ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI ADMINISTRATIVE FACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

POLITICA SI ADMINISTRATIE PUBLICA - Suport de curs ANCA MOT, asist. dr.

BUCUREŞTI

CUPRINS

I. In o m ţ g n r le f r a ii e e a • Date de identificare a cursului Date de contact ale Date de identificare titularului de curs: contact tutori: Nume: Anca Mot E-mail: ancamot1@yahoo.fr Consultaţii: flexibil

curs

şi

Politica si administratie publica Curs optional

Condiţionări şi cunoştinţe prerechizite  Pentru intelegerea conceptelor si analizelor prezentate in acest curs nu sint necesare cunostinte anterioare de specialitate. Descrierea cursului (obiective): Aprofundarea reflectiei asupra diferitelor aspecte ale raportului dintre administratie si puterea politica in societatile occidentale Analiza demersurilor clasice ale dihotomiei politica / administratie Studiul comparat al diferitelor modele empirice ale raportului administratie / politica Analiza principalelor institutii politice (Stat, sisteme si regimuri politice, sisteme de partid) Analiza diferitelor aspecte ale legaturii dintre politica si administratie (analiza sociologica comparata a politicienilor / birocratilor ; birocratia si partidele politice, administratia si grupurile de interese)


 

 

Organizarea temelor în cadrul cursului  Cursul este organizat pe următoarele module :

3

modele de cariera si atitudini politice Modulul 6: Institutiii politice Stat Regim politic Sistem partizan Moduri de scrutin Modulul 7: Modele empirice de organizare a raporturilor dintre politica si administratie Modelul american Modelul de Whitehall Modelul Francez Modelul german Modulul 8 : Politica si administratie in procesul de policy-making Modulul 9 : Inalta directie Modulul 10 : Birocratie. partide politice 4 . Analize comparate ale raportului administratie / politica Modulul 5: Policiticieni si birocrati. tendinte actuale Modulul 4: Modele fundamentale de administratie si modele teoretice ale raportului administratie/ politica. grupuri de interes. Similitudini si diferente : modele de contact. origini sociale.Modulul 1: Curs introductiv. Continutul si obiectivele cursului Clarificari conceptuale Dimensiunea politica a administratiei Modulul 2: Specificitatea functiei publice Conceptul de birocratie Agentii functiei publice Legitimitatea birocratica Cele doua conceptii ale functiei publice : neutralitate vs politizare Modulul 3: Viziunea functiei publice : origini. istoric.

în dreptul numelui studentului. pe loc. Titularul sau comisia de examen întocmeşte.• Formatul şi tipul activităţilor implicate de curs  Cursul se desfasoara dupa formula magistrala. 10% se acorda din oficiu. cuvântul “fraudă”. prin examinare scrisa  Examenul reprezinta 90% din. după caz  suport de curs  Pentru parcurgerea modulelor cursului studentul are nevoie de un computer conectat la internet pentru accesarea cursurilor on-line şi pentru acces la clasa virtuală. În catalogul de examen se specifică.  Cursul magistral va fi completat cu discutii si prezentarea anumitor teme complementare in timpul seminariilor si care fac parte integranta din materia de studiu. 133 din 16 octombrie 2007 – Frauda la examen se sancţionează cu eliminarea din examen. pe care îl înaintează conducerii facultăţii/departamentului. 22 din Regulamentul privind activitatea profesională a studenţilor aprobat prin Decizia Senatului SNSPA nr. Recidivarea în fraudă se pedepseşte cu exmatricularea. Elemente de deontologie academică  Conform art. fără constrângeri. • 5 .  Studentii au libertatea de a-şi organiza in mod independent.  Studentii vor fi evaluati pe baza unui examen final. insa studentii sint incurajati sa aprofundeze cunostintele prin studierea unor materiale complementare Materiale şi instrumente necesare pentru curs  Materiale folosite în cadrul procesului educaţional specific disciplinei (toate sunt asigurate de facultate)  staţie sonorizare (pentru curs). • • Politica de evaluare şi notare. modalitatea şi timpul de parcurgere a cursului cu condiţia respectării exigentelor institutiei si disciplinei • Materiale bibliografice obligatorii  Suportul de curs este obligatoriu si suficient pentru susţinerea examenului. un proces verbal de constatare a fraudei.

la propunerea Biroului Consiliului facultăţii/departamentului.P.Exmatricularea se face de către Rectorul S. sa înregistreze rezolvarea subiectelor). abilitatea de a se angaja într-un proces de învăţare independent. • • 6 . precum şi abilităţi de a identifica. 50 de ore la care se adăuga 10 ore de documentare în bibliotecă pentru activităţile de verificare şi 10 ore pentru pregătirea examinării finale. daca este posibil. 133 din 16 octombrie 2007.  Se va avea în vedere în acest sens şi Codul Etic al SNSPA aprobat prin Decizia Senatului SNSPA nr. evalua şi folosi informaţiile relevante în mod potrivit. o persoană desemnată care să transcrie după dictare sau.  Studentul trebuie să aibă capacitatea de gândire analitică şi critică.A.N.  Comunicarea cu studenţii cu dizabilităţi se va putea realiza prin intermediul clasei virtuale dar şi e-mailului Strategii de studiu recomandate  Pentru insusirea minimala a continutului cursului studentul va avea nevoie de aprox..S. Studenţi cu dizabilităţi  În cazul în care printre studenţii înscrişi pentru urmarea acestui curs se află şi persoane cu dizabilităţi se vor organiza şi susţine verificări pe parcursul semestrului şi examenul final în condiţii speciale (sală.

Cu toate acestea. administratia si puterea legislativa. Dimensiunea politica a administratiei Doctrina neutralitatii politice a administratiei – care sintetizeaza esenta raporturilor dintre politica si administratie . arbitrare si reductoare cum analizele teoretice le prezinta. Mai concret. Administratia este in centrul anumitor controverse ideologice. Presiunea fortelor politice se exercita la toate nivelurile serviciilor publice. analiza soicologica comparata a birocratilor / politicieni. adica a politizarii birocratiei si a functionarizarii politicului Astfel. In acelasi timp. datorita principiului democratic. in practica. Continutul si obiectivele cursului. Constitutind un ansamblu profesional relativ coerent si omogen. Clarificari conceptuale. daca teoretic birocratia se estompeaza in spatele alesilor si nu dispune decit de o legitimitate mediata. Dimensiunea politica a administratiei Continutul si obiectivele cursului Doua principii regleaza relatiile dintre lumea administrativa si lumea politica : principiul separarii si cel al subordonarii. relatia administratiei cu politica este o relatie de dependenta (subordonare). etc). obiectivul principal al cursului este sa aprofundam reflectia asupra diferitelor aspecte ale raportului dintre administratie si puterea politica in societatile occidentale (in principal). Administratie si politica Adesea opunem politica si administratia. politica si administratia sint doua domenii distincte de activitate. concomitent cu cresterea influentei tehnicienilor. Apare astfel ca legaturile dintre adminsitratie si puterea politica nu sint atit de transate. diferite prin natura (decizie vs executie) sint realizate de catre doua tipuri de agenti (alesi vs functionari) inserati in 2 tipuri de organizatii (sistem birocratic vs sistem reprezentativ) si a caror autoritate se bazeaza pe principii diferite de legitimitate (democratica vs mediatizata). cursul va fi centrat pe temele urmatoare : • • • • Analiza demersurilor clasice ale dihotomiei A/P Studiu comparat al diferitelor modele empirice ale raportului A/P Analiza principalelelor institutii politice Analiza diferitelor dimensiuni ale legaturii A/P (birocratia si partide politice. 7 . autoritatea ei o determina sa intretina si sa apere valori specifice.II Suport de curs la disciplina POLITICA SI ADMINISTRATIE PUBLICA Modulul 1 – Curs introductiv. Distinctia poate fi utila din punct de vedere analitic. numit pe baza criteriilor legate de merit si pe competenta tehnica si bucurindu-se in general de permanenta si de securitatea locului d emunca. fiecare avind propria sa logica : functiile lor. birocratie reprezentativa. dar ea nu poate surprinde faptul ca intre administratie si politica exista numeroase puncte de contact si interdependente.sugereaza faptul ca alesii sint singurii care decid in timp ce functionarii le acorda asistenta si supravegheaza executia conform deciziilor luate. sau. sistem politic). ea are o dimensiune politica (este obiect al discursului politic) si este in mod necesar influentata de sfera politica (regim. birocratia are tendinta sa-si dezvolte propria sa autoritate. Astfel. Trebuie astfel sa ne punem intrebari cit priveste adevarata natura a raportului dintre sfera administrativa si lumea politica si sa analizam devierile de la dogma traditionala si a relatiei de dependenta care ia forma unei duble miscari. altfel spus politica si tehnica. Si aceasta se accentueaza datorita participarii crescute a functionarilor publici la viata politica si datorita multiplicarii grupurilor care sint in contact cu administratia.

ea implica constringeri politice pentru ca ea delimiteaza autoritatea Statului angajator. Si. se plaseaza totusi in interiorul acestui angrenaj institutional. sau al deschiderii fata de public si al influentei ideologiilor. La acest nivel. administratia asigura continuitatea realizarii treburilor publice. al regulilor birocratice. O functie publica oferita tuturor. ele se caracterizeaza prin existenta in cadrul lor a unor relatii de putere: in cadrul structurilor sau proceselor administrative. al finantelor publice sau al gestiunii personalului. in masura in care politicul defineste puterea in sens larg. In teorie ne referim la ea. a mecanismelor de coordonare si a nomenclaturii sarcinilor si a altor proceduri de functionare. pur tehnic si distinct de puterea politica. se limiteaza la rolul sau de executant fidel. baza legitimitaii administratiei. La nivelul structurilor: ministerele amenajeaza aceste relatii sub presiunea multiplelor retele de influenta si nu urmind in mod fidel criteriile de gestiune stabilite. La nivelul functiei publice: gestiunea de personal pune in relief competenta si dezvoltarea profesionala a functionarilor. Alegerea intre structurile centralizate si descentralizare pune in functiune echilibrul de putere dintre unitatile de baza si autoritatea de tutela. o descriem ca un instrument rational. Sa vedem in primul rind cum se manifesta raporturile de putere la nivelul proceselor: decizia nu este o reflectare pura a exigentelor politice (ale politicului) pentru ca acestea sint in parte rezultatul proceselor administrative. Liberalismul politic este o filozofie care urmareste echilibrul intre coeziunea sociala si libertatea individuala. In concluzie. este exclus ca motivele partizane (de exemplu adeziunea la un partid) sa fie o conditie de angajare. Neutralitatea fixeaza limitele influentei alesilor asupra functionarilor. dar in practica ne indepartam. cresterea acestor cheltuieli in masura in care ele semnifica pentru ei salarii mai mari. Ea ofera garantia independentei cit priveste arbirariul politic. De asemenea. o lege speciala sau o noua legislatie. De aici deriva importanta strategica a relatiilor de autoritate si de responsabilitate. independenta fata de luptele politice. a retelelor de comunicare. neutralitatea administratiei este o conceptie. de ea. Administratia. doctrina neutralitatii politice a administratiei nu este universala nici in timp nici in spatiu. ea este rezultatul unei conceptii precise asupra politicului si a Statului : este vorba de ideologia liberala. La nivelul finantelor publice: bugetul este o masura a capacitatii de actiune guvernamentala intr-un context in care nevoile exced intotdeauna resursele. in masura diferita. o zona a relatiilor de putere.Alesii evita sa politizeze administratia si aceasta. In principiu. libertatea presei si drepturile cetatenilor care sint inscrise in Constitutie. in schimb. printre care partajarea puterilor intre executiv si legislativ. o viziune politica a Statului si servicului public. ci tin mai ales de relatiile de putere dintre agentii publici interesati atit de execitatrea controlului cit si de securitate. Pentru a reduce 8 . O conventia colectiva semnata nu poate fi reformulata de catre alesi. In acelasi timp. In acest scop ei utilizeaza pirghiile de influenta de care dispun. In realitate. mai mult sau mai putin. desi administratiile sint neutre din punct de vedere teoretic. specializare. Aceasta doctrina a neutralitatii este. in aceast sens. relatiile patronale-sindicale nu se prezinta in acelasi fel in sectorul public ca in cel privat deoarece misiunea publica a Statului nu se rezuma numai la criteriul rentabilitaii. niciunul din aspectele ei nu poate face abstractie de aceasta dimensiune. Deci. in general. Or. formalizarea regulilor – nu sint numai probleme tehnice. conditii de munca mai avantajoase si sanse de cariera mai bune. angajari. Protejata de variatiile puterii. in realitate. Administratia este subordonata puterii politice dar este distincta de aceasta. supusa criteriilor de competenta si nu partizane este conditia unei recrutari de calitate si garantia eficacitatii. Functionarii sint indivizi care au interese si urmaresc realizarea preferintelor si idealurilor lor. al tehnocratiei si controlului institutional. independenta tribunalelor. Acest echilibru trebuie sa se bazeze pe un dispozitiv institutional de puteri si contra-puteri. administratia este neutra in raport cu politicul. Or. trasaturile ei birocratice – ierarhie. In fapt. administratia este in sine un fenomen politic pentru ca ea este un domeniu. in timp ce interesul lor este. lucrurile se petrec diferit: administratia publica comporta o dimensiune politica si in practica. administratia este o organizatie birocratica si. functionarii sint in acelasi timp judecatori si parti: ei informeaza alesii despre cheltuielile necesare. Astfel. Statul poate finanta revendicarile angajatilor sai si in calitate de legislator el poate suspenda sau restringe dreptul lor de greva printr-un decret. Astfel.

sau industriala. al carui obiect este. se pune in mod necesar chestiunea politica: cine este responsabil ? cel ce controleaza sau executantul ? In acest moment apar dezbaterile in jurul mizei pe care il reprezinta controlul. Atunci cind administratorul decide si politicul aproba.rigiditatile birocratice. Chiar daca aceasta tendinta se dezvolta tot mai mult. pe piata electorala sau in procesul de decizie. concurenta dintre fortele politice (partide. alesii conserva totusi numeroase atuuri. controlul administrativ. Administratia influenteaza arbitrajele intre aceste idealuri. In acest sens. dar anumite dispozitive o plaseaza la dispozitia cetatenilor. cu mijloacele ei de actiune si modurile ei de functionare. teoriile societatii planificate: Statul trebuie sa-si asume toate responsabilitatile sociale si sa orienteze actiunea indivizilor in functie de obiectivele colective. Dar fenomenul administrativ nu se rezuma la dimensiunea sa politica. Cu toate acestea. vorbim de politici publice. industrial sau cultural. implicind colaborare si verificare. dar in acelasi timp este supusa consecintelor lor. verificarea executarii sarcinilor din punct de vedere al regularitatii juridice. acolo unde se concentreaza responsabilitatile. apolitic. Aceasta discutie serveste ca prezentare a continutului cursului. juridice. Clarificari conceptuale Obiectivul cursului este studierea raporturilor dintre administratie si politica. In plus. adica el opereaza un ansamblu de interventii. Echilibrul precar intre prioritatea alesilor si deschiderea fata de public reprezinta una din cele mai mari provocari carora administratia trebuie sa le faca fata. In engleza acest sens corespunde termenului „politics”. Vom analiza toate aspectele care pun in evidenta raporturile dintre politica si administratie. Exista mai multe teorii ale Statului si ale raporturilor dintre acesta si societate: pe de-o parte teoriile liberale ale Statului minimal: societatea trebuie sa se bazeze pe initiativa liber exercitata a membrilor sai. Vedem deci in ce masura administratia. administratia ofera un serviciu public populatiei. lupta pentru exercitarea influentei si ocuparea functiilor de autoritate in sinul unei comunitati. Relatia politica nu se refera numai raporturile dintre politician (ales) si functionari. prin definitie. functionarii nu constituie un grup omogen ci mai degraba o categorie divizata dupa clivaje care traduc diversitatea de opinii. sau culturala. spunem ca un guvern are o politica economica. a normelor. autoritatea Statului neintervenind decit pentru a impune respectarea legilor. in momentul in care se produce o eroare sau neprevazutul. initiativa privata si securitatea colectiva cu logica pietii. trimite de asemenea la dimensiunea politica a administratiei. de gestiune. tehnice sau financiare. Unul dintre ele desemenaza lupta pentru putere. alege (decide) sa faca sau sa nu faca anumite alegeri intr-un domeniu specific. in aceste cazuri in domeniile economic. a regulilor concurentei. In general si inainte de toate consideram administratia ca fiind la ordinele alesilor majoritatii. 9 . grupuri de interes). Locul administratiei in sistemul politic face apel la notiunea de democratie si la ansamblul de idei politice. in aparenta. la virful Statului. in relatiile dintre ministri si inaltii functionari. termenul „politica” are mai multe sensuri. Ea se repercuteaza asupra ansamblului sistemului social. a contribuabililor. Ea implica de asemenea dimensiuni economice. al unei tari. adica de acte angajate de autoritatea publica pentru a rezolva o problema sau intr-un sector care tine de resortul ei. este integrata in sistemul politic. derogind astfel la doctrina neutralitatii administrative. Politicile publice sint produsul activitatii autoritatii publice. Pe planul controlului. tot prin definitie. Astfel. O alta semnificatie a termenului „politica” este cea care corespunde in engleza cuvintului „policy” si se refera la cadrul de orientare pentru actiune. Imbricarea dintre politica si administratie este cea mai vizibila. atit de vizibila incit raporturile par adesea ca se inverseaza. alesii au adesea tendinta de a politiza functia publica. la un program sau o perspectiva de activitate. Vom incepe sa abordam acest domeniu vast si complex prin citeva precizari conceptuale. Prin insasi functia ei. rolul social al administratiei este legat de conceptia pe care o are o societate despre democratie. trebuie sa fie. O intrebare se pune : sint functionarii in serviciul populatiei sau al reprezentantilor ei? Deci. Miza este in acest caz raportul intre Stat si societatea civila. La polul celalalt. Deci controlul. In primul rind. Intre acesti doi poli se situeaza pozitiile care incearca sa concilieze libertatea individuala. in afara faptului ca este la dispozitia guvernului ales. vorbim de tehnocratie si nu de neutralitatea administratiei. intre functia publica si puterea politica.

Desi definitiile administratiei publice sau ale functiei publice variaza de la un Stat la altul. un proces. Administratia se refera la regului. 3) principiul neutralitatii birocratice. Daca politicile publice (adica substanta. norme. de activitate si de studiu. Prin actiunile administratiei Statul este cel care se manifesta in mod concret. modelul clasic se bazeaza pe principiul distinctiei ce trebuie facuta intre administratie si politica. d) puterea politica raspunde de decizii. Deci. e) alesii evita sa poliotizeze administratia si. Or. domeniul care se ocupa de gestionarea afacerilor publice. acest model se caracterizeaza prin : a) prin esenta sa. birocratia este neutra si este legata de profesionisti care dispun de continuitate. ca obiect de studiu. fucntionarii au o pozitie dependenta in raport cu alesii si nu dispun de legitimitate proprie . Activitatile ei incep acolo unde actiunile guvernelor si legislatorilor inceteaza. si fiecare din aceste fatete are o importanta sau o dimensiune politica. continutul a ceea ce furnizeaza autoritatea publica) sint un proces politic de luare a deciziei. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :  specificati sensurile conceptului „politica”  identificati si definiti principiile modelului teoretic al raporturilor politica/ administratie 10 . procesul politic (policy-making) si administratia publica. Ea este deci un loc de putere si o componenta a sistemului politic. puterea trimite la politic. fenomenul politic are doua dimensiuni: a) lupta pentru putere. autonome. administratia publica reprezinta gestiunea afacerilor publice. 2) subordonarea birocratiei fata de alesi . Altfel spus. de confruntare si de conflicte. Statul este macro-structura (sau institutia) politica care reprezinta punctul de intilnire dintre sistemul politic. sint executate de doua tipuri de actori (functionari si respectiv reprezentanti alesi) care sint inserati in doua tipuri de organizatii : sistemul birocratic si sistemul reprezentativ. Dupa ce am definit politica si admnistratia. c) rezulta ca administratia este subordonata decidentului politic al carui instrument este . orice analiza a sistemului politic. Statul este in centrul sistemului politic. Sistemul politic este o parte a sistemului social care se intinde dincolo de Stat. ale caror sarcini si functii. aceasta se limiteaza la rolul ei de executant fidel.Deci. grupurile de interes. b) in perspectiva modelului clasic bazat pe teoria separarii puterilor. Modelul clasic al raporturilor dintre admnistratie si politica se caracterizeaza prin urmatoarele principii : 1) seraparea neta intre birocratie si mediul politic . concurenta intre fortele politice. un actor. administratia publica are mai multe fatete: ea este in acelasi timp un domeniu tehnic. ierarhii care regleaza activitatea sociala. putem face o prima constatare: administratia si politica sint doua domenii diferite. de permanenta si de competenta necesara . b) actiune publica. Foarte pe scurt. In ciuda faptului ca administratia este domeniul tehnicii. a administratiei publice implica o analiza bazata pe o teoria a Statului. administratia este neutra in raport cu politicul. Astfel. de natura diferita. Administratia este subordonata puterii politice dar distincta de aceasta. dar si alte structuri de mediere a intereselor (sindicate) in masura in care aceste institutii influenteaza procesul politic si contribuie la reglarea sociala. Deci. ea reprezinta un domeniu aparte de relatii de putere. El cuprinde nu numai Statul. in general prin administraie publica intelegem domeniul tehnic. partidele politice. aceasta dimensiune se deruleaza in cadrul sistemului politic. al procesului politic (de policy-making). in schimb. admnistratia este responsabila pentru executarea fidela dind in acelasi timp avize obiective (expertiza).

Modulul 2 – Specificitatea functiei publice.
A) Birocratia Ambiguitatea conceptului Notiunea de birocratie evoca mai multe reprezentari destul de imprecise si difuze. Semnificatiile propuse de analisti sint la fel de ambigue. Astfel, mai multe fenomene, sau concepte, sint legate de fenomenul birocratic: a) Puterea birourilor Aceasta definitie este conforma cu etimilogia cuvintului. Desemnam prin aceasta sintagma serviciile care au rolul de a furniza o incadrare si o asistenta juridica, contabila sau de gestioune serviciilor operationale insarcinate in mod efectiv sa realizeze obiectivele organizatiilor publice sau private. b) Organizatiile de mari dimensiuni Intelegem prin organizatii de meri dimensiuni : marile intreprinderi industriale, comerciale, bancare sau de servicii, marile admnistratii sau societati de Stat, firme transnationale. Birocratiile desemneaza in acest caz marile organizatii compelxe moderne. c) O organizatie bazata pe regulile rationalitatii Acesta este modelul clasic al birocratiei asa cum l-a formulat Weber. In acest sens, birocratia este sinonima cu impersonalitatea, ierarhia, diviziunea muncii, cu posturi legate de cariera. d) reglementarea Este vorba de un sens apropiat de cel precedent. Utilizam in mod frecvent cuvintul „birocratie” in domeniul gestiunii pentru a desemna regulile formale, scrise, care reglementeaza organizatiile. Birocratia devine in acest caz un termen generic care cuprinde tot ceea ce stabileste cadrul formal al organizatiilor : organigrame, statuturi, functiuni etc. e) Administratia publica Pentru multi specialisti, birocratia semnifica simplu administratia publica. Spunem, de exemplu, ca rolul birocratiei (adica al administratiei) este sa puna in practica politica guvernului. f) Puterea functionarilor Utilizam in mod curent termenul „birocratie” pentru a desemna sau caracteriza puterea exercitata de functionari. Dimpotriva, atunci cind este vorba sa calificam puterea inaltilor functionari, marii administratori sau exterti, conceptul de „tehnocratie” este preferat celui de „birocratie”. f) cresterea Statului (interventionismul Statului) Fenomenul cresterii Statului, mai exact al bugetelor sale, al cresterii efectivelor sale si al domeniului de interventie, este adesea identificat cu birocratia. Birocratia este sinonima in acest caz cu interventionismul etatic. g) Oligarhia Vorbim de oligarhie atunci cind intr-o societate sau organizatie puterea este concentrata in miinile citorva conducatori. In analiza sa clasica, Roberto Michels a studiat procesul prin care se dezvolta oligrahia, chiar in cadrul organizatiilor democratice. Dupa Michels, conducatorii alesi ajung sa se sustraga controlului maselor (cetatenilor) si formeaza o oligarhie. In traditia lui Michels, biracratia desemneaza tendinta oligrahica a organizatiilor de orice fel. In organizatiile democratice, ea semnifica dominatia alesilor asupra alegatorilor. h) Regimul comunist In perspectiva lui Trotski, care a criticat sistemul stalinist, se utilizeaza conceptul de „birocratie” pentru a analiza regimurile comuniste si mai ales cele de tip stalinist. Conceptul, sau adjectivul, este sinonim cu autotitatea, cu totalitarismul, exercitate de catre elitele care detin privilegii materiale si simbolice. Astfel, birocratia inseamna in acelasi timp controlul abuziv, chiar politienesc, dar si o proasta gestiune, dimensiunea excesiva a aparatului etatic, risipa sau lenea functionarilor. In ciuda ambiguitatii acestei notiuni, putem degaja citeva trasaturi comune. 2) Birocratia ca principiu. Principalele trasaturi ale birocratiei
11

Ca principiu, birocratia reprezinta respectarea stricta a reglementarilor formale, adica scrise, prestabilite, care trebuie sa fie aplicate asa cum au fost prescrise. Modelul clasic al organizatiei birocratice a fost elaborat de Max Weber, dar si de alti autori. Weber a prevazut ca organizatiile birocratice sint eficace tocmai datorita reglementarilor formale impersonale si rigide. Organizatia rationala ideala (birocratia in viziunea weberiana) prezinta caracteristicile urmatoare : formalizarea regulilor, specializarea si ierarhizarea. Weber a adaugat acestor principii alte trei trasaturi : cariera, codificarea raporturilor cu exteriorul si distinctia stricta intre administratie si politica (in cazul organizatiilor sectorului public). a) Formalizarea regulilor Acesta este primul criteriu. Organizatia birocratica presupune un ansamblu de reguli scrise, impersonale si clar definite care se refera la toate aspectele : definirea sarcinilor, raporturile de autoritate, planuri de cariera, modalitatea de sanctionare. Toate aceste aspecte sint codificate in : regulamente sau legi in conformitate cu principiul suprematiei dreptului. Aceste reguli trebuie sa fie formale, stabilite in avans (si nu informale sau improvizate in functie de circumstante). Pentru fiecare eveniment susceptibil sa se produca, exista instructiuni specifice. O buna birocratie trebuie sa prevada totul, ceea ce implica clasificarea problemelor si cazurilor individuale in functie de criteriile definite. Trebuie sa notam importanta procedurilor scrise : acte administrative, decizii, avize, totul trebuie inregistrat in scris. Scrisul este, in caz de contestatie, cea mai buna protectie. El este intr-un fel memoria organizatiei birocratice. Fara proceduri scrise organizatia nu poate functiona. Aceste proceduri coonstituie baza rutinei birocratice. b) Specializarea O definire minutioasa a sarcinilor, a competentelor precise trebuie facuta : aceasta definire trebuie sa specifice cind, cum, de catre cine (ce categorie de angajati) trebuie realizata o sarcina, sau ceea ce nu trebuie facut. Cu cit o organizatie pune accentul pe specializarea sarcinilor, cu atit ea beneficiaza de bune calificari ale expertilor si cu atit isi creste eficacitatea. c) Ierarhia Aceasta caracteristica consta in dependenta nivelurilor (eseloanelor) inferioare fata de cele superioare. Informatia si directivele coboara nivelurile ierarhiei in asa fel incit fiecare angajat isi exercita competenta (specializarea) fara sa interfereze cu cea a celorlalti executanti. Ierarhia este supusa legalitatii. Toate nivelurile (titulare ale posturilor – superioare si inferioare) trebuie sa respecte drepturile care le sint recunoscute prin regulamente sau legi. Se evita astfel arbitrariul. Relatiile intre palierele organizatiei sint realtii de autoritate prestabilite de tip legal. Fiecare isi exercita specializarea in limitele atributiilor sale. Principiul ierarhiei are doua avantaje : • el permite sa se controleze ansamblul activitatilor, fiecare trebuind sa-si respecte cimpul de competenta recunoscut • permite sa se evite arbitrariul in relatiile de autoritate. d) Cariera Birocratia este o organizatie in care recrutarea, promovarea si sanctiunea sint determinate exclusiv pe baza de merit. Altfel spus, sint dependente de criteriile meritocratice si impersonale. Orice fel de gestiune a personalului (adica recrutarea, remunerarea, derularea carierei) care se bazeaza pe acest principiu poate fi calificata ca fiind birocratica. Deci, gestionarea personalului se bazeaza pe regului impersonale. In contrapartida acestor garantii, birocratia cere salariatilor obligatii legate de posturile ocupate. Daca aceste obligatii, clar definite, nu sint indeplinite, atunci organizatia procede la sanctiuni. Aceastea sint de asemenea conforme cu regulile prestabilite, cu proceduri fixate prin regulament sau lege. In conformitate cu acest principiu al carierei, salariatul birocratiei (birocratul) nu este proprietarul postului ocupat nici al instrumentelor muncii (local, furnituri etc.). Postul este o ocupatie profesionala. In acelasi timp, birocratul nu este supus autoritatii organizatiei decit pentru realizarea functiunilor sale profesionale. Cariera ofera garantii care asigura si maximizeaza securitatea profesionala: securitatea locului de munca, promovarea, securitatea salariului. Retinem ca principale avantaje ale acestui principiu : • elimina arbirariul, favoritismul, in evaluarea muncii salariatilor ;
12

permite organizatiei sa atraga cei mai buni (calificati) candidati ; securitatea permite participantilor sa se consacre muncii lor ; stabilizeaza personalul, permite continuitatea in actiune si dezvoltarea spiritului de solidaritate si de fidelitate. Salariatii se identifica cu organizatia si interiorizeaza normele si valorile legate de post. e) Codificarea relatiilor cu exteriorul Relatiile birocratiei cu exteriorul sint reglate de aceleasi norme de impersonalitate care prevaleaza in sinul organizatiei. Organizatia (birocratii) ii trateaza pe clienti intr-o maniera neutra, fara parti pris. In relatiile cu publicul, singurul criteriu care trebuie respectat este cel prestabilit in regulamente. Avantajele acestui principiu sint : • Echitatea in tratamentul persoanelor. Cererile sint examinate numai din punct de vedere al regulilor formale recunoscute. Nimeni nu trebuie sa se bucure de un tratament de favoare si nici sa fie supus unor discriminari ilegale ; • Onestitatea. Relatiile birocratului cu publicul fiind reglementate, acesta este protejat contra tractatiilor si presiunilor exterioare care ar putea sa il corupa. • Continuitatea. Regulile, normele, sint independente in raport cu birocratii care le aplica si nu sint influentate de schimbarea personalului. • Eficacitatea. Clasificarea in functie de criterii abstracte favorizeaza luarea in consideratie a unui mare numar de situatii diferite si permite sa se evite situatiile care se repeta sa fie tratate ca fiind cazuri particulare. 3) Birocratia ca problema sau ineficacitatea birocratica Birocratia inseamna si rigiditate care este indusa de normele si regulile prestabilite. Spunem ca o organizatie este prea birocratizata atunci cind ea devine ineficace si incapabila sa se adpateze din cauza normelor care stau la baza ei. Ea nu-si mai poate atinge obiectivele si sa-si indeplineasca functiile. Astfel, birocratia este expresia efectelor perverse ale unei reglementari prea rigide. In teorie, birocratia se bazeaza pe o reglementare impersonala si formalizata, pe recursul la experti, pe controlul ierarhiei, pe garantii care reduc arbitrariul si favoritismul, aceste principii permitind functionarului sa fie eficace si obiectiv in conformitate cu normele (regulile) independente fata de indivizii care le aplica. Cu toate acestea, in realitate, eficacitatea organizatiilor moderne (publice sau private) se indeparteaza de modelul idel-tipic weberian si aceasta chiar si atunci cind principiile birocratiei sint aplicate. Birocratia apare mai degraba ca o pervertire a tipului weberia. Desi regasim toate caracteristicile, acestea sint deformate : formalizarea este prea rigida, specializarea este exagerata, ierarhia lipsita de masura, garantiile sint multiple, organizatia are dificultati sa se adapteze schimbarilor exterioare. Explicarea imperfectiunilor birocratiei : a) factori tehnici In tentativa de a explica acest fenomen, un prim nivel de analiza consta in a atribui aceste imperfectiuni ale birocratiei factorilor pur tehnici. Se presupune ca birocratia este un mod de organizare perfect in teorie dar care, in realitate, ridica probleme de aplicare. In realitate, pe plan tehnic, insasi complexitatea modelului explica imperfectiunile practice. Intr-adevar, modelul birocratic este foarte exigent pe plan tehnic. El presupune o reglementare suficienta, precisa, pentru a rationaliza gestiunea muncii, si pentru a prevedea toate situatiile de munca : afectarea sarcinilor, controlul contabilitatii, ajustarea orarelor, rularea personalului, controlul calitatii si cantitatii, reguli de securitate, reguli ierarhice etc. Combinarea acestor factori conform unei rationalitati perfecte este quasi-imposibila in cadrul marilor organizatii moderne. Distorsiunile pot afecta eficacitatea organizatiei. Astfel, in mod obiectiv, caracteristicile insesi ale birocratiei (ale rationalitatii birocratice) conduc la disfunctiuni. b) factori sociali si umani Birocratia este nu numai un fenomen tehnic, dar si social, el fiind influentat de comportamentul actorilor care este determinat de sentimente, afectivitate. Organizarea muncii nu este numai o chestiune tehnica. Eficacitatea unei organizatii nu poate fi obtinuta numai prin impersonalitatea regulilor, pei specializare si incadrarea ierarhica.
13

• • •

Aceste ggrupuri sint cel mai mult legate de favoritismul politic (patronaj) cit priveste numirea lor. Un ultim criteriu este cel al finantarii : in functia publica. Cine sint functionarii ? Se considera in general ca salariatii civili ai Statului care sint remunerati din fondurile votate de parlament fac parte din functia publica. exista mai multe categorii : 1. Ei sint mai „politici” decit alte categorii pentru ca ei pregatesc si pun in aplicare deciziile autoritatilor politice in toate domeniile vietii sociale. de inlocuire) si contractual (consultanti sau avocati angajati pentru a pleda o cauza care implica Statul). ei sint angajatii unor societati de Stat. 3. angajatii retelelor descentralizate au angajatori distincti: ei nu lucreaza in mod direct pentru Stat. In primul rind. Am vazut ca organizatia birocratica se bazeaza pe principiul reguliii formale si abstracte care sint necesare actiunii rationale. In al doilea rind. ca si minsitrul. comisii scolare). de exemplu. fara consurs. Dar aceasta definitie exclude anumite categorii de agenti publici pentru ca ea elimina persoanele numite intr-un post politic. ei nu se supun guvernului. deci militarii si politistii sint exclusi. a spitalelor si a intreprinderilor publice si a angajatilor lor. In cele din urma. In afara postului de ministru este vorba de posturile de sub-ministrii si de membrii ai cabinetului. modelul birocratic antreneaza disfunctiuni sau efecte perverse. Apoi. In cazul municipalitatilor si al intreprinderilor publice. Categoriile sint definite atit in raport cu functiunile cit si cu tipul si nivelurile de instructie. militarii.La virful unui minister avem posturi de functionari politici (cu numire politica). Este vorba de fapt de personal chemat sa-i conduca pe acestia din urma. politistii. Astfel. metodei. Desi pot fi numiti de guvern (ca in Canada). trebuie ca comportamentul tuturor actorilor (participanti. angajatii intreprinderilor publice si pe cei ai structurilor descentralizate (municipalitati. contrare obiectivelor. Pentru ca o birocratie sa fie eficace. membrii) sa fie conforma modurilor de actiune prescrise.Astfel. consecinte nedorite. 14 . Se elimina personalul politic deoarece functiile sale si modul de numire sint foarte diferite de cele ale functionarilor. Subliniind aceasta. organizatia birocratica exercita o presiune constanta in sensul disciplinei. Disfunctiunile sint intrinseci modelului prin insesi caracteristicile lui. si durata postului este legata de cea a titularului cu putere de numire. este numit la recomandarea primului ministru. Membrii cabinetului sint alesi de catre ministrul insusi. B) Agentii functiei publice. a scolilor. al spitalelor. Definitia este deci arbitrara si restrictiva. Ei se afla in regimul functiei publice. Sub-ministrul. este vorba de angajati supusi directiei politice a guvernului sau al unuia din minisitri. Acestia sint divizati in mari categorii care la rindul lor sint divizate in corpuri in functie de clasificarea locurilor de munca in vigoare. judecatorii curtilor judiciare.O alta categorie cuprinde functionarii care nu sint decit partial sau deloc acoperiti de legea functiei publice: personalul ocazional (angajati sezonieri. ai municipalitatilor. putem nota patru criterii de definire a functionarilor publici. este vorba de angajati civili. Acestea sint rezultatul influentei pe care factorul uman o exercita asupra logicii birocratice. cele legate de formalizare si specializare.Exista apoi functionarii „permanenti” care executa cea mai mare parte sarcinilor de functie publica. Astfel de disfunctiuni sint. veniturile provin direct din fonduri votate de parlament. Deci. legislatia muncii care se aplica functionarilor este distincta de codul muncii care se aplica relatiilor de munca dintre angajatii municipalitatilor. Aceste numiri sint politice. Militarii si politistii au un regim distinct din cauza naturii particulare a functiilor lor si a statului mai putin auronom care rezulta. prudentei. Judecatorii sint exclusi din functia publica pentru ca ei sint neutri si autonomi in raport cu autoritatile politice. Chiar in cadrul administratiei centrale a Statului exista anumite diferente in statutul angajatilor. Modelul birocratic conduce la disfunctiuni nu numai pentru ca el este rau aplicat. 2. autonomia lor financiara este in mare parte justificarea autonomiei lor politice si administrative. Functia publica este deci compusa din angajati publici civili care lucreaza in ministere si organisme ale guvernului si sint remunerati direct din fonduri votate de parlament.

in virtutea garantiilor statutare conferite. Viziunea birocratica a raportului Stat / societate fiind o viziune care valorizeaza Statul si devalorizeaza politicul. guvernantii sint supusi compromisului. in virtutea principiului separarii puterilor. Aceasta putere care ii confera autoritate si care este fundamentul legitimitatii birocratice se bazeaza pe : a) apolitismul (absenta de aliniere politica) functiei publice In virtutea apolitismului lor. C) Rolul functionarilor Ca si alesii. Dependenta ei fata de puterea politica este cea care a permis functiei publice sa beneficieze de legitimitate democratica dar neasumindu-si nici o responsabilitate directa. • In virtutea autonomiei lor in raport cu politicul. in practica ea si-a dezvoltata propria legitimitate – birocratica – contra puterii politice. ei nu dispun de o legitimitate proprie. Cu toate acestea. sub presiunea jocului electoral si al cererilor electoratului. functionarii considera ca ei incarneaza continuitatea indispensabila bunei functionari a afacerilor publice. functionarii sint susceptibili sa reprezinte cel mai bine interesul general. singurii care pot sa decida. nici sa exercite o influenta determinanta asupra alegerilor colective si asupra deciziilor politice. in tarile democratice. Autonomia in raport cu politicul le permite sa fie arbitrii intre interesele diverse si interesele generale ale societatii. Altfel spus.Nu exista deci profesiunea de „functionar” in sensul strict al termenului. • Ei sint total subordonati alesilor politici. de influenta si executie a obiectivelor definite de politicieni. rolul functionarilor este de consiliere. Ea a dezvoltat un spirit de corp care i-a permis sa-si creasca influenta in raport cu mediul politic instabil si diversificat. b) permanenta Deoarece statutul lor ii doteaza cu permanenta si stabilitate. puterea birocratiei nu este mai putin reala. functionarii pot fi considerati adevaratii reprezentanti ai acestuia. functionarii sint adevaratii profesionisti ai treburilor publice. profitind de autonomia ei relativa in raport cu alesii. ea dispune de alte surse de legitimitate. Functia publica nu este decit un instrument de pregatire si de executie a deciziilor care tin de competenta exclusiva a parlamentului si guvernului. Identificindu-se Statului. alesii nereprezentind decit interese partizane. ei actioneaza intr-un cadru juridic dat. • Astfel. Deci. chiar daca aceasta putere nu ii permite sa se substituie alesilor. deoarece functia publica cuprinde o varietate de profesiuni si meserii. Spre deosebire de acestia. b) legitimitatea birocratica In ciuda faptului ca in teorie administratia nu dispune de legitimitate democratica. particulare. ei nu au o legitimitatea directa. singurii reprezentanti legitimi ai natiunii. functia publica si-a intarit progresiv coeziunea interna. aceasta este o viziun „anti-democratica”. Pentru ca interesele urmarite de catre alesi sint egoiste. singurii reprezentanti directi ai societatii. functionarii sint reprezentantii (aparatorii) interesului general al societatii si arbitri intre grupurile de interes. si de a pune in practica deciziile. imediate. Functionarii nu au initiativa. functionarii nu sint nici alesi nici responsabili. D) Legitimitatea birocratiei a) absenta de legitimitatea democratica • In modelul clasic bazat pe separatia puterilor. Deoarece domeniul administrativ se afla in afara fluctuatiilor politice. Functionarii sint agenti numiti. Rolul lor este dpendent de puterea politica. 15 . Existenta unei administratii de cariera este considerata ca indispensabila bunei functionari a treburilor publice. Astfel. functionarii nu dispun decit de o legitimitatea mediata. Autoritatea functionarilor se bazeaza pe autoritatea alesilor. Ei exercita competente care le-au fost conferite si recunoscute de lege. functionarii se considera aparatorii interesului general. ei pun in aplicare puterea Statului in conditiile definite de alesi si sub controlul acestora Rolul functionarilor consta in furnizarea de informatii si date tehnice pentru procesul de decizie politica.

politici si practici de recrutare. Agentii se transforma reprezentind mediul lor social. specifice. • Neutralitatea sociala (impartialitatea): functia publica se plaseaza deasupra clivajelor sociale. fiecare segment interiorizeaza valorile grupurilor plasate sub controlul ei. de a echilibra interesele particulare de grup. obiectivele gestiunii functiei publice. in 1850 si 1870. promovare. In 1794. puterea ei. deoarece administratia intretine legaturi cu mediul social asupra caruia actioneaza. Administratia nu este un bloc monolitic. avansare. Ea este mai degraba o exceptie. Cele doua perspective opuse sint conceptia neutralitatii si cea a politizarii functiei publice. predecesoarea Scolii nationale de administratie creata in 1945. Astfel. Principiul separarii permite functionarilor sa-si dezvolte propriul sistem de legitimare. Fiecare segment dezvolta legaturi privilegiate cu mediul social pe care il incadreaza si il controleaza. deci componentele politicii de gestiune a resurselor umane care este. dar si relatiile de munca – politici salariale. de-a lungul secolului al XIXlea. In democratiile liberale. Functionarii. legea din 1883 a fost aplicata gradual in cursul a 50 de ani. ci un ansamblu structurat si stratificat care dispune. De asemenea. unul din momentele importante fiind creare. drepturi si oblgatii ale functionarilor. toate aceste aspecte reflecta conceptii diferite ale functiei publice. pe competenta. functionarii si-au dobindit o legitimitate diferita si chiar antagonica legitimitatii politicienilor. autoritatea birocratiei. alaturi de resursele materiale si financiare. a doua elemente cheie : statutul si concursul. In concluzie. cu alte cuvinte conditiile de admisibilitate. pe permanenta. ca agenti (servitori) ai Statului sint astfel aparatorii (gardieni) ai binelui colectiv. de a gestiona. Aceste valori sint : • apararea interesului general (al binelui comun) . Cele doua elemente asigura functionarului o anumita independenta in raport cu omul politic. Prima care a inovat in aceste domenii a fost Prusia. de competente particulare. Aceasta ideologie a neutralitatii care este marca mediului administrativ constituie baza puterii administrative.a sigura stabilitatea sociala. intr-un domeniu particular. A) Neutralitatea reprezinta conceptia conform careia functia publica este recrutata pentru competenta si este independenta de luptele politice. reduce sau elimina jocul de influente politice in momentul numirii. Concursul. Altfel spus. Astfel. raportul de forte sociale existent. politizare Toate problemele legate de functia publica : sistemul si politica de personal. d) reprezentativitatea Punind accentul pe apolitism. In acelasi timp ei s-au dotat de o dimensiune reprezentativa. aceasta conceptie isi are originea in dezvoltarea. al antagonismelor de clasa. arbitrajul. planificarea efectivelor.nu se reduce la suma intereselor particulare – al carui garant este Statul. Aceste dimensiuni sint ansambluri de alegeri politice. bazate pe judecati de valoare si cunostinte practice. In acelasi timp. practica concursului a fost generalizata intre 1868-1890. care a fost adopata de Germania in momentul crearii sale in 1870. sint legate de autonomia ei in raport cu politicul. aceste segmente birocratice asigura o functie de reprezentare. ea a procedat la adoptarea statutului general al functiei sale publice. in special. iar in SUA. omogen. In Franta. e) apararea valorilor specifice Subordonarea nu exclude existenta valorilor proprii. Profesionalismul le intareste pozitia in raport cu alesii. E) Cele doua conceptii ale functiei publice : neutralitate vs. de selectie. a Scolii libere de stiinte politice. in 1872. este baza legitimitatii birocratice care se opune legitimitatii democratice. sistemul de recrutare a functionarilor prin examen a fost introdus in doua etape. Ea devine purtatoarea lor de cuvint.c) competenta Functionarii poseda arta de a administra. In Marea Britanie. birocratia se doteaza de o legitimitate de ordin politic in ciuda faptului ca viziunea si discursul ei oficial sint bazate pe principiul subordonarii birocratiei fata de politic. administratia are rolul de arbitru. de tratament. Meritul 16 . specializata. tehnici de gestiune. neutralitate conduce la conservatism: functia publica apara ordinea existenta. intarindu-si astfel pozitia in raport cu alesii. Competenta tehnica.

ei trebuie sa respecte datoria de supunere in limitele prevazute de statut In concluzie. Functia publica nu-si mai poate indeplini functia de garant al realizarii binelui comun. Aceasta norma cere ca un candidat sa fie clasat intr-o ordine in functie de notele obtinute in timpul evaluarilor. In acest sistem. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :      Enumerati citeva din semnificatiile conceptului de « birocratie » Care sint principalele trasaturi ale organizatiei de tip birocratic Care sint criteriile de definire a functionarilor publici In ce consta legitimitatea birocratica si care sint principiile pe care se bazeaza Care sint cele doua conceptii ale functiei publice. De mai multi ani. concursul functioneaza in avantajul anumitor grupuri in detrimentul altora. Un dezechilibru intre cele doua elemente componente ale modelului poate sa conduca la doua situatii: a) functionarizarea sistemului politic caracterizata printr-o influenta crescuta a tehnocratiei nealese dar foarte puternica. Acesta este un model. In societatea occidentalea post-industriala.Ca principiu de selectie a functionarilor. In acest caz. obligatia de neutralitate a functionarilor implica trei reguli: • functionarii accepta regimul democratic si vor fi loiali sistemului existent • trebuie sa ramina in afara luptelor partizane • in caz de dezacord cu directia politica. Chiar daca acestia din urma legitimeaza deciziile. aceasta doctrina este in proces de revizuire pentru motive de eficacitate si de justitie (discriminare pozitiva). in tarile democratice. din punct de vedere la raportului cu politica 17 . Regimul de merit semnifica un sistem de examene competitive conduse de un organism autonom. de a putea sa-si numeasca partizanii in posturi ale functiei publice pentru a le recompensa serviciile aduse partidului. toti candidatii pentru un post sint egali. Este conceptia care afirma prioritatea politicului in raport cu administratia In aceasta perspectiva se invoca necesitatea. In aceste sisteme se respinge orice principiu de neutralitate al functionarilor. acest model are configuratii diferite. competenta lor fiind singura baza a discriminarii. dependenta administratiei in raport cu politicul si neutralitatea functiei publice. o situatie ideal-tipica. Cu toate acestea. in realitate. modelul birocratic clasic implica o separare intre administratie si politic. in America de nord. In democratiile liberale. in virtutea principiului democratic al separarii puterilor. Acest sistem a fost practica in state cu partid unuic si in regimurile totalitare caracterizate prin suprematia politicului si controlul administratiei de catre partid in numele maselor. „patronaj”. regimul de merit a fost mult timp doctrina pentru a contracara influentele partizane. In practica. B) Functia publica politizata Acestei prime viziuni a functionariatului ii se opune o alta conceptie care proclama libera alegere a functionarilor de catre autoritatile politice. Notiunea de merit este strict individuala. incompetenta functionarilor numiti prin patronaj a determinat guvernele sa caute solutii tinind cont de exigentele mereu mai ridicate cerute de posturile respective. in principiu. Este o conceptie care s-a dezvoltat odata cu sufragiul universal. Se refuza functionarilor un statut care nu implica decit competenta si drepturi si obligatii juridice. In acest sistem. pentru partidele politice. Ea si-a gasit expresia cea mai clar formulata in 1892 in alegerile din SUA. aceastea sint formulate de birocrati. ea nu tine cont de principiul reprezentativitatii. Aceasta practica de a oferi posturi in functia publica fidelilor partidului la putere se numeste de asemenea. procesul decizional este tot mai mult dominat de responsabilii administrativi si mai putin de catre politicienii alesi in mod democratic. Concursul este norma unei recrutari in functie de merit. Acesta este sistemul numit „spoil system” (sau „de dépouilles” in franceza). In aceasta logica. b) O alta situatie consta in politizarea functiei publice. regimul de merit implica recrutarea prin concurs. Statul este acaparat de interese partizane. argumentul principal invocat este necesitatea de a avea functionari fideli. In principiu.

in SUA sistemul de merit fiind esentialmente un mijloc care permite indiguirea manipularilor exercitate de partide politice. Factori specifici de influenta : a) o experienta istorica particulara : absenta trecutului feudal. absenta traditiei admnistratiei Statului absolut. Acestor elemente de influenta care au fost la baza constructiei birocratiei americane li s-a adaugat incepind cu sfirsitul secolului al XIXlea.). de monarhie. caracterul permanent al serviciului public implica o adevarata cariera. spaniola si portugheza. c) Particulariatea principala este dominatia. in SUA de elitele exterioare Statului. din timpul administratiei lui Andrew Jonson si a exersat o dominatie puternica intre 1830 si 1890. influenta federalismului la virf. istoric. ci urmarea sa puna capat partitocratiei. Spre deosebire de modelul englez – Stat unitar. absenta Statului unitar . de exemplu. iar pe plan institutional existenta diviziunilor administrative speciale – districte (scoli. Functia publica nu se confunda cu indivizii care sint investiti temporar de catre cetateni cu functia de a guverna. organizarea carierei profesionale trebuie sa asigure buna functionare a serviciului public datorita permanentei personalului sau. absenta de centralitate. In general. 18 . in cadrul functiei publice. conceptia asupra administratiei publice americane a fost influentata de diferite elemente proprii administratiei din cinci natiuni europene: influenta britanica.Modulul 3: Viziunea functiei publice : Origine. influenta germana adaptata si ea contextului american. Aceasta inseamna ca : recrutarea functionarilor trebuie operata pe baza meritului (aptitudini) prin aplicarea unor reguli impersonale (sistemul de merit). tendinte actuale Constructia birocratiei Viziunea functiei publice s-a elaborat progresiv sub influenta unor factori variati si s-a concretizat in a doua jumatate a secolului al XIXlea prin reforme care au marcat un moment de cotitura in conceptia asupra serviciului public al Statului. reformele serviciului public au fost realizate in toate tarile de catre elite. Evolutia functiei publice in SUA A) Constituire si particularitati 1. 2. s-a adoptat o Constitutie scrisa si s-a introdus sistemul prezidential. In aceasta viziune. sociale. sanatate publice etc. si auto-guvernarea de tip anglo-saxon la baza . Viziunea functiei publice si evolutia acesteia sint diferite de conceptia si traiectoria administratiei in tarile europene. 3. reformele au fost opera elitelor legate de Stat. Reformele intreprinse sint inspirate in mod esential de considerente morale si etice. Acest sistem este traditional in istoria administratiei americane atit la nivel federal cit si pe plan etatic (al Statelor membre ale federatiei). politice : relatiile public / privat se particularizeaza prin dominatia acestuia din urma si mentalitatea de buisness in domeniul gestiunii afacerilor publice . Aplicarea celor doua principii nu s-a realizat nici in acelasi moment nici in acelasi ritm in diferite tari.Vom prezenta citeva din trasaturile principale ale evolutiei istorice a celor doua mari tipuri de functie publica: americana si europeana. se considera ca functionarii servesc Statul. adica sa stopeze abuzurile si coruptia. In tari ca Marea Britanie si Franta. absenta dreptului roman. sistem parlamnetar – statul american este federal. a sistemului de patronaj (spoil system). El a fost practicat inca din 1829. b) Contextul se caracterizeaza prin alte configuratii economice. Influente. olandeza. Transformarile serviciului public incep odata cu razboiul civil si nu vizau constituirea unei functii publice de tip birocratic. Dar cea care a contat in mod real a fost experienta britanica (pe plan conceptual libertatea civica si egalitatea drepturilor cetatenilor. Se considera ca aplicarea acestor principii majore este necesara pentru ca administratia sa fie eficace. Misiunile de interes general pe care Statul le asigura nu pot fi realizate decit daca personalul administrativ poseda calitatile necesare indeplinirii acestor sarcini. La inceput. Altfel spus. absenta unei Constitutii scrise. rolul specific al rolului exercutivului in cadrul regimului prezidential . influenta franceza.

inlocuirea sistemului de patronaj care. ci un mijloc care permite realizarea reformei morale a sistemului. Impreuna cu Comisia functiei publice ea a influentat in mod decisiv evolutia administratiei federale si procedura administrativa. Reforma institutionala a functiei publice Acest proces a fost amorsat in 1870 si a vizat reducerea cheltuielilor si realizarea unei functii publice bazata pe criterii de eficienta. Aceste reforme au fost sustinute de o parte a lumii afacerilor (comercianti si bancheri). Deoarece numirile nu se mai realizau dupa criteriile partizane. ceea ce s-a tradus prin crearea carierei administrative. Interesele acestora erau astfel impuse instantelor puterii. care se alfla la baza marii traditii administrative a federalistilor si care va domina viziunea asupra administratiei pina in 1819. fiind un sistem bazat pe coruptie si generator de coruptie. accesul la functia publica trebuie sa aiba la baza cariterii obiective (prin examen). In 1887 a fost creata Comisia pentru comertul interetatic (Interstate Commerce Commission) care a condus la intrarea. pe o scara larga. 19 . Rezultatele practice ale acestei prime etape a procesului de reforma din 1883 au fost limitate. Pe plan teoretic. cu un concurs de intrare. se elaboreaza filozofia administratiei ca birocratie centralizata si organizata in mod sistematic. functia publica continua sa se gaseasca in miinile magnatilor imbogatiti in timpul razboiului. Miscarea de reforma a continuat prin adoptarea in 1883 a Legii serviciului public (Civil Service Act). aceasta transformare nu a vizat organizarea rationala a functiei publice si nici eliminarea elitismului care este contrar principiului egalitarist democratic. Cu toate acestea. adica nu prevedeau garantii. critica spiritului de partid si intereselor partizane inguste care erau singurele obiective urmarite in defavoarea interesesului general . Aceste obiective s-au concretizat incepinnd cu 1871 prin punerea in practica a unor proceduri de recrutare si avansare in functie de merit prin crearea Comisiei functiei publice autorizata sa elaboreze regulile de acces la serviciul public. sau in mina noii clase industriale care controla organizatiile politice. care a institutit un sistem pragmatic al functiei publice care contrasta puternic cu conceptia „teoretica” britanica.B) Procesul de reforma din secolul al XIX-lea La sfirsitul secolului al XVIII-lea si inceputul secolului XIX. garantiile carierei nu mai erau necesare. sau in mina antreprenorilor implicati in dezvoltarea transportului feroviar. Reforma a fost deci rezultatul actiunii elitelor exterioare sferei etatice. iar doctrina care a inspirat miscarea reformatoare isi are sursa in etica puritana. dar aceasta neutralitate nu este un scop in sine. Obiectivele vizau : critica sistemului de patronaj care a creat o oligarhie politica si o birocratie de proasta calitate. aceasta punind bazele stiintei adminstrative din SUA. reformele nu prevedeau organizarea carierei in functia publica. dar si de jurnalisti. universitari. si industrial in special. Cele doua comisii simbolizeaza marea transormare intervenita in viata americana. Patronajul s-a mentinut. el paralizeaza si distruge sistemul republican . administratia nu functioneaza dupa criterii de eficacitate. a puterilor publice in domeniul economic in general. Crearea acestei cominsii corespunde inlocuirii sistemului de patronaj care domina viziunea asupra functiei publice cu sistemul de merit. se extinde interventia guvernamentala in viata economica. Aceasta adordare va resuscita dupa 1900. Urmare transformarii societatii agricole americane in societate industriala. deoarece in sistemul de patronaj cei care lucreaza in administratie sint indatorati fata de leaderii partidelor fata de care contracteaza obligatii. influenta lui Wilson va marca definitiv evolutia functiei publice. mai precis in viziunea asupra Binelui asa cum este ea conceputa in religia protestanta. asigurarea neutralitatii politice a celor ce sint in serviciul Statului este indispensabila pentru buna functionare a afacerilor publice . ea este controlata politic. cu alte reforma urmarea ameliorarea unui sistem pervers. obiectivul acestora fiind incercarea de a moraliza politica si nu de a ameliora functionarea administratiei. Pe plan institutional – politic si administrativ – se creeaza primele doua mari comisii guvernamentale (agentii independente) : Comisia functiei publice (1883) si Comisia comertului intrer-etatic (1887). la sfirsitul secolului al XIX-lea. principalii critici ai incompetentei unui personal lipsit de profesionalism. De aemenea. cu antrenament si perfectionare organizate si prin cresterea numarului de functionari. prin speculatie. avocati.

Recrutarea. Se enunta astfel principiul autonomiei adminsitratiei fata de politic. aceasta conceptie fiind dominanta pina in perioada interbelica. un articol scris de Woodrow Wilson. reformism. Viziunea lui Wilson este de fapt o viziune a practicii administrative dupa modelul european pe care el a incercat sa-l adapteze caracterului federal al Statului american si democratiei americane. In acelasi timp. considera Wilson. management stiintific) sint vagi. dupa Wilson. pentru ca ele sa nu-si prejudicieze mutual actiunile. nu sint repuse in cauza institutiile democratice. care trebuia sa-si intareasca controlul asupra activitatii firmelor celor mai importante. In aceasta analiza. ceea ce va deveni o trasatura particulara a gindirii administrative americane. Acest text este considerat prima reflectie teoretica americana asupra stiintei administrative. pregatirea capacitatilor profesionale si perfectionarea expertilor ocupa un loc central in deprinderea practicilor administrative. Studiile sale au marcat etapa autonomizarii administratiei. Dar inainte de toate. cum erau de exemplu companiile de comunicatii si feroviare. trebuie puse in valoare legaturile de partenariat dintre administratia publica si gestiunea afacerilor. in acel moment profesor universitar si care va fi ales presedinetele SUA in 1913. Scopul acestei lucrari a fost sa demonstreze ca reforma in curs a functiei publice este o conditie. ea trebuie sa fie structurata in acelasi fel. Astfel. Evolutia functiei publice in secolul al XX-lea Dupa 1887. Teza centrala a reflectiei lui Wilson – administratia trebuie sa ramina in afara politicului – comporta ideea unei colaborari intre cele doua sfere. Reforma introdusa de New Deal a marcat o cotitura doctrinala in viziunea functiei publice: ea a diminuat dominatia conceptiei dualiste prin recunoasterea necesitatii unei anumite participari a administratiei in procesul de policy-making. Prin principiul autonomiei functiei publice fata de politic. Dupa Wilson. dar mai ales indirecta. obiectivul lui Wilson nu s-a limitat la moralizarea politica. este cu atit mai necesara cu cit functia publica era in expansiune. Eficacitatea devine cea mai importanta valoare. analiza diferentierii nete dintre administratie si politica propusa de Wilson va influenta urmatoarele generatii de practicieeni si teoreticieni din domeniul administratiei si politicului. dar a fost constient de necesitatea „americanizarii” acestei stiinte. Aceasta teza comporta in acelasi timp o condamnare a patronajului. care va deveni dihotomia clasica adminstratie / politica. Accentul pus pe planificarea administrativa si pe functionarizarea profesionala fac din functia publica o metoda de organizare a vietii sociale prin experti (inginerie sociala). dezvoltarea ulterioara a fost mai lenta. care trebuia sa devina independenta de originile ei franco-germane. Aceasta tendinta cerea o noua conceptie asupra rolului Statului. retinem ca influenta lui a fost considerabila. O alta trasatura pune accentul pe ideea de colaborare intre functionari si cetateni si ea se va afla la originea sistemului de relatii publice. egale ca importanta cu credoul democratic . O administratie autonoma este cel mai bun mijloc pentru ca aceasta sa-si indeplineasca sarcinile pe care dezvoltarea industriala le impun. Al doilea obiectiv viza mijloacele prin care guvernul isi poate realiza scopurile in modul cel mai eficace posibil si cu cel mai mic cost posibil. Ceea ce au acestea in comun este mentinerea accentului pe randamentul si tehnicitatea administratiei. atit financiar cit si de energie. independent de regimul politic. pentru ca functiile adminsitratiei sa fie utile si eficace. Wilson a elaborat in mod stiintific trasaturile esentiale si principiile directoare ale viitoarei stiinte administrative. sau un mijloc. Autonomia da adminsitratiei o dimensiune instrumentala. Wilson a fost influentat in intreprinderea sa de realizarile stiintei europene. Rezumind importanta lui Wilson in domeniul reformei administrative. Este anul aparitiei lucrarii „Studiul administratiei”. iar deosebirile dintre diferentele curente (progresism. 20 .Conceptia wilsoniana asupra functiei publice O a doua etapa a procesului de reforma are loc in 1887. putind chiar vorbi de o adevarata ideologie a randamentului. pentru ameliorarea organizarii adminsitratiei si a metodelor sale. Aceasta data este un moment important pentru evolutia fucntiei publice americane. Aceasta stiinta. Originalitatea analizei consta in faptul ca a subliniat necesitatea ueni stiinte administrative pragmatica.

conceptia austro-germana de la sfirsitul secolului al XIX-lea care l-a influentat pe Wilson. si programele de pregatire a cadrelor . 2) a imprimat viziunii asupra administratiei o caracterstica esentiala si durabila : conceptia asupra adminisitratiei. Aceasta viziune are ca rezultat o tehnicitate exagerata. dar si viziunea proprie anilor 30 . totul pe fondul filozofiei politice dominante in context american. fiind bazata pe „profesiunea de credinta”.Distinctia ideologica rigida intre administratie si politica. a grupurilor de interes si 21 . Aceasta noua tendinta va influenta formarea corpului de profesori. aceea a mentinerii echilibrului democratic si al libertatilor individuale. participarea administratiei la viata economica devine o trasatura specifica si generalizata. au intarit rolul societatii si valorilor ei. utilitarism. de devotament fata de progres. etice si democratice. cu aceata data ea devenind parte integranta a domeniului stiintei politice. in ciuda caaracteristilor ideologice. dorinte) . care au fost opera grupurilor de presiune contra rolului guvernantilor. inainte si dupa 1929. stiintele sociale in SUA sint un substitut de morala sociala facut din civism protestant. La sfisitul acestui tur de orizont al principalelor etape si curente care au marcat evolutia functiei publice americane. din atasament sincer fata de dogmele democratice. o importanta deosebita: 1) ea a pus in evidenta o combinatie de influente: pe de-o parte viziunea europene. Este o abordare apolitica a administratiei care devine adesea anti-politica. performanta. sub influenta experientei razboiului. un curent care citica si repune in cauza abordarea managementului stiintific. 3) pe plan teoretic.In perioada interbelica emerge si se dezvolta. cea britanica in domeniul guvernarii locale. Aceasta perioada interbelica a avut. Aceste contradictii s-au reflectat pe planul reformelor administrative si au influentat intr-un mod particular evolutia raportului politica / administatie. 2. ramine pragmatica si empirica . Deci. Wilson a preconizat legatura strinsa dintre administratie si lumea afacerilor. in studiile administrative se pune accentul pe stucturile organizationale ale apartului administrativ si tehnica functionarii sale.Stiinta si practica administratiei se bazeaza pe influenta profunda a conceptelor din managementul afacerilor : Natura privata a administratiei publice rezulta din similitudinea esentiala cu gestiunea afacerilor private. opusa administratiei „birocratice”. 4)pe planul practicii. Aceste influente de natura dubla. putem sintetiza principalele caractersitici ale viziunii asupra administratiei in SUA: 1. Stiinta administrativa in SUA Stiinta administrativa a fost putin studiata inainte de 1925. interesul quasi-exclusiv pentru organizare.Este esentialmente moralizanta. in special incepind din 1938. 3. 4. Inca din 1887. randament. a doua tinde sa limiteze influenta administratiei asupra economiei. alaturi de studiile guvernarii. administratia americana va fi profund marcata de influenta intreprinderii private. participarea administratiei la elaborarea politicilor publice se va accentua. doua subiecte total ignorate pina atunci de stiinta administrativa. O caracteristica a functiei publice americane este absenta de legatura intre sistemul administrativ si obiectivele vizate de politica. fiind aproape mereu un amestec de analiza obiectiva a faptelor sociale cu atitutdini subiective (judecati de valoare. de aici rezultind inclinatia de a aborda totul sub unghiul elementelor tehnice. altfel spus exista o separare neta intre elaborarea politicilor si executarea lor. Pe plan teoretic si practic se produce integrarea stiintelor sociale in administratia publica federala. adica viziunea ideologica puritana si ideologia afacerilor implica o contrdictie: prima sursa comporta tendinte de dirijism. Viziunea americana este opusa traditiei europene in care functia publica trebuie sa participe la elaborarea politicilor publice si aceasta in ciuda reformelor din anii 20 si 30 cind s-a considerat ca misiunea administratiei trebuie sa se bazeze pe o anumita legatura intre munca administrativa si policy-making. ceea ce semnifica estomparea conceptiei dihotomice administratie / politica. insa incepind cu 1929. Chiar daca tendinta manageriala se mentine. si sublinierea factorului expertiza. reformele initiate dupa 1880. ea este in defensiva in fata noii paradigme care nega utilitatea separarii clasice intre politica si administratie. administratia este o stiinta si o practica a democratiei. Accentul se deplaseaza de la nivelul autoritatii catre societate. Aproape toate conceptele administrative sint concepte morale : este impregnata de ideea serviciului social. prin continut si consecinte. Pe plan teoretic aceasta conceptie s-a reflectat prin tendinta de crea o stiinta administrativa automa. a partidelor politice.

incepind din 1831. Studiul functiei publice este legat de viata politica in ansamblu si de functionarea mecanismului etatic. exista putine studii comparate. Reformele care au marcat evolutia sistemelor administrative englez si francez 1. Sub a treia Republica. Cazul Marii Britanii si al Frantei In Marea Britanie. stiinta administratiei a cunoscut in acelasi timp si un proces de osmoza cu studiul „gestiunii afacerilor” (buisness management). si in general stiintele sociale. Or. Faptul ca stiinta administratiei este studiata in cadrul stiintelor politice a avut o influenta considerabila asupra aparatului conceptual doctrinal al administratiei publice. si chiar daca recrutarea nu asigura continuitatea. aplicarea principiilor functiei publice s-a bazat pe ideea ca agentii publici sint in serviciul Statului. in SUA. doua subiecte care sint in general neglijate in Europa unde continua sa domine. Competenta functionarilor poate imbraca mai multe forme: posedarea unei diplome. In Franta. moment important chiar daca aceasta scoala a avut o existenta scurta. Perspectiva este pozitivista. de exemplu. iar in Franta viziunea asupra administratiei este marcata de dreptul administrativ. performanta. In concluzie. abordarea formal-juridica. personalul etc. Ele s-au dezvoltat in paralel si simultan. in ciuda incercarilor de adoptare a teoriilor si conceptelor anglo-saxone. Reglementarile transformarii administratiei au fost adopatate inca din epoca revolutionara. in SUA insasi stiinta politica este diferita de abordarea traditionala de orientare in general juridica practicata la inceput sub influenta europeana.studiul opiniei publice. Chiar daca in Marea Britanie si in Franta recrutarea nu se face pe baza meritului (aceasta practica de recrutare fiind limitata). deci particularizanta. functionarea efectiva. eficacitatea. remunerarea lor era prevalata din bugetul de Stat care era votat de parlament. Selectia in functie de aptitudine. indreptata catre functionarea efectiva a aparatului administrativ. au un pronuntat caracter interdisciplinar. Tezele formulate tin de teorie aplicata la nevoile concrete ale vietii sociale. Evolutia functiei publice in Europa secolului al XIX-lea. Intre 1837-38 si apoi intre 1845-48. Astfel. adica se caracterizeaza prin orientarea ei practica. In SUA. Este realista. aplicarea principiilor care reglementeaza serviciul Statului se generalizeaza. in SUA se studiaza structura si organizatia administratiei. stiinta administrativa si conceptele ei au fost influentate de spiritul realist si stiintific al gindirii germane. principalele reforme au fost realizate intre 1853 si 1870. si in acest sens au marcat o importanta schimbare institutionala. dar numai de la sfirsitul anilor 1830 se dezvolta o viziune coerenta a reformelor care sa urmareasca realizarea unei functii publice mai eficiente si limitarea influentelor politice asupra administratiei. este centrata pe situatia specifica a SUA. Incadrata de stiinta politica. Se studiaza in special structurile organizationale ale aparatului administrativ si tehnica functionarii lui. Stiinta administrativa are un caracter pragmatic. in ciuda faptului ca functionarii continuau sa fie considerati „servitorii regelui”. stiinta politica. In 1848 este creata Scoala Nationala de Administratie Publice. Daca in Germania. in SUA situatia este diferita. cu toate acestea. stiinta administrativa este pragmatica. 22 . principiul neutralitatii politice ca norma ce deschide accesul la functia publica continua sa fie condiderat ca o conditie de eficacitate administrativa. stiinta administrativa fiind o stiinta a dreptului administrativ. Stiinta administrativa este in SUA mai putin rigida si mai multilaterala decit echivalentul sau european. Reformele au vizat ruptura legaturii directe fata de Coroana. Consta in recrutarea persoanelor dotate cu un minimum de calificare care le face apte sa efectueze sarcinilie care le sint repartizate. In abordarea teoretica si in practica universitara cele doua discipline sint legate prin caracterul esentialmente pragmatic. au fost adoptate cele mai importante reforme. Spre deosebire de scoala administrativa europeana. Insa chiar si inainte. stiinta administrativa sa eliberat de dependenta sa originala exclusiva fata de stiintele juridice. Este o abordare de „inginerie sociala”. dar mai ales trecerea unui examen care este mijlocul cel mai adecvat de selectie. Ea va fi marcata de influenta tuturor acestor analize facind parte din acelasi domeniu de cercetare.

Astfel. Inca de la sfirsitul secolului al XVIII-lea. chiar daca functia administrativa nu necesita o expertiza specifica. Reformele trebuie sa vizeze recrutarea in functie de merit si organizarea carierei pe baza unor criterii impersonale. Incepind cu secolul al XIX-lea. proiectele de reforma s-au orientat catre dezvoltarea invatamintului administrativ in cadrul tuturor facultatilor de drept si dezvoltarea unei scoli speciale de stiinte politice si administrative. in SUA pierderea de catre partidele politice a controlului exersat asupra posturilor din administratiae era perceputa ca o atingere a puterii membrilor din Congres. 2. ca administratia publica este o stiinta care trebuie sa inglobeze economia politica. spre deosebire de sistemul englez. In Marea Britanie si in Franta. Reformele au avut deci ca obiectiv principal transformarea modului de recrutare a functiei publice prin ruperea legaturilor acesteia cu aristocratia funciara. pentru functia publica se cereau studii universitare din orice domeniu. In 1871 este insa creata Scoala libera de stiinte politice. S-a considerat ca formatia necesara pentru a indeplini functiile administrative nu trebuie sa fie specializata. s-a adoptat o viziune a formatiei specializate. inca din anul 1820 se considera. sistemul de recrutare prin concurs s-a generalizat incepind cu sfirsitul secolului al XIX-lea. Mai tirziu. Patronajul nu s-a exersat decit pentru numirile in posturile vacante si. Conditiile de organizare a examenelor. ea cere o pregatire proprie. tehnologia. In Franta. In cazurile prezentate. Sistemul nu se aplica insa in mod omogen. sub influenta modelului german. s-a aplicat principiul concursului ca modalitate de acces in anumite scoli si functii. Scoala de administratie proceda la recrutarea pe baza de concurs si asigura pregatirea in diferite discipline necesare administratiei. fiecare minister avind propriile reguli de organizare si de clasificare a angajatilor. Principiul carierei Acest principiu semnifica faptul ca puterea discretionara a responsabililor politici trebuie sa fie strict limitata. conferind astfel Universitatii un rol esential in formarea „servitorilor regelui”. In Franta. Ea a fost desfiintata in chiar anul crearii sale. Si adoptarea acestui principiu a vizat democratizarea sistemului si protectia contra arbitrariului. de rezistenta celor care se temeau sa-si piarda pozitiile politice. De asemenea. Criteriul care dermina cariera functionarului este principiul avansarii. Se renunta astfel la monopolul fromatiei axata pe drept. Profesionalizarea functiei publice devine astfel un obiectiv general. Aceasta viziune noua s-a lovit insa. statistica. sint diferite. Sistemul de examen este conceput ca un test al capacitatilor si abilitatilor de spirit si mai putin o verificare a cunostintelor. Concluzii : In a doua jumatate a secolului al XIX-lea se impune ideea conform careia buna functionare a administratiei si capacitatea Statului de a-si indeplini misiunile sint dependente de calitatea personalului si a permanentei sale. viziune pregatirii functionarilor a fost diferita. Astfel. posturile administrative sint organizate in mod ierarhic in grade. dar si in altele. ca atit in Frata cit si in Marea Britanie nu a existat un sistem institutionalizat de patronaj ca in SUA. Aceasta implica separarea (ruptura) legaturilor dintre functionari si oamenii politici. miza a fost diferita: Astfel. autonomizarea administratiei centrale a fost fara consecinte pentru echilibrul institutional al regimului politic. In 1848 este creata Scoala nationala de administraie publica unde se preda economia politica. In general. stramoasa Scolii nationale de administratie care va functiona din 1945. dar nu pentru intrarea in domeniu. dreptul public. Dar criteriile vor fi diferite in functie de ministere pina la adoptarea in 1946 a statutului general al functionarilor. dimpotriva. Criteriile de selectie variaza de o administratie la alta. fiecare grad fiind subdivizat in esaloane carora le corespunde o scala de remunerare proprie fiecarui minister. De exemplu. Reforma a substituit criteriul nasterii cu cel al educatiei. permitind in acelasi timp Presedintelui sa-si intareasca influenta si sa creasca puterea federala in detrimentul statelor membre. In Franta si Marea Britanie.Acest principiu a fost aplicat in mod diferit in cele doua tari. in masura diferita. pentru avansari. in Marea Britanie viziunea functionarului „generalist” a dominat miscarea reformatoare. in parte. avansarea si promovarea intr-un grad superior sint reglate de principiul vechimii. Sa notam in final. stiintele politice. calitatile cerute. 23 .

asistam la cresterea rolului functionarilor care au contacte directe cu „partenerii sociali”. administratiile rigide au fost inlocuite cu administratii de „misiune”. Dupa razboi. extensia rolului Statului a avantajat exclusiv functionarii a caror influenta a atins dimensiuni necunoscute pina atunci in raport cu politicul. In aceasta noua paradigma un rol major revine planificarii : aceasta modifica ierarhia valorilor administrative privilegiind termenul lung si inovatia . planificarea). participa din ce in ce mai mult ca experti la elaborarea deciziilor colective. birocratii isi impun punctele de vedere si interesele. fenomenul major a fost intrarea administratiei in domeniul economic. tatonind un executiv intarit. altfel spus. Aceasta a devenit un factor de promovare a functionailor si creuzetul in care este formata quasitotalitatea liderilor politici.democrat. economici si administrativi. Este fenomenul de 24 . intelectual si administrativ. In scolile de cadre sint aplicate noi programe. Este o intarire a rolului functionarilor in conditiile in care sistemul reprezentativ nu a evoluat. a Scolii nationale de administratie publica care va contribui la producerea de tehnicieni pentru functia publica. ei patrund in domeniul politic. Dar in fapt ei revendica o dubla legitimitate : o legitimitate de ordin tehnic si o alta de ordin democratic. dotati cu rationalitate tehnica. Aceste noi idei si principii vom influenta functia publica si raportul ei cu societatea si politica. tendinta legata de dezvoltatea Statului providenta si a strategiilor sale interventioniste (dezvoltarea intreprinderilor publice. realizarea consensului social . o noua miscare de idei emerge in mediile economic. Altfel spus. In acest sens. Viziunea functiei publice dupa 1945 Noua pozitie ocupata de administratie in sistemul politic si in cadrul societatii se traduce prin cautarea unei legitimitati proprii in conditiile atenuarii tot mai accentuate a specificitatii administratiei in raporturile ei cu politicul. Pe plan economic s-au adopatat principiile keynesiene iar pe plan politic regimul social. crearea acestei institutii ilustrind in acelasi timp fenomenul unificarii elitelor. O noua legitimare (procesul de auto-legitimare) Discursul functionarilor referitor la raportul administratie / politica este ambiguu. 1. o guvernare puternica. Astfel. a specificitatii administratiei. al transformarii structurale. Aceste tendinte s-au reflectat si in acelasi timp au fost incurajate si dezvoltate prin crearea. Sprijinindu-se pe competenta lor tehnica. altfel spus o intarire a capacitatilor Statului – capacitatea de a formula si implementa politici. care presupuneau interventionismul etatic. in Franta. Autoritatea guvernantilor este tot mai mult legata de capacitatea lor de gestiune si ami putin de originea lor electiva. dar mai ales a modificat pozitia functionarilor si alesilor. intarirea controlului etatic. ceea ce corespunde tendintei de diminuare. intre capitalismul liberal si comunism. Reforma Statului occidental se baza de trei elemente: planismul (palnificarea dezvoltarii economice).Evolutia administratiei in sceolul al XX-lea In anii 30. de care am vorbit in sectiunea precedenta. prioritatea policului care rezulta din principiile democratice. o noua conceptie asupra administratiei emerge: administratia are nu numai rolul de instrument pentru mentinerea statu quo-ului. reglarea. in aceste conditii. centrata pe ideea schimbarii ordinii existente bazata pe liberalismul economic si parlamentarismul politic care au intrat in criza. aceasta noua orientare va constitui modelul general al societatii occidentale. Asistam din ce in ce mai mult la o situatie opusa modelului clasic : alesii sint cei care utilizeaza tot mai mult legitimitatea tehnica a functionarilor. Esta vorba de criza sistemului economic bazat pe capitalismul auto-regulator de piata libera si de emergenta miscarilor totalitare fasciste in Europa. si actor. Birocratii recunosc suprematia alesilor si rolul lor instrumental. ci de agent. O noua orientare prinde contur in domeniul pregatirii functionarilor. Acestia. flexibile si operationale . in acest context. a. printr-o reforma profunda a Statului. S-a incercat. Asistam la o schimbare a adordarii instrumentale a functiei publice care devine factor de reforma. Astfel. gasirea unei a treia cai de dezvoltare. Legitimitatea bazata pe rationalitatea tehnica Expansiunea si complexificarea functiilor Statului are nevoie de competenta tehnica si cunoastintele impersonale si obiective ale functionarilor. In noul context economic si social de dupa razboi.

bazata pe iddea rentabilitatii si eficacitatii. Aceasta miscare de schimbare a raporturilor dintre functia publica si restul societatii se produce intr-un singur sens. Asistam la emanciparea functionarilor de sub tutela politicului. astazi logica economiei capitaliste. deci o accentuare a dimensiunii ei instrumentale. In aceasta abordare. Se admite in acest sens ca functionarii nu sint singurii reprezentanti ai interesului general. functionarii au devenit manageri. acest rol exercitindu-se prin compromis si conciliere. Aceasta evolutie implica si se traduce prin : 1) Legitimitatea intereselor particulare carora li se recunoaste un rol important in crearea interesului general. Un nou raport public / privat Dezvoltind relatii multiple cu grupurile sociale. Functionarii care se reclama de la rationalitatea tehnica influenteaza comportamentul oamenilor politici alesi. Concertarea pe care planificarea se bazeaza. Desi intre aceste doua domenii exista diferente nete. de grup si individuale. a. administratia este in contact cu administratii. Spus si altfel. respectiv a abordarii functiei publice ca factor de stabilitate cu rol in elaborarea normelor. de coerenta. b. Importanta acordata eficacitatii are drept corolar devalorizarea dreptului. astazi. se transpune in sinul aparatului birocratic. influenteaza alegerile politice. principiile clasice care defineau birocratia sint incompatibile cu o administratie moderna. Este o reevaluare a relatiei dintre interesul general si interesele particulare. Prin aplicarea principiilor managementului public. functia publica este in general o etapa catre alte responsabilitati (pozitii) politice si administrative. functia publica isi modifica metodele de gestiune in conformitate cu rolul ei de asigura echilibrul general al societatii. adica aplicarea metodelor sectorului privat in domeniul gestiunii afacerilor publice. Acesta fenomen este numit in Franta „pantouflage”. 3) Osmoza dintre sfera administrativa si mediul de afaceri care. 2. Si in acest fel functia publica joaca un rol important in intarirea unei democratii realmente democratica. adica ele au valori si interese comune. Asistam de asemenea la fenomenul de unificare a elitelor : grupul celor ce apartin marilor corpuri se afla la conducerea administratiei. In aceste conditii. adica colaborarea functionarilor cu celelalte forte sociale si economice. produc norme. 2) Eficacitatea functiei publice : Daca in mod traditional administratia era axata pe principiul stabilitatii. Legitimitatea democratica Planificarea a permis functionarilor sa-si impuna competenta tehnica si prin aceasta sa-si construiasca propria legitimitate democratica. desi nu este noua. Acesta este fenomenul de diluare a specificitatii functiei publice. Diluarea specificitatii administratiei Functia publica nu mai este separata nici de mediul politic si nici de mediul economic. democratia participativa se manifesta si prin intermediul functiei publice. functionarii au un rol de arbitraj intre aceste interese pluraliste si cererile sociale. Exista o osmoza intre aceste domenii. Astfel. astazi. care este rezultatul unei pluralitati de interese particulare. noile raporturi dintre administratie si administrati nu se mai prezinta in termeni de autoritate ci in termeni de influenta. Pentru inaltii functionari. traditionala. Aceasta democratie participativa repune in cauza sistemul reprezentativitatii traditionale. regularitatii si securitatii.profesionalizare a politicului. altfel spus de accesul functionarilor in posturi de responsabilitate politica. functionarii contribuie la estomparea dihotomiei public / privat. revendicind pentru ea o legitimitate democratica proprie. al migrarii functionarilro catre exterior. de atenuare a autonomiei birocratiei in raport cu alte sfere de activitate. si emergenta unei viziuni in functie de obiective si mijloace. Astfel. In acelasi timp. posturile de conducere din sectorul privat sint detinute de inalti ex-functionari. a intreprinderilor nationale dar si a intreprinderilor private. criterii. antreneaza rolul acestora in democratia participativa. participa direct la realizarea obiectivelor si intereselor colective. este abandonul principiului neutralitatii functiei publice. 25 . a devenit o trasatura generala si in crestere. de rationalitate in formularea interesului general. Decizia este rezultatul unui amplu proces de negociere (de concertare) intre functionari si reprezentantii diferitelor grupuri economice si sociale. Functionarii introduc un principiu de ordine. care actioneaza ca presiuni (constringeri) asupra altor actori sociali.

reforma. Ea participa la definirea si realizarea proiectelor colective. Asistam la o modificare a sensului functiei clasice a administratiei. Aceste noi tendinte – o noua redefinire a raporturilor administratie / politica si o noua viziune asupra neutralitatii administratiei – sint in contradictie cu conceptia traditionala a functiei publice ca garant si arbitru al interesului general.b. Promovarea functionarilor in sinul sistemului politic si al societatii se va accentua. separarea neta dintre administratie si politica dispare. Astfel. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :     Care este importanta reflectiei lui Wilson asupra stiintei si practicii administrative Care sint particularitatile care au marcat evolutia functiei publice americane Care sint trasaturile specifice ale stiintei administratiei americane in raport cu cea europeana Identificati tendintele de evolutie ale functiei publice dupa 1945 26 . vizunea asupra functiei publice in diferite contexte nationale se apropie de viziunea americana a functiei publice. randament. Aceasta osmoza se concretizeaza prin asocierea strinsa a inaltilor functionari la procesele de decizie politica si prin trecerea sistematica de la un domeniu la altul. Valorile dominante in functia publica sint din ce in ce mai mult schimbarea. Dar aceasta tendinta va conduce la osmoza dintre inalta functie publica su executivul ales. caracterizata prin eficacitate. a neutralitatii ei. Concluzii Functia publica este si va fi tot mai dominata de ideologia de tip tehnocratic. deplasare in favoarea intereselor private. Aceasta evolutie este in legatura cu teoriile neo-liberale care au dominat procesele de reforma incepind cu anii 90 ai secolului al XX-lea si care promoveaza dezangajarea Statului din domeniul economic si intoarcerea la logica pietrei auto-regulatoare. fuziune cu lumea afacerilor. Astfel. Angajamentul social Vechiul principiu al neutralitatii sociale a administratiei ca reprezentanta a interesului general si deci garanta a echilibrului in societate. este in curs de transformare. Rolul ei de arbitru se transforma in rol activ. ca final al acestei evolutii. voluntarista. actiunea. a administratiei. viziunea manageriala. Intarirea executivului in defavoarea legislativului va influenta raportul administratie / politica in sensul restaurarii autoritatii guvernantilor asupra birocratiei administrative. o abordare activa si dinamica este tendinta majora in evolutia actuala a functiei publice. a caracterului ei conservator (mentinere a echilibrului social). Functia publica nu ai este in mod exclusiv un instrument de executie a deciziilor luate de oamneii politici. O noua abordare.

In consecinta. Ele corespund unor configuratii diferite ale relatiilor dintre administratie si politica. deci pentru a impiedica abuzul de putere. de modelul weberian si cel marxist. adica constringeri reglementare (legea). Administratia este instrumentul puterii publice ale carei interventii se fac pe cale de constringere Acest model este in acelasi timp institutional. administratia este un corp de organe supuse legii si subordonat puterii politice. principiul unitatii Statului (al autoritatii) care traduce necesitatea coeziunii diferitelor puteri. Analize comparate ale raportului Administratie / Politica Exista trei modele fondatoare ale administratiei. adica indeplineste un rol instrumental. Este deci principiul subordonarii administratiei fata de politic (legislativ si executiv). Relatii in sinul administratiei se refera la problema centralizarii sau de descentralizarii. Insa. in definitia modelului marxist de administratie sintem trimisi la definitia statului si la relatia sa cu societatea. in practica. modelul marxist de administratie este in primul rind un model de Stat. In Franta. Centralizarea a aparut ca un mijloc de a evita dezordinea. Astfel. chiar in cele ale caror constitutie este bazata pe teoria separarii puterilor. libertatea este cel mai bine prezervata. absenta de centralizare conducind la anarhie. prin asociatiile de cetateni (institutii locale. Sint modele care au inspirat intreaga gindire administrativa si au contribuit in mod esential la construirea si dezvoltarea administratiei. acordind o importanta decisiva institutiilor administrative in calitate de prelungiri ale dreptului administrativ. pentru Marx. dar modelul de administratie este marxist-leninist. Modelul liberal este o perspectiva politico-juridica si institutionala a fenomenului birocratic. Originea acestui raport se afla in textele doctrinei liberale. b) Modelul marxist Viziunea este marxista. clasica conform careia Statul este instrumentul clasei dominanate. Chiar daca exista o separare a puterilor. proprietatii si securitatii indivizilor. Totusi. Cu alte cuvinte. El este inspirat de teoria liberala a lui Locke si Montesquieu. Este vorba de modelul liberal. Institutia administrativa are ca scop interesul general si ca mijloc prerogativele puterii publice Relatiile dintre administratie si politica sint in centrul acestui model.Exista in primul rind viziunea materialista. a) Modelul liberal Este rar prezentat si studiat sub acest nume. Deci administratia liberala ar trebui sa fie descentralizata. sint doua realitati inseparabile : administratia este expresia si instrumentul Statului. adica ele vizeaza prezervarea regimului politic (democratie) si a libertatii individului. administratia a fost mult timp studiata in facultatile de drept ca o stiinta a dreptului administrativ. colectivitati locale). in secolul al XIX lea. in principiul separarii puterilor al carei scop este protectia libertatilor cetatenilor si apararea lor fata de puterile discretionare ale autoritatilor. daca Hegel a facut din Stat fundamentul societatii civile. sub influenta acestuia din urma. intre administratie si economie si a relatiilor din cadrul administratiei. iar mijlocul utilizat este violenta (simbolica). In perspectiva liberala. Este viziunea critica a modelului capitalismului pe care Marx a dezvoltat-o plecind de la conceptia hegeliana a Statului si birocratiei prusiene. asa cum arata Tocqueville. Statul si administratia nu sint disociate. Exista doua viziuni in analiza marxista a Statului (deci a administratiei). in sensul in care Lenin este cel care a creat un stat si o administratie de tip marxist. Functiile interne si externe ale Statului au ca scop prezervarea libertatii. liberalismul fiind doctrina libertatii in ordine. Conform acestui model. adica a repartitiei puterilor intre administratiile centrale si teritoriale (locale). sa gasim inevitabil un organ suprem care domina celelalte si care asigura unitatea Statului. modelul liberal este un model al administratiei centralizate. 27 .Modulul 4 – Modele fundamentale de administratiei si modele teoretice ale raportului Administratie / Politica. administratia s-a dezvoltat in directia centralizarii. viziunea liberala a raportului Administratie / Politica are la baza aceasta idee fundamentala a liberalismului clasic. este distinctia dintre functionarii politici si cei de cariera (permanenti) si cel al subordonarea administratiei fata de politic. implica ca in orice Stat. Astfel. Aceste relatii se plaseaza in aceiasi perpectiva. Interpretarea liberala a acestei relatii se bazeaza pe cele doua principii cunoscute : cel al separarii puterilor (este o independenta functionala .

Autoritatea traditionala permite o functionare stabila a ordinii sociale. Poate fi o personalitate religioasa sau politica dotata cu atribute exceptionale. sau al virutii eroice sau in fata valorii exemplare a unei persoane dotata cu carisma. un mare 28 . Max Weber a dezvoltat modelul devenit clasic al birocratiei in « Economie si societate » si in « Savantul si omul politic ». In viziune marxista. ci in rolul pe care il recunoaste traditia. Puterea inseamna capacitatea de a impune intr-o relatie sociala propria vointa. calitatile transcendente. O alta lectura a lui Marx pune in evidenta o teorie a autonomiei relative a Statului in raport cu societatea. Acest conflict intre clase este sursa autonomiei Statului care devine mediator intre clase si interese. dar ea stabileste o norma de conformitate fata de trecut ceea ce impiedica inovatia si schimbarea. Ambele implica in acelasi timp constringere si supunere. Autoritatea nu se afla in personalitatea lederului. Se bazeaza pe cutumele puternic ancrate in mentalitati. sau in virtutea unei rationalitati prin valoare. dar nu politico-juridic. 1. Comandamentul (porunca. a fost analizata de Marx in „18 Brumar al lui Louis Bonaparte” ai apoi dezvoltata de neo-marxisti (Gramsci. Weber insistind asupra faptului ca tipologia propusa de el are un scop analitic. Aceste caracteristici sint ierarhizarea. deci a autonomiei administratiei in raport cu politicul. in functie de elemente afective. actiunea lor se neutralizeaza. Weber spune ca dominatii se pot supune pentru trei tipuri de motive (conform celor trei tipuri de rationalitai) : din obisnuinta. in sensul ca orice putere are aspecte atit rationale cit si traditionale si carismatice. traditia sau calitatile personale ale unui om. In centrul modelului weberian al administratiei si Statului se afla conceptul de dominatie si raporturile de autoritate. in functie de interesul material pe care il pot obtine (instrumentala). Dupa cum legitimitatea are la baza regulile. La limita. Exista astfel trei fundamente posibile ale legitimitatii. ea este in serviciul burgheziei. Althusser). Autoritatea carismatica Dominatia carismatica se bazeaza pe gratia personala si extraordinara a unui individ si care se traduce prin supunerea in fata caracterului sacru. Ea are caracteristicile institutionale necesare garantarii dominatiei burgheziei. sau un rege intr-o monarhie.dimpotriva. Statul este forma de organizare utilizata de burghezie pentru a-i garanta si apara acesteia proprietatea si interesele. Nimeni nu-i contesta superioritatea. Birocratia este un corp parazitar. ordinul. exista trei tipuri de dominatie legitima. Aceasta tema a autonomiei Statului (a suprastructurii). faptul ca isi exercita functiile prin autoritate si centralizare. 2. Dimpotriva. Poate fi un razboinic. Aceasta confera autoritate celui ce domina. dominatia fiind in general mixta. este un profet. Exista situatii istorice cind Statul scapa determinarii economice. ci bazat pe viziunea organizationala a fenomenului administrativ. dominatia implica recunoasterea (acceptarea) supunerii. In acest caz constringerea este legitima. Weber a facut distinctie intre dominatie si putere. mai ales in perioade de tranzitie cind nici o clasa sociala nu este atit de puternica incit sa-si impuna dominatia. administratia scapa de rolul sau subordonat de instrument in serviciul clasei dominante si da impresia ca devine un centru de decizie si de actiune independent de clase. conformindu-se unei cutume . autoritarismul. Aceasta legitimitate depinde de conformitatea fata de vechile uzante sau de ideea pe care ne-o facem despre ordinea care prevala altadata. Reprezentind Statul. Este vorba de supunerea tuturor in fata unui leader providential. Pentru construirea acestei tipoliogii. Este ghidul suprem. clasele sint in lupta pentru a-si impune interesele. Dominatia (autoritatea) traditionala Este legitimitatea conferita de traditie. caracterul ei de corporatie inchisa. In aceasta viziune. Ierarhizarea. fortele sociale sint echilibrate. un dumnezeu. in virtutea unei rationalitati prin finalitate. Analiza fenomenului si formelor de dominatie are la baza metoda ideal-tipului. c) Modelul weberian Este un model liberal. centralizarea sint mijloace institutionale prin care burghezia isi exercita dominatia. societatea este o conditie a existentei Statului. Este domiantia pe care o exercita altadata patriarhul sau seniorul funciar. sau trei tipuri de autoritate (dominatie) in functie de legitimitatea care se afla la baza lor. impunerea) nu este in mod necesar legitime si supunerea in acest caz nu este in mod necesar o datorie. Statul este independent.

3) specializarea Este un alt principiu fundamental al organizarii unei structuri birocratice. specializarea functiilor . Plecind de la aceasta definitia s-a constituit teoria weberiana a Statului. pregatiti pentru sarcinile lor profesionale printr-o formatie specifica. a originilor si structurii sale. Aceasta structura impersonala asigura continuitatea organizatiei. Un astfel de grup care indeplineste cele trei conditii formeaza un Stat. Structurile birocratice. 2) ierarhie Organizatia birocratica este un sistem bine ordonat de dominatie si de subordonare in care se exercita un control al gradelor inferioare de catre gradele superioare. existenta unei constringeri fizice. Riscul de sciziune este mare intru-cit diferitii discipoli pretind ca sint veritabilii mostenitori si continuatori ai leaderului carismatic. ca organizatie de tip birocratic se bazeaza pe citeva principii esentiale : formalizarea regulilor . Ierarhia este supusa legalitatii. O autoritate legala este opusul unei autoritati arbitrare care nu se supune nici unei reguli. Prin « legal ». un sef revolutionar. orice intreprindere capitalista. care urmareste obiective materiale sau ideale. toate functioneaza dupa aceleasi principii de organizare interna. Prin « rational » trebuie sa intelegem adecvarea mijloacelor la scopuri (rationalitate instrumentala). birocratiile de partid. Problema succesiunii este o chestiune intotdeauna critica in cadrul unei societati bazata pe acest tip de autoritate. Statul. sint forma de dominatie cea mai rationala din punct de vedere formal. adica de rationalizare a structurilor administrative. Autoritatea (dominatia) rational-legala Acest tip de autoritate este reglat de norme care definesc in mod impersonal drepturile si obligatiile fiecaruia. ierarhie . disciplina. Birocratia este o lume in care toti participantii sint legati prin reguli impersonale si nu prin legaturi arbitrare sau influente personale. Este deci e un sistem ierarhic. 3. birocratia. Functia publica. Dupa Weber. Birocratia este organizatia rationala ideal-tipica. privata sau publica. Aceasta formatie este necesara aplicarii regulilor pentru a obtine 29 . este organizatia care permite obtinerea celei mai mari eficacitati prin introducerea unui demers cit mai rational posibil. Deci. Organizatia care corespunde perfect autoritatii rational-legale este birocratia. Impersonalitatea semnifica formalism si previzibilitate si implica necesitatea unor functionari personal dezinteresati si obiectivi. Membrii unui grup supus unei astfel de relatii de dominatie formeaza o grupare politica in cazul in care se intrunesc trei conditii : teritorialitatea (dominatia se exercita asupra unui teritoriu) . fiind rational. neutralitatea politica. inalt calificati. politica. de capacitatea acestuia de a intretine credinta si fervoarea militanta. Statul modern consta intr-un raport de dominatie de tip rational-legal. Structurile birocratice caracterizeaza orice intreprindere economica. Si prin « impersonala » intelegem ca regulile edictate se aplica tuturor si nu apartin nimanui in nume propriu. Ele se carcaterizeaza prin permanenta. Acest tip de dominatie caracterizeaza Statul modern.demagog. Fiecare isi exercita specializarea sa in limitele atributiilor sale. a administratiei. Acest tip de organizatie este dependenta de preferintele leaderului. Relatiile intre palierele organizatiei sint realtii de autoritate pre-stabilite de tip legal. dezvoltarea functiei publice moderne cere un corp de lucratori specializati. rigoare. accentul este pus pe respectarea regulilor ca singura sursa de autoritate. seful unui partid politic. Weber a formulat definitia clasica a Statului ca institutie care presupune un raport de dominatie de tip rational-legal : Statul modern este definit ca fiind o organizatie care prin conducerea ei administrativa revendica cu success monopolul constringerii legitime. Ideal-tipul birocratiei este o organizatie in care nici traditia si nici charisma nu intervin si care este reglata exclusiv prin reguli de autoritate rational-legale. armata. toate nivelele (titulari de post) superioare si inferioare trebuie sa respecte drepturile care le sint recunoscute de lege. Procesul de dezvoltare administrativa este in mod necesar un proces de birocratizare. in viziunea lui Weber. 1) formalizarea regulilor Structura birocratica este o structura impersonala distincta de indivizii care o compun. Pentru a se evita arbitrariul. continuitatea exercitarii dominatiei . Dupa Weber. Acest tip de dominatie este la baza definitiei weberiene a Statului si este esential pentru a putea intelege functionarea administratiilor birocratice.

nu se supun decit datoriei obiective a functiei lor. Aceasta relatie intre Administratie si Politica este. Supunerea administratiei fata de puterea politica se explica prin ratiuni care tin in primul rind de legitimitatea puterii si apoi de interesul personal al celor care se supun acestei puteri. cu proceduri fixate prin regulamente si legi. sint dependente de criterii meritocratice si impersonale. birocratia cere salariatilor indatoriri legate de posturile ocupate. omul politic (ministru. Acest principiu cere ca. examen. Orice mod de gestiune a personalului care se bazeaza pe acest principiu poate fi calificat de birocratic. de subordonare. clar definite. fata de orice putere politica (puterea existenta la un moment dat). Birocratia este o organizatie in care recrutarea. In cadrul fiecarei categorii de post. Specializarea structurilor birocratice este deci garantata de specializarea agentilor care au sarcina functionarii lor. securitatea salariului. Cariera ofera garantii care au drept consecinta sa asigure (maximizeze) securitatea profesionala: securitatea locului de munca. Altfel spus. sa se pasioneze pentru treburile publice. Neutralitatea trebuie insa strict respectata de catre functionarii de cariera.o completa rationalitate a actiunii administrative si consta intr-o „cunoastere specializata” ceruta de tehnicile economiei moderne. sint indreptatiti sa intervina in luptele politice. Concluzii pentru cele trei modele : 1) administratia este un instrument 30 . pentru a accelera avansarea se trece prin concurs. 5) cariera Functionarii urmeaza o cariera. Lui nu i se cere o calificare profesionala specializata. sa ia parte. si numai ei. atunci organizatia procede (aplica) sanctiuni. sef de stat) se situeaza in afara acestei cunoasteri specializate. sa combata ca oamenii politici care au exact aceasta vocatie : sa lupte. Deci modelul weberian se caracterizeaza prin supunerea administratiei fata de putere. in special de puterea partidelor politice. pentru Weber. functionarii politici. Postul este o ocupatie profesionala. Administratia birocratica semnifica dominatia in virtutea cunoasterii detinute de functionari datorita formatiei primite si a cunoasterii dobindite in serviciu. in ciuda principiului subordonarii. adica au posibilitatea sa-si petreaca viata profesionala in sinul unei administratii in care avanseaza dupa vechime sau dupa prestatiile de serviciu. 4) principiul neutralitatii politice Este neutralitatea de principiu a functiei publice. personal liberi. in modelul weberian. Deci. furnituri). Formatia specializata este o parte constitutiva a puterii birocratiei. diplome) b) cariera se deruleaza dupa reguli impersonale. Aceasta supunere impune o divizare a functionarilor in doua categorii: functionari de cariera si functionari politici. Aceasta calificare este determinata de aptitudini public constatate si dupa o procedura impersonala (concurs. birocratul nu este supus autoritatii organizatiei decit pentru realizarea functiilor sale profesionale. In acelasi timp. birocratia este tipul cel mai pur de dominatie legala care este exercitata printr-un singur sef al gruparii si administratia este compusa in acest sistem din functionari care. a) recrutarea – Acest criteriu presupune ca un candidat ales sa fie cel ale carui calificari si competente corespund cel mai bine exigentelor postului. deci. Este o regula stricta pentru functionarii de cariera. iar pe de alta parte ea defineste natura relatiei functionarilor cu puterea politica careia ei sint supusi. Ei sint numiti (si nu alesi) intr-un post care constituie unica sau principala lor ocupatie. In conformitate cu acest prinipiu de cariera. avansarea depinde de vechime sau. Acestea sint de asemenea conforme cu reguli pre-stabilite. Aceste reguli de avansare sint garantate fiecaruia inca de la intrarea in organizatie si ele formeaza un plan de cariera. promovarea. nu sint satisfacute. sau dupa cele doua. care pot fi deplasati dupa vointa sau pot sa fie dispinibilizati. intr-o ierarhie a functiei solid stabilita. promovarea si sanctiunea sint determinate exclusiv de merit. administratia sa fie separata cit mai strict posibil de puterea politica. Weber admite ca in masura in care ratiunea de Stat si interesele ordinii stabilite sint in joc. In contrapartida acestor garantii. Aceasta specializare permite pe de-o parte o diviziune a muncii in administratie in functie de sarcini si formatie. Insa functionarii sint recrutati pe baza unui examen si a unei diplome care atesta formarea lor si calificarea profesionala. salariatul birocratiei (functionarul) nu este proprietarul postului ocupat nici al mijoacelor de munca (local. Daca aceste indatoriri. Dupa Weber.

Dar ele sint modele de referinta pentru analizele practicate de stiinta administrativa. desi autonome in raport cu puterea politica. Deci cele trei modele au in comun instrumentalitatea. Neo-liberalismul inseamna intoarcerea la semnificatia profunda a liberalismului. promoveaza o conceptie descentralizata a administratiei si propune metode ale intreprinderii private adica aplicarea metodelor managementului privat in gestionarea treburilor publice – noul management public –. Functionarii sint mai mult servitorii personali ai guvernantilor si ai Statului personificat de acesti guvernanti sau de grupurile sociale pe care ei ii reprezinta. primele elemente importante ale unei reflectii comparative asupra raporturilor administratie / politica. birocratiile supuse guvernantilor (« subservient to the rules ») . birocratii auto-orientate (« self-oriented bureaucrasies »). Relatia de dominatie se afla in centrul oricarei administratii . in aceasta viziune. organizarea centralizata. de dominatie in modelul liberal constringerea se exercita prin lege in model weberian este un principiu de baza. Eisenstadt a degajat trei mari modele : birocratiile orientate catre serviciu (functie) (« service-oriented ») . fiind instrumentul domintiei de clasa. 31 . pentru studiul relatiilor dintre mediul administrativ si cel politic. Este un model apropiat de modelul weberia. in functie de criterii diferite. In realitate aceste trasaturi ideal-tipice sint alterate. astfel incit spiritul de corp nu se poate dezvolta . de la un loc de munca la altul. fara garantia unei cariere. Aceste birocratii. Acest autor a dezvoltat in studiul sau asupra birocratiilor emergente (in regiunile in curs de dezvoltare si in noile state). rolul lui esential fiind cel de coordonare. grile. este la originea disfunctiunilor sistemului . diferitele organe de control sint insarcinate cu mentinerea unui inalt nivel de disciplina si de calitate in executarea serviciului. 2) 3) - Analize comparate ale raportului administratie / politica. Cele trei modele sint ideal-tipuri si ele sint conforme cu o anumita viziune asupra societatii. In toate modelele ea este ierarhizata. In primcipal este vorba despre modelul neoliberal care este centrat pe limitarea interventiei statului. Statul este un aparat de constringere prin excelenta. disciplina si control. in interiorul acestui tip de birocratie. ierarhizata.model liberal – administratia este instrumentul puterii politice alese model weberian – este instrumentul puterii politice existente (oricare ar fi) marxist clasic – instrumentul clasei dominanate administratia este unitara adica centralizata. Aceast control al puterii politice se exercita in principal prin intermediul anumitor functionari de inal nivel din ierarhia administrativa si prin controlul executat asupra mijloacelor bugetare puse la dispozitia administratiilor. Statul este un aparat represiv care functioneaza pe baza de violenta. ceea ce conduce la o deplasare constanta a functionarilor. centralizarea si dominatia. sint totusi supuse controlului si puterii guvernului. Statul trebuie sa renunte la functiile economice. el a caracterizat in special marile tipuri de orientari politice ale birocratiilor. ierarhizata. intr-o lucrare colectiva din 1963. De asemenea. Modelele propuse sint ghiduri. Regulile si practicile de numire. b) Birocratiile supuse guvernantilor se caracterizeaza prin : grad scazut de autonomie interne. se caracterizeaza printr-o puternica ierarhizare. de promovare si de realizare a functiunilor sint aplicate in mod general si continuu. Altfel spus. 1) Modelul lui Samuel Eisenstadt. birocratizata. administratia este un instrument de constringere. Relatia dintre cele doua domenii poate fi analizata din perspective diferite. Aplicind conceptele analizei sociologice la studiul societatilor istorice. scheme de referinta. Noi modele ale administratiei Acestea sint versiuni reinnoite ale modelelor clasice. fara nicio regula fixa.in modelul marxist. a) Birocratiile « service-oriented » se caracterizeaza in primul rind prin gradul de autonomie (neutralitate) al organizatiei sale interne in raport cu puterea politica.

Autorul a stabilit doua tipologii. In principiu exista o corelatie pozitiva intre intre cele doua tipuri : birocratiile cele mai partizane sint in acelasi timp si cele mai politizate. Posturile sint considerate proprietatea personala a titularului. in functie de elementele interne (tipul de agenti. cel al meritului agentilor din interior sau al sistemului de patronaj (agenti din exterior). a) b) c) d) birocratie inalt partizana si inalt politizata : tari sub-dezvoltate birocratii ne-partizane si politizate : Tailanda partizane si ne-politizate : Israel ne-partizane si nepolitizate : Marea Britanie b) O alta tipologie realizata de Riggs depaseste analiza in functie de un criteriu unic (prea sumara).c) Birocratiile de tip « self-oriented » (orientate catre organizatia birocratica insasi) . si birocratii in care posturile sint ocupate de agenti din exterior (outsiders). iar un al doilea este realizat in functie de natura si nivelul posturilor ocupate de functionari. la primul esalon (guvern) regasim outsiders. Caracterul partizan al unei birocratii este legat in special de recrutarea de agenti din exteriorul administratiei si impusi de catre puterea politica. are un defect principal : Clasificarea propusa este realizata atit in functie de elementele externe (orientarea birocratiilor) cit cit si elementele interne ale administratiei (tipul de recrutare si de statut al agentilor). la al doilea esalon (sub-secretari) avem tot outsiders. Situatia din SUA prezinta o alta configuratie : la toate nivelele se produc schimburi frecvente intre functionarii din interior si cei din exterior. exista doua tipuri de birocratii : 1)Birocratiile partizane. la al treilea eaelon (directori de agentii. Exista astfel birocratii in care toate esaloanele sint ocupate de agenti din interior (insiders) care urmeaza principiul de cariera. Aceasta influenta a politicului se manifesta de asemenea in exercitarea functiilor. Acestea sint birocratii caracterizate printr-o puternica autonomie: sint birocratii care si-au cistigat puterea in afara sau contra puterii politice si scapa controlului acesteia. 1969) Aceasta analiza este mai clara si coerenta din punct de vedere al criteriilor de clasificare. Un alt tip este ilustrat de cazul Marii Britanii : la toate esaloanele nu exista decit agenti din interior (exclusivitatea principiului de merit si cariera). 2) Birocratiile politizate a caror preocupare majora este achizitia de putere si mai putin aplicarea deciziilor guvernamentale. Un anumit favoritism afecteaza astfel deciziile luate de catre birocrati. asistentii presedintelui) posturile sint ocupate de insiders (principiul carierei). Tipologia lui Eisenstadt. Un astfel de exemplu il constituie birocratiile militare. a) In functie de relatiile cu politicul. desi utila si importanta. functionarii fiind sensibili la solicitarile partidului. in Franta. Sint legate de agenti care provin din administratie si care si-au facut cariera in interiorul administratiei. interni sau externi) ale administratiei. in cadrul carora recrutarea si promovarea functionarilor sint legate de sprijinul partidului care recompenseza astfel participarea acestora la activitati politice. ceea ce introduce o doza de eterogenitate in principiul de clasificare. intre cele doua existind o varietate de combinatii. Dar exista combinatii diferite intre cele doua modele in functie de gradul de partizanat birocratic (inalt / redus) si de gradul de politizare bircratica (inalt / redus). In aceasta a doua tipologie autorul propune o distinctie intre diferite tipuri de birocratii in functie de natura si nivelul posturilor ocupate. Este specifica sistemului de patronaj. formalizarea si ritualismul domina practicile administrative. In cadrul acestor organizatii. sau prezenta lor este simultana. Prima tipologie a birocratiilor este in functie de relatiile cu politicul. De exemplu. functionarii de inalt nivel actioneaza in interesul lor personal. Recrutarea personalului are un caracter puternic clientelar si marcat de nepotism. 32 . B) Modelul lui Riggs (Political and Administrative Development.

Exista o varietate de situatii care ilustreaza acest model. in realitate. modelul clasic nu corespunde mereu realitatii. El presupune diferentierea cea mai neta a politicului in raport cu administratia si corespunde situatiei din secolul alXIX-lea. Aceasta configuratie pune in evidenta un model hibrid in care nu exista nicio diferenta esentiala intre rolurile politicienilor si cele ale functionarilor. acesta trimite la faptul ca in democratia liberala. Dupa autori. principiul separarii interzice identificarea politicului cu administrativul garantind stabilitatea si continuitatea aparatului administrativ. Este un idealtip. Acest model presupune un inalt nivel de ierarhizare a autoritatii si al procesului de luare a deciziei. a) Modelul in care politicienii guverneaza si functionarii administraza. Fiind un model ideal-tip. Putnam si Rockman (Bureaucrates et Politiciens dans les democraties occidentals. cazuri caracterizate prin osmoza dintre administrativ si politic. Dar aceste roluri sint limitate. el ar fi ilustrativ pentru Marea Britanie si Germania prin introducerea in aceste sisteme a unor outsiders in posturile rezervate functionarilor. 33 . administratia nu se confunda cu puterea politica. Insa. Pe de alta parte. Acest model trebuie totusi nuantat : Profesionalismul politicienilor relativizeaza ideea conform careia functionarii dispun de monopolul expertizei. unde majoritatile politice alterneaza in mod regulat la putere. functionarii executa. acest model ar corespunde cazului francez si japonez. d) Un al patrulea model corespunde disparitiei separarii administratiei de politic (model antiweberian). Este un model care corespunde « corporatismului liberal » in care se actioneaza prin consens. modelele sint caracterizate in functie de subordonarea si separarea care definesc raporturile dintre administratie si politic.C) Tipologia realizata de Aberbach. Cit priveste principiul separarii. Astfel. Cu toate acestea. rolul administratiilor in mobilizarea si medierea intereselor sectoriale este in crestere. b) Un alt model este cel al participarii simultane a politicienilor si functionarilor la procesul de decizie politica. Ea este astfel subordonata puterii politice al carei instrument si executant este. Inovatia in acest sistem apartine politicienilor si influenta functionarilor in procesul de decizie diminueaza in momente de criza. este o referinta care permite analiza si comparatia unor situatii concrete infinit mai complexe si nuantate. fiecare jucind un rol diferit. interesele si valorile puse in joc. Reamintim semnificatia celor doua principii. De asemenea. D) Tipologia propusa de Gérald Timsit Tipologia se bazeaza pe elementele interne ale birocratiei. un inalt nivel de suprematie a politicului care sint absolut irealiste. in timp ce puterea politica isi schimba orientarea. insa. nu exista o diviziune a sarcinilor muncii politice. spre deosebire de primul model. In acest caz. Primii decid. Ca si in modelul precedent. In acest model stilul de guvernare este incremental si reactiv. Sintem in prezenta unei logici care implica o anumita politizare a birocratilor si la o anumita birocratizare a politicienilor. furnizeaza expertiza. In timp ce politicienii sint insarcinati cu articularea intereselor individuale difuze si neorganizate. Aceasta tip de raporturi administratie / politica concede functionarilor un rol mult mai « politic » decit in modelele anterioare. Functionarii contribuie cu cunostintele de specialitate. in functie de gradul de politizare a birocratiei. politicienii definesc proiectele politice. Acesta este modelul clasic weberian. articuleaza si realizeaza medierea intereselor. Astfel. functionarii sint responsabili cu medierea intereselor inguste si bine definite ale clientelelor organizate. Este modelul conform doctrinei clasice si care corespunde dihotomiei weberiene. c) Un al treilea model insista asupra repartizarii rolurilor intre politicieni si functionari. aceasta distinctie este impracticabila. Cele doua tipuri de agenti sint egal implicati in politica. acesta admite o anumita participare a functionarilor la procesul de decizie politica. principiul de subordonare se refera la faptul ca in tarile democratice administratia nu are legitimitate proprie. 1981) Autorii propun patru modele care. ea nu se reinnoieste in acelasi timp cu schimbarea puterii politice. atit birocratii cit si politicienii sint angajati in procesul de decizie. concret. cuprind o scala care merge de la separarea neta pina la supresiunea acestei demarcatii.

De exemplu. ministrul este singurul responsabil in fata Parlamentului pentru toate actiunile ministerului sau. cea administrativa (compusa exclusiv din functionari de cariera) si cea politica. Exista relee (organe) care permit circulatia informatiei si transmiterea deciziilor. a Legislativului asupra Executivului. Situatia de echilibru perfect este. acest principiu a capatat progresiv a semnificatie suplimentara : acea de control al politicului asupra administrativului. In Europa continentala. Modul de recrutare este in principiu independent de autoritatea politica. Ea nu dispune de nici o garantie formala de 34 . In Germania. a) Modelul de echilibru. Conceput la origine in csopul de a garanta controlul Parlamentului asupra Guvernului. Constitutia declara ca « guvernul determina si conduce politica natiunii » si ca « Guvernul dispune de administratie si de forta armata ». Principiul de subordonare si de separare 1) principiul de subordonare Subordonarea isi are fundamentul fie in texte. cit mai ales echilibrul (sau dezechilibrul) dintre cele doua tipuri de functii. dar a carei subordonare rezulta din existenta celor doua ierarhii riguros limitate si circumscrise. Acest echilibru este realizat prin mecanisme (institutionale sau nu) care garanteaza acest echilibru si el permite cel mai bine punerea in evidenta a modului dominanat de functionare a relatiei administratie / politica. in Marea Britanie (dar si in SUA). existenta a doua ierarhii distincte. cel de subordonare a administratiei fata de puterea politica si cel de separare a politicului si administratiei. posturile inaltei functii publice se afla mai mult sau mai putin explicit in pozitie de dependenta fata de guvern. care traduce echilibrul principiilor. In Franta. In realitate el se manifesta in mod diferit. a) Recrutarea functionarilor este. dar la virful ierarhiilor exista o osmoza. Garantia existentei unui sistem de merit consta in aplicarea a doua tipuri de control : Astfel. Secretariatul general al Presedintiei al Republicii in Franta. cele doua ierarhii exista. inca o data. Nicaieri in alta parte ca in Marea Britanie nu exista aceasta preocupare pentru a se asigura subordonarea administratiei fata de puterea politica. care corespunde modelului occidental Este un model organizat in jurul echilibrului intre cele doua principii. Aceste organe sint compuse din agenti care au statutul de functionari de cariera. nu atit separarea functiilor este esentiala. ideal-tipica. acest control consta in punerea in practica a unei Comisii a Serviciului Civil direct responsabila in fata Reginei. Functionarii sint recrutati prin concurs si examene. in functie de variatiile celor doua principii de la situatia ideal-tipica de echilibru perfect (modelul teoretic weberian). Astfel: In Marea Britanie este principiul responsabilitatii ministeriale. sint distincte. Respectarea efectiva a acestor principii constitutionale este garantata prin mecanisme institutionale : In Marea Britanie. sub a treia Republica. 2) principiul de separare Separarea instantelor politice si administrative rezulta in tarile europene din jocul combinat a doua mecanisme : mecanismele referitoare la modul de recrutare al functionarilor si mecanismele legate de statutul libertatilor publice ale functionarilor. alinierea sau cel putin simpatia politica fata de partidul de la putere au un loc ce nu poate fi neglijat. Exceptii se aplica in general pentru recrutarea functionarilor de la virful si de la baza ierarhiilor (posturi de o mare tehnicitate).Dupa Timsit. Autorul a realizat astfel o tipologie in functie de gradul de echilibru al acestui raport si a pus in evidenta doua modele : modele de echilibru si modele de dezechilibru. Mai mult. pentru punerea in practica a unei ierarhii administrative clar subordonata politicului. bazata pe principiul meritului. de referinta. este modelul original. in ansamblul tarilor europene. dar care au fost recrutati pe baza unor criterii in care apartenenta. Membrii guvernului sint singurii responsabili. riguros delimitate. de asemenea. Ministrul isi controleaza strins functionarii. in aceste tari. Se afirma astfel relatia de subordonare a administratiei (civile si militare) fata de puterea politica prin Guvern. dar si existenta unor puncte de contact intre cele doua sint strict definite. fie in practicile constitutionale.

Al doilea tip de statut este exemplul statutului libertatilor in Franta care enunta de asemenea principul separarii celor doua domenii.independenta. Celalalt sistem. libertatea de opinie este totala. numai in raport cu acest model. sistemul separarii / subordonarii si al neutralitatii functioneaza prin abatere de la schema weberiana a echilibrului principiilor subordonarii si al separarii. In acest model clientelar. Variatia principiului de subordonare produce forme diferite de politizare a administratiei : clientelismul. Exista doua tipuri de variatii (abateri) : variatii produse prin variatia principiului subordinarii si variatii produse prin variatia principiului separarii. in aceste tari neexistind o comisie speciala ca in Marea Britanie. 35 . prin felul in care aceasta inalta functie publica isi concepe rolul in raport cu restul functiei publice. fara sa afecteze insa in mod fundamental echilibrul principiilor. In acest model. Rolul inaltei functii publice este un rol de executie. Modelul clientelar este bine ilustrat de sistemul italian. sistemul american poate fi considerat o “exceptie” sau sa apreciem diferentele intre Europa continentala si Marea Britanie. De asemenea. Intr-adevar. ale subordonarii si separarii. in functie de tara. dar libertatea de exprimare a acestor opinii este limitata. Clientelismul se manifesta la doua nivele : in primul rind in mod direct in relatiile puterii politice cu o inalta administratie numita si recrutata de catre puterea politica care isi asigura astfel fidelitatea si obedienta functionarilor si in al doilea rind. In realitate. a) Clientelismul In acest sistem administratia este subordonata de puterea politica. clasa politica (parlamentari si membrii ai guvernului) nu cuprinde decit putini functionari la origine. Acest control sanctioneaza absenta neutralitatii Statului in recrutarea functionarilor. Aceste doua principii cunosc. prin statut. Exista deci variatii pe care acest model de echilibru. cu atit mai mult pentru functionarii din sferele superioare. inaltii functionari au. politicul si administratiei. in Franta. crescinda. acest sistem se caracterizeaza printr-o functie publica care este structural separata de puterea politica. dar agentii ei dispun de un asemenea statut de prestigiu incit nu pot fi supusi niciunei presiuni. Exista doua tipuri de sisteme : Statutul britanic. cele doua sfere functioneaza prin intrepatrundere. Puterea politica isi utilizeaza rolul politic-constitutional si in special puterea de numire a inaltilor functionari pe care si-a rezervat-o ca moneda de schimb in scopul obtinerii supunerii administratiei. De exemplu. Aceasta relatie de schimb este o relatie clientelara. 1. partidele politice joaca un rol foarte important. loialismul si sitemul de patronaj. birocratia nu este responsabila in fata niciunei autoritati superioare. Inaltii functionari si toate categoriile ierarhiilor superioare nu pot in nici un caz sa exercite activitati politice. definit prin cele doua principii. care este cel mai riguros si in care functionarii nu se pot dedica activitatilor politice decit in conditii strict definite. in mod indirect. Cu toare acestea. Administratia este tinuta departe de procesul de decizie politica. dar care isi abandoneaza prestigiul si puterea in schimbul unor garantii (si avantaje) de cariera. consta in instaurarea unui control permanent. iar in relatiile cu administratia. Opiniile trebuie sa se exprime cu moderatie si prudenta (obligatia de rezerva). variatii care afecteaza functionarea modelului. Prin astfel de reguli se incearca evitarea identificarii actiunilor functionarilor cu cele ale partidelor politice care se succed la guvernare. Observatie : in practica. le cunoaste in practica in tarile occidentale. posibilitatea sa exercite activitati politice (sa participe la campanii electorale fara sa demisioneze in prealabil). in grade diferite. b) Statutul libertatilor publice acordate functionarilor este un alt factor care influenteaza natura si gradul de separare intre administratie si politic. Dar acest principiu este cel care permite sa punem in evidenta diferentele care exista intre tari si permite o analiza comparata. aplicat in tarile europene continentale. Acestia sint insarcinati cu organizarea recrutarii functionarilor in asa maniera incit sa se impiedice practica patronajului.

in Germania asistam la politizarea administratiei. 2. In concluzie. Separarea neta administratie / politica pe care o presupune modelul loialist implica mecanisme de compensare. constituita in special la cel mai inalt nivel din functionari de cariera politica. Exista in Germania doua tipuri de functionari : birocratii clasici (functionarii weberieni. sintem inca departe de un sistem tehnocratic. Variatia principiului de separare Aceasta variatie poate sa fie slaba. care prin definitie supravietuieste schimbarilor politice. dupa trecerea prin functia publica. dar combinata cu o forma speciala de subordonare a administrativului fata de politic. functia publica. Sint mecanisme care asigura subordonarea administratiei fata de puterea politica. separearea exista. se pretinde functionarilor federali un angajament politic activ in serviciul ordinii democratice si liberale. In acest sistem exista atit subordonare cit si separare. Japonia). Vorbim de o datorie de loialism politic. functia publica este non-partizana dar activa (angajata politic). Este vorba de neutralitatea Statului in recrutarea functionarilor si de neutralitatea functionarilor in exercitarea functiilor lor. dar este un caz exceptional : subordonarea administratiei fata de politic este o subordonare organizata in avantajul Presedintelui si al partidului pe care el il reprezinta la putere . de separare si subordonare. Este vorba de o structura « duala ». In Franta. interdependenta politicului si administratiei se face in profitul administratiei. Avem o functie publica profund separata de politic dar vizibil subordonata. Este o forma originala de subordonare politica a administratiei. Ceea ce este caracteristic acestui model este puternica « orientare » politica a functiei publice germane : avind in vedere trecutul recent al acestei tari. aceasta este in primul rind consecinta structurii insasi a functiei publice. Neutralitatea este unul din principiile fundamentale ale functionarii administratiei. stearsa (Franta. Dimpotriva. In cazul stergerii frontierelor dintre administratie si puterea politica in avantajul administratiei. caruia ii este specific acest model de variatie. dar in mod frecvent vechii functionari. fie puternica (Marea Britanie). sint mecanisme care vizeaza rezistenta la presiunea puterii prezidentiale. c) Sistemul de patronaj Si acest sistem se bazeaza pe cele doua principii. Cu toate acestea. dar aceasta nu inseamna controlul administratiei de catre partidele politice. variatia principiului de subordonare conduce la politizarea administratiei. subordonarea si separarea sint consecinta strategiilor informale si mai putin al mecanismelor institutionale. Astfel. Dar functionarii pot sa se angajeze in activitati politice. in timp ce variatia principiului de separare conduce la functionarizarea (birocratizarea) politicului. Altfel spus. acestia fiind recrutati in mod liber de puterea executiva. isi impune punctele de vedere in fata ministrilor. inalta administratie constituie una din fortele esentiale ale aparatului de Stat. dar care conduce de asemenea la cresterea puterii administratiei fata de puterea politica. Cit priveste sistemul american. In al doilea rind. Efectele acestei variatii sint evolutia catre preluarea. neutri si instrumentali) si birocratii politici care domina la nivelele superioare si care participa la procesul de decizie. De exemplu : « guvernul de outsiders » (agenti din exterior) sau « triunghiul de fier » adica tripla alianta intre functionarii de cariera. situatie specifica de exemplu Japoniei. Retinem deci ca in acest tip de separare slaba. subordonarea functiei publice americane fata de puterea politica. a controlului de catre aparatul de Stat si a administratiei sale. parlamentari si lobbisti. exista o dihotomie absoluta intre zona politica si cea administrativa. ca si functionarii francezi. in Marea Britanie. prin mijloace diferite. dar fara a modifica esential echilibrul intre cele doua principii. de asemenea. detinin functii in inaltele sfere ale politicii. Din cauza calitatii si permanentei sale. 36 . administratia este forta dominanta a aparatului de Stat japonez.b) Loialismul Este un model caracteristic Germaniei. strategiile si mecanismele de separare a politicului si administrativului sint specifice. Acest principiu are ca efect modificarea conceptiei pe care si-o fac functionarii cit priveste rolul lor. In concluzie. Separarea exista deci.

b) Modele de dezechilibru Echilibrul din modelele de administratie este instabil : relatia de echilibru al principiilor de separare si subordonare care exista in tarile occidentale poate fi total dezechilibrat prin dominatia permanenta a unuia sau altuia din aceste doua principii. o elita politico-administrativa. nomenclatura comunista). deci un model totalitar. clanuri. Este modelul unitatii puterii politice si al conducerii societatii de catre partidul comunist. sau criteriile de selectie si cariera. sintem in situatia de separare fara subordonare . Este modelul de societate administrata de politic. 2. Este un model raspindit in tarile in curs de dezvoltare. Se produc astfel doua fenomene : politizarea totala a administratiei sau functionarizarea totala politicului. 1. fractiuni. vorbim de o sub-dezvoltare administrativa. iar aceasta diviziune sociala se reflecta pe plan institutional . de separare /subordonare 37 . se caracterizeaza prin existenta unor birocratii duale sau pluraliste deoarece societatea este fragmentata in numeroase grupuri. Notam particuritatile principale ale acestui sistem : administratia se sustrage total autoritatii puterii politice. partide. este un model de ne-integrare. carcateristica sa esentiala a fost puternica integrare a ansamblului sistemului politico-administrativ sub autoritatea unei birocratii politice centrale (o elita a puterii. Desi acest model a cunoscut conflicte intre diferitele birocratii si institutii ale Statului. si desi au existat diferente intre tarile care au adoptat acest model marxist-leninist cit priveste functia public. Un prim model de dezechilibru corespunde dominatiei principiului de subordonare a administraiei fata de politic. un model constant la limita dezintegrarii si exploziei . Cel mai bun exemplu este cel al tarilor ex-comuniste.Un alt model de dezechilibru este caracterizat prin dominatia principiului de separare. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :     Care sint particularitatile celor trei modele fundamentale ale birocratiei Care sint cele trei forme de dominatie formulate de Weber Identificati tipurile de birocratii din tipologia lui Riggs Prezentati tipologia lui Timsit in functie de variatiile celor 2 principii.

contacte cu grupurile de interes organizate. in timp ce functionarii politici sint actori importanti in procesul de decizie. adica cu cabinetul. 2) Elemente de referinta Pentru birocrati. functionarii de rang intermediar – cei mai apropiati de cererile sociale (cetateni. partide) – fac legatura intre lumea administrativa si cea politica . 3) Legaturile cu actorii sociali Birocratii au. politicienii se afla in relatii in special cu publicul (cetatenii). elementul de referinta este departamentul lor: legaturile cu egalii sau superiorii functioneaza pe o baza continua. mai mult decit politicienii. In timp ce birocratia clasica (functionarii de cariera) este traditional neutra. grupurile de interes si cetateni. in cazul birocratiei politice optiunile politice sint importante.Modulul 5 – Politicieni si birocrati. Daca ne referim la legaturile cu alti actori sociali. local). Din acest punct de vedere. birocratia intretine relatii orizontale si verticale in sinul organizatiei si ocazional relatii laterale cu lumea politica. modele de cariera si atitudini politice Conform imaginii traditionale. Politicienii (parlamentarii). dupa rol si functie. Cit priveste politicienii parlamentari. la rindul lor. partidele si societatea. lideri locali ai propriului partid) si legaturi cu cetatenii si grupuri de interes. 38 . cu ministrul de resort. origini sociale. cu ministrii si inalti functionari. 4) Structura contactelor (local. O alta diferenta se refera la nivelul contactelor (national. Politicienii. in timp ce elitele politice intretin mai multe contacte cu actorii locali. cu lideri ai altor partide. Politicienii de inalt nivel au contacte in special cu elitele nationale si inaltii functionari. complexitatea crescinda a cererilor sociale face ca frontierele traditionale intre politicieni (a caror preocupare principala este cautarea suportului public necesar si asigurarea legitimitaii politicilor) si functionari (care au rolul de a asigura performanta functiei publice) se modifica. cu alti ministrii. Astazi. Deci retelele birocratice sint esential interbirocratice (in sinul departamentului). ca si birocratii. intretin realtii diferite : de exemplu. functionarii de rang mai putin ridicat (functie de executie) nu au legaturi decit in cadrul departamentului cu alti executanti. dimpotriva. grupuri de interes. national) Birocratia stabileste contacte in functie de rol: astfel. A) Modele de contact 1) Tipurile de contact depind de specificitatea sarcinilor si nivelul de responsabilitatea Astfel. ei avind deci mai multa responsabilitate. Contactele externe sint ocazionale. Politicienii. Functionarii de nivel mai scazut stabilesc relatii de executie cu alti executanti. Ei intretin deci in special relatii exterioare. stabilesc relatii cu structurile centrale si cu cele locale (sensibile). inaltii functionari pot sa fie in contact constant cu decidentii centrali. In schimb. Deci contacte directe rare cu politicienii. cu societatea. De asemenea au legaturi cu lumea politica locala (lideri ai altor partide. inaltii functionari .cei mai aproape de procesul de decizie – intretin contacte cu retelele centrate pe executie. B) Influenta atitudinilor politice asupra tipului si naturii contactelor Birocrati In functie de tipul de birocratie (politica / de craiera) distingem atitudini diferite fata de politica. Ei intretin contacte cu retelele politice nationale. cu functionarii altor departamente. contactele cu cetatenii sint mai frecvente decit cele cu birocratii. politicienii de rang mai putin important stabilesc contacte la nivel local pentru a asigura suport pentru liderii locali ai partidului sau legaturi cu reprezentantii grupurilor de interese. birocratii stabilesc mai multe legaturi cu actorii nationali. cele cu lumea politica sint periferice. adica intretin relatii exterioare organizatiei. acestia stabilesc contacte cu liderii partidului lor si rar cu cei din alte partide. atitudini care influenteaza interactiunile cu lumea politica. Similitudini si diferente : modele de conact. au rolul de a media legaturile care pun in contact guvernul.

cabinet. doctrine. partide politice putin organizate . contactele cu sistemul executiv si elitele politice contribuie la dezvoltarea unor atitudini pozitive fata de fenomenul politic. Aceste forte centrifuge incurajeaza o dependenta mutuala intre birocrati si politicieni si existenta „triunghiului de fier” (birocrati. Aceasta diferenta este determinata de structurile institutionale si de traditie (fragmentarea institutionala) si de sistemul politic. Politicieni Legislatorii partidelor de guvernamint au cele mai multe relatii cu ministrii. avind mai putin timp pentru acest tip de contacte. tipul de executiv puternic. sau ocupa posturi de nivel ridicat sint cei mai conectati politic. Birocratia dispune de putina autonomie in a intra in relatii de negociere cu actorii externi. birocratii „politici” sint legati de centrele de decizie politica (sint catalizatori ai procesului de policy-making) si nu de sistemul reprezentativ. afaceri interne. Astfel. pozitia in sistem). existenta de comitele legislative specializate. grupuri de interes). in Olanda. alti ministrii. cetateni. b) Contacte in functie de sistemul politic In tarile cu sistem de autoritate centripeta (sistem centralizat). politicienii juniori sint specializati in contacte cu cetateni (mai ales la nivel local) in timp ce politicienii seniori. membrii ai parlamentului. De exemplu. unde traditia responsabilitatii cabinetului si neutralitatea birocratica inhiba legaturile functionarilor cu lumea exterioara administratiei. intretine putine contacte cu membrii partidelor politice. Invers. birocratia intretine legaturi difuze. dar fiind implicata in programe de dezvoltare. toate aceste particularitati traduc tendinta catre concentrarea puterii in miinile cabinetului si reduc tendinta birocratiei de a dezvolta contacte exterioare sistemului birocratic. in virtutea neutralitatii. si anume : traditia responsabilitatii colective a cabinetului si caracterul impersonal (anonimatul) functiei publice . Relativ similare sint contactele intra-departamentale si relatiile cu grupurile de interes. Comparatie intre modelele de contact ale birocratiei Relatiile si contactele in sinul sistemului administrativ variaza putin de la o tara la alta. Chiar daca fragmentarea administrativa exista in grade diferite peste tot. de asemenea. Deci. Birocratii politici Acestia nu sint politici in acelasi sens cu politicienii. In timp ce politicienii sint propulsati de valori. intrun astfel de sistem. slabe. In Canada. In Marea Britanie. sistemul american este ilustrativ pentru tipul fragmentat de structuri institutionale. Pe o scara a fragmentarii acest sistem reprezinta polul centrifug (se indeparteaza de centru). tipul de parlament (centrat pe partid) . si cauta suport in arena publica. Astfel. sistemul pluralist de luare a deciziilor creste interdependenta dintre politicieni si birocrati. Nivelul de conexiune al birocratilor la politica depinde de serviciu si de rang (localizarea structurala. anumite sisteme sint mai fragmentate decit altele. a) Fragmentarea institutionala Fragmentarea disperseaza puterea actorilor. puternica tendinta catre autonomie a birourilor . Birocratii conectati politic au tendinta sa se considere mai putin tehnocrati si mai mult policymakers. cu actorii exteriori sistemului. Aici. cu alti actori : lideri de partide. Sistemul american se caracterizeaza prin : legislativ independent . in Marea Britanie. sistem de personal descentralizat . absenta de responsabilitate a cabinetului . guvernarea de catre partidul majoritar limiteaza relatiile cu birocratia. Diferentele se refera in special la contactele externe. cei care lucreaza in departamentul finante. cei care sint in contact cu centrele de decizie au atitudini politice mai afirmate. intretine legaturi cu 39 .Birocratii de craiera Functionarii cei mai favorabili fenomenului politic sint cei mai contectati la centrul de putere politica. O situatie diferita exista in Suedia. sint interesati si intretin contacte cu structurile centrale. functia publica. disciplina si coeziunea partidelor . caracteristicile sistemului. Daca consideram vechimea. birocratii si membrii parlamentului fiind putin stimulati sa stabileasca relatii directe si sustinute. congresmani.

prin parlament centrat pe un partid. Exista astfel o comunitate de interese intre functionari si parlamentari. In special in modelul american legaturile functionarilor cu Congresul sint intense. in raport cu societatea. Functionarii civili au contacte frecvente cu parlamentul si grupurile de interes. Sistemul american pune in evidenta o alta situatie. relatie care este intretinuta de aceste comitete si care este consolidata prin faptul ca un mare numar de ex-functionari se regasesc in parlament. Functionarii consiliaza frecvent aceste comitete ale Bundestagului in special pentru legislatii care implica informatii si detalii tehnice. Exista o reprezentare disproportionata a acestora. De asemenea. cu statut ridicat. prin regim de cabinet. vom analiza diferentele in raport cu publicul. Exista deci anumite similaritati cu modelul institutional american. diferentele intre cele doua grupuri. multi lideri politici federali provin din politicienii Landerelor. Ei sint cel mai bine plasati pentru a construi relatii durabile cu sefii si membrii comitetelor Congresului. mai ales in cazul elitei administrative. In Suedia exista o neta separare institutionala intre dezvoltarea de politici si implementarea lor. in mod istoric birocratia a avut un rol superior in raport cu politicul. Aceste contexte se caracterizeaza prin existenta responsabilitatii ministeriala. deci o dependenta mutuala intre functionari. birocrati. Sistemul suedez este dual in sensul ca exista legaturi ale administratiei cu parlamentul. In concluzie exista doua modele de contact intre functia publica si sfera politicii : Modelul intilnit in Marea Britanie si Olanda. In Germania politicienii sint mai dependenti de birocrati. elitele celor doua domenii sint preponderent barbati. Deci. birocratii si politicienii sint oameni educati. specific SUA si Germaniei. Al doilea model.parlamentarii. birocratia americana este formata din functionari civili de cariera si din functionari politici executivi care au legaturi strinse atit cu membrii Congresului cit si cu grupurile de interes. aceste legaturi. Exista astfel o situatie dependenta mutuala intre acesti actori. 40 . Determinanti sociologici In marea lor majoritate. sint sisteme fragmentate in care legaturile functionarilor cu parlamentul sint mai strinse decit cele dintre functionari si ministri. se particularizeaza prin existenta unor legaturi directe intre cele doua sfere. Deci practica recrutarii creaza legaturi particulare intre liderii partidelor si functionari. Dar exista o fragmentare a puterii. care pune in evidenta legaturi intre functionari si politicieni. congresmanii si birocratii sint mutual dependenti. fiind mediate de catre ministri. care nu sint frecvente. Cit priveste originea si cariera. Si in Germania exista interactiuni frecvente intre birocrati si politicieni. iar Landerele au rol in implementarea acestora. Barbatii domina aproape complet elita administrativa (numai 1% din functionarii superiori erau femei in anii 90 in medie in ansamblul tarilor occidentale). mai ales la virful atit al ierarhiei politice cit si al celei administrative. Dupa variabila sex. modele de cariera si atitudini politice – Determinanti sociologici In aceasta sectiune vom analiza elementele comune si de diferentiere intre inaltii functionari si politicieni in calitate de actori sociali. ceea ce are ca efect erodarea progresiva a ideologiei birocratice. Similitudini si diferente : origini sociale. Birocratia este in Germania identificata Statului. In plus. Aici functionarii de cariera interrelationeaza cu membrii Congresului si executivul politic. dar puterea Congresului face ca birocratia sa fie mai dependenta decit congresmanii. In Germania. unde exista traditia ideologiei birocratice. Exista insa si diferente fata de sistemul american : Bundestagul nu este la fel de independent nici la fel de puternic ca Congresul SUA. C) Birocrati si politicieni. grupuri de interese. birocratia americana este foarte activa in relatiile cu grupurile de interes: independenta Congresului in raport cu executivul face ca birocratia sa aiba posibilitatea sa-si construiasca propriul ei suport pentru interesele ei sprijinindu-se pe grupurile de interes influente. Cele doua sisteme au in comun fragmentarea sistemului care se manifesta printr-o slaba responsabilitate a cabinetului si o institutionalizare avansata a parlamentului. Bundestagul – cea mai puternica camera legislativa in Europa – are o structura foarte elaborata (complicata) de comitete. legaturile cu liderii partidelor se explica prin configuratia institutionala a sistemului : ministrii federali au rol in formularea si dezvoltarea politicilor. Astfel. si cum aceste diferente influenteaza atitudinile si comportamentele politice ale elitei administrative si elitei birocratice.

Insa in general in tarile industrializate modelul dominanat la virf – trece prin universitate. situatia este inca mai exceptionala decit in cazul educatiei. O alta diferenta se refera la faptul ca recrutarea politicienilor este mai descentralizata decit recrutarea administrativa. Reprezentantii acestor partide sint tot mai mult aboslventi de universitati si cuprind tot mai putini muncitori manuali. Mai mult. Cei mai multi parlamentari cu cele mai putine studii universitare sint in Marea Britanie si in Germania (si mai ales in cadrul Partidului laburist si in cadrul Partidului sociodemocrat german). 2) cit priveste tipul de studii. c) Origini geografice In general. Dar accesul la educatie depinde de statutul social. in special din zone cosmopolitane. Considerati impreuna. unde experienta in domeniul legal este esentiala pentru formarea administratorilor. Deci. Retinem ca aceste partide ofera oportunitati de avansare copiilor educati ai clasei muncitoare. Elitele politice si administrative sint chiar mai educate decit cei care ocupa posturi similare in sectorul privat. birocratii au studii in domeniul dreptului. Educatia este un criteriu esential pentru a atinge rangurile superioare in lumea politica si administrativa. aceasta pondere fiind de aproximativ 90% in cazul elitei administrative. Desi exista diferente intre tari. origini sociale mai privilegiate : aproximativ 74% sint fii de manageri si profesionisti (57% pentru politicieni). Ca si pentru educatie. comparativ cu Franta unde elitele in general au origini mai inalte. Deci originea sociala nu are decit un impact indirect asupra procesului de recrutare al elitelor. ceea ce nu este cazul partidului democrat din SUA. politicienii nationali provin din zonele urbane. Toate elitele sint astazi cu studii universitare insa politicienii si birocratii sint elitele cele mai educate. In SUA partidele sint mai putin corpuri organizate si mai mult coalitii de indivizi cu resurse financiare. Elitele politice si birocratice reprezinta crema cremei societatii lor. dar accesul la educatie este. In Europa. b) Origini sociale Cit priveste acest indicator. aceasta pondere este foarte ridicata la nivelul elitelor – aproximativ 88%. situatie explicata prin rolul jucat de partidele socialiste si comuniste. in Europea continentala. Cit priveste birocratii. La nivelul birocratiei. Un individ fara studii universitare poate avea virtual sansa sa intre in Parlament. Selectionarea acestora nu este discriminata social. Impactul ei este mediat de sistemul educational : 2/3 din absolventii universitari ai elitei politice provin din clasa de mijloc. citeva particularitati sint generale : 1) in toate tarile birocratia are mai multa educatie formala (studii universitare) decit elita politica. Cu toate aceste diferente in favoarea elitelor birocratice si politice si in ciuda variatiilor de la un context la altul. cea mai scazuta in Marea Britanie si SUA. recrutarea parlamentara este mai democratica in Europa decit in societatea americana. dar si pentru compozitia sociala a elitei. In toate tarile. in SUA predomina stiintele fundamentale si tehnologia. Cea mai mare diferenta exista in Italia. In Tarile de jos elitele au origini mai modeste. Aceiasi observatie se poate face si in cazul recrutarii parlamentarilor europeni. recrutarea 41 . aproximativ 65% din politicieni si birocrati au tatal cu ocupatii profesionale sau manageriale (la nivelul maselor aceasta pondere este de numai 12%). In toate tarile insa se remarca importanta educatiei in recrutarea elitelor. dar nici una sa intre in categoria inaltilor functionari. birocratii au. absolventii care provin din clasa muncitoare au oportunitati pentru avansarea in ierarhia politica la fel ca si cei care provin din clasa mijlocie.a) Educatia Educatia este criteriul care face diferenta intre elite si non-elite. acestia provin covirsitor din mediul urban. in timp ce pentru birocrati acest raport este de 1/8. birocratii au mai putine studii in domeniul stiintelor sociale si naturale decit politicienii. Aceasta are implicatii nu numai pentru calificarea si pespectivele decidentilor. Daca ponderea pregatirii universitare la nivelul publicului in general este de 8% in SUA si 8% in Europa. in raport cu politicienii. Aproximativ 1 politician din 4 provine din familii de muncitori manuali. in timp ce in Marea Britanie preponderente sint stiintele umane. in nici o tara occidentala nu se aplica masuri care vizeaza sa faca din birocrati si politicieni un grup social exclusiv.

Prin statutul lor ocupational. traiectoriile (modelele de alegere si de cariera) a politicienilor si functionarilor sint diferite si au consecinte pentru expertiza in politicile publice. d) Concluzii In toate tarile. Patterns (traiectorii) de cariera Daca exminam traiectoria carierei birocratilor si politicienilor putem pune in evidenta doua sisteme ideal-tipice de recrutare diferite ca permeabilitate : a) Un sistem inchis – este un sistem care cere o practica indelungata intr-o singura institutie ca preconditie pentru accesul la rangul de elita. putem afirma ca birocratia este. societatea americana fiind o societate elitista. fac dificile schimbarile in filtrul social la virful ierarhiei sistemului. Cit priveste elitele politice europene. superiare. In concluzie.birocratica dupa criterii educationale favorizeaza zonele cu oportunitati educationale (marile centre urbane). ale populatiei. politicienii germani sint membrii de baza ai clasei mijlocii. accesul la rangul de elita este mai discriminant din punct de vedere educational decit din punct de vedere social. Este un sistem care favorizeaza legaturile cu alte segmente ale societatii. iar vointa de a prezerva sistemul functiei publice izolindu-i de transformarile sociale si politice. un sistem care favorizeaza integrarea interna in sinul elitei. dar gradul de reprezentativitate sociologica variaza semnificativ de la o tara la alta si intre politicieni si birocrati. mai rezistenta la democratizare. Astfel. Altfel spus. Din acest punct de vedere. Tinind cont ca situatia este diferita in cazul elitei administrative. mecanismul electoral produce o elita mai reprezentativa in termeni sociali decit recrutarea prin examen in ciuda nivelului de educatie ridicat si originii sociale mai ridicate. Elitele politice italiene sint cele mai putin inegalitare in termeni sociali. In toate tarile. Birocratii sint selectionati prin examen si postul lor cere o formatie universitara. compozitia lor sociala este rezonabil reprezentativa pentru populatie in termeni de origine sociala. diferentele provin din modul de recrutare a celor doua elite. Pentru lumea politica. b) Un sistem antreprenorial. Dar in acelasi timp diparitatile dintre politicieni si birocrati sint cele mai mai mari in Italia. deschiderea relativa a sistemului educational american compenseaza inchiderea relativa a sistemului de recrutare politica. accesul la elita politica este mai egalitar decit accesul la elita administrativa. In SUA accesibilitatea la educatia universitara a fost istoric mai ridicata. este un sistem legat de un proces de socializare in institutii de elita. Elitele administrative italiene si franceze sint mai deschise recrutarii in rindul claselor inferioare decit cele din tarile nordice ale Europei. Deci. acestia lucrind mai mult timp in aceiasi institutie. Dar cei cu origini modeste intilnesc mai multe obstacole decit in Europa. dar ea favorizeaza puternic copiii claselor mijlocii si superioare. Cit priveste politicenii germani. in termeni de recrutare si reprezentativitate. In Europa. In acest context efectul direct al originilor de clasa asupra educatiei a fost mai scazut. acest model derivind din coincidenta dintre un partid majoritar cu radacini socialiste si un partid cu radacini catolice. elitele provin din straturile educate. dar si accentul pus pe vechime si calificari impersonale. din diferentele care exista intre recrutarea politica si cea birocratica. Birocratii Mediul administrativ este un sistem inchis. Cauza o constituie exigentele educationale care sint mai mari pentru functionari. 42 . caracterizat printr-un grad inalt de intrari in rindul elitei a unor indivizi care vin din cariere exterioare. educatia universitara este esentiala in recrutarea elitei administrative. Sistemul inchis tinde sa produca elite de inalt nivel cu o experienta ridicata si care sint socializati in normele institutiilor lor. Sint mai multi copii din clasele mijlocii in elita americana pentru ca in generatiile trecute clasa mijlocie a fost mai dezvoltata decit in Europa. Relativul egalitarism american este mai marcant in administratie decit in sfera politica pentru ca politica de recrutare in SUA este mai influentata de absenta unui partid al clasei muncitoare. acestia apar egalitari atit din punct de vedere social cit si educational.

Or. In sistemul politic se intra mai tirziu si se ramine mai putin timp. Recrutarea este mai deschisa selectiei publice si controlului public si liderii de partid au mai mare interes sa prezinte candidati cu care electoratul se identifica. explicatia fiind existenta partidelor socialiste si crestin-democrate. 43 . manageri).5% in cazul functionarilor. membrii elitei tind sa mosteneasca. Acest pattern este mai putin evident in cazul elitelor americane. Desi ei provin din familii cu simpatii virtual conservatoare si desi faptul ca ei ocupa pozitii inalte. in special a tatalui. acestia se afla de asemenea la stinga fata de grupurile similare cit priveste identificarea partizana. Pentru 16% din politicienii europeni si 33% din birocratii europeni prima ocupatie a tatalui a fost in serviciul guvernarii. ideologiile anumitor partide favorizeaza pe cei care provin din rindul clasei muncitoare sau clasa medie inferioara. birocartii sint mai favorabili implicarii guvernului in treburile economice si sociale. cosmopolite. interesul pentru politica si guvernare. Cit priveste loialitatea partizana. deci nu au mostenit ideologii progresiste. Concluzii Femeile sint in general excluse din elita politica si administrativa. din cauza profilului social si educational al populatiei care este mai ridicat. In special in Europa exista o „clasa politica” (Mosca). adica un strat in care traditia participarii la politica si guvernare a trecut de la o generatie la alta. Cele doua elite au mostenit. unde partidul democrat nu joaca acest rol. Aceasta situatie se explica prin faptul ca ei nu provin din familii de stinga. in timp ce parlamentarii nu difera semnificativ ca grup de popultia pe care o reprezinta. originea sociala nu explica in totalitate puterea lor. Dar prin cariera. Acestia ar trebui sa aiba pozitii (atitudini si comportamente politice) conservatoare. Daca ne referim la inaltii functionari. interesul pentru politica si guvernare. Altfel spus. In Europa studiile universitare asigura copiilor claselor populare mai multe oportunitati pentru avansare in ierarhia politica decit copiilor clasei mijlocii. In SUA. Se transmite deci interesul pentru treburile publice. inclinatia pentru afaceri publice ale familiei. In timp ce partidele conservatoare au ca suport pe cei cu statut inalt. Politicienii si birocratii sint in general copiii cadrelor medii de oficiali (birocrati) si politicieni locali.Politicienii Specific mediului politic este sistemul antreprenorial. dar mai putin opiniile politice. birocratii se plaseaza mai la stinga decit parintii lor (spre deosebire de avocati care se plaseaza mai la dreapta in raport cu simpatiile familiale). mai ales in Europa. ceea ce este o perspectiva comuna partidelor de stinga. totusi accesul la rangul de elite este mai egalitarist decit in Europa. aceasta este mai moderata pentru birocrati. Sistemul parlamentar este mai antreprenorial in practica recrutarii si avansarii decit sistemul functiei publice care este un sistem inchis. In plus. Birocratii provin in general din medii urbane. Parlamentarii si birocratii au o buna educatie in raport cu alte straturi sociale. daca nu posturile publice. elitele au mostenit. Deci. analizele arata ca : Elitele politice se situeaza la stinga fata de grupurile sociale similare si sint mai apropiati de afilierea partizana a cetatenilor. in special in Europa. Faptul ca partidele cauta suportul in toate regiunile geografice explica de ce parlamentarii provin mai putin decit birocratii din ariile urbane. D) Atitudini politice si loialitati partizane Origini ale atitudinilor politice In general. dar mai la dreapta (mai conservatori) decit cetatenii in general. Cei care provin din mediul muncitoresc si din clasele mijlocii inferioare sint excluse din elita prin filtrul educatiei si prin filtrul social. fata de 40% in cazul politicienilor. stinga se sprijina pe cei cu statut inferior. Orientari politice Am vazut ca birocratii si politicienii sint elite deosebit de educate si au origini sociale ridicate in raport cu alte categorii similare (profesionisti. Transmiterea opiniilor politice este deosebit de slaba : 2.

La celalalt pol se situau cei ce aparau. In Marea Britanie si in SUA termenii „liberal” si „conservator” au aceiasi semnificatie.Birocratii si politicienii sint deci doua grupuri foarte ne-reprezentative in termeni demografici. catre sfirsitul secolului al XIX-lea. educata. ca grup. Adeptii schimbarii sociale aveau ca obiectiv o distribuitie mai egalitara a puterii. ceea ce este normal. Elita parlamentara prezinta aceleasi trasaturi. Inaltii functionari provin dintr-o minoritate barbateasca. desi la asta ne-am astepta avind in vedere originile lor sociale. in secolul al XX-lea. urbana. Pentru a caracteriza cele doua optiuni diferite si opuse in Europa s-a utilizat diviziunea stinga / dreapta. ca grup. cu studii universitare. prima dimensiune a controversei ideologice a fost schimbarea sociala (si nu identitatea) si in special modificarea (declinul) rolului Statului in promovarea egalitatii sociale si economice. interventia Statului devine instrumentul esential pentru politici redistributive si opozitia fata de interventia Satului devine conservatoare. a) Diferentele dintre politicieni si functionari cit priveste rolul Statului si schimbarea sociala In general. dar faptul ca aceasta situatie este specifica si functionarilor are o explicatie mai complexa : functionarii lucreaza cu politicienii principalelor partide. Cele doua elite provin din medii cu un inalt grad de implicare politica sau din parinti cu ocupatii guvernamentale dar care nu determina atasamente (afilieri) partizane. Multe din aceste ipoteze general avansate nu s-au verificat. birocratii sint sceptici fata de exigentele celor doua extreme ideologice si. in numele individualismului. cu exceptia SUA. dar este mai reprezentativa din punct de vedere demografic decit birocratia pentru ca ea cuprinde si indivizi fara formatie universitara si pentru ca sistemul de partide favorizeaza mobilitatea (ascensiunea) claselor mijlocii si populare. deci prin reforme sociale ale Statului. Nici politicienii si nici birocratii nu sint in dezacord cu vederile politice ale electoratului. birocratii ar putea sa se plaseze la centru 4) Birocratii sint apolitici : diviziunea muncii intre birocrati si politicieni ii incurajeaza pe acestia din urma sa includa opiniile lor politice intr-o schema ideologica relativ simplista. in Occident. in ciuda faptului ca tema nationala a fost importanta. unde climatul politic este slab ideologic. Diferente intre cele doua elite exista in functie de modalitatea de recrutare si cariera : daca sistemul inchis domina lumea administrativa. ei isi deplaseaza optiunile politice la stinga optiunilor politice ale mediului lor. totusi dihotomia este remarcabil de durabila pentru identificarea ideologica. E) Ideologia elitei In general. Astfel. In general. Astfel. ordinea existenta (structuri economice si sociale). si desi noua stinga sau anarhistii libertari sint contra Statului. ca grup. a bogatiei si privilegiilor si aceasta prin actiuni ale Statului. Este o ipoteza adesea avansata de politicienii de dreapta care sint contra interventiei Statului (adica a interventiei birocratice) 2) Prin origine si statut social si prin traditie. sprijinul pentru interventia Statului si pentru reforme sociale sint strins corelate. dar lumea birocratica este cea a expertizei si detaliilor operationale ceea ce o predispune sa ignore pozitiile ideologice. asa incit ei isi modereaza atasamentele in vederea succesiunii partidelor (schimbarii politice). sistemul parlamentar este mai antreprenorial in practica recrutarii si avansarii. cu origini in clasa mijlocie si orientata catre afaceri publice. Politicienii se apropie de preferintele partizane ale publicului. birocratii ar putea sa se situeze la dreapta politicienilor cind acestia din urma apara reformele sociale (este ipoteza politicienilor de stinga care acuza conservatismul birocratic) 3) Prin temperament. analizele punind in evidenta urmatoarele diferente intre birocrati si politicieni : 44 . in secolul al XX-lea. Desi la origine liberalii britanici au fost campionii economiei fara Stat. ei ar putea sa se situeza mai la stinga decit politicienii atunci cind acestia se plaseaza pe pozitii conservatoare. birocratii ar fi interesati in mentinerea ordinii existente si ar manifesta aversiune fata de politicile de schimbare. Astfel. la nivel teoretic. Desi modernizarea numita conservatoare este bazata pe Stat. exista 4 ipoteze : 1) Birocratii au interes in cresterea rolului Statului.

2) obiective • modelul politic – progres. in timp ce pentru politicile imediate (pe termen scurt). Cele 2 difera dupa : 1) viziunea asupra interesului public • modelul de guvernanata pune accent pe corpul politic. dincolo de predispozitiile ideologice. B) Modelul american este diferit : Elitele birocratice americane sint mai eterogene si functionarii de cariera mai la stinga decit congresistii. rolul este mai important. dar in general in SUA bransa executiva nu este dominata de centristi (centrismul ideologic nu este caracteristic pentru functionarii de cariera. ideologia este importanta. si nu in termeni de clivaje si contradictii intre interese particulare. propun schimbari mariginale . pun accent pe libertate (inclusiv libertatea pietii – conservatism modern) si securitate (functie de curentul mai liberal sau conservator) . rezultatele analizelor arata ca : Cele doua variabile. pe interesele reale ale tuturor membrilor societatii . Deci. prefera economia mixta. elita birocratica se situeaza la centru pe continuumul ideologic (din punct de vedere la interventiei Statului si schimbarii sociale). au un impact independent semnificativ. biorocratii au pozitii centriste. Atit politicienii cit si birocratii de stinga sint mai inclinati decit ceilalti sa propuna schimbari radicale in politica curenta . Aceasta inseamna ce atit politicienii cit si birocratii s-au ajustat din punct de vedere intelectual la divizunea muncii : birocratii administraza mai intii politicile existente si apoi vizeaza schimbarea . schimbarea sociala moderata. Elita biorocratica europeana este din punct de vedere ideologic mai omogena si mai conservatoare decit parlamentarii. gindesc in termeni de idealuri (pentru cei de stinga justitia sociala. In Europa. sint mai realisti. exista 2 perspective asupra societatii si afacerilor publice : modelul de guvernanta si modelul politic (politics). Ei favorizeaza mai multa interventie a Statului si implicarea in problemele sociale.A) In tarile europene. diferitele segmente ale societatii au interese diferite si divergente si sarcina leaderilor este sa reflecte aceasta varietate de interese. deoarece birocratii. • cit priveste importanta rolului. birocratii pun accent pe schimbari mai marginale. justitie distributiva 45 . cei mai multi se multumesc cu statu quo. Cit priveste parlamentarii europeni. In functie de felul in care ideologia si rolul influenteaza procesul decizional. • birocratii de dreapta sint mai confuzi. moderate. problemele publice trebuie sa fie rezolvate in termeni de justitie. viziunea lor este mai polarizata din punct de vedere ideologic intre un bloc masiv la stinga (care vor un Stat puternic si reforme majore) si un grup la dreapta (cel putin pina in 1980) care este in favoarea reducerii rolului Statului. ideologie si rol. pentru politicile de viitor. • modelul politic pune accent pe o conceptie pluralista a interesului public si afirma realitatea si legitimitatea conflictului . pe stabilitatea sociala si progres material (ceea ce se explica prin centrismul lor ideologic). ceea ce este o anomalie) b) influenta ideologiei asupra politicilor Considerind influenta ideologiei si rolului (politicieni sau functionari) asupra deciziilor si reformismului politic. politicienii sint mai putin satisfacuti decit birocratii de politicile curente. conflictul social si politic este marginal si adesea artificial . • Cit priveste diferenta de a concepe viitorul : politicienii vizeaza schimbari de substanta. Cu alte cuvinte : • efectul ideologiei este la fel de puternic atit asupra politicienilor cit si asupra birocratilor. accepta ordinea existenta cu citeva reforme majore. in mod tipic. pentru cei de dreapta libertatea) . Exista diferente in functie de administratie (republicani / democrati). c) ideologia si guvernanta Ideologia si rolul influenteaza substanta politicilor (adica a ceea ce guvernul decida sa faca sau sa nu faca). de legalitate. • deci politicienii vizeaza schimbari majore de politica (inovatia) si birocratii.

neutralitatea administratiei este dorita. Functionarii sint deci gardienii interesului national .arata scepticism fata de politicile pluraliste. • Cei de stinga. cei de stinga sint pentru modelul politic. politicieni). • modelul politic vehiculeaza o viziune pluralista a democratiei (partide politice. vad 46 . pe diversitatea de interese care este esenta afacerilor publice Astfel. al functionarilor . multumiti cu tendintele prezente) • exista deci afinitati intre politicienii de centru si birocrati 7) raportul cu grupurile de interes. ceea ce este natural. au tendinta sa fie incrementali (programe pe termen scurt. cu atit se respinge notiunea clasica a neutralitatii administratiei . raporturi cu pluralismul) • cei de stinga si politicienii. sint favorabili pluralismului. eficienta este mai importanta) • birocratii prefera mai mult acest stil decit politicienii • este si preferinta politicienilor de centru (prudenta. conflictul este secundar (model de guvernanta) 6) stilul de politici (policy-making) • conservatorii. sint mai putin elitisti. politicieni si birocrati. sint promotorii unei viziuni angajante . odata la putere. deci autonomia si neutralitatea acestui Stat trebuie protejate. grupuri de interes. functionarii de cariera (experti in politici) sint o conditie a unui Stat bine ordonat . de rolul lor in afacerile publice • politicienii de stinga sint pentru mai multa implicare politica. expertii se ocupa de probleme tehnice. partide.• modelul de guvernanata – stabilitate. cei de stinga (birocrati si politicieni) au tendinta sa atribuie diferentele dintre partide clivajului socio-economic de clasa • Deci ideologia si rolul pot sa prezica modelul de politici (politic sau de guvernanta) : cea mai mare parte a celor de stinga si cea mai mare parte a politicienilor gindesc in termeni de conflict (model politic) . pe consens 8) atitudinile politicienilor fata de functionarii de cariera. cu cit se doreste o interventie mai mare a Statului. parlament (deci raportul cu factorii politici. sint pentru politici pluraliste . adepti ai modelului politic. sint mai critici fata de rolul clasic. pun accent pe competenta. eficacittate 3) conceptia binelui public are influente asupra institutiilor • modelul de guvernanata in versiunea extrema implica o viziune elitista si chiar autoritara . neutru. politicieni). pun accent pe ceea ce divide partidele si mai putin pe ceea ce le uneste • La fel. politicienii de stinga. sint deci mai sensibili la conflictul social. actioneaza in termenii modelului de guvernanta 5) viziunea asupra conflictului  modelul de guvernanta pune accent pe consens  modelul politic pune accent pe conflict. dar nu sint izolati de restul corpului politic . ei resping normele neutralitatii administrative. dar administratia poate sa se angajeze in procesul de decizie politica. sint pentru o mai mare implicare a cetatenilor in viata politica si guvernanata. fara legatura cu rolul (birocrati. 4) legatura lor cu ideologia • cei de stinga gindesc in termeni de model politic • cei de dreapta in termeni de model de guvernanta • Politicienii – model politic • Birocratii – model de guvernanta • in realitate. putin ambitioase. acest pluralism asigura functionarea sistemului in care interese multiple trebuie sa se exprime si sa se concilieze . unui control mai mare al cetatenilor asupra guvernului • cei de dreapta si birocratii – model de guvedrnanta . cea mai mare parte a celor de dreapta si cea mai mare parte a birocratilor pun accent pe consens. politic . in versiunea moderata pune accent pe bransa executiva a guvernului si functionarii permanenti ai Statului .

Loialismul birocratic variaza de la tara la tara : • in tarile cu sistem bipartit (Marea Britanie. divizarea in sinul birocratiei reflecta divizarea elitei politice • acolo unde exista mici partide de centru (liberalii in Marea Britanie). pozitia ideologica (stinga / dreapta) este un indicator important cit priveste valorile si credintele. in timp ce birocratul este impartial. redistribuirea bogatiilor si puterii politicienii de dreapta vad lumea si functia lor in termenii modelului de guvernanta . cetateni) in afacerile guvernului . sint pentru limitarea implicarii factorilor politici (grupuri de interes. Refuzul identificarii partizane reflecta scepticismul lor care se explica prin afinitatile cu modelul de guvernanata. pe aspectul managerial al politicilor publice politicienii centristi sint adepti ai modelului de guvernanta d) identificarea partizana Pentru politicieni si birocrati. analizele au pus in evidenta urmatoarele diferente intre politicieni si birocrati. SUA.economice • chiar daca cei 2 vin din clasa de mijloc superioara. sint mai fideli fata de traditia functiei publice. Chiar Weber. distributia preferintelor partizane nu arata o orientare conservatoare e) legatura intre ideologie si origini • birocatii provin din familii in care legatura intre conditiile sociale si afilierea partizana este slaba. in timp ce birocratii sint independenti in proportie de 1/3. arata ca in sistemul democratic se presupune ca politicianul este pasionat. acestea atrag preferintele birocratiei superioare • in general. birocratii sint mai conservatori decit politicienii • deci birocratii sint tipic mai conservatori decit politicienii. in „Politica ca vocatie”. Germania). ceea ce se explica prin rolul lor • din punct de vedere ideologic. in special fata de neutralitatea birocratica . pun accent pe eficacitate. Ei provin din familii conservatoare (clase superioare sau muncitoresti) sau din familii de stinga ale clasei superioare. voturile functionarilor reflecta orientarea ideologica de centru si de dreapta • exista deci legatura intre centrism si non-partizanat Legatura partid / ideologie se realizeaza diferit la cele 2 grupuri : • in cadrul partidelor moderat conservatoare. ceea ce nu inseamna ca este apolitic. la politicieni exista o legatura mai strinsa intre ideologia lor si pozitia sociala si politica a tatalui (deci importanta originilor sociale si politice) • 47 . ei sint din punct de vedere ideologic conservatori. si ei au tendinta sa aleaga un partid non conform cu pozitia lor dimpotriva. birocratii de stinga sint mai putin de stinga decit politicienii de stinga (din cauza rolului) • ideologia functionarilor este mai influentata de rol. In general. Tatii lor au fost mai „independenti” politic decit cei ai politicienilor. prioritatile sint : mai multa justitie.• • problemele intr-un mod mai putin managerial . in timp ce cea a politicienilor este mai influentata de originile social. in timp ce birocratii refuza identificarea cu un partid. politicienii si birocratii sint similari din punct de vedere ideologic • in partidele de centru si de stinga. politicieni. ci ca instinctele lui politice nu au in mod fundamental un caracter partizan. Legatura ideologie / partizanat este in mod normal mai puternica la politicieni. partide. Considerind legatura dintre ideologiile politice si idenificarea partizana. Toti politicienii sint membrii unui partid.

Politicienii de stinga si birocratii conservatori pot intilni dificultati in colaborarea lor in procesul de politici publice : politicienii de stinga gindind si actionind in termenii modelului politic. in timp ce politicienii pun accent pe viitor (sau trecut). cei de stinga sint mai numerosi in special in rindul functionarilor de cariera. Diferente intre Europa / SUA – anomalia americana Ceea ce este particular pentru decidentii americani nu este natura diferentei intre stinga si dreapta (in SUA cei de stinga favorizeaza mai mult reformele sociale si modelul politic). sint egalitaristi. resping ideea unei administratii apolitice.In concluzie. in timp ce birocratii de dreapta sint mai conformi modelului de guvernanta. mai ales in cadrul birocratiei. Ei sint din punct de vedere ideologic de centru. dar sint sensibili la politici. centrismul birocratilor are in Europa origini in divizarea institutionala a muncii intre birocrati si politicieni : birocratii sint concentrati pe adoptarea de politici curente. nu este corect sa spunem ca birocratii nu au ideologie (sint apolitici). sint chiar critici fata de birocratie. sint rari in birocratia europeana. Birocratia americana este mai polarizata din punct de vedere ideologic decit in Europa. sint adeptii modelul de guvernanta. birocratii provin din familii care au legatura cu guvernarea. Din aceasta cauza. pentru politicieni. pentru a evita si contracara aceste divergente. partizanatul politic si ideologia sint mai putin legate si cele 2 sint mai putin legate de originile sociale si politice. guvernele de stinga au tendinta sa-si plaseze simpatizantii in inaltele posturi administrative. Deci. Criteriile de recrutare si rolul socializarii contribuie de asemenea la acest centrism (in sensul moderatiei. chiar populisti. dar aceast interes pentru politica afecteaza stabilitatea proprie functiei publice. Distributia intre cele 2 modele (politic si de guvernanta) are origini in aceasta particularitate (antecedente). cei de stinga sint inclinati catre moderatie si consens. Centristii puri sint mai rari in bransa executiva. In Europa. si in special cei de stinga. Pentru birocrati. In plus. Directia schimabarii este data de politicieni. cei de dreapta. birocartii sint influentati. In general. functioneaza dupa rutina Observatii : Trebuie facuta distinctia intre centrism si rezistenta la schimbarea sociala si interventia Statului care este caracteristica politicienilor conservatori (si birocratilor). Birocratii pot deci influenta in mod pozitiv inovatia. in timp ce politicienii provin din familii care au legatura cu politica. de marile proiecte de societate • Birocratul tip este mai interesat de ajustari marginale. mai progresisti (prin ideologie). dar nu inovatie. Mai mult. mai putin idealism. din punct de vedere ideologic. birocratii sint moderati (prin profesie). 63% din birocrati sint centristi din punct de vedere ideologic. Birocratii de stinga au mai multe in comun cu politicienii de stinga decit cu ceilalti birocrati: sint sensibili la conflictele sociale. 48 . ci frecventa fiecarei pozitii. Astfel. Aceasta ideologie a birocratiei poate afecta raportul Administratie/Politica Cresterea interesului birocratiei pentru politica si ideologie (adica a birocratiei de stinga) poate eroda normele de impartialitate si obiectivitate. pe „buna societate”. absenta de pasiune) f) Implicatii • Politicianul tip este condus de ideologie. politici pe termen scurt. mai mult de departamentul unde lucreaza decit de originile sociale : cei din departamentele legate de problemele sociale au tendinta sa fie de stinga. reprezinta continuitatea procesului administrativ si dau o linie de evolutie programelor guvernamentale. Inclinatia centristilor pentru moderatie poate conduce la rezistenta la inovatie proprie conservatorilor. Meritul birocratilor este ca acestia sint un element de stabilitate. afilierea partizana si ideologica sint strins legate si sint determinate de ideologia tatalui si originile sociale. Centrismul da stabilitate. In general ei au intrat in administratie in timpul „politizarii administratiei”. In SUA si in Germania. in raport cu politicienii.

principii)  Identificati asemanarile / deosebirile dintre cele doua tipuri de actori din punct de vedere al determinantilor sociologici (origine socila. Functionarii joaca in SUA un rol mai imp decit in Europa. structura constitutionala face ca distinctia administratie / politica sa fie mai putin neta. Prin traditie si cultura politica. adopta pozitii de dreapta. Birocrtaii care se declara independenti in practica adopta pozitii de stinga. educatie.De asemenea. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :  Care sint similitudinile / diferentele dintre politicieni si functionari din punct de vedere al modelelor de contacte (tipuri. Birocratii americani au devenit politicieni. Aceste diferente au legaturi istorice : in SUA agentiile executive au fost instrumente de schimbare. americanii sint mai sceptici fata de ideea ca executivul sa fie neutru. dimpotriva. in timp ce in Europa. traiectorii profesionale)  Ce apropie / desparte politicienii de birocrati din punct de vedere al orientarilor politice si ideologiei ?  Ce intelegem prin model politic. respectiv de guvernanta si care sint particularitatile lor ? 49 . Chiar daca acest sistem de patronaj este mai restrins astazi. in timp ce in Europa birocratii au fost istoric priviti ca un suport institutional pentru statu quo. legatura partid/ideologie este mai puternica la birocrati decit la politicieni. asa incit profilul lor ideologic reflecta aceasta particularitate.

sistemul de reprezentare). ca de exemplu Uniunea europeana). Dar spiritul tratatului de la Westfalia domina inca si astazi. principiile acestor modele clasice se manifesta diferit in functie de logica institutionala. raporturi Stat / colectivitati) si distributia functionala a puterii (tipuri de regimuri. supra-Statul. 1. Obiectivul nostru nu este de a retrasa aceasta istorie. normele formale si informale care incadreaza si definesc contextul institutional. semnat in 1648 dupa razboiul de 30 de ani (1618-1648) care a desirat Europa pe fondul unor rivalitati dinastice si religioase. mai precis in functie de tipul de Stat si de regim politic care caracterizeaza fiecare tara. executiva. Pe linga o scurta trecere in revista a diferitelor forme istorice de Stat. a procesului politic (de policy-making). Totusi. Dupa 1648. imperiul este o forma de organizare politica pe care Europa a cunoscut-o din epoca romana pina la caderea imperiului austro-ungar in 1918 si care a durat in anumite arii non-occidentale pina la mijlocul secolului al XX-lea. extra-State (la care putem adauga o alta forma actuala. Statul . 2. Orice analiza a sistemului politic. particularitatile cadrului institutional-politic influenteaza in mod esential forma raporturilor dintre politica si administratie. a administratiei publice. este definitia 50 . tratatul dela Westfalia. universalizarea nu inseamna uniformitate a modurilor de amenajare a teritoriului etatic. Deci. pentru a intelege cum s-a impus forma de organizare teritoriala bazata pe Stat si cum s-au format apoi diferite forme de Stat. Statul a fost precedat de mai multe forme de organizare politica care nu meritau calificativul de Stat. Diferitele modele ale raportului dintre administratie si politic sint modele teoretice. in timp ce a doua. sau pe planul amenajarii interne. dar si regulile jocului politic (reguli electorale. citeva precizari sint necesare. au avut loc alte reamenajari ale hartii Statelor europene stabilita la Westfalia. infraState. Au existat trei tipuri concurente de forme non-etatice : orase-Stat. Statul este o forma de organizare recenta. vom aprofunda definitiile – juridica si sociologica – ale Statului modern si vom analiza tipurile si formele de Stat. dar nu a fost mereu asa si astazi nu este singura.Modulul 6 – Institutii politice Institutiile politice sint cadrul institutional in sinul caruia au loc interactiunile politice si se formuleaza politici. Institutiile sint arena sau structurile in interiorul carora ia forma distributia teritoriala a puterii (forme de Stat.o constructie istorica Statul este forma de organizare teritoriala dominanta. ca natura. sociologica. pentru ca ea poarta amprenta dreptului. juridica). Statul Statul este cea mai importanta institutie politica care reprezinta punctul de intilnire dintre politica si administratie. de referinta pentru a analiza si compara tipuri concrete. care dateaza de cinci secole si care a aparut in Europa. in special dupa razboaiele napoleoniene si Congresul de la Viena 1815 si cele doua razboaie mondiale. Totusi. O prima definitie este numita juridica si formala. El inspira inca definitia juridica a Statului si forma de organizare bazata pe stat s-a universalizat. raporturi intre puterea legislativa. este rezultatul istoriei particulare europene. Inainte de 1648 suveranitatea se raporta la rege si nu la entitatea teritoriala asupra careia ei dominau si care se schimba functie de casatorii si alte aliante matrimoniale intre familiile regale. El marcheaza ruptura de sistemul feudal si consacra epoca Statelor suverane institutind frontiere recunoscute si limitind influenta bisericii romane asupra afacerilor Statelor. Daca ne referim strict la aparitia Statului modern. este un moment cheie. Astfel. In practica administrativa si politica. Statele actuale sint diferite unele de altele. Din punct de vedere istoric. Definitiile Statul modern Cind vorbim de Statul modern doua definitii sint in general utilizate. Dar ele nu pot fi intelese fara sa intelegem si sa analizam fortele care le anima si regulile interactiunii lor. implica o analiza bazata pe o teoria a Statului.

are inca statut de membru ONU. Cind domina puterea religioasa. pentru ca ea da mijloacele juridice si politice pentru a transcende diversitatea apartenentelor religioase. miscarile islamiste din India. Pentru ca un stat modern sa existe. in special in raporturile cu Roma. In Statul modern exista o distinctie de principiu intre puterea politica si cea religioasa. dar ea implica o mai mare exigenta in atribuirea etichetei de „Stat”. definitia lui Weber comporta doua consecinte. Daca reusesc sa-si puna proiectul in practica vom asista la o recompunere profunda a spatiului etatic. mult timp. Definitia juridica a Statului modern Aceasta prima definitie se articuleaza in jurul a patru componente.clasica propusa de Max Weber. Aceasta definitie juridica a Statului are un istoric. provincia ex-iugoslava Kosovo si-a creat institutiile caracteristice unui Stat modern. a fost posibila instituirea unei puteri politice autonome. Invadarea actuala a Statului de catre religios in citeva societati islamice atinge deci unul din fundamentele esentiale ale Statului modern. raporturile intre printi si Biserica au fost marcate de o alternanta intre „cezaro-papism” si „teocratie pontificala” – adica raporturi de forta favorabile fie printilor (putere temporala) fie bisericii (putere sacra). b. clar delimitat de alte institutii sociale. c. laicitatea este un atribut esential al Statului modern. tentativele islamistilor din Algeria de a lua puterea in anii 90. regimul taliban din Afganistan. Al doilea criteriu este cel al populatiei. ea a fost legata de secularizare si laicitate. golite de esenta. Un Stat nu exista decit daca este recunoscut de alte state si acest proces se produce formal prin admiterea la ONU. a. Statul modern a aparut in parte ca rezultat al acestei dinamici de ruptura a legaturilor cu papa si teritorializarea autoritatii. a. printii erau numai depozitarii unei puteri acordata in numele lui Dumnezeu de catre un papa care avea puteri transfrontaliere. Revolutia islamica din Iran din 1979. Definitia sociologica a Statului Definitia weberiana nu exclude definitia juridica. Astfel. prin care credinta si practicile religioase trec in sfera privata. conditii ale existentei statului modern. La fel. A patra conditie se refera la recunoasterea internationala adica consacrarea de catre dreptul international. Pakistan – sint exemple prin care grupurile islamiste incearca sa ia puterea politica pentru a impune Charia (legea islamica). Al treilea criteriu care defineste Statul modern este existenta unei puteri politice diferentiate. In acest sens in antichitate grecii faceau diferenta dintre ei si altii. Fara acest criteriu. Cind principii si-au afirmat independenta. tari africane contemporane) cind statele sint compuse din mai multe etnii. acefale sau dotate de puteri ad hoc (adica instituite de maniera intermitenta). un spatiu politic autonom. vorbim de Stat national sau multinational. orice grup armat. Teritoriul etatic este populat de grupuri umane care partajeaza un sentiment de apartenenta care ii leaga si care ii distinge de alte grupuri care traiesc pe alte teritorii. Acest criteriu implica ideea de frontiere stabile. Ea are limite. Ea traduce tutela indelungata exersata de drept asupra stiintelor politice. Acest criteriu introduce o diferentiere calitativa decisiva a Statului de alte forme (entitati) infraetatice. Astazi 190 de state sint recunoscute si membre ale ONU. In alte cazuri (Canada. atunci cind exista un ecart intre recunoasterea formala si realitatea unor State cu institutii descompuse. In plus de definitia juridica. Malaiezia. Aceasta conditie nu este indeplinita nici de imperii nici de micro-societati. Belgia. religioase sau economice. Cind aceasta autonomie s-a universalizat. d. chiar daca intr-o entitate toate institutiile s-au descompus (Somalia in 1990). b. trebuie ca puterea politica sa se exercite pe un spatiu delimitat pe care il controleaza prin intermediul administratiei si fortei armate. De exempli. revenirea la religios in anumite State – prin adoptarea de institutii politice fondate pe religie – ridica problema indeplinirii acestui criteriu care este un pilon al definitiei Statului modern In Occident. prin care domeniul public devine neutru din punct de vedere religios. Prima se refera la natura organizatiei : Statul este o intreprindere in sensul ca are o activitate continua ca finalitate 51 . In traditia iacobina franceza. Existenta unui teritoriu clar delimitat este prima conditie. comun tuturor cetatenilor. deci este un Stat. Cind populatia care locuieste pe un teritoriul unui stat partajeaza aceiasi identitate nationala vorbim de Statnatiune. calificati ca barbari. dar ea este in continuare recunoscuta international. Aceste dinamici (de non-distinctie intre politic si religio) repun in cauza ideea secularizarii religioase care parea universala si sint o alterare a Statului modern. Statele realmente existente pot sa difere mai mult sau mai putin sub anumite aspecte de definitie. Cele doua definitii sint ideal-tipice. intre sectorul public si cel privat. Aceasta provoaca conflicte profunde intre populatii de confesiuni diferite. intre institutiile guvernamentale si structurile firmelor sau intreprinderilor. dar nu este inca recunoscuta de toate statele si nici de ONU. orice firma multinationala puternica poate sa-si creeze un teritoriu si sa exercite dominatia asupra unei populatii.

ci o asociatie de state care se reunesc pentru a actiona in comun in anumite domenii (politica monetara sau politica de aparare). printr-o organizare teritoriala cu frontiere recunoscute. supra-State Constituirea Statului ca forma de organizare teritoriala dominanta. pot face ca un stat sa-si piarda aceast statut. Dupa definitia lui Weber exista mai putine state care merita aceasta denumire. autoritatea si functiile sint difuze sau concentrate in citeva miini. de tip patrimonial sau sultanic. Exista astfel trei tipuri de astfel de dominatie : dominatia patriarhala care se exercita de catre clanuri familiale sau grupuri care se supun aceluiasi patriarh . Nu exista ierarhie a functiilor. pentru ca este constituit din popoare de limba si practici diferite. Supra-Statele nu sint State. Monopolul constringrii este mai putin organizat decit la State si el difera la imperiile vechi (care nu aveau armate profesioniste si permanente cu exceptia Imperiului roman care avea armate disciplinate si ierarhizate) de imperiile coloniale (imparatul lasa o anumita autonomie de gestiune seniorilor locali sau functionarilor in schimbul unor tributuri . nu in legatura cu marimea lui. ultima ratiune” Conform acestei definitii. Au existat doua generatii importante : orasele grecesti – Atena. ea se aplica chiar in aceste conditii: un Stat. exceptiaa constituit-o Imperiul britanic care avea o armata bine organizata). Sa ne amintim definitia lui Weber : „Intelegem prin Stat o intreprindere politica cu caracter institutional atunci cind directia ei administrativa revendica cu succes in aplicarea regulamentelor monopolul violentei fizice legitime.. Ruanda) repun in cauza preponderenta Statului ca actor predominant al scenei internationale. de exemplu fenomenul de fragmentarea a Statelor sau miscarile nationaliste sau secesioniste care mineaza Statele din interior (Bosnia. Dominatia traditionala. in cazul absentei altor mijloace. Alte dinamici. legale sau ilegale. ONG) care pun sub semnul intrebarii capacitatea de control al Statelor. Deci. Ele sint diferite de federatii ( nu au un guvern federal ) dar si de confederatii (institutiile comune sint mai dezvoltate si deciziile nu se iau in unanimitate). Cu toate acestea. o revolta. masuri speciale. organizarea teritoriala este constituita din unitati cu frontiere nesigure . Teba – secolul V-II i.. O revolutie. a fost precedata de trei tipuri concurente de forme non-etatice : oraseStat. a inchisorii. infra-State. pe axa Calais-Gdansk si Dubrovnik-Barcelona. infra-Statele sint forme de organizare a societatilor traditionale sau forme apropiate de Stat. Nu are frontiere ci limes (limita pina unde se intinde dominatia. orase-Stat. caracterizate prin legaturi de tip feudal sau colonial. adica din utilizarea fortei armate. pentru a supravietui. Orasele –Stat se caracterizeaza prin natura colegiala autoritatii. Imperiile traditionale sint exemple de extra-state. Forme non-etatice – infra-etatice. delimiate prin limes. heterogene. Somalia sau Liberia de exemplu. Retinem urmatoarea definitie a Statului : Statul reprezinta ansamblul institutiilor si regulilor care asigura viata in comun a unui grup uman asupra unui teritoriu. Statul este diferit de alte intreprinderi care pot sa existe pe un teritoriu. Constringerea se exercita prin aparate de coercitie adesea arbitrare. sefi traditionali) de utilizarea fortei pentru a face din forta un atribut al detinatorilor puterii politice care actioneaza in numele Statului face ca acesta sa aiba o existenta veritabila. nu au calitatea de Stat. Diferentierea intre Stat si formele non-etatce se poate face dupa natura functiilor sau ale puterii. dominatia este de tip traditional. constringerea este exercitata de aparate de coercitie privatizate sau sub controlul altor autoritati.. Chiar mondializarea aduce pe scena o serie de actori (firme multinationale. aceasta este constituita din unitati de tip patriarhal. care este mai restrictiva. in cazul formelor non-etatice. in infra si extra-State. care. nici organizatii internationale. autoritatea tribala si dominatia de tip sultanic caracterizata printr-un arbitrariu total (dincolo de clanul familial). ca de exemplu formele care au precedat regatul lui Charlemagne (anul 800). a politiei. prin constringere. Violenta nu este in mod natural nici unicul mijloc administrativ nici chiar singurul mijloc normal al unui grup politic. si a doua generatie a orasele-stat europene de la sfirsitul Evului mediu si din epoca Renasterii – Florenta dar si altele. dupa criteriul detinerii constringerii. poate declara starea de urgenta. un element distinctif esential. legitime.limita virtuala. in sensul weberian al conceptului. variabila – care se extinde sau se retrage in functie de cuceriri sau infringeri ). dupa tipul de organizare teritoriala. ci cu delimitarea frontierelor. extra-State la care putem adauga o alta forma (supra-Statul. Prin deposedarea altor grupuri (seniori feudali. Sint ansambluri regionale sau continentale de tipul Uniunii africane sau a Uniunii europene care este forma cea mai avansata de supra-Stat. si Roma pina sa devina imperiul roman . Referitor la criteriul autoritatii. Cit priveste organizarea teritoriala.si aceasta intreprinde are un caracter institutional pentru ca se bazeaza pe reguli stabilite in mod rational si deci pe un aparat administrativ impersonal. Imperiile sint conduse de dinastii si puterea se transmite prin ordine de succesiune.n. definitia lui Weber este remarcabila. 52 . autoritatea provine din religie sau din relatii familiale.e. Criteriul care ridica cele mai mari probleme este cel al organizarii teritoriale. desi de talie diferita. extra-etatice. In cazul extra-Statelor. Constringere se exercita prin aparate de coercitie formate sau ad hoc. autoritatea si functiilor sint difuze. fizice sau simbolice. Particularitatea sa cea mai importanta este detinerea capacitatii de a-si impune vointa prin forta. Astfel. A doua consecinta se refera la faptul ca Weber face din monopolul constringerii legitime. Organizarea teritoriala cuprinde mari ansambluri umane. Statul detine monopolul violentei. ca de exemplu Uniunea europeana). Dar aplicarea violentei este mijlocul specific si peste tot ea este. au cunoscut acelasi tip de dominatie traditionala. detinind puterea ultima a constringerii. Sparta. In acest sens. nu exista o unitate a regulilor. are frontiere putin sigure si organizare slaba.

Este deci Statul care are putere totala de decizie si executie. ca de exemplu Italia sau Spania. orase). Exista doua nivele de guvernare autonome care exercita o actiune directa asupra acelorasi cetateni. dar nu au putere legislativa. Deciziile politice sint luate si puse in practica in mod centralizat. Statul federal aliaza unitatea cu identitati distincte in cadrul unei unitati politice mai mari. Ele dispun de competente legislative. Acestea sint mai mari decit entitatile descentralizate si sint omogene. 3. Monopolul puterii – de decizie si executie – este strict. Statul unitar centralizat este Statul in care administratia detine intreaga putere de decizie. Formele de Stat se refera la distributia teritoriala a puterii. Descentralizarea are un caracter politic. Adesea este forma propusa pentru Statele multinationale. Este in mod necesar un Stat descentralizat. ierarhic (de la virf la entitati locale). cum sint de exemplu universitatile) au bugete si responsabilitati. Tipuri si forme de Stat Tipul de Stat se refera la natura Statului. 1. dar astazi exista in forme variate. ele sint alese. Cind Statul centralizat admite o repartitie teritoriala a serviciilor administrative vorbim de un Stat centralizat deconcentrat. ea creaza de contra-puteri locale. 2. Din acest punct de vedere exista doua forme de Stat : Stat unitar si Stat federal carora li se adauga o forma hibrida – Statul regional. In versiune moderna. In aceasta forma de Stat nu exista partajul puterii intre Stat si unitatile subordonate (regiuni. Nu exista decit o ordine de guvernare si institutii centrale care detin monopolul puterii etatice. Entitatile locale devin colectivitati teritoriale care dispun de o anumita putere de decizie. In cadrul acestei forme de Stat. financiare si politienesti si administreaza direct ansamblul tarii in virtutea acestui monopol. repartitia competentelor este stabilita prin constitutie. Colectivitatile locale (sau unitati publice. Entitatile au parlamente cu adevarata putere legislativa regionala in anumite domenii in concurenta cu parlamentul national. asa cum arata cazul Marii Britanii. suveranitatea (autoritatea de a lua decizii si de a le impune).conserva totalitatea atributelor puterii de Stat. Statul unitar descentralizat Este Statul in care puterea centrala accepta un anumit partaj al puterii lasind autoritatilor locale gestiunea anumitor probleme. o organizatie politica si juridica (aparatul de Stat). b) Statul federal Federalismul este o guvernare la mai multe nivele. culturale). Trimite la sistemul de valori care sint la baza legitimitatii : State democratice – de drept – si state totalitare (pentru particularitati vezi sisteme si regimuri democratice si totalitare in paginile urmatoare). deci dispun de legitimitate. Atunci cind administratia ia decizii si tot ea le pune in executie vorbim de un Stat concentrat. Apar in state unitare cu disparitati regionale (economice. adica la fundamentele puterii etatice. a) Statul unitar Exercita monopolul puterii in mod unitar. un teritoriu. descentralizate si regionale. b) Stat regional Se caracterizeaza printr-o descentralizare avansata din punct de vedere al autonomiei entitatilor. Guvernul central – instalat in capitala . Elementele constitutive ale unui Stat sint : o populatie.Un Stat este o asociatie juridica si politica investita cu putere si autoritate. Sub-tipuri de stat centralizat : state centralizate. acest tip de Stat provine de la Constitutia SUA. Agentii locali dispun de o anumita putere de executie a deciziilor administratiei centrale. Trei principii il diferentiaza de Statul unitar : 53 . Pe plan local actioneaza reprezentantii numiti de catre puterea centrala si care actioneaza in numele ei. Frontierele intre Statul regional si cel federal nu este foarte clara.

o administratie.a) superpozitia a doua ordini juridice. Statele membre detin si ele puteri. Federalismul unitar Este specific Statelor federale in care greutatea Statului federal este mult mai importanta decit cea a statelor membre. suprema. Aceasta poate fi o particularitate care tine de insasi natura Statului asa cum este descrisa in Constitutie. un parlament. fie catre un Stat federal (Elvetia). dar nivelul federal dispune de anumite atribute juridice care sint aplicate provinciilor. in general asigurate prin cea de-a 2 a Camera federala • O constitutie scrisa. un teritoriu definit. cind state independente decid sa constituie un stat federal – din motive economice sau militare –in acest caz Statele federate sint anterioare Statului federal si conserva largi puteri. asa cum este cazul Canadei in 1867. Federalismul de concurenta Este un tip de federalism in care intre Statul federal si Statele membre exista un echilibru schimbator intre fortele centrifuge si centripete. un guvern. intre carea exiata relatii de autonomie dar si complementaritate. dar care atribuie anumite puteri derogatorii guvernului federal. Guvernul federal detine monopolul decizional in domeniul marilor chestiuni. ca in regimul unitar. institutii comune si autonomie regionala pentru colectivitatile teritoriale care compun aceste State. o forma tranzitorie fie catre disolutie. Tipuri de federalism 1. b) partajul competentelor c) o autoritate care transeaza in caz de conflict intre ordinele de putere Statele federale prezinta urmatoarele caracteristici comune : • un guvern ales direct de catre toti cetatenii federatiei si care isi exercita direct autoritatea prin legi si impozite . Confederatia este o uniune de State suverane. Provinciile (sau Statele federate) au aproape toate caracteristicile unui Stat avind ordine juridica proprie. Acest tip de federalism corespunde destul de bine cazului canadian. Exista actualmente 24 de federatii. Maliezia. Exista deci dubla ordine juridica si politica. cu diversitate culturala si risc de fragmentare (de exemplu Belgia care a devenit Stat federal prin disociere in 1993). Sisteme si regimuri politice 54 . 2. Sau poate fi rezultatul unei evolutii istorice marcata de o tendinta catre centralizare (federalismul american). din care 5 sint forme hibride sau quasi-federatii (Canada. India. federalism prin disociere cind un Stat unitar se transforma in Stat federal: aceasta forma apare in State multinationale. Pakistan. • doua ordini de guvernare fiecare in raport direct cu cetatenii lor • Repartitie constitutionala oficiala a puterilor legislativa si executiva si un partaj al surselor de venituri intre cele doua ordini de guvernare care asigura fiecaruia anumite sectoare de autonomie reala • Reprezentarea opiniilor regionale in sinul institutiilor de decizie federale. deci exista o concurenta intre cele doua nivele de guvernare. Vorbim de un quasi-federalism. Germania). nemodificabila unilateral si care cere consimtamintul unei proportii importante a membrilor federatiei • Un mecanism de arbitraj (tribunale sau referendum) pentru a regla diferendele intre cele doua ordini de guvernari • Procese si institutii destinate sa faciliteze colaborarea interguvernamentala in domeniile de partaj a responsabilitatilor. Africa de Sud. Quasi-federatii sint State care prin constitutie si functionare sint federatii. ca de exemplu SUA. Exista 2 cai de constituire a federatiilor : federatia prin asociere.

Democratia este o metoda de guvernare. de a defini atributiile institutiilor politice (presedinte. 55 . Cu alte cuvinte reprezinta maniera de a partaja diferitele functii etatice : executiva. Regimul autoritar prezinta. ceea ce explica acceptiunile diferite ale democratiei. Dupa natura. dictaturi civile. Regimurile totalitare sint regimuri care monopolizeaza (confisca) puterea prin intermediul partiduluiStat. dupa cum privilegiem forma institutionala sau esenta regimului (analiza substantiva).Sistemul politic este o parte a sistemului social care se intinde dincolo de Stat si cuprinde. utilizarea violentei in scop ideologic. Aceasta miscare este accelerata in secolul al XVIII-lea. Regim politic este o parte a sistemului politic si reprezinta amenajarea functionala a aparatului de stat. Istoria Angliei unde a aparut democratia arata ca sistemul democratic este rezultatul unei dezvoltari istorice indulungate. Paralel. care acorda drepturi politice (drepturi numite negative). Astfel. maximala. dar nu totalizant. oligarhii rasiale (Africa de Sud pina 1994). Asa cum exista State democratice (de drept) si State totalitare. parlament) si a raporturilor dintre ele. Sisteme si regimuri democratice Democratia este legata de consacrarea ideii de suveranitate populaara (Statul legat de suveranitatea nationala). Alti autori disting intre : regimuri patrimoniale. In ciuda valului democratizarii. ceea ce arata ca regimul democratic este in progresie. in timp ce odata cu revolutia industriala economia a devenit capitalista si marchanda. anumite regimuri din tarile Lumii a treia. care acorda pe linga drepturi politice si civice si drepturi sociale si economice. pe linga regimul politic si interactiunile cu alte componente ale comunitatii politice (partide politice. negarea individului si dizolvarea societatii in Stat suprimind orice marja de actiune a societatii. El este amenajarea constitutionala a puterii si raporturile intre institutii. de Constitutia americana si de idealurile Revolutiei franceze. de coercitie . pluralitate de opinii (reprezentate de partide). in functie de aspectul institutional al accesului la putere si exercitarea ei. Distingem astfel intre democratia procedurala. prin incadrarea monopolistica a poporului si culturii. prim ministru. sint exemple de regimuri totalitare. autoritare sau totalitare. Democratia este astazi referinta universala. formala. Aceasta este definitia minimalista. Regimurile naziste. cele autoritare exista inca. in special de istoria Angliei si Frantei. cel putin accesul la putere este subordonat consimtirii sale. Democratia apare deci ca rezultat la raportului de forte intre rege si nobilime care se rezolva in favoarea nobilimii prin reducerea puterii regale. Ambele recurg la forta. competitie pentru cucerirea puterii politice. democratice. de propaganda. fasciste. Cu alte cuvinte. dictaturi personale (Zair sub Mobutu). si a faptului ca intre 1985-2002 numarul de tari clasate democratice apropape s-a dublat. Sistemul democratic este extrem de complex. In cadrul autoritarismului exista o anumita autonomie a societatii. exista : regimuri militare (Chili sub Pinochet). Statul. Notiunea de democratie este legata de Grecia antica si Evul mediu european. in raport cu regimul totalitar o diferenta de grad. regimuri populiste si birocratii autoritare. de cucerire a puterii prin lupta concurentiala (alegeri). Daca regimurile totalitare sint reziduale astazi. pina la eliminarea fizica aopozantilor. regimuri cu partid unic (multe tari africane). asa exista regimuri democratice. Aceasta Carta este inceputul unui proces de eroziune a autoritatii Coroanei. reduce opozitia la tacere si exercita un control total asupra societatii. aspectul opresiv. un mecanism prin care cetatenii exercita influenta asupra deciziilor guvernamentale alegindu-si conducatorii. limitata la simple alegeri. Mai exista insa democratia de substanta. Esenta democratiei procedurale il constituie alegerile competitive (democratie electorla) ca metoda de selectionare a reprezentantilor (democratie reprezentativa). oligarhii clientelare. regimuri bonapartiste. stimulata de scrierile ginditorilor Luminilor. minimala. detasindu-se de religie. procesul democratic incepe in 1215 odata cu Marea Carta care limiteaza prerogativele regale impunind principiul consimtamintului la impozit prin intermediul unui parlament al nobililor. liberala. daca poporul nu se guverneaza el insusi. libertate de asociere. juridica. libertatea presei. astazi 1/5 din State sint in realitate regimuri autoritare. Exista forme diferite de regim autoritar. comuniste (in special de tip stalinist). regimul politic si sistemul de partide sint elementele centrale ale sistemului politic. Sistemul astfel constituit prin diferite situatii ale raportului de forta intre rege si parlament a dus la cristalizarea unor drepturi civile si politice : drepturile persoanei. dar regimul autoritar este arbitrar. grupuri de interes dar si alte structuri de mediere a intereselor in masura in care aceste structuri influenteaza procesul politic si contribuie la reglarea sociala). proces care se termina cu transferul puterii catre parlament asa cum este astazi. ambele fiind opusul societatii pluraliste. Se caracterizeaza prin : exaltarea Statului si a interesului colectiv. puterea s-a secularizat. legislativa.

56 . cel mai adesea scrisa. 140 organizeaza alegeri pluraliste.sistemul prezidential b) supla – regimul parlamentar c) separare mixta – regimuri cu caracter mixt. A inspirat regimuri in America latina si Africa unde a condus la acordarea unor puteri excesive sefului Statului in detrimentul altor puteri. Dezvoltarea regimului parlamentar este legata de istoria politica a acestei tari care a traversat 4 etape de la monarhia feudala a Evului mediu pina astazi. doar 47 sint democratii operationale. Presedintele SUA este in fruntea unui executiv puternic. regimul aparind ca o „republicanizare” a principiul monarhic. cu un dozaj diferit a celor doa mari tipuri – semi-prezidential sau semi-parlamentar a) Regimul prezidential Presupune o separare rigida a puterilor si el este ilustrativ pentru SUA. de drept de disolutie si de drept de cenzura Altfel spus. Regimul politic corespunde amenajarii institutionale a Statului de drept. multe revenind la regimuri autoritare (regimuri militare ca in Pakistan sau Myanmar) sau pseudo-democratice (Zimbabwe). b)Regimul parlamentar Este reprezentativ pentru Marea Britanie. Regimul prezidential prezinta urmatoarele caracteristici : • parlamentul (monocameral sau bicameral) exercita puterea legislativa si bugetara • executivul cu caracter monocefal este condus de un sef de Stat care este si seful guvernului ales prin sufragiu universal ca si membrii parlamentului • puterea legislativa si executiva au putina influenta reciproca – parlamentul nu poate cenzura guvernul si acesta nu poate dizolva parlamentul Este un regim considerat periculos din cauza rigiditatii. Aceste criterii sint explicitate in Constitutie. prima democratie moderne. Regimul prezidential american traduce viziunea parintilor fondatori pentru care lupta contra absolutismului implica ca puterea sa fie in asa fel repartizata incit nimeni sa nu o concentreze in profitul lui. Din 81 de tari care au accedat la democratie la sfirsitul secolului al XX-lea. Regimuri democratice In tarile democratice. Exista mai multe tipuri de regim democratice in functie de separarea puterilor : a) separare rigide . a monarhiei dualiste engleze. in 106 State existind importante restringeri ale liberatatilor civile si politice. din 200 tari. inclusiv la viata decenta – deci sanatate si educatie . Fiecare putere dispune in domeniul ei de competenta de o autoritate absoluta.Potrivit unui Raport PNUD (Programul ONU pentru Dezvoltare) din 2002. regimurile politice au la baza principiul separarii puterilor (a functiilor etatice). In practica. Vorbim de SUA ca de o monarhie republicana. tipul de regim implica aspectul separarii puterilor. doar 82 (54% din populatia mondiala) sint deplin democratice (respect al drepturilor omului. conform teoriei clasice a lui Montersquieu si Locke. dupa 100 de ani. El a fost inventat de americani prin Constitutia din 1786 si crearea federatiei in 1789. in timp ce multe alte tari sint blocate intre democratie si autoritarism. justitie independenta). presa libera. colaborarea puterilor si echilibrul puterilor. Echilibrul va fi deci asigurat prin repartitia suveranitatii intre diferite puteri care detin fiecare o parcela de autoritate. Acest dezechilibru a facut ca variantele africane sa fie numite „regimuri prezidentialiste”. atunci cind americani nu cunosteau bine evolutia engleza catre regimul parlamentar. Apare ca o adaptare. Trei criterii permit compararea si distinctia regimurilor : • cine detine puterea executiva si legislativa • daca puterea executiva este monocefala sau bicefala • daca exista mijloace de interferenta intre puterea executiva si legislativa in materie de numire. dar nu va putea sa intervina in parcela de putere detinuta de o alta autoritate.

Altfel spus. Este considerat ca cel mai favorabil stabilitatii politice din cauza supletii sale. 57 . Marea Carta din 1215 care a instaurat o monarhie limitata – regele avea nevoie de consimtamintul nobilimii (aristocratiei) pentru a culege impozit 1603-1688 – monarhia dualista – apare principiul responsabilitatii ministeriale si partidele politice Din 1688 – odata cu adoptarea Bill of Rights –se trece la parlamentarism dualist – regele e obligat sa accepte principiul unei guvernari conduse de un prim ministru responsabil in fata lui si a parlamentului 1780 – GB intra in plin regim parlamentar – regele George III pierde mintile si parlmentul guverneaza veritabil e. o popularitate deosebita in rindul electoratului si care depaseste popularitatea partidului sau • Puterea de decizie se concentreaza in jurul Primului ministru si al cabinetului sau • Ministrii devin in acest caz mai mult echivalentul secretarilor de Stat de tip american si sint legati de functia de executie • Consiliul de ministri devine mai ales un organism de coordonare. In acest tip de regim. d. esentialul functiei de decizie apartine guvernului (cabinet). O varianta a regimului parlamentar este regimul de cabinet. Cazurile Marii Britanii si Canadei ilustreaza acest tip de regim. Se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi : • Parlamentul (monocameral sau bicameral) ales prin sufragiu universal exercita puterea legislativa si bugetara si desemneaza primul ministru • Executivul (intotdeauna bicefal) este format dintr-un Sef de stat protocolar (monarh sau presedinte neales prin sufragiu universal si care nu este responsabil) si dintr-un sef de guvern responsabil in fata parlamentului • Seful guvernului – primul ministru –prezideaza Consiliul de ministrii care exercita in mod colectiv puterea executiva (este un organ colectiv de decizie) • Guvernul exercita puterea reglementara adica edicteaza normele juridice • Existenta unor puteri de interferenta reciproca : parlamentul poate cenzura (sau demite) guvernul si acesta poate dizolva parlamentul In ciuda diferentelor. Regimul parlamentar se caracterizeaza prin separarea supla a puterilor intre legislativ si executiv. c)Regimul mixt Poate fi semi-prezidential sau semi-parlamentar. Este legat de istoria celei de-a 5a Republici franceze – 1958. un caracter carismatic. c. exista posibilitati de interferenta intre puterea legislativa si executiva. din acest model englez deriva cea mai mare parte a regimurilor parlamentare (din Commonwealth sau nu) dar si cele prezidentiale. de ratificare.a. Separarea este supla pentru ca specializarea functiilor nu exclude colaborarea instituionala. dar s-a dovedit ca are dificultati sa functioneze in unele contexte politice si instituionale. Caracteristici: • puterea legislativa reala apartine guvernului • parlamentul ratifica • concentrarea puterii in sinul cabinetului care reuneste un numar limitat de ministrii alesi de catre primul ministru • Parlamentul devine tribuna opozitiei • Existenta bipartismului sau a unor coalitii stabile si disciplinate O varianta a acestui tip de regim este regimul de cabinet cu puternica dominatie a Primului ministru care are urmatoarele particularitati : • Puterile Primului ministru egaleaza sau depasesc pe cele ale unui presedinte intr-un regim prezidential • Exista atunci cind Primul ministru poseda un leadership puternic. fiind instituit din vointa lui de Gaulle de a „rationaliza regimul parlamentar” care a fost la originea multora din crizele celei de-a 4a Republici. b. ca de exempu in Africa. Din 1911 acest regim a evoluat catre un regim de cabinet cu slabirea Camerei lorzilor si cu depline puteri a Cabinetului Primului ministru care este seful majoritatii din Camera comunelor.

Seful Statului dispune de o legitimitate egala cu cea a Parlamentului (monocameral sau bicameral). raspunsuri la cererile sociale. alege presedintele (mai putin in cazul monarhiei) Regim prezidential .primul ministru – poate sa existe dar nu este decit „creatia” presedintelui .parlamentul – acorda increderea sa primului ministru. ca de exemplu in Niger unde un puch militar a pus capat coabitarii conflictuale in 1996. un Prim ministru si un Consiliu de ministrii care este responsabil in fata parlamentului • Presedintele (seful Statului) prezideaza Consiliul de ministrii • Parlamentul detine puteri legislative si bugetare. Recapitulind : Regim parlamentar . Cele trei elemente esentiale ale actinuii guvernamentale sint : conceptia. coordonarea. Presedintele pastrind puterea in domeniul politicii externe („domeniul rezervat”). dupa care a revenit la regimul mixt in 1999.primul ministru – seful guvernului. b) Executia consta in gasirea mijloacelor concrete pentru aplicarea politicilor. a) Conceptia reprezinta elaborarea de actiuni (politice) care sint solutii. Are dreptul de a suspenda guvernul • Presedintele poate dizolva parlamentul si acesta poate cenzura guvernul • In caz de coabitare Primul ministru este adevaratul detinator al puterii executive. Logica regimului semi-prezidential poate fi rezumata astfel : • alaturi de Presedinte.parlament – poate rasturna guvernul – poate fi dizolvat Ceea ce ne intereseza in mod particular sint functiile guvernamentale. xxx 58 . punerea in practica si controlul unei administratii apte de a realiza aceste politici. In aceasta situatie Presedintele poate destabiliza institutiile mai ales in tinerele democratii inspirate de modelul francez. executia. Presedintele este dotat. Aceasta functie se exercita atit cu ocazia conceptiei cit si a executiei. acela de a gasi solutia adaptata la problemele ridicate de societate.primul ministru – responsabil in fata parlamentului care il sustine si il poate rasturna . se mentine un executiv bicefal. seful majoritatii parlamentare . daca exista insa o opozitie de viziune – situatie de coabitare – presedintele ramine titularul unor competente importante – este „garantul institutiilor” – dar puterea reala apartine Primului ministru. nu poate fi dizolvat Regim mixt . dar mai limitate.seful Statului. cu puteri proprii: numirea primului ministru. fara putere de disolutie . intrucit soclutiile iamginate trebuie sa fie cele mai acceptabile (optimale) din punct de vedere politic. Dar are si un aspect politic. Pot exista deci doua situatii : daca presedintele este in convergenta de orientare cu majoritatea parlamentara. In acest tip de regim puterea legislativa a parlamentului este delimitata. Exista situatii cind disputele politice pot fi fatale democratiei.ales prin sufragiu universal – poate dizolva parlamentul . el este „cheia de bolta” a regimului si elementul motor al sistemului . el este ales prin sufragiu universal. Se refera la operarea alegerilor prioritare care se impun (rolul comitetelor interministeriale).seful statului – ales prin sufragiu universal. disolutia parlamentului. ca si in regimurile prezidentiale.seful statului – monarh sau presedinte protocolar .parlamentul – nu poate rasturna guvernul. c) Coordonarea consta in armonizarea diverselor politici. Conceptia are un aspect tehnic. Ca si in regimurile parlamentare.Regimul semi-prezidential vizeaza cresterea puterilor executivului prin intarirea in cadrul lui a puterilor Presedintelui.

Ultimul criteriu este cautarea sprijinului popular prin alegeri.Vom examina in modulul urmatoar citeva cazuri empirice. conform acestei defintii. sint actorii centrali ai sistemului politic. aceasta trebuind sa exista atit la nivel national cit si local. regim semi-prezidential. Germania. odata cu ascensiunea politica a burgheziei. Al treilea criteriu este vointa de a cuceri puterea. vointa deliberata a conducatorilor nationali si locali ai organizatiei de a cistiga si exersa puterea. regim de cabinet . si invers. unde fenomenul partizan este recent si unde partidele au aparut fie prin mimetism institutional sau ca o mostenire a colonizarii. Este vorba de SUA. Partidele politice. conducatorii organizeaza alegeri artificiale pentru a-si legitima puterea. adica a actorilor sociali si politici. stat federal cu regim prezidential . institutii diferite pot prezenta similitudini in functionarea lor atunci cind sint animate de forte si comportamente politice asemanatoare. adica o organizatie care dureaza mai mult decit conducatorii . puternic concentrat. fenomenul partizan a luat forma unor grupuri episodice. Partidele politice – componenete esentiale ale Statului si democratiei moderne Partidele politice sint indisociabile de Statul democratic modern. insa realitatea politica pune in evidenta o multitudine de situatii dificil de clasat in schema clasica. Partidele propiu zise apar in secolul al 19-lea oadata cu sufragiul largit. a unor asociatii. singuri sau impreuna cu altii. Stat federal cu puternica tendinta catre descentralizare. Apoi. cluburi politice locale dominate de notabili. Al doilea criteriu este anvergura organizatiei. fiecare fiind ilustrativ pentru un anumit model de raporturi politica / admnistratie in functie de diferitele tipuri de Stat si regimuri politice. O organizatie politica de circumstanta sau care depinde de fondator nu este un partid politic. Stat unitar. intretindind raporturi regulate si variate cu nivelul national. acest factor distinge partidul de sindicat sau junte militare (care nu fac alegeri) Plecind de la aceste criterii s-au realizat diferite tipologii. O definitie clasica a acestor organizatii este cea propusa de Lapalombra si Myron : Partidul politic este o organizatie durabila. un partid politic include mai mult decit partizanii unui lider si e diferit de lobby (grupuri de interes) care incearca sa influenteze decizia politica. Astfel. Este un criteriu crucial care face diferenta intre partide politice si de alte ONG sau grupuri de interes care nu au acest obiectiv. regim parlamentar. Franta. Institutiile sint structuri in care actorii sociali si politici actioneaza. cauta sprijin popular prin alegeri sau in alt fel. O provocare similara a venit din partea tarilor non occidentale in special din Lumea a treia. Marea Britanie. Canada. Stat unitar. si nu de a influenta puterea . alaturi de alte structuri de reprezentare. El are nevoie de sprijin popular pentru a exista. Definitia lui Lapalombra si Myron pune in evidenta criteriile care permit sa identificam un partid politic. Stat federal. este o organizatie bine stabilita si aparent durabila. Dezvoltarea partidelor si a Statului de drept ca institutii centrale ale democratiei este concomitenta. puternic descentralizat (apropape de Statul regional). De asemenea aceasta difintie subliniaza importanta alegerilor in procesul de legitimare a unui partid politic. ceea ce explica de ce. sau ceea ce numim fenomenul partizan a existat la inceput in Europa medievala sub forma organizatiilor dominate de nobili si alti seniori. aparitia in anii 70 a Prtidelor verzi a obligat analistii sa regindeasca categoriile si tipologiile existente. Primul este continuitatea organizatiei adica institutionalizarea si caracterul durabil al organizatiei. regim parlamentar de cabinet. Reprezentarea politica – forte si comportamente politice Institutiile politice nu capata sens decit analizate in raport cu fortele sociale si politice care le anima. chiar in regimuri totalitare. Definitie si tipuri de partide politice Ideea de „partid”. De exemplu. Natura si configuratia acestor forte determina o functionare diferita a unor institutii formal aceleasi (sau asemanatoare). usor centralizat. 59 .

dind ca exemplu partidele libertare de stinga a caror versiune sint partidele verzilor si partidele post-industriale de extrema dreapta. adica emerg la nivelul societatii civile. Functiile partidelor politice O prima functie. ierarhizat. Partide de cadre sint istoric anterioare si sint o creatie din interior.. Partidele politice si-au abandonat ambitia ideologica vizind o baza electorala eterogene. care permit canalizarea nemultumirii anumitor forte sociale si care altfel. Functia de integrare opereaza si la nivel colectiv. Partidele nu sint decit unul din aceste mecanisme de agregare si reprezentare a intereselor. O alta ajustare a fost impusa de evolutia mai multor partide socio-democrate sau crestin democrate dupa al doilea razboi mondial. interesul pentru procesul emergentei partidelor anti-sistem. Deoarece in anii 60 s-a observat ca aceasta tipologie nu corespunde tuturor contextelor.In 1951 politologul Maurice Duverger a realizat o tipologie devenita clasica care distinge intre partidele de masa si partidele de cadre. La alti autori. Aceste partide resping interesul traditional pentru problemele economice pentru a se concentra pe probleme de stil de viata in cazul libertarienilor sau pe imigratie (si pe o ideologie xenofoba) in cazul Frontului national. Dar aceasta functie a declinat mult in conditiile atenuarii bazelor lor ideologice. De exemplu. Sint partide caracterizate prin dominatia elitelor si a retelelor lor. devenind organizatii usoare. actionind ca un factor de cimentare indispensabil mentinerii unitatii intr-o tara eterogena pe plan cultural. ele garanteaza stabilitatea si ordinea politica rezolvind conflictele prin alegeri. Otto Kirchheimer a propus ca aceste partide sa se numeasca partide de rasamblare sau de electori (catch-all parties sau attrape-tout in franceza). In cazul partidelor fara vocatie guvernamentala vorbim de o functie tribunitiana. au fost propuse alte clasificari. sint partidele sociaaliste si social-democrate clasice. ca si pentru capacitatea partidelor traditionale de a raspunde noilor probleme si provocari lansate de fenomenul 60 . cu exceptia partidelor religioase funcdamentaliste. capabil sa mobilizeze o baza partizana larga s-aestompat. alaturi de grupuri de interes. Din aceasta cauza nu sint nici partide de notabili sau de cadre. esential concentarte pe alegeri. si alte structuri ale societatii civile. Partide de masa sint o creatie externa. incluzindu-i in sistem prin oferta politica. ar rasturna institutiile prin forta (de exemplu partidele comuniste din Europa dintre anii 1940 si 1970 care nu vizau sa intre la guvernare ci sa rastoarne sistemul. Partidele au de asemenea si o functia de integrare sociala. Aceasta functie se bazeaza pe principiile democratiei liberale si pluraliste. Functia de structurare politica. Pentru analistii partidelor politice. modelul centralizat. Sint partide antisistem. ca Frontul national in Franta. partide nationaliste din diferite tari europene. in regimul reprezentativ. Aceasta tipologie care reflecta istoria europeana de atunci este bazata pe originea si mai ales pe structura partidelor. O analiza recenta a functiilor partidelor in lume a aratat ca partidele au evoluat in ultima perioada a secolului trecut. aceasta functie este asimilata celei de structurare a vietii politice. Mai recent. adica in societati in care dreptul de vot nu era acordat intregii populatii. cu structuri organizationale care indeplinesc un numar redus de functii. Partidele structureaza arena politica prezentind programe politice in principiu diferite. fara aceste structuri de exprimare. organizatiile locale fiind autonome. Ele au aparut odata cu sufragiul universal din nevoia de a include si incadra masele marginalizate si pina atunci excluse din arena politica. sindicate. este cea de reprezentare si mediere a intereselor. Ele apar in oligarhiile cenzitare. Partidele americane nu sint partide de masa datorita slabei ideologii si slabei ierarhii. in SUA nu exista partide de cadre sau de masa. Herbert Kitschelt a propus categoria „partidelor de miscare”. Functia de selectionare a personalului politic – se refera la faptul ca partidele selectioneaza si furnizeaza sistemului politic candidatii pentru functii guvernamentale asigurind astfel si reinnoirea politica. Partidele contribuie la socializarea cetatenilor obisnuiti clarificind mizele. lingvistic si regional. partidele noii stingi). in special bazata ideologii clare s-a diminuat substantial. Sint partide acre cauta suport popular. La fel.

Diferentele ideologice si partizane sint rezultatul clivajelor din cadrul fiecarei tari. in special asupra incapacitatii partidelor politice de a contribui la consolidarea democratiei. declinul capitalului social care reduce increderea intre oameni . ceea ce impliedica aparitia de partide mici. diferentele sociale iau forma reprezentarilor politice.chiar daca cetatenii sint solid atasati principiilor si valorilor democratice . a dat nastere unei bogate literaturi asupra crizei democratiei. revolutia nationala sau democratica. Aceasta tendinta se traduce prin scaderea fidelitatii fata de angajamente. Astfel. Astfel. partidele politice mediatizeaza vointa politica a categoriilor si grupurilor sociale care se confrunta. aprara anumite valori (laicitatea). leaderi si institutiile reprezentative a declinat peste tot. Cauzele crizei democratiei O prima cauza o constituie schimbarile sociale structurale : de exemplu mondializarea care limiteaza capacitatea si competenta partidelor . Partidele politice si clivajele sociale Partidele pot fi analizate ca expresie a clivajelor sociale. Aceasta ideea a confruntarii introduce notiunea de clivaj social. Chiar daca profunzimea acestei nemultumiri variaza de la tara la tara ea este generala. In SUA si Canada nu exista partide bazate pe clivaje de clasa. procedeaza la sociogeneza partidelor. deoarece sistemul economic american permite mobilitatea sociala si integreaza imigrantii. cu efectul absenteismului si scaderii afilierii partizane. Institutiile politice si performantele politice slabe. in timp ce doctrinele de stinga favorizeaza reglarea pietii pentru a asigura egalitatea economica. de scaderea capacitatii acestora de a-si indeplini functiile. ideologiile conservatoare privilegiaza economia de piata. La baza diferentele dintre partidele politice se afla divergenta de idei. Revolutie industriala a tradus clivajul nobilime funciara / burghezie avind ca miza controlul agriculturii si industriei. formatiunile politice aparind pe liniile acestor clivaje. accepta inegalitatile sociale si economice. In special in SUA nu a existat niciodata socialism. Evaluarea tot mai invocatei crize a democratiei arata ca . clivajele partizane din anii 60 reflecta structura clivajelor din anii 20 (Rokkan). Reforma corespunde clivaajului centru / periferie avind ca miza centrala religia nationala sau supranationala. Aceste analize. In masura in care clivajele exprima diferente sociale importante. aceasta a reflectat clivajul proprietari / muncitori iar miza a fost conflictul de clasa. Aceste fenomene se manifesta si in tinerele democratii din Europa post-comunista. Fiecare din aceste momente pune in opozitie conceptii diferite in jurul unor mize diferite. Cit priveste revolutia rusa din 1918. 61 . Partidele occidentale actuale sint rezultatul unor clivaje aparute in urma unor momente speciale din istoria fiecarei tari : Reforma. In acest fel. Partidele sint tot mai incapabile sa exprime interese colective. bazate pe sociologia istorica si politica. cinismul si coruptia politicienilor si partidelor pot compromite democratia si sint obstacole pentru consolidarea democratica. Diviziunile ideologice asupra unor chestiuni (rolul Statului sau tipul de economie) reflecta clivajele sociale legate de apartenenta religioasa sau de clasa. Astfel. cresterea rolului mediei care da mai multe informatii si favorizeaza evaluari . Aceasta scade performanta partidelor si deci increderea in ele. prin degradarea leadershipului politic. grupurile nu-si recunosc interesele in programele si proiectele politice. adica a conditiilor socioistorice a emergentei partidelor. partidele au aparut din fenomenul partizan care la rindul sau trimite la conceptii diferite a interesului general. etc. dezvoltarea clasei mijlocii si a individualismului care e putin compatibil cu angajamnetul colectiv. initiativa individuala. partidele nu sint tranzitorii. dind nastere partidelor comuniste dupa 1921 si conducind la sciziunea partidelor de masa in partide socio-democrate si partide comuniste. Astfel.mondializarii. revolutia industriala si revolutia sovietica care si-a difuzat efectele in alte tari. Diferentele dintre grupurile in competitie se afla la baza conflictelor politice care la rindul lor reflecta interesele divergente pe baza carora partidele se vor mobiliza. O alta cauze este legata de modificari in comportamentul partidelor politice. Prin partide. fata de interesele si asteptarile cetatenilor.increderea in partide. Revolutie nationala sau democratica a corespuns clivajului Stat / biserica vizind separarea Stat / biserica si crearea Statui laic.

Acest tip de analize a aparut ca o critica a determinismului sociologic. partizane. Dimpotriva. Cu toate acestea. aceste variabile pot fi grupate in trei categorii : resurse. ca nu este un declin al fenomenului partizan. apar partidele verzilor. Partidele sint decidenti. In perioada actuala. participarea se apreciaza in functie de vot si de activitatile legate de vot in democratiile reprezentative. ci obiective politice. Anumite analize incearca sa demonstreze ca motivele instrumentale sint cele mai susceptibile sa explice diferentele ratelor de participare. rate inalte de participare sint considerate ca indicatori ai unei democratii puternice. pentru analiza crearii partidelor attrape-tout. ca cele care utilizeaza scrutimul proportional. in functie de tara. fac calcule. se inscriu deci in paradigma actorului rational. Votul este obiectul de studiu central al sociologiei electorale. participarea politica nu are sens decit in regimuri democratice. situatia este mult mai complexa pentru ca. Motivele instrumentale ale votului reflecta ideea ca a vota poate genera rezultate. au rate de participare mai ridicate. anarhism) care nu au proiecte politice de tip traditional partizan. Jacques Chirac. Participarea electorala Sanatatea democratiei se poate masura prin rata de participare la alegeri si la viata politica in general. Partidele ca actori strategici Partidele sint organizatii care aplica strategii. apar diferite coalitii putin sau de loc partizane. slabirea legaturilor traditionale) au dus la declinul modelului sociologic care explica votul pe baza clivajelor sociale (apartenenta de clasa). au obiective. a revolutiei postmoderna (postindustriale sau postmaterialiste). furnizind astfel o explicatie a declinului partidelor traditionale tipice revolutiei industriale. ecologism. Un 62 . Resursele sint cele de care dispun indivizii pentrue a participa: informatie si cunoastere. miscari ale drepturilor omului. participarea este scazuta (Elvetia este un exemplu). Mobilizarea traduce constiinta pe care o au votantii despre rolul lor ca raspuns la mesajele partidelor si mediei. ci un proces de adaptare a partidelor la noile transformari prin accentul pus pe dezvoltarea unor strategii pragmatice pentru a face fata noile provocari in defavoarea angajamentului ideologic si militantismului traditional. In acest caz. In Franta de exemplu.Schimbarile sociologice din lumea occidentala din anii 70 (dezvoltarea clasei mijlocii. interesul pentru participarea politica a fost dominat de doua mari probleme : cea a nivelului si carcateristicilor participarii la alegeri (cine voteaza) si cea a motivatiilor alegerii. dimpotriva. studiului aparitiei partidelor radicale din Europa occidentala (de exemplu Liga nordului din Italia). ci ale crizei reprezentarii clasice. Analiza partidelor ca „actori rationali” (strategici) se aplica bine analizei crearii partidelor in Europa post-comunista. mai ales cele care influenteaza maniera in care sistemul politic raspunde alegerii votantilor. Participare si comportamente politice In viziune traditionala. terorism. absenteismul. Dupa unii autori. punind accent nu pe socio-istoria partidelor. In mod traditional. mobilizare si motive instrumentale. sanatate. ci pe elitele politice (leaderi). in defavoarea ideologiei. In tarile in care alegerile au putine consecinte pentru ca coalitiile guvernamentale nu depind de rezultate si ca deciziile importante trebuie supuse referendumului. sex si timp. apar alte forme de participare politica sub forma miscarilor sociale (feminism. Diferentele intre ratele de participare sint puternic legate de contextul institutional in care sint tinute alegerile. nu sint expresii ale crizei participarii politice. al doilea tur al alegerilor prezidentiale din 2002 a mobilizat mai multi alegatori decit cea mai mare parte a alegerilor din cauza riscului de a vedea candidatul extremei drepte cistigind in fata candidatului dreptei clasice. In studiile electorale. in sistemele in care voturile nu se risipesc. angajeaza resurse (financare. Desi exista numerosi factori care explica votul si variatiile in materie de prticipare electorala. dezideologizarea. suportul de care dispun) pentru atingerea scopurilor. adica a partidelor care pentru a cistiga puterea aleg strategii rationale de actiune. chiar legile electorale restring sau largesc posibilitatea ca cetatenii sa-si exprime alegerea. in special influenta clivajelor sociale asupra alegerii electorale. fac alegeri. singurele care acorda un spatiu de exprimare si de participare cetatenilor. Alti politologi. considera.

refuzul de a plati impozite. Nu exista insa consens printre cercetatori cit priveste rolul declinului clivajelor de clasa si cresterea votului axat pe mize ca explicatie a volatilitatii voturilor. Apar noi clivaje intre munictorii independenti si cei salariati. sintem tot mai constienti de importanta miscarilor sociale si a diversitatii comportamentelor politice. Aceste clivaje s-au transformat. Anul 1968 a fost un moment cheie in repunerea in cauza a acestei perspective de analiza a miscarilor sociale. Sint actiuni directe care pun fata in fata cetatenii si detinatorii puterii. trotskisti. analizele bazate pe clivaje electorale au fost inlocuite de studii bazate pe strategii si care pun accentul pe importanta pe care electorii o acorda mizelor si candidatilor. ocuparile de sedii profesionale sau administrative. O analiza istorica care se intinde pe perioada unui secol. rapiri. ca de exemplu 63 . Revoltele. Sint actiuni contestatare care repun in cauza ordinea existenta. desi aceste actuni au fost mult timp ignorate de stiinta politica. asa incit multi politologi estimeaza in prezent ca eticheta de „non conventional” utilizata pentru a caracteriza aceste miscari nu mai este potrivita si ca este preferabil sa vorbim de „societate in miscare”. De altfel. intre angajatii sectorului public si cel privat. In acest an s-au produs cele mai mari mobilizari din perioada de dupa razboi. o mica parte a electoratului respecta optiunile clasice si identitatile partizane cind isi exprima votul. Initiativa revine cetatenilor care stabilesc momentul. in legatura de exemplu cu problemele sociale si cheltuielile etatice. modalitatile de actiune si obiectivele. atentate). clivajele politice produse de diferentele religioase si de clasa au structurat discursul si tipurile de politici in cadrul democratiilor occidentale. Astfel. miscarile utopiste. Aceste forme de participare politica. Aceste miscari nu s-au limitat la Europa ci au cuprins si campusurile nord-americane dar si orase din America latina. Aceste evolutii si aspiratia catre o mai buna democratie. pina astazi. urmare schimbarilor structurii sociale . Bartolini si Mair au aratat ca din anumite puncte de vedere perioada anilor 50 si 60 au fost „exceptionale”. Miscarile sociale ca forma de actiune politica Dupa un deceniu de mobilizare a miscarilor anti si altermondialiste. miscarile religioase sau sectare. Aceasta explica slaba participare la alegerile deputatilor parlamentului european chiar in tari unde rata participarii este de obicei ridicata. ocuparea de universitati. incepind cu anii 60 ai secolului trecut. inclusiv in procesul mondializarii. mobilizarariel din 1968 erau produse de indivizi si grupuri de stinga (maoisti. blocarea circulatiei sau greva. nivelul lor de acces la decizia politica au variat mult in ultimele decenii. baricade.sistem care ignora alegrile votantilor va motiva putin cetatenii sa mearga la vot. anarhisti. puterea sau politica acesteia. Ele pot eventual dar nu necesar sa conduca la actiuni ilegale (nesupunere civila) sau violente (confruntari cu fortele de ordine. putin dotat de puteri si are putina influenta. ca de exemplu manifestatiile. miscarile de protest si in general organizatiile politice neafiliate principalelor partide politice sau sindicatelor au devenit componenete permanente ale peisajului politic. erau considerate ca simptome de criza. In consecinta. Miscarile din acea perioada. dar spre deosebire de actiunile partidelor fasciste si naziste.ele insele cauzate de modificarea lumii industriale. au largit limitele politicii contemporane. sint numite de politologi „non conventionale” sau „protestatare”. sechestrarea patronilor. Intr-adevar. in special in democratiile avansate. Nivelul de mobilizare. Inainte de 1970 se considera ca orice comportament colectiv este o dovada a incapacitatii instituiilor si proceselor politice sa absoarba tensiunile rezultate din schimbarile rapide ale societatii. feministi. radicalismul organizatiilor. anii 90 si urmatorii marcind o intoarcere la forme anterioare de comportament politic. Caracteristicile votului Concluzia cea mai importanta care reiese din studiile electorale actuale este ca motivele alegerii electorale s-au schimbat semnificativ in ulimele decenii. Incepind cu anii 60. clivajele electorale au tendinta sa se atenueze. miscarile sociale. institutiile. O constanta este permanenta si vivacitatea acestor miscari care incalca rutina politica. campaniile de nesupunere civila. fara medierea elitelor si a canalelor clasice ale democratiei reprezentative. Sint actiuni colective care mobilizeaza grupuri de cetateni in numele apararii unor interese comune. Atentia acordata acestor noi mize a fost insotita de cresterea interesului pentru participarea politica. parlamentul european este. de declinul religiilor traditionale si de schimbarile ideologice. Istoric.

Exista. in Belgia. Aceasta problematica s-a impus ca urmare a mobilizarilor miscarilor de femei. constituind piliere ale miscarilor antimondialiste (de exemplu Marsul mondial al femeilor din 2000).militantismul pentru drepturi civice. cel cu 2 tururi tinde catre un sistem multipartit. la guvernare a doua partide cu vocatie majoritara. rezistenta prin arta. alti autori identifica alte forme : multipartidism de asimetrie multipolarizata. miscarile ecologice. Idee de baza este ca putem avea partide multiple dominate de un singur partid (in Canada Partidul liberal dupa 1993) sau partide multiple cu doua partide principale (Israel). ca de exemplu miscarea pentru paritate in Franta. expresie a frustrarii sociale dar si a autonomiei societatii civile : luarea in derzoriu a leaderilor politici. Din aceasta cauza exista nuante de la un context la altul chiar daca modul de scrutin este acelasi. sau partide multiple cu importanta relativ egala. bunastarea sau autonomia economica. Problematica raporturilor sociale ale sexelor (raporturi de genre) este deosebit de interesanta din acest punct de vedere. Este cazul Marii Britanii si a SUA. In functie de modul de scrutin adoptat bipartidismul sau multipartidismul pot fi perpetuate sau transformate. Moduri de scrutin si sisteme de partid Modurile de scrutin sint determinate de legea electorala din fiecare tara. Moduri populare de actiune politica si „politica de jos” Diferite forme de participare politica din sistemele autoritare (societati non-occidentale si nondemocratice. analistii sint tot mai interesati de acest tip de actiune politica. in fostele tari comuniste) sint comportamente care nu se inscriu in schema clasica a votului si nu se exprima prin canalele traditionale. Multipartidismul se refera la situatia in care mai multe partide sint reprezentate in parlament ceea ce diminuaeza probabilitatea ca numai unul din ele sa formeze un guvern majoritar. de mutatiile sociale si culturale ca si de sistemul institutional. Aceste miscari s-au mobilizat si pentru alte mize politice. dupa unii autori. numai doua partide cistiga puterea (Partidul laburist si Partidul conservator in Marea Britanie. dar sint tot forme de participare politica. respectiv Partidul democrat si Partidul republican). tari unde. ca de exemplu sanatatea. in Italia. considera aceste sisteme ca fiind un ansamblu structurat constituit din relatii de opozitie si de cooperare care exista intre partidele care actioneaza pe scena politica ale unei societati politice. se poate favoriza o guvernare majoritara sau o guvern de coalitie. mai mult sau mai putin regulata. Sistemul de partide este influentat de istoria fiecarei tari. Din aceasta definitie decurg doua consecinte : pluralitatea necesara a partidelor care compun sistemul si posibilitatea. sau de simetrie multipolarizata. de rolul lor de mecanisme de reprezentare in materie de participare politica. a unor coalitii intre partidele politice in scopul exersarii puterii. in absenta unui partid majoritar. In special modul de scrutin influenteaza cel mai mult sistemul de partide : scrutinul majoritar intr-un tur favorizeaza sistemul bipartit. Sint moduri populare de actiune politica. in timp ce reprezentarea proporitionala incurajeaza diversitatea. ci desemneza un sistem de partide fondat pe alternanata. Sisteme de partid si moduri de scrutin O definitie generala a sistemelor de partide competitive. Formele multipartidismului pot fi variate. Sistemele de partide pot fi bipartide sau multipartide. in ciuda existentei si altor formatiuni. inclusiv prin participarea la o economie informala care sustrage politicii guvernamentale o parte din continutul sau. Bipartidismul nu inseamna ca scena politica e ocupata numai de doua partide. Sint diferite strategii ale societatii in vederea cistigarii unui spatiu de participare. chiar sciziunea partidelor. adica a celor specifice democratiei. de simetrie bipolarizata. institutiile reprezentative sint apreciate si pe baza capacitatii lor de a reprezenta diferitele componente ale populatiei. au avut un impact decisiv si durabil asupra politicii. Modurile de scrutin au consecinte variabile asupra sistemului de partide si asupra stabilitatii guvernamentale. Miscarile feministe siau adus contributia si in domeniul dezvoltarii. feminismul. Astfel. Obiectul lor este de a institui 64 . Tinind cont de importanta miscarilor sociale asupra politicii si pentru dezbaterea universitara. un multipartidism simplu sau complex.

Scrutin proportional urmaresta sa dea fiecarui partid un numar de locuri proportional cu voturile pe care le obtine.2. Pentru aceasta exista mai multe metode. Al doilea criteriu . n (n este numarul de locuri). Ele influenteaza deci atit sistemul de partide (multi sau bi partidism) cit si natura guvernului (majoritar sau de coalitie). se obtine o cifra numita coeficient electoral. Reprezentarea apropiata (la nivel de circumscriptie). Daca consideram amploarea circumscriptiei. anasamblul voturilor valabile pe plan national se divide la numarul total de mandate pe plan national . dar el da nastere la alte moduri de scrutin. Pentru repartizarea locurilor se procedeaza in doua etape. O reforma electorala poate determina influenta politica a unui partid sau chiar existenta lui. Partidul care obtine media cea mai importanta obtine locul adaugat care nu mai este fictiv. A doua formula este cea a repartitiei dupa metoda celei mai mari medii. Prima metoda este repartitia dupa metoda restului cel mai mare care este cea mai simpla. Fiecarei circumscriptii ii corespunde un numar de locuri. In acest caz teritoriul este decupat in mai multe circumscriptii in care partidele isi prezinta liste. 3. In practica este o metoda de repartitie a locurilor in reprezentarea apropiata. Ea nu se aplica alegerilor prezidentiale. suma locurilor din circumscriptii corespunde nr. ca de exmeplu metoda Hondt care da aceleasi rezultate cu reprezentarea proportionala cu atribuirea de locuri celei mai mari medii. Trebuie deci gasita o metoda pentru repartizarea mandatelor ramase pe baza voturilor care ramin si pot fi utilizate de fiecare partid. In primul rind. Dar poate fi si plurinominal atunci cind se voteaza o lista de condidati. Functioneaza dupa urmatorul principiul : in fiecare circumscriptie calculul pentru repartitia locurilor nu este exact si ramin locuri neatribuite si voturi neutilizate de catre partide. Reprezentarea proportionala este in mod necesar un scrutin de liste. Cele doua metode de repartitie proportionala sint cele mai cunoscute. In prima etapa se calculeaza coeficientul (citul) si se impart voturile obtinute de fiecare partid la acest coeficient electoral. Reprezentare integrala se aplica atunci cind ansamblul tarii constituie o singura circumscriptie si cind partidele prezinta liste nationale. Este in general uninominal adica in fiecare circumscriptie electorala alegatorii desemneaza un ales. Se 65 . Prin acest scrutin compozitia parlamentului reflecta sensibilitatile politice ale populatiei. proportional si mixt. scrutinul poate fi cu majoritate absoluta (cind nu sint decit doi candidati ca de exemplu in cazul alegerilor prezidentiale) sau relativa (cind se prezinta mai multi candidati. Exista mai multe modalitati de reprezentare proportionala in functie de modul de repartitie a locurilor si amploarea circumscriptiei. Scrutinul majoritar este modul de scrutin in care este ales candidatul care obtine cele mai multe voturi. sufragiile votantilor intre partide sau candidati. In al doilea tur. Aceasta se deruleaza in 2 etape. Pentru repartitia locurilor ramase se atribuie un loc fictiv fiecarei liste si se imparte numarul de voturi ale listei la acest numar majorat. In scrutinul cu majoritate absoluta candidatul trebuie sa obtina mai mult de 50% din voturi pentru a fi ales. Daca nici un candidat nu a obtinut majoritatea absoluta in primul tur. Ca si la reprezentarea integrala. fie alegatorii pot modifica listele care li se propun.modul de repartitie a locurilor . ca de exemplu in cazul alegerilor municipale sau legislative). Locurile ramase sint atribuite partidelor care au numarul cel mai important de voturi neutilizate pina la epuizarea locurilor. Exista trei moduri de scrutin – majoritar. cu ocazia alegerilor. se calculeaza un coeficient electoral pentru fierare circumscriptie si se procedeaza la repartitia locurilor. Scrutinul majoritar variaza dupa cum este cu majoritate relativa sau absoluta. Pentru a oobtine repartitorul. fiecare partid obtine numarul de locuri care corespunde raportului dintre numarul de voturi obtinute de el si coeficientul electoral. se organizeaza al doilea tur. Apoi. In scrutinul cu majoritate relativa este declarat ales candidatul care a obtinut cele mai multe voturi in primul tur. dar mai exista si alte metode. national de locuri in parlament. Prima etapa este identica celei de la metoda precedenta : se calculeaza coeficientul (citul) electoral si prima repartitie a locurilor. dar nu foloseste un coeficient electoral ci un repartitor. distingem intre reprezentarea proportionala integrala si apropiata. se imparte rezultatul obtinut de fiecare partid la 1.regului prin care se repartizeaza.nu este numai o metoda de repartitie a locurilor. dar se potriveste perfect alegerilor legislative care pun in joc un numar mare de locuri. In acest caz se poate opta fie pentru o lista blocata impunind alegatorilor sa voteze in bloc lista asa cum este ea constituita de partid.

ca in cazul Frantei. se intimpla ca nici un partid sa nu fie destul de puternic pentru a forma singur un guvern majoritar. Alegatorii pot vota cu candidatii preferati. scrutinul proportional impune adesea guverne de coalitie. O analiza a sistemelor electorale si a efectelor lor asupra numarului de partide pe cazul tarilor postcomuniste a pus in evidenta rezulate interesante. pentru ca pe de-o parte le impiedica sa joace pe aliante electorale pentru a-si negocia sprijinul pentru marile partide si pe alta parte alegatorii tind sa voteze util si sa nu-si risipeasca voturile. ceea ce e greu cu scrutinul majoritar.claseaza rezultatele obtinute de diferitele liste in ordine descrescatoare pina la concurenta numarului de locuri. chiar daca este mic. In scrutinul mixt echilibrat. scrutinul proportional conduce la o mai mare limitare a numarului de partide decit scrutinul uninominal. Situatiile de bipartidism sau de multipartidism. natura insasi a sistemului politic este afectata de modul de scrutin adoptat. Se obtine apoi numarul de locuri care se atribuie fiecarei liste divizind numarul de voturi obtinute la repartitor. proportional cu voturile pe care le-au obtinut. In consecinta. unul din marile partide formeaza in general singur guvernul. risca sa-si disperseze votul si sa favorizeza candidatul pe care ei nu vor sa-l aleaga. In scrutinul mixt cu dominanta proportionala repartizarea locurilor se face proportional cu voturile obtinute de fiecare lista (aspect proportional) dar cu „o prima ptr majoritatea absoluta”. A doua cauza structurala in sensul ca acest mod de scrutin nu implica formarea de aliante electorale. In primul tur alegatorii tind sa voteze pentru partidul agreat. Scrutinul proportional este si mai favorabil multipartidismului. Aceste aliante asigura supravietuirea micilor partide care-si pot negocia sprijinul contra unei partcipari la guvernare. In scrutinul mixt cu dominanta majoritara exista mai multe posibilitati. Rezultatul care corespunde cifrerei n este repartitorul. desi criticata. chiar si cele mici. ca si cea a guvernelor majoritare sau de coalitie nu pot fi intelese daca nu cunoastem modul de scrutin care le impune sau le impiedica. acest partid poate face alianta electorala cu unul din partidele ramase in cursa. Desi cercetatorii care lucraza in domeniul studiilor electorale cred ca in general scrutinul uninominal majoritar tinde sa reduca mai mult numarul de partide politice decit cel proportional. contributia lui Duverger. Electorul voteaza de fiecare data mai multi candidati dar locul este ocupat de cei care ajung in frunte. multe partide mici se pot constitui sau pot subzista. ele au o componenta majoritara si una proportionala iar posibilitatile de combinatie sint considerabile. analiza contextului ex-comunist arata ca intr-o situatie de slaba dezvoltare a partidelor. Sisteme electorale mixte Constituie o a treia categorie de moduri de scrutin. Astfel. Acest sistem implica sistemul „cistigatorul ia tot”. este inca de referinta. mixt cu dominanta proportionala si sistemul echilibrat. scrutin majoritar duce la distorsiuni importante intre numarul de locuri si numarul de voturi obtinute. ceea ce contrazice ipotezele initiale. Sintem deci ddeparte de scrutinul majoritar. chiar daca in turul doi. Din acest punct de vedere. In masura in care conduce adesea la o fragmentare a reprezentarii intre multe partide. Scrutinul majoritar cu doua tururi favorizeaza multipartidismul si aliantele electorale. adica daca un partid sau o coalitie obtin majoritatea absoluta. De altfel. Se pot degaja totusi trei tendinte : sistemul mixt cu dominanta majoritara. el ia totalitatea locurilor din circumscriptie. Daca nu se fixeaza nici un prag (de exemplu 5%) care sa fie luat in calcul pentru repartitie. Alegatorii se indreapta catre marile partide pentru ca nu exista decit un tur pentru a se exprima si daca voteaza pentru candidatul preferat. Consecinta este ca acest scrutin favorizeaza de semenea guvernarea majoritara. Apoi. Astfel. scrutinul cu un tur favorizeaza crearea unui sistem biratizan ca in Marea Britanie. Scrutinul cu un tur (majoritate relativa) este adesea necrutator cu partidele mici. Impactul modurilor de scrutin asupra sistemului de partide Modul de scrutin influenteaza sistemul de partide si tipul de guvern care rezulta din alegeri. Retinem ca votul este majoritar la un tur dar se face in circumscriptii care au mai multe locuri. in cazul cel mai simplu se procedeaza astfel : se imparte numarul de locuri in doua. Dar rezultatul depinde de faptul daca scrutinul este cu un tur dau doua tururi. o parte din locuri este atribuita scrutinului uninominal majoritar cu un tur in circumscriptiile prevazute pentru asta si o alta parte a locurilor este atribuita reprezentarii proportionala la scutinul pe lista. Un prim motiv este de natura cantitativa pentru ca asigura multiplicarea partidelor din cauza principiului de repartitie a locurilor intre partide. dar care nu are sanse. 66 . Asa cum numele lor o arata. Doua cauze explica aceasta situatie.

care sint tipurile de regim democratic si particularitatile lor esentiale Definiti si caracterizati principalele tipuri de partide politice Discutati fenomenul de criza a democratiei Care sint tipurile de sisteme partizane Care sint modurile de scrutin si care este impactul lor asupra sistemului de partide 67 .Activitati individuale de verificare a cunostintelor :       Definiti Statul modern. formele si tipurile de Stat Ce este regimul politic.

Acest text fundamenteaza relatiile dintre Stat si societate. deci in general modelul raporturilor Stat / societate care ilustreaza modelul tocquevillian al unui Stat slab si o societate puternica. prin „bureaucracy” sau „civil service”. si care ia tot mai mare importanta (in special pe paln local). Este deci vorba de o centralizare sub aparenta federalismului. comunitati locale). Astfel : • Puterea de a crea o administratie nu este atribuita Congresului • administratia americana are puteri mai intinse. patronajul ramine un element constitutiv al sistemului. In ciuda acestui fapt se remarca dezvoltarea adminstratiei federale si a misiunilor ei. in sensul francez al cuvintului. rolul grupurilor de interes. aceste comisii fiind o negatie a principiului separarii puterilor. State federate. Ea este carta fundamentala. chiar daca un sistem al functiei publice a fost pus in practica. comisii) • exista in plus mari comisii independente cu putere reglementara (executiva sau judiciara). Traducem in general termenul „administratie”. c) protejarea libertatii si lupta contra arbitrariului Trasaturile generale ale administratiei : 1) Centralizarea administrativa. Dar aditia acestor fragmente formeaza un tot foarte puternic care este Statul federal. Se refera la repartizarea puterilor intre sistemul federal si sistemul de state federate . aceasta administratie federala este dublata in fiecare Stat de o administratie locala complet autonoma in raport cu administratia centrala. pluralista. 3) Un statut al functiei publice foarte diferit de echivalentele sale europene. Constitutia americana (scrisa in 1787 si ratificata in 1791) are la baza citeva principii care au influentat dezvoltarea institutionala a acestei tari. Separarea si echilibrul puterilor sint conditiile libertatii indivizilor. mai vizibile si mai reale decit in Europa. ea nu depinde decit de autoritatile Statelor federate • pentru probleme particulare exista o multitudine de organisme (birouri. b) un Stat national si un Stat federal. Principiile constitutionale sint : a) separarea puterilor si relatiile lor reciproce. Ne referim deci la Statul american ca la un Stat slab pentru ca puterea politica este fragmentata. In al doilea rind. Cauza acestei fragmentari este vointa de a evita monopolizarea autoritatii. Constitutia americana nu face decit putine referiri si numai in mod indirect la administratie (organizatie si rol). 5) Alte particularitati ale contextului american au influentat caracteristicile administratiei : raportul Stat / piata (care face parte din societatea civila). oficii. termenul administratie semnifica guvernare : vorbim de exemplu de administratia Obama sau Clinton. puterea este difuza. Exista o diviziune a puterilor: diviziunea orizontala (executiv. intre guvernanti si guvernati. impiedicind exercitarea arbitrariului puterii . Aceste comisii executa un anumit control asupra deciziilor puterii executive. judiciar) si cea verticala (Stat federal. agentii.Modulul 7 – Modele empirice de organizare a raportului politica / administrtaie Modelul american In engleza. ea participa in mod mai direct la elaborarea politicilor publice • mai mult. importanta reglementarii si a controalelor birocratice. care exista in ciuda faptului ca Statul este mai putin puternic si mai putin omniprezent decit in alte democratii occidentale 2) Statul este fragmentat. relatiile dintre diferite puteri. Exista o mulitudine de fragmente de putere. legislativ. Caracteristicile particulare ale administratiei americane : Trei aspecte caracterizeaza in mod special administratia americana: In primul rind. administratia. 4) Dezvoltarea Statului providenta nu a atins niciodata in Statele Unite amploarea pe care a cunoscut-o in Europa. pluralista. in special la 68 .

ideea ca un bun gestionar este eficace. pilier ideologic al sistemului. o mare neincredere fata de administratie. La nivel etatic (al statelor federate). dupa avizul si aprobarea Senatului. civil / militar Este o alta caracteristica a administratiei americane in domeniul recrutarii inaltilor responsabili. 2. In timp ce functionarii de la acest nivel reprezentau 62% din totalul functionarilor americani in 1952. Ministerul apararii angajeaza cel mai mare numar de functionari civili (aproximativ 35% din totalul functionarilor federali. prin experienta istorica. Cu toate acestea. temindu-se ca aceasta sa nu se constituie intr-o birocratie autonoma si in consecinta incontrolabila. acest procentaj a atins 82% in 1984. La nivelul colectivitatilor locale. Aceasta conceptie este simbolizata prin formula : ceea ce este bun pentru General Motors este bun pentru US si invers. Interpenetrarea public / privat. Ea este pe cale de a se centraliza dar administratia nationala functioneaza totusi in simbioza cu nivelele inferioare cu care ea nu este in relatie ierarhica. cele doua fiind putin diferentiate. Acest sistem are avantajul ca a democratizat o administratie care era pina 69 . Acesta din urma este o caracteristica originala a serviciului public american. In sfirsit. minsitrii. cind. Administratia locala este supusa principiului tipic americam: controlul direct al functionarilor. B. Atunci cind administratiile se afla in fata unor interese contradictorii. astfel ca cei care au lucrat in sistemul privat sint recrutati ca inalti functionari . in special cu ocazia schimbarilor de majoritate politica. Sistemul de recrutare Se realizeaza conform cu doua sisteme care coexista fara sa se echilibreze: meritocratia si sistemul de patronaj. judecatorii Curtii supreme si alti inalti functionari ai SUA. Organizarea administratiei Functionarii civili a) Numarul functionarilor este de aproximativ 20 milioane in anii 90 (unul pentru 15 locuitori). Acest sistem va fi modul de recrutare unic in sistemul american. La nivel subnational (al statelor federate si la nivel local). nu depinde de o singura autoritate. care este foarte raspindit in SUA) . la sfirsitul anilor 90). nivelele inferioare urmeaza orientarile si regulile definite de administratia centrala. 1. conceptia despre interesul general si cel privat. Promovarea intereselor anumitor sectoare economice este adesea atit de directa incit structurile administrative pot sa para din multe pun cte de vedere ca o prelungire directa a aparatelor marilor intreprinderi private. Aceasta interdependenta originala se explica prin : mobilitatea carierelor (du-te vino intre administratie si afaceri private. La nivel federal. Ideea principala care este sta la baza sistemului de recrutare este urmatoarea : functionarul nu este titularul postului sau. Modelul de recrutare si statutul functionarilor A. Numirea 1) „spoil system” – se aplica din 1801.nivel federal. ci cel putin de doua : de executiv si legislativ. Americaii au. odata cu intrarea sa in functiune. rotatia personalului este regula. consulii. Aceasta fuziune strinsa intre aparatele Statului si afacerile private nu se reduce la schimburi de persoane. ceea ce ar fi opusul unei democratii eficiente. A fost debutul „patronajului”. proportia lor in raport cu populatia este in constanta diminuare. adminsitratia federala este organizata in mai multe nivele care tin de responsabili diferiti. b) recrutarea functionarilor Presedintele are atributia de a propune. si apoi. interventiile lor se reduc adesea la a alege intre mai multe „lobbies” in functie de greutatea lor respectiva. Jefferson a inlocuit functionarii prin prietenii politici. cresterea a fost spectaculoasa (s-a triplat intre 1952 si 1984). functionarii reprezinta 59% din total. functionarii rerezinta 44% din total in domeniul educatiei si 18% in serviciile de sanatate. de a numi ambasadorii.

ai FBI. Revocarea Catre sfirsitul secolului al XVIIIlea. urmind traditia patronajului si priveste aproximativ 10% sau mai putin din functionarii federali. asa incit majoritatea functionarilor etatici si locali sint recrutai si promovati in functie de competenta si nu dupa criterii de cativism politic. functionarii numiti conform principiilor de „spoil system”. adica dupa criterii politice. inalti functionari din posturi de directie si consilierii Presedintelui. reforma administratiei a impus modelul meritului. Acest sistem este aici inradacinat de decenii. reforma a avut consecinte numai asupra a 10% din functionarii federali. Astfel. functionarii numiti dupa procedura constitutionala (deci de catre Congres). Acest sistem este direct gestionat de Biroul de management al Personalului. nu sint in mod necesar revocabili dupa dorinta Presedintelui. Ca urmare. care putea astfel sa controleze cariera functionarilor. Acest sistem de patronaj prezidential este diferit de sistemul european : in Franta. si politicienii atasati vechiului sistem bazat pe numirea amicilor politici in administratie. functia publica (civil service system) se mai numeste „competitive service”. medicii din sistemul de sanatate publica. Recrutarea este prin consurs sau urmind criterii de recrutare prestabilite. Aceasta practica a provocat o lunga dezbatere in sinul Congresului. Aceaste garantii se aplica din 1883 cind a avut loc reforma sistemului administrativ. Revocarea de catre Presedinte se aplica functionarilor superiori (agenti sau angajati ai guvernului care sint numiti dupa procedura constitutionala). numiti pentru un mandat. puteau fi revocati de catre Presedinte. vorbim de sistem de patronaj atunci cind acest fenomen se manifesta in mod continuu in timp. Diferentele ideologice intre republicani si democrati fiind relativ mai putin importante. nu este rara situatia sa vedem un acelasi om raminind in sinul guvernului sub presedinti apartinind celor doua partide concurente. 2. Aceasta putere de revocare de catre Presedinte. ceea ce este cazul SUA. de asemenea. c) Functia publica La nivel federal 1. si cu intirziere. De asemenea se refera la posturi onorifice sau temporare care formeaza anturajul Presedintelui. 3. ineficace. 2) sistemul de merit . Incepind cu 1883. cu avizul si consimtamintul Senatului. Ea cuprinde aproximativ 60% din functionarii federali.functia publica speciala (sau prin exceptie) Functioneaza dupa sistemul de merit si priveste aproximativ 30% din functionarii federali (functionari ai postei. sint ianmovibili pe durata mandatului. La inceput. ambasadori. Acest fenomen care consta in plasarea in toate posturile cheie ale Statului a unui personal „conform” din punct de vedere politic este relativ recent in sistemul francez. Presedintele exercita o putere reala asupra orientarilor administratiei. De exemplu. nivelele subnatioanle au urmat modelul federal. Totusi. a ramas mereu un punct de discordie in raporturile dintre Presedinte si Congres. Angajatii ordinari beneficiaza de a ampla garantie a locului de munca. Presedintele este autorizat sa creasca numerul lor prin decret. In schmb. 90% din functionarii federali sint administrati prin sistemul de merit. admiratori ai calitatilor administratiei germane si care vroiau o functie publica recrutata si promovata prin concurs si beneficiind de securitatea locului de munca. rotatiile fiind prea frecvente. functia publica in afara regulilor Este vorba de agentii administrativi numiti in afara concursului in functie de criterii politice. Acestia sint numiti de Presedinte. consecinta va fi o functie publica care va deveni din ce in ce mai corupta si. Presedintele isi alege adjunctii si ministrii si poate deplasa inaltii functionari. functionarii departamentului de Stat). Se refera la posturi importante: ministrii. Se refera la posturi de functionari medii sau inalti.atunci aristocratica. Actualmente. comisiile independente cu putere reglementara. chiar daca a fost adoptata.Adoptarea acestui sistem a constituit miza dezbaterilor care au avut loc la sfirsitul secolului al XIX-lea intre reformatori. Cu toate acestea. 70 .

Insa la nivelul colectivitatilor locale sistemul de patronaj domina larg. adica posturi care daca ar fi fost politizate ar putea sa aduca avantaje financiare detinatorilor lor. se caracterizeaza printr-o anumita flexibilitate. Drepturi sindicale Sindicalismul (introdus in 1912) progreseaza in rindurile functiei publice. in principal posturi legate de aplicarea legilor fiscale. si in acest caz este vorba de o intreaga categorie de conducatori care doresc sa-si conserve puterea. pentru functionari. Stanford) intr-o proportie comparabila cu recrutarea in marile scoli din Franta. Astazi se estimeaza ca in 35 de state se aplica sistemul meritocratic. ca in statul federal. cu deosebire la nivel local. Cu toate acestea exista restrictii: daca convingerile politice private ale unui functionar afecteaza felul in care isi indeplineste indatoririle publice. Se estimeaza ca peste jumatate din functionarii locali au obtinut garantii ale functiei publice. in ansamblu. Administratia americana mentine contacte cu universitatile si se intereseaza de organizarea studiilor iar marile agentii federale (CIA) recruteaza in mod oficial candidati in timpul congreselor Asociatiilor de stiinte politice. drepturile sale de a-si exprima opiniile trebuie sa cedeze in fata interesului general. cea mai mare parte a universitatilor au sectii administrative specializate (scoli de administratie publica) care joaca acelasi rol ca al unui institut de formatie permanenta pentru inaltii functionari. se impune prudenta in exprimarea publica a opiniilor politice. Chiar la nivel local practica concedierii intr-un sistem de patronaj este considerata anti-constitutionala. marxism). Corpul de inalti functionari (Senior Executive Service) a fost creat in 1978 prin reforma administratiei Regrupeaza in general functionari de cariera a caror numire nu cere consimtamintul Senatului. mobilitate a ministrilor. in schimbul unor avantaje financiare specifice. Profesorii si functionarii colectivitatilor locale sint cei 71 . Semnificatia acestor posturi : sint detinute in mod ne-partizan . In stabilimentele care primesc subventii federale se aplica programe in favoarea minoritatilor. d) Personal Functionarii federali sint femei in proportie de 65% si peste 90% barbati pentru inaltii functionari. posturi onorifice. in declin incepind cu anii 70. chiar in Statele care au abandonat total paronajul (California) s-au creat. Aceasta dubla calificare este caracteristica sistemuluia merican si constituie una din originalitatile sale. 84% sint cols blancs.In SUA. Ne amintim in acest sens “Procesul maimutelor” cind a fost acuzata teoria evolutionista. in special in invatamint. se situeaza intre conducerea politica a administratiei si functionarii obisnuiti . 2. in timp ce sindicalismul este. Acestea sint posturi sensibile. Dar. 4. Garantii 1. insa chiar si astazi exista numeroase districte scolare in care este interzisa predarea evolutionismului sau a altor discipline de “umanism secular” (evolutionism. clientelismul este utilizat atit intr-un mod personal (fiecare detinator de autoritate ar vrea sa se mentina la putere) cit si colectiv. Aproximativ 40% din aceste posturi sint de cariera. Formatie In SUA nu exista scoli nationale nici institutii regionale de administratie organizate de puterea publica. Locuri de munca In acest domeniu exista garantii minimale. dar ocupa posturi in de nivel inferioar. reprezinta un compromis intre respectul neutralitatii politice si patronaj . Titularii posturilor de inalt nivel sint absolventi ai celor mai prestigioase universitati (Yale. Din 1912 exista o lege care da functionarilor federali garantii contra unei revocari arbitrare. Membrii minoritatilor reprezinta aproximativ 20% din efectivele totale. Nivele subnationale Regimul de merit a progresat in sistemele sub-nationale dar cu decenii intirziere in raport cu sistemul federal. Harvard. chiar daca a diminuat. conform principiului discriminarii pozitive. Deci. Aceste posturi sint rezervate agentilor de cariera si depolitizarea este asigurata din punct de vedere institutional. Totusi.

intreprinderile (stabilimente) publice si comisiile consultative. Cea mai mare parte au fost create intre 1887 si 1920. perversiunile sexuale. a) drepturi politice Neutralitatea politica pentru functionarii federali a fost impusa inca din 1883. In prezent. Exemple de astfel de comisii : Comisia maritima federala care reglementeaza transportul maritim. 1. Comisia pentru Comert federal. dar variate de la o comisie la alta si care pot atinge 14 ani in cazul Comisiei Rezervei Federale.mai sindicalizati. Astazi sint in numar de 8 si ele controleaza pietele bursiere. Comisarii sint numiti pentru mandate fixe. La nivelul Statelor exista o structura ministeriala comparabila (dar nu pentru Ministerul apararii sau al Afacerilor externe . branse. Structura administratiei Organizare generala Organizarea administrative este foarte complicate. abuzul de alcool. sectii. Constringeri Functionarii au constringeri in special pe plan politic care nu exista in Europa. presedintele Truman a stabilit un program de verificare a loialitatii functionarilor fata de SUA printr-un decret presidential. Comisiile independente cu caracter reglementar Sint elementul cel mai puternic si cel mai autonom al administratiei federale. divizii. Mai mult. ele sint din ce in ce mai putin autonome in raport cu autoritatile multiple de tutela (federale sau locale. agentii Statului federal nu pot sa solicite sau sa primeasca cotizatii politice. toxicomania. Ministere (departamente) Sint elementul cel mai vechi si cel mai traditional al administratiei americane.000 de functionari au fost revocati in timpul « Vinatoarei de vrajitoare ». la nivelul anumitor State se mentin aceste juraminte de loialitate (in special pentru functionarii executive si judiciari). aproape jumatate din functionarii etatici si locali sint sindicalizati. comert si industrie. tulburarile mentale. b) Loialitate In 1947. In sistemul federal exista 13 ministere. domeniile de competenta se intrepatrund. Totusi. In schimb. agentiile propriu zise. finante. sectorul aeronautic etc. Aceste dispozitii au fost inasprite sub administratia Eisenhower. Comisia federala pentru energie (controleaza pretul electricitatii si gazului). Functionarii trebuie sa declare ca nu sint comunisti nici fascisti si ca nu doresc sa rastoarne guvernul US prin forta si violenta. 3. executive sau legislative). Ministerele sint organizate dupa o ierarhie piramidala : birouri (au cea mai mare autonomie). Chiar categoriile care nu au dreptul sa se sindicalizeze (politia) adera la asociatii profesionale. Cel putin 10. Din 1939 s-a interzis functionarilor federali (mai putin cei considerati “politici”. Masina guvernamentala este foarte fragmentata. c) transparenta financiara Peste 2/3 din State cer functionarilor lor sa-si declare situatia financiara. etc. al programului de lucru si conditiilor de munca. Dreptul la greva este rar autorizat (si penalizat) dar sindicatele au dreptul sa intre in negocieri colective in domeniul salariilor. Din 1976 s-a renuntat la verificarea loialitaii politice a functionarilor federali. Printre aceste agentii cele mai importante sint comisiile independente cu caracter de reglementare. relatiile de munca. Ei sint alesi cu avizul si consimtamintul Senatului de catre 72 . Comisia nationala pentru relatii de munca. dar exista in fiecare Stat federat un minister al inchisorilor (de corectie). 2. Din 1978 chiar la nivel federal sa impus o astfel de procedura. Agentii federale si etatice Exemple de agentii : pentru comunicatii. S-a adaugat comportamentul imoral. numiti in posturi de conducere de catre Presedinte) sa paricipe activ la organizatii politice sau in campanii electorale. Nu au echivalent la nivelul Statelor. exista state (Indiana) unde functionarii trebuie sa verse « voluntar » 2% dinsalariul lor partidului care i-a numit.

In principiu ei trebuie sa dispuna de o totala independenta fata de decidentii politici si economici. Ele sint numeroase la nivel federal (agentii federale care sint aproximativ 40) si mai numeroase inca la nivelul Statelor. Astfel. birouri. Administratia centrala si servicii externe Sint antene federale in teritoriu si legate direct de Washington. Sint organisme intermediare privilegiate intre administratie si grupurile de interes cel mai bine organizate. Dar in realitate presiunile legislativului si executivului sint frecvente. La nivel federal sint sub autoritatea unui ministru (exceptie face Export – Impoert Bank care depinde de Presedinte). cai ferate. spre deosebire de membrii comisiilor independente cu puteri reglementare (a caror responsabili sint numiti de executiv. Membrii lor sint numiti de Presedinte sau ministri. tribunalele judiciare sint cele care decid validitatea deciziilor lor. Aceasta arata tendinta de intarire a centralizarii deciziilor in favoarea Washington-ului si a executivului. Sint in numar de 1400 la nivel federal. Sint in numar de aproximativ 80 cu o mare varietate de statut. De asemenea. Sint putin diferite. In acelasi timp. dar sint mai autonome decit serviciile ministeriale. comert). autoritatile federale si etatice care sint propietarii acestor intreprinderi sint antreprenori puternici. Relatiile administratiei cu politica in sistemul american 73 . Puterea comisarilor este considerabila : ei pot sa controleze domenii intregi ale economiei ai dispun de puteri reglementare. gradini publice etc. procedura de numire a responsabililor este un alt mijloc de a-i verifica. Deci se bucura de autonomie relativa. Se constata ca acesti responsabili sint strins asociati industriilor pe care trebuie sa le supervizeze. ofera servicii financiare (imprumuturi si asigurari) sectorului privat (industrie. cit priveste misiunea. Nu sint independente de executiv care numeste responsabilii lor si care poate sa-i revoce. prin controlul bugetar exercitat asupra comisarilor se diminueaza autoritatea si autonomia acestora. dar fara a putea fi revocati de acesta). puterea lor este afectata de faptul ca aceste comisii nu dispun de mijloace de constringere: in ultima instanta. agricultura. Rolul lor nu este numai de control al exercutarii programelor federale. oficii. Sint controlate financiar de puterea publica. Astfel. transport in comun. In principiu sint structuri temporare.Presedinte care trebuie sa respecte un anumit echilibru partizan. Comisii consultative Sint puse in practica de catre executiv pentru a obtine sprijinul lor in favoarea deciziilor administratiei. Sint entitati publice dependente de Stat dar care au personalitate morala. ceea ce-i face dependenti fata de cei care iau deciziile (Presedintie si Congres). apa si gaz. comisii. Agentiile Agentia este un termen generic care desemneaza atit agentiile sau consiliile (boards). Stabilimente (intreprinderi) publice Genereaza activitati care tin de sectorul privat. De exemplu. emisiuni de radio si televiziune. de ministere care sint pilierele administratiei. 3. Sint conduse de un consiliu de administratie numit de Presedinte (sau guvern) sau de un ministru. Sint servicii exerioare administratiei federale care au rol de relee teritoriale (regionale) pentru toate agentiile federale. ci si de elaborare a programelor din zonele lor. Intreprinderile publice construiesc si gestioneaza opere de arta. au utilizatori care platesc serviciile si nu administrati. legaturile cu lumea afacerilor diminueaza sensibilitatea lor fata de interesul general. conform principiului de patronaj cel mai clasic. Personalul lor face parte din functia publica. Aproximativ 87% din functionarii federali apartin acestor servicii. existenta lor legala fiind diferita de cea a Statului. create pentru depasirea conflictelor politice si prea partizane. Ele poduc electricitate. porturi si aeroporturi. Este vorba deci de o interventie publica in domeniul privat.

mai exact din 1933. putem spune ca este un model de fuziune a administratiei cu politicul Principiul separarii Separarea (adica non-confuzia instantelor politice si administrative) implica existenta de relatii de dominatie slabe intre politic si administratie. Formatia lor indelungata. Din 1953 situatia s-a schimbat : alternanta regulata si relativ rapida a partidelor la putere a crescut neincrederea fata de functia publica a precedentei legislaturi. Impotriva acestor tendinte se aplica strategii care vizeaza asigurarea unui mai bun respect al principiului separarii. In timpul perioadei New Deal functionarii de cariera au intrat in administratie. expertiza. este in imposibilitatea de a-si impune autoritatea asupra administratiei pe care trebuie s-o controleze. cu cit exista relatii de dominare marcate. 1) Strategii ale administratiei Aceste strategii au ca obiectiv sa revendice contra Presedintelui neutralitatea administratiei fata de puterea politica. Nu exista subordonare nici separare (sistemul de patronaj este parte integranta din imaginea traditionala a administratiei SUA). dominatie care este intarita prin legaturi de dominatie politica care permite multiplicarea numirilor de agenti politici in posturi politice.Modelul SUA nu poate fi usor identificat cu modelul occidental fondat pe principiile separarii si subordonarii. inaltii functionari ai administratiei americane nu sint in post mai mult de 22 luni. recursul la aceste pozitii este mai putin necesar. din aceasta cauza. istoria raporturilor intre administratie si politica se explica in mare masura prin oscilatia intre doi poli : pe de-o parte reducerea dominatiei (deci intarirea separarii) administratiei in raport cu politicul si pe de alta parte consolidarea separarii in cadrul administratiei (intre nivele ierarhice). in aceasta perioada administratia apartinind. Un exemplu de astfel de situatie este intervalul cuprins intre 1933 si 1952 (prima prezidenta a lui Roosevelt si al 2-lea mandat al lui Truman). A existat astfel o puternica subordonare a administratiei fata de politic (mai exact fata de un partid). S-a procedat astfel la inlocuirea functionarilor de cariera prin functionari politici alesi din afara administratiei si a caror experienta anterioara in administratia federala era in general scazuta. Este o forma de guvernare caracterizata printr-o mare mobilitate si care. agenti din exterior) fata de propria administratie ». banuita de supunere. In medie. In SUA. Trebuie sa spunem de asemenea ca o separare absoluta nu este de conceput decit cu riscul paraliziei aparatului de stat. au permis construirea unei administratii compusa in mare parte din functionari de cariera. In felul acesta. Este deci o situatie de dominatie institutionala a administratiei de catre politic. Aceste strategii birocratice sint organizate in mod autonom de catre birouri si adesea cu ajutorul Congresului. paradoxal. In acelasi timp. adica de catre functionarii politici. de subordonare. Aceasta mare instabilitate este agravata de ruptura frecventa a legaturilor de colaborare existente intre superiorii si subordonatii ierarhici din cauza frecventei plecarilor sau demisiilor inaltilor functionari. birourile apar 74 . Am vazut ca Presedintele (seful executivului) isi subordoneaza administratia prin intermediul posturilor politice. Astfel. acestia ocupind la inceputul anilor 50 cele mai inalte posturi ale ierarhiei administrative. Altfel spus. Insa pe masura ce acelasi partid ramine mai mult timp la putere. puterea prezidentiala se vede constrinsa sa multiplice acest tip de numiri (politice) chiar si pentru posturi situate relativ jos in ierarhia administrativa. experienta. cu atit separarea este slaba. subordonarea administratiei fata de puterea politica in general a diminuat pentru ca ea era asigurata (exercitata) de o functie publica de cariera. chiar in posturile « politice » la care au acces totusi cu acordul presedintelui. fata de partidul advers. Deci timp de doua decenii Partidul democrat a fost la putere. la toate nivelele. Sau. Specialistii au calificat aceasta forma de administratie ca fiind o « Guvernarea de catre cei straini (outsiders. Sint in mod esential puse in practica de functionarii insisi. Aceste relatii de dominatie a unei instante de catre alta este cu atit mai mare atunci cind dominatiei puterii guvernamentale asupra administratiei se adauga dominatia politica a partidelor asupra administratiei. acestui partid.

o caracteristica a sistemului american consta in situatie de intrepatrundere strinsa a personalului politic si administrativ si de ne-subordonare. ca si acestia. corp de inalti functionari. Aceasta « tripla alianta » intre functionarii de cariera. Este o diferenta importanta in raport cu modelul occidental. limitind dominatia politicului asupra administratiei pentru ca exclude anumite pozitii din spoil system. care au vocatia sa ocupe « pozitii de cariera » in timp ce agentii care ocupa posturi de « noncariera » sint recrutati liber de catre Presedinte sau de catre Sefii departamentelor ministeriale. Deci. quasi-totalitatea agentilor federali tin de o administratie de cariera. ca unul din mijloacele de a asigura si chiar de a intari subordonarea administratiei fata de puterea politica prezidentiala. A fost mai exact o tentativa de a impune principiul separarii care nu exista in relatiile politica / administratie in SUA. Legea din 1978 care a creat SES (pozitii de cariera) stabileste pentru aceste posturi principiul nonconfuziei intre instantele administrative si politice. intre cei doi exista un numar important de agenti (de la 7 la 10. Posturile in administratie ar trebuie sa fie ocupate pe baza unor consideratii politice si nu in functie de meritele personale si obiectivele candidatilor. In strategia lor. inaltii functionari care se afla in virful ierarhiei (sefi de agentii si principalii lor subordonati) care ocupa posturi exclusiv politice (deci pozitii de non-cariera) .tin aproape exclusiv de administratia de cariera . 2) a doua se refera la statutul agentilor insisi – agenti de cariera recrutati pe baza sistemului de merit. cu sau fara consimtamintul necesar al Senatului. administratia SUA este in intregime fondata pe o dubla distinctie care nu coincide de loc. Am vazut ca totusi sistemul de merit este larg raspindit : actualmente. 1) prima se refera la statutul posturilor si face distinctie intre pozitiile de cariera (in principiu nu pot fi ocupate decit de functionari de cariera) si pozitii de « non-cariera » (pozitii politice sau de exceptie) . 75 . dar regasim trasaturi care o apropie de acest model. Cu toate acestea.000) care formeaza un corp inextricabil de politica si administratie. apartin unui sistem care leaga puterea lor de vechimea in functie . Secretarii de Stat.ca structuri de rezistenta fata de autoritatea prezidentiala. poate sa amorseze o miscare de separare a administratiei fata de politic 1) Strategii prezidentiale care asigura Presedintelui subordonarea administratiei fata de autoritatea lui – nu se limiteaza la strategii de comandament Ele pot sa fie si strategii de tranzactie adica politici de sanctiune sau de recompensa a birourilor. birourile incearca sa cistige sprijinul Congresului sau al grupurilor de interes pentru a-si apara mai bine revendicarile in fata Presedintelui. Un exemplu a fost chiar crearea Serviciului Executivului Superior. legislatori si lobbisti se explica astfel prin convergenta intereselor lor : a) functionarii de cariera (pina la al 13-lea rang) sint in conflict cu functionarii politici care blocheaza posturile la virf . b) membrii influenti al Comitetelor Congresului au adesea aceleasi origini sociale si universitare ca functionarii. Exista o scara de 18 nivele : agentii de la gradul 1 la 12 . c) cit priveste grupurile de interes. incercind in primul rind sa sa impuna sistemul de merit. Principiul de subordonare Sistemul american este un sistem de recrutare a functionarilor bazat pe ideea ca resturile merg la partidul invingator. aceleasi legaturi cu grupurile de interes ca si functionarii de cariera si. sefii departamentelor ministeriale sint tentati astfel sa-si sprijine influenta si autoritatea pe birouri. acestea gasesc in alianta lor cu administratia (care ia forma comitetelor consultative in cadrul carora ei sint asociati) posibilitatea de a-si institutionaliza accesul la centrele de decizie Se formeaza deci aliante Birouri – grupuri de interes – comitetele Congresului – care. jucind pe cartea dublei dependente a administratiei fata de Congres si Presedinte si punindu-i pe acestia unul contra altuia.

Una din caracteristicile fundamentale ale administratiei americane este absenta unei ierarhii unice care sa supuna administratia fata de puterea exectiva (adica Presedinte. Astfel. Presedintele se asigura ca administratia pune in practica politica pe care el o apara. ea a fost o tentativa de a impune principiul separarii care nu exista in relatiile politica / administratie in SUA. care in realitate se poate traduce prin absenta de dependenta. o garda pretoriana. Acesta este motivul pentru care Presedintele dezvolta strategii in scopul subordonarii administratiei si pentru a-si afirma autoritatea asupra administratiei pentru ca aceasta sa aplice politicile decise de Presedentie. Conflictul intre cele doua interpretari nu a fost niciodata transat. In afara acestor posturi de cariera exista « pozitii generale » care pot fi ocupate atit de agenti de cariera cit si de politicieni. Consitutia prevede ca puterea executiva va fi incredintata Presedintelui si de asemenea ca acesta trebuie sa vegheze la executia fidela a legilor. dimpotriva. Sau putem vorbi mai degraba de o exceptie a acestui model. dar care nu este suficienta. Deci. Mai precis. nu putem vorbi in cazul SUA de un adevarat model occidental de administratie. Intr-adevar. adica toate posturile care nu tin de sistemul de cariera sau de merit. legea din 1978 conduce la un paradox : 1) intareste autoritatea prezidentiala 2) dar in acelasi timp incearca sa puna bazele unei mai bune separari. Presedintele dispune de asemenea de alte relee in sinul departamentelor ministeriale si ale agentiilor guvernamentale si aceste structuri sint inaltii functionari pe care fiecare Presedinte si-i recruteaza cu ajutorul anturajului sau. au putere de control a accesului intreprinderilor la o anumita activitatea economica. procedeaza la toate numirile pentru posturi « politice » sau « exeptionale ». Exista astfel o dubla dependenta institutionala a administratiei. Strategiile prezidentiale care asigura subordonarea administratiei fata de autoritatea Presedintelui nu se limiteaza la strategii de comandament. asa cum am spus deja. Ele pot sa fie. au putere de fixare a tarifelor prestatiilor 76 . ai o alta care. adica proceduri informale de numire sau eliminare a candidatilor. adica politici de sanctiune sau recompensa. Aceasta practica conduce la diferite tehnici de manipulare a functiei publice. recunoaste (acorda) acest control Congresului. Aceste strategii se traduc prin punerea in posturi cheie ale administratiei a oamenilor fideli Presedintelui. Dintr-o astfel de formulare rezulta doua interpretari : o prima interpretare acorda Presedintelui controlul exclusiv si complet al actiunii departamentelor ministeriale si a administratiilor lor . el insusi supus Camerelor).care este bransa executiva a Presedentiei si care este insarcinat sa asigure controlul Departamentelor ministeriale si a Agentiilor guvernamentale. Modelul occidental de administratie se caracterizeaza de asemenea printr-o alta relatie semnificativa : intre administratie si economie. « Oamenii Presedintelui » constituie anturajul imediat al Presedintelui. Rezulta astfel o politizare a administratiei care are aspectul unui ansamblu de relatii de aservire personala a functionarului fata de Presedinte (responsabilul puterii executive). Pentru aceste posturi depolitizarea este asigurata institutional. Presedintele. Din 1978. reforma administratiei a insemnat crearea Senior Executive Service (corpul inaltilor functionari) care regrupeaza in proportie importanta functionari de cariera. Prin legea din 1978 s-a limitat dominatia politicului asupra administratiei pentru ca exclude anumite posturi din spoil system.sint administratii autonome. Acesti « oameni ai presedintelui » formeaza aparatul administrativ constituit din « Biroul executiv al Presedintelui » . In consecinta exista o dubla dependenta institutionala a administratiei fata de politic reprezentata de Presedinte si Congres. strategii de tranzactie. Exista agentii « regulatoare » . cu ajutorul asistentilor sai si al sefilor de departamente ministeriale. Separarea puterilor este o caracteristica esentiala si reala a sistemului American.Putem spune ca sintem in prezenta unui principiu de subordonare in gestatie. 1) principiul de subordonare : functia administratiei de reglare economica este asigurata in SUA. pentru moment. Se constata totusi ca nici un text nu atribuie Presedintelui nici titlul nici autoritatea de sef al executivului. Un exemplu este modificarea descrierii diferitelor posturi pentru ca Presedintele sa poata sa-si aleaga colaboratorii. in ciuda reformei din 1978. dar paradoxal pot fi considerate unul din mijloacele care asigura si chiar intaresc subordonarea administratiei fata de autoritatea Presedintelui.

oferite de aceste intreprinderi. Aceste agentii constituie elemente cheie ale administratiei economice americane. 2) principiul separarii – exista, dar situatia este mai putin evidenta. Relatiile dintre administratie si grupurile de interes sint foarte importante : existenta unei duble subordonari a numerosilor ageni ai administratiei federale care au functionat anterior in industriile sectorului care se afla sub controlul administratiei de care apartin. Ei conserva astfel legaturi sub forma de venituri sau pensii care sint varsate de catre aceste intreprinderi. Deci separarea intre sectorul administrativ si sectorul economic nu este neta.

Modelul Whitehall Sistemul englez al raporturilor politica/administratie
Acest model este o variatie a modelului de Westminster, sintagma utilizata pentru descrierea caracteristicilor de baza ale sistemului parlamentar practicat in Marea Britanie. In Marea Britanie, prin modelul de Westminster se desemneaza parlamentul iar prin Whitehall departamentul executiv. Modelul de Whitehall se numeste astfel dupa numele sediului executivului britanic, adica dupa numele strazii unde isi tine guvernul lucrarile, in timp ce modelul Westminster este numit astfel dupa partea din Londra unde se afla Parlamentul. In cladirile din Whitehall se afla birourile guvernului, aici concentrindu-se instantele superioare ale politicii britanice. Aici sint luate marile decizii politice si se adopta politicile publice. Principiile de baza ale modelului sint : partidul de guvernamint este capabil sa conduca o majoritate in Camera comunelor ; membrii guvernului sint colectiv responsabili pentru politicile guvernului ; acest model presupune disciplina de partid. In modelul de Whitehall accentul este deci pus pe relatiile dintre executiv si birocratie, in timp ce in modelul de Westminster accentul este pus pe legislativ si partide politice, si acest model este specific cazului canadian. Sinonim cu modelul de Whitehall, modelul englez este centrat pe capacitatea guvernului de a formula si implementa politici. Spre deosebire de SUA, unde politica este facuta de puterea legislativa si judiciara, in Marea Britanie politica este domeniul sferei executive. Guvernul este compus din doua tipuri de personal, care sint legate de doua tipuri de cariere: 1) Elementul dominant este compus din ministrii selectionati din rindurile partidului majoritar in Parlament, sau, daca este vorba de coalitii, din rindurile partidelor care compun coalitia. Ministrii sint politicieni de cariera. Cind ajung in posturi superioare, in cabinete, ei au deja o experienta in Parlament. 2) Al doilea element al executivului este constituit din birocratii de cariera care au rol in formularea si implementarea politicilor. Birocratii de cariera care lucreaza cu ministrii sint in general absolventi ai marilor universitati (Oxford sau Cambridge). Ei ocupa posturi de prestigiu, bine remunerate si sigure. Pentru a putea intelege actiunea si politicile guvernului britanic trebuie sa intelegem atit universul acestor agenti, birocrati si politicieni, care apartin unor domenii de activitate diferite, care evolueaza dupa logici si principii diferite, care au traiectorii diferite, dar si relatiile lor reciproce. A) Politicienii in modelul de Whaitehall Exista doua principii de baza care rezuma rolul ministrilor: responsabilitatea individuala si responsabilitatea colectiva. Din aceste doua principii rezulta o a treia caracteristica: centralitatea stilului parlamentar. 1) Responsabilitatea individuala Conform modelului de Whitehall, ministrii (si secretarii) sint responsabili pentru politicile si actiunile departamentului lor. Este doctrina responsabilitatii ministeriale. Ministrul aproba si andoseaza toate
77

actiunile ministerului sau. Departamentele sint reprezentate de ministrii in cele mai importante negocieri de politici publice. 2) Responsabilitatea colectiva (adica centralizarea deciziei colective) Este cel mai important principiu de organizare a rolului politicului. Procesul decizional este colectiv. Politicile sint colective. Acest principiu face parte din gindirea constitutionala britanica. Principiul responsabilitatii colective este o doctrina care regleaza organizarea, functionarea si practicile guvernului britanic. Aceasta doctrina contrasteaza cu practica americana si modelul european continental si el reflecta exigenta conform careia guvernul trebuie sa fie unit in sinul parlamentului ca o conditie pentru supravietuirea sa. De asemenea, acest principiu reflecta ideea conform careia, pentru ca guvernul sa lucreze efectiv si sa fie eficient, departamentele trebuie sa colaboreze si sa lucreze impreuna. Politicile trebuie sa fie rezultatul efortului colectiv, ceea ce impune necesitatea coordonarii. Pe scurt, aceasta doctrina are la baza credinta ca o buna decizie este o decizie colectiva. Relatiile dintre Primul ministru si membrii guvernului Conform modelului de Whitehall si principiului responsabilitatii colective, ideea de baza care regleaza aceste relatiile dintre Primul ministru si membrii guvernului este ca guvernul este condus in mod colectiv de ministrii si nu de Primul ministru. Astfel, in sistemul britanic, exista limitari importante ale puterii Primului ministru in conducerea guvernului. In ciuda faptului ca acesta este mai mult decit primul intre egali (primus inter pares), constringerile si limitele puterii sale sint importante si suficiente pentru a asigura un leadership colectiv. 3) Centralitatea stilului parlamentar In acest model, leaderii politici implicati in procesul de decizie colectiva sint cei care au servit mult timp in Parlament, sau in guvern, si care au fost activi in viata publica devenind apoi nume de referinta. Ei nu sint selectionati ca in SUA de catre Presedinte sau staff-ul de la Casa Alba. Experienta ministrilor este acumulata in Camera comunelor. Ministrii au deja o experienta parlamentara. Cu toate acestea, chiar daca ei au o astfel de experienta parlamentara, experienta lor executiva este redusa. Pentru a-si realiza misiunea, ei se sprijina pe birocratia permanenta. B) Birocratii Sistemul birocratic britanic difera atit de modelul american cit si de modelul eurpean continental. In Marea Britanie, birocratia de inalt nivel prezinta caracteristicile urmatoare : In primul rind este o profesie de mare prestigiu. In al doilea rind, are caracter generalist. In acest sens, multi specialisti critica amatorismul profesiei. Cea mai mare parte a functionarilor vin din domenii umaniste. Formatia lor este foarte diferita de cea a functionarilor americani care au un inalt grad de specializare. In acelasi timp, sistemul britanic contrasteaza si cu sistemul francez in care inalta birocratie provine din marile scoli. Functionarii englezi au urmat studii in marile universitati in domeniul filozofiei, politicii, economiei, istoriei. Au deci o expertiza tehnica redusa. Practica consta in invatarea continua, prin experienta la locul de munca. In al treilea rind, clasa inaltilor functionari se caracterizeaza printr-un ethos profesional, adica membrii se revendica si impartasesc o cultura si valori comune. Spiritul de corp si de apartenenta provine din stilul de viata comun, din traiectoria profesionala comuna si din originea sociala comuna. Rezumarea caracteristicilor functiei publice britanice (a modelului de Whitehall) - este un model profesionist, adica de cariera - este competenta, adica este promovata si remunerata dupa merit - este neutra, adica non-partizana - este loiala, adica ofera consultanta dezinteresata ministrilor - este anonima, adica ministrul este portdrapelul ministerului In concluzie, functionarii sint putin politizati si vin din domeniul carierei. Garantia existentei acestui sistem de merit sint asigurate de existenta Comisiei serviciului civil si de controlul exercitat de aceasta. Aceasta Comisie este direct responsabila in fata Reginei, dar nu dispune de nicio garantie formala de independenta. Cu toate acestea, agentii ei dispun de un statut de prestigiu in asa fel incit ei nu pot fi
78

supusi niciunei preiuni. Agentii Comisiei sint insarcinati sa organizeze recrutarea functionarilor in asa fel incit sa se impiedice practica patronajului.

C) Relatiile dintre cele doua componente ale executivului (birocrati si politicieni) Caracteristica neutralitatii functionarilor fata de guvern (si de partide) inseamna ca functionarii nu se schimba odata cu schimbarea politica, aceasta conducind la o situatie paradoxala : de exemplu, cei care au lucrat pentru planurile de nationalizare sub Partidul Laburist in anii 70 ai secolului trecut, au lucrat si pentru privatizarile operate de conservatori in regimul Thatcher la inceputul anilor 80. Astfel, raporturile dintre politic si administrativ sint de strinsa dependenta : functionarii asista personalul politic in dezvoltarea politicilor, ei ajuta politicienii sa apere aceste politici in Parlament. Ei sint cei care redacteaza discursurile care justifica aceste politici. Un alt element se refera la faptul ca in acest model functionarii superiori dispun (alaturi de media, de grupurile de interes si de alte elite) de un monopol virtual de a consilia ministrii, adica de a face recomandari. Functionarii sint cei care au cuvintul final. Retinem deci ca modelul se caracterizeaza printr-un partenariat strins intre politicieni si birocrati, dar exista o distinctie clara intre cele doua tipuri de cariera. In modelul de Whitehall, ministrii si inaltii functionari sint complici, fiecare indeplinind roluri diferite. In niciun sistem occidental (continental) nu exista o astfel de dependenta a policului fata de administratie si o astfel de fuziune (coordonare a functiilor. Configuratia articularii principiilor de separare si subordonare in modelul de Whitehall Sa vedem la nivel teoretic, adica in raport cu principiile care definesc modelul occidental al relatiilor administratie / politica, caracteristicile sistemului britanic. 1. Principiul separarii Separatia se traduce in principiu prin imposibilitatea pentru functionari sa intre in lumea politica si pentru oamenii politici sa intre in administratie. Separatie nu este numai de principiu. In Marea Britanie acest principiu este net. Sa vedem fiecare din aceste situatii. a) Imposibilitatea pentru un functionar de a intra lumea politica Accesul unui functionar la o activitate politica, ministeriala sau parlamentara, este extrem de dificila. Cauza acestei situatii o constituie conditiile juridice in care se exercita libertatea politica a functionarilor (deci statutul politic al functionarilor) care sint cele mai riguroase in raport cu celelalte tari europene. Din acest punct de vedere, functionarii se divid in doua categorii: • agentii „liberi din punct de vedere politic” care au toata libertatea de a intreprinde o activitate politica locala sau nationala. Acestia sint ansamblul personalului de intretinere sau subaltern. • Agentii carora li se interzice orice activitate politica nationala si care au nevoie de o autorizatie pentru activitatile la nivel local Intre aceste doua categorii exista un grup intermediar – dactilografe, agenti de nivel administrativ inferior, sau agenti ai corpurilor tehnice si stiintifice – care trebuie sa obtina o autorizatie de la departamentul ministerial de care apartin pentru a desfasura o activitate politica. Deci, dispozitiile referitoare la libertatile publice au un efect disuaziv : un functionar care vrea sa se prezinta intr-o alegere trebuie sa demisioneze in prealabil; la aceasta se adauga traditia politica britanica conform careia se poate accede la un post ministerial abia dupa o lunga ucenicie in viata politica, mai intii ca membru al parlamentului (o durata medie de aproximativ 15 ani) si apoi ca „ministru incepator” (junior minister) . Astfel, accesul unui functionar in ierarhia politica, ca deputat sau ca membru al guvernului, nu este nici usoara nici frecventa. b) Imposibilitatea de patrundere a politicienilor in lumea administrativa

79

pe linga Primul ministru exista o „celula politica” care nu cuprinde niciun functionar.Este la fel de neta. Rolul ei esta sa se asigure ca obiectivele politice ale partidului se regasesc in proictele ministeriale. putin numeroase dar obligatorii si prin care trece informatia si comunicarea intre instantele politice si administrative. Exista astfel doua ierarhii distincte : una administrativa. Ministrul este singurul responsabil pentru actiunile serviciilor in raport cu exteriorul. nu reprezinta o adevarata exceptie la regula separarii politicului si administratiei. compusa exclusiv din functionari de cariera si una exclusiv politica. intr-o astfel de structura. Orice decizie luata de un functionar trebuie sa fie in numele ministrului sau. Aceasta inseamna ca ministrul controleaza administratia de care el raspunde. Rolurile sint clar atribuite si subordonarea administratiei in raport cu politicul rezulta din existenta acestor puncte de contact. Este vorba de agenti politici care sint in acelasi timp si administratori. 2. modelul de Whitehall functioneaza pe baza a trei argumente: 1) Este o formula democratica de guvernare bazata pe relatiile dintre politicieni si birocrati pentru ca permite controlul democratic al exercutivului. El nu are oameni politici. Principiul subordonarii Acest principiu se traduce din punct de vedere constitutional prin principiul responsabilitatii ministeriale. care au un statut de functionari temporari. Deci. iar punctele de contact dintre ele sint strict definite. si. a) organele „administrative”. Aceasta organizare a raporturilor administratie / politica asigura si garanteaza subordonarea administratiei fata de puterea politica. Un secretar privat asista la toate intilnirile cu Primul ministru inclusiv la reuniunile cabinetului. 2) „Cabinet office” care este in serviciul oricarui guvern si care asigura Secretariatul Cabinetului avind si rolul de coordonare interministeriala. toate problemele de care se ocupa Primul ministru. de inalti comisari sau pentru posturi de virf din industria nationala. Acestea functioneaza in cadrul administratiei ca organe juxtapuse a caror recrutare este fie exclusiv politica fie strict administrativa. Acest model este distinct de modelele american si german in care birocratii sint numiti in posturi sensibile dupa schimbarea politica. din punct de vedere al politicii de partid. relatia ierarhica intre functionari si intre acestia si ministrul lor este neta. Trecerile sint mai usor de facut chiar daca sint mai rare. mai mult. b) organele „politice”. In concluzie. In Marea Britanie numirile oamenilor politici in posturi administrative sint exceptionale : cel mai adesea ele se fac pentru posturi de ambasadori. dar mai putin dificila. De exemplu: Consilierul politic personal al Primului ministru care examineaza. Ministrii sint dependenti de recomandarile functionarilor de cariera care sint selectionati printr-un proces competitiv. 2) Acest model este un exemplu democratic al relatiilor dintre birocrati si oamenii politici pentru ca politicienii britanici depind in mare masura de birocratii de cariera (permanenti) 80 . dar faptul ca postul lor este cu durata limitata face ca acestia sa nu fie integrati difinitiv in administratie. De asemenea. dar fara sa intervina . Acest principiu al responsabilitatii ministeriale mentine functionarii intr-o stare de anonimat care intareste caracterul ierarhic al relatiei dintre acestia si ministrul lor. el este reflectat de organizarea institutionala a raporturilor dintre puterea politica si administratie. Este diferit si de modelul francez in care administratia participa la politica. Aceasta practica a separarii este in Marea Britanie un principiu constitutional. El participa in numele acestuia la comitetele si intilnirile interministeriale asigurind astfel o prezenta „politica” in cadrul sedintelor administrative. La limita. Existenta consilierilor politici pe linga ministrii. Membrii guvernului sint singurii responsabili. in virtutea acestui principiu al responsabilitatii ministeriale administratia este subordonata politicului. Exista doua tipuri de organizatii care asigura aceasta subordonare. Acestea sint : 1) Secretariatul privat al Primului ministru care este compus numai din functionari de cariera care indeplinesc rolul de legatura intre Primul ministru si ansamblul administratiei. Deci. functionarii sint redusi la statutul de non-persoane.

demisia Primului ministru implica demisia tuturor ministrilor. De atunci. Birocratia este si trebuie sa ramina in afara vietii politice. 4. Nicaieri ca in Marea Britanie nu exista aceasta preocupare pentru a se asigura subordonarea administratiei fata de puterea politica prin punera in practica a unei ierarhii subordonata clar puterii si aceasta subordonare rezulta din existenta a doua ierarhii riguros delimitate. Guvernul trebuie sa asigure responsabilitatea fiecarui ministru in fata Camerei comunelor. Principiile guvernarii in modelul de Westminster Modelul de Westminster este un instrument de centralizare a elementelor politice. raporturile politice se afla sub controlul oamenilor politici. succesul unui guvern depinde de capacitatea sa de a echilibra cele doua forme de responsabilitate. In acest model controlul birocratiei se realizeaza prin fuziunea dintre administratie si politic. in sistemul canadian.nu numai cit priveste recomandarile de politici publice si pentru suportul administrativ dar si pentru asistenta politica. Accentul fiind pus pe legislativ si partide. Din anii 70. care este Cabinetul. s-a procedat la delegarea puterilor de numire si de promovare a majoritatii functionarilor in favoarea ministerelor si organismelor care sint responsabile pentru recrutarea si selectia celei mai mari parti a angajatilor lor. Unitatea de baza intr-un guvern de tip Westminster este ministrul. au mandat) : ei sint responsabili in fata Camerei comunelor. legislativ si birocartie sint reglate de principiile urmatoare : 1. Solidaritatea ministeriala care este o strategie de baza pentru a asigura majoritatea in Camera. administratia reprezinta puterea executiva in sens larg. Este vorba de conceptul de responsabilitate a guvernului in ansamblul sau in fata Camerei pentru politica. Senatul si comitetele lui In acest sistem. 5. dar in acelasi timp acesta controleaza Camera. atit la nivel federal cit si la nivelul unor provincii (de exemplu in Quebec). Relatiile dintre ministrii si functionarii lor sint relatii de simbioza (fuziune). 2. Cariera lor este protejata de o agentie independenta – Comisia functiei publice – care este o organizatie compusa ea insasi din functionari de cariera. Ansamblul ministrilor formeaza un comitet informal. Camerele Comunelor si comitele lor . Functionarii de cariera sint numiti si promovati pe criterii de merit si in functie de calitatea muncii lor. stat federal cu regim de cabinet. Relatiile de putere si de responsabilitate dintre guvern. Ministrul se sprijina pe ierarhia functionarilor care. 3. Astfel. Sistemul canadian este un model de fuziune a administratiei cu politicul. 81 . Ministrii sint in acelasi timp parlamentari si mandatarii parlamentului (adica actioneaza in numele. cuprinzind executivul ales (ministrii) si executivul numit (inaltii functionari). numirea in posturile functiei publice canadiene tine de aceasta Comisie. dar sub supravegherea Comisiei care devine astfel un fel de tribunal administrativ. „incarneaza” ministrul. politic. Comisia functiei publice a fost creata prin legea serviciului civil in 1918. pe plan constitutional. programul si actiunile sale. Acest rol central provine de la puterile conferite ministrului prin lege. Modelul Westminster : Fuziunea administratiei cu politicul Acest model este specific Canadei. Deci. colectiva si individuala. Responsabilitatea „colectiva” a ministrilor pentru politica si programele Guvernului in ansamblul sau este la baza si presupune principiul responsabilitatii individuale a ministrilor pentru activitatile din domeniul lor. 6. Sistemul este compus din : Cabinet – cu rolul de consilier al Coroanei in domeniul afacerilor curente . Comisia poate ancheta in domeniul respectarii legii si poate primi reclamatiile functionarilor care se considera lezati de nerespectarea regimului de merit. componenta cea mai activa a Parlamentului.

Functia publica este una din sursele de expertiza si consiliere pentru ministrii. Este faza de evaluare in care executivul politic (Cabinetul) cere socoteala executivului permanent (adica functiei publice).7. comitetele permanente sau specializate care supravegheaza ministrii au fost mentinute intr-un numar ridicat (aproximativ 30). 25 de ani. ei se afla totusi sub responsabilitatea acestuia prin intermediul sub-ministrului. Verificatorul general este un evaluator de programe. Secretarii parlamentari au fost exclusi din comitete pentru a intari puterea 82 . Ea verifica rezultatatele programelor guvernamentale. implica deci responsabilitatea guvernului. responsabilitatea guvernului actioneaza in faza a doua si a treia. birocratii si consultantii arogindu-si astfel functiile politice. Incepind cu anii 80 ai secolului trecut. Deci. 8. 2. se afirma ideologia noii gestiuni publice. Ierarhia responsabilitatii merge de la functionar la ministru. alaturi de militanti. adica verifica randamentul si performanta guvernului. este mai eficient decit cel public. Aceasta noua orientare antreneaza retragerea politicienilor de la guvernare. dar sub protectia Camerei comunelor. apoi la Cabinet (aflat sub conducerea Primului ministru) si apoi la parlament si electorat. grupuri de interes. Partidul conservator condus de Brian Mulroney a adoptat reforma sistemului comitetelor permanente si a normelor de serviciu. Logica guvernarii in modelul de Westminster Relatia dintre Parlament si birocratie depinde de faza politicilor: 1. faza legislativa are loc in sinul institutiilor de reprezentare. Astfel. cea mai buna guvernare este cea care guverneaza cel mai putin si furnizeaza servicii publice prin producatori privati. prin masurile adopate. rezultind transferul anumitor sarcini catre profesionisti. birocratia dispune de noi puteri de verificare. exercita nu numai control administrativ si tehnic ci si control politic. executivul politic se indeparteaza din ce in ce mai mult de responsabilitatile sale cit priveste utilizarea sau non-utilizarea puterii Statului. asistam la o abandonare a responsabilitatii guvernului in realizarea politicilor publice. a refacut regulamentul Camerei comunelor (amendat in 1986). Concret. Birocratii exercita deci un control si intervin ca o terta parte. O alta cauza se refera la erorile constitutionale (confuzia constitutionala) din legislatia canadiana. Aceasta reforma a avut consecinte negative. Altfel spus. Cauzele acestei evolutii si a schimbarii modelului : 1. faza de elaborare a politicilor guvernamentale se deruleaza in cadrul sistemului de retele de informare si influenta. Paralel cu aceasta extindere a rolului birocratiei. 2. in afara celor de verificare a conturilor si registrelor. in Canada birocratia de verificare netinind de Parlament si nefiind suficient de responsabila in fata lui. ceea ce reduce puterea modelului de Westminster. faza retrospectiva se deruleaza in cadrul Camerei comunelor. Responsabilitatea administrativa directa In 1984. ceea ce inseamna incalcarea teoriei responsabilitatii ministeriale si deci o reducere a rolului de conducere politica in democratie. lumea afacerilor. nu exista mecanisme de supraveghere politica a Verificatorului general. 3. Chiar daca functionarii nu depind oficial de ministru. Ministrii detin autoritatea ultima asupra actelor functionarilor din ministerul lor. In acest fel. este vorba de legislatia care incadreaza rolul Biroului verificatorului general (legea din 1977). Aceasta se bazeaza pe urmatoarele idei esentiale: sistemul privat este cel mai bun. in sensul evolutiei responsabilitatii ministeriale catre o responsabilitate administrativa ceea inseamna o responsabilizarea politica a birocratiei. Aceasta semnifica o atenuare a sistemului clasic al raporturilor administratie / politica. Cu alte cuvinte. societatea este formata din mai multe categorii de clienti cu interese diferite . conducind la frictiuni intre membrii Camerei comunelor si functionarii publici. In ultimii 20. Biroul Verificatorului general functioneaza mai degraba in mod independent.

din functionari politici. cel putin fata de ideile politice dominante. Corpul diplomatic) care este extrem de mare. Exemple de astfel de agenti : prefecti. Curtea de conturi. 83 . daca nu fata de Guvern sau partidele politice. asistam la o tendinta de evolutie catre un regim tehnocratic. S-a acordat acestor comitete mandatul permanent sa studieze toate aspectele performantei administrative a ministrilor. ea este instrumentul autoritatii. cit priveste conceptia. dintre puterea politica si administratie. ambasadori. si administratori (agenti. Modelul Europei continentale : Franta si Germania Sistemul francez In ansamblu. administratia este la dispozitia puterii politice. Aceasta este o institutie foarte stabila care este plasata pe linga Primul ministru. dar cunoaste transformari in special in ceea ce priveste principiul de separare. guvern. Cea mai importanta din aceste structuri colegiale este constituita din ansamblul serviciilor Presedintiei Republicii. Secretariatul general constituie un adevarat stat major administrativ al Guvernului. Se afirma astfel existenta unei distinctii fundamentale intre reprezentanti (puterea politica). membrii Cabinetelor au un statut de functionari. fie organe individuale. aceasta transformare modificind echilibrul aparatului politicoadministrativ. Ele sint compuse. functionari) insarcinati cu executarea vointei puterii politice. In ciuda fapturlui ca numirile sint in principiu politice. Aceasta structura reuneste colaboratorii personali ai Presedintelui. Aceste organe nu fac distinctia intre cele doua functiuni. in special a inaltilor functionari memebrii ai Marilor Corpuri (Consiliul de Stat. Guvernul dispune de administratie si de forta armata. structurile institutionale asigurind transferul deciziei puterii politice in directia administratiei si difuzarea vointei puterii politice in interiorul corpului administrativ. Cu alte cuvinte. Cabinetele ministeriale si in primul rind cel al Primului ministru prezinta aceleasi caracteristici. dar si disjunctia. rectori ai marilor scoli. Insasi Constitutia din 1791 stipula ca administratorii nu au nici un caracter de reprezentare. Aceste structuri se caracterizeaza prin caracterul lor dublu : politic si administrativ. Sint posturile cele mai inalte din ierarhia administrativa a caror numire si revocare se fac prin deciziile Guvernului. cei despre care vorbeste Weber. administratia franceza este. Aceste posturi implica o anumita aliniere politica. O caracteristica a acestor structuri este proportia functionarilor. Acest post este ocupat de un functionar membru al unuia din Marile Corpuri. conforma modelului weberian (principiul de separare si de subordonare a adminstratiei fata de politic). serviciile Presedintiei (Secretariat general. a) Structurile de transfer Sint fie structuri colegiale. adica functionari care asigura legatura. Daca adaugam acestor masuri si fapul ca birocratii implicati in control si verificare impun „norme de serviciu” altor functionari – practica impusa de noua scoala de gestiune – ceea ce intareste puterea acestora. singurii depozitari ai suveranitatii. si aparatele administrative ale Statului. O alta structura de stransfer este constituita din Secretariatul general al Guvernului. Constitutia din 1958 nu stipuleaza o alta repartitie a functiilor: guvernul determina si conduce politica natiunii. Principiul de subordonare Are un fundament constitutional. principiul suveranitatii apartinind in mod esential natiunii. Cabinetele asigura o functie generala de coordonare a serviciilor ministerului. Organizarea institutionala este destinata sa garanteze aceasta subordonare. Cabinet). in principal. toate aceste organe formind o structura care asigura legatura dintre Presedinte.legislativului. Posturile superioare constituie o alta structura de transfer si sint detinute de functionari politici.

este limitata. formale sau nu. In dreptul francez exista distinctia intre libertatea de opinie care este totala pentru functionari si libertatea de exprimare a opiniilor. Acest tip de administratii au proliferat dupa 1970 si sint legate de o anumita forma de politizare a administratiei. desi dupa anumiti autori este vorba mai mult de o rotatie si mai putin de o politizare reala. Un alt factor care explica aceasta tendinta catre politizarea administratiei este stabilitatea politica (dupa 1958) a regimului pus in practica de De Gaulle. Asistam astfel la transformarea modelului weberian clasic al relatiilor dintre administratie si politica in sensul indepartarii aparatului administrativ de principiul de baza. animate de spirit intreprinzator. Ei faciliteaza circulatia informatiei dincolo de ingradirile birocratice. atitudinilor. Formeaza deci o comunitate de apartenenta. Ele asigura circulatia informatiei in mod coerent. au aceleasi simpatii politice. Acesti agenti intretin relatii personale. actioneaza in zonele de intersectie a activitatii diferitelor ministere traditionale (amenajarea teritoriului. Sint structuri usoare. care este permisa. instabilitatea era mai mare. Sint corpuri de agenti situati in virful ierarhiei administrative care executa functii de control si de autoritate. si prudenta si libertatea de exprimare in cadrul serviciului care este interzisa. functionarii lor sint agenti de categorie ierarhica superioara care exercita functii de conceptie. a anumitor comportamente politice. Delegatia pentru amenajarea teritoriului. aceste posturi fiind o trambulina pentru o cariera politica. in Franta. In aceste conditii. Sub cea de-a 5a Republica. b) Structuri de difuzare a vointei autoritatii politice Sint un alt tip de structura care asigura subordonarea administratie fata de puterea politica. aceiasi pregatire. dezvoltarea turistica). sub Mitterand. Ei se bucura de un mare prestigiu reflectat prin prezenta in punctele strategice ale aparatului administrativ si o mare importanta in serviciile Presedintiei. Statul si puterea politica erau mai slabe. in timpul celei de-a patra Republici. se opereaza in primul rind prin sistemul de numire a functionarilor politici in sensul weberian al termenului. Formarea membrilor lor este asigurata de Marile Scoli (ENA. Unele din aceste corpuri sint calificate ca Mari Corpuri : Inspectoratul finantelor. de cariera) si care indeplinesc aceleasi functiuni. care poate lua forma declaratiilor. reala sau mascata. Corpul diplomatic si Corpul prefectoral. De retinut ca politizarea. In felul acesta. Inainte. asigurind astfel coordonarea administrativa. au competente orizontale. adica ansambluri de agenti supusi aceluiasi statut special (aceleasi regului de recrutare. statutul libertatilor este deosebit de favorabil pentru functionari. administratia era garantul continuitatii actiunii Statului. Exemple de astfel de structuri: Comisariatul Planului. au aceiasi origine si traseu social. temporare. dinamice. statutul libertatilor publice recunoscute functionarilor care se caracterizeaza prin liberalismul accentuat al statutului politic al functionarilor francezi.Cit priveste procesul de politizare. ceea ce conduce la o confuzie sporita a instantelor politice si birocratice. Este un model care pune in evidenta o mai mica separare a puterii politice de administratie. Unul din membrii acestor corpuri se afla in fruntea Secretariatului general al Guvernului. stabilitatea unui regim quasi-prezidential a 84 . se observa ca progresul acestuia prin intermediul numirilor in posturi superioare este real incepind cu 1981. de elaborare de proiecte. Vorbim de o politizare a administratiei. Administratiile de misiune Sint structuri de difuzare mai formale. Politehnica). Exista o distinctie neta intre exprimarea opiniilor in afara serviciului. De retinut deci rolul informal al structurilor de difuzare. se asigura o anumita omogenitate a corpului administrativ. Deci. sint administratii specializate autonome. De asemenea. membrii acestor corpuri ocupa posturi in directia ministerelor. Acestea sint structuri orizontale. Consiliul de Stat. Putem nota citeva din cauzele acestei evolutii : In primul rind. Principiul de separare Se aplica diferit de teoria weberiana. adeziune la un partid. Aceasta libertate. Cuprind doua structuri esentiale: Marile Corpuri si Administratiile de misiune Marile Corpuri Functia publica franceza este divizata in corpuri de functionari. Curtea de conturi si anumite Corpuri tehnice (poduri si sosele sau mine). insa cu moderatie.

Statul si puterea politica s-au consolidat si si-au intarit influenta reciproca. Organizarea federala. functia publica este total supusa (subordonata) Constitutiei si trebuie sa se conformeze regulilor de fond si de procedura. transparenta si dreptul cetatenilor la informare sint elemente esentiale ale functionarii democratice a administratiei. unde se iau deciziile capitale. administratie si afaceri. cu exceptia Marii Britanii. nu numai in Franta. Se invoca astfel necesitatea politizarii numirilor pentru a facilita aplicarea politicilor adoptate (in special dupa 1981). aproximativ 50% din ministrii au fost la origine functionari. De fapt. Modelul german Citeva particularitati ale functiei publice In Germania. Din 1981. dar vechiul model weberian bazat pe subordonare / separarea cedeaza locul unui nou tip de relatii in care subordonarea administratiei fata de putere este asigurata de controlul politic asupra administratiei prin intermediul numirilor. Concluzii La finalul acestei prezentari sumare a modelului francez putem desprinde citeva concluzii: In primul rind. adica se intareste controlul politicului asupra administratiei in special asupra inaltei administratii. Astazi. administrative. Transformarea modelului francez este astfel dubla: pe de-o parte se produce politizarea administratiei. o institutie insarcinata sa asigure stabilitatea administratiei si care sa constituie astfel un factor de echilibru in raport cu fortele politice. separarea politicului de administrativ. acest principiu afirma autoritatea ministerului asupra functionarilor . ministrul este singurul responsabil in fata Parlamentului pentru toate actiunile ministerului sau . modelul separatiei nu este ignorat sau abolit (existenta si proliferarea structurilor de misiune fiind o dovada). Principiile subordonarii si separarii Principiul de subordonare Se manifesta prin : a) Subordonarea instantelor administrative fata de instantele politice : subordonarea este stipulata prin principiile constitutionale . 85 . chiar daca este de esenta weberiana. economice. Functia publica este. dar nici in Europa. asistam la o transformare a principiului de separare a administratiei si politicului pe care este construit aparatul administrativ francez. miscarea (tendinta) este circulara si in spirala si include de asemenea lumea afacerilor. Aceasta tendinta este in acelasi timp influentata de exigenta eficacitatii sectorului public. Politica este un accelerator de cariera. In aceste conditii se pot depista semnele unui sistem de patronaj à la française (conceptul de Stat confiscat). ministrul exercita un control strins asupra functionarilor. politica si birocratica. Un astfel de regim asigura continuitatea necesara politizarii progresive a administratiei. nu a fost niciodata conceputa in mod absolut. simultan producindu-se functionarizarea politicului. integrarea functionarilor. politica. Dupa 1958. este principiul autonomiei ministeriale . ea deschide usa posturilor importante in lumea afacerilor. Se manifesta prin neutralitatea Statului in recrutarea functionarilor si prin neutralitatea functionarilor in exercitarea functiilor lor. descentralizarea. Asocierea. Pe de alta parte. Asistam la o imbricare a intereselor si institutiilor politice. altfel spus. ministerul este structura esentiala de cooperare intre oamenii politici si functionari . Functionarizarea politicului este fenomenul de intrare masiva a functionarilor in politica. in viziunea Constitutiei. format din trei sfere. este unul din fenomenele cele mai importante ale evolutiei aparatului politico-administrativ francez de dupa 1958. participarea. Functia publica este deci profund separata si vizibil subordonata : neutralitatea este unul din principiile fundamentale ale administratiei. natura insasi a acestui regim cere o astfel de politizare a administratiei in sensul abandonarii principiului separarii celor doua forme de putere.modificat aceasta situatie. in special al inaltilor functionari. in clasa politica. Vorbim de „triunghiul puterii”. In Franta.

sefi de servicii. Politica influenteaza in mod deschis numirile inaltilor functionari si acestia pot sa cumuleze functii administrative si politice. ca de exemplu secretarii de Stat plasati in fruntea ministerelor. functionarii au posibilitatea statuara de a intreprinde activitati politice. Principiul separarii Principiul autonomiei ministeriale afirma autonomia functionala a administratiei care se bazeaza pe distributia intre interesele Statului si cele ale executivului. Functia publica este activa. Separarea de principiu se manifeste de asemenea prin imposibilitatea de penetrare a sferei administratiei de catre politicieni. Politizarea este favorizata in primul rind de natura sistemului de gestiune a personalului. In Germania. In calitatea de garanti ai interesului public. Separarea se realizeaza prin modul de recrutare care se opereaza dupa sistemul de merit.b) Organele subordonarii. accesul functionarilor in posturi ministeriale este realtiv rara. angajata. In Germania. aceste competente sint esentiale din cauza 86 . Aceasta politizare a administratiei este una din manifestarile Statuluipartid. De asemenea. Dar in realitate. cu atit puterea ministrilor este mai incadrata in materie de numiri si promovare. Ea este compusa din functionari. Cu cit posturile sint mai inalte. Indivizii nu trec in mod alternativ din zona administratiei in lumea politica si invers. regulile de recrutare in anumite unitati care depind direct de puterea politica si care functioneaza in afara inaltei ierarhii ministeriale sint putin constringatoare. functionarii sint considerati. o contra-putere in raport cu puterea politica. la fel ca in Franta. Aceasta notiune de Stat-partid traduce ideea de exploatare a resurselor Statului de catre partidele politice (clasa politica). Exista deci functionari politici. carora le se pretinde datoria loialismului politic este o caracteristica a sistemului german. Dar separarea nu este transanta ca in Marea Britanie. Pentru inaltii functionari (secretari de Stat. si nu prin comisie. cu un nivel de participare politica ridicat. functionarii germani se bucura de o oarecare independenta in raport cu puterea politica. in Germania aceasta imposibilitate este mai putin neta decit in Marea Britanie dar mai neta decit in Franta. Totusi. Astfel. Puternica « orientare » politica a functionarilor federali.) competenta politica este o conditie de succes. potentialul de actiune al functionarilor este limitat. Cancelaria federala este un organ mixt care asociaza inalti politicieni si functionari. dar exista. ca si in Marea Britanie. Controlul aplicarii acestui sistem este permanent. cu conditia ca acestea sa nu fie contrare ordinii democratice si liberale. functii din afaceri externe etc. in sinul administratiei federale nu exista limite etanse intre rolurile unora si altora. Politizarea partizana se explica nu numai prin patronaj. traditionala in Germania. Aceste organe sint expresia asocierii politicului cu functia publica. dar a caror recrutare este legata de personalitatea politica a ministrului in functiune. In Germania nu exista o clasa politicoadministrativa integrata ca in Franta. Ea este favorizata de exigenta competentei politice. Exista deci o anumita doza de autonomie. Din acest punct de vedere. Devierea principiilor Politizarea partizana : patronaj si profesionalism politic Consideratiile politice joaca un rol important in gestiunea personalului in cadrul administratiei federale si chiar la nivel local. dar condusa de oameni politici. Dar. prin care birocratii de identifica Statului. ca in Marea Britanie si in SUA. functionarii germani au posibilitatea sa se prezinte la alegeri fara sa fie obligati sa deminisioneze in prealabil. in general politizarea fiind considerata mai degraba ca o forma de clientelism politic (politizare partizana. legaturi cu partide politice) si mai putin o strategie de control politic. si organe politico-administrative (cabinetele ministeriale) care sint compuse din inalti functionari. Astfel. Organele care asigura subordonarea sint mai putin numeroase decit in Marea Britanie. conform ideologiei birocratice. unde exista o preocupare clara pentru dihotomia administratie / politica. penetrarea zonei politice de catre functionari este mai facila. Diferenta in raport cu modelul englez se explica prin diferentele de statut politic al functionarilor germani fata de cei britanici.

loialitatea functionarilor fata de Stat si faptul ca aceste caracteristici sint in profunda transformare. mai exact intre traditiile functiei publice care s-a construit pe o conceptie a Statului bine definit din punct de vedere al functiilor si institutiilor sale. in sensul adoptarii de catre gestiunea administrativa a principiilor gestiunii intreprinderii. Componenta inaltei functii publice nu ii permite acesteia sa-si dezvolte capacitatea de actiune ca forta politica coerenta. Procesul decizional federal fiind caracterizat printr-o puternica influenta exercitata de partidele politice. Nu exista nicio institutie destinata formarii unei elite de inalti functionari. De asemenea. Aceste evolutii pot sa creeze un conflict intre cultura adminsitrativa birocratica germana. Astfel. Mai mult. cu exceptia diplomatiei. ea isi protejeaza bine statutul. In plus. Concluzii Ceea ce retinem din experienta germana este caracterul profesionist al functiei publice. semne care anunta transformari de esenta sint vizibile. Functia publica a rezistat mai bine tentativelor de reforma neo-liberala. Astfel. Nu exiata o elita birocratica omogena (ca origine sociala si din punct de vedere al profesiunii). Functionarii ca forta politica sau puterea politica a functionarilor Functionarii sint prezenti in sinul instantelor representative. deci la atenuarea autonomiei functiei publice. Exista chiar o glisare a administratiei catre scena politica in sensul ca alegerile in domeniul politicilor publice sint astazi mai politizate decit in anii 70 si 80. cu Lander-ul si cu reprezentantii diferitelor grupuri de interes. si nu poate actiona ca o forta politica. ar putea conduce la intarirea controlului direct al functiei publice asupra sferei politice. Aceasta nu inseamna ca functionarii nu exercita nicio influenta politica. cu o identitate comuna sau un spirit de corp. birocratia de inalt nivel nu este un grup omogen. 87 . Presiunile vizeaza restructurarea serviciilor. miscarea de retragere a Statului va afecta rationalitatea birocratica traditionala si politizarea sa. competenta politica este sensibila la variatiile situatiei politice.fragmentarii institutionale a sistemului de luare a deciziei. Tendinte de evolutie Chiar daca Noua gestiune publica nu a transformat inca administratia publica germana. functia publica are capacitatea sa-si apere interesele profesionale. axata pe reducerea dimensiunilor Statului. de la un Lander la altul. este necesar ca inaltii functionari sa se sprijine pe largi retele personale de informare si comunicare si sa fie in relatie cu partidele politice. recrutarea si promovarea sint descentralizate si normele variaza de la un minister la altul. privatizarea organizationala va conduce la subordonarea directa a administratiei publice fata de vointa politica. Astfel : Presiunea principiilor economiei private asupra autoritatilor administrative pentru ca acestea sa-si redefineasca structurile. longevitatea guvernelor si experienta coalitiilor avind puternice influente stabilizatoare. gradul de sindicalizare in sectorul public fiind destul de ridicat. astfel ca functia publica germana nu a fost prea afectata de ideile promovate de scoala noii gestiuni publice. ea are interese diverse. in conditiile retragerii Statului. Ea nu poseda nici identitatea nici vointa comuna care ar putea fi traduse prin actiune colectiva. Exista deci structuri pentru apararea intereselor corporatiste ale birocratiei. ca in Marea Britanie. in ciuda faptului ca ea nu are lobby. si cultura intreprinderii. In Germania exista astfel o stabilitate si o continuitate a relatiilor intre functionari si politica. In consecinta. Aceasta restructurare a administratiei publice traditionale dupa imaginea sectorului privat face ca rationalitatea birocratica sa fie din ce in ce mai supusa legilor pietii si spiritului de intreprindere. Care ar putea fi consecintele acestor noi tendinte asupra raportului administratie / politica ? In primul rind. Exista presiuni in directia atenuarii diferentelor institutionale si functionale dintre sectorul public si privat. procedurile si sistemul de gestiune a personalului sint din ce in ce mai puternice. in special in Bundestag (parlamentul federal) si in parlamentele Landerelor (parlamente federate).

este subordonata altor principii si are alte responsabilitati. functioneaza prin intrepatrundere. Conform principiului separarii. Astfel. Modelul occidental al raporturilor administratie / politica este un model de echilibru realizat prin mecanisme institutionale sau nu. structurat si birocratizat. acest process va influenta principiile fundamentale tarditionale ale legitimitatii administratiei publice. modelul istoric al raporturilor Stat / societate. dar peste tot aceasta imbricare intre cele doua domenii este in crestere. a condus la o divizare a functionarilor in doua categorii : functionarii de cariera care au vocatia de a administra in mod nepartizan. In practica. Intr-o democratie. in functie de principiul succesiunii partidelor la putere. dar si disjunctia. Modelul weberian este teoretic. sistem de partide). si aceasta cu atit mai mult intr-un Stat ca Statul german. Conform principiului subordonarii. si functionarii politici care asigura legatura. In realitate cele doua sfere. aranjamentele institutionale (tipuri. intre puterea politica si administratie. Daca puterea politica se schimba periodic. CONCLUZII FINALE Modelul weberian a definit principalele realtii dintre politic si administratie in Statul moden. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :      Care este specificul raporturilor administratie / politica in sistemul american ? Dar in sistemul de Whitehall ? Care sint structurile care garanteaza principiul de subordonare in sistemul francez ? In ce sens principiul de separare se manifesta diferit in sistemul francez fata de modelul weberian? Cum se manifesta politizarea partizana in sistemul german ? 88 . Evolutia regimurilor politice occidentale.Administratia publica va fi inevitabil afectata de transformarile Statului. care este puternic diferentiat. care determina modul dominant de existenta si functionare a acestor raporturi. in functie de context. Cele doua principii esentiale care au fost adoptate de democratiile europene sint cele ale subordonarii si separarii administratiei publice fata de puterea politica. ea este instrumentul puterii politice careia ii se supune. si pe de alta parte sfera birocratiei care executa ordinele sub responsabilitatea autoritatii superioare. administratia reprezinta stabilitatea si continuitatea. In practica el este relativ. toate aceastea fac ca relatiile dintre zona administratiei si cea politica sa prezinta o varietate de forme. forme de Stat. functia publica fiind coloana vertebrala a Statului modern. administratia nu este legata de putere politica. si in special leaderului politic. nuantat. In conditiile procesului de integrare europeana care influenteaza in toate tarile institutiile etatice. Ceea ce este important este echilibrul intre principii. Configuratiile nationale ale contextului socio-politic. regim politic. politica si administratia. in grade diferite. administratia nu are legitimitate proprie. Alternanta sau schimbarea politica constituind regula intr-o democratie. cele doua domenii de activitate nu se confunda. sistemul separarii si subordonarii. functioneaza prin abatere de la schema clasica weberiana. Weber a facut o distinctie intre cele doua puteri si functiile lor respective : pe de-o parte activitatea omului politic. deci al neutralitatii.

altfel spus. accentul fiind pus pe rolul birocratiei.Rose. Dar reprezinta un model de referinta pentru a compara modele empirice de interactiuni intre cele doua sfere de activitate. au deci o viziune restrinsa . dar au roluri diferite: birocratii furnizeaza expertiza si adopta perspectiva pe termen lung . Politicile adoptate sint 89 . Peters si R. Exista putine dezvoltari teoretice (nationale si comparate) a relatiilor dintre executivul politic si functionarii de cariera. Atit politicienii cit si functionarii sint implicati in procesul de decizie. pentru implementarea deciziilor. Model clasic. ei sint angajati in politici care protejeaza organizatia si valorile ei si nu in politicile partidelor politice. o comunitate. politicile functionarilor au baze organizationale si nu partizane. Modelul convergent („village life”) Este bazat pe ideea integrarii valorilor prin socializare si recrutare. si general. aceasta schema acorda birocratilor responsabilitatea functionala si politicienilor responsabilitatea politica. Pentru a analiza raportul dintre administratie si lumea politica in procesul de policy-making. Peters elaboreaza. Modelul formal-legal Aceasta schema corespunde abordarii wilsoniene a administratiei publice. 1. sub forma unor constructii ideal-tipice. plecam de la doua consideratii: 1. pentru functionarea democratiei.G. 2. In mod constant. 2. Peters In analiza sa „Politicians and Bureaucrats in the Politics of Policy-Making”. prinde contur o colaborare intre cele doua zone contra lumii exerioare. cu diferente in functie de sistemul politic. Este in fapt o caricatura a rolului functionarilor si ministrilor in procesul de policy. functionarii se identifica unui departament. Vom prezenta doua analize teoretice ale raportului politica / administratie in procesul de politici guvernamentale. Inaltii functionari si executivul politic au aceleasi valori si interese. functionarii executa.MODULUL 8 : POLITICA SI ADMINISTRATIE IN PROCESUL DE POLICYMAKING Interactiunea dintre executivul politic (ministru) si functionarii de cariera este importanta pentru capacitatea guvernului de a realiza sarcinile de rutina. politicienii detin puterea pe termen scurt.G. cariera lor este legata de gestionare si de procesul de decizie. cinci modele de interactiuni intre birocratie si politica. Executivul politic are mandatul de a formula si pune in practica politicile propuse in timpul campaniei electorale. datorita particularitatilor ei – permanenta si impartialitatea. asa cum era in timpul lui Wilson si Weber. Studiul lui B. Relatiile dintre sfera politica si administratie in actiunea de guvernare sint complexe si nu intotdeauna armonioase. Cele doua elite au acelasi interes in managementul Statului. Politicienii decid. Astfel. Are loc o interactiune la virf in virtutea intereselor similare. realizate de B. birocratia revendica monopolul competentei si expertizei tehnice in domeniul problemelor publice. In acelasi timp. in timp ce politicile sint pe termen lung . acesta denunta rutina birocratica care il impiedica sa-si realizeze obiectivele si mandatul. Birocratii si politicienii formeaza un grup.

Sistemul executiv 1. atunci cind un partid este la putere de mult timp (de exemplu Partidul socialdemocrat in Suedia care a fost la putere trei decenii). El poate evolua catre un model conflictual atunci cind functionarii si grupurile de interes formeaza aliante contra unui executiv putin experimentat. Conflictul poate fi pasiv. Politicile si organizarea sint mai importante decit statutul elitelor sau reducerea conflictului. Parlamentarii. O alta sursa de conflict poate fi obiectivul supravieturii organizatiei (buget si personal). Organizatia (birocratia) poate avea alte idei decit executivul politic.„executiv-birocratice”. nu au capacitatea ceruta unei guvernari moderne. Dar el poate fi mai activ si intentionat si vizeaza continutul politicilor specifice.1. educatiei etc). inertia facind schimburile dificile. In ciuda faptului ca conflictele se produc intre elitele executive. se aplica modelul functional. Modelul conflictual (adversial) Cele doua elite sint in competitie pentru putere si controlul asupra politicilor. Modelele 2 si 3 nu sint mutual exclusive. 3. ei se politizeaza. Prezinta multe asemanari cu corporatismul din tarile europene sau cu „triunighiul de fier” din SUA. favorizind integrarea orizontala a elitelor. Astfel. 5. in functie de politici. ca in Marea Britanie. si chiar executivul politic. Presupune o integrare verticala si contacte mai extinse cu societatea. In modelul administrativ. Acest model se opune modelului formal si este diferit de modelul conflictual in care executivul politic este motorul deciziei. 4. Interactiunile dintre cele doua elite intr-un sector de policy pot sa actioneze contra aliantelor dintr-un alt sector. Variabilele care determina patternele de interactiune Factorii care pot explica dezvoltarea unui model de interactiune in diferite sisteme politice si care pot fi luati in consideratie in diferite cercetari empirice pot fi : 1. problemelor puternic politizate (care implica sindicate) corespund modelul administrativ sau conflictual. • Continutul tehnic : o problema tehnica da putere birocratiei • Caracterul (si gradul) public al unei probleme Daca problema este considerata importanta de catre grupurile organizate ale societatii. A. deci modelul administrativ primeaza. Problemele specifice de policy se refera la : • Gradul de politizare al problemei de rezolvat. birocratia are rolul principal iar executivul rolul secundar. in ciuda faptului ca functionarii sint neutri. Modelul administrativ-etatic Decizia este dominata de birocrati. 1. c) forma de guvernare 90 . face ca politicienii sa aiba o capacitate mai redusa de contestare a solutiilor propuse de birocrati. Este o viziune elitista a raporturilor birocratie / politic. sau din cauza actiunilor guvernului care provoaca reactii in rindul functionarilor (de exemplu reactiile la atacurile administratiei Reagan contra functiei publice). minsitrii care au un cabinet se angajeaza mai usor in relatii conflictuale cu functionarii permanenti decit cei care au un personal restrins. Diferenta consta in faptul ca integrarea elitelor se face dupa criterii functionale. Conflictul dintre functionari si politicieni poate fi partizan.2 Executivul politic a) natura executivelor politice influenteaza eficacitatea si modul de interactiune cu birocratia. b) Tipul de pregatire si pattern-ul de cariera al executivului politic O formatie generalista. acestea se prezinta ca un front in fata outsiderilor. sau atunci cind functionarii accepta posturi (functii) politice. De exemplu. Legaturile dintre functionari si politicieni pot fi strinse in aceiasi arie functionala (de exemplu in domeniul sanatatii. birocratii exercita controlul in virtutea detinerii expertizei si informatiei necesare luarii decizilor. in realitate ele sint interlegate. De exemplu. Modelul functional Este o versiune a modelului precedent. aparind astfel conflicte intre domenii de politici.

in Italia.1 Experienta a) modelul englez : Oxbridge – cele doua universitati engleze – furnizeaza cea mai mare parte a inaltilor functionari (dar si politicieni) pentru guvernul britanic.3. 91 . prin prestigiul comun de care se bucura. c) Modelul francez Inaltii functionari primesc o formatie specializata in cadrul ENA (Ecole natioanle de l’administration). Interactiunile intre birocrati si politicieni se fac dupa schema clasica : politicienii decid. Perceptia rolului Este viziunea personala a rolului indeplinit.2. carora le corespund tipuri diferite de cariere : formatia generalista (in Marea Britanie) si cea axata pe formarea de specialisti (Suedia. in SUA avem un pattern de interactiuni de tip functional. Dar el poate evolua catre modelul conflictual odata cu dezvoltarea „retelelor de probleme”. in timp ce regimul de cabinet modelul formal-legal. Daca ei se concep anntreprenori politici sau manageri. b) Modelul european – german. cazul corespunde modelului functional sau conflictual. Aceasta structura coordoneaza actiunile fiscale sau legale in cadrul organizatiilor guvernului. 2. d) Modelul functional – SUA Criteruil principal de apreciere fiind expertiza. Acest sistem produce generalisti putin specializati intr-un domeniu anume. Corespunde modelului elitist (village). Exista diferite tipuri de formatie.4. 2. e) deschiderea guvernului fata de grupurile de interes O mare deschidere in raporturile intre guvern si grupurile de interes este specifica modelului functional. determinind de exemplu felul in care birocratii accepta autoritatea ierarhica. functionarii executa. Elementele psihologice intaresc factorii structurali. Cariera Este legata de modelul formatiei dar poate exercita o influenta independenta asupra modelului de interactiune. Prezenta grupurilor de interes in procesul de politici publice confirma modelul functional. 2. Modelul creaza elite integrate. Daca sistemul politic este inchis grupurilor de interes. In SUA cariera fiind centralizata. suedez. Un alt tip de structura specializata – superbirocratia – este formata din functionari care lucreaza pentru organizatii coordonate in sinul guvernului (Trezoreria in Marea Britanie). 2. exista structuri de corp care produc integrarea puternica : prin contacte personale. sau raportul cu politicienii. este deci un model „village”. aceasta situatie corespunde modelului elitist (village). caz ce poate conduce la modelul conflictual. avind rolul de implementare a politicilor guvrernului. Cariera generalista corespunde modelului elitist.Responsabilitatea colectiva corespunde modeluluconflictual. Olanda). aceasta perspectiva corespunde modelului conflictual. Aceasta viziune simplista corespunde modelului formal. in modelul centrat pe specialisti functionarii isi urmeaza cariera intr-o institutie. Ei tind sa creeze o clasa a inaltilor functionari separata de clasa politica si de alti membrii ai functiei publice. Structurile specializate In Franta. acest sistem produce elite integrate. d) conceptia executivului si policienilor cit priveste rolul lor respectiv Se refera la faptul daca acestia se considera politicieni sau decidenti politici sau respectiv manageri. Prevalenta formatiei legaliste trimite la modelul formal-legal. Serviciul public Este a doua variabila care influenteaza modelul interactiunilor administratie / politica 2. austriac Predomina studiul dreptului. Dar in Franta elita provine din rindurile birocratiei si tinde sa influenteze nu numai executivul politic dar si sectorul privat (model administrativ).

Insa aceasta probabilitatea de a realiza obiectivele politice depinde de obiectivele. Atit politicienii (autoritatea legitima) cit si birocratii (expertiza tehnica) sint implicati in actul de guvernare. Altfel spus. in timp ce functionarii analizeaza probabilitatea realizarii cu succes a politicilor publice. Dar termenii acestor schimburi (relatii) pot fi conceputi diferit. Modele alternative ale capacitatii (incapacitatii) politicienilor de a asigura guvernarea Politicile publice reflecta nu numai vointa politicienilor dar si expertiza functionarilor. Model dominat de vointa politica 92 . dar este posibila ca ei sa nu vrea sau sa nu poata realiza executia. Ei trebuie sa calculeze probabilitatea succesului unei politici.In concluzie. Ele actioneaza prin intermediul consensului cit priveste normele informale si prin excluderea outsiderilor. de instrumentele utilizate de guvernanti. aceste relatii sint multiplicative. Conform modelului clasic. Astfel. • • • • • exista conflicte intre alegerea populara (politici si politicieni) si stabilitate (birocratie) anumite institutii sint dominate de politiceni. altele de birocrati si experti – deci valori diferite balanta puterii intre cei 2 poate fi modificata prin : calitatea recrutarii personalului politic (cu cunostinte de specialitate intr-un domeniu de politica). politicienii trebuie sa fie capabili sa distinga intre obiectivele politice. cu conditia ca fiecare sa fie competent in domeniul sau de actiune. modele adversative – functionarii capteaza (domina) politicienii sau invers. dar mai putin platiti decit in sectorul privat vrem birocrati dinamici dar docili in raport cu autoritatile Analiza lui R. Rose propune mai multe modele ale raporturilor administratie / politic in procesul de policy-making plecind de la functiile indeplinite de cele doua tipuri de actori. adica mare vointa politica / probabilitate redusa de realizare si putina vointa / probabilitate mare. Pentru a evalua activitatea politicienilor si functionarilor in procesul de policy-making trebuie sa consideram contextul procesului de policy. 1. 3. In functie de cele doua variabile. atunci tot ceea ce doreste partidul aflat la guvernare (si deci electoratul) poate fi realizat. politicieni si birocrati. in sensul ca politicile sint determinate de interactiunea dintre cele doua domenii care constituie o comunitate (village community). administratia este necesara dar secundara. Mentionind ca alegerile in politica sint o problema de grad si nu de natura situatiilor in care exista raporturi inverse intre cele doua dimensiuni. reusita politica este incerta. functionarii trebuie sa realizeze ceea ce dicteaza puterea politica. Exista astfel mai multe configuratii ale interactiunilor administratie / politic in procesul de policy-making. In realitate. alegerea (decizia) apartine politicienilor (model aditiv). atunci oficialii alesi nu au putere asupra procesului de policy. Rolurile lor respective sint diferite si ele sint la baza relatiilor dintre ei in scopul obtinerii de avantage mutuale. Daca contextul este important. Daca vointa politica este singurul factor care determina succesul unei politici. adica toate fortele exterioare guvernului si care afecteaza reusita (succesul) unei politici. acelsi lucru pentru birocrati deci rolurile lor respective sint contradictorii si confuze : vrem politicieni cu leadership si talent managerial. 2. fiecare in doua versiuni. ale interactiunii dintre politica si administratie in procesul de policy-making.Rose In studiul intitulat „Steering the Ship of the State : One Tiller but Two Pairs of Hands”. iata aceste modele : a. modelul conducerii exclusive de catre puterea politica – sau al alegerii in conditii de informare perfecta . adica vointa politica si probabilitatea realizarii cu succes a politicilor exista trei mari modele. In mod asemenator. modelul in care rezultatele deciziei politice sint complet nesigure sau complet determinate de factorii externi .

cu atit probabilitatea reusitei este mare. Ministrii analizeaza aceste opinii in functie de obiective. Astfel. functionarilor. care functioneaza dupa rutine. Cu alte cuvinte exista o preferinta pentru ceea ce se stie deja. Odata obiectivele identificate de catre politicieni. Acest model presupune conditii de informare perfecta. functionarii aleg alternativele. Cele doua modele. adica servesc vointa politicienilor. cind exista un repertoriu de programe continue. In sfirsit. Aceasta aversiune pentru schimbare sta la baza viziunii conservatoare de centru dreapta. politicienii prudenti sint mai degraba interesati de riscurile de esec. in care se considera ca vointa politica este necesara si suficienta. Pentru ei. birocratii isi impun prioritatile. functionarii tind sa reduca alternativele in functie de mijloacele de care dispun si in functie de scopuri (obiective). Pozitia functionarilor : ei sint stwarzi. sau a celor cu ideologie nationalista sau religioasa. Politicienii pot abandona programele care nu sint pre-programate. Consecintele sint in accord cu vointa politica. decizia nu se ia in conditii de informare perfecta: in primul rind. cind politicienii mostenesc programele . functionarii pot sa prezica succesul. iar daca problema este noua. Multe actiuni in care guvernul este implicat sint impracticabile. Acest model corespunde urmatoarelor situatii : cind activitatile guvernului sint preprogramate . administrative. Dar daca functionarii iau in calcul numai extremele. deci o preferinta pentru statu quo. in timp ce obiectivele multiple cresc optiunile si suportul politic. politicienii nu sint interesati sa cunoasca riscurile. cu atit incertitudinea este mai mare. cu atit incertitudinea creste. De asemenea. cel dominat de vointa politica si al alegerii perfect informate asuma ca politicienii tin frinele puterii. ei doresc realizarea obiectivelor. In varaianta cea mai simpla a modelului. Ei definesc agenda politica. Marja de eroare este prea mica pentru a putea prevedea succesul / esecul. proprie. Deci. inaltii functionari se centreaza mai mult pe proces si mai putin pe obiective. conducerea apartine exclusiv puterii politice. dificultatea de a previziona este sporita. La o alta extrema. Dupa identificarea alternativelor. nu este realist sa presupunem ca functionarii sint capabili sa precizeze probabilitatea pentru un succes total. Este cazul partidelor revolutionare. Cu cit o politica implica mai multe etape si mai multe organizatii. o buna politica publica este apreciata in functie de gradul in care probabilitatea ca ea sa fie realizata este mare (fezabilitate). Deoarece functionarii formuleaza si opinii intermediare. obstacolele sint identificate. Dar ca experti prezic directia politicilor publice si ceea ce trebuie sa faca politicienii care se confrunta cu contextul. b. ei identifica in primul politicile fezabile si apoi obiectivele. Modelul incertitudinii totale . Politicienii sint forta activa a guvernarii. adica a expertizei tehnice. politicienii aleg varianta optima. c. ministrul are oportunitatea sa aleaga varianta cu un anumit grad de probabilitate de succes pentru obiectivele prioritare. se considera ca cu cit vointa este mai mare. Se aplica deci uni sistem puternic. Modelul de guvernare prin pilot automat Daca efectele sint predeterminate.in care rezultatele deciziilor sint complet nesigure Decizia poate fi calculata de politicieni atunci cind functionarii pot sa faca o estimare rezonabila a consecintelor opitiunilor politice (de politici publice). Conform terminologiei studiului. expertii pot identifica optiunile in functie de probabilitatea realizarii lor.In aceasta schema. Acest 93 . In cadrul acestui model. Modelul alegerii in conditii de informare perfecta Cind actiunea guvernului este rezultatul celor doua dimensiuni (vointa si fezabilitate). Increderea in eficacitatea vointei politice pure si ignorarea conditiilor in care se realizeaza obiectivele urmarite reflecta in fapt inexperienta politica. Este o viziune pur normativa si irealista care nu ia in calcul probabilitatea reusitei. De asemenea. atunci cind directia politica nu este clara. d. destinatia este clara. functionarii isi dau opinia asupra probabilitatii de succes in realizarea obiectivelor. interactiunea dintre politicieni si functionari implica schimburi multuale. politicienii sint pasageri. in general vorbind. In realitate si in practica. orice optiune apare egal nesigura. Cu cit obiectivele sint mai putine.

Daca obiectivul este imposibil de atins. functia publica poate fi partizana. 3) „infiltrating” sau „interpenetreting” – corespunde situatie in care politicienii lucreaza strins cu functionarii pentru a-si intari puterea .model al pre-determinarii procesului de policy este cel al dominatiei birocratiei. Interpenetrarea politicienilor si functionarilor este punctul culminant al infiltrarii. sa-i subordoneze. In acest model. dar cooperarea nu se realizeaza pe baza schimbului perfect informat. In acest model problemele sint clasificate dupa gradul de incertitudine. pentru ca cei doi actori (politician / birocrat) admit riscul si dificultatile. Modelul izoleaza functionarii de politicieni si invers. Chiar daca in mod aparent politicienii deci. Corespunde situatiei de slaba vointa politica sau mare forta a birocratiei. cind politicienii incearca sa ii cistige de partea lor. e) Modelul bazat pe identificarea obiectivelor care sint sau nu realizabile Modelul este construit pe baza a doua dimensiuni: vointa politica si capacitatea de a realiza obiectivele (capacitatea de a identifica si evalua probabilitatea de realizare). functionarii pot deveni parlamentari si chiar ministrii. al expertizei. Rose a identificat urmatoarele situatii si strategii de interactiune : 1) „turning” civil servants – corespunde situatiei in care functionarii nu pot fi ignorati. Este un model cooperativ de interactiune (functional village community). ei guverneaza (tin cirma) cu miinile functionarilor. construit in functie de doua dimensiuni : vointa politicienilor si vointa functionarilor. ei se infiltreaza in rindurile birocratiei. cea politica si cea a birocratiei. Acest model a fost specific sistemului sovietic. 2) „swamping” sau „layering” – modelul de „submersie” a birocratiei este specific sistemului american caracterizat prin numiri partizane care reduc autonomia functionarilor. Se identifica obiectivele cu cea mai mare probabilitate de realizare. Nu este un model de dominatie a vointei politice. atunci studiile trebuie sa semnaleze dificultatile. Directia este rezultatul luptei pentru putere (raport de forte) intre cele doua vointe. Este diferita de sistemul anglosaxon care nu permite ca functionarii sa fie membrii activisti de partid. acestia pot fi membrii guvernului. Rose stabileste patru categorii de politicieni : • Vointa mare / capacitate mare = antreprenori politici • Vointa mare / capacitate redusa = politicieni zelatori • Vointa redusa / capacitate mare = management tehnicians • Vointa redusa / capacitata redusa = politicieni calatori (pasageri) 94 . Optiunile sint comparate in functie de obiectivele urmarite. in functie de rolul indeplinit de politicieni si de birocrati. Este specifica sistemului continental. Cu alte cuvinte. Politicienii pot sa-si exercite vointa daca au o mare influenta asupra functionarilor. Competitorii nu sint egali. e) Modelul capturii politice Este un model cu suma zero al relatiilor politicieni / functionari. Este o schema contrara modelului de suma nula. cu atit politicienii primesc mai putine informatii avizate asupra programelor de care sint responsabili. de asemenea. Este un model care pune accent pe dominatia birocratilor. Cu cit straturile dintre cele doua tipuri de agenti sint mai multe. este un model de infiltrare. corespunzind simbiozei dintre politic si administratie. In functie de cele doua dimesiuni (vointa politica si capacitatea de a realiza obiectivele). ceea ce faciliteaza sarcina functionarilor. Si in Franta. factorul de influenta este vointa functionarilor si nu probabilitatea succesului. Este conforma cu teoria constitutionala. Se estimeaza o probabilitate rezonabila de succes. In SUA. Comparatia intre obiective se face in termeni de fezabilitate. In cadrul acestui model. administratia Reagan si-a infiltrat partizanii in posturi strategice in sinul guvernului. sistemul prefectoral in care prefectii supervizeaza functionarii locali. Se identifica obstacolele si mijloacele care pot sa invinga sau nu aceste obstacole. dar nici directia nu este determinata de preferintele functionarilor. In acest model nu este necesar sa se faca din functionari partizani. infiltrarea producindu-se prin indoctrinarea functionarilor. Este sfirsitul relatiilor conflictuale.

Zelatorii – au vointa politica. dar acestea nu se transforma si nu constituie un program politic.sint politicienii care abandoneaza interesul pentru obiectivele politice si devin experti in mecanismele guvernarii. Japonia) – programele sint realizate b. Mangerii . a. in Marea Britanie functionarii nu au mandat sa actioneze ca antreprenori politici – ei nu pot sa participe la partide politice sau sa intre in Parlament Activitati individuale de verificare a cunostintelor :  Care sint modelele de interactiune dintre politicieni si functionari elaborate de Peters  Care sint modelele raporturilor administratie / politica in procesul de policy-making in functie de rolul indeplinit de cele doua categorii de actori 95 . functionarii sint cei care conduc.Antreprenori politici – sint cei mai capabili sa conduca guvernul. Politicienii pasageri . dar daca functionarii au legitimitatea de a-i inlocui pe alesi (in sistemele in care sint autorizati sa actioneze ca policy advocates sau sint membrii ai retelelor care cuprind politicieni si grupuri de interes – SUA.daca vointa lipseste. pot cistiga voturi prin identificarea obiectivelor. dar sint cei mai rari.

b)Constringeri In aproape toate sistemele. Functionarii sint cei care dezvolta si gestioneaza politicile. Esentialul sarcinilor consta in stabilirea si intretinerea de relatii publice. Prin aceasta delegare. cea mai inalta autoritate a acestor organisme. tribunale administrative) exista o categorie hibrida de personal care actioneaza sub conducerea consiliului de administratie. ministrul netrebuind sa fie in mod necesar un specialist al domeniului de care raspunde. cu titulu individual este responsabil in fata Parlamentului. treburilor din circumscriptie. realizarea unui traseu profesional. inaltii functionari cistiga esentialul puterilor lor care sint cu atit mai mari cu cit ministrul nu cunoaste domeniul de care raspunde. reuniunilor grupului parlamentar sau ale partidului. Minsitrul este motorul ministerului. De exemplu. Ministrul poate delega o parte din functii sub-ministrului sau altor functionari si aplica legile conexe misiunii ministerului sau. ia decizii si este dotat cu puteri specifice. Personalul politic – puteri si functii Directia ministeriala este constituita din Consiliul de ministrii si din ministrii.Modulul 9 : Inalta directie Guvernul imparte puterea in cadrul inaltei conduceri intre doua categorii de personal : personalul politic constituit din ministrii si membrii cabinetelor ministeriale si inaltii functionari adica sub-ministrii. rolului de mediere intre Consiliul de ministri si aparatul administrativ al ministerului. c) Delegarea Ministrul deleaga esentialul gestiunii ministerului sub-ministrului sau care are puterea de a sub-delega in cascada cea mai mare parte a puterilor lui. 96 . Daca nu. el trebuie sa demisioneze. posibilitatile de alegere a ministrilor sint reduse. In cadrul unor organisme (societati de stat. juridic Cit priveste controlul politic. Exista de asemenea controale exersate asupra ministrului de catre anumiti functionari ai parlamentului. functia de parlamentar obliga ministrul sa consacre o parte din timp sesiunilor Camerei. c) un al treilea tip indeplineste in special. in unele sisteme (ca de exemplu in Canada) ministrul trebuie sa fie parlamentar. nu exista constringerea formatiei. administrativ. In plus. In astfel de situatii. d) Controalele exersate asupra ministrului – control politic. agentii. Ministrul. Consiliul de ministri este responsabil in mod colectiv. Dar pot exista in diferite contexte diferite alte conditii. consilii. sau isi dedica cea mai mare parte a timpului. El elaboreaza si propune politici guvernului. acesta este exercitat in baza responsabilitatii ministeriale. Ministri Ministrul conduce ministerul si este membru al Consiliului de ministri. asociati si adjuncti. El este responsabil de misiunea specifica pe care legea o stabileste ministerului. a) Tipuri de ministri Exista trei tipuri de ministrii : a) ministrii dintr-o prima categorie ajung in aceasta pozitie ca urmare a unei lungi cariere. In baza solidaritatii ministeriale. Postul de ministru este o recompensa. b) o alta categorie de minsitrii sint cei axati pe realizarea unei misiuni sectoriale care ii mobilizeaza de mult timp. in aceste sisteme.

Cele mai importante activitati desfasurate : pregatirea saptaminii ministeriale. Este specific Canadei. Exista 4 categorii de astfel de organisme : societati de stat. Pe baza autoritatii ierarhice ministrul controleaza sub-ministrul care conduce ministerul si controleaza cabinetul sau de consilieri politici. Cabinetul tip „cutie postala” este cel in care ministrul are mare incredere in functionarii sai. si realizeaza consiliere in domeniul politicilor. Deci pentru a impiedica optunismul politic. El protejeaza ministrul contra birocratiei si inlocuiesc ministrul pe linga minister intr-un context de rivalitate intre administratie si politic. In cea mai mare parte sint detinatorii unui master si se demarca prin caracter : descurcareti. e) Controale exercitate de ministri Ministrii exercita toate controalele asupra ministerului si nu exercita niciunul. Legea ii da toate puterile dar in realitate nu poate exersa un control asupra tuturor angajatilor. reuniuni preparatorii ale Consiliului de ministri. Astfel : comisiile parlamentare cer conturi acestor organisme . Acest cabinet nu se implica in gestiunea ministerului. consilii consultative. indrazneti. presedintii acestor organisme sint considerati de guvern ca fiind inalti functionari a caror cariera este 97 . Cabinetele ministeriale Rolul cabinetelor ministeriale este gestiunea optimala a ordinii de zi a ministerului. In realitate exista abateri de la aceasta schema generala. Cabinetul pregateste intilnirile. quasi-ministere. controalele sectoriale (Justitie. Controlul juridic este exercitat de catre aparatul judiciar (Curti supreme. Il ajuta pe ministru in activitatile sale parlamentare si in activitatile exterioare. Directia non-ministeriala Actiunea guvernamentala se desfasoara si in cadrul unor organisme care nu sint minsitere. Interesul pentru problemele administrative este numai din punct de vedere politic. intretin bune relatii cu oamenii cu care nu au aceleasi interese. Seful de cabinet are de obicei o duzina de atasati politici. Afaceri externe). cel mai numeros fiind cabinetul Primului minsitru.Controlul administrativ este exercitata de alte ministere si agentii ale puterii executive avind in vedere ca proiectele ministerului (care sint ai ale ministrului) trebuie sa fie conforme cu programele guvernamentale. Tipuri de cabinete Exista patru tipuri de cabinete : cabinetul ecran. Consiliul de administratie este veritabila instanta politica a organismului. Cabinetul de consiliere specializata este cabinetul centrat pe viata politica. anumite functii sint executate cu o anumita distanta in raport cu Consiliul de ministrii si viata politica partizana. Cabinetul este constituit din aproximativ 40 persoane. Curte de conturi) si organisme judiciare (de exemplu Comisia statutului refugiatilor). organisme quasijudiciare. Cabinetul de brain trust este un rezervor de idei. agentii) sau judecatori (organisme judiciare) sau presedinti ( organisme quasi-judiciare). Un cabinet este condus de un sef de cabinet ajutat de un adjunct. cabinatul de brain trust. Ministrul conteaza pe el cit priveste esentialul dezvoltarii de politici. Fac parte controalele financiare. Fiecare din aceste organisme este condus de un palier superior de autoritate care este Consiliul de administratie (societati de stat. directia acestor organisme fiind tot mai mult formata din „persoane de incredere”. discutiile. Importanta lor depinde de viziunea pe care ministrul o are despre functia sa. Sefii de cabinet au in regula generala 10-15 ani experienta. ministerul da mai multe mandate precise societatilor de Stat. quasi-ministere. Curte de apel. politicile fiind astazi mai interdependente. cabinetul de consiliere specializata si cabinetul tip „cutie postala”. Caracteristici Ministrul actioneza ca veriga cu Parlamentul in timp ce seful de directie (presedinte) asigura directia generala. Cabinetul ecran este axat pe gestiunea ministerului.

sub-ministrii sint permanenti. In unele tari Primul ministru poate avea drept de veto. 98 . conducatori de organisme. In cele mai multe tari legea nu da permanenta sub-ministrilor. aproximativ 1/3 detin un doctorat. ambasadori. dar nimeni nu-si poate impune propirul sub-ministru. Plecarile se fac prin vointa titularului sau este provocata de conducatorii politici. Exista actualmente doua tendinte : pe de-o parte se regrupeaza ministere si se reduc astfel posturile de sub-ministri (adjuncti si directori generali) si cresc cei asociati sau delegati. Unii ministrii au avut o cariera in privat (sint deci cunostinte personale ale conducatorilor politici). denumirea putind sa nu apara in titlul lor de functionari: in unele sisteme pot fi „administratori generali” sau in organigrama pot avea pozitia de „consiliere si suport” daca supervizeaza un serviciu sau o directie majora (planificare). dar titlul si afectarea nu sint permanente. si unul din doi detine un master. asistam deci la politizarea numirilor . Categorii de post In diferite tari exista diferite categorii de post in clasamentul administrativ. Sub-ministri adjuncti tin de sub-ministrul asociat sau delegat. Formatie Daca inainte inaltii birocrati aveau o formatie in special juridica sau de inginerie. In ciuda caracterului discretionar al numirilor de catre Consiliul de ministri.ministri asociati si adjuncti. sau o pozitie de suport (gestiune) sau o pozitie operationala (daca conduce o unitate executiva). 2) Inaltii functionari Inalta birocratie se caracterizeaza prin doua particularitati : in primul rind aceste posturi (de inalt functionar) au o anumita autonomie decizionala in virful piramidei ierarhice a organizatiei. legea prevede mecanismul numirii lor. Dupa 1980 se observa nivelul ridicat al diplomelor. numirea poate fi facuta de o Comisie a functiei publice. importanta.supravecheata (ca pentru sub-ministrii). Ei pot avea denumiri diferite si este dificil sa-i recunoastem. si in al doilea rind sint dotate in mod discretionar de Consiliul de ministri. nici Primul ministru. dosarul profesional al acestor conducatori din organismele ne-ministeriale este gestionat de un secretariat special. In unele tari plecarea se negociaza. Pentru sub. salariile si alte conditii de functionare. nici un alt ministru. in altele procesul este mai expeditiv. administrative sau economice. Fac parte din inalta birocratie : sub-ministri. Reguli si procesul de selectie si numire Sub-ministrii pot fi numiti de Consiliul de ministri. dar in general legea da in principiu securitatea postului de sub-ministru. si (in unele tari) „la propunerea Primului ministru”. iar pe de alta parte se creaza organisme autonome sau speciale pentru executarea politicilor si gestiunea de programe care sint concepute de ministere. dupa tara. sau la recomnadarea unui comitet al sub-ministrilor. in functie de vechime. iar multi din sub-ministrii si-au petrecut peste 2/3 din cariera in functia publica. putini sub-ministrii provin din exteriorul functiei publice si politizarea numirilor sub-ministrilor este destul de rara. sub-ministri adjuncti si asociati. proceduri de plecare In unele sisteme (Quebec). si mai putin in tari cu slaba traditie elitista unde promovarea sociala se face de la o generatie la alta (exemplu Canada – 10%). Procesul de selectie nu se aplica decit rar. astazi ei provin din domeniul stiintelor umane. in Marea Britanie in proportie de 45%. Numai ministrii justitiei sint avocati. dificultatea postului. Sub-ministrii actioneaza sub autoritatea ministrului. Cariera si gestiunea inaltei functii publice Profilul inaltilor functionari: acestia provin din medii favorizate in special in Europa continentala (80%). Reguli.

non-partizana. personal) in scopul atingerii obiectivelor impuse in conditii de constringere (politice. stapinire a situatiilor de criza. ajuta guvernul si partidul la putere care il sustine pe ministru. tactica de interventie. sens critic. Scoala Normala). capacitate sa ia decizii. sub-ministrul trebuie sa dea dovada de creativitate. Se accede la ele prin examen la absolvirea marilor scoli (ENA. Aceasta face parte din roul de sub-ministru. bugetare. Daca vin din Senior Executive Service (25% din posturile din primele 5 cele mai inalte nivele ierarhice) nu au decit securitatea legaturii locului de munca. Exista doua categorii de inalti functionari : consilieri tehnici – recrutati pentru competenta. Sub-ministrul decide afectarea personalului si a dosarelor. Ministrii si inaltii functionari sint complici cu roluri foarte distincte.Rolul inaltilor functionari 1) rolul de administrator Sub-ministrul aplica sau face sa se aplice politicile administrative ale ministerului. trebuie sa motiveze angajatii. 2) Politizare partizana Este situatia in care un sub-ministru ia decizii in functie de interesele unui partid. care se asociaza public unei politici ale partidului la putere. Politizarea functionala si partizana 1) Politizare functionala Este inevitabila pentru toti sub-ministri care il consiliaza pe ministru. 4) rol de manager al corporatiei guvernamentale Avind in vedere ca ministrii sint in general putin pregatiti pe plan tehnic. Prin delegatie. ministri. dar sint putin politizati si vin din cariera in functia publica. 3) Modelul francez Marile corpuri sint unitati organizationale autonome in raport cu ministerele. Acest model de administratie politizata a fost dorit de Parintii fondatori pentru a favoriza democratia si participarea la decizia politica. Ajutindu-l pe acesta. care da contracte prietenilor partidului. in interesul mentinerii acestui partid la putere. indeplinesc rolul de consiliere a ministrului in relatiile acestuia cu media. Este neutra. vigilenta. daca nu sint in posturi politice nu au securitatea postului. Directorii administratiei centrale (palierul urmator) sint numiti in mod discretionar. legale). Functionarii sint recrutati in mod discretionar. Ministerele sint conduse de ministri ajutati de un cabinet larg constituit din inalti functionari care sint angajati politic. ei provin din interiorul functiei publice. 2) Modelul Casei albe Presedintele american (sef al executivului) alege ministrii (secretari) si cea mai mare parte a inaltilor functionari. 3) rol de conceptor de politici Pe linga calitatile de mai sus. este anonima. 2) rol de gestionar Consta in optimizarea randamentului resurselor de care dispune (buget. Pentru indeplinirea acestor sarcini sint necesare urmatoarele calitati : expertiza tehnica. acest rol este atribuit adjunctilor si directorilor generali. Relatiile politice cu ministri A) Modele institutionale 1) Modelul de Westminster Functia publica este profesionala (de cariera). inovatie. loialitate. grupuri de interes. sub-ministrii sint cei care realizeaza analizele. cunostinte si consilieri politici – cei mai angajati devin directori de cabinet. rigoare. caracterizata prin competenta. 4) Modelul socialist 99 . Ministrii si inaltii functionari au roluri la fel de asemantoare ca si afilierea lor partizana. loiala (da sfaturi dezinteresate ministrului). dar acest rol este din ce in ce mai putin important. Acestia. merit.

personalitatea indivizilor. provin in general din acelasi mediu. sub-ministrul este specializat in „decizii guvernamentale” si administrative si in procesul politic si administrativ. functionari furnizeaza cunoasterea. In concluzie. B)Modele functionale ale relatiilor politice cu ministri Se refera la forma de colaborare dintre ministri si inaltii functionari. Inaltii functionari – o putere tehnocratica ? Tehnocratie este sistemul caracterizat prin dominanta absoluta a consideratiilor tehnice in luarea deciziei. tranzitia este mai scurta si radicala. Atit ministrul cit si sub-ministrul contribuie la decizie. b) exclusivitate a acestei competente – care insa nu mai este posibila astazi c) pozitionarea in raport cu decidentul ultim. In relatiile cu cabinetul. Acolo unde personalul politic joaca un rol mai directiv. Aberbach a definit 4 modele : 1) Modelul de perfecta separare a rolurilor – model weberian. sub-ministrii sint in centrul procesului decizional. de schimbare politica. Altfel spus isi dezvolta strategii de putere tehnocratica. ordinea de zi. are o putere tehnica pe care o exercita cu consimtamintul ministrului care ia deciziile importante. dezvolta retele informale de influenta. iau in calcul perspectiva pe termen lung. Parlamentul retrage increderea guvernului si are loc retragerea Primului ministru. Intre cei doi exista legaturi mai strinse decit cele functionale. inaltii functionari (sub-ministrul) are rol de consiliere. functionarii executa. 4)Modele de confuzie a rolurilor. adica locul pe care ministrul este dispus sa i-l acorde. Este specific cazului american. un nou guvern care lucraza in structuri si procese diferite . iau decizii pe termen scurt. vizeaza echilibrul. sa ajute si sa protejeze ministrul in raporturile lui cu cabinetul. 3)Modele in functie de rol (activ / reactiv) si viziune (termen scurt / lung). Insa decizia politica-administrativa fiind tot mai complexa. colaboreaza pe baza de incredere. Prin aceasta expertiza. Frecventa si tipul de relatii (operationale sau cu vocatie orizontala) depind de : minister. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :  Caracterizati personalul politic dupa functii 100 . in timp ce functionari au un rol reactiv. in virtutea „puterii de casta”. rolul sub-ministrilor este din ce in ce mai redus. 2) Modelul bazat pe legitimitate (politica vs cunoastere). In aceasta situatie. Ministrii sint investiti cu legitimitate politica. Puterea tehnocratica a sub-ministrilor se bazeaza pe criteriile urmatoarele : a) Detin cunostinte tehnice. numirea unor noi persoane la conducerea ministerelor. cerind cunostinte interdisciplinare si fiind interministeriala.Se caracterizeza prin inalta politizare a instantelor administrative. Inaltii functionari si tranzitiile politice In urma alegerilor generale are loc formarea unei noi majoritati politice cind un guvern al unei formatii politice diferite ajunge la putere. se auto-evalueaza. expertiza. Dar. apartenenta la partid si activismul partizan sint cele care favoriza dezvoltarea carierei. Ministrii inoveaza. acesti inalti functionari se auto-recruteaza. schimba informatii. Practica relatiilor cu ministrii si cabinetul Localizarea biroului ministerial este importanta pentru relatiile ministrului cu sub-ministrul.. trei evenimente influenteaza activitatea inaltii functionari : o noua ordine de zi si noi prioritati . Tranzitia Perioada de tranzitie este o perioada de instabilitate si adaptare care poate antrena conflicte a caror miza este controlul ordinii de zi si modul de decizie. Este modelul clasic in care politicienii decid. sa conceapa si sa aplice politicile si programele.

Forma de comunicare este diferita. politicile guvernamentale isi consolideaza legitimitatea. o distinctie generala claseaza grupurile de interes in grupuri institutionale (continuitate organizationala si coeziune . Lobbingul poate fi facut atit de lobbisti profesionisti. staff profesionist . dispun de mijolace de negociere cu guvernul . altele prefera dezbaterea publica . in secolul al XIX-lea cind lobbistii frecventau holurile cladirilor parlamentelor pentru a influenta legislatorii. sau asupra unor chestiuni speciale. De exemplu. organizatii de interes public). in functie de tipul de grup. dar care au rol de a influenta si consilia. exemple : camere de comert.(mai putin organizate . Advisory councils sint organizatii private create de guvern. sau anumite aspecte ale ei. grupurile institutionale au acces la oficiali (in special la cabinetele ministrilor si inaltii functionari) datorita informatiilor si expertizei pe care le detin. legalizat in unele tari.« issue-oriented » . atrage atentia unuia sau mai multor grupuri de interes. dar si cetateni individuali. O situatie deosebita este aceea cind ex-politicieni desfasoara activitati de lobby profesionist si utilizeaza contactele si relatiile de prietenie pe care le au in sinul guvernului pentru a influenta deciziile majore in avantajul clientilor lor. Originea lor se afla in SUA. Prodemocratia. etc) si grupurile orientate pe anumite probleme . Alte grupuri de interes sint cele specializate in lobby pe linga guvern. analize. exemplu : grupurile interesate de problemele de mediu). experienta in a stabili contacte cu oficialii publici . sindicate. Grupurile de reflectie sint organizatii nonguvernamentale exterioare guvernului si care sint implicate in productia de studii. Grupuri de interes. dar cele mai multe au functia de a schimba informatii intre membrii si de a le prezenta publicului. cea mai mare parte a fondurilor lor provin de la guverne. care nu sint grupuri de interes propriu-zise. atuul lor este credibilitatea pe termen lung pe linga guvern . obiective concrete si imediate . date despre programe. avocati. sint o sursa independenta de consiliere pentru ministere. Prin consultare cu grupurile de interes. acestea fiind astfel numeroase in sistemul politic (patronate. Fiecare politica publica. Exemplu : Societatea academica romana. fermieri. O analiza comparata la nivel international arata ca in tarile occidentale aproximativ 50% 101 . 2) functia de legitimare. Astazi lobbingul este un mijloc. centrate pe 2-3 probleme sau mize . organizarea de conferinte pentru a informa sau influenta politicile publice. Continutul comunicarii : date tehnice asupra politicilor existente sau propuse. mai putina experienta de contact cu guvernul . cel mai adesea prin mita. Cind lobbingul este o activitate legala. Fara a insista asupra acestor clasificari. Activitatea lor se numeste lobbing. de a influenta deciziile prin actiuni individuale sau colective. O categorie speciala sint « grupurile de reflectie » (think tank) si cele de consiliere (advisory councils). Ele nu au autoritate legala sau ierarhica asupra optiunilor guvernului. nu sint interesate de credibilitatea pe termen lung . realizate in functie de criterii diferite. Exista numeroase tipologii ale grupurilor de interes. vom enumera citeva dintre ele. el este reglementat confom exigentelor transparentei. O alta tipologie distinge intre grupuri de interes speciale (cele mai numeroase) sau de interes public (exemplu : asociatii de consumatori). asociatii de medici. parlamentari. Care este rolul si care sint tipurile de cabinete ministeriale  Care sint modelele de raporturi politice intre ministri si inaltii functionari Modulul 10 : Birocratie. Astfel. Actiunea lor consta in a influenta procesulu de formulare si implementare a politicilor. Partide politice Grupuri de interes Grupurile de interes sint organizatii compuse din indivizi care s-au aliat pentru a-si promova interesele comune prin influenta exercitata asupra procesului politic. Functiile grupurilor de interes : 1) functia de comunicare este functia principala.

In practica. oficialii iau in consideratie in recunoasterea unui grup impactul activitatilor lui asupra alegerilor urmatoare. 3) functia de reglare si administrare : grupurile de interes asista guvernul prin reglementarea statutului membrilor sai si administrarea programelor. un anumit deputat). grupurile de interes sint interesate sa faca lobby pe linga ministri pentru a influenta decizia departamentelor si cabinetului in ansamblu. de recrutare a leaderilor politici. functionari. cetateni) dar si in « policy network ». exercita o influenta indirecta prin mobilizare publica (internet. de educare si socializare a publicului in materie de politici publice. legislatori. cabinetele detin autoritatea. rolul important revenind functionarilor. pentru expertiza in evaluarea costurilor sau impactului politicilor. Tintele activitatilor grupurilor de interes. Pentru a demonstra interesul public al cererilor lor – lobby corporatist -. Aceste relatii asigura functionarilor o sursa complementara de expertiza externa. care au oportunitati mai mici pentru a-si prezenta cazul in fata oficialilor. Cabinetele au puteri in toate cele trei stadii. de credibilitate. Cu timpul. Grupurile axate pe problema (issue-oriented). Grupurile institutionalizate. este important pentru grupurile de interes sa influenteze politicile inainte ca ele sa fie analizate de cabinete. ele nu au timpul nici interesul sa participe in faza pre-legislativa. Parlamentarii si comitetele legislative sint tinte secundare. Actiunea grupurilor de interes este diferita in functie de stadiile procesului de policy : pre-legislativ. este vorba in principal de reguli de comportament. Tacticile grupurilor de interes sint influentate de gradul lor de recunoastere de catre autoritati. Astfel grupurile de interes pot fi jucatori impotanti atit in « polity community » (sint parti intr-o politica particulara alaturi de guvern. pentru informatii. corporatiile profesionale regleaza profesiile legale. in functie de care se stabilesc organizarea lobbingului si operatiile. Recunoasterea oficiala se confirma cind aceste grupuri sint consultate in materie legislativa sau administrativa. De asemenea. Deoarece multe din initiativele de politici au originea in serviciul public. legislativ. si pentru a legitima politicile respective (pentru a asigura suportul necesar). Dupa identificarea tintelor (ministri. media. astfel incit grupurile trebuie sa-si prezinte interesele de grup ca un complement al interesului general. In plus. Functionarii au rolul cel mai important in interrelatiile dintre guvern si grupurile de interes. Partide politice si grupuri de interes Partidele sint structuri de agregare si articulare a intereselor. In plus. Functionarii sint in general cei mai frecventati de grupurile de interes. Grupurile de interes vizeaza factorii esentiali ai procesului de decizie : cabinete de ministri. anumite grupuri devin singurele interlocutoare ale unui departament. Fundamentele recunoasterii sint experienta si expertiza. care nu agreaza publicitatea (campanii de presa. De asemenea. In afara de expertiza. grupul isi creaza aliante formale sau informale cu alte grupuri interesate de aceleasi aspecte ale unei politici particulare. tacticile utilizate de un grup trebuie sa fie acceptate si aprobate de autoritati. ci si acestia de grupuri.-60% din functionari admit ca relatiile departamentelor lor cu lobbistii fac parte din activitatile lor uzuale. Recunoasterea determina tactica : grupurile cele mai agreate adera la « regulile jocului » stabilite pentru relatiile cu guvernul. care cauta sa cistige puterea. medicale. Aceasta recunoastere oficiala depinde de statutul lor. In primul rind se decide nivelul la care se actioneaza. grupurile de interes realizeaza cercetari si colecteaza informatii care ajuta activitatea de reglementare si legitimitatea guvernului. functionari. accesul la ministru este mai dificil si numai grupurile institutionalizate au acces. Deci. Lobbing se face mai ales pe linga personalul tehnic si profesionist si mai putin pe linga inaltii functionari si manageri. Functia de legitimare permite de asemenea (si impune) reprezentarea grupurilor de interes dezavantajate de masurile sau politicile respective . post-legislativ (in aceasta faza de implementare rolul important este cel al functionarilor). grupurile identifica tintele specifice (organisme si indivizi : un anumit ministru. demonstratii). Grupurile fiind informale. natura procesului de policy cere ca exigentele grupurilor de interes sa fie prezente in termeni de interes public. si altele prin masuri care limiteaza accesul la profesie si impun penalitati pentru comportamnet neetic. De exemplu. de legitimitatea lor. parlamentari). Dar nu numai grupurile au nevoie de minisitri. dar suportul lor este important. Contactele sint alese cu grija : desi functionarii sint importanti. demonstratii publice) prefera demersurile discrete si confidentialitatea. In timp ce 102 . cele a caror decizie le afecteaza interesele si apoi adopta o tactica specifica.

Membrii partidelor (deci parlamentarii) exercita o mai mica putere in sistemul politic in raport cu cabinetele si functionarii superiori. La aceasta se adauga (sau contribuie) si faptul ca lobbistii sint mai competenti decit parlamentarii in domeniul tehnic. ca numar si influenta.rolul partidelor scade. intersul public cerind ca anumite grupuri (grupuri de femei. Global. grupurile de interes sint in continua crestere. Cauza crizei partidelor este alta decit proliferarea si cresterea influentei grupurilor de interese. Dar ele. etc) sa nu fie excluse din procesul politic. nu urmaresc sa controleze total procesul politic. Activitati individuale de verificare a cunostintelor :     Ce sint grupurile de interese si prin ce se diferentiaza de partidele politice Exista o cauza intre proliferarea grupurilor de interese si criza participarii politice ? Care sint functiile grupurilor de interese? Care sint tintele activitatii grupurilor de interese in functie de faza procesului de policy-making ? 103 . grupurile de interes au diminuat rolul partidelor ca structuri intermediare intre cetateni si Stat. Este firesc astfel ca cetatenii sa utilizeze canalele de comunicare cele mai capabile sa influenteze politicile publice pentru a-si realiza interesele. In timp ce partidele au rol de a agrega interese largi ale societatii. grupurile reprezinta interese specifice ale unor segmente particulare. ci numai sa influenteze anumite decizii ale guvernului. Aceasta tendinta este o reactie la declinul rolului partidelor in sistemul politic si exprima criza participarii si reprezentarii politice. Se pare ca tind sa inlocuiasca partidele ca veriga principala de comunicare intre cetateni si guvern. consumatori. nu vizeaza cucerirea puterii si exercitarea ei. spre deosebire de partide.