Junta Directiva de CEIDAL

Presidente: Michael Ascoli

Vicepresidente: Luis Flores
Tesorero: Luis Prado
Secretario: Ramiro Alfaro
Directoras: Cecilia Margarita Mendoza y Ana Clarisa Villacorta
Vocales: Harold Caballeros Arimany, Sebastián Soto, Efraín Medina y Roberto Lara
Director Ejecutivo: Jorge Alvarez García-Tuñón

Colaboradores

CEIDAL agradece la gentil colaboración de las siguientes personas que donaron su tiempo y esfuerzo en la elaboración
de esta propuesta.

Carlos Aldana Enrique Godoy Edgar Navarro

Jorge Alvarez Mario Hernández María Ester Ortega
Mario Archila Oscar Hurtado Luis Ortiz
Iván Azurdia Lucía Hurtado Juan Pablo Peña
Fernando Basterrechea Mauricio Illescas Reynaldo Ramírez
Alvaro Castellanos Howell Gabriela Jiménez Rubén Rivas
Arabella Castro Peter Kuestermann Alberto Rivera
Angel Conte Cojulún Steffan Lehnhoff Estuardo Roca
Julio Curruchiche Juan Pablo Ligorría Pablo Rodríguez
José Dávila Tere Ligorría Raúl Salguero
Edgar Escobar Sánchez Edgar Lorenzo Erasmo Sánchez
Rodolfo Estrada Aníbal Martínez Jorge Senn
Marco Estrada Efraín Medina Juan Alfonso Solares
Evelyn Flores Camilo Medina Víctor Suárez
Luis Flores Asturias Alejandro Medrano Jorge Tejeda
Giovanny Franco Alec Morales LoretaVigil
Mario Estuardo Fuentes Víctor Lionel MuxCaná

Revisión de Estilo: Contacto:

Mónica Albizures 8a. Avenida 3-80, zona 14,
Edificio La Rambla Torre II,
Diagramación y diseño: Tercer Nivel, Oficina 3-2
María José Escobar Guatemala, Guatemala, C.A.
Telefono: (502) 23864012 / 13 ext 103
Fotografía: Fax: (502) 2367 5357
María José Escobar ceidal@ceidal.org
Lucía B. E. Noriega
Iván Martínez
Tomás Corona

Derechos Reservados © 2011 CEIDAL.

Con el fin de contribuir al diálogo nacional y al desarrollo

de Guatemala, CEIDAL autoriza la reproducción parcial de
este documento.

Versión digital de este documento y más información

disponible en www.ceidal.org.

ISBN: 978-9929-8108-0-8

ii
 CEIDAL es un Centro de Estudios e Investigación que influye y contribuye a que tengamos una
Guatemala próspera, segura y desarrollada que permita a sus ciudadanos vivir en paz y libertad, con
oportunidades económicas y sociales para todos.

Aportamos información a través de la creación de documentos, celebración de conferencias, emisión

de opiniones, estudios, investigaciones y propuestas, sobre temas económicos, políticos y sociales que
contribuyan al diseño de políticas públicas y a la administración del Estado, con el fin de contribuir al
desarrollo de todos los guatemaltecos.

Misión

Aportar información pertinente y propuestas concretas para ayudar a orientar las políticas públicas y
la administración del Estado de una manera transparente, eficiente y ordenada dentro del marco legal y
democrático de Guatemala.

Visión

El sueño de CEIDAL para Guatemala consiste en construir un país desarrollado donde la población
tiene oportunidades para conseguir con su trabajo mejores condiciones de vida; un país donde existe
un Estado de Derecho en el que la ley se aplica y cuyas instituciones actúan para garantizar la paz y la
libertad.

iii
CONTENIDO
I. FORTALECIENDO EL ESTADO DE DERECHO, LA SEGURIDAD Y JUSTICIA 1
A. Estado de derecho 1
B. Seguridad, justicia y defensa 3

II. PRIORIZANDO EL DESARROLLO HUMANO CON EQUIDAD 10

A. Educación 11
B. Salud 18
C. Sistema de pensiones 20
D. Prevención y atención a desastres 22
E. Focalización de subsidios públicos 25
F. Descentralización y desarrollo local 27

III. PROMOVIENDO LA COMPETITIVIDAD, LA INVERSIÓN Y EL CRECIMIENTO 29

A. Clima de negocios y atracción de inversiones 31
B. Marco institucional y política comercial para el desarrollo de las exportaciones 38
C. Motores impulsores del crecimiento
C.1. Infraestructura 41
C.2. Turismo 48
C.3. Vivienda 53
C.4. Energía, minería e hidrocarburos 55
C.5. Cooperativas y MIPYMES 60
D. Política agraria y desarrollo rural 66

IV. PRESERVANDO LA ESTABILIDAD MACROECONÓMICA Y FINANCIERA 69
A. Política monetaria 69
B. Política financiera 71

V. MOVILIZANDO RECURSOS PARA EL FINANCIAMIENTO DE UN PLAN DE NACIÓN 74

A. Política fiscal 74
B. Gestión de la deuda pública 78
C. Concesiones y alianzas 80
D. Desarrollo del mercado de capitales 82

VI. PROTEGIENDO EL AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES 85

CONCLUSIONES 88

BIBLIOGRAFÍA 89

iv
INTRODUCCION
Un diagnóstico básico sobre Guatemala o un análisis
general sobre la historia económica y social del país, nos
indica con muchas evidencias el rezago social y económico
en que nos encontramos. La historia de la conformación del
país desde su origen colonial, la disparidad en la distribución
del ingreso, la inefectividad de las políticas públicas, la
debilidad institucional y, principalmente, la incapacidad
como sociedad de alcanzar consensos mínimos con relación
a temas trascendentales como seguridad, justicia, y política
fiscal, resultan en la actualidad en una Guatemala con
profundas desigualdades sociales. De ahí, que se observen
grandes sectores de la población en pobreza y pobreza
extrema, marginación social, y altos déficit en materia de
educación, vivienda y salud. La firma de los Acuerdos de
Paz en 1996 representó un importante avance en materia
de fortalecimiento de la democracia, pero muchos de los
compromisos allí plasmados permanecen sin cumplirse.
Si bien la pobreza y la pobreza extrema en términos
relativos disminuyeron entre los años 1990 y 2009, pasando
de 61% a 51% y de 20% a 15% respectivamente, la cantidad
absoluta de habitantes que viven en estas condiciones ha
aumentado. Otros indicadores, como la esperanza de vida
al nacer y la tasa de mortalidad infantil, han mejorado, pero
todavía se sitúan por debajo y por arriba, respectivamente,
de la media para la región de América Latina y la subregión
de Centroamérica. Algunos de los indicadores relacionados
con las necesidades básicas han mejorado en términos
generales, aunque de manera desigual. Tal es el caso de
la cobertura de servicios básicos de salud, la estructura de
servicios de saneamiento, la tasa neta de escolaridad en el
nivel primario y el acceso a agua potable que también han
mejorado en términos generales, aunque de manera desigual.
Dicho mejoramiento refleja la orientación de la política
social después de la firma de los Acuerdos de Paz, pero se
sitúa en niveles que todavía ubican a Guatemala como uno
de los países de la región más rezagados en términos del
Índice de Desarrollo Humano. Cabe destacar aquí que la
población indígena de Guatemala es la que necesita de una
atención prioritaria en las políticas sociales, de inversión
en infraestructura y reactivación económica, ya que esta
concentra los niveles más bajos de desarrollo económico y
social.
Entre los principales obstáculos que se han identificado
para acelerar el crecimiento económico en Guatemala, desde
antes de la crisis, destacan los problemas de seguridad, los
bajos niveles de educación de la población, los excesivos
trámites burocráticos y la falta de certeza jurídica. Estos
y otros aspectos afectan la competitividad y productividad
del país e inciden negativamente en la apertura de nuevos
negocios y la atracción de mayores niveles de inversión
nacional y extranjera. Aunque se realizó un esfuerzo
importante en 2005 con el lanzamiento de la Agenda
Nacional de Competitividad, el ritmo de avance de la
referida agenda no ha sido el esperado y ha estado sujeto a la
prioridad que le han dado las administraciones de turno. El
gasto en infraestructura, factor clave para la competitividad
y desarrollo rural, tampoco ha sido una prioridad en los
últimos años, aún con los impactos de la crisis mundial y los
daños ocasionados por los desastres naturales, y ha venido
disminuyendo su proporción, tanto dentro del presupuesto
total, como con relación al PIB.
Además, es importante resaltar que, a casi 15 años de
la finalización del conflicto armado interno, aún se percibe
un clima de inseguridad y violencia en el país, así como un
débil estado de Derecho. El país pasó de la violencia política
en los años del conflicto armado a un clima de inseguridad
ciudadana por el alza de la delincuencia, el crimen organizado
y el narcotráfico frente a un débil Estado de derecho. Dicha
inseguridad debe constituir una prioridad en la resolución
de los problemas nacionales, puesto que ha resultado en una
profunda ingobernabilidad y ha colocado al país al borde de
un estado fallido.
En materia de crecimiento económico, Guatemala ha
registrado en las últimas décadas tasas de crecimiento
positivas y estables, pero que no son suficientes para que
se generen las fuentes de empleo necesarias que permitan al
país un despegue social y económico. En efecto, Guatemala
ha venido creciendo a una tasa promedio de entre 3 y 4% en
los últimos quince años, por debajo del promedio de América
Latina y de la meta de 6% establecida en los Acuerdos de Paz,
situándose actualmente entre los países de ingreso medio-
bajo. En adición, Guatemala continúa siendo un país rural
con un 48.1% de su población que reside en ciudades, villas
o pueblos y un 51.9% en áreas rurales. Lo anterior evidencia
la importancia de las actividades propias del área rural
(agricultura, silvicultura, pesca y minería) en la economía
guatemalteca, no obstante la progresiva disminución de su
contribución relativa al PIB en la última década.
Las perspectivas de alcanzar un crecimiento económico
más dinámico a futuro se complican más con el actual
escenario externo, ya que luego de que la economía mundial
atravesara la peor crisis financiera y económica desde la
segunda guerra mundial, los expertos coinciden en que
la recuperación económica va a ser un proceso lento y
desigual entre países y regiones. Además, el mundo será
más competitivo en la búsqueda de atraer inversiones
productivas. En particular, Estados Unidos, nuestro mayor
v
socio comercial y principal destino de los migrantes
nacionales, se recuperará muy lentamente y la tasa de
desempleo se mantendrá elevada por un período prolongado.
Por otro lado, la insuficiencia de recursos del Estado,
así como la falta de calidad y eficiencia en la ejecución del
gasto público, representan actualmente uno de los problemas
estructurales más profundos que enfrenta el país. Con un
tamaño de únicamente 15% como proporción del PIB,
Guatemala tiene uno de los gobiernos más pequeños de la
región y posiblemente a nivel mundial. La carga tributaria es
la segunda más baja después de Haití, y si a esto se agregan la
rigideces del gasto, nos encontramos con un Estado incapaz
de cumplir el papel que le corresponde de conformidad a
la ley. A pesar de múltiples esfuerzos -el más importante de
todos el Pacto Fiscal suscrito en el año 2000, la resolución
del problema de los ingresos del Estado en forma sostenible
e integral sigue siendo una tarea pendiente e impostergable.
Además, la gobernabilidad en términos ambientales,
sociales y económicos se mantiene frágil, las instituciones del
organismo ejecutivo muestran deficiencia en los procesos de
descentralización, y existe poca credibilidad y respeto hacia
las autoridades. Más preocupante aún son los problemas
socio-culturales de la población que están relacionados con
el bagaje de principios y valores, tanto individuales como
colectivos. La falta de ética, honestidad y compromiso
social y ambiental de la mayoría de población y de algunos
de nuestros gobernantes influyen en el deterioro del tejido
social.
Esta situación obliga a diseñar un futuro más prometedor,
impulsando el desarrollo económico y social para superar
las condiciones en que vive gran parte de la población.
Asimismo, se hace necesario ir reduciendo las brechas
sociales y buscar consensos en la sociedad para mejorar
el nivel y calidad de vida de todos los guatemaltecos y
guatemaltecas, aprovechando el potencial del país: el
mercado más grande de la región, su posición geográfica,
su riqueza cultural, una estructura económica diversificada,
abundantes recursos naturales y un prudente y estable manejo
macroeconómico. Estos esfuerzos deben llevarse a cabo
dentro de una estrategia de desarrollo integral. Sin embargo,
es importante resaltar que esto no lo podemos alcanzar en
poco tiempo, y, por lo tanto, se necesita impulsar acciones
en el corto y mediano plazo con una visión de largo plazo.
CEIDAL es un centro de estudios e investigación,
cuyo objetivo consiste en contribuir a que los ciudadanos
tengamos una Guatemala próspera, segura y desarrollada
que nos permita vivir en paz y libertad, con oportunidades
económicas y sociales para todos. Para ello, CEIDAL aporta
información pertinente y propuestas concretas para ayudar a
orientar las políticas públicas y la administración del Estado
de una manera transparente, eficiente y ordenada dentro del
marco legal y democrático de Guatemala. Nuestra filosofía
descansa en que el Estado existe para responder a los valores,
creencias e intereses de la sociedad que se organiza en torno a
él, con el fin primordial de que cada persona alcance un nivel
de vida digno. En ese contexto, consideramos que es función
del Estado eliminar todos aquellos obstáculos que limitan el
desarrollo de los individuos dentro de la sociedad, por lo que
todas las propuestas que realice deben ir encaminadas a que
las instituciones públicas actúen aplicando la ley de forma
tal que garanticen al individuo su libertad frente a otros y
frente al propio Estado. Creemos, además, que el Estado
tiene responsabilidad subsidiaria, para lo cual asignará
los recursos que considere indispensables para crear las
condiciones y oportunidades que la sociedad no puede por
sí misma.
El sueño de CEIDAL para Guatemala es transformarla en
un país desarrollado donde la población tenga oportunidades
para conseguir con su trabajo mejores condiciones de vida,
en el marco de un Estado de derecho en el que la ley se
aplique y cuyas instituciones actúen para garantizar la paz
y la libertad.
De esta forma, CEIDAL ha elaborado una propuesta de
lineamientos para un Plan de Nación, con visión de largo
plazo, denominada Guatemala 2050. Dicha propuesta se
encuentra encaminada a orientar de una manera estratégica
la mejor forma del ejercicio del gobierno, fundamentada en
criterios técnicos que establezcan las bases de la actividad
gubernamental, promocionando la participación ciudadana,
la transparencia y la efectiva rendición de cuentas. De esa
forma se busca contribuir a que las instituciones del Estado
cumplan con los propósitos para los cuales han sido creadas.
La propuesta se enmarca en los preceptos básicos
incluidos en la Constitución Política de la República, entre
ellos: el derecho a la vida, a la seguridad, a la educación, al
trabajo, a la libre expresión del pensamiento, el bien común, la
convivencia pacífica y la libre determinación de los pueblos,
la solidaridad y la subsidiaridad. Estos valores, entre otros,
protegen a la familia como la base de toda la sociedad y van
encaminados a garantizar una vida prolongada, próspera y
en paz de las personas en armonía con el medio natural. Esta
propuesta está entonces sustentada en los valores humanos
de los gobernantes y la población general. Bajo este enfoque,
el logro de las metas propuestas es responsabilidad de todos,
sobreponiendo los intereses comunes sobre los individuales.
El presente trabajo se elaboró a partir del diagnóstico
de la situación actual, los planteamientos contenidos en los
Acuerdos de Paz, la Agenda Nacional de Competitividad,
el Plan Visión Guatemala y otras propuestas relevantes
con visión de largo plazo. Asimismo, se tomó en cuenta el
análisis de las tendencias o formas de desarrollo adoptadas
por los países que son más exitosos a nivel mundial en su
vi
despegue económico y social, así como las visiones captadas,
sentidas, y vertidas en las mesas de trabajo conformadas por
CEIDAL, integradas por expertos representativos para cada
área desarrollada. Además, se realizaron consultas a fuentes
referenciales nacionales e internacionales para obtener
comparativos regionales que apoyaran el desarrollo de las
distintas estrategias y líneas de acción propuestas.
Es importante acotar que, para poder transformar
este esfuerzo en un Plan de Nación integral, es necesario
desarrollar programas de trabajo más específicos que
incluyan objetivos y metas para períodos más cortos, en
forma secuencial, y realizar la cuantificación respectiva de
las políticas y programas propuestos. Lo anterior requerirá,
además del trabajo técnico respectivo, de procesos y consultas
que involucren a los diferentes sectores, y a la sociedad
civil, con una activa participación a nivel local. También
será necesario desarrollar una perspectiva regional que
permita identificar y poner en marcha acciones encaminadas
a acelerar el proceso de integración, potenciar el crecimiento
económico, y aumentar la capacidad para combatir flagelos
como el narcotráfico y el crimen organizado.
Esta visión descansa en tres ejes estratégicos: 1) Estado
de Derecho, seguridad y justicia; 2) Desarrollo humano con
equidad; y 3) Competitividad, inversión y crecimiento. La
adecuada gestión macroeconómica y financiera, el manejo
responsable del medio ambiente y recursos naturales, y la
suficiencia de recursos financieros se consideran factores
fundamentales para el éxito y la viabilidad del plan y, por lo
tanto, se plantean como ejes transversales. La importancia
fundamental de fortalecer el Estado de Derecho y los valores
ciudadanos, así como modernizar las instituciones, radica
en la necesidad de crear un estado eficiente, transparente
y fortalecido financieramente, con recursos humanos
competentes, que focalice su atención en las áreas prioritarias
de seguridad, justicia, educación y salud, especialmente con
relación a la población más vulnerable. También, resulta
fundamental aquel fortalecimiento para promover un clima
óptimo de negocios a efectos de impulsar la inversión, el
empleo y el crecimiento económico de Guatemala.
Ilustración 1: Ejes estratégicos y transversales del Plan de Nación
Guatemala segura, sin
pobreza y motor del
crecimiento regional

Visión 2050

En el año 2050, Guatemala es reconocida por aplicar

las leyes a todos por igual y por poseer un sistema judicial
honrado y eficaz que imparte justicia pronta y cumplida,
abatiendo la impunidad. Como efecto de esos logros, se
han fortalecido las instituciones y la certeza jurídica y se
ha elevado la confianza ciudadana, la competitividad y el
cumplimiento de las obligaciones tributarias. La reforma de
la administración pública y la descentralización de funciones
y recursos a distintos niveles territoriales han mejorado la
cobertura, calidad y pertinencia de los servicios públicos.
Sobre esas bases se están cimentando las inversiones
productivas, el aprovechamiento de los recursos naturales
en forma sostenible y equilibrada, la seguridad integral y el
desarrollo humano con equidad, enfatizando la educación de
buena calidad. Como resultado de la mejor gobernabilidad
y la aplicación de políticas de Estado, existe más y mejor
empleo, y los índices de pobreza y pobreza extrema se han
reducido.

vii
I. FORTALECIENDO EL ESTADO DE DERECHO,
LA SEGURIDAD Y JUSTICIA
La transformación y desarrollo de Guatemala no se puede
concebir sin el fortalecimiento y consolidación de un Estado
de Derecho, cuyos poderes públicos y los ciudadanos se
sujeten al ordenamiento jurídico imperante, donde exista
una clara división de poderes que garantice la autonomía
e independencia funcional y económica del Organismo
Judicial, y se reconozca un orden valorativo con un código de
valores esenciales que constituyan la base de la convivencia
A. Estado de derecho
Diagnóstico
Según el Congreso de la República de Guatemala, el
Estado de Derecho debe ser un “sistema jurídico fundado
en la Constitución Política de la República de Guatemala al
que deben sujetarse gobernantes y gobernados. Significa que
las relaciones entre los individuos y el gobierno, así como el
desempeño de los servidores públicos, están regidas por un
marco jurídico (leyes) que las regula. La función esencial del
Estado de Derecho es la de proveer un sistema de garantías
y de protección a los ciudadanos mediante la regulación del
quehacer gubernamental”1.
En nuestro país, el Estado de Derecho se encuentra
estructurado en tres niveles fundamentales. En primer lugar,
existe un marco jurídico nacional, conformado por las leyes,
los códigos y los decretos del Estado guatemalteco. En
segundo lugar, se distingue un marco jurídico conformado
por las leyes, los códigos, y los decretos de las entidades
que cuentan con una autonomía parcial o total del Estado.
Por último, se reconoce un marco jurídico municipal,
conformado por la reglamentación de cada uno de los 334
municipios que integran el país. Estos tres niveles proveen la
estructura básica del Estado de Derecho existente.
1
www.congreso.gob.gt
política y el ordenamiento jurídico (vida, libertad, justicia,
seguridad, paz y desarrollo integral de la persona).
La subordinación de poderes públicos y ciudadanos
al ordenamiento jurídico se refleja en los siguientes
principios: 1) de legalidad; 2) de jerarquía normativa; 3)
de publicidad de las normas; 4) de irretroactividad de las
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas
de derechos individuales; 5) de seguridad jurídica; y 6) de
responsabilidad de la arbitrariedad de los poderes públicos.
Es importante plantear la necesidad de refundar
las instituciones del Estado, dentro de un esquema de
coordinación funcional para que el trabajo sea eficiente. Uno
de los principios básicos de la refundación es el saneamiento
y depuración de las instituciones, así como el fortalecimiento
de controles internos, externos y de la auditoría social,
dentro de un esquema que propicie un Estado de derecho
fuerte. Con esta concepción en mente, a continuación se
presentan el diagnóstico, los objetivos y las propuestas para
mejorar el Estado de derecho, la seguridad, la justicia y la
defensa en Guatemala.
El poder del Estado de Guatemala está dividido en tres
poderes independientes: el legislativo, ejecutivo y judicial.
Este último es el encargado de administrar justicia, teniendo
como base para su estructura y funcionamiento la Ley del
Organismo Judicial. Dentro de las atribuciones del poder
judicial, se encuentran el administrar las instituciones
relacionadas con brindar seguridad y justicia, y como
consecuencia, lograr el bien común como finalidad del
Estado. Por su parte, el poder legislativo es el encargado de
crear, derogar, y abrogar una ley, obligando a las personas
a regirse por un marco jurídico. Sin embargo, quien debe de
aplicar el tipo de sanción para las personas que infrinjan estos
reglamentos es un órgano jurisdiccional dependiente del
organismo judicial. Esta situación muestra la interrelación
existente entre los poderes del Estado, a pesar de no existir
ninguna relación de subordinación.
En la actualidad el Estado de Derecho guatemalteco ha
venido perdiendo fuerza contra el flagelo de la criminalidad
que impera en el país, producto de la incapacidad del mismo
de generar satisfactores sociales mínimos de bienestar para
la población. En efecto, este no ha cumplido a cabalidad con
el mandato constitucional de garantizar a los habitantes de
la República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la
paz y el desarrollo integral de la persona, lo cual se evidencia
1
como resultado de profundas fallas de orden estructural. Por
consiguiente, la realidad del sistema de seguridad, defensa
y justicia desde una perspectiva integral es una prolongada
crisis, cuya mayor expresión es la persistente y creciente
actividad criminal de la violencia sin control.
El aumento reciente de estos problemas ha evidenciado
que no solo es necesaria la creación de leyes y la aplicación
de las mismas, sino que también resulta esencial fortalecer
las instituciones que están íntimamente relacionadas con
el tema de la seguridad y la justicia, como son la Policía
Nacional Civil (PNC), el Ministerio Público (MP) y el
Organismo Judicial (OJ). Cabe resaltar que aunque existe
un “Acuerdo Sobre el Fortalecimiento del Poder Civil y
Función del Ejército en Una Sociedad Democrática” este
necesita ser fortalecido con urgencia.
Recientemente, se han realizado esfuerzos para fortalecer
los organismos mencionados y el Estado de Guatemala
ha firmado un acuerdo con la Organización de Naciones
Unidas para la creación de la Comisión Internacional Contra
la Impunidad en Guatemala (CICIG) la cual posee los
postulados siguientes:
• Primero, la CICIG deberá investigar la existencia de
cuerpos ilegales y aparatos clandestinos de seguridad
que cometan delitos que afecten los derechos humanos
fundamentales de los ciudadanos de Guatemala, e
identificar las estructuras de estos grupos ilegales–
incluyendo vínculos entre funcionarios del Estado y
el crimen organizado–, actividades, modalidades de
operación y fuentes de financiación.
• Segundo, el personal profesional de la CICIG prestará
apoyo a la labor de las instituciones guatemaltecas,
principalmente la desarrollada por el Ministerio Publico
en la tarea de investigar y procesar a los individuos
implicados en el los grupos ilegales. Además, la
CICIG formulará recomendaciones al Gobierno para
la adopción de nuevas políticas públicas, mecanismos y
procedimientos dirigidos a la erradicación de estos grupos
y a fortalecer la capacidad del Estado para proteger los
derechos humanos básicos de sus ciudadanos.
• Tercero, la Comisión proporcionará asistencia técnica
a las instituciones del sector justicia, a fin de dejar
al Ministerio Publico y la Policía Nacional Civil en
mejores condiciones para luchar contra la delincuencia
organizada, incluso después de la conclusión del
mandato de la CICIG.
Durante su gestión, la CICIG ha presentado resultados
importantes, concretando capturas y condenas en casos
de alto nivel que han causado gran revuelo en la sociedad
guatemalteca. Sin embargo, recientes controversias han
azotado a la entidad, reduciendo hasta cierto punto el grado
de confianza en la institución que existe por parte de diversos
sectores. Por último, cabe decir que existen esfuerzos para
fortalecer los organismos nacionales de seguridad. En
este momento se ha integrado una comisión presidencial
para promover una reforma policial, la cual, antes de que
termine el presente año, se espera impulse propuestas que
sean de tal profundidad y consenso para que puedan seguir
implementándose en el próximo período presidencial.
Visión 2050
En 2050, los habitantes del país, sin distinción de condición
social, étnica, cultural y económica, tenemos una Guatemala, en
donde impera la libertad, la seguridad, el Estado de Derecho
y la justicia, producto de los mecanismos estructurales,
legales, técnicos y científicos que se implementan en los
órganos estatales responsables de velar por la seguridad
integral y el bienestar de todos los guatemaltecos.
Objetivos
El objetivo primordial es construir un Estado material
de Derecho, que regule y limite la actividad del Estado, en
atención al derecho de garantizar la seguridad jurídica de los
ciudadanos. Esta subordinación no constituye únicamente
la norma, ya que las convicciones, los principios y las
creencias también limitan al Estado por el Derecho. Con el
fin de alcanzar la visión planteada, se proponen entonces los
siguientes objetivos específicos:
1. Fortalecer el sistema de administración de justicia, por
medio de:
a. La separación de funciones jurisdiccionales de las
administrativas en el OJ y Ministerio Público.
b. El acceso a la justicia.
c. La agilización y simplificación de procesos.
d. La creación de juzgados especializados.
e. Métodos alternos para la resolución de controversias.
f. La excelencia profesional.
• Fomentar concursos públicos eficientes.
• Apoyar a la escuela de estudios judiciales y
unidad de capacitación del MP.
2. Fortalecer la división de poderes que garantice la
autonomía e independencia funcional y económica del
Organismo Judicial.
3. El Estado debe promover programas de prevención
del delito en colaboración con diversos sectores de la
sociedad.
Estrategias y líneas de acción
1. Realizar una reforma constitucional y legal.
a. Modificar el sistema de designación de magistrados
y Fiscal General de la República.
2
 b. Fortalecer la carrera judicial y fiscal.
c. Reformar el presupuesto del Organismo Judicial.
d. Agilizar los procesos: Oralidad en los procesos.
e. Proveer mecanismos alternativos de solución de
controversias.
2. Mejorar la educación cívica y universitaria.
a. Velar porque se mantenga el nivel académico de las
universidades privadas.
b. Requerir exámenes para poder ejercer la abogacía.
B. Seguridad, justicia y defensa
La seguridad, en su expresión más elemental, es una de
las premisas fundamentales para el bienestar y desarrollo de
la familia y la sociedad. Es obligación primordial del Estado
y de sus instituciones, procurarla y mantenerla en beneficio
de todos sus habitantes.
En Guatemala, en los últimos años se ha observado
un incremento de la delincuencia común, la violencia
intrafamiliar y otros delitos que afectan la seguridad
ciudadana. A este escenario se agrega la expansión de la
narcoactividad y sus carteles, el crimen organizado y los
grupos anti-sociales en todas sus expresiones. Todo ello
conforma una compleja situación delictiva que requiere de
una respuesta urgente y eficiente del Estado para enfrentarla
y combatirla, teniendo como prioridad, el fortalecimiento de
la seguridad y la justicia.
A todo este entorno, se suman las críticas dirigidas
a las fuerzas de seguridad, por la influencia directa que
tienen el crimen organizado y la narcoactividad dentro de
las estructuras del Estado, principalmente dentro de las
fuerzas policiales, la fuerza armada, los investigadores,
los funcionarios electos y los tribunales de justicia. En
consecuencia, policías e investigadores han sido capturados
y puestos a disposición de los tribunales por sus nexos
con el narcotráfico internacional. Ello obliga a que, en
el mejor de los casos, las instituciones responsables de la
seguridad pública y de justicia, deban pasar por procesos de
reorganización y depuración a fin de cualificar a sus cuadros
y modificar los sistemas internos para mejorar el trabajo que
a cada uno le corresponde.
Por otra parte, el tema ambiental también es una
posibilidad a considerar dentro del campo de la seguridad
integral, sobre todo porque los fenómenos naturales cada año
aparecen con mayor intensidad y variedad, y los sistemas de
prevención necesitan más recursos y mejor organización para
poder solventar de manera eficiente en caso de un desastre.
Por lo tanto resulta necesario visualizar un fortalecimiento
importante de las entidades pertinentes. La seguridad
ambiental conforma, entonces, uno los componentes de
c. Acreditar la capacitación y actualización constante
de abogados.
3. Asignar recursos suficientes a las instituciones pertinentes.
Se considera que estos criterios, objetivos y líneas de
acción generales deben guiar la construcción de un Estado
de Derecho sólido. Dicho esto, las acciones específicas para
los distintos organismos que integran el Estado se describen
en las secciones posteriores del presente documento.
la política de seguridad integral, y se complementa con
las propuestas elaboradas en la sección de “Atención y
Prevención a Desastres” del presente documento.
En el caso de la seguridad ciudadana, el despliegue policial
actual obedece en su mayor parte a una concepción de orden
administrativo- dentro de lo permitido por las posibilidades-
más que a la prevención y respuesta a la situación delictiva
ingente. Las amenazas que más afectan a la población,
como el narcotráfico, el crimen organizado y las maras, no
son combatidas en forma integral con planes consistentes y
coherentes en las áreas operativas, de inteligencia y logística.
En tal sentido, en un futuro inmediato, se amerita una revisión
programática y un redespliegue policial en coordinación con
los espacios que son cubiertos con personal del Ejército de
Guatemala.
Por otra parte, a raíz de la reducción del Ejército y la
reestructuración de la Policía Nacional Civil, el concepto de
inteligencia del Estado fue relegado a un segundo plano, por
lo que el sistema de seguridad del mismo está urgido de ser
reforzado por un sistema nacional que asegure, en todos los
niveles, la inteligencia pronta y confiable. Tal requerimiento
se debe a que los grupos que constituyen las nuevas amenazas
al Estado sí cuentan con tecnología y procesos depurados
que hacen suponer una ventaja operativa y de inteligencia
sobre dicho sistema estatal de seguridad.
De tal manera, el presente enfoque constituye una
necesidad urgente para determinar las prioridades en la
recuperación del status quo de la seguridad de la nación.
Diagnóstico
Dentro del campo de la seguridad nacional, en Guatemala
se ha evidenciado, durante los años posteriores a la firma de
la paz, un incremento en la actividad delictiva. Esta ha sido
consecuencia, en primer lugar, de la falta de políticas públicas
encaminadas a resolver las asimetrías económicas, sociales
y de justicia. En segundo lugar, ha obedecido a razones de
orden político-ideológico de los gobiernos de turno, que han
3
causado el debilitamiento de las instituciones de seguridad
y defensa, provocando un ambiente de ingobernabilidad e
incapacidad operativa de las fuerzas de seguridad, tanto por
la falta de equipo, recursos, y personal especializado como
de inteligencia.
Todo esto se traduce al día de hoy en el descontrol de
áreas vitales del país, evidenciado en extensos territorios
ocupados por organizaciones criminales nacionales e
internacionales. Dicha situación puede considerarse como la
pérdida relativa de la soberanía del Estado en algunas áreas.
La gráfica siguiente nos ilustra esa situación.
Ilustración 2: Territorios cooptados por el narcotráfico
promedio de 17 personas al día y la tasa de homicidios
por habitante está entre las más altas de América Latina y
del mundo. Entre 2008 y 2010 murieron 16,694 personas
por hechos violentos, de los cuales 46.1% estuvieron
concentrados en el departamento de Guatemala y 8.8% en
Escuintla2. Además, en términos de percepción, un 70%
de guatemaltecos expresa tener un temor medio o alto a la
violencia y un 93% por ciento experimenta un incremento de
la misma 3, lo cual demuestra el gran impacto psicológico de
esta ola delictiva. Los siguientes cuadros estadísticos reflejan
el nivel y las características de la criminalidad en el país.
Ilustración 3: Detenidos enero 2011 y diciembre 2010 por delitos asociados a la
narco-actividad

Fuente: Ministerio de Gobernación.

Ilustración 4: Cuadro de homicidios por departamento en enero de 2011

Fuente: Plan Estratégico 2050

Estas falencias materiales y la falta de control territorial,

más los altos niveles de corrupción y la falta de criterio en el Fuente: Ministerio de Gobernación.
ejercicio del poder político, han desembocado en el deterioro Ilustración 5: Incidencia de crímenes por tipo de víctima - Enero de 2009, 2010, y
de la seguridad como un todo en el país. 2011

También se pueden apreciar los efectos de la delincuencia

organizada en sus principales expresiones en el interior del
país, que afectan a la gran mayoría de la población y que
ameritan una acción inmediata y coordinada por parte de las
agencias de seguridad ciudadana, en el corto, mediano y largo
plazo. De ahí, se hace necesaria una revisión de los roles, del
dispositivo, de la doctrina y de los planes específicos de la
Policía Nacional Civil y sus unidades operativas.

Como un segmento clave en la inseguridad del país, la

narcoactividad sigue aumentando y sus lazos incorporan
Fuente: Ministerio de Gobernación.
más adeptos y artefactos bélicos al escenario delictivo, lo
cual ha desembocado en una ola de violencia de grandes En este sombrío contexto, es importante resaltar que
dimensiones. En efecto, actualmente en el país mueren un el aumento de la violencia no solo implica un alto costo
2
Presentación “Unidos por el Combate a la Inseguridad en Guatemala”. CIG 2010.
3
Ibidem.
4
humano sino también económico. En 2007, el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo estimó un costo total
de aproximadamente 7.3% del PIB, que incluye 2.8% de
pérdidas en salud, 0.6% en gastos de seguridad pública, 0.1%
en gastos de justicia, 1.8% en gastos en seguridad privada,
1.2% en pérdidas por el deterioro del clima de inversión y
0.8% en pérdidas materiales.4 Cabe resaltar la desproporción
en la magnitud del gasto privado y los costos causados por
la violencia en comparación con el gasto público destinado
al combate de la misma a través del sistema de seguridad
y justicia. Este desbalance sugiere que una coordinación
del gasto total, tanto público como privado, invertido en
seguridad tiene que formar parte de una potencial solución.
Es importante también destacar que la situación del país
es parte de una problemática regional. Ante la realidad del
mundo moderno y por la expansión del crimen organizado
y los carteles de la droga a nivel global, en la región y con
el apoyo de los Estados Unidos de América, se han puesto
en marcha importantes agendas antidrogas en Colombia y
en México, que evidencian dos ofensivas a partir de ambos
países, las cuales han trascendido a la región centroamericana,
que por su posición estratégica y la debilidad de sus
instituciones públicas, representa ventajas para el trasiego y
la operación ilícita a lo largo y ancho de la región. Debido
a esta situación, a partir del año 2010 se diseña dentro de
la dinámica regional la iniciativa de seguridad para Centro
América (CARSI), la cual incluye la relación entre las
organizaciones policiales, el fortalecimiento del sistema de
justicia, los programas de detección de lavado de dinero, así
como el patrullaje costero y fronterizo entre otros.
En cuanto a la movilización social, la inmigración en los
países centroamericanos va en aumento. Muchos jóvenes,
ante la falta de oportunidades y por la desintegración familiar,
se siguen incorporando en los grupos delincuenciales y
maras, incrementando con ello las amenazas a la seguridad
ciudadana. Lo anterior origina la comisión de otros delitos,
como el asesinato de conductores de transporte urbano
y extraurbano; extorsiones a todo nivel de la actividad
comercial, del consumo y de la comercialización de drogas;
otros asesinatos; proliferación del uso de armas de fuego sin
licencia; el incremento de secuestros; y robo de vehículos. El
escenario descrito seguirá en aumento, de no implementarse
una política pública integral de seguridad, justicia y defensa
del Estado, que pueda dar resultados en el corto, mediano y
largo plazo.
En el campo carcelario, la superpoblación y
hacinamiento dentro del sistema penitenciario, representa
otro de los problemas latentes y urgentes de resolver, ya
que constituye una de las principales causas que impide que
los reclusos reciban programas de rehabilitación y, que en
contraposición, se dediquen a delinquir, extorsionar desde
4
Informe Estadístico de la Violencia en Guatemala 2007. PNUD.
el interior, y entrenar jóvenes mareros que ingresan a esas
instalaciones. Por otro lado, las drogas, los estupefacientes
y otros objetos ilícitos ingresan a las cárceles todos los días,
sin que las autoridades puedan controlar este comercio. Esto
último hace necesaria una revisión del propio sistema de
seguridad.
Ilustración 6: Situación de cárceles y pandillas
Fuente: Ministerio de Gobernación.
Sobre los datos y la situación anteriormente descrita,
el Estado y sus instituciones de seguridad carecen de
estrategias adecuadas y de organización capaz de dar
respuestas contundentes y sostenidas a estas amenazas a la
seguridad y defensa del país. En este contexto, sobresale la
situación precaria del apresto del Ejército de Guatemala, su
moral, presupuesto, equipamiento, personal especializado,
tecnología e inteligencia. Actualmente, el ejército cuenta
con alrededor de 18,500 efectivos, de los cuales un 25%
no está destinado a la misión fundamental encomendada.
Lo anterior amerita retomar el concepto de modernización
que quedó en suspenso en el año 2004, para dotarlo de los
efectivos necesarios en la defensa de la nación.
Además, la Policía Nacional Civil carece del personal
necesario en todos sus niveles, especialmente en sus cuadros
de mando. Asimismo, padece de falta de equipo y planes,
situación que obliga a realizar una reingeniería profunda
en la administración y los procesos de esta estructura de
seguridad, con énfasis en sus efectivos actuales, que de los
25,000 solo alrededor del 40% está diariamente de servicio.
En la actualidad, el gobierno y los funcionarios
encargados de la seguridad del Estado, no han implementado
debidamente la Ley Marco del Sistema Nacional de
Seguridad (SNS), en la que se especifica sus componentes,
funciones y ámbitos de acción: inteligencia del Estado,
seguridad interior, seguridad exterior y gestión de riesgos.
También dicha ley ordena el diseño de una política pública
congruente con los alcances de la referida ley y dar paso
a la elaboración e implementación de los planes sectoriales
respectivos para iniciar el trabajo del Estado en el combate
contra la criminalidad y recuperar la seguridad integral de
5
todos los habitantes. Por lo tanto, lo expuesto constituye un
tema pendiente.
En cuanto al sector justicia, el sistema presenta
importantes falencias en su operatividad. A manera de
ejemplo, se puede mencionar que, en agresiones a mujeres
en 2010, se reportaron un total de 11,600 denuncias, de las
cuales solo el 2.4% resultó en sentencias, mostrando un alto
grado de inefectividad del sistema. Con ello, se fomentó la
impunidad en la cadena de justicia y, por ende, la debilidad
institucional.
Sumado a lo anterior, la falta de transparencia tanto en los
procesos de elección de las autoridades, como en los marcos
legales que regulan a cada institución, son algunos de los
factores causantes de la falta de liderazgo en el sector justicia.
Esta situación ha motivado realizar algunos ajustes para su
mejora, recibiéndose algunos programas externos de ayuda
enfocados en el fortalecimiento del sector, especialmente
luego de la firma de los Acuerdos de Paz. Dichos esfuerzos se
concentraron en el aumento de la cobertura, principalmente
en el área rural, logrando algún incremento en el acceso a
tribunales en el país. Sin embargo, poco se ha hecho para
cambiar la estructura de dichos tribunales y las leyes que los
rigen, lo que resulta en una ineficiencia del proceso judicial
en sí.
Un apartado requiere el aspecto presupuestario del sector
justicia, cuya asignación en los últimos años ha disminuido
en relación con el gasto total del Estado. En la actualidad,
percibe del erario nacional el equivalente al 2%, lo cual se
considera insuficiente, tomando en cuenta la necesidad que,
en materia de justicia, se tiene en el país. Dicha situación
amerita la revisión de su contenido, a fin de mejorar el
sistema de administración de justicia en toda su extensión.
Lo anterior adicionado al gasto deficiente que el Estado hace
en seguridad y defensa, 6.3% y 2.3% respectivamente de los
ingresos anuales, ameritaría establecer un monto adicional
anual a establecer, para fortalecer la seguridad, defensa y
justicia. La magnitud de este cambio requerirá de un estudio
minucioso.
En resumen, la proliferación de la narcoactividad y del
crimen organizado en el país, la inseguridad ciudadana y los
problemas del sector justicia, son consecuencia de la falta de
políticas públicas definidas de Estado y de la improvisación
de los planes vigentes, así como de la inestabilidad existente
en los mandos de las instituciones responsables. De no
ordenarse esta parte de la administración pública en materia
de seguridad, defensa y justicia, los problemas señalados
anteriormente se incrementarían, provocando en el futuro un
ambiente de inestabilidad y, por consiguiente, una amenaza
agravada a la ingobernabilidad del país.
Visión 2050
En 2050, Guatemala es un país justo, próspero y seguro,
que se apoya en un organismo judicial y fuerzas de seguridad
pública eficientes y con credibilidad, además de contar con
un Ejército moderno al servicio del régimen democrático,
caracterizado por la confianza ciudadana, la paz y la libertad.
Objetivos
El objetivo primordial de esta propuesta es rescatar
el rol protagónico del Estado en todas las áreas de la
administración de la justicia, defensa y seguridad ciudadana,
como condición indispensable para que impere la paz, la
libertad y la prosperidad de la nación. Ello implica en el
corto, mediano y largo plazo, el control y la disminución
significativa de los riesgos y amenazas al mismo, para que
retomen el liderazgo todos los organismos responsables de
garantizar la institucionalidad y la permanencia del marco
jurídico, a efecto de que impere la ley en todo el país.
Con este fin se presentan priorizados los siguientes
objetivos específicos:
1. Construir mecanismos de coordinación entre los entes
de seguridad, justicia y defensa para lograr una política
integral de seguridad que sostenga un modo de vida
pacífico en el país.
2. Recuperar el Estado de Derecho y el control de las
autoridades estatales sobre todo el territorio nacional.
3. Enfrentar y combatir las organizaciones delincuenciales
organizadas y fortalecer las operaciones relacionadas
con el narcotráfico en el país.
4. Contrarrestar integralmente las maras y otras
asociaciones delincuenciales juveniles.
5. Disminuir la tasa de crímenes impunes a niveles
comparables con los de países desarrollados.
6. Alcanzar una tasa de homicidios por habitante mínima,
comparable con países desarrollados.
7. Construir fuerzas policiales incorruptibles, modernas,
eficientes y al servicio de la ciudadanía.
8. Construir fuerzas de defensa incorruptibles, modernas,
eficientes, y al servicio del sistema democrático de
Guatemala.
9. Construir un sistema de justicia transparente, eficaz,
justo y con presencia en todo el territorio nacional.
10. Construir un sistema de defensa civil que responda a las
necesidades de la población ante los desastres.
11. Construir un sistema penitenciario moderno y acorde con
las necesidades del país, que sirva como un verdadero
mecanismo de reinserción social.
12. Promover los esfuerzos de Estado, para definir el
mecanismo efectivo y constitucional en la creación de
recursos adicionales para la seguridad nacional.
6
Estrategias y líneas de acción
Para alcanzar los objetivos trazados en la presente
Política Pública Integral de Seguridad 2050, dentro de sus
tres componentes elementales, se establecen en la misma
los objetivos y acciones estratégicos propios en cada
ámbito de acción establecidos de conformidad a la ley en la
materia. Para tal efecto, la acción del Estado en seguridad
nacional se fundamenta en el concepto: DESARROLLO DE
OPERACIONES CONJUNTAS CON PLANIFICACION
CENTRALIZADA y EJECUCION DESCENTRALIZADA.
El modelo estratégico se basa en el diseño de un sistema
regionalizado de coordinación en seis ámbitos de desarrollo
(cuatro territoriales y dos transversales), basado en lo
que establece la Constitución Política de la República de
Guatemala, la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad,
la Ley de Regionalización territorial, instrumentos legales y
operativos existentes, así como otros compromisos signados
por el Estado de Guatemala en cuanto a la seguridad, justicia
y defensa del país y de nacionales como internacionales.
Ámbitos territoriales:
• Seguridad interior
• Seguridad exterior
• Gestión de riesgos y defensa civil
• Apoyo al sector de justicia del Estado.
Ámbitos Transversales:
• Inteligencia avanzada.
• Regionalización territorial.
Ilustración 7: Ámbitos de acción regional
Fuente: Plan Estratégico 2050
Cada una de las 8 regiones administrativas a nivel
nacional representadas por los responsables territoriales
y distritales de la Policía Nacional Civil, del Ejército de
Guatemala, del Ministerio Público, del Organismo Judicial
y de la Coordinadora Nacional de Reducción de desastres,
estarán coordinadas por un Delegado del Consejo Nacional
de Seguridad. Este, para los efectos de identificación,
se le denominará COORDINADOR REGIONAL DE
SEGURIDAD, quién será nombrado por el Presidente de
la República, de acuerdo con el perfil requerido en cuanto
al conocimiento y la honorabilidad para el cumplimiento de
la misión.
El Coordinador Regional de Seguridad dependerá
directamente del Presidente de la Republica en su calidad
de Presidente del Consejo Nacional de Seguridad del Estado
y canalizará sus requerimientos y resultados a través del
Consejo Nacional de Seguridad. Cada institución sectorial
elaborará sus planes específicos de acción regional de
conformidad con la estrategia nacional de seguridad que
emanara del Consejo Nacional de Seguridad del Estado
y sin apartarse del marco general de legislación nacional.
Un Acuerdo Gubernativo y reglamento específico, a ser
emitidos en forma inmediata, normará su funcionamiento,
responsabilidad y alcance.
Ilustración 8: Operación de los Coordinadores Regionales de Seguridad (CRS)
Fuente: Plan Estratégico 2050
Además, junto con esta estrategia de regionalización
y coordinación de los distintos componentes del sistema
de seguridad y justicia guatemalteco, se implementarán
las siguientes líneas de acción en cada una de las áreas
pertinentes. Para efecto de establecer una línea de tiempo y
de conformidad a la urgencia de las mencionadas acciones de
Estado para devolver la gobernabilidad del país, únicamente
se establecen en el corto y largo plazo.
7
1. Fortalecer la justicia:
A corto plazo:
a. Fortalecer los mecanismos de transparencia y
rendición de cuentas de los organismos responsables
de impartir justicia y perseguir el delito.
b. Promover las reformas necesarias en la elección
de magistrados y nombramiento de jueces, para
ampliar el período de sus funciones.
c. Promover las reformas necesarias para modificar
la rotación en el ejercicio de la Presidencia del
Organismo Judicial.
d. Ampliar el presupuesto del Organismo Judicial, de
acuerdo con las necesidades de justicia en el país.
e. Fortalecer el Ministerio Público, el Instituto
Nacional de Ciencias Forenses y el Instituto de la
Defensa Pública Penal para un mejor desempeño
en la persecución e investigación en el proceso
delictivo.
f. Coordinar, con apego a la ley, los planes estratégicos
y operativos del Sistema Nacional de Seguridad
para la eficiente la administración de la justicia.
g. Crear los mecanismos para hacer operativa la
instancia coordinadora de la modernización del
sector justicia.
h. Fomentar la cooperación Institucional, entre el
Organismo Judicial y los sectores de seguridad,
defensa, Ministerio Público, INACIF e IDPP.
i. Crear los mecanismos para respetar las normas
establecidas en ley y estimular la carrera judicial.
j. Fomentar la aplicación de la política de persecución
penal integral y una política de combate al crimen,
orientada al trato de la víctima para garantizar una
reparación efectiva.
A largo plazo:
a. Fortalecer la administración interna del sistema de
justicia, su presupuesto y la carrera judicial para un
mejor desempeño.
b. Consolidar la cercanía del sistema de justicia a la
población, fortaleciendo las Salas de Apelaciones
Mixtas y los Centros de Administración de Justicia
a nivel nacional.
2. Fortalecer la seguridad:
A Corto Plazo:
a. Fomentar una cultura de valores y anti- corrupción,
dentro de las instituciones de seguridad, como factor
clave de eficiencia y confianza ciudadana.
b. Implementar el Sistema Nacional de Seguridad del
Estado en todo su contenido, para dar una respuesta
regionalizada a la implementación de la política
pública de seguridad del Estado.
c. Fortalecer la organización interna de la PNC, en
forma temporal, con mandos medios capacitados en
tema de seguridad pública y legislación nacional, así
como estandarizar la tabla de efectivos en relación a
la cantidad de habitantes en el país.
d. Redefinir el despliegue policial a nivel nacional,
en congruencia con el mapa de riesgos y amenazas
y en concordancia con el dispositivo regional a
establecerse.
e. Realizar una reingeniería total al interior de las
fuerzas policiales, con énfasis en su organización,
doctrina, reglamentos, mandos medios, logística,
moral policial y despliegue territorial.
f. Realizar una reingeniería total de la Dirección de
Inteligencia Civil, para que sea compatible con el
Sistema Nacional de Seguridad.
g. Fortalecer el sistema de investigación criminal
al interior de la PNC y promover la coordinación
interinstitucional.
h. Realizar una reingeniería total al del Sistema
Penitenciario, con énfasis en su ley vigente, la
organización, los reglamentos, la administración y
logística, la seguridad y las instalaciones.
i. Fortalecer la cooperación regional centroamericana
dentro de las relaciones policiales, como
mecanismo de enlace para resolver la problemática
se inseguridad regional.
j. Promover la participación ciudadana, especialmente
dentro de la comunidad joven del país, para la
prevención de la violencia y en la resolución de la
problemática de inseguridad.
k. Modernizar el sistema de formación, especialización
y capacitación de las fuerzas de seguridad policial,
a través del diseño de un modelo de Centro de
8
 Estudios de Seguridad Pública integral que sustituya
lo existente.
l. Realizar una reingeniería del sistema de migración
del país, con énfasis en su dispositivo, reglamentos
y misión.
m. Reorganizar el Despacho Superior, la Dirección
Financiera Ministerial y la Auditoría Interna para
eficientar el empleo del presupuesto de seguridad.
n. Construir nuevas instalaciones penitenciarias en sus
diferentes niveles: máxima seguridad, condena y
preventiva.
o. Establecer programas de cooperación municipal en
el campo de la seguridad y control de riesgos, como
complemento de los prospectados a nivel regional.
A largo plazo:
a. Estimular la profesionalización y modernización
del Sistema Penitenciario, para que el cumplimiento
de las condenas se haga efectivo y que los reclusos
tengan acceso a la readaptación social y reeducación.
b. Dar seguimiento a los diferentes planes y programas
de modernización implementados, para mejorar la
seguridad interna del país.
c. Realizar los estudios pertinentes para proyectar un
impuesto específico para la seguridad nacional, sin
afectar los programas vitales de desarrollo del país.
3. Fortalecer la defensa nacional:
A corto plazo:
a. Fomentar una cultura de valores y anti- corrupción,
al interior de la institución militar, como factor clave
de eficiencia y confianza ciudadana.
b. Prospectar planificación con flexibilidad y redefinir
el despliegue militar a nivel nacional, en congruencia
con el mapa de riesgos y amenazas y en concordancia
con el dispositivo regional a establecer.
c. Retomar el proceso de modernización del Ejército en
cuanto al personal, el presupuesto y el equipamiento,
que le permita adecuarse al entorno regional y la
defensa del Estado.
d. Fortalecer los planes de cooperación institucional
para apoyar a la población en época de desastres
o de crisis, especialmente dentro del sistema de
gestión de riesgos.
e. Fortalecer la cooperación regional centroamericana
dentro de las relaciones militares para consolidar
lo estipulado en el Acuerdo Marco de Seguridad
Democrática Centroamericana.
f. Reorganizar el Despacho Superior, la Dirección
Financiera Ministerial y la Auditoría interna para
transparentar el empleo del presupuesto de defensa.
g. Fortalecer el civismo y valores mediante el diseño
de un sistema de educación cívica y de servicio a la
patria a nivel nacional.
h. Incrementar la presencia de efectivos militares,
civiles y policiales en misiones de paz, como
mecanismo de política exterior y de generación de
recursos para la defensa.
i. Fortalecer la carrera militar, el escalafón cerrado y
las prestaciones al personal militar en activo y en
retiro para actualizarlas a las demás fuerzas armadas
de la región.
j. Reorganizar el Estado Mayor de la Defensa
Nacional, de acuerdo con los nuevos retos en
materia de Defensa Nacional.
A largo plazo:
a. Fortalecer el sistema educativo militar, adecuándolo
a las necesidades nacionales y regionales, creando
la Universidad para la Defensa Nacional.
b. Fortalecer la presencia militar en las diferentes
regiones administrativas y fronterizas del país, a
fin de mantener la presencia del Estado en todo el
territorio nacional.
c. Fortalecer la tabla de organización y equipo (TOE)
de la institución armada de conformidad a las
necesidades y capacidades del Estado.
9
II. PRIORIZANDO EL DESARROLLO HUMANO
CON EQUIDAD
Los altos niveles de pobreza y pobreza extrema, así como
la distribución desigual del ingreso, continúan prevaleciendo
en Guatemala. En efecto, conforme a la última encuesta
sobre condiciones de vida (ENCOVI 2007), realizada por
el Instituto Nacional de Estadística –INE-, el 51% de la
población es pobre y más del 35% vive en condiciones de
pobreza extrema. La pobreza se concentra en el área rural y
es mayor entre la población indígena. El coeficiente GINI,
por su parte, alcanza el 53.7%, colocando a Guatemala
como el segundo país con distribución de ingresos más
desigual en América Latina y encontrándose dentro de los
veinte países con mayor desigualdad a nivel mundial. El
Índice de Desarrollo Humano de la Organización de las
Naciones Unidas, sitúa a Guatemala en la posición 116 de un
total de 169 países, y en indicadores, como nutrición infantil,
índice de mortalidad materna, y educación, ocupa el último
y penúltimo lugar de toda América Latina.
La esperanza de vida al nacer (EVN) ha aumentado a
68 años en el año 2010. Según proyecciones del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2008),
la población guatemalteca aumentará su expectativa de
vida de forma sostenida, pero con un nivel de mortalidad
comparativamente alto durante los próximos decenios, en
particular en los menores de un año.
La tasa de mortalidad infantil (TMI) ha mantenido una
tendencia decreciente, pasando de 67 a menos de 40 niños
por cada mil nacidos entre los años 1985 y 2008, la que aún
resulta ser muy alta en relación con otros países de la región,
tales como Costa Rica con tasas menores a 10 niños por cada
mil nacidos para el período 2000 a 2006 (CELADE, 2009).
Es importante resaltar que la mayor incidencia de mortalidad
infantil sigue registrándose en las poblaciones indígenas y
en el área rural.
Según informe de SEGEPLAN de 2008, los indicadores
relacionados con las necesidades básicas han mejorado en
términos generales, aunque de forma desigual. La cobertura
de servicios básicos de salud se amplió de 0.5 a 4.1 millones
de personas, el acceso a servicios de saneamiento se
incrementó en un 55% y la tasa neta de escolaridad en el nivel
primaria alcanzó el 96% de la población en edad escolar,
durante el período 1985- 2006. El acceso a agua potable ha
tenido un crecimiento importante, ya que presentan tasas
de crecimiento superiores al 30%. Estas cifras denotan la
orientación de la política social en Guatemala que, a partir
del año 1996 (firma de la paz), se focalizó en infraestructura
social. Por otra parte, el informe del BANGUAT del año
2009 señala que la población económicamente activa (PEA)
empleada en servicios informales representa el 70%, creció
en 7% durante el periodo 1989- 2006, y carece de todo tipo
de derechos y obligaciones laborales.
El gasto social total y como proporción del PIB mejoró
a partir de la firma de los Acuerdos de Paz, pero continúa
por debajo del promedio de la región C.A y de A.L. y es de
baja calidad. El programa de transferencias condicionadas,
implementado en varios países de la región, pretende dar un
incentivo económico a las madres de familia a cambio de
que envíen a sus hijos a estudiar y tengan salud preventiva.
Sin embargo, el referido programa en Guatemala no ha sido
acompañado del incremento necesario en la mayoría de
servicios requeridos y afronta problemas de sostenibilidad,
tanto por la debilidad y rigidez de los ingresos tributarios,
como por lo relativo a la transparencia por la escasa
información disponible.
La mayoría de las sociedades conciben la reducción de la
pobreza y la eliminación de las desigualdades injustas como
metas importantes a la hora de formular políticas públicas,
pero las disparidades extremas minan la consecución de
tales objetivos. A mayor desigualdad, mayor dificultad
de reducir la pobreza (Roemer, 1998). Por otra parte, las
teorías modernas de justicia distributiva, en las cuales varios
pensadores influyentes han contribuido de manera importante
a una forma de pensamiento sobre lo que debe entenderse
por “equidad”, reconocen no solo la importancia de la
responsabilidad de los individuos por su propio bienestar,
sino también el efecto que circunstancias fuera del control
del individuo tienen, tanto en la cantidad de esfuerzo que
invierten como en el nivel de bienestar que logran alcanzar.
Las políticas públicas deben, entonces, proponerse igualar
las ventajas entre las personas que presentan circunstancias
diferentes, en todos los puntos de distribución de esfuerzos
dentro del grupo. (notas de clase Rosa Cañete Alonso –IV
10
Diplomado en DH 26 Oct.2006). El profesor Amartya Sen
concibe el desarrollo como un proceso de expansión de las
libertades reales de las personas, que incluyen, por ejemplo,
“la libertad de actuar como ciudadanos que importan y
cuyas voces cuentan” (Sen 2001). Es decir, dicho desarrollo
no se agota en contar con beneficiaciones de programas de
protección social, por muy completos e integrales que estos
sean. Por su parte, Rawls (1971) refiere, como uno de los
principios básicos de la justicia social, que las oportunidades
deben abrirse a todos los miembros de la sociedad y propone
que la asignación escogida debe ser tal que maximice las
oportunidades de los grupos menos privilegiados.
La visión de desarrollo humano con equidad de
CEIDAL es congruente con estas líneas de pensamiento y,
por ello, va más allá de proponer únicamente el impulso o
fortalecimiento de programas de protección social para los
A. Educación
Diagnóstico
El desarrollo de los pueblos se ve altamente afectado
por el nivel de desarrollo educativo de su población. La
capacidad de producir en un ambiente laboral depende de
las competencias cognitivas, físicas y afectivas que cada
persona ha desarrollado y que le facilitarán no sólo trabajar
para mejorar su vida y la de su familia, sino también para
vivir armoniosamente en sociedad y con la naturaleza.
Adicionalmente, los estudios demuestran que la educación
de la mujer incide en la cantidad de hijos que tiene, la
atención que les proporciona en salud y educación, y en la
mortalidad infantil que se registra. La escolaridad de los
padres y madres permitirá que ellos y sus descendientes
tengan acceso o no a la tecnología, a niveles superiores de
estudio y a una vida digna en su hogar y en su comunidad.
El Ministerio de Educación, como responsable
constitucional de la educación de niños y jóvenes, ha
guiado su planificación a partir de políticas que derivan en
estrategias de implementación, programas y presupuestos.
En general, a través de las administraciones de los últimos
25 años, las políticas no han variado, y muy pocas han sido
ejecutadas en toda su magnitud. La cobertura ha llegado casi
al 98% en la primaria, pero tanto la preprimaria, como la
secundaria, no alcanzan ni al 50% en la respuesta que deben
dar a la demanda de la población neta y bruta. En el ámbito
de la calidad, los resultados muestran que el promedio en
las pruebas estandarizadas en matemáticas y comprensión
lectora no llega al 50%, principalmente en el sector público.
Gratuidad
Algunos programas desarrollados actualmente han
contribuido a mejorar el nivel de calidad del proceso
5
Eva Grajeda. Gratuidad educativa: una política atrevida.
grupos más vulnerables. Esta visión enfatiza en la necesidad
de establecer el marco legal y las políticas públicas
adecuadas, que permitan ofrecer igualdad de oportunidades
para todos los guatemaltecos y guatemaltecas, de tal manera
que el esfuerzo, preferencias, iniciativas y emprendimientos
personales sean los factores que expliquen las diferencias de
logros económicos y nivel de bienestar.
La presente propuesta de lineamientos identifica, por
lo tanto, las siguientes áreas estratégicas para alcanzar un
desarrollo humano con equidad:
A. Educación
B. Salud
C. Focalización de subsidios públicos
D. Prevención de atención a desastres
E. Descentralización y desarrollo local
educativo. El primero de ellos es el plan de gratuidad. En
1948, la Declaración Universal de los Derechos Humanos
estableció que “toda persona tiene derecho a la educación,
que esta debe ser gratuita al menos en lo concerniente a la
instrucción elemental y fundamental, y que la instrucción
elemental será obligatoria”. Por su parte la Declaración
de Educación para Todos de UNESCO (2000) y las Metas
del Milenio validaron el derecho y políticas de gratuidad
en la educación entre los años 60 y 90 en países en vía de
desarrollo y crecimiento moderado, para contrarrestar la
barrera principal a la exclusión educativa: el costo de la
misma.
A pesar de la importancia y las bondades de la gratuidad,
su implementación en la mayoría de los países evidenció por
lo menos dos efectos negativos: 1) el aumento de cobertura
sin que la oferta pudiera satisfacer dicha demanda; y 2) el
deterioro de la calidad escolar en relación a bajos niveles
de aprendizaje. La presencia de nuevos alumnos dio como
resultado hacinamiento, aumento en la tasa de deserción e
incremento de alumnos repitentes. Las principales causas
de estas deficiencias incluyen la incapacidad para atender
la demanda, la imprevisión de las sostenibilidad a través de
planes presupuestarios, errores en el cálculo de costos de
implementación, falta de encuestas de rastreo del gasto, y
la ineficiente calidad educativa en todo el sistema. Muchos
países experimentan, por lo tanto, un shock en el sistema
educativo.5
En el caso de Guatemala, se reconoce la gratuidad de
la educación en la Constitución Política de la República,
artículo 74. Asimismo, esta está reconocida en la Ley de
Educación Nacional, Artículos 1 y 33 (b) de 1996. Sin
embargo, circunstancias de carácter económico-político
llevaron a las autoridades gubernamentales a establecer
11
normas que permitían el cobro de cuotas y la aplicación de
los fondos bajo la responsabilidad de comités.
En el año 2008, se publicó el Acuerdo Gubernativo
No. 226-2008 que reafirma que “la prestación del servicio
público de educación es gratuito”, y destaca que “el ingreso,
inscripción y permanencia en los centros educativos
oficiales de preprimaria, primaria y nivel medio no están
sujetos, condicionados ni relacionados con ningún pago
obligatorio ni voluntario”. También el Acuerdo Ministerial
1492-2008 del Ministerio de Educación establece el fondo
rotativo de gratuidad y norma su aplicación para “cubrir el
pago de servicios básicos de agua, energía eléctrica, enlaces
dedicados a Internet, suministro de oficina y didácticos,
mantenimientos y remozamientos menores y otros gastos
de operación en las escuelas”. Este otorga las cantidades de
Q40.00 y Q100.00 por alumno de primaria y nivel medio
respectivamente al año, cubiertas con aportaciones de padres
de familia.
El reto de Guatemala es el cumplimiento de los acuerdos
firmados. De acuerdo con las recomendaciones de la ONU,
para que éste sea efectivo se deben considerar aumentos de
la matrícula, la calidad escolar, equidad y una revisión del
presupuesto. Esta revisión presupuestaria debe, a su vez,
incluir una estructura sustentable a largo plazo, reestructurar
la remuneración de nuevos docentes, y establecer mecanismos
para la construcción de nueva infraestructura. Se debe,
además, contar con una adecuada planeación, administración
y gobernabilidad un diálogo político con otros ministerios,
sindicatos, asistencia internacional, ONG, municipalidades
y líderes locales; una descentralización; la integración
con programas complementarios; y la incorporación de la
sociedad civil.
Programas de apoyo y participación comunitaria
Adicionalmente a la gratuidad, se han desarrollado
programas de apoyo y participación comunitaria. Diferentes
foros internacionales establecen la importancia de la
participación comunitaria en los procesos educativos,
especialmente de los padres de familia, y, en Guatemala, los
Acuerdos de Paz refuerzan este aspecto. El Ministerio de
Educación inició en el año 1994 el Programa de Autogestión
Educativa (PRONADE), por medio del cual los padres y
madres de familia, organizados en los COEDUCA (Comité
Educativo de Autogestión) y con fondos provenientes del
Ministerio de Educación, administraron la contratación de
los docentes, y supervisaron la ejecución técnica. El sistema
demostró ser la respuesta a la falta de cobertura que se
tenía en ese entonces. En lugares remotos, donde ningún
maestro aceptaba trabajar, los padres de familia, principales
interesados en la educación de sus hijos, convencieron a
maestros para cubrir la demanda en sus aldeas y caseríos.
Como consecuencia de esta supervisión cercana, la asistencia
de los maestros fue casi perfecta y se evidenció una total
responsabilidad del maestro en sus obligaciones laborales
en comparación con los maestros empleados por el sistema.
Desafortunadamente, se dieron también algunos abusos en
materia de contrataciones y en el 2008, los COEDUCAs ya
no firmaron convenio con el Ministerio de Educación y la
contratación pasó a efectuarse con los procesos definidos
para el renglón 011, que hace la contratación prácticamente
inamovible. Cuando PRONADE desapareció, este atendía a
casi medio millón de niños y niñas.
Paralelamente, el Ministerio de Educación creó las Juntas
Escolares, que debían atender la adquisición y administración
de los programas de apoyo (refacción escolar, útiles
escolares, valija didáctica y reparaciones mínimas en las
escuelas). A la fecha, ésa es la labor de las Juntas Escolares.
Aquellas escuelas del nivel primario que no tienen juntas,
reciben los insumos a través de la Dirección Departamental
correspondiente.
Actualmente, las organizaciones de padres de familia
se están convirtiendo en Consejos Locales de Educación,
aunque desde el 2008, los recursos del MINEDUC no llegan
y la ejecución de la refacción escolar se ha visto restringida a
un trimestre únicamente. Esta situación afecta profundamente
el aprendizaje de los niños y niñas, ya que la desnutrición
limita su capacidad de asimilación. De igual manera, desde
que se entregaron los libros para todos los grados de primaria
en las cuatro áreas principales - Matemáticas, Comunicación
y Lenguaje, Estudios Sociales y Ciencias Naturales - de la
serie Camino a la Excelencia en 1997 (más de 6.5 millones
de textos), el suministro de libros no ha llegado al aula,
contándose únicamente con colecciones incompletas.
Programas de educación bilingüe
El tercer programa educativo fundamental es el de
educación bilingüe. A pesar de que el uso del idioma
materno es importante en los ambientes escolares y que
existen en doce departamentos más de un millón de niños
maya-hablantes de 6 a 12 años, sólo un 25% recibe clases en
la modalidad bilingüe y el resto asiste a escuelas en donde se
imparten clases sólo en español.
En 1985, se creó el Programa Nacional de Educación
Bilingüe Bicultural (PRONEBI), que en 2005 se convirtió en
Dirección General (DIGEBI) del Ministerio de Educación.
Esta Dirección tiene como objetivo proporcionar educación
preprimaria y primaria en forma bilingüe (lengua materna
y español como segunda lengua) a los pueblos indígenas.
Actualmente, se brinda educación bilingüe en catorce
idiomas mayas e idioma garífuna. En el 2009, se reportaron
6,622 escuelas bilingües y 467,924 alumnos atendidos
12
bajo esta modalidad. Se ha buscado expandir el servicio
mediante la formación de maestros bilingües certificados
para preprimaria y primer grado de primaria. Asimismo,
también se ha intentado extender el servicio de educación
bilingüe hasta los últimos grados de la primaria, pero con
éxito limitado hasta ahora.
En comunidades en donde la población es
mayoritariamente indígena, las escuelas que ofrecen
educación bilingüe intercultural presentan mayores grados
de eficiencia que aquellas escuelas no indígenas, que
funcionan en las mismas zonas geográficas y lingüísticas.
La mayor eficiencia es medida a través de mejores niveles
de promoción (aprobación) y menores niveles de deserción
y repitencia.
Programas de capacitación y profesionalización
En términos de capacitación y profesionalización,
numerosos estudios y los mismos niños y jóvenes reportan
la diferencia en calidad educativa cuando cuentan con
un docente actualizado, que maneja eficientemente
metodologías y contenidos. Las pruebas estandarizadas
que se aplican a los graduandos de las escuelas normales,
presentan resultados por debajo del 10% de lo esperado,
lo cual se refleja en las aulas que atienden los maestros
egresados de esas instituciones. Es necesario, por lo
tanto, suplir estas deficiencias. Para ello, el Ministerio de
Educación ha impartido jornadas de capacitación esporádica
a los maestros de preprimaria y primaria, sin resultados
positivos. Lo mismo ha sucedido con diferentes intentos
de profesionalizar a los docentes, ya que los programas no
terminan y en los procesos no se ve la diferencia.
Las capacitaciones fueron suspendidas desde el año
2008 y la profesionalización que inició en el 2009, a cargo
de la Universidad de San Carlos, se verá suspendida este
año, debido a la falta de presupuesto en el Ministerio de
Educación. Es necesario crear un sistema de actualización
docente, que acompañe a cada maestro y provea la orientación
metodológica y los conocimientos de los contenidos que
necesitan.
Presupuesto
La inversión pública en educación en Guatemala se
analiza en términos del porcentaje del PIB que se dedica
a educación. Según los datos calculados por UNESCO,
Guatemala es el segundo país del continente americano que
menos invierte en educación por alumno en primaria y el que
menos gasta en secundaria. Además, el presupuesto asignado
a la cartera de educación como proporción al ingreso del
país está muy por debajo del asignado por el resto de países
centroamericanos y lejano del promedio de América Latina.
Ilustración 9: Gasto en educación (% Ingreso Nacional Bruto)
* Incluye solamente los siguientes países con datos publicados: Hong Kong, Singapur y Malasia
Fuente: Data de 2008. World Development Indicators. Banco Mundial.
Además de la falta de recursos, existe una baja flexibilidad
del gasto, ya que casi el 90% del presupuesto se destina al
pago del salario de los docentes y queda muy poco remanente
de dinero para llevar a cabo los programas que podrían
mejorar la calidad. A esto se suma la prioridad del gobierno
actual, que dedica parte del presupuesto del MINEDUC a
los programas asistenciales de Cohesión Social, lo cual ha
privado de fondos a los funcionarios para la ejecución de los
programas educativos planificados.
En general, es necesario repensar el sistema educativo
y hacer cambios estructurales que permitan la ejecución a
nivel local, con un proceso progresivo de desconcentración,
tanto administrativa como técnica, que permita que cada
escuela cuente con el presupuesto adecuado para insumos,
docentes, infraestructura y actualización de la metodología.
El presupuesto necesario debe ser también progresivamente
más grande, de manera que los programas se ejecuten, y los
niños y niñas guatemaltecas cuenten con la educación de
calidad a la cual tienen derecho.
Visión 2050
En 2050, Guatemala cuenta con un sistema educativo de
calidad, que forma personas con capacidad para producir
y tener una vida digna; ciudadanas y ciudadanos que están
comprometidos con los demás y con su país, poseedores de
una conciencia del mundo y de las posibilidades que ofrece,
capaces, además, para tomar decisiones mediante el análisis
crítico de sus opciones y de las consecuencias futuras, en el
marco de los valores universales que practican.
Objetivos
El objetivo primordial es crear y mantener un sistema
educativo capaz de atender de manera inmediata y efectiva
las distintas necesidades educativas de la población, para lo
cual es fundamental mejorar significativamente la calidad y
cobertura de la educación.
13
 La calidad se entenderá como el resultado esperado
de una serie de acciones que permitirán que el proceso
desarrolle integralmente a los estudiantes, en cuerpo, mente
y valores, especialmente en lo relacionado con lo siguiente:
el pensamiento lógico; el derecho al aprendizaje y el uso de
los idiomas que defina la comunidad educativa; la atención
a los niños, niñas y jóvenes con necesidades especiales: el
uso de textos, libros, materiales y tecnología actualizada;
y la aplicación de una metodología apropiada para cada
estilo de aprendizaje, facilitada por docentes responsables
y académicamente apropiados. La cobertura comprenderá
la oferta del servicio educativo en función de la demanda,
otorgando especial atención a la inscripción de la niña y la
joven, en todos los niveles educativos:
1. Inicial de 0 a 3 años: lo cual incluirá la capacitación
a madres embarazadas, a madres y padres de niños y
niñas hasta 3 años y atención en guarderías, casas de
familias y otras opciones, para asegurar la estimulación
temprana necesaria, a efecto de iniciar con éxito el
proceso educativo formal.
2. Preprimaria: para niños y niñas de 4 a 6 años, con
énfasis en el aprendizaje de idiomas adicionales (maya
o inglés, de acuerdo con lo definido a nivel local, por las
comunidades). En este nivel se asegurará que los niños
y niñas sean inscritos en la edad adecuada (inscripción
neta) legislando la obligatoriedad de los padres de
familia o encargados, como responsables directos.
3. Primaria: de 7 a 12 años, con utilización de diferentes
modalidades que aseguren la cobertura.
4. Secundaria:
a. Básicos: con orientación ocupacional, a través de
diferentes modalidades en función de la cantidad de
alumnos y alumnas en cada comunidad.
b. Diversificado: dos o tres años, bachilleratos con una
especialidad ocupacional.
Con el fin de implementar y mejorar la cobertura
planteada y la calidad educativa, se plantean los siguientes
objetivos y metas específicas:
1. Incrementar la calidad
a. Alcanzar la media de 90%, en desarrollo del
pensamiento (matemáticas y comprensión de lectura
en diversos temas) todos los niveles.
b. Disminuir la tasa de analfabetismo por debajo del
2% (adultos mayores)
c. Proveer educación bilingüe al 100% de la población
atendida, en español y un idioma nacional o
extranjero.
d. Entregar insumos al 100% de centros educativos, a
tiempo y completos.
e. Certificar y acreditar todas las instituciones
educativas.
2. Incrementar la cobertura
a. Lograr una inscripción de 100% (todos los niveles,
con equidad de género y atención a educación
especial)
• Neta: 100% (todos en la edad adecuada)
• Bruta: 100% (sin sobre edad)
b. Aumentar la retención y compleción estudiantil
y lograr que el 98% de los alumnos complete el
grado y el nivel (98% de la población complete el
Bachillerato).
c. Lograr una tasa de deserción de 2 %.
d. Conseguir que el 30% de la población cuente con
un grado universitario.
e. Lograr que el Ministerio de Educación tenga su
propia universidad.
3. Garantizar el financiamiento del presupuesto anual,
el cual, valga la redundancia, debe estar en un 100%
financiado
4. Proveer programas de educación orientados al trabajo
a. Crear una entidad entre el sector público y el privado
que oriente las políticas hacia las necesidades en
la educación y capacitación de la población joven
que la relacione con las diversas oportunidades de
empleo requeridas por la iniciativa privada, a efecto
de coadyuvar en el círculo virtuoso de educación –
inversión – empleo –oportunidades de mejor ingreso
y nivel de vida.
Estrategias y líneas de acción
1. Implementar la calidad educativa
a. Descentralizar la gestión administrativa hacia
la escuela, en el área técnica y financiera, bajo el
liderazgo del Director y con la participación de la
comunidad educativa (cuentadantes directos ante la
Contraloría de Cuentas en la ejecución financiera y
ante el Ministerio de Educación, en la ejecución del
área técnica).
• Esta estrategia busca delegar en el centro
educativo –director y padres de familia– la
responsabilidad directa de la efectividad del
proceso educativo, es decir, de los resultados
en el rendimiento, para lo cual necesitará ser
responsable también del cumplimiento diario
de los docentes, de su preparación académica,
capacitación y actualización. El cumplimiento
diario se refiere a 200 días efectivos y 6 u 8
horas diarias, cuando fuere aplicable, así como
a la posibilidad de reponer al final del año
14
 escolar, los días perdidos en el transcurso del
mismo, de conformidad con lo que establezca
la legislación.
• También delega la ejecución del presupuesto
asignado directamente a cada escuela, lo cual
proveerá los insumos indispensables para
alcanzar el rendimiento propuesto: útiles
para alumnos y docentes, textos, bibliotecas
reales y virtuales, computadoras, tecnología
educativa, mobiliario e infraestructura, así como
alimentación y salud.
• Para facilitar la labor de los directores, se
unificará la figura del director de preprimaria,
primaria y secundaria de los centros educativos,
integrándose los estudiantes en un mismo
edificio, con subdirectores por nivel, en aquellos
casos donde la cantidad de alumnos atendidos lo
aconseje.
b. Fortalecer las Juntas Escolares o asociaciones de
padres, comunidad y escuela –(Director, docentes y
alumnos–, y universalizarlas en todos los niveles.
• Esta Junta Escolar o Asociación será la
encargada, conjuntamente con el o la Directora
del centro educativo, de velar por la calidad de
la educación, tomar decisiones al respecto y
ejecutar los presupuestos asignados, de acuerdo
con el plan operativo autorizado.
• Tanto las capacitaciones a los docentes, como
el monitoreo de la calidad en el aula, estará a
cargo de las juntas o asociaciones y serán los
encargados de tomar las medidas necesarias
para asegurar los resultados esperados. Para
ello, estarán facultadas para contratar a los
docentes que necesiten y aumentar o disminuir
la población atendida, en función de las
necesidades de la localidad.
c. Formar y transformar personas en docentes capaces
de educar con una metodología enfocada al
desarrollo del juicio crítico y a las necesidades de
los estudiantes.
• Esta estrategia buscará el desarrollo del docente
a nivel superior, con un primer egreso a nivel
secundario. Se tratará de un bachillerato con
enfoque en educación, el cual será completado
en las universidades públicas y privadas, con
un pensum aprobado por el Ministerio de
Educación y especialmente en la Universidad
Pedagógica del Ministerio de Educación, para
obtener especializaciones en los diferentes
niveles y modalidades:
○○ Educación inicial (0 a 3 años).
○○ Preprimaria monolingüe y bilingüe.
○○ Primaria en modalidades bilingüe, rural
(multigrado), con especialidad en primer
grado, matemáticas, ciencias (laboratorios),
lenguaje, educación física, artes, computación,
talleres y otros.
○○ Secundaria (básicos y diversificado):
especializados en las áreas específicas del
currículo definido, incluyendo talleres para
la orientación ocupacional.
○○ Educación a distancia (en línea) para niños,
niñas y jóvenes que estudian en casa y
necesitan tutorías de pocas horas.
○○ Auxiliares: a cargo de suplir docentes
y asegurar la práctica de los valores
universales (en estudiantes y docentes).
○○ Directores especializados, tanto en
administración escolar y financiera, como
respecto de las relaciones con padres y
madres de familia, así como respecto de las
comunidades.
• Los docentes serán parte de un sistema que
promoverá la carrera docente, basada en
evaluaciones que se entregarán anualmente.
Esta evaluación tomará en cuenta los resultados
de los alumnos y de las alumnas en las pruebas
estandarizadas de rendimiento y el proceso
de formación en el aula. Como resultado, los
docentes obtendrán una certificación de calidad,
que los hará acreedores a un mejor sueldo,
independientemente del escalafón que les
corresponda, y a bonos por méritos. Al inicio,
esta carrera docente será optativa para todos los
docentes en servicio, pero será obligatoria para
los nuevos que se incorporen a las escuelas.
Eventualmente, todos los docentes deberán estar
certificados para poder continuar trabajando.
d. Proveer los insumos necesarios: libros de texto y
de lectura, útiles, material didáctico, mobiliario,
computación, programas de diferentes temas para
las computadoras, tanto para docentes como para
estudiantes, alimentación, salud, infraestructura,
servicios básicos, en tiempo.
• Esta estrategia estará fortalecida por el manejo
independiente del presupuesto asignado a cada
centro educativo, que estará a cargo de la Junta
Escolar o Asociación, que incluye a docentes y
directores. El Ministerio de Finanzas entregará
puntualmente y en forma completa dicho
presupuesto, mediante el traslado de fondos
provenientes de impuestos directos dedicados al
proceso educativo.
e. Descentralizar el seguimiento a las escuelas, por
parte del Ministerio de Educación, a nivel distrital.
Esa descentralización incluye el seguimiento
15
 técnico –evaluación, los resultados, la capacitación
y otros–, así como el seguimiento de la ejecución
administrativa y financiera, con el propósito de
apoyar al proceso.
• La Junta Distrital estará conformada por los
directores de los centros escolares del distrito
y las autoridades del Ministerio de Educación:
monitores o acompañantes pedagógicos,
quienes serían el equivalente a los supervisores.
La Junta Distrital responderá al Coordinador
municipal y este al Director Departamental.
f. Asegurar la ampliación de la cobertura, a través
de todas las modalidades que permitan aprovechar
las instalaciones y capacidades humanas, de los
sectores público y privado, en todos los niveles.
• El Ministerio de Educación aprovechará las
instalaciones de los establecimientos públicos
para dar cobertura en todos los niveles; empleará
la capacidad instalada de los establecimientos
privados, a través de becas o “vouchers” de
pago que entregarán los padres o encargados;
y utilizará también las capacidades de los
docentes, estimulándolos para que organicen
sus propias escuelas, en jornadas alternas, y las
administren como entidades privadas, en donde
se podrán recibir estudiantes pagados por el
Estado.
• La cobertura se asegurará también por medio
del servicio de transporte para los alumnos y las
alumnas en el área rural, a través de autobuses
que harán el servicio, pagados por el Estado o a
través de bonos de transporte.
g. Implementar una metodología en el aula que
desarrolle el pensamiento crítico y lógico, como un
eje transversal que se trabajará en todo momento en
el aula.
• Abrir la discusión a nivel comunitario, la
pertinencia curricular (bilingüismo, deportes,
artes y oficios) en las escuelas, para adaptarlo
en los niveles preprimario y primario. Esta
estrategia se aplicará especialmente con relación
a los idiomas, que serán impartidos a través de
programas en computadora, para que no haya
necesidad de tener docentes especializados.
El currículo a nivel local se definirá también
en la secundaria, en cuanto a las orientaciones
ocupacionales que se ofrecerán, las cuales irán
en función del contexto y de las empresas que
ofrecerán empleos inmediatos a los residentes
locales.
h. Estandarizar la evaluación para medir el desarrollo
del pensamiento, aplicada anualmente a los alumnos
de 1º, 3º y 6º grados de primaria; a 3º básico;y a los
graduandos.
• Progresivamente, se aplicará también a los
demás grados, en establecimientos públicos y
privados, y constituirá la base para la aprobación
del grado, a efecto de obtener una promoción.
Los establecimientos privados pagarán por la
aplicación de las pruebas, aunque el Ministerio
de Educación las elaborará, administrará y
calificará.
• En el transcurso del año, el Ministerio de
Educación (MINEDUC) pondrá a disposición
de los establecimientos públicos y privados,
pruebas mensuales que los mismos docentes
aplicarán, para llevar el control del desarrollo
de las competencias en los alumnos y alumnas
y tomar las medidas que consideren pertinentes.
• Los resultados de las pruebas serán la base
de la acreditación de los establecimientos. La
verificación de los procesos administrativos
apropiados, que respondan a los indicadores de
calidad definidos, serán la base de la certificación
de los establecimientos. Los establecimientos
públicos y privados, se encontrarán sujetos
al seguimiento por parte del MINEDUC,
para asegurar que todos están certificados y
acreditados. Los establecimientos, que después
de tres años de seguimiento no mejoren en
sus prácticas, serán cerrados, en el caso de los
colegios privados, mientras en el caso de las
escuelas públicas, el Director será removido. El
control del avance de cada aula será reportado
mensualmente por los docentes, a través de la
red del Mineduc, utilizando el programa a su
disposición en la computadora que cada docente
tendrá para su uso. Este seguimiento estará
abierto a las autoridades locales, distritales,
nacionales, a padres y madres y población en
general.
i. Integrar la tecnología en el aula como medio para
desarrollar las capacidades del estudiante y del
docente.
• Capacitación continua para los docentes, en la
planificación y fortalecimiento de las áreas de
enseñanza, en todos los niveles.
• Cursos a nivel superior, en línea, para docentes.
• Programas de apoyo pedagógico para alumnos
en los diferentes niveles.
• Programas para desarrollo de competencias en
la orientación ocupacional, a partir de 5º grado
de primaria, en básicos y diversificado.
• Programas de idiomas para docentes y alumnos,
desde preprimaria.
• Acceso a investigación a través de Internet.
16
 • Intercambio de información, proyectos y
actividades entre alumnos, y entre docentes,
a nivel nacional e internacional, por medio de
Internet.
j. Proveer una infraestructura digna para los alumnos
y alumnas.
• Las escuelas y los colegios privados deberán
contar con la infraestructura necesaria para
la comodidad de los estudiantes, en todos los
niveles. Esta infraestructura adecuada será
condición ineludible para la certificación de
calidad del establecimiento.
• El financiamiento de la construcción y
mantenimiento de la misma, estará a cargo del
Estado en las escuelas públicas. El presupuesto
será manejado a nivel central en las primeras
dos administraciones y luego será trasladado
a las escuelas para que sea ejecutado por las
Juntas Escolares, que incluirán a los directores
y docentes.
• La infraestructura deberá contar con aulas
grandes, que sigan el modelo predeterminado
por el Mineduc. Los servicios sanitarios tendrán
azulejos, agua corriente e y estarán separados
para niñas y niños. Dicha infraestructura incluirá
laboratorios de ciencias y de computación,
talleres de orientación ocupacional, patios
para recreos, campos para deportes, gimnasio,
enfermería, comedor y cocina.
2. Implementar estrategias para la cobertura total de 0 a 18
años.
a. Utilizar la iniciativa privada para aprovechar la
infraestructura existente y los servicios certificados
y acreditados de los colegios en todos los niveles.
• Se estimulará a los docentes para que provean
el servicio educativo en las jornadas alternas
a la que trabajan con el Estado, utilizando las
instalaciones ya existentes. El pago se hará
a través de becas o “vouchers”de pago que
utilizarán los padres o encargados de los niños
y niñas.
• Otra estrategia que se utilizará, en este sentido,
es la motivación a empresas para que ofrezcan
educación o becas, cuyo financiamiento será
deducido de los impuestos que deberían pagar. La
educación que ofrezcan debería ir en función del
empleo que estarían ofreciendo a los egresados
de la secundaria o de las universidades.
b. Ampliar y mejorar la educación inicial, dirigida a
niños y niñas de 0 a 3 años.
• Incluye, entre otros, la formación de padres
y madres en los cuidados del embarazo; la
estimulación temprana, a nivel del hogar o a
través de instituciones del Estado; los valores;
la alimentación; y los derechos de los niños
• Se contará con atención para niños y
niñas de madres que trabajan, en hogares
familiares atendidos por madres capacitadas en
estimulación temprana, en comunidades alejadas
y en guarderías del Estado en poblaciones
más numerosas. Se proveerán materiales,
alimentación y cuadros de salud, como vacunas.
• Se organizarán escuelas para padres y madres,
en donde se proporcionará información sobre
alimentación adecuada, higiene, salud y valores
morales familiares. Asistir a la escuela será
obligatoria para los padres de los niños atendidos
en las guarderías o en las casas de familias.
c. Ampliar y mejorar la educación de preprimaria,
dirigida a niños y niñas de 4 a 6 años, con diferentes
currículos, por edad.
• Los alumnos aprenderán a leer a los 6 años y
comenzarán el aprendizaje del segundo idioma
(maya o inglés) de acuerdo con lo definido por
la Junta Escolar; el aprendizaje se desarrollará
con la ayuda de la tecnología.
• Se contará con docentes especializados a nivel
superior, para atender las diferentes edades,
y en lugares donde no se cuente con docentes
especializados, se homologarán los docentes de
primaria.
d. Ampliar y mejorar la educación primaria, dirigida a
alumnos y alumnas de 7 a 13 años.
• Se atenderán a través de diferentes modalidades:
escuelas regulares con jornadas de 5 u 8 horas,
de acuerdo con la población atendida; escuelas
multigrado con apoyo de la tecnología, en
lugares donde la población es escasa; escuelas
a distancia, con apoyo de la tecnología, para
aquellos alumnos que están en su casa, en
hospitales, de viaje (migración por siembras); y
otras modalidades.
• Todo el proceso será bilingüe, con apoyo de
programas en computadoras, y a partir de 5º
grado, los estudiantes recibirán una orientación
ocupacional, relacionada con las áreas de
estudio y con la vocación del lugar.
e. Ampliar y mejorar la educación secundaria.
• Todos los alumnos y alumnas que egresen
de primaria tendrán oferta educativa en sus
comunidades. La atención se efectuará en
función de la cantidad de estudiantes que se
atenderán, y para ello, se utilizarán diferentes
modalidades: telesecundaria (hasta terminar
bachillerato), secundarias regulares, iniciativa
privada y otros.
17
 • Toda la secundaria tendrá orientación ocupacional,
con principios de administración, manejo
financiero, impuestos, etc. De esta manera los
egresados (primer egreso será de 3º básico)
puedan comenzar sus propias empresas o iniciar
su vida laboral en empresas cercanas. Las
especialidades serán oficios, como electricidad,
plomería o herrería, y carreras útiles, según
las condiciones del contexto, como turismo,
textiles, computación, agencias de servicio al
cliente y otras.
• Se creará un comité con participación del
Ministerio de Educación y el sector privado para
identificar áreas estratégicas a desarrollar en la
enseñanza de los alumnos, con tal de suplir la
demanda laboral tanto existente como potencial.
• Se enfatizarán los idiomas y la preparación
previa para la carrera universitaria que los
alumnos escojan. En este sentido, el bachillerato
será dividido en científico y humanístico, para
preparar al futuro estudiante para la carrera que
seguirán. Esto incluirá la carrera de magisterio
en sus diferentes especialidades. De esta
cuenta, las escuelas normales se convertirán
en bachilleratos, entre cuyas especialidades se
tendrá la de educación.
• La cantidad de docentes a nivel superior,
necesarios para cubrir la demanda educativa, se
completará con la homologación de estudiantes
de últimos años de las carreras pertinentes.
f. Ampliar y mejorar la educación extraescolar.
• Se ofrecerá una educación extraescolar para
aquellas personas (que no completaron su
educación formal (2% de deserción inevitable)
B. Salud
Diagnóstico
El sistema de salud en el país ha afrontado grandes
retos para cubrir la demanda. Algunos de los factores
determinantes de la situación actual incluyen:
• Cambios demográficos, epidemiológicos, sociales y
económicos que han tenido efectos importantes sobre la
salud.
• La aparición de nuevos desafíos epidemiológicos.
• Altos índices de mortalidad asociada con la pobreza y la
ignorancia.
• Sector Salud centralizado, fragmentado y no coordinado.
• La necesidad de corregir las debilidades e inconsistencias
del Sector Salud actual:
-- Aumento de los costos en salud
-- Ineficiencia del sistema de salud
-- Baja calidad de los servicios
y para otras que necesiten ampliar sus
conocimientos y capacidades laborales.
• Las modalidades a utilizar serán: presencial,
a través de cursos cortos con orientación
ocupacional y a distancia, con apoyo de la
tecnología y tutorías.
• Se aprovechará la infraestructura, el equipo y
la capacidad instalada en instituciones que ya
ofrecen este tipo de educación, para becar a
estudiantes que llenen los requisitos. Cualquier
carrera o curso que se lleve, deberá incluir la
terminación del bachillerato, con modalidades
específicas acordes con la experiencia individual
de las personas y de la edad.
• En este nivel, se motivará también a empresas
o individuos que deseen apoyar la educación
de estudiantes en sobreedad, para que otorguen
becas y lo deduzcan de sus impuestos, bajo un
estricto régimen de evaluación y vigilancia.
3. Proveer las condiciones para llevar a cabo las estrategias
planteadas.
a. Modificar las leyes necesarias para asegurar la
descentralización financiera y manejo de cuentas a
nivel de escuela (Director y Junta Escolar).
b. Modificar la Ley de Educación.
c. Modificar la Ley de Servicio Civil.
d. Contar con el presupuesto necesario y que se sitúe
en tiempo.
e. Crear mejores oportunidades de empleo para que los
padres de familia no se vean forzados a retirar a sus
hijos de la escuela para que ayuden económicamente
a la familia.
-- Insuficientes presupuestos públicos
-- Falta de transparencia en el manejo de los recursos
orientados a salud
• Débil participación de la sociedad en la planificación,
proposición y solución de los problemas de salud.
• Falta de fiscalización social en la prestación de los
servicios de salud.
• Modelo de Atención en Salud obsoleto y agotado, que
no responde a las demandas sociales.
Todos estos factores resultan en un débil sistema de salud
que debe lidiar con poco presupuesto para afrontar una
diversa serie de demandas de toda la población. Algunos de
los retos más urgentes actualmente incluyen:
• Afrontar los determinantes y condicionantes sociales de
la salud y alcanzar el más alto nivel de salud posible para
cada persona.
18
• Demandas de desarrollo del recurso humano a través de
la implementación de la carrera sanitaria.
• Cumplimiento de los compromisos de los Acuerdos de
Paz.
• Cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio.
• Contar con un Sistema Nacional de Salud, que garantice
el derecho a la salud y asegure la universalización de los
servicios.
• Revisar el marco institucional y legal del Sistema
Nacional de Salud.
• Implementar un modelo de atención de la salud,
orientado a la prevención que garantice la mejoría en los
indicadores de desarrollo humano
• Asegurar e incrementar el financiamiento para el Sistema
Nacional de Salud.
• Mejorar la calidad y cantidad de los recursos humanos
para el Sistema Nacional de Salud.
• Mejorar la pertinencia del Sistema Nacional de Salud
para dar respuesta a la problemática de salud a nivel
local.
Para enfrentar estos retos, es imperante que el país
incremente los recursos en este sector, ya que en este
momento Guatemala es uno de los países que menos
invierte en salud en relación con su ingreso per cápita. De
hecho, el gasto público en este sector se encuentra muy
por debajo de cualquier país centroamericano, y lejano al
promedio latinoamericano. El bajo ingreso combinado con
la baja proporción de gasto en salud ocasiona una crisis
presupuestaria notable.
Ilustración 10: Gasto público en salud (% del PIB)
* Incluye solamente los siguientes países con datos publicados: Singapur, Malasia y Korea del Sur
Fuente: Data de 2007. World Development Indicators. Banco Mundial.
Visión 2050
En 2050, Guatemala posee un sistema de salud vinculado
al desarrollo social, fortalecido en materia legal, tecnológica
y presupuestaria, cuyas instituciones prestan servicios de
salud eficientes, eficaces, pertinentes y oportunos, que
contribuyen al mejoramiento continuo de las condiciones
y calidad de vida de la población, como resultado de la
participación activa, comprometida y coordinada entre
gobierno y sociedad.
Objetivos
El objetivo primordial de esta propuesta es brindar
servicios de salud que satisfagan las necesidades y
respondan a las expectativas de la ciudadanía, en el contexto
de un proceso de planificación estratégica, sistemática,
integral y realista, que promueva la salud como un objetivo
social compartido, apoyado en la participación activa,
comprometida y coordinada entre sociedad y gobierno. Con
este fin, se presentan los siguientes objetivos estratégicos
específicos:
1. Desarrollar un Sistema Nacional de Salud que garantice
la cobertura y el acceso universal a los servicios.
2. Contar con un marco legal, institucional y organizacional,
que permita hacer operativo el Sistema Nacional de
Salud.
3. Reorientar el modelo de atención de la salud hacia la
promoción de estilos de vida saludables, la prevención
de enfermedades y la prestación de servicios con una
estructura de costos más efectiva.
4. Asegurar e incrementar el gasto público en salud para el
Sistema Nacional de Salud, hasta alcanzar el 6% del PIB
en los primeros diez años de gobierno.
5. Implementar la carrera sanitaria para desarrollar el
recurso humano en salud, a efecto de que responda en
cantidad, calidad, competencias y pertenencia cultural al
tipo y distribución de las demandas de salud.
6. Asegurar la pertinencia del Sistema Nacional de Salud
para dar respuesta a la problemática de salud a nivel
local.
7. Desarrollar mecanismos activos con el fin de maximizar
la participación individual y colectiva en materia de
salud.
8. Emplear prácticas óptimas de organización y gestión
en todos los niveles del sistema para lograr calidad,
eficiencia y efectividad.
9. Implementar los compromisos de Estado en materia de
salud, tanto a nivel nacional como internacional.
10. Fortalecer y ampliar los programas de accesibilidad a
medicamentos para la población guatemalteca.
11. Recuperar, ampliar y modernizar la infraestructura de
servicios de salud para alcanzar la cobertura universal
y garantizar el acceso a servicios de calidad en todo el
país.
12. Fortalecer la rectoría del Ministerio de Salud Pública y
Asistencia Social para asegurar el funcionamiento del
Sistema Nacional de Salud.
Además de estos objetivos, los siguientes principios y
características deben regir al sistema de salud del país:
1. La Salud, un derecho humano: Establecido en las
normas jurídicas internacionales y nacionales, debe
ejercerse sin discriminación de edad, sexo, origen étnico,
creencias religiosas, posición política o económica
19
 o cualquier otra razón. Al constituir un derecho
humano fundamental, es irrenunciable, inviolable e
impostergable.
2. La Persona, como eje o centro de atención: La
salud debe tener como objetivo principal a la persona,
indistintamente de su edad, sexo, origen étnico,
condición física, nivel académico o cualquier otra
diferencia. Desde la persona se debe priorizar el trabajo
con las familias, grupos sociales y comunidades.
3. Gratuita con calidad y calidez: Es responsabilidad
constitucional del Estado guatemalteco asegurar a la
población una salud pública gratuita, con calidad y
calidez, considerando además atenciones especializadas,
según los ciclos de vida o el tipo de enfermedad de las
personas.
4. Universalidad: Todas las personas tienen derecho a ser
atendidas en el sistema público de salud, indistintamente
de su condición social, política, religiosa, el territorio
que habitan y la causa por la cual asisten al sistema
público de salud.
5. Enfoque preventivo: Un principio clave lo constituye el
enfoque preventivo de la salud con base en la doctrina
y la estrategia de la atención primaria en salud.
6. Responsabilidad de todas y todos: Concebimos que
la salud, en su calidad de derecho humano y como
condición indispensable para la vida, es de absoluta
responsabilidad de todas las personas, familias,
comunidades, sector privado, ONG y el Estado
7. Participación: La participación representa un componente
estratégico a nivel personal, familiar y comunitario
para la producción social de la salud, desde un enfoque
preventivo y desde una estrategia educativa que
transforme hábitos y conductas que afectan la salud y
el entorno.
8. Integralidad: La integralidad o el sentido vinculante
de la salud como aspecto clave para su promoción
y exigibilidad estatuye que la salud es inconcebible
sin educación, vivienda digna, servicios públicos,
agua, empleo digno, productos de consumo básico
accesibles, medio ambiente sano y respeto pleno
de la interculturalidad. Es también el vínculo entre
el conjunto de acciones de promoción, prevención,
atención, recuperación y rehabilitación de la salud.
Es indispensable respetar las visiones que los pueblos
tienen sobre su salud, de acuerdo con su relación con la
naturaleza, la espiritualidad, el cosmos y la madre tierra.
C. Sistema de pensiones
Diagnóstico
El sistema de pensiones está integrado básicamente
por tres regímenes obligatorios, que funcionan de manera
independiente y con carácter substitutivo:
• Clases Pasivas Civiles del Estado (CPCE)
9. Solidaridad: La solidaridad es un principio fundamental
para la vida y la salud en la comunidad.
10. Equidad: Se refiere a la necesidad de determinar y
eliminar las barreras geográficas, étnicas, de género,
culturales o económicas para acceder a las instituciones,
y elaborar programas concretos para las poblaciones
vulnerables.
Estrategias y líneas de acción
Para lograr los objetivos planteados, se presentan las
siguientes estrategias y líneas de acción.
1. Crear el Sistema Nacional de Salud.
2. Separar funciones de la siguiente forma:
• Rectoría: regulación, control y vigilancia (Ministerio
de Salud y Asistencia Social).
• Financiamiento: crear una superintendencia o fondo
nacional.
• Prestación de servicios: servicios privados y
públicos por el IGSS y hospitales nacionales.
3. Establecer mecanismos de coordinación entre las
distintas instituciones de salud para optimizar la
cobertura.
4. Crear un sistema de aseguramiento de salud: seguros
privados y públicos
5. Modernizar los servicios de salud.
6. Aprobar la Agenda Nacional de Salud.
7. Reestructurar el MSPAS.
8. Fortalecerla atención primaria en salud (promoción y
prevención de la salud).
9. Universalizar la salud.
10. Implementar la gestión por resultados en salud.
11. Implementar procesos de eficiencia, eficacia y transparencia
en el uso de los recursos destinados a salud.
12. Asegurar e incrementar el gasto público para el Sistema
Nacional de Salud hasta alcanzar porcentajes que puedan
universalizar la salud.
13. Recuperar, ampliar y modernizar la infraestructura de
servicios de salud para alcanzar la cobertura universal
y garantizar el acceso a servicios de calidad en todo el
país.
• Instituto de Previsión Militar (IPM)
• Programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS del
IGSS)
Las Clases Pasivas Civiles del Estado son aplicables
a los trabajadores civiles del Estado que presten servicios
en los Organismos Legislativo, Ejecutivo y Judicial, Corte
20
de Constitucionalidad y Tribunal Supremo Electoral. La
administración de este programa está a cargo de la Oficina
Nacional de Servicio Civil y la recaudación a cargo del
Ministerio de Finanzas Públicas. Cabe destacar que la
mayoría del financiamiento para este programa proviene del
Estado. De hecho, el gobierno aporta más del 75% de las
mismas, mientras que sus trabajadores sólo aportan el 25%
restante. La asignación presupuestaria a este programa en
2010 fue de Q2 mil 577 millones y, para 2011, ascenderá a
Q3 mil 815 millones6.
Por su parte, el Instituto de Previsión Militar fue creado
en 1996 para administrar el régimen previsional de los
cuadros oficiales y especialistas militares que reciben sueldo
del Ministerio de la Defensa.
Tabla 1: Sistemas de pensión en Guatemala
IPM
Sistema Reparto simple
Afiliados 2000 -> 9,500
Pensionados 2000 -> 4,521
Relación 2.1 a 1
Pensión de jubilación % / Sueldo n.d.
Edad mínima n.d.
Mínimo de años de Contribución n.d.
Pensión mínima n.d.
Cotización Trabajador 8%
Patrono 20%
* A partir de marzo 2003, la pensión mínima de nuevos jubilados se incrementó a Q. 1,100.00
En un inicio, los regímenes basados en el reparto cuentan
con una gran cantidad de trabajadores activos (que aportan)
y pocos pasivos (que reciben pensión). Conforme maduran,
esta relación baja. La clave consiste en alcanzar un equilibrio,
ya que los ingresos por aportes e intereses debieran cubrir
los egresos. En países con regímenes más antiguos, este
equilibrio no se ha producido y ha obligado a incrementar
los aportes a tasas superiores al 20%. Este es un aspecto
clave a considerar para el desarrollo de cualquier reforma.
El mayor reto del país es la limitada cobertura del sistema.
Para el año 2000, únicamente el 19% de la población
mayor a 18 años (45% de la población) estaba afiliada al
IVS, IPM o CPCE y tan solo el 25.1% de la “Población
Económicamente Activa” estaba afiliada al IVS.” En otras
palabras, la subsistencia digna en la vejez de tres de cada
cuatro adultos guatemaltecos, depende de la posibilidad
económica de sus hijos y otros familiares.
Otro de los retos es solucionar la inequidad entre los
tres sistemas obligatorios, ya que el cálculo de los aportes
y beneficio es distinto. El CPCE otorga pensiones más
6
Ministerio de Finanzas Públicas
Finalmente, el Programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia
(IVS) se creó en 1977 como uno de los Programas del
Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) para
cubrir a los trabajadores del sector privado. Los servicios
brindados por el programa incluyen beneficios de jubilación,
invalidez, viudedad y orfandad. Adicionalmente, para
brindar estos beneficios, el programa funciona bajo el
sistema de reparto simple y prima media escalonada; es
decir, los trabajadores activos contribuyen con un porcentaje
de su sueldo hacia un fondo común, el cual también crece
por los productos financieros generados. De este fondo se
erogan recursos para cubrir los gastos del régimen y el pago
de pensiones a los trabajadores pasivos y sus familiares. A
continuación se presentan las características de cada uno de
los tres programas.
CPCE IVS
Reparto simple Reparto, prima media escalonada
1998 -> 156,000 2001 -> 811,365
1998 -> 52,00 2001 -> 131,338
3a1 6.18 a 1
Hasta el 100% Hasta el 80%
50 años 65 años
15 años 15 años
Q. 1,024 (bono) * Q. 340
Trabajador 9 - 15% Trabajador 1.83% Patrono 3.67%
Estado 10% en teoría, realidad Estado 25% de pagos
75% del total de pensiones
generosas, con menores requisitos y heredables a familiares
más lejanos que el IVS. En el año 2001, la pensión mínima
del CPCE era cuatro veces mayor que la del IVS. De
esta manera, el Estado aporta fondos para los regímenes
obligatorios y complementarios del Estado, en detrimento
de los demás. Esta situación provoca que la pensión no vaya
acorde a lo aportado durante la etapa productiva. Incluso
puede ser perversa, ya que el cálculo se basa en lo aportado
solo durante los últimos cinco años.
Un tercer reto es superar la poca transparencia, honestidad
e independencia del sistema, lo cual ha generado importantes
pérdidas en el patrimonio de los trabajadores. En el “Informe
de Labores” del IGSS se calcula el probable compromiso
financiero tomando en cuenta a los ya pensionados, pero no
se calcula la contingencia por los que están por pensionarse.
Existen diversos estudios realizados, como el del Centro
de Investigaciones Económica Nacionales (CIEN) y Sonda
(empresa asesora chilena), que indican que el déficit es
de varios miles de millones de quetzales. Al igual que, en
otros países que se basaron sobre los mismos principios, los
regímenes sobre reparto, tienden a ser insostenibles.
21
Visión 2050
En 2050, Guatemala cuenta con un sistema de previsión
social que provee una renta digna durante la etapa pasiva
y cubre los riesgos de invalidez y sobrevivencia a favor de
sus beneficiarios. El sistema otorga total acceso al afiliado
mediante su cuenta personal constituida por los aportes
patronales y propios, el patrimonio en ahorros acumulados
durante su vida activa y la acreditación de derechos en forma
inmediata y efectiva. La calidad de vida del ciudadano durante
la época de jubilación ha aumentado considerablemente, de
tal manera que sus ingresos y acceso a servicios de salud le
permite disfrutar en armonía su retiro de la vida laboral. El
trabajador retirado no es más una carga familiar o social.
Objetivos
El objetivo primordial es establecer un sistema de
pensiones que mejore la vida de los guatemaltecos en su vida
pasiva. Por tal motivo, y para llegar a la visión planteada, se
presentan los siguientes objetivos:
1. Proteger dignamente a la persona y su familia, ante la
eventualidad de dejar de percibir sus ingresos normales
2. Garantizar pensiones que cubran las necesidades vitales
de los afiliados.
3. Aumentar la cobertura del sistema
4. Garantizar la sostenibilidad del sistema para evitar
defraudación a los intereses de los afiliados.
5. Acelerar la acreditación de derechos
6. Incrementar la transparencia del sistema
7. Proveer al afiliado la capacidad de fiscalización y control
8. Realizar una transición viable y realista
Estrategias y líneas de acción
Con el fin de cumplir los objetivos planteados, este plan
propone el establecimiento de un sistema por medio del
cual los afiliados aportan fondos durante su etapa activa de
trabajo, de modo que, con las contribuciones y los intereses
generados por el fondo que se constituya, gocen de una
renta durante la etapa pasiva y además, cubran los riesgos de
invalidez y sobrevivencia a favor de sus beneficiarios.
D. Prevención y atención a desastres
Diagnóstico
Cada vez más, los desequilibrios naturales incrementan
sus impactos sobre los sistemas sociales y económicos del
país. Recientemente, la tormenta Agatha y la erupción Pacaya
dejaron más de Q7,300 millones de quetzales de pérdidas en
infraestructura, comercio y agricultura, además de causar 73
víctimas mortales. Se estima que estos fenómenos tuvieron
un impacto significativo en el crecimiento económico del
país. Si se suma a esto los daños provocados por las tormentas
Para lograr esta transformación, se propone trabajar hacia
un “Pacto para el Rescate del Sistema de Pensiones” que
cuente con el apoyo de trabajadores, patronos y autoridades
del estado. Dado que dicho pacto, debe provenir de espíritu
de consenso y negociación, este plan presenta los siguientes
principios estratégicos que deben guiar el resultado de dicho
pacto:
1. Diseñado en el marco de la Constitución de la República
y los compromisos de los Acuerdos de Paz.
2. Económicamente viable, dadas las condiciones del país,
y que impulse el desarrollo económico y social.
3. El costo financiero a largo plazo de rescatar el sistema,
debe ser inferior al costo de dejarlo operar como se
encuentra actualmente.
4. Universalidad, solidaridad, subsidiariedad y responsabilidad.
5. Unitario y obligatorio.
6. Aporte y pensión mínima, relacionadas a una referencia
actualizable como el salario mínimo.
7. Sostenible, es decir, no permitirá la acumulación de
déficit.
8. Administración ética, transparente y eficiente, que sea
verificable por el afiliado.
9. Carencia de incentivos perversos.
10. Inscripción de afiliación por contrato mercantil ajeno a
la relación laboral entre el trabajador y su patrono.
11. Deberá cubrir tanto a trabajadores como patronos.
12. Institucionalidad basada en la autonomía, independencia,
respeto a la propiedad individual y prevalencia del bien
común.
Para lograr el establecimiento de dicho pacto, se propone
implementar las siguientes líneas de acción:
1. Integrar la Comisión del Pacto para el Rescate del
Sistema de Pensiones que acordará los objetivos,
principios y lineamientos para el diseño del cambio de
sistema.
2. Firmar el Pacto y establecer los mecanismos de
seguimiento para garantizar que los objetivos y principios
acordados se cumplan, a través de los instrumentos que
el Estado deba promover para ejecutar la transformación
del sistema.
Mitch y Stan, los últimos fenómenos climáticos y geológicos
han representado pérdidas superiores a Q25,000 millones de
quetzales - equivalentes al 78% de la deuda pública interna y
58% de la deuda externa - con más de 1,300 vidas humanas
perdidas. Estos fenómenos han evidenciado la extrema
vulnerabilidad de Guatemala frente a numerosos fenómenos
geológicos e hidrometeorológicos, los cuales sumados
a los problemas sociales, provocan una vulnerabilidad
marcada que se manifiesta y materializa recurrentemente.
22
 El 22 de enero de 2005, la Conferencia Mundial sobre
la Reducción de los Desastres aprobó el Marco de Acción
de Hyogo para 2005-2015, el cual es el instrumento más
importante para la implementación de la reducción del riesgo
a desastres en los países miembros de las Naciones Unidas.
Este instrumento tiene tres objetivos: 1) la integración
de la reducción del riesgo a desastres en las políticas y la
planificación del desarrollo sostenible; 2) el desarrollo
y fortalecimiento de las instituciones, mecanismos y
capacidades para aumentar la resistencia ante las amenazas;
y 3) la incorporación sistemática de los enfoques de
reducción del riesgo en la implementación de programas de
preparación, atención y recuperación.
La Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres
(CONRED), presentó en octubre de 2010 el informe de
progreso del Marco de Acción de Hyogo. Si bien el progreso
de Guatemala en el mismo ha sido significativo, aún existen
aspectos que deben mejorarse. De acuerdo con el informe
presentado, en el objetivo uno del Marco de Acción de
Hyogo, la Secretaría Ejecutiva de CONRED (SE-CONRED)
ha impulsado la aprobación, validación e implementación de
la Política Nacional en Reducción de Riesgo a Desastres,
la cual se integrará por la Política Centroamericana para
la Gestión Integral del Riesgo a Desastres que impulsa el
Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres
Naturales en América Central-CEPREDENAC. Asimismo,
la SE-CONRED también ha elaborado veintiocho planes
de recuperación temprana y post desastre con enfoque de
gestión de riesgo en cinco departamentos: Zacapa, Izabal,
Petén, Alta y Baja Verapaz. Además fueron elaborados
protocolos de recuperación.
La Secretaría de Planificación y Programación de la
Presidencia (SEGEPLAN) y la SE-CONRED han impulsado
acciones para la identificación de poblaciones que viven en
riesgo, a través del Plan Estratégico Territorial, cumpliendo
con la Ley de Desarrollo Social, Decreto 42-2001 y la Ley
de CONRED, Decreto 109-96. En materia de respuesta para
atención a la emergencia, la SE-CONRED ha impulsado
la creación y capacitación de equipos comunitarios de
respuesta. De igual manera, las municipalidades cuentan
con planes de respuesta ante las emergencias, los cuales
están integrados por gobernadores, alcaldes, instituciones
públicas, privadas y algunas ONGs.
Por otra parte, mediante el desarrollo del proyecto
de Gestión Territorial de Riesgo se ha identificado la
vulnerabilidad física de comunidades de doce municipios,
ubicados en cuatro cuencas del litoral Pacífico: Nahualate,
Suchiate, Madre Vieja y Coyolate. En dicho proyecto,
se enfatizó las áreas hidrológica y geológica, además
se generaron los mapas pertinentes. De igual forma, se
desarrolló el proyecto de Evaluación Probabilista de
Riesgo para América Central (CAPRA), cuyo propósito es
promocionar una estrategia de gestión de riesgo proactiva,
utilizando técnicas probabilísticas de riesgos para medir
la magnitud y posibilidades de ocurrencia de amenazas en
Guatemala.
En la fase de reconstrucción de las comunidades
damnificadas, se puede tomar como ejemplo la experiencia
adquirida en la evaluación de impacto del evento Agatha-
Pacaya, realizada por la Comisión Intergerencial conformada
por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
del PNUD, el Banco Mundial, el BID, la SE-CONRED y
la SEGEPLAN. En ese momento, se elaboró un Plan de
Reconstrucción que incluyó a 53 municipios priorizados
de un total de 210 afectados. Este plan incorporó criterios
de reducción de riesgos en los diversos proyectos de
reconstrucción, contenidos en el Protocolo de Recuperación.
Visión 2050
En 2050, Guatemala es un país donde no ocurren
desastres, sino eventos climáticos a los que el país responde
con prontitud. Las emergencias provocadas por eventos
naturales externos son manejadas con eficiencia e inteligencia
a nivel interno y de manera autosuficiente, minimizando así
las pérdidas humanas, económicas, y ambientales.
Objetivos
1. Crear y fortalecer las instituciones estatales que
desarrollen mecanismos de planificación y ejecución
para reducir el impacto de los desastres.
2. Integrar la gestión del riesgo con visión de largo plazo
en el ordenamiento territorial y la planificación de
las acciones orientadas al desarrollo sostenible que
corresponda al Estado, incluyendo la inversión pública
y las normativas de uso de recursos y actividades
productivas.
3. Crear los mecanismos para contribuir a generar una
cultura de prevención y planificación de largo plazo en
la población guatemalteca, para que ésta tome en cuenta
el potencial impacto de eventos extremos y los efectos
que estos puedan tener en la colectividad, así como los
beneficios de la adecuada prevención.
4. Establecer acuerdos y tratados de cooperación, así
como fortalecer los ya existentes con la comunidad
internacional en temas de gestión del riesgo y reducción
de desastres. Principalmente,dichos acuerdos y tratados
deben suscribirse en aquellos campos en los que se
requieran acciones y esfuerzos conjuntos para enfrentar
eventos naturales de gran escala.
Para la evaluación del progreso del país, en materia
de prevención y atención a desastres, se recomienda la
utilización de los siguientes indicadores.
23
1. Índice de Déficit por Desastre (IDD): Relación entre
la demanda económica para cubrir las pérdidas por el
evento máximo asociado al riesgo.
2. Índice de Desastres Locales (IDL): Indica la propensión
al riesgo del país a desastres menores y el impacto
acumulativo que causan.
3. Índice de Vulnerabilidad Prevalente (IVP): Caracteriza
las condiciones predominantes de la vulnerabilidad del
país.
4. Índice de Gestión de Riesgo (IGR): Mide el desempeño
obtenido por el país en la gestión del riesgo.
Estrategias y líneas de acción
1. Fortalecer el marco Institucional para la atención de
desastres, generando capacidades técnicas, financieras,
humanas y logísticas para la prevención y atención de
desastres
a. Integrar las instituciones de generación de
información y conocimiento útil para la gestión del
riesgo a desastres, como universidades, institutos
y centros de investigación al sistema CONRED,
articulados al Plan Nacional de Prevención y
Mitigación de Desastres.
b. Desarrollar la capacidad de generación de
información básica y aplicada para la reducción
del riesgo en el país, a través de las instituciones
respectivas vinculadas, como sería el caso del
INSIVUMEH.
c. Profesionalizar y fortalecer el sistema y equipos de
respuesta, en cuanto a la búsqueda, el rescate, el
salvamento y la atención.
d. Organizar sistemas de voluntariado en las escuelas
de diversificado y universidades para apoyar los
sistemas de respuesta para atención de desastres.
e. Desarrollar y sistematizar el uso de sistemas de
alerta temprana SAT en las comunidades y donde
sea requerido.
f. Fortalecer a los COCODES de primer y segundo
nivel, COMUDES y CODEDES, con el fin de
promover la transferencia de conocimiento e
información para una apropiación y aplicación local
del proceso de gestión de riesgo a desastres.
g. Desarrollar formas y medios de financiamiento que
permitan la implementación eficaz y eficiente del
Plan Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres.
2. Desarrollar, implementar y divulgar instrumentos
enfocados a mitigar la vulnerabilidad del país a
fenómenos hidroclimáticos y geológicos que viabilicen
su desarrollo sostenible a largo plazo
a. Elaborar y ejecutar planes de ordenamiento territorial
participativos a nivel municipal y departamental
con un fuerte componente de gestión de riesgo
a desastres, a través de la Secretaría General de
Planificación y las municipalidades respectivas.
b. Crear municipios seguros, los cuales sirvan de
ejemplo en el manejo ambiental, forestal, y de
riesgos.
c. Apoyar la inserción de iniciativas para la reducción
del riesgo a desastres en los planes de desarrollo
comunitarios, municipales, departamentales y de
país.
d. Normar la implementación de evaluaciones de riesgo
en infraestructura y actividades productivas públicas
y privadas, así como la aplicación las medidas
correctivas que de los estudios se desprendan.
e. Crear instancias de trabajo conjunto entre la
iniciativa privada, sector público, comunidades
y cooperación internacional en acciones para la
gestión del riesgo a desastres.
f. Crear, implementar y divulgar normas que permitan
incluir la gestión del riesgo en la planificación
territorial, tanto a nivel de inversión pública y
privada.
3. Crear y fomentar una cultura para la para la prevención
de desastres que permita convertir a la gestión de
desastres en una política de estado y gobierno con un
enfoque intersectorial
a. Convertir la gestión integral del riesgo a desastres
en una política de estado y de gobierno.
b. Insertar el tema de gestión de riesgos como eje
transversal en la currícula de estudios a nivel
primario, básico, diversificado y universitario.
c. Promover la formación de profesionales para cubrir
las necesidades de expertos en gestión de riesgo a
desastres.
d. Incentivar la inserción de profesionales expertos
formados en gestión de riesgo a desastres, en
los diferentes sectores productivos del país e
instituciones.
e. Desarrollar sistemas de educación formal e informal
que permitan fomentar una cultura de gestión del
riesgo a desastres a todo nivel en el país a través de
los medios de comunicación masiva.
4. Armonizar, alinear y enfocar los esfuerzos de
cooperación entre esfuerzos de organismos nacionales
e internacionales.
a. Propiciar medidas para la adaptación al cambio
climático en el país.
b. Coordinar acciones bilaterales y multilaterales con
los países vecinos, en especial aquellos miembros
del Sistema de la Integración Centroamericana-
24
 SICA, como la CEPREDENAC, y otras que fuesen d. Apropiar, armonizar y uniformar una estrategia
creadas con el propósito de resolver problemas para la administración sistemática de los fondos de
comunes y compartir experiencias e información. cooperación y ayuda internacional.
c. Crear y fortalecer redes temáticas y multidisciplinarias e. Elaborar una agenda de proyectos y acciones
a nivel nacional e internacional, para generar destinadas a colocar fondos de cooperación
conocimientos y propuestas que ayuden a modelar internacional, dentro de planes previamente
los procesos que fomentan la creación de riesgo. establecidos.
E. Focalización de subsidios públicos
Diagnóstico externalidades positivas significativas. Sin embargo, la
heterogeneidad de los subsidios actuales va más allá de
Guatemala es el segundo país más desigual de beneficios sociales, combate a la pobreza extrema o atención
Latinoamérica, 36% de su población vive en pobreza de grupos vulnerables. Si bien los niños, jóvenes, personas
absoluta, y 15% vive en pobreza extrema7. Los niveles de de la tercera edad, pobres y pobres extremos reciben un 43%
pobreza en el país son desproporcionalmente altos dado el de los subsidios, el otro 57% no corresponde a grupos con
nivel de desarrollo económico, y existe una inequidad en la vulnerabilidad definida. Por un lado, es notable señalar que
distribución del progreso económico entre entornos urbanos más del 10% del total de subsidios otorgados están dirigidos
y rurales. Asimismo, la alta concentración de pobreza en a microempresarios y pequeños productores. Si bien la
la población indígena evidencian una falta de capacidad incubación de nuevas empresas a las cadenas productivas
del Estado en llevar oportunidades de progreso de forma del país es una de las propuestas de este plan, es notable
equitativa a la población.Uno de los principales instrumentos la magnitud de los subsidios otorgados a este sector en
que posee el Estado para combatir estos problemas y comparación con el resto de la población.
desarrollar oportunidades en grupos focalizados son los
subsidios públicos. Por otro lado, existen subsidios que no cuentan con un
nivel de focalización lo suficientemente depurado. Tal es
En un estudio elaborado por el Ministerio de Finanzas en el caso de los subsidios dirigidos a ex patrulleros civiles y
2008, se determinó que los recursos asignados a programas de víctimas del conflicto armado interno, los cuales presentan
subsidios ascendían a más de Q 4,600 millones, equivalentes problemas de identificación y definición. Además, aunque
al 10.9% del presupuesto nacional. Las instituciones pueden existir altos índices de vulnerabilidad en estos
que concentran la mayor parte de estos subsidios son las grupos, estos no delinean con suficiente precisión a grupos
Obligaciones del Estado a cargo del Tesoro, el Ministerio con necesidades extrema. Asimismo, llama la atención
de Educación, las Secretarías y otras dependencias del el subsidio a las asociaciones de transporte (4.9%), los
Ejecutivo, y el Ministerio de Agricultura, Ganadería y cuales a pesar de brindar un servicio utilizado por grupos
Alimentación, a través de una variedad de programas con vulnerables, no constituyen un grupo vulnerable en sí y sus
diversos objetivos y grupos beneficiarios. usuarios incluyen individuos de distintos grupos sociales8. En
Tabla 2: Asignaciones presupuestarias para subsidios por entidad (2008) resumen, existe una sub-cobertura de los grupos vulnerables,
(Millones de Quetzales) y el alto porcentaje de subsidios a grupos no vulnerables
Entidad Subsidios Presupuesto % Presupuesto % Presupuesto y objetivos menores no solo muestra ineficiencias en los
Institucional total
mecanismos subsidiarios actuales, sino también indican la
Economía 71.6 237.0 30.2 0.2
presencia de intereses específicos en la planificación de los
Salud Pública y Asistencia
Social
147.6 3000.0 4.9 0.3
mismos.
Trabajo y Previsión Social 286.4 355.9 80.5 0.7 Tabla 3: Subsidios de acuerdo a la población objetivo (2008)
(Millones de Quetzales)
Comunicaciones, 375.8 2988.0 12.6 0.9
Infraestructura y Vivienda Subsidio Asignación Porcentajes
Agricultura, Ganadería y 797.5 1253.5 63.6 1.9 Niños y jóvenes 935 20.1
Alimentación
Pobres y Pobres extremos 784 16.9
Secretaría y otras 732.5 2107.5 34.8 1.7
dependencias del Ejecutivo Microempresarios y pequeños productores 536 11.5

Educación 901.6 6463.0 13.9 2.1 Personas de la tercera edad 280 6.0

Otras Obligaciones a 1330.1 14533.5 9.2 3.1 Víctimas del conflicto armado 300 6.5
cargo del Tesoro Pobladores de zonas rurales 424 9.1
TOTAL 4643.2 42535.5 10.9 10.9 Asociaciones de Transporte 226 4.9
Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas. Los Subsidios en el Presupuesto del Gobierno de
Guatemala. Guatemala 2008. Expatrulleros Civiles 425 9.2

Otros 735 15.8

En cuanto a la focalización de los subsidios por grupo Total 4,643 100
objetivo, se considera que esta debe estar dirigida hacia Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas. Los Subsidios en el Presupuesto del Gobierno de
los grupos más vulnerables o hacia sectores que presenten Guatemala. Guatemala 2008.

7
ENCOVI 2006.
8
Ministerio de Finanzas Públicas. Los subsidios en el Presupuesto del Gobierno de Guatemala. Guatemala, 2008.
25
 Independientemente de los problemas de focalización por
grupo objetivo, existen otras deficiencias en la planificación
y ejecución de los subsidios actuales. En primer lugar, se
observan problemas en los mecanismos de identificación,
registro y seguimiento de los beneficiarios, los cuales se deben
a deficiencias en los documentos de identificación (cédula y
DPI) del RENAP, y por la laxitud a la hora de identificar
beneficiarios por parte de los programas subsidiarios. En
segundo lugar, los procesos de evaluación de impacto de
cada programa son prácticamente inexistentes, limitándose
estos a los datos provistos por encuestas nacionales como la
ENCOVI. Asimismo, también es deficiente la evaluación de
costos y beneficios de cada programa una vez este se pone
en práctica.
Una de las críticas más fuertes hacia los programas
subsidiarios por parte de la sociedad civil es la falta de
transparencia en la ejecución de los mismos. Si bien ha
habido avances en cuanto al uso de sistemas de compras e
información presupuestal en Internet, todavía existen barreras
para la fiscalización completa de estos programas por parte
de usuarios y contribuyentes en general. Particularmente
preocupantes son las asignaciones especiales aprobadas
por el Congreso de la República a entidades o instituciones
públicas y privadas, las cuales transfieren recursos sin
evaluación alguna y con poca fiscalización. Esta falta de
transparencia crea oposición a los programas existentes,
ocasiona pérdidas en la ejecución del gasto, y limita la
capacidad de cobertura de los subsidios.
Además, existe una falta de evaluación de las potenciales
sinergias y externalidades positivas a la hora de asignar
presupuesto a programas subsidiarios. Por un lado, se
detectan programas enfocados a funciones y poblaciones
objetivo similares que dependen de distintos ministerios,
duplicando así los costos administrativos, de monitoreo y
de evaluación del subsidio en sí. Asimismo, tienen lugar
una variedad de subsidios, cuyas externalidades positivas
son limitadas o inexistentes y, en los peores casos, existen
subsidios con externalidades negativas. En efecto, el estudio
del Ministerio de Finanzas de 2008 identificó ocho subsidios
que presentan externalidades negativas para el país, los
cuales representaban más de Q1,000 millones e incluían
las asignaciones especiales del Congreso de la República,
los programas de autogestión educativa, los programas de
apoyo a los pequeños productores de café, el programa
nacional de resarcimiento, entre otros. Un análisis de los
beneficios directos e indirectos de cada programa en relación
a su costo, evitaría este tipo de asignaciones. En general,
la falta de logística y evaluación durante la planificación y
ejecución de cada programa parecen atrofiar los programas
subsidiarios en Guatemala.
Para la implementación de futuros programas subsidiarios
y la reforma de los programas actuales, se debe, por tanto,
realizar un proceso de análisis para atender a los sectores con
mayor vulnerabilidad. Como punto de partida, los subsidios
de alivio a la pobreza se pueden focalizar en los 125
municipios identificados por SEGEPLAN, cuyos índices de
pobreza y pobreza extrema de la población superan el 60%
y 20% respectivamente. Estos municipios se concentran
en los departamentos de El Quiché, Huehhuetenango, San
Marcos, Sololá y Totonicapán. Al respecto, los municipios
que requieren mayor urgencia de ayuda estatal son los
municipios de San Gaspar Ixil, Santa Barbará, Colotenango
y San Juan Atitán en Huehuetenango; y Cunén y San Juan
Cotzal en el Quiché. Resultan necesario, en consecuencia,
los procesos de identificación de áreas de urgencia para una
focalización más efectiva de los recursos subsidiarios.
Por último, cabe resaltar que los subsidios de alivio a la
pobreza no deben considerarse como planes inflexibles y
eternos, sino como programas que mejoren la condición de
la población vulnerable en el mediano plazo. Al considerar
una visión hacia el 2050, esta no puede incluir el mismo
tipo de subsidios que se necesitan actualmente. Al contrario,
conforme se consiga un desarrollo integral del país, los
subsidios de alivio a la pobreza deben ir disminuyendo
gradualmente. De esta manera, el Estado guatemalteco podrá
dirigir progresivamente estos recursos para la mejora de los
servicios públicos a la población en su totalidad.
Visión 2050
En 2050, Guatemala ha erradicado la pobreza extrema y
menos del 20% de su población vive en pobreza relativa. Las
instituciones y los mecanismos subsidiarios que atienden a
los grupos más vulnerables y apoyan a las actividades con
externalidades positivas significativas han contribuido a
alcanzar este resultado. Estos programas cuentan, además,
con mecanismos de evaluación sistemática sofisticados, los
cuales han permitido una asignación y ejecución efectiva
e inteligente del gasto subsidiario. Guatemala ha llegado a
un nivel donde ya no se requieren transferencias directas a
los grupos más pobres, lo cual le permite enfocarse en una
continua mejora de la calidad de los servicios públicos para
la población.
Objetivos
1. Reducir el índice de pobreza extrema a razón del 0.4%
anual, enfocándose en los 125 municipios, cuyo índice
de pobreza extrema es mayor del 20%.
2. Reducir el índice de pobreza a razón de 1.2% anual,
enfocándose en los 125 municipios cuyo índice de
pobreza es mayor del 60%.
3. Reducir la pobreza relativa del país para alcanzar el 20%
en 2050.
4. Optimizar la asignación y ejecución de los programas de
subsidios existentes.
26
Estrategias y líneas de acción
1. Fortalecer el Registro Nacional de Personas, con el
propósito de que los guatemaltecos se identifiquen con
un documento único y contar así con una base de datos
confiable para la correcta identificación de beneficiarios
de los programas.
2. Focalizar la población objetivo a la que estarán dirigidos
los diferentes instrumentos de subsidio identificados,
estratificándolos con base en su nivel de vulnerabilidad.
3. Establecer mecanismos participativos locales como
foros, seminarios, talleres u otros en los que las
instituciones públicas, comunidades (COCODES,
COMUDES, y CODEDES), municipalidades, ONGs e
iniciativa privada puedan identificar las prioridades de
los subsidios para el desarrollo local.
4. Establecer alianzas público-privadas que permitan
alcanzar los resultados deseados de los subsidios y el
desarrollo sostenible.
5. Priorizar a las empresas proveedoras de servicios
públicos eficaces y transparentes para ofrecer los
servicios subsidiados.
6. Desarrollar los instrumentos técnicos y normativos que
permitirán la implementación eficiente y con equidad
de los diferentes subsidios, haciendo énfasis en los
procesos de transparencia.
7. Desarrollar las formas y fuentes de financiamiento para
la implementación de los subsidios locales, nacionales y
de cooperación internacional.
F. Descentralización y desarrollo local
Diagnóstico
Guatemala se rige por un modelo de desarrollo
territorialmente desigual, altamente concentrado en la capital
y cascos urbanos, y con altos índices de pobreza en el área
rural y comunidades indígenas. No obstante, el país cuenta
con herramientas que permiten el inicio de procesos para
reducir desigualdades territoriales, como lo son la Ley de
Descentralización, el Código Municipal y la Ley del Sistema
de Consejos de Desarrollo Urbano Rurales.
La descentralización del poder hacia los gobiernos
locales (comunitarios, municipales, mancomunidades
y departamentales) ha sido planteada por la Ley de
Descentralización y por distintas instituciones nacionales
e internacionales, como un paso necesario para lograr un
desarrollo sostenible en respuesta a la poca capacidad del
gobierno central para proveer soluciones. Sin embargo,
dichas iniciativas no han conseguido manifestarse de una
forma articulada, sistematizada, y heterogénea, que posea los
atributos necesarios para implementarse a diferentes niveles.
Tal y como está planteada la Ley de descentralización,
dicho proceso está sujeto a la demanda de las municipalidades
para el traslado de competencias y no define mecanismos
8. Desarrollar capacidades en las estructuras gubernamentales
y locales que permitan garantizar la transparencia y
equidad en la implementación y evaluación de los
subsidios a fin de eliminar el clientelismo político y la
corrupción.
9. Elaborar herramientas apropiadas para el monitoreo
y evaluación de los programas durante su ejecución,
estableciendo, para el efecto, los indicadores, los
instrumentos, la frecuencia de medición y los
responsables que cada uno de los instrumentos de subsidio
requerirá, a manera de determinar la temporalidad o el
replanteamiento de los subsidios.
10. Documentar y divulgar las diferentes experiencias
exitosas alcanzadas y los errores cometidos para
impulsar acciones positivas y enmendar las negativas.
11. Establecer, a través de un sistema informático generado
en el INE, el cumplimiento de las metas de los indicadores
que permitan programar adecuadamente la disminución
o eliminación de subsidios, conforme se alcancen los
objetivos y metas establecidos.
12. Reducir gradualmente los programas de subsidios que
no estén focalizados en la población objetivo, o que
no provean externalidades positivas significativas, a
efecto de fortalecer aquellos que sí cumplan con estas
condiciones.
13. Establecer mecanismos de coordinación interinstitucional
con el fin de aprovechar las sinergias administrativas
e incrementar así la eficiencia de los programas
subsidiarios.
claros que permitan establecer una relación estrecha
entre la planificación estratégica, el sistema de consejos
de desarrollo, la capacitación local y la creación de
instituciones que den seguimiento al proceso. El análisis de
esta situación evidencia la necesidad de una reforma legal,
particularmente en materia de endeudamiento municipal, y
en todo lo relacionado con el fortalecimiento, modificación o
eliminación de instituciones relacionadas al municipalismo,
como sería el caso del INFOM.
En materia financiera, las municipalidades cuentan con
un importante sistema de financiamiento que les permite
disponer de aproximadamente de 20% del presupuesto
estatal, y del cual se destacan los siguientes componentes:
a) Transferencia desde el nivel central, equivalente al 10%
de los ingresos ordinarios Estatales. b) Asignaciones por
impuestos compartidos (IVA-PAZ), equivalentes al 2% de
ingresos. c) Transferencias por vehículos y asignaciones por
combustibles. d) Impuesto a los bienes inmuebles (IUSI).
e) La capacidad regulada de endeudamiento (alternativa
financiera). f) Recursos de inversión que se canalizan a través
del Sistema de Consejos de Desarrollo. g) Fondos Sociales,
y la existencia de un Sistema Integrado de Administración
Financiera.
27
 El mecanismo actual de adjudicación de fondos
ha generado un sistema clientelista que se basa en
el cumplimiento de proyectos para administraciones
municipales, individuos y territorios específicos sin poseer
articulación alguna en el tiempo y espacio. Uno de los
principales problemas en Guatemala es la falta de políticas
públicas, programas y proyectos en general. En la mayoría
de los casos, los diferentes instrumentos se plantean de
manera centralizada, sin una participación activa de los
diferentes actores, sectores y territorios involucrados.
Visión 2050
En 2050, Guatemala ha logrado en todos sus
departamentos y municipios un desarrollo integral a nivel
urbano y rural. Existe, además, una coordinación armoniosa
y efectiva entre el gobierno central y el poder local para
la ejecución de proyectos, en los cuales los ciudadanos y
autoridades participan en el desarrollo de su propia región.
Objetivos
El objetivo primordial de esta propuesta es transferir
competencias, recursos y poder en la toma de decisiones
desde el gobierno nacional hasta los gobiernos municipales
y sus comunidades con el fin de fortalecer las capacidades
locales para plantear sus prioridades y soluciones para el
desarrollo humano integral y sostenible. Para alcanzar esto,
se plantean los siguientes objetivos específicos:
1. Lograr la descentralización del Estado a través del
rediseño de la administración pública con el fin de
trasladar capacidades a los territorios para un mejor
acceso a los servicios públicos y a los beneficios del
desarrollo integral.
2. Fortalecer los gobiernos municipales para el desarrollo
local, consolidando capacidades políticas, técnicas y
económicas que permitan la participación activa de las
fuerzas vivas locales con el propósito de corregir las
desigualdades territoriales, sociales, étnicas y de género.
Adicionalmente, para evaluar el estado de la descentralización
y desarrollo local en el país, se recomienda usar indicadores
legales para medir el progreso, como por ejemplo el PIB
por municipio, la inversión pública y privada municipal y el
índice de capacidad de endeudamiento municipal. Se debe
evaluar también el número de foros y/o asociaciones intra
e inter municipales –mesas concertación, mancomunidades
u otros– existentes en el territorio, con el fin de medir la
institucionalidad de los gobiernos locales. Estos indicadores
ayudarán a orientar las políticas de descentralización.
Estrategias y líneas de acción
1. Fomentar la descentralización política, administrativa y
financiera del Estado
a. Construir participativamente e implementar una
política de Estado sobre descentralización a nivel
político, administrativo y financiero.
b. Revisar y actualizar el ordenamiento jurídico
vigente a manera de identificar vacíos existentes en
la Ley de Descentralización, el Código Municipal
y la Ley del Sistema de Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural.
c. Impulsar la asociación de municipalidades–
mancomunidades– en regiones estratégicas del país
que permitan el desarrollo de territorios, según sus
potencialidades y “clusters” para generación de
empleo e ingreso dignos y desarrollo integral local.
d. Descentralizar servicios básicos, como la energía, el
agua, el crédito, el mercado, la salud, la educación
y las comunicaciones para facilitar y potenciar el
desarrollo local.
2. Fortalecer la institucionalidad de los gobiernos locales
en pro del desarrollo sostenible
a. Implementar el Sistema de Consejos de Desarrollo
en todos sus niveles y municipios.
b. Desarrollar e implementar una ley de servicio
civil que permita dignidad salarial, estabilidad
laboral y el seguimiento a planes y proyectos en
las municipalidades con visión de corto, mediano y
largo plazo.
c. Promover el fortalecimiento de las estructuras de
gobernanza a nivel de caseríos, aldeas y municipios,
que mejoren su gestión y participación, a manera de
que la misma sea legítima, cívica y efectiva a favor
de la descentralización y el desarrollo local.
d. Desarrollar mecanismos y capacidades para la
gestión de financiamiento a nivel local, municipal,
departamental, nacional e internacional.
e. Consolidar los mecanismos de rendición de cuentas
y auditoría social en los gobiernos locales que
transparente las inversiones públicas efectuadas.
f. Desarrollar e implementar un Código Tributario
Municipal.
g. Desarrollar un sistema de monitoreo, evaluación
y gestión del conocimiento de las políticas,
los programas y los proyectos orientados a la
descentralización y el desarrollo local que permita
retroalimentar los diferentes instrumentos.
28
III. PROMOVIENDO LA COMPETITIVIDAD, LA
INVERSIÓN Y EL CRECIMIENTO
Las últimas décadas, sin lugar a dudas, han significado
una revolución para la economía mundial. Vemos que
los países emergentes que más han avanzado en términos
económicos en los últimos treinta años son los llamados
“Tigres Asiáticos”, que han logrado atraer montos
importantes de inversión extranjera directa y aumentar su
volumen de comercio mundial. Estos países han descansado
sus estrategias para insertarse exitosamente en la economía
global en implementar políticas para facilitar y simplificar
los negocios y la inversión, y para aumentar la productividad.
Por otro lado, la economía global atravesó recientemente
su peor crisis desde la segunda guerra mundial; la crisis
financiera surgida en los Estados Unidos de América se
trasladó rápidamente a otros países industrializados e
impactó la economía real significativamente haciendo caer
el producto interno bruto mundial en 6.25 %. Las economías
avanzadas registraron el mayor descenso con una baja del
7.5 % en el PIB, mientras que las economías en desarrollo
también sufrieron una caída del 4%.9
La respuesta coordinada global se centró en políticas
monetarias y fiscales anticíclicas, lográndose así evitar un
deterioro mayor. Sin embargo, las perspectivas de crecimiento
a mediano plazo no son muy alentadoras. El crédito se
Ilustración 11: Evolución de la composición productiva de Guatemala (% PIB)
Fuente: Banco de Guatemala.
Nota: 1. Cabe destacar que el cambio de metodología en el cálculo del PIB en 2001, incrementó la participación de otros sectores en detrimento de la agricultura. 2. Industria incluye manufacturas,
minería, electricidad y agua. 3. Agricultura incluye ganadería, silvicultura y pesca.
9
FMI
mantiene deprimido en muchos países industrializados y la
confianza de consumidores y empresarios es baja. En general,
los expertos pronostican un crecimiento lento y desigual entre
países y regiones y un mundo más competitivo, en donde
hay que redoblar los esfuerzos para lograr atraer inversión.
Las perspectivas para la región de Centroamérica son aún
menos optimistas, ya que se considera que estos países,
al ser importadores netos de mercancías, experimentarán
un impacto mayor de la inflación como resultado de la
recuperación de precios en el mercado internacional,
mientras que los flujos de capital y remesas familiares
mantendrán un ritmo de crecimiento moderado. Al mismo
tiempo, el crecimiento regional se mantendrá por debajo del
promedio de América Latina y de las economías emergentes
de otras regiones. En este contexto, es imprescindible
analizar en dónde está ubicada Guatemala en el concurso de
naciones en términos de competitividad y clima de negocios
para, a partir de allí, presentar las propuestas y lineamientos
que permitan alcanzar un país más próspero.
El crecimiento económico de Guatemala no ha superado
el 4% en las últimas décadas, y no superó el 3% el último año.
Este se encuentra por debajo de los estándares de América
Latina y de otras economías emergentes, y no es suficiente
para el desarrollo de nuestro país. Por otra parte, Guatemala
ha logrado transformar parte de su economía para convertirse
en el país con mayor diversificación en Centroamérica, ya
que de depender en un 26% de la agricultura y ganadería
hace veinte años, ahora este rubro sólo representa el 13% del
PIB. Este cambio se ha debido, en parte, gracias al desarrollo
de una economía de servicios e industrias manufactureras.
Sin embargo, Guatemala está lejos de completar el proceso
de transición de producción agrícola hacia industrias
desarrolladas, ya que sigue dependiendo de exportaciones
de materias primas básicas de baja rentabilidad. Guatemala
no ha logrado atraer inversiones que puedan desarrollar
cadenas que agreguen valor a sus recursos y potenciar así el
crecimiento del país.
29
 Estos problemas fueron identificados en la Agenda
Nacional de Competitividad 2005-2015, la cual se planteó
como objetivo establecer políticas para incrementar el
crecimiento económico del país de manera sostenida con
un Gobierno que asume un papel solidario y subsidiario, a
través de la focalización del gasto social hacia los sectores
menos privilegiados de la sociedad. Los ejes estratégicos
identificados en la referida estrategia fueron: 1) Sociedad
sana, educada, capacitada, e incluyente; 2) Modernización
y fortalecimiento institucional; 3) Balance y sostenibilidad
ambiental; 4) Descentralización y desarrollo local;
5) Fortalecimiento de la infraestructura productiva y
tecnológica y 6) Fortalecimiento del aparato productivo y
exportador.
Aunque se han realizado algunos avances en varias de
estas áreas, los resultados no han sido los esperados, ya
Guatemala sigue siendo calificado dentro de la categoría
de países rezagados conforme varios indicadores. Con el
propósito de cambiar esta situación, la presente propuesta
se erige a partir de algunas ideas de la Agenda Nacional de
Competitividad 2005-2015 y agrega otras para potenciar
el crecimiento económico y desarrollo del país. Desde
Ilustración 12: Escenarios de crecimiento para Guatemala
Se asume un incremento poblacional constante de 2.5% anual.
*Asumiendo la tasa del 2.6% para el 2010 como estima el BANGUAT.
esta línea de trabajo, se plantea incrementar la tasa de
crecimiento de Guatemala sobre la meta establecida en
los Acuerdos de Paz y, con base en una visión a largo
plazo, potenciar la posición de Guatemala en la economía
mundial.
Desde una perspectiva hacia el futuro, se evidencia la
importancia de este objetivo. En los cuadros a continuación,
se presentan los distintos escenarios posibles si se crece
por arriba de lo establecido en los Acuerdos de Paz. Si se
asume una tasa de crecimiento poblacional constante de
2.5%, se puede apreciar que a una tasa de 6% Guatemala
alcanzaría, en 2030, el nivel de ingresos per cápita de los
países centroamericanos más ricos, Panamá y Costa Rica.
Sin embargo, con una tasa de 8% el país podría llegar a
ese nivel una década antes. Asimismo, expandiendo el
horizonte hacia 2050, se puede observar la importancia que
tendría el poder crecer a un ritmo más dinámico, ya que con
una tasa por encima del 8%, tendríamos en 2030 el nivel
de ingresos con el que cuenta Chile hoy y alcanzaríamos
el de España antes de 2050. El objetivo de crecimiento es,
por lo tanto, un sueño para construir un mejor país que
incremente el estándar de vida de los guatemaltecos.
30
Tabla 4: Año en el que Guatemala superará los presentes
ingresos de economías selectas a distintas tasas de crecimiento
Tasa de Crecimiento
6% 7%
EEUU (2009) 2078 2063
País España (2009) 2068 2055
Chile (2009) 2043 2036
Panamá (2009) 2041 2034
Costa Rica (2009) 2036 2030
Se asume un incremento poblacional constante de 2.5% anual.
Dados los escenarios presentados, también cabe
destacar el papel crucial que juega la tasa de crecimiento
poblacional. Aunque se ha reducido en los últimos años, la
tasa de crecimiento poblacional de Guatemala (2.5%) es la
más alta de América Latina,10 muy por encima de vecinos
centroamericanos, como El Salvador (1.37%), Honduras
(1.95%), Panamá (1.65), Costa Rica (1.5%) o Nicaragua
(1.31%). Si se logra moderar la tasa de crecimiento
poblacional y alcanzar las tasas de crecimiento planteadas,
el país podría alcanzar los niveles de ingresos por habitante
planteados hasta una década antes. Por lo tanto, es
fundamental complementar las estrategias de crecimiento
con programas sociales y educacionales que colaboren en
reducir el desproporcionado crecimiento poblacional del
país. Estas estrategias se desarrollan en los distintos ejes del
Plan de Nación; en este eje, sin embargo, nos concentramos
en proveer el marco básico para el desarrollo de los motores
impulsores de crecimiento en el país.
A. Clima de negocios y atracción de inversiones
Diagnóstico
A pesar de poseer una estabilidad macroeconómica
relativamente buena, Guatemala no ha logrado destacarse
sobre el promedio de crecimiento de la región y no ha logrado
una recomposición profunda de las estructuras económicas
para insertarse de lleno en la economía mundial. Se ha
desarrollado una economía local de consumo estable, pero
el país sigue sin convertirse en una potencia exportadora de
bienes y servicios.
Hay razones para creer que Guatemala posee el potencial
de atraer inversión para convertirse en un puente exportador
de importancia en la región. En primer lugar, cabe destacar
la privilegiada posición geográfica del país, al ser un puente
entre Sudamérica y el mayor mercado integrado mundial:
NAFTA. Además, el país ha logrado transformar en las
últimas décadas una economía netamente agrícola en una
economía que ahora emplea al 45% de su mano de obra
en servicios. Este reciente auge de los servicios y sectores
manufactureros en Guatemala ha mostrado el grado de
10
United Nations World Population Prospects 2006.
Visión 2050
En 2050, Guatemala es el país con el crecimiento más
8% dinámico y sostenido del istmo centroamericano, lo que
2054 le ha permitido disminuir rápidamente el desempleo y ha
2047 coadyuvado a erradicar la pobreza extrema y a disminuir
2031 significativamente la pobreza. Sus niveles de competitividad
2030 y productividad se comparan con los de las principales
2027
economías emergentes y algunas economías desarrolladas,
y su inmejorable clima de negocios la ha convertido en uno
de los destinos favoritos para la atracción de inversiones.
Guatemala está, además, posicionada como destino turístico
y cultural de primer orden, plataforma exportadora y centro
logístico regional. A esta posición privilegiada, se agregan
las pequeñas empresas, como uno de sus principales motores
de crecimiento.
Con el fin de lograr la visión planteada, se presentan el
análisis y las propuestas en las siguientes áreas estratégicas:
A. Clima de negocios y atracción de inversiones
B. Marco institucional y política comercial para el
desarrollo de exportaciones
C. Motores impulsores del crecimiento
1. Infraestructura
2. Turismo
3. Vivienda
4. Energía, minas e hidrocarburos
5. Cooperativas y apoyo a las MIPYMEs
D. Política agraria y desarrollo rural
adaptabilidad a la demanda internacional que tiene la fuerza
laboral del país. Siendo la mayor economía centroamericana
con la mayor fuerza laboral, Guatemala tiene la posibilidad
de transformarse en una potencia exportadora regional que
atrae inversión para el desarrollo de bienes y servicios de
exportación.
A pesar de poseer estas ventajas competitivas, el país se
ubica sorprendentemente rezagado en cuanto a la atracción
a la inversión extranjera y la inserción del país al comercio
internacional. Muestra de lo afirmado es el hecho de que
las tasas de importaciones e importaciones, nominalmente
y con relación al PIB, están muy por debajo del promedio
de países que firmaron el CAFTA con Estados Unidos. La
situación parece aún más crítica y paradójica cuando se
analizan los indicadores de inversión extranjera directa. En
2008, la razón de Inversión Extranjera Directa (IED) / PIB
fue de 2.2, menos de la mitad del promedio de las economías
(excluyendo a EEUU) que firmaron el CAFTA. Mientras
que la masa de la IED representa el 13.6% del PIB para
Guatemala, los otros países centroamericanos lo superan
31
ampliamente con tasas que van del 25% al 60%. Aunque mediciones, sigue siendo preocupante la gran brecha que se
cabe destacar que es altamente probable que deficiencias y refleja entre el país y sus competidores más cercanos.
falta de homologación estadística afecten la exactitud de las

Tabla 5: Indicadores económicos de inversión y comercio con relación a competidores

Indicador Promedio 1985- Promedio 1996- 2008 CAFTA-DR (no-

1995 2006 EEUU) 2008
Población (millones) 3.9 11.6 13.7 47.3
PIB a precios de mercado (miles de 8.9 20.6 39.0 157.7
millones de dólares):
Crecimiento real del PIB (%) 3.7 3.5 4.0 4.1
Flujos de capital (miles de millones
de dólares):
Flujos netos de IED 0.1 0.3 0.8 8.0
Flujos netos de acreedores privados 0.0 0.3 1.0 1.3
Flujos netos de acreedores oficiales 0.0 0.1 0.1 1.4
Subsidios 0.2 0.3 0.6 2.2
Ratio IED a PIB 1.4 1.6 2.2 5.1
Fuente: UNCTAD; Banco Mundial, Global Development Finance

Los problemas que causan la falta de inversión han
contribuido a bajos índices de productividad en las distintas
industrias que sirven de motor productivo y de ingresos para
el país. Es preocupante notar que los sectores de comercio,
construcción, agricultura y silvicultura, que proveen el
65% de empleos formales en el país, reflejan un nivel de
productividad de menos del 11% cuando se les compara
con el estándar estadounidense.11 Dado que los salarios
están íntimamente ligados al margen de productividad de
los trabajadores en cada sector, la baja sofisticación de los
procesos productivos parece contribuir a los bajos salarios
del mercado laboral. Por lo tanto, es imperativo aumentar el
nivel de inversión para incrementar la productividad de los
sectores actuales y desarrollar nuevas fuentes de ingresos.

Ilustración 13: Productividad del país por sector

Fuente: Metodología, McKinsey Global Institue, análisis equipo PRONACOM en base a Datos BANGUAT e INE

11
PRONACOM
32
 Uno de los mayores problemas que Guatemala enfrenta rezagados en términos de las condiciones requeridas para el
para atraer nuevas inversiones parece ser la excesiva desarrollo del sector productivo. El índice general de dicho
regulación. El Doing Business Report, elaborado por el estudio sitúa a Guatemala en el puesto 101 de los 183 países
Banco Mundial coloca a Guatemala en la categoría de países en la muestra, por detrás de varios vecinos regionales.

Ilustración 14: Posicionamiento del índice general de facilidad para hacer negocios

Fuente: Doing Business Report 2011.

El país presenta un desarrollo desigual en las distintas Como podrá observarse en la tabla que se inserta a
áreas fundamentales para el desarrollo de un clima continuación, el inicio de un negocio parece ser el área más
de negocios competitivo. Mientras Guatemala posee problemática en términos de regulación. Mientras que en
características positivas en algunos ámbitos que influyen países modelo como Dinamarca y Nueva Zelanda se puede
al clima de negocios, el país representa una situación abrir un negocio con un solo trámite, en un día y sin ningún
sumamente preocupante en otras áreas. Guatemala, por costo, en Guatemala se requieren 12 trámites que duran
ejemplo, es uno de los países en donde el acceso al crédito un promedio de 37 días y tienen un costo relativamente
y el registro de la propiedad se dan con más facilidad. Sin alto. Asimismo, la dificultad para obtener permisos de
embargo, el país se caracteriza también por requerir un construcción parece ser la segunda limitante más importante
largo y engorroso proceso legal para empezar un negocio para el desarrollo de nuevos negocios. En Guatemala, se
y obtener permisos de construcción. A continuación, se requieren hasta 22 procedimientos distintos que duran un
presenta el posicionamiento de Guatemala en distintas áreas promedio de 178 días con un costo relativamente alto.
relacionadas a la facilidad para hacer negocios. Tabla 7: Procedimientos, tiempos y costos para comenzar un negocio en
comparación con economía modelo y países vecinos
Tabla 6: Ranking de distintos indicadores de competitividad
Min. de
Costo (% del
Tiempo Capital (% del
Indicador Posicionamiento del total de 183 países Procedimientos ingreso per
(días) ingreso per
cápita)
cápita)
Facilidad para hacer negocios 101
Guatemala 12 37 49.1 24.2
Comenzar una empresa 162
Economía
Permisos de construcción 144 modelo
Registro de propiedades 23 Nueva Zelanda 0
Acceso a crédito 6 Dinamarca 1 1 0
Protección a inversionistas 132 Economías
Pago de impuestos 116 comparables

Comercio internacional 122 Colombia 9 14 14.7 0

Cumplimiento de contratos 101 Costa Rica 12 60 10.5 0

Cierre de una empresa 94 El Salvador 8 17 45 3

Fuente:Doing Business Report 2011. Honduras 13 14 47.2 17.5

México 6 9 12.3 9.2
Fuente:Doing Business Report 2011.

33
Tabla 8: Procedimientos, tiempos y costos para conseguir permisos de
construcción
En adición, Guatemala aún no se ha podido insertar
de lleno en la economía global, a pesar de su proximidad
Costo (% del
Procedimientos
Tiempo
ingreso per
geográfica con el mercado de NAFTA. Una de las razones
(días) podría atribuirse al efecto de la regulación caracterizada
cápita)
Guatemala 22 178 599.41 por procedimientos más numerosos y largos que los
Economía modelo países vecinos. Por ejemplo, Guatemala requiere más
Dinamarca documentos y días para exportar e importar que varios
Qatar 6 0.8 países centroamericanos. En el cuadro siguiente se
Singapur 25 puede observar el rezago de Guatemala en esta área,
Economías comparables
en comparación con una economía modelo y otras
Colombia 10 50 405.9
comparables.
Costa Rica 23 191 172.2
El Salvador 34 155 171.7
Honduras 17 106 469.3
México 11 105 117.0
Fuente: Doing Business Report 2011.

Tabla 9: Datos de regulación comercial

Costo para Tiempo para Costo para

Documento Tiempo para Documentos
exportar (US$ por importar importar (US$ por
para exportar exportar (días) para importar
contenedor) (días) contenedor)
Guatemala 10 17 1182 10 17 1302
Economía modelo
Dinamarca 5
Francia 2 2
Malasia
Singapur 450 4 439
Economías comparables
Colombia 6 14 170 8 13 1700
Costa Rica 6 13 1190 7 15 1190
El Salvador 8 14 845 8 10 845
Honduras 6 19 1193 10 23 1205
México 5 12 1420 41420 12 1880
Fuente:Doing Business Report 2011.

Por otra parte, El Banco Mundial identifica la efectividad Tabla 10: Procedimientos, tiempos y costos para la resolución contratos
del sistema jurídico para la resolución de contratos, como Costo (% del
uno de los factores clave en los que Guatemala muestra un Tiempo
Procedimientos monto del
(días)
atraso significativo, lo cual sin duda tiene un fuerte impacto contrato
en la atracción de inversiones. De acuerdo con el referido Guatemala 31 1459 26.5
estudio, se requieren 31 procedimientos que pueden durar Economía modelo
hasta 1459 días para la resolución de una disputa contractual, Bután 0.1
una situación crítica cuando se le compara con la de países Irlanda 20
modelo en esta área y con otras economías comparables. Singapur 150
Economías
comparables
Colombia 34 1346 47.9
Costa Rica 40 852 24.3
El Salvador 30 786 19.2
Honduras 45 900 35.2
México 38 415 32.0
Fuente:Doing Business Report 2011.

34
 A pesar de los rezagos en las áreas mencionadas, hay que
reconocer que Guatemala ha mejorado significativamente
en los últimos años, posicionándose como uno de los
países que más reformas ha impulsado respecto al resto de
Latinoamérica, por delante de México y el resto de países
centroamericanos.
Otro estudio, el Índice de Competitividad Global,
también coloca a Guatemala por detrás de varias economías
latinoamericanas. Dicho estudio evalúa la competitividad
de Guatemala con base en los requerimientos básicos de
infraestructura, los potenciadores de eficiencia y los factores
de innovación. En la Tabla 11: ¨Posicionamiento en principales
indicadores por categoría del Índice de Competitividad
Global”, se puede apreciar el posicionamiento de Guatemala
en los distintos indicadores con relación a la buena
calificación que el país obtiene en cuanto el acceso al crédito
en el reporte del Banco Mundial. Asimismo, Guatemala se
posiciona arriba de la mitad de la tabla en los indicadores
de infraestructura, estabilidad económica, mercado de
bienes, preparación tecnológica y sofisticación de negocios.
Además, el reporte resalta que las ventajas competitivas del
Tabla 11: Posicionamiento en principales indicadores por categoría del Índice de Competitividad Global de un total de 139 países
país radican en su buen posicionamiento entre los 139 países
estudiados en cuanto a la definición de derechos legales (20),
asequibilidad de servicios financieros (27), bajos costos de
políticas agrícolas (29), accesibilidad de teléfonos móviles
(29), cooperación en las relaciones patrono-colaborador
(31), deuda externa (33), grado de orientación hacia el
consumidor (37) y calidad de proveedores locales (40).
En contraste, el reporte coloca a Guatemala entre los
países rezagados en materia de instituciones, educación e
innovación. La debilidad institucional parece explicar el
hecho de que Guatemala sea el peor país calificado de la
muestra, en cuanto a costos derivados de la criminalidad y
la violencia. Asimismo, constituye el segundo país menos
valorado, cuando se consideran los costos del crimen
organizado. También, se destaca el mal posicionamiento
de Guatemala en las mediciones de confianza en la policía
(133) y desvío de fondos (129). De hecho, en términos de
percepción, más del 60% de los encuestados identifican los
problemas institucionales como el mayor obstáculo para
llevar a cabo negocios. Tal sería el caso de la inseguridad, la
corrupción, la inestabilidad política y la burocracia excesiva.

GUA PAN CRC ESA HON DOM NCA

Índice de Competitividad Global 78 53 56 82 91 101 112
I. Requerimientos Básicos 85 49 62 71 91 107 109
1. Instituciones 124 73 51 101 108 117 127
2. Infraestructura 66 44 78 59 85 107 111
3. Estabilidad macroeconómica 63 29 108 64 100 88 110
4. Salud y Educación primaria 96 76 22 81 82 107 95
II. Potenciadores de Eficiencia 81 62 58 87 104 92 122
5. Educación universitaria y Capacitación 104 82 43 101 106 99 113
6. Mercado de bienes 61 50 48 53 83 109 116
7. Mercado laboral 101 106 45 88 134 89 110
8. Mercado financiero 44 21 85 78 67 99 109
9. Preparación tecnológica 67 41 57 81 94 66 125
10. Tamaño de mercado 75 85 82 87 90 71 109
III. Factores de innovación 62 54 33 96 98 99 126
11. Sofisticación de negocios 54 46 32 68 85 82 118
12. Innovación 89 64 35 126 106 118 124

Fuente:FUNDESA, basado en el Reporte de Competitividad Global publicado por World Economic Forum.

Ilustración 15: Los factores más problemáticos para hacer negocios en Guatemala

Fuente: World Economic Forum. The Global Competitiveness Report 2010-2011.

35
 El Informe de competitividad global concluye que la
competitividad de Guatemala ha mejorado en los últimos
años, logrando estar entre los primeros 10 países en
Latinoamérica. Las principales mejoras del país fueron, por
un lado, en el pilar del mercado financiero, en la variable de
solidez bancaria que mejoró 20 posiciones y, por el otro, en
el pilar de estabilidad macroeconómica, en cuanto a control
de la inflación, la cual mejoró 45 posiciones. Sin embargo,
Guatemala se ha convertido en el país más caro para realizar
negocios a nivel mundial por los costos asociados al crimen
y la violencia (139/139). Este representa el 7.3% del PIB
(US$2,386 millones de dólares) y, en el caso de las empresas,
invierten casi US$405 millones de dólares. Por otra parte,
conforme al informe, el desvío de fondos públicos ha afectado
la competitividad del país, disminuyendo 21 posiciones en
dicha variable. La institucionalidad en Guatemala ha bajado
de la posición 98 a la 124 en 2 años, debido a transferencias
no fiscalizables.
Dado el diagnóstico presentado, es imperativo que el país
enfoque recursos financieros y voluntad política para atender
las áreas críticas identificadas en estos estudios con el fin de
mejorar el clima de negocios y atraer altos volúmenes de
inversión para el desarrollo del país.
Visión 2050
En 2050, Guatemala cuenta con un sistema regulatorio
e instituciones de primer nivel que compiten con los países
más desarrollados. Guatemala ha logrado atraer niveles
significativos de inversión para modernizar los motores
de crecimiento existentes y desarrollar nuevos sectores
productivos que exportan bienes y servicios con valor
agregado, los cuales proveen oportunidades de empleo y
riqueza para todos los guatemaltecos.
Objetivos
Dados los problemas regulatorios identificados, se
plantean los siguientes objetivos estratégicos para mejorar la
inversión y el clima de negocios en el país:
1. Facilitar el proceso de apertura de negocios.
2. Agilizar y reducir los trámites necesarios para la
construcción de nuevos proyectos.
3. Proveer un marco legal que garantice la protección de
los inversionistas.
4. Mejorar el acceso al crédito.
5. Optimizar los procesos de contratación de trabajadores.
6. Agilizar y reducir los procesos necesarios para el
comercio transfronterizo.
7. Optimizar los procesos necesarios para la formalización
de empresas y el pago de impuestos.
8. Mejorar los indicadores del país en la resolución de
disputas contractuales.
9. Proveer un marco legal consistente para el cierre y
liquidación de empresas y sociedades.
Cabe resaltar que estos objetivos no incluyen todas las
áreas pertinentes a la mejora del clima de negocios y de
la inversión en el país. La mejora del mercado financiero,
la estabilidad macroeconómica, la seguridad, el desarrollo
humano, el estado de derecho, y el apoyo a los motores
de crecimiento en el país son también fundamentales
para conseguir la visión planteada y, por lo tanto, son
desarrolladas en los distintos ejes de este plan. En esta
sección, sin embargo, el análisis se concentra en las mejoras
estrictamente regulatorias para el clima de negocios y la
inversión.
Estrategias y líneas de acción
Con el fin de mejorar el marco legal del país en materia
de negocios e inversión, este plan apoya las propuestas
planteadas por FUNDESA para mejorar los indicadores
contemplados en el Doing Business Report 2010, las cuales
se describen a continuación:
1. Facilitar la apertura de negocios
a. Implementar formularios estándar para la inscripción
de sociedades.
b. Llevar a cabo reformas al Código de Comercio en
relación con:
• Eliminar los requisitos de un capital mínimo
para abrir una sociedad anónima y la apertura
de una cuenta de banco antes de registrar una
sociedad mercantil.
• Eliminar la necesidad de comprar timbres
fiscales.
• Eliminar o hacer opcional la necesidad de
utilizar un notario.
• Combinar los procedimientos para entrega
del testimonio de la escritura al Registro,
nombramiento del representante legal y
obtención de la patente de comercio.
• Eliminar el requisito de registrar al representante
de la compañía separadamente, haciéndolo
simultáneamente con la entrega del formulario
estándar.
• Realizar la entrega de los libros contables y de
salarios en forma secuencial (posterior), sin
que forme parte del proceso de registro, como
ocurre actualmente.
• Eliminar el requisito de obtener una patente de
comercio.
c. Eliminar el plazo de ocho días de espera después de
la publicación del edicto y reconsiderar la necesidad
de publicar el edicto en el Diario Oficial, el cual se
podría comunicar a través de internet. Consolidar
36
 los trámites de inscripción en el IGSS y la SAT
como parte del trámite de inscripción de sociedades
en el Registro Mercantil, por medio de la obtención
de un único número de identificación, un formulario
común y la obtención de un certificado de registro
emitido por el Registro Mercantil.
d. Continuar los esfuerzos para posibilitar el registro
de sociedades en forma electrónica por medio de la
utilización del internet.
2. Agilizar los trámites de permisos de construcción
a. Eliminar el requisito de preparar la evaluación de
impacto ambiental y obtener la aprobación del
MARN para proyectos de bajo impacto ambiental.
b. Reducir las tasas cobradas para obtener una licencia
de construcción.
c. Eliminar las inspecciones mensuales durante la
construcción.
d. Establecer una ventanilla única para la autorización
de licencias.
e. Permitir las solicitudes en línea para licencias de
construcción.
3. Optimizar el registro de la propiedad
a. Adoptar el reglamento del RIC y asegurar una
integración de los procesos catastral y de registro
entre el Registro General de la Propiedad y el
Registro de Información Catastral.
b. Adoptar una regulación específica sobre cómo
resolver discrepancias entre la medición física y el
registro de una propiedad (Art. 90 y 91 de la Ley
del RIC).
c. Revisión de los artículos 1130 and 1131 del Código
Civil con respecto al requisito de contar, tanto
con un plano como con una descripción física de
la propiedad para poder inscribirla en el Registro
respectivo.
d. Crear una ventanilla única para el registro de
propiedades.
4. Proteger a inversionistas
a. Requerir la aprobación de los accionistas para
transacciones significativas en que haya relación
entre las partes.
b. Requerir la divulgación inmediata al público y a
las entidades reguladoras cuando exista conflicto
de intereses (Artículos 145 y 169 del Código de
Comercio).
c. Obligar a los directores a pagar utilidades y daños
por transacciones cuando haya relación entre las
partes.
d. Permitir a los accionistas que soliciten la intervención
de un inspector gubernamental.
e. Ampliar la disponibilidad de documentos a los
accionistas en el caso de un juicio, lo cual implicaría
cambios al Código Procesal Civil.
5. Mejorar el acceso al crédito
a. Que se garantice por medio de leyes o regulaciones
la forma en que los clientes/prestatarios puedan
inspeccionar y corregir sus datos en el Registro
Público de Información Crediticia.
b. Implementar el Artículo 30 de la Ley de Acceso a la
Información Pública.
c. Implementación de un “Código de Conducta” para
las agencias privadas de información crediticia que
permita a los clientes/prestatarios inspeccionar y
rebatir la información respectiva
d. Aprobar el reglamento del Registro de Garantías
Mobiliarias para hacerlo totalmente operativo.
e. En un procedimiento de liquidación, priorizar a los
acreedores garantizados
6. Optimizar la contratación de trabajadores
a. Promover un diálogo social entre trabajadores,
empleadores y patronos
b. Revisar posibles reformas al Código de Trabajo en
relación con :
• Permitir la elaboración de contratos por término
fijo para trabajos permanentes (artículos 25 y
26).
• Eliminar las restricciones al trabajo nocturno
(artículo 116).
• Reducción o limitación de los pagos de
indemnización por despido injustificado.
7. Agilizar los trámites del comercio transfronterizo
a. Promover la reducción del número de documentos
requeridos para los procesos de importación e
importación.
b. Mejorar la ventanilla única para las exportaciones.
c. Implementar una ventanilla única para las
importaciones.
8. Facilitar el pago de impuestos
a. Extender el uso de sistemas para el pago de
impuestos por medios electrónicos, que actualmente
es del 44%.
b. Promover el pago electrónico por medio de quioscos
con acceso público.
c. Establecer un diálogo con el IGSS para crear un
sistema unificado para el pago de impuestos y
seguridad social.
d. Consolidar los pagos de impuesto sobre la renta de
empresas y ganancias de capital en uno sólo.
37
9. Mejorar los procesos contractuales
a. Revisar y aclarar las correcciones al borrador
de la “Ley de Amparo, Exhibición Personal y
Constitucionalidad”, especialmente lo relacionado
con el recurso de amparo.
b. Esclarecer qué tribunales tienen jurisdicción sobre
los recursos de amparo en los casos administrativos.
c. Permitir que los jueces puedan conocer los recursos
de amparo en juzgados civiles ordinarios.
d. Introducir evaluaciones de desempeño judicial en
los juzgados civiles.
e. Llevar a cabo un mapeo en los procesos judiciales
para identificar “cuellos de botella”.
10. Mejorar los procesos de liquidación y disolución de
sociedades
insolvencia de sociedades mercantiles. Asimismo,
introducir tribunales mercantiles especializados, o
fortalecer las secciones comerciales de los tribunales
civiles ordinarios.
b. Llevar a cabo procesos de capacitación en
procedimientos de quiebras para jueces y abogados.
Adicionalmente, se plantea implementar las recomendaciones
de OCDE relativas a la transparencia de la inversión en
Guatemala. En particular, se considera eliminar el secreto
bancario, ya que actualmente Guatemala se encuentra en la
lista gris –con el riesgo de pasar a la lista negra– de países
no cooperantes con el combate contra el lavado de dinero
y evasión fiscal. Esta última medida es de gran urgencia,
ya que algunos países como Francia, ya han establecido
sanciones para inversionistas franceses en el país.

a. Adoptar una “Ley de Quiebras” para establecer

procedimientos claros y objetivos en casos de

B. Marco institucional y política comercial para el desarrollo de las exportaciones

Diagnóstico Guatemala ha logrado firmar distintos acuerdos
comerciales, principalmente en la última década.
A pesar de haber aumentado sus exportaciones Actualmente se tienen tratados de libre comercio con
consistentemente durante los últimos veinte años, Guatemala México, Centroamérica, Chile, Panamá, Estados Unidos,
no ha logrado insertarse de lleno en la economía mundial. República Dominicana, Colombia, y Taiwán. Además, se
En 2010, el país exportó en mercadería y servicios un total tienen suscritos acuerdos de alcance parcial con Belice,
de US$ 8,189 millones e importó un total de US$ 12,472 Cuba y Venezuela, y existen además acuerdos más limitados
millones, manteniendo el balance comercial negativo de los de protección de inversiones con Argentina, Cuba, Corea,
últimos años12. El retraso de inserción comercial del país es Chile, Ecuador, España, Francia, Holanda, República Checa,
evidente cuando se le compara con los vecinos firmantes del Suiza, Suecia, Alemania, Bélgica, Finlandia, Israel, Canadá,
CAFTA-DR. Mientras que las exportaciones de Guatemala entre otros. Cabe resaltar que, actualmente, se realizan
eran equivalentes al 25.6% del PIB en 2008, el promedio negociaciones para firmar un tratado de libre comercio
para los demás firmantes – excluyendo EEUU – era de con Canadá y uno de asociación con la Unión Europea, los
32.7%. Asimismo, mientras que las importaciones reflejaban cuales coadyuvarán a continuar diversificando los mercados
un 42.4% del PIB¬, el promedio de los otros países estaba de las exportaciones nacionales. De acuerdo con Invest in
por encima del 50%. Es decir, Guatemala muestra un rezago Guatemala, existe también un interés por firmar acuerdos
en el grado de apertura comercial. con países del MERCOSUR y CARICOM, regiones con las
Tabla 12: Indicadores comerciales de Guatemala y economías comparables cuales se destaca el poco comercio que el país ha desarrollado
Indicador Promedio Promedio 2008 CAFTA-DR
históricamente.
1985-1995 1996-2006 (no-EEUU
2008)
A pesar de haber incrementado sus relaciones comerciales
Comercio (miles de millones de
dólares):
con distintos países, hay que resaltar el dominio de Estados
Exportación de mercaderías 1.3 4.2 7.8 33.1
Unidos como socio comercial. El país norteamericano, no
sólo tiene una incidencia directa al comprar un 38.7% de
Exportación de servicios 0.4 0.9 1.8 13.6
las exportaciones nacionales, sino también una influencia
Importación de mercaderías 1.9 7.1 14.5 68.9
indirecta, ya que otro 33.9% de las exportaciones nacionales
Importación de servicios 0.4 1.0 2.2 9.7
se destinan a Centroamérica y México, países que a su
Ratio de exportaciones a PIB 26.4 27.0 25.6 32.7
vez tienen una relación de alta dependencia comercial con
Ratio de importaciones a PIB 32.5 39.1 42.4 50.4
Estados Unidos. Europa es el tercer destino más importante
Fuente: UNCTAD; Banco Mundial, Global Development Finance
con un 5.7%. Sin embargo, dado el tamaño de su economía
y el presente proceso de negociación, esta región presenta
un potencial significativo para el futuro de las exportaciones
12
Banco de Guatemala
38
nacionales. Es también importante la incursión en mercados compañías hacia más de 131 destinos.13 Entre los mayores
emergentes de gran potencial, como China, India e éxitos, se destacan los siguientes: el primer lugar que ocupa
Indonesia, cuya participación como destino de exportaciones el país en exportaciones de arveja china a EEUU; el primer
guatemaltecas es prácticamente inexistente. lugar mundial en exportaciones de cardamomo y esquejes de
Tabla 13: Principal destino de las exportaciones (I Semestre 2009-2010)
pascua; el primer lugar en exportaciones manufactureras en
Millones de US dólares Centroamérica; las historias de éxito en cuanto al dominio
País 2009 2010 Variación Estructura % en exportaciones de teclas de madera para Yamaha y Gibson;
Absoluta % 2009 2010 y el dominio del país en exportaciones de café a la gigante
Colombia 13.6 17.8 4.2 30.9 0.4 0.4 multinacional Starbucks. Sin embargo, el país está lejos
Taiwán 8.6 27.2 18.6 216.3 0.2 0.6 de realizar una transformación hacia productos de alta
Chile 61.9 46.5 -15.4 -24.9 1.7 1.1 rentabilidad característicos de países más industrializados.
República Dominicana 54.8 67.9 13.4 23.9 1.5 1.6
Los mayores motores exportadores de Guatemala siguen
Panamá 87.3 99.6 12.3 14.1 2.4 2.3
siendo los artículos de vestuario, el café, el azúcar y el
México 152.6 242.0 89.4 58.6 4.1 5.5
banano, sustentando una economía que depende de la
producción de materias primas y productos agrícolas de baja
Eurozona 193.4 250.1 56.7 29.3 5.2 5.7
rentabilidad y con poco valor agregado.
Centroamérica 1,023.5 1,138.9 115.4 11.3 27.7 26.1
Estados Unidos de 1,466.7 1,688.7 222.0 15.1 39.6 38.7
América
En materia de regulación, Guatemala posee leyes que
Subtotal 3,062.4 3,578.7 516.3 16.9 82.8 82.0
incentivan la inversión para proyectos exportadores. Estas
Resto de países 637.2 787.9 150.7 23.7 17.2 18.0
incluyen la Ley de Inversión Extranjera (Decreto No.
9-98) que prohíbe todo acto discriminatorio en contra de
TOTAL 3,699.6 4,366.6 667.0 18.0 100.0 100.0
Fuente: Ministerio de Economía
un inversionista extranjero o su inversión; la Ley de Libre
Negociación de Divisas (Decreto No. 94-2000) que establece
La experiencia del país con tratados de libre comercio ha que es libre la disposición, tenencia, contratación, remesa,
tenido resultados diversos. El balance con nuestro principal transferencia, compra, venta, cobro y pago de y con divisas,
socio comercial, EEUU, continúa siendo negativo con una y que es igualmente libre la tenencia y manejo de depósitos
diferencia entre importaciones y exportaciones de 832.7 y cuentas en moneda extranjera, así como operaciones de
millones de dólares en el primer semestre de 2010. De los intermediación financiera, tanto en bancos nacionales como
otros países con los cuales tenemos tratados comerciales, en bancos del exterior. Además el país cuenta con una Ley
el país mantiene un balance positivo con el mercado de Zona Franca y una Ley de Fomento y Desarrollo de la
centroamericano, República Dominicana y Chile, y un Actividad Exportadora y de Maquila que otorgan distintos
balance negativo con Colombia, México y Taiwán. En el beneficios fiscales que incluyen tanto el 100% de exoneración
primer semestre de 2010, hubo un balance negativo de 1,076 de derechos arancelarios y cargos aplicables a la importación
millones de dólares con los países firmantes de tratados de de maquinaria, equipo, y materias primas, como el 100% de
libre comercio con Guatemala. El cuadro siguiente refleja exoneración del ISR por 10 años, al IVA y al IUSI para las
el hecho de que Guatemala continúa aprovechando más las entidades administradoras de zonas francas14. Sin embargo,
importaciones provenientes de sus socios comerciales que como se menciona en la sección de atracción de inversiones
su potencial como destino de exportación. del presente plan, los trámites para la exportación de bienes
Tabla 14: Balanza comercial por tipo de destino en el primer semestre de 2010 siguen siendo extremadamente largos y engorrosos, lo
Concepto Exportaciones Importaciones (Saldo) cual ahuyenta a potenciales inversionistas exportadores.
TOTAL 4,366.6 6,522.9 (2,156.3)
Tratado de Libre Comercio 3,328.7 4,405.1 (1,076.4)
En cuanto al marco institucional que existe para el apoyo
a las inversionistas, este se encuentra disperso y no llega
Acuerdos de Alcance Parcial 75.4 8.7 66.7
a los estándares de los competidores regionales. En Costa
TLC en proceso de 360.1 469.6 (109.5)
negociación e implementación Rica y El Salvador, por ejemplo, existe una organización
Principales países del Asia 188.2 807.6 (619.4)
gubernamental que promueve exportaciones, y en Honduras
Resto del Mundo 414.2 831.9 (417.7)
y Nicaragua, estas funciones las desempeñan ONGs con
representación de los Ministerios de Comercio Exterior o
Fuente: Ministerio de Economía
del Ejecutivo. En Guatemala, el Ministerio de Economía
Por otra parte, el país ha sufrido una transformación tiene funciones de promoción, pero carece de recursos para
significativa de sus exportaciones en los últimos años. En emprender campañas de gran escala. Guatemala cuenta
1986, Guatemala exportaba 149 productos a través de 237 además con distintas instituciones y agencias especializadas
compañías exportadoras y sus destinos incluían tan solo que actúan por cuenta propia y con poca coordinación.
8 mercados internacionales. En contraste, actualmente En Costa Rica, en contraste, PROCOMER realiza una
Guatemala exporta 4,075 productos a través de 3,869 coordinación de acciones entre las diferentes agencias.
13
Invest in Guatemala 2010.
14
Ibídem
39
En términos de inteligencia e información de mercados,
Guatemala no cuenta con un departamento o agencia
especializada en este tema y el desconocimiento de los
tratados existentes constituye una barrera para el aumento
de las exportaciones. Los cuatro países vecinos de la región
sí cuentan con este tipo de programas, y el Programa
de Inteligencia Competitiva de Costa Rica ha mostrado
resultados positivos. Por último, aunque Guatemala posee
instituciones, como CONAPEX y CONACOEX, que
apoyan al sector exportador, estas no están suficientemente
fortalecidas institucionalmente y carecen de facultades para
la toma de decisiones.
Visión 2050
En 2050, Guatemala es el país con el mayor grado de
apertura económica en la región, y vende en el mercado
internacional productos sofisticados de alta rentabilidad.
Guatemala se ha convertido, además, en el puente exportador
entre Sudamérica, Centroamérica, NAFTA, Europa y la
zona de Asia-Pacífico, importa insumos para crear productos
de alto valor agregado, posee cadenas de valor complejas
en coordinación con otros países y cuenta con una alta
diversificación de productos y destinos. Por su parte, el Estado
de Guatemala cuenta con una infraestructura institucional y
física de alto nivel que ayuda a desarrollar continuamente
nuevos campos exportadores, facilita el proceso exportador,
e incluye una política comercial que incentiva la exportación
para el desarrollo social y económico del país.
Objetivos
Para lograr la visión planteada, se requieren acciones
integradas para la atracción de inversiones dirigidas al
desarrollo de nuevas cadenas productivas en Guatemala,
que incluyen diversos ejes del presente plan. En especial,
las medidas propuestas en el eje de atracción de inversiones
–y en particular las dirigidas a la estructura tributaria y la
facilitación de los trámites para el comercio transfronterizo–
son fundamentales para el incentivo de las exportaciones
nacionales, y deben ser tomadas en cuenta al elaborar
cualquier programa para el desarrollo de este sector.
Esta sección, sin embargo, se concentra en las medidas a
tomar para el aprovechamiento de los tratados comerciales
existentes, la expansión de las relaciones comerciales del país,
y el desarrollo de mecanismos que apoyen logísticamente al
desarrollo de nuevos sectores exportadores. Se persiguen,
por tanto, los objetivos descritos a continuación:
1. Aumentar el grado de apertura económica del país.
2. Incrementar el aprovechamiento de los tratados
comerciales existentes.
3. Expandir la diversificación de destinos de las
exportaciones nacionales, incluyendo los mercados de
China, India e Indonesia.
4. Expandir la diversificación de productos a exportar.
5. Crear cadenas de valor que produzcan productos de alta
rentabilidad para la exportación.
6. Aumentar la competitividad de las MIPYMEs y
cooperativas para incorporarlas de lleno al sector
exportador.
7. Crear una imagen de Guatemala en el mercado
internacional como país exportador de bienes y servicios
de alta calidad.
Estrategias y líneas de acción
Con el fin de proveer un marco institucional de apoyo
logístico para aprovechar las ventajas comparativas del país
y conseguir así los objetivos planteados, se proponen las
siguientes estrategias y líneas de acción:
1. Fortalecer el marco institucional para el desarrollo de las
exportaciones
a. Crear una agencia especializada en diseñar e
implementar programas de apoyo a las exportaciones,
preferentemente fusionando las estructuras y esfuerzos
de CONACOEX.
b. Fortalecer las oficinas comerciales.
c. Contar con agregados comerciales en las embajadas
que ganen por desempeño y estén bajo el mando de
CONACOEX.
2. Facilitar el acceso a los mercados internacionales
a. Impulsar las negociaciones existentes, especialmente
con la Unión Europea y Canadá, para firmar lo más
pronto posible un tratado con términos favorables.
b. Impulsar la negociación de tratados comerciales con
nuevos países, particularmente con Sudamérica y
países del Asia-Pacífico.
c. Implementar un sistema integrado que presente
fichas técnicas para cada destino potencial, que
incluya los requisitos legales y arancelarios de
entrada, los nichos de mercado potenciales, los
tratados existentes en el país, los requerimientos
sanitarios de productos, y otros aspectos relevantes.
d. Institucionalizar mecanismos de actualización
constante de información de las fichas técnicas.
3. Institucionalizar la inteligencia de mercados
a. Institucionalizar un sistema integrado que compile
toda información relevante al sector exportador,
incluyendo la información de todas las fuentes
asociadas a CONACOEX.
b. Crear mecanismos de acceso a dicha información,
incluyendo el establecimiento de una unidad
40
 recopiladora y procesadora de datos, así como la
publicación de reportes y bases de datos sobre
mercados existentes y potenciales en internet.
c. Elaborar guías didácticas y accesibles que detallen
las oportunidades de los tratados existentes por
mercado, sector y producto.
d. Fortalecer la Unidad de Administración del
Comercio Exterior del Ministerio de Economía
para que funcione como un evaluador continuo y
un implementador de políticas que disminuyan las
barreras de entrada para productos nacionales.
e. Fortalecer el Sistema Nacional de Calidad con base
en una evaluación comparativa con programas
similares en países modelo.
f. Facilitar el acceso a información a través del PACIT.
4. Promover y posicionar los productos nacionales
a. Participar en ferias y misiones comerciales.
b. Establecer un protocolo y lineamientos para la
promoción de productos nacionales en estos eventos.
C. Motores impulsores del crecimiento
C.1 Infraestructura
Diagnóstico
El reciente estudio del BID “Más crecimiento, más
equidad” identifica a la infraestructura como uno de los tres
principales factores que impiden el crecimiento robusto de
Guatemala. De acuerdo con el ranking del Foro Económico
Mundial (WEF), Guatemala se encuentra en la posición 66
FORTALEZAS
• Puertos situados en ambos litorales y sus hinterlands,
• incluyen las zonas de El Salvador, Honduras y Sur de México.
• Existen algunas experiencias exitosas de la participación del sector privado
en puertos y carreteras por lo cual el concepto no es totalmente ajeno.
• El proceso de ampliación y mejoramiento de La Aurora ya es una realidad.
• Guatemala ha obtenido la Categoría 1 por parte de la FAA (Federal
AdministrationAviation) de los EEUU.
• Existe un órgano de Coordinación Institucional para el mantenimiento de las
vialidades que es el Consejo Nacional de Infraestructura Vial (se encuentra
establecido con funciones en la Ley de Asociaciones Público Privadas).
• Se cuenta con el marco teórico para proceder con concesiones.
DEBILIDADES
• Ordenamiento jurídico diseminado, no hay leyes y políticas específicas que
contemplen temas marítimos, portuarios, de cabotaje y otras.
• Excesiva extracción de beneficios en general.
• Falta de incentivos.
• La red de aeropuertos no se comporta como un sistema, existe una
centralización de todo el tráfico en La Aurora.
• Red de destinos limitada por vía aérea.
• Las funciones de regulador y operador público en aeropuertos están juntas.
• No se tiene un inventario preciso de la extensión actual de la red vial.
• No existe coordinación óptima entre los Gobiernos municipales y el central
en el tema vial.
5. Crear una imagen unificada de Guatemala en el exterior
a. Evaluar el potencial uso de la imagen utilizada por
el INGUAT para la promoción de Guatemala como
centro exportador.
b. Diseñar el concepto, la visión, y la imagen de
Guatemala como marca exportadora internacional.
c. Establecer mecanismos de coordinación para
utilizar la estrategia de imagen diseñada en todas las
promociones comerciales del país.
6. Incorporar PYMEs y cooperativas al sector exportador
a. Crear programas para desarrollar el recurso humano,
los sistemas de calidad, las innovaciones en
productos, el mejoramiento de empaquetamiento e
imagen, la asesoría legal, y el manejo administrativo
y financiero. Dichos programas s deben orientarse a
desarrollar los productos y procesos de cada PYME
para exportar.
b. Apoyar las líneas de acción planteadas en la sección
de apoyo a las PYMES del presente plan.
de 133 países evaluados en la clasificación relacionada a la
infraestructura, según datos presentados en su informe de
Competitividad Global 2010-2011.
Conforme al diagnóstico realizado por PRONACOM
al elaborar la Agenda Nacional de Competitividad 2005-
2015, Guatemala presenta en materia de infraestructura
las fortalezas, oportunidades, y amenazas descritas a
continuación:
OPORTUNIDADES
• Avances en torno al desarrollo de una propuesta de Política Portuaria
Marítima Nacional, que podría ser elevada a rango de ley.
• Uso adecuado del marco de ley para Asociaciones Público Privadas exitosas.
• Eventual implementación de la herramienta HDM4 de planificación.
• Atraer tráficos aéreos de conexión.
• Ampliar el mercado interno de vuelos nacionales.
• Producción de exportaciones de alto valor.
• Atraer tráficos de mercancías mesoamericanos e internacionales.
• Potencial para convertirse en destino privilegiado de cruceros.
AMENAZAS
• Desarrollos portuarios significativos en Panamá.
• Concentración de tráfico aéreo en pocos operadores.
• No existe un Consejo para el desarrollo, administración y planeación de la
infraestructura.
• Incremento en demanda de servicios viales de un 5% a 8% anual.
• Seguridad en carreteras.
• Alto nivel de Tránsito Promedio Diario Anual -TPDA- en la Ciudad de
Guatemala y sus accesos.
• Una proporción significativa (+- 10%) de hogares se encuentran aislados.
• El reto del cambio climático.
41
 Por otra parte, los recientes fenómenos naturales han Congreso de la República de Guatemala, es un mecanismo
puesto de manifiesto que la infraestructura guatemalteca es que permitirá al Estado desarrollar proyectos de alta
altamente vulnerable al cambio climático. En tal sentido, envergadura de infraestructura a través de la iniciativa
se observan daños y pérdidas cuantiosos en los sectores privada, y con ello, se propiciará una disponibilidad de
y subsectores del país, como consecuencia de la tormenta recursos para financiar programas sociales. Este tipo de
tropical Agatha y la erupción del Volcán Pacaya. Así lo alianzas serán fundamentales para los proyectos de expansión
demuestran los datos presentados en la evaluación preliminar y reconstrucción que necesita el país.
de daños y pérdidas sectoriales y estimación de necesidades,
elaborada por petición del actual Gobierno y con el apoyo de Visión 2050
la cooperación internacional.
Tabla 15:Resumen de daños y pérdidas para Guatemala En 2050, Guatemala cuenta con infraestructura logística,
millones de quetzales vial, aeroportuaria, marítima y ferroviaria para el desarrollo
Sub-Sector Daños Pérdidas TOTAL Público Privado descentralizado de una economía competitiva orientada a la
SOCIAL 1,333.6 234.2 1,567.8 788.4 779.4 exportación, que le han permitido convertirse en un puente
Vivienda 646.3 127.1 773.4 773.4 logístico y económico entre los mercados de Sudamérica,
Salud 27.9 88.8 116.7 110.7 6.0 Europa, Asia y NAFTA. Además, Guatemala cuenta con un
Educación 640.4 14.9 655.2 655.2 0.0 sistema legal e institucional que permite la gestión efectiva
Patrimonio Cultural y 19.1 3.4 22.5 22.5
de proyectos con participación privada para continuar
Deportes expandiendo una infraestructura moderna de una manera
PRODUCTIVOS 230.4 802.9 1,033.3 25.6 1,007.7 transparente y eficaz.
Agricultura/ Ganadería/ 84.2 562.6 646.7 25.6 621.1
Pesca Objetivos
Industria 123.3 194.3 317.6 317.6
Comercio 9.8 23.8 33.7 33.7 Para que sea factible consolidar la visión antes delineada,
Turismo 13.1 22.3 35.4 0.0 35.4 es importante el establecimiento de esquemas funcionales en
INFRAESTRUCTURA 2,615.7 221.0 2,836.7 2,620.0 216.8 la creación de la infraestructura estratégica, implementando
Transporte 2,456.4 168.4 2,624.8 2,456.4 168.4 mecanismos de análisis en las siguientes materias:
Energía 78.1 16.6 94.7 49.7 45.0
Agua y Saneamiento 81.1 36.1 117.3 113.8 3.4 1. Marco regulatorio: Funcionar con un marco legal
TRANSVERSALES 620.8 1,797.1 2,417.9 2,044.1 373.8 moderno y eficiente. La mayoría de leyes ya existen, sin
Medio Ambiente 335.6 1,756.6 2,092.2 1,893.4 198.7 embargo, algunas deben modificarse y otras regulaciones
Impacto sobre la mujer 150.5 40.6 191.0 16.0 175.0 deben crearse en el ámbito general y a nivel del subsector
Gestión de Riesgo 134.7 134.7 134.7 0.0 de infraestructura.
Total Quetzales 4,800.5 3,055.3 7,855.7 5,478.0 2,377.6
Total USD a/ 600.1 381.9 982.0 684.8 297.2
2. Marco Institucional: Modernizar las instituciones,
Fuente: Misión de evaluación - Tipo de cambio: Q8.00 por USD
a/
desarrollar e implementar una planeación estratégica,
contar con procedimientos técnicos, eficientes,
Los datos presentados muestran la magnitud del reto
transparentes apegados a la ley, así como crear un
infraestructural del cambio climático. Los efectos para
plan emergente de gestión de recursos con Bancos de
Guatemala derivados de este tipo de fenómenos son, entre
Desarrollo y cooperación no reembolsable.
otros, un conjunto de viviendas soterradas, bloqueo de
carreteras, destrucción de puentes, cierre de aeropuertos
3. Política de ejecución de las iniciativas que se
y puertos marítimos. La fragilidad climática de la
plantean: El principal elemento de la planificación no
infraestructura guatemalteca reporta, por lo tanto, un alto
es de carácter técnico, ya que debe existir una voluntad
costo social y económico.
política y una planificación macro orientada al desarrollo
humano y a la infraestructura productiva, congruente con
Marco legal para la participación privada
las políticas generales en consulta y coordinación con
los sectores productivos: MIPYMES, cooperativas, y el
Dadas las fortalezas, debilidades, oportunidades y
sector privado organizado. Igualmente, es necesaria una
amenazas planteadas, cabe resaltar que, para la mejora de la
planificación específica del subsector infraestructura,
infraestructura nacional, existe la oportunidad de incorporar
que cuente con adecuadas herramientas de análisis
capital privado para el desarrollo de proyectos públicos.
técnico y económico de alternativas de inversión.
La reciente aprobación de la Ley de Alianzas para
De tal manera, la presente propuesta retoma las
el Desarrollo por medio del Decreto No. 16-20104 del
conclusiones y objetivos estratégicos del Plan Multimodal

42
de Obras de Infraestructura Prioritarias 2005-2015 (PMOI)
establecido en la Agenda Nacional de Competitividad
propuesta por PRONACOM, y se erige a partir del trabajo
ya realizado. Desde esta metodología, esta propuesta adopta
PRINCIPALES CONCLUSIONES
• 63% del total de turistas arriban vía terrestre.
• El crecimiento de tráfico de turistas proyectado que
arriba por cruceros es significativo (50%).
• Centralización de tráficos de pasajeros en La Aurora,
Turismo ausencia de vuelos de interconexión.
• Se quiere potenciar el turismo con México y posicionar
al Mundo Maya en los circuitos turísticos que provienen
de ese país.
• Flujos principales de turistas vía carretera se dan por El
Salvador.
• El mayor destino de turistas está concentrado en la capital
y la región central del país.
• Las exportaciones de Guatemala están fundamentadas
cada vez más en los productos no tradicionales (78%) vs.
los tradicionales (banano, café, petróleo, etc.)
• Los flujos de exportación más importante van de la zona
centro a los puertos (STC/PQ) y a El Salvador, los cuales
concentran el 52.7% del total de las exportaciones.
Plataforma
• La carga aérea tiene una participación relevante en las
Exportadora
exportaciones.
• El 68% de las exportaciones vía terrestre va hacia El
Salvador.
• La mayor región generadora de exportaciones es la zona
Centro Occidente.
• La importancia vía aérea tiene una participación muy
importante ya que representa el 3 mayor flujo de entrada
de mercancías.
• El hinterland de los puertos se extiende a la región
de Honduras, de El Salvador y de la región del sur de
México.
Centro
• El principal punto de entrada es PQ, seguido de STC,
Logístico
ambos concentran el 64% del total de las importaciones.
• La mayor importación de vehículos, gasolinas y textiles
se da por PQ.
• Existen flujos importantes de carga y pasajeros al interior
o bien que cruzan la Ciudad de Guatemala, alcanzando en
ciertos puntos hasta 65,000 TPDA.
• La proporción de caminos no pavimentados es elevada,
59%.
• Alrededor de un 10% de hogares se encuentra aislado sin
acceso a caminos.
• El índice de longitud vial c/1000 habitantes es de 1,19
Desarrollo y Movilidad (mientras que el promedio latinoamericano es de 7,31).
Social
• El crecimiento de la red vial ha sido en promedio 3%
anual en los últimos 21 años.
• Existe una gran cantidad de caminos sin inventariar.
los objetivos y los indicadores de infraestructura planteados
a continuación para impulsar a Guatemala como centro
turístico, logístico, y exportador que cuente con un desarrollo
social avanzado:
OBJETIVOS
Facilitar la movilidad al interior del país y
fomentar la atracción de un mayor número de
turistas y visitantes de negocio (extranjeros y
guatemaltecos).
Contribuir al desarrollo y consolidación del
sector turístico nacional en las principales
zonas de atracción.
Reducir el costo logístico de exportación de las
cadenas productivas de Guatemala.
Contar con una capacidad instalada que
maximice los flujos presentes y futuros de
exportación de bienes.
Incrementar el tránsito internacional e
intrarregional de mercancías a través de
Guatemala.
Generar nuevos negocios en el sector de
la logística y el transporte así como crear
empleos directos e indirectos.
Reducir el impacto económico y las
externalidades provocadas por la deficiente
movilidad de los bienes y las personas.
Facilitar la movilidad interior entre
departamentos y conectar todas las zonas
habitadas a la red vial.
Fomentar la óptima convivencia del
transporte de carga con el de pasajeros y la
descentralización de las actividades de valor
agregado.
INDICADORES
a. Tasa de crecimiento anual (medida en
%) en el número de turistas.
b. Tiempo media de tránsito de puntos
fronterizos a los principales destinos.
a. Ingresos Directos por turismo por
zona.
b. Tasa de crecimiento anual de # de
cruceros que arriban por temporada.
c. Incremento en el número de viajeros en
el sistema aeropuertario.
a. Reducción del tiempo de recorrido
promedio entre las principales zonas
productoras y la puerta de salida.
b. Pesos y dimensiones de las
principales vías carreteras.
c. Costo logístico de muestra
representativa de cadenas
productivas.
a. % del PIB que representan las
exportaciones
b. Tasa de ocupación de la capacidad de las
Terminales Multimodales.
a. Número de TEUs que se mueven por
el sistema portuario con dirección a las
fronteras.
b. % de inversión en centros logísticos.
a. Incremento de la IED.
b. Número de empleos directos e indirectos
generados en el sector logístico y de
transportes.
c. Número de nuevas empresas del sector
constituídas.
a. Reducción del tiempo promedio en los
accesos a los centros urbanos.
b. Tiempo recorrido para cruzar la Ciudad de
Guatemala.
c. Reducción en el índice de accidentes por
millón/vehículos/km.
a. Longitud vial c/1000 habitantes.
b. Longitud vial c/100 kms.
c. Reducción de la red vial no pavimentada.
a. Reducción del TMPA dentro de la ciudad
de Guatemala.
b. Disminución de horarios pico y valla.
c. Número de empleos directos generados en
los departamentos zona de los centros
logísticos.
43
Estrategias y líneas de acción
Los proyectos y programas de infraestructura que
han sido seleccionados como prioritarios para lograr con
ello una continuidad política del Estado y contribuir a la
competitividad del país, conforman un plan multimodal de
obras de infraestructura prioritarias que incluye las siguientes
categorías:
1. Sector vial
Tabla 16: Sector vial
Programa
1. Construcción del Anillo Metropolitano y sus radiales de acceso
2. Desarrollo de los Ejes Troncales CA-2 (Occidente – Oriente) y CA-9 (Pacífico –
Atlántico) a 4 carriles y bajo estándares de pesos y dimensiones adecuados
3. Fortalecimiento de los principales tramos carreteros y la capacidad de los principales
puntos fronterizos
2. Sector aeropuertario
Tabla 17: Sector aeropuertario
Programa
1. Consolidar un sistema aeroportuario integrado por 5 aeropuertos internacionales (con
tráficos de interconexión a la Aurora) con infraestructura para la carga aérea y los
pasajeros y de 17 aeródromos nacionales que cuenten con la infraestructura mínima
adecuada
2. Consolidar las mejoras en La Aurora para garantizar su capacidad a largo plazo tanto
para la carga aérea como para los pasajeros
1. Vial
2. Aeroportuario
3. Servicios portuarios, logísticos y de transporte público
4. Ferrocarril
5. Programas articuladores: Reformas y mantenimiento
6. Sistema de Gestión HDM-4
7. Oficina Nacional de Infraestructura
Proyectos
1. Construcción del anillo metropolitano
2. Construcción de las radiales de acceso
1. Desarrollo de distribuidores viales en la CA-2
2. Ampliación y reforzamiento de los principales puentes en la CA-2.
3. Construcción de 4 carriles en el 100% CA-2 y homologación a pesos y dimensiones con
México o bien un estándar acordado.
4. Ampliación de 4 carriles en la CA-9, y homologación a pesos y dimensiones con
México o bien un estándar acordado
5. Planear la capacidad de la CA-9 y CA-2 a 2015 con un TPDA de 18.000 a lo largo de la
carretera y en ciertos tramos cercanos a la Ciudad de Guatemala hasta 110.000
6. Ampliación de principales puentes en la CA-9 aumentando capacidad de carga a HS-20.
1. Desarrollo de la capacidad en las principales puertas fronterizas, para productos
perecederos y todo tipo de bienes:
• Ciudad Pedro de Alvarado, GT – La Hachadura, SV. CA-02
• Paso El Jobo, Valle Nuevo, GT – Las Chinamas, SV. CA-08
• San Cristóbal, GT – SV. CA-01
• Anguiatú, GT – SV. CA-12
• Agua Caliente, GT – HN. CA-10
• El Florido, GT – HN. CA-11
• Aduana Banderas, Corinto, GT – HN, CA-13
2. Consolidación de los puntos El Ceibo y Carmelita en Petén y Ríos en Izabal
3. Ampliar a 4 carriles el 100% de la CA-1 desde El Salvador hasta México.
4. Realizar mejoras de mantenimiento y ampliación de acotamientos en la CA8-Oriente.
5. Ampliación a 4 carriles de la CA-10 Río Hondo hasta El Salvador.
6. Pavimentación de la CA-13 desde El Cruce hasta Melchor de Mencos (Frontera Belice).
7. Extensión de la CA-13 A de Morales a Honduras
8. Fortalecimiento de la CA-12 de Quezaltepeque hasta Anguiatú (Frontera El Salvador).
9. Construcción de carretera del Petén a la frontera con Quintana Roo, realizando el trazado
de forma tal que respete en todo momento el carácter de “Área natural protegida” y
minimice el impacto ambiental.
Proyectos
1. Consolidar las mejoras en las terminales, pistas, hangares y demás instalaciones en
los Aeropuertos internacionales de Quetzaltenango / Retalhuléu, Mundo Maya, Puerto
Barrios, San José.
2. Desarrollar instalaciones para la carga en el aeropuerto que presente las mejores
condiciones técnicas para la navegación, ya sea en Quetzaltenango o Retalhuléu.
Capacidad para 2015: 100.000 tons.
3. En adición crear instalaciones para la carga en Puerto Barrios y en San José. Capacidad
para 2015: 15.500 y 40.500 tons.
4. Desarrollo de los aeródromos de Coatepeque, San Marcos, Quiché , Huehuetenango,
Esquipulas y Cobán.
1. Llevar a cabo todas las fases de expansión previstas en el Plan de desarrollo de La
Aurora
2. Desarrollar las mejoras en las instalaciones y en la capacidad instalada del COMBEX
que permita hacer frente al incremento del 15% en las exportaciones vía aérea (46,35
Millones de toneladas anuales).
3. Ampliar la capacidad para el manejo de productos refrigerados en La Aurora.
44
3. Programas y proyectos portuarios, logísticos y de transporte público
Tabla 18: Proyectos portuarios logísticos y de transporte público
Programa
1. Construcción de las terminales de contenedores, cruceros, graneles en Puerto Santo
Tomás de Castilla y en Puerto Quetzal
2. Mejoramiento de la infraestructura del sistema portuario de Guatemala
3. Desarrollar dos Centros Logísticos en el hinterland de Puerto Santo Tomás de Castilla
y en el hinterland de Puerto Quetzal, y nodo logístico del Occidente
4. Infraestructura ferrocarril
La propuesta presentada por diferentes empresas
interesadas en reactivar el tema de proyecto ferroviario de
Guatemala a los gobiernos municipal y central de Guatemala
se encuentra bajo consideración desde el año 2005. Dicha
propuesta plantea la implementación de un sistema de
transporte público masivo, así como ofrecer servicio de
carga que dará origen a un especie de “canal seco” con
conexiones a El Salvador vía el pacífico (puertos de Acajutla
y La Unión) y Honduras vía el atlántico (Puerto Cortes).
Este es un planteamiento que permitirá solucionar uno de
los problemas más serios que enfrentan los guatemaltecos
hoy en día: ausencia de sistemas alternativos de transporte y
carga eficientes y seguros.
En el caso del ferrocarril, no ha sido posible su
implementación porque no ha existido la voluntad política y
por el alto costo del equipo necesario. Por su parte, CEIDAL,
luego de revisar la información con que se cuenta sobre dicho
Proyectos
1. Concesionar el desarrollo de una Terminal de Contenedores en STC en 3 fases,
capacidad a 2015: 1.277.459 TEUs
2. Desarrollar una Terminal de Cruceros en STC.
3. Desarrollar vía concesión una Terminal de Graneles Líquidos, en STC.
4. Concesionar el desarrollo de una Terminal de Contenedores en PQ en 3 fases, capacidad
a 2015: 875.773 TEUs
5. Construir terminales para carga refrigerada en STC y PQ
1. Realizar mejoras a la infraestructura portuaria (ampliación de la dársena, dragado
del canal de navegación, ampliación de muelles) en PQ y STC considerando los
requerimientos de espacio necesarios para las terminales de 875.773 TEUs y de
1.277.459 TEUs respectivamente.
2. Realizar un Plan Maestro de Desarrollo en Puerto Barrios y revisar los status legales
de la concesión.
1. Desarrollar un nodo logístico en la CA-9N en el hinterland de Puerto Santo Tomás de
Castilla, cercano a Río Hondo.
2. Desarrollar un nodo logístico en la CA-9S en el hinterland de Puerto Quetzal, cercano
a Escuintla.
3. Desarrollar un nodo logístico en la CA-2 cercano al aeropuerto de Quetzaltenango
planteamiento, considera importante que, para el desarrollo
social y económico del país, se deberá implementar un
sistema de transporte público y de carga eficiente.
El proyecto se implementaría por etapas. El propósito
es proporcionar servicio a la mayor cantidad de usuarios
posible. Por lo tanto, principiaría sirviendo al área con mayor
densidad de población para poder también así garantizar la
factibilidad económica del proyecto, tanto de servicio de
pasajeros (tren vía), como de carga (fase Pacífico y fase
Atlántico).
El desarrollo de este proyecto supone una inversión
conjunta entre el Gobierno y el sector privado (operadores y
desarrollistas) bajo el esquema de la nueva Ley de Alianzas
para el Desarrollo, respetando el contrato de concesión
onerosa actualmente en manos de la empresa FVG (Ferrovías
de Guatemala) con la cual se sostiene un proceso arbitral
pendiente del laudo arbitral final.
45
Tabla 19: Proyectos ferroviarios

Tren Urbano de pasajeros y servicio de carga
conexión Atlántico - Pacífico
VISIÓN
Visión a 4 años:
• Tren urbano de pasajeros, potenciando la demanda de
relaciones transversales.
• Integración urbana del nuevo modo de transporte y
renovación del entorno del trazado y de los espacios
creados por el nuevo sistema.
• Integración con el plan maestro de transporte del
gobierno central y municipal
• Resolver situación legal actual (nuevo marco legal y/o
licitación)
• Marco jurídico: creación de la Dirección de Servicios
Ferroviarios dentro del CIV
• Estudio del Tren de carga para la Costa Sur como parte
inicial de las fases Pacífico y Atlántico del servicio de
carga
Visión a 40 años:
• Explotar al máximo el actual derecho de vía
• Evaluación y adquisición de nuevos derechos para
nuevas rutas
• Tren interurbano de pasajeros
• Conectividad futura con los puertos, fronteras y
aeropuertos del país y todos los países importantes
cercanos al trazo de la ferrovía (México-El Salvador-
Honduras) (especie CANAL SECO).
BENEFICIOS
Los beneficios de una operación ferroviaria de cualquier tipo: trenes de
pasajeros, de carga o mixtos, son de beneficio desde cualquier punto de
vista, sin embargo, podemos listar algunos de ellos:
Transporte de pasajeros:
• Reduce los tiempos de recorrido entre los puntos de origen y
destino más importantes de la ciudad.
• Hace posible la descentralización de la Ciudad Capital al
proporcionar una conexión directa entre zonas que hoy están
aisladas y no cuenta con transporte público eficiente.
• Genera actividades económicas secundarias con beneficio
inmediato. Las estaciones del sistema se convierten en polos de
desarrollo urbano.
• Ofrece a los usuarios un ahorro de tiempo y dinero que pueden
dedicar a otras actividades.
Transporte de carga:
1. Para el usuario:
• No permite el robo de contenedores
• Tarifas incluyen seguro de la mercadería
• Menor costo por tonelada
2. Para el Estado:
• Reducción del mantenimiento de carreteras
• Disminución de accidentes por medio del
descongestionamiento vial
• Menor impacto, que el transporte carretero
• Incentivo para potenciales inversiones industriales

5. Programas articuladores j. Consolidar el modelo “Landlord Port” (Autoridad

Para poder articular los programas de infraestructura
propuestos, es necesario contar con programas integrales
que permitirán, no solamente la consecución de los mismos
sino también su sostenibilidad a largo plazo. Al primer
programa articulador le corresponde realizar las reformas,
tanto legales como institucionales necesarias, las cuales se
describen a continuación:
a. Establecer Ley Marítimo Portuaria.
b. Aprobar e implementar los reglamentos de la Ley de
Alianzas para el Desarrollo.
c. Establecer Ley de Derecho de Vía y hacer que se cumpla.
d. Establecer estándares de pesos y dimensiones adecuados
y que sean aplicados a los desarrollos carreteros
propuestos.
e. Modificar la Ley de Aviación Civil.
f. Crear el Consejo Nacional de Infraestructura integrado
por los agentes principales (públicos y privados) que
se dediquen a coordinar y gestionar el desarrollo de la
infraestructura del transporte en el país.
g. Fortalecer financieramente a las autoridades competentes
(puertos, aeropuertos, etc).
h. Realizar las modificaciones necesarias a los procesos
aduanales necesarios que permitan el flujo eficiente de
las mercancías.
i. Alinear las acciones la SAT con las acciones de
mejoramiento de la capacidad instalada para evitar
cuellos de botella.
Portuaria Arrendadora) en la Administración Portuaria.
El segundo programa articulador corresponde al
mantenimiento que garantice la operación a largo plazo de
la nueva infraestructura a ser desarrollada. Para tal efecto,
se debe contar con programas integrales de mantenimiento
que garanticen la óptima operación, tanto de la nueva
infraestructura como de la existente, por lo que tienen que
estar dotados de suficientes recursos económicos, técnicos y
humanos. Por lo tanto, se deben implementar los siguientes
programas:
a. Programa de mantenimiento carretero
b. Programa de mantenimiento de c/u de los aeropuertos
c. Programa de mantenimiento de c/u de los puertos
d. Programa de mantenimiento de las vialidades de las
ciudades
6. Implementación del sistema HDM-4
Highway Development and Management HDM-4
(Desarrollo y Manejo de Autovías) es un programa de
computadora desarrollado por el Banco Mundial y otras
instituciones prestigiosas, que contiene un conjunto de
herramientas para el análisis técnico y económico de
alternativas de inversión para la gestión de redes viales.

46
7. La Oficina Nacional de Infraestructura Tabla 20: Montos de inversión
Cifras en millones de USD

Independientemente de las propuestas planteadas Inversión Anual Anual

(sup) (inf)
por el PMOI, este plan plantea la creación de una Oficina
Seguimiento del Plan multimodal de obras de infraestructura prioritarias***
Nacional de Infraestructura, que sería una entidad autónoma,
a. Anillo Metropolitano (sin radiales de acceso) $266,67 $213,33
descentralizada y técnica, conformada por un grupo de
b. Desarrollo de los Ejes Troncales CA-2 y CA-9** $200,00 $170,00
personas expertas con credibilidad, confianza y con una
independencia, no solo de índole política sino también frente c. Fortalecimiento de los principales tramos carreteros
y la capacidad de los principales puntos fronterizos
$50,00 $37,50

a cualquier tipo de presión. Esta oficina tendrá la capacidad d. Ampliación de la red vial existente a todos los $85,71 $57,14
de conocer, evaluar y decidir sobre la Infraestructura hogares guatemaltecos y mejoras a las vialidades ya
estratégica del país, cuya importancia demanda un proceso existentes

ágil de seguimiento para que, trascendiendo los períodos e. Desarrollar sistema aeroportuario $10,00 $5,00

electorales y gubernamentales, pueda lograrse que la f. Consolidar mejoras en La Aurora $20,40 $20,40

ejecución se realice de manera oportuna, en beneficio de los g. Mejoramiento de la infraestructura del sistema $25,00 $15,00
portuario
habitantes de la nación.
h. Ferrocarril
a. Tren Urbano $120,00 $100,00
El fin de esta oficina sería lograr que la infraestructura
b. Tren Pacífico y Atlántico $90,00 $80,00
estratégica fuese congruente, eficiente, efectiva y oportuna.
i. Sistema de Gestión HDM-4 con metodología técnica
Se lograría, entonces, que el uso y los servicios estuvieren y objetiva para la priorización de Proyectos*
disponibles para la población lo antes posible, evitando Inversión total en infraestructura vial $867,78 $698,37
todas las demoras innecesarias y sin fundamento. * Aun no han sido realizadas las proyecciones en inversión
** El monto de inversión gubernamental para el desarrollo de los Ejes disminuirá dependiendo de la
involucración del sector privado bajo
Se considera que para ello será necesario la depuración un esquema APP
del Decreto 16-2010 relativo a la Ley de Alianzas para el *** Estimaciones del futuro pendiente

Desarrollo de Infraestructura Económica en el cual se Respecto de la participación del sector privado en los
crea el Consejo Nacional de Alianzas para el Desarrollo proyectos de inversión, se indican los montos estimados (en
de Infraestructura Económica bajo un esquema que los intervalos superiores e inferiores y el tiempo proyectado
consideramos carece de eficiencia, ya que las coordinaciones de los mismos:
de los proyectos de infraestructura, tanto actuales como Tabla 21: Montos de inversión
futuras, que requieran integrarse desde el esfuerzo público Cifras en millones de USD
o privado, conllevarán a procesos lentos debido a dicho Inversión Privada Anual (sup) Anual (inf)
esquema. Seguimiento del Plan multimodal de obras de infraestructura prioritarias
a. Radiales de acceso Anillo Metropolitano $50,00 $40,00
En este sentido, es importante la integración a la b. Construcción de la Franja Transversal Norte 100,00 $86,67
ejecución de las distintas soluciones, a través de mecanismos c. Construcción terminales especializadas en $74,00 $68,00
novedosos, que sean posibles realizar desde al ámbito puertos

público, público/privado, y desde la iniciativa privada. d. Construcción de Centros Logísticos $25,00 $20,00

Además, podrían emplearse otros que resultasen viables. e. Ferrocarril*

Inversión total en infraestructura vial

Montos estimados Inversión total en infraestructura vial $199,00 $174,67

* Aun no han sido realizadas las proyecciones en inversión

En la tabla a continuación, se muestran los requerimientos

indicativos de inversión gubernamental en cada uno de los
conceptos en los que no existiría participación privada.
También se especifica el lapso de cada requerimiento, así
como la inversión a realizarse en forma anual.

47
C.2 Turismo
El turismo constituye una actividad particularmente
dinámica, por lo que los esfuerzos de revisión y
actualización constantes se convierten en un imperativo.
La presente propuesta de lineamientos proviene, por
tanto, del resultado de la revisión de los cumplimientos
de cada una de las acciones propuestas en los pilares de la
Política Nacional para el Desarrollo Turístico Sostenible de
Guatemala 2004-2014, y de los resultados obtenidos. Esta
propuesta responde al principio de flexibilidad del proceso
de planificación estratégica y constituye el primer esfuerzo
de posteriores actualizaciones que se espera realizar en
el futuro. La Política Nacional de Turismo constituye la
plataforma para el desarrollo sostenible de la actividad
turística, la conformación de asociaciones productivas y
el posicionamiento competitivo del país en el mercado
internacional.
Diagnóstico las comunidades receptoras y el turista, como también con
El turismo genera un alto número de empleos. Las
estimaciones de la Organización Mundial de Turismo
(OMT) indican que el sector emplea a uno de cada diez
trabajadores en el mundo. Su efecto multiplicador es aún más
impresionante, ya que estiman que, por cada empleo creado
en el sector turismo, se generan entre cinco y nueve empleos
indirectos en otras áreas que no requieren de capacidades
ni destrezas especiales y que además pueden tener horarios
flexibles de trabajo.
Adicionalmente, la participación del turismo en el PIB
mundial se estima conservadoramente en un 12%, y, de
acuerdo con la Organización Mundial del Turismo, se
registraron en el mundo cerca de 922 millones de turistas
internacionales durante el año 2009. En ese mismo año, la
región centroamericana recibió a más de 8.30 millones de
visitantes. El mercado turístico es, por lo tanto, una actividad
económica de volumen significativo, en el cual Guatemala
puede incrementar su participación.
pesar de tener más visitas que Panamá y El Salvador, recibe
menos ingresos totales por turismo.
Ilustración 16: Ingresos por turismo y número de visitas
Fuente: World Development Indicators. Banco Mundial.Estadísticas de 2008.
En cuanto a potencial se refiere, Guatemala presenta
un gran atractivo como destino del turismo cultural o
alternativo. Este enfatiza el contacto y entendimiento entre
el medio ambiente. Además, este tipo de turismo se realiza
en base a cortas estancias con una duración de destino
entre 3 y 4 días. Es muy flexible, ya que suele combinar
el conocimiento y participación en la cultural local con
otras motivaciones, con lo que supone un fácil manejo de
la demanda. Los lugares de destino de este turismo son
principalmente los núcleos receptores históricos.
Este tipo de turismo presenta un mercado objetivo
sustancioso para el país. La Organización Mundial del
Turismo (OMT) señala que, a nivel mundial, el 37% de los
turistas realizan alguna actividad cultural durante su viaje y
que la tasa de crecimiento anual era del 15% a partir del año
2002. Se identificaron los tamaños actuales de los mercados
de EUA, Canadá, Alemania, Francia, España e Inglaterra y,
en conjunto, estos países representan un potencial de 165
millones de turistas.
Tabla 22: Turistas con interés ocasional en cultura:
País emisor Millones de Turistas con interés
Turistas ocasional en la cultura.

En el caso de Guatemala, el año 2009 finalizó con un EUA 77.9 29.3%

total de 1,776,868 visitantes no residentes, lo que representa CANADÁ 26.2 37%

un crecimiento interanual de 3.58%. Además, según las
INGLATERRA 66.9 37%
estadísticas del Banco de Guatemala, se generó un ingreso
de divisas al país por concepto de turismo y viajes de US$ ESPAÑA 19 37%
1,298.0 millones de dólares con un leve crecimiento de 1.8%, FRANCIA 42.1 37%
con respecto a 2008. Pese al crecimiento experimentado,
este se redujo con respecto al registrado en 2008, lo cual se ALEMANIA 89.1 35.4%

explica principalmente por la contracción del gasto turístico ITALIA 30.1 37%
como resultado de estadías y viajes más cortos, debido en
TOTAL 352.1 35%
gran parte a la crisis económica mundial. En relación con
otros países de la región, Guatemala muestra niveles de Origen: OMT
turismo por debajo de los de Panamá y Costa Rica. Además,
Guatemala tiene una baja rentabilidad por visitante, ya que a

48
 Independientemente de su atractivo cultural, Guatemala
ofrece enormes ventajas comparativas adicionales, ya que
cuenta con atractivos naturales e históricos que, sumados a
la privilegiada situación geográfica, hacen del territorio un
destino turístico rico en diversidad. Sin embargo, los retos
principales para el desarrollo pleno del turismo continúan
siendo la inseguridad, uno de los principales factores que
toman en cuenta los turistas para visitar un país, así como con
la falta de infraestructura turística adecuada. Asimismo, el
país afronta el reto de desarrollar este sector, garantizando la
adecuada protección del ambiente y del patrimonio cultural.
Visión 2050
En 2050, Guatemala se ha posicionado como un destino
turístico cultural de calidad mundial, que aporta el máximo
beneficio a la calidad de vida de los guatemaltecos. De esa
forma, todos se sienten partícipes, logrando así fortalecer
una identidad nacional, que se traduce en un sentimiento
de orgullo colectivo, al compartir la propia cultura con el
mundo, que nos valora y nos quiere conocer. El turismo
representa un 12% con relación al producto interno bruto
del país y genera 1 de cada 10 empleos. Además, Guatemala
se ha convertido en un destino cultural “mundo maya”, y
la palabra maya es sinónimo de Guatemala en el mundo.
Guatemala se ha convertido en un destino obligatorio para
el turismo cultural internacional, es reconocido por su alto
valor cultural y el alto nivel de calidad de sus servicios para
recibir a los turistas. Además, Guatemala posee el gasto
promedio por turista más alto de la región.
Objetivos
El máximo objetivo es consolidar al turismo como
eje articulador del desarrollo de la Nación en el marco de
la sostenibilidad, de forma que contribuya a generar las
condiciones necesarias para mejorar la competitividad del
país en el ámbito internacional y favorecer el acceso de los
guatemaltecos a una vida digna. Para lograr este objetivo, es
fundamental aprovechar las ventajas únicas y comparativas
del país, por medio de la captación de mercados especializados
y el cumplimiento de los siguientes objetivos específicos:
1. Integrar horizontal y verticalmente las prioridades
contenidas en los pilares estratégicos y las líneas de acción
de la Política Nacional de Turismo, con las políticas de
aquellas entidades del Estado, cuyas decisiones inciden
directa o indirectamente en la actividad turística, y
deben implementarse por medio de planes, programas,
proyectos y acciones concretas.
2. Crear al más alto nivel del Estado, una instancia de
gestión pública del turismo.
3. Hacer de la sostenibilidad el eje del desarrollo turístico
nacional.
4. Promover la participación responsable, la toma de
decisiones compartidas y la asociación productiva
entre los sectores público-privado y las comunidades
anfitrionas.
5. Otorgar a los gobiernos locales y a las comunidades
anfitrionas un rol protagónico en el desarrollo turístico
del país.
6. Desarrollar un sistema normativo de la actividad
turística.
7. Crear las condiciones para una mejora constante en la
calidad de la experiencia turística.
8. Fortalecer los programas de información, seguridad y
asistencia al visitante nacional y extranjero.
9. Implementar un sistema de información turística y el
uso de nuevas tecnologías.
10. Promover la profesionalización del capital humano del
sector turismo “el principal valor agregado del destino”.
11. Propiciar el desarrollo del turismo interno, fronterizo e
intrarregional.
12. Fomentar la inversión en infraestructura, servicios y
productos turísticos.
13. Desarrollar productos turísticos auténticos y competitivos
en el marco de la sostenibilidad.
14. Fortalecer las acciones de promoción y comercialización
turística.
15. Lograr un adecuado manejo de la imagen de Guatemala
en el exterior, en forma coordinada con las demás
instancias de gobierno encargadas de este tema.
Para cumplir con estos objetivos, se necesitan reformas
institucionales en distintas áreas. En primer lugar, se deben
realizar esfuerzos serios en el tema de la seguridad al
turista nacional y extranjero, con el objeto de minimizar las
principales situaciones adversas que deterioran la imagen de
Guatemala y limitan el impacto de la promoción turística en
el exterior. Para lograr este objetivo, es imperativo contar
con la voluntad política del Estado de otorgar prioridad al
desarrollo turístico y al cumplimiento de las estrategias y
líneas de acción contenidas en este planteamiento, condición
sin la cual no podrá desarrollarse el turismo en Guatemala.
El gobierno deberá garantizar y asegurar corredores y sitios
turísticos seguros, libres de situaciones de violencia en
contra de los turistas.
En segundo lugar, es imperativo contar con la voluntad
política del Estado para otorgar prioridad al desarrollo
turístico y al cumplimiento de los pilares estratégicos y
las líneas de acción contenidas en la Política Nacional de
Turismo (PNT). Esta voluntad política se expresa y concreta
en las modificaciones a los marcos institucionales y legales,
así como en los apoyos presupuestarios del gobierno que
sean necesarios para el logro del desarrollo del turismo.
Por lo tanto, se deben perseguir los siguientes objetivos
institucionales:
1. Adoptar el desarrollo turístico como una política de
Estado.
49
2. Desarrollar las áreas turísticas prioritarias del país a través
de acuerdos con los municipios, Oficina de Control de
Reservas Territoriales del Estado (OCRET), Ministerio
de Recursos Naturales y Medio Ambiente; Ministerio
de Cultura y Deportes; Ministerio de Comunicaciones,
Infraestructura y Vivienda, entre otros.
3. Reestructurar el Gabinete de Desarrollo Turístico, el
cual debe buscar un propósito claro, en la coordinación
y supervisión de la ejecución de los programas y
proyectos relativos al desarrollo del turismo en el área
priorizada. Es aconsejable que se reúna ordinariamente
en forma mensual como mínimo, y extraordinariamente
cuantas veces sea necesario, para monitorear y evaluar
los avances de los mismos. El desarrollo del turismo
en el área priorizada deberá realizarse mediante un
benchmarking con FONATUR, aprendiendo de sus
éxitos y evitando los errores cometidos.
En tercer lugar, es de suma importancia modernizar la
actual estructura organizacional del Instituto Guatemalteco
de Turismo (INGUAT), el cual debe perseguir los siguientes
objetivos:
1. Transformar profundamente el INGUAT para su
apertura como una institución moderna y ágil, orientada
a la ejecución y coordinación de las acciones necesarias
a efecto de lograr el desarrollo turístico del país. Para
ello, requiere una dirección y un equipo humano
calificado, seleccionado con criterios técnicos y por su
perfil profesional, y no por favores políticos. El personal
debe estar dotado de herramientas tecnológicas punta
que faciliten su labor.
2. Crear un Ministerio para fomentar y coordinar
prioritariamente las acciones de desarrollo del producto
con los demás ministerios del gobierno central
implicados en las mismas, y una entidad ejecutora de
acciones principalmente de mercadeo; así operaría la
figura del nuevo INGUAT.
3. Crear una plataforma de diálogo y coordinación en
el INGUAT con el sector privado organizado, para
monitorear y reajustar los planes, programas y proyectos
que se implementen.
4. Apoyar y coordinar el trabajo realizado por el Ministerio
del Trabajo con las municipalidades del país, para lograr
un desarrollo consistente y armónico.
Estrategias y líneas de acción
1. Desarrollar y fortalecer las instituciones y su coordinación
a. Modernizar la estructura institucional
• El nuevo INGUAT estaría redefinido como
una institución moderna y ágil, con una
dirección y un equipo humano calificado. De
esta manera, estará en la capacidad de hacerse
cargo de promocionar la imagen de Guatemala
en el exterior y abrirá canales de comunicación
para facilitar una plataforma de diálogo y
coordinación con el sector privado organizado,
a efecto de monitorear y reajustar los planes,
programas y proyectos que se implementen.
b. Fortalecer las instancias locales de coordinación
turística
• Los gobiernos municipales, especialmente aquellos
que tienen bajo su cargo y jurisdicción el manejo
de la administración pública en ciudades o
destinos turísticos, deben involucrarse en el
proceso de planificación e implementación de
planes, programas y proyectos de desarrollo
turístico de sus municipios, en una relación
de mutuo beneficio, tanto para la localidad
como para la actividad turística, con una visión
diferenciada pero unificada de país. El Ministerio
de Turismo que se propone crear apoyará y
coordinará sus acciones con las municipalidades
del país, para lograr un desarrollo consistente y
armónico.
c. Establecer mecanismos de coordinación
• El Gabinete de Desarrollo Turístico ya
reestructurado deberá tener como propósito
fundamental la coordinación y supervisión
de la ejecución de los programas y proyectos
relativos al desarrollo del turismo en las áreas
del territorio nacional priorizadas para el efecto.
Al contar con la voluntad política gubernamental
el nuevo Ministerio de Turismo, estará dotado
de los recursos humanos técnicos y los
recursos financieros necesarios para fomentar
y coordinador prioritariamente las acciones
de desarrollo del producto con los demás
ministerios del gobierno central implicados en
las mismas.
2. Reforzar la seguridad
Es importante que el país brinde las condiciones
favorables de seguridad para los turistas y los
prestadores de servicios turísticos, a efecto de contribuir
al cumplimiento de las responsabilidades que le
corresponden al estado guatemalteco en la Constitución
Política de la República. Con estos objetivos en mente,
se presentan las siguientes líneas de acción:
a. Organizar un gabinete de seguridad turística
en coordinación con el INGUAT, el Ministerio
de Gobernación, la ANAM, el sector privado
y las entidades e instituciones interesadas para
implementar y coordinar acciones que le brinden
seguridad al turista.
50
 b. Definir riesgos turísticos potenciales, según tipo de
viaje, las localizaciones y los sectores afectados.
c. Proteger a turistas y residentes para que no sean
víctimas de actividades relacionadas con el tráfico
de droga.
d. Proteger sitios e instalaciones turísticos contra actos
ilícitos.
e. Establecer directrices para los operadores de las
instalaciones turísticas en caso de que se produzcan
dichos actos.
f. Promover un trato responsable con la prensa y otros
medios de comunicación en el país y en el extranjero.
g. Proveer información para la industria turística
internacional sobre cuestiones de seguridad.
h. Adoptar normas y prácticas de seguridad en
las instalaciones y sitios turísticos, en cuanto a
protección contra incendios, robos, higiene y
requisitos sanitarios.
i. Establecer reglamentos de responsabilidad turística
en empresas turísticas.
j. Establecer los aspectos de la seguridad en la
concesión de licencias para los establecimientos de
alojamiento, restaurantes, empresas de taxis y guías
de turismo.
k. Proveer al público de la documentación e
información apropiadas sobre seguridad para
viajeros a su entrada o salida de los destinos.
l. Elaborar de políticas nacionales sobre salud de los
turistas, incluido el establecimiento de sistemas de
notificación sobre los problemas que en este campo
encuentren los turistas.
m. Crear un seguro turístico y seguro de asistencia en
los viajes.
n. Recolectar y difundir estadísticas de investigación
fiables sobre delitos contra viajeros.
3. Consolidar los destinos turísticos tradicionales y desarrollar
nuevos destinos
Un primer esfuerzo priorizará el fortalecimiento y
consolidación de los destinos y productos turísticos, que
por estar en etapas de mayor madurez, son conocidos
como oferta tradicional, y en la actualidad captan el
mayor porcentaje del flujo de turistas que visitan el
país. Paralelamente, resulta imprescindible disminuir la
presión sobre los destinos actuales, ya que se percibe que
algunos han alcanzado o están por alcanzar el punto de
máxima utilización, sobrepasando la capacidad de carga
turística. En gran medida, esto se logrará mediante el
desarrollo de más opciones de visita, el establecimiento
de nuevos centros de tránsito y excursión en los lugares
cercanos a los destinos tradicionales y el apoyo a los
destinos que presentan cierto nivel de desarrollo. Al
integrar recorridos que permitan al visitante conocer
sitios de interés alrededor de los destinos más populares,
se contribuirá también a incrementar la estadía y el gasto
turístico en el país.
Por medio de esta diversificación, se busca desarrollar
un turismo activo, de aventura, y de interés especial,
en el marco de un destino cultural, dotado de una
impresionante riqueza natural que sea acorde con las
nuevas y crecientes tendencias del mercado internacional.
Dicho turismo, sin embargo, no descuidaría aquellos
productos que, por sus características particulares, son
capaces de captar el turismo interno, tan importante
para promover los valores nacionales, evitar la alta
dependencia del mercado externo, y alcanzar el
desarrollo integral del sector turístico del país.La
diversificación y desconcentración turística ofrece la
ventaja de incorporar un mayor número de comunidades
a los beneficios que genera esta actividad.
4. Realizar una integración turística regional
El panorama mundial en que se desenvuelve el turismo
se caracteriza por el surgimiento de múltiples esquemas
de integración — bilaterales y multilaterales — y la
profundización de los procesos de liberalización del
comercio. Asimismo, la cooperación técnica y financiera
internacional para el turismo tiende a otorgarse en la
actualidad con carácter regional. En vista de los factores
antes explicados, se proponen las siguientes líneas de
acción para la integración regional:
a. Aprovechar los procesos de liberalización del
comercio e integración
b. Potenciar los planes, programas y proyectos regionales
c. Impulsar el Programa Mundo Maya
d. Vincular a las comunidades locales de la región en
el diseño, ejecución, operación y seguimiento de lo
que se plantee en materia turística.
e. Restaurar los sitios arqueológicos prioritarios que
sean estratégicos.
f. Dotar de infraestructura de acceso terrestre, aéreo
y fluvial a centros de visitantes, museos, centros de
interpretación y similares, sitios arqueológicos y
atractivos naturales.
g. Agilizar y mejorar la calidad del servicio de trámites
de migración de los visitantes en fronteras entre los
países.
h. Fomentar la conformación empresas comunitarias,
en asociación con el sector privado, para prestar
servicios durante la construcción, operación y
mantenimiento de proyectos; asimismo, brindar
apoyo a los pequeños empresarios y administración
de proyectos por parte de las comunidades.
i. Establecer instancias de coordinación interinstitucional,
para garantizar la preservación y conservación del
medio ambiente de la región.
51
 j. Dotar de vías, suministro de agua, saneamiento y
otros servicios a las comunidades más pobres.
5. Implementar el sistema de información turística (Cuenta
Satélite de turismo):
Es necesario avanzar en el desarrollo del Sistema de
Estadísticas de Turismo (SET), a efecto de cubrir las
carencias y vacíos de información existentes. De tal
manera, tomando en cuenta que la elaboración de la
Cuenta Satélite de Turismo (CST) obliga al desarrollo
de los componentes del SET, se propone concentrar los
esfuerzos en la construcción de ésta.
La puesta en marcha de la CST permitirá, además del
proceso de mejora del SET antes indicado, la medición
del conjunto de impactos del turismo en la actividad
económica del país y por ende, una mayor influencia en
las decisiones de los responsables de la administración
pública. Asimismo, la amplia base de datos que genera
la Cuenta será de especial interés para la toma de
decisiones de los distintos actores del sector.
No obstante que en la elaboración de la CST intervienen
entidades como el Instituto Nacional de Estadística
(INE), el Banco de Guatemala, diferentes dependencias
del Estado —las responsables del control fronterizo
y de las distintas modalidades de tráfico— y el sector
empresarial turístico, deberá ser el INGUAT el que
tome el liderazgo y garantice el carácter periódico de la
producción de estadísticas y su análisis. De esa forma,
se asegurará la continuidad en el proceso de elaboración
de la CST. Para alcanzar lo anterior, el INGUAT
logrará compromisos de cooperación de las diferentes
instituciones protagonistas y gestión de los recursos
financieros y humanos necesarios.
Se han implementado algunas acciones para la
elaboración de la CST, tal como el proyecto Encuestas en
Fronteras. Es importante señalar que estos esfuerzos se
deben realizar en forma periódica, mediante el uso de la
misma base y la información necesaria para completar las
tablas respectivas; por lo que se deberá dar seguimiento
a su continuidad. El personal del INGUAT está dedicado
únicamente a tareas de reelaboración de información
recibida y tratamiento básico de los datos, por lo que se
evaluará al recurso humano de esta institución y de otras
instancias que, como la Dirección General de Migración,
toman parte directa o indirectamente en el proceso de
captación y procesamiento de los datos. Esta estrategia
se lleva a cabo con el objeto de brindar al recurso humano
implicado la concienciación y capacitación necesarias.
De la misma manera, es importante capacitar a las
personas que realizan el análisis de los datos, porque esa
interpretación de la realidad será útil según la claridad y
profundidad del análisis que se realice. Resulta necesario
establecer mecanismos para generar datos estadísticos e
indicadores sobre la actividad turística desarrollada en el
ámbito regional y departamental, ya que la información
que se obtiene actualmente tiene carácter netamente
nacional.
6. Mejorar la cultura y formación turística
Se considera prioritario fomentar la cultura turística, así
como mejorar la calidad y cobertura de la educación en
turismo en el país. En consecuencia, se desarrollarán
acciones en las áreas de educación, capacitación y
sensibilización, orientadas a las empresas del sector
turístico, las comunidades locales receptoras del turismo,
al personal de entidades públicas y privadas que tienen
contacto con el turista y a los guatemaltecos en general.
Tales acciones se deberán adecuar a las características,
idiomas y necesidades de la población objetivo. También
debe propiciarse un turismo responsable por parte de los
visitantes, de quienes se espera que guarden un código
de conducta en el marco de la ética, el respeto a la
diversidad cultural, al medio ambiente y a las prácticas
sociales de las comunidades. En particular, las líneas de
acción en esta área deben estar dirigidas a:
a. Contribuir al desarrollo de un programa de educación
y formación en turismo.
b. Promover la ejecución de un programa de
capacitación turística integral “la excelencia en el
servicio”.
c. Llevar a cabo un programa de sensibilización
turística.
d. Tomar en cuenta que las campañas de sensibilización
turística deberán llevarse a cabo de manera
planificada, sistemática y consistente, para que
produzcan los resultados esperados.
e. Implementar el sistema de información y formación
turística de Guatemala.
7. Fortalecer la promoción y comercialización
Guatemala deberá fortalecer su posicionamiento como
uno de los principales destinos culturales del mundo,
debido a que cuenta con atractivos únicos como la cultura
maya viva y fascinantes sitios arqueológicos, cuyos
recientes hallazgos sitúan a Guatemala como origen y
corazón del Mundo Maya. Asimismo, deberán resaltarse
otras ventajas competitivas del destino, como la riqueza
y diversidad de sus recursos naturales, la posibilidad
de ofrecer e integrar una variedad de actividades en un
territorio relativamente pequeño, su estupendo clima
durante todo el año y la hospitalidad de su gente. Para
conseguir lo anterior, se deberán ejecutar las siguientes
líneas de acción:
52
 a. Establecer prioridades respecto de la demanda,
buscando atender los requerimientos mundiales.
b. Crear campañas publicitarias cuidadosamente
estructuradas a realizarse de forma continua y
sistemática.
c. Crear el Fondo Mixto de Promoción, como
instrumento promocional de la imagen turística del
país.
d. Fortalecer las acciones de promoción.
e. Elaborar y ejecutar un plan de promoción de turismo
interno.
f. Elaborar y ejecutar un plan de promoción de turismo
fronterizo e intrarregional.
g. Ejecutar el plan de turismo de aventura e interés
especial.
h. Ejecutar el plan de turismo de congresos,
convenciones e incentivos.
i. Seguir elaborando y ejecutando el plan de turismo
de cruceros.
j. Brindar una recepción de calidad a los pasajeros de
cruceros que arriban a Guatemala en excursión, para
incentivar su retorno al país en calidad de turista.
k. Elaborar la estrategia y acciones necesarias para
convertir a Guatemala en un “home port” y actuar
en consecuencia.
C.3 Vivienda
Diagnóstico
El déficit habitacional en la República de Guatemala se
estima entre 1 y 2 millones de unidades, aumentando en
alrededor de 30 mil a 60 mil unidades nuevas anualmente.
La raíz del problema habitacional no es de capacidad de
ejecución, ni proviene de la oferta de vivienda, sino que es
de carácter financiero y regulatorio. Desde una perspectiva
financiera, el problema básico es la falta de recursos de
largo plazo en los sistemas financieros, el acceso al crédito
formal, y la imposibilidad de los agentes económicos
informales de acceder a los recursos existentes. Desde el
punto de vista regulatorio, el hecho de que el IVA se aplique,
tanto a la primera compra como a compras subsecuentes
de vivienda, determina que un mercado secundario no sea
viable bajo la estructura impositiva actual. De la misma
forma, los mecanismos para incentivar la vivienda popular
(FOGUAVI, UDEVIPO), no han asignado fondos de forma
eficiente ni transparente, e impiden el desarrollo masivo de
vivienda de este tipo.
Por estas razones, el enfoque de una política de vivienda
orientada hacia 2050 debería ser el fortalecimiento de
la demanda de vivienda, en cuanto a acceso al crédito
y la capacidad de pago, pero sobretodo al desarrollo de
mecanismos financieros sostenibles en el largo plazo, bajo
un marco regulatorio que fomente la adquisición de vivienda
de los estratos medio y bajo.
Ninguna política habitacional por sí misma es capaz de
propiciar el compromiso de los actores económicos en torno
a la vivienda. Para ello, se requiere de programas especiales
que estimulen a la banca a flexibilizar sus mecanismos de
préstamos a personas con bajos ingresos, debiendo crear
una parte garante de tales créditos. Así, se podría respaldar
a los usuarios en el acceso a recursos frescos y de bajos
intereses, y a las entidades bancarias el pago oportuno de los
recursos desembolsados. Este garante puede ser el Estado o
un instrumento garantizado por el mismo.
Si analizamos el sistema financiero, existen varias
razones por las cuales los estratos medios y bajos (viviendas
de $30,000 para abajo) no pueden acceder al crédito. Las
razones principales son:
• Alta percepción de riesgo por falta de pago de los
deudores hipotecarios, tanto de las entidades financieras
como del FHA.
• Poca capacidad de pago de los deudores para acceder a
un crédito.
• Incertidumbre económica al tener prestamos con tasas
variables (miedo al alza) y cuotas niveladas (poco pago
de principal al inicio).
• Legislación que limita la recuperación rápida de las
garantías hipotecarias (la legislación dificulta el desalojo
de deudores morosos).
• No existe una metodología de análisis del cliente de la
economía informal que sea viable.
• Propiedad de los títulos hipotecarios por los bancos, e
inexistencia de un mercado bursátil para negociar bonos
hipotecarios.
Visión 2050
En 2050, Guatemala es un país de propietarios. Todo
trabajador tiene acceso a crédito para vivienda, y el
gobierno tiene programas transparentes para fomentar el
financiamiento de los más necesitados. Los desarrolladores
de vivienda son socialmente responsables y construyen
vivienda de calidad que responde a las necesidades del
mercado. Existe un mercado primario ágil, regulado y de
calidad. Los ciudadanos habitan en una vivienda digna con
servicios básicos completos. Finalmente, existe un mercado
secundario que promueve la movilidad hacia una casa que
responda al ciclo de vida de los ciudadanos.
Objetivos
Dado el diagnóstico y visión planteados, esta propuesta
se concentra en los siguientes objetivos por área:
1. Mejorar la calidad de la vivienda
a. Obtener una habitabilidad mínima aceptable.
53
 b. Mejorar ostensiblemente el proyecto y la
construcción.
c. Mejorar los servicios complementarios.
2. Mejorar la gestión y financiamiento de vivienda
a. Un financiamiento mayor de parte del Estado y de
las entidades privadas.
b. Focalizar los esfuerzos de modo que los más pobres
puedan acceder a créditos de vivienda y un entorno
adecuado.
3. Fomentar la organización y participación
a. Solucionar con una visión integral el problema de la
vivienda popular.
b. Descentralizar cada una de las regiones no
capitalinas.
Por consiguiente, se proponen las siguientes metas
concretas para alcanzar la visión planteada:
1. Establecer un marco regulatorio apropiado para
fortalecer los créditos a la vivienda en el sector medio
y alto.
2. Aumentar los créditos al sector medio-bajo y bajo.
3. Establecer un marco regulatorio que permita el acceso al
crédito del sector informal de la economía
4. Establecer mecanismos para que los sectores más pobres
de la sociedad puedan acceder al crédito (subsidios,
cuentas individuales, incentivos, fondos de pensiones).
5. Lograr que, en 2020, el déficit de vivienda deje de crecer
y empiece a disminuir.
6. Lograr en 2050 que el déficit de vivienda se coloque en
menos de 365 días, lo que equivaldría a un déficit de
entre 100,000 y 250,000 viviendas.
Estrategias y líneas de acción
Con el fin de lograr los objetivos planteados, se propone
como primer punto, la priorización de las siguientes áreas:
1. Mejorar las normas, ejecución y regulación de la
construcción con agilidad
a. Legislar para estandarizar el proceso de licencias
de construcción, agilizar el proceso de licencia y
trámite ambiental, normativas de construcción y
supervisión de la misma.
b. Crear un marco legal capaz de asegurar este aspecto
deficitario, sumado a esfuerzos en la innovación
del diseño de la vivienda, calidad de materiales y
el fomento de proyectos innovadores. Por vía de
la vigilancia y fiscalización del Estado, se lograría
una mejor calidad del desarrollo de conjuntos
habitacionales debidamente conexos e integrados
a las estructuras urbanas existentes. Para ello, los
conjuntos urbanos serían recibidos con todas las
urbanizaciones completas.
c. Crear la Cámara de la Vivienda como ente gestor
entre desarrolladores de vivienda y el Estado.
2. Normar los mecanismos para transferencias de incentivos
(fideicomisos, vehículos especiales de inversión, etc...) y
determinar las condiciones necesarias para dar acceso a
crédito de vivienda (fideicomisos, cuentas individuales,
subsidios, exenciones de impuestos, titularización de
hipotecas, etc…).
a. Subsidios y mecanismos para asignarlos: Se debe
garantizar la transparencia para la asignación de los
mismos y estudiar a fondo los montos necesarios
para cada tipo de vivienda. Resulta fundamental
la figura del fideicomiso para poder garantizar
los fondos subsidiados y para fiscalización de las
empresas desarrolladoras.
b. Vivienda progresiva: Es importante hacer viable
proyectos de vivienda progresiva, en los cuales se
inicie con una vivienda mínima que cumpla con los
requisitos básicos de una familia de escaso recursos.
En un plan de largo plazo, esa vivienda puede ser
ampliada bajo estándares de calidad definidos, en
el marco de un plan de financiamiento progresivo,
según las necesidades futuras de cada familia.
c. Incentivos a bancos por créditos: Se debe analizar
la posibilidad de proporcionar incentivos a bancos
que tengan cartera de créditos al sector informal
o a personas de escasos recursos. El análisis
puede efectuarse geográficamente o por medio de
un análisis individual del sujeto de crédito. Los
incentivos pueden ir desde exenciones fiscales,
según porcentaje de cartera de dichos créditos, hasta
un requerimiento legal de un mínimo de cartera de
los mismos.
d. Emisión de bonos hipotecarios: Es importante que
se norme la titularización de las cédulas hipotecaria
y que se fomente el mercado primario y secundario
de bonos hipotecarios amparados por hipotecas
del sector informal y de bajos recursos. El hecho
de tener un mercado de bonos hipotecarios reduce
el riesgo para el garante mediante la ejecución de
grupos grandes de hipotecas y, al mismo tiempo,
traslada y libera el riesgo de las carteras de los
bancos, permitiéndoles emitir nuevas hipotecas.
El banco se convertiría en emisor de la cédula
hipotecaria y los tenientes de los bonos pueden ser
entidades financieras y no financieras.
e. Garantías del Estado: Es importante que se analice
la figura del FHA como asegurador de hipotecas,
y que se amplíe el programa para poder permitir
54
 el acceso a un financiamiento por parte del sector
informal y de bajos recursos. Adicionalmente, el
Estado puede ofrecer garantías adicionales por
medio de fideicomisos y vehículos especiales de
inversión, para fomentar dicho tipo de hipotecas.
f. Fideicomisos: La creación de fideicomisos de
garantía es un factor indispensable para poder
normar las transferencias de incentivos a los
usuarios finales o desarrolladores de vivienda.
g. Cuentas individuales, fondos de pensiones:
Adicionalmente a cualquier subsidio que se analice,
es recomendable la creación de una normativa
que permita la creación de cuentas individuales
que tengan como objetivo primordial la compra
de vivienda. Estas cuentas individuales pueden
ser parte de un fondo de pensiones privado que
beneficie a los compradores de vivienda, ya sea
en forma individual o como núcleo familiar. Las
cuentas individuales para compra de vivienda
deberían ser exentas de impuestos bajo ciertas
condiciones y puede diseñarse una contrapartida por
parte de los patronos, la cual sería exenta también
de impuestos. Los fondos de inversión específicos
tendrían que establecerse para manejar este tipo de
cuentas individuales.
3. Implementar normativas para promover e incentivar el
mercado secundario de vivienda.
a. Es imperativo que se desgrave de IVA a la segunda
compra de vivienda. Solo mediante este cambio, por
un impuesto transaccional que puede ir del 1% al
3%, se hace viable un mercado secundario sólido
en el país.
b. La presencia de un mercado secundario sólido
es un condicionante básico para la reducción
del déficit habitacional, ya que de esta forma se
aumenta la rotación de vivienda, se disminuye la
autoconstrucción desregulada y se permite una
movilidad vertical entre los agentes económicos
responsables de la compra de vivienda. Un mercado
secundario, a su vez, permite el establecimiento
de la vivienda como un activo financiero, lo cual
da más liquidez al mercado y hace más rápida la
rotación del mismo.
c. El concepto de movilidad habitacional, utilizado
en otros países,es una alternativa para satisfacer el
déficit de calidad y cobertura habitacional sin hacer
uso de la progresividad. Dicho concepto mantiene
un estándar de calidad y evita el deterioro de la
vivienda.
Por último, es importante destacar las prioridades
que debe tener el país en la ejecución de las estrategias
planteadas. La desgravación del IVA para segundas compras
de vivienda, la finalización del catastro, y la agilización de
los trámites necesarios para la construcción deben ser los
primeros pasos. En el área financiera, se debe priorizar la
flexibilización del crédito e implementar mecanismos que
permitan el financiamiento de pequeñas viviendas. Estos
pasos deben realizarse en los primeros años de cualquier
intento de reforma.
C.4 Energía, minería e hidrocarburos
Debido a la riqueza en recursos naturales que el país
posee, los sectores energético, minero y de hidrocarburos
aparecen como posibles motores para un futuro desarrollo
del país. Guatemala posee recursos hídricos suficientes
para mantener una independencia energética. Asimismo,
cuenta con reservas minerales y petroleras que aún no han
sido explotadas, por lo que este plan pretende delinear el
rumbo que deberá tomar el país para atraer la inversión
necesaria y convertir este potencial en desarrollo social y
ambientalmente sostenible.
Diagnóstico
Entre los años 1991 a 2008, se registraron resultados
impresionantes en cuanto al crecimiento de los principales
indicadores del subsector eléctrico: a) la capacidad firme se
multiplicó por 2.7; b) la demanda de potencia creció 980
MW; c) la cobertura de electrificación en el país se duplicó y
el número de consumidores creció de 735 mil a 2.3 millones;
y d) los precios regulados cambiaron de US$ 55 por MWH a
US$ 148 por MWH, en promedio.
En la comercialización de hidrocarburos, se cambió
el modelo de mercado, permitiendo el surgimiento de un
mercado libre con especialización de funciones respectivas
en importación, almacenamiento, transporte, y distribución.
El modelo vigente no establece restricciones en la
importación, fijación de precios o cualquier otra actividad
relacionada con el libre comercio. Además, el sector privado
realizó inversiones de gran magnitud en instalaciones
para importación, almacenamiento y distribución de
combustibles. Surgieron estaciones de distribución de
combustible de “Bandera Blanca”, es decir, no ligadas a
marcas transnacionales de combustibles, y se inició una
competencia por precios y calidad de servicio.
En la minería, se propició un modelo que facilita la
decisión de empresas privadas para iniciar las exploraciones
de minería de metales, que como se describirá posteriormente,
culmina con la explotación de metales en gran escala.
55
Condiciones actuales
a. Subsector eléctrico
a.1 Sistema de generación
Luego de que se consolidaron las inversiones iniciadas
como efecto de los contratos firmados con las distribuidoras
en los años noventa, previo a la promulgación de la Ley,
la demanda nacional ha crecido más aceleradamente que la
oferta.
Ilustración 17: Tasa de crecimiento de demanda y capacidad
Las centrales hidroeléctricas que se han agregado al
sistema en los últimos años son relativamente pequeñas, sin
capacidad de embalse y con aportes de energía limitados
(factor de planta anual promedio alrededor de 30%).
Asimismo, las centrales térmicas que se han agregado son
motores de bunker con factores altos de producción de
energía (aproximadamente 85%), y precios altos debido a
la dependencia de los precios internacionales del petróleo.
Ambos factores inciden en que los precios de la electricidad
en Guatemala sean dependientes de los precios del petróleo
y altos, comparativamente con otros países.
El subsector eléctrico se caracteriza hoy por lo siguiente:
a) la demanda de energía se encuentra satisfecha, aunque
con muy pocas reservas de generación para cubrir el
crecimiento o eventualidades; b) altos precios de la
energía íntimamente relacionados con el precio del bunker;
c) limitadas inversiones significativas en infraestructura de
generación, y especialmente, en transmisión y distribución;
d) las modificaciones más recientes de los reglamentos15 no
crean condiciones propicias para las nuevas inversiones,
más bien, ha sido necesaria la participación directa de las
entidades regulatorias, Comisión Nacional de Energía
Eléctrica (CNEE) y Ministerio de Energía y Minas (MEM)
y e) se percibe un alto nivel de incertidumbre regulatoria;
f) el país se encuentra en los albores del inicio de la operación
del Mercado Eléctrico Regional (MER).
Desde el año 2003, la demanda de electricidad se ha
incrementado en aproximadamente 213 MW, mientras la
oferta únicamente ha crecido 86 MW. Pareciera que esta
15
Acuerdos Gubernativos Números 68-2007 y 69-2007
condición no tiene ninguna incidencia, porque en los años
anteriores a 2003 existió algún nivel de sobreoferta. Sin
embargo, lo cierto es que las reservas han disminuido a
niveles peligrosos para la estabilidad del sistema. Debe
recordarse que, en la operación normal, durante todos los
meses del año, alguna central está en mantenimiento y
estadísticamente se manifiesta en que aproximadamente 125
MW se encuentran indisponibles permanentemente.
La primera señal de un problema es que los precios del
mercado spot se han incrementado desde valores promedio
cercanos a US$ 30 por MWH en 1999, hasta valores
superiores a US$ 120 por MWH en 2009, aún en los meses
de lluvia.
Ilustración 18: Precio Promedio del Mercado SPOT vrs Precio del Petróleo WTI

La segunda señal se refiere a que, en condiciones de
demanda máxima, el sistema se vuelve extremadamente
frágil y la falla de alguna central usualmente va acompañada
de una desconexión de algún circuito importante. En el
despacho diario, cada vez es más necesario utilizar las
centrales de precios más altos, incluyendo las reservas del
sistema. De hecho, aún en un mes del período de lluvias
(junio), en más del 75% de las horas, los precios del spot
son fijados por los precios de la generación con bunker. Se
espera que la interconexión eléctrica con México ayude a
resolver este problema.
Es un hecho que el marco legal que regula al
subsector eléctrico ha promovido la participación privada,
contribuyendo al crecimiento de cobertura y mejoramiento
de los índices de calidad de servicio. Desde el inicio del
proceso de modernización del subsector, los montos de
inversión en el sector eléctrico no tienen precedentes en la
historia del país. No obstante, el modelo ha comenzado a
mostrar señales de problemas que deben ser atendidos para
mantener la estabilidad del proceso.
De cara al futuro la gran interrogante es: ¿Cuáles son los
proyectos que pueden adicionarse al sistema en los próximos
años? En el cuadro siguiente se presenta un listado de los
56
proyectos más probables. Las centrales listadas a partir del acuerdo con reglas claras previamente establecidas. Todos
año 2011 (destacadas en color celeste) se encuentran en los agentes esperan que las relaciones definidas en contratos
construcción. de largo plazo sean respetadas hasta su extinción.
Tabla 23: Nueva capacidad de generación

AÑ0 POTENCIA ENERGIA INVERSIÓN NOMBRE DE LA

Existe consenso entre los actores del subsector eléctrico
(MW) (GWH) (MM US$) CENTRAL respecto de que el marco definido en la ley es suficientemente
2007 14 116 60 GEO Amatitlán moderno y amplio para permitir el desarrollo del sistema
15 140 20 Térmico Chimaltenango eléctrico en su conjunto. También existe consenso en que
20 140 30 Carbón Villa Nueva
es necesario realizar ajustes en la reglamentación de la
24 52 50 Hidro El Recreo
ley. Como efecto de las discusiones generadas y la falta
de acuerdos, en los años recientes se ha producido una
2008 45 210 60 Bagazo Magdalena
tendencia hacia la judicialización de los diferendos entre
2009 120 1051 60 Interconexión México
los agentes del subsector y entre los agentes y los entes
2010 94 395 250 HidroXacbal
administradores y rectores del mismo (léase AMM, CNEE,
2011 85 300 200 Hidro Pueblo Viejo
MEM). Esta judicialización se ve como una gran amenaza
2011 80 560 200 Duke Carbón a la estabilidad del sistema. Por la manera dinámica en que
2012 90 600 130 Costa Sur (Carbón) se realizan las actividades del subsector eléctrico, los temas
2014 300 2100 700 Jaguar (Central Base jurídicos relacionados con las operaciones del mercado,
Carbón, Petcoke)
debieran ser ventilados al tenor de lo que establecen la ley
2015 200 1489 375 Central Base (Carbón,
Petcoke)
específica del subsector eléctrico y sus reglamentos.

Se estima que, para mantener el balance entre oferta y
demanda, debieran agregarse aproximadamente 800 MW
en los próximos siete años, con una inversión estimada de
1,600 millones de dólares.
a.2 Sistema de transmisión
El problema de falta de inversiones también afecta la
infraestructura de transmisión. En los últimos años, las
señales económicas del mercado no han incentivado las
inversiones para reforzar el sistema principal de transporte.
Únicamente se han construido las líneas de transmisión que
el INDE tiene en la cartera de proyectos de reforzamiento de
su Plan de Electrificación Rural. Los mayores problemas se
encuentran relacionados con la dificultad de obtener derechos
de vía y con la garantía de repago de las inversiones.
Recientemente, derivado de las modificaciones a los
reglamentos de la Ley General de Electricidad (ya citado),
con una participación directa la CNEE y del MEM, se
suscribió un contrato con la Empresa Electricidad de Bogotá,
para que ésta invierta en el sistema de transmisión, a cambio
de la aprobación de un canon que permita recuperar dichas
inversiones de una manera acelerada en plazos de hasta 15
años (la ley y sus reglamentos establecen la figura de peaje
con recuperaciones de 30 años).
a.3 Certeza jurídica
La certeza jurídica es esencial en la actividad eléctrica,
especialmente porque las inversiones son de gran magnitud
y recuperables en plazos largos, bien se trate de generación,
transmisión o distribución. Las operaciones en el Mercado
Mayorista son realizadas con base en la confianza de que
las transacciones serán respetadas, valorizadas y pagadas de
Por otra parte, los altos costos de la electricidad y la
disparidad de los precios resultantes han fomentado, en los
consumidores, la búsqueda de opciones para disminuir los
precios que pagan. Algunas opciones no están prohibidas por
la ley, pero de todas maneras, ponen en riesgo la estabilidad
del sistema. Por ejemplo, tal es el caso de los usuarios que,
en el afán de enmarcarse dentro de las limitaciones que
impone la Ley de Tarifa Social, instalan más de un contador.
Una de las amenazas más fuertes, aunque no tan
evidente, es el surgimiento de empresas que, haciendo uso
de interpretaciones ambiguas de la ley y la pasividad de
las instituciones encargas del subsector, han fomentado la
competencia desleal. Han aparecido comercializadores que
consolidan la demanda bajo la figura de “Gran Usuario”;
empresas que, sin autorización del MEM y sin cumplir con
las obligaciones definidas por la ley, hacen distribución de
electricidad; y generadores que no pagan al sistema eléctrico
en su conjunto los costos definidos para los servicios
complementarios (reservas y peajes).
a.4 Procesos de planificación
La ley establece que el MEM es el responsable de la
planificación indicativa. El problema es que los resultados de
dicho proceso de planificación no son vinculantes para todos
los actores del subsector eléctrico. Es necesario establecer
un mecanismo que permita establecer planes de largo plazo,
con señales muy claras.
a.5 Mercado regional
Luego de muchos años de trabajo, tanto desde la
perspectiva de la construcción de infraestructura de
transmisión y subestaciones (inversiones del orden de 300

57
millones de US$), como de la creación de un mercado
regional que se superpone a los mercados locales permitiendo
las operaciones de compra venta entre agentes de diferentes
países, recientemente se aprobó el marco legal denominado
Segundo Protocolo. El mismo consiste en una ley de carácter
supra nacional que compromete a los países a realizar los
ajustes necesarios para la compatibilización de la regulación
de cada país con la regulación regional.
a.6 Interconexión Guatemala-México
Físicamente, el sistema eléctrico de Centro América
ya está interconectado con México. Se han realizado las
pruebas técnicas que aseguran la operación confiable entre
el gran sistema mexicano (45,000 MW) con el sistema
centroamericano (6,000 MW). En el momento actual
aún están pendientes algunos acuerdos comerciales. Las
expectativas son que los precios del suministro proveniente
de México no serán menores que los precios del mercado
guatemalteco; no obstante, los beneficios técnicos, como la
confiabilidad y la estabilidad, son enormes.
b. Comercialización de hidrocarburos
Comparativamente, la capacidad de almacenamiento
de combustibles se ha más que duplicado en los últimos
años. Los precios internos reflejan de manera razonable
el comportamiento de los precios internacionales. Se ha
producido un avance en la especialización de funciones:
importación, transporte y distribución. Sin embargo, se ha
reportado una fuerte tendencia de las compañías grandes
hacia la integración vertical que, ante la ausencia de
procesos claros de regulación y vigilancia, comienza a copar
los espacios que hasta ahora han sido administrados por la
libre competencia.
En los primeros años de vigencia de la Ley de
Comercialización (1997), se produjo un crecimiento acelerado
de las estaciones de servicio de “Bandera Blanca” (sin
marcas transnacionales conocidas) que, de alguna manera,
produjeron altos niveles de competencia. En el momento
actual es clara la discriminación que ejercen las compañías
importadoras con relación a sus propias marcas. También
resulta evidente que existen acuerdos entre los distribuidores
para la fijación de precios en las estaciones de servicio.
Las entidades del gobierno, con base en la legislación
vigente pueden revisar el cumplimiento de normas de
calidad y calibración de las bombas de servicio, pero no
cuentan con herramientas legales que permitan revisar el
debido cumplimiento de las reglas del libre comercio, tales
como igualdad de oportunidades y libre competencia. Las
fiscalizaciones posibles son realizadas por el MEM y la
DIACO.
Dentro de los acuerdos centroamericanos para la
integración regional del Sistema de Integración de
Centroamérica, se creó el Comité de Cooperación de
Hidrocarburos de América Central (CCHAC). Sus funciones
incluyen realizar esfuerzos coordinados y promover acciones
para mejorar la gestión de abastecimientos de hidrocarburos.
Sus áreas de acción son: desarrollo de un mercado regional
más eficiente, competitivo y ambientalmente sustentable;
fortalecer a las instituciones nacionales; promover acuerdos
de cooperación internacional; realizar estudios y proyectos
de investigación; y establecer redes de información. Una
de las grandes metas del CCHAC es lograr la unificación
centroamericana de los criterios para comercialización
de hidrocarburos. Mediante el esfuerzo coordinado de
las respectivas entidades responsables de la aplicación de
las leyes de comercialización de hidrocarburos en Centro
América, se pretende una unificación de estándares de
calidad y reglas generales, incluyendo la aplicación de
impuestos.
Una de las grandes amenazas a la comercialización
de hidrocarburos en Guatemala es el contrabando en las
gasolinas y diesel que se produce principalmente desde
México y el contrabando de GLP (gas licuado de petróleo)
que se produce principalmente desde El Salvador. En
ambos casos, a las fuertes diferencias de precios que se
producen entre Guatemala y ambos países. En el caso de la
comercialización del GLP existe un problema latente, tanto
desde el punto de vista de competencia, como de normas
de seguridad y es el relacionado con la indefinición de la
propiedad de los cilindros de gas, que deriva en falta de
mantenimiento y cumplimiento de estándares de calidad y
seguridad.
c. Minería
Con excepción de la explotación de níquel que se
produjo en Guatemala entre los años 1978 y 1980, las
actividades mineras, hasta el año 2003, se habían orientado
prioritariamente a la producción de materiales no metálicos
y de construcción. Se ha sabido siempre que en Guatemala
existe potencial para explotaciones mineras de metales.
A raíz de la promulgación de la Ley de Minería (Decreto
48-97), se han incrementado los estudios de exploración
de metales de todo tipo, de tal suerte, que en el año 2003,
se emitió la autorización para la explotación de oro en San
Miguel Ixtahuacán y Sipakapa. Para tener una idea de la
evolución en la producción minera de metales, de acuerdo
con los informes del MEM, se pasó de 69.3 millones de
quetzales en el año 2004 a 2,960.2 millones de quetzales en
el año 2009 (quetzales corrientes). Las explotaciones de oro
suman Q 2247 millones y las de plata 510.5 millones.
58
 La explotación de las minas de metales ha provocado toda
una convulsión en la sociedad guatemalteca. El principal
argumento de los reclamos es la contaminación ambiental y
el riesgo para la salud de los habitantes de los sitios cercanos
a las explotaciones mineras. Sin embargo, es claro que, en
la inconformidad y las protestas, subyace el tema del poco
beneficio económico que reciben las poblaciones aledañas a
donde funciona la mina, el Municipio, el Departamento y el
Estado de Guatemala.
Claramente, la ley vigente es muy favorable para
los inversionistas. No contiene suficientes elementos de
fuerza que le permitan al Estado una completa supervisión
de las actividades mineras, tanto desde el punto de vista
técnico, como de la fiscalización y lo ambiental. Como
consecuencia de la protesta popular, se han implantado de
hecho mecanismos de control, aunque no están considerados
dentro de la propia Ley.
Se puede afirmar que casi toda la sociedad está de
acuerdo en que es necesaria la revisión de la ley de minería
para que se permita un mejor control técnico, ambiental y
fiscal que redunde en beneficio de la población y del Estado
de Guatemala. Existe también un apoyo a incrementar
la participación del Estado (administración central y
municipalidades) y a no permitir las exoneraciones al pago
de impuestos ni beneficios fiscales de ninguna naturaleza.
El proceso de oposición ha llegado a los extremos
de afectar otras actividades en el área rural, bien sean
actividades de explotación de canteras (no metálicos y
materiales de construcción), líneas de distribución eléctrica
o proyectos de generación de electricidad. La declaración
de las comunidades rurales de oposición a las actividades
mineras y de inversión privada en sus comunidades cada vez
es más evidente, aunque hay evidencias de manipulación
de información por parte de instituciones nacionales e
internacionales, las cuales producen ingobernabilidad y
alejan la inversión. En estos casos, es necesario resaltar la
importancia de investigar quién financia estos esfuerzos de
desinformación.
d. Exploración y explotación de hidrocarburos
En la Ley de Hidrocarburos (Decreto 109-83) se define
claramente una política de Estado orientada al fomento
de la exploración y explotación del petróleo nacional. La
figura formal es de contratos de operaciones petroleras
entre empresas privadas y el Estado de Guatemala, bajo un
concepto de inversiones a riesgo y costos recuperables. En la
promulgación de la ley se dejó clara la posibilidad de crear
una empresa del Estado.
Al principio de la vigencia de la Ley de Hidrocarburos,
se manifestó gran interés de empresas transnacionales
en la exploración de petróleo derivado de la convulsión
mundial en el tema petrolero que se produjo entre los años
setenta y principio de los ochenta. Las características del
petróleo nacional (clasificado como petróleo pesado), el
descubrimiento de grandes reservas de petróleo de mejores
características técnicas y con menores costos de explotación
en otra latitudes del planeta, provocó finalmente el abandono
de las grandes compañías y abrió las puertas para la
participación de compañías de menor poder económico.
Se necesita mucho capital para la fase de exploración
y es evidente el alto riesgo de no encontrar condiciones
apropiadas para la explotación posterior. Los precios
del petróleo guatemalteco son mucho menores que los
precios de petróleos livianos. Al día de hoy, el riesgo se
ve incrementado por los problemas derivados de reclamos
sociales y ambientales. El resultado es que prácticamente
se detuvo la exploración petrolera y las explotaciones
actuales son limitadas y en franco decremento, por falta de
inversiones en nuevos pozos productores.
La estructura del Estado para la administración de
negocio petrolero es evidentemente muy débil. No se ejerce
un debido control de las operaciones actuales, y los procesos
de licitación para contratos de exploración de nuevas áreas
no han sido exitosos.
Visión 2050
En 2050, Guatemala es un país exportador de energía
a través de infraestructuras de transporte y transmisión
desarrolladas, que no depende de importaciones de petróleo
para su consumo eléctrico interno, que aprovecha sus
recursos hídricos, petroleros y minerales, y que cuenta
con un mercado minero y de hidrocarburos desarrollado y
sustentable.
Objetivos
El objetivo primordial de esta propuesta es promover el
establecimiento de un marco institucional que promueva
la inversión en los sectores energético y minero con una
regulación que permita el uso de los recursos naturales de
una manera ambientalmente sustentable y con un marco
legal que establezca beneficios contractuales para las
comunidades del país. Tomando en consideración la situación
actual del mercado energético eléctrico en Guatemala y las
necesidades más urgentes en la población, este plan propone
los siguientes objetivos:
1. Reducir el riesgo de falta de suministro y cortes
energéticos.
2. Reducir los precios de la energía eléctrica.
59
 En cuanto a la comercialización de hidrocarburos, el plan
se propone los siguientes objetivos concretos:
1. Fortalecer la libre competencia en el mercado de
comercialización.
2. Aliviar los altos precios de los combustibles en el
interior del país.
3. Resolver los altos riesgos en el manejo de gas (GLP).
4. Establecer impuestos con base en una política de
estado de largo plazo sin distorsionar el mercado de los
combustibles.
Otro tema fundamental es la exploración y extracción de
hidrocarburos, particularmente del petróleo. Al respecto, se
proponen los siguientes objetivos:
1. Incentivar la participación de compañías con suficiente
capital para contratar operaciones petroleras.
2. Realizar una coordinación interinstitucional.
3. Incrementar la producción petrolera.
Finalmente, el diagnóstico presentado demuestra la
urgencia de reformar el sector minero en el país. Por esta
razón, el plan se propone los siguientes objetivos en esta
área:
1. Mejorar el cuidado socioambiental, producto del
impacto de la actividad minera y mantener información
constante y verídica con las comunidades.
2. Aumentar los beneficios para el Estado, las comunidades,
y la región circunvecina a la misma.
3. Establecer la minería como una opción de desarrollo en
el área rural.
Estrategias y líneas de acción
Para cumplir con los objetivos planteados, se necesitan
medidas concretas y específicas en cada uno de los sectores.
En primer lugar, con el fin de resolver los problemas del
mercado eléctrico, se proponen las siguientes líneas de
acción:
1. Atender la falta de inversiones en nueva generación,
líneas de transmisión y subestaciones, buscando la
agrupación de la demanda a efectos de obtener los
beneficios de:
• Economía de escala.
• Beneficios financieros asociados al financiamiento
de largo plazo.
2. Involucrar a las entidades de gobierno, judiciales y
políticas a fin de resolver los problemas asociados a la
negativa de permitir inversiones en infraestructura.
3. Definir mecanismos que faciliten la construcción de
centrales generadoras que utilicen recursos renovables,
así como asegurarse que los proyectos sean social y
ambientalmente comprometidos.
En segundo lugar, con el fin de fortalecer el mercado
de comercialización de hidrocarburos, se presentan las
siguientes líneas de acción:
1. Implantar mecanismos para evitar los tratos discriminatorios
entre los agentes.
2. Establecer los mecanismos que permitan que los precios
reflejen la estructura de costos y la eficiencia.
3. Establecer mecanismos que permitan evitar la colusión.
4. Facilitar la instalación de nuevas empresas de suministro
de gas (GLP).
5. Encontrar mecanismos que permitan la administración
de los cilindros de gas.
En tercer lugar, dado el relativo estancamiento en materia
de exploración y extracción petrolera en el país, se proponen
las siguientes líneas de acción:
1. Establecer procesos de licitación abiertos y con suficiente
información técnica.
2. Reestructurar los temas de regalías y participación del
Estado.
3. Establecer mecanismos de coordinación interinstitucional,
especialmente con el Ministerio de Ambiente y CONAP.
4. Implantar los mecanismos que permitan hacer las
inversiones necesarias en nuevos pozos de producción.
5. Activar los mecanismos establecidos en el fondo
petrolero para que lleguen los fondos a las comunidades
beneficiadas.
6. Crear entidades específicas para la actividad petrolera.
Finalmente, con el objetivo de incentivar el desarrollo
minero del país, se urge a adoptar las siguientes líneas de
acción:
1. Implantar mecanismos de información a las comunidades,
en especial en áreas rurales.
2. Fortalecer los controles ambientales.
3. Cambiar la política de regalías, participación del Estado
y pago de impuestos.
4. Fortalecer de los Ministerios de Ambiente y de Energía
y Minas.
C.5 Cooperativas y MIPYMEs
Diagnóstico
Las Cooperativas y MIPYMES representan un sector
dinámico con potencial para posicionarse como motores de
crecimiento sostenido a largo plazo en Guatemala. Además
de su potencial económico y su alta capacidad generadora
60
de empleo, las cooperativas y MIPYMES son fundamentales
para la formación de una sociedad que produzca productos
de mayor valor agregado, y una economía formal que
contribuya con mejores salarios e impuestos al desarrollo
del país.
El sector MIPYME en Guatemala
En Guatemala no existe una estadística real del número
de pequeñas y medianas empresas por parte del sector
gobierno, que sería el indicado para proporcionarlas. Sin
embargo, la Federación de la Pequeña y Mediana Empresa
Guatemalteca16 (FEPYME) a través de estudios propios
estima que el 93% de las empresas inscritas en Guatemala
son PYMES17. Asimismo, el sector de la micro, pequeña y
mediana empresa reviste una gran importancia en términos
económicos y sociales en Guatemala, ya que representan
aproximadamente 1.200.000 de establecimientos, aportan el
43% del PIB y emplean al 85% de la población ocupada. No
obstante, este sector presenta niveles bajos de productividad
y cuenta con un alto índice de pobreza entre sus integrantes.
Actualmente, el ente oficial generador y rector de las
iniciativas de apoyo a las MIPYME es el Viceministerio
de Desarrollo de la MIPYME, dependiente del Ministerio
de Economía, para el cual se destina un presupuesto
que constituye aproximadamente el 0,13% del PIB. Este
porcentaje indica la falta de coherencia entre el desafío que
presenta el sector y los recursos que se aportan en forma
directa al órgano.
El estudio de la problemática que afecta al sector
MIPYME en Guatemala permite identificar debilidades en
diferentes ámbitos de actuación que justifican una visión
integral del tema. Estos problemas detectados se pueden
clasificar en las siguientes categorías:
a. Marco institucional
Hay una ausencia, a nivel macro, de un plan rector
de desarrollo del sector, es decir, no están explícitos los
lineamientos generales, en los cuales se deben enmarcar
las iniciativas de fomento del sector de la MIPYME. A
su vez, existe una escasez de mecanismos sistemáticos de
aprendizaje de las necesidades del sector y de inclusión de
las mismas en el diseño y formulación de nuevas iniciativas.
Asimismo, faltan mecanismos de coordinación de las estrategias
y programas, a nivel nacional y regional, para el apoyo a la
MIPYME.
Con relación a lo anterior, también se comprueba que
existe una deficiencia del esquema público para el diseño,
16
La Federación de la Pequeña y Mediana Empresa Guatemalteca (FEPYME) es una asociación civil no lucrativa, apolítica, no religiosa de carácter
privado y con personalidad jurídica propia que se encarga entre otros de promover, fomentar, desarrollar y defender los intereses de sus asociados,
mediante estatutos aprobados por el gobierno mediante acuerdo gubernativo número 981-87 de fecha 6 de noviembre de 1987.
17
Se consideran pequeñas empresas aquellas cuyo número de trabajadores no exceda de veinte y medianas cuando no excedan de cuarenta.
ejecución, seguimiento y evaluación de iniciativas de apoyo
al sector. En tal sentido, se superponen los aspectos de diseño
de política con los de ejecución, lo que resta eficiencia a los
instrumentos y al accionar estatal. Finalmente, el sistema de
regulación del sector de la MIPYME no apunta a la inclusión
de las empresas en el sistema formal con el fin de mejorar
el sistema de apoyo.
b. Servicios financieros
En el mercado de Servicios Financieros para las
MIPYMEs existe insuficiencia de información. Si bien se
evidencian iniciativas para transparentar el mercado de
servicios financieros a través de la recolección y distribución
de información sobre los oferentes, existe una deficiencia en
la información relativa a las características de los servicios.
Se puede observar una carencia de servicios con las
características adecuadas a las necesidades y especificaciones
de las MIPYMEs.
c. Servicios de Desarrollo Empresarial (SDE)
El primer hecho destacable que se observa, en lo que
respecta al mercado de Servicios de Desarrollo Empresarial
(SDE) para MIPYMEs, es la concentración de los oferentes
de SDE en la ciudad de Guatemala, lo que implica una escasa
cobertura geográfica de este tipo de servicios. En cuanto a las
actividades de intermediación y facilitación en este mercado,
se aprecia que funcionan buenos mecanismos de facilitación
de servicios, pero con financiamiento inadecuado y ligado
a pequeñas operaciones de la cooperación internacional.
A su vez, sería necesario el perfeccionamiento de estos
mecanismos ya que, si bien hasta el momento, han tenido un
buen desempeño, aún quedan muchos aspectos por mejorar.
También se ha podido constatar que, en Guatemala, faltan
estrategias de intervención orientadas a superar las fallas del
mercado de SDE.
Otro aspecto a resaltar, en lo que respecta a las
actividades de intervención, es la falta de coordinación a
nivel nacional de las diversas iniciativas de fomento del
acceso de las MIPYMEs a SDE y de apoyo a la oferta de
SDE para MIPYMEs. Dicha carencia genera ineficiencias,
al superponer esfuerzos y recursos que no resuelven
completamente el problema en lo que respecta a alcance,
calidad y escala.
Al igual que lo hallado en el mercado de servicios
financieros, en el mercado de SDE se observa una importante
insuficiencia de información. En primer lugar, hay poca
información sobre las características de la oferta de SDE; y
en segundo lugar, existe insuficiencia de información relativa
61
a las necesidades específicas de la demanda respecto a
modalidades de prestación, contenidos, capacidad, voluntad
de pago, etc. Debido a estos factores y también al alto riesgo
que implica la inversión en el desarrollo de nuevos productos
para el sector de la MIPYME, se evidencia una carencia en
la oferta de SDEs adecuados a las necesidades y preferencias
de las MIPYMEs.
En resumen, lo que se observa en el mercado de
MIPYMEs en el país es que existen una serie de iniciativas
de apoyo al sector que se superponen en uno o más aspectos,
objetivos y/o ámbitos de acción, generando ineficiencia
en la asignación de recursos. El resultado es un mercado
de servicios para las MIPYMEs incompleto en alcance,
calidad y escala, debido a fallas existentes en el mercado.
Estas fallas incluyen una falta de competitividad por parte
de los oferentes – en parte debido a la presencia de barreras
en servicios financieros –, un alto índice de informalidad en
el sector MIPYME e información imperfecta sobre el sector
PYME.
El sector cooperativista en Guatemala
Cabe resaltar el importante papel que juegan las
cooperativas para el desarrollo del sector MIPYME, y el
impacto que tienen en la economía en general. En efecto,
la magnitud de este sector es considerable. En septiembre
de 2010, estaban registradas en el país alrededor de 814
cooperativas, 13 federaciones y 1 confederación, de las cuales
329 estaban asociadas al sector agrícola y 231 pertenecían al
sector de ahorro y crédito. Según el III censo cooperativo,
al término de 2008, a pesar de que sólo se contaba con 773
cooperativas, estas ya empleaban a 100,200 trabajadores, a
los cuales se pagaba alrededor de Q183 millones en sueldos
y salarios, lo cual refleja el importante papel que juega este
sector en la producción de empleos.
Adicionalmente, se estima que este sector generaba más
de Q2 mil millones en ingresos por venta de bienes y servicios
en el mercado nacional y Q655 millones por exportaciones.18
Dado el dinamismo del sector, es probable que el impacto
económico de las cooperativas sea aún mayor el día de hoy.
Además, se debe considerar la posibilidad de que el efecto
cooperativista sea considerablemente mayor al estimado por
el último censo si se toma en cuenta la totalidad de las ventas
producidas directa e indirectamente por todas las empresas
afiliadas a cooperativas. De contarse estas, se estima que
las ventas asociadas al sector tendrían una participación
significativa en el Producto Interno Bruto del país.
Sin embargo, el potencial sin explotar continúa siendo
significativo, lo cual se ve reflejado en las altas tasas de
crecimiento que se han registrado en los últimos años. De
1993 a 2008, se dio un crecimiento de 11% en el número de
cooperativas activas y de 30% en el número de federaciones
18
INACOP.
19
Ibidem.
para alcanzar alrededor de 1.2 millones de afiliados. Este auge
en la participación cooperativista refleja una alta demanda
por esta forma de organización y resalta la importancia de
impulsar este sector a través de políticas de Estado.19
Actualmente, las cooperativas están reguladas por la
Ley General de Cooperativas (Decreto Número 82-78), la
cual las define como “asociaciones titulares de una empresa
económica al servicio de sus asociados, que se rigen en su
organización y funcionamiento por las disposiciones de la
presente ley”. Esta tiene “personalidad jurídica propia y
distinta de la de sus asociados, al estar inscritas en el Registro
de Cooperativas". Esta forma legal ha permitido que este
sector se consolide dentro de la sociedad guatemalteca,
llegando a participar en los Acuerdos de Paz y en foros
estratégicos como el Fondo de Tierras, Conapex, el Pacto
Fiscal, etc. Sin embargo, a pesar de su formalización legal,
no existen procesos integrales eficientes que puedan proveer
apoyo técnico e institucional al sector cooperativista. Esto
se considera fundamental, ya que a causa de su impacto en
los índices de empleo y en la producción nacional, el sector
cooperativista presenta un potencial motor de crecimiento
sostenible a futuro.
Visión 2050
En 2050, las cooperativas y MIPYMEs en Guatemala
son altamente competitivas y productivas, como resultado
de una política de Estado de alcance nacional con una
visión de largo plazo, que establece las líneas de acción
necesarias para orientar la formulación de planes, programas
y proyectos de desarrollo de las MIPYMEs, en forma
integrada y congruente con los planes socioeconómicos
del país. La política de apoyo a cooperativas y MIPYMEs
responde a criterios de eficiencia, economías de escala y de
coordinación, y, además, a una concepción de la MIPYME,
como agente que interactúa en un mundo interdependiente.
Asimismo, esta contiene un enfoque sistémico que considera
la diversidad y heterogeneidad del sector, para lograr que la
estrategia de apoyo sea costo-efectiva en llevar adelante los
mecanismos y programas ejecutados.
Objetivos
El objetivo primordial es mejorar la productividad
y competitividad de las cooperativas y MIPYMEs
guatemaltecas, a través del diseño de los lineamientos
generales del modelo y de los instrumentos y mecanismos
que les permitan a dichas empresas actuar en condiciones
equitativas respecto a empresas de mayor tamaño y, de esta
forma, aprovechar todas las oportunidades que les otorga
el mercado nacional e internacional. Para conseguir este
objetivo general, se plantean los objetivos específicos a
continuación.
62
1. Mejorar el entorno macro de apoyo a las MIPYMEs
a. Establecer un marco institucional de apoyo a la
MIPYME que permita mejorar la coordinación, el
seguimiento y la actualización del sistema de apoyo
al sector.
b. Instalar un sistema de información sectorial que
facilite el seguimiento y la evaluación del sector,
además de mejorar el sistema de apoyo empresarial.
2. Mejorar el entorno de las instituciones y la regulación
intermedia
a. Fortalecer las instituciones intermedias de apoyo a
la MIPYME para aumentar la eficacia y la eficiencia
de los programas y proyectos dirigidos al sector.
b. Simplificar el marco regulatorio del sector para que
facilite la formalización, disminuya los costos de
transacción y aumente la transparencia.
3. Mejorar los servicios a nivel micro
a. Fortalecer el mercado de servicios financieros para las
MIPYMEs, a efecto de aprovechar las oportunidades
comerciales y de inversión, garantizando la igualdad
de acceso al financiamiento con respecto a otros
sectores económicos.
b. Ampliar el mercado de servicios de desarrollo
empresarial con un alto grado de sostenibilidad que
garantice el acceso a nuevos conocimientos de parte
del sector.
4. Fortalecer los mecanismos de apoyo al sector cooperativista
a. Fortalecer al Instituto Nacional de Cooperativas.
b. Coordinar los esfuerzos de apoyo a las MIPYMEs
con las actividades realizadas por las federaciones
cooperativistas.
c. Involucrar a cooperativas en los programas impulsados
por el Ministerio de Economía.
d. Examinar las disposiciones jurídicas y administrativas
a fin de promover el crecimiento y sostenibilidad del
sector.
Estrategias y líneas de acción
Para el logro de la visión y objetivos planteados,
es imperativo implementar medidas que permitan el
fortalecimiento del marco institucional, el acceso y la
consolidación de mercados, el acceso a servicios financieros
y de desarrollo empresarial, la ampliación de la base
empresarial, el acceso a tecnología y promoción de la
innovación, el desarrollo de clusters y sistemas locales, la
información sectorial, el monitoreo y evaluación de impacto.
En tal virtud, se proponen las estrategias y líneas de acción
siguientes:
1. Implementar la política nacional de desarrollo MIPYME
Se fortalecerá la capacidad del Ministerio de Economía
(MINECO) para dirigir y coordinar los esfuerzos en
materia de desarrollo de los sectores público y privado en
apoyo de las MIPYMEs. En ese marco, se mejorarán los
actuales servicios de desarrollo empresarial y se llevarán
a cabo proyectos piloto para elaborar nuevos enfoques
que permitan incrementar el acceso a esos servicios y
a los servicios financieros. El proyecto consta de tres
subcomponentes:
a. Promover la cultura de la calidad y mejorar los
servicios de calidad
A través de este componente, se fortalecerá la oferta
y la demanda de los servicios de calidad relacionados
con las necesidades de las MIPYMEs. Se brindarán
servicios de consultoría, publicaciones y servicios
de conferencias, a fin de respaldar el diseño y
la ejecución de una estrategia de comunicación
orientada a las MIPYMEs y destinada a promover
una cultura que comprenda la importancia de la
calidad en los procesos y productos.
La estrategia incluirá, entre otros aspectos, la
capacitación para las asociaciones, conferencias,
publicaciones y actividades de coordinación con otros
organismos pertinentes –como los de certificación–
y otras entidades estatales encargadas de promover
el cumplimiento de las normas. Asimismo, en el
marco de la estrategia, se brindarán servicios de
consultoría y productos para mejorar el sitio web del
Sistema Nacional de la Calidad: se ampliará, entre
otras cosas, la información disponible sobre las
normas y las guías en línea, y se mejorará la interfaz
del sitio.
Además, se brindará respaldo a actividades de
capacitación y, en forma decreciente, a personal
técnico adicional asignado, como al Laboratorio
de Metrología y la Oficina de Acreditación. En
el marco del proyecto, también se financiará el
fortalecimiento de la capacidad para incrementar
la cobertura de los servicios de los sistemas de
calidad. Por último, el subcomponente permitirá
financiar servicios de consultoría para elaborar un
plan de sostenibilidad del Sistema Nacional de la
Calidad, a fin de mejorar la capacidad institucional
de este último y la generación de ingresos a partir de
servicios remunerados y otras fuentes para sufragar
los gastos de personal técnico.
63
 b. Fortalecer los servicios de desarrollo empresarial
Se brindarán consultoría, productos y conferencias
para mejorar la prestación de servicios de desarrollo
empresarial. Se realizará un relevamiento de los
servicios de desarrollo empresarial existentes y se
ampliará la información disponible en la actual guía
de prestadores de dichos servicios del MINECO. Se
respaldará una evaluación de los actuales prestadores
y del nivel de los servicios que se ofrecen. A partir de
estas evaluaciones y los obstáculos a la productividad
identificados por los grupos de trabajo de las cadenas
de valor seleccionadas, se financiarán servicios de
consultoría, productos y servicios de conferencias
para brindar asistencia técnica a los prestadores de
los servicios de desarrollo empresarial, de modo tal
que puedan abordar las deficiencias identificadas. La
asistencia técnica incluirá, entre otras modalidades,
la capacitación de instructores, la ampliación de
los servicios de certificación y la promoción de los
mecanismos alternativos de solución de conflictos.
c. Respaldar los proyectos pilotos para el desarrollo de
nuevos productos
Este subcomponente permitirá financiar proyectos
de investigación piloto y estudios de viabilidad con
el fin de identificar las soluciones más adecuadas
para superar las barreras al crecimiento y la
productividad que enfrentan las Mipymes. Entre los
nuevos documentos que se analizarán se podrían
incluir una garantía parcial de riesgo crediticio para
bancos que otorgan financiamiento a las Mipymes,
un estudio de viabilidad de un banco de segunda
línea y el desarrollo de nuevos productos de
microfinanciamiento (como el microarrendamiento
financiero y los microseguros). Los proyectos
experimentales incluirán un plan de seguimiento e
indicadores que permitan medir su impacto y decidir
la conveniencia de ampliar un proyecto en particular.
Asimismo, dichos proyectos se analizarán con el
Banco y se incluirán en el plan anual de operaciones.
El MINECO se encargará del seguimiento directo y
la presentación de informes.
2. Crear cadenas de valor más productivas
Esta estrategia permitirá mejorar la competitividad
mediante la elaboración y el financiamiento parcial de
planes de acción prioritarios para las cadenas de valor
seleccionadas en los sectores de turismo y agroindustria.
Las Unidades Estrategias de Planificación (UEPs)
seleccionarán dos cadenas de valor provenientes de
estos sectores. El proceso de selección será transparente
y competitivo y se basará en criterios técnicos que
reflejen viabilidad económica, social y ambiental, así
como la participación de las MIPYMEs en la cadena
de valor. A fin de garantizar la máxima participación
de las MIPYMEs, se ha fijado como meta el 80% de
participación de estas empresas en la cadena de valor.
Se formarán grupos de trabajo de la cadena de valor
para generar planes de acción prioritarios, respaldados
por servicios de facilitación especializados y asistencia
técnica, según las necesidades del caso. En los planes
de acción se aplicará un enfoque de asociación público-
privada y se promoverá una sólida participación de las
MIPYMEs. Los grupos de trabajos estarán constituidos
por los principales actores de la cadena de valor, entre
ellos las asociaciones y cámaras de comercio pertinentes,
empresas e instituciones de apoyo, como los centros de
investigación. Un comité directivo, integrado por el
Ministro de Economía, el Viceministro de Desarrollo
de la MIPYME, y otros funcionarios seleccionados
por el Ministro brindarán orientaciones generales,
realizarán exámenes y aprobarán o rechazarán las
recomendaciones de las UEP. El Ministerio de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (MARN) examinará las
propuestas pertinentes (como los planes de acción), en
lo que respecta a cuestiones de salvaguardia relativas al
medio ambiente y los recursos naturales, antes de que
dichas propuestas reciban la aprobación final del comité
directivo del MINECO.
En consecuencia, se desarrollará un proceso transparente,
durante el cual se utilice o toda la información disponible,
como estudios documentales del crecimiento de la
demanda; métodos interactivos, como las entrevistas y
los grupos de debate; estadísticas iniciales específicas
sobre las MIPYMEs; e información sobre la oferta y
demanda de productos específicos. De esta forma, el
coordinador de la cadena de valor de la UEP y el experto
técnico identificarán entre 20 y 30 cadenas de valor
propuestas. A partir de las recomendaciones de la UEP, el
comité directivo seleccionará aquellas que participarán
en el proyecto, aprobará los planes de acción y tomará
todas las decisiones finales relativas al financiamiento
y la ejecución del proyecto. Utilizando la información
disponible sobre los subsectores, los datos suministrados
en las actividades de diagnóstico e información
de referencia de otros países, la UEP facilitará la
organización del grupo de trabajo de la cadena de valor,
brindará asistencia técnica en caso necesario y elaborará
un plan de acción prioritario. Antes de la presentación de
un plan de trabajo formal, los grupos de trabajo también
procurarán identificar las propuestas más fáciles para
producir un efecto inmediato. Para tal efecto, se seguirá
el procedimiento habitual de examen y aprobación por
el MARN y el comité directivo.
Las cadenas de valor seleccionadas podrán “graduarse” al
cabo aproximadamente de dos años, momento cuando se
realizará un nuevo proceso de selección si las condiciones
64
lo permiten. La graduación significa que las cadenas de
valor que logren resultados satisfactorios no necesitarán
más apoyo en el marco del proyecto, puesto que han
tomado exitosamente las medidas prioritarias y cuentan
con una organización interna que les permite emplear
otros recursos. Sin embargo, existe la posibilidad que,
en el examen de mitad del período, se pueda determinar
que las cadenas de valor ya no cumplen los requisitos
para seguir recibiendo financiamiento debido a la falta
de impulso o de avances comprobados. El componente
permitirá mejorar la sostenibilidad de la productividad
y los ingresos mediante herramientas y prácticas de
gestión anticipada de riesgos, como parte integral de los
planes de acción de las cadenas de valor seleccionadas.
Por ejemplo, las actividades de gestión de riesgos para
la cadena de valor agroindustrial comprenderían la
utilización de semillas resistentes, la preparación para
desastres naturales a través de inversiones específicas
en infraestructura, instrumentos de seguros y el control
integrado de plagas. Asimismo, los expertos consultares
en medio ambiente contratados para las cadenas de
valor seleccionadas se asegurarán de que los planes de
acción contengan soluciones ambientales proactivas en
coordinación con los organismos nacionales, como el
Centro de Producción más Limpia de la Cámara de la
Industria de Guatemala.
En particular, se plantean proyectos de esta índole para
el turismo y la agroindustria:
a. Turismo: El proyecto operará con un grupo de
MIPYMEs, otros miembros de las cadenas de valor
seleccionadas y las partes interesadas para mejorar la
competitividad de los activos y servicios turísticos.
Como parte de este proceso, el componente permitirá
llevar a cabo actividades que aborden restricciones
físicas, regulatorias y de comercialización, entre
otras. El grupo de trabajo de la cadena de valor
determinará la lista definitiva de actividades, que
podría incluir, entre otras estrategias, la elaboración
de nuevos paquetes turísticos con una gran
participación de MIPYMEs; la mejora de bienes del
patrimonio cultural, por ejemplo, pequeñas obras
de infraestructura en los lugares; la creación de
zonas seguras para rutas específicas; la capacitación
de guías; el fortalecimiento institucional de
entidades turísticas; la introducción de tecnologías de
producción limpia en pequeños hoteles; la creación
de un sitio web conjunto y la organización de viajes
de familiarización a cargo de operadores de viajes
internacionales. El componente también atenderá
directamente problemas de seguridad al extraer
lecciones del Programa de Asistencia Turística, de
Taxi Seguro y de la experiencia internacional.
b. Agroindustrias: El proyecto operará con un grupo
de MIPYMEs, otros miembros de las cadenas
de valor seleccionadas y las partes interesadas
para mejorar la productividad de las inversiones
privadas y promover la creación de empleo.
Las actividades correspondientes podrían incluir,
entre otras, el desarrollo de nuevos productos,
actividades de inteligencia de mercado, la creación
de cadenas de frío u otras pequeñas mejoras
de infraestructura, la creación de nichos de
mercado, así como las certificaciones y sellos
pertinentes (sello “orgánico” o “comercio justo”).
3. Administrar la política nacional de desarrollo de las
MIPYMEs
En virtud de este componente, se financiará el costo
de la UEP en el MINECO. Dicha unidad se encargará
de todos los aspectos técnicos de la labor, así como de
aquellos relacionados con los procesos fiduciarios y
lassalvaguardias. Con el tiempo, el personal técnico de
la unidad debería pasar a la órbita del Viceministerio
de Desarrollo de la Microempresa, Pequeña y Mediana
Empresa. Por su parte, el equipo administrativo
y financiero debería formar parte de la Dirección
Financiera y Administrativa del MINECO. El director
de dicha unidad tendrá a su cargo el equipo fiduciario, en
tanto que el coordinador del proyecto rendirá informes
al Viceministerio de Desarrollo de la Microempresa,
Pequeña y Mediana Empresa acerca de las cuestiones
técnicas y estratégicas. Los consultores para esta unidad
serán seleccionados por concurso y se deberá establecer
un presupuesto anual y una serie de actividades de
asistencia técnica y desarrollo de la capacidad para
el personal del MINECO sobre cuestiones técnicas,
fiduciarias y de salvaguardias, incluidos temas sociales
y relativos a los pueblos indígenas.
4. Implementar estrategias de apoyo al sector cooperativista
a. Fortalecer al Instituto Nacional de Cooperativas
INACOP en sus funciones de:
• Coordinación de MIPYMES y empresas de
mayor tamaño para la formación de nuevas
cooperativas enfocadas en productos de mayor
valor agregado.
• Velar por el cumplimento de la Ley General
de Cooperativas (Decreto Legislativo Número
82-78) y del Reglamento de la Ley General de
Cooperativas (Acuerdo Gubernativo Número
M. de E. 7-79).
b. Establecer un protocolo para la difusión de
información producida por el Ministerio de Economía,
en cuanto al aprovechamiento de los acuerdos
comerciales existentes e inteligencia de mercados
internacionales entre las cooperativas.
65
 c. Involucrar a las cooperativas en programas de
buenas prácticas, capacitación, asistencia técnica
y fomento de la capacidad los ámbitos de gestión,
auditoría y técnicas de comercialización.
d. Realizar una evaluación más exacta de la
participación del sector cooperativista en el
Producto Interno Bruto del país y en la formación
de empleos formales.
D. Política agraria y desarrollo rural
Diagnóstico
Guatemala es un país con una extensa población rural
(52%), con un nivel del 70% de participación de hogares
rurales en actividades agrícolas, con un alto porcentaje de
población catalogada pobre involucrada en actividades
agrícolas (56%) y con un 72% de la población rural
catalogada como pobre comparada con un 30% en el área
urbana.20
Uno de los mayores problemas en el área rural es la
inseguridad alimentaria. En la actualidad, se estima que
50,893 familias viven en un estado de inseguridad alimentaria
severa y 94,465 familias viven en un estado de inseguridad
alimentaria moderada. Si se quiere reducir los índices de
pobreza del país de forma eficiente, se debe fortalecer el
desarrollo agrícola y agroindustrial de la nación.
Visión 2050
En 2050, Guatemala posee una agricultura basada en la
certeza jurídica de la propiedad, la seguridad alimentaria
de la población y el aumento de la productividad. Para tal
efecto, se ha llevado a cabo una planificación territorial
del uso de la tierra de acuerdo con su verdadera vocación
y recursos naturales disponibles, agregando valor a sus
productos y servicios de exportación por razón de la
innovación y aplicación de tecnología, la diversificación,
diferenciación de productos y encadenamientos productivos.
En consecuencia, se han generado ventajas competitivas que
permiten a la nación una inserción y consolidación exitosa
en los mercados externos en un marco de sostenibilidad
económica, social y ambiental.
Objetivos
Para definir el camino hacia la visión establecida, se
establecen los siguientes objetivos concretos:
1. Reducir el número de familias en estado de inseguridad
alimentaria.
2. Cumplir con metas establecidas en el plan estratégico del
Registro de Información Catastral para cumplimiento de
20
Banco Mundial, 2008.
e. Elaborar mecanismos de coordinación entre las
actividades e investigación producida por el
Ministerio de Economía, y las actividades realizadas
por las federaciones cooperativistas.
f. Considerar el uso de incentivos fiscales adecuados
para promover la actividad cooperativista.
g. Involucrar a cooperativas en los programas de
seguridad alimentaria y vivienda popular.
finalización del catastrado del territorio nacional para el
año 2025.
3. Establecer un programa de ordenamiento territorial,
desde un enfoque productivo integral agrícola de
cuencas geográficas.
4. Establecer un programa de competitividad rural como
política nacional transversal de desarrollo, regulado por
una ley de desarrollo rural integral basada en el derecho
a la propiedad privada.
5. Aumentar la inversión pública en desarrollo y aplicación
de tecnología en la producción agrícola. La meta en
cuatro años sería alcanzar una inversión de US$35M.
Actualmente, la inversión pública para desarrollo de
tecnología es de US$8.3M (FAO 2006).
6. Revisar el desempeño de fideicomisos existentes
para acceso al crédito, establecimiento de unidades
de producción bajo riego y programa de seguro
Agrícola (Fonagro, Dacredito, Plamar). Se procedería
a la evaluación de resultados físicos y financieros, así
como a otros programas con Multilaterales. La meta es
alcanzar un crédito agrícola para pequeños y medianos
productores de US$75M en 4 años, considerando que
actualmente el nivel es de US$ 24M.
Estrategias y líneas de acción
En primer lugar, para reducir el número de familias en
estado de inseguridad alimentaria y reducir la pobreza, se
plantean las siguientes líneas de acción en el marco legal de
la Ley de Seguridad Alimentaria de 2006:
1. Fomentar alianzas público privadas.
2. Implementar el programa “granos básicos/mecanización
agrícola”. Maga/SESAN
3. Implementar el programa de comunidades campesinas.
Maga/SESAN
4. Implementar programas de seguridad alimentaria como
huertos familiares, hatos familiares, diversificación y
encadenamientos de producción, riego. Maga/SESAN.
5. Fortalecer el sistema de monitoreo y alerta temprana, así
como programas preventivos y de respuesta a eventos de
índole climática.
66
 En segundo lugar, para otorgar certeza jurídica a la
propiedad, se plantean las siguientes acciones dentro del
marco de la Ley del Registro de Información Catastral 2005:
1. Establecer medidores de avance físico y financiero del
Registro de Información Catastral.
2. Enfrentar debilidades establecidas en el FODA 2007 del
Registro de Información Catastral.
3. Revisar obstáculos al desempeño institucional desde
cada marco legal y enmendar la ley reguladora base.
4. Fortalecer y modernizar instituciones cooperantes, como
el Instituto Geográfico Nacional, el Registro General
de la Propiedad, la Unidad de Sistema de Información
Geográfica - MAGA.
En tercer lugar, con el fin de proveer un ordenamiento
territorial enfocado en la producción y un uso de la tierra
con sostenibilidad ambiental, se proponen las siguientes
medidas en el marco de la Ley de Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural:
1. Fomentar alianzas público-privadas - Reforestadoras,
ONGs.
2. Iniciar y concluir al menos cinco cuencas de importancia
estratégica, entre ellas Xaya-Pixcaya, Atitlán y Amatitlán
en un plazo de cinco años.
3. Implementar el Sistema de Información Geográfica
del Ministerio de Agricultura como instrumento de
planeación.
4. Establecer una ley de uso del agua – Ministerio Medio
Ambiente, Congreso.
5. Fortalecer el Instituto Nacional de Bosques.-PINFOR,
PINPEP.
6. Aprovechar incentivos internacionales de Pagos por
Servicios Ambientales-Ministerio de Medio Ambiente.
7. Establecer un sistema de monitoreo de programa como
herramienta de retroalimentación de determinación de
avance y calidad del gasto público, así como de impacto
de la política pública.
8. Crear mecanismos de financiamiento a largo plazo
para inversionistas en el sector forestal con enfoque a
reforestar cuencas.
En cuarto lugar, con el fin de incrementar la competitividad
exportadora del sector agrícola, se proponen las siguientes
medidas, también en el marco de la Ley de Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural:
1. Establecer pago por productividad-modificación de ley
de trabajo.
2. Establecer alianzas público-privadas en desarrollo y
transferencia de tecnología aplicada.
3. Establecer líneas de créditos y fortalecimiento de
capacidades con enfoque al Agroturismo. Para esto se
requerirá el apoyo del INGUAT, MAGA, PRONACOM,
Organismos de Financiamiento Multilaterales.
4. Establecer programas de comercialización de pagos
por servicios ambientales y diferenciación de
productos, según el concepto de origen. De igual
forma, se buscaría abrir acceso a líneas de crédito para
adquirir certificaciones Internacionales como apoyo a
sostenibilidad ambiental agrícola. Allí intervendrían el
Ministerio de Medio Ambiente, el MAGA, organismos
de financiamiento multilaterales, ONG´s, universidades
y el MINECO.
5. Establecer un Inventario Nacional de Biodiversidad
articulado con un sistema ágil de patentado de
biodiversidad, a cargo del Ministerio de Medio
Ambiente.
6. Agilizar y descentralizar trámites de exportación
y servicios públicos, como por ejemplo los puntos
aduanales fronterizos. Asimismo, establecer mecanismos
de monitoreo y evaluación de eficiencia en tiempo y
costo, con el apoyo del MAGA, el PRONACOM, las
asociaciones y cámaras de productores.
7. Establecer mercados internacionales para productos
agrícolas y agroindustriales, por ejemplo, con el grupo
BRIC (Brasil, Rusia, India y China). También, se busca
establecer una unidad de administración de tratados
comerciales efectuados a la fecha en conjunto con
el Ministerio de Economía, desde un enfoque a los
productos agrícolas y agroindustriales. Intervendrían,
para el efecto, el MINECO, el MAGA, y el Ministerio
de Relaciones Exteriores.
8. Fortalecer infraestructura con enfoque a la producción,
en áreas como carreteras, energía, agua, puertos,
transporte interno. Las entidades intervinientes serían la
SEGEPLAN, el MOPT. SIG.
9. Establecer acceso a líneas de crédito para la formación
de una nueva agroindustria, la transformación de
materias primas, ylas certificaciones requeridas para la
exportación -Eurepgap, ISO etc.
10. Revisar el pensum educativo, de tal manera que se
encuentre enfocado a las necesidades productivas del
contexto rural. Esto estaría a cargo del MINEDUC.
11. Fortalecer servicios públicos sanitarios: vigilancia
sanitaria, (áreas libres, como serían, por ejemplo,
las. Moscas de la fruta, la brucelosis y la tuberculosis
bovina) y el programa de certificación en planta –PIPPA,
Moscamed, MAGA, Oirsa.
12. Establecer un sistema de laboratorios de certificación
sanitaria. Asimismo, desarrollar un programa y una
plataforma virtual de trazabilidad de productos de
exportación agrícola. En estas acciones intervendrían las
universidades, las asociaciones de productores, el Oirsa
y el Maga.
13. Incrementar línea de productos, de acuerdo con la
petición de admisibilidad sanitaria al USDA a determinar
con Agexport.
67
 En quinto lugar, con el fin de aumentar inversión pública
en desarrollo y aplicación de tecnología en la producción
agrícola se proponen las siguientes acciones:
1. Establecer líneas de inversión pública-privada en
cooperación, desarrollo y adquisición de tecnología,
con intervención del Maga, las universidades y los
organismos internacionales de investigación)
2. Promover acceso al crédito a productores para
adquisición de tecnología en los ramos relacionados a:
biocombustibles, Biotecnología Aplicada, mecanización
del agro, mejoramiento genético de hatos, agricultura
sostenible, etc...
2. Establecer mecanismos de monitoreo, evaluación de
desempeño y calidad de gasto público por programa y
proyecto con información abierta a consultas en o una
plataforma virtual.
3. Establecer una plataforma abierta a la participación
nacional e internacional para el seguro agrícola nacional,
como mitigación de riesgo al cambio climático.
4. Concluir el Fideicomiso Plamar-Dyaprid (2024),
incorporando 17,000 hectáreas bajo riego de producción
agrícola.

Por último, con el fin de revisar los fideicomisos existentes

para el desarrollo rural, se proponen las siguientes medidas:

1. Reactivar el banco de oferentes de servicios de

prefactibilidad de proyectos para micro, pequeños
y medianos productores, así como establecer una
plataforma virtual de fácil acceso y uso.

68
IV. PRESERVANDO LA ESTABILIDAD MACRO-
ECONÓMICA Y FINANCIERA
A. Política monetaria
Diagnóstico
Durante las últimas dos décadas, Guatemala ha tenido
una sólida trayectoria de estabilidad macroeconómica,
caracterizada por inflaciones de un dígito, moderado
déficit fiscal, tipo de cambio estable, reservas monetarias
fortalecidas y bajos niveles de endeudamiento con relación
al Producto Interno Bruto.
La reforma constitucional impulsada en 1994, que
estableció la prohibición de financiamiento por parte del
Banco de Guatemala, en forma directa e indirecta, al sector
público y al sector privado no financiero, ha coadyuvado en
buena medida a preservar la estabilidad macroeconómica del
país. Además, en 2002, el Congreso de la República aprobó
una nueva Ley Orgánica del Banco de Guatemala que
sustituyó a la ley, con la cual se creó el actual banco central
y que estuvo vigente más de 50 años. En la nueva ley, se
estableció claramente un objetivo fundamental para el Banco
de Guatemala, y se le dotó de mayor autonomía funcional y
financiera, al mismo tiempo que se establecieron mayores
requerimientos en términos de transparencia y rendición de
cuentas. Lo anterior sentó las bases para enmarcar la política
monetaria en el esquema de metas de inflación, a partir de
2005. Dicho esquema se basa fundamentalmente en el anclaje
de las expectativas de inflación de los agentes económicos,
lo que a su vez depende de la credibilidad de los agentes
económicos hacia el banco central, y debe complementarse
con esquemas cambiarios lo suficientemente flexibles que
permitan a la economía absorber de mejor manera los
choques externos. Este esquema ha sido adoptado en muchos
países y regiones, y en América Latina lo han implementado
Brasil, Chile, Colombia, México y Perú.
No obstante contar con un marco legal más adecuado, y
aunque los niveles de inflación pueden considerarse en general
moderados, éstos se han situado consistentemente por arriba
de la inflación de nuestros principales socios comerciales y,
frecuentemente, en un nivel superior a la meta establecida por
la autoridad monetaria. Lo anterior repercute en la capacidad
de compra de la población, en las decisiones de ahorro e
inversión de los agentes económicos y en la competitividad
del país. Este comportamiento se asocia a expectativas de
inflación que todavía no están lo suficientemente ancladas a
la meta, por lo que choques de oferta de precios, como los
observados a nivel mundial entre 2007 y el primer semestre
de 2008, rápidamente contaminaron otros precios de bienes
y servicios en la economía.
Por otra parte, la respuesta política para enfrentar choques
de oferta y la reciente crisis mundial, por medio de ajustes a
la tasa de interés líder, ha sido correcta, aunque más lenta y
menos intensa que en otros países de la región. Asimismo,
el poco desarrollo del mercado secundario dificulta el
mecanismo de transmisión de la política monetaria, por lo
que ajustes en la tasa objetivo se trasladan con un rezago
importante a las tasas de mercado (excepto las de corto
plazo). El mercado cambiario, por su parte, si bien es
flexible, presenta mucha rigidez al compararlo con los de
otros países con el mismo esquema de política monetaria. Lo
anterior habría limitado, durante la reciente crisis mundial,
una mayor absorción por esta vía que coadyuvara a un
proceso de recuperación económica más acelerado.
Se considera que la menor capacidad de respuesta
política y el poco anclaje de las expectativas de inflación
estarían asociados a la composición de la Junta Monetaria,
máximo órgano director del Banco de Guatemala, ya que
dicha composición afecta la credibilidad del banco central.
En efecto, a diferencia de otros bancos centrales modernos,
el esquema de gobierno del Banco de Guatemala todavía
responde a un esquema de tipo corporativo. Así, el presidente
del Banco, quien a su vez lo es de la Junta Monetaria, es el
único funcionario de tiempo completo. Participan, además,
tres ministros de Estado, un designado por los bancos
privados, uno por las asociaciones empresariales, uno por
la Universidad de San Carlos y uno por el Congreso de
la República. En este sentido, algunos directores pueden
anteponer intereses sectoriales en el momento de la toma
de decisiones y ello, como se indicó, limita la capacidad de
respuesta del banco central y mina su credibilidad.
Por otra parte, la reciente crisis mundial evidenció la
importancia de que los bancos centrales también pongan
atención al objetivo de estabilidad financiera, para poder
prevenir crisis sistémicas. Con ese fin, entre otros aspectos,
deben contar con la flexibilidad necesaria en el uso de
69
instrumentos que les permitan implementar, cuando se
requiera, medidas de carácter macroprudencial. Lo anterior
es un factor adicional a considerar para plantear la necesidad
de fortalecer la autonomía del banco, a efecto de que la
aplicación de este tipo de medidas se realice con pertinencia,
coherencia y sin menoscabo del objetivo de inflación.
Otro aspecto que debilita la credibilidad y el quehacer
del banco central lo constituye su situación patrimonial,
ya que, si bien en la ley aprobada en 2002, se estableció la
obligatoriedad del Estado de cubrir sus pérdidas acumuladas
que ascendían a alrededor de Q13,000 millones, dicha
disposición no ha sido atendida en virtud de que el Congreso
de la República no aprobó la iniciativa enviada por el
Ejecutivo. De esa cuenta, el saldo negativo patrimonial
del banco no se ha corregido, aunque en el balance se
registra como cuentas por cobrar. También es necesario
que, cuando se registren pérdidas anuales, las mismas sean
cubiertas con recursos fiscales en condiciones de mercado,
y no como ocurre actualmente, para que las operaciones de
mercado abierto que el banco requiera realizar dentro de la
programación monetaria de cada año, las realice con títulos
públicos y no con sus propios certificados de depósito. De
esa forma, se evitaría la generación de un déficit cuasifiscal.
Finalmente, es importante tener en cuenta que, para
mantener la estabilidad macroeconómica del país, es
indispensable además de una política monetaria efectiva y
oportuna, que la misma se complemente con una política
fiscal coherente y disciplinada. Aunque el tema de la política
fiscal se desarrolla ampliamente en otro apartado, se estima
la necesidad de considerar una regla de responsabilidad
fiscal similar a la que han establecido otros países o regiones,
que obligue legalmente a mantener el resultado fiscal anual
dentro de determinados parámetros.
Visión 2050
En 2050, Guatemala es el pilar de la estabilidad
macroeconómica y financiera regional y mantiene una tasa
de inflación en torno a 2%. El banco central es totalmente
autónomo y goza de absoluta credibilidad de los agentes
económicos; está enfocado en el control de la inflación, pero
cuenta con instrumentos lo suficientemente flexibles para
enfrentar choques que puedan poner en riesgo la estabilidad
financiera del país. El sistema cambiario es totalmente
flexible, por lo que el tipo de cambio es determinado
fundamentalmente por la interacción entre la oferta y
demanda de divisas.
Objetivos
Con el objetivo de lograr la visión planteada, se plantean
los siguientes objetivos:
1. Afianzar la autonomía y credibilidad del banco central
para lograr anclar las expectativas de inflación de los
agentes económicos.
2. Mejorar el mecanismo de transmisión de la política
monetaria para mejorar la efectividad de los ajustes en
la tasa de interés de política.
3. Establecer las condiciones que permitan, en forma
gradual, dotar de total flexibilidad al sistema cambiario,
para consolidar el esquema de metas de inflación y
lograr que el tipo de cambio permita absorber mejor a la
economía los choques externos que se presenten.
4. Apoyar una política orientada a fortalecer las reservas
monetarias internacionales, como una herramienta
complementaria para enfrentar choques externos.
5. Preservar la estabilidad financiera del país.
Estrategias y líneas de acción
1. Proponer e impulsar un cambio a la Constitución Política,
para establecer un Consejo Directivo del Banco Central,
integrado por profesionales de tiempo completo, con
amplia calificación y experiencia en materia económica
y financiera, nombrados en forma alterna por períodos de
seis años, de ternas propuestas por entidades colegiadas
reconocidas como el Colegio de Economistas, la
Asociación Bancaria de Guatemala, los decanos de
Ciencias Económicas de las Universidades establecidas
en el país, y otros. Una vez dotado el banco central de
total autonomía, es pertinente fortalecer los requisitos de
rendición de cuentas establecidos en su Ley Orgánica.
2. Promover el desarrollo del mercado secundario de
valores, adoptando las medidas recomendadas por las
misiones de asistencia técnica del Fondo Monetario
Internacional y otras instancias internacionales.
3. Respaldar una política de acumulación de reservas
monetarias internacionales, tomando en cuenta la
estacionalidad de los flujos de divisas y las tendencias de
política monetaria y cambiaria a nivel global, así como
la atracción de mayores flujos de inversión extranjera
directa.
4. Cubrir con recursos fiscales las pérdidas acumuladas del
Banco de Guatemala para transparentar y resolver su
situación financiera.
5. Establecer un mecanismo de coordinación que permita al
Banco de Guatemala prevenir y atender, conjuntamente
con los otros actores relevantes, los riesgos de carácter
sistémico, que se originen de factores exógenos o
endógenos, para preservar la estabilidad financiera del
país, sin menoscabo de alcanzar el objetivo de inflación
de mediano plazo.
6. Apoyar el mejoramiento de las estadísticas nacionales,
particularmente las relacionadas con el empleo, la
inversión, la balanza de pagos y la producción nacional,
con el propósito de que la toma de decisiones se base en
información confiable y oportuna.
7. Apoyar la adopción del Código de Transparencia fiscal y
monetaria del Fondo Monetario Internacional.
70
 B. Política financiera
Diagnóstico
La solidez, solvencia y el buen desenvolvimiento del
sistema financiero de un país es fundamental para el
financiamiento de su crecimiento y desarrollo, así como
para la preservación de la estabilidad macroeconómica y
financiera. bajo. Esta infraestructura bancaria ha permitido un acceso
En Guatemala, el sistema financiero supervisado está
integrado por 18 bancos comerciales, 15 sociedades
financieras, 15 compañías almacenadoras, 11 compañías
de fianzas, 17 compañías de seguros, 2 casas de cambio,
8 entidades fuera de plaza (off shore), 12 casas de bolsa,
7 empresas emisoras de tarjetas de crédito, 5 empresas de
arrendamiento financiero y factoraje, el Instituto de Fomento
de Hipotecas Aseguradas y el Monte de Piedad del Crédito
Hipotecario Nacional. De las entidades que integran el
Tabla 24: Principales indicadores de las instituciones bancarias en Guatemala
sector bancario (bancos, sociedades financieras y entidades
off-shore), los bancos comerciales tienen el mayor peso,
un 84%de los activos totales, y de éstos, cinco bancos
concentran casi el 80% de los activos. A diferencia de otros
países en la región, la banca comercial en Guatemala es en su
mayoría banca local, y el grado de dolarización relativamente
al crédito relativamente estable con una tasa de interés
promedio en préstamos de 14%, la cual se encuentra por
encima de la tasa de Panamá (8%), pero por debajo de las
tasas de la mayoría de países vecinos como Costa Rica (20%),
Honduras (19%), Nicaragua (14%) o República Dominicana
(18%)21. Sin embargo, de acuerdo con la calificadora de
riesgo Fitch Ratings, el grado de profundización financiera
en Guatemala es el más bajo de la región, al registrar sólo
25% en la relación créditos/PIB y 34% en la de depósitos/
PIB22.

Rentabilidad Rentabilidad
Total Total Capital Posición Sobre Sobre
INSTITUCIONES BANCARIAS
Activo Pasivo Contable Patrimonial Patrimonio* Activos*

INDUSTRIAL, S. A. 40,605,938 36,745,480 3,860,458 1,140,230 21.14 1.95

G&T CONTINENTAL, S. A. 30,229,376 27,231,276 2,998,100 592,435 14.66 1.51
DE DESARROLLO RURAL, S. A. 28,133,343 24,633,593 3,499,749 1,581,475 21.02 2.62
AGROMERCANTIL DE GUATEMALA, S. A. 11,387,954 10,451,297 936,658 301,597 18.67 1.52
REFORMADOR, S. A. 7,939,839 7,099,818 840,021 304,698 13.36 1.38
CITIBANK DE GUATEMALA, S. A. 6,880,967 5,697,074 1,183,893 441,132 13.23 2.15
DE LOS TRABAJADORES 6,333,754 5,696,297 637,457 212,382 15.87 1.63
DE AMÉRICA CENTRAL, S. A. 4,394,671 3,857,477 537,193 295,521 26.71 3.19
INTERNACIONAL, S. A. 3,872,946 3,546,238 326,708 109,602 14.81 1.24
EL CRÉDITO HIPOTECARIO NACIONAL DE GUATEMALA 2,652,400 2,431,098 221,302 77,020 1.26 0.10
PROMERICA, S. A. 1,392,013 1,248,995 143,017 51,566 19.76 2.00
CITIBANK, N. A. SUC. GUATEMALA 1,308,284 1,096,569 211,714 179,510 7.62 1.28
INMOBILIARIO, S. A. 1,008,543 888,555 119,988 51,018 9.52 1.10
DE ANTIGUA, S. A. 832,888 717,316 115,573 81,665 20.10 2.96
AZTECA DE GUATEMALA, S. A. 679,673 563,939 115,733 82,752 22.67 3.93
DE CRÉDITO, S. A. 636,874 527,342 109,531 62,686 2.13 0.37
PRIMER DE AHORRO Y PRESTAMO 331,621 251,012 80,609 60,887 12.77 2.87
PARA LA VIVIENDA FAMILIAR, S. A. (VIVIBANCO)
AMERICANO, S. A. 273,200 222,249 50,952 37,595 14.55 2.91
TOTAL 148,894,284 132,905,625 15,988,656 5,663,771 17.77 1.90
Fuente: SIB al 30 de Noviembre de 2010.
* Disponible al 30 de Septiembre de 2010.

Tabla 25: Estructura del mercado financiero en Guatemala En la última década, y en particular a partir de la entrada
Institución Total Activo Estructura en vigencia de las nuevas leyes financieras en 2002, la
Bancos Comerciales e Hipotecarios 148,894,284 84.29% consolidación del sistema financiero en Guatemala se
Sociedades Financieras Privadas 5,824,323 3.30% aceleró, por medio de fusiones, absorciones y de resoluciones
Entidades Fuera de Plaza 21,921,273 12.41% bancarias. El nuevo marco regulatorio contemplado en
Total 176,639,880 100.00%
la Ley de Bancos y Grupos Financieros, acompañado del
enfoque preventivo y la mayor autonomía funcional de
Fuente: SIB al 30 de Noviembre de 2010. la Superintendencia de Bancos, facilitó implementar una
21
World Development Indicators. Banco Mundial 2009.
22
Fitch Ratings: Bancos Centroamericanos: Resultados Anuales y Perspectivas 2010, 9/03/10
71
supervisión financiera consolidada y requirió a las entidades
supervisadas, principalmente a los bancos, un enfoque de
administración basado en riesgos y mayores requerimientos
de capital. No obstante este enfoque, análisis realizados por
organismos internacionales y entidades calificadoras, como
FITCH Ratings, posteriormente señalaban que todavía
existían debilidades en el marco regulatorio y el nivel de
capitalización, situando a Guatemala por debajo de los
demás países de la región en estos aspectos. El marco para
las resoluciones bancarias contemplado en la nueva Ley,
permitió el cierre de dos entidades bancarias, Banco del
Café y Banco de Comercio, por medio del establecimiento
de fideicomisos con la participación de otros bancos y del
Fondo para la Protección del Ahorro. Este esquema permitió
el resguardo del 100% de los depósitos establecidos en
los bancos locales, con un costo aproximado de recursos
públicos del 16% con relación al total de depósitos y del
0.39% y 0.15% con relación al PIB, en el caso de BANCAFE
y Banco de Comercio respectivamente.
La experiencia con las resoluciones bancarias recientes
también evidenció la necesidad de fortalecer el marco
contemplado en la ley, para dar mayor flexibilidad y opciones
a las entidades y a la autoridad competente. También
patentizó la importancia de fortalecer aún más la normativa
prudencial y la supervisión preventiva, incluyendo auditorías
in-situ. Esas observaciones originaron la aprobación de
normativa adicional por parte de la Junta Monetaria,
orientada a mejorar las prácticas de administración del
riesgo de liquidez, del riesgo cambiario y a aumentar las
reservas de capital, así como a preparar la iniciativa de ley
de modificaciones a la Ley de Bancos y Grupos Financieros.
Dichas modificaciones se enmarcaron precisamente en el
imperativo de fortalecer las debilidades evidenciadas a partir
de su entrada en vigencia en 2002, y particularmente a partir
de las resoluciones bancarias de 2006 y 2007. La anterior
iniciativa se encuentra en el Congreso de la República desde
el último trimestre de 2009, pendiente de aprobación.
Por otra parte, la reciente crisis financiera global no
causó en general impactos significativos directos en la
banca regional, incluyendo la de Guatemala, lo cual se
atribuye a factores, como la poca integración con los
mercados financieros internacionales. Las prácticas bancarias
conservadoras por parte de los gerentes y ejecutivos
bancarios, así como los avances en materia de consolidación,
solvencia y liquidez de los sistemas bancarios en la última
década y media, evidenciaron la necesidad de fortalecer la
supervisión y regulación financiera a nivel mundial. De ahí
que se promovieran las reformas recientemente aprobadas,
conocidas como BASILEA III. Estas, además de introducir
medidas más estrictas en cuanto a la calidad y capital
requerido a los bancos, también incluyen una dimensión
macroprudencial, a efecto de reducir la prociclicidad
del sistema financiero para prevenir el riesgo sistémico,
estableciendo un colchón de capital anticíclico en un
rango de 0-2.5%. En este contexto, se considera oportuno
y necesario revisar la iniciativa de ley presentada en 2009
y pendiente de aprobación, para asegurarse la aplicación
de la nueva normativa internacional durante el período de
transición establecido por el Comité de Basilea.
También es importante incrementar los esfuerzos
para acelerar la armonización de medidas y políticas a
nivel regional que faciliten la Supervisión Financiera
Transfronteriza, en virtud de que las operaciones financieras
con carácter regional se han venido incrementando en todos
los países del área, y este proceso continuará intensificándose
apoyando el incremento del comercio, la inversión y la
integración de Centroamérica.
En términos de transparencia financiera, se han realizado
avances importantes con relación a la prevención y al
combate del lavado de dinero y financiamiento al terrorismo.
Estos logros también se reflejan en el cumplimiento de las
normas del GAFI, lo cual se destaca a nivel de la región.
En tal sentido, se dio un paso importante en 2010 con la
aprobación por parte del Congreso de la República de la nueva
Ley para la Actividad Aseguradora. Sin embargo, resulta
determinante dar pasos adicionales con relación al secreto
bancario, ya que actualmente Guatemala se encuentra en la
lista gris de OCDE, motivo por el cual algunos países como
Francia ya han comenzado a tomar medidas que desalienten
a empresarios franceses interesados en invertir en el país y
con riesgo de pasar a la lista negra de países no cooperantes.
El fortalecimiento del sistema de justicia en lo que
compete a los temas bancarios y financieros continúa
siendo una materia pendiente, ya que los procesos de índole
financiera en general y en particular los relacionados con
resoluciones bancarias, se han convertido en procesos
interminables e inconclusos, lo cual afecta a los acreedores e
inversionistas por igual. Lo anterior obedece, parcialmente,
a que el país carece de especialistas legales en esta materia,
así como a la falta de transparencia de jueces y fiscalizadores
para agilizar la resolución de estos procesos.
Por otra parte, mientras los esfuerzos se enfocan en el
sistema financiero regulado, está pendiente la aprobación de
la normativa para las entidades financieras no bancarias y la
revisión del marco legal de las cooperativas de crédito, con
dos objetivos fundamentales: A) proveer un marco formal
para las entidades de microfinanzas, que resulta esencial para
otorgar certeza jurídica a los promotores y a los usuarios de
estos servicios; B) Ampliar la gama de servicios que pueden
ofrecer a los empresarios de micro y pequeñas empresas;
y C) Aumentar así la bancarización y las posibilidades de
sostenimiento y expansión de los negocios, así como un
mejor aprovechamiento de las remesas familiares. También
resulta de primer orden prevenir problemas financieros que
se deriven de operaciones de entidades no supervisadas
adecuadamente y que pudieren estar captando recursos del
público aun cuando no sea bajo el concepto de depósitos.
72
 El mercado de microfinanzas en el país está conformado
por instituciones de dos tipos: reguladas y no reguladas.
Las primeras incluyen a los bancos tradicionales que,
como parte de su estrategia, incursionan en este segmento.
Por su parte, las entidades no reguladas funcionan como
Organizaciones No Gubernamentales – también llamadas
Organizaciones Privadas de Desarrollo Financiero (OPDF)
– y como cooperativas de ahorro y crédito. Según la CEPAL,
en 2008 el mercado de microfinanzas en Guatemala estaba
conformado por 5 bancos, 18 OPDFs, y 33 cooperativas
de ahorro y crédito, aunque el INCOP tiene inscritas 233
cooperativas medianas y pequeñas asociadas al sector.
Finalmente, se aclara que el tema del desarrollo del
mercado de capitales, fundamental para la profundización
del mercado financiero en el país, se aborda en el
apartado relacionado con la suficiencia de recursos para el
financiamiento de un Plan de Nación.
Visión 2050
En 2050, Guatemala tiene un sistema financiero sólido,
solvente, moderno y eficiente, con un amplio acceso a los
servicios financieros para toda la población, y para el sector
empresarial, incluyendo los empresarios de micro, pequeñas y
medianas empresas, y con un significativo nivel de presencia
regional. El grado de profundización financiera es el más
alto de la región centroamericana y similar al de los países
más avanzados de América Latina. La eficiente supervisión
consolidada transfronteriza de carácter preventivo y la
adecuada administración de riesgo de los administradores
bancarios, combinada con la coordinación con la política
monetaria y fiscal, asegura la estabilidad financiera del país.
Objetivos
Con el fin de lograr la visión planteada, se presentan los
siguientes objetivos:
1. Preservar la estabilidad financiera nacional y regional.
2. Contar con un sistema bancario sólido, moderno y
competitivo, con bajos márgenes de intermediación
financiera y fácil acceso a los servicios ofertados.
3. Aumentar el impacto del sistema financiero en el
desarrollo económico, incrementando el grado de
bancarización y profundización financiera.
Estrategias y líneas de acción
En materia de regulación se proponen las siguientes
acciones:
1. Revisar la propuesta de modificaciones a la Ley de
Bancos y Grupos Financieros para asegurar que el marco
legal planteado permita incorporar la nueva normativa
prudencial conocida como BASILEA III.
2. Participar en la instancia de coordinación creada por
el Banco de Guatemala, para la implementación de
medidas macroprudenciales orientadas a mantener la
estabilidad financiera del país.
3. Promover y apoyar la aceleración de la puesta en marcha
de las medidas de armonización y coordinación regional,
recomendadas por el FMI y otros organismos, y avaladas
por el Consejo de Superintendentes de Bancos de la
región, las cuales están orientadas a lograr una efectiva
supervisión consolidada transfronteriza.
4. Velar por el efectivo cumplimiento de la nueva Ley para
la Actividad Aseguradora y sus reglamentos.
En materia de transparencia y mejora del acceso a los
servicios financieros, se propone:
1. Impulsar la presentación y aprobación de la iniciativa
de Ley de Intermediarios Financieros no bancarios,
para promover un mayor financiamiento para la micro
y pequeña empresa, conforme a las recomendaciones
técnicas de la subsecretaría del Tesoro de los Estados
Unidos de América y el grupo interinstitucional
integrado por el Ministerio de Economía, el Banco de
Guatemala y la Superintendencia de Bancos.
2. Promover la revisión del marco regulatorio de las
cooperativas de ahorro y crédito.
3. Cumplir los criterios fundamentales del GAFI que
todavía están pendientes.
4. Cumplir con todos los estándares establecidos de mejores
prácticas financieras recomendadas por organismos
internacionales, como IAIS, IOSCO, entre otras.
5. Impulsar las reformas legales necesarias para la
eliminación del secreto bancario, como una de las
medidas fundamentales para que el país pueda salir de la
lista gris de OCDE.
En materia de Justicia, se propone:
1. Impulsar las reformas necesarias para agilizar las
resoluciones relacionadas con el área financiera,
incluyendo las que se derivan de resoluciones bancarias.
2. Promover la especialización de jueces y fiscales en
temas bancarios y financieros.
73
V. movilizando los recursos para el
financiamiento de un plan de nación
A. Política fiscal
Diagnóstico
Desde el punto de vista de su dimensión macroeconómica,
la política fiscal en Guatemala se ha caracterizado por un
manejo en general disciplinado, reflejado en déficits fiscales
y endeudamiento público moderados y bajos niveles de gasto
con relación al PIB. Lo anterior ha constituido un apoyo
importante para la estabilidad macroeconómica y financiera
del país, requisito fundamental para el clima de negocios y la
atracción de inversiones en el país. No obstante, con una carga
tributaria débil, una rigidez presupuestaria excesiva y con
Ilustración 19: Estructura de ingresos y gastos en América Latina
Fuente: Evasión y equidad en América Latina. CEPAL 2010. Cifras comparativas al 2007.
La movilización de recursos para el financiamiento del
crecimiento y desarrollo económico y social de Guatemala
requiere, además del fortalecimiento y de la sostenibilidad
de los ingresos ordinarios del Estado, una gestión apropiada
del endeudamiento público, del aumento de la bancarización,
así como de la profundización financiera y de la atracción de
flujos importantes adicionales de inversión real y financiera.
Es por ello que, en este apartado, se plantean propuestas
en materia de política fiscal, gestión de deuda, concesiones
y alianzas público privadas y desarrollo del mercado de
capitales.
ineficiencia y baja calidad en la ejecución del gasto público,
no es posible atender las prioridades del Estado, establecidas
en la Constitución Política de la República, en materia de
seguridad, justicia, salud y educación. Tal imposibilidad se
evidencia al comparar la asignación del gasto público a estos
sectores con relación al PIB en Guatemala, con el promedio
de Centroamérica y América Latina. Si se toma en cuenta
que América Latina, a su vez, está rezagada en estas materias
con relación a otras regiones, el reto que los guatemaltecos
tenemos por delante es de gran magnitud.
74
Ilustración 20: Déficit fiscal de Guatemala establecimiento del Grupo Promotor del Pacto Fiscal en
2006, los cuales impulsaron propuestas que contribuyeron a
una evolución más favorable de la carga tributaria en 2006
y 2007. Sin embargo, la gráfica presentada a continuación
evidencia que las mejoras en la carga tributaria no han
logrado ser sostenibles. Luego de la significativa pérdida de
ingresos ocurrida en 2009, como consecuencia de la recesión
económica mundial y su fuerte impacto en el volumen de
comercio y en el crecimiento doméstico, la carga tributaria
retrocedió a 10.4%. Dicha carga permaneció prácticamente
en ese mismo nivel en 201024 y es la segunda más baja de
América Latina.
Ilustración 21: Evolución de la carga tributaria

Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas. Banco de Guatemala.

En 2009 y 2010, el déficit fiscal se incrementó a 3.1%

y 3.2%, respectivamente, como resultado de la pérdida
de ingresos registrada en 2009 y la implementación de
una política fiscal con ligero sesgo anticíclico, como
consecuencia de la recesión económica mundial, su impacto
en el comercio exterior, el crecimiento interno durante ese
año, los desastres naturales y los problemas climáticos
acaecidos en 2010, acompañados de un creciente gasto
corriente para financiar programas sociales con énfasis en
programas de transferencias condicionadas. En contraste
con lo anterior, los recursos presupuestarios destinados a Fuente: SAT.
inversión han venido disminuyendo como proporción del
gasto total y en relación al PIB. La debilidad de las finanzas En cuanto a la estructura de ingresos ordinarios, un 30%
públicas ha sido un problema histórico en Guatemala. corresponde a impuestos directos, un 64% a indirectos y un
La sociedad guatemalteca ha carecido de una capacidad 6% a ingresos no tributarios.
para la consecución de acuerdos, con el fin de emprender Ilustración 22: Estructura de ingresos
la reforma profunda e integral que requiere fortalecer las
finanzas públicas del país y contar con recursos suficientes
para financiar su desarrollo. El esfuerzo más importante, en
este sentido, lo constituye el Pacto Fiscal suscrito en el año
2000 por más de 130 organizaciones de la sociedad civil, el
cual se derivó de los Acuerdos de Paz de 1996. Este pacto
contiene principios y compromisos en materia de resultado
fiscal, ingresos, gastos, administración tributaria, gestión de
la deuda pública, gestión del patrimonio público, evaluación
y control y descentralización fiscal. En el referido pacto,
se estableció una meta de carga tributaria de 12%23 a ser
alcanzada en 2002, compatible con metas establecidas para
el mismo año, en materia de gasto social e infraestructura.
Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas. Cifras actualizadas al 2010.
Como parte del Pacto Fiscal, se elaboró y consensuó
una propuesta concreta de reforma tributaria para poder Las metas establecidas en el pacto fiscal han sido uno de
alcanzar la meta establecida. Sin embargo, y no obstante los parámetros más importantes en los cuales se ha enmarcado
que el partido oficial contaba con la mayoría en el Congreso la política fiscal de cada año desde la suscripción del pacto,
de la República, la referida propuesta no obtuvo mayoría y las concernientes a gasto social y en infraestructura se
requerida y sólo se aprobaron algunas medidas que resultaron cumplieron en el plazo previsto, pero no se han replanteado.
insuficientes. Otros esfuerzos que se han realizado para Algunos de los restantes compromisos contenidos en el
consensuar una reforma fiscal incluyen el establecimiento pacto presentan un aceptable grado de avance, entre ellos los
de la Comisión Técnica del Pacto Fiscal en 2004 y el relacionados con la administración tributaria, la mejora en
23
Esta meta equivale al 13.1% con la nueva metodología del Banco de Guatemala para el cálculo del Producto Interno Bruto.
24
Mide la relación de ingresos tributarios del gobierno central con relación al PIB.
75
la gestión de los recursos públicos por medio del Sistema de las reformas orientadas a mejorar la eficiencia y eficacia
Integrado de Administración Financiera –SIAF- y el Sistema del gasto público.
de Administración Gubernamental –SAG-, incluyendo la
obligatoriedad de realizar las compras y contrataciones El gasto tributario, integrado por el costo de las exenciones
del Estado por medio del sistema GUATECOMPRAS. y exoneraciones fiscales, alcanzó Q 24,252 millones en
Igualmente, se registró un avance en materia de 2009, equivalente a 7.97% del PIB. Tal aspecto requiere
descentralización fiscal con el traslado gradual a las ser revisado porque, por una parte, introduce distorsiones
municipalidades del cobro del impuesto sobre inmuebles – en la asignación de recursos presupuestarios y, por la otra,
IUSI-. Sin embargo, la mayoría de compromisos presentan impacta directamente en el potencial de recaudación. Una
un limitado grado de avance. revisión profunda, sin embargo, debe tomar en consideración
la conveniencia de mantener aquellas directamente
La rigidez en las asignaciones presupuestarias es otra de relacionadas con la competitividad mediante instrumentos
las grandes limitantes para el fortalecimiento de las finanzas transparentes, con control y compatibles con los acuerdos
públicas. En efecto, de cada Q100 que se recaudan alrededor internacionales de comercio.
de Q90 ya están comprometidos, dejando un muy limitado Ilustración 23: Estructura del gasto tributario
margen de maniobra presupuestaria. Dicha situación se debe
a disposiciones constitucionales, a disposiciones legales que
establecen destino específico para recursos recaudados, y a
compromisos ineludibles de gasto como las clases pasivas
del Estado25. Lo anterior significa, por ejemplo, que para
obtener Q100 millones adicionales de ingresos para cubrir
requerimientos esenciales en materia de seguridad, educación
o salud, se requiere que ese monto sea multiplicado por nueve
o diez o aprobar nuevamente un destino específico para los
recursos. Estas disposiciones dificultan la sostenibilidad de
las finanzas públicas en el mediano y largo plazo, por lo
que un análisis serio del tema fiscal requeriría revisar esta
práctica a profundidad.
Tabla 26: Rigidez tributaria en Guatemala
Por cada Q.100 que el fisco recauda se deben cubrir:
IVA-Paz Q. 17.90
Afectación específica Q. 3.40
Aportes constitucionales Q. 11.70
Fuente: SAT. Cifras actualizadas al 2009.
Remuneraciones Q. 28.40
Deuda pública Q. 3.40
Clases pasivas Q. 8.80
Visión 2050
Aportes institucionales Q. 11.50
En 2050, la política fiscal cumple a cabalidad con
Gastos financiados con ingresos propios Q. 1.75
dos objetivos fundamentales: coadyuvar a la estabilidad
Inversión física Q. 3.85
macroeconómica y financiera del país, y atender
Total Q. 90.70
prioritariamente las funciones primarias del Estado que le
Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas.
corresponden conforme a la Constitución Política. El gasto
Otro aspecto que requiere ser abordado seriamente es la focalizado, y no los ingresos,constituyen el instrumento
calidad del gasto público. Actualmente no sólo los recursos principal para promover equidad. La carga tributaria se ha
son insuficientes sino que se gastan inadecuadamente. fortalecido en congruencia con el crecimiento económico,
La capacidad de ejecución de los programas y proyectos la existencia de una amplia base de contribuyentes, la
es deficiente y, en general, se mide sólo en función de los eliminación de distorsiones fiscales y un efectivo combate a
recursos utilizados y no de resultados. Aunque se ha avanzado la evasión fiscal. El sistema tributario cumple los principios
en la presentación de un presupuesto multianual por parte del de neutralidad, generalidad, eficiencia y simplicidad. Las
Ministerio de Finanzas Públicas. Éste es difícil de elaborar asignaciones presupuestarias al gasto social y a infraestructura
debido a la incertidumbre con relación a los ingresos, la se han incrementado sostenidamente, superan el promedio de
identificación e incorporación de parámetros que permitan la región, y la ejecución presupuestaria se mide en función
medir los resultados reales en cada área y la existencia de de resultados. Existe un marco tributario claro y estable
esquemas paralelos de gasto, como son los fideicomisos que que otorga certeza a ahorrantes e inversionistas. Guatemala
requieren de normas y prácticas de transparencia. De tal cumple con los estándares internacionales en materia de
manera, un esfuerzo serio en el área fiscal requiere también transparencia fiscal.
25
Los recursos aportados anualmente por los trabajadores son insuficientes para cubrir las prestaciones establecidas, por lo que se ha venido
generando un déficit creciente.
76
Objetivos
Para lograr la visión planteada, se proponen los siguientes
objetivos:
1. Mantener un manejo disciplinado de las finanzas
públicas que coadyuve a la estabilidad macroeconómica
y financiera del país.
2. Alcanzar la suficiencia y sostenibilidad de los ingresos
corrientes del Estado.
3. Transformar el gasto público en la principal herramienta
para la redistribución del ingreso.
4. Mejorar la eficiencia, eficacia y calidad del gasto público.
5. Priorizar el gasto en seguridad, justicia, educación, salud
e infraestructura básica.
6. Propiciar la inversión público-privada para las grandes
obras de infraestructura que requiere el país.
7. Facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias.
8. Reducir la evasión fiscal y el contrabando.
9. Fortalecer significativamente la transparencia y eliminar
la corrupción en el manejo de recursos públicos.
10. Fortalecer el comercio internacional y con terceros
países sin sacrificar ingresos fiscales.
Estrategias y líneas de acción
Para alcanzar los objetivos presentados, se presentan las
siguientes estrategias:
1. Participar en las mesas técnicas de trabajo que se integren
para cuantificar cuánto cuesta el país que se quiere en el
corto, mediano y largo plazo, y cuánto del esfuerzo de su
financiamiento le corresponde a la política fiscal.
2. Retomar los esfuerzos que permitan, a partir del pacto
fiscal suscrito en 2000, consensuar una nuevaagenda
fiscal integral con visión de mediano y largo plazo,
incluyendo el tema tributario.
3. Retomar los esfuerzos a nivel regional que permitan
facilitar la unión aduanera regional sin que implique
pérdida de ingresos a nivel nacional.
4. Promover el establecimiento de una regla de
responsabilidad fiscal que asegure el superávit fiscal
de la cuenta corriente de manera permanente y el
mantenimiento del déficit fiscal dentro de parámetros
a ser concertados, congruentes con la estabilidad
macroeconómica y con la capacidad de pago del país.
5. Promover las modificaciones legales necesarias para
reducir las excesivas rigidices presupuestarias.
En materia de ingresos y administración tributaria, se
presentan las siguientes líneas de acción específicas:
1. Implementar las medidas que, desde el ámbito fiscal y
tributario, faciliten la incorporación al sector formal de
personas individuales y de micro y pequeñas empresas
que operan en el país.
2. Proporcionar mayor fuerza legal a la instancia
multisectorial establecida para el combate al contrabando.
3. Promover las modificaciones legales que sean necesarias
para facilitar y simplificar la administración tributaria,
evaluando los gastos y costos del actual sistema
impositivo.
4. Impulsar las reformas que permitan el incremento
de ingresos provenientes de regalías en forma
balanceada y que permitan la extracción sostenible
de recursos naturales con beneficios para el país y las
comunidades locales, sin exenciones tributarias o beneficios
extraordinarios.
5. Impulsar la eliminación de subsidios no focalizados,
de exenciones y exoneraciones fiscales, promoviendo
el establecimiento de incentivos de segunda y tercera
generación para el apoyo al desarrollo del sector
productivo.
6. Revisar y actualizar el impuesto sobre inmuebles –IUSI-
7. Fortalecer la autonomía, facultades y herramientas de la
Superintendencia de Administración Tributaria.
8. Establecer un marco fiscal que otorgue certeza al
inversionista extranjero.
Asimismo, en cuanto a la mejora del gasto público, se
presentan las siguientes líneas de acción específicas:
1. Impulsar y concertar nuevas metas sectoriales de gasto,
a partir de las metas establecidas para el año 2000 en los
Acuerdos de Paz y los resultados alcanzados a partir de
ese año.
2. Reforzar el Sistema Nacional de Inversión Pública de
manera que permita orientar con criterios técnicos
las asignaciones presupuestarias anuales a proyectos
de inversión y realizar la evaluación posterior de los
proyectos respectivos.
3. Introducir las reformas necesarias para conferir mayor
fuerza legal al presupuesto multianual el que deberá
incluir un programa multianual de inversiones públicas.
4. Establecer la obligatoriedad de elaborar y presentar con
el proyecto de presupuesto de cada año un presupuesto
por resultados que contenga indicadores de desempeño
medibles, elaborados técnicamente, para cada una de las
áreas a financiarse.
5. Promover la complementación entre la inversión pública
y privada, aprovechando la Ley de Alianzas para el
Desarrollo.
Por último, con el fin de mejorar la evaluación, el control
y la transparencia de la recaudación y el gasto, se presentan
las siguientes líneas de acción:
1. Fortalecer y actualizar el Sistema Integrado de
Administración Financiera –SIAF– y establecer para
todas las instituciones del Estado, incluyendo las
municipalidades, la obligatoriedad de realizar y publicar
sus operaciones financieras por este medio.
77
2. Establecer un sistema integrado de gestión de
adquisiciones vinculado al SIAF y normar la
obligatoriedad de realizar los procesos de compras
y contrataciones del Estado, desde el inicio hasta la
concreción de cada proceso, por medio del Sistema
GUATECOMPRAS.
3. Proponer las reformas necesarias a la Ley Orgánica del
Presupuesto para reforzar y actualizar la referida ley,
buscando conferirle, además, categoría de Ley calificada.
4. Establecer la obligatoriedad de la presentación consolidada
de la situación financiera del sector público, incluyendo
los pasivos contingentes.
5. Promover la elaboración y aprobación de una nueva
Ley de Servicio Civil, que establezca una carrera de
B. Gestión de la deuda pública
Diagnóstico
El monto del endeudamiento público de un país está
directamente relacionado con el tamaño del déficit fiscal,
de manera que a mayor déficit fiscal, mayor nivel de
endeudamiento y viceversa. Al 31 de diciembre de 2010
el monto total registrado de la deuda pública ascendió a
Q81,340.7 millones, de los cuales Q44,571.5 millones
corresponden a deuda externa (55 %)26 y Q36,769.2 millones
a deuda interna (45 %)27. Por otra parte, la mayor proporción
de deuda externa corresponde a créditos proporcionados
por organismos financieros internacionales, seguido de
eurobonos colocados en el mercado internacional y deuda
bilateral.
Dado que, como se mencionó en la sección anterior,
Guatemala ha tenido tradicionalmente un manejo fiscal
disciplinado, no se ha incurrido en incumplimiento en el
pago del servicio de la deuda y el monto del endeudamiento
público se ha mantenido, en general, en niveles por debajo
de los considerados críticos internacionalmente: pago del
servicio de la deuda y el monto del endeudamiento público
se ha mantenido, en general, en niveles por debajo de los
considerados críticos internacionalmente:
Ilustración 24: Deuda pública total (% PIB) en América Latina
Fuente: Bancos Centrales, Ministerios de Finanzas, y FMI.
26
US$ 8.01358 al TCR de Q por US$, vigente al 31/12/10.
27
Cifras del Banco de Guatemala.
desempeño para el servidor público, basada en la
capacidad y el desempeño eficaz, competente y honrado
y que castigue fuertemente la corrupción. En tanto esta
reforma se concreta, será necesario establecer un sistema
de gestión del recurso humano en la administración
pública, que establezca normas y procesos para las
distintas etapas de gestión del RH, automatizando toda
la información y realizando públicamente todas las
convocatorias.
6. Fortalecer las instituciones y dependencias encargadas
de combatir la corrupción y la impunidad.
7. Adoptar los estándares internacionales de transparencia
en materia fiscal.
No obstante, en los últimos años, se ha observado un
crecimiento más acelerado del endeudamiento, relacionado
con un mayor déficit fiscal. Consecuentemente, con el
incremento del déficit, el endeudamiento público también se
incrementó rápidamente en los últimos años, y aunque con
relación al PIB aún se compara favorablemente con respecto
a otros países de la región, no ocurre lo mismo en términos
de los ingresos corrientes, a los cuales se está acercando
rápidamente a niveles críticos. Asimismo, no obstante
la prohibición expresa contenida en la Ley Orgánica del
Presupuesto, se ha comenzado a financiar en forma creciente
gasto corriente con recursos de endeudamiento, contrario a
lo recomendado como sana práctica financiera y claramente
insostenible en el mediano plazo. Sin una reforma fiscal y
con la dificultad de reducir el gasto corriente a futuro, se
compromete la posibilidad de reducir el déficit fiscal y el
ritmo de crecimiento del endeudamiento público a niveles
sostenibles con la estabilidad macroeconómica y la capacidad
de pago del país. Derivado de lo anterior, mientras que, en el
período 2001-2008, el promedio de crecimiento anual de la
deuda fue de 9.6%, en el período 2009-2010 este ha sido de
16.6%, y la deuda en relación al PIB pasó de 20.1% en 2008
a 24% en 2010.
Ilustración 25: Evolución del saldo total de la deuda
Fuente: Banco de Guatemala.
Nota: Deuda externa convertida en quetzales utilizando el tipo de cambio al 31 de diciembre de
cada año. El efecto de la volatilidad de la tasa de cambio en el saldo de la deuda no representa
cambios significativos en las tendencias de la gráfica.
78
Ilustración 26: Deuda Pública Total / PIB
Fuente: Ministerio de Finanzas.
Consecuentemente, el peso del pago del servicio de la
deuda se ha incrementado, y la relación deuda total/ingresos
tributarios se está acercando rápidamente a niveles críticos.
Ilustración 27: Deuda pública total / ingresos tributaria
Fuente: Banco de Guatemala.
Por otra parte, Guatemala no ha fijado una política clara
en cuanto a la combinación óptima de endeudamiento que le
permita, por una parte, aprovechar las condiciones financieras
más favorables del mercado y, por la otra, disminuir el riesgo
cambiario. De hecho, el marco legal vigente previene la
puesta en marcha de una política activa de gestión de deuda
que aproveche al máximo las condiciones prevalecientes en
el mercado, pudiendo, por ejemplo, realizar amortizaciones
de deuda anticipadamente, conversión de deuda cara por
deuda más barata, renegociaciones etc. Asimismo, informes
de evaluación del Banco Interamericano de Desarrollo
y del Banco Mundial con relación a los resultados de los
proyectos que financian en Guatemala, revelan deficiencias
en la capacidad de ejecución y negociación por parte
de las entidades de gobierno, lo que se traduce en altos
costos financieros en la forma de intereses, comisiones y
financiamiento de unidades de ejecución establecidas por
los propios organismos, así como resultados insatisfactorios
en términos de impacto en el desarrollo. Todo lo anterior
apunta a la necesidad de impulsar una política activa que,
dentro de parámetros de endeudamiento compatibles con la
capacidad de pago del país, permitan aprovechar al máximo
28
Q331,900 millones.
los recursos provenientes de préstamos y cooperaciones
técnicas, así como las condiciones prevalecientes en el
mercado.
Deuda Flotante
La deuda flotante debe entenderse como aquella que se
origina por gastos ya ejecutados que no han sido cancelados.
Es erróneo incluir en este concepto los compromisos
contractuales de ejecución de obras de infraestructura
ya que, por su naturaleza, este tipo de obras se ejecuta en
períodos de dos, tres o más años, y cada año se debe incluir
en el presupuesto la proporción que se programa ejecutar,
pero la proporción pendiente de ejecutar no constituye deuda
flotante. Aunque no se conoce el monto exacto actual de la
deuda flotante en Guatemala, informaciones dadas a conocer
por el Ministerio de Comunicaciones y por el sector privado,
principalmente la Cámara de Construcción, dan cuenta de un
monto que podría estar alrededor de los Q3,000 millones, lo
que representaría 0.9 del PIB estimado para 2010, conforme
a cifras del Banco del Guatemala28. Lo anterior significa que
el déficit fiscal observado habría sido mayor que el registrado
en esa proporción; es decir, que se habría situado en 4.1%
en lugar de 3.2%, y la deuda pública en 25.4% en lugar de
24.5%. La creación de deuda flotante le resta transparencia al
manejo presupuestario y puede generar impactos negativos
en la macroeconomía del país. Por tal razón, la Ley Orgánica
del Presupuesto prohíbe comprometer y ejecutar recursos
por encima del techo presupuestario asignado. Sin embargo,
esta disposición en la práctica no se ha cumplido. Es por ello
que, en la última revisión del Programa Stand by precautorio
con el FMI, realizada por el staff de dicho organismo, se
plantea la necesidad de que se realice una auditoría externa
que determine con precisión el monto acumulado de deuda
flotante y de que se adopten las recomendaciones presentadas
por la misión de asistencia técnica de dicho organismo para
prevenir nueva acumulación a futuro.
Calificación de riesgo soberano
Esta calificación determina las condiciones financieras
que puede obtener un país en la colocación de bonos en
el mercado internacional, y es además, un referente muy
importante para potenciales inversionistas interesados en
invertir en el país. Las calificaciones se dividen en grado
especulativo y grado de inversión. Guatemala mejoró su
calificación de riesgo en los últimos cinco años, a pesar
de los impactos de la crisis internacional, pero todavía
no alcanza un grado de inversión. Entre los factores que
las calificadoras señalan como limitantes para elevar a
Guatemala de categoría destacan la debilidad institucional, la
debilidad tributaria, los problemas de seguridad, la pobreza
y el poco dinamismo del crecimiento económico. A nivel de
marco institucional, se estableció, desde 2005, una “Mesa
79
de Riesgo País”, integrada por instancias de los sectores 3. Mejorar la capacidad de negociación y ejecución de
público y privado, con el objetivo de promover las reformas programas y proyectos
que permitan a Guatemala mejorar en varias calificaciones
reconocidas internacionalmente, entre ellas la de riesgo Estrategias y líneas de acción
soberano. Sin embargo, la adopción de estas reformas
requiere generalmente de decisiones políticas que se han ido 1. Impulsar una ley de gestión de la deuda pública que
postergando. permita realizar, entre otras operaciones, contrataciones,
Tabla 27: Calificaciones de riesgo para Guatemala y Centroamérica renegociaciones, compras y ventas de títulos de deuda
fuera del ciclo presupuestario para aprovechar las mejores
Calificadoras Guatemala El Salvador Costa Rica México Panamá
condiciones financieras en el mercado internacional.
Fitch BB+ BB BB BBB BBB-
(estable) (negativo) (estable) (estable) (estable) 2. Incluir en la referida iniciativa la facultad del Ejecutivo
Moody's Ba1 Ba1 Ba1 Baa1 Baa3 de someter anualmente al Congreso de la República, por
(estable) (negativo) (estable) (estable) (estable) medio del Ministerio de Finanzas Públicas, la aprobación
Standard & BB BB BB BBB BBB- de cupos para la contratación de crédito y la emisión de
Poors (estable) (estable) (estable) (estable) (estable)
obligaciones.
OCDE 5 4 3 3 3
3. Apoyar las reformas a la Ley Orgánica del Presupuesto
Fuente: Fundesa. orientadas a prohibir la acumulación de deuda flotante
y el financiamiento de gasto corriente con recursos
Visión 2050 provenientes de endeudamiento, descritas en el apartado
anterior.
En 2050, la deuda pública complementa los ingresos 4. Elaborar un programa multianual de manejo de deuda
corrientes del Estado y se enfoca en el financiamiento de pública, interna y externa, y hacerlo del conocimiento
obras de infraestructura y otros programas de inversión público de manera simultánea con el anteproyecto de
fundamentales para el desarrollo económico del país. Presupuesto General de Ingresos y Egresos anual y
Congruente con el desempeño fiscal, el crecimiento anual del multianual.
endeudamiento es moderado y su saldo se sitúa por debajo 5. Institucionalizar un programa permanente de capacitación
de los niveles críticos, conforme a todos los estándares de negociadores de deuda en la administración pública.
internacionales. El grado de inversión en la calificación de 6. Incluir y hacer públicos en la liquidación anual del
riesgo soberano y la política activa de gestión de deuda le presupuesto, los montos de financiamiento recibido,
permite a Guatemala aprovechar en el mercado internacional directo e indirecto, así como la garantía o el aval
las condiciones financieras más favorables. obtenido.
7. Crear una unidad interinstitucional dedicada a la
Objetivos supervisión, el control y la regulación de la contratación
de deuda y ejecución de proyectos. En particular,
1. Impulsar una política de gestión activa del se propone constituir un gabinete de préstamos con
endeudamiento público que permita, dentro de representantes del Ministerio de Finanzas Públicas, el
parámetros de sostenibilidad compatibles con la estabilidad BANGUAT y la SEGEPLAN para dar seguimiento a la
macroeconómica y financiera del país, obtener los ejecución de cada préstamo.
mejores resultados en términos, tanto de impacto en el 8. Promover el desarrollo del mercado secundario de
desarrollo económico como de costo financiero. valores, adoptando las medidas recomendadas por las
2. Aumentar la transparencia en la gestión del misiones de asistencia técnica del Fondo Monetario
endeudamiento Internacional y de otras instituciones internacionales.
C. Concesiones y alianzas
Diagnóstico para aumentar la recaudación, esta probablemente no sería
suficiente para recolectar la inversión necesaria para el
Guatemala es un país en desarrollo con grandes desarrollo del país.
necesidades de inversión. Al mismo tiempo, el país cuenta con
una recaudación fiscal notablemente baja, como se apuntó en La falta de recursos determina que el Estado invierta
el apartado de política fiscal, y se ha incrementado el déficit virtualmente todo su presupuesto en gastos recurrentes. Esta
presupuestario. Esta combinación de demanda de inversión situación es insostenible, dado el incremento de la demanda
y falta de recursos por parte del Estado plantea un dilema de bienes y servicios púbicos, producto del alto crecimiento
importante para la ejecución del gasto público. Además, aún demográfico del país, el cual supera el 2% anual. Se estima
en el escenario en el cual se concretara una reforma fiscal que esta expansión poblacional requerirá de inversiones

80
importantes en educación, salud y vivienda por encima de
300 millones de dólares al año29. El equipo de infraestructura
de CEIDAL estima inversiones por sobre los 700 millones
de dólares al año para implementar los proyectos necesarios
para mejorar la competitividad del país. Esto implica
un problema presupuestario significativo, ya que la
asignación de estas carteras en relación con el PIB – en
especial en educación y salud – se coloca muy por debajo
de los promedios regionales. Además del bajo presupuesto,
cabe resaltar que una proporción baja de este se dedica a
inversión infraestructural y de capacitación. En efecto, el
país solamente invierte aproximadamente el 14% del PIB30
entre recursos privados y públicos, y solo un 27.7% del
presupuesto nacional se destina a la formación de capital.
A pesar del incremento de las necesidades de inversión,
como producto del crecimiento poblacional, el país ha
bajado su inversión de 18% en 2000 al 14% actual. Además,
en relación con otros países, Guatemala se califica como
uno de los países con menor inversión en el mundo, muy
por debajo del promedio latinoamericano (20%), e incluso
superado por regiones más desarrolladas y con menores
necesidades de inversión, como la Unión Europea (19%).31
La crítica situación en inversión presenta, entonces, un
reto para recaudar y dirigir los recursos nacionales para el
desarrollo del país.
Otros países latinoamericanos han solucionado los
problemas de inversión mediante distintos mecanismos. En
Chile y Colombia, por ejemplo, se han institucionalizado
los proyectos con capital público y privado para aumentar la
calidad y la cobertura de la educación pública.32 Asimismo,
en cuanto a infraestructura, varios países han innovado
instituciones para atraer fondos privados. Por ejemplo, el
Gobierno Federal de México ha impulsado concesiones
en los sectores de energía, transporte y agua, ha abierto
fondos de inversiónpara apoyar proyectos específicos, y ha
promovido los contratos de suministro de bienes y servicios
en varios sectores.33
En Guatemala, las concesiones y privatizaciones de
administraciones anteriores han provisto una solución
parcial a este problema, inyectando capital privado para la
modernización de algunos servicios. Tal es el caso de las
telecomunicaciones y de áreas del sector eléctrico, en donde
se ha incrementado significativamente la cobertura tras una
inversión privada importante. Asimismo, este mecanismo
de inversión permitió la construcción de proyectos de
infraestructura, como la carretera Palín – Escuintla - Puerto
Quetzal. Sin embargo, este modelo no resulta viable ni
conveniente para todas las áreas necesitadas de inversión.
29
Memoria de la Conversación Público sobre la Ley General de Participación Pública-Privada. 2005.
30
BANGUAT
31
World Development Indicators. Banco Mundial.
32
“Mobilizing the Private Sector for Public Education". Co-sponsored by the World Bank. Kennedy School of Government, Harvard University,
October 5-6, 2005
33
Conversación Pública sobre la Ley General de Participación Pública-Privada (Concesiones). SEGEPLAN, 2005
34
Entrevista de Siglo XXI a Héctor Estrada, director ejecutivo del Programa Nacional de Competitividad. Febrero 2010.
Otro modelo es el de concesiones de contratos, como los
llevados a cabo en los últimos años para la modernización
de puertos e infraestructura vial. Aunque existe desconfianza
acerca de la transparencia de este tipo de mecanismos, las
concesiones han sido un importante vehículo de inversión
en la región latinoamericana. De 1985 hasta 2000, se estima
que ha habido mil procesos de concesiones, de las cuales un
60% fueron exitosas y el otro 40% pasaron por un proceso
de renegociación. De éstas, 28% fueron concesiones que se
habían hecho por acuerdo gobernativo y 17% fueron de marco
general de participación público privada. Dada la escasez de
recursos estatales, este último tipo de participación resulta
fundamental para el futuro de la inversión en el país.
En este ámbito, el 2010 fue un año fundamental gracias
a la aprobación del Decreto No. 16-20104 del Congreso de
la República el cual autoriza y regula las participaciones
público – privadas. Esto representa una innovación
legislativa nacional y regional, ya que no existe una ley
similar en Centroamérica. Al entrar este decreto en vigencia,
se establecerá una Agencia Nacional de Alianzas para el
Desarrollo de Infraestructura Económica, la cual tendrá como
función principal la elaboración de planes, políticas y normas
para el desarrollo de lineamientos sobre los cuales deberá
realizarse la contratación de los proyectos de infraestructura
que se ejecutarán en alianza entre el sector privado y el
Estado. En el proceso de debate de la ley, PRONACOM
estimaba que la aprobación de esta generaría alrededor
de 60,000 empleos34 e incrementaría significativamente la
inversión, principalmente en infraestructura, para contribuir
con al crecimiento del país. Así, uno de los primeros
objetivos de la ley será utilizarla para la implementación del
Plan Multimodal de Infraestructura.
Visión 2050
En 2050, Guatemala cuenta con un marco legal moderno
y competitivo que contribuye a implementar una gestión
eficaz, transparente e impecable de la inversión pública.
Además, el país tiene numerosos proyectos que coordinan
el capital público y el privado para continuar impulsando el
crecimiento económico y social del país.
Objetivos
El objetivo primordial consiste en proveer el marco
necesario para la gestión efectiva y transparente de
inversiones públicas, así como el emprendimiento de
iniciativas públicas, privadas y mixtas que satisfagan las
necesidades de inversión del país. Por tal motivo, para lograr
81
la visión planteada se proponen los siguientes objetivos
específicos:
1. Promover la transparencia de concesiones públicas
2. Incrementar la calidad de servicio de las concesiones
públicas
3. Incrementar la transparencia en las licitaciones públicas
4. Apoyar la implementación de proyectos bajo la nueva
ley de participación público-privada, bajo parámetros de
eficiencia, transparencia y calidad
Estrategias y líneas de acción
Con el fin de alcanzar los objetivos planteados, mejorando
la ejecución de las concesiones públicas y obteniendo el mayor
provecho de la nueva Ley de Alianzas para el Desarrollo,
esta propuesta toma algunas ideas de PRONACOM y de los
foros organizados durante el diseño de la iniciativa de ley. A
continuación, se presentan las siguientes líneas de acción:
1. Supervisar la elección de las autoridades del nuevo
consejo encargado de la concesión de proyectos público-
privadas
D. Desarrollo del mercado de capitales
Diagnóstico
El mercado de capitales de renta variable y deuda
corporativa es prácticamente inexistente en Guatemala, lo
cual impide la acumulación y coordinación de capital para
emprender grandes proyectos de crecimiento. Como resultado,
la Bolsa de Valores Nacional maneja casi exclusivamente
instrumentos de deuda soberana y algunas transacciones
interbancarias, incumpliendo la función de coordinación y
distribución de capitales en el resto de sectores económicos.
Este subdesarrollo financiero es sobresaliente aún en
términos de la región Centroamericana; en efecto, mientras
que Guatemala cuenta con el sector bancario más grande
aparte de Panamá, no posee mercados de fondos de pensión
ni fondos mutuos, y los mercados accionarios no manejan
capitales de renta variable ni deuda corporativa. En términos
de capitalización de compañías como porcentaje del PIB,
Guatemala posee un índice de prácticamente cero, mientras
que El Salvador (20%), Costa Rica (20%) y Panamá (33%)
tienen un nivel de desarrollo financiero más alto. La situación
35
Datos de 2009. World Development Indicators. Banco Mundial.
2. Fortalecer los mecanismos de auditoría de concesiones,
garantizando un costo eficiente para el Estado
3. Establecer protocolos que den preferencia a contratos
que contengan niveles de servicio confiables y fácilmente
fiscalizables
4. Establecer protocolos que limiten la posibilidad de que
concesiones y proyectos público-privados se modifiquen
o amplíen sin competencia
5. Establecer protocolos que den estabilidad y seguridad
jurídica a los contratos
6. Establecer protocolos de control, fiscalización y sanción
para todos los contrato
7. Fortalecer los poderes de los entes supervisores para
procurar el uso de recursos legales destinados a hacer
cumplir los contratos
8. Fortalecer los mecanismos existentes para la resolución
eficiente de conflictos contractuales
9. Establecer mecanismos de coordinación con el
Ministerio de Finanzas Públicas en la elaboración de
contratos, particularmente los que tienen una duración
superior a un año.
es aún más drástica cuando se la compara con motores de
desarrollo latinoamericano como Chile, cuyo índice supera
el 120%35.Esto muestra un subdesarrollo notable del país en
esta área, el cual es desproporcional a su desarrollo bancario
e incide directamente en la disponibilidad de recursos para el
financiamiento de la inversión y el crecimiento económico.
Existen varias razones para el subdesarrollo del mercado
de capitales en Guatemala. Una de ellas, la falta de confianza
derivada de las crisis de algunas casas de bolsa en 1999,
las cuales generaron dudas acerca dela transparencia del
sistema. Sin embargo, la principal razón parece ser la
ausencia del necesario marco legal. En el cuadro siguiente
se puede observar que Guatemala es el único país de la
región carente de un marco legal regulador de los mercados
de capitales, con un débil marco para dar transparencia a
las corporaciones, sin marcos legales para fondos mutuos,
fondos de pensión y otros instrumentos de renta variable y
fija más complejos.
82
 Tabla 28: Marco legal para el desarrollo del mercado de capitales
Guatemala Costa Rica República El Salvador Honduras Nicaragua Panamá
Dominicana

Regulador
Marco Legal No, solamente es un registro Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Gobernanza Corporativa

Marco legal Muy Básico Muy Básico Muy Básico Muy Básico Muy Básico Muy Básico Muy Básico
Código de gobernanza corporativa para No Sí No No Sí No Sí
compañías listadas
Fondos Mutuos

Marco Legal No Sí Sí No Sí Sí Sí
Regulación Complementaria No Sí Sí No Sí No Sí
Fondos de Pensión Privados
Marco Legal No Sí Sí Sí Sí, pero sólo para privados Sí, pero no implementada Sí
Regulación Complementaria No Sí Sí Sí Sí No Sí
Asset Based Securities (Bienes basados en valores)
Marco Legal No Sí Sí, pero limitada No Sí, pero limitada Sí Sí
Regulación Complementaria No Sí No No Sí No No
Fideicomisos (Trusts)
Marco Legal Sí Sí No Sí Sí No Sí

Fuente: Equity and Private Debt Markets in Central America, Panama, and the Dominican Republic. Fondo Monetario Internacional 2007.

En la actualidad, el sistema financiero de Guatemala se
halla regulado por las siguientes leyes:
• Decreto 16-2002 Ley Orgánica del Banco de Guatemala
• Decreto 17-2002 Ley Monetaria
• Decreto 18-2002 Ley de Supervisión Financiera
• Decreto 19-2002 Ley de Bancos y Grupos Financieros
• Decreto 67-2001 Ley Contra el Lavado de Dinero u
Otros Activos
• Decreto 58-2005 Ley para Prevenir y Reprimir el
Financiamiento del Terrorismo
• Decreto 94-2000 Ley de Libre Negociación de Divisas
• Decreto 34-96 Ley del Mercado de Valores y Mercancías
• Decreto 136-96 Ley de Especies Monetarias
• Decreto 82-78 Ley General de Cooperativas
• Decreto Ley 208 Ley de Sociedades Financieras Privadas
• Decreto 25-2010 Ley de la Actividad Aseguradora
Esta normativa, sin embargo, está lejos de proveer el marco
necesario para desarrollar un mercado financiero completo.
En primer lugar, la ley no establece un ente regulador del
mercado accionario y de bienes, sino solamente un proceso
de registro de propiedades. Ciertamente, según la Ley del
Mercado de Valores y Mercancías existe cierta supervisión
ejecutada por el Registro Nacional de Valores de Mercado,
dependencia del Ministerio de Economía. Sin embargo,
esta supervisión es mínima, no está bien definida, cuenta
conpoco personal, y no desempeña un papel fundamental
en el desarrollo financiero en el país. Asimismo, dicha ley
carece de un marco legal que garantice a los inversionistas
el acceso a la información corporativa, lo cual significa un
claro impedimento para el desarrollo de cualquier mercado
accionario. Además, la ley provee impedimentos para que
entidades privadas vendan instrumentos de deuda y carece
de medidas para el desarrollo de activos basados en valores
(AssetBasedSecurities). Por último, no ha habido una reforma
del Sistema de Pensiones, lo cual resulta fundamental para
financiar el pago de beneficios a pensionados en el mercado
de capitales. En conjunto, este grave vacío legal aparece
desproporcionadamente atrasado respecto del nivel de
desarrollo del país en el sector bancario y de su economía
en general, lo cual impide la coordinación de recursos para
impulsar motores de desarrollo.
Visión 2050
En 2050, Guatemala cuenta con un mercado de capitales
desarrollado donde distintos instrumentos públicos y privados
de renta fija y variable se intercambian con capital local y
extranjero, y al cual tienen acceso todos los guatemaltecos.
Guatemala se ha consolidado además como un centro
financiero regional y tiene mecanismos que facilitan a las
compañías nacionales y regionales la obtención de capital
externo para emprender proyectos que continúan impulsando
el crecimiento, los cuales complementan al capital local para
incrementar así el monto de recursos disponibles para la
inversión.
Objetivos
Para lograr la visión planteada, los objetivos fundamentales
son fortalecer el ya establecido sistema bancario nacional y
desarrollar el incipiente mercado de capitales del país. Los
objetivos específicos para el sector bancario y las líneas de
acción se tratan con más profundidad en el eje de estabilidad
macroeconómica y financiera de la propuesta. Por lo

83
tanto, en esta sección se proponen los siguientes objetivos
específicos para el desarrollo del mercado de capitales del país:
1. Reformar profundamente el marco legal que regula el
mercado de capitales en el país
2. Establecer una autoridad reguladora independiente y con
poder de ejecución que regule efectivamente el mercado
de capitales
3. Establecer un marco legal que regule los fondos mutuos y
de pensión, así como los activos basados en valores
4. Establecer reglas claras que garanticen la transparencia
corporativa para el beneficio de los inversionistas
5. Incrementar la base inversionista en proporción al PIB
6. Incrementar la participación ciudadana en el mercado de
capitales para mejorar la coordinación de capital hacia el
crecimiento, y democratizar los beneficios del crecimiento
financiero.
Estrategias y líneas de acción
Para el desarrollo del mercado de capitales, se toman algunas
de las recomendaciones provistas por el estudio regional
realizado por el Fondo Monetario Internacional36, y se agregan
otras para solucionar el vacío legal que existe actualmente.
Tomando esto en cuenta, se proponen las siguientes líneas de
acción:
1. Fortalecer la capacidad regulatoria
a. Reformar la ley para definir una autoridad regulatoria
con un propósito claro, poderes establecidos, y una
fuente de financiamiento suficiente para una efectiva
supervisión del mercado de capitales. Esta autoridad
debe ser independiente, y contar con supervisores
que estén protegidos contra demandas excesivas
relacionadas con su trabajo
b. Establecer una nueva ley de mercado de capitales que
establezca la regulación específica de los distintos
instrumentos de renta variable y fija, los mecanismos
para la transparencia de información así como los
poderes de la autoridad reguladora en cada uno
2. Proveer una infraestructura de mercado
a. Establecer mecanismos de gestión de riesgo para
proteger al inversionista y fomentar la transparencia
b. Reformar la ley para desmaterializar y estandarizar
los títulos de renta fija y variable de origen público y
privado
c. Apoyar el desarrollo de la Bolsa de Valores Nacional
3. Ampliar la base inversionista
a. Establecer mecanismos para transmitir la información
al público general
36
Equity and Private Debt Markets in Central America, Panama, and the Dominican Republic. Fondo Monetario Internacional 2007.
b. Establecer talleres y otras modalidades didácticas,
para educar a potenciales inversionistas acerca de los
mecanismos y procedimientos para los distintos tipos
de inversión
c. Introducir el marco legal que regule los fondos mutuos
y fondos de pensión privados
d. Reformar la ley para expandir la participación de
inversionistas institucionales
4. Proveer un marco legal para los mercados de renta fija y
variable privados
a. Reformar la ley para regular y fomentar la transparencia
de las corporaciones frente a sus inversionistas
b. Introducir un código de gobernanza corporativa
destinado a todas las compañías que emitan títulos en
el mercado nacional
c. Permitir la participación de inversionistas institucionales
en mecanismos de renta variable
d. Eliminar las ambigüedades legales existentes en la
regulación de títulos de deuda privada
e. Incentivar la evaluación de riesgo de los mecanismos
de renta fija
f. Estandarizar los títulos de deuda pública para crear un
mercado líquido de instrumentos de renta variable
g. Remover la inequidad en materia fiscal que existe
entre los instrumentos de renta fija y variable, y el resto
de bienes financieros
h. Establecer una nueva ley que regule las transacciones
de activos basados en valores
5. Modernizar el marco legal existente
a. Agilizar el proceso de ejecución del colateral por
intermediarios financieros
b. Reformar el marco regulatorio de quiebra para agilizar
los procedimientos legales y permitir resoluciones
extrajudiciales
c. Requerir la auditoría y los reportes financieros de
compañías que superen un límite de participación
d. Reformar los mecanismos y estándares que regulan a
los contadores públicos
84
VI. PROTEGIENDO EL AMBIENTE Y LOS
RECURSOS NATURALES
recursos naturales de una manera sostenible y sustentable,
evitando cualquier tipo de destrucción y preservando el
tesoro natural de nuestro país para generaciones futuras.
Además, Guatemala tiene el compromiso con la comunidad
internacional y con la humanidad para preservar sus bosques
y contribuir así con el combate al cambio climático. Por
estas razones, la protección del medio ambiente y los
recursos naturales se plantea como un eje transversal en esta
propuesta, el cual debe atravesar todos los ámbitos de la vida
económica y social de Guatemala.

Diagnóstico

El enfoque e intervención sectorial en Guatemala ha

Guatemala cuenta con una abundante riqueza en recursos
naturales. Estos constituyen un potencial inmenso que pueden
convertirse en fuentes de riqueza y desarrollo para el país.
Por lo tanto, Guatemala enfrenta el reto de aprovechar sus
provocado históricamente un desaprovechamiento de los
diversos potenciales. En el cuadro siguiente, se describen
algunos problemas y se citan adicionalmente, en algunos
casos, su potencialidad y/o la afectación que causa.

Tabla 29: Cuadro diagnóstico ambiental

Desechos Bosques Agricultura Industria

• Mal manejo de los desechos
sólidos para la generación
de metano, compostaje y/o
energía.
• No se refuerza la
descontaminación de las aguas,
del suelo y aire
• Falta de tratamiento de aguas
Hospitalarias.
• Disminución o pérdida de
especies de flora y fauna
• Disminución de posibilidades
de recarga de los mantos
freáticos
• Reducción de ecosistemas
naturales efectivos
• Incentivos limitados para
bosques comunales
• Usos ineficientes del agua en • Poco control de descargas de
procesos productivos. aguas industriales que causan
• El avance de la frontera morbilidad por presencia de
agrícola incrementa el riesgo metales pesados.
ambiental
• No existe tratamiento y re uso
de aguas domiciliares para
riego

Construcción Servicios de Salud, Energía, Institucionalidad y Agua

• Ubicación inadecuada de áreas
industriales y residenciales.
• En las áreas urbanas
municipales, el drenaje
combinado dificulta el buen
funcionamiento de plantas de
tratamiento
• Inadecuada administración,
operación y mantenimiento
de sistemas de agua y
saneamiento.
Educación y Transporte
• Daños a la salud por
enfermedades de origen hídrico
• Sub utilización del potencial
hídrico para generación de
energía renovable.
• Crecimiento en dependencia de
combustibles fósiles
• El sistema educativo es débil y
no vincula lo cotidiano.
• Los diversos niveles de la
educación guatemalteca están
desvinculados
• No existe sinergia sistemática
entre las universidades y las
reales prioridades para el
desarrollo
• Ausencia de un programa
nacional de investigación
incluyente
participación ciudadana
• Lenta transformación del
sistema cultural hacia prácticas
amigables con el ambiente.
• Mal seguimiento, monitoreo y
evaluación de leyes, políticas,
proyectos y programas
• Ineficiente planificación
territorial
• Escasa información sobre
educación ambiental
• Dispersión de información
en estudios y generada por
diversas instituciones sin
objetivos conjuntos
• Legislación inadecuada y
dispersa y aplicación deficiente
• Los ríos y lagos están siendo
altamente contaminados por
aguas residuales, domésticas,
industriales y agrícolas.
• Proyectos de agua no
consideran integralmente el
problema, agua , saneamiento y
capacitación
• El MARN, recientemente
establecido, tiene débil
capacidad administrativa para
la conservación del ambiente.
• El intercambio de información
sobre el ambiente casi no se
realiza entre las organizaciones
concernientes y el acceso es
muy limitado

85
Visión 2050
En 2050, Guatemala es una nación que reconoce la
importancia y le asigna el valor real al entrono vital,
desarrollando una política de desarrollo pleno, fortaleciendo
la autoridad e institucionalidad desde la propia concepción
de los territorios, para mantener y expandir la actividad
económica con sostenibilidad ambiental.
Objetivos
Para lograr la visión planteada, se busca implementar
políticas ambientales que mantengan y expandan la
competitividad del sector productivo, y coadyuven a reducir
la pobreza. Con este fin, se presentan los siguientes objetivos
prioritarios:
1. Promover la participación de la sociedad (Gobernabilidad).
2. Realizar un proceso de sensibilización, formación y
capacitación articulada y sistemática como estrategia
nacional.
3. Apoyar las mesas nacionales, municipales e intermunicipales
de diálogo del agua a lo interno de consejos de desarrollo
urbano y rural.
Tabla 30: Estrategias ambientales por área de acción
4. Formular, implementar y dar seguimiento a la Política
Hídrica local, Municipal y Nacional.
5. Fortalecer a las organizacionesmancomunidades y a
lasociedad organizada.
6. Institucionalizar servicios públicos relacionados con el
agua (OMP, OSPM y JAM).
7. Proveer una formación profesional interdisciplinaria.
8. Formar la “Autoridad de Cuenca” (ente rector del
recurso hídrico)
9. Crear un fondo de conservación de agua y saneamiento.
10. Emprender colectivamente iniciativas que contribuyan
a la formación, la generación de ingresos y la gestión
ambiental.
11. Desarrollar una investigación aplicada en los diversos
niveles educativos.
Estrategias y líneas de acción
El cuadro a continuación presenta las estrategias para
lograr los objetivos planteados por área de acción.

Desechos Silvicultura/Bosques Agricultura Industria

• Recuperar el metano de
vertederos;
• Incineración de desechos con
recuperación de energía;
• Compostación del desecho
orgánico;
• Tratamiento controlado de
aguas residuales;
• Reciclaje y minimización de
desechos.
• Estímulo a emprendimientos
empresariales y sociedades
público-privadas para hacer de
la basura un negocio rentable.
• Forestación; reforestación;
deforestación evitada;
• Gestión de bosques;
disminución de la
deforestación;
• Gestión de los productos de la
madera;
• Uso de los productos forestales
para producir bioenergía
y reemplazar el uso de
combustibles fósiles.
• Ampliar PINFOR, PINPEP y
crear PINENERGIA (estímulo
para energía renovable).
• Mejoras en la gestión de tierras
de cultivo y pastoreo para
aumentar el almacenamiento de
carbono del suelo;
• Restauración de los suelos
cultivados y las tierras
degradadas;
• Mejoras en las técnicas de
cultivo de maíz y frijol y
en la gestión del ganado y
el estiércol para reducir las
emisiones de CH4;
• Mejoras drásticas en la
aplicación de fertilizantes
nitrogenados para reducir las
emisiones de N2O;
• Cosechas dedicadas a la
energía para reemplazo de
combustibles fósiles;
• Mejoras en la eficiencia
energética. Unir política
agrícola a política energética
renovable, que estimule
encadenamientos productivos
locales.
• Equipamientos eléctricos de
uso final más eficientes;
• Recuperación térmica y
energética; reciclaje y
sustitución de materiales;
• Control de las emisiones de
gases diferentes al CO2; y una
gran variedad de tecnologías
para procesos específicos.
• Estímulo a la pequeña industria
en créditos para la eficiencia
energética, y la producción más
limpia.
• Énfasis en el uso del agua y
las tarifas que internalicen las
externalidades negativas.

86
 Construcción
• Iluminación más eficiente
y aprovechamiento de luz
natural;
• Electrodomésticos, calefacción
y equipos de enfriamiento
certificados como más
eficientes;
• Calentadores de cocina
mejorados;
• Aislamiento mejorado;
• Diseño solar activo y pasivo
para la calefacción y el aire
acondicionado;
• Fluidos de refrigeración
alternativos;
• Recuperación y reciclaje de
gases fluorados.
Transporte
• Vehículos de combustibles más
eficientes;
• vehículos híbridos, vehículos
de diesel más limpios;
• Cambio modo de transporte
por carretera a trasporte por
ferrocarril y transporte público;
transporte no motorizado
• (bicicletas, caminar);
• Planificación de los usos del
suelo y transporte.
• Incentivos: liberar de impuestos
a vehículos de rendimiento de
más de 85 km/galón y
• Aumentar impuestos a
vehículos de menos de 30 km/
galón.
Suministro de Energía
• Mejoras en la eficiencia del
suministro y la distribución;
• Cambio de combustible
de carbón a gas; calor y
energía renovables (energía
hidroeléctrica, solar, eólica,
geotérmica y bioenergía;
• Combinación de calor y
energía; aplicaciones tempranas
de CAC (por ejemplo,
• Almacenamiento del CO2
eliminado del gas natural).
• Eliminación total de los
subsidios al consumo de
energía generada por carbón
natural (modelo actual) y
trasladarlos al acceso de
energía renovable.
Agua
• Promover programas de manejo
integrado de cuencas
• Institucionalizar la formación,
asistencia técnica y
capacitación en agua y su reuso
en actividades productivas
• Fortalecer desde los niveles
locales los órganos o comités
de cuencas
• Crear un sistema de generación
de información para disminuir
riesgos.
87
conclusiones
Guatemala es un país con un gran potencial de crecimiento
y desarrollo, por su gran riqueza cultural, belleza natural,
ubicación geográfica, diversidad de climas y abundantes
recursos naturales y recurso humano. Si bien la firma de los
Acuerdos de Paz en diciembre de 1996, representó un avance
importante en el fortalecimiento de la democracia del país,
problemas estructurales, como la debilidad institucional y la
baja capacidad financiera del Estado, limita la posibilidad
de vivir en un verdadero Estado de derecho en el que se
cumpla y se haga cumplir la Ley, factor fundamental para
el desarrollo y prosperidad de Guatemala. Las entidades
a cargo de la seguridad ciudadana y las que conforman el
sector justicia son instituciones débiles en su capacidad,
tanto de gestión como financiera, facilitando de esa forma
la corrupción y la penetración del crimen organizado en el
país. necesarias para mejorar la competitividad y productividad
El presente documento recopiló información de varios
estudios realizados a nivel nacional e internacional, los
cuales revelan que Guatemala se encuentra muy rezagada
en indicadores de desarrollo humano y que, sin cambios
estructurales de fondo, no será posible alcanzar varias de
las metas del milenio establecidas para 2015, ni reducir
los actuales niveles de pobreza y pobreza extrema. Sin un
plan concreto para dar mayor dinamismo a la actividad
económica, por ejemplo, el país continuará creciendo a tasas
apenas por arriba del crecimiento poblacional, dejando el
ingreso per cápita con una mejora apenas marginal.
Una de las revelaciones principales de la propuesta de
lineamientos para un Plan de Nación es la imperante necesidad
de consenso para la implementación de reformas legales e
institucionales profundas. Esta necesidad de consensos a
largo plazo, principalmente en la futura agenda legislativa, es
evidente en los distintos ejes del Plan. En materia de Estado
de Derecho, se necesitan reformar leyes para garantizar la
independencia de los poderes del estado; y en seguridad y
justicia, se necesitan reformas profundas al ejército, la policía
y sobre todo a los entes judiciales. Asimismo, en materia
de crecimiento económico, se concluye que los excesivos
trámites en distintos procesos comerciales mantienen a
Guatemala con los niveles más bajos de inversión en la
región y con un grado de apertura económica baja, por lo que
una agenda legislativa consensuada es también imperativa
en esta área. Similarmente, la ausencia de marcos legales
apropiados impide el desarrollo del mercado financiero y
limita la coordinación de capitales para emprender proyectos
de crecimiento y financiar proyectos públicos. Por último, y
como punto fundamental, el consenso será necesario para
reestructurar las finanzas del Estado. Sin una coordinación
ciudadana que apoye reformas profundas, la rigidez legal
en la ejecución del gasto y la debilidad del mismo debido a
la baja recaudación harán imposible la implementación de
cualquier plan de nación.
Por esta razón, el propósito de este documento es
compartir con los diferentes sectores la Visión de País que
se plantea e iniciar un proceso de diálogo franco y abierto
sobre la referida visión y sobre las estrategias y líneas de
acción que se proponen para alcanzarla. El objetivo último
es vivir en una Guatemala próspera y segura en donde se
cumpla la ley y en donde todos los guatemaltecos tengamos
las mismas oportunidades para prosperar. Asimismo, se trata
de construir una Guatemala, en donde el Gobierno concentre
sus esfuerzos en proteger a los sectores más vulnerables de
la población y en generar un clima óptimo para los negocios
y la inversión. Para tal efecto, deben impulsarse las acciones
del país sin descuidar otros aspectos de vital importancia,
como la preservación de la estabilidad macroeconómica
y financiera y la protección del ambiente y los recursos
naturales.
Cabe destacar que, aunque este Plan de Nación comprende
una visión de largo plazo hacia 2050, la mayoría de propuestas
incluidas en este documento deben comenzar a trabajarse lo
más pronto posible. Se considera que, en materia legislativa
y judicial, las reformas legales e institucionales pueden
realizarse en un corto período de tiempo con el liderazgo
apropiado y el consenso de la ciudadanía. Asimismo, la
reestructuración del Ejecutivo para la implementación de la
mayoría de proyectos propuestos puede completarse en la
primera década, si se cuenta con la capacidad y voluntad
política necesaria.
Aunque el reto es grande y el programa ambicioso,
consideramos que ya no podemos seguir con políticas
de corto plazo que impiden avanzar y salir de la pobreza
y el subdesarrollo. Necesitamos trabajar en una verdadera
estrategia de país; es decir, en un plan de nación con visión
de largo plazo que trascienda los ciclos políticos y que
nos obligue a implementar políticas públicas coherentes
y transparentes, coordinadas con el sector privado y la
sociedad civil en una misma dirección. Es por ello que
invitamos a todas las guatemaltecas y guatemaltecos a unirse
en este esfuerzo que hemos iniciado, el cual se plasma en el
presente documento.
88
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