ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI ADMINISTRATIVE FACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

POLITICA SI ADMINISTRATIE PUBLICA - Suport de curs ANCA MOT, asist. dr.

BUCUREŞTI

CUPRINS

I. In o m ţ g n r le f r a ii e e a • Date de identificare a cursului Date de contact ale Date de identificare titularului de curs: contact tutori: Nume: Anca Mot E-mail: ancamot1@yahoo.fr Consultaţii: flexibil

curs

şi

Politica si administratie publica Curs optional

Condiţionări şi cunoştinţe prerechizite  Pentru intelegerea conceptelor si analizelor prezentate in acest curs nu sint necesare cunostinte anterioare de specialitate. Descrierea cursului (obiective): Aprofundarea reflectiei asupra diferitelor aspecte ale raportului dintre administratie si puterea politica in societatile occidentale Analiza demersurilor clasice ale dihotomiei politica / administratie Studiul comparat al diferitelor modele empirice ale raportului administratie / politica Analiza principalelor institutii politice (Stat, sisteme si regimuri politice, sisteme de partid) Analiza diferitelor aspecte ale legaturii dintre politica si administratie (analiza sociologica comparata a politicienilor / birocratilor ; birocratia si partidele politice, administratia si grupurile de interese)


 

 

Organizarea temelor în cadrul cursului  Cursul este organizat pe următoarele module :

3

origini sociale. partide politice 4 . tendinte actuale Modulul 4: Modele fundamentale de administratie si modele teoretice ale raportului administratie/ politica. Continutul si obiectivele cursului Clarificari conceptuale Dimensiunea politica a administratiei Modulul 2: Specificitatea functiei publice Conceptul de birocratie Agentii functiei publice Legitimitatea birocratica Cele doua conceptii ale functiei publice : neutralitate vs politizare Modulul 3: Viziunea functiei publice : origini. grupuri de interes. Similitudini si diferente : modele de contact. istoric. modele de cariera si atitudini politice Modulul 6: Institutiii politice Stat Regim politic Sistem partizan Moduri de scrutin Modulul 7: Modele empirice de organizare a raporturilor dintre politica si administratie Modelul american Modelul de Whitehall Modelul Francez Modelul german Modulul 8 : Politica si administratie in procesul de policy-making Modulul 9 : Inalta directie Modulul 10 : Birocratie.Modulul 1: Curs introductiv. Analize comparate ale raportului administratie / politica Modulul 5: Policiticieni si birocrati.

pe care îl înaintează conducerii facultăţii/departamentului.  Cursul magistral va fi completat cu discutii si prezentarea anumitor teme complementare in timpul seminariilor si care fac parte integranta din materia de studiu. Elemente de deontologie academică  Conform art. 10% se acorda din oficiu. În catalogul de examen se specifică. Titularul sau comisia de examen întocmeşte.• Formatul şi tipul activităţilor implicate de curs  Cursul se desfasoara dupa formula magistrala. un proces verbal de constatare a fraudei. 22 din Regulamentul privind activitatea profesională a studenţilor aprobat prin Decizia Senatului SNSPA nr. insa studentii sint incurajati sa aprofundeze cunostintele prin studierea unor materiale complementare Materiale şi instrumente necesare pentru curs  Materiale folosite în cadrul procesului educaţional specific disciplinei (toate sunt asigurate de facultate)  staţie sonorizare (pentru curs). • 5 . fără constrângeri. • • Politica de evaluare şi notare. pe loc. cuvântul “fraudă”. după caz  suport de curs  Pentru parcurgerea modulelor cursului studentul are nevoie de un computer conectat la internet pentru accesarea cursurilor on-line şi pentru acces la clasa virtuală. Recidivarea în fraudă se pedepseşte cu exmatricularea.  Studentii au libertatea de a-şi organiza in mod independent. modalitatea şi timpul de parcurgere a cursului cu condiţia respectării exigentelor institutiei si disciplinei • Materiale bibliografice obligatorii  Suportul de curs este obligatoriu si suficient pentru susţinerea examenului. 133 din 16 octombrie 2007 – Frauda la examen se sancţionează cu eliminarea din examen. prin examinare scrisa  Examenul reprezinta 90% din. în dreptul numelui studentului.  Studentii vor fi evaluati pe baza unui examen final.

evalua şi folosi informaţiile relevante în mod potrivit. precum şi abilităţi de a identifica.  Studentul trebuie să aibă capacitatea de gândire analitică şi critică. Studenţi cu dizabilităţi  În cazul în care printre studenţii înscrişi pentru urmarea acestui curs se află şi persoane cu dizabilităţi se vor organiza şi susţine verificări pe parcursul semestrului şi examenul final în condiţii speciale (sală.  Se va avea în vedere în acest sens şi Codul Etic al SNSPA aprobat prin Decizia Senatului SNSPA nr.  Comunicarea cu studenţii cu dizabilităţi se va putea realiza prin intermediul clasei virtuale dar şi e-mailului Strategii de studiu recomandate  Pentru insusirea minimala a continutului cursului studentul va avea nevoie de aprox. 133 din 16 octombrie 2007.A. 50 de ore la care se adăuga 10 ore de documentare în bibliotecă pentru activităţile de verificare şi 10 ore pentru pregătirea examinării finale.N.S. la propunerea Biroului Consiliului facultăţii/departamentului. daca este posibil. • • 6 .Exmatricularea se face de către Rectorul S. o persoană desemnată care să transcrie după dictare sau. sa înregistreze rezolvarea subiectelor).. abilitatea de a se angaja într-un proces de învăţare independent.P.

Administratie si politica Adesea opunem politica si administratia. 7 . datorita principiului democratic. Cu toate acestea. sistem politic). Continutul si obiectivele cursului. arbitrare si reductoare cum analizele teoretice le prezinta. daca teoretic birocratia se estompeaza in spatele alesilor si nu dispune decit de o legitimitate mediata. adica a politizarii birocratiei si a functionarizarii politicului Astfel. analiza soicologica comparata a birocratilor / politicieni. Apare astfel ca legaturile dintre adminsitratie si puterea politica nu sint atit de transate. Mai concret. sau. altfel spus politica si tehnica. fiecare avind propria sa logica : functiile lor. Distinctia poate fi utila din punct de vedere analitic.II Suport de curs la disciplina POLITICA SI ADMINISTRATIE PUBLICA Modulul 1 – Curs introductiv. Dimensiunea politica a administratiei Doctrina neutralitatii politice a administratiei – care sintetizeaza esenta raporturilor dintre politica si administratie . Presiunea fortelor politice se exercita la toate nivelurile serviciilor publice. Administratia este in centrul anumitor controverse ideologice. Trebuie astfel sa ne punem intrebari cit priveste adevarata natura a raportului dintre sfera administrativa si lumea politica si sa analizam devierile de la dogma traditionala si a relatiei de dependenta care ia forma unei duble miscari. cursul va fi centrat pe temele urmatoare : • • • • Analiza demersurilor clasice ale dihotomiei A/P Studiu comparat al diferitelor modele empirice ale raportului A/P Analiza principalelelor institutii politice Analiza diferitelor dimensiuni ale legaturii A/P (birocratia si partide politice. concomitent cu cresterea influentei tehnicienilor. etc). ea are o dimensiune politica (este obiect al discursului politic) si este in mod necesar influentata de sfera politica (regim. Dimensiunea politica a administratiei Continutul si obiectivele cursului Doua principii regleaza relatiile dintre lumea administrativa si lumea politica : principiul separarii si cel al subordonarii. diferite prin natura (decizie vs executie) sint realizate de catre doua tipuri de agenti (alesi vs functionari) inserati in 2 tipuri de organizatii (sistem birocratic vs sistem reprezentativ) si a caror autoritate se bazeaza pe principii diferite de legitimitate (democratica vs mediatizata). Astfel. Clarificari conceptuale. in practica. Si aceasta se accentueaza datorita participarii crescute a functionarilor publici la viata politica si datorita multiplicarii grupurilor care sint in contact cu administratia. Constitutind un ansamblu profesional relativ coerent si omogen. birocratia are tendinta sa-si dezvolte propria sa autoritate.sugereaza faptul ca alesii sint singurii care decid in timp ce functionarii le acorda asistenta si supravegheaza executia conform deciziilor luate. In acelasi timp. birocratie reprezentativa. administratia si puterea legislativa. obiectivul principal al cursului este sa aprofundam reflectia asupra diferitelor aspecte ale raportului dintre administratie si puterea politica in societatile occidentale (in principal). dar ea nu poate surprinde faptul ca intre administratie si politica exista numeroase puncte de contact si interdependente. relatia administratiei cu politica este o relatie de dependenta (subordonare). politica si administratia sint doua domenii distincte de activitate. numit pe baza criteriilor legate de merit si pe competenta tehnica si bucurindu-se in general de permanenta si de securitatea locului d emunca. autoritatea ei o determina sa intretina si sa apere valori specifice.

formalizarea regulilor – nu sint numai probleme tehnice. in general. Or. a retelelor de comunicare. administratia este in sine un fenomen politic pentru ca ea este un domeniu. Si. a mecanismelor de coordonare si a nomenclaturii sarcinilor si a altor proceduri de functionare. Ea ofera garantia independentei cit priveste arbirariul politic. Statul poate finanta revendicarile angajatilor sai si in calitate de legislator el poate suspenda sau restringe dreptul lor de greva printr-un decret. dar in practica ne indepartam. ci tin mai ales de relatiile de putere dintre agentii publici interesati atit de execitatrea controlului cit si de securitate. lucrurile se petrec diferit: administratia publica comporta o dimensiune politica si in practica. baza legitimitaii administratiei. pur tehnic si distinct de puterea politica. o lege speciala sau o noua legislatie. administratia asigura continuitatea realizarii treburilor publice. independenta fata de luptele politice. ea este rezultatul unei conceptii precise asupra politicului si a Statului : este vorba de ideologia liberala. angajari. Aceasta doctrina a neutralitatii este. supusa criteriilor de competenta si nu partizane este conditia unei recrutari de calitate si garantia eficacitatii. Alegerea intre structurile centralizate si descentralizare pune in functiune echilibrul de putere dintre unitatile de baza si autoritatea de tutela. Sa vedem in primul rind cum se manifesta raporturile de putere la nivelul proceselor: decizia nu este o reflectare pura a exigentelor politice (ale politicului) pentru ca acestea sint in parte rezultatul proceselor administrative. Astfel. cresterea acestor cheltuieli in masura in care ele semnifica pentru ei salarii mai mari. o viziune politica a Statului si servicului public. Pentru a reduce 8 . In acest scop ei utilizeaza pirghiile de influenta de care dispun. In teorie ne referim la ea. O functie publica oferita tuturor. printre care partajarea puterilor intre executiv si legislativ. in aceast sens. Astfel. de ea. Administratia. In principiu. ea implica constringeri politice pentru ca ea delimiteaza autoritatea Statului angajator. Neutralitatea fixeaza limitele influentei alesilor asupra functionarilor. Administratia este subordonata puterii politice dar este distincta de aceasta. De aici deriva importanta strategica a relatiilor de autoritate si de responsabilitate. desi administratiile sint neutre din punct de vedere teoretic. De asemenea. niciunul din aspectele ei nu poate face abstractie de aceasta dimensiune. in masura diferita. O conventia colectiva semnata nu poate fi reformulata de catre alesi. Functionarii sint indivizi care au interese si urmaresc realizarea preferintelor si idealurilor lor. o zona a relatiilor de putere. Protejata de variatiile puterii. administratia este neutra in raport cu politicul. trasaturile ei birocratice – ierarhie. relatiile patronale-sindicale nu se prezinta in acelasi fel in sectorul public ca in cel privat deoarece misiunea publica a Statului nu se rezuma numai la criteriul rentabilitaii. in masura in care politicul defineste puterea in sens larg. In concluzie. conditii de munca mai avantajoase si sanse de cariera mai bune. in schimb. neutralitatea administratiei este o conceptie. La nivelul functiei publice: gestiunea de personal pune in relief competenta si dezvoltarea profesionala a functionarilor. mai mult sau mai putin. Acest echilibru trebuie sa se bazeze pe un dispozitiv institutional de puteri si contra-puteri. doctrina neutralitatii politice a administratiei nu este universala nici in timp nici in spatiu. al regulilor birocratice. In fapt. se limiteaza la rolul sau de executant fidel. specializare. in timp ce interesul lor este.Alesii evita sa politizeze administratia si aceasta. sau al deschiderii fata de public si al influentei ideologiilor. La acest nivel. Or. se plaseaza totusi in interiorul acestui angrenaj institutional. Liberalismul politic este o filozofie care urmareste echilibrul intre coeziunea sociala si libertatea individuala. al finantelor publice sau al gestiunii personalului. in realitate. este exclus ca motivele partizane (de exemplu adeziunea la un partid) sa fie o conditie de angajare. independenta tribunalelor. Deci. In realitate. ele se caracterizeaza prin existenta in cadrul lor a unor relatii de putere: in cadrul structurilor sau proceselor administrative. La nivelul structurilor: ministerele amenajeaza aceste relatii sub presiunea multiplelor retele de influenta si nu urmind in mod fidel criteriile de gestiune stabilite. functionarii sint in acelasi timp judecatori si parti: ei informeaza alesii despre cheltuielile necesare. al tehnocratiei si controlului institutional. libertatea presei si drepturile cetatenilor care sint inscrise in Constitutie. La nivelul finantelor publice: bugetul este o masura a capacitatii de actiune guvernamentala intr-un context in care nevoile exced intotdeauna resursele. In acelasi timp. administratia este o organizatie birocratica si. o descriem ca un instrument rational.

9 . Prin insasi functia ei. tehnice sau financiare. Relatia politica nu se refera numai raporturile dintre politician (ales) si functionari. cu mijloacele ei de actiune si modurile ei de functionare. tot prin definitie. in aceste cazuri in domeniile economic. adica de acte angajate de autoritatea publica pentru a rezolva o problema sau intr-un sector care tine de resortul ei. concurenta dintre fortele politice (partide. adica el opereaza un ansamblu de interventii. pe piata electorala sau in procesul de decizie. Echilibrul precar intre prioritatea alesilor si deschiderea fata de public reprezinta una din cele mai mari provocari carora administratia trebuie sa le faca fata. este integrata in sistemul politic. functionarii nu constituie un grup omogen ci mai degraba o categorie divizata dupa clivaje care traduc diversitatea de opinii. Unul dintre ele desemenaza lupta pentru putere. Locul administratiei in sistemul politic face apel la notiunea de democratie si la ansamblul de idei politice. vorbim de politici publice. Dar fenomenul administrativ nu se rezuma la dimensiunea sa politica. In acest sens. dar anumite dispozitive o plaseaza la dispozitia cetatenilor. vorbim de tehnocratie si nu de neutralitatea administratiei. Astfel. a contribuabililor. apolitic. a normelor. la virful Statului. Intre acesti doi poli se situeaza pozitiile care incearca sa concilieze libertatea individuala. sau culturala. acolo unde se concentreaza responsabilitatile. rolul social al administratiei este legat de conceptia pe care o are o societate despre democratie. Aceasta discutie serveste ca prezentare a continutului cursului. spunem ca un guvern are o politica economica. Atunci cind administratorul decide si politicul aproba. in relatiile dintre ministri si inaltii functionari. a regulilor concurentei. teoriile societatii planificate: Statul trebuie sa-si asume toate responsabilitatile sociale si sa orienteze actiunea indivizilor in functie de obiectivele colective. grupuri de interes). juridice. se pune in mod necesar chestiunea politica: cine este responsabil ? cel ce controleaza sau executantul ? In acest moment apar dezbaterile in jurul mizei pe care il reprezinta controlul. de gestiune. dar in acelasi timp este supusa consecintelor lor. Miza este in acest caz raportul intre Stat si societatea civila. Exista mai multe teorii ale Statului si ale raporturilor dintre acesta si societate: pe de-o parte teoriile liberale ale Statului minimal: societatea trebuie sa se bazeze pe initiativa liber exercitata a membrilor sai. autoritatea Statului neintervenind decit pentru a impune respectarea legilor. trebuie sa fie. in momentul in care se produce o eroare sau neprevazutul. intre functia publica si puterea politica. Clarificari conceptuale Obiectivul cursului este studierea raporturilor dintre administratie si politica. Deci controlul. termenul „politica” are mai multe sensuri. in afara faptului ca este la dispozitia guvernului ales. initiativa privata si securitatea colectiva cu logica pietii. verificarea executarii sarcinilor din punct de vedere al regularitatii juridice. implicind colaborare si verificare. La polul celalalt. Cu toate acestea. In primul rind. sau industriala. controlul administrativ. alesii au adesea tendinta de a politiza functia publica. la un program sau o perspectiva de activitate. Imbricarea dintre politica si administratie este cea mai vizibila. In general si inainte de toate consideram administratia ca fiind la ordinele alesilor majoritatii. derogind astfel la doctrina neutralitatii administrative. Ea se repercuteaza asupra ansamblului sistemului social. Vedem deci in ce masura administratia. trimite de asemenea la dimensiunea politica a administratiei. al unei tari. Administratia influenteaza arbitrajele intre aceste idealuri. In engleza acest sens corespunde termenului „politics”. alesii conserva totusi numeroase atuuri. in aparenta. O intrebare se pune : sint functionarii in serviciul populatiei sau al reprezentantilor ei? Deci. O alta semnificatie a termenului „politica” este cea care corespunde in engleza cuvintului „policy” si se refera la cadrul de orientare pentru actiune. Pe planul controlului. prin definitie. Vom analiza toate aspectele care pun in evidenta raporturile dintre politica si administratie. Ea implica de asemenea dimensiuni economice. administratia ofera un serviciu public populatiei. industrial sau cultural.rigiditatile birocratice. In plus. Chiar daca aceasta tendinta se dezvolta tot mai mult. Politicile publice sint produsul activitatii autoritatii publice. Vom incepe sa abordam acest domeniu vast si complex prin citeva precizari conceptuale. lupta pentru exercitarea influentei si ocuparea functiilor de autoritate in sinul unei comunitati. alege (decide) sa faca sau sa nu faca anumite alegeri intr-un domeniu specific. al carui obiect este. atit de vizibila incit raporturile par adesea ca se inverseaza.

dar si alte structuri de mediere a intereselor (sindicate) in masura in care aceste institutii influenteaza procesul politic si contribuie la reglarea sociala. un proces. Administratia este subordonata puterii politice dar distincta de aceasta. al procesului politic (de policy-making). Deci. de activitate si de studiu. un actor. procesul politic (policy-making) si administratia publica. fenomenul politic are doua dimensiuni: a) lupta pentru putere. fucntionarii au o pozitie dependenta in raport cu alesii si nu dispun de legitimitate proprie .Deci. puterea trimite la politic. partidele politice. putem face o prima constatare: administratia si politica sint doua domenii diferite. Daca politicile publice (adica substanta. Desi definitiile administratiei publice sau ale functiei publice variaza de la un Stat la altul. Activitatile ei incep acolo unde actiunile guvernelor si legislatorilor inceteaza. c) rezulta ca administratia este subordonata decidentului politic al carui instrument este . de natura diferita. aceasta se limiteaza la rolul ei de executant fidel. administratia este neutra in raport cu politicul. administratia publica are mai multe fatete: ea este in acelasi timp un domeniu tehnic. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :  specificati sensurile conceptului „politica”  identificati si definiti principiile modelului teoretic al raporturilor politica/ administratie 10 . Sistemul politic este o parte a sistemului social care se intinde dincolo de Stat. Altfel spus. domeniul care se ocupa de gestionarea afacerilor publice. d) puterea politica raspunde de decizii. norme. Statul este in centrul sistemului politic. grupurile de interes. concurenta intre fortele politice. Prin actiunile administratiei Statul este cel care se manifesta in mod concret. ea reprezinta un domeniu aparte de relatii de putere. Ea este deci un loc de putere si o componenta a sistemului politic. sint executate de doua tipuri de actori (functionari si respectiv reprezentanti alesi) care sint inserati in doua tipuri de organizatii : sistemul birocratic si sistemul reprezentativ. a administratiei publice implica o analiza bazata pe o teoria a Statului. in schimb. Dupa ce am definit politica si admnistratia. admnistratia este responsabila pentru executarea fidela dind in acelasi timp avize obiective (expertiza). si fiecare din aceste fatete are o importanta sau o dimensiune politica. In ciuda faptului ca administratia este domeniul tehnicii. Foarte pe scurt. birocratia este neutra si este legata de profesionisti care dispun de continuitate. ale caror sarcini si functii. de permanenta si de competenta necesara . orice analiza a sistemului politic. in general prin administraie publica intelegem domeniul tehnic. autonome. El cuprinde nu numai Statul. Or. Deci. ca obiect de studiu. ierarhii care regleaza activitatea sociala. b) actiune publica. 3) principiul neutralitatii birocratice. aceasta dimensiune se deruleaza in cadrul sistemului politic. modelul clasic se bazeaza pe principiul distinctiei ce trebuie facuta intre administratie si politica. de confruntare si de conflicte. 2) subordonarea birocratiei fata de alesi . e) alesii evita sa poliotizeze administratia si. b) in perspectiva modelului clasic bazat pe teoria separarii puterilor. Astfel. Modelul clasic al raporturilor dintre admnistratie si politica se caracterizeaza prin urmatoarele principii : 1) seraparea neta intre birocratie si mediul politic . Administratia se refera la regului. administratia publica reprezinta gestiunea afacerilor publice. continutul a ceea ce furnizeaza autoritatea publica) sint un proces politic de luare a deciziei. Statul este macro-structura (sau institutia) politica care reprezinta punctul de intilnire dintre sistemul politic. acest model se caracterizeaza prin : a) prin esenta sa.

Modulul 2 – Specificitatea functiei publice.
A) Birocratia Ambiguitatea conceptului Notiunea de birocratie evoca mai multe reprezentari destul de imprecise si difuze. Semnificatiile propuse de analisti sint la fel de ambigue. Astfel, mai multe fenomene, sau concepte, sint legate de fenomenul birocratic: a) Puterea birourilor Aceasta definitie este conforma cu etimilogia cuvintului. Desemnam prin aceasta sintagma serviciile care au rolul de a furniza o incadrare si o asistenta juridica, contabila sau de gestioune serviciilor operationale insarcinate in mod efectiv sa realizeze obiectivele organizatiilor publice sau private. b) Organizatiile de mari dimensiuni Intelegem prin organizatii de meri dimensiuni : marile intreprinderi industriale, comerciale, bancare sau de servicii, marile admnistratii sau societati de Stat, firme transnationale. Birocratiile desemneaza in acest caz marile organizatii compelxe moderne. c) O organizatie bazata pe regulile rationalitatii Acesta este modelul clasic al birocratiei asa cum l-a formulat Weber. In acest sens, birocratia este sinonima cu impersonalitatea, ierarhia, diviziunea muncii, cu posturi legate de cariera. d) reglementarea Este vorba de un sens apropiat de cel precedent. Utilizam in mod frecvent cuvintul „birocratie” in domeniul gestiunii pentru a desemna regulile formale, scrise, care reglementeaza organizatiile. Birocratia devine in acest caz un termen generic care cuprinde tot ceea ce stabileste cadrul formal al organizatiilor : organigrame, statuturi, functiuni etc. e) Administratia publica Pentru multi specialisti, birocratia semnifica simplu administratia publica. Spunem, de exemplu, ca rolul birocratiei (adica al administratiei) este sa puna in practica politica guvernului. f) Puterea functionarilor Utilizam in mod curent termenul „birocratie” pentru a desemna sau caracteriza puterea exercitata de functionari. Dimpotriva, atunci cind este vorba sa calificam puterea inaltilor functionari, marii administratori sau exterti, conceptul de „tehnocratie” este preferat celui de „birocratie”. f) cresterea Statului (interventionismul Statului) Fenomenul cresterii Statului, mai exact al bugetelor sale, al cresterii efectivelor sale si al domeniului de interventie, este adesea identificat cu birocratia. Birocratia este sinonima in acest caz cu interventionismul etatic. g) Oligarhia Vorbim de oligarhie atunci cind intr-o societate sau organizatie puterea este concentrata in miinile citorva conducatori. In analiza sa clasica, Roberto Michels a studiat procesul prin care se dezvolta oligrahia, chiar in cadrul organizatiilor democratice. Dupa Michels, conducatorii alesi ajung sa se sustraga controlului maselor (cetatenilor) si formeaza o oligarhie. In traditia lui Michels, biracratia desemneaza tendinta oligrahica a organizatiilor de orice fel. In organizatiile democratice, ea semnifica dominatia alesilor asupra alegatorilor. h) Regimul comunist In perspectiva lui Trotski, care a criticat sistemul stalinist, se utilizeaza conceptul de „birocratie” pentru a analiza regimurile comuniste si mai ales cele de tip stalinist. Conceptul, sau adjectivul, este sinonim cu autotitatea, cu totalitarismul, exercitate de catre elitele care detin privilegii materiale si simbolice. Astfel, birocratia inseamna in acelasi timp controlul abuziv, chiar politienesc, dar si o proasta gestiune, dimensiunea excesiva a aparatului etatic, risipa sau lenea functionarilor. In ciuda ambiguitatii acestei notiuni, putem degaja citeva trasaturi comune. 2) Birocratia ca principiu. Principalele trasaturi ale birocratiei
11

Ca principiu, birocratia reprezinta respectarea stricta a reglementarilor formale, adica scrise, prestabilite, care trebuie sa fie aplicate asa cum au fost prescrise. Modelul clasic al organizatiei birocratice a fost elaborat de Max Weber, dar si de alti autori. Weber a prevazut ca organizatiile birocratice sint eficace tocmai datorita reglementarilor formale impersonale si rigide. Organizatia rationala ideala (birocratia in viziunea weberiana) prezinta caracteristicile urmatoare : formalizarea regulilor, specializarea si ierarhizarea. Weber a adaugat acestor principii alte trei trasaturi : cariera, codificarea raporturilor cu exteriorul si distinctia stricta intre administratie si politica (in cazul organizatiilor sectorului public). a) Formalizarea regulilor Acesta este primul criteriu. Organizatia birocratica presupune un ansamblu de reguli scrise, impersonale si clar definite care se refera la toate aspectele : definirea sarcinilor, raporturile de autoritate, planuri de cariera, modalitatea de sanctionare. Toate aceste aspecte sint codificate in : regulamente sau legi in conformitate cu principiul suprematiei dreptului. Aceste reguli trebuie sa fie formale, stabilite in avans (si nu informale sau improvizate in functie de circumstante). Pentru fiecare eveniment susceptibil sa se produca, exista instructiuni specifice. O buna birocratie trebuie sa prevada totul, ceea ce implica clasificarea problemelor si cazurilor individuale in functie de criteriile definite. Trebuie sa notam importanta procedurilor scrise : acte administrative, decizii, avize, totul trebuie inregistrat in scris. Scrisul este, in caz de contestatie, cea mai buna protectie. El este intr-un fel memoria organizatiei birocratice. Fara proceduri scrise organizatia nu poate functiona. Aceste proceduri coonstituie baza rutinei birocratice. b) Specializarea O definire minutioasa a sarcinilor, a competentelor precise trebuie facuta : aceasta definire trebuie sa specifice cind, cum, de catre cine (ce categorie de angajati) trebuie realizata o sarcina, sau ceea ce nu trebuie facut. Cu cit o organizatie pune accentul pe specializarea sarcinilor, cu atit ea beneficiaza de bune calificari ale expertilor si cu atit isi creste eficacitatea. c) Ierarhia Aceasta caracteristica consta in dependenta nivelurilor (eseloanelor) inferioare fata de cele superioare. Informatia si directivele coboara nivelurile ierarhiei in asa fel incit fiecare angajat isi exercita competenta (specializarea) fara sa interfereze cu cea a celorlalti executanti. Ierarhia este supusa legalitatii. Toate nivelurile (titulare ale posturilor – superioare si inferioare) trebuie sa respecte drepturile care le sint recunoscute prin regulamente sau legi. Se evita astfel arbitrariul. Relatiile intre palierele organizatiei sint realtii de autoritate prestabilite de tip legal. Fiecare isi exercita specializarea in limitele atributiilor sale. Principiul ierarhiei are doua avantaje : • el permite sa se controleze ansamblul activitatilor, fiecare trebuind sa-si respecte cimpul de competenta recunoscut • permite sa se evite arbitrariul in relatiile de autoritate. d) Cariera Birocratia este o organizatie in care recrutarea, promovarea si sanctiunea sint determinate exclusiv pe baza de merit. Altfel spus, sint dependente de criteriile meritocratice si impersonale. Orice fel de gestiune a personalului (adica recrutarea, remunerarea, derularea carierei) care se bazeaza pe acest principiu poate fi calificata ca fiind birocratica. Deci, gestionarea personalului se bazeaza pe regului impersonale. In contrapartida acestor garantii, birocratia cere salariatilor obligatii legate de posturile ocupate. Daca aceste obligatii, clar definite, nu sint indeplinite, atunci organizatia procede la sanctiuni. Aceastea sint de asemenea conforme cu regulile prestabilite, cu proceduri fixate prin regulament sau lege. In conformitate cu acest principiu al carierei, salariatul birocratiei (birocratul) nu este proprietarul postului ocupat nici al instrumentelor muncii (local, furnituri etc.). Postul este o ocupatie profesionala. In acelasi timp, birocratul nu este supus autoritatii organizatiei decit pentru realizarea functiunilor sale profesionale. Cariera ofera garantii care asigura si maximizeaza securitatea profesionala: securitatea locului de munca, promovarea, securitatea salariului. Retinem ca principale avantaje ale acestui principiu : • elimina arbirariul, favoritismul, in evaluarea muncii salariatilor ;
12

permite organizatiei sa atraga cei mai buni (calificati) candidati ; securitatea permite participantilor sa se consacre muncii lor ; stabilizeaza personalul, permite continuitatea in actiune si dezvoltarea spiritului de solidaritate si de fidelitate. Salariatii se identifica cu organizatia si interiorizeaza normele si valorile legate de post. e) Codificarea relatiilor cu exteriorul Relatiile birocratiei cu exteriorul sint reglate de aceleasi norme de impersonalitate care prevaleaza in sinul organizatiei. Organizatia (birocratii) ii trateaza pe clienti intr-o maniera neutra, fara parti pris. In relatiile cu publicul, singurul criteriu care trebuie respectat este cel prestabilit in regulamente. Avantajele acestui principiu sint : • Echitatea in tratamentul persoanelor. Cererile sint examinate numai din punct de vedere al regulilor formale recunoscute. Nimeni nu trebuie sa se bucure de un tratament de favoare si nici sa fie supus unor discriminari ilegale ; • Onestitatea. Relatiile birocratului cu publicul fiind reglementate, acesta este protejat contra tractatiilor si presiunilor exterioare care ar putea sa il corupa. • Continuitatea. Regulile, normele, sint independente in raport cu birocratii care le aplica si nu sint influentate de schimbarea personalului. • Eficacitatea. Clasificarea in functie de criterii abstracte favorizeaza luarea in consideratie a unui mare numar de situatii diferite si permite sa se evite situatiile care se repeta sa fie tratate ca fiind cazuri particulare. 3) Birocratia ca problema sau ineficacitatea birocratica Birocratia inseamna si rigiditate care este indusa de normele si regulile prestabilite. Spunem ca o organizatie este prea birocratizata atunci cind ea devine ineficace si incapabila sa se adpateze din cauza normelor care stau la baza ei. Ea nu-si mai poate atinge obiectivele si sa-si indeplineasca functiile. Astfel, birocratia este expresia efectelor perverse ale unei reglementari prea rigide. In teorie, birocratia se bazeaza pe o reglementare impersonala si formalizata, pe recursul la experti, pe controlul ierarhiei, pe garantii care reduc arbitrariul si favoritismul, aceste principii permitind functionarului sa fie eficace si obiectiv in conformitate cu normele (regulile) independente fata de indivizii care le aplica. Cu toate acestea, in realitate, eficacitatea organizatiilor moderne (publice sau private) se indeparteaza de modelul idel-tipic weberian si aceasta chiar si atunci cind principiile birocratiei sint aplicate. Birocratia apare mai degraba ca o pervertire a tipului weberia. Desi regasim toate caracteristicile, acestea sint deformate : formalizarea este prea rigida, specializarea este exagerata, ierarhia lipsita de masura, garantiile sint multiple, organizatia are dificultati sa se adapteze schimbarilor exterioare. Explicarea imperfectiunilor birocratiei : a) factori tehnici In tentativa de a explica acest fenomen, un prim nivel de analiza consta in a atribui aceste imperfectiuni ale birocratiei factorilor pur tehnici. Se presupune ca birocratia este un mod de organizare perfect in teorie dar care, in realitate, ridica probleme de aplicare. In realitate, pe plan tehnic, insasi complexitatea modelului explica imperfectiunile practice. Intr-adevar, modelul birocratic este foarte exigent pe plan tehnic. El presupune o reglementare suficienta, precisa, pentru a rationaliza gestiunea muncii, si pentru a prevedea toate situatiile de munca : afectarea sarcinilor, controlul contabilitatii, ajustarea orarelor, rularea personalului, controlul calitatii si cantitatii, reguli de securitate, reguli ierarhice etc. Combinarea acestor factori conform unei rationalitati perfecte este quasi-imposibila in cadrul marilor organizatii moderne. Distorsiunile pot afecta eficacitatea organizatiei. Astfel, in mod obiectiv, caracteristicile insesi ale birocratiei (ale rationalitatii birocratice) conduc la disfunctiuni. b) factori sociali si umani Birocratia este nu numai un fenomen tehnic, dar si social, el fiind influentat de comportamentul actorilor care este determinat de sentimente, afectivitate. Organizarea muncii nu este numai o chestiune tehnica. Eficacitatea unei organizatii nu poate fi obtinuta numai prin impersonalitatea regulilor, pei specializare si incadrarea ierarhica.
13

• • •

In al doilea rind. Categoriile sint definite atit in raport cu functiunile cit si cu tipul si nivelurile de instructie. Pentru ca o birocratie sa fie eficace. de exemplu. 3. In primul rind. este numit la recomandarea primului ministru. angajatii retelelor descentralizate au angajatori distincti: ei nu lucreaza in mod direct pentru Stat. Modelul birocratic conduce la disfunctiuni nu numai pentru ca el este rau aplicat. comisii scolare). Acestea sint rezultatul influentei pe care factorul uman o exercita asupra logicii birocratice. judecatorii curtilor judiciare. ei nu se supun guvernului. autonomia lor financiara este in mare parte justificarea autonomiei lor politice si administrative. Este vorba de fapt de personal chemat sa-i conduca pe acestia din urma.Exista apoi functionarii „permanenti” care executa cea mai mare parte sarcinilor de functie publica. contrare obiectivelor. Astfel de disfunctiuni sint. Aceste ggrupuri sint cel mai mult legate de favoritismul politic (patronaj) cit priveste numirea lor. Ei sint mai „politici” decit alte categorii pentru ca ei pregatesc si pun in aplicare deciziile autoritatilor politice in toate domeniile vietii sociale. este vorba de angajati supusi directiei politice a guvernului sau al unuia din minisitri. a spitalelor si a intreprinderilor publice si a angajatilor lor. fara consurs. militarii. cele legate de formalizare si specializare. ai municipalitatilor. 14 . Desi pot fi numiti de guvern (ca in Canada). Aceste numiri sint politice. angajatii intreprinderilor publice si pe cei ai structurilor descentralizate (municipalitati. Dar aceasta definitie exclude anumite categorii de agenti publici pentru ca ea elimina persoanele numite intr-un post politic. Functia publica este deci compusa din angajati publici civili care lucreaza in ministere si organisme ale guvernului si sint remunerati direct din fonduri votate de parlament. In afara postului de ministru este vorba de posturile de sub-ministrii si de membrii ai cabinetului. Judecatorii sint exclusi din functia publica pentru ca ei sint neutri si autonomi in raport cu autoritatile politice. Am vazut ca organizatia birocratica se bazeaza pe principiul reguliii formale si abstracte care sint necesare actiunii rationale. putem nota patru criterii de definire a functionarilor publici. modelul birocratic antreneaza disfunctiuni sau efecte perverse. al spitalelor. ei sint angajatii unor societati de Stat. Apoi. metodei. a scolilor. Un ultim criteriu este cel al finantarii : in functia publica. In cele din urma. Cine sint functionarii ? Se considera in general ca salariatii civili ai Statului care sint remunerati din fondurile votate de parlament fac parte din functia publica.O alta categorie cuprinde functionarii care nu sint decit partial sau deloc acoperiti de legea functiei publice: personalul ocazional (angajati sezonieri. politistii. Astfel. In cazul municipalitatilor si al intreprinderilor publice. Disfunctiunile sint intrinseci modelului prin insesi caracteristicile lui.Astfel. de inlocuire) si contractual (consultanti sau avocati angajati pentru a pleda o cauza care implica Statul). Acestia sint divizati in mari categorii care la rindul lor sint divizate in corpuri in functie de clasificarea locurilor de munca in vigoare. veniturile provin direct din fonduri votate de parlament. Sub-ministrul. Chiar in cadrul administratiei centrale a Statului exista anumite diferente in statutul angajatilor. Deci. Ei se afla in regimul functiei publice. organizatia birocratica exercita o presiune constanta in sensul disciplinei. prudentei. consecinte nedorite. Se elimina personalul politic deoarece functiile sale si modul de numire sint foarte diferite de cele ale functionarilor. si durata postului este legata de cea a titularului cu putere de numire. legislatia muncii care se aplica functionarilor este distincta de codul muncii care se aplica relatiilor de munca dintre angajatii municipalitatilor. Definitia este deci arbitrara si restrictiva. 2. trebuie ca comportamentul tuturor actorilor (participanti. deci militarii si politistii sint exclusi. Membrii cabinetului sint alesi de catre ministrul insusi. ca si minsitrul. este vorba de angajati civili.La virful unui minister avem posturi de functionari politici (cu numire politica). Subliniind aceasta. B) Agentii functiei publice. exista mai multe categorii : 1. membrii) sa fie conforma modurilor de actiune prescrise. Militarii si politistii au un regim distinct din cauza naturii particulare a functiilor lor si a statului mai putin auronom care rezulta.

ei actioneaza intr-un cadru juridic dat. Ei exercita competente care le-au fost conferite si recunoscute de lege. Altfel spus. functionarii nu sint nici alesi nici responsabili. D) Legitimitatea birocratiei a) absenta de legitimitatea democratica • In modelul clasic bazat pe separatia puterilor. sub presiunea jocului electoral si al cererilor electoratului. singurii reprezentanti directi ai societatii. alesii nereprezentind decit interese partizane. aceasta este o viziun „anti-democratica”. functionarii sint reprezentantii (aparatorii) interesului general al societatii si arbitri intre grupurile de interes. Identificindu-se Statului. Functionarii sint agenti numiti. nici sa exercite o influenta determinanta asupra alegerilor colective si asupra deciziilor politice. Viziunea birocratica a raportului Stat / societate fiind o viziune care valorizeaza Statul si devalorizeaza politicul. puterea birocratiei nu este mai putin reala. Functionarii nu au initiativa.Nu exista deci profesiunea de „functionar” in sensul strict al termenului. in tarile democratice. functionarii sint susceptibili sa reprezinte cel mai bine interesul general. in virtutea principiului separarii puterilor. imediate. chiar daca aceasta putere nu ii permite sa se substituie alesilor. guvernantii sint supusi compromisului. Cu toate acestea. singurii reprezentanti legitimi ai natiunii. Ea a dezvoltat un spirit de corp care i-a permis sa-si creasca influenta in raport cu mediul politic instabil si diversificat. functionarii se considera aparatorii interesului general. Rolul lor este dpendent de puterea politica. functionarii considera ca ei incarneaza continuitatea indispensabila bunei functionari a afacerilor publice. ei pun in aplicare puterea Statului in conditiile definite de alesi si sub controlul acestora Rolul functionarilor consta in furnizarea de informatii si date tehnice pentru procesul de decizie politica. singurii care pot sa decida. in practica ea si-a dezvoltata propria legitimitate – birocratica – contra puterii politice. Dependenta ei fata de puterea politica este cea care a permis functiei publice sa beneficieze de legitimitate democratica dar neasumindu-si nici o responsabilitate directa. deoarece functia publica cuprinde o varietate de profesiuni si meserii. Astfel. Functia publica nu este decit un instrument de pregatire si de executie a deciziilor care tin de competenta exclusiva a parlamentului si guvernului. C) Rolul functionarilor Ca si alesii. b) legitimitatea birocratica In ciuda faptului ca in teorie administratia nu dispune de legitimitate democratica. • Astfel. functionarii nu dispun decit de o legitimitatea mediata. • Ei sint total subordonati alesilor politici. de influenta si executie a obiectivelor definite de politicieni. si de a pune in practica deciziile. Deoarece domeniul administrativ se afla in afara fluctuatiilor politice. particulare. 15 . ei nu dispun de o legitimitate proprie. functionarii sint adevaratii profesionisti ai treburilor publice. Deci. ei nu au o legitimitatea directa. Spre deosebire de acestia. in virtutea garantiilor statutare conferite. Pentru ca interesele urmarite de catre alesi sint egoiste. functia publica si-a intarit progresiv coeziunea interna. Autoritatea functionarilor se bazeaza pe autoritatea alesilor. b) permanenta Deoarece statutul lor ii doteaza cu permanenta si stabilitate. functionarii pot fi considerati adevaratii reprezentanti ai acestuia. ea dispune de alte surse de legitimitate. Existenta unei administratii de cariera este considerata ca indispensabila bunei functionari a treburilor publice. Aceasta putere care ii confera autoritate si care este fundamentul legitimitatii birocratice se bazeaza pe : a) apolitismul (absenta de aliniere politica) functiei publice In virtutea apolitismului lor. • In virtutea autonomiei lor in raport cu politicul. Autonomia in raport cu politicul le permite sa fie arbitrii intre interesele diverse si interesele generale ale societatii. profitind de autonomia ei relativa in raport cu alesii. rolul functionarilor este de consiliere.

aceste segmente birocratice asigura o functie de reprezentare. In Franta. In democratiile liberale. intarindu-si astfel pozitia in raport cu alesii. Cele doua elemente asigura functionarului o anumita independenta in raport cu omul politic. fiecare segment interiorizeaza valorile grupurilor plasate sub controlul ei. Competenta tehnica. al antagonismelor de clasa. reduce sau elimina jocul de influente politice in momentul numirii. • Neutralitatea sociala (impartialitatea): functia publica se plaseaza deasupra clivajelor sociale. autoritatea birocratiei. administratia are rolul de arbitru.nu se reduce la suma intereselor particulare – al carui garant este Statul. politizare Toate problemele legate de functia publica : sistemul si politica de personal. Concursul. sint legate de autonomia ei in raport cu politicul. iar in SUA. Aceasta ideologie a neutralitatii care este marca mediului administrativ constituie baza puterii administrative. ea a procedat la adoptarea statutului general al functiei sale publice. ca agenti (servitori) ai Statului sint astfel aparatorii (gardieni) ai binelui colectiv. In acelasi timp ei s-au dotat de o dimensiune reprezentativa. Aceste dimensiuni sint ansambluri de alegeri politice. specializata. specifice. Altfel spus. de tratament. sistemul de recrutare a functionarilor prin examen a fost introdus in doua etape. Fiecare segment dezvolta legaturi privilegiate cu mediul social pe care il incadreaza si il controleaza. promovare. Prima care a inovat in aceste domenii a fost Prusia. aceasta conceptie isi are originea in dezvoltarea. In concluzie. predecesoarea Scolii nationale de administratie creata in 1945. Principiul separarii permite functionarilor sa-si dezvolte propriul sistem de legitimare. Cele doua perspective opuse sint conceptia neutralitatii si cea a politizarii functiei publice. Ea devine purtatoarea lor de cuvint. E) Cele doua conceptii ale functiei publice : neutralitate vs. dar si relatiile de munca – politici salariale. Meritul 16 . omogen. De asemenea. In acelasi timp. politici si practici de recrutare. puterea ei. de competente particulare. pe permanenta. avansare. ci un ansamblu structurat si stratificat care dispune. raportul de forte sociale existent. de a gestiona. toate aceste aspecte reflecta conceptii diferite ale functiei publice. practica concursului a fost generalizata intre 1868-1890. drepturi si oblgatii ale functionarilor. A) Neutralitatea reprezinta conceptia conform careia functia publica este recrutata pentru competenta si este independenta de luptele politice. e) apararea valorilor specifice Subordonarea nu exclude existenta valorilor proprii. in special. deci componentele politicii de gestiune a resurselor umane care este. d) reprezentativitatea Punind accentul pe apolitism. de a echilibra interesele particulare de grup. birocratia se doteaza de o legitimitate de ordin politic in ciuda faptului ca viziunea si discursul ei oficial sint bazate pe principiul subordonarii birocratiei fata de politic. Profesionalismul le intareste pozitia in raport cu alesii. Functionarii.c) competenta Functionarii poseda arta de a administra. cu alte cuvinte conditiile de admisibilitate. tehnici de gestiune. alaturi de resursele materiale si financiare. care a fost adopata de Germania in momentul crearii sale in 1870. bazate pe judecati de valoare si cunostinte practice. functionarii si-au dobindit o legitimitate diferita si chiar antagonica legitimitatii politicienilor. este baza legitimitatii birocratice care se opune legitimitatii democratice. In Marea Britanie. obiectivele gestiunii functiei publice. neutralitate conduce la conservatism: functia publica apara ordinea existenta. deoarece administratia intretine legaturi cu mediul social asupra caruia actioneaza. intr-un domeniu particular. arbitrajul. Agentii se transforma reprezentind mediul lor social. a Scolii libere de stiinte politice. Ea este mai degraba o exceptie. Astfel. de selectie. a doua elemente cheie : statutul si concursul. de-a lungul secolului al XIXlea. unul din momentele importante fiind creare.a sigura stabilitatea sociala. Astfel. legea din 1883 a fost aplicata gradual in cursul a 50 de ani. In 1794. Administratia nu este un bloc monolitic. Aceste valori sint : • apararea interesului general (al binelui comun) . in 1872. planificarea efectivelor. pe competenta. in 1850 si 1870.

Regimul de merit semnifica un sistem de examene competitive conduse de un organism autonom. aceasta doctrina este in proces de revizuire pentru motive de eficacitate si de justitie (discriminare pozitiva). In acest sistem. Statul este acaparat de interese partizane. Acesta este sistemul numit „spoil system” (sau „de dépouilles” in franceza). ea nu tine cont de principiul reprezentativitatii. b) O alta situatie consta in politizarea functiei publice. Cu toate acestea. in America de nord. Acesta este un model. dependenta administratiei in raport cu politicul si neutralitatea functiei publice. In aceasta logica. „patronaj”. concursul functioneaza in avantajul anumitor grupuri in detrimentul altora. ei trebuie sa respecte datoria de supunere in limitele prevazute de statut In concluzie. Notiunea de merit este strict individuala. in principiu. de a putea sa-si numeasca partizanii in posturi ale functiei publice pentru a le recompensa serviciile aduse partidului. Este o conceptie care s-a dezvoltat odata cu sufragiul universal. In acest sistem. incompetenta functionarilor numiti prin patronaj a determinat guvernele sa caute solutii tinind cont de exigentele mereu mai ridicate cerute de posturile respective. In aceste sisteme se respinge orice principiu de neutralitate al functionarilor. in tarile democratice. argumentul principal invocat este necesitatea de a avea functionari fideli. o situatie ideal-tipica. Chiar daca acestia din urma legitimeaza deciziile. In societatea occidentalea post-industriala. aceastea sint formulate de birocrati. Aceasta practica de a oferi posturi in functia publica fidelilor partidului la putere se numeste de asemenea. regimul de merit implica recrutarea prin concurs. regimul de merit a fost mult timp doctrina pentru a contracara influentele partizane. Se refuza functionarilor un statut care nu implica decit competenta si drepturi si obligatii juridice. In acest caz. Este conceptia care afirma prioritatea politicului in raport cu administratia In aceasta perspectiva se invoca necesitatea. competenta lor fiind singura baza a discriminarii. din punct de vedere la raportului cu politica 17 . procesul decizional este tot mai mult dominat de responsabilii administrativi si mai putin de catre politicienii alesi in mod democratic. toti candidatii pentru un post sint egali. B) Functia publica politizata Acestei prime viziuni a functionariatului ii se opune o alta conceptie care proclama libera alegere a functionarilor de catre autoritatile politice.Ca principiu de selectie a functionarilor. In principiu. obligatia de neutralitate a functionarilor implica trei reguli: • functionarii accepta regimul democratic si vor fi loiali sistemului existent • trebuie sa ramina in afara luptelor partizane • in caz de dezacord cu directia politica. In democratiile liberale. Functia publica nu-si mai poate indeplini functia de garant al realizarii binelui comun. Ea si-a gasit expresia cea mai clar formulata in 1892 in alegerile din SUA. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :      Enumerati citeva din semnificatiile conceptului de « birocratie » Care sint principalele trasaturi ale organizatiei de tip birocratic Care sint criteriile de definire a functionarilor publici In ce consta legitimitatea birocratica si care sint principiile pe care se bazeaza Care sint cele doua conceptii ale functiei publice. Concursul este norma unei recrutari in functie de merit. Un dezechilibru intre cele doua elemente componente ale modelului poate sa conduca la doua situatii: a) functionarizarea sistemului politic caracterizata printr-o influenta crescuta a tehnocratiei nealese dar foarte puternica. In practica. acest model are configuratii diferite. in realitate. pentru partidele politice. Aceasta norma cere ca un candidat sa fie clasat intr-o ordine in functie de notele obtinute in timpul evaluarilor. Acest sistem a fost practica in state cu partid unuic si in regimurile totalitare caracterizate prin suprematia politicului si controlul administratiei de catre partid in numele maselor. in virtutea principiului democratic al separarii puterilor. De mai multi ani. modelul birocratic clasic implica o separare intre administratie si politic.

influenta franceza.). Aceasta inseamna ca : recrutarea functionarilor trebuie operata pe baza meritului (aptitudini) prin aplicarea unor reguli impersonale (sistemul de merit). Acestor elemente de influenta care au fost la baza constructiei birocratiei americane li s-a adaugat incepind cu sfirsitul secolului al XIXlea. Functia publica nu se confunda cu indivizii care sint investiti temporar de catre cetateni cu functia de a guverna. caracterul permanent al serviciului public implica o adevarata cariera. tendinte actuale Constructia birocratiei Viziunea functiei publice s-a elaborat progresiv sub influenta unor factori variati si s-a concretizat in a doua jumatate a secolului al XIXlea prin reforme care au marcat un moment de cotitura in conceptia asupra serviciului public al Statului. absenta dreptului roman. 3. organizarea carierei profesionale trebuie sa asigure buna functionare a serviciului public datorita permanentei personalului sau. Spre deosebire de modelul englez – Stat unitar. in cadrul functiei publice. Altfel spus. El a fost practicat inca din 1829. absenta Statului unitar . c) Particulariatea principala este dominatia. sistem parlamnetar – statul american este federal. politice : relatiile public / privat se particularizeaza prin dominatia acestuia din urma si mentalitatea de buisness in domeniul gestiunii afacerilor publice . de monarhie. Dar cea care a contat in mod real a fost experienta britanica (pe plan conceptual libertatea civica si egalitatea drepturilor cetatenilor. s-a adoptat o Constitutie scrisa si s-a introdus sistemul prezidential.Modulul 3: Viziunea functiei publice : Origine. In general. Influente. sanatate publice etc. in SUA sistemul de merit fiind esentialmente un mijloc care permite indiguirea manipularilor exercitate de partide politice. b) Contextul se caracterizeaza prin alte configuratii economice. Viziunea functiei publice si evolutia acesteia sint diferite de conceptia si traiectoria administratiei in tarile europene. In aceasta viziune. din timpul administratiei lui Andrew Jonson si a exersat o dominatie puternica intre 1830 si 1890. reformele au fost opera elitelor legate de Stat. ci urmarea sa puna capat partitocratiei. absenta traditiei admnistratiei Statului absolut. Aplicarea celor doua principii nu s-a realizat nici in acelasi moment nici in acelasi ritm in diferite tari. Evolutia functiei publice in SUA A) Constituire si particularitati 1. influenta germana adaptata si ea contextului american. Se considera ca aplicarea acestor principii majore este necesara pentru ca administratia sa fie eficace. Misiunile de interes general pe care Statul le asigura nu pot fi realizate decit daca personalul administrativ poseda calitatile necesare indeplinirii acestor sarcini. a sistemului de patronaj (spoil system). spaniola si portugheza. influenta federalismului la virf. absenta unei Constitutii scrise. rolul specific al rolului exercutivului in cadrul regimului prezidential . 2. olandeza. Acest sistem este traditional in istoria administratiei americane atit la nivel federal cit si pe plan etatic (al Statelor membre ale federatiei). sociale. adica sa stopeze abuzurile si coruptia. absenta de centralitate. si auto-guvernarea de tip anglo-saxon la baza . La inceput. Reformele intreprinse sint inspirate in mod esential de considerente morale si etice. istoric. Transformarile serviciului public incep odata cu razboiul civil si nu vizau constituirea unei functii publice de tip birocratic. de exemplu. reformele serviciului public au fost realizate in toate tarile de catre elite. se considera ca functionarii servesc Statul. In tari ca Marea Britanie si Franta.Vom prezenta citeva din trasaturile principale ale evolutiei istorice a celor doua mari tipuri de functie publica: americana si europeana. 18 . in SUA de elitele exterioare Statului. iar pe plan institutional existenta diviziunilor administrative speciale – districte (scoli. conceptia asupra administratiei publice americane a fost influentata de diferite elemente proprii administratiei din cinci natiuni europene: influenta britanica. Factori specifici de influenta : a) o experienta istorica particulara : absenta trecutului feudal.

garantiile carierei nu mai erau necesare. la sfirsitul secolului al XIX-lea. Pe plan institutional – politic si administrativ – se creeaza primele doua mari comisii guvernamentale (agentii independente) : Comisia functiei publice (1883) si Comisia comertului intrer-etatic (1887). Pe plan teoretic. cu antrenament si perfectionare organizate si prin cresterea numarului de functionari. Crearea acestei cominsii corespunde inlocuirii sistemului de patronaj care domina viziunea asupra functiei publice cu sistemul de merit. aceasta punind bazele stiintei adminstrative din SUA. Interesele acestora erau astfel impuse instantelor puterii. critica spiritului de partid si intereselor partizane inguste care erau singurele obiective urmarite in defavoarea interesesului general . Cele doua comisii simbolizeaza marea transormare intervenita in viata americana. adica nu prevedeau garantii. dar aceasta neutralitate nu este un scop in sine. Rezultatele practice ale acestei prime etape a procesului de reforma din 1883 au fost limitate. inlocuirea sistemului de patronaj care. dar si de jurnalisti. se elaboreaza filozofia administratiei ca birocratie centralizata si organizata in mod sistematic. care se alfla la baza marii traditii administrative a federalistilor si care va domina viziunea asupra administratiei pina in 1819. Impreuna cu Comisia functiei publice ea a influentat in mod decisiv evolutia administratiei federale si procedura administrativa. ci un mijloc care permite realizarea reformei morale a sistemului. asigurarea neutralitatii politice a celor ce sint in serviciul Statului este indispensabila pentru buna functionare a afacerilor publice . administratia nu functioneaza dupa criterii de eficacitate. reformele nu prevedeau organizarea carierei in functia publica. Aceste reforme au fost sustinute de o parte a lumii afacerilor (comercianti si bancheri). ceea ce s-a tradus prin crearea carierei administrative. iar doctrina care a inspirat miscarea reformatoare isi are sursa in etica puritana. In 1887 a fost creata Comisia pentru comertul interetatic (Interstate Commerce Commission) care a condus la intrarea. ea este controlata politic. Aceasta adordare va resuscita dupa 1900. accesul la functia publica trebuie sa aiba la baza cariterii obiective (prin examen). a puterilor publice in domeniul economic in general. Patronajul s-a mentinut. avocati. Reforma a fost deci rezultatul actiunii elitelor exterioare sferei etatice. Deoarece numirile nu se mai realizau dupa criteriile partizane. el paralizeaza si distruge sistemul republican . fiind un sistem bazat pe coruptie si generator de coruptie. care a institutit un sistem pragmatic al functiei publice care contrasta puternic cu conceptia „teoretica” britanica.B) Procesul de reforma din secolul al XIX-lea La sfirsitul secolului al XVIII-lea si inceputul secolului XIX. pe o scara larga. 19 . si industrial in special. sau in mina noii clase industriale care controla organizatiile politice. Miscarea de reforma a continuat prin adoptarea in 1883 a Legii serviciului public (Civil Service Act). principalii critici ai incompetentei unui personal lipsit de profesionalism. Cu toate acestea. Reforma institutionala a functiei publice Acest proces a fost amorsat in 1870 si a vizat reducerea cheltuielilor si realizarea unei functii publice bazata pe criterii de eficienta. cu alte reforma urmarea ameliorarea unui sistem pervers. functia publica continua sa se gaseasca in miinile magnatilor imbogatiti in timpul razboiului. Obiectivele vizau : critica sistemului de patronaj care a creat o oligarhie politica si o birocratie de proasta calitate. obiectivul acestora fiind incercarea de a moraliza politica si nu de a ameliora functionarea administratiei. aceasta transformare nu a vizat organizarea rationala a functiei publice si nici eliminarea elitismului care este contrar principiului egalitarist democratic. universitari. se extinde interventia guvernamentala in viata economica. deoarece in sistemul de patronaj cei care lucreaza in administratie sint indatorati fata de leaderii partidelor fata de care contracteaza obligatii. cu un concurs de intrare. De aemenea. influenta lui Wilson va marca definitiv evolutia functiei publice. mai precis in viziunea asupra Binelui asa cum este ea conceputa in religia protestanta. sau in mina antreprenorilor implicati in dezvoltarea transportului feroviar. Urmare transformarii societatii agricole americane in societate industriala. prin speculatie. Aceste obiective s-au concretizat incepinnd cu 1871 prin punerea in practica a unor proceduri de recrutare si avansare in functie de merit prin crearea Comisiei functiei publice autorizata sa elaboreze regulile de acces la serviciul public.

Evolutia functiei publice in secolul al XX-lea Dupa 1887. Wilson a elaborat in mod stiintific trasaturile esentiale si principiile directoare ale viitoarei stiinte administrative. Scopul acestei lucrari a fost sa demonstreze ca reforma in curs a functiei publice este o conditie. Ceea ce au acestea in comun este mentinerea accentului pe randamentul si tehnicitatea administratiei. un articol scris de Woodrow Wilson. obiectivul lui Wilson nu s-a limitat la moralizarea politica. care trebuia sa devina independenta de originile ei franco-germane. Recrutarea. iar deosebirile dintre diferentele curente (progresism. dezvoltarea ulterioara a fost mai lenta. Wilson a fost influentat in intreprinderea sa de realizarile stiintei europene. Acest text este considerat prima reflectie teoretica americana asupra stiintei administrative. Eficacitatea devine cea mai importanta valoare. egale ca importanta cu credoul democratic .Conceptia wilsoniana asupra functiei publice O a doua etapa a procesului de reforma are loc in 1887. dar mai ales indirecta. Dar inainte de toate. Studiile sale au marcat etapa autonomizarii administratiei. 20 . dar a fost constient de necesitatea „americanizarii” acestei stiinte. Este anul aparitiei lucrarii „Studiul administratiei”. Al doilea obiectiv viza mijloacele prin care guvernul isi poate realiza scopurile in modul cel mai eficace posibil si cu cel mai mic cost posibil. putind chiar vorbi de o adevarata ideologie a randamentului. pentru ca ele sa nu-si prejudicieze mutual actiunile. Aceasta stiinta. este cu atit mai necesara cu cit functia publica era in expansiune. retinem ca influenta lui a fost considerabila. Se enunta astfel principiul autonomiei adminsitratiei fata de politic. pentru ca functiile adminsitratiei sa fie utile si eficace. Dupa Wilson. In acelasi timp. Reforma introdusa de New Deal a marcat o cotitura doctrinala in viziunea functiei publice: ea a diminuat dominatia conceptiei dualiste prin recunoasterea necesitatii unei anumite participari a administratiei in procesul de policy-making. sau un mijloc. O alta trasatura pune accentul pe ideea de colaborare intre functionari si cetateni si ea se va afla la originea sistemului de relatii publice. management stiintific) sint vagi. In aceasta analiza. aceasta conceptie fiind dominanta pina in perioada interbelica. Aceasta data este un moment important pentru evolutia fucntiei publice americane. care trebuia sa-si intareasca controlul asupra activitatii firmelor celor mai importante. considera Wilson. Aceasta tendinta cerea o noua conceptie asupra rolului Statului. in acel moment profesor universitar si care va fi ales presedinetele SUA in 1913. Rezumind importanta lui Wilson in domeniul reformei administrative. Aceasta teza comporta in acelasi timp o condamnare a patronajului. O administratie autonoma este cel mai bun mijloc pentru ca aceasta sa-si indeplineasca sarcinile pe care dezvoltarea industriala le impun. Viziunea lui Wilson este de fapt o viziune a practicii administrative dupa modelul european pe care el a incercat sa-l adapteze caracterului federal al Statului american si democratiei americane. independent de regimul politic. ea trebuie sa fie structurata in acelasi fel. analiza diferentierii nete dintre administratie si politica propusa de Wilson va influenta urmatoarele generatii de practicieeni si teoreticieni din domeniul administratiei si politicului. Autonomia da adminsitratiei o dimensiune instrumentala. nu sint repuse in cauza institutiile democratice. Prin principiul autonomiei functiei publice fata de politic. Teza centrala a reflectiei lui Wilson – administratia trebuie sa ramina in afara politicului – comporta ideea unei colaborari intre cele doua sfere. reformism. care va deveni dihotomia clasica adminstratie / politica. ceea ce va deveni o trasatura particulara a gindirii administrative americane. cum erau de exemplu companiile de comunicatii si feroviare. atit financiar cit si de energie. Originalitatea analizei consta in faptul ca a subliniat necesitatea ueni stiinte administrative pragmatica. pentru ameliorarea organizarii adminsitratiei si a metodelor sale. Astfel. trebuie puse in valoare legaturile de partenariat dintre administratia publica si gestiunea afacerilor. Accentul pus pe planificarea administrativa si pe functionarizarea profesionala fac din functia publica o metoda de organizare a vietii sociale prin experti (inginerie sociala). pregatirea capacitatilor profesionale si perfectionarea expertilor ocupa un loc central in deprinderea practicilor administrative. dupa Wilson.

reformele initiate dupa 1880. La sfisitul acestui tur de orizont al principalelor etape si curente care au marcat evolutia functiei publice americane. administratia este o stiinta si o practica a democratiei. Aceasta viziune are ca rezultat o tehnicitate exagerata. Accentul se deplaseaza de la nivelul autoritatii catre societate. sub influenta experientei razboiului.Distinctia ideologica rigida intre administratie si politica. interesul quasi-exclusiv pentru organizare. Aceasta noua tendinta va influenta formarea corpului de profesori. doua subiecte total ignorate pina atunci de stiinta administrativa. in ciuda caaracteristilor ideologice. inainte si dupa 1929.Este esentialmente moralizanta. opusa administratiei „birocratice”. etice si democratice. Viziunea americana este opusa traditiei europene in care functia publica trebuie sa participe la elaborarea politicilor publice si aceasta in ciuda reformelor din anii 20 si 30 cind s-a considerat ca misiunea administratiei trebuie sa se bazeze pe o anumita legatura intre munca administrativa si policy-making. Aceste contradictii s-au reflectat pe planul reformelor administrative si au influentat intr-un mod particular evolutia raportului politica / administatie. putem sintetiza principalele caractersitici ale viziunii asupra administratiei in SUA: 1. conceptia austro-germana de la sfirsitul secolului al XIX-lea care l-a influentat pe Wilson. prin continut si consecinte. un curent care citica si repune in cauza abordarea managementului stiintific. 4)pe planul practicii. ramine pragmatica si empirica . insa incepind cu 1929. cu aceata data ea devenind parte integranta a domeniului stiintei politice. totul pe fondul filozofiei politice dominante in context american. de devotament fata de progres. a doua tinde sa limiteze influenta administratiei asupra economiei. participarea administratiei la viata economica devine o trasatura specifica si generalizata. O caracteristica a functiei publice americane este absenta de legatura intre sistemul administrativ si obiectivele vizate de politica. 3) pe plan teoretic. Aproape toate conceptele administrative sint concepte morale : este impregnata de ideea serviciului social. 4. Stiinta administrativa in SUA Stiinta administrativa a fost putin studiata inainte de 1925. din atasament sincer fata de dogmele democratice. Chiar daca tendinta manageriala se mentine. de aici rezultind inclinatia de a aborda totul sub unghiul elementelor tehnice.In perioada interbelica emerge si se dezvolta. in special incepind din 1938. Deci. randament. Inca din 1887. 3. au intarit rolul societatii si valorilor ei. 2. dorinte) . si programele de pregatire a cadrelor . si sublinierea factorului expertiza. ea este in defensiva in fata noii paradigme care nega utilitatea separarii clasice intre politica si administratie. aceea a mentinerii echilibrului democratic si al libertatilor individuale. Wilson a preconizat legatura strinsa dintre administratie si lumea afacerilor. a grupurilor de interes si 21 . administratia americana va fi profund marcata de influenta intreprinderii private. fiind bazata pe „profesiunea de credinta”. performanta.Stiinta si practica administratiei se bazeaza pe influenta profunda a conceptelor din managementul afacerilor : Natura privata a administratiei publice rezulta din similitudinea esentiala cu gestiunea afacerilor private. a partidelor politice. stiintele sociale in SUA sint un substitut de morala sociala facut din civism protestant. altfel spus exista o separare neta intre elaborarea politicilor si executarea lor. participarea administratiei la elaborarea politicilor publice se va accentua. o importanta deosebita: 1) ea a pus in evidenta o combinatie de influente: pe de-o parte viziunea europene. 2) a imprimat viziunii asupra administratiei o caracterstica esentiala si durabila : conceptia asupra adminisitratiei. ceea ce semnifica estomparea conceptiei dihotomice administratie / politica. Aceasta perioada interbelica a avut. cea britanica in domeniul guvernarii locale. care au fost opera grupurilor de presiune contra rolului guvernantilor. alaturi de studiile guvernarii. fiind aproape mereu un amestec de analiza obiectiva a faptelor sociale cu atitutdini subiective (judecati de valoare. Este o abordare apolitica a administratiei care devine adesea anti-politica. dar si viziunea proprie anilor 30 . in studiile administrative se pune accentul pe stucturile organizationale ale apartului administrativ si tehnica functionarii sale. Pe plan teoretic si practic se produce integrarea stiintelor sociale in administratia publica federala. adica viziunea ideologica puritana si ideologia afacerilor implica o contrdictie: prima sursa comporta tendinte de dirijism. Pe plan teoretic aceasta conceptie s-a reflectat prin tendinta de crea o stiinta administrativa automa. Aceste influente de natura dubla. utilitarism.

Ea va fi marcata de influenta tuturor acestor analize facind parte din acelasi domeniu de cercetare. Cazul Marii Britanii si al Frantei In Marea Britanie. in SUA insasi stiinta politica este diferita de abordarea traditionala de orientare in general juridica practicata la inceput sub influenta europeana. Este realista. abordarea formal-juridica. stiinta administrativa fiind o stiinta a dreptului administrativ. In SUA. eficacitatea. au un pronuntat caracter interdisciplinar. Faptul ca stiinta administratiei este studiata in cadrul stiintelor politice a avut o influenta considerabila asupra aparatului conceptual doctrinal al administratiei publice. In abordarea teoretica si in practica universitara cele doua discipline sint legate prin caracterul esentialmente pragmatic. si in acest sens au marcat o importanta schimbare institutionala. indreptata catre functionarea efectiva a aparatului administrativ. Astfel. stiinta administratiei a cunoscut in acelasi timp si un proces de osmoza cu studiul „gestiunii afacerilor” (buisness management). de exemplu. incepind din 1831. Este o abordare de „inginerie sociala”. iar in Franta viziunea asupra administratiei este marcata de dreptul administrativ. principiul neutralitatii politice ca norma ce deschide accesul la functia publica continua sa fie condiderat ca o conditie de eficacitate administrativa. si in general stiintele sociale. este centrata pe situatia specifica a SUA. Stiinta administrativa este in SUA mai putin rigida si mai multilaterala decit echivalentul sau european. In concluzie. aplicarea principiilor care reglementeaza serviciul Statului se generalizeaza. in SUA. adica se caracterizeaza prin orientarea ei practica. Chiar daca in Marea Britanie si in Franta recrutarea nu se face pe baza meritului (aceasta practica de recrutare fiind limitata). Insa chiar si inainte. Stiinta administrativa are un caracter pragmatic. exista putine studii comparate. Incadrata de stiinta politica. Daca in Germania. stiinta administrativa este pragmatica. Evolutia functiei publice in Europa secolului al XIX-lea. personalul etc. principalele reforme au fost realizate intre 1853 si 1870. stiinta politica.studiul opiniei publice. Perspectiva este pozitivista. deci particularizanta. In Franta. dar mai ales trecerea unui examen care este mijlocul cel mai adecvat de selectie. performanta. aplicarea principiilor functiei publice s-a bazat pe ideea ca agentii publici sint in serviciul Statului. In 1848 este creata Scoala Nationala de Administratie Publice. stiinta administrativa si conceptele ei au fost influentate de spiritul realist si stiintific al gindirii germane. functionarea efectiva. Consta in recrutarea persoanelor dotate cu un minimum de calificare care le face apte sa efectueze sarcinilie care le sint repartizate. Intre 1837-38 si apoi intre 1845-48. Ele s-au dezvoltat in paralel si simultan. doua subiecte care sint in general neglijate in Europa unde continua sa domine. Sub a treia Republica. Or. in ciuda faptului ca functionarii continuau sa fie considerati „servitorii regelui”. Selectia in functie de aptitudine. in SUA se studiaza structura si organizatia administratiei. au fost adoptate cele mai importante reforme. Reglementarile transformarii administratiei au fost adopatate inca din epoca revolutionara. Tezele formulate tin de teorie aplicata la nevoile concrete ale vietii sociale. Reformele care au marcat evolutia sistemelor administrative englez si francez 1. in ciuda incercarilor de adoptare a teoriilor si conceptelor anglo-saxone. Competenta functionarilor poate imbraca mai multe forme: posedarea unei diplome. remunerarea lor era prevalata din bugetul de Stat care era votat de parlament. moment important chiar daca aceasta scoala a avut o existenta scurta. Se studiaza in special structurile organizationale ale aparatului administrativ si tehnica functionarii lui. in SUA situatia este diferita. cu toate acestea. si chiar daca recrutarea nu asigura continuitatea. 22 . Reformele au vizat ruptura legaturii directe fata de Coroana. dar numai de la sfirsitul anilor 1830 se dezvolta o viziune coerenta a reformelor care sa urmareasca realizarea unei functii publice mai eficiente si limitarea influentelor politice asupra administratiei. Spre deosebire de scoala administrativa europeana. Studiul functiei publice este legat de viata politica in ansamblu si de functionarea mecanismului etatic. stiinta administrativa sa eliberat de dependenta sa originala exclusiva fata de stiintele juridice.

calitatile cerute. dar si in altele. spre deosebire de sistemul englez.Acest principiu a fost aplicat in mod diferit in cele doua tari. conferind astfel Universitatii un rol esential in formarea „servitorilor regelui”. Principiul carierei Acest principiu semnifica faptul ca puterea discretionara a responsabililor politici trebuie sa fie strict limitata. Concluzii : In a doua jumatate a secolului al XIX-lea se impune ideea conform careia buna functionare a administratiei si capacitatea Statului de a-si indeplini misiunile sint dependente de calitatea personalului si a permanentei sale. stiintele politice. S-a considerat ca formatia necesara pentru a indeplini functiile administrative nu trebuie sa fie specializata. dimpotriva. miza a fost diferita: Astfel. s-a aplicat principiul concursului ca modalitate de acces in anumite scoli si functii. in SUA pierderea de catre partidele politice a controlului exersat asupra posturilor din administratiae era perceputa ca o atingere a puterii membrilor din Congres. permitind in acelasi timp Presedintelui sa-si intareasca influenta si sa creasca puterea federala in detrimentul statelor membre. Reformele trebuie sa vizeze recrutarea in functie de merit si organizarea carierei pe baza unor criterii impersonale. Dar criteriile vor fi diferite in functie de ministere pina la adoptarea in 1946 a statutului general al functionarilor. s-a adoptat o viziune a formatiei specializate. 2. sistemul de recrutare prin concurs s-a generalizat incepind cu sfirsitul secolului al XIX-lea. ca atit in Frata cit si in Marea Britanie nu a existat un sistem institutionalizat de patronaj ca in SUA. 23 . dar nu pentru intrarea in domeniu. Aceasta viziune noua s-a lovit insa. in Marea Britanie viziunea functionarului „generalist” a dominat miscarea reformatoare. in parte. Sistemul de examen este conceput ca un test al capacitatilor si abilitatilor de spirit si mai putin o verificare a cunostintelor. ca administratia publica este o stiinta care trebuie sa inglobeze economia politica. In 1848 este creata Scoala nationala de administraie publica unde se preda economia politica. Si adoptarea acestui principiu a vizat democratizarea sistemului si protectia contra arbitrariului. In 1871 este insa creata Scoala libera de stiinte politice. Reformele au avut deci ca obiectiv principal transformarea modului de recrutare a functiei publice prin ruperea legaturilor acesteia cu aristocratia funciara. In general. posturile administrative sint organizate in mod ierarhic in grade. pentru avansari. Incepind cu secolul al XIX-lea. In cazurile prezentate. de rezistenta celor care se temeau sa-si piarda pozitiile politice. In Marea Britanie si in Franta. In Franta si Marea Britanie. Astfel. Aceasta implica separarea (ruptura) legaturilor dintre functionari si oamenii politici. fiecare grad fiind subdivizat in esaloane carora le corespunde o scala de remunerare proprie fiecarui minister. sub influenta modelului german. De asemenea. proiectele de reforma s-au orientat catre dezvoltarea invatamintului administrativ in cadrul tuturor facultatilor de drept si dezvoltarea unei scoli speciale de stiinte politice si administrative. statistica. Reforma a substituit criteriul nasterii cu cel al educatiei. inca din anul 1820 se considera. ea cere o pregatire proprie. De exemplu. Mai tirziu. Inca de la sfirsitul secolului al XVIII-lea. Criteriile de selectie variaza de o administratie la alta. autonomizarea administratiei centrale a fost fara consecinte pentru echilibrul institutional al regimului politic. dreptul public. Sa notam in final. Astfel. chiar daca functia administrativa nu necesita o expertiza specifica. tehnologia. Se renunta astfel la monopolul fromatiei axata pe drept. stramoasa Scolii nationale de administratie care va functiona din 1945. Criteriul care dermina cariera functionarului este principiul avansarii. fiecare minister avind propriile reguli de organizare si de clasificare a angajatilor. Sistemul nu se aplica insa in mod omogen. Scoala de administratie proceda la recrutarea pe baza de concurs si asigura pregatirea in diferite discipline necesare administratiei. pentru functia publica se cereau studii universitare din orice domeniu. Ea a fost desfiintata in chiar anul crearii sale. In Franta. Conditiile de organizare a examenelor. sint diferite. Patronajul nu s-a exersat decit pentru numirile in posturile vacante si. viziune pregatirii functionarilor a fost diferita. avansarea si promovarea intr-un grad superior sint reglate de principiul vechimii. in masura diferita. In Franta. Profesionalizarea functiei publice devine astfel un obiectiv general.

Pe plan economic s-au adopatat principiile keynesiene iar pe plan politic regimul social. Viziunea functiei publice dupa 1945 Noua pozitie ocupata de administratie in sistemul politic si in cadrul societatii se traduce prin cautarea unei legitimitati proprii in conditiile atenuarii tot mai accentuate a specificitatii administratiei in raporturile ei cu politicul. al transformarii structurale. Autoritatea guvernantilor este tot mai mult legata de capacitatea lor de gestiune si ami putin de originea lor electiva. printr-o reforma profunda a Statului. intre capitalismul liberal si comunism. Astfel. Acestia. ei patrund in domeniul politic. a.democrat. Este fenomenul de 24 . ceea ce corespunde tendintei de diminuare. Dar in fapt ei revendica o dubla legitimitate : o legitimitate de ordin tehnic si o alta de ordin democratic. Aceasta a devenit un factor de promovare a functionailor si creuzetul in care este formata quasitotalitatea liderilor politici. Astfel. dotati cu rationalitate tehnica. asistam la cresterea rolului functionarilor care au contacte directe cu „partenerii sociali”. o guvernare puternica. Asistam din ce in ce mai mult la o situatie opusa modelului clasic : alesii sint cei care utilizeaza tot mai mult legitimitatea tehnica a functionarilor. aceasta noua orientare va constitui modelul general al societatii occidentale. reglarea. Aceste tendinte s-au reflectat si in acelasi timp au fost incurajate si dezvoltate prin crearea. care presupuneau interventionismul etatic. economici si administrativi. altfel spus. Sprijinindu-se pe competenta lor tehnica. In noul context economic si social de dupa razboi. intarirea controlului etatic. dar mai ales a modificat pozitia functionarilor si alesilor. Legitimitatea bazata pe rationalitatea tehnica Expansiunea si complexificarea functiilor Statului are nevoie de competenta tehnica si cunoastintele impersonale si obiective ale functionarilor. 1. participa din ce in ce mai mult ca experti la elaborarea deciziilor colective. in acest context. intelectual si administrativ. Aceste noi idei si principii vom influenta functia publica si raportul ei cu societatea si politica. a specificitatii administratiei. flexibile si operationale . administratiile rigide au fost inlocuite cu administratii de „misiune”. Este o intarire a rolului functionarilor in conditiile in care sistemul reprezentativ nu a evoluat. tatonind un executiv intarit.Evolutia administratiei in sceolul al XX-lea In anii 30. altfel spus o intarire a capacitatilor Statului – capacitatea de a formula si implementa politici. a Scolii nationale de administratie publica care va contribui la producerea de tehnicieni pentru functia publica. centrata pe ideea schimbarii ordinii existente bazata pe liberalismul economic si parlamentarismul politic care au intrat in criza. Esta vorba de criza sistemului economic bazat pe capitalismul auto-regulator de piata libera si de emergenta miscarilor totalitare fasciste in Europa. in Franta. realizarea consensului social . extensia rolului Statului a avantajat exclusiv functionarii a caror influenta a atins dimensiuni necunoscute pina atunci in raport cu politicul. In acest sens. si actor. gasirea unei a treia cai de dezvoltare. O noua legitimare (procesul de auto-legitimare) Discursul functionarilor referitor la raportul administratie / politica este ambiguu. Altfel spus. Asistam la o schimbare a adordarii instrumentale a functiei publice care devine factor de reforma. Dupa razboi. In scolile de cadre sint aplicate noi programe. o noua miscare de idei emerge in mediile economic. In aceasta noua paradigma un rol major revine planificarii : aceasta modifica ierarhia valorilor administrative privilegiind termenul lung si inovatia . o noua conceptie asupra administratiei emerge: administratia are nu numai rolul de instrument pentru mentinerea statu quo-ului. planificarea). fenomenul major a fost intrarea administratiei in domeniul economic. Reforma Statului occidental se baza de trei elemente: planismul (palnificarea dezvoltarii economice). Birocratii recunosc suprematia alesilor si rolul lor instrumental. de care am vorbit in sectiunea precedenta. tendinta legata de dezvoltatea Statului providenta si a strategiilor sale interventioniste (dezvoltarea intreprinderilor publice. ci de agent. crearea acestei institutii ilustrind in acelasi timp fenomenul unificarii elitelor. O noua orientare prinde contur in domeniul pregatirii functionarilor. in aceste conditii. birocratii isi impun punctele de vedere si interesele. S-a incercat. prioritatea policului care rezulta din principiile democratice.

administratia este in contact cu administratii. deci o accentuare a dimensiunii ei instrumentale. Aceasta miscare de schimbare a raporturilor dintre functia publica si restul societatii se produce intr-un singur sens. al migrarii functionarilro catre exterior. traditionala. criterii. este abandonul principiului neutralitatii functiei publice. a. respectiv a abordarii functiei publice ca factor de stabilitate cu rol in elaborarea normelor. revendicind pentru ea o legitimitate democratica proprie. functionarii au un rol de arbitraj intre aceste interese pluraliste si cererile sociale. 2. Prin aplicarea principiilor managementului public. Concertarea pe care planificarea se bazeaza. Exista o osmoza intre aceste domenii. Astfel. Pentru inaltii functionari. Se admite in acest sens ca functionarii nu sint singurii reprezentanti ai interesului general. de coerenta. bazata pe iddea rentabilitatii si eficacitatii. Functionarii care se reclama de la rationalitatea tehnica influenteaza comportamentul oamenilor politici alesi. desi nu este noua. In aceste conditii. participa direct la realizarea obiectivelor si intereselor colective. principiile clasice care defineau birocratia sint incompatibile cu o administratie moderna. altfel spus de accesul functionarilor in posturi de responsabilitate politica. Acesta fenomen este numit in Franta „pantouflage”. antreneaza rolul acestora in democratia participativa. In acelasi timp. b.profesionalizare a politicului. Functionarii introduc un principiu de ordine. functionarii au devenit manageri. functia publica este in general o etapa catre alte responsabilitati (pozitii) politice si administrative. acest rol exercitindu-se prin compromis si conciliere. Acesta este fenomenul de diluare a specificitatii functiei publice. adica colaborarea functionarilor cu celelalte forte sociale si economice. influenteaza alegerile politice. de atenuare a autonomiei birocratiei in raport cu alte sfere de activitate. astazi logica economiei capitaliste. a devenit o trasatura generala si in crestere. adica aplicarea metodelor sectorului privat in domeniul gestiunii afacerilor publice. de rationalitate in formularea interesului general. In aceasta abordare. 25 . Desi intre aceste doua domenii exista diferente nete. regularitatii si securitatii. a intreprinderilor nationale dar si a intreprinderilor private. si emergenta unei viziuni in functie de obiective si mijloace. care actioneaza ca presiuni (constringeri) asupra altor actori sociali. Legitimitatea democratica Planificarea a permis functionarilor sa-si impuna competenta tehnica si prin aceasta sa-si construiasca propria legitimitate democratica. Aceasta democratie participativa repune in cauza sistemul reprezentativitatii traditionale. de grup si individuale. functionarii contribuie la estomparea dihotomiei public / privat. 3) Osmoza dintre sfera administrativa si mediul de afaceri care. Astfel. Este o reevaluare a relatiei dintre interesul general si interesele particulare. Decizia este rezultatul unui amplu proces de negociere (de concertare) intre functionari si reprezentantii diferitelor grupuri economice si sociale. Aceasta evolutie implica si se traduce prin : 1) Legitimitatea intereselor particulare carora li se recunoaste un rol important in crearea interesului general. produc norme. Diluarea specificitatii administratiei Functia publica nu mai este separata nici de mediul politic si nici de mediul economic. democratia participativa se manifesta si prin intermediul functiei publice. noile raporturi dintre administratie si administrati nu se mai prezinta in termeni de autoritate ci in termeni de influenta. Asistam la emanciparea functionarilor de sub tutela politicului. 2) Eficacitatea functiei publice : Daca in mod traditional administratia era axata pe principiul stabilitatii. care este rezultatul unei pluralitati de interese particulare. Si in acest fel functia publica joaca un rol important in intarirea unei democratii realmente democratica. functia publica isi modifica metodele de gestiune in conformitate cu rolul ei de asigura echilibrul general al societatii. Asistam de asemenea la fenomenul de unificare a elitelor : grupul celor ce apartin marilor corpuri se afla la conducerea administratiei. Un nou raport public / privat Dezvoltind relatii multiple cu grupurile sociale. adica ele au valori si interese comune. posturile de conducere din sectorul privat sint detinute de inalti ex-functionari. se transpune in sinul aparatului birocratic. astazi. Importanta acordata eficacitatii are drept corolar devalorizarea dreptului. astazi. Spus si altfel.

deplasare in favoarea intereselor private. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :     Care este importanta reflectiei lui Wilson asupra stiintei si practicii administrative Care sint particularitatile care au marcat evolutia functiei publice americane Care sint trasaturile specifice ale stiintei administratiei americane in raport cu cea europeana Identificati tendintele de evolutie ale functiei publice dupa 1945 26 . viziunea manageriala. Aceste noi tendinte – o noua redefinire a raporturilor administratie / politica si o noua viziune asupra neutralitatii administratiei – sint in contradictie cu conceptia traditionala a functiei publice ca garant si arbitru al interesului general. Functia publica nu ai este in mod exclusiv un instrument de executie a deciziilor luate de oamneii politici. O noua abordare. Aceasta evolutie este in legatura cu teoriile neo-liberale care au dominat procesele de reforma incepind cu anii 90 ai secolului al XX-lea si care promoveaza dezangajarea Statului din domeniul economic si intoarcerea la logica pietrei auto-regulatoare. o abordare activa si dinamica este tendinta majora in evolutia actuala a functiei publice. Valorile dominante in functia publica sint din ce in ce mai mult schimbarea. randament. Concluzii Functia publica este si va fi tot mai dominata de ideologia de tip tehnocratic. reforma. a neutralitatii ei. Asistam la o modificare a sensului functiei clasice a administratiei. voluntarista. este in curs de transformare. separarea neta dintre administratie si politica dispare. ca final al acestei evolutii. actiunea. a caracterului ei conservator (mentinere a echilibrului social). Angajamentul social Vechiul principiu al neutralitatii sociale a administratiei ca reprezentanta a interesului general si deci garanta a echilibrului in societate. a administratiei. Aceasta osmoza se concretizeaza prin asocierea strinsa a inaltilor functionari la procesele de decizie politica si prin trecerea sistematica de la un domeniu la altul. Astfel. Dar aceasta tendinta va conduce la osmoza dintre inalta functie publica su executivul ales. caracterizata prin eficacitate. vizunea asupra functiei publice in diferite contexte nationale se apropie de viziunea americana a functiei publice. Ea participa la definirea si realizarea proiectelor colective. fuziune cu lumea afacerilor.b. Promovarea functionarilor in sinul sistemului politic si al societatii se va accentua. Intarirea executivului in defavoarea legislativului va influenta raportul administratie / politica in sensul restaurarii autoritatii guvernantilor asupra birocratiei administrative. Rolul ei de arbitru se transforma in rol activ. Astfel.

In consecinta. a) Modelul liberal Este rar prezentat si studiat sub acest nume. viziunea liberala a raportului Administratie / Politica are la baza aceasta idee fundamentala a liberalismului clasic.Modulul 4 – Modele fundamentale de administratiei si modele teoretice ale raportului Administratie / Politica. Sint modele care au inspirat intreaga gindire administrativa si au contribuit in mod esential la construirea si dezvoltarea administratiei. deci pentru a impiedica abuzul de putere. b) Modelul marxist Viziunea este marxista. in principiul separarii puterilor al carei scop este protectia libertatilor cetatenilor si apararea lor fata de puterile discretionare ale autoritatilor. Ele corespund unor configuratii diferite ale relatiilor dintre administratie si politica. sint doua realitati inseparabile : administratia este expresia si instrumentul Statului. Este vorba de modelul liberal. Deci administratia liberala ar trebui sa fie descentralizata. colectivitati locale). Astfel. Functiile interne si externe ale Statului au ca scop prezervarea libertatii. acordind o importanta decisiva institutiilor administrative in calitate de prelungiri ale dreptului administrativ. administratia a fost mult timp studiata in facultatile de drept ca o stiinta a dreptului administrativ. Chiar daca exista o separare a puterilor. Exista doua viziuni in analiza marxista a Statului (deci a administratiei). adica a repartitiei puterilor intre administratiile centrale si teritoriale (locale). Originea acestui raport se afla in textele doctrinei liberale. adica constringeri reglementare (legea). pentru Marx. Aceste relatii se plaseaza in aceiasi perpectiva. Totusi. Centralizarea a aparut ca un mijloc de a evita dezordinea. modelul marxist de administratie este in primul rind un model de Stat. asa cum arata Tocqueville. In perspectiva liberala. Este viziunea critica a modelului capitalismului pe care Marx a dezvoltat-o plecind de la conceptia hegeliana a Statului si birocratiei prusiene. de modelul weberian si cel marxist. clasica conform careia Statul este instrumentul clasei dominanate. daca Hegel a facut din Stat fundamentul societatii civile. Administratia este instrumentul puterii publice ale carei interventii se fac pe cale de constringere Acest model este in acelasi timp institutional. Este deci principiul subordonarii administratiei fata de politic (legislativ si executiv). implica ca in orice Stat. In Franta. Statul si administratia nu sint disociate. adica indeplineste un rol instrumental. adica ele vizeaza prezervarea regimului politic (democratie) si a libertatii individului. modelul liberal este un model al administratiei centralizate. este distinctia dintre functionarii politici si cei de cariera (permanenti) si cel al subordonarea administratiei fata de politic. Relatii in sinul administratiei se refera la problema centralizarii sau de descentralizarii. iar mijlocul utilizat este violenta (simbolica). sub influenta acestuia din urma. liberalismul fiind doctrina libertatii in ordine. libertatea este cel mai bine prezervata. Astfel. dar modelul de administratie este marxist-leninist. Institutia administrativa are ca scop interesul general si ca mijloc prerogativele puterii publice Relatiile dintre administratie si politica sint in centrul acestui model. Modelul liberal este o perspectiva politico-juridica si institutionala a fenomenului birocratic. proprietatii si securitatii indivizilor. El este inspirat de teoria liberala a lui Locke si Montesquieu. prin asociatiile de cetateni (institutii locale. Insa. in practica. administratia este un corp de organe supuse legii si subordonat puterii politice. sa gasim inevitabil un organ suprem care domina celelalte si care asigura unitatea Statului. Interpretarea liberala a acestei relatii se bazeaza pe cele doua principii cunoscute : cel al separarii puterilor (este o independenta functionala . in secolul al XIX lea. intre administratie si economie si a relatiilor din cadrul administratiei. Cu alte cuvinte. in sensul in care Lenin este cel care a creat un stat si o administratie de tip marxist.Exista in primul rind viziunea materialista. Analize comparate ale raportului Administratie / Politica Exista trei modele fondatoare ale administratiei. chiar in cele ale caror constitutie este bazata pe teoria separarii puterilor. absenta de centralizare conducind la anarhie. in definitia modelului marxist de administratie sintem trimisi la definitia statului si la relatia sa cu societatea. administratia s-a dezvoltat in directia centralizarii. principiul unitatii Statului (al autoritatii) care traduce necesitatea coeziunii diferitelor puteri. 27 . Conform acestui model.

autoritarismul. Pentru construirea acestei tipoliogii. caracterul ei de corporatie inchisa. Max Weber a dezvoltat modelul devenit clasic al birocratiei in « Economie si societate » si in « Savantul si omul politic ». Este vorba de supunerea tuturor in fata unui leader providential. sau trei tipuri de autoritate (dominatie) in functie de legitimitatea care se afla la baza lor.dimpotriva. societatea este o conditie a existentei Statului. un mare 28 . deci a autonomiei administratiei in raport cu politicul. sau al virutii eroice sau in fata valorii exemplare a unei persoane dotata cu carisma. La limita. faptul ca isi exercita functiile prin autoritate si centralizare. ordinul. dar ea stabileste o norma de conformitate fata de trecut ceea ce impiedica inovatia si schimbarea. exista trei tipuri de dominatie legitima. In acest caz constringerea este legitima. dominatia fiind in general mixta. Dimpotriva. sau in virtutea unei rationalitati prin valoare. impunerea) nu este in mod necesar legitime si supunerea in acest caz nu este in mod necesar o datorie. c) Modelul weberian Este un model liberal. Dupa cum legitimitatea are la baza regulile. Weber spune ca dominatii se pot supune pentru trei tipuri de motive (conform celor trei tipuri de rationalitai) : din obisnuinta. dominatia implica recunoasterea (acceptarea) supunerii. in functie de elemente afective. Althusser). Comandamentul (porunca. 2. Statul este forma de organizare utilizata de burghezie pentru a-i garanta si apara acesteia proprietatea si interesele. In aceasta viziune. In centrul modelului weberian al administratiei si Statului se afla conceptul de dominatie si raporturile de autoritate. Analiza fenomenului si formelor de dominatie are la baza metoda ideal-tipului. 1. in sensul ca orice putere are aspecte atit rationale cit si traditionale si carismatice. Ambele implica in acelasi timp constringere si supunere. Aceasta legitimitate depinde de conformitatea fata de vechile uzante sau de ideea pe care ne-o facem despre ordinea care prevala altadata. in virtutea unei rationalitati prin finalitate. a fost analizata de Marx in „18 Brumar al lui Louis Bonaparte” ai apoi dezvoltata de neo-marxisti (Gramsci. Aceasta confera autoritate celui ce domina. Reprezentind Statul. O alta lectura a lui Marx pune in evidenta o teorie a autonomiei relative a Statului in raport cu societatea. un dumnezeu. sau un rege intr-o monarhie. ci bazat pe viziunea organizationala a fenomenului administrativ. Autoritatea traditionala permite o functionare stabila a ordinii sociale. este un profet. Se bazeaza pe cutumele puternic ancrate in mentalitati. centralizarea sint mijloace institutionale prin care burghezia isi exercita dominatia. Este ghidul suprem. Ea are caracteristicile institutionale necesare garantarii dominatiei burgheziei. conformindu-se unei cutume . Poate fi un razboinic. Puterea inseamna capacitatea de a impune intr-o relatie sociala propria vointa. ea este in serviciul burgheziei. administratia scapa de rolul sau subordonat de instrument in serviciul clasei dominante si da impresia ca devine un centru de decizie si de actiune independent de clase. Este domiantia pe care o exercita altadata patriarhul sau seniorul funciar. clasele sint in lupta pentru a-si impune interesele. calitatile transcendente. Ierarhizarea. in functie de interesul material pe care il pot obtine (instrumentala). In viziune marxista. Weber insistind asupra faptului ca tipologia propusa de el are un scop analitic. dar nu politico-juridic. Birocratia este un corp parazitar. ci in rolul pe care il recunoaste traditia. Autoritatea nu se afla in personalitatea lederului. Autoritatea carismatica Dominatia carismatica se bazeaza pe gratia personala si extraordinara a unui individ si care se traduce prin supunerea in fata caracterului sacru. Weber a facut distinctie intre dominatie si putere. fortele sociale sint echilibrate. traditia sau calitatile personale ale unui om. Acest conflict intre clase este sursa autonomiei Statului care devine mediator intre clase si interese. Exista situatii istorice cind Statul scapa determinarii economice. Aceste caracteristici sint ierarhizarea. Dominatia (autoritatea) traditionala Este legitimitatea conferita de traditie. Aceasta tema a autonomiei Statului (a suprastructurii). actiunea lor se neutralizeaza. Poate fi o personalitate religioasa sau politica dotata cu atribute exceptionale. Exista astfel trei fundamente posibile ale legitimitatii. mai ales in perioade de tranzitie cind nici o clasa sociala nu este atit de puternica incit sa-si impuna dominatia. Statul este independent. Nimeni nu-i contesta superioritatea.

2) ierarhie Organizatia birocratica este un sistem bine ordonat de dominatie si de subordonare in care se exercita un control al gradelor inferioare de catre gradele superioare. Dupa Weber. un sef revolutionar. pregatiti pentru sarcinile lor profesionale printr-o formatie specifica. ierarhie . toate nivelele (titulari de post) superioare si inferioare trebuie sa respecte drepturile care le sint recunoscute de lege. existenta unei constringeri fizice. Plecind de la aceasta definitia s-a constituit teoria weberiana a Statului. Aceasta structura impersonala asigura continuitatea organizatiei. Pentru a se evita arbitrariul. care urmareste obiective materiale sau ideale. specializarea functiilor . inalt calificati. Prin « rational » trebuie sa intelegem adecvarea mijloacelor la scopuri (rationalitate instrumentala). rigoare. Procesul de dezvoltare administrativa este in mod necesar un proces de birocratizare. fiind rational. adica de rationalizare a structurilor administrative. Dupa Weber. Ideal-tipul birocratiei este o organizatie in care nici traditia si nici charisma nu intervin si care este reglata exclusiv prin reguli de autoritate rational-legale. seful unui partid politic. continuitatea exercitarii dominatiei . toate functioneaza dupa aceleasi principii de organizare interna. Ele se carcaterizeaza prin permanenta. dezvoltarea functiei publice moderne cere un corp de lucratori specializati. Fiecare isi exercita specializarea sa in limitele atributiilor sale. Organizatia care corespunde perfect autoritatii rational-legale este birocratia. Functia publica. in viziunea lui Weber. Acest tip de dominatie caracterizeaza Statul modern. 1) formalizarea regulilor Structura birocratica este o structura impersonala distincta de indivizii care o compun. 3) specializarea Este un alt principiu fundamental al organizarii unei structuri birocratice. Acest tip de dominatie este la baza definitiei weberiene a Statului si este esential pentru a putea intelege functionarea administratiilor birocratice. Statul. Un astfel de grup care indeplineste cele trei conditii formeaza un Stat. Relatiile intre palierele organizatiei sint realtii de autoritate pre-stabilite de tip legal. 3. accentul este pus pe respectarea regulilor ca singura sursa de autoritate. disciplina. privata sau publica. Ierarhia este supusa legalitatii. O autoritate legala este opusul unei autoritati arbitrare care nu se supune nici unei reguli. Birocratia este o lume in care toti participantii sint legati prin reguli impersonale si nu prin legaturi arbitrare sau influente personale. Weber a formulat definitia clasica a Statului ca institutie care presupune un raport de dominatie de tip rational-legal : Statul modern este definit ca fiind o organizatie care prin conducerea ei administrativa revendica cu success monopolul constringerii legitime. Riscul de sciziune este mare intru-cit diferitii discipoli pretind ca sint veritabilii mostenitori si continuatori ai leaderului carismatic. Structurile birocratice. neutralitatea politica. Membrii unui grup supus unei astfel de relatii de dominatie formeaza o grupare politica in cazul in care se intrunesc trei conditii : teritorialitatea (dominatia se exercita asupra unui teritoriu) . Birocratia este organizatia rationala ideal-tipica. Autoritatea (dominatia) rational-legala Acest tip de autoritate este reglat de norme care definesc in mod impersonal drepturile si obligatiile fiecaruia. Statul modern consta intr-un raport de dominatie de tip rational-legal. a originilor si structurii sale. politica.demagog. este organizatia care permite obtinerea celei mai mari eficacitati prin introducerea unui demers cit mai rational posibil. Si prin « impersonala » intelegem ca regulile edictate se aplica tuturor si nu apartin nimanui in nume propriu. a administratiei. birocratia. ca organizatie de tip birocratic se bazeaza pe citeva principii esentiale : formalizarea regulilor . birocratiile de partid. Acest tip de organizatie este dependenta de preferintele leaderului. Prin « legal ». Problema succesiunii este o chestiune intotdeauna critica in cadrul unei societati bazata pe acest tip de autoritate. Este deci e un sistem ierarhic. Aceasta formatie este necesara aplicarii regulilor pentru a obtine 29 . de capacitatea acestuia de a intretine credinta si fervoarea militanta. Structurile birocratice caracterizeaza orice intreprindere economica. sint forma de dominatie cea mai rationala din punct de vedere formal. Impersonalitatea semnifica formalism si previzibilitate si implica necesitatea unor functionari personal dezinteresati si obiectivi. Deci. orice intreprindere capitalista. armata.

intr-o ierarhie a functiei solid stabilita. nu sint satisfacute. Aceasta relatie intre Administratie si Politica este. sa se pasioneze pentru treburile publice. sint dependente de criterii meritocratice si impersonale. birocratul nu este supus autoritatii organizatiei decit pentru realizarea functiilor sale profesionale. 5) cariera Functionarii urmeaza o cariera. diplome) b) cariera se deruleaza dupa reguli impersonale. sa combata ca oamenii politici care au exact aceasta vocatie : sa lupte. Administratia birocratica semnifica dominatia in virtutea cunoasterii detinute de functionari datorita formatiei primite si a cunoasterii dobindite in serviciu. Acest principiu cere ca. si numai ei. nu se supun decit datoriei obiective a functiei lor. 4) principiul neutralitatii politice Este neutralitatea de principiu a functiei publice. de subordonare. care pot fi deplasati dupa vointa sau pot sa fie dispinibilizati. Deci. functionarii politici. Este o regula stricta pentru functionarii de cariera. adica au posibilitatea sa-si petreaca viata profesionala in sinul unei administratii in care avanseaza dupa vechime sau dupa prestatiile de serviciu. Cariera ofera garantii care au drept consecinta sa asigure (maximizeze) securitatea profesionala: securitatea locului de munca. In cadrul fiecarei categorii de post. In conformitate cu acest prinipiu de cariera. iar pe de alta parte ea defineste natura relatiei functionarilor cu puterea politica careia ei sint supusi. Acestea sint de asemenea conforme cu reguli pre-stabilite. Altfel spus. Concluzii pentru cele trei modele : 1) administratia este un instrument 30 . birocratia este tipul cel mai pur de dominatie legala care este exercitata printr-un singur sef al gruparii si administratia este compusa in acest sistem din functionari care. sau dupa cele doua. In contrapartida acestor garantii. furnituri). Aceste reguli de avansare sint garantate fiecaruia inca de la intrarea in organizatie si ele formeaza un plan de cariera. in modelul weberian. sa ia parte. Aceasta calificare este determinata de aptitudini public constatate si dupa o procedura impersonala (concurs. fata de orice putere politica (puterea existenta la un moment dat). Postul este o ocupatie profesionala. in special de puterea partidelor politice. Birocratia este o organizatie in care recrutarea. Daca aceste indatoriri.o completa rationalitate a actiunii administrative si consta intr-o „cunoastere specializata” ceruta de tehnicile economiei moderne. Lui nu i se cere o calificare profesionala specializata. Formatia specializata este o parte constitutiva a puterii birocratiei. Orice mod de gestiune a personalului care se bazeaza pe acest principiu poate fi calificat de birocratic. Ei sint numiti (si nu alesi) intr-un post care constituie unica sau principala lor ocupatie. a) recrutarea – Acest criteriu presupune ca un candidat ales sa fie cel ale carui calificari si competente corespund cel mai bine exigentelor postului. pentru a accelera avansarea se trece prin concurs. promovarea si sanctiunea sint determinate exclusiv de merit. Neutralitatea trebuie insa strict respectata de catre functionarii de cariera. Aceasta supunere impune o divizare a functionarilor in doua categorii: functionari de cariera si functionari politici. sef de stat) se situeaza in afara acestei cunoasteri specializate. birocratia cere salariatilor indatoriri legate de posturile ocupate. salariatul birocratiei (functionarul) nu este proprietarul postului ocupat nici al mijoacelor de munca (local. securitatea salariului. sint indreptatiti sa intervina in luptele politice. atunci organizatia procede (aplica) sanctiuni. cu proceduri fixate prin regulamente si legi. Weber admite ca in masura in care ratiunea de Stat si interesele ordinii stabilite sint in joc. omul politic (ministru. in ciuda principiului subordonarii. Insa functionarii sint recrutati pe baza unui examen si a unei diplome care atesta formarea lor si calificarea profesionala. deci. Specializarea structurilor birocratice este deci garantata de specializarea agentilor care au sarcina functionarii lor. examen. promovarea. personal liberi. In acelasi timp. Dupa Weber. Aceasta specializare permite pe de-o parte o diviziune a muncii in administratie in functie de sarcini si formatie. pentru Weber. Deci modelul weberian se caracterizeaza prin supunerea administratiei fata de putere. clar definite. administratia sa fie separata cit mai strict posibil de puterea politica. avansarea depinde de vechime sau. Supunerea administratiei fata de puterea politica se explica prin ratiuni care tin in primul rind de legitimitatea puterii si apoi de interesul personal al celor care se supun acestei puteri.

ierarhizata. primele elemente importante ale unei reflectii comparative asupra raporturilor administratie / politica. Aceast control al puterii politice se exercita in principal prin intermediul anumitor functionari de inal nivel din ierarhia administrativa si prin controlul executat asupra mijloacelor bugetare puse la dispozitia administratiilor. desi autonome in raport cu puterea politica. centralizarea si dominatia.model liberal – administratia este instrumentul puterii politice alese model weberian – este instrumentul puterii politice existente (oricare ar fi) marxist clasic – instrumentul clasei dominanate administratia este unitara adica centralizata. de dominatie in modelul liberal constringerea se exercita prin lege in model weberian este un principiu de baza. disciplina si control. fara nicio regula fixa. fara garantia unei cariere. pentru studiul relatiilor dintre mediul administrativ si cel politic. sint totusi supuse controlului si puterii guvernului. se caracterizeaza printr-o puternica ierarhizare. in functie de criterii diferite. in interiorul acestui tip de birocratie. Aceste birocratii. birocratiile supuse guvernantilor (« subservient to the rules ») . Altfel spus. birocratizata. Functionarii sint mai mult servitorii personali ai guvernantilor si ai Statului personificat de acesti guvernanti sau de grupurile sociale pe care ei ii reprezinta. Relatia dintre cele doua domenii poate fi analizata din perspective diferite. Este un model apropiat de modelul weberia. diferitele organe de control sint insarcinate cu mentinerea unui inalt nivel de disciplina si de calitate in executarea serviciului. In toate modelele ea este ierarhizata. Noi modele ale administratiei Acestea sint versiuni reinnoite ale modelelor clasice. Acest autor a dezvoltat in studiul sau asupra birocratiilor emergente (in regiunile in curs de dezvoltare si in noile state). Regulile si practicile de numire. Cele trei modele sint ideal-tipuri si ele sint conforme cu o anumita viziune asupra societatii. Relatia de dominatie se afla in centrul oricarei administratii . Statul trebuie sa renunte la functiile economice. 31 . in aceasta viziune. 1) Modelul lui Samuel Eisenstadt. birocratii auto-orientate (« self-oriented bureaucrasies »). a) Birocratiile « service-oriented » se caracterizeaza in primul rind prin gradul de autonomie (neutralitate) al organizatiei sale interne in raport cu puterea politica. Deci cele trei modele au in comun instrumentalitatea. Dar ele sint modele de referinta pentru analizele practicate de stiinta administrativa. In realitate aceste trasaturi ideal-tipice sint alterate. astfel incit spiritul de corp nu se poate dezvolta . el a caracterizat in special marile tipuri de orientari politice ale birocratiilor. rolul lui esential fiind cel de coordonare. fiind instrumentul domintiei de clasa. Eisenstadt a degajat trei mari modele : birocratiile orientate catre serviciu (functie) (« service-oriented ») . administratia este un instrument de constringere. 2) 3) - Analize comparate ale raportului administratie / politica. de promovare si de realizare a functiunilor sint aplicate in mod general si continuu. este la originea disfunctiunilor sistemului . Statul este un aparat de constringere prin excelenta. scheme de referinta. Neo-liberalismul inseamna intoarcerea la semnificatia profunda a liberalismului. b) Birocratiile supuse guvernantilor se caracterizeaza prin : grad scazut de autonomie interne. ceea ce conduce la o deplasare constanta a functionarilor. Statul este un aparat represiv care functioneaza pe baza de violenta. De asemenea. In primcipal este vorba despre modelul neoliberal care este centrat pe limitarea interventiei statului. de la un loc de munca la altul. Aplicind conceptele analizei sociologice la studiul societatilor istorice. grile. organizarea centralizata. promoveaza o conceptie descentralizata a administratiei si propune metode ale intreprinderii private adica aplicarea metodelor managementului privat in gestionarea treburilor publice – noul management public –. ierarhizata.in modelul marxist. Modelele propuse sint ghiduri. intr-o lucrare colectiva din 1963.

desi utila si importanta. la al treilea eaelon (directori de agentii. asistentii presedintelui) posturile sint ocupate de insiders (principiul carierei). Exista astfel birocratii in care toate esaloanele sint ocupate de agenti din interior (insiders) care urmeaza principiul de cariera. 1969) Aceasta analiza este mai clara si coerenta din punct de vedere al criteriilor de clasificare. la primul esalon (guvern) regasim outsiders. Acestea sint birocratii caracterizate printr-o puternica autonomie: sint birocratii care si-au cistigat puterea in afara sau contra puterii politice si scapa controlului acesteia. in cadrul carora recrutarea si promovarea functionarilor sint legate de sprijinul partidului care recompenseza astfel participarea acestora la activitati politice. Dar exista combinatii diferite intre cele doua modele in functie de gradul de partizanat birocratic (inalt / redus) si de gradul de politizare bircratica (inalt / redus).c) Birocratiile de tip « self-oriented » (orientate catre organizatia birocratica insasi) . Caracterul partizan al unei birocratii este legat in special de recrutarea de agenti din exteriorul administratiei si impusi de catre puterea politica. cel al meritului agentilor din interior sau al sistemului de patronaj (agenti din exterior). ceea ce introduce o doza de eterogenitate in principiul de clasificare. Situatia din SUA prezinta o alta configuratie : la toate nivelele se produc schimburi frecvente intre functionarii din interior si cei din exterior. la al doilea esalon (sub-secretari) avem tot outsiders. Posturile sint considerate proprietatea personala a titularului. a) In functie de relatiile cu politicul. Un anumit favoritism afecteaza astfel deciziile luate de catre birocrati. in functie de elementele interne (tipul de agenti. B) Modelul lui Riggs (Political and Administrative Development. Tipologia lui Eisenstadt. 32 . Autorul a stabilit doua tipologii. In aceasta a doua tipologie autorul propune o distinctie intre diferite tipuri de birocratii in functie de natura si nivelul posturilor ocupate. Aceasta influenta a politicului se manifesta de asemenea in exercitarea functiilor. si birocratii in care posturile sint ocupate de agenti din exterior (outsiders). exista doua tipuri de birocratii : 1)Birocratiile partizane. functionarii fiind sensibili la solicitarile partidului. Prima tipologie a birocratiilor este in functie de relatiile cu politicul. Un alt tip este ilustrat de cazul Marii Britanii : la toate esaloanele nu exista decit agenti din interior (exclusivitatea principiului de merit si cariera). Sint legate de agenti care provin din administratie si care si-au facut cariera in interiorul administratiei. Un astfel de exemplu il constituie birocratiile militare. Recrutarea personalului are un caracter puternic clientelar si marcat de nepotism. In principiu exista o corelatie pozitiva intre intre cele doua tipuri : birocratiile cele mai partizane sint in acelasi timp si cele mai politizate. interni sau externi) ale administratiei. 2) Birocratiile politizate a caror preocupare majora este achizitia de putere si mai putin aplicarea deciziilor guvernamentale. iar un al doilea este realizat in functie de natura si nivelul posturilor ocupate de functionari. a) b) c) d) birocratie inalt partizana si inalt politizata : tari sub-dezvoltate birocratii ne-partizane si politizate : Tailanda partizane si ne-politizate : Israel ne-partizane si nepolitizate : Marea Britanie b) O alta tipologie realizata de Riggs depaseste analiza in functie de un criteriu unic (prea sumara). intre cele doua existind o varietate de combinatii. formalizarea si ritualismul domina practicile administrative. are un defect principal : Clasificarea propusa este realizata atit in functie de elementele externe (orientarea birocratiilor) cit cit si elementele interne ale administratiei (tipul de recrutare si de statut al agentilor). In cadrul acestor organizatii. De exemplu. sau prezenta lor este simultana. functionarii de inalt nivel actioneaza in interesul lor personal. Este specifica sistemului de patronaj. in Franta.

c) Un al treilea model insista asupra repartizarii rolurilor intre politicieni si functionari. Astfel. modelul clasic nu corespunde mereu realitatii. D) Tipologia propusa de Gérald Timsit Tipologia se bazeaza pe elementele interne ale birocratiei. insa. nu exista o diviziune a sarcinilor muncii politice. unde majoritatile politice alterneaza in mod regulat la putere. cazuri caracterizate prin osmoza dintre administrativ si politic. Putnam si Rockman (Bureaucrates et Politiciens dans les democraties occidentals. acesta trimite la faptul ca in democratia liberala. modelele sint caracterizate in functie de subordonarea si separarea care definesc raporturile dintre administratie si politic. un inalt nivel de suprematie a politicului care sint absolut irealiste. Exista o varietate de situatii care ilustreaza acest model. a) Modelul in care politicienii guverneaza si functionarii administraza. atit birocratii cit si politicienii sint angajati in procesul de decizie. functionarii sint responsabili cu medierea intereselor inguste si bine definite ale clientelelor organizate. Ea este astfel subordonata puterii politice al carei instrument si executant este. acesta admite o anumita participare a functionarilor la procesul de decizie politica. d) Un al patrulea model corespunde disparitiei separarii administratiei de politic (model antiweberian). Sintem in prezenta unei logici care implica o anumita politizare a birocratilor si la o anumita birocratizare a politicienilor. principiul de subordonare se refera la faptul ca in tarile democratice administratia nu are legitimitate proprie. 33 . interesele si valorile puse in joc. Aceasta tip de raporturi administratie / politica concede functionarilor un rol mult mai « politic » decit in modelele anterioare. Cele doua tipuri de agenti sint egal implicati in politica. articuleaza si realizeaza medierea intereselor. Primii decid. spre deosebire de primul model. el ar fi ilustrativ pentru Marea Britanie si Germania prin introducerea in aceste sisteme a unor outsiders in posturile rezervate functionarilor. Este un model care corespunde « corporatismului liberal » in care se actioneaza prin consens. Cu toate acestea. Este un idealtip. concret. 1981) Autorii propun patru modele care. Dar aceste roluri sint limitate. este o referinta care permite analiza si comparatia unor situatii concrete infinit mai complexe si nuantate. cuprind o scala care merge de la separarea neta pina la supresiunea acestei demarcatii. Dupa autori. in timp ce puterea politica isi schimba orientarea. Astfel. De asemenea. fiecare jucind un rol diferit. Acesta este modelul clasic weberian. Ca si in modelul precedent. Este modelul conform doctrinei clasice si care corespunde dihotomiei weberiene. in realitate. principiul separarii interzice identificarea politicului cu administrativul garantind stabilitatea si continuitatea aparatului administrativ. In acest model stilul de guvernare este incremental si reactiv. in functie de gradul de politizare a birocratiei. politicienii definesc proiectele politice. Cit priveste principiul separarii.C) Tipologia realizata de Aberbach. Acest model trebuie totusi nuantat : Profesionalismul politicienilor relativizeaza ideea conform careia functionarii dispun de monopolul expertizei. rolul administratiilor in mobilizarea si medierea intereselor sectoriale este in crestere. ea nu se reinnoieste in acelasi timp cu schimbarea puterii politice. Pe de alta parte. acest model ar corespunde cazului francez si japonez. b) Un alt model este cel al participarii simultane a politicienilor si functionarilor la procesul de decizie politica. administratia nu se confunda cu puterea politica. aceasta distinctie este impracticabila. Insa. Fiind un model ideal-tip. Acest model presupune un inalt nivel de ierarhizare a autoritatii si al procesului de luare a deciziei. Functionarii contribuie cu cunostintele de specialitate. functionarii executa. Inovatia in acest sistem apartine politicienilor si influenta functionarilor in procesul de decizie diminueaza in momente de criza. In timp ce politicienii sint insarcinati cu articularea intereselor individuale difuze si neorganizate. furnizeaza expertiza. El presupune diferentierea cea mai neta a politicului in raport cu administratia si corespunde situatiei din secolul alXIX-lea. In acest caz. Reamintim semnificatia celor doua principii. Aceasta configuratie pune in evidenta un model hibrid in care nu exista nicio diferenta esentiala intre rolurile politicienilor si cele ale functionarilor.

Situatia de echilibru perfect este. Ea nu dispune de nici o garantie formala de 34 . Ministrul isi controleaza strins functionarii. care corespunde modelului occidental Este un model organizat in jurul echilibrului intre cele doua principii. bazata pe principiul meritului. sint distincte. In Germania. Astfel: In Marea Britanie este principiul responsabilitatii ministeriale.Dupa Timsit. Mai mult. acest control consta in punerea in practica a unei Comisii a Serviciului Civil direct responsabila in fata Reginei. de referinta. dar si existenta unor puncte de contact intre cele doua sint strict definite. De exemplu. dar care au fost recrutati pe baza unor criterii in care apartenenta. Autorul a realizat astfel o tipologie in functie de gradul de echilibru al acestui raport si a pus in evidenta doua modele : modele de echilibru si modele de dezechilibru. In realitate el se manifesta in mod diferit. cel de subordonare a administratiei fata de puterea politica si cel de separare a politicului si administratiei. ideal-tipica. alinierea sau cel putin simpatia politica fata de partidul de la putere au un loc ce nu poate fi neglijat. 2) principiul de separare Separarea instantelor politice si administrative rezulta in tarile europene din jocul combinat a doua mecanisme : mecanismele referitoare la modul de recrutare al functionarilor si mecanismele legate de statutul libertatilor publice ale functionarilor. Membrii guvernului sint singurii responsabili. Principiul de subordonare si de separare 1) principiul de subordonare Subordonarea isi are fundamentul fie in texte. pentru punerea in practica a unei ierarhii administrative clar subordonata politicului. inca o data. in ansamblul tarilor europene. in functie de variatiile celor doua principii de la situatia ideal-tipica de echilibru perfect (modelul teoretic weberian). Nicaieri in alta parte ca in Marea Britanie nu exista aceasta preocupare pentru a se asigura subordonarea administratiei fata de puterea politica. dar la virful ierarhiilor exista o osmoza. Se afirma astfel relatia de subordonare a administratiei (civile si militare) fata de puterea politica prin Guvern. ministrul este singurul responsabil in fata Parlamentului pentru toate actiunile ministerului sau. a Legislativului asupra Executivului. in Marea Britanie (dar si in SUA). Functionarii sint recrutati prin concurs si examene. Secretariatul general al Presedintiei al Republicii in Franta. de asemenea. a) Recrutarea functionarilor este. acest principiu a capatat progresiv a semnificatie suplimentara : acea de control al politicului asupra administrativului. cele doua ierarhii exista. Modul de recrutare este in principiu independent de autoritatea politica. sub a treia Republica. riguros delimitate. Respectarea efectiva a acestor principii constitutionale este garantata prin mecanisme institutionale : In Marea Britanie. a) Modelul de echilibru. dar a carei subordonare rezulta din existenta celor doua ierarhii riguros limitate si circumscrise. cit mai ales echilibrul (sau dezechilibrul) dintre cele doua tipuri de functii. In Europa continentala. este modelul original. nu atit separarea functiilor este esentiala. Constitutia declara ca « guvernul determina si conduce politica natiunii » si ca « Guvernul dispune de administratie si de forta armata ». posturile inaltei functii publice se afla mai mult sau mai putin explicit in pozitie de dependenta fata de guvern. care traduce echilibrul principiilor. Acest echilibru este realizat prin mecanisme (institutionale sau nu) care garanteaza acest echilibru si el permite cel mai bine punerea in evidenta a modului dominanat de functionare a relatiei administratie / politica. fie in practicile constitutionale. Exista relee (organe) care permit circulatia informatiei si transmiterea deciziilor. in aceste tari. Exceptii se aplica in general pentru recrutarea functionarilor de la virful si de la baza ierarhiilor (posturi de o mare tehnicitate). existenta a doua ierarhii distincte. Garantia existentei unui sistem de merit consta in aplicarea a doua tipuri de control : Astfel. Aceste organe sint compuse din agenti care au statutul de functionari de cariera. cea administrativa (compusa exclusiv din functionari de cariera) si cea politica. Conceput la origine in csopul de a garanta controlul Parlamentului asupra Guvernului. In Franta.

In realitate. acest sistem se caracterizeaza printr-o functie publica care este structural separata de puterea politica. variatii care afecteaza functionarea modelului. in grade diferite. Opiniile trebuie sa se exprime cu moderatie si prudenta (obligatia de rezerva). sistemul american poate fi considerat o “exceptie” sau sa apreciem diferentele intre Europa continentala si Marea Britanie. posibilitatea sa exercite activitati politice (sa participe la campanii electorale fara sa demisioneze in prealabil). Inaltii functionari si toate categoriile ierarhiilor superioare nu pot in nici un caz sa exercite activitati politice. numai in raport cu acest model. consta in instaurarea unui control permanent. le cunoaste in practica in tarile occidentale. 35 . Aceasta relatie de schimb este o relatie clientelara. Rolul inaltei functii publice este un rol de executie. fara sa afecteze insa in mod fundamental echilibrul principiilor. in aceste tari neexistind o comisie speciala ca in Marea Britanie. Acest control sanctioneaza absenta neutralitatii Statului in recrutarea functionarilor. birocratia nu este responsabila in fata niciunei autoritati superioare. dar care isi abandoneaza prestigiul si puterea in schimbul unor garantii (si avantaje) de cariera. dar agentii ei dispun de un asemenea statut de prestigiu incit nu pot fi supusi niciunei presiuni. De asemenea.independenta. a) Clientelismul In acest sistem administratia este subordonata de puterea politica. Administratia este tinuta departe de procesul de decizie politica. Puterea politica isi utilizeaza rolul politic-constitutional si in special puterea de numire a inaltilor functionari pe care si-a rezervat-o ca moneda de schimb in scopul obtinerii supunerii administratiei. in Franta. 1. Dar acest principiu este cel care permite sa punem in evidenta diferentele care exista intre tari si permite o analiza comparata. Modelul clientelar este bine ilustrat de sistemul italian. cele doua sfere functioneaza prin intrepatrundere. De exemplu. Exista doua tipuri de sisteme : Statutul britanic. care este cel mai riguros si in care functionarii nu se pot dedica activitatilor politice decit in conditii strict definite. Prin astfel de reguli se incearca evitarea identificarii actiunilor functionarilor cu cele ale partidelor politice care se succed la guvernare. libertatea de opinie este totala. Exista doua tipuri de variatii (abateri) : variatii produse prin variatia principiului subordinarii si variatii produse prin variatia principiului separarii. inaltii functionari au. definit prin cele doua principii. crescinda. Al doilea tip de statut este exemplul statutului libertatilor in Franta care enunta de asemenea principul separarii celor doua domenii. aplicat in tarile europene continentale. in functie de tara. clasa politica (parlamentari si membrii ai guvernului) nu cuprinde decit putini functionari la origine. in mod indirect. Celalalt sistem. In acest model. sistemul separarii / subordonarii si al neutralitatii functioneaza prin abatere de la schema weberiana a echilibrului principiilor subordonarii si al separarii. In acest model clientelar. ale subordonarii si separarii. Acestia sint insarcinati cu organizarea recrutarii functionarilor in asa maniera incit sa se impiedice practica patronajului. Observatie : in practica. loialismul si sitemul de patronaj. iar in relatiile cu administratia. prin felul in care aceasta inalta functie publica isi concepe rolul in raport cu restul functiei publice. dar libertatea de exprimare a acestor opinii este limitata. prin statut. Intr-adevar. Aceste doua principii cunosc. Cu toare acestea. Variatia principiului de subordonare produce forme diferite de politizare a administratiei : clientelismul. politicul si administratiei. partidele politice joaca un rol foarte important. Clientelismul se manifesta la doua nivele : in primul rind in mod direct in relatiile puterii politice cu o inalta administratie numita si recrutata de catre puterea politica care isi asigura astfel fidelitatea si obedienta functionarilor si in al doilea rind. Exista deci variatii pe care acest model de echilibru. cu atit mai mult pentru functionarii din sferele superioare. b) Statutul libertatilor publice acordate functionarilor este un alt factor care influenteaza natura si gradul de separare intre administratie si politic.

fie puternica (Marea Britanie). strategiile si mecanismele de separare a politicului si administrativului sint specifice. Separarea neta administratie / politica pe care o presupune modelul loialist implica mecanisme de compensare. prin mijloace diferite. administratia este forta dominanta a aparatului de Stat japonez. caruia ii este specific acest model de variatie. stearsa (Franta. dar este un caz exceptional : subordonarea administratiei fata de politic este o subordonare organizata in avantajul Presedintelui si al partidului pe care el il reprezinta la putere . inalta administratie constituie una din fortele esentiale ale aparatului de Stat. detinin functii in inaltele sfere ale politicii. Sint mecanisme care asigura subordonarea administratiei fata de puterea politica. dar in mod frecvent vechii functionari. In concluzie. Dar functionarii pot sa se angajeze in activitati politice. Altfel spus. Astfel. ca si functionarii francezi. aceasta este in primul rind consecinta structurii insasi a functiei publice. a controlului de catre aparatul de Stat si a administratiei sale. Avem o functie publica profund separata de politic dar vizibil subordonata. Vorbim de o datorie de loialism politic. Este vorba de o structura « duala ». neutri si instrumentali) si birocratii politici care domina la nivelele superioare si care participa la procesul de decizie. in Marea Britanie. Separarea exista deci. In Franta. Japonia). 2. situatie specifica de exemplu Japoniei. Este o forma originala de subordonare politica a administratiei. de separare si subordonare. De exemplu : « guvernul de outsiders » (agenti din exterior) sau « triunghiul de fier » adica tripla alianta intre functionarii de cariera. In concluzie. care prin definitie supravietuieste schimbarilor politice. c) Sistemul de patronaj Si acest sistem se bazeaza pe cele doua principii. in timp ce variatia principiului de separare conduce la functionarizarea (birocratizarea) politicului. constituita in special la cel mai inalt nivel din functionari de cariera politica. Din cauza calitatii si permanentei sale. Acest principiu are ca efect modificarea conceptiei pe care si-o fac functionarii cit priveste rolul lor.b) Loialismul Este un model caracteristic Germaniei. parlamentari si lobbisti. dar care conduce de asemenea la cresterea puterii administratiei fata de puterea politica. Ceea ce este caracteristic acestui model este puternica « orientare » politica a functiei publice germane : avind in vedere trecutul recent al acestei tari. Exista in Germania doua tipuri de functionari : birocratii clasici (functionarii weberieni. Cit priveste sistemul american. interdependenta politicului si administratiei se face in profitul administratiei. Cu toate acestea. in Germania asistam la politizarea administratiei. Variatia principiului de separare Aceasta variatie poate sa fie slaba. Efectele acestei variatii sint evolutia catre preluarea. subordonarea functiei publice americane fata de puterea politica. functia publica. In cazul stergerii frontierelor dintre administratie si puterea politica in avantajul administratiei. subordonarea si separarea sint consecinta strategiilor informale si mai putin al mecanismelor institutionale. se pretinde functionarilor federali un angajament politic activ in serviciul ordinii democratice si liberale. dar fara a modifica esential echilibrul intre cele doua principii. sintem inca departe de un sistem tehnocratic. Este vorba de neutralitatea Statului in recrutarea functionarilor si de neutralitatea functionarilor in exercitarea functiilor lor. In al doilea rind. variatia principiului de subordonare conduce la politizarea administratiei. Dimpotriva. isi impune punctele de vedere in fata ministrilor. Neutralitatea este unul din principiile fundamentale ale functionarii administratiei. exista o dihotomie absoluta intre zona politica si cea administrativa. separearea exista. dupa trecerea prin functia publica. In acest sistem exista atit subordonare cit si separare. dar combinata cu o forma speciala de subordonare a administrativului fata de politic. 36 . acestia fiind recrutati in mod liber de puterea executiva. Retinem deci ca in acest tip de separare slaba. dar aceasta nu inseamna controlul administratiei de catre partidele politice. functia publica este non-partizana dar activa (angajata politic). de asemenea. sint mecanisme care vizeaza rezistenta la presiunea puterii prezidentiale.

2. o elita politico-administrativa. fractiuni. Cel mai bun exemplu este cel al tarilor ex-comuniste. si desi au existat diferente intre tarile care au adoptat acest model marxist-leninist cit priveste functia public. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :     Care sint particularitatile celor trei modele fundamentale ale birocratiei Care sint cele trei forme de dominatie formulate de Weber Identificati tipurile de birocratii din tipologia lui Riggs Prezentati tipologia lui Timsit in functie de variatiile celor 2 principii. partide. de separare /subordonare 37 . clanuri. sintem in situatia de separare fara subordonare . Este un model raspindit in tarile in curs de dezvoltare. Notam particuritatile principale ale acestui sistem : administratia se sustrage total autoritatii puterii politice. Un prim model de dezechilibru corespunde dominatiei principiului de subordonare a administraiei fata de politic. 1. sau criteriile de selectie si cariera. Este modelul de societate administrata de politic. un model constant la limita dezintegrarii si exploziei . nomenclatura comunista). iar aceasta diviziune sociala se reflecta pe plan institutional . vorbim de o sub-dezvoltare administrativa. Este modelul unitatii puterii politice si al conducerii societatii de catre partidul comunist. Se produc astfel doua fenomene : politizarea totala a administratiei sau functionarizarea totala politicului. se caracterizeaza prin existenta unor birocratii duale sau pluraliste deoarece societatea este fragmentata in numeroase grupuri. Desi acest model a cunoscut conflicte intre diferitele birocratii si institutii ale Statului. este un model de ne-integrare. deci un model totalitar. carcateristica sa esentiala a fost puternica integrare a ansamblului sistemului politico-administrativ sub autoritatea unei birocratii politice centrale (o elita a puterii.b) Modele de dezechilibru Echilibrul din modelele de administratie este instabil : relatia de echilibru al principiilor de separare si subordonare care exista in tarile occidentale poate fi total dezechilibrat prin dominatia permanenta a unuia sau altuia din aceste doua principii.Un alt model de dezechilibru este caracterizat prin dominatia principiului de separare.

modele de cariera si atitudini politice Conform imaginii traditionale. cu ministrul de resort. inaltii functionari . In schimb. Deci contacte directe rare cu politicienii. Politicienii de inalt nivel au contacte in special cu elitele nationale si inaltii functionari. stabilesc relatii cu structurile centrale si cu cele locale (sensibile). politicienii se afla in relatii in special cu publicul (cetatenii). Ei intretin contacte cu retelele politice nationale. partidele si societatea. In timp ce birocratia clasica (functionarii de cariera) este traditional neutra. 3) Legaturile cu actorii sociali Birocratii au. Similitudini si diferente : modele de conact. lideri locali ai propriului partid) si legaturi cu cetatenii si grupuri de interes. Din acest punct de vedere. au rolul de a media legaturile care pun in contact guvernul. cu functionarii altor departamente. ca si birocratii. 38 . dimpotriva. birocratia intretine relatii orizontale si verticale in sinul organizatiei si ocazional relatii laterale cu lumea politica. in cazul birocratiei politice optiunile politice sint importante. Ei intretin deci in special relatii exterioare. atitudini care influenteaza interactiunile cu lumea politica. adica cu cabinetul. mai mult decit politicienii. Functionarii de nivel mai scazut stabilesc relatii de executie cu alti executanti. adica intretin relatii exterioare organizatiei. Contactele externe sint ocazionale. Politicienii. contactele cu cetatenii sint mai frecvente decit cele cu birocratii. complexitatea crescinda a cererilor sociale face ca frontierele traditionale intre politicieni (a caror preocupare principala este cautarea suportului public necesar si asigurarea legitimitaii politicilor) si functionari (care au rolul de a asigura performanta functiei publice) se modifica. B) Influenta atitudinilor politice asupra tipului si naturii contactelor Birocrati In functie de tipul de birocratie (politica / de craiera) distingem atitudini diferite fata de politica. cu lideri ai altor partide. origini sociale. intretin realtii diferite : de exemplu. acestia stabilesc contacte cu liderii partidului lor si rar cu cei din alte partide. functionarii de rang intermediar – cei mai apropiati de cererile sociale (cetateni. grupurile de interes si cetateni.cei mai aproape de procesul de decizie – intretin contacte cu retelele centrate pe executie. Politicienii (parlamentarii). in timp ce functionarii politici sint actori importanti in procesul de decizie. A) Modele de contact 1) Tipurile de contact depind de specificitatea sarcinilor si nivelul de responsabilitatea Astfel. cu alti ministrii. inaltii functionari pot sa fie in contact constant cu decidentii centrali. contacte cu grupurile de interes organizate. elementul de referinta este departamentul lor: legaturile cu egalii sau superiorii functioneaza pe o baza continua. cele cu lumea politica sint periferice. partide) – fac legatura intre lumea administrativa si cea politica . birocratii stabilesc mai multe legaturi cu actorii nationali. politicienii de rang mai putin important stabilesc contacte la nivel local pentru a asigura suport pentru liderii locali ai partidului sau legaturi cu reprezentantii grupurilor de interese. 2) Elemente de referinta Pentru birocrati. functionarii de rang mai putin ridicat (functie de executie) nu au legaturi decit in cadrul departamentului cu alti executanti.Modulul 5 – Politicieni si birocrati. De asemenea au legaturi cu lumea politica locala (lideri ai altor partide. national) Birocratia stabileste contacte in functie de rol: astfel. Politicienii. Cit priveste politicienii parlamentari. ei avind deci mai multa responsabilitate. la rindul lor. grupuri de interes. 4) Structura contactelor (local. Astazi. Deci retelele birocratice sint esential interbirocratice (in sinul departamentului). local). Daca ne referim la legaturile cu alti actori sociali. cu ministrii si inalti functionari. cu societatea. dupa rol si functie. O alta diferenta se refera la nivelul contactelor (national. in timp ce elitele politice intretin mai multe contacte cu actorii locali.

Astfel. intrun astfel de sistem. Relativ similare sint contactele intra-departamentale si relatiile cu grupurile de interes. membrii ai parlamentului. afaceri interne. Aici. Politicieni Legislatorii partidelor de guvernamint au cele mai multe relatii cu ministrii. in Olanda. sistemul pluralist de luare a deciziilor creste interdependenta dintre politicieni si birocrati. Comparatie intre modelele de contact ale birocratiei Relatiile si contactele in sinul sistemului administrativ variaza putin de la o tara la alta. Birocratii conectati politic au tendinta sa se considere mai putin tehnocrati si mai mult policymakers. Invers. in virtutea neutralitatii. de asemenea. Aceasta diferenta este determinata de structurile institutionale si de traditie (fragmentarea institutionala) si de sistemul politic. si cauta suport in arena publica. pozitia in sistem). sau ocupa posturi de nivel ridicat sint cei mai conectati politic. sint interesati si intretin contacte cu structurile centrale. Chiar daca fragmentarea administrativa exista in grade diferite peste tot. si anume : traditia responsabilitatii colective a cabinetului si caracterul impersonal (anonimatul) functiei publice . absenta de responsabilitate a cabinetului . alti ministrii. tipul de executiv puternic. intretine putine contacte cu membrii partidelor politice. cetateni. Diferentele se refera in special la contactele externe. birocratia intretine legaturi difuze. puternica tendinta catre autonomie a birourilor . slabe. doctrine. cu alti actori : lideri de partide. O situatie diferita exista in Suedia. a) Fragmentarea institutionala Fragmentarea disperseaza puterea actorilor. contactele cu sistemul executiv si elitele politice contribuie la dezvoltarea unor atitudini pozitive fata de fenomenul politic. In Marea Britanie. Birocratia dispune de putina autonomie in a intra in relatii de negociere cu actorii externi. Birocratii politici Acestia nu sint politici in acelasi sens cu politicienii. disciplina si coeziunea partidelor . dar fiind implicata in programe de dezvoltare. sistemul american este ilustrativ pentru tipul fragmentat de structuri institutionale. toate aceste particularitati traduc tendinta catre concentrarea puterii in miinile cabinetului si reduc tendinta birocratiei de a dezvolta contacte exterioare sistemului birocratic. Sistemul american se caracterizeaza prin : legislativ independent . In Canada. anumite sisteme sint mai fragmentate decit altele. De exemplu. politicienii juniori sint specializati in contacte cu cetateni (mai ales la nivel local) in timp ce politicienii seniori. functia publica. grupuri de interes).Birocratii de craiera Functionarii cei mai favorabili fenomenului politic sint cei mai contectati la centrul de putere politica. guvernarea de catre partidul majoritar limiteaza relatiile cu birocratia. Astfel. cabinet. tipul de parlament (centrat pe partid) . birocratii si membrii parlamentului fiind putin stimulati sa stabileasca relatii directe si sustinute. existenta de comitele legislative specializate. partide politice putin organizate . In timp ce politicienii sint propulsati de valori. cei care sint in contact cu centrele de decizie au atitudini politice mai afirmate. Daca consideram vechimea. birocratii „politici” sint legati de centrele de decizie politica (sint catalizatori ai procesului de policy-making) si nu de sistemul reprezentativ. cu actorii exteriori sistemului. avind mai putin timp pentru acest tip de contacte. cei care lucreaza in departamentul finante. unde traditia responsabilitatii cabinetului si neutralitatea birocratica inhiba legaturile functionarilor cu lumea exterioara administratiei. b) Contacte in functie de sistemul politic In tarile cu sistem de autoritate centripeta (sistem centralizat). congresmani. intretine legaturi cu 39 . in Marea Britanie. Aceste forte centrifuge incurajeaza o dependenta mutuala intre birocrati si politicieni si existenta „triunghiului de fier” (birocrati. caracteristicile sistemului. Nivelul de conexiune al birocratilor la politica depinde de serviciu si de rang (localizarea structurala. Deci. sistem de personal descentralizat . Pe o scara a fragmentarii acest sistem reprezinta polul centrifug (se indeparteaza de centru).

prin parlament centrat pe un partid. In special in modelul american legaturile functionarilor cu Congresul sint intense. in raport cu societatea. In Suedia exista o neta separare institutionala intre dezvoltarea de politici si implementarea lor. Deci practica recrutarii creaza legaturi particulare intre liderii partidelor si functionari. Exista deci anumite similaritati cu modelul institutional american. Sistemul suedez este dual in sensul ca exista legaturi ale administratiei cu parlamentul. mai ales in cazul elitei administrative. Similitudini si diferente : origini sociale. vom analiza diferentele in raport cu publicul. Dupa variabila sex. Dar exista o fragmentare a puterii. Sistemul american pune in evidenta o alta situatie. C) Birocrati si politicieni.parlamentarii. Al doilea model. elitele celor doua domenii sint preponderent barbati. ceea ce are ca efect erodarea progresiva a ideologiei birocratice. congresmanii si birocratii sint mutual dependenti. care nu sint frecvente. birocratia americana este foarte activa in relatiile cu grupurile de interes: independenta Congresului in raport cu executivul face ca birocratia sa aiba posibilitatea sa-si construiasca propriul ei suport pentru interesele ei sprijinindu-se pe grupurile de interes influente. In plus. iar Landerele au rol in implementarea acestora. fiind mediate de catre ministri. unde exista traditia ideologiei birocratice. De asemenea. In Germania. mai ales la virful atit al ierarhiei politice cit si al celei administrative. birocrati. Cit priveste originea si cariera. Exista o reprezentare disproportionata a acestora. si cum aceste diferente influenteaza atitudinile si comportamentele politice ale elitei administrative si elitei birocratice. Exista insa si diferente fata de sistemul american : Bundestagul nu este la fel de independent nici la fel de puternic ca Congresul SUA. Deci. Birocratia este in Germania identificata Statului. in mod istoric birocratia a avut un rol superior in raport cu politicul. Bundestagul – cea mai puternica camera legislativa in Europa – are o structura foarte elaborata (complicata) de comitete. In concluzie exista doua modele de contact intre functia publica si sfera politicii : Modelul intilnit in Marea Britanie si Olanda. Determinanti sociologici In marea lor majoritate. specific SUA si Germaniei. Exista astfel o comunitate de interese intre functionari si parlamentari. diferentele intre cele doua grupuri. Aceste contexte se caracterizeaza prin existenta responsabilitatii ministeriala. deci o dependenta mutuala intre functionari. Barbatii domina aproape complet elita administrativa (numai 1% din functionarii superiori erau femei in anii 90 in medie in ansamblul tarilor occidentale). aceste legaturi. prin regim de cabinet. Functionarii consiliaza frecvent aceste comitete ale Bundestagului in special pentru legislatii care implica informatii si detalii tehnice. birocratia americana este formata din functionari civili de cariera si din functionari politici executivi care au legaturi strinse atit cu membrii Congresului cit si cu grupurile de interes. care pune in evidenta legaturi intre functionari si politicieni. modele de cariera si atitudini politice – Determinanti sociologici In aceasta sectiune vom analiza elementele comune si de diferentiere intre inaltii functionari si politicieni in calitate de actori sociali. dar puterea Congresului face ca birocratia sa fie mai dependenta decit congresmanii. In Germania politicienii sint mai dependenti de birocrati. Cele doua sisteme au in comun fragmentarea sistemului care se manifesta printr-o slaba responsabilitate a cabinetului si o institutionalizare avansata a parlamentului. Ei sint cel mai bine plasati pentru a construi relatii durabile cu sefii si membrii comitetelor Congresului. legaturile cu liderii partidelor se explica prin configuratia institutionala a sistemului : ministrii federali au rol in formularea si dezvoltarea politicilor. Aici functionarii de cariera interrelationeaza cu membrii Congresului si executivul politic. Astfel. relatie care este intretinuta de aceste comitete si care este consolidata prin faptul ca un mare numar de ex-functionari se regasesc in parlament. 40 . Si in Germania exista interactiuni frecvente intre birocrati si politicieni. cu statut ridicat. sint sisteme fragmentate in care legaturile functionarilor cu parlamentul sint mai strinse decit cele dintre functionari si ministri. grupuri de interese. Exista astfel o situatie dependenta mutuala intre acesti actori. Functionarii civili au contacte frecvente cu parlamentul si grupurile de interes. se particularizeaza prin existenta unor legaturi directe intre cele doua sfere. multi lideri politici federali provin din politicienii Landerelor. birocratii si politicienii sint oameni educati.

Aceiasi observatie se poate face si in cazul recrutarii parlamentarilor europeni. In toate tarile. Dar accesul la educatie depinde de statutul social. dar accesul la educatie este. b) Origini sociale Cit priveste acest indicator. O alta diferenta se refera la faptul ca recrutarea politicienilor este mai descentralizata decit recrutarea administrativa. in nici o tara occidentala nu se aplica masuri care vizeaza sa faca din birocrati si politicieni un grup social exclusiv. situatia este inca mai exceptionala decit in cazul educatiei. Mai mult. La nivelul birocratiei. dar si pentru compozitia sociala a elitei. birocratii au studii in domeniul dreptului. Retinem ca aceste partide ofera oportunitati de avansare copiilor educati ai clasei muncitoare. Selectionarea acestora nu este discriminata social. recrutarea 41 . situatie explicata prin rolul jucat de partidele socialiste si comuniste. in SUA predomina stiintele fundamentale si tehnologia. origini sociale mai privilegiate : aproximativ 74% sint fii de manageri si profesionisti (57% pentru politicieni). ceea ce nu este cazul partidului democrat din SUA. aceasta pondere este foarte ridicata la nivelul elitelor – aproximativ 88%.a) Educatia Educatia este criteriul care face diferenta intre elite si non-elite. Considerati impreuna. Daca ponderea pregatirii universitare la nivelul publicului in general este de 8% in SUA si 8% in Europa. in timp ce pentru birocrati acest raport este de 1/8. in special din zone cosmopolitane. absolventii care provin din clasa muncitoare au oportunitati pentru avansarea in ierarhia politica la fel ca si cei care provin din clasa mijlocie. Elitele politice si birocratice reprezinta crema cremei societatii lor. unde experienta in domeniul legal este esentiala pentru formarea administratorilor. Aproximativ 1 politician din 4 provine din familii de muncitori manuali. Desi exista diferente intre tari. Aceasta are implicatii nu numai pentru calificarea si pespectivele decidentilor. politicienii nationali provin din zonele urbane. birocratii au mai putine studii in domeniul stiintelor sociale si naturale decit politicienii. Elitele politice si administrative sint chiar mai educate decit cei care ocupa posturi similare in sectorul privat. In Europa. Impactul ei este mediat de sistemul educational : 2/3 din absolventii universitari ai elitei politice provin din clasa de mijloc. c) Origini geografice In general. Deci. In toate tarile insa se remarca importanta educatiei in recrutarea elitelor. Deci originea sociala nu are decit un impact indirect asupra procesului de recrutare al elitelor. recrutarea parlamentara este mai democratica in Europa decit in societatea americana. Ca si pentru educatie. In Tarile de jos elitele au origini mai modeste. aceasta pondere fiind de aproximativ 90% in cazul elitei administrative. Insa in general in tarile industrializate modelul dominanat la virf – trece prin universitate. Toate elitele sint astazi cu studii universitare insa politicienii si birocratii sint elitele cele mai educate. Reprezentantii acestor partide sint tot mai mult aboslventi de universitati si cuprind tot mai putini muncitori manuali. in raport cu politicienii. comparativ cu Franta unde elitele in general au origini mai inalte. Cu toate aceste diferente in favoarea elitelor birocratice si politice si in ciuda variatiilor de la un context la altul. dar nici una sa intre in categoria inaltilor functionari. Cea mai mare diferenta exista in Italia. In SUA partidele sint mai putin corpuri organizate si mai mult coalitii de indivizi cu resurse financiare. Cit priveste birocratii. Cei mai multi parlamentari cu cele mai putine studii universitare sint in Marea Britanie si in Germania (si mai ales in cadrul Partidului laburist si in cadrul Partidului sociodemocrat german). Educatia este un criteriu esential pentru a atinge rangurile superioare in lumea politica si administrativa. Un individ fara studii universitare poate avea virtual sansa sa intre in Parlament. citeva particularitati sint generale : 1) in toate tarile birocratia are mai multa educatie formala (studii universitare) decit elita politica. aproximativ 65% din politicieni si birocrati au tatal cu ocupatii profesionale sau manageriale (la nivelul maselor aceasta pondere este de numai 12%). acestia provin covirsitor din mediul urban. in timp ce in Marea Britanie preponderente sint stiintele umane. cea mai scazuta in Marea Britanie si SUA. 2) cit priveste tipul de studii. birocratii au. in Europea continentala.

b) Un sistem antreprenorial. elitele provin din straturile educate.birocratica dupa criterii educationale favorizeaza zonele cu oportunitati educationale (marile centre urbane). d) Concluzii In toate tarile. dar gradul de reprezentativitate sociologica variaza semnificativ de la o tara la alta si intre politicieni si birocrati. Patterns (traiectorii) de cariera Daca exminam traiectoria carierei birocratilor si politicienilor putem pune in evidenta doua sisteme ideal-tipice de recrutare diferite ca permeabilitate : a) Un sistem inchis – este un sistem care cere o practica indelungata intr-o singura institutie ca preconditie pentru accesul la rangul de elita. iar vointa de a prezerva sistemul functiei publice izolindu-i de transformarile sociale si politice. Sint mai multi copii din clasele mijlocii in elita americana pentru ca in generatiile trecute clasa mijlocie a fost mai dezvoltata decit in Europa. este un sistem legat de un proces de socializare in institutii de elita. Altfel spus. fac dificile schimbarile in filtrul social la virful ierarhiei sistemului. diferentele provin din modul de recrutare a celor doua elite. In SUA accesibilitatea la educatia universitara a fost istoric mai ridicata. acestia lucrind mai mult timp in aceiasi institutie. deschiderea relativa a sistemului educational american compenseaza inchiderea relativa a sistemului de recrutare politica. traiectoriile (modelele de alegere si de cariera) a politicienilor si functionarilor sint diferite si au consecinte pentru expertiza in politicile publice. Pentru lumea politica. caracterizat printr-un grad inalt de intrari in rindul elitei a unor indivizi care vin din cariere exterioare. ale populatiei. Elitele administrative italiene si franceze sint mai deschise recrutarii in rindul claselor inferioare decit cele din tarile nordice ale Europei. politicienii germani sint membrii de baza ai clasei mijlocii. mecanismul electoral produce o elita mai reprezentativa in termeni sociali decit recrutarea prin examen in ciuda nivelului de educatie ridicat si originii sociale mai ridicate. Elitele politice italiene sint cele mai putin inegalitare in termeni sociali. accesul la rangul de elita este mai discriminant din punct de vedere educational decit din punct de vedere social. Sistemul inchis tinde sa produca elite de inalt nivel cu o experienta ridicata si care sint socializati in normele institutiilor lor. superiare. Cit priveste politicenii germani. societatea americana fiind o societate elitista. 42 . Din acest punct de vedere. In concluzie. educatia universitara este esentiala in recrutarea elitei administrative. acestia apar egalitari atit din punct de vedere social cit si educational. Cit priveste elitele politice europene. Deci. Este un sistem care favorizeaza legaturile cu alte segmente ale societatii. mai rezistenta la democratizare. din diferentele care exista intre recrutarea politica si cea birocratica. un sistem care favorizeaza integrarea interna in sinul elitei. In toate tarile. accesul la elita politica este mai egalitar decit accesul la elita administrativa. putem afirma ca birocratia este. dar si accentul pus pe vechime si calificari impersonale. Dar in acelasi timp diparitatile dintre politicieni si birocrati sint cele mai mai mari in Italia. Astfel. Birocratii sint selectionati prin examen si postul lor cere o formatie universitara. compozitia lor sociala este rezonabil reprezentativa pentru populatie in termeni de origine sociala. in termeni de recrutare si reprezentativitate. dar ea favorizeaza puternic copiii claselor mijlocii si superioare. In Europa. In acest context efectul direct al originilor de clasa asupra educatiei a fost mai scazut. Relativul egalitarism american este mai marcant in administratie decit in sfera politica pentru ca politica de recrutare in SUA este mai influentata de absenta unui partid al clasei muncitoare. Dar cei cu origini modeste intilnesc mai multe obstacole decit in Europa. acest model derivind din coincidenta dintre un partid majoritar cu radacini socialiste si un partid cu radacini catolice. Cauza o constituie exigentele educationale care sint mai mari pentru functionari. Birocratii Mediul administrativ este un sistem inchis. Tinind cont ca situatia este diferita in cazul elitei administrative. Prin statutul lor ocupational.

analizele arata ca : Elitele politice se situeaza la stinga fata de grupurile sociale similare si sint mai apropiati de afilierea partizana a cetatenilor. Faptul ca partidele cauta suportul in toate regiunile geografice explica de ce parlamentarii provin mai putin decit birocratii din ariile urbane. Dar prin cariera. totusi accesul la rangul de elite este mai egalitarist decit in Europa. in timp ce parlamentarii nu difera semnificativ ca grup de popultia pe care o reprezinta. Or. Transmiterea opiniilor politice este deosebit de slaba : 2. inclinatia pentru afaceri publice ale familiei. unde partidul democrat nu joaca acest rol. Orientari politice Am vazut ca birocratii si politicienii sint elite deosebit de educate si au origini sociale ridicate in raport cu alte categorii similare (profesionisti. Daca ne referim la inaltii functionari. 43 . Acestia ar trebui sa aiba pozitii (atitudini si comportamente politice) conservatoare. dar mai putin opiniile politice. membrii elitei tind sa mosteneasca. Recrutarea este mai deschisa selectiei publice si controlului public si liderii de partid au mai mare interes sa prezinte candidati cu care electoratul se identifica. Parlamentarii si birocratii au o buna educatie in raport cu alte straturi sociale. interesul pentru politica si guvernare. stinga se sprijina pe cei cu statut inferior. In timp ce partidele conservatoare au ca suport pe cei cu statut inalt. interesul pentru politica si guvernare. Aceasta situatie se explica prin faptul ca ei nu provin din familii de stinga. Desi ei provin din familii cu simpatii virtual conservatoare si desi faptul ca ei ocupa pozitii inalte. Cele doua elite au mostenit. Altfel spus. mai ales in Europa. In sistemul politic se intra mai tirziu si se ramine mai putin timp. originea sociala nu explica in totalitate puterea lor. D) Atitudini politice si loialitati partizane Origini ale atitudinilor politice In general. din cauza profilului social si educational al populatiei care este mai ridicat. Acest pattern este mai putin evident in cazul elitelor americane. cosmopolite. Pentru 16% din politicienii europeni si 33% din birocratii europeni prima ocupatie a tatalui a fost in serviciul guvernarii. adica un strat in care traditia participarii la politica si guvernare a trecut de la o generatie la alta. Sistemul parlamentar este mai antreprenorial in practica recrutarii si avansarii decit sistemul functiei publice care este un sistem inchis. fata de 40% in cazul politicienilor. dar mai la dreapta (mai conservatori) decit cetatenii in general. daca nu posturile publice. explicatia fiind existenta partidelor socialiste si crestin-democrate. acestia se afla de asemenea la stinga fata de grupurile similare cit priveste identificarea partizana. Birocratii provin in general din medii urbane. Se transmite deci interesul pentru treburile publice.5% in cazul functionarilor. aceasta este mai moderata pentru birocrati. manageri). In Europa studiile universitare asigura copiilor claselor populare mai multe oportunitati pentru avansare in ierarhia politica decit copiilor clasei mijlocii. Concluzii Femeile sint in general excluse din elita politica si administrativa.Politicienii Specific mediului politic este sistemul antreprenorial. ideologiile anumitor partide favorizeaza pe cei care provin din rindul clasei muncitoare sau clasa medie inferioara. in special in Europa. elitele au mostenit. Deci. In plus. Cei care provin din mediul muncitoresc si din clasele mijlocii inferioare sint excluse din elita prin filtrul educatiei si prin filtrul social. ceea ce este o perspectiva comuna partidelor de stinga. Politicienii si birocratii sint in general copiii cadrelor medii de oficiali (birocrati) si politicieni locali. birocratii se plaseaza mai la stinga decit parintii lor (spre deosebire de avocati care se plaseaza mai la dreapta in raport cu simpatiile familiale). deci nu au mostenit ideologii progresiste. in special a tatalui. In special in Europa exista o „clasa politica” (Mosca). birocartii sint mai favorabili implicarii guvernului in treburile economice si sociale. In SUA. Cit priveste loialitatea partizana.

cu studii universitare.Birocratii si politicienii sint deci doua grupuri foarte ne-reprezentative in termeni demografici. in ciuda faptului ca tema nationala a fost importanta. Astfel. Desi la origine liberalii britanici au fost campionii economiei fara Stat. birocratii ar putea sa se situeze la dreapta politicienilor cind acestia din urma apara reformele sociale (este ipoteza politicienilor de stinga care acuza conservatismul birocratic) 3) Prin temperament. analizele punind in evidenta urmatoarele diferente intre birocrati si politicieni : 44 . Astfel. Cele doua elite provin din medii cu un inalt grad de implicare politica sau din parinti cu ocupatii guvernamentale dar care nu determina atasamente (afilieri) partizane. in Occident. Nici politicienii si nici birocratii nu sint in dezacord cu vederile politice ale electoratului. catre sfirsitul secolului al XIX-lea. interventia Statului devine instrumentul esential pentru politici redistributive si opozitia fata de interventia Satului devine conservatoare. ca grup. ordinea existenta (structuri economice si sociale). birocratii ar fi interesati in mentinerea ordinii existente si ar manifesta aversiune fata de politicile de schimbare. In Marea Britanie si in SUA termenii „liberal” si „conservator” au aceiasi semnificatie. sistemul parlamentar este mai antreprenorial in practica recrutarii si avansarii. Adeptii schimbarii sociale aveau ca obiectiv o distribuitie mai egalitara a puterii. Politicienii se apropie de preferintele partizane ale publicului. in secolul al XX-lea. Desi modernizarea numita conservatoare este bazata pe Stat. ca grup. Elita parlamentara prezinta aceleasi trasaturi. Este o ipoteza adesea avansata de politicienii de dreapta care sint contra interventiei Statului (adica a interventiei birocratice) 2) Prin origine si statut social si prin traditie. dar faptul ca aceasta situatie este specifica si functionarilor are o explicatie mai complexa : functionarii lucreaza cu politicienii principalelor partide. in numele individualismului. desi la asta ne-am astepta avind in vedere originile lor sociale. Pentru a caracteriza cele doua optiuni diferite si opuse in Europa s-a utilizat diviziunea stinga / dreapta. exista 4 ipoteze : 1) Birocratii au interes in cresterea rolului Statului. a bogatiei si privilegiilor si aceasta prin actiuni ale Statului. Inaltii functionari provin dintr-o minoritate barbateasca. La celalalt pol se situau cei ce aparau. dar lumea birocratica este cea a expertizei si detaliilor operationale ceea ce o predispune sa ignore pozitiile ideologice. birocratii sint sceptici fata de exigentele celor doua extreme ideologice si. Astfel. in secolul al XX-lea. asa incit ei isi modereaza atasamentele in vederea succesiunii partidelor (schimbarii politice). deci prin reforme sociale ale Statului. ei ar putea sa se situeza mai la stinga decit politicienii atunci cind acestia se plaseaza pe pozitii conservatoare. ei isi deplaseaza optiunile politice la stinga optiunilor politice ale mediului lor. ca grup. Diferente intre cele doua elite exista in functie de modalitatea de recrutare si cariera : daca sistemul inchis domina lumea administrativa. prima dimensiune a controversei ideologice a fost schimbarea sociala (si nu identitatea) si in special modificarea (declinul) rolului Statului in promovarea egalitatii sociale si economice. E) Ideologia elitei In general. a) Diferentele dintre politicieni si functionari cit priveste rolul Statului si schimbarea sociala In general. In general. urbana. si desi noua stinga sau anarhistii libertari sint contra Statului. cu exceptia SUA. birocratii ar putea sa se plaseze la centru 4) Birocratii sint apolitici : diviziunea muncii intre birocrati si politicieni ii incurajeaza pe acestia din urma sa includa opiniile lor politice intr-o schema ideologica relativ simplista. la nivel teoretic. unde climatul politic este slab ideologic. totusi dihotomia este remarcabil de durabila pentru identificarea ideologica. ceea ce este normal. Multe din aceste ipoteze general avansate nu s-au verificat. dar este mai reprezentativa din punct de vedere demografic decit birocratia pentru ca ea cuprinde si indivizi fara formatie universitara si pentru ca sistemul de partide favorizeaza mobilitatea (ascensiunea) claselor mijlocii si populare. cu origini in clasa mijlocie si orientata catre afaceri publice. sprijinul pentru interventia Statului si pentru reforme sociale sint strins corelate. educata.

viziunea lor este mai polarizata din punct de vedere ideologic intre un bloc masiv la stinga (care vor un Stat puternic si reforme majore) si un grup la dreapta (cel putin pina in 1980) care este in favoarea reducerii rolului Statului. • cit priveste importanta rolului. sint mai realisti. ceea ce este o anomalie) b) influenta ideologiei asupra politicilor Considerind influenta ideologiei si rolului (politicieni sau functionari) asupra deciziilor si reformismului politic. B) Modelul american este diferit : Elitele birocratice americane sint mai eterogene si functionarii de cariera mai la stinga decit congresistii. Ei favorizeaza mai multa interventie a Statului si implicarea in problemele sociale. problemele publice trebuie sa fie rezolvate in termeni de justitie. si nu in termeni de clivaje si contradictii intre interese particulare. accepta ordinea existenta cu citeva reforme majore. de legalitate. In Europa. ideologie si rol. Cele 2 difera dupa : 1) viziunea asupra interesului public • modelul de guvernanata pune accent pe corpul politic. elita birocratica se situeaza la centru pe continuumul ideologic (din punct de vedere la interventiei Statului si schimbarii sociale). diferitele segmente ale societatii au interese diferite si divergente si sarcina leaderilor este sa reflecte aceasta varietate de interese. Exista diferente in functie de administratie (republicani / democrati). • Cit priveste diferenta de a concepe viitorul : politicienii vizeaza schimbari de substanta. exista 2 perspective asupra societatii si afacerilor publice : modelul de guvernanta si modelul politic (politics). propun schimbari mariginale . dar in general in SUA bransa executiva nu este dominata de centristi (centrismul ideologic nu este caracteristic pentru functionarii de cariera. • modelul politic pune accent pe o conceptie pluralista a interesului public si afirma realitatea si legitimitatea conflictului . conflictul social si politic este marginal si adesea artificial . Atit politicienii cit si birocratii de stinga sint mai inclinati decit ceilalti sa propuna schimbari radicale in politica curenta . • birocratii de dreapta sint mai confuzi. schimbarea sociala moderata. birocratii pun accent pe schimbari mai marginale. justitie distributiva 45 .A) In tarile europene. c) ideologia si guvernanta Ideologia si rolul influenteaza substanta politicilor (adica a ceea ce guvernul decida sa faca sau sa nu faca). dincolo de predispozitiile ideologice. politicienii sint mai putin satisfacuti decit birocratii de politicile curente. In functie de felul in care ideologia si rolul influenteaza procesul decizional. rolul este mai important. prefera economia mixta. Elita biorocratica europeana este din punct de vedere ideologic mai omogena si mai conservatoare decit parlamentarii. ideologia este importanta. rezultatele analizelor arata ca : Cele doua variabile. pe interesele reale ale tuturor membrilor societatii . pentru cei de dreapta libertatea) . Aceasta inseamna ce atit politicienii cit si birocratii s-au ajustat din punct de vedere intelectual la divizunea muncii : birocratii administraza mai intii politicile existente si apoi vizeaza schimbarea . au un impact independent semnificativ. deoarece birocratii. pentru politicile de viitor. pe stabilitatea sociala si progres material (ceea ce se explica prin centrismul lor ideologic). moderate. Cu alte cuvinte : • efectul ideologiei este la fel de puternic atit asupra politicienilor cit si asupra birocratilor. in timp ce pentru politicile imediate (pe termen scurt). Cit priveste parlamentarii europeni. • deci politicienii vizeaza schimbari majore de politica (inovatia) si birocratii. Deci. biorocratii au pozitii centriste. gindesc in termeni de idealuri (pentru cei de stinga justitia sociala. pun accent pe libertate (inclusiv libertatea pietii – conservatism modern) si securitate (functie de curentul mai liberal sau conservator) . cei mai multi se multumesc cu statu quo. 2) obiective • modelul politic – progres. in mod tipic.

arata scepticism fata de politicile pluraliste. eficienta este mai importanta) • birocratii prefera mai mult acest stil decit politicienii • este si preferinta politicienilor de centru (prudenta. sint pentru politici pluraliste . fara legatura cu rolul (birocrati. ceea ce este natural. pun accent pe ceea ce divide partidele si mai putin pe ceea ce le uneste • La fel. sint mai putin elitisti. au tendinta sa fie incrementali (programe pe termen scurt. • Cei de stinga. Functionarii sint deci gardienii interesului national . adepti ai modelului politic. politicieni). multumiti cu tendintele prezente) • exista deci afinitati intre politicienii de centru si birocrati 7) raportul cu grupurile de interes. putin ambitioase. conflictul este secundar (model de guvernanta) 6) stilul de politici (policy-making) • conservatorii. sint promotorii unei viziuni angajante . sint deci mai sensibili la conflictul social. politicieni). parlament (deci raportul cu factorii politici. neutralitatea administratiei este dorita. partide. deci autonomia si neutralitatea acestui Stat trebuie protejate. sint pentru o mai mare implicare a cetatenilor in viata politica si guvernanata. politic . expertii se ocupa de probleme tehnice. 4) legatura lor cu ideologia • cei de stinga gindesc in termeni de model politic • cei de dreapta in termeni de model de guvernanta • Politicienii – model politic • Birocratii – model de guvernanta • in realitate. pun accent pe competenta. de rolul lor in afacerile publice • politicienii de stinga sint pentru mai multa implicare politica. grupuri de interes. odata la putere. unui control mai mare al cetatenilor asupra guvernului • cei de dreapta si birocratii – model de guvedrnanta . dar nu sint izolati de restul corpului politic . pe diversitatea de interese care este esenta afacerilor publice Astfel. in versiunea moderata pune accent pe bransa executiva a guvernului si functionarii permanenti ai Statului . neutru. raporturi cu pluralismul) • cei de stinga si politicienii. actioneaza in termenii modelului de guvernanta 5) viziunea asupra conflictului  modelul de guvernanta pune accent pe consens  modelul politic pune accent pe conflict. cei de stinga (birocrati si politicieni) au tendinta sa atribuie diferentele dintre partide clivajului socio-economic de clasa • Deci ideologia si rolul pot sa prezica modelul de politici (politic sau de guvernanta) : cea mai mare parte a celor de stinga si cea mai mare parte a politicienilor gindesc in termeni de conflict (model politic) . acest pluralism asigura functionarea sistemului in care interese multiple trebuie sa se exprime si sa se concilieze . cei de stinga sint pentru modelul politic. cu atit se respinge notiunea clasica a neutralitatii administratiei .• modelul de guvernanata – stabilitate. cea mai mare parte a celor de dreapta si cea mai mare parte a birocratilor pun accent pe consens. functionarii de cariera (experti in politici) sint o conditie a unui Stat bine ordonat . eficacittate 3) conceptia binelui public are influente asupra institutiilor • modelul de guvernanata in versiunea extrema implica o viziune elitista si chiar autoritara . pe consens 8) atitudinile politicienilor fata de functionarii de cariera. sint mai critici fata de rolul clasic. vad 46 . sint favorabili pluralismului. politicieni si birocrati. ei resping normele neutralitatii administrative. politicienii de stinga. cu cit se doreste o interventie mai mare a Statului. • modelul politic vehiculeaza o viziune pluralista a democratiei (partide politice. dar administratia poate sa se angajeze in procesul de decizie politica. al functionarilor .

Chiar Weber. politicieni. politicienii si birocratii sint similari din punct de vedere ideologic • in partidele de centru si de stinga. prioritatile sint : mai multa justitie. acestea atrag preferintele birocratiei superioare • in general. pun accent pe eficacitate. analizele au pus in evidenta urmatoarele diferente intre politicieni si birocrati. ei sint din punct de vedere ideologic conservatori. voturile functionarilor reflecta orientarea ideologica de centru si de dreapta • exista deci legatura intre centrism si non-partizanat Legatura partid / ideologie se realizeaza diferit la cele 2 grupuri : • in cadrul partidelor moderat conservatoare. sint pentru limitarea implicarii factorilor politici (grupuri de interes. Considerind legatura dintre ideologiile politice si idenificarea partizana. in timp ce birocratii refuza identificarea cu un partid. Legatura ideologie / partizanat este in mod normal mai puternica la politicieni. Tatii lor au fost mai „independenti” politic decit cei ai politicienilor. redistribuirea bogatiilor si puterii politicienii de dreapta vad lumea si functia lor in termenii modelului de guvernanta . ceea ce se explica prin rolul lor • din punct de vedere ideologic. in special fata de neutralitatea birocratica . SUA. Germania). sint mai fideli fata de traditia functiei publice. arata ca in sistemul democratic se presupune ca politicianul este pasionat.economice • chiar daca cei 2 vin din clasa de mijloc superioara. divizarea in sinul birocratiei reflecta divizarea elitei politice • acolo unde exista mici partide de centru (liberalii in Marea Britanie).• • problemele intr-un mod mai putin managerial . in „Politica ca vocatie”. distributia preferintelor partizane nu arata o orientare conservatoare e) legatura intre ideologie si origini • birocatii provin din familii in care legatura intre conditiile sociale si afilierea partizana este slaba. pe aspectul managerial al politicilor publice politicienii centristi sint adepti ai modelului de guvernanta d) identificarea partizana Pentru politicieni si birocrati. in timp ce cea a politicienilor este mai influentata de originile social. ceea ce nu inseamna ca este apolitic. cetateni) in afacerile guvernului . In general. la politicieni exista o legatura mai strinsa intre ideologia lor si pozitia sociala si politica a tatalui (deci importanta originilor sociale si politice) • 47 . partide. Ei provin din familii conservatoare (clase superioare sau muncitoresti) sau din familii de stinga ale clasei superioare. birocratii de stinga sint mai putin de stinga decit politicienii de stinga (din cauza rolului) • ideologia functionarilor este mai influentata de rol. ci ca instinctele lui politice nu au in mod fundamental un caracter partizan. pozitia ideologica (stinga / dreapta) este un indicator important cit priveste valorile si credintele. Loialismul birocratic variaza de la tara la tara : • in tarile cu sistem bipartit (Marea Britanie. Refuzul identificarii partizane reflecta scepticismul lor care se explica prin afinitatile cu modelul de guvernanata. in timp ce birocratii sint independenti in proportie de 1/3. Toti politicienii sint membrii unui partid. birocratii sint mai conservatori decit politicienii • deci birocratii sint tipic mai conservatori decit politicienii. si ei au tendinta sa aleaga un partid non conform cu pozitia lor dimpotriva. in timp ce birocratul este impartial.

mai ales in cadrul birocratiei. cei de stinga sint inclinati catre moderatie si consens. pentru politicieni. functioneaza dupa rutina Observatii : Trebuie facuta distinctia intre centrism si rezistenta la schimbarea sociala si interventia Statului care este caracteristica politicienilor conservatori (si birocratilor). mai progresisti (prin ideologie). Inclinatia centristilor pentru moderatie poate conduce la rezistenta la inovatie proprie conservatorilor. Astfel. chiar populisti. Centrismul da stabilitate. In plus. Din aceasta cauza. In general ei au intrat in administratie in timpul „politizarii administratiei”. Birocratii de stinga au mai multe in comun cu politicienii de stinga decit cu ceilalti birocrati: sint sensibili la conflictele sociale. centrismul birocratilor are in Europa origini in divizarea institutionala a muncii intre birocrati si politicieni : birocratii sint concentrati pe adoptarea de politici curente. partizanatul politic si ideologia sint mai putin legate si cele 2 sint mai putin legate de originile sociale si politice. ci frecventa fiecarei pozitii. sint rari in birocratia europeana. Meritul birocratilor este ca acestia sint un element de stabilitate. pe „buna societate”. mai mult de departamentul unde lucreaza decit de originile sociale : cei din departamentele legate de problemele sociale au tendinta sa fie de stinga. dar sint sensibili la politici. 63% din birocrati sint centristi din punct de vedere ideologic. Birocratii pot deci influenta in mod pozitiv inovatia. politici pe termen scurt. afilierea partizana si ideologica sint strins legate si sint determinate de ideologia tatalui si originile sociale. dar aceast interes pentru politica afecteaza stabilitatea proprie functiei publice. Criteriile de recrutare si rolul socializarii contribuie de asemenea la acest centrism (in sensul moderatiei. birocartii sint influentati. In general. reprezinta continuitatea procesului administrativ si dau o linie de evolutie programelor guvernamentale. In Europa. pentru a evita si contracara aceste divergente. Mai mult. in timp ce politicienii provin din familii care au legatura cu politica. Diferente intre Europa / SUA – anomalia americana Ceea ce este particular pentru decidentii americani nu este natura diferentei intre stinga si dreapta (in SUA cei de stinga favorizeaza mai mult reformele sociale si modelul politic). in raport cu politicienii. sint egalitaristi. 48 . Directia schimabarii este data de politicieni. In SUA si in Germania. birocratii sint moderati (prin profesie). absenta de pasiune) f) Implicatii • Politicianul tip este condus de ideologie. Pentru birocrati. Centristii puri sint mai rari in bransa executiva. Ei sint din punct de vedere ideologic de centru. Distributia intre cele 2 modele (politic si de guvernanta) are origini in aceasta particularitate (antecedente). Aceasta ideologie a birocratiei poate afecta raportul Administratie/Politica Cresterea interesului birocratiei pentru politica si ideologie (adica a birocratiei de stinga) poate eroda normele de impartialitate si obiectivitate.In concluzie. Deci. Politicienii de stinga si birocratii conservatori pot intilni dificultati in colaborarea lor in procesul de politici publice : politicienii de stinga gindind si actionind in termenii modelului politic. cei de dreapta. guvernele de stinga au tendinta sa-si plaseze simpatizantii in inaltele posturi administrative. in timp ce birocratii de dreapta sint mai conformi modelului de guvernanta. mai putin idealism. resping ideea unei administratii apolitice. dar nu inovatie. in timp ce politicienii pun accent pe viitor (sau trecut). de marile proiecte de societate • Birocratul tip este mai interesat de ajustari marginale. Birocratia americana este mai polarizata din punct de vedere ideologic decit in Europa. sint chiar critici fata de birocratie. din punct de vedere ideologic. si in special cei de stinga. sint adeptii modelul de guvernanta. nu este corect sa spunem ca birocratii nu au ideologie (sint apolitici). cei de stinga sint mai numerosi in special in rindul functionarilor de cariera. birocratii provin din familii care au legatura cu guvernarea.

americanii sint mai sceptici fata de ideea ca executivul sa fie neutru. Aceste diferente au legaturi istorice : in SUA agentiile executive au fost instrumente de schimbare. in timp ce in Europa. educatie. dimpotriva. traiectorii profesionale)  Ce apropie / desparte politicienii de birocrati din punct de vedere al orientarilor politice si ideologiei ?  Ce intelegem prin model politic.De asemenea. legatura partid/ideologie este mai puternica la birocrati decit la politicieni. Birocratii americani au devenit politicieni. Chiar daca acest sistem de patronaj este mai restrins astazi. in timp ce in Europa birocratii au fost istoric priviti ca un suport institutional pentru statu quo. adopta pozitii de dreapta. Prin traditie si cultura politica. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :  Care sint similitudinile / diferentele dintre politicieni si functionari din punct de vedere al modelelor de contacte (tipuri. Functionarii joaca in SUA un rol mai imp decit in Europa. structura constitutionala face ca distinctia administratie / politica sa fie mai putin neta. asa incit profilul lor ideologic reflecta aceasta particularitate. Birocrtaii care se declara independenti in practica adopta pozitii de stinga. respectiv de guvernanta si care sint particularitatile lor ? 49 . principii)  Identificati asemanarile / deosebirile dintre cele doua tipuri de actori din punct de vedere al determinantilor sociologici (origine socila.

dar nu a fost mereu asa si astazi nu este singura. de referinta pentru a analiza si compara tipuri concrete. normele formale si informale care incadreaza si definesc contextul institutional. El marcheaza ruptura de sistemul feudal si consacra epoca Statelor suverane institutind frontiere recunoscute si limitind influenta bisericii romane asupra afacerilor Statelor. dar si regulile jocului politic (reguli electorale. extra-State (la care putem adauga o alta forma actuala. vom aprofunda definitiile – juridica si sociologica – ale Statului modern si vom analiza tipurile si formele de Stat. Statul Statul este cea mai importanta institutie politica care reprezinta punctul de intilnire dintre politica si administratie. semnat in 1648 dupa razboiul de 30 de ani (1618-1648) care a desirat Europa pe fondul unor rivalitati dinastice si religioase. Dar ele nu pot fi intelese fara sa intelegem si sa analizam fortele care le anima si regulile interactiunii lor. au avut loc alte reamenajari ale hartii Statelor europene stabilita la Westfalia. supra-Statul.Modulul 6 – Institutii politice Institutiile politice sint cadrul institutional in sinul caruia au loc interactiunile politice si se formuleaza politici. universalizarea nu inseamna uniformitate a modurilor de amenajare a teritoriului etatic. ca de exemplu Uniunea europeana). este un moment cheie. pentru a intelege cum s-a impus forma de organizare teritoriala bazata pe Stat si cum s-au format apoi diferite forme de Stat. sistemul de reprezentare). sociologica. Dupa 1648. Statul a fost precedat de mai multe forme de organizare politica care nu meritau calificativul de Stat. a administratiei publice. imperiul este o forma de organizare politica pe care Europa a cunoscut-o din epoca romana pina la caderea imperiului austro-ungar in 1918 si care a durat in anumite arii non-occidentale pina la mijlocul secolului al XX-lea. 2. El inspira inca definitia juridica a Statului si forma de organizare bazata pe stat s-a universalizat. Institutiile sint arena sau structurile in interiorul carora ia forma distributia teritoriala a puterii (forme de Stat. Statele actuale sint diferite unele de altele. este definitia 50 . citeva precizari sint necesare. care dateaza de cinci secole si care a aparut in Europa. 1. Obiectivul nostru nu este de a retrasa aceasta istorie. ca natura. Statul este o forma de organizare recenta. Totusi. Daca ne referim strict la aparitia Statului modern. sau pe planul amenajarii interne. este rezultatul istoriei particulare europene. implica o analiza bazata pe o teoria a Statului. Astfel. O prima definitie este numita juridica si formala. Definitiile Statul modern Cind vorbim de Statul modern doua definitii sint in general utilizate. Diferitele modele ale raportului dintre administratie si politic sint modele teoretice. Pe linga o scurta trecere in revista a diferitelor forme istorice de Stat. juridica). Totusi. in special dupa razboaiele napoleoniene si Congresul de la Viena 1815 si cele doua razboaie mondiale. Inainte de 1648 suveranitatea se raporta la rege si nu la entitatea teritoriala asupra careia ei dominau si care se schimba functie de casatorii si alte aliante matrimoniale intre familiile regale. pentru ca ea poarta amprenta dreptului. Deci. tratatul dela Westfalia. executiva. Orice analiza a sistemului politic. mai precis in functie de tipul de Stat si de regim politic care caracterizeaza fiecare tara. raporturi intre puterea legislativa. principiile acestor modele clasice se manifesta diferit in functie de logica institutionala. in timp ce a doua. raporturi Stat / colectivitati) si distributia functionala a puterii (tipuri de regimuri. Statul . particularitatile cadrului institutional-politic influenteaza in mod esential forma raporturilor dintre politica si administratie.o constructie istorica Statul este forma de organizare teritoriala dominanta. Din punct de vedere istoric. In practica administrativa si politica. Dar spiritul tratatului de la Westfalia domina inca si astazi. Au existat trei tipuri concurente de forme non-etatice : orase-Stat. a procesului politic (de policy-making). infraState.

chiar daca intr-o entitate toate institutiile s-au descompus (Somalia in 1990). In traditia iacobina franceza. Al treilea criteriu care defineste Statul modern este existenta unei puteri politice diferentiate. Pakistan – sint exemple prin care grupurile islamiste incearca sa ia puterea politica pentru a impune Charia (legea islamica). acefale sau dotate de puteri ad hoc (adica instituite de maniera intermitenta). Ea traduce tutela indelungata exersata de drept asupra stiintelor politice. un spatiu politic autonom. b. Acest criteriu introduce o diferentiere calitativa decisiva a Statului de alte forme (entitati) infraetatice. b. Cind domina puterea religioasa. revenirea la religios in anumite State – prin adoptarea de institutii politice fondate pe religie – ridica problema indeplinirii acestui criteriu care este un pilon al definitiei Statului modern In Occident.clasica propusa de Max Weber. De exempli. Malaiezia. Existenta unui teritoriu clar delimitat este prima conditie. Acest criteriu implica ideea de frontiere stabile. ea a fost legata de secularizare si laicitate. Astazi 190 de state sint recunoscute si membre ale ONU. provincia ex-iugoslava Kosovo si-a creat institutiile caracteristice unui Stat modern. prin care credinta si practicile religioase trec in sfera privata. Cele doua definitii sint ideal-tipice. are inca statut de membru ONU. La fel. Revolutia islamica din Iran din 1979. Daca reusesc sa-si puna proiectul in practica vom asista la o recompunere profunda a spatiului etatic. In alte cazuri (Canada. Teritoriul etatic este populat de grupuri umane care partajeaza un sentiment de apartenenta care ii leaga si care ii distinge de alte grupuri care traiesc pe alte teritorii. d. Astfel. conditii ale existentei statului modern. religioase sau economice. dar ea implica o mai mare exigenta in atribuirea etichetei de „Stat”. intre institutiile guvernamentale si structurile firmelor sau intreprinderilor. a. intre sectorul public si cel privat. miscarile islamiste din India. Fara acest criteriu. Aceasta conditie nu este indeplinita nici de imperii nici de micro-societati. trebuie ca puterea politica sa se exercite pe un spatiu delimitat pe care il controleaza prin intermediul administratiei si fortei armate. definitia lui Weber comporta doua consecinte. Definitia sociologica a Statului Definitia weberiana nu exclude definitia juridica. Cind aceasta autonomie s-a universalizat. dar nu este inca recunoscuta de toate statele si nici de ONU. Statele realmente existente pot sa difere mai mult sau mai putin sub anumite aspecte de definitie. Aceasta provoaca conflicte profunde intre populatii de confesiuni diferite. mult timp. prin care domeniul public devine neutru din punct de vedere religios. Invadarea actuala a Statului de catre religios in citeva societati islamice atinge deci unul din fundamentele esentiale ale Statului modern. A patra conditie se refera la recunoasterea internationala adica consacrarea de catre dreptul international. raporturile intre printi si Biserica au fost marcate de o alternanta intre „cezaro-papism” si „teocratie pontificala” – adica raporturi de forta favorabile fie printilor (putere temporala) fie bisericii (putere sacra). golite de esenta. comun tuturor cetatenilor. c. printii erau numai depozitarii unei puteri acordata in numele lui Dumnezeu de catre un papa care avea puteri transfrontaliere. In Statul modern exista o distinctie de principiu intre puterea politica si cea religioasa. dar ea este in continuare recunoscuta international. clar delimitat de alte institutii sociale. tentativele islamistilor din Algeria de a lua puterea in anii 90. orice grup armat. in special in raporturile cu Roma. deci este un Stat. Aceasta definitie juridica a Statului are un istoric. a. a fost posibila instituirea unei puteri politice autonome. Belgia. laicitatea este un atribut esential al Statului modern. calificati ca barbari. Statul modern a aparut in parte ca rezultat al acestei dinamici de ruptura a legaturilor cu papa si teritorializarea autoritatii. Al doilea criteriu este cel al populatiei. Aceste dinamici (de non-distinctie intre politic si religio) repun in cauza ideea secularizarii religioase care parea universala si sint o alterare a Statului modern. regimul taliban din Afganistan. orice firma multinationala puternica poate sa-si creeze un teritoriu si sa exercite dominatia asupra unei populatii. tari africane contemporane) cind statele sint compuse din mai multe etnii. Cind populatia care locuieste pe un teritoriul unui stat partajeaza aceiasi identitate nationala vorbim de Statnatiune. atunci cind exista un ecart intre recunoasterea formala si realitatea unor State cu institutii descompuse. Ea are limite. vorbim de Stat national sau multinational. Prima se refera la natura organizatiei : Statul este o intreprindere in sensul ca are o activitate continua ca finalitate 51 . Cind principii si-au afirmat independenta. Un Stat nu exista decit daca este recunoscut de alte state si acest proces se produce formal prin admiterea la ONU. In acest sens in antichitate grecii faceau diferenta dintre ei si altii. In plus de definitia juridica. Pentru ca un stat modern sa existe. pentru ca ea da mijloacele juridice si politice pentru a transcende diversitatea apartenentelor religioase. Definitia juridica a Statului modern Aceasta prima definitie se articuleaza in jurul a patru componente.

adica din utilizarea fortei armate. A doua consecinta se refera la faptul ca Weber face din monopolul constringerii legitime. pentru a supravietui. nu au calitatea de Stat. sefi traditionali) de utilizarea fortei pentru a face din forta un atribut al detinatorilor puterii politice care actioneaza in numele Statului face ca acesta sa aiba o existenta veritabila. Sparta. autoritatea si functiile sint difuze sau concentrate in citeva miini. Nu are frontiere ci limes (limita pina unde se intinde dominatia. de exemplu fenomenul de fragmentarea a Statelor sau miscarile nationaliste sau secesioniste care mineaza Statele din interior (Bosnia. infra-Statele sint forme de organizare a societatilor traditionale sau forme apropiate de Stat. infra-State. Forme non-etatice – infra-etatice. extra-etatice. dominatia este de tip traditional. are frontiere putin sigure si organizare slaba. Exista astfel trei tipuri de astfel de dominatie : dominatia patriarhala care se exercita de catre clanuri familiale sau grupuri care se supun aceluiasi patriarh . autoritatea provine din religie sau din relatii familiale. dupa criteriul detinerii constringerii.e. pe axa Calais-Gdansk si Dubrovnik-Barcelona. printr-o organizare teritoriala cu frontiere recunoscute. ca de exemplu formele care au precedat regatul lui Charlemagne (anul 800). masuri speciale. Statul detine monopolul violentei. Alte dinamici. autoritatea si functiilor sint difuze. 52 . ci cu delimitarea frontierelor. nici organizatii internationale. ea se aplica chiar in aceste conditii: un Stat. Sa ne amintim definitia lui Weber : „Intelegem prin Stat o intreprindere politica cu caracter institutional atunci cind directia ei administrativa revendica cu succes in aplicarea regulamentelor monopolul violentei fizice legitime. Ele sint diferite de federatii ( nu au un guvern federal ) dar si de confederatii (institutiile comune sint mai dezvoltate si deciziile nu se iau in unanimitate).limita virtuala. a fost precedata de trei tipuri concurente de forme non-etatice : oraseStat. a politiei. care. In acest sens. Particularitatea sa cea mai importanta este detinerea capacitatii de a-si impune vointa prin forta. Referitor la criteriul autoritatii. Imperiile traditionale sint exemple de extra-state.. delimiate prin limes. nu in legatura cu marimea lui. orase-Stat. ONG) care pun sub semnul intrebarii capacitatea de control al Statelor. pentru ca este constituit din popoare de limba si practici diferite. Retinem urmatoarea definitie a Statului : Statul reprezinta ansamblul institutiilor si regulilor care asigura viata in comun a unui grup uman asupra unui teritoriu. prin constringere. exceptiaa constituit-o Imperiul britanic care avea o armata bine organizata). in cazul formelor non-etatice. o revolta. extra-State la care putem adauga o alta forma (supra-Statul. definitia lui Weber este remarcabila. ca de exemplu Uniunea europeana). fizice sau simbolice. Sint ansambluri regionale sau continentale de tipul Uniunii africane sau a Uniunii europene care este forma cea mai avansata de supra-Stat. ci o asociatie de state care se reunesc pentru a actiona in comun in anumite domenii (politica monetara sau politica de aparare). un element distinctif esential. nu exista o unitate a regulilor. variabila – care se extinde sau se retrage in functie de cuceriri sau infringeri ). Astfel. detinind puterea ultima a constringerii.. Imperiile sint conduse de dinastii si puterea se transmite prin ordine de succesiune. Prin deposedarea altor grupuri (seniori feudali. Orasele –Stat se caracterizeaza prin natura colegiala autoritatii. Criteriul care ridica cele mai mari probleme este cel al organizarii teritoriale. dupa tipul de organizare teritoriala. Dominatia traditionala. Au existat doua generatii importante : orasele grecesti – Atena. Organizarea teritoriala cuprinde mari ansambluri umane..si aceasta intreprinde are un caracter institutional pentru ca se bazeaza pe reguli stabilite in mod rational si deci pe un aparat administrativ impersonal. Statul este diferit de alte intreprinderi care pot sa existe pe un teritoriu.n. O revolutie. supra-State Constituirea Statului ca forma de organizare teritoriala dominanta. aceasta este constituita din unitati de tip patriarhal. poate declara starea de urgenta. Dar aplicarea violentei este mijlocul specific si peste tot ea este. Violenta nu este in mod natural nici unicul mijloc administrativ nici chiar singurul mijloc normal al unui grup politic. organizarea teritoriala este constituita din unitati cu frontiere nesigure . desi de talie diferita. Chiar mondializarea aduce pe scena o serie de actori (firme multinationale. ultima ratiune” Conform acestei definitii. Diferentierea intre Stat si formele non-etatce se poate face dupa natura functiilor sau ale puterii. Constringere se exercita prin aparate de coercitie formate sau ad hoc. In cazul extra-Statelor. legale sau ilegale. Cu toate acestea. Cit priveste organizarea teritoriala. constringerea este exercitata de aparate de coercitie privatizate sau sub controlul altor autoritati. a inchisorii. Nu exista ierarhie a functiilor. Deci. Ruanda) repun in cauza preponderenta Statului ca actor predominant al scenei internationale. si a doua generatie a orasele-stat europene de la sfirsitul Evului mediu si din epoca Renasterii – Florenta dar si altele. caracterizate prin legaturi de tip feudal sau colonial. in sensul weberian al conceptului. legitime. Constringerea se exercita prin aparate de coercitie adesea arbitrare. autoritatea tribala si dominatia de tip sultanic caracterizata printr-un arbitrariu total (dincolo de clanul familial). si Roma pina sa devina imperiul roman . in cazul absentei altor mijloace. Somalia sau Liberia de exemplu. heterogene. Monopolul constringrii este mai putin organizat decit la State si el difera la imperiile vechi (care nu aveau armate profesioniste si permanente cu exceptia Imperiului roman care avea armate disciplinate si ierarhizate) de imperiile coloniale (imparatul lasa o anumita autonomie de gestiune seniorilor locali sau functionarilor in schimbul unor tributuri . Teba – secolul V-II i. in infra si extra-State. care este mai restrictiva. de tip patrimonial sau sultanic. Supra-Statele nu sint State. Dupa definitia lui Weber exista mai putine state care merita aceasta denumire. pot face ca un stat sa-si piarda aceast statut. au cunoscut acelasi tip de dominatie traditionala.

Colectivitatile locale (sau unitati publice. dar nu au putere legislativa. cum sint de exemplu universitatile) au bugete si responsabilitati. In cadrul acestei forme de Stat. un teritoriu. repartitia competentelor este stabilita prin constitutie. Elementele constitutive ale unui Stat sint : o populatie. financiare si politienesti si administreaza direct ansamblul tarii in virtutea acestui monopol. Nu exista decit o ordine de guvernare si institutii centrale care detin monopolul puterii etatice. b) Stat regional Se caracterizeaza printr-o descentralizare avansata din punct de vedere al autonomiei entitatilor. Apar in state unitare cu disparitati regionale (economice. orase). ca de exemplu Italia sau Spania. Agentii locali dispun de o anumita putere de executie a deciziilor administratiei centrale. Ele dispun de competente legislative. Atunci cind administratia ia decizii si tot ea le pune in executie vorbim de un Stat concentrat. Statul unitar centralizat este Statul in care administratia detine intreaga putere de decizie.Un Stat este o asociatie juridica si politica investita cu putere si autoritate. 3. In versiune moderna. Descentralizarea are un caracter politic. deci dispun de legitimitate. Exista doua nivele de guvernare autonome care exercita o actiune directa asupra acelorasi cetateni. ierarhic (de la virf la entitati locale). Tipuri si forme de Stat Tipul de Stat se refera la natura Statului. Entitatile au parlamente cu adevarata putere legislativa regionala in anumite domenii in concurenta cu parlamentul national. Din acest punct de vedere exista doua forme de Stat : Stat unitar si Stat federal carora li se adauga o forma hibrida – Statul regional.conserva totalitatea atributelor puterii de Stat. culturale). Este deci Statul care are putere totala de decizie si executie. In aceasta forma de Stat nu exista partajul puterii intre Stat si unitatile subordonate (regiuni. acest tip de Stat provine de la Constitutia SUA. Frontierele intre Statul regional si cel federal nu este foarte clara. Formele de Stat se refera la distributia teritoriala a puterii. Guvernul central – instalat in capitala . asa cum arata cazul Marii Britanii. Adesea este forma propusa pentru Statele multinationale. Este in mod necesar un Stat descentralizat. Statul federal aliaza unitatea cu identitati distincte in cadrul unei unitati politice mai mari. Acestea sint mai mari decit entitatile descentralizate si sint omogene. Entitatile locale devin colectivitati teritoriale care dispun de o anumita putere de decizie. ele sint alese. Trei principii il diferentiaza de Statul unitar : 53 . Monopolul puterii – de decizie si executie – este strict. suveranitatea (autoritatea de a lua decizii si de a le impune). o organizatie politica si juridica (aparatul de Stat). adica la fundamentele puterii etatice. 1. Cind Statul centralizat admite o repartitie teritoriala a serviciilor administrative vorbim de un Stat centralizat deconcentrat. Statul unitar descentralizat Este Statul in care puterea centrala accepta un anumit partaj al puterii lasind autoritatilor locale gestiunea anumitor probleme. ea creaza de contra-puteri locale. 2. Pe plan local actioneaza reprezentantii numiti de catre puterea centrala si care actioneaza in numele ei. b) Statul federal Federalismul este o guvernare la mai multe nivele. a) Statul unitar Exercita monopolul puterii in mod unitar. Trimite la sistemul de valori care sint la baza legitimitatii : State democratice – de drept – si state totalitare (pentru particularitati vezi sisteme si regimuri democratice si totalitare in paginile urmatoare). Sub-tipuri de stat centralizat : state centralizate. Deciziile politice sint luate si puse in practica in mod centralizat. dar astazi exista in forme variate. descentralizate si regionale.

Federalismul de concurenta Este un tip de federalism in care intre Statul federal si Statele membre exista un echilibru schimbator intre fortele centrifuge si centripete. o forma tranzitorie fie catre disolutie. Africa de Sud. Aceasta poate fi o particularitate care tine de insasi natura Statului asa cum este descrisa in Constitutie. Quasi-federatii sint State care prin constitutie si functionare sint federatii. Acest tip de federalism corespunde destul de bine cazului canadian. Federalismul unitar Este specific Statelor federale in care greutatea Statului federal este mult mai importanta decit cea a statelor membre. ca in regimul unitar. institutii comune si autonomie regionala pentru colectivitatile teritoriale care compun aceste State. Confederatia este o uniune de State suverane. India. asa cum este cazul Canadei in 1867. ca de exemplu SUA. Provinciile (sau Statele federate) au aproape toate caracteristicile unui Stat avind ordine juridica proprie. Maliezia. • doua ordini de guvernare fiecare in raport direct cu cetatenii lor • Repartitie constitutionala oficiala a puterilor legislativa si executiva si un partaj al surselor de venituri intre cele doua ordini de guvernare care asigura fiecaruia anumite sectoare de autonomie reala • Reprezentarea opiniilor regionale in sinul institutiilor de decizie federale. dar care atribuie anumite puteri derogatorii guvernului federal. un guvern. Exista actualmente 24 de federatii. dar nivelul federal dispune de anumite atribute juridice care sint aplicate provinciilor. Vorbim de un quasi-federalism. Statele membre detin si ele puteri. cind state independente decid sa constituie un stat federal – din motive economice sau militare –in acest caz Statele federate sint anterioare Statului federal si conserva largi puteri. intre carea exiata relatii de autonomie dar si complementaritate. Sau poate fi rezultatul unei evolutii istorice marcata de o tendinta catre centralizare (federalismul american). fie catre un Stat federal (Elvetia). din care 5 sint forme hibride sau quasi-federatii (Canada. b) partajul competentelor c) o autoritate care transeaza in caz de conflict intre ordinele de putere Statele federale prezinta urmatoarele caracteristici comune : • un guvern ales direct de catre toti cetatenii federatiei si care isi exercita direct autoritatea prin legi si impozite . Exista 2 cai de constituire a federatiilor : federatia prin asociere.a) superpozitia a doua ordini juridice. un teritoriu definit. 2. Germania). suprema. Sisteme si regimuri politice 54 . nemodificabila unilateral si care cere consimtamintul unei proportii importante a membrilor federatiei • Un mecanism de arbitraj (tribunale sau referendum) pentru a regla diferendele intre cele doua ordini de guvernari • Procese si institutii destinate sa faciliteze colaborarea interguvernamentala in domeniile de partaj a responsabilitatilor. Guvernul federal detine monopolul decizional in domeniul marilor chestiuni. in general asigurate prin cea de-a 2 a Camera federala • O constitutie scrisa. Exista deci dubla ordine juridica si politica. deci exista o concurenta intre cele doua nivele de guvernare. o administratie. Pakistan. federalism prin disociere cind un Stat unitar se transforma in Stat federal: aceasta forma apare in State multinationale. cu diversitate culturala si risc de fragmentare (de exemplu Belgia care a devenit Stat federal prin disociere in 1993). Tipuri de federalism 1. un parlament.

In cadrul autoritarismului exista o anumita autonomie a societatii. anumite regimuri din tarile Lumii a treia. in special de istoria Angliei si Frantei. Aceasta este definitia minimalista. Daca regimurile totalitare sint reziduale astazi. Cu alte cuvinte. negarea individului si dizolvarea societatii in Stat suprimind orice marja de actiune a societatii. Regimurile naziste. de cucerire a puterii prin lupta concurentiala (alegeri). care acorda pe linga drepturi politice si civice si drepturi sociale si economice. El este amenajarea constitutionala a puterii si raporturile intre institutii. Sistemul astfel constituit prin diferite situatii ale raportului de forta intre rege si parlament a dus la cristalizarea unor drepturi civile si politice : drepturile persoanei. liberala. minimala. comuniste (in special de tip stalinist). utilizarea violentei in scop ideologic. proces care se termina cu transferul puterii catre parlament asa cum este astazi. Paralel. Regimul autoritar prezinta. Sistemul democratic este extrem de complex. Aceasta miscare este accelerata in secolul al XVIII-lea. parlament) si a raporturilor dintre ele. dupa cum privilegiem forma institutionala sau esenta regimului (analiza substantiva). juridica. dictaturi civile. dar regimul autoritar este arbitrar. in functie de aspectul institutional al accesului la putere si exercitarea ei. in timp ce odata cu revolutia industriala economia a devenit capitalista si marchanda. ambele fiind opusul societatii pluraliste. Dupa natura. pina la eliminarea fizica aopozantilor. fasciste. de a defini atributiile institutiilor politice (presedinte.Sistemul politic este o parte a sistemului social care se intinde dincolo de Stat si cuprinde. Regimurile totalitare sint regimuri care monopolizeaza (confisca) puterea prin intermediul partiduluiStat. cel putin accesul la putere este subordonat consimtirii sale. puterea s-a secularizat. Notiunea de democratie este legata de Grecia antica si Evul mediu european. maximala. Cu alte cuvinte reprezinta maniera de a partaja diferitele functii etatice : executiva. In ciuda valului democratizarii. 55 . de propaganda. dictaturi personale (Zair sub Mobutu). Asa cum exista State democratice (de drept) si State totalitare. ceea ce arata ca regimul democratic este in progresie. pluralitate de opinii (reprezentate de partide). Exista forme diferite de regim autoritar. asa exista regimuri democratice. Sisteme si regimuri democratice Democratia este legata de consacrarea ideii de suveranitate populaara (Statul legat de suveranitatea nationala). competitie pentru cucerirea puterii politice. Aceasta Carta este inceputul unui proces de eroziune a autoritatii Coroanei. exista : regimuri militare (Chili sub Pinochet). stimulata de scrierile ginditorilor Luminilor. autoritare sau totalitare. grupuri de interes dar si alte structuri de mediere a intereselor in masura in care aceste structuri influenteaza procesul politic si contribuie la reglarea sociala). regimuri cu partid unic (multe tari africane). Democratia apare deci ca rezultat la raportului de forte intre rege si nobilime care se rezolva in favoarea nobilimii prin reducerea puterii regale. aspectul opresiv. in raport cu regimul totalitar o diferenta de grad. de Constitutia americana si de idealurile Revolutiei franceze. procesul democratic incepe in 1215 odata cu Marea Carta care limiteaza prerogativele regale impunind principiul consimtamintului la impozit prin intermediul unui parlament al nobililor. libertatea presei. de coercitie . pe linga regimul politic si interactiunile cu alte componente ale comunitatii politice (partide politice. dar nu totalizant. reduce opozitia la tacere si exercita un control total asupra societatii. care acorda drepturi politice (drepturi numite negative). Esenta democratiei procedurale il constituie alegerile competitive (democratie electorla) ca metoda de selectionare a reprezentantilor (democratie reprezentativa). libertate de asociere. sint exemple de regimuri totalitare. un mecanism prin care cetatenii exercita influenta asupra deciziilor guvernamentale alegindu-si conducatorii. Democratia este astazi referinta universala. daca poporul nu se guverneaza el insusi. regimuri populiste si birocratii autoritare. legislativa. Ambele recurg la forta. regimul politic si sistemul de partide sint elementele centrale ale sistemului politic. Democratia este o metoda de guvernare. Statul. regimuri bonapartiste. oligarhii rasiale (Africa de Sud pina 1994). Regim politic este o parte a sistemului politic si reprezinta amenajarea functionala a aparatului de stat. astazi 1/5 din State sint in realitate regimuri autoritare. si a faptului ca intre 1985-2002 numarul de tari clasate democratice apropape s-a dublat. Alti autori disting intre : regimuri patrimoniale. limitata la simple alegeri. ceea ce explica acceptiunile diferite ale democratiei. Astfel. Mai exista insa democratia de substanta. Se caracterizeaza prin : exaltarea Statului si a interesului colectiv. formala. cele autoritare exista inca. prin incadrarea monopolistica a poporului si culturii. Distingem astfel intre democratia procedurala. oligarhii clientelare. detasindu-se de religie. democratice. prim ministru. Istoria Angliei unde a aparut democratia arata ca sistemul democratic este rezultatul unei dezvoltari istorice indulungate.

Vorbim de SUA ca de o monarhie republicana. in timp ce multe alte tari sint blocate intre democratie si autoritarism. a monarhiei dualiste engleze. Regimul prezidential prezinta urmatoarele caracteristici : • parlamentul (monocameral sau bicameral) exercita puterea legislativa si bugetara • executivul cu caracter monocefal este condus de un sef de Stat care este si seful guvernului ales prin sufragiu universal ca si membrii parlamentului • puterea legislativa si executiva au putina influenta reciproca – parlamentul nu poate cenzura guvernul si acesta nu poate dizolva parlamentul Este un regim considerat periculos din cauza rigiditatii. Aceste criterii sint explicitate in Constitutie. Echilibrul va fi deci asigurat prin repartitia suveranitatii intre diferite puteri care detin fiecare o parcela de autoritate. cel mai adesea scrisa. El a fost inventat de americani prin Constitutia din 1786 si crearea federatiei in 1789. 140 organizeaza alegeri pluraliste. presa libera. inclusiv la viata decenta – deci sanatate si educatie . Regimul politic corespunde amenajarii institutionale a Statului de drept. Fiecare putere dispune in domeniul ei de competenta de o autoritate absoluta. Apare ca o adaptare. dupa 100 de ani. prima democratie moderne. cu un dozaj diferit a celor doa mari tipuri – semi-prezidential sau semi-parlamentar a) Regimul prezidential Presupune o separare rigida a puterilor si el este ilustrativ pentru SUA. Dezvoltarea regimului parlamentar este legata de istoria politica a acestei tari care a traversat 4 etape de la monarhia feudala a Evului mediu pina astazi. colaborarea puterilor si echilibrul puterilor.Potrivit unui Raport PNUD (Programul ONU pentru Dezvoltare) din 2002. doar 82 (54% din populatia mondiala) sint deplin democratice (respect al drepturilor omului.sistemul prezidential b) supla – regimul parlamentar c) separare mixta – regimuri cu caracter mixt. regimurile politice au la baza principiul separarii puterilor (a functiilor etatice). doar 47 sint democratii operationale. conform teoriei clasice a lui Montersquieu si Locke. justitie independenta). 56 . Din 81 de tari care au accedat la democratie la sfirsitul secolului al XX-lea. b)Regimul parlamentar Este reprezentativ pentru Marea Britanie. din 200 tari. Acest dezechilibru a facut ca variantele africane sa fie numite „regimuri prezidentialiste”. regimul aparind ca o „republicanizare” a principiul monarhic. Presedintele SUA este in fruntea unui executiv puternic. Regimuri democratice In tarile democratice. de drept de disolutie si de drept de cenzura Altfel spus. atunci cind americani nu cunosteau bine evolutia engleza catre regimul parlamentar. Regimul prezidential american traduce viziunea parintilor fondatori pentru care lupta contra absolutismului implica ca puterea sa fie in asa fel repartizata incit nimeni sa nu o concentreze in profitul lui. A inspirat regimuri in America latina si Africa unde a condus la acordarea unor puteri excesive sefului Statului in detrimentul altor puteri. Exista mai multe tipuri de regim democratice in functie de separarea puterilor : a) separare rigide . dar nu va putea sa intervina in parcela de putere detinuta de o alta autoritate. In practica. Trei criterii permit compararea si distinctia regimurilor : • cine detine puterea executiva si legislativa • daca puterea executiva este monocefala sau bicefala • daca exista mijloace de interferenta intre puterea executiva si legislativa in materie de numire. in 106 State existind importante restringeri ale liberatatilor civile si politice. multe revenind la regimuri autoritare (regimuri militare ca in Pakistan sau Myanmar) sau pseudo-democratice (Zimbabwe). tipul de regim implica aspectul separarii puterilor.

de ratificare. ca de exempu in Africa. b. Altfel spus. Se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi : • Parlamentul (monocameral sau bicameral) ales prin sufragiu universal exercita puterea legislativa si bugetara si desemneaza primul ministru • Executivul (intotdeauna bicefal) este format dintr-un Sef de stat protocolar (monarh sau presedinte neales prin sufragiu universal si care nu este responsabil) si dintr-un sef de guvern responsabil in fata parlamentului • Seful guvernului – primul ministru –prezideaza Consiliul de ministrii care exercita in mod colectiv puterea executiva (este un organ colectiv de decizie) • Guvernul exercita puterea reglementara adica edicteaza normele juridice • Existenta unor puteri de interferenta reciproca : parlamentul poate cenzura (sau demite) guvernul si acesta poate dizolva parlamentul In ciuda diferentelor.a. Este legat de istoria celei de-a 5a Republici franceze – 1958. din acest model englez deriva cea mai mare parte a regimurilor parlamentare (din Commonwealth sau nu) dar si cele prezidentiale. Marea Carta din 1215 care a instaurat o monarhie limitata – regele avea nevoie de consimtamintul nobilimii (aristocratiei) pentru a culege impozit 1603-1688 – monarhia dualista – apare principiul responsabilitatii ministeriale si partidele politice Din 1688 – odata cu adoptarea Bill of Rights –se trece la parlamentarism dualist – regele e obligat sa accepte principiul unei guvernari conduse de un prim ministru responsabil in fata lui si a parlamentului 1780 – GB intra in plin regim parlamentar – regele George III pierde mintile si parlmentul guverneaza veritabil e. esentialul functiei de decizie apartine guvernului (cabinet). O varianta a regimului parlamentar este regimul de cabinet. Regimul parlamentar se caracterizeaza prin separarea supla a puterilor intre legislativ si executiv. fiind instituit din vointa lui de Gaulle de a „rationaliza regimul parlamentar” care a fost la originea multora din crizele celei de-a 4a Republici. Cazurile Marii Britanii si Canadei ilustreaza acest tip de regim. Este considerat ca cel mai favorabil stabilitatii politice din cauza supletii sale. o popularitate deosebita in rindul electoratului si care depaseste popularitatea partidului sau • Puterea de decizie se concentreaza in jurul Primului ministru si al cabinetului sau • Ministrii devin in acest caz mai mult echivalentul secretarilor de Stat de tip american si sint legati de functia de executie • Consiliul de ministri devine mai ales un organism de coordonare. 57 . d. un caracter carismatic. In acest tip de regim. exista posibilitati de interferenta intre puterea legislativa si executiva. dar s-a dovedit ca are dificultati sa functioneze in unele contexte politice si instituionale. Caracteristici: • puterea legislativa reala apartine guvernului • parlamentul ratifica • concentrarea puterii in sinul cabinetului care reuneste un numar limitat de ministrii alesi de catre primul ministru • Parlamentul devine tribuna opozitiei • Existenta bipartismului sau a unor coalitii stabile si disciplinate O varianta a acestui tip de regim este regimul de cabinet cu puternica dominatie a Primului ministru care are urmatoarele particularitati : • Puterile Primului ministru egaleaza sau depasesc pe cele ale unui presedinte intr-un regim prezidential • Exista atunci cind Primul ministru poseda un leadership puternic. Separarea este supla pentru ca specializarea functiilor nu exclude colaborarea instituionala. c)Regimul mixt Poate fi semi-prezidential sau semi-parlamentar. c. Din 1911 acest regim a evoluat catre un regim de cabinet cu slabirea Camerei lorzilor si cu depline puteri a Cabinetului Primului ministru care este seful majoritatii din Camera comunelor.

executia. c) Coordonarea consta in armonizarea diverselor politici. se mentine un executiv bicefal. ca de exemplu in Niger unde un puch militar a pus capat coabitarii conflictuale in 1996. cu puteri proprii: numirea primului ministru. b) Executia consta in gasirea mijloacelor concrete pentru aplicarea politicilor.ales prin sufragiu universal – poate dizolva parlamentul . intrucit soclutiile iamginate trebuie sa fie cele mai acceptabile (optimale) din punct de vedere politic. disolutia parlamentului. seful majoritatii parlamentare . Conceptia are un aspect tehnic. Recapitulind : Regim parlamentar . Dar are si un aspect politic. daca exista insa o opozitie de viziune – situatie de coabitare – presedintele ramine titularul unor competente importante – este „garantul institutiilor” – dar puterea reala apartine Primului ministru. Cele trei elemente esentiale ale actinuii guvernamentale sint : conceptia. ca si in regimurile prezidentiale.primul ministru – seful guvernului. Ca si in regimurile parlamentare.seful Statului. Logica regimului semi-prezidential poate fi rezumata astfel : • alaturi de Presedinte. Pot exista deci doua situatii : daca presedintele este in convergenta de orientare cu majoritatea parlamentara.Regimul semi-prezidential vizeaza cresterea puterilor executivului prin intarirea in cadrul lui a puterilor Presedintelui. Aceasta functie se exercita atit cu ocazia conceptiei cit si a executiei. alege presedintele (mai putin in cazul monarhiei) Regim prezidential . un Prim ministru si un Consiliu de ministrii care este responsabil in fata parlamentului • Presedintele (seful Statului) prezideaza Consiliul de ministrii • Parlamentul detine puteri legislative si bugetare. fara putere de disolutie . acela de a gasi solutia adaptata la problemele ridicate de societate. Exista situatii cind disputele politice pot fi fatale democratiei. Se refera la operarea alegerilor prioritare care se impun (rolul comitetelor interministeriale). raspunsuri la cererile sociale.parlament – poate rasturna guvernul – poate fi dizolvat Ceea ce ne intereseza in mod particular sint functiile guvernamentale.parlamentul – acorda increderea sa primului ministru. punerea in practica si controlul unei administratii apte de a realiza aceste politici. dupa care a revenit la regimul mixt in 1999.seful statului – monarh sau presedinte protocolar .primul ministru – poate sa existe dar nu este decit „creatia” presedintelui . el este „cheia de bolta” a regimului si elementul motor al sistemului . Presedintele pastrind puterea in domeniul politicii externe („domeniul rezervat”). Seful Statului dispune de o legitimitate egala cu cea a Parlamentului (monocameral sau bicameral).parlamentul – nu poate rasturna guvernul. coordonarea. el este ales prin sufragiu universal. xxx 58 . In acest tip de regim puterea legislativa a parlamentului este delimitata. In aceasta situatie Presedintele poate destabiliza institutiile mai ales in tinerele democratii inspirate de modelul francez. dar mai limitate. Presedintele este dotat.seful statului – ales prin sufragiu universal. nu poate fi dizolvat Regim mixt .primul ministru – responsabil in fata parlamentului care il sustine si il poate rasturna . a) Conceptia reprezinta elaborarea de actiuni (politice) care sint solutii. Are dreptul de a suspenda guvernul • Presedintele poate dizolva parlamentul si acesta poate cenzura guvernul • In caz de coabitare Primul ministru este adevaratul detinator al puterii executive.

stat federal cu regim prezidential . alaturi de alte structuri de reprezentare. puternic concentrat. Reprezentarea politica – forte si comportamente politice Institutiile politice nu capata sens decit analizate in raport cu fortele sociale si politice care le anima. institutii diferite pot prezenta similitudini in functionarea lor atunci cind sint animate de forte si comportamente politice asemanatoare. conform acestei defintii. sint actorii centrali ai sistemului politic. regim semi-prezidential. conducatorii organizeaza alegeri artificiale pentru a-si legitima puterea.Vom examina in modulul urmatoar citeva cazuri empirice. Ultimul criteriu este cautarea sprijinului popular prin alegeri. ceea ce explica de ce. De asemenea aceasta difintie subliniaza importanta alegerilor in procesul de legitimare a unui partid politic. Institutiile sint structuri in care actorii sociali si politici actioneaza. Natura si configuratia acestor forte determina o functionare diferita a unor institutii formal aceleasi (sau asemanatoare). puternic descentralizat (apropape de Statul regional). 59 . Primul este continuitatea organizatiei adica institutionalizarea si caracterul durabil al organizatiei. Al doilea criteriu este anvergura organizatiei. intretindind raporturi regulate si variate cu nivelul national. Marea Britanie. si nu de a influenta puterea . Definitie si tipuri de partide politice Ideea de „partid”. aparitia in anii 70 a Prtidelor verzi a obligat analistii sa regindeasca categoriile si tipologiile existente. sau ceea ce numim fenomenul partizan a existat la inceput in Europa medievala sub forma organizatiilor dominate de nobili si alti seniori. O organizatie politica de circumstanta sau care depinde de fondator nu este un partid politic. Canada. fenomenul partizan a luat forma unor grupuri episodice. singuri sau impreuna cu altii. adica a actorilor sociali si politici. regim parlamentar de cabinet. este o organizatie bine stabilita si aparent durabila. adica o organizatie care dureaza mai mult decit conducatorii . Definitia lui Lapalombra si Myron pune in evidenta criteriile care permit sa identificam un partid politic. a unor asociatii. Este un criteriu crucial care face diferenta intre partide politice si de alte ONG sau grupuri de interes care nu au acest obiectiv. Stat federal. De exemplu. un partid politic include mai mult decit partizanii unui lider si e diferit de lobby (grupuri de interes) care incearca sa influenteze decizia politica. Al treilea criteriu este vointa de a cuceri puterea. Dezvoltarea partidelor si a Statului de drept ca institutii centrale ale democratiei este concomitenta. usor centralizat. Este vorba de SUA. si invers. Partidele propiu zise apar in secolul al 19-lea oadata cu sufragiul largit. Germania. O provocare similara a venit din partea tarilor non occidentale in special din Lumea a treia. fiecare fiind ilustrativ pentru un anumit model de raporturi politica / admnistratie in functie de diferitele tipuri de Stat si regimuri politice. Stat federal cu puternica tendinta catre descentralizare. regim de cabinet . Astfel. odata cu ascensiunea politica a burgheziei. Stat unitar. Stat unitar. acest factor distinge partidul de sindicat sau junte militare (care nu fac alegeri) Plecind de la aceste criterii s-au realizat diferite tipologii. regim parlamentar. O definitie clasica a acestor organizatii este cea propusa de Lapalombra si Myron : Partidul politic este o organizatie durabila. chiar in regimuri totalitare. Partidele politice – componenete esentiale ale Statului si democratiei moderne Partidele politice sint indisociabile de Statul democratic modern. El are nevoie de sprijin popular pentru a exista. cauta sprijin popular prin alegeri sau in alt fel. aceasta trebuind sa exista atit la nivel national cit si local. Apoi. Partidele politice. cluburi politice locale dominate de notabili. Franta. vointa deliberata a conducatorilor nationali si locali ai organizatiei de a cistiga si exersa puterea. unde fenomenul partizan este recent si unde partidele au aparut fie prin mimetism institutional sau ca o mostenire a colonizarii. insa realitatea politica pune in evidenta o multitudine de situatii dificil de clasat in schema clasica.

incluzindu-i in sistem prin oferta politica. ele garanteaza stabilitatea si ordinea politica rezolvind conflictele prin alegeri. Herbert Kitschelt a propus categoria „partidelor de miscare”. devenind organizatii usoare.In 1951 politologul Maurice Duverger a realizat o tipologie devenita clasica care distinge intre partidele de masa si partidele de cadre. dind ca exemplu partidele libertare de stinga a caror versiune sint partidele verzilor si partidele post-industriale de extrema dreapta. Functia de structurare politica. esential concentarte pe alegeri. ierarhizat. O analiza recenta a functiilor partidelor in lume a aratat ca partidele au evoluat in ultima perioada a secolului trecut. Sint partide caracterizate prin dominatia elitelor si a retelelor lor. Partide de cadre sint istoric anterioare si sint o creatie din interior. Aceste partide resping interesul traditional pentru problemele economice pentru a se concentra pe probleme de stil de viata in cazul libertarienilor sau pe imigratie (si pe o ideologie xenofoba) in cazul Frontului national. interesul pentru procesul emergentei partidelor anti-sistem. Aceasta functie se bazeaza pe principiile democratiei liberale si pluraliste. partide nationaliste din diferite tari europene. Partidele americane nu sint partide de masa datorita slabei ideologii si slabei ierarhii. in special bazata ideologii clare s-a diminuat substantial. Mai recent. Deoarece in anii 60 s-a observat ca aceasta tipologie nu corespunde tuturor contextelor. adica in societati in care dreptul de vot nu era acordat intregii populatii. lingvistic si regional. este cea de reprezentare si mediere a intereselor. sint partidele sociaaliste si social-democrate clasice. Din aceasta cauza nu sint nici partide de notabili sau de cadre. Functia de selectionare a personalului politic – se refera la faptul ca partidele selectioneaza si furnizeaza sistemului politic candidatii pentru functii guvernamentale asigurind astfel si reinnoirea politica. ca si pentru capacitatea partidelor traditionale de a raspunde noilor probleme si provocari lansate de fenomenul 60 .. De exemplu. O alta ajustare a fost impusa de evolutia mai multor partide socio-democrate sau crestin democrate dupa al doilea razboi mondial. ca Frontul national in Franta. Partidele au de asemenea si o functia de integrare sociala. capabil sa mobilizeze o baza partizana larga s-aestompat. organizatiile locale fiind autonome. sindicate. partidele noii stingi). care permit canalizarea nemultumirii anumitor forte sociale si care altfel. Sint partide acre cauta suport popular. in regimul reprezentativ. modelul centralizat. La alti autori. Partidele structureaza arena politica prezentind programe politice in principiu diferite. alaturi de grupuri de interes. Partidele politice si-au abandonat ambitia ideologica vizind o baza electorala eterogene. actionind ca un factor de cimentare indispensabil mentinerii unitatii intr-o tara eterogena pe plan cultural. fara aceste structuri de exprimare. Sint partide antisistem. Ele apar in oligarhiile cenzitare. aceasta functie este asimilata celei de structurare a vietii politice. Otto Kirchheimer a propus ca aceste partide sa se numeasca partide de rasamblare sau de electori (catch-all parties sau attrape-tout in franceza). Partide de masa sint o creatie externa. Partidele contribuie la socializarea cetatenilor obisnuiti clarificind mizele. Aceasta tipologie care reflecta istoria europeana de atunci este bazata pe originea si mai ales pe structura partidelor. si alte structuri ale societatii civile. adica emerg la nivelul societatii civile. Pentru analistii partidelor politice. Ele au aparut odata cu sufragiul universal din nevoia de a include si incadra masele marginalizate si pina atunci excluse din arena politica. au fost propuse alte clasificari. Dar aceasta functie a declinat mult in conditiile atenuarii bazelor lor ideologice. cu exceptia partidelor religioase funcdamentaliste. In cazul partidelor fara vocatie guvernamentala vorbim de o functie tribunitiana. ar rasturna institutiile prin forta (de exemplu partidele comuniste din Europa dintre anii 1940 si 1970 care nu vizau sa intre la guvernare ci sa rastoarne sistemul. cu structuri organizationale care indeplinesc un numar redus de functii. Functiile partidelor politice O prima functie. Partidele nu sint decit unul din aceste mecanisme de agregare si reprezentare a intereselor. in SUA nu exista partide de cadre sau de masa. Functia de integrare opereaza si la nivel colectiv. La fel.

Astfel. fata de interesele si asteptarile cetatenilor. In SUA si Canada nu exista partide bazate pe clivaje de clasa. formatiunile politice aparind pe liniile acestor clivaje. Astfel. Institutiile politice si performantele politice slabe. etc. clivajele partizane din anii 60 reflecta structura clivajelor din anii 20 (Rokkan). cinismul si coruptia politicienilor si partidelor pot compromite democratia si sint obstacole pentru consolidarea democratica. ideologiile conservatoare privilegiaza economia de piata. procedeaza la sociogeneza partidelor. Aceste analize. Evaluarea tot mai invocatei crize a democratiei arata ca . dezvoltarea clasei mijlocii si a individualismului care e putin compatibil cu angajamnetul colectiv. Diferentele ideologice si partizane sint rezultatul clivajelor din cadrul fiecarei tari. a dat nastere unei bogate literaturi asupra crizei democratiei. cu efectul absenteismului si scaderii afilierii partizane. bazate pe sociologia istorica si politica. Aceasta ideea a confruntarii introduce notiunea de clivaj social. revolutia industriala si revolutia sovietica care si-a difuzat efectele in alte tari. Astfel. La baza diferentele dintre partidele politice se afla divergenta de idei. Aceste fenomene se manifesta si in tinerele democratii din Europa post-comunista. Aceasta scade performanta partidelor si deci increderea in ele. ceea ce impliedica aparitia de partide mici. leaderi si institutiile reprezentative a declinat peste tot. cresterea rolului mediei care da mai multe informatii si favorizeaza evaluari . Aceasta tendinta se traduce prin scaderea fidelitatii fata de angajamente. prin degradarea leadershipului politic. Diviziunile ideologice asupra unor chestiuni (rolul Statului sau tipul de economie) reflecta clivajele sociale legate de apartenenta religioasa sau de clasa. in timp ce doctrinele de stinga favorizeaza reglarea pietii pentru a asigura egalitatea economica. declinul capitalului social care reduce increderea intre oameni . In acest fel. partidele politice mediatizeaza vointa politica a categoriilor si grupurilor sociale care se confrunta. In special in SUA nu a existat niciodata socialism. de scaderea capacitatii acestora de a-si indeplini functiile.mondializarii. initiativa individuala. Astfel. in special asupra incapacitatii partidelor politice de a contribui la consolidarea democratiei.chiar daca cetatenii sint solid atasati principiilor si valorilor democratice . accepta inegalitatile sociale si economice. Prin partide. partidele au aparut din fenomenul partizan care la rindul sau trimite la conceptii diferite a interesului general. partidele nu sint tranzitorii. Partidele sint tot mai incapabile sa exprime interese colective. Diferentele dintre grupurile in competitie se afla la baza conflictelor politice care la rindul lor reflecta interesele divergente pe baza carora partidele se vor mobiliza. Cauzele crizei democratiei O prima cauza o constituie schimbarile sociale structurale : de exemplu mondializarea care limiteaza capacitatea si competenta partidelor . In masura in care clivajele exprima diferente sociale importante. Fiecare din aceste momente pune in opozitie conceptii diferite in jurul unor mize diferite. Partidele politice si clivajele sociale Partidele pot fi analizate ca expresie a clivajelor sociale. Cit priveste revolutia rusa din 1918. aprara anumite valori (laicitatea).increderea in partide. Reforma corespunde clivaajului centru / periferie avind ca miza centrala religia nationala sau supranationala. deoarece sistemul economic american permite mobilitatea sociala si integreaza imigrantii. 61 . aceasta a reflectat clivajul proprietari / muncitori iar miza a fost conflictul de clasa. Revolutie industriala a tradus clivajul nobilime funciara / burghezie avind ca miza controlul agriculturii si industriei. grupurile nu-si recunosc interesele in programele si proiectele politice. diferentele sociale iau forma reprezentarilor politice. revolutia nationala sau democratica. O alta cauze este legata de modificari in comportamentul partidelor politice. Revolutie nationala sau democratica a corespuns clivajului Stat / biserica vizind separarea Stat / biserica si crearea Statui laic. dind nastere partidelor comuniste dupa 1921 si conducind la sciziunea partidelor de masa in partide socio-democrate si partide comuniste. Chiar daca profunzimea acestei nemultumiri variaza de la tara la tara ea este generala. Partidele occidentale actuale sint rezultatul unor clivaje aparute in urma unor momente speciale din istoria fiecarei tari : Reforma. adica a conditiilor socioistorice a emergentei partidelor.

Diferentele intre ratele de participare sint puternic legate de contextul institutional in care sint tinute alegerile. interesul pentru participarea politica a fost dominat de doua mari probleme : cea a nivelului si carcateristicilor participarii la alegeri (cine voteaza) si cea a motivatiilor alegerii. Participarea electorala Sanatatea democratiei se poate masura prin rata de participare la alegeri si la viata politica in general. considera. Participare si comportamente politice In viziune traditionala. Mobilizarea traduce constiinta pe care o au votantii despre rolul lor ca raspuns la mesajele partidelor si mediei. a revolutiei postmoderna (postindustriale sau postmaterialiste). in sistemele in care voturile nu se risipesc. apar diferite coalitii putin sau de loc partizane. in functie de tara. dimpotriva. Alti politologi. In Franta de exemplu. ecologism. terorism. ca nu este un declin al fenomenului partizan. angajeaza resurse (financare. Partidele ca actori strategici Partidele sint organizatii care aplica strategii. ci pe elitele politice (leaderi). Resursele sint cele de care dispun indivizii pentrue a participa: informatie si cunoastere. Cu toate acestea. ci ale crizei reprezentarii clasice. fac calcule. In studiile electorale. mai ales cele care influenteaza maniera in care sistemul politic raspunde alegerii votantilor. ca cele care utilizeaza scrutimul proportional. dezideologizarea. fac alegeri. In mod traditional.Schimbarile sociologice din lumea occidentala din anii 70 (dezvoltarea clasei mijlocii. Votul este obiectul de studiu central al sociologiei electorale. situatia este mult mai complexa pentru ca. In acest caz. chiar legile electorale restring sau largesc posibilitatea ca cetatenii sa-si exprime alegerea. suportul de care dispun) pentru atingerea scopurilor. Analiza partidelor ca „actori rationali” (strategici) se aplica bine analizei crearii partidelor in Europa post-comunista. Un 62 . sex si timp. se inscriu deci in paradigma actorului rational. apar partidele verzilor. Partidele sint decidenti. Dupa unii autori. rate inalte de participare sint considerate ca indicatori ai unei democratii puternice. Acest tip de analize a aparut ca o critica a determinismului sociologic. mobilizare si motive instrumentale. absenteismul. partizane. adica a partidelor care pentru a cistiga puterea aleg strategii rationale de actiune. Anumite analize incearca sa demonstreze ca motivele instrumentale sint cele mai susceptibile sa explice diferentele ratelor de participare. pentru analiza crearii partidelor attrape-tout. au rate de participare mai ridicate. apar alte forme de participare politica sub forma miscarilor sociale (feminism. slabirea legaturilor traditionale) au dus la declinul modelului sociologic care explica votul pe baza clivajelor sociale (apartenenta de clasa). in defavoarea ideologiei. Jacques Chirac. au obiective. In tarile in care alegerile au putine consecinte pentru ca coalitiile guvernamentale nu depind de rezultate si ca deciziile importante trebuie supuse referendumului. nu sint expresii ale crizei participarii politice. Desi exista numerosi factori care explica votul si variatiile in materie de prticipare electorala. furnizind astfel o explicatie a declinului partidelor traditionale tipice revolutiei industriale. participarea este scazuta (Elvetia este un exemplu). participarea politica nu are sens decit in regimuri democratice. sanatate. in special influenta clivajelor sociale asupra alegerii electorale. participarea se apreciaza in functie de vot si de activitatile legate de vot in democratiile reprezentative. Motivele instrumentale ale votului reflecta ideea ca a vota poate genera rezultate. In perioada actuala. singurele care acorda un spatiu de exprimare si de participare cetatenilor. punind accent nu pe socio-istoria partidelor. anarhism) care nu au proiecte politice de tip traditional partizan. al doilea tur al alegerilor prezidentiale din 2002 a mobilizat mai multi alegatori decit cea mai mare parte a alegerilor din cauza riscului de a vedea candidatul extremei drepte cistigind in fata candidatului dreptei clasice. aceste variabile pot fi grupate in trei categorii : resurse. ci obiective politice. ci un proces de adaptare a partidelor la noile transformari prin accentul pus pe dezvoltarea unor strategii pragmatice pentru a face fata noile provocari in defavoarea angajamentului ideologic si militantismului traditional. studiului aparitiei partidelor radicale din Europa occidentala (de exemplu Liga nordului din Italia). Dimpotriva. miscari ale drepturilor omului.

modalitatile de actiune si obiectivele. anarhisti. Apar noi clivaje intre munictorii independenti si cei salariati. Aceste clivaje s-au transformat. mobilizarariel din 1968 erau produse de indivizi si grupuri de stinga (maoisti. de declinul religiilor traditionale si de schimbarile ideologice. ocuparea de universitati. analizele bazate pe clivaje electorale au fost inlocuite de studii bazate pe strategii si care pun accentul pe importanta pe care electorii o acorda mizelor si candidatilor. Bartolini si Mair au aratat ca din anumite puncte de vedere perioada anilor 50 si 60 au fost „exceptionale”. In acest an s-au produs cele mai mari mobilizari din perioada de dupa razboi. urmare schimbarilor structurii sociale . trotskisti. dar spre deosebire de actiunile partidelor fasciste si naziste. Miscarile sociale ca forma de actiune politica Dupa un deceniu de mobilizare a miscarilor anti si altermondialiste. Aceste forme de participare politica. atentate). parlamentul european este. Miscarile din acea perioada. refuzul de a plati impozite. Ele pot eventual dar nu necesar sa conduca la actiuni ilegale (nesupunere civila) sau violente (confruntari cu fortele de ordine. sechestrarea patronilor. au largit limitele politicii contemporane. in special in democratiile avansate. in legatura de exemplu cu problemele sociale si cheltuielile etatice. incepind cu anii 60 ai secolului trecut. ca de exemplu 63 . miscarile utopiste. O analiza istorica care se intinde pe perioada unui secol. sintem tot mai constienti de importanta miscarilor sociale si a diversitatii comportamentelor politice. fara medierea elitelor si a canalelor clasice ale democratiei reprezentative. baricade. campaniile de nesupunere civila. feministi. putin dotat de puteri si are putina influenta. institutiile. desi aceste actuni au fost mult timp ignorate de stiinta politica. Nu exista insa consens printre cercetatori cit priveste rolul declinului clivajelor de clasa si cresterea votului axat pe mize ca explicatie a volatilitatii voturilor. Sint actiuni directe care pun fata in fata cetatenii si detinatorii puterii. Nivelul de mobilizare. Caracteristicile votului Concluzia cea mai importanta care reiese din studiile electorale actuale este ca motivele alegerii electorale s-au schimbat semnificativ in ulimele decenii. intre angajatii sectorului public si cel privat. Istoric. miscarile sociale. Initiativa revine cetatenilor care stabilesc momentul. O constanta este permanenta si vivacitatea acestor miscari care incalca rutina politica.sistem care ignora alegrile votantilor va motiva putin cetatenii sa mearga la vot. Aceasta explica slaba participare la alegerile deputatilor parlamentului european chiar in tari unde rata participarii este de obicei ridicata. Inainte de 1970 se considera ca orice comportament colectiv este o dovada a incapacitatii instituiilor si proceselor politice sa absoarba tensiunile rezultate din schimbarile rapide ale societatii. ca de exemplu manifestatiile. Revoltele. puterea sau politica acesteia. inclusiv in procesul mondializarii. sint numite de politologi „non conventionale” sau „protestatare”. asa incit multi politologi estimeaza in prezent ca eticheta de „non conventional” utilizata pentru a caracteriza aceste miscari nu mai este potrivita si ca este preferabil sa vorbim de „societate in miscare”.ele insele cauzate de modificarea lumii industriale. rapiri. ocuparile de sedii profesionale sau administrative. Anul 1968 a fost un moment cheie in repunerea in cauza a acestei perspective de analiza a miscarilor sociale. Aceste miscari nu s-au limitat la Europa ci au cuprins si campusurile nord-americane dar si orase din America latina. o mica parte a electoratului respecta optiunile clasice si identitatile partizane cind isi exprima votul. blocarea circulatiei sau greva. De altfel. Aceste evolutii si aspiratia catre o mai buna democratie. clivajele politice produse de diferentele religioase si de clasa au structurat discursul si tipurile de politici in cadrul democratiilor occidentale. Atentia acordata acestor noi mize a fost insotita de cresterea interesului pentru participarea politica. miscarile religioase sau sectare. nivelul lor de acces la decizia politica au variat mult in ultimele decenii. Astfel. In consecinta. Intr-adevar. radicalismul organizatiilor. Incepind cu anii 60. Sint actiuni contestatare care repun in cauza ordinea existenta. erau considerate ca simptome de criza. pina astazi. anii 90 si urmatorii marcind o intoarcere la forme anterioare de comportament politic. Sint actiuni colective care mobilizeaza grupuri de cetateni in numele apararii unor interese comune. miscarile de protest si in general organizatiile politice neafiliate principalelor partide politice sau sindicatelor au devenit componenete permanente ale peisajului politic. clivajele electorale au tendinta sa se atenueze.

de rolul lor de mecanisme de reprezentare in materie de participare politica. Din aceasta definitie decurg doua consecinte : pluralitatea necesara a partidelor care compun sistemul si posibilitatea. Sint diferite strategii ale societatii in vederea cistigarii unui spatiu de participare. in timp ce reprezentarea proporitionala incurajeaza diversitatea. analistii sint tot mai interesati de acest tip de actiune politica. numai doua partide cistiga puterea (Partidul laburist si Partidul conservator in Marea Britanie. Astfel. Tinind cont de importanta miscarilor sociale asupra politicii si pentru dezbaterea universitara. de simetrie bipolarizata. un multipartidism simplu sau complex. Moduri populare de actiune politica si „politica de jos” Diferite forme de participare politica din sistemele autoritare (societati non-occidentale si nondemocratice. tari unde. de mutatiile sociale si culturale ca si de sistemul institutional. ca de exemplu miscarea pentru paritate in Franta. In functie de modul de scrutin adoptat bipartidismul sau multipartidismul pot fi perpetuate sau transformate. au avut un impact decisiv si durabil asupra politicii. Miscarile feministe siau adus contributia si in domeniul dezvoltarii. inclusiv prin participarea la o economie informala care sustrage politicii guvernamentale o parte din continutul sau. respectiv Partidul democrat si Partidul republican). Din aceasta cauza exista nuante de la un context la altul chiar daca modul de scrutin este acelasi. Formele multipartidismului pot fi variate. expresie a frustrarii sociale dar si a autonomiei societatii civile : luarea in derzoriu a leaderilor politici. sau partide multiple cu importanta relativ egala. Sistemele de partide pot fi bipartide sau multipartide. Sint moduri populare de actiune politica. dupa unii autori. Este cazul Marii Britanii si a SUA. rezistenta prin arta. miscarile ecologice. Sisteme de partid si moduri de scrutin O definitie generala a sistemelor de partide competitive.militantismul pentru drepturi civice. Aceste miscari s-au mobilizat si pentru alte mize politice. Idee de baza este ca putem avea partide multiple dominate de un singur partid (in Canada Partidul liberal dupa 1993) sau partide multiple cu doua partide principale (Israel). mai mult sau mai putin regulata. a unor coalitii intre partidele politice in scopul exersarii puterii. ca de exemplu sanatatea. institutiile reprezentative sint apreciate si pe baza capacitatii lor de a reprezenta diferitele componente ale populatiei. Moduri de scrutin si sisteme de partid Modurile de scrutin sint determinate de legea electorala din fiecare tara. Aceasta problematica s-a impus ca urmare a mobilizarilor miscarilor de femei. in Belgia. In special modul de scrutin influenteaza cel mai mult sistemul de partide : scrutinul majoritar intr-un tur favorizeaza sistemul bipartit. Obiectul lor este de a institui 64 . chiar sciziunea partidelor. alti autori identifica alte forme : multipartidism de asimetrie multipolarizata. adica a celor specifice democratiei. Bipartidismul nu inseamna ca scena politica e ocupata numai de doua partide. dar sint tot forme de participare politica. Modurile de scrutin au consecinte variabile asupra sistemului de partide si asupra stabilitatii guvernamentale. bunastarea sau autonomia economica. sau de simetrie multipolarizata. cel cu 2 tururi tinde catre un sistem multipartit. Exista. in fostele tari comuniste) sint comportamente care nu se inscriu in schema clasica a votului si nu se exprima prin canalele traditionale. in absenta unui partid majoritar. constituind piliere ale miscarilor antimondialiste (de exemplu Marsul mondial al femeilor din 2000). in Italia. se poate favoriza o guvernare majoritara sau o guvern de coalitie. la guvernare a doua partide cu vocatie majoritara. ci desemneza un sistem de partide fondat pe alternanata. feminismul. Sistemul de partide este influentat de istoria fiecarei tari. in ciuda existentei si altor formatiuni. Multipartidismul se refera la situatia in care mai multe partide sint reprezentate in parlament ceea ce diminuaeza probabilitatea ca numai unul din ele sa formeze un guvern majoritar. considera aceste sisteme ca fiind un ansamblu structurat constituit din relatii de opozitie si de cooperare care exista intre partidele care actioneaza pe scena politica ale unei societati politice. Problematica raporturilor sociale ale sexelor (raporturi de genre) este deosebit de interesanta din acest punct de vedere.

Locurile ramase sint atribuite partidelor care au numarul cel mai important de voturi neutilizate pina la epuizarea locurilor. ca de exmeplu metoda Hondt care da aceleasi rezultate cu reprezentarea proportionala cu atribuirea de locuri celei mai mari medii. In prima etapa se calculeaza coeficientul (citul) si se impart voturile obtinute de fiecare partid la acest coeficient electoral. Se 65 . Reprezentarea proportionala este in mod necesar un scrutin de liste. In scrutinul cu majoritate absoluta candidatul trebuie sa obtina mai mult de 50% din voturi pentru a fi ales. dar se potriveste perfect alegerilor legislative care pun in joc un numar mare de locuri. Partidul care obtine media cea mai importanta obtine locul adaugat care nu mai este fictiv. Reprezentare integrala se aplica atunci cind ansamblul tarii constituie o singura circumscriptie si cind partidele prezinta liste nationale. se calculeaza un coeficient electoral pentru fierare circumscriptie si se procedeaza la repartitia locurilor. suma locurilor din circumscriptii corespunde nr. O reforma electorala poate determina influenta politica a unui partid sau chiar existenta lui. anasamblul voturilor valabile pe plan national se divide la numarul total de mandate pe plan national . Ele influenteaza deci atit sistemul de partide (multi sau bi partidism) cit si natura guvernului (majoritar sau de coalitie). se imparte rezultatul obtinut de fiecare partid la 1. In al doilea tur. se organizeaza al doilea tur. se obtine o cifra numita coeficient electoral. Pentru repartizarea locurilor se procedeaza in doua etape. In practica este o metoda de repartitie a locurilor in reprezentarea apropiata. Dar poate fi si plurinominal atunci cind se voteaza o lista de condidati. Exista mai multe modalitati de reprezentare proportionala in functie de modul de repartitie a locurilor si amploarea circumscriptiei. Este in general uninominal adica in fiecare circumscriptie electorala alegatorii desemneaza un ales. Scrutinul majoritar este modul de scrutin in care este ales candidatul care obtine cele mai multe voturi. Functioneaza dupa urmatorul principiul : in fiecare circumscriptie calculul pentru repartitia locurilor nu este exact si ramin locuri neatribuite si voturi neutilizate de catre partide.modul de repartitie a locurilor . Daca nici un candidat nu a obtinut majoritatea absoluta in primul tur. A doua formula este cea a repartitiei dupa metoda celei mai mari medii. Aceasta se deruleaza in 2 etape. Pentru aceasta exista mai multe metode. Exista trei moduri de scrutin – majoritar. Al doilea criteriu . dar nu foloseste un coeficient electoral ci un repartitor. In scrutinul cu majoritate relativa este declarat ales candidatul care a obtinut cele mai multe voturi in primul tur. Fiecarei circumscriptii ii corespunde un numar de locuri. Ca si la reprezentarea integrala. scrutinul poate fi cu majoritate absoluta (cind nu sint decit doi candidati ca de exemplu in cazul alegerilor prezidentiale) sau relativa (cind se prezinta mai multi candidati.nu este numai o metoda de repartitie a locurilor. Scrutin proportional urmaresta sa dea fiecarui partid un numar de locuri proportional cu voturile pe care le obtine. ca de exemplu in cazul alegerilor municipale sau legislative). 3. cu ocazia alegerilor. fiecare partid obtine numarul de locuri care corespunde raportului dintre numarul de voturi obtinute de el si coeficientul electoral.regului prin care se repartizeaza. In acest caz teritoriul este decupat in mai multe circumscriptii in care partidele isi prezinta liste. Pentru repartitia locurilor ramase se atribuie un loc fictiv fiecarei liste si se imparte numarul de voturi ale listei la acest numar majorat. In acest caz se poate opta fie pentru o lista blocata impunind alegatorilor sa voteze in bloc lista asa cum este ea constituita de partid. Prima etapa este identica celei de la metoda precedenta : se calculeaza coeficientul (citul) electoral si prima repartitie a locurilor. Apoi. Ea nu se aplica alegerilor prezidentiale. fie alegatorii pot modifica listele care li se propun. dar mai exista si alte metode. national de locuri in parlament.2. Reprezentarea apropiata (la nivel de circumscriptie). In primul rind. sufragiile votantilor intre partide sau candidati. Pentru a oobtine repartitorul. Trebuie deci gasita o metoda pentru repartizarea mandatelor ramase pe baza voturilor care ramin si pot fi utilizate de fiecare partid. Prima metoda este repartitia dupa metoda restului cel mai mare care este cea mai simpla. Cele doua metode de repartitie proportionala sint cele mai cunoscute. n (n este numarul de locuri). Scrutinul majoritar variaza dupa cum este cu majoritate relativa sau absoluta. distingem intre reprezentarea proportionala integrala si apropiata. Prin acest scrutin compozitia parlamentului reflecta sensibilitatile politice ale populatiei. Daca consideram amploarea circumscriptiei. proportional si mixt. dar el da nastere la alte moduri de scrutin.

ca si cea a guvernelor majoritare sau de coalitie nu pot fi intelese daca nu cunoastem modul de scrutin care le impune sau le impiedica. analiza contextului ex-comunist arata ca intr-o situatie de slaba dezvoltare a partidelor. In masura in care conduce adesea la o fragmentare a reprezentarii intre multe partide. in cazul cel mai simplu se procedeaza astfel : se imparte numarul de locuri in doua. Sintem deci ddeparte de scrutinul majoritar. Doua cauze explica aceasta situatie. Electorul voteaza de fiecare data mai multi candidati dar locul este ocupat de cei care ajung in frunte. Asa cum numele lor o arata. natura insasi a sistemului politic este afectata de modul de scrutin adoptat.claseaza rezultatele obtinute de diferitele liste in ordine descrescatoare pina la concurenta numarului de locuri. desi criticata. Dar rezultatul depinde de faptul daca scrutinul este cu un tur dau doua tururi. Desi cercetatorii care lucraza in domeniul studiilor electorale cred ca in general scrutinul uninominal majoritar tinde sa reduca mai mult numarul de partide politice decit cel proportional. scrutinul proportional impune adesea guverne de coalitie. dar care nu are sanse. chiar si cele mici. o parte din locuri este atribuita scrutinului uninominal majoritar cu un tur in circumscriptiile prevazute pentru asta si o alta parte a locurilor este atribuita reprezentarii proportionala la scutinul pe lista. se intimpla ca nici un partid sa nu fie destul de puternic pentru a forma singur un guvern majoritar. proportional cu voturile pe care le-au obtinut. In scrutinul mixt cu dominanta majoritara exista mai multe posibilitati. Scrutinul proportional este si mai favorabil multipartidismului. unul din marile partide formeaza in general singur guvernul. Rezultatul care corespunde cifrerei n este repartitorul. scrutin majoritar duce la distorsiuni importante intre numarul de locuri si numarul de voturi obtinute. In consecinta. Situatiile de bipartidism sau de multipartidism. Aceste aliante asigura supravietuirea micilor partide care-si pot negocia sprijinul contra unei partcipari la guvernare. O analiza a sistemelor electorale si a efectelor lor asupra numarului de partide pe cazul tarilor postcomuniste a pus in evidenta rezulate interesante. multe partide mici se pot constitui sau pot subzista. el ia totalitatea locurilor din circumscriptie. Se obtine apoi numarul de locuri care se atribuie fiecarei liste divizind numarul de voturi obtinute la repartitor. ceea ce contrazice ipotezele initiale. ca in cazul Frantei. contributia lui Duverger. scrutinul proportional conduce la o mai mare limitare a numarului de partide decit scrutinul uninominal. Impactul modurilor de scrutin asupra sistemului de partide Modul de scrutin influenteaza sistemul de partide si tipul de guvern care rezulta din alegeri. In primul tur alegatorii tind sa voteze pentru partidul agreat. Scrutinul cu un tur (majoritate relativa) este adesea necrutator cu partidele mici. Se pot degaja totusi trei tendinte : sistemul mixt cu dominanta majoritara. A doua cauza structurala in sensul ca acest mod de scrutin nu implica formarea de aliante electorale. mixt cu dominanta proportionala si sistemul echilibrat. Sisteme electorale mixte Constituie o a treia categorie de moduri de scrutin. De altfel. Din acest punct de vedere. scrutinul cu un tur favorizeaza crearea unui sistem biratizan ca in Marea Britanie. risca sa-si disperseze votul si sa favorizeza candidatul pe care ei nu vor sa-l aleaga. este inca de referinta. Apoi. In scrutinul mixt cu dominanta proportionala repartizarea locurilor se face proportional cu voturile obtinute de fiecare lista (aspect proportional) dar cu „o prima ptr majoritatea absoluta”. Retinem ca votul este majoritar la un tur dar se face in circumscriptii care au mai multe locuri. ele au o componenta majoritara si una proportionala iar posibilitatile de combinatie sint considerabile. Astfel. Alegatorii se indreapta catre marile partide pentru ca nu exista decit un tur pentru a se exprima si daca voteaza pentru candidatul preferat. Astfel. 66 . ceea ce e greu cu scrutinul majoritar. In scrutinul mixt echilibrat. pentru ca pe de-o parte le impiedica sa joace pe aliante electorale pentru a-si negocia sprijinul pentru marile partide si pe alta parte alegatorii tind sa voteze util si sa nu-si risipeasca voturile. chiar daca in turul doi. Un prim motiv este de natura cantitativa pentru ca asigura multiplicarea partidelor din cauza principiului de repartitie a locurilor intre partide. Acest sistem implica sistemul „cistigatorul ia tot”. Daca nu se fixeaza nici un prag (de exemplu 5%) care sa fie luat in calcul pentru repartitie. chiar daca este mic. adica daca un partid sau o coalitie obtin majoritatea absoluta. acest partid poate face alianta electorala cu unul din partidele ramase in cursa. Scrutinul majoritar cu doua tururi favorizeaza multipartidismul si aliantele electorale. Consecinta este ca acest scrutin favorizeaza de semenea guvernarea majoritara. Alegatorii pot vota cu candidatii preferati.

formele si tipurile de Stat Ce este regimul politic. care sint tipurile de regim democratic si particularitatile lor esentiale Definiti si caracterizati principalele tipuri de partide politice Discutati fenomenul de criza a democratiei Care sint tipurile de sisteme partizane Care sint modurile de scrutin si care este impactul lor asupra sistemului de partide 67 .Activitati individuale de verificare a cunostintelor :       Definiti Statul modern.

in special la 68 . comunitati locale). In ciuda acestui fapt se remarca dezvoltarea adminstratiei federale si a misiunilor ei. intre guvernanti si guvernati. chiar daca un sistem al functiei publice a fost pus in practica. pluralista. Constitutia americana nu face decit putine referiri si numai in mod indirect la administratie (organizatie si rol). 4) Dezvoltarea Statului providenta nu a atins niciodata in Statele Unite amploarea pe care a cunoscut-o in Europa. ea nu depinde decit de autoritatile Statelor federate • pentru probleme particulare exista o multitudine de organisme (birouri. mai vizibile si mai reale decit in Europa. termenul administratie semnifica guvernare : vorbim de exemplu de administratia Obama sau Clinton. deci in general modelul raporturilor Stat / societate care ilustreaza modelul tocquevillian al unui Stat slab si o societate puternica. comisii) • exista in plus mari comisii independente cu putere reglementara (executiva sau judiciara). Aceste comisii executa un anumit control asupra deciziilor puterii executive. judiciar) si cea verticala (Stat federal. ea participa in mod mai direct la elaborarea politicilor publice • mai mult. puterea este difuza. Ne referim deci la Statul american ca la un Stat slab pentru ca puterea politica este fragmentata. Constitutia americana (scrisa in 1787 si ratificata in 1791) are la baza citeva principii care au influentat dezvoltarea institutionala a acestei tari. c) protejarea libertatii si lupta contra arbitrariului Trasaturile generale ale administratiei : 1) Centralizarea administrativa. aceste comisii fiind o negatie a principiului separarii puterilor. patronajul ramine un element constitutiv al sistemului. in sensul francez al cuvintului. administratia. Dar aditia acestor fragmente formeaza un tot foarte puternic care este Statul federal. Separarea si echilibrul puterilor sint conditiile libertatii indivizilor. care exista in ciuda faptului ca Statul este mai putin puternic si mai putin omniprezent decit in alte democratii occidentale 2) Statul este fragmentat. Cauza acestei fragmentari este vointa de a evita monopolizarea autoritatii. Principiile constitutionale sint : a) separarea puterilor si relatiile lor reciproce. Traducem in general termenul „administratie”. b) un Stat national si un Stat federal. si care ia tot mai mare importanta (in special pe paln local). pluralista. Este deci vorba de o centralizare sub aparenta federalismului. Acest text fundamenteaza relatiile dintre Stat si societate. oficii. legislativ. impiedicind exercitarea arbitrariului puterii . Astfel : • Puterea de a crea o administratie nu este atribuita Congresului • administratia americana are puteri mai intinse. Exista o diviziune a puterilor: diviziunea orizontala (executiv. Se refera la repartizarea puterilor intre sistemul federal si sistemul de state federate . 5) Alte particularitati ale contextului american au influentat caracteristicile administratiei : raportul Stat / piata (care face parte din societatea civila). aceasta administratie federala este dublata in fiecare Stat de o administratie locala complet autonoma in raport cu administratia centrala. Ea este carta fundamentala.Modulul 7 – Modele empirice de organizare a raportului politica / administrtaie Modelul american In engleza. relatiile dintre diferite puteri. In al doilea rind. prin „bureaucracy” sau „civil service”. State federate. 3) Un statut al functiei publice foarte diferit de echivalentele sale europene. Caracteristicile particulare ale administratiei americane : Trei aspecte caracterizeaza in mod special administratia americana: In primul rind. importanta reglementarii si a controalelor birocratice. Exista o mulitudine de fragmente de putere. rolul grupurilor de interes. agentii.

B. cind. Ea este pe cale de a se centraliza dar administratia nationala functioneaza totusi in simbioza cu nivelele inferioare cu care ea nu este in relatie ierarhica. Ministerul apararii angajeaza cel mai mare numar de functionari civili (aproximativ 35% din totalul functionarilor federali. temindu-se ca aceasta sa nu se constituie intr-o birocratie autonoma si in consecinta incontrolabila. o mare neincredere fata de administratie. Ideea principala care este sta la baza sistemului de recrutare este urmatoarea : functionarul nu este titularul postului sau. In sfirsit. cele doua fiind putin diferentiate. rotatia personalului este regula. La nivelul colectivitatilor locale.nivel federal. in special cu ocazia schimbarilor de majoritate politica. Jefferson a inlocuit functionarii prin prietenii politici. 2. Cu toate acestea. nivelele inferioare urmeaza orientarile si regulile definite de administratia centrala. la sfirsitul anilor 90). pilier ideologic al sistemului. ci cel putin de doua : de executiv si legislativ. Modelul de recrutare si statutul functionarilor A. care este foarte raspindit in SUA) . La nivel federal. Organizarea administratiei Functionarii civili a) Numarul functionarilor este de aproximativ 20 milioane in anii 90 (unul pentru 15 locuitori). minsitrii. de a numi ambasadorii. A fost debutul „patronajului”. ideea ca un bun gestionar este eficace. ceea ce ar fi opusul unei democratii eficiente. Atunci cind administratiile se afla in fata unor interese contradictorii. La nivel subnational (al statelor federate si la nivel local). Numirea 1) „spoil system” – se aplica din 1801. Acesta din urma este o caracteristica originala a serviciului public american. Acest sistem are avantajul ca a democratizat o administratie care era pina 69 . functionarii rerezinta 44% din total in domeniul educatiei si 18% in serviciile de sanatate. cresterea a fost spectaculoasa (s-a triplat intre 1952 si 1984). Promovarea intereselor anumitor sectoare economice este adesea atit de directa incit structurile administrative pot sa para din multe pun cte de vedere ca o prelungire directa a aparatelor marilor intreprinderi private. proportia lor in raport cu populatia este in constanta diminuare. adminsitratia federala este organizata in mai multe nivele care tin de responsabili diferiti. functionarii reprezinta 59% din total. civil / militar Este o alta caracteristica a administratiei americane in domeniul recrutarii inaltilor responsabili. consulii. Interpenetrarea public / privat. interventiile lor se reduc adesea la a alege intre mai multe „lobbies” in functie de greutatea lor respectiva. conceptia despre interesul general si cel privat. nu depinde de o singura autoritate. Aceasta fuziune strinsa intre aparatele Statului si afacerile private nu se reduce la schimburi de persoane. Aceasta conceptie este simbolizata prin formula : ceea ce este bun pentru General Motors este bun pentru US si invers. La nivel etatic (al statelor federate). prin experienta istorica. judecatorii Curtii supreme si alti inalti functionari ai SUA. Sistemul de recrutare Se realizeaza conform cu doua sisteme care coexista fara sa se echilibreze: meritocratia si sistemul de patronaj. acest procentaj a atins 82% in 1984. Administratia locala este supusa principiului tipic americam: controlul direct al functionarilor. 1. b) recrutarea functionarilor Presedintele are atributia de a propune. astfel ca cei care au lucrat in sistemul privat sint recrutati ca inalti functionari . dupa avizul si aprobarea Senatului. si apoi. Acest sistem va fi modul de recrutare unic in sistemul american. Americaii au. In timp ce functionarii de la acest nivel reprezentau 62% din totalul functionarilor americani in 1952. Aceasta interdependenta originala se explica prin : mobilitatea carierelor (du-te vino intre administratie si afaceri private. odata cu intrarea sa in functiune.

rotatiile fiind prea frecvente. ceea ce este cazul SUA. Actualmente. Acest sistem este direct gestionat de Biroul de management al Personalului. de asemenea. Aceasta practica a provocat o lunga dezbatere in sinul Congresului. ai FBI. chiar daca a fost adoptata. Presedintele exercita o putere reala asupra orientarilor administratiei. vorbim de sistem de patronaj atunci cind acest fenomen se manifesta in mod continuu in timp. Acest fenomen care consta in plasarea in toate posturile cheie ale Statului a unui personal „conform” din punct de vedere politic este relativ recent in sistemul francez. nu este rara situatia sa vedem un acelasi om raminind in sinul guvernului sub presedinti apartinind celor doua partide concurente.atunci aristocratica.functia publica speciala (sau prin exceptie) Functioneaza dupa sistemul de merit si priveste aproximativ 30% din functionarii federali (functionari ai postei. 2. 70 . admiratori ai calitatilor administratiei germane si care vroiau o functie publica recrutata si promovata prin concurs si beneficiind de securitatea locului de munca. si politicienii atasati vechiului sistem bazat pe numirea amicilor politici in administratie. urmind traditia patronajului si priveste aproximativ 10% sau mai putin din functionarii federali. a ramas mereu un punct de discordie in raporturile dintre Presedinte si Congres. Revocarea Catre sfirsitul secolului al XVIIIlea. Acest sistem de patronaj prezidential este diferit de sistemul european : in Franta. Se refera la posturi de functionari medii sau inalti. comisiile independente cu putere reglementara. De asemenea se refera la posturi onorifice sau temporare care formeaza anturajul Presedintelui. Acestia sint numiti de Presedinte. Astfel. functionarii numiti dupa procedura constitutionala (deci de catre Congres). asa incit majoritatea functionarilor etatici si locali sint recrutai si promovati in functie de competenta si nu dupa criterii de cativism politic. Totusi. adica dupa criterii politice. 90% din functionarii federali sint administrati prin sistemul de merit. Se refera la posturi importante: ministrii. functionarii numiti conform principiilor de „spoil system”. medicii din sistemul de sanatate publica. Acest sistem este aici inradacinat de decenii. cu avizul si consimtamintul Senatului. functionarii departamentului de Stat). 3. Ca urmare. reforma a avut consecinte numai asupra a 10% din functionarii federali. In schmb. La inceput. Diferentele ideologice intre republicani si democrati fiind relativ mai putin importante. Aceaste garantii se aplica din 1883 cind a avut loc reforma sistemului administrativ. puteau fi revocati de catre Presedinte. si cu intirziere. 2) sistemul de merit . sint ianmovibili pe durata mandatului. inalti functionari din posturi de directie si consilierii Presedintelui. ambasadori. nu sint in mod necesar revocabili dupa dorinta Presedintelui. Recrutarea este prin consurs sau urmind criterii de recrutare prestabilite. Angajatii ordinari beneficiaza de a ampla garantie a locului de munca. Revocarea de catre Presedinte se aplica functionarilor superiori (agenti sau angajati ai guvernului care sint numiti dupa procedura constitutionala). Cu toate acestea. Ea cuprinde aproximativ 60% din functionarii federali. consecinta va fi o functie publica care va deveni din ce in ce mai corupta si. ineficace. Presedintele isi alege adjunctii si ministrii si poate deplasa inaltii functionari. De exemplu. functia publica (civil service system) se mai numeste „competitive service”. Incepind cu 1883. Aceasta putere de revocare de catre Presedinte. nivelele subnatioanle au urmat modelul federal. reforma administratiei a impus modelul meritului. care putea astfel sa controleze cariera functionarilor. functia publica in afara regulilor Este vorba de agentii administrativi numiti in afara concursului in functie de criterii politice. numiti pentru un mandat. Presedintele este autorizat sa creasca numerul lor prin decret. c) Functia publica La nivel federal 1.Adoptarea acestui sistem a constituit miza dezbaterilor care au avut loc la sfirsitul secolului al XIX-lea intre reformatori.

insa chiar si astazi exista numeroase districte scolare in care este interzisa predarea evolutionismului sau a altor discipline de “umanism secular” (evolutionism. Se estimeaza ca peste jumatate din functionarii locali au obtinut garantii ale functiei publice. In stabilimentele care primesc subventii federale se aplica programe in favoarea minoritatilor. Insa la nivelul colectivitatilor locale sistemul de patronaj domina larg. Drepturi sindicale Sindicalismul (introdus in 1912) progreseaza in rindurile functiei publice. Deci. in declin incepind cu anii 70. in timp ce sindicalismul este. posturi onorifice. Corpul de inalti functionari (Senior Executive Service) a fost creat in 1978 prin reforma administratiei Regrupeaza in general functionari de cariera a caror numire nu cere consimtamintul Senatului. dar ocupa posturi in de nivel inferioar. in principal posturi legate de aplicarea legilor fiscale. Chiar la nivel local practica concedierii intr-un sistem de patronaj este considerata anti-constitutionala. Profesorii si functionarii colectivitatilor locale sint cei 71 . Stanford) intr-o proportie comparabila cu recrutarea in marile scoli din Franta.In SUA. chiar daca a diminuat. 4. Administratia americana mentine contacte cu universitatile si se intereseaza de organizarea studiilor iar marile agentii federale (CIA) recruteaza in mod oficial candidati in timpul congreselor Asociatiilor de stiinte politice. drepturile sale de a-si exprima opiniile trebuie sa cedeze in fata interesului general. in special in invatamint. se situeaza intre conducerea politica a administratiei si functionarii obisnuiti . Nivele subnationale Regimul de merit a progresat in sistemele sub-nationale dar cu decenii intirziere in raport cu sistemul federal. se impune prudenta in exprimarea publica a opiniilor politice. Titularii posturilor de inalt nivel sint absolventi ai celor mai prestigioase universitati (Yale. in schimbul unor avantaje financiare specifice. in ansamblu. Din 1912 exista o lege care da functionarilor federali garantii contra unei revocari arbitrare. Ne amintim in acest sens “Procesul maimutelor” cind a fost acuzata teoria evolutionista. 84% sint cols blancs. mobilitate a ministrilor. Formatie In SUA nu exista scoli nationale nici institutii regionale de administratie organizate de puterea publica. Semnificatia acestor posturi : sint detinute in mod ne-partizan . Membrii minoritatilor reprezinta aproximativ 20% din efectivele totale. Cu toate acestea exista restrictii: daca convingerile politice private ale unui functionar afecteaza felul in care isi indeplineste indatoririle publice. Harvard. clientelismul este utilizat atit intr-un mod personal (fiecare detinator de autoritate ar vrea sa se mentina la putere) cit si colectiv. Acestea sint posturi sensibile. reprezinta un compromis intre respectul neutralitatii politice si patronaj . chiar in Statele care au abandonat total paronajul (California) s-au creat. ca in statul federal. se caracterizeaza printr-o anumita flexibilitate. si in acest caz este vorba de o intreaga categorie de conducatori care doresc sa-si conserve puterea. 2. adica posturi care daca ar fi fost politizate ar putea sa aduca avantaje financiare detinatorilor lor. Aproximativ 40% din aceste posturi sint de cariera. Dar. cea mai mare parte a universitatilor au sectii administrative specializate (scoli de administratie publica) care joaca acelasi rol ca al unui institut de formatie permanenta pentru inaltii functionari. pentru functionari. conform principiului discriminarii pozitive. Locuri de munca In acest domeniu exista garantii minimale. Aceste posturi sint rezervate agentilor de cariera si depolitizarea este asigurata din punct de vedere institutional. Astazi se estimeaza ca in 35 de state se aplica sistemul meritocratic. cu deosebire la nivel local. Garantii 1. Totusi. Aceasta dubla calificare este caracteristica sistemuluia merican si constituie una din originalitatile sale. marxism). d) Personal Functionarii federali sint femei in proportie de 65% si peste 90% barbati pentru inaltii functionari.

perversiunile sexuale. dar exista in fiecare Stat federat un minister al inchisorilor (de corectie). aproape jumatate din functionarii etatici si locali sint sindicalizati. Cel putin 10. comert si industrie. presedintele Truman a stabilit un program de verificare a loialitatii functionarilor fata de SUA printr-un decret presidential. Functionarii trebuie sa declare ca nu sint comunisti nici fascisti si ca nu doresc sa rastoarne guvernul US prin forta si violenta. domeniile de competenta se intrepatrund. 1. Exemple de astfel de comisii : Comisia maritima federala care reglementeaza transportul maritim. Aceste dispozitii au fost inasprite sub administratia Eisenhower. b) Loialitate In 1947. a) drepturi politice Neutralitatea politica pentru functionarii federali a fost impusa inca din 1883. Astazi sint in numar de 8 si ele controleaza pietele bursiere. executive sau legislative). Chiar categoriile care nu au dreptul sa se sindicalizeze (politia) adera la asociatii profesionale. In sistemul federal exista 13 ministere. la nivelul anumitor State se mentin aceste juraminte de loialitate (in special pentru functionarii executive si judiciari). numiti in posturi de conducere de catre Presedinte) sa paricipe activ la organizatii politice sau in campanii electorale. Din 1939 s-a interzis functionarilor federali (mai putin cei considerati “politici”. Agentii federale si etatice Exemple de agentii : pentru comunicatii. Dreptul la greva este rar autorizat (si penalizat) dar sindicatele au dreptul sa intre in negocieri colective in domeniul salariilor. sectii. Comisia nationala pentru relatii de munca. 2. Totusi. Din 1978 chiar la nivel federal sa impus o astfel de procedura. Comisiile independente cu caracter reglementar Sint elementul cel mai puternic si cel mai autonom al administratiei federale. toxicomania. Comisarii sint numiti pentru mandate fixe. ele sint din ce in ce mai putin autonome in raport cu autoritatile multiple de tutela (federale sau locale. abuzul de alcool. tulburarile mentale. intreprinderile (stabilimente) publice si comisiile consultative. Structura administratiei Organizare generala Organizarea administrative este foarte complicate. Constringeri Functionarii au constringeri in special pe plan politic care nu exista in Europa. exista state (Indiana) unde functionarii trebuie sa verse « voluntar » 2% dinsalariul lor partidului care i-a numit. dar variate de la o comisie la alta si care pot atinge 14 ani in cazul Comisiei Rezervei Federale.mai sindicalizati. divizii. 3.000 de functionari au fost revocati in timpul « Vinatoarei de vrajitoare ». Ei sint alesi cu avizul si consimtamintul Senatului de catre 72 . branse. Ministere (departamente) Sint elementul cel mai vechi si cel mai traditional al administratiei americane. In prezent. Din 1976 s-a renuntat la verificarea loialitaii politice a functionarilor federali. etc. Masina guvernamentala este foarte fragmentata. La nivelul Statelor exista o structura ministeriala comparabila (dar nu pentru Ministerul apararii sau al Afacerilor externe . al programului de lucru si conditiilor de munca. Comisia pentru Comert federal. Comisia federala pentru energie (controleaza pretul electricitatii si gazului). Ministerele sint organizate dupa o ierarhie piramidala : birouri (au cea mai mare autonomie). Nu au echivalent la nivelul Statelor. agentii Statului federal nu pot sa solicite sau sa primeasca cotizatii politice. agentiile propriu zise. Mai mult. relatiile de munca. sectorul aeronautic etc. Printre aceste agentii cele mai importante sint comisiile independente cu caracter de reglementare. S-a adaugat comportamentul imoral. Cea mai mare parte au fost create intre 1887 si 1920. finante. In schimb. c) transparenta financiara Peste 2/3 din State cer functionarilor lor sa-si declare situatia financiara.

Dar in realitate presiunile legislativului si executivului sint frecvente. Sint organisme intermediare privilegiate intre administratie si grupurile de interes cel mai bine organizate. Sint servicii exerioare administratiei federale care au rol de relee teritoriale (regionale) pentru toate agentiile federale. Stabilimente (intreprinderi) publice Genereaza activitati care tin de sectorul privat. In principiu sint structuri temporare. Ele poduc electricitate. ci si de elaborare a programelor din zonele lor. Sint controlate financiar de puterea publica. Sint entitati publice dependente de Stat dar care au personalitate morala. In principiu ei trebuie sa dispuna de o totala independenta fata de decidentii politici si economici. comert). Relatiile administratiei cu politica in sistemul american 73 . Este vorba deci de o interventie publica in domeniul privat. Nu sint independente de executiv care numeste responsabilii lor si care poate sa-i revoce. Astfel. De exemplu. au utilizatori care platesc serviciile si nu administrati. emisiuni de radio si televiziune. comisii. Puterea comisarilor este considerabila : ei pot sa controleze domenii intregi ale economiei ai dispun de puteri reglementare. create pentru depasirea conflictelor politice si prea partizane. 3. ofera servicii financiare (imprumuturi si asigurari) sectorului privat (industrie. Personalul lor face parte din functia publica. Deci se bucura de autonomie relativa. ceea ce-i face dependenti fata de cei care iau deciziile (Presedintie si Congres). prin controlul bugetar exercitat asupra comisarilor se diminueaza autoritatea si autonomia acestora. existenta lor legala fiind diferita de cea a Statului. birouri. In acelasi timp. Membrii lor sint numiti de Presedinte sau ministri. agricultura. cai ferate. de ministere care sint pilierele administratiei. cit priveste misiunea. dar fara a putea fi revocati de acesta). Sint in numar de aproximativ 80 cu o mare varietate de statut. Astfel. Comisii consultative Sint puse in practica de catre executiv pentru a obtine sprijinul lor in favoarea deciziilor administratiei. dar sint mai autonome decit serviciile ministeriale. Aceasta arata tendinta de intarire a centralizarii deciziilor in favoarea Washington-ului si a executivului. Sint conduse de un consiliu de administratie numit de Presedinte (sau guvern) sau de un ministru. apa si gaz. Sint putin diferite. Sint in numar de 1400 la nivel federal. porturi si aeroporturi. Intreprinderile publice construiesc si gestioneaza opere de arta. gradini publice etc. La nivel federal sint sub autoritatea unui ministru (exceptie face Export – Impoert Bank care depinde de Presedinte). Agentiile Agentia este un termen generic care desemneaza atit agentiile sau consiliile (boards). oficii. Aproximativ 87% din functionarii federali apartin acestor servicii. legaturile cu lumea afacerilor diminueaza sensibilitatea lor fata de interesul general. Ele sint numeroase la nivel federal (agentii federale care sint aproximativ 40) si mai numeroase inca la nivelul Statelor. procedura de numire a responsabililor este un alt mijloc de a-i verifica. transport in comun. De asemenea. autoritatile federale si etatice care sint propietarii acestor intreprinderi sint antreprenori puternici. tribunalele judiciare sint cele care decid validitatea deciziilor lor. Administratia centrala si servicii externe Sint antene federale in teritoriu si legate direct de Washington. conform principiului de patronaj cel mai clasic. puterea lor este afectata de faptul ca aceste comisii nu dispun de mijloace de constringere: in ultima instanta. Se constata ca acesti responsabili sint strins asociati industriilor pe care trebuie sa le supervizeze.Presedinte care trebuie sa respecte un anumit echilibru partizan. spre deosebire de membrii comisiilor independente cu puteri reglementare (a caror responsabili sint numiti de executiv. Rolul lor nu este numai de control al exercutarii programelor federale.

1) Strategii ale administratiei Aceste strategii au ca obiectiv sa revendice contra Presedintelui neutralitatea administratiei fata de puterea politica. inaltii functionari ai administratiei americane nu sint in post mai mult de 22 luni. In SUA. Este deci o situatie de dominatie institutionala a administratiei de catre politic. Din 1953 situatia s-a schimbat : alternanta regulata si relativ rapida a partidelor la putere a crescut neincrederea fata de functia publica a precedentei legislaturi. paradoxal. Sau. Insa pe masura ce acelasi partid ramine mai mult timp la putere. Nu exista subordonare nici separare (sistemul de patronaj este parte integranta din imaginea traditionala a administratiei SUA). la toate nivelele. istoria raporturilor intre administratie si politica se explica in mare masura prin oscilatia intre doi poli : pe de-o parte reducerea dominatiei (deci intarirea separarii) administratiei in raport cu politicul si pe de alta parte consolidarea separarii in cadrul administratiei (intre nivele ierarhice). dominatie care este intarita prin legaturi de dominatie politica care permite multiplicarea numirilor de agenti politici in posturi politice. Aceste relatii de dominatie a unei instante de catre alta este cu atit mai mare atunci cind dominatiei puterii guvernamentale asupra administratiei se adauga dominatia politica a partidelor asupra administratiei. In felul acesta. Altfel spus. mai exact din 1933. este in imposibilitatea de a-si impune autoritatea asupra administratiei pe care trebuie s-o controleze. acestia ocupind la inceputul anilor 50 cele mai inalte posturi ale ierarhiei administrative. S-a procedat astfel la inlocuirea functionarilor de cariera prin functionari politici alesi din afara administratiei si a caror experienta anterioara in administratia federala era in general scazuta. Trebuie sa spunem de asemenea ca o separare absoluta nu este de conceput decit cu riscul paraliziei aparatului de stat. In medie. fata de partidul advers. Formatia lor indelungata. din aceasta cauza. au permis construirea unei administratii compusa in mare parte din functionari de cariera. birourile apar 74 . In acelasi timp. A existat astfel o puternica subordonare a administratiei fata de politic (mai exact fata de un partid). putem spune ca este un model de fuziune a administratiei cu politicul Principiul separarii Separarea (adica non-confuzia instantelor politice si administrative) implica existenta de relatii de dominatie slabe intre politic si administratie. subordonarea administratiei fata de puterea politica in general a diminuat pentru ca ea era asigurata (exercitata) de o functie publica de cariera. recursul la aceste pozitii este mai putin necesar. expertiza. in aceasta perioada administratia apartinind. agenti din exterior) fata de propria administratie ». acestui partid. Sint in mod esential puse in practica de functionarii insisi. Specialistii au calificat aceasta forma de administratie ca fiind o « Guvernarea de catre cei straini (outsiders. Am vazut ca Presedintele (seful executivului) isi subordoneaza administratia prin intermediul posturilor politice. banuita de supunere. Impotriva acestor tendinte se aplica strategii care vizeaza asigurarea unui mai bun respect al principiului separarii. adica de catre functionarii politici. experienta. cu cit exista relatii de dominare marcate. Este o forma de guvernare caracterizata printr-o mare mobilitate si care. cu atit separarea este slaba. In timpul perioadei New Deal functionarii de cariera au intrat in administratie. puterea prezidentiala se vede constrinsa sa multiplice acest tip de numiri (politice) chiar si pentru posturi situate relativ jos in ierarhia administrativa. chiar in posturile « politice » la care au acces totusi cu acordul presedintelui. Astfel. Un exemplu de astfel de situatie este intervalul cuprins intre 1933 si 1952 (prima prezidenta a lui Roosevelt si al 2-lea mandat al lui Truman).Modelul SUA nu poate fi usor identificat cu modelul occidental fondat pe principiile separarii si subordonarii. Aceste strategii birocratice sint organizate in mod autonom de catre birouri si adesea cu ajutorul Congresului. de subordonare. Deci timp de doua decenii Partidul democrat a fost la putere. Aceasta mare instabilitate este agravata de ruptura frecventa a legaturilor de colaborare existente intre superiorii si subordonatii ierarhici din cauza frecventei plecarilor sau demisiilor inaltilor functionari.

Este o diferenta importanta in raport cu modelul occidental. Aceasta « tripla alianta » intre functionarii de cariera. 75 . cu sau fara consimtamintul necesar al Senatului. Legea din 1978 care a creat SES (pozitii de cariera) stabileste pentru aceste posturi principiul nonconfuziei intre instantele administrative si politice. ca si acestia. Secretarii de Stat. Posturile in administratie ar trebuie sa fie ocupate pe baza unor consideratii politice si nu in functie de meritele personale si obiectivele candidatilor. jucind pe cartea dublei dependente a administratiei fata de Congres si Presedinte si punindu-i pe acestia unul contra altuia. limitind dominatia politicului asupra administratiei pentru ca exclude anumite pozitii din spoil system.tin aproape exclusiv de administratia de cariera . Exista o scara de 18 nivele : agentii de la gradul 1 la 12 . c) cit priveste grupurile de interes.000) care formeaza un corp inextricabil de politica si administratie. quasi-totalitatea agentilor federali tin de o administratie de cariera. o caracteristica a sistemului american consta in situatie de intrepatrundere strinsa a personalului politic si administrativ si de ne-subordonare. corp de inalti functionari. aceleasi legaturi cu grupurile de interes ca si functionarii de cariera si. inaltii functionari care se afla in virful ierarhiei (sefi de agentii si principalii lor subordonati) care ocupa posturi exclusiv politice (deci pozitii de non-cariera) . ca unul din mijloacele de a asigura si chiar de a intari subordonarea administratiei fata de puterea politica prezidentiala. sefii departamentelor ministeriale sint tentati astfel sa-si sprijine influenta si autoritatea pe birouri. Cu toate acestea. A fost mai exact o tentativa de a impune principiul separarii care nu exista in relatiile politica / administratie in SUA. Am vazut ca totusi sistemul de merit este larg raspindit : actualmente. birourile incearca sa cistige sprijinul Congresului sau al grupurilor de interes pentru a-si apara mai bine revendicarile in fata Presedintelui. b) membrii influenti al Comitetelor Congresului au adesea aceleasi origini sociale si universitare ca functionarii. Principiul de subordonare Sistemul american este un sistem de recrutare a functionarilor bazat pe ideea ca resturile merg la partidul invingator. Un exemplu a fost chiar crearea Serviciului Executivului Superior. Deci.ca structuri de rezistenta fata de autoritatea prezidentiala. apartin unui sistem care leaga puterea lor de vechimea in functie . dar regasim trasaturi care o apropie de acest model. incercind in primul rind sa sa impuna sistemul de merit. legislatori si lobbisti se explica astfel prin convergenta intereselor lor : a) functionarii de cariera (pina la al 13-lea rang) sint in conflict cu functionarii politici care blocheaza posturile la virf . intre cei doi exista un numar important de agenti (de la 7 la 10. administratia SUA este in intregime fondata pe o dubla distinctie care nu coincide de loc. 1) prima se refera la statutul posturilor si face distinctie intre pozitiile de cariera (in principiu nu pot fi ocupate decit de functionari de cariera) si pozitii de « non-cariera » (pozitii politice sau de exceptie) . 2) a doua se refera la statutul agentilor insisi – agenti de cariera recrutati pe baza sistemului de merit. In strategia lor. poate sa amorseze o miscare de separare a administratiei fata de politic 1) Strategii prezidentiale care asigura Presedintelui subordonarea administratiei fata de autoritatea lui – nu se limiteaza la strategii de comandament Ele pot sa fie si strategii de tranzactie adica politici de sanctiune sau de recompensa a birourilor. acestea gasesc in alianta lor cu administratia (care ia forma comitetelor consultative in cadrul carora ei sint asociati) posibilitatea de a-si institutionaliza accesul la centrele de decizie Se formeaza deci aliante Birouri – grupuri de interes – comitetele Congresului – care. care au vocatia sa ocupe « pozitii de cariera » in timp ce agentii care ocupa posturi de « noncariera » sint recrutati liber de catre Presedinte sau de catre Sefii departamentelor ministeriale.

Un exemplu este modificarea descrierii diferitelor posturi pentru ca Presedintele sa poata sa-si aleaga colaboratorii. au putere de control a accesului intreprinderilor la o anumita activitatea economica. procedeaza la toate numirile pentru posturi « politice » sau « exeptionale ». Acesta este motivul pentru care Presedintele dezvolta strategii in scopul subordonarii administratiei si pentru a-si afirma autoritatea asupra administratiei pentru ca aceasta sa aplice politicile decise de Presedentie. Aceste strategii se traduc prin punerea in posturi cheie ale administratiei a oamenilor fideli Presedintelui. Se constata totusi ca nici un text nu atribuie Presedintelui nici titlul nici autoritatea de sef al executivului. In afara acestor posturi de cariera exista « pozitii generale » care pot fi ocupate atit de agenti de cariera cit si de politicieni. Din 1978. Dintr-o astfel de formulare rezulta doua interpretari : o prima interpretare acorda Presedintelui controlul exclusiv si complet al actiunii departamentelor ministeriale si a administratiilor lor . Presedintele. adica politici de sanctiune sau recompensa. Presedintele se asigura ca administratia pune in practica politica pe care el o apara. Prin legea din 1978 s-a limitat dominatia politicului asupra administratiei pentru ca exclude anumite posturi din spoil system. ea a fost o tentativa de a impune principiul separarii care nu exista in relatiile politica / administratie in SUA. legea din 1978 conduce la un paradox : 1) intareste autoritatea prezidentiala 2) dar in acelasi timp incearca sa puna bazele unei mai bune separari. adica proceduri informale de numire sau eliminare a candidatilor. care in realitate se poate traduce prin absenta de dependenta. pentru moment. Separarea puterilor este o caracteristica esentiala si reala a sistemului American. Deci. reforma administratiei a insemnat crearea Senior Executive Service (corpul inaltilor functionari) care regrupeaza in proportie importanta functionari de cariera.Putem spune ca sintem in prezenta unui principiu de subordonare in gestatie. el insusi supus Camerelor). Exista agentii « regulatoare » . dar care nu este suficienta. dimpotriva. adica toate posturile care nu tin de sistemul de cariera sau de merit. strategii de tranzactie. Intr-adevar. in ciuda reformei din 1978. Strategiile prezidentiale care asigura subordonarea administratiei fata de autoritatea Presedintelui nu se limiteaza la strategii de comandament. Pentru aceste posturi depolitizarea este asigurata institutional. recunoaste (acorda) acest control Congresului. o garda pretoriana. cu ajutorul asistentilor sai si al sefilor de departamente ministeriale. Exista astfel o dubla dependenta institutionala a administratiei. Mai precis. Consitutia prevede ca puterea executiva va fi incredintata Presedintelui si de asemenea ca acesta trebuie sa vegheze la executia fidela a legilor. au putere de fixare a tarifelor prestatiilor 76 . Presedintele dispune de asemenea de alte relee in sinul departamentelor ministeriale si ale agentiilor guvernamentale si aceste structuri sint inaltii functionari pe care fiecare Presedinte si-i recruteaza cu ajutorul anturajului sau. Acesti « oameni ai presedintelui » formeaza aparatul administrativ constituit din « Biroul executiv al Presedintelui » . Modelul occidental de administratie se caracterizeaza de asemenea printr-o alta relatie semnificativa : intre administratie si economie. asa cum am spus deja.care este bransa executiva a Presedentiei si care este insarcinat sa asigure controlul Departamentelor ministeriale si a Agentiilor guvernamentale. Ele pot sa fie. Sau putem vorbi mai degraba de o exceptie a acestui model. 1) principiul de subordonare : functia administratiei de reglare economica este asigurata in SUA. Rezulta astfel o politizare a administratiei care are aspectul unui ansamblu de relatii de aservire personala a functionarului fata de Presedinte (responsabilul puterii executive). Conflictul intre cele doua interpretari nu a fost niciodata transat. Una din caracteristicile fundamentale ale administratiei americane este absenta unei ierarhii unice care sa supuna administratia fata de puterea exectiva (adica Presedinte. Aceasta practica conduce la diferite tehnici de manipulare a functiei publice. dar paradoxal pot fi considerate unul din mijloacele care asigura si chiar intaresc subordonarea administratiei fata de autoritatea Presedintelui. In consecinta exista o dubla dependenta institutionala a administratiei fata de politic reprezentata de Presedinte si Congres. ai o alta care. Astfel. nu putem vorbi in cazul SUA de un adevarat model occidental de administratie. « Oamenii Presedintelui » constituie anturajul imediat al Presedintelui.sint administratii autonome.

oferite de aceste intreprinderi. Aceste agentii constituie elemente cheie ale administratiei economice americane. 2) principiul separarii – exista, dar situatia este mai putin evidenta. Relatiile dintre administratie si grupurile de interes sint foarte importante : existenta unei duble subordonari a numerosilor ageni ai administratiei federale care au functionat anterior in industriile sectorului care se afla sub controlul administratiei de care apartin. Ei conserva astfel legaturi sub forma de venituri sau pensii care sint varsate de catre aceste intreprinderi. Deci separarea intre sectorul administrativ si sectorul economic nu este neta.

Modelul Whitehall Sistemul englez al raporturilor politica/administratie
Acest model este o variatie a modelului de Westminster, sintagma utilizata pentru descrierea caracteristicilor de baza ale sistemului parlamentar practicat in Marea Britanie. In Marea Britanie, prin modelul de Westminster se desemneaza parlamentul iar prin Whitehall departamentul executiv. Modelul de Whitehall se numeste astfel dupa numele sediului executivului britanic, adica dupa numele strazii unde isi tine guvernul lucrarile, in timp ce modelul Westminster este numit astfel dupa partea din Londra unde se afla Parlamentul. In cladirile din Whitehall se afla birourile guvernului, aici concentrindu-se instantele superioare ale politicii britanice. Aici sint luate marile decizii politice si se adopta politicile publice. Principiile de baza ale modelului sint : partidul de guvernamint este capabil sa conduca o majoritate in Camera comunelor ; membrii guvernului sint colectiv responsabili pentru politicile guvernului ; acest model presupune disciplina de partid. In modelul de Whitehall accentul este deci pus pe relatiile dintre executiv si birocratie, in timp ce in modelul de Westminster accentul este pus pe legislativ si partide politice, si acest model este specific cazului canadian. Sinonim cu modelul de Whitehall, modelul englez este centrat pe capacitatea guvernului de a formula si implementa politici. Spre deosebire de SUA, unde politica este facuta de puterea legislativa si judiciara, in Marea Britanie politica este domeniul sferei executive. Guvernul este compus din doua tipuri de personal, care sint legate de doua tipuri de cariere: 1) Elementul dominant este compus din ministrii selectionati din rindurile partidului majoritar in Parlament, sau, daca este vorba de coalitii, din rindurile partidelor care compun coalitia. Ministrii sint politicieni de cariera. Cind ajung in posturi superioare, in cabinete, ei au deja o experienta in Parlament. 2) Al doilea element al executivului este constituit din birocratii de cariera care au rol in formularea si implementarea politicilor. Birocratii de cariera care lucreaza cu ministrii sint in general absolventi ai marilor universitati (Oxford sau Cambridge). Ei ocupa posturi de prestigiu, bine remunerate si sigure. Pentru a putea intelege actiunea si politicile guvernului britanic trebuie sa intelegem atit universul acestor agenti, birocrati si politicieni, care apartin unor domenii de activitate diferite, care evolueaza dupa logici si principii diferite, care au traiectorii diferite, dar si relatiile lor reciproce. A) Politicienii in modelul de Whaitehall Exista doua principii de baza care rezuma rolul ministrilor: responsabilitatea individuala si responsabilitatea colectiva. Din aceste doua principii rezulta o a treia caracteristica: centralitatea stilului parlamentar. 1) Responsabilitatea individuala Conform modelului de Whitehall, ministrii (si secretarii) sint responsabili pentru politicile si actiunile departamentului lor. Este doctrina responsabilitatii ministeriale. Ministrul aproba si andoseaza toate
77

actiunile ministerului sau. Departamentele sint reprezentate de ministrii in cele mai importante negocieri de politici publice. 2) Responsabilitatea colectiva (adica centralizarea deciziei colective) Este cel mai important principiu de organizare a rolului politicului. Procesul decizional este colectiv. Politicile sint colective. Acest principiu face parte din gindirea constitutionala britanica. Principiul responsabilitatii colective este o doctrina care regleaza organizarea, functionarea si practicile guvernului britanic. Aceasta doctrina contrasteaza cu practica americana si modelul european continental si el reflecta exigenta conform careia guvernul trebuie sa fie unit in sinul parlamentului ca o conditie pentru supravietuirea sa. De asemenea, acest principiu reflecta ideea conform careia, pentru ca guvernul sa lucreze efectiv si sa fie eficient, departamentele trebuie sa colaboreze si sa lucreze impreuna. Politicile trebuie sa fie rezultatul efortului colectiv, ceea ce impune necesitatea coordonarii. Pe scurt, aceasta doctrina are la baza credinta ca o buna decizie este o decizie colectiva. Relatiile dintre Primul ministru si membrii guvernului Conform modelului de Whitehall si principiului responsabilitatii colective, ideea de baza care regleaza aceste relatiile dintre Primul ministru si membrii guvernului este ca guvernul este condus in mod colectiv de ministrii si nu de Primul ministru. Astfel, in sistemul britanic, exista limitari importante ale puterii Primului ministru in conducerea guvernului. In ciuda faptului ca acesta este mai mult decit primul intre egali (primus inter pares), constringerile si limitele puterii sale sint importante si suficiente pentru a asigura un leadership colectiv. 3) Centralitatea stilului parlamentar In acest model, leaderii politici implicati in procesul de decizie colectiva sint cei care au servit mult timp in Parlament, sau in guvern, si care au fost activi in viata publica devenind apoi nume de referinta. Ei nu sint selectionati ca in SUA de catre Presedinte sau staff-ul de la Casa Alba. Experienta ministrilor este acumulata in Camera comunelor. Ministrii au deja o experienta parlamentara. Cu toate acestea, chiar daca ei au o astfel de experienta parlamentara, experienta lor executiva este redusa. Pentru a-si realiza misiunea, ei se sprijina pe birocratia permanenta. B) Birocratii Sistemul birocratic britanic difera atit de modelul american cit si de modelul eurpean continental. In Marea Britanie, birocratia de inalt nivel prezinta caracteristicile urmatoare : In primul rind este o profesie de mare prestigiu. In al doilea rind, are caracter generalist. In acest sens, multi specialisti critica amatorismul profesiei. Cea mai mare parte a functionarilor vin din domenii umaniste. Formatia lor este foarte diferita de cea a functionarilor americani care au un inalt grad de specializare. In acelasi timp, sistemul britanic contrasteaza si cu sistemul francez in care inalta birocratie provine din marile scoli. Functionarii englezi au urmat studii in marile universitati in domeniul filozofiei, politicii, economiei, istoriei. Au deci o expertiza tehnica redusa. Practica consta in invatarea continua, prin experienta la locul de munca. In al treilea rind, clasa inaltilor functionari se caracterizeaza printr-un ethos profesional, adica membrii se revendica si impartasesc o cultura si valori comune. Spiritul de corp si de apartenenta provine din stilul de viata comun, din traiectoria profesionala comuna si din originea sociala comuna. Rezumarea caracteristicilor functiei publice britanice (a modelului de Whitehall) - este un model profesionist, adica de cariera - este competenta, adica este promovata si remunerata dupa merit - este neutra, adica non-partizana - este loiala, adica ofera consultanta dezinteresata ministrilor - este anonima, adica ministrul este portdrapelul ministerului In concluzie, functionarii sint putin politizati si vin din domeniul carierei. Garantia existentei acestui sistem de merit sint asigurate de existenta Comisiei serviciului civil si de controlul exercitat de aceasta. Aceasta Comisie este direct responsabila in fata Reginei, dar nu dispune de nicio garantie formala de independenta. Cu toate acestea, agentii ei dispun de un statut de prestigiu in asa fel incit ei nu pot fi
78

supusi niciunei preiuni. Agentii Comisiei sint insarcinati sa organizeze recrutarea functionarilor in asa fel incit sa se impiedice practica patronajului.

C) Relatiile dintre cele doua componente ale executivului (birocrati si politicieni) Caracteristica neutralitatii functionarilor fata de guvern (si de partide) inseamna ca functionarii nu se schimba odata cu schimbarea politica, aceasta conducind la o situatie paradoxala : de exemplu, cei care au lucrat pentru planurile de nationalizare sub Partidul Laburist in anii 70 ai secolului trecut, au lucrat si pentru privatizarile operate de conservatori in regimul Thatcher la inceputul anilor 80. Astfel, raporturile dintre politic si administrativ sint de strinsa dependenta : functionarii asista personalul politic in dezvoltarea politicilor, ei ajuta politicienii sa apere aceste politici in Parlament. Ei sint cei care redacteaza discursurile care justifica aceste politici. Un alt element se refera la faptul ca in acest model functionarii superiori dispun (alaturi de media, de grupurile de interes si de alte elite) de un monopol virtual de a consilia ministrii, adica de a face recomandari. Functionarii sint cei care au cuvintul final. Retinem deci ca modelul se caracterizeaza printr-un partenariat strins intre politicieni si birocrati, dar exista o distinctie clara intre cele doua tipuri de cariera. In modelul de Whitehall, ministrii si inaltii functionari sint complici, fiecare indeplinind roluri diferite. In niciun sistem occidental (continental) nu exista o astfel de dependenta a policului fata de administratie si o astfel de fuziune (coordonare a functiilor. Configuratia articularii principiilor de separare si subordonare in modelul de Whitehall Sa vedem la nivel teoretic, adica in raport cu principiile care definesc modelul occidental al relatiilor administratie / politica, caracteristicile sistemului britanic. 1. Principiul separarii Separatia se traduce in principiu prin imposibilitatea pentru functionari sa intre in lumea politica si pentru oamenii politici sa intre in administratie. Separatie nu este numai de principiu. In Marea Britanie acest principiu este net. Sa vedem fiecare din aceste situatii. a) Imposibilitatea pentru un functionar de a intra lumea politica Accesul unui functionar la o activitate politica, ministeriala sau parlamentara, este extrem de dificila. Cauza acestei situatii o constituie conditiile juridice in care se exercita libertatea politica a functionarilor (deci statutul politic al functionarilor) care sint cele mai riguroase in raport cu celelalte tari europene. Din acest punct de vedere, functionarii se divid in doua categorii: • agentii „liberi din punct de vedere politic” care au toata libertatea de a intreprinde o activitate politica locala sau nationala. Acestia sint ansamblul personalului de intretinere sau subaltern. • Agentii carora li se interzice orice activitate politica nationala si care au nevoie de o autorizatie pentru activitatile la nivel local Intre aceste doua categorii exista un grup intermediar – dactilografe, agenti de nivel administrativ inferior, sau agenti ai corpurilor tehnice si stiintifice – care trebuie sa obtina o autorizatie de la departamentul ministerial de care apartin pentru a desfasura o activitate politica. Deci, dispozitiile referitoare la libertatile publice au un efect disuaziv : un functionar care vrea sa se prezinta intr-o alegere trebuie sa demisioneze in prealabil; la aceasta se adauga traditia politica britanica conform careia se poate accede la un post ministerial abia dupa o lunga ucenicie in viata politica, mai intii ca membru al parlamentului (o durata medie de aproximativ 15 ani) si apoi ca „ministru incepator” (junior minister) . Astfel, accesul unui functionar in ierarhia politica, ca deputat sau ca membru al guvernului, nu este nici usoara nici frecventa. b) Imposibilitatea de patrundere a politicienilor in lumea administrativa

79

Aceasta organizare a raporturilor administratie / politica asigura si garanteaza subordonarea administratiei fata de puterea politica. nu reprezinta o adevarata exceptie la regula separarii politicului si administratiei. de inalti comisari sau pentru posturi de virf din industria nationala. Este diferit si de modelul francez in care administratia participa la politica. Acest principiu al responsabilitatii ministeriale mentine functionarii intr-o stare de anonimat care intareste caracterul ierarhic al relatiei dintre acestia si ministrul lor. intr-o astfel de structura. in virtutea acestui principiu al responsabilitatii ministeriale administratia este subordonata politicului.Este la fel de neta. mai mult. Existenta consilierilor politici pe linga ministrii. relatia ierarhica intre functionari si intre acestia si ministrul lor este neta. De asemenea. din punct de vedere al politicii de partid. Exista doua tipuri de organizatii care asigura aceasta subordonare. Este vorba de agenti politici care sint in acelasi timp si administratori. Acestea sint : 1) Secretariatul privat al Primului ministru care este compus numai din functionari de cariera care indeplinesc rolul de legatura intre Primul ministru si ansamblul administratiei. De exemplu: Consilierul politic personal al Primului ministru care examineaza. b) organele „politice”. Ministrul este singurul responsabil pentru actiunile serviciilor in raport cu exteriorul. pe linga Primul ministru exista o „celula politica” care nu cuprinde niciun functionar. Rolurile sint clar atribuite si subordonarea administratiei in raport cu politicul rezulta din existenta acestor puncte de contact. Aceasta practica a separarii este in Marea Britanie un principiu constitutional. functionarii sint redusi la statutul de non-persoane. el este reflectat de organizarea institutionala a raporturilor dintre puterea politica si administratie. Membrii guvernului sint singurii responsabili. In concluzie. El nu are oameni politici. dar fara sa intervina . In Marea Britanie numirile oamenilor politici in posturi administrative sint exceptionale : cel mai adesea ele se fac pentru posturi de ambasadori. La limita. 2) „Cabinet office” care este in serviciul oricarui guvern si care asigura Secretariatul Cabinetului avind si rolul de coordonare interministeriala. care au un statut de functionari temporari. toate problemele de care se ocupa Primul ministru. El participa in numele acestuia la comitetele si intilnirile interministeriale asigurind astfel o prezenta „politica” in cadrul sedintelor administrative. 2. iar punctele de contact dintre ele sint strict definite. Rolul ei esta sa se asigure ca obiectivele politice ale partidului se regasesc in proictele ministeriale. Deci. Exista astfel doua ierarhii distincte : una administrativa. Aceasta inseamna ca ministrul controleaza administratia de care el raspunde. dar mai putin dificila. si. Trecerile sint mai usor de facut chiar daca sint mai rare. Acest model este distinct de modelele american si german in care birocratii sint numiti in posturi sensibile dupa schimbarea politica. 2) Acest model este un exemplu democratic al relatiilor dintre birocrati si oamenii politici pentru ca politicienii britanici depind in mare masura de birocratii de cariera (permanenti) 80 . compusa exclusiv din functionari de cariera si una exclusiv politica. a) organele „administrative”. Deci. Orice decizie luata de un functionar trebuie sa fie in numele ministrului sau. Un secretar privat asista la toate intilnirile cu Primul ministru inclusiv la reuniunile cabinetului. putin numeroase dar obligatorii si prin care trece informatia si comunicarea intre instantele politice si administrative. dar faptul ca postul lor este cu durata limitata face ca acestia sa nu fie integrati difinitiv in administratie. Ministrii sint dependenti de recomandarile functionarilor de cariera care sint selectionati printr-un proces competitiv. Acestea functioneaza in cadrul administratiei ca organe juxtapuse a caror recrutare este fie exclusiv politica fie strict administrativa. Principiul subordonarii Acest principiu se traduce din punct de vedere constitutional prin principiul responsabilitatii ministeriale. modelul de Whitehall functioneaza pe baza a trei argumente: 1) Este o formula democratica de guvernare bazata pe relatiile dintre politicieni si birocrati pentru ca permite controlul democratic al exercutivului.

nu numai cit priveste recomandarile de politici publice si pentru suportul administrativ dar si pentru asistenta politica. Este vorba de conceptul de responsabilitate a guvernului in ansamblul sau in fata Camerei pentru politica. Ansamblul ministrilor formeaza un comitet informal. componenta cea mai activa a Parlamentului. Astfel. numirea in posturile functiei publice canadiene tine de aceasta Comisie. dar sub supravegherea Comisiei care devine astfel un fel de tribunal administrativ. dar in acelasi timp acesta controleaza Camera. Relatiile dintre ministrii si functionarii lor sint relatii de simbioza (fuziune). Ministrii sint in acelasi timp parlamentari si mandatarii parlamentului (adica actioneaza in numele. Guvernul trebuie sa asigure responsabilitatea fiecarui ministru in fata Camerei comunelor. Ministrul se sprijina pe ierarhia functionarilor care. Cariera lor este protejata de o agentie independenta – Comisia functiei publice – care este o organizatie compusa ea insasi din functionari de cariera. Comisia functiei publice a fost creata prin legea serviciului civil in 1918. De atunci. cuprinzind executivul ales (ministrii) si executivul numit (inaltii functionari). Camerele Comunelor si comitele lor . programul si actiunile sale. atit la nivel federal cit si la nivelul unor provincii (de exemplu in Quebec). demisia Primului ministru implica demisia tuturor ministrilor. Principiile guvernarii in modelul de Westminster Modelul de Westminster este un instrument de centralizare a elementelor politice. 6. in sistemul canadian. 5. colectiva si individuala. Accentul fiind pus pe legislativ si partide. Functionarii de cariera sint numiti si promovati pe criterii de merit si in functie de calitatea muncii lor. 81 . Acest rol central provine de la puterile conferite ministrului prin lege. care este Cabinetul. administratia reprezinta puterea executiva in sens larg. Din anii 70. legislativ si birocartie sint reglate de principiile urmatoare : 1. Sistemul canadian este un model de fuziune a administratiei cu politicul. 4. raporturile politice se afla sub controlul oamenilor politici. succesul unui guvern depinde de capacitatea sa de a echilibra cele doua forme de responsabilitate. Senatul si comitetele lui In acest sistem. 2. au mandat) : ei sint responsabili in fata Camerei comunelor. Nicaieri ca in Marea Britanie nu exista aceasta preocupare pentru a se asigura subordonarea administratiei fata de puterea politica prin punera in practica a unei ierarhii subordonata clar puterii si aceasta subordonare rezulta din existenta a doua ierarhii riguros delimitate. „incarneaza” ministrul. politic. Relatiile de putere si de responsabilitate dintre guvern. Deci. Responsabilitatea „colectiva” a ministrilor pentru politica si programele Guvernului in ansamblul sau este la baza si presupune principiul responsabilitatii individuale a ministrilor pentru activitatile din domeniul lor. Sistemul este compus din : Cabinet – cu rolul de consilier al Coroanei in domeniul afacerilor curente . Solidaritatea ministeriala care este o strategie de baza pentru a asigura majoritatea in Camera. stat federal cu regim de cabinet. Comisia poate ancheta in domeniul respectarii legii si poate primi reclamatiile functionarilor care se considera lezati de nerespectarea regimului de merit. In acest model controlul birocratiei se realizeaza prin fuziunea dintre administratie si politic. s-a procedat la delegarea puterilor de numire si de promovare a majoritatii functionarilor in favoarea ministerelor si organismelor care sint responsabile pentru recrutarea si selectia celei mai mari parti a angajatilor lor. Birocratia este si trebuie sa ramina in afara vietii politice. Unitatea de baza intr-un guvern de tip Westminster este ministrul. Modelul Westminster : Fuziunea administratiei cu politicul Acest model este specific Canadei. pe plan constitutional. 3.

prin masurile adopate. Aceasta reforma a avut consecinte negative. apoi la Cabinet (aflat sub conducerea Primului ministru) si apoi la parlament si electorat. Responsabilitatea administrativa directa In 1984. faza retrospectiva se deruleaza in cadrul Camerei comunelor. cea mai buna guvernare este cea care guverneaza cel mai putin si furnizeaza servicii publice prin producatori privati. nu exista mecanisme de supraveghere politica a Verificatorului general. Paralel cu aceasta extindere a rolului birocratiei. Ierarhia responsabilitatii merge de la functionar la ministru. este mai eficient decit cel public. dar sub protectia Camerei comunelor. adica verifica randamentul si performanta guvernului. societatea este formata din mai multe categorii de clienti cu interese diferite . Logica guvernarii in modelul de Westminster Relatia dintre Parlament si birocratie depinde de faza politicilor: 1. O alta cauza se refera la erorile constitutionale (confuzia constitutionala) din legislatia canadiana. Cu alte cuvinte. Ministrii detin autoritatea ultima asupra actelor functionarilor din ministerul lor. in sensul evolutiei responsabilitatii ministeriale catre o responsabilitate administrativa ceea inseamna o responsabilizarea politica a birocratiei. este vorba de legislatia care incadreaza rolul Biroului verificatorului general (legea din 1977). ceea ce inseamna incalcarea teoriei responsabilitatii ministeriale si deci o reducere a rolului de conducere politica in democratie. Deci. in afara celor de verificare a conturilor si registrelor. birocratii si consultantii arogindu-si astfel functiile politice. responsabilitatea guvernului actioneaza in faza a doua si a treia. grupuri de interes. faza de elaborare a politicilor guvernamentale se deruleaza in cadrul sistemului de retele de informare si influenta. Altfel spus. lumea afacerilor. executivul politic se indeparteaza din ce in ce mai mult de responsabilitatile sale cit priveste utilizarea sau non-utilizarea puterii Statului. Aceasta se bazeaza pe urmatoarele idei esentiale: sistemul privat este cel mai bun. Aceasta noua orientare antreneaza retragerea politicienilor de la guvernare. 2. Astfel. 25 de ani. alaturi de militanti. faza legislativa are loc in sinul institutiilor de reprezentare. se afirma ideologia noii gestiuni publice. ei se afla totusi sub responsabilitatea acestuia prin intermediul sub-ministrului. implica deci responsabilitatea guvernului. In ultimii 20. ceea ce reduce puterea modelului de Westminster. Birocratii exercita deci un control si intervin ca o terta parte. Cauzele acestei evolutii si a schimbarii modelului : 1. Verificatorul general este un evaluator de programe.7. 3. Functia publica este una din sursele de expertiza si consiliere pentru ministrii. Partidul conservator condus de Brian Mulroney a adoptat reforma sistemului comitetelor permanente si a normelor de serviciu. Aceasta semnifica o atenuare a sistemului clasic al raporturilor administratie / politica. Chiar daca functionarii nu depind oficial de ministru. birocratia dispune de noi puteri de verificare. Incepind cu anii 80 ai secolului trecut. asistam la o abandonare a responsabilitatii guvernului in realizarea politicilor publice. Biroul Verificatorului general functioneaza mai degraba in mod independent. comitetele permanente sau specializate care supravegheaza ministrii au fost mentinute intr-un numar ridicat (aproximativ 30). in Canada birocratia de verificare netinind de Parlament si nefiind suficient de responsabila in fata lui. 8. Este faza de evaluare in care executivul politic (Cabinetul) cere socoteala executivului permanent (adica functiei publice). Ea verifica rezultatatele programelor guvernamentale. In acest fel. rezultind transferul anumitor sarcini catre profesionisti. 2. conducind la frictiuni intre membrii Camerei comunelor si functionarii publici. Concret. a refacut regulamentul Camerei comunelor (amendat in 1986). Secretarii parlamentari au fost exclusi din comitete pentru a intari puterea 82 . exercita nu numai control administrativ si tehnic ci si control politic.

Ele sint compuse. Insasi Constitutia din 1791 stipula ca administratorii nu au nici un caracter de reprezentare. In ciuda fapturlui ca numirile sint in principiu politice. Guvernul dispune de administratie si de forta armata. Modelul Europei continentale : Franta si Germania Sistemul francez In ansamblu. Se afirma astfel existenta unei distinctii fundamentale intre reprezentanti (puterea politica). Sint posturile cele mai inalte din ierarhia administrativa a caror numire si revocare se fac prin deciziile Guvernului. functionari) insarcinati cu executarea vointei puterii politice. administratia este la dispozitia puterii politice. conforma modelului weberian (principiul de separare si de subordonare a adminstratiei fata de politic). Cabinetele ministeriale si in primul rind cel al Primului ministru prezinta aceleasi caracteristici. toate aceste organe formind o structura care asigura legatura dintre Presedinte. singurii depozitari ai suveranitatii. ea este instrumentul autoritatii. Cabinet). cel putin fata de ideile politice dominante. principiul suveranitatii apartinind in mod esential natiunii. Aceste organe nu fac distinctia intre cele doua functiuni. fie organe individuale. Daca adaugam acestor masuri si fapul ca birocratii implicati in control si verificare impun „norme de serviciu” altor functionari – practica impusa de noua scoala de gestiune – ceea ce intareste puterea acestora. administratia franceza este. S-a acordat acestor comitete mandatul permanent sa studieze toate aspectele performantei administrative a ministrilor. si administratori (agenti. a) Structurile de transfer Sint fie structuri colegiale. Aceasta structura reuneste colaboratorii personali ai Presedintelui. Organizarea institutionala este destinata sa garanteze aceasta subordonare.legislativului. O alta structura de stransfer este constituita din Secretariatul general al Guvernului. Aceste posturi implica o anumita aliniere politica. cei despre care vorbeste Weber. serviciile Presedintiei (Secretariat general. structurile institutionale asigurind transferul deciziei puterii politice in directia administratiei si difuzarea vointei puterii politice in interiorul corpului administrativ. Posturile superioare constituie o alta structura de transfer si sint detinute de functionari politici. dar cunoaste transformari in special in ceea ce priveste principiul de separare. membrii Cabinetelor au un statut de functionari. Secretariatul general constituie un adevarat stat major administrativ al Guvernului. Cea mai importanta din aceste structuri colegiale este constituita din ansamblul serviciilor Presedintiei Republicii. Corpul diplomatic) care este extrem de mare. Cu alte cuvinte. ambasadori. Principiul de subordonare Are un fundament constitutional. 83 . rectori ai marilor scoli. Cabinetele asigura o functie generala de coordonare a serviciilor ministerului. O caracteristica a acestor structuri este proportia functionarilor. Aceasta este o institutie foarte stabila care este plasata pe linga Primul ministru. Aceste structuri se caracterizeaza prin caracterul lor dublu : politic si administrativ. Exemple de astfel de agenti : prefecti. Curtea de conturi. dar si disjunctia. dintre puterea politica si administratie. in special a inaltilor functionari memebrii ai Marilor Corpuri (Consiliul de Stat. Constitutia din 1958 nu stipuleaza o alta repartitie a functiilor: guvernul determina si conduce politica natiunii. guvern. cit priveste conceptia. Acest post este ocupat de un functionar membru al unuia din Marile Corpuri. aceasta transformare modificind echilibrul aparatului politicoadministrativ. si aparatele administrative ale Statului. asistam la o tendinta de evolutie catre un regim tehnocratic. daca nu fata de Guvern sau partidele politice. adica functionari care asigura legatura. in principal. din functionari politici.

Aceasta libertate. Vorbim de o politizare a administratiei. a anumitor comportamente politice. b) Structuri de difuzare a vointei autoritatii politice Sint un alt tip de structura care asigura subordonarea administratie fata de puterea politica. insa cu moderatie. sub Mitterand. administratia era garantul continuitatii actiunii Statului. Curtea de conturi si anumite Corpuri tehnice (poduri si sosele sau mine). au aceiasi origine si traseu social. de elaborare de proiecte. in Franta. Sub cea de-a 5a Republica. actioneaza in zonele de intersectie a activitatii diferitelor ministere traditionale (amenajarea teritoriului. Consiliul de Stat. Delegatia pentru amenajarea teritoriului. adeziune la un partid. In felul acesta. este limitata. In dreptul francez exista distinctia intre libertatea de opinie care este totala pentru functionari si libertatea de exprimare a opiniilor. de cariera) si care indeplinesc aceleasi functiuni. Exista o distinctie neta intre exprimarea opiniilor in afara serviciului. se observa ca progresul acestuia prin intermediul numirilor in posturi superioare este real incepind cu 1981. adica ansambluri de agenti supusi aceluiasi statut special (aceleasi regului de recrutare. instabilitatea era mai mare. au aceleasi simpatii politice. Statul si puterea politica erau mai slabe. statutul libertatilor publice recunoscute functionarilor care se caracterizeaza prin liberalismul accentuat al statutului politic al functionarilor francezi. Formeaza deci o comunitate de apartenenta. membrii acestor corpuri ocupa posturi in directia ministerelor. atitudinilor. Cuprind doua structuri esentiale: Marile Corpuri si Administratiile de misiune Marile Corpuri Functia publica franceza este divizata in corpuri de functionari. In aceste conditii. reala sau mascata.Cit priveste procesul de politizare. Ei se bucura de un mare prestigiu reflectat prin prezenta in punctele strategice ale aparatului administrativ si o mare importanta in serviciile Presedintiei. aceiasi pregatire. Acestea sint structuri orizontale. Asistam astfel la transformarea modelului weberian clasic al relatiilor dintre administratie si politica in sensul indepartarii aparatului administrativ de principiul de baza. temporare. Politehnica). statutul libertatilor este deosebit de favorabil pentru functionari. care poate lua forma declaratiilor. Ele asigura circulatia informatiei in mod coerent. De retinut ca politizarea. Sint corpuri de agenti situati in virful ierarhiei administrative care executa functii de control si de autoritate. Principiul de separare Se aplica diferit de teoria weberiana. functionarii lor sint agenti de categorie ierarhica superioara care exercita functii de conceptie. dinamice. Unul din membrii acestor corpuri se afla in fruntea Secretariatului general al Guvernului. desi dupa anumiti autori este vorba mai mult de o rotatie si mai putin de o politizare reala. Deci. formale sau nu. au competente orizontale. Formarea membrilor lor este asigurata de Marile Scoli (ENA. se opereaza in primul rind prin sistemul de numire a functionarilor politici in sensul weberian al termenului. care este permisa. Sint structuri usoare. dezvoltarea turistica). Exemple de astfel de structuri: Comisariatul Planului. asigurind astfel coordonarea administrativa. Corpul diplomatic si Corpul prefectoral. aceste posturi fiind o trambulina pentru o cariera politica. in timpul celei de-a patra Republici. stabilitatea unui regim quasi-prezidential a 84 . Acesti agenti intretin relatii personale. Inainte. si prudenta si libertatea de exprimare in cadrul serviciului care este interzisa. Administratiile de misiune Sint structuri de difuzare mai formale. De retinut deci rolul informal al structurilor de difuzare. sint administratii specializate autonome. Unele din aceste corpuri sint calificate ca Mari Corpuri : Inspectoratul finantelor. Ei faciliteaza circulatia informatiei dincolo de ingradirile birocratice. se asigura o anumita omogenitate a corpului administrativ. ceea ce conduce la o confuzie sporita a instantelor politice si birocratice. Putem nota citeva din cauzele acestei evolutii : In primul rind. Acest tip de administratii au proliferat dupa 1970 si sint legate de o anumita forma de politizare a administratiei. De asemenea. animate de spirit intreprinzator. Este un model care pune in evidenta o mai mica separare a puterii politice de administratie. Un alt factor care explica aceasta tendinta catre politizarea administratiei este stabilitatea politica (dupa 1958) a regimului pus in practica de De Gaulle.

Pe de alta parte. unde se iau deciziile capitale. dar vechiul model weberian bazat pe subordonare / separarea cedeaza locul unui nou tip de relatii in care subordonarea administratiei fata de putere este asigurata de controlul politic asupra administratiei prin intermediul numirilor. aproximativ 50% din ministrii au fost la origine functionari. este principiul autonomiei ministeriale . ea deschide usa posturilor importante in lumea afacerilor. adica se intareste controlul politicului asupra administratiei in special asupra inaltei administratii. cu exceptia Marii Britanii. Un astfel de regim asigura continuitatea necesara politizarii progresive a administratiei. asistam la o transformare a principiului de separare a administratiei si politicului pe care este construit aparatul administrativ francez. Functionarizarea politicului este fenomenul de intrare masiva a functionarilor in politica. este unul din fenomenele cele mai importante ale evolutiei aparatului politico-administrativ francez de dupa 1958. in clasa politica. politica. in special al inaltilor functionari. De fapt. Modelul german Citeva particularitati ale functiei publice In Germania. in viziunea Constitutiei. transparenta si dreptul cetatenilor la informare sint elemente esentiale ale functionarii democratice a administratiei. ministerul este structura esentiala de cooperare intre oamenii politici si functionari . altfel spus. Transformarea modelului francez este astfel dubla: pe de-o parte se produce politizarea administratiei. In aceste conditii se pot depista semnele unui sistem de patronaj à la française (conceptul de Stat confiscat). nu a fost niciodata conceputa in mod absolut. Se manifesta prin neutralitatea Statului in recrutarea functionarilor si prin neutralitatea functionarilor in exercitarea functiilor lor. natura insasi a acestui regim cere o astfel de politizare a administratiei in sensul abandonarii principiului separarii celor doua forme de putere. administrative. Asistam la o imbricare a intereselor si institutiilor politice. miscarea (tendinta) este circulara si in spirala si include de asemenea lumea afacerilor. functia publica este total supusa (subordonata) Constitutiei si trebuie sa se conformeze regulilor de fond si de procedura. Statul si puterea politica s-au consolidat si si-au intarit influenta reciproca. Functia publica este deci profund separata si vizibil subordonata : neutralitatea este unul din principiile fundamentale ale administratiei. Concluzii La finalul acestei prezentari sumare a modelului francez putem desprinde citeva concluzii: In primul rind. Aceasta tendinta este in acelasi timp influentata de exigenta eficacitatii sectorului public. Dupa 1958. simultan producindu-se functionarizarea politicului. dar nici in Europa. In Franta. o institutie insarcinata sa asigure stabilitatea administratiei si care sa constituie astfel un factor de echilibru in raport cu fortele politice. Astazi. 85 . ministrul este singurul responsabil in fata Parlamentului pentru toate actiunile ministerului sau . Organizarea federala. economice. Se invoca astfel necesitatea politizarii numirilor pentru a facilita aplicarea politicilor adoptate (in special dupa 1981). politica si birocratica. Politica este un accelerator de cariera. Din 1981.modificat aceasta situatie. acest principiu afirma autoritatea ministerului asupra functionarilor . ministrul exercita un control strins asupra functionarilor. format din trei sfere. Asocierea. Functia publica este. chiar daca este de esenta weberiana. integrarea functionarilor. administratie si afaceri. nu numai in Franta. Vorbim de „triunghiul puterii”. separarea politicului de administrativ. descentralizarea. participarea. modelul separatiei nu este ignorat sau abolit (existenta si proliferarea structurilor de misiune fiind o dovada). Principiile subordonarii si separarii Principiul de subordonare Se manifesta prin : a) Subordonarea instantelor administrative fata de instantele politice : subordonarea este stipulata prin principiile constitutionale .

accesul functionarilor in posturi ministeriale este realtiv rara. Pentru inaltii functionari (secretari de Stat. In Germania. Exista deci o anumita doza de autonomie. angajata. conform ideologiei birocratice. Dar separarea nu este transanta ca in Marea Britanie. si nu prin comisie. Separarea de principiu se manifeste de asemenea prin imposibilitatea de penetrare a sferei administratiei de catre politicieni. Exista deci functionari politici. in Germania aceasta imposibilitate este mai putin neta decit in Marea Britanie dar mai neta decit in Franta. Politica influenteaza in mod deschis numirile inaltilor functionari si acestia pot sa cumuleze functii administrative si politice. functionarii au posibilitatea statuara de a intreprinde activitati politice. regulile de recrutare in anumite unitati care depind direct de puterea politica si care functioneaza in afara inaltei ierarhii ministeriale sint putin constringatoare. cu atit puterea ministrilor este mai incadrata in materie de numiri si promovare. Controlul aplicarii acestui sistem este permanent. Aceasta politizare a administratiei este una din manifestarile Statuluipartid. unde exista o preocupare clara pentru dihotomia administratie / politica. functionarii germani se bucura de o oarecare independenta in raport cu puterea politica. In calitatea de garanti ai interesului public. Totusi. carora le se pretinde datoria loialismului politic este o caracteristica a sistemului german. Dar in realitate. aceste competente sint esentiale din cauza 86 . Aceste organe sint expresia asocierii politicului cu functia publica. sefi de servicii. Separarea se realizeaza prin modul de recrutare care se opereaza dupa sistemul de merit. De asemenea. in sinul administratiei federale nu exista limite etanse intre rolurile unora si altora. Devierea principiilor Politizarea partizana : patronaj si profesionalism politic Consideratiile politice joaca un rol important in gestiunea personalului in cadrul administratiei federale si chiar la nivel local. Astfel. ca in Marea Britanie si in SUA. dar exista. dar a caror recrutare este legata de personalitatea politica a ministrului in functiune. functionarii germani au posibilitatea sa se prezinte la alegeri fara sa fie obligati sa deminisioneze in prealabil. functii din afaceri externe etc. functionarii sint considerati. Ea este compusa din functionari. Politizarea este favorizata in primul rind de natura sistemului de gestiune a personalului. Functia publica este activa. in general politizarea fiind considerata mai degraba ca o forma de clientelism politic (politizare partizana. Puternica « orientare » politica a functionarilor federali. Cu cit posturile sint mai inalte. Dar. Din acest punct de vedere. Diferenta in raport cu modelul englez se explica prin diferentele de statut politic al functionarilor germani fata de cei britanici.b) Organele subordonarii. Astfel. ca si in Marea Britanie. Organele care asigura subordonarea sint mai putin numeroase decit in Marea Britanie. Indivizii nu trec in mod alternativ din zona administratiei in lumea politica si invers. In Germania. traditionala in Germania. Politizarea partizana se explica nu numai prin patronaj. cu un nivel de participare politica ridicat. ca de exemplu secretarii de Stat plasati in fruntea ministerelor. potentialul de actiune al functionarilor este limitat. prin care birocratii de identifica Statului. dar condusa de oameni politici. penetrarea zonei politice de catre functionari este mai facila. si organe politico-administrative (cabinetele ministeriale) care sint compuse din inalti functionari.) competenta politica este o conditie de succes. Principiul separarii Principiul autonomiei ministeriale afirma autonomia functionala a administratiei care se bazeaza pe distributia intre interesele Statului si cele ale executivului. In Germania nu exista o clasa politicoadministrativa integrata ca in Franta. cu conditia ca acestea sa nu fie contrare ordinii democratice si liberale. Aceasta notiune de Stat-partid traduce ideea de exploatare a resurselor Statului de catre partidele politice (clasa politica). Cancelaria federala este un organ mixt care asociaza inalti politicieni si functionari. la fel ca in Franta. legaturi cu partide politice) si mai putin o strategie de control politic. o contra-putere in raport cu puterea politica. Ea este favorizata de exigenta competentei politice.

privatizarea organizationala va conduce la subordonarea directa a administratiei publice fata de vointa politica. ca in Marea Britanie. In consecinta. longevitatea guvernelor si experienta coalitiilor avind puternice influente stabilizatoare. Nu exista nicio institutie destinata formarii unei elite de inalti functionari. In plus. in special in Bundestag (parlamentul federal) si in parlamentele Landerelor (parlamente federate). Mai mult. Aceasta restructurare a administratiei publice traditionale dupa imaginea sectorului privat face ca rationalitatea birocratica sa fie din ce in ce mai supusa legilor pietii si spiritului de intreprindere. Ea nu poseda nici identitatea nici vointa comuna care ar putea fi traduse prin actiune colectiva. axata pe reducerea dimensiunilor Statului. astfel ca functia publica germana nu a fost prea afectata de ideile promovate de scoala noii gestiuni publice. gradul de sindicalizare in sectorul public fiind destul de ridicat. ea are interese diverse. in ciuda faptului ca ea nu are lobby. ea isi protejeaza bine statutul. mai exact intre traditiile functiei publice care s-a construit pe o conceptie a Statului bine definit din punct de vedere al functiilor si institutiilor sale. Functionarii ca forta politica sau puterea politica a functionarilor Functionarii sint prezenti in sinul instantelor representative. deci la atenuarea autonomiei functiei publice. si cultura intreprinderii.fragmentarii institutionale a sistemului de luare a deciziei. cu Lander-ul si cu reprezentantii diferitelor grupuri de interes. cu exceptia diplomatiei. Exista presiuni in directia atenuarii diferentelor institutionale si functionale dintre sectorul public si privat. este necesar ca inaltii functionari sa se sprijine pe largi retele personale de informare si comunicare si sa fie in relatie cu partidele politice. in sensul adoptarii de catre gestiunea administrativa a principiilor gestiunii intreprinderii. loialitatea functionarilor fata de Stat si faptul ca aceste caracteristici sint in profunda transformare. Componenta inaltei functii publice nu ii permite acesteia sa-si dezvolte capacitatea de actiune ca forta politica coerenta. de la un Lander la altul. Astfel. Nu exiata o elita birocratica omogena (ca origine sociala si din punct de vedere al profesiunii). miscarea de retragere a Statului va afecta rationalitatea birocratica traditionala si politizarea sa. Astfel. Functia publica a rezistat mai bine tentativelor de reforma neo-liberala. semne care anunta transformari de esenta sint vizibile. functia publica are capacitatea sa-si apere interesele profesionale. In Germania exista astfel o stabilitate si o continuitate a relatiilor intre functionari si politica. Exista deci structuri pentru apararea intereselor corporatiste ale birocratiei. recrutarea si promovarea sint descentralizate si normele variaza de la un minister la altul. cu o identitate comuna sau un spirit de corp. competenta politica este sensibila la variatiile situatiei politice. birocratia de inalt nivel nu este un grup omogen. Procesul decizional federal fiind caracterizat printr-o puternica influenta exercitata de partidele politice. procedurile si sistemul de gestiune a personalului sint din ce in ce mai puternice. De asemenea. Aceste evolutii pot sa creeze un conflict intre cultura adminsitrativa birocratica germana. Astfel : Presiunea principiilor economiei private asupra autoritatilor administrative pentru ca acestea sa-si redefineasca structurile. si nu poate actiona ca o forta politica. ar putea conduce la intarirea controlului direct al functiei publice asupra sferei politice. 87 . Presiunile vizeaza restructurarea serviciilor. Concluzii Ceea ce retinem din experienta germana este caracterul profesionist al functiei publice. Aceasta nu inseamna ca functionarii nu exercita nicio influenta politica. Care ar putea fi consecintele acestor noi tendinte asupra raportului administratie / politica ? In primul rind. Tendinte de evolutie Chiar daca Noua gestiune publica nu a transformat inca administratia publica germana. Exista chiar o glisare a administratiei catre scena politica in sensul ca alegerile in domeniul politicilor publice sint astazi mai politizate decit in anii 70 si 80. in conditiile retragerii Statului.

Modelul occidental al raporturilor administratie / politica este un model de echilibru realizat prin mecanisme institutionale sau nu. Ceea ce este important este echilibrul intre principii. administratia nu este legata de putere politica. dar si disjunctia. cele doua domenii de activitate nu se confunda. functia publica fiind coloana vertebrala a Statului modern. sistemul separarii si subordonarii. in functie de principiul succesiunii partidelor la putere. care determina modul dominant de existenta si functionare a acestor raporturi. acest process va influenta principiile fundamentale tarditionale ale legitimitatii administratiei publice. care este puternic diferentiat. In practica el este relativ. toate aceastea fac ca relatiile dintre zona administratiei si cea politica sa prezinta o varietate de forme. Cele doua principii esentiale care au fost adoptate de democratiile europene sint cele ale subordonarii si separarii administratiei publice fata de puterea politica. forme de Stat. nuantat. este subordonata altor principii si are alte responsabilitati. regim politic. structurat si birocratizat. si aceasta cu atit mai mult intr-un Stat ca Statul german. politica si administratia. Modelul weberian este teoretic. aranjamentele institutionale (tipuri. In practica. in grade diferite. In conditiile procesului de integrare europeana care influenteaza in toate tarile institutiile etatice. modelul istoric al raporturilor Stat / societate. a condus la o divizare a functionarilor in doua categorii : functionarii de cariera care au vocatia de a administra in mod nepartizan. intre puterea politica si administratie. Configuratiile nationale ale contextului socio-politic. Evolutia regimurilor politice occidentale. si in special leaderului politic. Weber a facut o distinctie intre cele doua puteri si functiile lor respective : pe de-o parte activitatea omului politic. administratia nu are legitimitate proprie. Conform principiului separarii. Conform principiului subordonarii. CONCLUZII FINALE Modelul weberian a definit principalele realtii dintre politic si administratie in Statul moden. Daca puterea politica se schimba periodic. Astfel. deci al neutralitatii. sistem de partide). in functie de context. functioneaza prin intrepatrundere. functioneaza prin abatere de la schema clasica weberiana. Alternanta sau schimbarea politica constituind regula intr-o democratie. dar peste tot aceasta imbricare intre cele doua domenii este in crestere. Intr-o democratie. si functionarii politici care asigura legatura. In realitate cele doua sfere. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :      Care este specificul raporturilor administratie / politica in sistemul american ? Dar in sistemul de Whitehall ? Care sint structurile care garanteaza principiul de subordonare in sistemul francez ? In ce sens principiul de separare se manifesta diferit in sistemul francez fata de modelul weberian? Cum se manifesta politizarea partizana in sistemul german ? 88 . si pe de alta parte sfera birocratiei care executa ordinele sub responsabilitatea autoritatii superioare. ea este instrumentul puterii politice careia ii se supune.Administratia publica va fi inevitabil afectata de transformarile Statului. administratia reprezinta stabilitatea si continuitatea.

pentru implementarea deciziilor. cinci modele de interactiuni intre birocratie si politica. altfel spus. In mod constant. Exista putine dezvoltari teoretice (nationale si comparate) a relatiilor dintre executivul politic si functionarii de cariera. 1. Politicienii decid. Modelul convergent („village life”) Este bazat pe ideea integrarii valorilor prin socializare si recrutare. Pentru a analiza raportul dintre administratie si lumea politica in procesul de policy-making. In acelasi timp. dar au roluri diferite: birocratii furnizeaza expertiza si adopta perspectiva pe termen lung . asa cum era in timpul lui Wilson si Weber. acesta denunta rutina birocratica care il impiedica sa-si realizeze obiectivele si mandatul. ei sint angajati in politici care protejeaza organizatia si valorile ei si nu in politicile partidelor politice. pentru functionarea democratiei. sub forma unor constructii ideal-tipice. plecam de la doua consideratii: 1. Atit politicienii cit si functionarii sint implicati in procesul de decizie. in timp ce politicile sint pe termen lung . realizate de B. Cele doua elite au acelasi interes in managementul Statului. datorita particularitatilor ei – permanenta si impartialitatea. accentul fiind pus pe rolul birocratiei. functionarii se identifica unui departament. aceasta schema acorda birocratilor responsabilitatea functionala si politicienilor responsabilitatea politica. 2. Este in fapt o caricatura a rolului functionarilor si ministrilor in procesul de policy. birocratia revendica monopolul competentei si expertizei tehnice in domeniul problemelor publice. Studiul lui B. Birocratii si politicienii formeaza un grup. 2. Relatiile dintre sfera politica si administratie in actiunea de guvernare sint complexe si nu intotdeauna armonioase. au deci o viziune restrinsa . Astfel.G. prinde contur o colaborare intre cele doua zone contra lumii exerioare.MODULUL 8 : POLITICA SI ADMINISTRATIE IN PROCESUL DE POLICYMAKING Interactiunea dintre executivul politic (ministru) si functionarii de cariera este importanta pentru capacitatea guvernului de a realiza sarcinile de rutina. Vom prezenta doua analize teoretice ale raportului politica / administratie in procesul de politici guvernamentale. Peters si R. politicile functionarilor au baze organizationale si nu partizane.G. Modelul formal-legal Aceasta schema corespunde abordarii wilsoniene a administratiei publice. Peters In analiza sa „Politicians and Bureaucrats in the Politics of Policy-Making”. si general. politicienii detin puterea pe termen scurt. Dar reprezinta un model de referinta pentru a compara modele empirice de interactiuni intre cele doua sfere de activitate. Model clasic.Rose. Politicile adoptate sint 89 . cariera lor este legata de gestionare si de procesul de decizie. cu diferente in functie de sistemul politic. Executivul politic are mandatul de a formula si pune in practica politicile propuse in timpul campaniei electorale. o comunitate. Peters elaboreaza. functionarii executa. Are loc o interactiune la virf in virtutea intereselor similare. Inaltii functionari si executivul politic au aceleasi valori si interese.

A. Legaturile dintre functionari si politicieni pot fi strinse in aceiasi arie functionala (de exemplu in domeniul sanatatii. Astfel. Politicile si organizarea sint mai importante decit statutul elitelor sau reducerea conflictului. Diferenta consta in faptul ca integrarea elitelor se face dupa criterii functionale. c) forma de guvernare 90 . atunci cind un partid este la putere de mult timp (de exemplu Partidul socialdemocrat in Suedia care a fost la putere trei decenii). In ciuda faptului ca conflictele se produc intre elitele executive. Interactiunile dintre cele doua elite intr-un sector de policy pot sa actioneze contra aliantelor dintr-un alt sector. 3. b) Tipul de pregatire si pattern-ul de cariera al executivului politic O formatie generalista. Conflictul dintre functionari si politicieni poate fi partizan. • Continutul tehnic : o problema tehnica da putere birocratiei • Caracterul (si gradul) public al unei probleme Daca problema este considerata importanta de catre grupurile organizate ale societatii. El poate evolua catre un model conflictual atunci cind functionarii si grupurile de interes formeaza aliante contra unui executiv putin experimentat. In modelul administrativ. in ciuda faptului ca functionarii sint neutri. Modelul administrativ-etatic Decizia este dominata de birocrati. Dar el poate fi mai activ si intentionat si vizeaza continutul politicilor specifice. si chiar executivul politic. 1. 5. Este o viziune elitista a raporturilor birocratie / politic. in realitate ele sint interlegate. deci modelul administrativ primeaza. ca in Marea Britanie. birocratia are rolul principal iar executivul rolul secundar. acestea se prezinta ca un front in fata outsiderilor. favorizind integrarea orizontala a elitelor. O alta sursa de conflict poate fi obiectivul supravieturii organizatiei (buget si personal). problemelor puternic politizate (care implica sindicate) corespund modelul administrativ sau conflictual. birocratii exercita controlul in virtutea detinerii expertizei si informatiei necesare luarii decizilor. De exemplu. Conflictul poate fi pasiv. Sistemul executiv 1.2 Executivul politic a) natura executivelor politice influenteaza eficacitatea si modul de interactiune cu birocratia. inertia facind schimburile dificile.1. in functie de politici. De exemplu. Modelul functional Este o versiune a modelului precedent. nu au capacitatea ceruta unei guvernari moderne. se aplica modelul functional. minsitrii care au un cabinet se angajeaza mai usor in relatii conflictuale cu functionarii permanenti decit cei care au un personal restrins. Prezinta multe asemanari cu corporatismul din tarile europene sau cu „triunighiul de fier” din SUA. sau atunci cind functionarii accepta posturi (functii) politice. Organizatia (birocratia) poate avea alte idei decit executivul politic. educatiei etc). sau din cauza actiunilor guvernului care provoaca reactii in rindul functionarilor (de exemplu reactiile la atacurile administratiei Reagan contra functiei publice). Acest model se opune modelului formal si este diferit de modelul conflictual in care executivul politic este motorul deciziei. aparind astfel conflicte intre domenii de politici. ei se politizeaza. Modelele 2 si 3 nu sint mutual exclusive. Modelul conflictual (adversial) Cele doua elite sint in competitie pentru putere si controlul asupra politicilor. Problemele specifice de policy se refera la : • Gradul de politizare al problemei de rezolvat. Parlamentarii.„executiv-birocratice”. 4. Variabilele care determina patternele de interactiune Factorii care pot explica dezvoltarea unui model de interactiune in diferite sisteme politice si care pot fi luati in consideratie in diferite cercetari empirice pot fi : 1. Presupune o integrare verticala si contacte mai extinse cu societatea. face ca politicienii sa aiba o capacitate mai redusa de contestare a solutiilor propuse de birocrati.

Elementele psihologice intaresc factorii structurali. d) conceptia executivului si policienilor cit priveste rolul lor respectiv Se refera la faptul daca acestia se considera politicieni sau decidenti politici sau respectiv manageri. Structurile specializate In Franta. cazul corespunde modelului functional sau conflictual. Perceptia rolului Este viziunea personala a rolului indeplinit. Cariera Este legata de modelul formatiei dar poate exercita o influenta independenta asupra modelului de interactiune. Dar in Franta elita provine din rindurile birocratiei si tinde sa influenteze nu numai executivul politic dar si sectorul privat (model administrativ). in Italia. in modelul centrat pe specialisti functionarii isi urmeaza cariera intr-o institutie. Modelul creaza elite integrate. c) Modelul francez Inaltii functionari primesc o formatie specializata in cadrul ENA (Ecole natioanle de l’administration). Aceasta viziune simplista corespunde modelului formal. Prevalenta formatiei legaliste trimite la modelul formal-legal. austriac Predomina studiul dreptului. determinind de exemplu felul in care birocratii accepta autoritatea ierarhica. carora le corespund tipuri diferite de cariere : formatia generalista (in Marea Britanie) si cea axata pe formarea de specialisti (Suedia. sau raportul cu politicienii. in SUA avem un pattern de interactiuni de tip functional. Dar el poate evolua catre modelul conflictual odata cu dezvoltarea „retelelor de probleme”. Un alt tip de structura specializata – superbirocratia – este formata din functionari care lucreaza pentru organizatii coordonate in sinul guvernului (Trezoreria in Marea Britanie). aceasta perspectiva corespunde modelului conflictual.Responsabilitatea colectiva corespunde modeluluconflictual. 91 . 2.2. in timp ce regimul de cabinet modelul formal-legal. Olanda).1 Experienta a) modelul englez : Oxbridge – cele doua universitati engleze – furnizeaza cea mai mare parte a inaltilor functionari (dar si politicieni) pentru guvernul britanic. Exista diferite tipuri de formatie. prin prestigiul comun de care se bucura. exista structuri de corp care produc integrarea puternica : prin contacte personale. caz ce poate conduce la modelul conflictual. Acest sistem produce generalisti putin specializati intr-un domeniu anume. functionarii executa. Ei tind sa creeze o clasa a inaltilor functionari separata de clasa politica si de alti membrii ai functiei publice. b) Modelul european – german.3. 2. suedez. 2. Daca sistemul politic este inchis grupurilor de interes. Corespunde modelului elitist (village). acest sistem produce elite integrate. 2. Serviciul public Este a doua variabila care influenteaza modelul interactiunilor administratie / politica 2. Daca ei se concep anntreprenori politici sau manageri. Cariera generalista corespunde modelului elitist. aceasta situatie corespunde modelului elitist (village).4. In SUA cariera fiind centralizata. este deci un model „village”. Interactiunile intre birocrati si politicieni se fac dupa schema clasica : politicienii decid. e) deschiderea guvernului fata de grupurile de interes O mare deschidere in raporturile intre guvern si grupurile de interes este specifica modelului functional. avind rolul de implementare a politicilor guvrernului. d) Modelul functional – SUA Criteruil principal de apreciere fiind expertiza. Aceasta structura coordoneaza actiunile fiscale sau legale in cadrul organizatiilor guvernului. Prezenta grupurilor de interes in procesul de politici publice confirma modelul functional.

Rose In studiul intitulat „Steering the Ship of the State : One Tiller but Two Pairs of Hands”. • • • • • exista conflicte intre alegerea populara (politici si politicieni) si stabilitate (birocratie) anumite institutii sint dominate de politiceni. iata aceste modele : a. Pentru a evalua activitatea politicienilor si functionarilor in procesul de policy-making trebuie sa consideram contextul procesului de policy. cu conditia ca fiecare sa fie competent in domeniul sau de actiune. In mod asemenator. Ele actioneaza prin intermediul consensului cit priveste normele informale si prin excluderea outsiderilor. Rose propune mai multe modele ale raporturilor administratie / politic in procesul de policy-making plecind de la functiile indeplinite de cele doua tipuri de actori. adica vointa politica si probabilitatea realizarii cu succes a politicilor exista trei mari modele. alegerea (decizia) apartine politicienilor (model aditiv). In functie de cele doua variabile. de instrumentele utilizate de guvernanti. adica toate fortele exterioare guvernului si care afecteaza reusita (succesul) unei politici. reusita politica este incerta. in timp ce functionarii analizeaza probabilitatea realizarii cu succes a politicilor publice. adica mare vointa politica / probabilitate redusa de realizare si putina vointa / probabilitate mare. altele de birocrati si experti – deci valori diferite balanta puterii intre cei 2 poate fi modificata prin : calitatea recrutarii personalului politic (cu cunostinte de specialitate intr-un domeniu de politica). In realitate. 1. fiecare in doua versiuni. aceste relatii sint multiplicative. politicienii trebuie sa fie capabili sa distinga intre obiectivele politice. Model dominat de vointa politica 92 . Ei trebuie sa calculeze probabilitatea succesului unei politici. in sensul ca politicile sint determinate de interactiunea dintre cele doua domenii care constituie o comunitate (village community). modelul in care rezultatele deciziei politice sint complet nesigure sau complet determinate de factorii externi . functionarii trebuie sa realizeze ceea ce dicteaza puterea politica. administratia este necesara dar secundara. ale interactiunii dintre politica si administratie in procesul de policy-making. Modele alternative ale capacitatii (incapacitatii) politicienilor de a asigura guvernarea Politicile publice reflecta nu numai vointa politicienilor dar si expertiza functionarilor. Daca vointa politica este singurul factor care determina succesul unei politici. 3. acelsi lucru pentru birocrati deci rolurile lor respective sint contradictorii si confuze : vrem politicieni cu leadership si talent managerial. politicieni si birocrati. dar este posibila ca ei sa nu vrea sau sa nu poata realiza executia. Dar termenii acestor schimburi (relatii) pot fi conceputi diferit. 2. Mentionind ca alegerile in politica sint o problema de grad si nu de natura situatiilor in care exista raporturi inverse intre cele doua dimensiuni. modelul conducerii exclusive de catre puterea politica – sau al alegerii in conditii de informare perfecta .In concluzie. Daca contextul este important. Conform modelului clasic. modele adversative – functionarii capteaza (domina) politicienii sau invers. Atit politicienii (autoritatea legitima) cit si birocratii (expertiza tehnica) sint implicati in actul de guvernare. Insa aceasta probabilitatea de a realiza obiectivele politice depinde de obiectivele. Rolurile lor respective sint diferite si ele sint la baza relatiilor dintre ei in scopul obtinerii de avantage mutuale. Exista astfel mai multe configuratii ale interactiunilor administratie / politic in procesul de policy-making. dar mai putin platiti decit in sectorul privat vrem birocrati dinamici dar docili in raport cu autoritatile Analiza lui R. Astfel. atunci tot ceea ce doreste partidul aflat la guvernare (si deci electoratul) poate fi realizat. atunci oficialii alesi nu au putere asupra procesului de policy. Altfel spus.

atunci cind directia politica nu este clara. Dar daca functionarii iau in calcul numai extremele. Pentru ei. Acest model corespunde urmatoarelor situatii : cind activitatile guvernului sint preprogramate . In sfirsit. cel dominat de vointa politica si al alegerii perfect informate asuma ca politicienii tin frinele puterii. De asemenea. adica servesc vointa politicienilor. Deci. ei doresc realizarea obiectivelor. Acest model presupune conditii de informare perfecta. birocratii isi impun prioritatile.in care rezultatele deciziilor sint complet nesigure Decizia poate fi calculata de politicieni atunci cind functionarii pot sa faca o estimare rezonabila a consecintelor opitiunilor politice (de politici publice). Multe actiuni in care guvernul este implicat sint impracticabile. In cadrul acestui model. decizia nu se ia in conditii de informare perfecta: in primul rind. Astfel. In varaianta cea mai simpla a modelului. politicienii nu sint interesati sa cunoasca riscurile. Odata obiectivele identificate de catre politicieni. Modelul incertitudinii totale . Cu cit o politica implica mai multe etape si mai multe organizatii. Cu alte cuvinte exista o preferinta pentru ceea ce se stie deja. deci o preferinta pentru statu quo. Politicienii pot abandona programele care nu sint pre-programate. De asemenea. Cu cit obiectivele sint mai putine. Ei definesc agenda politica. adica a expertizei tehnice. destinatia este clara. politicienii aleg varianta optima. Politicienii sint forta activa a guvernarii. o buna politica publica este apreciata in functie de gradul in care probabilitatea ca ea sa fie realizata este mare (fezabilitate). Se aplica deci uni sistem puternic. Modelul de guvernare prin pilot automat Daca efectele sint predeterminate. functionarii tind sa reduca alternativele in functie de mijloacele de care dispun si in functie de scopuri (obiective). obstacolele sint identificate. functionarii isi dau opinia asupra probabilitatii de succes in realizarea obiectivelor. in general vorbind. b. cu atit probabilitatea reusitei este mare. ministrul are oportunitatea sa aleaga varianta cu un anumit grad de probabilitate de succes pentru obiectivele prioritare. cind politicienii mostenesc programele . Pozitia functionarilor : ei sint stwarzi. Conform terminologiei studiului.In aceasta schema. expertii pot identifica optiunile in functie de probabilitatea realizarii lor. cu atit incertitudinea creste. politicienii prudenti sint mai degraba interesati de riscurile de esec. administrative. Consecintele sint in accord cu vointa politica. Marja de eroare este prea mica pentru a putea prevedea succesul / esecul. orice optiune apare egal nesigura. Increderea in eficacitatea vointei politice pure si ignorarea conditiilor in care se realizeaza obiectivele urmarite reflecta in fapt inexperienta politica. interactiunea dintre politicieni si functionari implica schimburi multuale. cu atit incertitudinea este mai mare. La o alta extrema. functionarii pot sa prezica succesul. Aceasta aversiune pentru schimbare sta la baza viziunii conservatoare de centru dreapta. nu este realist sa presupunem ca functionarii sint capabili sa precizeze probabilitatea pentru un succes total. Este o viziune pur normativa si irealista care nu ia in calcul probabilitatea reusitei. Este cazul partidelor revolutionare. politicienii sint pasageri. Cele doua modele. c. conducerea apartine exclusiv puterii politice. iar daca problema este noua. inaltii functionari se centreaza mai mult pe proces si mai putin pe obiective. se considera ca cu cit vointa este mai mare. Acest 93 . proprie. functionarilor. ei identifica in primul politicile fezabile si apoi obiectivele. Dupa identificarea alternativelor. in timp ce obiectivele multiple cresc optiunile si suportul politic. Deoarece functionarii formuleaza si opinii intermediare. sau a celor cu ideologie nationalista sau religioasa. Modelul alegerii in conditii de informare perfecta Cind actiunea guvernului este rezultatul celor doua dimensiuni (vointa si fezabilitate). Dar ca experti prezic directia politicilor publice si ceea ce trebuie sa faca politicienii care se confrunta cu contextul. In realitate si in practica. in care se considera ca vointa politica este necesara si suficienta. d. dificultatea de a previziona este sporita. cind exista un repertoriu de programe continue. functionarii aleg alternativele. Ministrii analizeaza aceste opinii in functie de obiective. care functioneaza dupa rutine.

Este un model cooperativ de interactiune (functional village community). 3) „infiltrating” sau „interpenetreting” – corespunde situatie in care politicienii lucreaza strins cu functionarii pentru a-si intari puterea . functia publica poate fi partizana. In SUA. Se identifica obiectivele cu cea mai mare probabilitate de realizare. este un model de infiltrare. cu atit politicienii primesc mai putine informatii avizate asupra programelor de care sint responsabili. Este sfirsitul relatiilor conflictuale. Se identifica obstacolele si mijloacele care pot sa invinga sau nu aceste obstacole. Optiunile sint comparate in functie de obiectivele urmarite. Cu alte cuvinte. dar cooperarea nu se realizeaza pe baza schimbului perfect informat. Este o schema contrara modelului de suma nula. Competitorii nu sint egali. e) Modelul bazat pe identificarea obiectivelor care sint sau nu realizabile Modelul este construit pe baza a doua dimensiuni: vointa politica si capacitatea de a realiza obiectivele (capacitatea de a identifica si evalua probabilitatea de realizare). al expertizei. Acest model a fost specific sistemului sovietic. Modelul izoleaza functionarii de politicieni si invers. Cu cit straturile dintre cele doua tipuri de agenti sint mai multe. de asemenea. e) Modelul capturii politice Este un model cu suma zero al relatiilor politicieni / functionari. factorul de influenta este vointa functionarilor si nu probabilitatea succesului. cind politicienii incearca sa ii cistige de partea lor. ceea ce faciliteaza sarcina functionarilor. acestia pot fi membrii guvernului. administratia Reagan si-a infiltrat partizanii in posturi strategice in sinul guvernului. sa-i subordoneze. Corespunde situatiei de slaba vointa politica sau mare forta a birocratiei. In acest model nu este necesar sa se faca din functionari partizani. Este diferita de sistemul anglosaxon care nu permite ca functionarii sa fie membrii activisti de partid. ei guverneaza (tin cirma) cu miinile functionarilor. infiltrarea producindu-se prin indoctrinarea functionarilor. sistemul prefectoral in care prefectii supervizeaza functionarii locali. In cadrul acestui model. Este conforma cu teoria constitutionala. Se estimeaza o probabilitate rezonabila de succes. 2) „swamping” sau „layering” – modelul de „submersie” a birocratiei este specific sistemului american caracterizat prin numiri partizane care reduc autonomia functionarilor. in functie de rolul indeplinit de politicieni si de birocrati. In acest model problemele sint clasificate dupa gradul de incertitudine.model al pre-determinarii procesului de policy este cel al dominatiei birocratiei. functionarii pot deveni parlamentari si chiar ministrii. Si in Franta. corespunzind simbiozei dintre politic si administratie. Chiar daca in mod aparent politicienii deci. atunci studiile trebuie sa semnaleze dificultatile. cea politica si cea a birocratiei. Daca obiectivul este imposibil de atins. Directia este rezultatul luptei pentru putere (raport de forte) intre cele doua vointe. Comparatia intre obiective se face in termeni de fezabilitate. construit in functie de doua dimensiuni : vointa politicienilor si vointa functionarilor. ei se infiltreaza in rindurile birocratiei. dar nici directia nu este determinata de preferintele functionarilor. Rose a identificat urmatoarele situatii si strategii de interactiune : 1) „turning” civil servants – corespunde situatiei in care functionarii nu pot fi ignorati. Interpenetrarea politicienilor si functionarilor este punctul culminant al infiltrarii. Este specifica sistemului continental. Nu este un model de dominatie a vointei politice. Este un model care pune accent pe dominatia birocratilor. Politicienii pot sa-si exercite vointa daca au o mare influenta asupra functionarilor. pentru ca cei doi actori (politician / birocrat) admit riscul si dificultatile. Rose stabileste patru categorii de politicieni : • Vointa mare / capacitate mare = antreprenori politici • Vointa mare / capacitate redusa = politicieni zelatori • Vointa redusa / capacitate mare = management tehnicians • Vointa redusa / capacitata redusa = politicieni calatori (pasageri) 94 . In functie de cele doua dimesiuni (vointa politica si capacitatea de a realiza obiectivele). In acest model.

Antreprenori politici – sint cei mai capabili sa conduca guvernul. in Marea Britanie functionarii nu au mandat sa actioneze ca antreprenori politici – ei nu pot sa participe la partide politice sau sa intre in Parlament Activitati individuale de verificare a cunostintelor :  Care sint modelele de interactiune dintre politicieni si functionari elaborate de Peters  Care sint modelele raporturilor administratie / politica in procesul de policy-making in functie de rolul indeplinit de cele doua categorii de actori 95 . dar acestea nu se transforma si nu constituie un program politic.daca vointa lipseste. functionarii sint cei care conduc. dar daca functionarii au legitimitatea de a-i inlocui pe alesi (in sistemele in care sint autorizati sa actioneze ca policy advocates sau sint membrii ai retelelor care cuprind politicieni si grupuri de interes – SUA. pot cistiga voturi prin identificarea obiectivelor. Politicienii pasageri . Mangerii . dar sint cei mai rari. Japonia) – programele sint realizate b. Zelatorii – au vointa politica. a.sint politicienii care abandoneaza interesul pentru obiectivele politice si devin experti in mecanismele guvernarii.

c) un al treilea tip indeplineste in special. In plus. Dar pot exista in diferite contexte diferite alte conditii. In baza solidaritatii ministeriale. in unele sisteme (ca de exemplu in Canada) ministrul trebuie sa fie parlamentar. ia decizii si este dotat cu puteri specifice. tribunale administrative) exista o categorie hibrida de personal care actioneaza sub conducerea consiliului de administratie. Consiliul de ministri este responsabil in mod colectiv. posibilitatile de alegere a ministrilor sint reduse. Minsitrul este motorul ministerului. b)Constringeri In aproape toate sistemele. realizarea unui traseu profesional. Ministri Ministrul conduce ministerul si este membru al Consiliului de ministri. Functionarii sint cei care dezvolta si gestioneaza politicile. rolului de mediere intre Consiliul de ministri si aparatul administrativ al ministerului. In astfel de situatii. administrativ. in aceste sisteme. Prin aceasta delegare. cea mai inalta autoritate a acestor organisme. ministrul netrebuind sa fie in mod necesar un specialist al domeniului de care raspunde. El este responsabil de misiunea specifica pe care legea o stabileste ministerului. reuniunilor grupului parlamentar sau ale partidului. nu exista constringerea formatiei.Modulul 9 : Inalta directie Guvernul imparte puterea in cadrul inaltei conduceri intre doua categorii de personal : personalul politic constituit din ministrii si membrii cabinetelor ministeriale si inaltii functionari adica sub-ministrii. juridic Cit priveste controlul politic. Exista de asemenea controale exersate asupra ministrului de catre anumiti functionari ai parlamentului. acesta este exercitat in baza responsabilitatii ministeriale. sau isi dedica cea mai mare parte a timpului. Ministrul poate delega o parte din functii sub-ministrului sau altor functionari si aplica legile conexe misiunii ministerului sau. Personalul politic – puteri si functii Directia ministeriala este constituita din Consiliul de ministrii si din ministrii. El elaboreaza si propune politici guvernului. inaltii functionari cistiga esentialul puterilor lor care sint cu atit mai mari cu cit ministrul nu cunoaste domeniul de care raspunde. agentii. treburilor din circumscriptie. el trebuie sa demisioneze. Esentialul sarcinilor consta in stabilirea si intretinerea de relatii publice. De exemplu. Postul de ministru este o recompensa. c) Delegarea Ministrul deleaga esentialul gestiunii ministerului sub-ministrului sau care are puterea de a sub-delega in cascada cea mai mare parte a puterilor lui. asociati si adjuncti. d) Controalele exersate asupra ministrului – control politic. consilii. a) Tipuri de ministri Exista trei tipuri de ministrii : a) ministrii dintr-o prima categorie ajung in aceasta pozitie ca urmare a unei lungi cariere. Ministrul. In cadrul unor organisme (societati de stat. 96 . b) o alta categorie de minsitrii sint cei axati pe realizarea unei misiuni sectoriale care ii mobilizeaza de mult timp. Daca nu. functia de parlamentar obliga ministrul sa consacre o parte din timp sesiunilor Camerei. cu titulu individual este responsabil in fata Parlamentului.

Este specific Canadei. ministerul da mai multe mandate precise societatilor de Stat. Ministrul conteaza pe el cit priveste esentialul dezvoltarii de politici. Pe baza autoritatii ierarhice ministrul controleaza sub-ministrul care conduce ministerul si controleaza cabinetul sau de consilieri politici.Controlul administrativ este exercitata de alte ministere si agentii ale puterii executive avind in vedere ca proiectele ministerului (care sint ai ale ministrului) trebuie sa fie conforme cu programele guvernamentale. Tipuri de cabinete Exista patru tipuri de cabinete : cabinetul ecran. In cea mai mare parte sint detinatorii unui master si se demarca prin caracter : descurcareti. Exista 4 categorii de astfel de organisme : societati de stat. Interesul pentru problemele administrative este numai din punct de vedere politic. discutiile. Fiecare din aceste organisme este condus de un palier superior de autoritate care este Consiliul de administratie (societati de stat. El protejeaza ministrul contra birocratiei si inlocuiesc ministrul pe linga minister intr-un context de rivalitate intre administratie si politic. e) Controale exercitate de ministri Ministrii exercita toate controalele asupra ministerului si nu exercita niciunul. reuniuni preparatorii ale Consiliului de ministri. cabinetul de consiliere specializata si cabinetul tip „cutie postala”. Curte de conturi) si organisme judiciare (de exemplu Comisia statutului refugiatilor). quasi-ministere. Caracteristici Ministrul actioneza ca veriga cu Parlamentul in timp ce seful de directie (presedinte) asigura directia generala. Sefii de cabinet au in regula generala 10-15 ani experienta. Controlul juridic este exercitat de catre aparatul judiciar (Curti supreme. organisme quasijudiciare. Cabinetul ecran este axat pe gestiunea ministerului. Acest cabinet nu se implica in gestiunea ministerului. controalele sectoriale (Justitie. cabinatul de brain trust. Cabinetele ministeriale Rolul cabinetelor ministeriale este gestiunea optimala a ordinii de zi a ministerului. Fac parte controalele financiare. Consiliul de administratie este veritabila instanta politica a organismului. consilii consultative. Astfel : comisiile parlamentare cer conturi acestor organisme . Cele mai importante activitati desfasurate : pregatirea saptaminii ministeriale. presedintii acestor organisme sint considerati de guvern ca fiind inalti functionari a caror cariera este 97 . Deci pentru a impiedica optunismul politic. intretin bune relatii cu oamenii cu care nu au aceleasi interese. indrazneti. Cabinetul tip „cutie postala” este cel in care ministrul are mare incredere in functionarii sai. Cabinetul pregateste intilnirile. si realizeaza consiliere in domeniul politicilor. anumite functii sint executate cu o anumita distanta in raport cu Consiliul de ministrii si viata politica partizana. Cabinetul de consiliere specializata este cabinetul centrat pe viata politica. Legea ii da toate puterile dar in realitate nu poate exersa un control asupra tuturor angajatilor. Directia non-ministeriala Actiunea guvernamentala se desfasoara si in cadrul unor organisme care nu sint minsitere. Curte de apel. Cabinetul de brain trust este un rezervor de idei. cel mai numeros fiind cabinetul Primului minsitru. Afaceri externe). Importanta lor depinde de viziunea pe care ministrul o are despre functia sa. directia acestor organisme fiind tot mai mult formata din „persoane de incredere”. In realitate exista abateri de la aceasta schema generala. Un cabinet este condus de un sef de cabinet ajutat de un adjunct. quasi-ministere. politicile fiind astazi mai interdependente. Il ajuta pe ministru in activitatile sale parlamentare si in activitatile exterioare. Seful de cabinet are de obicei o duzina de atasati politici. agentii) sau judecatori (organisme judiciare) sau presedinti ( organisme quasi-judiciare). Cabinetul este constituit din aproximativ 40 persoane.

Ei pot avea denumiri diferite si este dificil sa-i recunoastem. Fac parte din inalta birocratie : sub-ministri. si unul din doi detine un master. administrative sau economice. legea prevede mecanismul numirii lor. In unele tari plecarea se negociaza. si (in unele tari) „la propunerea Primului ministru”. 98 . nici Primul ministru. In unele tari Primul ministru poate avea drept de veto. dupa tara. importanta. proceduri de plecare In unele sisteme (Quebec). si in al doilea rind sint dotate in mod discretionar de Consiliul de ministri. in altele procesul este mai expeditiv. Exista actualmente doua tendinte : pe de-o parte se regrupeaza ministere si se reduc astfel posturile de sub-ministri (adjuncti si directori generali) si cresc cei asociati sau delegati. sau o pozitie de suport (gestiune) sau o pozitie operationala (daca conduce o unitate executiva). sub-ministrii sint permanenti. in functie de vechime. sub-ministri adjuncti si asociati. ambasadori. dosarul profesional al acestor conducatori din organismele ne-ministeriale este gestionat de un secretariat special. Reguli. aproximativ 1/3 detin un doctorat. iar multi din sub-ministrii si-au petrecut peste 2/3 din cariera in functia publica. nici un alt ministru. Categorii de post In diferite tari exista diferite categorii de post in clasamentul administrativ. Cariera si gestiunea inaltei functii publice Profilul inaltilor functionari: acestia provin din medii favorizate in special in Europa continentala (80%). Dupa 1980 se observa nivelul ridicat al diplomelor. in Marea Britanie in proportie de 45%. putini sub-ministrii provin din exteriorul functiei publice si politizarea numirilor sub-ministrilor este destul de rara. conducatori de organisme. Formatie Daca inainte inaltii birocrati aveau o formatie in special juridica sau de inginerie. denumirea putind sa nu apara in titlul lor de functionari: in unele sisteme pot fi „administratori generali” sau in organigrama pot avea pozitia de „consiliere si suport” daca supervizeaza un serviciu sau o directie majora (planificare). dar nimeni nu-si poate impune propirul sub-ministru.supravecheata (ca pentru sub-ministrii). iar pe de alta parte se creaza organisme autonome sau speciale pentru executarea politicilor si gestiunea de programe care sint concepute de ministere. Unii ministrii au avut o cariera in privat (sint deci cunostinte personale ale conducatorilor politici). dar titlul si afectarea nu sint permanente. In ciuda caracterului discretionar al numirilor de catre Consiliul de ministri. Reguli si procesul de selectie si numire Sub-ministrii pot fi numiti de Consiliul de ministri. Sub-ministrii actioneaza sub autoritatea ministrului. Pentru sub. Numai ministrii justitiei sint avocati. asistam deci la politizarea numirilor . Plecarile se fac prin vointa titularului sau este provocata de conducatorii politici. sau la recomnadarea unui comitet al sub-ministrilor. astazi ei provin din domeniul stiintelor umane. dar in general legea da in principiu securitatea postului de sub-ministru. Procesul de selectie nu se aplica decit rar. dificultatea postului. si mai putin in tari cu slaba traditie elitista unde promovarea sociala se face de la o generatie la alta (exemplu Canada – 10%). Sub-ministri adjuncti tin de sub-ministrul asociat sau delegat.ministri asociati si adjuncti. numirea poate fi facuta de o Comisie a functiei publice. In cele mai multe tari legea nu da permanenta sub-ministrilor. salariile si alte conditii de functionare. 2) Inaltii functionari Inalta birocratie se caracterizeaza prin doua particularitati : in primul rind aceste posturi (de inalt functionar) au o anumita autonomie decizionala in virful piramidei ierarhice a organizatiei.

loiala (da sfaturi dezinteresate ministrului). stapinire a situatiilor de criza. caracterizata prin competenta. capacitate sa ia decizii. Directorii administratiei centrale (palierul urmator) sint numiti in mod discretionar. dar sint putin politizati si vin din cariera in functia publica. inovatie. bugetare. Se accede la ele prin examen la absolvirea marilor scoli (ENA. indeplinesc rolul de consiliere a ministrului in relatiile acestuia cu media.Rolul inaltilor functionari 1) rolul de administrator Sub-ministrul aplica sau face sa se aplice politicile administrative ale ministerului. merit. Ministrii si inaltii functionari sint complici cu roluri foarte distincte. dar acest rol este din ce in ce mai putin important. Ajutindu-l pe acesta. ministri. vigilenta. legale). loialitate. ei provin din interiorul functiei publice. 3) rol de conceptor de politici Pe linga calitatile de mai sus. 3) Modelul francez Marile corpuri sint unitati organizationale autonome in raport cu ministerele. Acest model de administratie politizata a fost dorit de Parintii fondatori pentru a favoriza democratia si participarea la decizia politica. Scoala Normala). 2) Modelul Casei albe Presedintele american (sef al executivului) alege ministrii (secretari) si cea mai mare parte a inaltilor functionari. grupuri de interes. Functionarii sint recrutati in mod discretionar. acest rol este atribuit adjunctilor si directorilor generali. Relatiile politice cu ministri A) Modele institutionale 1) Modelul de Westminster Functia publica este profesionala (de cariera). Politizarea functionala si partizana 1) Politizare functionala Este inevitabila pentru toti sub-ministri care il consiliaza pe ministru. care da contracte prietenilor partidului. Aceasta face parte din roul de sub-ministru. Daca vin din Senior Executive Service (25% din posturile din primele 5 cele mai inalte nivele ierarhice) nu au decit securitatea legaturii locului de munca. Ministerele sint conduse de ministri ajutati de un cabinet larg constituit din inalti functionari care sint angajati politic. rigoare. personal) in scopul atingerii obiectivelor impuse in conditii de constringere (politice. ajuta guvernul si partidul la putere care il sustine pe ministru. daca nu sint in posturi politice nu au securitatea postului. este anonima. 4) Modelul socialist 99 . sub-ministrul trebuie sa dea dovada de creativitate. Exista doua categorii de inalti functionari : consilieri tehnici – recrutati pentru competenta. 2) rol de gestionar Consta in optimizarea randamentului resurselor de care dispune (buget. Ministrii si inaltii functionari au roluri la fel de asemantoare ca si afilierea lor partizana. tactica de interventie. care se asociaza public unei politici ale partidului la putere. Pentru indeplinirea acestor sarcini sint necesare urmatoarele calitati : expertiza tehnica. in interesul mentinerii acestui partid la putere. sens critic. cunostinte si consilieri politici – cei mai angajati devin directori de cabinet. Este neutra. Prin delegatie. Sub-ministrul decide afectarea personalului si a dosarelor. Acestia. 4) rol de manager al corporatiei guvernamentale Avind in vedere ca ministrii sint in general putin pregatiti pe plan tehnic. trebuie sa motiveze angajatii. non-partizana. sub-ministrii sint cei care realizeaza analizele. 2) Politizare partizana Este situatia in care un sub-ministru ia decizii in functie de interesele unui partid.

expertiza. 3)Modele in functie de rol (activ / reactiv) si viziune (termen scurt / lung). b) exclusivitate a acestei competente – care insa nu mai este posibila astazi c) pozitionarea in raport cu decidentul ultim. Prin aceasta expertiza. de schimbare politica. Inaltii functionari – o putere tehnocratica ? Tehnocratie este sistemul caracterizat prin dominanta absoluta a consideratiilor tehnice in luarea deciziei. Ministrii inoveaza. sa ajute si sa protejeze ministrul in raporturile lui cu cabinetul. sub-ministrii sint in centrul procesului decizional. inaltii functionari (sub-ministrul) are rol de consiliere. un nou guvern care lucraza in structuri si procese diferite . Activitati individuale de verificare a cunostintelor :  Caracterizati personalul politic dupa functii 100 . acesti inalti functionari se auto-recruteaza. Acolo unde personalul politic joaca un rol mai directiv. Este modelul clasic in care politicienii decid.Se caracterizeza prin inalta politizare a instantelor administrative. personalitatea indivizilor. Aberbach a definit 4 modele : 1) Modelul de perfecta separare a rolurilor – model weberian. Atit ministrul cit si sub-ministrul contribuie la decizie. Dar. trei evenimente influenteaza activitatea inaltii functionari : o noua ordine de zi si noi prioritati . iau in calcul perspectiva pe termen lung. 4)Modele de confuzie a rolurilor. cerind cunostinte interdisciplinare si fiind interministeriala. functionari furnizeaza cunoasterea.. sub-ministrul este specializat in „decizii guvernamentale” si administrative si in procesul politic si administrativ. Altfel spus isi dezvolta strategii de putere tehnocratica. functionarii executa. se auto-evalueaza. Insa decizia politica-administrativa fiind tot mai complexa. iau decizii pe termen scurt. B)Modele functionale ale relatiilor politice cu ministri Se refera la forma de colaborare dintre ministri si inaltii functionari. rolul sub-ministrilor este din ce in ce mai redus. Este specific cazului american. numirea unor noi persoane la conducerea ministerelor. Intre cei doi exista legaturi mai strinse decit cele functionale. provin in general din acelasi mediu. Ministrii sint investiti cu legitimitate politica. In relatiile cu cabinetul. In concluzie. ordinea de zi. Parlamentul retrage increderea guvernului si are loc retragerea Primului ministru. In aceasta situatie. colaboreaza pe baza de incredere. Tranzitia Perioada de tranzitie este o perioada de instabilitate si adaptare care poate antrena conflicte a caror miza este controlul ordinii de zi si modul de decizie. Puterea tehnocratica a sub-ministrilor se bazeaza pe criteriile urmatoarele : a) Detin cunostinte tehnice. Frecventa si tipul de relatii (operationale sau cu vocatie orizontala) depind de : minister. are o putere tehnica pe care o exercita cu consimtamintul ministrului care ia deciziile importante. dezvolta retele informale de influenta. sa conceapa si sa aplice politicile si programele. Inaltii functionari si tranzitiile politice In urma alegerilor generale are loc formarea unei noi majoritati politice cind un guvern al unei formatii politice diferite ajunge la putere. adica locul pe care ministrul este dispus sa i-l acorde. in virtutea „puterii de casta”. Practica relatiilor cu ministrii si cabinetul Localizarea biroului ministerial este importanta pentru relatiile ministrului cu sub-ministrul. 2) Modelul bazat pe legitimitate (politica vs cunoastere). tranzitia este mai scurta si radicala. in timp ce functionari au un rol reactiv. schimba informatii. apartenenta la partid si activismul partizan sint cele care favoriza dezvoltarea carierei. vizeaza echilibrul.

parlamentari. Actiunea lor consta in a influenta procesulu de formulare si implementare a politicilor. O situatie deosebita este aceea cind ex-politicieni desfasoara activitati de lobby profesionist si utilizeaza contactele si relatiile de prietenie pe care le au in sinul guvernului pentru a influenta deciziile majore in avantajul clientilor lor. dispun de mijolace de negociere cu guvernul . grupurile institutionale au acces la oficiali (in special la cabinetele ministrilor si inaltii functionari) datorita informatiilor si expertizei pe care le detin. Ele nu au autoritate legala sau ierarhica asupra optiunilor guvernului. de a influenta deciziile prin actiuni individuale sau colective. 2) functia de legitimare. Continutul comunicarii : date tehnice asupra politicilor existente sau propuse. atuul lor este credibilitatea pe termen lung pe linga guvern . exemplu : grupurile interesate de problemele de mediu). Grupuri de interes. avocati.« issue-oriented » . staff profesionist . Astazi lobbingul este un mijloc. Lobbingul poate fi facut atit de lobbisti profesionisti. Prodemocratia. obiective concrete si imediate . atrage atentia unuia sau mai multor grupuri de interes. Functiile grupurilor de interes : 1) functia de comunicare este functia principala. O categorie speciala sint « grupurile de reflectie » (think tank) si cele de consiliere (advisory councils). Fiecare politica publica. analize. Partide politice Grupuri de interes Grupurile de interes sint organizatii compuse din indivizi care s-au aliat pentru a-si promova interesele comune prin influenta exercitata asupra procesului politic. Cind lobbingul este o activitate legala. sau anumite aspecte ale ei. experienta in a stabili contacte cu oficialii publici . sint o sursa independenta de consiliere pentru ministere.(mai putin organizate . exemple : camere de comert. De exemplu. mai putina experienta de contact cu guvernul . Advisory councils sint organizatii private create de guvern. nu sint interesate de credibilitatea pe termen lung . el este reglementat confom exigentelor transparentei. organizatii de interes public). O alta tipologie distinge intre grupuri de interes speciale (cele mai numeroase) sau de interes public (exemplu : asociatii de consumatori). organizarea de conferinte pentru a informa sau influenta politicile publice. politicile guvernamentale isi consolideaza legitimitatea. altele prefera dezbaterea publica . Originea lor se afla in SUA. dar cele mai multe au functia de a schimba informatii intre membrii si de a le prezenta publicului. cel mai adesea prin mita. Grupurile de reflectie sint organizatii nonguvernamentale exterioare guvernului si care sint implicate in productia de studii. cea mai mare parte a fondurilor lor provin de la guverne. Prin consultare cu grupurile de interes. Care este rolul si care sint tipurile de cabinete ministeriale  Care sint modelele de raporturi politice intre ministri si inaltii functionari Modulul 10 : Birocratie. care nu sint grupuri de interes propriu-zise. sau asupra unor chestiuni speciale. acestea fiind astfel numeroase in sistemul politic (patronate. Exista numeroase tipologii ale grupurilor de interes. Activitatea lor se numeste lobbing. Fara a insista asupra acestor clasificari. dar si cetateni individuali. in functie de tipul de grup. realizate in functie de criterii diferite. Forma de comunicare este diferita. O analiza comparata la nivel international arata ca in tarile occidentale aproximativ 50% 101 . dar care au rol de a influenta si consilia. in secolul al XIX-lea cind lobbistii frecventau holurile cladirilor parlamentelor pentru a influenta legislatorii. asociatii de medici. Exemplu : Societatea academica romana. date despre programe. centrate pe 2-3 probleme sau mize . fermieri. vom enumera citeva dintre ele. o distinctie generala claseaza grupurile de interes in grupuri institutionale (continuitate organizationala si coeziune . Astfel. etc) si grupurile orientate pe anumite probleme . legalizat in unele tari. sindicate. Alte grupuri de interes sint cele specializate in lobby pe linga guvern.

media. grupurile identifica tintele specifice (organisme si indivizi : un anumit ministru. Astfel grupurile de interes pot fi jucatori impotanti atit in « polity community » (sint parti intr-o politica particulara alaturi de guvern. Deci. Contactele sint alese cu grija : desi functionarii sint importanti. demonstratii publice) prefera demersurile discrete si confidentialitatea. Actiunea grupurilor de interes este diferita in functie de stadiile procesului de policy : pre-legislativ. Functionarii au rolul cel mai important in interrelatiile dintre guvern si grupurile de interes. Cu timpul. un anumit deputat). si altele prin masuri care limiteaza accesul la profesie si impun penalitati pentru comportamnet neetic. In timp ce 102 . anumite grupuri devin singurele interlocutoare ale unui departament. rolul important revenind functionarilor. medicale. In plus. Grupurile institutionalizate. In afara de expertiza. Grupurile axate pe problema (issue-oriented). de legitimitatea lor. Cabinetele au puteri in toate cele trei stadii. ci si acestia de grupuri. ele nu au timpul nici interesul sa participe in faza pre-legislativa. functionari. cabinetele detin autoritatea. accesul la ministru este mai dificil si numai grupurile institutionalizate au acces. Dupa identificarea tintelor (ministri. Parlamentarii si comitetele legislative sint tinte secundare. grupul isi creaza aliante formale sau informale cu alte grupuri interesate de aceleasi aspecte ale unei politici particulare. de recrutare a leaderilor politici. pentru informatii. oficialii iau in consideratie in recunoasterea unui grup impactul activitatilor lui asupra alegerilor urmatoare. Dar nu numai grupurile au nevoie de minisitri. post-legislativ (in aceasta faza de implementare rolul important este cel al functionarilor). In primul rind se decide nivelul la care se actioneaza. Tacticile grupurilor de interes sint influentate de gradul lor de recunoastere de catre autoritati. De asemenea. Aceasta recunoastere oficiala depinde de statutul lor. Partide politice si grupuri de interes Partidele sint structuri de agregare si articulare a intereselor. De exemplu. care cauta sa cistige puterea. Recunoasterea oficiala se confirma cind aceste grupuri sint consultate in materie legislativa sau administrativa. parlamentari). demonstratii).-60% din functionari admit ca relatiile departamentelor lor cu lobbistii fac parte din activitatile lor uzuale. Functionarii sint in general cei mai frecventati de grupurile de interes. exercita o influenta indirecta prin mobilizare publica (internet. este important pentru grupurile de interes sa influenteze politicile inainte ca ele sa fie analizate de cabinete. si pentru a legitima politicile respective (pentru a asigura suportul necesar). legislativ. Functia de legitimare permite de asemenea (si impune) reprezentarea grupurilor de interes dezavantajate de masurile sau politicile respective . pentru expertiza in evaluarea costurilor sau impactului politicilor. In plus. corporatiile profesionale regleaza profesiile legale. 3) functia de reglare si administrare : grupurile de interes asista guvernul prin reglementarea statutului membrilor sai si administrarea programelor. Recunoasterea determina tactica : grupurile cele mai agreate adera la « regulile jocului » stabilite pentru relatiile cu guvernul. in functie de care se stabilesc organizarea lobbingului si operatiile. natura procesului de policy cere ca exigentele grupurilor de interes sa fie prezente in termeni de interes public. Deoarece multe din initiativele de politici au originea in serviciul public. dar suportul lor este important. Grupurile de interes vizeaza factorii esentiali ai procesului de decizie : cabinete de ministri. In practica. cele a caror decizie le afecteaza interesele si apoi adopta o tactica specifica. care nu agreaza publicitatea (campanii de presa. grupurile de interes sint interesate sa faca lobby pe linga ministri pentru a influenta decizia departamentelor si cabinetului in ansamblu. tacticile utilizate de un grup trebuie sa fie acceptate si aprobate de autoritati. De asemenea. grupurile de interes realizeaza cercetari si colecteaza informatii care ajuta activitatea de reglementare si legitimitatea guvernului. legislatori. Tintele activitatilor grupurilor de interes. Pentru a demonstra interesul public al cererilor lor – lobby corporatist -. este vorba in principal de reguli de comportament. Aceste relatii asigura functionarilor o sursa complementara de expertiza externa. Grupurile fiind informale. functionari. care au oportunitati mai mici pentru a-si prezenta cazul in fata oficialilor. Fundamentele recunoasterii sint experienta si expertiza. Lobbing se face mai ales pe linga personalul tehnic si profesionist si mai putin pe linga inaltii functionari si manageri. de credibilitate. de educare si socializare a publicului in materie de politici publice. astfel incit grupurile trebuie sa-si prezinte interesele de grup ca un complement al interesului general. cetateni) dar si in « policy network ».

ci numai sa influenteze anumite decizii ale guvernului. grupurile de interes au diminuat rolul partidelor ca structuri intermediare intre cetateni si Stat. consumatori. Dar ele. In timp ce partidele au rol de a agrega interese largi ale societatii. intersul public cerind ca anumite grupuri (grupuri de femei. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :     Ce sint grupurile de interese si prin ce se diferentiaza de partidele politice Exista o cauza intre proliferarea grupurilor de interese si criza participarii politice ? Care sint functiile grupurilor de interese? Care sint tintele activitatii grupurilor de interese in functie de faza procesului de policy-making ? 103 . ca numar si influenta. etc) sa nu fie excluse din procesul politic. Este firesc astfel ca cetatenii sa utilizeze canalele de comunicare cele mai capabile sa influenteze politicile publice pentru a-si realiza interesele. spre deosebire de partide. grupurile de interes sint in continua crestere. Aceasta tendinta este o reactie la declinul rolului partidelor in sistemul politic si exprima criza participarii si reprezentarii politice. Membrii partidelor (deci parlamentarii) exercita o mai mica putere in sistemul politic in raport cu cabinetele si functionarii superiori. grupurile reprezinta interese specifice ale unor segmente particulare. Global. Cauza crizei partidelor este alta decit proliferarea si cresterea influentei grupurilor de interese. nu vizeaza cucerirea puterii si exercitarea ei. Se pare ca tind sa inlocuiasca partidele ca veriga principala de comunicare intre cetateni si guvern.rolul partidelor scade. La aceasta se adauga (sau contribuie) si faptul ca lobbistii sint mai competenti decit parlamentarii in domeniul tehnic. nu urmaresc sa controleze total procesul politic.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful