plus. interesul pentru politica si guvernare. explicatia fiind existenta partidelor socialiste si crestin-democrate. Birocratii provin in general din medii urbane. unde partidul democrat nu joaca acest rol. In Europa studiile universitare asigura copiilor claselor populare mai multe oportunitati pentru avansare in ierarhia politica decit copiilor clasei mijlocii. elitele au mostenit. D) Atitudini politice si loialitati partizane Origini ale atitudinilor politice In general. mai ales in Europa.Politicienii Specific mediului politic este sistemul antreprenorial. Orientari politice Am vazut ca birocratii si politicienii sint elite deosebit de educate si au origini sociale ridicate in raport cu alte categorii similare (profesionisti. in special in Europa. manageri). Se transmite deci interesul pentru treburile publice. Daca ne referim la inaltii functionari. Pentru 16% din politicienii europeni si 33% din birocratii europeni prima ocupatie a tatalui a fost in serviciul guvernarii. Altfel spus. dar mai putin opiniile politice. in timp ce parlamentarii nu difera semnificativ ca grup de popultia pe care o reprezinta. In SUA. acestia se afla de asemenea la stinga fata de grupurile similare cit priveste identificarea partizana. dar mai la dreapta (mai conservatori) decit cetatenii in general. cosmopolite. Cei care provin din mediul muncitoresc si din clasele mijlocii inferioare sint excluse din elita prin filtrul educatiei si prin filtrul social. totusi accesul la rangul de elite este mai egalitarist decit in Europa. In sistemul politic se intra mai tirziu si se ramine mai putin timp. analizele arata ca : Elitele politice se situeaza la stinga fata de grupurile sociale similare si sint mai apropiati de afilierea partizana a cetatenilor. Or. 43 . originea sociala nu explica in totalitate puterea lor. birocratii se plaseaza mai la stinga decit parintii lor (spre deosebire de avocati care se plaseaza mai la dreapta in raport cu simpatiile familiale). Acestia ar trebui sa aiba pozitii (atitudini si comportamente politice) conservatoare. aceasta este mai moderata pentru birocrati. Parlamentarii si birocratii au o buna educatie in raport cu alte straturi sociale. Sistemul parlamentar este mai antreprenorial in practica recrutarii si avansarii decit sistemul functiei publice care este un sistem inchis. ceea ce este o perspectiva comuna partidelor de stinga. In timp ce partidele conservatoare au ca suport pe cei cu statut inalt. fata de 40% in cazul politicienilor. Acest pattern este mai putin evident in cazul elitelor americane. birocartii sint mai favorabili implicarii guvernului in treburile economice si sociale. Transmiterea opiniilor politice este deosebit de slaba : 2. Aceasta situatie se explica prin faptul ca ei nu provin din familii de stinga. daca nu posturile publice. Faptul ca partidele cauta suportul in toate regiunile geografice explica de ce parlamentarii provin mai putin decit birocratii din ariile urbane. Dar prin cariera. Deci. din cauza profilului social si educational al populatiei care este mai ridicat. membrii elitei tind sa mosteneasca. adica un strat in care traditia participarii la politica si guvernare a trecut de la o generatie la alta. Recrutarea este mai deschisa selectiei publice si controlului public si liderii de partid au mai mare interes sa prezinte candidati cu care electoratul se identifica.5% in cazul functionarilor. Desi ei provin din familii cu simpatii virtual conservatoare si desi faptul ca ei ocupa pozitii inalte. ideologiile anumitor partide favorizeaza pe cei care provin din rindul clasei muncitoare sau clasa medie inferioara. Cele doua elite au mostenit. Concluzii Femeile sint in general excluse din elita politica si administrativa. In special in Europa exista o „clasa politica” (Mosca). inclinatia pentru afaceri publice ale familiei. stinga se sprijina pe cei cu statut inferior. Cit priveste loialitatea partizana. Politicienii si birocratii sint in general copiii cadrelor medii de oficiali (birocrati) si politicieni locali. interesul pentru politica si guvernare.

desi la asta ne-am astepta avind in vedere originile lor sociale. birocratii sint sceptici fata de exigentele celor doua extreme ideologice si. deci prin reforme sociale ale Statului. ordinea existenta (structuri economice si sociale). Elita parlamentara prezinta aceleasi trasaturi. ei ar putea sa se situeza mai la stinga decit politicienii atunci cind acestia se plaseaza pe pozitii conservatoare. Nici politicienii si nici birocratii nu sint in dezacord cu vederile politice ale electoratului. analizele punind in evidenta urmatoarele diferente intre birocrati si politicieni : 44 . educata. birocratii ar fi interesati in mentinerea ordinii existente si ar manifesta aversiune fata de politicile de schimbare. Inaltii functionari provin dintr-o minoritate barbateasca. dar faptul ca aceasta situatie este specifica si functionarilor are o explicatie mai complexa : functionarii lucreaza cu politicienii principalelor partide. In Marea Britanie si in SUA termenii „liberal” si „conservator” au aceiasi semnificatie. Desi modernizarea numita conservatoare este bazata pe Stat. a) Diferentele dintre politicieni si functionari cit priveste rolul Statului si schimbarea sociala In general. sistemul parlamentar este mai antreprenorial in practica recrutarii si avansarii. in numele individualismului. cu exceptia SUA. Desi la origine liberalii britanici au fost campionii economiei fara Stat. prima dimensiune a controversei ideologice a fost schimbarea sociala (si nu identitatea) si in special modificarea (declinul) rolului Statului in promovarea egalitatii sociale si economice. cu origini in clasa mijlocie si orientata catre afaceri publice. exista 4 ipoteze : 1) Birocratii au interes in cresterea rolului Statului. ca grup. totusi dihotomia este remarcabil de durabila pentru identificarea ideologica. la nivel teoretic. Astfel. ceea ce este normal. urbana. Cele doua elite provin din medii cu un inalt grad de implicare politica sau din parinti cu ocupatii guvernamentale dar care nu determina atasamente (afilieri) partizane. a bogatiei si privilegiilor si aceasta prin actiuni ale Statului. Politicienii se apropie de preferintele partizane ale publicului. interventia Statului devine instrumentul esential pentru politici redistributive si opozitia fata de interventia Satului devine conservatoare. si desi noua stinga sau anarhistii libertari sint contra Statului. Astfel. Astfel. birocratii ar putea sa se situeze la dreapta politicienilor cind acestia din urma apara reformele sociale (este ipoteza politicienilor de stinga care acuza conservatismul birocratic) 3) Prin temperament. sprijinul pentru interventia Statului si pentru reforme sociale sint strins corelate. in ciuda faptului ca tema nationala a fost importanta. La celalalt pol se situau cei ce aparau. E) Ideologia elitei In general. Este o ipoteza adesea avansata de politicienii de dreapta care sint contra interventiei Statului (adica a interventiei birocratice) 2) Prin origine si statut social si prin traditie. In general. dar este mai reprezentativa din punct de vedere demografic decit birocratia pentru ca ea cuprinde si indivizi fara formatie universitara si pentru ca sistemul de partide favorizeaza mobilitatea (ascensiunea) claselor mijlocii si populare. dar lumea birocratica este cea a expertizei si detaliilor operationale ceea ce o predispune sa ignore pozitiile ideologice. ca grup. Adeptii schimbarii sociale aveau ca obiectiv o distribuitie mai egalitara a puterii.Birocratii si politicienii sint deci doua grupuri foarte ne-reprezentative in termeni demografici. ca grup. in secolul al XX-lea. catre sfirsitul secolului al XIX-lea. Multe din aceste ipoteze general avansate nu s-au verificat. asa incit ei isi modereaza atasamentele in vederea succesiunii partidelor (schimbarii politice). cu studii universitare. birocratii ar putea sa se plaseze la centru 4) Birocratii sint apolitici : diviziunea muncii intre birocrati si politicieni ii incurajeaza pe acestia din urma sa includa opiniile lor politice intr-o schema ideologica relativ simplista. unde climatul politic este slab ideologic. Diferente intre cele doua elite exista in functie de modalitatea de recrutare si cariera : daca sistemul inchis domina lumea administrativa. in Occident. ei isi deplaseaza optiunile politice la stinga optiunilor politice ale mediului lor. Pentru a caracteriza cele doua optiuni diferite si opuse in Europa s-a utilizat diviziunea stinga / dreapta. in secolul al XX-lea.

justitie distributiva 45 . moderate. deoarece birocratii. Exista diferente in functie de administratie (republicani / democrati). dar in general in SUA bransa executiva nu este dominata de centristi (centrismul ideologic nu este caracteristic pentru functionarii de cariera. cei mai multi se multumesc cu statu quo. viziunea lor este mai polarizata din punct de vedere ideologic intre un bloc masiv la stinga (care vor un Stat puternic si reforme majore) si un grup la dreapta (cel putin pina in 1980) care este in favoarea reducerii rolului Statului. accepta ordinea existenta cu citeva reforme majore. Cit priveste parlamentarii europeni. Deci. politicienii sint mai putin satisfacuti decit birocratii de politicile curente. pentru cei de dreapta libertatea) . rezultatele analizelor arata ca : Cele doua variabile. de legalitate. • birocratii de dreapta sint mai confuzi. c) ideologia si guvernanta Ideologia si rolul influenteaza substanta politicilor (adica a ceea ce guvernul decida sa faca sau sa nu faca). • cit priveste importanta rolului.A) In tarile europene. problemele publice trebuie sa fie rezolvate in termeni de justitie. Atit politicienii cit si birocratii de stinga sint mai inclinati decit ceilalti sa propuna schimbari radicale in politica curenta . pun accent pe libertate (inclusiv libertatea pietii – conservatism modern) si securitate (functie de curentul mai liberal sau conservator) . ideologie si rol. conflictul social si politic este marginal si adesea artificial . diferitele segmente ale societatii au interese diferite si divergente si sarcina leaderilor este sa reflecte aceasta varietate de interese. schimbarea sociala moderata. • deci politicienii vizeaza schimbari majore de politica (inovatia) si birocratii. prefera economia mixta. dincolo de predispozitiile ideologice. • Cit priveste diferenta de a concepe viitorul : politicienii vizeaza schimbari de substanta. ideologia este importanta. Cele 2 difera dupa : 1) viziunea asupra interesului public • modelul de guvernanata pune accent pe corpul politic. • modelul politic pune accent pe o conceptie pluralista a interesului public si afirma realitatea si legitimitatea conflictului . B) Modelul american este diferit : Elitele birocratice americane sint mai eterogene si functionarii de cariera mai la stinga decit congresistii. propun schimbari mariginale . biorocratii au pozitii centriste. 2) obiective • modelul politic – progres. elita birocratica se situeaza la centru pe continuumul ideologic (din punct de vedere la interventiei Statului si schimbarii sociale). In functie de felul in care ideologia si rolul influenteaza procesul decizional. Elita biorocratica europeana este din punct de vedere ideologic mai omogena si mai conservatoare decit parlamentarii. pentru politicile de viitor. gindesc in termeni de idealuri (pentru cei de stinga justitia sociala. au un impact independent semnificativ. Ei favorizeaza mai multa interventie a Statului si implicarea in problemele sociale. birocratii pun accent pe schimbari mai marginale. In Europa. pe interesele reale ale tuturor membrilor societatii . Cu alte cuvinte : • efectul ideologiei este la fel de puternic atit asupra politicienilor cit si asupra birocratilor. in mod tipic. exista 2 perspective asupra societatii si afacerilor publice : modelul de guvernanta si modelul politic (politics). rolul este mai important. pe stabilitatea sociala si progres material (ceea ce se explica prin centrismul lor ideologic). si nu in termeni de clivaje si contradictii intre interese particulare. ceea ce este o anomalie) b) influenta ideologiei asupra politicilor Considerind influenta ideologiei si rolului (politicieni sau functionari) asupra deciziilor si reformismului politic. sint mai realisti. in timp ce pentru politicile imediate (pe termen scurt). Aceasta inseamna ce atit politicienii cit si birocratii s-au ajustat din punct de vedere intelectual la divizunea muncii : birocratii administraza mai intii politicile existente si apoi vizeaza schimbarea .

odata la putere. conflictul este secundar (model de guvernanta) 6) stilul de politici (policy-making) • conservatorii. eficienta este mai importanta) • birocratii prefera mai mult acest stil decit politicienii • este si preferinta politicienilor de centru (prudenta. al functionarilor . politicieni). ei resping normele neutralitatii administrative. grupuri de interes. au tendinta sa fie incrementali (programe pe termen scurt. sint pentru politici pluraliste . cu cit se doreste o interventie mai mare a Statului. cei de stinga sint pentru modelul politic. politicienii de stinga. • Cei de stinga. de rolul lor in afacerile publice • politicienii de stinga sint pentru mai multa implicare politica. neutru. Functionarii sint deci gardienii interesului national . sint pentru o mai mare implicare a cetatenilor in viata politica si guvernanata. sint promotorii unei viziuni angajante . cei de stinga (birocrati si politicieni) au tendinta sa atribuie diferentele dintre partide clivajului socio-economic de clasa • Deci ideologia si rolul pot sa prezica modelul de politici (politic sau de guvernanta) : cea mai mare parte a celor de stinga si cea mai mare parte a politicienilor gindesc in termeni de conflict (model politic) . expertii se ocupa de probleme tehnice. multumiti cu tendintele prezente) • exista deci afinitati intre politicienii de centru si birocrati 7) raportul cu grupurile de interes. pe consens 8) atitudinile politicienilor fata de functionarii de cariera. pun accent pe ceea ce divide partidele si mai putin pe ceea ce le uneste • La fel. actioneaza in termenii modelului de guvernanta 5) viziunea asupra conflictului  modelul de guvernanta pune accent pe consens  modelul politic pune accent pe conflict. raporturi cu pluralismul) • cei de stinga si politicienii. cea mai mare parte a celor de dreapta si cea mai mare parte a birocratilor pun accent pe consens. parlament (deci raportul cu factorii politici. eficacittate 3) conceptia binelui public are influente asupra institutiilor • modelul de guvernanata in versiunea extrema implica o viziune elitista si chiar autoritara . unui control mai mare al cetatenilor asupra guvernului • cei de dreapta si birocratii – model de guvedrnanta . sint mai putin elitisti. neutralitatea administratiei este dorita. politic . • modelul politic vehiculeaza o viziune pluralista a democratiei (partide politice. ceea ce este natural. fara legatura cu rolul (birocrati. functionarii de cariera (experti in politici) sint o conditie a unui Stat bine ordonat . dar nu sint izolati de restul corpului politic . putin ambitioase. deci autonomia si neutralitatea acestui Stat trebuie protejate. vad 46 . politicieni si birocrati. partide.arata scepticism fata de politicile pluraliste. adepti ai modelului politic. sint mai critici fata de rolul clasic. politicieni). 4) legatura lor cu ideologia • cei de stinga gindesc in termeni de model politic • cei de dreapta in termeni de model de guvernanta • Politicienii – model politic • Birocratii – model de guvernanta • in realitate. pun accent pe competenta. in versiunea moderata pune accent pe bransa executiva a guvernului si functionarii permanenti ai Statului .• modelul de guvernanata – stabilitate. sint deci mai sensibili la conflictul social. pe diversitatea de interese care este esenta afacerilor publice Astfel. cu atit se respinge notiunea clasica a neutralitatii administratiei . sint favorabili pluralismului. acest pluralism asigura functionarea sistemului in care interese multiple trebuie sa se exprime si sa se concilieze . dar administratia poate sa se angajeze in procesul de decizie politica.

Germania). in special fata de neutralitatea birocratica . politicieni. in „Politica ca vocatie”. SUA. arata ca in sistemul democratic se presupune ca politicianul este pasionat. Loialismul birocratic variaza de la tara la tara : • in tarile cu sistem bipartit (Marea Britanie. Considerind legatura dintre ideologiile politice si idenificarea partizana. Refuzul identificarii partizane reflecta scepticismul lor care se explica prin afinitatile cu modelul de guvernanata. pozitia ideologica (stinga / dreapta) este un indicator important cit priveste valorile si credintele. partide. birocratii de stinga sint mai putin de stinga decit politicienii de stinga (din cauza rolului) • ideologia functionarilor este mai influentata de rol. ceea ce nu inseamna ca este apolitic. Ei provin din familii conservatoare (clase superioare sau muncitoresti) sau din familii de stinga ale clasei superioare.• • problemele intr-un mod mai putin managerial . cetateni) in afacerile guvernului . analizele au pus in evidenta urmatoarele diferente intre politicieni si birocrati. si ei au tendinta sa aleaga un partid non conform cu pozitia lor dimpotriva. sint pentru limitarea implicarii factorilor politici (grupuri de interes. ei sint din punct de vedere ideologic conservatori. divizarea in sinul birocratiei reflecta divizarea elitei politice • acolo unde exista mici partide de centru (liberalii in Marea Britanie). prioritatile sint : mai multa justitie. in timp ce cea a politicienilor este mai influentata de originile social. in timp ce birocratii refuza identificarea cu un partid. acestea atrag preferintele birocratiei superioare • in general. ci ca instinctele lui politice nu au in mod fundamental un caracter partizan. Toti politicienii sint membrii unui partid. la politicieni exista o legatura mai strinsa intre ideologia lor si pozitia sociala si politica a tatalui (deci importanta originilor sociale si politice) • 47 . Tatii lor au fost mai „independenti” politic decit cei ai politicienilor. in timp ce birocratii sint independenti in proportie de 1/3.economice • chiar daca cei 2 vin din clasa de mijloc superioara. voturile functionarilor reflecta orientarea ideologica de centru si de dreapta • exista deci legatura intre centrism si non-partizanat Legatura partid / ideologie se realizeaza diferit la cele 2 grupuri : • in cadrul partidelor moderat conservatoare. politicienii si birocratii sint similari din punct de vedere ideologic • in partidele de centru si de stinga. distributia preferintelor partizane nu arata o orientare conservatoare e) legatura intre ideologie si origini • birocatii provin din familii in care legatura intre conditiile sociale si afilierea partizana este slaba. in timp ce birocratul este impartial. ceea ce se explica prin rolul lor • din punct de vedere ideologic. birocratii sint mai conservatori decit politicienii • deci birocratii sint tipic mai conservatori decit politicienii. pe aspectul managerial al politicilor publice politicienii centristi sint adepti ai modelului de guvernanta d) identificarea partizana Pentru politicieni si birocrati. sint mai fideli fata de traditia functiei publice. pun accent pe eficacitate. redistribuirea bogatiilor si puterii politicienii de dreapta vad lumea si functia lor in termenii modelului de guvernanta . Legatura ideologie / partizanat este in mod normal mai puternica la politicieni. In general. Chiar Weber.

Birocratia americana este mai polarizata din punct de vedere ideologic decit in Europa. Din aceasta cauza. in timp ce birocratii de dreapta sint mai conformi modelului de guvernanta. pe „buna societate”. si in special cei de stinga. Birocratii pot deci influenta in mod pozitiv inovatia. in raport cu politicienii. birocartii sint influentati. Ei sint din punct de vedere ideologic de centru. In Europa. Directia schimabarii este data de politicieni. In general ei au intrat in administratie in timpul „politizarii administratiei”. sint adeptii modelul de guvernanta. Criteriile de recrutare si rolul socializarii contribuie de asemenea la acest centrism (in sensul moderatiei. Mai mult. dar nu inovatie. in timp ce politicienii provin din familii care au legatura cu politica. Astfel. Meritul birocratilor este ca acestia sint un element de stabilitate. functioneaza dupa rutina Observatii : Trebuie facuta distinctia intre centrism si rezistenta la schimbarea sociala si interventia Statului care este caracteristica politicienilor conservatori (si birocratilor). dar sint sensibili la politici. Distributia intre cele 2 modele (politic si de guvernanta) are origini in aceasta particularitate (antecedente). absenta de pasiune) f) Implicatii • Politicianul tip este condus de ideologie. dar aceast interes pentru politica afecteaza stabilitatea proprie functiei publice. Pentru birocrati. 48 . sint egalitaristi. Centristii puri sint mai rari in bransa executiva. 63% din birocrati sint centristi din punct de vedere ideologic. In SUA si in Germania. reprezinta continuitatea procesului administrativ si dau o linie de evolutie programelor guvernamentale. resping ideea unei administratii apolitice. Diferente intre Europa / SUA – anomalia americana Ceea ce este particular pentru decidentii americani nu este natura diferentei intre stinga si dreapta (in SUA cei de stinga favorizeaza mai mult reformele sociale si modelul politic). birocratii provin din familii care au legatura cu guvernarea. birocratii sint moderati (prin profesie).In concluzie. in timp ce politicienii pun accent pe viitor (sau trecut). pentru a evita si contracara aceste divergente. Birocratii de stinga au mai multe in comun cu politicienii de stinga decit cu ceilalti birocrati: sint sensibili la conflictele sociale. centrismul birocratilor are in Europa origini in divizarea institutionala a muncii intre birocrati si politicieni : birocratii sint concentrati pe adoptarea de politici curente. de marile proiecte de societate • Birocratul tip este mai interesat de ajustari marginale. politici pe termen scurt. cei de stinga sint mai numerosi in special in rindul functionarilor de cariera. chiar populisti. ci frecventa fiecarei pozitii. partizanatul politic si ideologia sint mai putin legate si cele 2 sint mai putin legate de originile sociale si politice. Aceasta ideologie a birocratiei poate afecta raportul Administratie/Politica Cresterea interesului birocratiei pentru politica si ideologie (adica a birocratiei de stinga) poate eroda normele de impartialitate si obiectivitate. In plus. sint chiar critici fata de birocratie. din punct de vedere ideologic. Centrismul da stabilitate. In general. mai putin idealism. cei de dreapta. cei de stinga sint inclinati catre moderatie si consens. Politicienii de stinga si birocratii conservatori pot intilni dificultati in colaborarea lor in procesul de politici publice : politicienii de stinga gindind si actionind in termenii modelului politic. sint rari in birocratia europeana. Inclinatia centristilor pentru moderatie poate conduce la rezistenta la inovatie proprie conservatorilor. mai progresisti (prin ideologie). afilierea partizana si ideologica sint strins legate si sint determinate de ideologia tatalui si originile sociale. Deci. mai mult de departamentul unde lucreaza decit de originile sociale : cei din departamentele legate de problemele sociale au tendinta sa fie de stinga. guvernele de stinga au tendinta sa-si plaseze simpatizantii in inaltele posturi administrative. nu este corect sa spunem ca birocratii nu au ideologie (sint apolitici). pentru politicieni. mai ales in cadrul birocratiei.

Prin traditie si cultura politica. Aceste diferente au legaturi istorice : in SUA agentiile executive au fost instrumente de schimbare. in timp ce in Europa birocratii au fost istoric priviti ca un suport institutional pentru statu quo. principii)  Identificati asemanarile / deosebirile dintre cele doua tipuri de actori din punct de vedere al determinantilor sociologici (origine socila. structura constitutionala face ca distinctia administratie / politica sa fie mai putin neta. asa incit profilul lor ideologic reflecta aceasta particularitate.De asemenea. respectiv de guvernanta si care sint particularitatile lor ? 49 . legatura partid/ideologie este mai puternica la birocrati decit la politicieni. traiectorii profesionale)  Ce apropie / desparte politicienii de birocrati din punct de vedere al orientarilor politice si ideologiei ?  Ce intelegem prin model politic. educatie. Birocrtaii care se declara independenti in practica adopta pozitii de stinga. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :  Care sint similitudinile / diferentele dintre politicieni si functionari din punct de vedere al modelelor de contacte (tipuri. adopta pozitii de dreapta. dimpotriva. Chiar daca acest sistem de patronaj este mai restrins astazi. in timp ce in Europa. Functionarii joaca in SUA un rol mai imp decit in Europa. americanii sint mai sceptici fata de ideea ca executivul sa fie neutru. Birocratii americani au devenit politicieni.

in timp ce a doua. vom aprofunda definitiile – juridica si sociologica – ale Statului modern si vom analiza tipurile si formele de Stat. juridica). Deci. sociologica. El marcheaza ruptura de sistemul feudal si consacra epoca Statelor suverane institutind frontiere recunoscute si limitind influenta bisericii romane asupra afacerilor Statelor. a procesului politic (de policy-making). 1. Din punct de vedere istoric. dar si regulile jocului politic (reguli electorale. El inspira inca definitia juridica a Statului si forma de organizare bazata pe stat s-a universalizat. supra-Statul. raporturi intre puterea legislativa. au avut loc alte reamenajari ale hartii Statelor europene stabilita la Westfalia. in special dupa razboaiele napoleoniene si Congresul de la Viena 1815 si cele doua razboaie mondiale.Modulul 6 – Institutii politice Institutiile politice sint cadrul institutional in sinul caruia au loc interactiunile politice si se formuleaza politici. pentru a intelege cum s-a impus forma de organizare teritoriala bazata pe Stat si cum s-au format apoi diferite forme de Stat. infraState. dar nu a fost mereu asa si astazi nu este singura. Astfel. Totusi. Statul . O prima definitie este numita juridica si formala. universalizarea nu inseamna uniformitate a modurilor de amenajare a teritoriului etatic. Statele actuale sint diferite unele de altele. In practica administrativa si politica. extra-State (la care putem adauga o alta forma actuala. Orice analiza a sistemului politic. a administratiei publice. Obiectivul nostru nu este de a retrasa aceasta istorie. Dar spiritul tratatului de la Westfalia domina inca si astazi. este un moment cheie. Diferitele modele ale raportului dintre administratie si politic sint modele teoretice. tratatul dela Westfalia. implica o analiza bazata pe o teoria a Statului. particularitatile cadrului institutional-politic influenteaza in mod esential forma raporturilor dintre politica si administratie. sau pe planul amenajarii interne. principiile acestor modele clasice se manifesta diferit in functie de logica institutionala. Institutiile sint arena sau structurile in interiorul carora ia forma distributia teritoriala a puterii (forme de Stat. Daca ne referim strict la aparitia Statului modern. Totusi. Inainte de 1648 suveranitatea se raporta la rege si nu la entitatea teritoriala asupra careia ei dominau si care se schimba functie de casatorii si alte aliante matrimoniale intre familiile regale. Pe linga o scurta trecere in revista a diferitelor forme istorice de Stat. mai precis in functie de tipul de Stat si de regim politic care caracterizeaza fiecare tara. este definitia 50 . semnat in 1648 dupa razboiul de 30 de ani (1618-1648) care a desirat Europa pe fondul unor rivalitati dinastice si religioase. sistemul de reprezentare). Statul este o forma de organizare recenta. care dateaza de cinci secole si care a aparut in Europa. normele formale si informale care incadreaza si definesc contextul institutional. Statul a fost precedat de mai multe forme de organizare politica care nu meritau calificativul de Stat. ca natura. Definitiile Statul modern Cind vorbim de Statul modern doua definitii sint in general utilizate. 2. raporturi Stat / colectivitati) si distributia functionala a puterii (tipuri de regimuri. imperiul este o forma de organizare politica pe care Europa a cunoscut-o din epoca romana pina la caderea imperiului austro-ungar in 1918 si care a durat in anumite arii non-occidentale pina la mijlocul secolului al XX-lea. de referinta pentru a analiza si compara tipuri concrete. este rezultatul istoriei particulare europene. executiva. Dupa 1648.o constructie istorica Statul este forma de organizare teritoriala dominanta. citeva precizari sint necesare. pentru ca ea poarta amprenta dreptului. Au existat trei tipuri concurente de forme non-etatice : orase-Stat. Statul Statul este cea mai importanta institutie politica care reprezinta punctul de intilnire dintre politica si administratie. ca de exemplu Uniunea europeana). Dar ele nu pot fi intelese fara sa intelegem si sa analizam fortele care le anima si regulile interactiunii lor.

b. De exempli. definitia lui Weber comporta doua consecinte. b. comun tuturor cetatenilor. intre sectorul public si cel privat. orice firma multinationala puternica poate sa-si creeze un teritoriu si sa exercite dominatia asupra unei populatii. Aceasta conditie nu este indeplinita nici de imperii nici de micro-societati. Prima se refera la natura organizatiei : Statul este o intreprindere in sensul ca are o activitate continua ca finalitate 51 . clar delimitat de alte institutii sociale. dar ea implica o mai mare exigenta in atribuirea etichetei de „Stat”. c. Acest criteriu introduce o diferentiere calitativa decisiva a Statului de alte forme (entitati) infraetatice. Cele doua definitii sint ideal-tipice. raporturile intre printi si Biserica au fost marcate de o alternanta intre „cezaro-papism” si „teocratie pontificala” – adica raporturi de forta favorabile fie printilor (putere temporala) fie bisericii (putere sacra). laicitatea este un atribut esential al Statului modern. conditii ale existentei statului modern. prin care credinta si practicile religioase trec in sfera privata. Definitia juridica a Statului modern Aceasta prima definitie se articuleaza in jurul a patru componente. In traditia iacobina franceza. dar nu este inca recunoscuta de toate statele si nici de ONU. Fara acest criteriu. d. intre institutiile guvernamentale si structurile firmelor sau intreprinderilor. tentativele islamistilor din Algeria de a lua puterea in anii 90. atunci cind exista un ecart intre recunoasterea formala si realitatea unor State cu institutii descompuse. deci este un Stat. In Statul modern exista o distinctie de principiu intre puterea politica si cea religioasa. Statele realmente existente pot sa difere mai mult sau mai putin sub anumite aspecte de definitie. in special in raporturile cu Roma. Un Stat nu exista decit daca este recunoscut de alte state si acest proces se produce formal prin admiterea la ONU. pentru ca ea da mijloacele juridice si politice pentru a transcende diversitatea apartenentelor religioase. Cind principii si-au afirmat independenta. ea a fost legata de secularizare si laicitate. Cind aceasta autonomie s-a universalizat. printii erau numai depozitarii unei puteri acordata in numele lui Dumnezeu de catre un papa care avea puteri transfrontaliere. A patra conditie se refera la recunoasterea internationala adica consacrarea de catre dreptul international. Daca reusesc sa-si puna proiectul in practica vom asista la o recompunere profunda a spatiului etatic. Definitia sociologica a Statului Definitia weberiana nu exclude definitia juridica. Al treilea criteriu care defineste Statul modern este existenta unei puteri politice diferentiate. Ea traduce tutela indelungata exersata de drept asupra stiintelor politice. golite de esenta. a. orice grup armat. Aceasta definitie juridica a Statului are un istoric. a. Astazi 190 de state sint recunoscute si membre ale ONU. Astfel. Malaiezia. tari africane contemporane) cind statele sint compuse din mai multe etnii. Existenta unui teritoriu clar delimitat este prima conditie. vorbim de Stat national sau multinational. Aceasta provoaca conflicte profunde intre populatii de confesiuni diferite. Aceste dinamici (de non-distinctie intre politic si religio) repun in cauza ideea secularizarii religioase care parea universala si sint o alterare a Statului modern. Statul modern a aparut in parte ca rezultat al acestei dinamici de ruptura a legaturilor cu papa si teritorializarea autoritatii. miscarile islamiste din India. Cind populatia care locuieste pe un teritoriul unui stat partajeaza aceiasi identitate nationala vorbim de Statnatiune. Pakistan – sint exemple prin care grupurile islamiste incearca sa ia puterea politica pentru a impune Charia (legea islamica). religioase sau economice. un spatiu politic autonom. acefale sau dotate de puteri ad hoc (adica instituite de maniera intermitenta). Pentru ca un stat modern sa existe. In acest sens in antichitate grecii faceau diferenta dintre ei si altii. revenirea la religios in anumite State – prin adoptarea de institutii politice fondate pe religie – ridica problema indeplinirii acestui criteriu care este un pilon al definitiei Statului modern In Occident. provincia ex-iugoslava Kosovo si-a creat institutiile caracteristice unui Stat modern.clasica propusa de Max Weber. are inca statut de membru ONU. trebuie ca puterea politica sa se exercite pe un spatiu delimitat pe care il controleaza prin intermediul administratiei si fortei armate. Invadarea actuala a Statului de catre religios in citeva societati islamice atinge deci unul din fundamentele esentiale ale Statului modern. dar ea este in continuare recunoscuta international. In alte cazuri (Canada. Al doilea criteriu este cel al populatiei. chiar daca intr-o entitate toate institutiile s-au descompus (Somalia in 1990). In plus de definitia juridica. calificati ca barbari. La fel. prin care domeniul public devine neutru din punct de vedere religios. Acest criteriu implica ideea de frontiere stabile. regimul taliban din Afganistan. Revolutia islamica din Iran din 1979. mult timp. Cind domina puterea religioasa. Belgia. Teritoriul etatic este populat de grupuri umane care partajeaza un sentiment de apartenenta care ii leaga si care ii distinge de alte grupuri care traiesc pe alte teritorii. a fost posibila instituirea unei puteri politice autonome. Ea are limite.

Constringerea se exercita prin aparate de coercitie adesea arbitrare. ca de exemplu formele care au precedat regatul lui Charlemagne (anul 800). autoritatea provine din religie sau din relatii familiale.. variabila – care se extinde sau se retrage in functie de cuceriri sau infringeri ).limita virtuala. autoritatea si functiilor sint difuze. are frontiere putin sigure si organizare slaba. in infra si extra-State. Astfel. o revolta. Organizarea teritoriala cuprinde mari ansambluri umane. Violenta nu este in mod natural nici unicul mijloc administrativ nici chiar singurul mijloc normal al unui grup politic. Imperiile sint conduse de dinastii si puterea se transmite prin ordine de succesiune. de tip patrimonial sau sultanic. dominatia este de tip traditional.. O revolutie. nu au calitatea de Stat. masuri speciale. Particularitatea sa cea mai importanta este detinerea capacitatii de a-si impune vointa prin forta. desi de talie diferita. A doua consecinta se refera la faptul ca Weber face din monopolul constringerii legitime. pe axa Calais-Gdansk si Dubrovnik-Barcelona. printr-o organizare teritoriala cu frontiere recunoscute. legitime. Ele sint diferite de federatii ( nu au un guvern federal ) dar si de confederatii (institutiile comune sint mai dezvoltate si deciziile nu se iau in unanimitate). autoritatea si functiile sint difuze sau concentrate in citeva miini. Chiar mondializarea aduce pe scena o serie de actori (firme multinationale. constringerea este exercitata de aparate de coercitie privatizate sau sub controlul altor autoritati. in sensul weberian al conceptului. autoritatea tribala si dominatia de tip sultanic caracterizata printr-un arbitrariu total (dincolo de clanul familial). Dupa definitia lui Weber exista mai putine state care merita aceasta denumire.si aceasta intreprinde are un caracter institutional pentru ca se bazeaza pe reguli stabilite in mod rational si deci pe un aparat administrativ impersonal. Sa ne amintim definitia lui Weber : „Intelegem prin Stat o intreprindere politica cu caracter institutional atunci cind directia ei administrativa revendica cu succes in aplicarea regulamentelor monopolul violentei fizice legitime. Sparta. dupa criteriul detinerii constringerii. Statul detine monopolul violentei. supra-State Constituirea Statului ca forma de organizare teritoriala dominanta. Teba – secolul V-II i. in cazul formelor non-etatice. caracterizate prin legaturi de tip feudal sau colonial. aceasta este constituita din unitati de tip patriarhal. In acest sens. pentru a supravietui. Deci. Cit priveste organizarea teritoriala. orase-Stat. Dar aplicarea violentei este mijlocul specific si peste tot ea este. exceptiaa constituit-o Imperiul britanic care avea o armata bine organizata). Ruanda) repun in cauza preponderenta Statului ca actor predominant al scenei internationale. nu in legatura cu marimea lui. infra-Statele sint forme de organizare a societatilor traditionale sau forme apropiate de Stat. detinind puterea ultima a constringerii. de exemplu fenomenul de fragmentarea a Statelor sau miscarile nationaliste sau secesioniste care mineaza Statele din interior (Bosnia. Imperiile traditionale sint exemple de extra-state. Prin deposedarea altor grupuri (seniori feudali. pentru ca este constituit din popoare de limba si practici diferite. ea se aplica chiar in aceste conditii: un Stat. ci cu delimitarea frontierelor. organizarea teritoriala este constituita din unitati cu frontiere nesigure . Orasele –Stat se caracterizeaza prin natura colegiala autoritatii. care este mai restrictiva.n. pot face ca un stat sa-si piarda aceast statut. au cunoscut acelasi tip de dominatie traditionala. Forme non-etatice – infra-etatice. care. definitia lui Weber este remarcabila. Diferentierea intre Stat si formele non-etatce se poate face dupa natura functiilor sau ale puterii. Exista astfel trei tipuri de astfel de dominatie : dominatia patriarhala care se exercita de catre clanuri familiale sau grupuri care se supun aceluiasi patriarh . ultima ratiune” Conform acestei definitii. Supra-Statele nu sint State. legale sau ilegale. Cu toate acestea. Criteriul care ridica cele mai mari probleme este cel al organizarii teritoriale. si a doua generatie a orasele-stat europene de la sfirsitul Evului mediu si din epoca Renasterii – Florenta dar si altele. a inchisorii. Alte dinamici. Somalia sau Liberia de exemplu. infra-State. Referitor la criteriul autoritatii. adica din utilizarea fortei armate. Constringere se exercita prin aparate de coercitie formate sau ad hoc. Statul este diferit de alte intreprinderi care pot sa existe pe un teritoriu. a politiei. In cazul extra-Statelor. extra-etatice. in cazul absentei altor mijloace. ONG) care pun sub semnul intrebarii capacitatea de control al Statelor. a fost precedata de trei tipuri concurente de forme non-etatice : oraseStat. Sint ansambluri regionale sau continentale de tipul Uniunii africane sau a Uniunii europene care este forma cea mai avansata de supra-Stat. Monopolul constringrii este mai putin organizat decit la State si el difera la imperiile vechi (care nu aveau armate profesioniste si permanente cu exceptia Imperiului roman care avea armate disciplinate si ierarhizate) de imperiile coloniale (imparatul lasa o anumita autonomie de gestiune seniorilor locali sau functionarilor in schimbul unor tributuri . Dominatia traditionala. Au existat doua generatii importante : orasele grecesti – Atena. ca de exemplu Uniunea europeana). delimiate prin limes. fizice sau simbolice.. dupa tipul de organizare teritoriala. prin constringere. Nu are frontiere ci limes (limita pina unde se intinde dominatia. heterogene. nici organizatii internationale. un element distinctif esential. nu exista o unitate a regulilor. poate declara starea de urgenta. extra-State la care putem adauga o alta forma (supra-Statul. sefi traditionali) de utilizarea fortei pentru a face din forta un atribut al detinatorilor puterii politice care actioneaza in numele Statului face ca acesta sa aiba o existenta veritabila. 52 .e. si Roma pina sa devina imperiul roman . ci o asociatie de state care se reunesc pentru a actiona in comun in anumite domenii (politica monetara sau politica de aparare). Nu exista ierarhie a functiilor. Retinem urmatoarea definitie a Statului : Statul reprezinta ansamblul institutiilor si regulilor care asigura viata in comun a unui grup uman asupra unui teritoriu.

repartitia competentelor este stabilita prin constitutie. Entitatile locale devin colectivitati teritoriale care dispun de o anumita putere de decizie. 3. ierarhic (de la virf la entitati locale). Elementele constitutive ale unui Stat sint : o populatie. b) Stat regional Se caracterizeaza printr-o descentralizare avansata din punct de vedere al autonomiei entitatilor. adica la fundamentele puterii etatice. Este in mod necesar un Stat descentralizat. Agentii locali dispun de o anumita putere de executie a deciziilor administratiei centrale. suveranitatea (autoritatea de a lua decizii si de a le impune). ea creaza de contra-puteri locale. Guvernul central – instalat in capitala . orase). dar nu au putere legislativa. Nu exista decit o ordine de guvernare si institutii centrale care detin monopolul puterii etatice. asa cum arata cazul Marii Britanii. Pe plan local actioneaza reprezentantii numiti de catre puterea centrala si care actioneaza in numele ei.conserva totalitatea atributelor puterii de Stat. In aceasta forma de Stat nu exista partajul puterii intre Stat si unitatile subordonate (regiuni. Exista doua nivele de guvernare autonome care exercita o actiune directa asupra acelorasi cetateni. Sub-tipuri de stat centralizat : state centralizate. culturale). un teritoriu. Entitatile au parlamente cu adevarata putere legislativa regionala in anumite domenii in concurenta cu parlamentul national. Frontierele intre Statul regional si cel federal nu este foarte clara. ca de exemplu Italia sau Spania. o organizatie politica si juridica (aparatul de Stat). ele sint alese. financiare si politienesti si administreaza direct ansamblul tarii in virtutea acestui monopol. In versiune moderna. Este deci Statul care are putere totala de decizie si executie. b) Statul federal Federalismul este o guvernare la mai multe nivele. cum sint de exemplu universitatile) au bugete si responsabilitati. Colectivitatile locale (sau unitati publice. 2. Formele de Stat se refera la distributia teritoriala a puterii. a) Statul unitar Exercita monopolul puterii in mod unitar. Atunci cind administratia ia decizii si tot ea le pune in executie vorbim de un Stat concentrat. descentralizate si regionale. Tipuri si forme de Stat Tipul de Stat se refera la natura Statului. In cadrul acestei forme de Stat. Acestea sint mai mari decit entitatile descentralizate si sint omogene. Adesea este forma propusa pentru Statele multinationale. Statul unitar descentralizat Este Statul in care puterea centrala accepta un anumit partaj al puterii lasind autoritatilor locale gestiunea anumitor probleme. Statul unitar centralizat este Statul in care administratia detine intreaga putere de decizie. Din acest punct de vedere exista doua forme de Stat : Stat unitar si Stat federal carora li se adauga o forma hibrida – Statul regional.Un Stat este o asociatie juridica si politica investita cu putere si autoritate. Trimite la sistemul de valori care sint la baza legitimitatii : State democratice – de drept – si state totalitare (pentru particularitati vezi sisteme si regimuri democratice si totalitare in paginile urmatoare). Descentralizarea are un caracter politic. Apar in state unitare cu disparitati regionale (economice. deci dispun de legitimitate. Cind Statul centralizat admite o repartitie teritoriala a serviciilor administrative vorbim de un Stat centralizat deconcentrat. 1. Monopolul puterii – de decizie si executie – este strict. Deciziile politice sint luate si puse in practica in mod centralizat. dar astazi exista in forme variate. Trei principii il diferentiaza de Statul unitar : 53 . Statul federal aliaza unitatea cu identitati distincte in cadrul unei unitati politice mai mari. Ele dispun de competente legislative. acest tip de Stat provine de la Constitutia SUA.

2. nemodificabila unilateral si care cere consimtamintul unei proportii importante a membrilor federatiei • Un mecanism de arbitraj (tribunale sau referendum) pentru a regla diferendele intre cele doua ordini de guvernari • Procese si institutii destinate sa faciliteze colaborarea interguvernamentala in domeniile de partaj a responsabilitatilor. Quasi-federatii sint State care prin constitutie si functionare sint federatii. federalism prin disociere cind un Stat unitar se transforma in Stat federal: aceasta forma apare in State multinationale. cind state independente decid sa constituie un stat federal – din motive economice sau militare –in acest caz Statele federate sint anterioare Statului federal si conserva largi puteri. un teritoriu definit. India. Pakistan. asa cum este cazul Canadei in 1867. Maliezia. suprema. ca de exemplu SUA. Provinciile (sau Statele federate) au aproape toate caracteristicile unui Stat avind ordine juridica proprie. Africa de Sud.a) superpozitia a doua ordini juridice. Acest tip de federalism corespunde destul de bine cazului canadian. Statele membre detin si ele puteri. intre carea exiata relatii de autonomie dar si complementaritate. institutii comune si autonomie regionala pentru colectivitatile teritoriale care compun aceste State. • doua ordini de guvernare fiecare in raport direct cu cetatenii lor • Repartitie constitutionala oficiala a puterilor legislativa si executiva si un partaj al surselor de venituri intre cele doua ordini de guvernare care asigura fiecaruia anumite sectoare de autonomie reala • Reprezentarea opiniilor regionale in sinul institutiilor de decizie federale. Vorbim de un quasi-federalism. cu diversitate culturala si risc de fragmentare (de exemplu Belgia care a devenit Stat federal prin disociere in 1993). fie catre un Stat federal (Elvetia). Germania). Tipuri de federalism 1. deci exista o concurenta intre cele doua nivele de guvernare. Sisteme si regimuri politice 54 . Aceasta poate fi o particularitate care tine de insasi natura Statului asa cum este descrisa in Constitutie. Confederatia este o uniune de State suverane. un parlament. o administratie. un guvern. dar nivelul federal dispune de anumite atribute juridice care sint aplicate provinciilor. b) partajul competentelor c) o autoritate care transeaza in caz de conflict intre ordinele de putere Statele federale prezinta urmatoarele caracteristici comune : • un guvern ales direct de catre toti cetatenii federatiei si care isi exercita direct autoritatea prin legi si impozite . ca in regimul unitar. in general asigurate prin cea de-a 2 a Camera federala • O constitutie scrisa. Federalismul unitar Este specific Statelor federale in care greutatea Statului federal este mult mai importanta decit cea a statelor membre. Exista actualmente 24 de federatii. Exista 2 cai de constituire a federatiilor : federatia prin asociere. Federalismul de concurenta Este un tip de federalism in care intre Statul federal si Statele membre exista un echilibru schimbator intre fortele centrifuge si centripete. Exista deci dubla ordine juridica si politica. dar care atribuie anumite puteri derogatorii guvernului federal. din care 5 sint forme hibride sau quasi-federatii (Canada. Sau poate fi rezultatul unei evolutii istorice marcata de o tendinta catre centralizare (federalismul american). Guvernul federal detine monopolul decizional in domeniul marilor chestiuni. o forma tranzitorie fie catre disolutie.

detasindu-se de religie. in special de istoria Angliei si Frantei. care acorda drepturi politice (drepturi numite negative). prin incadrarea monopolistica a poporului si culturii. liberala. sint exemple de regimuri totalitare. in timp ce odata cu revolutia industriala economia a devenit capitalista si marchanda. care acorda pe linga drepturi politice si civice si drepturi sociale si economice. Paralel. juridica. Distingem astfel intre democratia procedurala. Aceasta este definitia minimalista. Regimurile totalitare sint regimuri care monopolizeaza (confisca) puterea prin intermediul partiduluiStat. reduce opozitia la tacere si exercita un control total asupra societatii. prim ministru. in raport cu regimul totalitar o diferenta de grad. dar regimul autoritar este arbitrar. cel putin accesul la putere este subordonat consimtirii sale. ambele fiind opusul societatii pluraliste. aspectul opresiv. regimuri populiste si birocratii autoritare. minimala. grupuri de interes dar si alte structuri de mediere a intereselor in masura in care aceste structuri influenteaza procesul politic si contribuie la reglarea sociala). Aceasta miscare este accelerata in secolul al XVIII-lea. oligarhii rasiale (Africa de Sud pina 1994). Asa cum exista State democratice (de drept) si State totalitare. Sistemul astfel constituit prin diferite situatii ale raportului de forta intre rege si parlament a dus la cristalizarea unor drepturi civile si politice : drepturile persoanei. puterea s-a secularizat.Sistemul politic este o parte a sistemului social care se intinde dincolo de Stat si cuprinde. In ciuda valului democratizarii. Cu alte cuvinte reprezinta maniera de a partaja diferitele functii etatice : executiva. daca poporul nu se guverneaza el insusi. Dupa natura. procesul democratic incepe in 1215 odata cu Marea Carta care limiteaza prerogativele regale impunind principiul consimtamintului la impozit prin intermediul unui parlament al nobililor. dupa cum privilegiem forma institutionala sau esenta regimului (analiza substantiva). Mai exista insa democratia de substanta. ceea ce explica acceptiunile diferite ale democratiei. dictaturi personale (Zair sub Mobutu). Se caracterizeaza prin : exaltarea Statului si a interesului colectiv. astazi 1/5 din State sint in realitate regimuri autoritare. regimul politic si sistemul de partide sint elementele centrale ale sistemului politic. Regim politic este o parte a sistemului politic si reprezinta amenajarea functionala a aparatului de stat. utilizarea violentei in scop ideologic. in functie de aspectul institutional al accesului la putere si exercitarea ei. dictaturi civile. de cucerire a puterii prin lupta concurentiala (alegeri). oligarhii clientelare. Aceasta Carta este inceputul unui proces de eroziune a autoritatii Coroanei. exista : regimuri militare (Chili sub Pinochet). autoritare sau totalitare. Statul. Democratia apare deci ca rezultat la raportului de forte intre rege si nobilime care se rezolva in favoarea nobilimii prin reducerea puterii regale. Exista forme diferite de regim autoritar. asa exista regimuri democratice. pe linga regimul politic si interactiunile cu alte componente ale comunitatii politice (partide politice. maximala. negarea individului si dizolvarea societatii in Stat suprimind orice marja de actiune a societatii. fasciste. Sistemul democratic este extrem de complex. proces care se termina cu transferul puterii catre parlament asa cum este astazi. de Constitutia americana si de idealurile Revolutiei franceze. stimulata de scrierile ginditorilor Luminilor. Regimurile naziste. limitata la simple alegeri. regimuri bonapartiste. Sisteme si regimuri democratice Democratia este legata de consacrarea ideii de suveranitate populaara (Statul legat de suveranitatea nationala). legislativa. Istoria Angliei unde a aparut democratia arata ca sistemul democratic este rezultatul unei dezvoltari istorice indulungate. In cadrul autoritarismului exista o anumita autonomie a societatii. Ambele recurg la forta. Daca regimurile totalitare sint reziduale astazi. Notiunea de democratie este legata de Grecia antica si Evul mediu european. un mecanism prin care cetatenii exercita influenta asupra deciziilor guvernamentale alegindu-si conducatorii. Alti autori disting intre : regimuri patrimoniale. libertatea presei. de a defini atributiile institutiilor politice (presedinte. libertate de asociere. comuniste (in special de tip stalinist). pina la eliminarea fizica aopozantilor. competitie pentru cucerirea puterii politice. ceea ce arata ca regimul democratic este in progresie. 55 . de coercitie . formala. si a faptului ca intre 1985-2002 numarul de tari clasate democratice apropape s-a dublat. Cu alte cuvinte. cele autoritare exista inca. Regimul autoritar prezinta. El este amenajarea constitutionala a puterii si raporturile intre institutii. dar nu totalizant. Democratia este o metoda de guvernare. democratice. anumite regimuri din tarile Lumii a treia. de propaganda. parlament) si a raporturilor dintre ele. Esenta democratiei procedurale il constituie alegerile competitive (democratie electorla) ca metoda de selectionare a reprezentantilor (democratie reprezentativa). Democratia este astazi referinta universala. Astfel. regimuri cu partid unic (multe tari africane). pluralitate de opinii (reprezentate de partide).

din 200 tari. atunci cind americani nu cunosteau bine evolutia engleza catre regimul parlamentar. in timp ce multe alte tari sint blocate intre democratie si autoritarism. Dezvoltarea regimului parlamentar este legata de istoria politica a acestei tari care a traversat 4 etape de la monarhia feudala a Evului mediu pina astazi.sistemul prezidential b) supla – regimul parlamentar c) separare mixta – regimuri cu caracter mixt. Aceste criterii sint explicitate in Constitutie. cel mai adesea scrisa. colaborarea puterilor si echilibrul puterilor. El a fost inventat de americani prin Constitutia din 1786 si crearea federatiei in 1789. Exista mai multe tipuri de regim democratice in functie de separarea puterilor : a) separare rigide . Regimul politic corespunde amenajarii institutionale a Statului de drept. Presedintele SUA este in fruntea unui executiv puternic. a monarhiei dualiste engleze. Regimul prezidential american traduce viziunea parintilor fondatori pentru care lupta contra absolutismului implica ca puterea sa fie in asa fel repartizata incit nimeni sa nu o concentreze in profitul lui. prima democratie moderne. regimul aparind ca o „republicanizare” a principiul monarhic. Din 81 de tari care au accedat la democratie la sfirsitul secolului al XX-lea. justitie independenta). in 106 State existind importante restringeri ale liberatatilor civile si politice. presa libera. Apare ca o adaptare. Acest dezechilibru a facut ca variantele africane sa fie numite „regimuri prezidentialiste”. cu un dozaj diferit a celor doa mari tipuri – semi-prezidential sau semi-parlamentar a) Regimul prezidential Presupune o separare rigida a puterilor si el este ilustrativ pentru SUA. Echilibrul va fi deci asigurat prin repartitia suveranitatii intre diferite puteri care detin fiecare o parcela de autoritate. Regimul prezidential prezinta urmatoarele caracteristici : • parlamentul (monocameral sau bicameral) exercita puterea legislativa si bugetara • executivul cu caracter monocefal este condus de un sef de Stat care este si seful guvernului ales prin sufragiu universal ca si membrii parlamentului • puterea legislativa si executiva au putina influenta reciproca – parlamentul nu poate cenzura guvernul si acesta nu poate dizolva parlamentul Este un regim considerat periculos din cauza rigiditatii. b)Regimul parlamentar Este reprezentativ pentru Marea Britanie. A inspirat regimuri in America latina si Africa unde a condus la acordarea unor puteri excesive sefului Statului in detrimentul altor puteri.Potrivit unui Raport PNUD (Programul ONU pentru Dezvoltare) din 2002. de drept de disolutie si de drept de cenzura Altfel spus. Vorbim de SUA ca de o monarhie republicana. Fiecare putere dispune in domeniul ei de competenta de o autoritate absoluta. doar 47 sint democratii operationale. conform teoriei clasice a lui Montersquieu si Locke. inclusiv la viata decenta – deci sanatate si educatie . doar 82 (54% din populatia mondiala) sint deplin democratice (respect al drepturilor omului. Trei criterii permit compararea si distinctia regimurilor : • cine detine puterea executiva si legislativa • daca puterea executiva este monocefala sau bicefala • daca exista mijloace de interferenta intre puterea executiva si legislativa in materie de numire. dar nu va putea sa intervina in parcela de putere detinuta de o alta autoritate. 56 . Regimuri democratice In tarile democratice. 140 organizeaza alegeri pluraliste. In practica. multe revenind la regimuri autoritare (regimuri militare ca in Pakistan sau Myanmar) sau pseudo-democratice (Zimbabwe). dupa 100 de ani. regimurile politice au la baza principiul separarii puterilor (a functiilor etatice). tipul de regim implica aspectul separarii puterilor.

In acest tip de regim. fiind instituit din vointa lui de Gaulle de a „rationaliza regimul parlamentar” care a fost la originea multora din crizele celei de-a 4a Republici. un caracter carismatic. din acest model englez deriva cea mai mare parte a regimurilor parlamentare (din Commonwealth sau nu) dar si cele prezidentiale. d. Regimul parlamentar se caracterizeaza prin separarea supla a puterilor intre legislativ si executiv. Caracteristici: • puterea legislativa reala apartine guvernului • parlamentul ratifica • concentrarea puterii in sinul cabinetului care reuneste un numar limitat de ministrii alesi de catre primul ministru • Parlamentul devine tribuna opozitiei • Existenta bipartismului sau a unor coalitii stabile si disciplinate O varianta a acestui tip de regim este regimul de cabinet cu puternica dominatie a Primului ministru care are urmatoarele particularitati : • Puterile Primului ministru egaleaza sau depasesc pe cele ale unui presedinte intr-un regim prezidential • Exista atunci cind Primul ministru poseda un leadership puternic. Separarea este supla pentru ca specializarea functiilor nu exclude colaborarea instituionala. Este legat de istoria celei de-a 5a Republici franceze – 1958. c)Regimul mixt Poate fi semi-prezidential sau semi-parlamentar. ca de exempu in Africa. 57 . Marea Carta din 1215 care a instaurat o monarhie limitata – regele avea nevoie de consimtamintul nobilimii (aristocratiei) pentru a culege impozit 1603-1688 – monarhia dualista – apare principiul responsabilitatii ministeriale si partidele politice Din 1688 – odata cu adoptarea Bill of Rights –se trece la parlamentarism dualist – regele e obligat sa accepte principiul unei guvernari conduse de un prim ministru responsabil in fata lui si a parlamentului 1780 – GB intra in plin regim parlamentar – regele George III pierde mintile si parlmentul guverneaza veritabil e. esentialul functiei de decizie apartine guvernului (cabinet). b. Altfel spus. o popularitate deosebita in rindul electoratului si care depaseste popularitatea partidului sau • Puterea de decizie se concentreaza in jurul Primului ministru si al cabinetului sau • Ministrii devin in acest caz mai mult echivalentul secretarilor de Stat de tip american si sint legati de functia de executie • Consiliul de ministri devine mai ales un organism de coordonare. exista posibilitati de interferenta intre puterea legislativa si executiva. Este considerat ca cel mai favorabil stabilitatii politice din cauza supletii sale. Din 1911 acest regim a evoluat catre un regim de cabinet cu slabirea Camerei lorzilor si cu depline puteri a Cabinetului Primului ministru care este seful majoritatii din Camera comunelor.a. Se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi : • Parlamentul (monocameral sau bicameral) ales prin sufragiu universal exercita puterea legislativa si bugetara si desemneaza primul ministru • Executivul (intotdeauna bicefal) este format dintr-un Sef de stat protocolar (monarh sau presedinte neales prin sufragiu universal si care nu este responsabil) si dintr-un sef de guvern responsabil in fata parlamentului • Seful guvernului – primul ministru –prezideaza Consiliul de ministrii care exercita in mod colectiv puterea executiva (este un organ colectiv de decizie) • Guvernul exercita puterea reglementara adica edicteaza normele juridice • Existenta unor puteri de interferenta reciproca : parlamentul poate cenzura (sau demite) guvernul si acesta poate dizolva parlamentul In ciuda diferentelor. O varianta a regimului parlamentar este regimul de cabinet. c. Cazurile Marii Britanii si Canadei ilustreaza acest tip de regim. de ratificare. dar s-a dovedit ca are dificultati sa functioneze in unele contexte politice si instituionale.

seful Statului. b) Executia consta in gasirea mijloacelor concrete pentru aplicarea politicilor. intrucit soclutiile iamginate trebuie sa fie cele mai acceptabile (optimale) din punct de vedere politic. seful majoritatii parlamentare .Regimul semi-prezidential vizeaza cresterea puterilor executivului prin intarirea in cadrul lui a puterilor Presedintelui. Dar are si un aspect politic. cu puteri proprii: numirea primului ministru.primul ministru – poate sa existe dar nu este decit „creatia” presedintelui . alege presedintele (mai putin in cazul monarhiei) Regim prezidential . c) Coordonarea consta in armonizarea diverselor politici. Recapitulind : Regim parlamentar . Ca si in regimurile parlamentare. disolutia parlamentului. ca si in regimurile prezidentiale. Are dreptul de a suspenda guvernul • Presedintele poate dizolva parlamentul si acesta poate cenzura guvernul • In caz de coabitare Primul ministru este adevaratul detinator al puterii executive.primul ministru – responsabil in fata parlamentului care il sustine si il poate rasturna . fara putere de disolutie . un Prim ministru si un Consiliu de ministrii care este responsabil in fata parlamentului • Presedintele (seful Statului) prezideaza Consiliul de ministrii • Parlamentul detine puteri legislative si bugetare. Conceptia are un aspect tehnic. executia.ales prin sufragiu universal – poate dizolva parlamentul . Aceasta functie se exercita atit cu ocazia conceptiei cit si a executiei. Exista situatii cind disputele politice pot fi fatale democratiei. Pot exista deci doua situatii : daca presedintele este in convergenta de orientare cu majoritatea parlamentara. dupa care a revenit la regimul mixt in 1999. punerea in practica si controlul unei administratii apte de a realiza aceste politici. In acest tip de regim puterea legislativa a parlamentului este delimitata.seful statului – ales prin sufragiu universal. xxx 58 . daca exista insa o opozitie de viziune – situatie de coabitare – presedintele ramine titularul unor competente importante – este „garantul institutiilor” – dar puterea reala apartine Primului ministru. el este ales prin sufragiu universal.seful statului – monarh sau presedinte protocolar . a) Conceptia reprezinta elaborarea de actiuni (politice) care sint solutii. Logica regimului semi-prezidential poate fi rezumata astfel : • alaturi de Presedinte.parlament – poate rasturna guvernul – poate fi dizolvat Ceea ce ne intereseza in mod particular sint functiile guvernamentale. Se refera la operarea alegerilor prioritare care se impun (rolul comitetelor interministeriale). Presedintele pastrind puterea in domeniul politicii externe („domeniul rezervat”). Presedintele este dotat. raspunsuri la cererile sociale. In aceasta situatie Presedintele poate destabiliza institutiile mai ales in tinerele democratii inspirate de modelul francez.primul ministru – seful guvernului. Cele trei elemente esentiale ale actinuii guvernamentale sint : conceptia. acela de a gasi solutia adaptata la problemele ridicate de societate. Seful Statului dispune de o legitimitate egala cu cea a Parlamentului (monocameral sau bicameral). el este „cheia de bolta” a regimului si elementul motor al sistemului . coordonarea. se mentine un executiv bicefal. ca de exemplu in Niger unde un puch militar a pus capat coabitarii conflictuale in 1996. dar mai limitate.parlamentul – acorda increderea sa primului ministru.parlamentul – nu poate rasturna guvernul. nu poate fi dizolvat Regim mixt .

usor centralizat. puternic concentrat. Marea Britanie. adica o organizatie care dureaza mai mult decit conducatorii . si invers. cauta sprijin popular prin alegeri sau in alt fel. a unor asociatii. Definitie si tipuri de partide politice Ideea de „partid”. O provocare similara a venit din partea tarilor non occidentale in special din Lumea a treia. fiecare fiind ilustrativ pentru un anumit model de raporturi politica / admnistratie in functie de diferitele tipuri de Stat si regimuri politice. O organizatie politica de circumstanta sau care depinde de fondator nu este un partid politic. Stat unitar. Institutiile sint structuri in care actorii sociali si politici actioneaza. odata cu ascensiunea politica a burgheziei. Al treilea criteriu este vointa de a cuceri puterea. Primul este continuitatea organizatiei adica institutionalizarea si caracterul durabil al organizatiei. aparitia in anii 70 a Prtidelor verzi a obligat analistii sa regindeasca categoriile si tipologiile existente. alaturi de alte structuri de reprezentare. sau ceea ce numim fenomenul partizan a existat la inceput in Europa medievala sub forma organizatiilor dominate de nobili si alti seniori. un partid politic include mai mult decit partizanii unui lider si e diferit de lobby (grupuri de interes) care incearca sa influenteze decizia politica. Ultimul criteriu este cautarea sprijinului popular prin alegeri. Dezvoltarea partidelor si a Statului de drept ca institutii centrale ale democratiei este concomitenta. regim de cabinet . adica a actorilor sociali si politici. puternic descentralizat (apropape de Statul regional). regim semi-prezidential. Este vorba de SUA.Vom examina in modulul urmatoar citeva cazuri empirice. Natura si configuratia acestor forte determina o functionare diferita a unor institutii formal aceleasi (sau asemanatoare). Apoi. chiar in regimuri totalitare. sint actorii centrali ai sistemului politic. Stat unitar. fenomenul partizan a luat forma unor grupuri episodice. regim parlamentar. vointa deliberata a conducatorilor nationali si locali ai organizatiei de a cistiga si exersa puterea. El are nevoie de sprijin popular pentru a exista. Franta. si nu de a influenta puterea . Stat federal. Definitia lui Lapalombra si Myron pune in evidenta criteriile care permit sa identificam un partid politic. Este un criteriu crucial care face diferenta intre partide politice si de alte ONG sau grupuri de interes care nu au acest obiectiv. Stat federal cu puternica tendinta catre descentralizare. institutii diferite pot prezenta similitudini in functionarea lor atunci cind sint animate de forte si comportamente politice asemanatoare. O definitie clasica a acestor organizatii este cea propusa de Lapalombra si Myron : Partidul politic este o organizatie durabila. Reprezentarea politica – forte si comportamente politice Institutiile politice nu capata sens decit analizate in raport cu fortele sociale si politice care le anima. De exemplu. Germania. Partidele politice – componenete esentiale ale Statului si democratiei moderne Partidele politice sint indisociabile de Statul democratic modern. De asemenea aceasta difintie subliniaza importanta alegerilor in procesul de legitimare a unui partid politic. intretindind raporturi regulate si variate cu nivelul national. conform acestei defintii. este o organizatie bine stabilita si aparent durabila. conducatorii organizeaza alegeri artificiale pentru a-si legitima puterea. acest factor distinge partidul de sindicat sau junte militare (care nu fac alegeri) Plecind de la aceste criterii s-au realizat diferite tipologii. stat federal cu regim prezidential . regim parlamentar de cabinet. Partidele propiu zise apar in secolul al 19-lea oadata cu sufragiul largit. aceasta trebuind sa exista atit la nivel national cit si local. cluburi politice locale dominate de notabili. ceea ce explica de ce. unde fenomenul partizan este recent si unde partidele au aparut fie prin mimetism institutional sau ca o mostenire a colonizarii. Canada. Partidele politice. insa realitatea politica pune in evidenta o multitudine de situatii dificil de clasat in schema clasica. Astfel. singuri sau impreuna cu altii. Al doilea criteriu este anvergura organizatiei. 59 .

Partide de cadre sint istoric anterioare si sint o creatie din interior. Pentru analistii partidelor politice. devenind organizatii usoare. interesul pentru procesul emergentei partidelor anti-sistem. Functiile partidelor politice O prima functie. Dar aceasta functie a declinat mult in conditiile atenuarii bazelor lor ideologice. Functia de integrare opereaza si la nivel colectiv. modelul centralizat. In cazul partidelor fara vocatie guvernamentala vorbim de o functie tribunitiana. Partidele contribuie la socializarea cetatenilor obisnuiti clarificind mizele. cu exceptia partidelor religioase funcdamentaliste. ar rasturna institutiile prin forta (de exemplu partidele comuniste din Europa dintre anii 1940 si 1970 care nu vizau sa intre la guvernare ci sa rastoarne sistemul. in SUA nu exista partide de cadre sau de masa. in regimul reprezentativ. Sint partide caracterizate prin dominatia elitelor si a retelelor lor. actionind ca un factor de cimentare indispensabil mentinerii unitatii intr-o tara eterogena pe plan cultural. La fel. ierarhizat. Partidele au de asemenea si o functia de integrare sociala. O analiza recenta a functiilor partidelor in lume a aratat ca partidele au evoluat in ultima perioada a secolului trecut. Partide de masa sint o creatie externa. adica emerg la nivelul societatii civile. Partidele structureaza arena politica prezentind programe politice in principiu diferite. aceasta functie este asimilata celei de structurare a vietii politice. partide nationaliste din diferite tari europene. cu structuri organizationale care indeplinesc un numar redus de functii. lingvistic si regional. La alti autori. Otto Kirchheimer a propus ca aceste partide sa se numeasca partide de rasamblare sau de electori (catch-all parties sau attrape-tout in franceza). De exemplu. O alta ajustare a fost impusa de evolutia mai multor partide socio-democrate sau crestin democrate dupa al doilea razboi mondial. Mai recent. Sint partide antisistem.In 1951 politologul Maurice Duverger a realizat o tipologie devenita clasica care distinge intre partidele de masa si partidele de cadre. sindicate. Sint partide acre cauta suport popular. fara aceste structuri de exprimare. au fost propuse alte clasificari. Ele apar in oligarhiile cenzitare. Functia de structurare politica. Aceasta functie se bazeaza pe principiile democratiei liberale si pluraliste. in special bazata ideologii clare s-a diminuat substantial. incluzindu-i in sistem prin oferta politica. adica in societati in care dreptul de vot nu era acordat intregii populatii. Aceasta tipologie care reflecta istoria europeana de atunci este bazata pe originea si mai ales pe structura partidelor. Partidele politice si-au abandonat ambitia ideologica vizind o baza electorala eterogene. Din aceasta cauza nu sint nici partide de notabili sau de cadre. alaturi de grupuri de interes. Partidele americane nu sint partide de masa datorita slabei ideologii si slabei ierarhii. Deoarece in anii 60 s-a observat ca aceasta tipologie nu corespunde tuturor contextelor. ele garanteaza stabilitatea si ordinea politica rezolvind conflictele prin alegeri. capabil sa mobilizeze o baza partizana larga s-aestompat. partidele noii stingi). esential concentarte pe alegeri. Partidele nu sint decit unul din aceste mecanisme de agregare si reprezentare a intereselor. Functia de selectionare a personalului politic – se refera la faptul ca partidele selectioneaza si furnizeaza sistemului politic candidatii pentru functii guvernamentale asigurind astfel si reinnoirea politica. ca Frontul national in Franta. si alte structuri ale societatii civile. sint partidele sociaaliste si social-democrate clasice. Herbert Kitschelt a propus categoria „partidelor de miscare”. care permit canalizarea nemultumirii anumitor forte sociale si care altfel. ca si pentru capacitatea partidelor traditionale de a raspunde noilor probleme si provocari lansate de fenomenul 60 . Aceste partide resping interesul traditional pentru problemele economice pentru a se concentra pe probleme de stil de viata in cazul libertarienilor sau pe imigratie (si pe o ideologie xenofoba) in cazul Frontului national.. dind ca exemplu partidele libertare de stinga a caror versiune sint partidele verzilor si partidele post-industriale de extrema dreapta. este cea de reprezentare si mediere a intereselor. organizatiile locale fiind autonome. Ele au aparut odata cu sufragiul universal din nevoia de a include si incadra masele marginalizate si pina atunci excluse din arena politica.

revolutia industriala si revolutia sovietica care si-a difuzat efectele in alte tari. leaderi si institutiile reprezentative a declinat peste tot. partidele au aparut din fenomenul partizan care la rindul sau trimite la conceptii diferite a interesului general. Diviziunile ideologice asupra unor chestiuni (rolul Statului sau tipul de economie) reflecta clivajele sociale legate de apartenenta religioasa sau de clasa. in timp ce doctrinele de stinga favorizeaza reglarea pietii pentru a asigura egalitatea economica. Aceste fenomene se manifesta si in tinerele democratii din Europa post-comunista. In SUA si Canada nu exista partide bazate pe clivaje de clasa. Astfel. aprara anumite valori (laicitatea). prin degradarea leadershipului politic. partidele nu sint tranzitorii. O alta cauze este legata de modificari in comportamentul partidelor politice.chiar daca cetatenii sint solid atasati principiilor si valorilor democratice . Partidele politice si clivajele sociale Partidele pot fi analizate ca expresie a clivajelor sociale. cinismul si coruptia politicienilor si partidelor pot compromite democratia si sint obstacole pentru consolidarea democratica. procedeaza la sociogeneza partidelor. initiativa individuala. La baza diferentele dintre partidele politice se afla divergenta de idei. Institutiile politice si performantele politice slabe. de scaderea capacitatii acestora de a-si indeplini functiile. In acest fel. accepta inegalitatile sociale si economice. Astfel. Partidele occidentale actuale sint rezultatul unor clivaje aparute in urma unor momente speciale din istoria fiecarei tari : Reforma. etc.increderea in partide. Aceasta ideea a confruntarii introduce notiunea de clivaj social. Partidele sint tot mai incapabile sa exprime interese colective. In special in SUA nu a existat niciodata socialism. revolutia nationala sau democratica. dind nastere partidelor comuniste dupa 1921 si conducind la sciziunea partidelor de masa in partide socio-democrate si partide comuniste. a dat nastere unei bogate literaturi asupra crizei democratiei.mondializarii. In masura in care clivajele exprima diferente sociale importante. 61 . in special asupra incapacitatii partidelor politice de a contribui la consolidarea democratiei. declinul capitalului social care reduce increderea intre oameni . Aceasta tendinta se traduce prin scaderea fidelitatii fata de angajamente. ceea ce impliedica aparitia de partide mici. adica a conditiilor socioistorice a emergentei partidelor. Revolutie nationala sau democratica a corespuns clivajului Stat / biserica vizind separarea Stat / biserica si crearea Statui laic. Fiecare din aceste momente pune in opozitie conceptii diferite in jurul unor mize diferite. Chiar daca profunzimea acestei nemultumiri variaza de la tara la tara ea este generala. Astfel. deoarece sistemul economic american permite mobilitatea sociala si integreaza imigrantii. cu efectul absenteismului si scaderii afilierii partizane. ideologiile conservatoare privilegiaza economia de piata. diferentele sociale iau forma reprezentarilor politice. Aceasta scade performanta partidelor si deci increderea in ele. Evaluarea tot mai invocatei crize a democratiei arata ca . Prin partide. Aceste analize. clivajele partizane din anii 60 reflecta structura clivajelor din anii 20 (Rokkan). bazate pe sociologia istorica si politica. dezvoltarea clasei mijlocii si a individualismului care e putin compatibil cu angajamnetul colectiv. cresterea rolului mediei care da mai multe informatii si favorizeaza evaluari . Revolutie industriala a tradus clivajul nobilime funciara / burghezie avind ca miza controlul agriculturii si industriei. Astfel. formatiunile politice aparind pe liniile acestor clivaje. fata de interesele si asteptarile cetatenilor. aceasta a reflectat clivajul proprietari / muncitori iar miza a fost conflictul de clasa. Diferentele dintre grupurile in competitie se afla la baza conflictelor politice care la rindul lor reflecta interesele divergente pe baza carora partidele se vor mobiliza. partidele politice mediatizeaza vointa politica a categoriilor si grupurilor sociale care se confrunta. Cauzele crizei democratiei O prima cauza o constituie schimbarile sociale structurale : de exemplu mondializarea care limiteaza capacitatea si competenta partidelor . grupurile nu-si recunosc interesele in programele si proiectele politice. Diferentele ideologice si partizane sint rezultatul clivajelor din cadrul fiecarei tari. Cit priveste revolutia rusa din 1918. Reforma corespunde clivaajului centru / periferie avind ca miza centrala religia nationala sau supranationala.

aceste variabile pot fi grupate in trei categorii : resurse. mobilizare si motive instrumentale. Jacques Chirac. Partidele sint decidenti. ci ale crizei reprezentarii clasice. au rate de participare mai ridicate. ci obiective politice. In mod traditional. situatia este mult mai complexa pentru ca. fac alegeri. Partidele ca actori strategici Partidele sint organizatii care aplica strategii. dezideologizarea. in functie de tara. Acest tip de analize a aparut ca o critica a determinismului sociologic.Schimbarile sociologice din lumea occidentala din anii 70 (dezvoltarea clasei mijlocii. ca nu este un declin al fenomenului partizan. dimpotriva. ecologism. In acest caz. sex si timp. Motivele instrumentale ale votului reflecta ideea ca a vota poate genera rezultate. in sistemele in care voturile nu se risipesc. In studiile electorale. Dimpotriva. interesul pentru participarea politica a fost dominat de doua mari probleme : cea a nivelului si carcateristicilor participarii la alegeri (cine voteaza) si cea a motivatiilor alegerii. apar partidele verzilor. Participare si comportamente politice In viziune traditionala. In Franta de exemplu. partizane. in special influenta clivajelor sociale asupra alegerii electorale. Desi exista numerosi factori care explica votul si variatiile in materie de prticipare electorala. angajeaza resurse (financare. furnizind astfel o explicatie a declinului partidelor traditionale tipice revolutiei industriale. considera. sanatate. ca cele care utilizeaza scrutimul proportional. apar alte forme de participare politica sub forma miscarilor sociale (feminism. studiului aparitiei partidelor radicale din Europa occidentala (de exemplu Liga nordului din Italia). Mobilizarea traduce constiinta pe care o au votantii despre rolul lor ca raspuns la mesajele partidelor si mediei. slabirea legaturilor traditionale) au dus la declinul modelului sociologic care explica votul pe baza clivajelor sociale (apartenenta de clasa). adica a partidelor care pentru a cistiga puterea aleg strategii rationale de actiune. Diferentele intre ratele de participare sint puternic legate de contextul institutional in care sint tinute alegerile. Resursele sint cele de care dispun indivizii pentrue a participa: informatie si cunoastere. In perioada actuala. mai ales cele care influenteaza maniera in care sistemul politic raspunde alegerii votantilor. Votul este obiectul de studiu central al sociologiei electorale. Participarea electorala Sanatatea democratiei se poate masura prin rata de participare la alegeri si la viata politica in general. Cu toate acestea. au obiective. participarea este scazuta (Elvetia este un exemplu). ci un proces de adaptare a partidelor la noile transformari prin accentul pus pe dezvoltarea unor strategii pragmatice pentru a face fata noile provocari in defavoarea angajamentului ideologic si militantismului traditional. Analiza partidelor ca „actori rationali” (strategici) se aplica bine analizei crearii partidelor in Europa post-comunista. rate inalte de participare sint considerate ca indicatori ai unei democratii puternice. punind accent nu pe socio-istoria partidelor. nu sint expresii ale crizei participarii politice. a revolutiei postmoderna (postindustriale sau postmaterialiste). apar diferite coalitii putin sau de loc partizane. in defavoarea ideologiei. al doilea tur al alegerilor prezidentiale din 2002 a mobilizat mai multi alegatori decit cea mai mare parte a alegerilor din cauza riscului de a vedea candidatul extremei drepte cistigind in fata candidatului dreptei clasice. terorism. fac calcule. se inscriu deci in paradigma actorului rational. singurele care acorda un spatiu de exprimare si de participare cetatenilor. Anumite analize incearca sa demonstreze ca motivele instrumentale sint cele mai susceptibile sa explice diferentele ratelor de participare. ci pe elitele politice (leaderi). pentru analiza crearii partidelor attrape-tout. Dupa unii autori. participarea politica nu are sens decit in regimuri democratice. absenteismul. chiar legile electorale restring sau largesc posibilitatea ca cetatenii sa-si exprime alegerea. Alti politologi. miscari ale drepturilor omului. In tarile in care alegerile au putine consecinte pentru ca coalitiile guvernamentale nu depind de rezultate si ca deciziile importante trebuie supuse referendumului. Un 62 . suportul de care dispun) pentru atingerea scopurilor. participarea se apreciaza in functie de vot si de activitatile legate de vot in democratiile reprezentative. anarhism) care nu au proiecte politice de tip traditional partizan.

mobilizarariel din 1968 erau produse de indivizi si grupuri de stinga (maoisti. Nu exista insa consens printre cercetatori cit priveste rolul declinului clivajelor de clasa si cresterea votului axat pe mize ca explicatie a volatilitatii voturilor. sint numite de politologi „non conventionale” sau „protestatare”. O analiza istorica care se intinde pe perioada unui secol. ca de exemplu manifestatiile. parlamentul european este. rapiri. radicalismul organizatiilor. De altfel. institutiile. Astfel. pina astazi. sechestrarea patronilor. inclusiv in procesul mondializarii. Apar noi clivaje intre munictorii independenti si cei salariati. atentate). Inainte de 1970 se considera ca orice comportament colectiv este o dovada a incapacitatii instituiilor si proceselor politice sa absoarba tensiunile rezultate din schimbarile rapide ale societatii. analizele bazate pe clivaje electorale au fost inlocuite de studii bazate pe strategii si care pun accentul pe importanta pe care electorii o acorda mizelor si candidatilor. nivelul lor de acces la decizia politica au variat mult in ultimele decenii. ca de exemplu 63 . miscarile religioase sau sectare. o mica parte a electoratului respecta optiunile clasice si identitatile partizane cind isi exprima votul. in legatura de exemplu cu problemele sociale si cheltuielile etatice. Aceste evolutii si aspiratia catre o mai buna democratie. Istoric. putin dotat de puteri si are putina influenta. campaniile de nesupunere civila. Anul 1968 a fost un moment cheie in repunerea in cauza a acestei perspective de analiza a miscarilor sociale. ocuparea de universitati. Aceste clivaje s-au transformat. refuzul de a plati impozite. puterea sau politica acesteia. Sint actiuni colective care mobilizeaza grupuri de cetateni in numele apararii unor interese comune. Intr-adevar. anii 90 si urmatorii marcind o intoarcere la forme anterioare de comportament politic. dar spre deosebire de actiunile partidelor fasciste si naziste. Revoltele. miscarile de protest si in general organizatiile politice neafiliate principalelor partide politice sau sindicatelor au devenit componenete permanente ale peisajului politic. au largit limitele politicii contemporane. in special in democratiile avansate. Initiativa revine cetatenilor care stabilesc momentul. miscarile sociale. clivajele politice produse de diferentele religioase si de clasa au structurat discursul si tipurile de politici in cadrul democratiilor occidentale. Nivelul de mobilizare. miscarile utopiste. baricade. anarhisti. Ele pot eventual dar nu necesar sa conduca la actiuni ilegale (nesupunere civila) sau violente (confruntari cu fortele de ordine. Aceasta explica slaba participare la alegerile deputatilor parlamentului european chiar in tari unde rata participarii este de obicei ridicata.sistem care ignora alegrile votantilor va motiva putin cetatenii sa mearga la vot. In consecinta.ele insele cauzate de modificarea lumii industriale. trotskisti. sintem tot mai constienti de importanta miscarilor sociale si a diversitatii comportamentelor politice. urmare schimbarilor structurii sociale . Atentia acordata acestor noi mize a fost insotita de cresterea interesului pentru participarea politica. Sint actiuni directe care pun fata in fata cetatenii si detinatorii puterii. blocarea circulatiei sau greva. ocuparile de sedii profesionale sau administrative. Caracteristicile votului Concluzia cea mai importanta care reiese din studiile electorale actuale este ca motivele alegerii electorale s-au schimbat semnificativ in ulimele decenii. de declinul religiilor traditionale si de schimbarile ideologice. incepind cu anii 60 ai secolului trecut. Bartolini si Mair au aratat ca din anumite puncte de vedere perioada anilor 50 si 60 au fost „exceptionale”. intre angajatii sectorului public si cel privat. O constanta este permanenta si vivacitatea acestor miscari care incalca rutina politica. erau considerate ca simptome de criza. modalitatile de actiune si obiectivele. desi aceste actuni au fost mult timp ignorate de stiinta politica. clivajele electorale au tendinta sa se atenueze. feministi. Incepind cu anii 60. Sint actiuni contestatare care repun in cauza ordinea existenta. Aceste forme de participare politica. Aceste miscari nu s-au limitat la Europa ci au cuprins si campusurile nord-americane dar si orase din America latina. Miscarile sociale ca forma de actiune politica Dupa un deceniu de mobilizare a miscarilor anti si altermondialiste. Miscarile din acea perioada. fara medierea elitelor si a canalelor clasice ale democratiei reprezentative. asa incit multi politologi estimeaza in prezent ca eticheta de „non conventional” utilizata pentru a caracteriza aceste miscari nu mai este potrivita si ca este preferabil sa vorbim de „societate in miscare”. In acest an s-au produs cele mai mari mobilizari din perioada de dupa razboi.

analistii sint tot mai interesati de acest tip de actiune politica. Multipartidismul se refera la situatia in care mai multe partide sint reprezentate in parlament ceea ce diminuaeza probabilitatea ca numai unul din ele sa formeze un guvern majoritar. de rolul lor de mecanisme de reprezentare in materie de participare politica. inclusiv prin participarea la o economie informala care sustrage politicii guvernamentale o parte din continutul sau. in absenta unui partid majoritar. adica a celor specifice democratiei. In special modul de scrutin influenteaza cel mai mult sistemul de partide : scrutinul majoritar intr-un tur favorizeaza sistemul bipartit. Moduri populare de actiune politica si „politica de jos” Diferite forme de participare politica din sistemele autoritare (societati non-occidentale si nondemocratice. numai doua partide cistiga puterea (Partidul laburist si Partidul conservator in Marea Britanie. Tinind cont de importanta miscarilor sociale asupra politicii si pentru dezbaterea universitara. dupa unii autori. Aceasta problematica s-a impus ca urmare a mobilizarilor miscarilor de femei. in Belgia. la guvernare a doua partide cu vocatie majoritara. ca de exemplu miscarea pentru paritate in Franta. Problematica raporturilor sociale ale sexelor (raporturi de genre) este deosebit de interesanta din acest punct de vedere. Din aceasta cauza exista nuante de la un context la altul chiar daca modul de scrutin este acelasi. bunastarea sau autonomia economica. de simetrie bipolarizata. Bipartidismul nu inseamna ca scena politica e ocupata numai de doua partide. respectiv Partidul democrat si Partidul republican). Sint diferite strategii ale societatii in vederea cistigarii unui spatiu de participare. sau partide multiple cu importanta relativ egala. rezistenta prin arta. dar sint tot forme de participare politica. considera aceste sisteme ca fiind un ansamblu structurat constituit din relatii de opozitie si de cooperare care exista intre partidele care actioneaza pe scena politica ale unei societati politice. Obiectul lor este de a institui 64 . se poate favoriza o guvernare majoritara sau o guvern de coalitie. constituind piliere ale miscarilor antimondialiste (de exemplu Marsul mondial al femeilor din 2000). cel cu 2 tururi tinde catre un sistem multipartit. Exista. feminismul. chiar sciziunea partidelor. expresie a frustrarii sociale dar si a autonomiei societatii civile : luarea in derzoriu a leaderilor politici. Aceste miscari s-au mobilizat si pentru alte mize politice. in timp ce reprezentarea proporitionala incurajeaza diversitatea. in Italia. au avut un impact decisiv si durabil asupra politicii. Sistemele de partide pot fi bipartide sau multipartide. sau de simetrie multipolarizata. in fostele tari comuniste) sint comportamente care nu se inscriu in schema clasica a votului si nu se exprima prin canalele traditionale.militantismul pentru drepturi civice. in ciuda existentei si altor formatiuni. Din aceasta definitie decurg doua consecinte : pluralitatea necesara a partidelor care compun sistemul si posibilitatea. Formele multipartidismului pot fi variate. a unor coalitii intre partidele politice in scopul exersarii puterii. Este cazul Marii Britanii si a SUA. Sisteme de partid si moduri de scrutin O definitie generala a sistemelor de partide competitive. Sistemul de partide este influentat de istoria fiecarei tari. Moduri de scrutin si sisteme de partid Modurile de scrutin sint determinate de legea electorala din fiecare tara. Modurile de scrutin au consecinte variabile asupra sistemului de partide si asupra stabilitatii guvernamentale. alti autori identifica alte forme : multipartidism de asimetrie multipolarizata. Astfel. Miscarile feministe siau adus contributia si in domeniul dezvoltarii. In functie de modul de scrutin adoptat bipartidismul sau multipartidismul pot fi perpetuate sau transformate. ci desemneza un sistem de partide fondat pe alternanata. miscarile ecologice. un multipartidism simplu sau complex. Sint moduri populare de actiune politica. institutiile reprezentative sint apreciate si pe baza capacitatii lor de a reprezenta diferitele componente ale populatiei. mai mult sau mai putin regulata. tari unde. ca de exemplu sanatatea. Idee de baza este ca putem avea partide multiple dominate de un singur partid (in Canada Partidul liberal dupa 1993) sau partide multiple cu doua partide principale (Israel). de mutatiile sociale si culturale ca si de sistemul institutional.

O reforma electorala poate determina influenta politica a unui partid sau chiar existenta lui. Pentru aceasta exista mai multe metode. In scrutinul cu majoritate absoluta candidatul trebuie sa obtina mai mult de 50% din voturi pentru a fi ales. ca de exemplu in cazul alegerilor municipale sau legislative). In acest caz teritoriul este decupat in mai multe circumscriptii in care partidele isi prezinta liste. se obtine o cifra numita coeficient electoral. Pentru repartitia locurilor ramase se atribuie un loc fictiv fiecarei liste si se imparte numarul de voturi ale listei la acest numar majorat. Exista mai multe modalitati de reprezentare proportionala in functie de modul de repartitie a locurilor si amploarea circumscriptiei. ca de exmeplu metoda Hondt care da aceleasi rezultate cu reprezentarea proportionala cu atribuirea de locuri celei mai mari medii. dar nu foloseste un coeficient electoral ci un repartitor. Daca consideram amploarea circumscriptiei.nu este numai o metoda de repartitie a locurilor. Scrutin proportional urmaresta sa dea fiecarui partid un numar de locuri proportional cu voturile pe care le obtine. Ea nu se aplica alegerilor prezidentiale. 3.modul de repartitie a locurilor . sufragiile votantilor intre partide sau candidati. fiecare partid obtine numarul de locuri care corespunde raportului dintre numarul de voturi obtinute de el si coeficientul electoral. se imparte rezultatul obtinut de fiecare partid la 1. Scrutinul majoritar variaza dupa cum este cu majoritate relativa sau absoluta. In prima etapa se calculeaza coeficientul (citul) si se impart voturile obtinute de fiecare partid la acest coeficient electoral. A doua formula este cea a repartitiei dupa metoda celei mai mari medii. Functioneaza dupa urmatorul principiul : in fiecare circumscriptie calculul pentru repartitia locurilor nu este exact si ramin locuri neatribuite si voturi neutilizate de catre partide. Reprezentare integrala se aplica atunci cind ansamblul tarii constituie o singura circumscriptie si cind partidele prezinta liste nationale. Apoi. In al doilea tur. fie alegatorii pot modifica listele care li se propun. Locurile ramase sint atribuite partidelor care au numarul cel mai important de voturi neutilizate pina la epuizarea locurilor. Daca nici un candidat nu a obtinut majoritatea absoluta in primul tur. suma locurilor din circumscriptii corespunde nr. dar mai exista si alte metode. Cele doua metode de repartitie proportionala sint cele mai cunoscute. Prima metoda este repartitia dupa metoda restului cel mai mare care este cea mai simpla.regului prin care se repartizeaza. se organizeaza al doilea tur. Partidul care obtine media cea mai importanta obtine locul adaugat care nu mai este fictiv. scrutinul poate fi cu majoritate absoluta (cind nu sint decit doi candidati ca de exemplu in cazul alegerilor prezidentiale) sau relativa (cind se prezinta mai multi candidati. se calculeaza un coeficient electoral pentru fierare circumscriptie si se procedeaza la repartitia locurilor. Exista trei moduri de scrutin – majoritar. cu ocazia alegerilor. Se 65 . Ele influenteaza deci atit sistemul de partide (multi sau bi partidism) cit si natura guvernului (majoritar sau de coalitie). national de locuri in parlament. In primul rind. Al doilea criteriu . Pentru repartizarea locurilor se procedeaza in doua etape. In scrutinul cu majoritate relativa este declarat ales candidatul care a obtinut cele mai multe voturi in primul tur. Trebuie deci gasita o metoda pentru repartizarea mandatelor ramase pe baza voturilor care ramin si pot fi utilizate de fiecare partid. proportional si mixt. Este in general uninominal adica in fiecare circumscriptie electorala alegatorii desemneaza un ales. n (n este numarul de locuri). Ca si la reprezentarea integrala. dar se potriveste perfect alegerilor legislative care pun in joc un numar mare de locuri. Prima etapa este identica celei de la metoda precedenta : se calculeaza coeficientul (citul) electoral si prima repartitie a locurilor. anasamblul voturilor valabile pe plan national se divide la numarul total de mandate pe plan national . Scrutinul majoritar este modul de scrutin in care este ales candidatul care obtine cele mai multe voturi. Prin acest scrutin compozitia parlamentului reflecta sensibilitatile politice ale populatiei. Dar poate fi si plurinominal atunci cind se voteaza o lista de condidati. Pentru a oobtine repartitorul. Aceasta se deruleaza in 2 etape.2. distingem intre reprezentarea proportionala integrala si apropiata. dar el da nastere la alte moduri de scrutin. Reprezentarea apropiata (la nivel de circumscriptie). Fiecarei circumscriptii ii corespunde un numar de locuri. In practica este o metoda de repartitie a locurilor in reprezentarea apropiata. Reprezentarea proportionala este in mod necesar un scrutin de liste. In acest caz se poate opta fie pentru o lista blocata impunind alegatorilor sa voteze in bloc lista asa cum este ea constituita de partid.

Aceste aliante asigura supravietuirea micilor partide care-si pot negocia sprijinul contra unei partcipari la guvernare. Dar rezultatul depinde de faptul daca scrutinul este cu un tur dau doua tururi. Alegatorii se indreapta catre marile partide pentru ca nu exista decit un tur pentru a se exprima si daca voteaza pentru candidatul preferat. In consecinta. A doua cauza structurala in sensul ca acest mod de scrutin nu implica formarea de aliante electorale. Retinem ca votul este majoritar la un tur dar se face in circumscriptii care au mai multe locuri. desi criticata. In masura in care conduce adesea la o fragmentare a reprezentarii intre multe partide. Se obtine apoi numarul de locuri care se atribuie fiecarei liste divizind numarul de voturi obtinute la repartitor. scrutinul proportional conduce la o mai mare limitare a numarului de partide decit scrutinul uninominal. Impactul modurilor de scrutin asupra sistemului de partide Modul de scrutin influenteaza sistemul de partide si tipul de guvern care rezulta din alegeri. In scrutinul mixt echilibrat. Astfel. unul din marile partide formeaza in general singur guvernul. chiar si cele mici. In scrutinul mixt cu dominanta majoritara exista mai multe posibilitati. natura insasi a sistemului politic este afectata de modul de scrutin adoptat.claseaza rezultatele obtinute de diferitele liste in ordine descrescatoare pina la concurenta numarului de locuri. multe partide mici se pot constitui sau pot subzista. Rezultatul care corespunde cifrerei n este repartitorul. in cazul cel mai simplu se procedeaza astfel : se imparte numarul de locuri in doua. In primul tur alegatorii tind sa voteze pentru partidul agreat. Se pot degaja totusi trei tendinte : sistemul mixt cu dominanta majoritara. acest partid poate face alianta electorala cu unul din partidele ramase in cursa. adica daca un partid sau o coalitie obtin majoritatea absoluta. o parte din locuri este atribuita scrutinului uninominal majoritar cu un tur in circumscriptiile prevazute pentru asta si o alta parte a locurilor este atribuita reprezentarii proportionala la scutinul pe lista. risca sa-si disperseze votul si sa favorizeza candidatul pe care ei nu vor sa-l aleaga. Din acest punct de vedere. Astfel. Apoi. Daca nu se fixeaza nici un prag (de exemplu 5%) care sa fie luat in calcul pentru repartitie. De altfel. scrutinul cu un tur favorizeaza crearea unui sistem biratizan ca in Marea Britanie. chiar daca este mic. dar care nu are sanse. Sintem deci ddeparte de scrutinul majoritar. Sisteme electorale mixte Constituie o a treia categorie de moduri de scrutin. Un prim motiv este de natura cantitativa pentru ca asigura multiplicarea partidelor din cauza principiului de repartitie a locurilor intre partide. In scrutinul mixt cu dominanta proportionala repartizarea locurilor se face proportional cu voturile obtinute de fiecare lista (aspect proportional) dar cu „o prima ptr majoritatea absoluta”. ceea ce e greu cu scrutinul majoritar. este inca de referinta. Electorul voteaza de fiecare data mai multi candidati dar locul este ocupat de cei care ajung in frunte. pentru ca pe de-o parte le impiedica sa joace pe aliante electorale pentru a-si negocia sprijinul pentru marile partide si pe alta parte alegatorii tind sa voteze util si sa nu-si risipeasca voturile. mixt cu dominanta proportionala si sistemul echilibrat. scrutinul proportional impune adesea guverne de coalitie. ca si cea a guvernelor majoritare sau de coalitie nu pot fi intelese daca nu cunoastem modul de scrutin care le impune sau le impiedica. proportional cu voturile pe care le-au obtinut. Asa cum numele lor o arata. Desi cercetatorii care lucraza in domeniul studiilor electorale cred ca in general scrutinul uninominal majoritar tinde sa reduca mai mult numarul de partide politice decit cel proportional. Acest sistem implica sistemul „cistigatorul ia tot”. ceea ce contrazice ipotezele initiale. Scrutinul majoritar cu doua tururi favorizeaza multipartidismul si aliantele electorale. scrutin majoritar duce la distorsiuni importante intre numarul de locuri si numarul de voturi obtinute. chiar daca in turul doi. el ia totalitatea locurilor din circumscriptie. 66 . Scrutinul cu un tur (majoritate relativa) este adesea necrutator cu partidele mici. Consecinta este ca acest scrutin favorizeaza de semenea guvernarea majoritara. analiza contextului ex-comunist arata ca intr-o situatie de slaba dezvoltare a partidelor. Scrutinul proportional este si mai favorabil multipartidismului. Situatiile de bipartidism sau de multipartidism. se intimpla ca nici un partid sa nu fie destul de puternic pentru a forma singur un guvern majoritar. ca in cazul Frantei. Alegatorii pot vota cu candidatii preferati. Doua cauze explica aceasta situatie. O analiza a sistemelor electorale si a efectelor lor asupra numarului de partide pe cazul tarilor postcomuniste a pus in evidenta rezulate interesante. ele au o componenta majoritara si una proportionala iar posibilitatile de combinatie sint considerabile. contributia lui Duverger.

formele si tipurile de Stat Ce este regimul politic.Activitati individuale de verificare a cunostintelor :       Definiti Statul modern. care sint tipurile de regim democratic si particularitatile lor esentiale Definiti si caracterizati principalele tipuri de partide politice Discutati fenomenul de criza a democratiei Care sint tipurile de sisteme partizane Care sint modurile de scrutin si care este impactul lor asupra sistemului de partide 67 .

in special la 68 . administratia. mai vizibile si mai reale decit in Europa. comisii) • exista in plus mari comisii independente cu putere reglementara (executiva sau judiciara). care exista in ciuda faptului ca Statul este mai putin puternic si mai putin omniprezent decit in alte democratii occidentale 2) Statul este fragmentat. Separarea si echilibrul puterilor sint conditiile libertatii indivizilor. chiar daca un sistem al functiei publice a fost pus in practica. Caracteristicile particulare ale administratiei americane : Trei aspecte caracterizeaza in mod special administratia americana: In primul rind. Principiile constitutionale sint : a) separarea puterilor si relatiile lor reciproce. 3) Un statut al functiei publice foarte diferit de echivalentele sale europene. Acest text fundamenteaza relatiile dintre Stat si societate. Exista o diviziune a puterilor: diviziunea orizontala (executiv.Modulul 7 – Modele empirice de organizare a raportului politica / administrtaie Modelul american In engleza. puterea este difuza. In al doilea rind. intre guvernanti si guvernati. Dar aditia acestor fragmente formeaza un tot foarte puternic care este Statul federal. comunitati locale). in sensul francez al cuvintului. Astfel : • Puterea de a crea o administratie nu este atribuita Congresului • administratia americana are puteri mai intinse. prin „bureaucracy” sau „civil service”. In ciuda acestui fapt se remarca dezvoltarea adminstratiei federale si a misiunilor ei. Ea este carta fundamentala. Se refera la repartizarea puterilor intre sistemul federal si sistemul de state federate . State federate. Cauza acestei fragmentari este vointa de a evita monopolizarea autoritatii. Traducem in general termenul „administratie”. aceasta administratie federala este dublata in fiecare Stat de o administratie locala complet autonoma in raport cu administratia centrala. c) protejarea libertatii si lupta contra arbitrariului Trasaturile generale ale administratiei : 1) Centralizarea administrativa. aceste comisii fiind o negatie a principiului separarii puterilor. ea participa in mod mai direct la elaborarea politicilor publice • mai mult. Exista o mulitudine de fragmente de putere. b) un Stat national si un Stat federal. pluralista. Constitutia americana (scrisa in 1787 si ratificata in 1791) are la baza citeva principii care au influentat dezvoltarea institutionala a acestei tari. oficii. rolul grupurilor de interes. impiedicind exercitarea arbitrariului puterii . pluralista. Este deci vorba de o centralizare sub aparenta federalismului. importanta reglementarii si a controalelor birocratice. legislativ. ea nu depinde decit de autoritatile Statelor federate • pentru probleme particulare exista o multitudine de organisme (birouri. Constitutia americana nu face decit putine referiri si numai in mod indirect la administratie (organizatie si rol). relatiile dintre diferite puteri. termenul administratie semnifica guvernare : vorbim de exemplu de administratia Obama sau Clinton. agentii. judiciar) si cea verticala (Stat federal. deci in general modelul raporturilor Stat / societate care ilustreaza modelul tocquevillian al unui Stat slab si o societate puternica. 4) Dezvoltarea Statului providenta nu a atins niciodata in Statele Unite amploarea pe care a cunoscut-o in Europa. patronajul ramine un element constitutiv al sistemului. Ne referim deci la Statul american ca la un Stat slab pentru ca puterea politica este fragmentata. Aceste comisii executa un anumit control asupra deciziilor puterii executive. 5) Alte particularitati ale contextului american au influentat caracteristicile administratiei : raportul Stat / piata (care face parte din societatea civila). si care ia tot mai mare importanta (in special pe paln local).

Ea este pe cale de a se centraliza dar administratia nationala functioneaza totusi in simbioza cu nivelele inferioare cu care ea nu este in relatie ierarhica. b) recrutarea functionarilor Presedintele are atributia de a propune. Jefferson a inlocuit functionarii prin prietenii politici. Americaii au. odata cu intrarea sa in functiune. consulii. nu depinde de o singura autoritate. judecatorii Curtii supreme si alti inalti functionari ai SUA. Sistemul de recrutare Se realizeaza conform cu doua sisteme care coexista fara sa se echilibreze: meritocratia si sistemul de patronaj. Ideea principala care este sta la baza sistemului de recrutare este urmatoarea : functionarul nu este titularul postului sau. Organizarea administratiei Functionarii civili a) Numarul functionarilor este de aproximativ 20 milioane in anii 90 (unul pentru 15 locuitori). cind. Aceasta fuziune strinsa intre aparatele Statului si afacerile private nu se reduce la schimburi de persoane. adminsitratia federala este organizata in mai multe nivele care tin de responsabili diferiti. La nivel subnational (al statelor federate si la nivel local). Cu toate acestea. In sfirsit. Acest sistem are avantajul ca a democratizat o administratie care era pina 69 . conceptia despre interesul general si cel privat. functionarii rerezinta 44% din total in domeniul educatiei si 18% in serviciile de sanatate. La nivel etatic (al statelor federate). minsitrii. Aceasta conceptie este simbolizata prin formula : ceea ce este bun pentru General Motors este bun pentru US si invers. functionarii reprezinta 59% din total. ci cel putin de doua : de executiv si legislativ. B. Ministerul apararii angajeaza cel mai mare numar de functionari civili (aproximativ 35% din totalul functionarilor federali. rotatia personalului este regula. La nivel federal. si apoi. interventiile lor se reduc adesea la a alege intre mai multe „lobbies” in functie de greutatea lor respectiva. Administratia locala este supusa principiului tipic americam: controlul direct al functionarilor.nivel federal. cresterea a fost spectaculoasa (s-a triplat intre 1952 si 1984). La nivelul colectivitatilor locale. prin experienta istorica. Modelul de recrutare si statutul functionarilor A. Atunci cind administratiile se afla in fata unor interese contradictorii. ideea ca un bun gestionar este eficace. astfel ca cei care au lucrat in sistemul privat sint recrutati ca inalti functionari . la sfirsitul anilor 90). 1. cele doua fiind putin diferentiate. civil / militar Este o alta caracteristica a administratiei americane in domeniul recrutarii inaltilor responsabili. Acest sistem va fi modul de recrutare unic in sistemul american. de a numi ambasadorii. Promovarea intereselor anumitor sectoare economice este adesea atit de directa incit structurile administrative pot sa para din multe pun cte de vedere ca o prelungire directa a aparatelor marilor intreprinderi private. 2. in special cu ocazia schimbarilor de majoritate politica. care este foarte raspindit in SUA) . A fost debutul „patronajului”. temindu-se ca aceasta sa nu se constituie intr-o birocratie autonoma si in consecinta incontrolabila. Acesta din urma este o caracteristica originala a serviciului public american. Aceasta interdependenta originala se explica prin : mobilitatea carierelor (du-te vino intre administratie si afaceri private. dupa avizul si aprobarea Senatului. Interpenetrarea public / privat. proportia lor in raport cu populatia este in constanta diminuare. nivelele inferioare urmeaza orientarile si regulile definite de administratia centrala. acest procentaj a atins 82% in 1984. ceea ce ar fi opusul unei democratii eficiente. Numirea 1) „spoil system” – se aplica din 1801. o mare neincredere fata de administratie. pilier ideologic al sistemului. In timp ce functionarii de la acest nivel reprezentau 62% din totalul functionarilor americani in 1952.

puteau fi revocati de catre Presedinte. Se refera la posturi importante: ministrii. medicii din sistemul de sanatate publica. chiar daca a fost adoptata. ceea ce este cazul SUA. Acest fenomen care consta in plasarea in toate posturile cheie ale Statului a unui personal „conform” din punct de vedere politic este relativ recent in sistemul francez. admiratori ai calitatilor administratiei germane si care vroiau o functie publica recrutata si promovata prin concurs si beneficiind de securitatea locului de munca. Diferentele ideologice intre republicani si democrati fiind relativ mai putin importante. Aceasta putere de revocare de catre Presedinte. 2. Cu toate acestea. Presedintele este autorizat sa creasca numerul lor prin decret. De asemenea se refera la posturi onorifice sau temporare care formeaza anturajul Presedintelui. Acest sistem este aici inradacinat de decenii. Incepind cu 1883. Ea cuprinde aproximativ 60% din functionarii federali. cu avizul si consimtamintul Senatului.functia publica speciala (sau prin exceptie) Functioneaza dupa sistemul de merit si priveste aproximativ 30% din functionarii federali (functionari ai postei. Totusi. 70 . rotatiile fiind prea frecvente. In schmb. care putea astfel sa controleze cariera functionarilor. ineficace. Presedintele isi alege adjunctii si ministrii si poate deplasa inaltii functionari. Astfel. functionarii numiti conform principiilor de „spoil system”. Ca urmare. reforma administratiei a impus modelul meritului. asa incit majoritatea functionarilor etatici si locali sint recrutai si promovati in functie de competenta si nu dupa criterii de cativism politic. numiti pentru un mandat. nivelele subnatioanle au urmat modelul federal. functia publica in afara regulilor Este vorba de agentii administrativi numiti in afara concursului in functie de criterii politice. comisiile independente cu putere reglementara. Revocarea de catre Presedinte se aplica functionarilor superiori (agenti sau angajati ai guvernului care sint numiti dupa procedura constitutionala). Angajatii ordinari beneficiaza de a ampla garantie a locului de munca.Adoptarea acestui sistem a constituit miza dezbaterilor care au avut loc la sfirsitul secolului al XIX-lea intre reformatori. a ramas mereu un punct de discordie in raporturile dintre Presedinte si Congres. Acest sistem de patronaj prezidential este diferit de sistemul european : in Franta. reforma a avut consecinte numai asupra a 10% din functionarii federali. functionarii departamentului de Stat). consecinta va fi o functie publica care va deveni din ce in ce mai corupta si. Aceasta practica a provocat o lunga dezbatere in sinul Congresului. nu este rara situatia sa vedem un acelasi om raminind in sinul guvernului sub presedinti apartinind celor doua partide concurente. Presedintele exercita o putere reala asupra orientarilor administratiei. 2) sistemul de merit . Revocarea Catre sfirsitul secolului al XVIIIlea. adica dupa criterii politice. La inceput. 90% din functionarii federali sint administrati prin sistemul de merit. vorbim de sistem de patronaj atunci cind acest fenomen se manifesta in mod continuu in timp. Acest sistem este direct gestionat de Biroul de management al Personalului. si cu intirziere. ambasadori.atunci aristocratica. functionarii numiti dupa procedura constitutionala (deci de catre Congres). Se refera la posturi de functionari medii sau inalti. sint ianmovibili pe durata mandatului. Aceaste garantii se aplica din 1883 cind a avut loc reforma sistemului administrativ. functia publica (civil service system) se mai numeste „competitive service”. c) Functia publica La nivel federal 1. Acestia sint numiti de Presedinte. 3. urmind traditia patronajului si priveste aproximativ 10% sau mai putin din functionarii federali. Actualmente. si politicienii atasati vechiului sistem bazat pe numirea amicilor politici in administratie. ai FBI. De exemplu. inalti functionari din posturi de directie si consilierii Presedintelui. nu sint in mod necesar revocabili dupa dorinta Presedintelui. Recrutarea este prin consurs sau urmind criterii de recrutare prestabilite. de asemenea.

84% sint cols blancs. in special in invatamint. adica posturi care daca ar fi fost politizate ar putea sa aduca avantaje financiare detinatorilor lor. chiar daca a diminuat. Nivele subnationale Regimul de merit a progresat in sistemele sub-nationale dar cu decenii intirziere in raport cu sistemul federal. marxism). reprezinta un compromis intre respectul neutralitatii politice si patronaj . Semnificatia acestor posturi : sint detinute in mod ne-partizan . Se estimeaza ca peste jumatate din functionarii locali au obtinut garantii ale functiei publice. Astazi se estimeaza ca in 35 de state se aplica sistemul meritocratic. se caracterizeaza printr-o anumita flexibilitate. Acestea sint posturi sensibile. Titularii posturilor de inalt nivel sint absolventi ai celor mai prestigioase universitati (Yale. d) Personal Functionarii federali sint femei in proportie de 65% si peste 90% barbati pentru inaltii functionari. Cu toate acestea exista restrictii: daca convingerile politice private ale unui functionar afecteaza felul in care isi indeplineste indatoririle publice. Aproximativ 40% din aceste posturi sint de cariera. Aceasta dubla calificare este caracteristica sistemuluia merican si constituie una din originalitatile sale. in schimbul unor avantaje financiare specifice. Aceste posturi sint rezervate agentilor de cariera si depolitizarea este asigurata din punct de vedere institutional. Chiar la nivel local practica concedierii intr-un sistem de patronaj este considerata anti-constitutionala. Din 1912 exista o lege care da functionarilor federali garantii contra unei revocari arbitrare. Profesorii si functionarii colectivitatilor locale sint cei 71 . dar ocupa posturi in de nivel inferioar. Ne amintim in acest sens “Procesul maimutelor” cind a fost acuzata teoria evolutionista. Corpul de inalti functionari (Senior Executive Service) a fost creat in 1978 prin reforma administratiei Regrupeaza in general functionari de cariera a caror numire nu cere consimtamintul Senatului. in principal posturi legate de aplicarea legilor fiscale.In SUA. chiar in Statele care au abandonat total paronajul (California) s-au creat. Harvard. drepturile sale de a-si exprima opiniile trebuie sa cedeze in fata interesului general. Membrii minoritatilor reprezinta aproximativ 20% din efectivele totale. In stabilimentele care primesc subventii federale se aplica programe in favoarea minoritatilor. Insa la nivelul colectivitatilor locale sistemul de patronaj domina larg. clientelismul este utilizat atit intr-un mod personal (fiecare detinator de autoritate ar vrea sa se mentina la putere) cit si colectiv. Stanford) intr-o proportie comparabila cu recrutarea in marile scoli din Franta. pentru functionari. conform principiului discriminarii pozitive. 4. Locuri de munca In acest domeniu exista garantii minimale. Formatie In SUA nu exista scoli nationale nici institutii regionale de administratie organizate de puterea publica. posturi onorifice. Garantii 1. Totusi. in ansamblu. mobilitate a ministrilor. in timp ce sindicalismul este. se situeaza intre conducerea politica a administratiei si functionarii obisnuiti . si in acest caz este vorba de o intreaga categorie de conducatori care doresc sa-si conserve puterea. in declin incepind cu anii 70. Deci. cea mai mare parte a universitatilor au sectii administrative specializate (scoli de administratie publica) care joaca acelasi rol ca al unui institut de formatie permanenta pentru inaltii functionari. se impune prudenta in exprimarea publica a opiniilor politice. ca in statul federal. 2. Administratia americana mentine contacte cu universitatile si se intereseaza de organizarea studiilor iar marile agentii federale (CIA) recruteaza in mod oficial candidati in timpul congreselor Asociatiilor de stiinte politice. Dar. cu deosebire la nivel local. Drepturi sindicale Sindicalismul (introdus in 1912) progreseaza in rindurile functiei publice. insa chiar si astazi exista numeroase districte scolare in care este interzisa predarea evolutionismului sau a altor discipline de “umanism secular” (evolutionism.

agentii Statului federal nu pot sa solicite sau sa primeasca cotizatii politice. Comisia federala pentru energie (controleaza pretul electricitatii si gazului). Totusi. Cel putin 10. toxicomania. La nivelul Statelor exista o structura ministeriala comparabila (dar nu pentru Ministerul apararii sau al Afacerilor externe . Constringeri Functionarii au constringeri in special pe plan politic care nu exista in Europa. Chiar categoriile care nu au dreptul sa se sindicalizeze (politia) adera la asociatii profesionale. Ei sint alesi cu avizul si consimtamintul Senatului de catre 72 . 2. agentiile propriu zise. presedintele Truman a stabilit un program de verificare a loialitatii functionarilor fata de SUA printr-un decret presidential. dar exista in fiecare Stat federat un minister al inchisorilor (de corectie). Mai mult. al programului de lucru si conditiilor de munca. Astazi sint in numar de 8 si ele controleaza pietele bursiere. Comisia pentru Comert federal. In prezent. comert si industrie.mai sindicalizati. dar variate de la o comisie la alta si care pot atinge 14 ani in cazul Comisiei Rezervei Federale. In sistemul federal exista 13 ministere. Comisia nationala pentru relatii de munca. Comisarii sint numiti pentru mandate fixe. Printre aceste agentii cele mai importante sint comisiile independente cu caracter de reglementare. aproape jumatate din functionarii etatici si locali sint sindicalizati. Functionarii trebuie sa declare ca nu sint comunisti nici fascisti si ca nu doresc sa rastoarne guvernul US prin forta si violenta. Exemple de astfel de comisii : Comisia maritima federala care reglementeaza transportul maritim. S-a adaugat comportamentul imoral. tulburarile mentale. relatiile de munca. sectii. intreprinderile (stabilimente) publice si comisiile consultative. finante. a) drepturi politice Neutralitatea politica pentru functionarii federali a fost impusa inca din 1883. Ministerele sint organizate dupa o ierarhie piramidala : birouri (au cea mai mare autonomie). Comisiile independente cu caracter reglementar Sint elementul cel mai puternic si cel mai autonom al administratiei federale. Structura administratiei Organizare generala Organizarea administrative este foarte complicate. Aceste dispozitii au fost inasprite sub administratia Eisenhower. c) transparenta financiara Peste 2/3 din State cer functionarilor lor sa-si declare situatia financiara. etc. branse. executive sau legislative). divizii. 1. numiti in posturi de conducere de catre Presedinte) sa paricipe activ la organizatii politice sau in campanii electorale. Masina guvernamentala este foarte fragmentata. Din 1939 s-a interzis functionarilor federali (mai putin cei considerati “politici”. Nu au echivalent la nivelul Statelor. Ministere (departamente) Sint elementul cel mai vechi si cel mai traditional al administratiei americane. Din 1978 chiar la nivel federal sa impus o astfel de procedura. ele sint din ce in ce mai putin autonome in raport cu autoritatile multiple de tutela (federale sau locale. 3. Agentii federale si etatice Exemple de agentii : pentru comunicatii. In schimb. abuzul de alcool. Dreptul la greva este rar autorizat (si penalizat) dar sindicatele au dreptul sa intre in negocieri colective in domeniul salariilor. domeniile de competenta se intrepatrund. exista state (Indiana) unde functionarii trebuie sa verse « voluntar » 2% dinsalariul lor partidului care i-a numit. perversiunile sexuale. Din 1976 s-a renuntat la verificarea loialitaii politice a functionarilor federali. sectorul aeronautic etc. Cea mai mare parte au fost create intre 1887 si 1920. b) Loialitate In 1947. la nivelul anumitor State se mentin aceste juraminte de loialitate (in special pentru functionarii executive si judiciari).000 de functionari au fost revocati in timpul « Vinatoarei de vrajitoare ».

Nu sint independente de executiv care numeste responsabilii lor si care poate sa-i revoce. Aproximativ 87% din functionarii federali apartin acestor servicii. prin controlul bugetar exercitat asupra comisarilor se diminueaza autoritatea si autonomia acestora. oficii. Stabilimente (intreprinderi) publice Genereaza activitati care tin de sectorul privat. Sint in numar de 1400 la nivel federal. apa si gaz. Sint in numar de aproximativ 80 cu o mare varietate de statut. Ele poduc electricitate. Sint organisme intermediare privilegiate intre administratie si grupurile de interes cel mai bine organizate. Comisii consultative Sint puse in practica de catre executiv pentru a obtine sprijinul lor in favoarea deciziilor administratiei. Sint putin diferite. Rolul lor nu este numai de control al exercutarii programelor federale. cit priveste misiunea. Sint servicii exerioare administratiei federale care au rol de relee teritoriale (regionale) pentru toate agentiile federale. Este vorba deci de o interventie publica in domeniul privat. Sint controlate financiar de puterea publica. Dar in realitate presiunile legislativului si executivului sint frecvente. comisii. existenta lor legala fiind diferita de cea a Statului. legaturile cu lumea afacerilor diminueaza sensibilitatea lor fata de interesul general. transport in comun. comert). puterea lor este afectata de faptul ca aceste comisii nu dispun de mijloace de constringere: in ultima instanta. Deci se bucura de autonomie relativa.Presedinte care trebuie sa respecte un anumit echilibru partizan. Membrii lor sint numiti de Presedinte sau ministri. Personalul lor face parte din functia publica. spre deosebire de membrii comisiilor independente cu puteri reglementare (a caror responsabili sint numiti de executiv. dar sint mai autonome decit serviciile ministeriale. procedura de numire a responsabililor este un alt mijloc de a-i verifica. Relatiile administratiei cu politica in sistemul american 73 . Agentiile Agentia este un termen generic care desemneaza atit agentiile sau consiliile (boards). Intreprinderile publice construiesc si gestioneaza opere de arta. Aceasta arata tendinta de intarire a centralizarii deciziilor in favoarea Washington-ului si a executivului. ceea ce-i face dependenti fata de cei care iau deciziile (Presedintie si Congres). conform principiului de patronaj cel mai clasic. Puterea comisarilor este considerabila : ei pot sa controleze domenii intregi ale economiei ai dispun de puteri reglementare. Se constata ca acesti responsabili sint strins asociati industriilor pe care trebuie sa le supervizeze. agricultura. birouri. In principiu ei trebuie sa dispuna de o totala independenta fata de decidentii politici si economici. porturi si aeroporturi. au utilizatori care platesc serviciile si nu administrati. Ele sint numeroase la nivel federal (agentii federale care sint aproximativ 40) si mai numeroase inca la nivelul Statelor. La nivel federal sint sub autoritatea unui ministru (exceptie face Export – Impoert Bank care depinde de Presedinte). Sint entitati publice dependente de Stat dar care au personalitate morala. Administratia centrala si servicii externe Sint antene federale in teritoriu si legate direct de Washington. De exemplu. create pentru depasirea conflictelor politice si prea partizane. cai ferate. Sint conduse de un consiliu de administratie numit de Presedinte (sau guvern) sau de un ministru. De asemenea. autoritatile federale si etatice care sint propietarii acestor intreprinderi sint antreprenori puternici. emisiuni de radio si televiziune. In principiu sint structuri temporare. ofera servicii financiare (imprumuturi si asigurari) sectorului privat (industrie. In acelasi timp. tribunalele judiciare sint cele care decid validitatea deciziilor lor. Astfel. gradini publice etc. 3. de ministere care sint pilierele administratiei. ci si de elaborare a programelor din zonele lor. Astfel. dar fara a putea fi revocati de acesta).

Impotriva acestor tendinte se aplica strategii care vizeaza asigurarea unui mai bun respect al principiului separarii. expertiza.Modelul SUA nu poate fi usor identificat cu modelul occidental fondat pe principiile separarii si subordonarii. acestia ocupind la inceputul anilor 50 cele mai inalte posturi ale ierarhiei administrative. Am vazut ca Presedintele (seful executivului) isi subordoneaza administratia prin intermediul posturilor politice. subordonarea administratiei fata de puterea politica in general a diminuat pentru ca ea era asigurata (exercitata) de o functie publica de cariera. cu atit separarea este slaba. putem spune ca este un model de fuziune a administratiei cu politicul Principiul separarii Separarea (adica non-confuzia instantelor politice si administrative) implica existenta de relatii de dominatie slabe intre politic si administratie. in aceasta perioada administratia apartinind. Sau. banuita de supunere. In felul acesta. este in imposibilitatea de a-si impune autoritatea asupra administratiei pe care trebuie s-o controleze. Aceasta mare instabilitate este agravata de ruptura frecventa a legaturilor de colaborare existente intre superiorii si subordonatii ierarhici din cauza frecventei plecarilor sau demisiilor inaltilor functionari. Din 1953 situatia s-a schimbat : alternanta regulata si relativ rapida a partidelor la putere a crescut neincrederea fata de functia publica a precedentei legislaturi. Un exemplu de astfel de situatie este intervalul cuprins intre 1933 si 1952 (prima prezidenta a lui Roosevelt si al 2-lea mandat al lui Truman). au permis construirea unei administratii compusa in mare parte din functionari de cariera. In acelasi timp. adica de catre functionarii politici. Sint in mod esential puse in practica de functionarii insisi. Aceste relatii de dominatie a unei instante de catre alta este cu atit mai mare atunci cind dominatiei puterii guvernamentale asupra administratiei se adauga dominatia politica a partidelor asupra administratiei. birourile apar 74 . Insa pe masura ce acelasi partid ramine mai mult timp la putere. puterea prezidentiala se vede constrinsa sa multiplice acest tip de numiri (politice) chiar si pentru posturi situate relativ jos in ierarhia administrativa. Este deci o situatie de dominatie institutionala a administratiei de catre politic. Aceste strategii birocratice sint organizate in mod autonom de catre birouri si adesea cu ajutorul Congresului. 1) Strategii ale administratiei Aceste strategii au ca obiectiv sa revendice contra Presedintelui neutralitatea administratiei fata de puterea politica. Nu exista subordonare nici separare (sistemul de patronaj este parte integranta din imaginea traditionala a administratiei SUA). In SUA. la toate nivelele. In timpul perioadei New Deal functionarii de cariera au intrat in administratie. experienta. de subordonare. A existat astfel o puternica subordonare a administratiei fata de politic (mai exact fata de un partid). dominatie care este intarita prin legaturi de dominatie politica care permite multiplicarea numirilor de agenti politici in posturi politice. Este o forma de guvernare caracterizata printr-o mare mobilitate si care. cu cit exista relatii de dominare marcate. Specialistii au calificat aceasta forma de administratie ca fiind o « Guvernarea de catre cei straini (outsiders. paradoxal. Trebuie sa spunem de asemenea ca o separare absoluta nu este de conceput decit cu riscul paraliziei aparatului de stat. chiar in posturile « politice » la care au acces totusi cu acordul presedintelui. Formatia lor indelungata. Altfel spus. din aceasta cauza. S-a procedat astfel la inlocuirea functionarilor de cariera prin functionari politici alesi din afara administratiei si a caror experienta anterioara in administratia federala era in general scazuta. fata de partidul advers. Astfel. inaltii functionari ai administratiei americane nu sint in post mai mult de 22 luni. acestui partid. Deci timp de doua decenii Partidul democrat a fost la putere. istoria raporturilor intre administratie si politica se explica in mare masura prin oscilatia intre doi poli : pe de-o parte reducerea dominatiei (deci intarirea separarii) administratiei in raport cu politicul si pe de alta parte consolidarea separarii in cadrul administratiei (intre nivele ierarhice). mai exact din 1933. agenti din exterior) fata de propria administratie ». recursul la aceste pozitii este mai putin necesar. In medie.

administratia SUA este in intregime fondata pe o dubla distinctie care nu coincide de loc. b) membrii influenti al Comitetelor Congresului au adesea aceleasi origini sociale si universitare ca functionarii. care au vocatia sa ocupe « pozitii de cariera » in timp ce agentii care ocupa posturi de « noncariera » sint recrutati liber de catre Presedinte sau de catre Sefii departamentelor ministeriale.ca structuri de rezistenta fata de autoritatea prezidentiala. ca unul din mijloacele de a asigura si chiar de a intari subordonarea administratiei fata de puterea politica prezidentiala. limitind dominatia politicului asupra administratiei pentru ca exclude anumite pozitii din spoil system. Posturile in administratie ar trebuie sa fie ocupate pe baza unor consideratii politice si nu in functie de meritele personale si obiectivele candidatilor. dar regasim trasaturi care o apropie de acest model. quasi-totalitatea agentilor federali tin de o administratie de cariera. intre cei doi exista un numar important de agenti (de la 7 la 10. In strategia lor. c) cit priveste grupurile de interes. Un exemplu a fost chiar crearea Serviciului Executivului Superior. incercind in primul rind sa sa impuna sistemul de merit. o caracteristica a sistemului american consta in situatie de intrepatrundere strinsa a personalului politic si administrativ si de ne-subordonare. Este o diferenta importanta in raport cu modelul occidental. 1) prima se refera la statutul posturilor si face distinctie intre pozitiile de cariera (in principiu nu pot fi ocupate decit de functionari de cariera) si pozitii de « non-cariera » (pozitii politice sau de exceptie) . apartin unui sistem care leaga puterea lor de vechimea in functie . ca si acestia. Principiul de subordonare Sistemul american este un sistem de recrutare a functionarilor bazat pe ideea ca resturile merg la partidul invingator. sefii departamentelor ministeriale sint tentati astfel sa-si sprijine influenta si autoritatea pe birouri. birourile incearca sa cistige sprijinul Congresului sau al grupurilor de interes pentru a-si apara mai bine revendicarile in fata Presedintelui.tin aproape exclusiv de administratia de cariera . corp de inalti functionari. Exista o scara de 18 nivele : agentii de la gradul 1 la 12 . Am vazut ca totusi sistemul de merit este larg raspindit : actualmente. A fost mai exact o tentativa de a impune principiul separarii care nu exista in relatiile politica / administratie in SUA.000) care formeaza un corp inextricabil de politica si administratie. acestea gasesc in alianta lor cu administratia (care ia forma comitetelor consultative in cadrul carora ei sint asociati) posibilitatea de a-si institutionaliza accesul la centrele de decizie Se formeaza deci aliante Birouri – grupuri de interes – comitetele Congresului – care. jucind pe cartea dublei dependente a administratiei fata de Congres si Presedinte si punindu-i pe acestia unul contra altuia. Legea din 1978 care a creat SES (pozitii de cariera) stabileste pentru aceste posturi principiul nonconfuziei intre instantele administrative si politice. legislatori si lobbisti se explica astfel prin convergenta intereselor lor : a) functionarii de cariera (pina la al 13-lea rang) sint in conflict cu functionarii politici care blocheaza posturile la virf . aceleasi legaturi cu grupurile de interes ca si functionarii de cariera si. 75 . inaltii functionari care se afla in virful ierarhiei (sefi de agentii si principalii lor subordonati) care ocupa posturi exclusiv politice (deci pozitii de non-cariera) . Secretarii de Stat. 2) a doua se refera la statutul agentilor insisi – agenti de cariera recrutati pe baza sistemului de merit. Cu toate acestea. poate sa amorseze o miscare de separare a administratiei fata de politic 1) Strategii prezidentiale care asigura Presedintelui subordonarea administratiei fata de autoritatea lui – nu se limiteaza la strategii de comandament Ele pot sa fie si strategii de tranzactie adica politici de sanctiune sau de recompensa a birourilor. Deci. Aceasta « tripla alianta » intre functionarii de cariera. cu sau fara consimtamintul necesar al Senatului.

Pentru aceste posturi depolitizarea este asigurata institutional.Putem spune ca sintem in prezenta unui principiu de subordonare in gestatie. Presedintele. Modelul occidental de administratie se caracterizeaza de asemenea printr-o alta relatie semnificativa : intre administratie si economie. legea din 1978 conduce la un paradox : 1) intareste autoritatea prezidentiala 2) dar in acelasi timp incearca sa puna bazele unei mai bune separari. In afara acestor posturi de cariera exista « pozitii generale » care pot fi ocupate atit de agenti de cariera cit si de politicieni. ai o alta care. procedeaza la toate numirile pentru posturi « politice » sau « exeptionale ». reforma administratiei a insemnat crearea Senior Executive Service (corpul inaltilor functionari) care regrupeaza in proportie importanta functionari de cariera. Mai precis. Prin legea din 1978 s-a limitat dominatia politicului asupra administratiei pentru ca exclude anumite posturi din spoil system. au putere de control a accesului intreprinderilor la o anumita activitatea economica. Conflictul intre cele doua interpretari nu a fost niciodata transat. Deci. asa cum am spus deja. Aceste strategii se traduc prin punerea in posturi cheie ale administratiei a oamenilor fideli Presedintelui. in ciuda reformei din 1978. recunoaste (acorda) acest control Congresului. Din 1978. Presedintele se asigura ca administratia pune in practica politica pe care el o apara. Intr-adevar. care in realitate se poate traduce prin absenta de dependenta. Acesti « oameni ai presedintelui » formeaza aparatul administrativ constituit din « Biroul executiv al Presedintelui » . Exista agentii « regulatoare » .sint administratii autonome. Consitutia prevede ca puterea executiva va fi incredintata Presedintelui si de asemenea ca acesta trebuie sa vegheze la executia fidela a legilor. Una din caracteristicile fundamentale ale administratiei americane este absenta unei ierarhii unice care sa supuna administratia fata de puterea exectiva (adica Presedinte. adica politici de sanctiune sau recompensa. Astfel. adica toate posturile care nu tin de sistemul de cariera sau de merit. pentru moment. ea a fost o tentativa de a impune principiul separarii care nu exista in relatiile politica / administratie in SUA. nu putem vorbi in cazul SUA de un adevarat model occidental de administratie. Presedintele dispune de asemenea de alte relee in sinul departamentelor ministeriale si ale agentiilor guvernamentale si aceste structuri sint inaltii functionari pe care fiecare Presedinte si-i recruteaza cu ajutorul anturajului sau. Dintr-o astfel de formulare rezulta doua interpretari : o prima interpretare acorda Presedintelui controlul exclusiv si complet al actiunii departamentelor ministeriale si a administratiilor lor . cu ajutorul asistentilor sai si al sefilor de departamente ministeriale. Aceasta practica conduce la diferite tehnici de manipulare a functiei publice.care este bransa executiva a Presedentiei si care este insarcinat sa asigure controlul Departamentelor ministeriale si a Agentiilor guvernamentale. Se constata totusi ca nici un text nu atribuie Presedintelui nici titlul nici autoritatea de sef al executivului. Sau putem vorbi mai degraba de o exceptie a acestui model. dimpotriva. 1) principiul de subordonare : functia administratiei de reglare economica este asigurata in SUA. Strategiile prezidentiale care asigura subordonarea administratiei fata de autoritatea Presedintelui nu se limiteaza la strategii de comandament. Acesta este motivul pentru care Presedintele dezvolta strategii in scopul subordonarii administratiei si pentru a-si afirma autoritatea asupra administratiei pentru ca aceasta sa aplice politicile decise de Presedentie. Separarea puterilor este o caracteristica esentiala si reala a sistemului American. au putere de fixare a tarifelor prestatiilor 76 . Ele pot sa fie. In consecinta exista o dubla dependenta institutionala a administratiei fata de politic reprezentata de Presedinte si Congres. Rezulta astfel o politizare a administratiei care are aspectul unui ansamblu de relatii de aservire personala a functionarului fata de Presedinte (responsabilul puterii executive). « Oamenii Presedintelui » constituie anturajul imediat al Presedintelui. o garda pretoriana. strategii de tranzactie. dar paradoxal pot fi considerate unul din mijloacele care asigura si chiar intaresc subordonarea administratiei fata de autoritatea Presedintelui. Exista astfel o dubla dependenta institutionala a administratiei. adica proceduri informale de numire sau eliminare a candidatilor. el insusi supus Camerelor). dar care nu este suficienta. Un exemplu este modificarea descrierii diferitelor posturi pentru ca Presedintele sa poata sa-si aleaga colaboratorii.

oferite de aceste intreprinderi. Aceste agentii constituie elemente cheie ale administratiei economice americane. 2) principiul separarii – exista, dar situatia este mai putin evidenta. Relatiile dintre administratie si grupurile de interes sint foarte importante : existenta unei duble subordonari a numerosilor ageni ai administratiei federale care au functionat anterior in industriile sectorului care se afla sub controlul administratiei de care apartin. Ei conserva astfel legaturi sub forma de venituri sau pensii care sint varsate de catre aceste intreprinderi. Deci separarea intre sectorul administrativ si sectorul economic nu este neta.

Modelul Whitehall Sistemul englez al raporturilor politica/administratie
Acest model este o variatie a modelului de Westminster, sintagma utilizata pentru descrierea caracteristicilor de baza ale sistemului parlamentar practicat in Marea Britanie. In Marea Britanie, prin modelul de Westminster se desemneaza parlamentul iar prin Whitehall departamentul executiv. Modelul de Whitehall se numeste astfel dupa numele sediului executivului britanic, adica dupa numele strazii unde isi tine guvernul lucrarile, in timp ce modelul Westminster este numit astfel dupa partea din Londra unde se afla Parlamentul. In cladirile din Whitehall se afla birourile guvernului, aici concentrindu-se instantele superioare ale politicii britanice. Aici sint luate marile decizii politice si se adopta politicile publice. Principiile de baza ale modelului sint : partidul de guvernamint este capabil sa conduca o majoritate in Camera comunelor ; membrii guvernului sint colectiv responsabili pentru politicile guvernului ; acest model presupune disciplina de partid. In modelul de Whitehall accentul este deci pus pe relatiile dintre executiv si birocratie, in timp ce in modelul de Westminster accentul este pus pe legislativ si partide politice, si acest model este specific cazului canadian. Sinonim cu modelul de Whitehall, modelul englez este centrat pe capacitatea guvernului de a formula si implementa politici. Spre deosebire de SUA, unde politica este facuta de puterea legislativa si judiciara, in Marea Britanie politica este domeniul sferei executive. Guvernul este compus din doua tipuri de personal, care sint legate de doua tipuri de cariere: 1) Elementul dominant este compus din ministrii selectionati din rindurile partidului majoritar in Parlament, sau, daca este vorba de coalitii, din rindurile partidelor care compun coalitia. Ministrii sint politicieni de cariera. Cind ajung in posturi superioare, in cabinete, ei au deja o experienta in Parlament. 2) Al doilea element al executivului este constituit din birocratii de cariera care au rol in formularea si implementarea politicilor. Birocratii de cariera care lucreaza cu ministrii sint in general absolventi ai marilor universitati (Oxford sau Cambridge). Ei ocupa posturi de prestigiu, bine remunerate si sigure. Pentru a putea intelege actiunea si politicile guvernului britanic trebuie sa intelegem atit universul acestor agenti, birocrati si politicieni, care apartin unor domenii de activitate diferite, care evolueaza dupa logici si principii diferite, care au traiectorii diferite, dar si relatiile lor reciproce. A) Politicienii in modelul de Whaitehall Exista doua principii de baza care rezuma rolul ministrilor: responsabilitatea individuala si responsabilitatea colectiva. Din aceste doua principii rezulta o a treia caracteristica: centralitatea stilului parlamentar. 1) Responsabilitatea individuala Conform modelului de Whitehall, ministrii (si secretarii) sint responsabili pentru politicile si actiunile departamentului lor. Este doctrina responsabilitatii ministeriale. Ministrul aproba si andoseaza toate
77

actiunile ministerului sau. Departamentele sint reprezentate de ministrii in cele mai importante negocieri de politici publice. 2) Responsabilitatea colectiva (adica centralizarea deciziei colective) Este cel mai important principiu de organizare a rolului politicului. Procesul decizional este colectiv. Politicile sint colective. Acest principiu face parte din gindirea constitutionala britanica. Principiul responsabilitatii colective este o doctrina care regleaza organizarea, functionarea si practicile guvernului britanic. Aceasta doctrina contrasteaza cu practica americana si modelul european continental si el reflecta exigenta conform careia guvernul trebuie sa fie unit in sinul parlamentului ca o conditie pentru supravietuirea sa. De asemenea, acest principiu reflecta ideea conform careia, pentru ca guvernul sa lucreze efectiv si sa fie eficient, departamentele trebuie sa colaboreze si sa lucreze impreuna. Politicile trebuie sa fie rezultatul efortului colectiv, ceea ce impune necesitatea coordonarii. Pe scurt, aceasta doctrina are la baza credinta ca o buna decizie este o decizie colectiva. Relatiile dintre Primul ministru si membrii guvernului Conform modelului de Whitehall si principiului responsabilitatii colective, ideea de baza care regleaza aceste relatiile dintre Primul ministru si membrii guvernului este ca guvernul este condus in mod colectiv de ministrii si nu de Primul ministru. Astfel, in sistemul britanic, exista limitari importante ale puterii Primului ministru in conducerea guvernului. In ciuda faptului ca acesta este mai mult decit primul intre egali (primus inter pares), constringerile si limitele puterii sale sint importante si suficiente pentru a asigura un leadership colectiv. 3) Centralitatea stilului parlamentar In acest model, leaderii politici implicati in procesul de decizie colectiva sint cei care au servit mult timp in Parlament, sau in guvern, si care au fost activi in viata publica devenind apoi nume de referinta. Ei nu sint selectionati ca in SUA de catre Presedinte sau staff-ul de la Casa Alba. Experienta ministrilor este acumulata in Camera comunelor. Ministrii au deja o experienta parlamentara. Cu toate acestea, chiar daca ei au o astfel de experienta parlamentara, experienta lor executiva este redusa. Pentru a-si realiza misiunea, ei se sprijina pe birocratia permanenta. B) Birocratii Sistemul birocratic britanic difera atit de modelul american cit si de modelul eurpean continental. In Marea Britanie, birocratia de inalt nivel prezinta caracteristicile urmatoare : In primul rind este o profesie de mare prestigiu. In al doilea rind, are caracter generalist. In acest sens, multi specialisti critica amatorismul profesiei. Cea mai mare parte a functionarilor vin din domenii umaniste. Formatia lor este foarte diferita de cea a functionarilor americani care au un inalt grad de specializare. In acelasi timp, sistemul britanic contrasteaza si cu sistemul francez in care inalta birocratie provine din marile scoli. Functionarii englezi au urmat studii in marile universitati in domeniul filozofiei, politicii, economiei, istoriei. Au deci o expertiza tehnica redusa. Practica consta in invatarea continua, prin experienta la locul de munca. In al treilea rind, clasa inaltilor functionari se caracterizeaza printr-un ethos profesional, adica membrii se revendica si impartasesc o cultura si valori comune. Spiritul de corp si de apartenenta provine din stilul de viata comun, din traiectoria profesionala comuna si din originea sociala comuna. Rezumarea caracteristicilor functiei publice britanice (a modelului de Whitehall) - este un model profesionist, adica de cariera - este competenta, adica este promovata si remunerata dupa merit - este neutra, adica non-partizana - este loiala, adica ofera consultanta dezinteresata ministrilor - este anonima, adica ministrul este portdrapelul ministerului In concluzie, functionarii sint putin politizati si vin din domeniul carierei. Garantia existentei acestui sistem de merit sint asigurate de existenta Comisiei serviciului civil si de controlul exercitat de aceasta. Aceasta Comisie este direct responsabila in fata Reginei, dar nu dispune de nicio garantie formala de independenta. Cu toate acestea, agentii ei dispun de un statut de prestigiu in asa fel incit ei nu pot fi
78

supusi niciunei preiuni. Agentii Comisiei sint insarcinati sa organizeze recrutarea functionarilor in asa fel incit sa se impiedice practica patronajului.

C) Relatiile dintre cele doua componente ale executivului (birocrati si politicieni) Caracteristica neutralitatii functionarilor fata de guvern (si de partide) inseamna ca functionarii nu se schimba odata cu schimbarea politica, aceasta conducind la o situatie paradoxala : de exemplu, cei care au lucrat pentru planurile de nationalizare sub Partidul Laburist in anii 70 ai secolului trecut, au lucrat si pentru privatizarile operate de conservatori in regimul Thatcher la inceputul anilor 80. Astfel, raporturile dintre politic si administrativ sint de strinsa dependenta : functionarii asista personalul politic in dezvoltarea politicilor, ei ajuta politicienii sa apere aceste politici in Parlament. Ei sint cei care redacteaza discursurile care justifica aceste politici. Un alt element se refera la faptul ca in acest model functionarii superiori dispun (alaturi de media, de grupurile de interes si de alte elite) de un monopol virtual de a consilia ministrii, adica de a face recomandari. Functionarii sint cei care au cuvintul final. Retinem deci ca modelul se caracterizeaza printr-un partenariat strins intre politicieni si birocrati, dar exista o distinctie clara intre cele doua tipuri de cariera. In modelul de Whitehall, ministrii si inaltii functionari sint complici, fiecare indeplinind roluri diferite. In niciun sistem occidental (continental) nu exista o astfel de dependenta a policului fata de administratie si o astfel de fuziune (coordonare a functiilor. Configuratia articularii principiilor de separare si subordonare in modelul de Whitehall Sa vedem la nivel teoretic, adica in raport cu principiile care definesc modelul occidental al relatiilor administratie / politica, caracteristicile sistemului britanic. 1. Principiul separarii Separatia se traduce in principiu prin imposibilitatea pentru functionari sa intre in lumea politica si pentru oamenii politici sa intre in administratie. Separatie nu este numai de principiu. In Marea Britanie acest principiu este net. Sa vedem fiecare din aceste situatii. a) Imposibilitatea pentru un functionar de a intra lumea politica Accesul unui functionar la o activitate politica, ministeriala sau parlamentara, este extrem de dificila. Cauza acestei situatii o constituie conditiile juridice in care se exercita libertatea politica a functionarilor (deci statutul politic al functionarilor) care sint cele mai riguroase in raport cu celelalte tari europene. Din acest punct de vedere, functionarii se divid in doua categorii: • agentii „liberi din punct de vedere politic” care au toata libertatea de a intreprinde o activitate politica locala sau nationala. Acestia sint ansamblul personalului de intretinere sau subaltern. • Agentii carora li se interzice orice activitate politica nationala si care au nevoie de o autorizatie pentru activitatile la nivel local Intre aceste doua categorii exista un grup intermediar – dactilografe, agenti de nivel administrativ inferior, sau agenti ai corpurilor tehnice si stiintifice – care trebuie sa obtina o autorizatie de la departamentul ministerial de care apartin pentru a desfasura o activitate politica. Deci, dispozitiile referitoare la libertatile publice au un efect disuaziv : un functionar care vrea sa se prezinta intr-o alegere trebuie sa demisioneze in prealabil; la aceasta se adauga traditia politica britanica conform careia se poate accede la un post ministerial abia dupa o lunga ucenicie in viata politica, mai intii ca membru al parlamentului (o durata medie de aproximativ 15 ani) si apoi ca „ministru incepator” (junior minister) . Astfel, accesul unui functionar in ierarhia politica, ca deputat sau ca membru al guvernului, nu este nici usoara nici frecventa. b) Imposibilitatea de patrundere a politicienilor in lumea administrativa

79

el este reflectat de organizarea institutionala a raporturilor dintre puterea politica si administratie. Acestea sint : 1) Secretariatul privat al Primului ministru care este compus numai din functionari de cariera care indeplinesc rolul de legatura intre Primul ministru si ansamblul administratiei. Acest model este distinct de modelele american si german in care birocratii sint numiti in posturi sensibile dupa schimbarea politica. Aceasta practica a separarii este in Marea Britanie un principiu constitutional. Este vorba de agenti politici care sint in acelasi timp si administratori. De asemenea. Ministrul este singurul responsabil pentru actiunile serviciilor in raport cu exteriorul. De exemplu: Consilierul politic personal al Primului ministru care examineaza. de inalti comisari sau pentru posturi de virf din industria nationala. Rolurile sint clar atribuite si subordonarea administratiei in raport cu politicul rezulta din existenta acestor puncte de contact. intr-o astfel de structura. 2. El nu are oameni politici. In Marea Britanie numirile oamenilor politici in posturi administrative sint exceptionale : cel mai adesea ele se fac pentru posturi de ambasadori. care au un statut de functionari temporari. compusa exclusiv din functionari de cariera si una exclusiv politica. si. pe linga Primul ministru exista o „celula politica” care nu cuprinde niciun functionar. Orice decizie luata de un functionar trebuie sa fie in numele ministrului sau. modelul de Whitehall functioneaza pe baza a trei argumente: 1) Este o formula democratica de guvernare bazata pe relatiile dintre politicieni si birocrati pentru ca permite controlul democratic al exercutivului. dar faptul ca postul lor este cu durata limitata face ca acestia sa nu fie integrati difinitiv in administratie. Acestea functioneaza in cadrul administratiei ca organe juxtapuse a caror recrutare este fie exclusiv politica fie strict administrativa. functionarii sint redusi la statutul de non-persoane. El participa in numele acestuia la comitetele si intilnirile interministeriale asigurind astfel o prezenta „politica” in cadrul sedintelor administrative. iar punctele de contact dintre ele sint strict definite. In concluzie. Trecerile sint mai usor de facut chiar daca sint mai rare. Este diferit si de modelul francez in care administratia participa la politica. Exista doua tipuri de organizatii care asigura aceasta subordonare. toate problemele de care se ocupa Primul ministru. dar mai putin dificila. Existenta consilierilor politici pe linga ministrii. Acest principiu al responsabilitatii ministeriale mentine functionarii intr-o stare de anonimat care intareste caracterul ierarhic al relatiei dintre acestia si ministrul lor. dar fara sa intervina . Deci. a) organele „administrative”. din punct de vedere al politicii de partid.Este la fel de neta. Principiul subordonarii Acest principiu se traduce din punct de vedere constitutional prin principiul responsabilitatii ministeriale. 2) Acest model este un exemplu democratic al relatiilor dintre birocrati si oamenii politici pentru ca politicienii britanici depind in mare masura de birocratii de cariera (permanenti) 80 . Aceasta inseamna ca ministrul controleaza administratia de care el raspunde. Exista astfel doua ierarhii distincte : una administrativa. 2) „Cabinet office” care este in serviciul oricarui guvern si care asigura Secretariatul Cabinetului avind si rolul de coordonare interministeriala. Membrii guvernului sint singurii responsabili. Un secretar privat asista la toate intilnirile cu Primul ministru inclusiv la reuniunile cabinetului. putin numeroase dar obligatorii si prin care trece informatia si comunicarea intre instantele politice si administrative. La limita. Ministrii sint dependenti de recomandarile functionarilor de cariera care sint selectionati printr-un proces competitiv. b) organele „politice”. relatia ierarhica intre functionari si intre acestia si ministrul lor este neta. in virtutea acestui principiu al responsabilitatii ministeriale administratia este subordonata politicului. Deci. nu reprezinta o adevarata exceptie la regula separarii politicului si administratiei. mai mult. Aceasta organizare a raporturilor administratie / politica asigura si garanteaza subordonarea administratiei fata de puterea politica. Rolul ei esta sa se asigure ca obiectivele politice ale partidului se regasesc in proictele ministeriale.

Cariera lor este protejata de o agentie independenta – Comisia functiei publice – care este o organizatie compusa ea insasi din functionari de cariera. politic. Din anii 70. Ansamblul ministrilor formeaza un comitet informal. Responsabilitatea „colectiva” a ministrilor pentru politica si programele Guvernului in ansamblul sau este la baza si presupune principiul responsabilitatii individuale a ministrilor pentru activitatile din domeniul lor. in sistemul canadian. care este Cabinetul. atit la nivel federal cit si la nivelul unor provincii (de exemplu in Quebec). Functionarii de cariera sint numiti si promovati pe criterii de merit si in functie de calitatea muncii lor. dar sub supravegherea Comisiei care devine astfel un fel de tribunal administrativ. 4. Senatul si comitetele lui In acest sistem. Sistemul canadian este un model de fuziune a administratiei cu politicul. componenta cea mai activa a Parlamentului. De atunci. In acest model controlul birocratiei se realizeaza prin fuziunea dintre administratie si politic. Solidaritatea ministeriala care este o strategie de baza pentru a asigura majoritatea in Camera. Comisia functiei publice a fost creata prin legea serviciului civil in 1918. 5. raporturile politice se afla sub controlul oamenilor politici. Deci. Ministrul se sprijina pe ierarhia functionarilor care. Ministrii sint in acelasi timp parlamentari si mandatarii parlamentului (adica actioneaza in numele. s-a procedat la delegarea puterilor de numire si de promovare a majoritatii functionarilor in favoarea ministerelor si organismelor care sint responsabile pentru recrutarea si selectia celei mai mari parti a angajatilor lor. Relatiile dintre ministrii si functionarii lor sint relatii de simbioza (fuziune). pe plan constitutional. colectiva si individuala. Relatiile de putere si de responsabilitate dintre guvern. legislativ si birocartie sint reglate de principiile urmatoare : 1. programul si actiunile sale. succesul unui guvern depinde de capacitatea sa de a echilibra cele doua forme de responsabilitate. Nicaieri ca in Marea Britanie nu exista aceasta preocupare pentru a se asigura subordonarea administratiei fata de puterea politica prin punera in practica a unei ierarhii subordonata clar puterii si aceasta subordonare rezulta din existenta a doua ierarhii riguros delimitate. Guvernul trebuie sa asigure responsabilitatea fiecarui ministru in fata Camerei comunelor. 2. stat federal cu regim de cabinet. 81 . 3. Sistemul este compus din : Cabinet – cu rolul de consilier al Coroanei in domeniul afacerilor curente . Este vorba de conceptul de responsabilitate a guvernului in ansamblul sau in fata Camerei pentru politica. 6. au mandat) : ei sint responsabili in fata Camerei comunelor. cuprinzind executivul ales (ministrii) si executivul numit (inaltii functionari). Astfel. Acest rol central provine de la puterile conferite ministrului prin lege. numirea in posturile functiei publice canadiene tine de aceasta Comisie. Comisia poate ancheta in domeniul respectarii legii si poate primi reclamatiile functionarilor care se considera lezati de nerespectarea regimului de merit. Camerele Comunelor si comitele lor . Principiile guvernarii in modelul de Westminster Modelul de Westminster este un instrument de centralizare a elementelor politice. Birocratia este si trebuie sa ramina in afara vietii politice.nu numai cit priveste recomandarile de politici publice si pentru suportul administrativ dar si pentru asistenta politica. demisia Primului ministru implica demisia tuturor ministrilor. Unitatea de baza intr-un guvern de tip Westminster este ministrul. dar in acelasi timp acesta controleaza Camera. Accentul fiind pus pe legislativ si partide. „incarneaza” ministrul. administratia reprezinta puterea executiva in sens larg. Modelul Westminster : Fuziunea administratiei cu politicul Acest model este specific Canadei.

grupuri de interes. Partidul conservator condus de Brian Mulroney a adoptat reforma sistemului comitetelor permanente si a normelor de serviciu. Ministrii detin autoritatea ultima asupra actelor functionarilor din ministerul lor. se afirma ideologia noii gestiuni publice. faza legislativa are loc in sinul institutiilor de reprezentare. Aceasta semnifica o atenuare a sistemului clasic al raporturilor administratie / politica. faza retrospectiva se deruleaza in cadrul Camerei comunelor. Secretarii parlamentari au fost exclusi din comitete pentru a intari puterea 82 . in sensul evolutiei responsabilitatii ministeriale catre o responsabilitate administrativa ceea inseamna o responsabilizarea politica a birocratiei. Biroul Verificatorului general functioneaza mai degraba in mod independent. Responsabilitatea administrativa directa In 1984. dar sub protectia Camerei comunelor. faza de elaborare a politicilor guvernamentale se deruleaza in cadrul sistemului de retele de informare si influenta. este vorba de legislatia care incadreaza rolul Biroului verificatorului general (legea din 1977). Paralel cu aceasta extindere a rolului birocratiei. Functia publica este una din sursele de expertiza si consiliere pentru ministrii. Chiar daca functionarii nu depind oficial de ministru. In ultimii 20. 8. apoi la Cabinet (aflat sub conducerea Primului ministru) si apoi la parlament si electorat. societatea este formata din mai multe categorii de clienti cu interese diferite . Ierarhia responsabilitatii merge de la functionar la ministru. ceea ce inseamna incalcarea teoriei responsabilitatii ministeriale si deci o reducere a rolului de conducere politica in democratie. Aceasta noua orientare antreneaza retragerea politicienilor de la guvernare. exercita nu numai control administrativ si tehnic ci si control politic. executivul politic se indeparteaza din ce in ce mai mult de responsabilitatile sale cit priveste utilizarea sau non-utilizarea puterii Statului. prin masurile adopate. 2. lumea afacerilor. Cauzele acestei evolutii si a schimbarii modelului : 1. 2. a refacut regulamentul Camerei comunelor (amendat in 1986). cea mai buna guvernare este cea care guverneaza cel mai putin si furnizeaza servicii publice prin producatori privati. Verificatorul general este un evaluator de programe. conducind la frictiuni intre membrii Camerei comunelor si functionarii publici. nu exista mecanisme de supraveghere politica a Verificatorului general. In acest fel. Altfel spus. Concret. O alta cauza se refera la erorile constitutionale (confuzia constitutionala) din legislatia canadiana. Cu alte cuvinte. ceea ce reduce puterea modelului de Westminster. rezultind transferul anumitor sarcini catre profesionisti. Astfel. ei se afla totusi sub responsabilitatea acestuia prin intermediul sub-ministrului. 3.7. Birocratii exercita deci un control si intervin ca o terta parte. asistam la o abandonare a responsabilitatii guvernului in realizarea politicilor publice. in Canada birocratia de verificare netinind de Parlament si nefiind suficient de responsabila in fata lui. Aceasta reforma a avut consecinte negative. Este faza de evaluare in care executivul politic (Cabinetul) cere socoteala executivului permanent (adica functiei publice). in afara celor de verificare a conturilor si registrelor. alaturi de militanti. adica verifica randamentul si performanta guvernului. este mai eficient decit cel public. Logica guvernarii in modelul de Westminster Relatia dintre Parlament si birocratie depinde de faza politicilor: 1. Aceasta se bazeaza pe urmatoarele idei esentiale: sistemul privat este cel mai bun. birocratii si consultantii arogindu-si astfel functiile politice. 25 de ani. Incepind cu anii 80 ai secolului trecut. Ea verifica rezultatatele programelor guvernamentale. birocratia dispune de noi puteri de verificare. responsabilitatea guvernului actioneaza in faza a doua si a treia. comitetele permanente sau specializate care supravegheaza ministrii au fost mentinute intr-un numar ridicat (aproximativ 30). implica deci responsabilitatea guvernului. Deci.

In ciuda fapturlui ca numirile sint in principiu politice. Cabinetele ministeriale si in primul rind cel al Primului ministru prezinta aceleasi caracteristici. din functionari politici. Constitutia din 1958 nu stipuleaza o alta repartitie a functiilor: guvernul determina si conduce politica natiunii. Acest post este ocupat de un functionar membru al unuia din Marile Corpuri. Se afirma astfel existenta unei distinctii fundamentale intre reprezentanti (puterea politica). principiul suveranitatii apartinind in mod esential natiunii. cel putin fata de ideile politice dominante. Aceste organe nu fac distinctia intre cele doua functiuni. Cabinet). Posturile superioare constituie o alta structura de transfer si sint detinute de functionari politici. dar si disjunctia. daca nu fata de Guvern sau partidele politice. Aceasta structura reuneste colaboratorii personali ai Presedintelui. Corpul diplomatic) care este extrem de mare. membrii Cabinetelor au un statut de functionari. singurii depozitari ai suveranitatii. 83 . cit priveste conceptia. structurile institutionale asigurind transferul deciziei puterii politice in directia administratiei si difuzarea vointei puterii politice in interiorul corpului administrativ. in special a inaltilor functionari memebrii ai Marilor Corpuri (Consiliul de Stat. adica functionari care asigura legatura. Secretariatul general constituie un adevarat stat major administrativ al Guvernului.legislativului. si aparatele administrative ale Statului. Cea mai importanta din aceste structuri colegiale este constituita din ansamblul serviciilor Presedintiei Republicii. Guvernul dispune de administratie si de forta armata. administratia franceza este. Aceste posturi implica o anumita aliniere politica. a) Structurile de transfer Sint fie structuri colegiale. guvern. dar cunoaste transformari in special in ceea ce priveste principiul de separare. administratia este la dispozitia puterii politice. Curtea de conturi. ambasadori. fie organe individuale. aceasta transformare modificind echilibrul aparatului politicoadministrativ. rectori ai marilor scoli. serviciile Presedintiei (Secretariat general. conforma modelului weberian (principiul de separare si de subordonare a adminstratiei fata de politic). S-a acordat acestor comitete mandatul permanent sa studieze toate aspectele performantei administrative a ministrilor. O alta structura de stransfer este constituita din Secretariatul general al Guvernului. si administratori (agenti. O caracteristica a acestor structuri este proportia functionarilor. in principal. Principiul de subordonare Are un fundament constitutional. Cabinetele asigura o functie generala de coordonare a serviciilor ministerului. Aceste structuri se caracterizeaza prin caracterul lor dublu : politic si administrativ. Daca adaugam acestor masuri si fapul ca birocratii implicati in control si verificare impun „norme de serviciu” altor functionari – practica impusa de noua scoala de gestiune – ceea ce intareste puterea acestora. Ele sint compuse. Cu alte cuvinte. Organizarea institutionala este destinata sa garanteze aceasta subordonare. ea este instrumentul autoritatii. toate aceste organe formind o structura care asigura legatura dintre Presedinte. functionari) insarcinati cu executarea vointei puterii politice. Sint posturile cele mai inalte din ierarhia administrativa a caror numire si revocare se fac prin deciziile Guvernului. Exemple de astfel de agenti : prefecti. Aceasta este o institutie foarte stabila care este plasata pe linga Primul ministru. cei despre care vorbeste Weber. dintre puterea politica si administratie. asistam la o tendinta de evolutie catre un regim tehnocratic. Insasi Constitutia din 1791 stipula ca administratorii nu au nici un caracter de reprezentare. Modelul Europei continentale : Franta si Germania Sistemul francez In ansamblu.

care poate lua forma declaratiilor. Deci. Sint corpuri de agenti situati in virful ierarhiei administrative care executa functii de control si de autoritate. statutul libertatilor este deosebit de favorabil pentru functionari. instabilitatea era mai mare. sint administratii specializate autonome. Sub cea de-a 5a Republica. este limitata. temporare. adica ansambluri de agenti supusi aceluiasi statut special (aceleasi regului de recrutare. de elaborare de proiecte. Delegatia pentru amenajarea teritoriului.Cit priveste procesul de politizare. si prudenta si libertatea de exprimare in cadrul serviciului care este interzisa. In dreptul francez exista distinctia intre libertatea de opinie care este totala pentru functionari si libertatea de exprimare a opiniilor. Inainte. a anumitor comportamente politice. atitudinilor. animate de spirit intreprinzator. aceste posturi fiind o trambulina pentru o cariera politica. Corpul diplomatic si Corpul prefectoral. in Franta. se opereaza in primul rind prin sistemul de numire a functionarilor politici in sensul weberian al termenului. se observa ca progresul acestuia prin intermediul numirilor in posturi superioare este real incepind cu 1981. Sint structuri usoare. Acest tip de administratii au proliferat dupa 1970 si sint legate de o anumita forma de politizare a administratiei. Vorbim de o politizare a administratiei. au competente orizontale. insa cu moderatie. Unul din membrii acestor corpuri se afla in fruntea Secretariatului general al Guvernului. b) Structuri de difuzare a vointei autoritatii politice Sint un alt tip de structura care asigura subordonarea administratie fata de puterea politica. De asemenea. sub Mitterand. Asistam astfel la transformarea modelului weberian clasic al relatiilor dintre administratie si politica in sensul indepartarii aparatului administrativ de principiul de baza. care este permisa. De retinut ca politizarea. se asigura o anumita omogenitate a corpului administrativ. Politehnica). Ei se bucura de un mare prestigiu reflectat prin prezenta in punctele strategice ale aparatului administrativ si o mare importanta in serviciile Presedintiei. dezvoltarea turistica). dinamice. Este un model care pune in evidenta o mai mica separare a puterii politice de administratie. Ele asigura circulatia informatiei in mod coerent. Cuprind doua structuri esentiale: Marile Corpuri si Administratiile de misiune Marile Corpuri Functia publica franceza este divizata in corpuri de functionari. au aceiasi origine si traseu social. Aceasta libertate. aceiasi pregatire. Unele din aceste corpuri sint calificate ca Mari Corpuri : Inspectoratul finantelor. In felul acesta. Ei faciliteaza circulatia informatiei dincolo de ingradirile birocratice. stabilitatea unui regim quasi-prezidential a 84 . Exista o distinctie neta intre exprimarea opiniilor in afara serviciului. administratia era garantul continuitatii actiunii Statului. adeziune la un partid. ceea ce conduce la o confuzie sporita a instantelor politice si birocratice. statutul libertatilor publice recunoscute functionarilor care se caracterizeaza prin liberalismul accentuat al statutului politic al functionarilor francezi. functionarii lor sint agenti de categorie ierarhica superioara care exercita functii de conceptie. actioneaza in zonele de intersectie a activitatii diferitelor ministere traditionale (amenajarea teritoriului. Acestea sint structuri orizontale. Formarea membrilor lor este asigurata de Marile Scoli (ENA. Statul si puterea politica erau mai slabe. Putem nota citeva din cauzele acestei evolutii : In primul rind. membrii acestor corpuri ocupa posturi in directia ministerelor. Formeaza deci o comunitate de apartenenta. de cariera) si care indeplinesc aceleasi functiuni. Principiul de separare Se aplica diferit de teoria weberiana. asigurind astfel coordonarea administrativa. Curtea de conturi si anumite Corpuri tehnice (poduri si sosele sau mine). desi dupa anumiti autori este vorba mai mult de o rotatie si mai putin de o politizare reala. Consiliul de Stat. reala sau mascata. In aceste conditii. formale sau nu. Un alt factor care explica aceasta tendinta catre politizarea administratiei este stabilitatea politica (dupa 1958) a regimului pus in practica de De Gaulle. Exemple de astfel de structuri: Comisariatul Planului. Acesti agenti intretin relatii personale. au aceleasi simpatii politice. Administratiile de misiune Sint structuri de difuzare mai formale. in timpul celei de-a patra Republici. De retinut deci rolul informal al structurilor de difuzare.

adica se intareste controlul politicului asupra administratiei in special asupra inaltei administratii. Asocierea. integrarea functionarilor. ministrul exercita un control strins asupra functionarilor. dar nici in Europa. Se invoca astfel necesitatea politizarii numirilor pentru a facilita aplicarea politicilor adoptate (in special dupa 1981). o institutie insarcinata sa asigure stabilitatea administratiei si care sa constituie astfel un factor de echilibru in raport cu fortele politice. asistam la o transformare a principiului de separare a administratiei si politicului pe care este construit aparatul administrativ francez. In Franta. cu exceptia Marii Britanii. format din trei sfere. In aceste conditii se pot depista semnele unui sistem de patronaj à la française (conceptul de Stat confiscat). economice. Vorbim de „triunghiul puterii”. Pe de alta parte. Asistam la o imbricare a intereselor si institutiilor politice. nu numai in Franta. este unul din fenomenele cele mai importante ale evolutiei aparatului politico-administrativ francez de dupa 1958. ministerul este structura esentiala de cooperare intre oamenii politici si functionari . administratie si afaceri. participarea. in special al inaltilor functionari. Aceasta tendinta este in acelasi timp influentata de exigenta eficacitatii sectorului public. natura insasi a acestui regim cere o astfel de politizare a administratiei in sensul abandonarii principiului separarii celor doua forme de putere. aproximativ 50% din ministrii au fost la origine functionari. nu a fost niciodata conceputa in mod absolut. Se manifesta prin neutralitatea Statului in recrutarea functionarilor si prin neutralitatea functionarilor in exercitarea functiilor lor. Statul si puterea politica s-au consolidat si si-au intarit influenta reciproca. Modelul german Citeva particularitati ale functiei publice In Germania. Principiile subordonarii si separarii Principiul de subordonare Se manifesta prin : a) Subordonarea instantelor administrative fata de instantele politice : subordonarea este stipulata prin principiile constitutionale . descentralizarea. modelul separatiei nu este ignorat sau abolit (existenta si proliferarea structurilor de misiune fiind o dovada). functia publica este total supusa (subordonata) Constitutiei si trebuie sa se conformeze regulilor de fond si de procedura. administrative. este principiul autonomiei ministeriale .modificat aceasta situatie. dar vechiul model weberian bazat pe subordonare / separarea cedeaza locul unui nou tip de relatii in care subordonarea administratiei fata de putere este asigurata de controlul politic asupra administratiei prin intermediul numirilor. Organizarea federala. chiar daca este de esenta weberiana. miscarea (tendinta) este circulara si in spirala si include de asemenea lumea afacerilor. transparenta si dreptul cetatenilor la informare sint elemente esentiale ale functionarii democratice a administratiei. ministrul este singurul responsabil in fata Parlamentului pentru toate actiunile ministerului sau . Functionarizarea politicului este fenomenul de intrare masiva a functionarilor in politica. Astazi. Concluzii La finalul acestei prezentari sumare a modelului francez putem desprinde citeva concluzii: In primul rind. 85 . unde se iau deciziile capitale. Un astfel de regim asigura continuitatea necesara politizarii progresive a administratiei. ea deschide usa posturilor importante in lumea afacerilor. in viziunea Constitutiei. Dupa 1958. Functia publica este deci profund separata si vizibil subordonata : neutralitatea este unul din principiile fundamentale ale administratiei. acest principiu afirma autoritatea ministerului asupra functionarilor . in clasa politica. altfel spus. politica si birocratica. Din 1981. Transformarea modelului francez este astfel dubla: pe de-o parte se produce politizarea administratiei. Functia publica este. simultan producindu-se functionarizarea politicului. separarea politicului de administrativ. De fapt. Politica este un accelerator de cariera. politica.

Principiul separarii Principiul autonomiei ministeriale afirma autonomia functionala a administratiei care se bazeaza pe distributia intre interesele Statului si cele ale executivului. cu atit puterea ministrilor este mai incadrata in materie de numiri si promovare. penetrarea zonei politice de catre functionari este mai facila. Politizarea partizana se explica nu numai prin patronaj. regulile de recrutare in anumite unitati care depind direct de puterea politica si care functioneaza in afara inaltei ierarhii ministeriale sint putin constringatoare. Dar. functionarii germani se bucura de o oarecare independenta in raport cu puterea politica. Cancelaria federala este un organ mixt care asociaza inalti politicieni si functionari. cu un nivel de participare politica ridicat. functionarii au posibilitatea statuara de a intreprinde activitati politice. si nu prin comisie. functii din afaceri externe etc. Ea este favorizata de exigenta competentei politice. Devierea principiilor Politizarea partizana : patronaj si profesionalism politic Consideratiile politice joaca un rol important in gestiunea personalului in cadrul administratiei federale si chiar la nivel local. In Germania nu exista o clasa politicoadministrativa integrata ca in Franta. angajata. Separarea se realizeaza prin modul de recrutare care se opereaza dupa sistemul de merit. Exista deci functionari politici. Astfel. dar condusa de oameni politici. Diferenta in raport cu modelul englez se explica prin diferentele de statut politic al functionarilor germani fata de cei britanici. functionarii germani au posibilitatea sa se prezinte la alegeri fara sa fie obligati sa deminisioneze in prealabil. Indivizii nu trec in mod alternativ din zona administratiei in lumea politica si invers. Din acest punct de vedere. In Germania. Cu cit posturile sint mai inalte. traditionala in Germania. Pentru inaltii functionari (secretari de Stat. dar exista. o contra-putere in raport cu puterea politica. Exista deci o anumita doza de autonomie. potentialul de actiune al functionarilor este limitat. legaturi cu partide politice) si mai putin o strategie de control politic. In calitatea de garanti ai interesului public. sefi de servicii. carora le se pretinde datoria loialismului politic este o caracteristica a sistemului german. la fel ca in Franta. De asemenea. Organele care asigura subordonarea sint mai putin numeroase decit in Marea Britanie. Astfel. conform ideologiei birocratice. si organe politico-administrative (cabinetele ministeriale) care sint compuse din inalti functionari. ca si in Marea Britanie. Politica influenteaza in mod deschis numirile inaltilor functionari si acestia pot sa cumuleze functii administrative si politice. Aceasta notiune de Stat-partid traduce ideea de exploatare a resurselor Statului de catre partidele politice (clasa politica). ca de exemplu secretarii de Stat plasati in fruntea ministerelor. In Germania. Separarea de principiu se manifeste de asemenea prin imposibilitatea de penetrare a sferei administratiei de catre politicieni. in sinul administratiei federale nu exista limite etanse intre rolurile unora si altora. Ea este compusa din functionari. Politizarea este favorizata in primul rind de natura sistemului de gestiune a personalului. cu conditia ca acestea sa nu fie contrare ordinii democratice si liberale. Totusi. unde exista o preocupare clara pentru dihotomia administratie / politica. aceste competente sint esentiale din cauza 86 . Dar separarea nu este transanta ca in Marea Britanie. Functia publica este activa. Dar in realitate. Puternica « orientare » politica a functionarilor federali. in general politizarea fiind considerata mai degraba ca o forma de clientelism politic (politizare partizana. Controlul aplicarii acestui sistem este permanent. in Germania aceasta imposibilitate este mai putin neta decit in Marea Britanie dar mai neta decit in Franta. Aceste organe sint expresia asocierii politicului cu functia publica.b) Organele subordonarii. Aceasta politizare a administratiei este una din manifestarile Statuluipartid. ca in Marea Britanie si in SUA. accesul functionarilor in posturi ministeriale este realtiv rara. dar a caror recrutare este legata de personalitatea politica a ministrului in functiune.) competenta politica este o conditie de succes. functionarii sint considerati. prin care birocratii de identifica Statului.

87 . In Germania exista astfel o stabilitate si o continuitate a relatiilor intre functionari si politica. recrutarea si promovarea sint descentralizate si normele variaza de la un minister la altul. Presiunile vizeaza restructurarea serviciilor. in ciuda faptului ca ea nu are lobby. si nu poate actiona ca o forta politica. ca in Marea Britanie. ea are interese diverse. si cultura intreprinderii. miscarea de retragere a Statului va afecta rationalitatea birocratica traditionala si politizarea sa. Functionarii ca forta politica sau puterea politica a functionarilor Functionarii sint prezenti in sinul instantelor representative. longevitatea guvernelor si experienta coalitiilor avind puternice influente stabilizatoare. In consecinta. loialitatea functionarilor fata de Stat si faptul ca aceste caracteristici sint in profunda transformare. Functia publica a rezistat mai bine tentativelor de reforma neo-liberala. cu Lander-ul si cu reprezentantii diferitelor grupuri de interes. Componenta inaltei functii publice nu ii permite acesteia sa-si dezvolte capacitatea de actiune ca forta politica coerenta. competenta politica este sensibila la variatiile situatiei politice. Astfel : Presiunea principiilor economiei private asupra autoritatilor administrative pentru ca acestea sa-si redefineasca structurile. Astfel. este necesar ca inaltii functionari sa se sprijine pe largi retele personale de informare si comunicare si sa fie in relatie cu partidele politice. astfel ca functia publica germana nu a fost prea afectata de ideile promovate de scoala noii gestiuni publice. in conditiile retragerii Statului. Concluzii Ceea ce retinem din experienta germana este caracterul profesionist al functiei publice. procedurile si sistemul de gestiune a personalului sint din ce in ce mai puternice. In plus. in special in Bundestag (parlamentul federal) si in parlamentele Landerelor (parlamente federate). functia publica are capacitatea sa-si apere interesele profesionale. semne care anunta transformari de esenta sint vizibile. privatizarea organizationala va conduce la subordonarea directa a administratiei publice fata de vointa politica. Care ar putea fi consecintele acestor noi tendinte asupra raportului administratie / politica ? In primul rind. axata pe reducerea dimensiunilor Statului. cu exceptia diplomatiei.fragmentarii institutionale a sistemului de luare a deciziei. Astfel. De asemenea. deci la atenuarea autonomiei functiei publice. ea isi protejeaza bine statutul. ar putea conduce la intarirea controlului direct al functiei publice asupra sferei politice. cu o identitate comuna sau un spirit de corp. Ea nu poseda nici identitatea nici vointa comuna care ar putea fi traduse prin actiune colectiva. Exista deci structuri pentru apararea intereselor corporatiste ale birocratiei. de la un Lander la altul. Nu exista nicio institutie destinata formarii unei elite de inalti functionari. birocratia de inalt nivel nu este un grup omogen. Exista chiar o glisare a administratiei catre scena politica in sensul ca alegerile in domeniul politicilor publice sint astazi mai politizate decit in anii 70 si 80. Aceasta nu inseamna ca functionarii nu exercita nicio influenta politica. Tendinte de evolutie Chiar daca Noua gestiune publica nu a transformat inca administratia publica germana. mai exact intre traditiile functiei publice care s-a construit pe o conceptie a Statului bine definit din punct de vedere al functiilor si institutiilor sale. Aceste evolutii pot sa creeze un conflict intre cultura adminsitrativa birocratica germana. in sensul adoptarii de catre gestiunea administrativa a principiilor gestiunii intreprinderii. Procesul decizional federal fiind caracterizat printr-o puternica influenta exercitata de partidele politice. Aceasta restructurare a administratiei publice traditionale dupa imaginea sectorului privat face ca rationalitatea birocratica sa fie din ce in ce mai supusa legilor pietii si spiritului de intreprindere. Mai mult. gradul de sindicalizare in sectorul public fiind destul de ridicat. Nu exiata o elita birocratica omogena (ca origine sociala si din punct de vedere al profesiunii). Exista presiuni in directia atenuarii diferentelor institutionale si functionale dintre sectorul public si privat.

Activitati individuale de verificare a cunostintelor :      Care este specificul raporturilor administratie / politica in sistemul american ? Dar in sistemul de Whitehall ? Care sint structurile care garanteaza principiul de subordonare in sistemul francez ? In ce sens principiul de separare se manifesta diferit in sistemul francez fata de modelul weberian? Cum se manifesta politizarea partizana in sistemul german ? 88 . Daca puterea politica se schimba periodic. administratia nu este legata de putere politica. sistem de partide). Modelul occidental al raporturilor administratie / politica este un model de echilibru realizat prin mecanisme institutionale sau nu. cele doua domenii de activitate nu se confunda. forme de Stat.Administratia publica va fi inevitabil afectata de transformarile Statului. dar peste tot aceasta imbricare intre cele doua domenii este in crestere. in grade diferite. toate aceastea fac ca relatiile dintre zona administratiei si cea politica sa prezinta o varietate de forme. functioneaza prin abatere de la schema clasica weberiana. In practica el este relativ. Configuratiile nationale ale contextului socio-politic. In conditiile procesului de integrare europeana care influenteaza in toate tarile institutiile etatice. Cele doua principii esentiale care au fost adoptate de democratiile europene sint cele ale subordonarii si separarii administratiei publice fata de puterea politica. nuantat. dar si disjunctia. este subordonata altor principii si are alte responsabilitati. regim politic. acest process va influenta principiile fundamentale tarditionale ale legitimitatii administratiei publice. Evolutia regimurilor politice occidentale. In practica. ea este instrumentul puterii politice careia ii se supune. Weber a facut o distinctie intre cele doua puteri si functiile lor respective : pe de-o parte activitatea omului politic. administratia reprezinta stabilitatea si continuitatea. administratia nu are legitimitate proprie. Conform principiului subordonarii. aranjamentele institutionale (tipuri. si aceasta cu atit mai mult intr-un Stat ca Statul german. functioneaza prin intrepatrundere. deci al neutralitatii. si pe de alta parte sfera birocratiei care executa ordinele sub responsabilitatea autoritatii superioare. modelul istoric al raporturilor Stat / societate. Alternanta sau schimbarea politica constituind regula intr-o democratie. CONCLUZII FINALE Modelul weberian a definit principalele realtii dintre politic si administratie in Statul moden. structurat si birocratizat. sistemul separarii si subordonarii. in functie de context. si in special leaderului politic. In realitate cele doua sfere. Astfel. Intr-o democratie. si functionarii politici care asigura legatura. Ceea ce este important este echilibrul intre principii. intre puterea politica si administratie. politica si administratia. care determina modul dominant de existenta si functionare a acestor raporturi. in functie de principiul succesiunii partidelor la putere. a condus la o divizare a functionarilor in doua categorii : functionarii de cariera care au vocatia de a administra in mod nepartizan. care este puternic diferentiat. Modelul weberian este teoretic. functia publica fiind coloana vertebrala a Statului modern. Conform principiului separarii.

Executivul politic are mandatul de a formula si pune in practica politicile propuse in timpul campaniei electorale. accentul fiind pus pe rolul birocratiei.MODULUL 8 : POLITICA SI ADMINISTRATIE IN PROCESUL DE POLICYMAKING Interactiunea dintre executivul politic (ministru) si functionarii de cariera este importanta pentru capacitatea guvernului de a realiza sarcinile de rutina. datorita particularitatilor ei – permanenta si impartialitatea. o comunitate. Inaltii functionari si executivul politic au aceleasi valori si interese. functionarii se identifica unui departament. Peters In analiza sa „Politicians and Bureaucrats in the Politics of Policy-Making”. Peters elaboreaza. politicile functionarilor au baze organizationale si nu partizane. au deci o viziune restrinsa . Modelul formal-legal Aceasta schema corespunde abordarii wilsoniene a administratiei publice. Exista putine dezvoltari teoretice (nationale si comparate) a relatiilor dintre executivul politic si functionarii de cariera. sub forma unor constructii ideal-tipice. 1. In acelasi timp.G. asa cum era in timpul lui Wilson si Weber. Vom prezenta doua analize teoretice ale raportului politica / administratie in procesul de politici guvernamentale. cariera lor este legata de gestionare si de procesul de decizie. prinde contur o colaborare intre cele doua zone contra lumii exerioare. Modelul convergent („village life”) Este bazat pe ideea integrarii valorilor prin socializare si recrutare. Pentru a analiza raportul dintre administratie si lumea politica in procesul de policy-making. 2. Politicienii decid. pentru functionarea democratiei. si general. Este in fapt o caricatura a rolului functionarilor si ministrilor in procesul de policy. acesta denunta rutina birocratica care il impiedica sa-si realizeze obiectivele si mandatul. Atit politicienii cit si functionarii sint implicati in procesul de decizie. pentru implementarea deciziilor. Studiul lui B. Are loc o interactiune la virf in virtutea intereselor similare. realizate de B. 2. aceasta schema acorda birocratilor responsabilitatea functionala si politicienilor responsabilitatea politica. cu diferente in functie de sistemul politic. Model clasic. Cele doua elite au acelasi interes in managementul Statului. Peters si R. Birocratii si politicienii formeaza un grup. in timp ce politicile sint pe termen lung . functionarii executa. birocratia revendica monopolul competentei si expertizei tehnice in domeniul problemelor publice. ei sint angajati in politici care protejeaza organizatia si valorile ei si nu in politicile partidelor politice. dar au roluri diferite: birocratii furnizeaza expertiza si adopta perspectiva pe termen lung .Rose. politicienii detin puterea pe termen scurt. plecam de la doua consideratii: 1. Astfel. altfel spus. Dar reprezinta un model de referinta pentru a compara modele empirice de interactiuni intre cele doua sfere de activitate. Relatiile dintre sfera politica si administratie in actiunea de guvernare sint complexe si nu intotdeauna armonioase. Politicile adoptate sint 89 . In mod constant.G. cinci modele de interactiuni intre birocratie si politica.

El poate evolua catre un model conflictual atunci cind functionarii si grupurile de interes formeaza aliante contra unui executiv putin experimentat. 5. in realitate ele sint interlegate. acestea se prezinta ca un front in fata outsiderilor. Prezinta multe asemanari cu corporatismul din tarile europene sau cu „triunighiul de fier” din SUA. 3. Modelul conflictual (adversial) Cele doua elite sint in competitie pentru putere si controlul asupra politicilor. A. ca in Marea Britanie. Parlamentarii.1. educatiei etc). problemelor puternic politizate (care implica sindicate) corespund modelul administrativ sau conflictual. Presupune o integrare verticala si contacte mai extinse cu societatea. Acest model se opune modelului formal si este diferit de modelul conflictual in care executivul politic este motorul deciziei. se aplica modelul functional. Conflictul poate fi pasiv. Este o viziune elitista a raporturilor birocratie / politic. In modelul administrativ.2 Executivul politic a) natura executivelor politice influenteaza eficacitatea si modul de interactiune cu birocratia. Dar el poate fi mai activ si intentionat si vizeaza continutul politicilor specifice. Legaturile dintre functionari si politicieni pot fi strinse in aceiasi arie functionala (de exemplu in domeniul sanatatii. nu au capacitatea ceruta unei guvernari moderne. sau atunci cind functionarii accepta posturi (functii) politice. Modelul administrativ-etatic Decizia este dominata de birocrati. atunci cind un partid este la putere de mult timp (de exemplu Partidul socialdemocrat in Suedia care a fost la putere trei decenii). c) forma de guvernare 90 . Modelul functional Este o versiune a modelului precedent. Problemele specifice de policy se refera la : • Gradul de politizare al problemei de rezolvat. Astfel. Diferenta consta in faptul ca integrarea elitelor se face dupa criterii functionale. deci modelul administrativ primeaza. Interactiunile dintre cele doua elite intr-un sector de policy pot sa actioneze contra aliantelor dintr-un alt sector. Modelele 2 si 3 nu sint mutual exclusive. in functie de politici. minsitrii care au un cabinet se angajeaza mai usor in relatii conflictuale cu functionarii permanenti decit cei care au un personal restrins. O alta sursa de conflict poate fi obiectivul supravieturii organizatiei (buget si personal). De exemplu. birocratia are rolul principal iar executivul rolul secundar. De exemplu. • Continutul tehnic : o problema tehnica da putere birocratiei • Caracterul (si gradul) public al unei probleme Daca problema este considerata importanta de catre grupurile organizate ale societatii. face ca politicienii sa aiba o capacitate mai redusa de contestare a solutiilor propuse de birocrati.„executiv-birocratice”. In ciuda faptului ca conflictele se produc intre elitele executive. Organizatia (birocratia) poate avea alte idei decit executivul politic. Variabilele care determina patternele de interactiune Factorii care pot explica dezvoltarea unui model de interactiune in diferite sisteme politice si care pot fi luati in consideratie in diferite cercetari empirice pot fi : 1. Conflictul dintre functionari si politicieni poate fi partizan. b) Tipul de pregatire si pattern-ul de cariera al executivului politic O formatie generalista. in ciuda faptului ca functionarii sint neutri. si chiar executivul politic. birocratii exercita controlul in virtutea detinerii expertizei si informatiei necesare luarii decizilor. Politicile si organizarea sint mai importante decit statutul elitelor sau reducerea conflictului. sau din cauza actiunilor guvernului care provoaca reactii in rindul functionarilor (de exemplu reactiile la atacurile administratiei Reagan contra functiei publice). favorizind integrarea orizontala a elitelor. aparind astfel conflicte intre domenii de politici. 4. inertia facind schimburile dificile. 1. ei se politizeaza. Sistemul executiv 1.

in Italia. Cariera Este legata de modelul formatiei dar poate exercita o influenta independenta asupra modelului de interactiune. aceasta perspectiva corespunde modelului conflictual. Un alt tip de structura specializata – superbirocratia – este formata din functionari care lucreaza pentru organizatii coordonate in sinul guvernului (Trezoreria in Marea Britanie). cazul corespunde modelului functional sau conflictual. in timp ce regimul de cabinet modelul formal-legal. acest sistem produce elite integrate. Elementele psihologice intaresc factorii structurali. prin prestigiul comun de care se bucura. aceasta situatie corespunde modelului elitist (village). avind rolul de implementare a politicilor guvrernului.2. Prevalenta formatiei legaliste trimite la modelul formal-legal. d) Modelul functional – SUA Criteruil principal de apreciere fiind expertiza.1 Experienta a) modelul englez : Oxbridge – cele doua universitati engleze – furnizeaza cea mai mare parte a inaltilor functionari (dar si politicieni) pentru guvernul britanic. in modelul centrat pe specialisti functionarii isi urmeaza cariera intr-o institutie. Perceptia rolului Este viziunea personala a rolului indeplinit. in SUA avem un pattern de interactiuni de tip functional. suedez. Ei tind sa creeze o clasa a inaltilor functionari separata de clasa politica si de alti membrii ai functiei publice. Corespunde modelului elitist (village). Serviciul public Este a doua variabila care influenteaza modelul interactiunilor administratie / politica 2. In SUA cariera fiind centralizata. Structurile specializate In Franta. Daca sistemul politic este inchis grupurilor de interes. e) deschiderea guvernului fata de grupurile de interes O mare deschidere in raporturile intre guvern si grupurile de interes este specifica modelului functional. Dar in Franta elita provine din rindurile birocratiei si tinde sa influenteze nu numai executivul politic dar si sectorul privat (model administrativ). sau raportul cu politicienii. 2. exista structuri de corp care produc integrarea puternica : prin contacte personale. Olanda). 91 . caz ce poate conduce la modelul conflictual. 2.3.Responsabilitatea colectiva corespunde modeluluconflictual. Interactiunile intre birocrati si politicieni se fac dupa schema clasica : politicienii decid. Exista diferite tipuri de formatie. Prezenta grupurilor de interes in procesul de politici publice confirma modelul functional.4. 2. Modelul creaza elite integrate. Aceasta structura coordoneaza actiunile fiscale sau legale in cadrul organizatiilor guvernului. functionarii executa. d) conceptia executivului si policienilor cit priveste rolul lor respectiv Se refera la faptul daca acestia se considera politicieni sau decidenti politici sau respectiv manageri. Cariera generalista corespunde modelului elitist. Dar el poate evolua catre modelul conflictual odata cu dezvoltarea „retelelor de probleme”. carora le corespund tipuri diferite de cariere : formatia generalista (in Marea Britanie) si cea axata pe formarea de specialisti (Suedia. 2. Aceasta viziune simplista corespunde modelului formal. este deci un model „village”. Daca ei se concep anntreprenori politici sau manageri. determinind de exemplu felul in care birocratii accepta autoritatea ierarhica. Acest sistem produce generalisti putin specializati intr-un domeniu anume. austriac Predomina studiul dreptului. b) Modelul european – german. c) Modelul francez Inaltii functionari primesc o formatie specializata in cadrul ENA (Ecole natioanle de l’administration).

dar mai putin platiti decit in sectorul privat vrem birocrati dinamici dar docili in raport cu autoritatile Analiza lui R. Altfel spus. adica mare vointa politica / probabilitate redusa de realizare si putina vointa / probabilitate mare. acelsi lucru pentru birocrati deci rolurile lor respective sint contradictorii si confuze : vrem politicieni cu leadership si talent managerial.Rose In studiul intitulat „Steering the Ship of the State : One Tiller but Two Pairs of Hands”. dar este posibila ca ei sa nu vrea sau sa nu poata realiza executia. de instrumentele utilizate de guvernanti. 1. In realitate. modelul conducerii exclusive de catre puterea politica – sau al alegerii in conditii de informare perfecta . Ele actioneaza prin intermediul consensului cit priveste normele informale si prin excluderea outsiderilor. alegerea (decizia) apartine politicienilor (model aditiv). ale interactiunii dintre politica si administratie in procesul de policy-making. In functie de cele doua variabile. iata aceste modele : a.In concluzie. Ei trebuie sa calculeze probabilitatea succesului unei politici. Rose propune mai multe modele ale raporturilor administratie / politic in procesul de policy-making plecind de la functiile indeplinite de cele doua tipuri de actori. atunci oficialii alesi nu au putere asupra procesului de policy. Insa aceasta probabilitatea de a realiza obiectivele politice depinde de obiectivele. Dar termenii acestor schimburi (relatii) pot fi conceputi diferit. Atit politicienii (autoritatea legitima) cit si birocratii (expertiza tehnica) sint implicati in actul de guvernare. modele adversative – functionarii capteaza (domina) politicienii sau invers. Daca contextul este important. In mod asemenator. cu conditia ca fiecare sa fie competent in domeniul sau de actiune. adica toate fortele exterioare guvernului si care afecteaza reusita (succesul) unei politici. Conform modelului clasic. Mentionind ca alegerile in politica sint o problema de grad si nu de natura situatiilor in care exista raporturi inverse intre cele doua dimensiuni. Model dominat de vointa politica 92 . Rolurile lor respective sint diferite si ele sint la baza relatiilor dintre ei in scopul obtinerii de avantage mutuale. functionarii trebuie sa realizeze ceea ce dicteaza puterea politica. aceste relatii sint multiplicative. • • • • • exista conflicte intre alegerea populara (politici si politicieni) si stabilitate (birocratie) anumite institutii sint dominate de politiceni. Exista astfel mai multe configuratii ale interactiunilor administratie / politic in procesul de policy-making. administratia este necesara dar secundara. politicienii trebuie sa fie capabili sa distinga intre obiectivele politice. reusita politica este incerta. adica vointa politica si probabilitatea realizarii cu succes a politicilor exista trei mari modele. 2. Astfel. Pentru a evalua activitatea politicienilor si functionarilor in procesul de policy-making trebuie sa consideram contextul procesului de policy. altele de birocrati si experti – deci valori diferite balanta puterii intre cei 2 poate fi modificata prin : calitatea recrutarii personalului politic (cu cunostinte de specialitate intr-un domeniu de politica). atunci tot ceea ce doreste partidul aflat la guvernare (si deci electoratul) poate fi realizat. in timp ce functionarii analizeaza probabilitatea realizarii cu succes a politicilor publice. Daca vointa politica este singurul factor care determina succesul unei politici. Modele alternative ale capacitatii (incapacitatii) politicienilor de a asigura guvernarea Politicile publice reflecta nu numai vointa politicienilor dar si expertiza functionarilor. fiecare in doua versiuni. politicieni si birocrati. in sensul ca politicile sint determinate de interactiunea dintre cele doua domenii care constituie o comunitate (village community). 3. modelul in care rezultatele deciziei politice sint complet nesigure sau complet determinate de factorii externi .

destinatia este clara. iar daca problema este noua. Marja de eroare este prea mica pentru a putea prevedea succesul / esecul. in timp ce obiectivele multiple cresc optiunile si suportul politic. In varaianta cea mai simpla a modelului. Pentru ei. ministrul are oportunitatea sa aleaga varianta cu un anumit grad de probabilitate de succes pentru obiectivele prioritare. Cu cit obiectivele sint mai putine. politicienii nu sint interesati sa cunoasca riscurile. Cu alte cuvinte exista o preferinta pentru ceea ce se stie deja. care functioneaza dupa rutine. functionarii isi dau opinia asupra probabilitatii de succes in realizarea obiectivelor. expertii pot identifica optiunile in functie de probabilitatea realizarii lor. Ministrii analizeaza aceste opinii in functie de obiective. Odata obiectivele identificate de catre politicieni. functionarilor. Politicienii sint forta activa a guvernarii. administrative. Astfel. Este o viziune pur normativa si irealista care nu ia in calcul probabilitatea reusitei. birocratii isi impun prioritatile. functionarii pot sa prezica succesul. atunci cind directia politica nu este clara. Politicienii pot abandona programele care nu sint pre-programate. adica a expertizei tehnice.in care rezultatele deciziilor sint complet nesigure Decizia poate fi calculata de politicieni atunci cind functionarii pot sa faca o estimare rezonabila a consecintelor opitiunilor politice (de politici publice). Dupa identificarea alternativelor. La o alta extrema. Dar ca experti prezic directia politicilor publice si ceea ce trebuie sa faca politicienii care se confrunta cu contextul. Cu cit o politica implica mai multe etape si mai multe organizatii. Pozitia functionarilor : ei sint stwarzi. Dar daca functionarii iau in calcul numai extremele. In sfirsit. functionarii aleg alternativele. ei doresc realizarea obiectivelor. cind politicienii mostenesc programele . politicienii prudenti sint mai degraba interesati de riscurile de esec. In cadrul acestui model. Increderea in eficacitatea vointei politice pure si ignorarea conditiilor in care se realizeaza obiectivele urmarite reflecta in fapt inexperienta politica. o buna politica publica este apreciata in functie de gradul in care probabilitatea ca ea sa fie realizata este mare (fezabilitate). Este cazul partidelor revolutionare. sau a celor cu ideologie nationalista sau religioasa. Se aplica deci uni sistem puternic. in care se considera ca vointa politica este necesara si suficienta. Modelul de guvernare prin pilot automat Daca efectele sint predeterminate. politicienii sint pasageri. inaltii functionari se centreaza mai mult pe proces si mai putin pe obiective. Acest model presupune conditii de informare perfecta. Acest 93 . deci o preferinta pentru statu quo. obstacolele sint identificate. functionarii tind sa reduca alternativele in functie de mijloacele de care dispun si in functie de scopuri (obiective). proprie. Conform terminologiei studiului. Acest model corespunde urmatoarelor situatii : cind activitatile guvernului sint preprogramate . Aceasta aversiune pentru schimbare sta la baza viziunii conservatoare de centru dreapta. De asemenea. interactiunea dintre politicieni si functionari implica schimburi multuale. cu atit probabilitatea reusitei este mare. conducerea apartine exclusiv puterii politice.In aceasta schema. Cele doua modele. orice optiune apare egal nesigura. Deci. se considera ca cu cit vointa este mai mare. in general vorbind. d. adica servesc vointa politicienilor. decizia nu se ia in conditii de informare perfecta: in primul rind. c. Modelul alegerii in conditii de informare perfecta Cind actiunea guvernului este rezultatul celor doua dimensiuni (vointa si fezabilitate). Multe actiuni in care guvernul este implicat sint impracticabile. In realitate si in practica. cu atit incertitudinea creste. Ei definesc agenda politica. Modelul incertitudinii totale . cel dominat de vointa politica si al alegerii perfect informate asuma ca politicienii tin frinele puterii. dificultatea de a previziona este sporita. ei identifica in primul politicile fezabile si apoi obiectivele. nu este realist sa presupunem ca functionarii sint capabili sa precizeze probabilitatea pentru un succes total. De asemenea. b. politicienii aleg varianta optima. cu atit incertitudinea este mai mare. Consecintele sint in accord cu vointa politica. cind exista un repertoriu de programe continue. Deoarece functionarii formuleaza si opinii intermediare.

Este o schema contrara modelului de suma nula. functia publica poate fi partizana. 2) „swamping” sau „layering” – modelul de „submersie” a birocratiei este specific sistemului american caracterizat prin numiri partizane care reduc autonomia functionarilor. Este un model cooperativ de interactiune (functional village community). Este un model care pune accent pe dominatia birocratilor. e) Modelul bazat pe identificarea obiectivelor care sint sau nu realizabile Modelul este construit pe baza a doua dimensiuni: vointa politica si capacitatea de a realiza obiectivele (capacitatea de a identifica si evalua probabilitatea de realizare). Este sfirsitul relatiilor conflictuale. Este conforma cu teoria constitutionala. factorul de influenta este vointa functionarilor si nu probabilitatea succesului. pentru ca cei doi actori (politician / birocrat) admit riscul si dificultatile. Optiunile sint comparate in functie de obiectivele urmarite. corespunzind simbiozei dintre politic si administratie. acestia pot fi membrii guvernului. Se identifica obstacolele si mijloacele care pot sa invinga sau nu aceste obstacole. al expertizei. ei se infiltreaza in rindurile birocratiei. Si in Franta. Politicienii pot sa-si exercite vointa daca au o mare influenta asupra functionarilor. In acest model problemele sint clasificate dupa gradul de incertitudine. cind politicienii incearca sa ii cistige de partea lor. In functie de cele doua dimesiuni (vointa politica si capacitatea de a realiza obiectivele). dar nici directia nu este determinata de preferintele functionarilor. In cadrul acestui model. Este diferita de sistemul anglosaxon care nu permite ca functionarii sa fie membrii activisti de partid. Chiar daca in mod aparent politicienii deci. Corespunde situatiei de slaba vointa politica sau mare forta a birocratiei. Competitorii nu sint egali. 3) „infiltrating” sau „interpenetreting” – corespunde situatie in care politicienii lucreaza strins cu functionarii pentru a-si intari puterea . Modelul izoleaza functionarii de politicieni si invers. In acest model. dar cooperarea nu se realizeaza pe baza schimbului perfect informat. construit in functie de doua dimensiuni : vointa politicienilor si vointa functionarilor. Acest model a fost specific sistemului sovietic. Interpenetrarea politicienilor si functionarilor este punctul culminant al infiltrarii. In acest model nu este necesar sa se faca din functionari partizani. cu atit politicienii primesc mai putine informatii avizate asupra programelor de care sint responsabili. Se estimeaza o probabilitate rezonabila de succes. Comparatia intre obiective se face in termeni de fezabilitate. ei guverneaza (tin cirma) cu miinile functionarilor. Se identifica obiectivele cu cea mai mare probabilitate de realizare. infiltrarea producindu-se prin indoctrinarea functionarilor. Este specifica sistemului continental. ceea ce faciliteaza sarcina functionarilor. Cu cit straturile dintre cele doua tipuri de agenti sint mai multe. sa-i subordoneze. In SUA. Rose a identificat urmatoarele situatii si strategii de interactiune : 1) „turning” civil servants – corespunde situatiei in care functionarii nu pot fi ignorati. Rose stabileste patru categorii de politicieni : • Vointa mare / capacitate mare = antreprenori politici • Vointa mare / capacitate redusa = politicieni zelatori • Vointa redusa / capacitate mare = management tehnicians • Vointa redusa / capacitata redusa = politicieni calatori (pasageri) 94 .model al pre-determinarii procesului de policy este cel al dominatiei birocratiei. este un model de infiltrare. in functie de rolul indeplinit de politicieni si de birocrati. Directia este rezultatul luptei pentru putere (raport de forte) intre cele doua vointe. cea politica si cea a birocratiei. Daca obiectivul este imposibil de atins. atunci studiile trebuie sa semnaleze dificultatile. de asemenea. e) Modelul capturii politice Este un model cu suma zero al relatiilor politicieni / functionari. functionarii pot deveni parlamentari si chiar ministrii. Cu alte cuvinte. sistemul prefectoral in care prefectii supervizeaza functionarii locali. administratia Reagan si-a infiltrat partizanii in posturi strategice in sinul guvernului. Nu este un model de dominatie a vointei politice.

a.sint politicienii care abandoneaza interesul pentru obiectivele politice si devin experti in mecanismele guvernarii. dar daca functionarii au legitimitatea de a-i inlocui pe alesi (in sistemele in care sint autorizati sa actioneze ca policy advocates sau sint membrii ai retelelor care cuprind politicieni si grupuri de interes – SUA. Japonia) – programele sint realizate b. in Marea Britanie functionarii nu au mandat sa actioneze ca antreprenori politici – ei nu pot sa participe la partide politice sau sa intre in Parlament Activitati individuale de verificare a cunostintelor :  Care sint modelele de interactiune dintre politicieni si functionari elaborate de Peters  Care sint modelele raporturilor administratie / politica in procesul de policy-making in functie de rolul indeplinit de cele doua categorii de actori 95 .Antreprenori politici – sint cei mai capabili sa conduca guvernul. dar sint cei mai rari. Zelatorii – au vointa politica. pot cistiga voturi prin identificarea obiectivelor. functionarii sint cei care conduc. dar acestea nu se transforma si nu constituie un program politic. Politicienii pasageri .daca vointa lipseste. Mangerii .

a) Tipuri de ministri Exista trei tipuri de ministrii : a) ministrii dintr-o prima categorie ajung in aceasta pozitie ca urmare a unei lungi cariere. in unele sisteme (ca de exemplu in Canada) ministrul trebuie sa fie parlamentar. In cadrul unor organisme (societati de stat. De exemplu. nu exista constringerea formatiei. asociati si adjuncti. Personalul politic – puteri si functii Directia ministeriala este constituita din Consiliul de ministrii si din ministrii. 96 . administrativ. Minsitrul este motorul ministerului. treburilor din circumscriptie. In baza solidaritatii ministeriale. Dar pot exista in diferite contexte diferite alte conditii. Daca nu. agentii. in aceste sisteme. c) Delegarea Ministrul deleaga esentialul gestiunii ministerului sub-ministrului sau care are puterea de a sub-delega in cascada cea mai mare parte a puterilor lui. b)Constringeri In aproape toate sistemele. inaltii functionari cistiga esentialul puterilor lor care sint cu atit mai mari cu cit ministrul nu cunoaste domeniul de care raspunde. Consiliul de ministri este responsabil in mod colectiv. In plus. Ministrul. juridic Cit priveste controlul politic. Prin aceasta delegare. sau isi dedica cea mai mare parte a timpului. consilii. c) un al treilea tip indeplineste in special. reuniunilor grupului parlamentar sau ale partidului. tribunale administrative) exista o categorie hibrida de personal care actioneaza sub conducerea consiliului de administratie. el trebuie sa demisioneze. acesta este exercitat in baza responsabilitatii ministeriale. El este responsabil de misiunea specifica pe care legea o stabileste ministerului. Functionarii sint cei care dezvolta si gestioneaza politicile. Exista de asemenea controale exersate asupra ministrului de catre anumiti functionari ai parlamentului. d) Controalele exersate asupra ministrului – control politic. Esentialul sarcinilor consta in stabilirea si intretinerea de relatii publice. realizarea unui traseu profesional. Ministrul poate delega o parte din functii sub-ministrului sau altor functionari si aplica legile conexe misiunii ministerului sau. ministrul netrebuind sa fie in mod necesar un specialist al domeniului de care raspunde. functia de parlamentar obliga ministrul sa consacre o parte din timp sesiunilor Camerei. rolului de mediere intre Consiliul de ministri si aparatul administrativ al ministerului. cea mai inalta autoritate a acestor organisme. cu titulu individual este responsabil in fata Parlamentului. In astfel de situatii. posibilitatile de alegere a ministrilor sint reduse. Ministri Ministrul conduce ministerul si este membru al Consiliului de ministri. b) o alta categorie de minsitrii sint cei axati pe realizarea unei misiuni sectoriale care ii mobilizeaza de mult timp.Modulul 9 : Inalta directie Guvernul imparte puterea in cadrul inaltei conduceri intre doua categorii de personal : personalul politic constituit din ministrii si membrii cabinetelor ministeriale si inaltii functionari adica sub-ministrii. ia decizii si este dotat cu puteri specifice. El elaboreaza si propune politici guvernului. Postul de ministru este o recompensa.

In cea mai mare parte sint detinatorii unui master si se demarca prin caracter : descurcareti. Curte de conturi) si organisme judiciare (de exemplu Comisia statutului refugiatilor). Cabinetul de brain trust este un rezervor de idei. Este specific Canadei. consilii consultative. Curte de apel. cel mai numeros fiind cabinetul Primului minsitru. intretin bune relatii cu oamenii cu care nu au aceleasi interese. In realitate exista abateri de la aceasta schema generala. Exista 4 categorii de astfel de organisme : societati de stat. Un cabinet este condus de un sef de cabinet ajutat de un adjunct. controalele sectoriale (Justitie. Sefii de cabinet au in regula generala 10-15 ani experienta. Fiecare din aceste organisme este condus de un palier superior de autoritate care este Consiliul de administratie (societati de stat. Legea ii da toate puterile dar in realitate nu poate exersa un control asupra tuturor angajatilor. Tipuri de cabinete Exista patru tipuri de cabinete : cabinetul ecran. organisme quasijudiciare. si realizeaza consiliere in domeniul politicilor. Controlul juridic este exercitat de catre aparatul judiciar (Curti supreme.Controlul administrativ este exercitata de alte ministere si agentii ale puterii executive avind in vedere ca proiectele ministerului (care sint ai ale ministrului) trebuie sa fie conforme cu programele guvernamentale. Cabinetul ecran este axat pe gestiunea ministerului. Cabinetul pregateste intilnirile. Cabinetul este constituit din aproximativ 40 persoane. Directia non-ministeriala Actiunea guvernamentala se desfasoara si in cadrul unor organisme care nu sint minsitere. Seful de cabinet are de obicei o duzina de atasati politici. Deci pentru a impiedica optunismul politic. Cabinetul de consiliere specializata este cabinetul centrat pe viata politica. Acest cabinet nu se implica in gestiunea ministerului. Interesul pentru problemele administrative este numai din punct de vedere politic. Cabinetul tip „cutie postala” este cel in care ministrul are mare incredere in functionarii sai. directia acestor organisme fiind tot mai mult formata din „persoane de incredere”. presedintii acestor organisme sint considerati de guvern ca fiind inalti functionari a caror cariera este 97 . ministerul da mai multe mandate precise societatilor de Stat. reuniuni preparatorii ale Consiliului de ministri. Astfel : comisiile parlamentare cer conturi acestor organisme . indrazneti. Consiliul de administratie este veritabila instanta politica a organismului. Ministrul conteaza pe el cit priveste esentialul dezvoltarii de politici. anumite functii sint executate cu o anumita distanta in raport cu Consiliul de ministrii si viata politica partizana. discutiile. Cele mai importante activitati desfasurate : pregatirea saptaminii ministeriale. quasi-ministere. Pe baza autoritatii ierarhice ministrul controleaza sub-ministrul care conduce ministerul si controleaza cabinetul sau de consilieri politici. Caracteristici Ministrul actioneza ca veriga cu Parlamentul in timp ce seful de directie (presedinte) asigura directia generala. e) Controale exercitate de ministri Ministrii exercita toate controalele asupra ministerului si nu exercita niciunul. Afaceri externe). Cabinetele ministeriale Rolul cabinetelor ministeriale este gestiunea optimala a ordinii de zi a ministerului. Importanta lor depinde de viziunea pe care ministrul o are despre functia sa. Il ajuta pe ministru in activitatile sale parlamentare si in activitatile exterioare. El protejeaza ministrul contra birocratiei si inlocuiesc ministrul pe linga minister intr-un context de rivalitate intre administratie si politic. cabinatul de brain trust. cabinetul de consiliere specializata si cabinetul tip „cutie postala”. agentii) sau judecatori (organisme judiciare) sau presedinti ( organisme quasi-judiciare). politicile fiind astazi mai interdependente. Fac parte controalele financiare. quasi-ministere.

si mai putin in tari cu slaba traditie elitista unde promovarea sociala se face de la o generatie la alta (exemplu Canada – 10%). iar multi din sub-ministrii si-au petrecut peste 2/3 din cariera in functia publica. In cele mai multe tari legea nu da permanenta sub-ministrilor. putini sub-ministrii provin din exteriorul functiei publice si politizarea numirilor sub-ministrilor este destul de rara. Pentru sub. nici Primul ministru. Cariera si gestiunea inaltei functii publice Profilul inaltilor functionari: acestia provin din medii favorizate in special in Europa continentala (80%). Numai ministrii justitiei sint avocati. Plecarile se fac prin vointa titularului sau este provocata de conducatorii politici. astazi ei provin din domeniul stiintelor umane. dificultatea postului. dar nimeni nu-si poate impune propirul sub-ministru. dosarul profesional al acestor conducatori din organismele ne-ministeriale este gestionat de un secretariat special.ministri asociati si adjuncti. Dupa 1980 se observa nivelul ridicat al diplomelor. Fac parte din inalta birocratie : sub-ministri. legea prevede mecanismul numirii lor. numirea poate fi facuta de o Comisie a functiei publice. iar pe de alta parte se creaza organisme autonome sau speciale pentru executarea politicilor si gestiunea de programe care sint concepute de ministere. ambasadori. Reguli. in functie de vechime. nici un alt ministru. sub-ministri adjuncti si asociati. aproximativ 1/3 detin un doctorat. proceduri de plecare In unele sisteme (Quebec). In ciuda caracterului discretionar al numirilor de catre Consiliul de ministri. 2) Inaltii functionari Inalta birocratie se caracterizeaza prin doua particularitati : in primul rind aceste posturi (de inalt functionar) au o anumita autonomie decizionala in virful piramidei ierarhice a organizatiei. si (in unele tari) „la propunerea Primului ministru”. Procesul de selectie nu se aplica decit rar. in altele procesul este mai expeditiv. Sub-ministri adjuncti tin de sub-ministrul asociat sau delegat. Categorii de post In diferite tari exista diferite categorii de post in clasamentul administrativ. In unele tari Primul ministru poate avea drept de veto. conducatori de organisme. 98 . Unii ministrii au avut o cariera in privat (sint deci cunostinte personale ale conducatorilor politici).supravecheata (ca pentru sub-ministrii). sau o pozitie de suport (gestiune) sau o pozitie operationala (daca conduce o unitate executiva). importanta. Sub-ministrii actioneaza sub autoritatea ministrului. si in al doilea rind sint dotate in mod discretionar de Consiliul de ministri. Exista actualmente doua tendinte : pe de-o parte se regrupeaza ministere si se reduc astfel posturile de sub-ministri (adjuncti si directori generali) si cresc cei asociati sau delegati. dar in general legea da in principiu securitatea postului de sub-ministru. denumirea putind sa nu apara in titlul lor de functionari: in unele sisteme pot fi „administratori generali” sau in organigrama pot avea pozitia de „consiliere si suport” daca supervizeaza un serviciu sau o directie majora (planificare). Ei pot avea denumiri diferite si este dificil sa-i recunoastem. sub-ministrii sint permanenti. Reguli si procesul de selectie si numire Sub-ministrii pot fi numiti de Consiliul de ministri. In unele tari plecarea se negociaza. sau la recomnadarea unui comitet al sub-ministrilor. in Marea Britanie in proportie de 45%. si unul din doi detine un master. Formatie Daca inainte inaltii birocrati aveau o formatie in special juridica sau de inginerie. dar titlul si afectarea nu sint permanente. dupa tara. administrative sau economice. salariile si alte conditii de functionare. asistam deci la politizarea numirilor .

in interesul mentinerii acestui partid la putere. capacitate sa ia decizii. 2) Modelul Casei albe Presedintele american (sef al executivului) alege ministrii (secretari) si cea mai mare parte a inaltilor functionari. sub-ministrii sint cei care realizeaza analizele. care da contracte prietenilor partidului. Directorii administratiei centrale (palierul urmator) sint numiti in mod discretionar. Acestia. 2) rol de gestionar Consta in optimizarea randamentului resurselor de care dispune (buget. rigoare. vigilenta. 2) Politizare partizana Este situatia in care un sub-ministru ia decizii in functie de interesele unui partid. legale). indeplinesc rolul de consiliere a ministrului in relatiile acestuia cu media. sens critic. caracterizata prin competenta.Rolul inaltilor functionari 1) rolul de administrator Sub-ministrul aplica sau face sa se aplice politicile administrative ale ministerului. loialitate. Aceasta face parte din roul de sub-ministru. Acest model de administratie politizata a fost dorit de Parintii fondatori pentru a favoriza democratia si participarea la decizia politica. Politizarea functionala si partizana 1) Politizare functionala Este inevitabila pentru toti sub-ministri care il consiliaza pe ministru. ministri. acest rol este atribuit adjunctilor si directorilor generali. Este neutra. Daca vin din Senior Executive Service (25% din posturile din primele 5 cele mai inalte nivele ierarhice) nu au decit securitatea legaturii locului de munca. trebuie sa motiveze angajatii. sub-ministrul trebuie sa dea dovada de creativitate. Ajutindu-l pe acesta. grupuri de interes. daca nu sint in posturi politice nu au securitatea postului. loiala (da sfaturi dezinteresate ministrului). dar acest rol este din ce in ce mai putin important. Relatiile politice cu ministri A) Modele institutionale 1) Modelul de Westminster Functia publica este profesionala (de cariera). ei provin din interiorul functiei publice. 3) Modelul francez Marile corpuri sint unitati organizationale autonome in raport cu ministerele. Ministerele sint conduse de ministri ajutati de un cabinet larg constituit din inalti functionari care sint angajati politic. Ministrii si inaltii functionari sint complici cu roluri foarte distincte. 4) rol de manager al corporatiei guvernamentale Avind in vedere ca ministrii sint in general putin pregatiti pe plan tehnic. Scoala Normala). este anonima. Prin delegatie. Functionarii sint recrutati in mod discretionar. 3) rol de conceptor de politici Pe linga calitatile de mai sus. Exista doua categorii de inalti functionari : consilieri tehnici – recrutati pentru competenta. tactica de interventie. Pentru indeplinirea acestor sarcini sint necesare urmatoarele calitati : expertiza tehnica. Se accede la ele prin examen la absolvirea marilor scoli (ENA. Ministrii si inaltii functionari au roluri la fel de asemantoare ca si afilierea lor partizana. non-partizana. personal) in scopul atingerii obiectivelor impuse in conditii de constringere (politice. dar sint putin politizati si vin din cariera in functia publica. 4) Modelul socialist 99 . merit. inovatie. Sub-ministrul decide afectarea personalului si a dosarelor. care se asociaza public unei politici ale partidului la putere. stapinire a situatiilor de criza. ajuta guvernul si partidul la putere care il sustine pe ministru. bugetare. cunostinte si consilieri politici – cei mai angajati devin directori de cabinet.

acesti inalti functionari se auto-recruteaza. sub-ministrul este specializat in „decizii guvernamentale” si administrative si in procesul politic si administrativ. un nou guvern care lucraza in structuri si procese diferite . ordinea de zi. In relatiile cu cabinetul. iau in calcul perspectiva pe termen lung. functionarii executa. Este specific cazului american. sa conceapa si sa aplice politicile si programele. Insa decizia politica-administrativa fiind tot mai complexa. Dar. schimba informatii. numirea unor noi persoane la conducerea ministerelor. trei evenimente influenteaza activitatea inaltii functionari : o noua ordine de zi si noi prioritati . b) exclusivitate a acestei competente – care insa nu mai este posibila astazi c) pozitionarea in raport cu decidentul ultim. de schimbare politica. In aceasta situatie. colaboreaza pe baza de incredere. in virtutea „puterii de casta”. Intre cei doi exista legaturi mai strinse decit cele functionale. B)Modele functionale ale relatiilor politice cu ministri Se refera la forma de colaborare dintre ministri si inaltii functionari. adica locul pe care ministrul este dispus sa i-l acorde. Puterea tehnocratica a sub-ministrilor se bazeaza pe criteriile urmatoarele : a) Detin cunostinte tehnice. Parlamentul retrage increderea guvernului si are loc retragerea Primului ministru. Este modelul clasic in care politicienii decid. in timp ce functionari au un rol reactiv. Ministrii inoveaza. inaltii functionari (sub-ministrul) are rol de consiliere. personalitatea indivizilor. In concluzie. Atit ministrul cit si sub-ministrul contribuie la decizie. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :  Caracterizati personalul politic dupa functii 100 . vizeaza echilibrul. se auto-evalueaza.Se caracterizeza prin inalta politizare a instantelor administrative. Aberbach a definit 4 modele : 1) Modelul de perfecta separare a rolurilor – model weberian. Ministrii sint investiti cu legitimitate politica. Altfel spus isi dezvolta strategii de putere tehnocratica. sa ajute si sa protejeze ministrul in raporturile lui cu cabinetul. expertiza. 3)Modele in functie de rol (activ / reactiv) si viziune (termen scurt / lung). provin in general din acelasi mediu. iau decizii pe termen scurt. Acolo unde personalul politic joaca un rol mai directiv. Inaltii functionari si tranzitiile politice In urma alegerilor generale are loc formarea unei noi majoritati politice cind un guvern al unei formatii politice diferite ajunge la putere. rolul sub-ministrilor este din ce in ce mai redus. cerind cunostinte interdisciplinare si fiind interministeriala. 2) Modelul bazat pe legitimitate (politica vs cunoastere). sub-ministrii sint in centrul procesului decizional. Frecventa si tipul de relatii (operationale sau cu vocatie orizontala) depind de : minister. dezvolta retele informale de influenta. Inaltii functionari – o putere tehnocratica ? Tehnocratie este sistemul caracterizat prin dominanta absoluta a consideratiilor tehnice in luarea deciziei. tranzitia este mai scurta si radicala. 4)Modele de confuzie a rolurilor. Tranzitia Perioada de tranzitie este o perioada de instabilitate si adaptare care poate antrena conflicte a caror miza este controlul ordinii de zi si modul de decizie. functionari furnizeaza cunoasterea. Practica relatiilor cu ministrii si cabinetul Localizarea biroului ministerial este importanta pentru relatiile ministrului cu sub-ministrul.. apartenenta la partid si activismul partizan sint cele care favoriza dezvoltarea carierei. Prin aceasta expertiza. are o putere tehnica pe care o exercita cu consimtamintul ministrului care ia deciziile importante.

exemplu : grupurile interesate de problemele de mediu). politicile guvernamentale isi consolideaza legitimitatea. O situatie deosebita este aceea cind ex-politicieni desfasoara activitati de lobby profesionist si utilizeaza contactele si relatiile de prietenie pe care le au in sinul guvernului pentru a influenta deciziile majore in avantajul clientilor lor. analize. de a influenta deciziile prin actiuni individuale sau colective. acestea fiind astfel numeroase in sistemul politic (patronate. Astazi lobbingul este un mijloc. sau asupra unor chestiuni speciale. dar cele mai multe au functia de a schimba informatii intre membrii si de a le prezenta publicului. nu sint interesate de credibilitatea pe termen lung . cel mai adesea prin mita. mai putina experienta de contact cu guvernul . dar si cetateni individuali. Fara a insista asupra acestor clasificari. Cind lobbingul este o activitate legala. Functiile grupurilor de interes : 1) functia de comunicare este functia principala. Continutul comunicarii : date tehnice asupra politicilor existente sau propuse. Prodemocratia. sindicate. avocati. Lobbingul poate fi facut atit de lobbisti profesionisti. etc) si grupurile orientate pe anumite probleme . in functie de tipul de grup. Forma de comunicare este diferita. altele prefera dezbaterea publica . Activitatea lor se numeste lobbing.« issue-oriented » . Exemplu : Societatea academica romana. asociatii de medici. O analiza comparata la nivel international arata ca in tarile occidentale aproximativ 50% 101 . parlamentari. staff profesionist . O alta tipologie distinge intre grupuri de interes speciale (cele mai numeroase) sau de interes public (exemplu : asociatii de consumatori). grupurile institutionale au acces la oficiali (in special la cabinetele ministrilor si inaltii functionari) datorita informatiilor si expertizei pe care le detin. Partide politice Grupuri de interes Grupurile de interes sint organizatii compuse din indivizi care s-au aliat pentru a-si promova interesele comune prin influenta exercitata asupra procesului politic. dispun de mijolace de negociere cu guvernul . obiective concrete si imediate . Grupurile de reflectie sint organizatii nonguvernamentale exterioare guvernului si care sint implicate in productia de studii. Grupuri de interes. legalizat in unele tari. fermieri. sint o sursa independenta de consiliere pentru ministere. centrate pe 2-3 probleme sau mize . atuul lor este credibilitatea pe termen lung pe linga guvern . Fiecare politica publica. organizarea de conferinte pentru a informa sau influenta politicile publice. De exemplu. Ele nu au autoritate legala sau ierarhica asupra optiunilor guvernului. realizate in functie de criterii diferite. in secolul al XIX-lea cind lobbistii frecventau holurile cladirilor parlamentelor pentru a influenta legislatorii. cea mai mare parte a fondurilor lor provin de la guverne. Exista numeroase tipologii ale grupurilor de interes. Alte grupuri de interes sint cele specializate in lobby pe linga guvern. atrage atentia unuia sau mai multor grupuri de interes. Prin consultare cu grupurile de interes. sau anumite aspecte ale ei. O categorie speciala sint « grupurile de reflectie » (think tank) si cele de consiliere (advisory councils). vom enumera citeva dintre ele. Actiunea lor consta in a influenta procesulu de formulare si implementare a politicilor. o distinctie generala claseaza grupurile de interes in grupuri institutionale (continuitate organizationala si coeziune . Originea lor se afla in SUA. dar care au rol de a influenta si consilia.(mai putin organizate . experienta in a stabili contacte cu oficialii publici . el este reglementat confom exigentelor transparentei. organizatii de interes public). Care este rolul si care sint tipurile de cabinete ministeriale  Care sint modelele de raporturi politice intre ministri si inaltii functionari Modulul 10 : Birocratie. date despre programe. care nu sint grupuri de interes propriu-zise. Advisory councils sint organizatii private create de guvern. exemple : camere de comert. Astfel. 2) functia de legitimare.

In afara de expertiza. accesul la ministru este mai dificil si numai grupurile institutionalizate au acces. este vorba in principal de reguli de comportament. Functia de legitimare permite de asemenea (si impune) reprezentarea grupurilor de interes dezavantajate de masurile sau politicile respective . Pentru a demonstra interesul public al cererilor lor – lobby corporatist -. cetateni) dar si in « policy network ». Recunoasterea determina tactica : grupurile cele mai agreate adera la « regulile jocului » stabilite pentru relatiile cu guvernul. De asemenea. functionari. pentru informatii. Tintele activitatilor grupurilor de interes. care au oportunitati mai mici pentru a-si prezenta cazul in fata oficialilor. Tacticile grupurilor de interes sint influentate de gradul lor de recunoastere de catre autoritati. de recrutare a leaderilor politici. Cabinetele au puteri in toate cele trei stadii. de legitimitatea lor. care cauta sa cistige puterea. si altele prin masuri care limiteaza accesul la profesie si impun penalitati pentru comportamnet neetic. De exemplu. cele a caror decizie le afecteaza interesele si apoi adopta o tactica specifica. Astfel grupurile de interes pot fi jucatori impotanti atit in « polity community » (sint parti intr-o politica particulara alaturi de guvern. in functie de care se stabilesc organizarea lobbingului si operatiile. Dupa identificarea tintelor (ministri. Recunoasterea oficiala se confirma cind aceste grupuri sint consultate in materie legislativa sau administrativa. grupul isi creaza aliante formale sau informale cu alte grupuri interesate de aceleasi aspecte ale unei politici particulare. In plus. anumite grupuri devin singurele interlocutoare ale unui departament. de credibilitate. cabinetele detin autoritatea. legislatori. Aceste relatii asigura functionarilor o sursa complementara de expertiza externa. Grupurile institutionalizate. dar suportul lor este important. Functionarii sint in general cei mai frecventati de grupurile de interes. oficialii iau in consideratie in recunoasterea unui grup impactul activitatilor lui asupra alegerilor urmatoare. De asemenea. 3) functia de reglare si administrare : grupurile de interes asista guvernul prin reglementarea statutului membrilor sai si administrarea programelor. In timp ce 102 . grupurile de interes realizeaza cercetari si colecteaza informatii care ajuta activitatea de reglementare si legitimitatea guvernului. si pentru a legitima politicile respective (pentru a asigura suportul necesar). Aceasta recunoastere oficiala depinde de statutul lor. pentru expertiza in evaluarea costurilor sau impactului politicilor. un anumit deputat). Fundamentele recunoasterii sint experienta si expertiza.-60% din functionari admit ca relatiile departamentelor lor cu lobbistii fac parte din activitatile lor uzuale. care nu agreaza publicitatea (campanii de presa. Deoarece multe din initiativele de politici au originea in serviciul public. Grupurile de interes vizeaza factorii esentiali ai procesului de decizie : cabinete de ministri. de educare si socializare a publicului in materie de politici publice. In practica. Parlamentarii si comitetele legislative sint tinte secundare. In plus. Partide politice si grupuri de interes Partidele sint structuri de agregare si articulare a intereselor. demonstratii). natura procesului de policy cere ca exigentele grupurilor de interes sa fie prezente in termeni de interes public. este important pentru grupurile de interes sa influenteze politicile inainte ca ele sa fie analizate de cabinete. Lobbing se face mai ales pe linga personalul tehnic si profesionist si mai putin pe linga inaltii functionari si manageri. parlamentari). corporatiile profesionale regleaza profesiile legale. functionari. post-legislativ (in aceasta faza de implementare rolul important este cel al functionarilor). demonstratii publice) prefera demersurile discrete si confidentialitatea. exercita o influenta indirecta prin mobilizare publica (internet. Deci. grupurile de interes sint interesate sa faca lobby pe linga ministri pentru a influenta decizia departamentelor si cabinetului in ansamblu. ci si acestia de grupuri. Actiunea grupurilor de interes este diferita in functie de stadiile procesului de policy : pre-legislativ. grupurile identifica tintele specifice (organisme si indivizi : un anumit ministru. astfel incit grupurile trebuie sa-si prezinte interesele de grup ca un complement al interesului general. ele nu au timpul nici interesul sa participe in faza pre-legislativa. rolul important revenind functionarilor. media. In primul rind se decide nivelul la care se actioneaza. Functionarii au rolul cel mai important in interrelatiile dintre guvern si grupurile de interes. Contactele sint alese cu grija : desi functionarii sint importanti. Grupurile fiind informale. Cu timpul. Grupurile axate pe problema (issue-oriented). Dar nu numai grupurile au nevoie de minisitri. legislativ. medicale. tacticile utilizate de un grup trebuie sa fie acceptate si aprobate de autoritati.

Este firesc astfel ca cetatenii sa utilizeze canalele de comunicare cele mai capabile sa influenteze politicile publice pentru a-si realiza interesele. grupurile de interes sint in continua crestere. In timp ce partidele au rol de a agrega interese largi ale societatii. Se pare ca tind sa inlocuiasca partidele ca veriga principala de comunicare intre cetateni si guvern. grupurile de interes au diminuat rolul partidelor ca structuri intermediare intre cetateni si Stat. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :     Ce sint grupurile de interese si prin ce se diferentiaza de partidele politice Exista o cauza intre proliferarea grupurilor de interese si criza participarii politice ? Care sint functiile grupurilor de interese? Care sint tintele activitatii grupurilor de interese in functie de faza procesului de policy-making ? 103 . spre deosebire de partide. nu vizeaza cucerirea puterii si exercitarea ei.rolul partidelor scade. Global. ci numai sa influenteze anumite decizii ale guvernului. nu urmaresc sa controleze total procesul politic. Aceasta tendinta este o reactie la declinul rolului partidelor in sistemul politic si exprima criza participarii si reprezentarii politice. Cauza crizei partidelor este alta decit proliferarea si cresterea influentei grupurilor de interese. etc) sa nu fie excluse din procesul politic. ca numar si influenta. grupurile reprezinta interese specifice ale unor segmente particulare. intersul public cerind ca anumite grupuri (grupuri de femei. Membrii partidelor (deci parlamentarii) exercita o mai mica putere in sistemul politic in raport cu cabinetele si functionarii superiori. La aceasta se adauga (sau contribuie) si faptul ca lobbistii sint mai competenti decit parlamentarii in domeniul tehnic. consumatori. Dar ele.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful