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INTRODUCCIÓN
Mensuras, catastro y construcción estatal
Juan Pro Ruiz ...................................................................................................... 13
Los ejidos de los pueblos a la luz del proceso de construcción del Estado.
Guardia de Luján (Mercedes), 1810-1870
María Fernanda Barcos ..................................................................................... 295
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os estudios incluidos en este volumen son resultado del coloquio organi-
zado por el proyecto “State Building in Latin América” (Advanced Grant
del European Research Council),1 y realizado en Montevideo en agosto de
2010. La reunión contó con la cooperación de la Universidad de la República y del
Museo Histórico Nacional, gracias a la amable colaboración de nuestras colegas
(y amigas) Ana Frega y Ariadna Islas, quienes también participaron animadamente
en los debates que tuvieron lugar en el IMPO y en la Biblioteca del Museo His-
tórico. La presencia de los colegas de la Dirección Nacional de Topografía del
Ministerio de Transporte y Obras Públicas del Uruguay, Jorge Franco y Humberto
Curi, fue también de suma relevancia para los debates que tuvimos en esas reunio-
nes, sobre todo, por las intervenciones tan claras realizadas por profesionales con
una sólida experiencia del trabajo de terreno. Nuestros colegas Helen Osório de la
Universidad Federal de Rio Grande do Sul (Porto Alegre) y Juan Pro Ruiz de la
Universidad Autónoma de Madrid, participaron asimismo como comentaristas en
los dos paneles organizados.
Parte de las ponencias aquí presentadas se enmarcan en una línea de investi-
gación asociada al proyecto central, sobre la “territorialización del Estado” en la
región platina durante el siglo XIX. Esta línea de estudios enfoca la construcción
del Estado en la región centrando su atención sobre las modalidades de la forma-
ción de un conocimiento del territorio basado en el desarrollo de diferentes tipos
de cartografía, privilegiando entre estos la cartografía catastral mediante planos de
mensura de terrenos. Medir los éxitos y fracasos del proyecto estatal para conocer
de forma precisa y homogénea los terrenos poseídos por sus administrados, ofrece
una mirada original sobre aquel complejo proceso que articula simultáneamente la
recomposición de las formas de poder, de la ocupación de la tierra, de la creación
de administraciones y de cuerpos profesionales al servicio del Estado. Las medi-
ciones de corte cuantitativo (¿cuántos mapas se realizaron?) son imprescindibles,
pero de lejos insuficientes para analizar de cerca cómo el Estado fue desarrollando
categorías (en este caso cartográficas) que le permitieron ordenar su visión del
espacio, de los individuos y de las riquezas que allí se localizaban. Las estrategias
desarrolladas para crear este saber territorial estatal son analizadas de forma in-
terdisciplinaria, combinando métodos de la historia con aquellos de la geografía,
asociando para ello investigadores franceses, uruguayos y argentinos.2 Se busca,
por una parte, caracterizar las dinámicas espaciales y temporales del mapeo de los
nuevamente independizados territorios rioplatenses: ¿dónde, con qué velocidad
y precisión, con qué éxito fueron hechos los mapas? Por otra parte, se procura
definir las vías por las cuales las administraciones cartográficas encargadas de esta
tarea fueron definiendo normas técnicas y profesionales, no sólo a pedido de los
gobiernos, sino también como resultado de lógicas internas propias de cuerpos
administrativos especializados. Se esboza de esta forma una explicación no lineal
de la construcción del saber territorial del Estado en la región platina, que articula
lógicas administrativas y políticas, en fuerte interacción con procesos sociales de
aceptación o rechazo de la mensura. Los textos presentados sientan las primeras
bases de estos análisis.
Los editores deben recordar aquí a todos aquellos que han posibilitado que
gran parte de las investigaciones cuyo fruto es este libro sea una realidad. Los
directores, responsables y funcionarios del Archivo General de la Nación (Buenos
Aires), Archivo General de la Provincia de Entre Ríos (Paraná),3 Archivo Históri-
co de la Provincia de Santa Fe, Archivo del Museo Histórico Provincial “Dr. Julio
Marc” (Rosario), Archivo Histórico de la Provincia de Buenos Aires (La Plata),
Archivo General de la Nación (Montevideo) y sobre todo –por la relevancia que
tiene su documentación para los temas tratados en este libro y por la amplia liber-
tad que nos dieron siempre para acceder a sus respectivos fondos– del Archivo
Histórico de Geodesia y Catastro, dependiente del Ministerio de Obras y Servicios
Públicos de la provincia de Buenos Aires (La Plata) y del Archivo Topográfico del
Ministerio de Transporte y Obras Públicas (Uruguay).
2 El proyecto inicial contemplaba integrar al territorio del actual Rio Grande do Sul en este estudio.
La gran escasez de planos de mensura hasta la década de 1880 nos hizo desistir de ello.
3 Un auténtico ejemplo de cómo una provincia, que no ha sido particularmente rica en los últimos
años, puede, sin embargo, tener una excelente y moderna política de conservación de sus archivos.
Probando, una vez más, que la cabeza es más importante que el monedero.
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os trabajos reunidos en este volumen muestran que desde la independencia
hubo estados en América Latina que elaboraron nuevas formas de saber
territorial. Esos saberes, constitutivos de Estado, no se obtuvieron de forma
inmediata, sino que aparecieron inicialmente formulados como una aspiración,
se plasmaron luego en instituciones, prácticas y cuerpos profesionales; hasta que,
de forma discontinua y a veces tortuosa, el proceso condujo a ese conocimiento
exhaustivo del territorio, esa precisión en la información y ese monopolio estatal
sobre la cartografía catastral que constituían los objetivos planteados.
Existe, ciertamente, una relación estrecha entre la historia de las mediciones
de la tierra –catastros y mensuras– y la construcción de estados; si bien aquélla
ha sido poco visitada por los historiadores, dejada en la penumbra de los asuntos
“técnicos”, mientras que ésta ha gozado de un lugar de privilegio en el relato
canónico de la “gran historia”, entendida como historia nacional. Sin embargo, el
vínculo es estrecho y doble. Por un lado, porque el territorio y la propiedad fueron
componentes fundamentales de los estados nacionales que se formaron en el siglo
XIX; sólo en la medida en que encontramos pruebas de la progresiva definición
de la propiedad y del territorio nacional sabemos del avance en la construcción
estatal. Por otro lado, también, porque al prestar atención a este tipo de mediciones
y de levantamiento de planos se ponen al descubierto concepciones de la sociedad
y del territorio que reflejan el grado de desarrollo de una nueva forma de vida y de
organización caracterizada por la separación entre sociedad civil y Estado. De ahí
la importancia que tiene describir y analizar con detalle, como hacen los trabajos
aquí reunidos, los procesos concretos que llevaban a esa apropiación simbólica del
territorio que es su mensura o su catastración, ya sea por propietarios particulares
o por instituciones públicas.
El asunto es importante: en cada levantamiento de planos de propiedades,
sea privado o estatal, está en juego el control sobre un territorio que se disputan
varios focos de poder (privado/público, local/provincial/nacional…). Y el modo
en que se juega esta partida sólo puede comprenderse prestando atención simultá-
neamente al marco geográfico, las estructuras agrarias, las condiciones políticas,
todo lo cual va de suyo; pero también, y aquí la aportación del volumen es crucial,
las técnicas con las que se medía la tierra en cada momento y en cada lugar, y
las características de las instituciones que trataban de encuadrar estas mensuras.
Hacia el primer asunto apunta Juan Carlos Garavaglia en el primer capítulo del
libro; hacia el segundo, el análisis de Pierre Gautreau y Juan Carlos Garavaglia en
el texto siguiente.
En “¿Cómo se mide la tierra? Las mensuras en el Río de la Plata, siglos
XVII-XIX”, Garavaglia recorre la trayectoria de los modos de medir la tierra en el
Río de la Plata desde la génesis de este tipo de operaciones a finales del siglo XVI
hasta su maduración en los decenios centrales del siglo XIX, mostrando cómo el
en las técnicas y en las formas de representación del espacio tenía que ver tanto
con las condiciones geográficas específicas que imponía cada zona como con las
condiciones sociopolíticas que afectaban a la propiedad de la tierra –y a la relación
del Estado con ella– y con el entorno económico de cada momento. Se parte de
unas prácticas de agrimensura establecidas desde el siglo XVII, que consistían en
fijar los rumbos con brújula y en medir y amojonar las suertes con ayuda de un
patrón. A ello se añadió desde finales del siglo XVIII la confluencia entre la men-
sura y la representación gráfica del territorio medido, que nos ha dejado tan valiosa
constancia documental como son los planos. Se pasa de la cuerda a la cadena y a
la cinta metálica; de la plancheta al grafómetro y de éste al teodolito. Las mensu-
ras eran realizadas inicialmente por “personas que lo entiendan” (probablemente
marinos capaces de manejar la brújula), luego agrimensores con experiencia y, ya
desde los decenios de 1820 y 1830, aparecen instituciones específicas encargadas
de regular las mensuras y de avanzar hacia el levantamiento de un catastro propio.
Todo este proceso de mejora en la precisión y fiabilidad de las mediciones aparece
impulsado por dos factores cruciales, como eran, por un lado la construcción del
Estado y, por otro, el curso de los precios de la tierra (con esa tendencia al alza
desde el periodo 1820-1850, después de casi dos siglos de estancamiento); el texto
plantea agudamente la necesidad de establecer un balance entre el peso de uno y
otro factor.
El mismo argumento se retoma en “Inventando un nuevo saber estatal sobre
el territorio: la definición de prácticas, comportamientos y agentes en las institu-
ciones topográficas de Buenos Aires (1824-1864)”, donde Pierre Gautreau y Juan
Carlos Garavaglia se centran en la dimensión institucional del proceso de conoci-
miento, medición y cartografía del territorio, es decir, precisamente allí donde se
anudan estos fenómenos técnicos con la construcción del Estado. La originalidad
del proyecto catastral bonaerense, dirigido por el Departamento Topográfico du-
rante el periodo considerado, estriba en la manera de esquivar las limitaciones im-
puestas por la escasez de medios (personal y presupuesto), diseñando un modelo
en el que los agrimensores eran agentes privados, pagados por los propietarios de
los terrenos que medían, si bien crecientemente sometidos a esta oficina estatal,
que acabaría regulando tanto el acceso al oficio como la validez de los trabajos
realizados. De este modo, Buenos Aires optó por un catastro basado en el archivo
de las mensuras enviadas por estos agrimensores, con las que gradualmente iría
componiendo, como un mosaico, la visión global del territorio de la provincia.
Para asegurar este resultado, el Departamento Topográfico puso especial cuidado
al revisar los planos de mensuras recibidos en los criterios “contextuales”, que
garantizaban la ubicación de cada finca con respecto a las colindantes, mientras
que se ponía menos énfasis en los criterios técnicos, la precisión de las medidas o
los procedimientos de trabajo. A fin de cuentas, la insistencia en que cada mensura
conllevara el deslinde preciso con respecto a las fincas vecinas y la aceptación de
los propietarios de éstas era la clave para que todo el proceso fuera consensual y
gozara de cierta legitimidad social.
Se apunta así hacia un mecanismo de expansión de las actuaciones del Estado
mucho más allá de lo que permitía la acción directa de sus funcionarios y de los
mecanismos burocráticos estándar: actuando bajo licencia y bajo control de orga-
nismos del Estado, los agrimensores estaban, en realidad, extendiendo –con un
gasto público mínimo– la acción del Estado por todo el territorio. Esto es algo más
que un artificio ingenioso para maximizar la rentabilidad del presupuesto dedicado
a aquel Departamento Topográfico: es todo un modelo de Estado, apto para épocas
de penuria y, especialmente, para implementar su actuación en la fase de forma-
ción, cuyo nivel de desarrollo no habría permitido aún, en aquellos tiempos, des-
plegar muchas más funciones que las relacionadas con la guerra y la fiscalidad. Sin
duda, mecanismos de control indirecto, como el descrito por Gautreau y Garava-
glia para el Buenos Aires de 1824-1864, pueden encontrarse en otros lugares y en
otros ámbitos de actuación estatal a lo largo de aquel siglo XIX en que muchos de
los estados inscritos en los mapas eran aún poco más que proyectos en desarrollo.
Los autores concluyen en su estudio, en línea con lo sugerido en el capítulo
anterior, que fueron más las demandas sociales que la iniciativa interna de la ad-
ministración las que impulsaron la mejora en la precisión de las mediciones. Sin
duda el argumento es sólido por lo que toca a la precisión técnica de los trabajos.
Pero ambos artículos señalan, al mismo tiempo, la importancia que tuvo la ce-
sura del periodo rosista para quebrar el ritmo de las actividades catastrales entre
1835 y la “refundación” del Departamento Topográfico en 1852; el peso del factor
político era, sin duda, importante en la marcha de las operaciones en un sentido
global. De ahí que se concluya, por otro lado, que la relación de fuerzas entre los
agrimensores y el Departamento Topográfico se invirtió con el paso del tiempo: si
en la primera época –de 1824 a 1835– aquellos poseían un saber exclusivo sobre
el territorio y los órganos estatales dependían de ellos para obtener una visión
del país que gobernaban, en la segunda época –de 1852 a 1864– la intensidad del
control que estableció el Departamento sobre los trabajos de agrimensura revela
afirmando después, desfasada con respecto a la cronología que marcan los grandes
hitos políticos. Lo nuevo, lo específico de la contemporaneidad, es la voluntad de
que ese orden espacial sea precisamente un orden estatal: un orden que se impone
en nombre del Estado, con concepciones y parámetros homogéneos dictados des-
de el Estado (y que según los casos pueden involucrar desde instrucciones precisas
para el trabajo de los agrimensores hasta la obligación de utilizar nuevas unidades
de medida oficiales); un orden, además, que tiende a homogeneizar el territorio en
el marco de unas fronteras, transformándolo en territorio nacional.
Por otro lado, el litigio analizado como ejemplo en la Nueva Granada del
siglo XVIII constituye una valiosa advertencia contra las pretensiones de obje-
tividad de las mensuras y de la cartografía a la que daban lugar. Las formas de
representar gráficamente el territorio crean el territorio mismo, adecuándolo a los
intereses que impulsan el levantamiento de cada mapa. Los mapas no pasan de ser
representaciones simbólicas de la realidad, interpretada a través de un determina-
do marco cultural y en función de unos determinados intereses. Los mapas carto-
grafían el poder que los produce, tanto o más que el espacio que dicen representar.
Y es sólo la naturalización de ciertas formas de representación cartográfica en
nuestro espíritu la que nos hace ver como más objetivas o “científicas” –verdade-
ras, dirían los protagonistas del litigio analizado– unas representaciones que otras.
Que en esa escala de valores hegemónica tiendan a imponerse como “reales” las
representaciones del espacio más próximas al proyecto estatal-nacional debería
alertarnos sobre la distorsión que doscientos años de nacionalización y de orden
estatal han introducido en nuestra conciencia. ¿Conservamos aún alguna sensibili-
dad hacia formas de percepción del espacio distintas de las que sirvieron para arti-
cular la construcción de los Estados nacionales a lo largo de los siglos XIX y XX?
Las investigaciones aquí reunidas nos ponen ante la evidencia de que este
estado de cosas, en el que la visión de Estado ha impuesto su hegemonía como
forma “natural” o “verdadera” de concebir el territorio no es la única posible, ni
tan siquiera existió siempre: se afirmó de forma discontinua y conflictiva frente a
otras concepciones que hoy resultan mucho más difíciles de reconstruir. De he-
cho, la apropiación del territorio por el Estado para convertirlo en ingrediente de
la construcción nacional fue un proceso lleno de paradojas, muchas de las cuales
aparecen en los diferentes trabajos que reúne este volumen.
Una de tales paradojas estriba en que frecuentemente, mientras duró el proce-
so de construcción de estos saberes sobre el territorio, el conocimiento del mismo
por parte del Estado fuese más preciso en las periferias que en el centro: en las
regiones que en cada país constituyen un “centro” –en el sentido de ser zonas de
poblamiento antiguo e intenso– la precisión de los levantamientos catastrales y la
consiguiente intervención del Estado venían a desafiar el statu quo de unas propie-
dades que en ocasiones procedían de usurpaciones, abusos y derechos consuetu-
Santiago del Estero dos etapas bien definidas, que podrían aplicarse en cualquier
proceso de apropiación del suelo de los que se vivieron en los siglos XVIII y XIX:
en un primer momento, el objetivo prioritario es convertir la tierra en mercancía
negociable e incorporarla al territorio provincial; luego, cumplido ese objetivo, las
competencias de los profesionales y de las instituciones se redefinen para adap-
tarlas a una nueva situación, en la que los propietarios prefieren poner límites a la
intervención y vigilancia del Estado, por temor a que éste pueda poner coto a su
poder in situ o a sus deseos de expansión.
La historia de Amadeo Jacques en Argentina, junto con otros casos similares
a los que se alude en el texto, sugiere además otras reflexiones sobre aspectos de
las mensuras de tierras relacionados con la construcción del Estado. Por un lado,
el papel de la ciencia y de la tecnología, tanto en el sentido de saberes específicos
que eran requeridos por las autoridades para auxiliar al Estado naciente en tareas
concretas, como en el sentido simbólico de discurso legitimador del Estado mismo
y su proyecto de orden, al que podía responder el reclutamiento de determinados
personajes etiquetados como “científicos”, en plena era del positivismo. Por otro
lado, el papel de los extranjeros en la construcción de los estados nacionales la-
tinoamericanos: europeos y norteamericanos llamados a colaborar con gobiernos
y oficinas de todo el continente, pero, más en general, con el proyecto mismo de
ordenar el continente en torno a una idea de Estado. Caso por caso, el estudio de
estos personajes –científicos, extranjeros o las dos cosas a un tiempo– debe ir
mostrando en qué medida su aportación era eficaz por su formación, por sus cono-
cimientos, por su capacidad para trasvasar a América Latina modelos ya probados
en otras latitudes, o bien si en algunos casos lo que aportaban era más bien un plus
de legitimidad para el proyecto estatal, al rodearlo del prestigio que se atribuía a
sus países de origen o a su supuesta solvencia científica o técnica.
La importancia de este designio de orden que imperó en Argentina en los
momentos álgidos del positivismo, a mediados del siglo XIX, se pone también de
manifiesto en la contribución de Mariana Canedo, “Mucho más que una cuestión
de medidas. Las comisiones para el arreglo de los pueblos del Estado de Buenos
Aires. Pergamino, Arrecifes, San Pedro, 1854-1856”. El concepto mismo de esta-
talidad se hace tangible en el proyecto de aquellas comisiones para el arreglo de
los pueblos y ejidos de la campaña, concebidas por el Estado de Buenos Aires para
ordenar el mundo rural con arreglo a una racionalidad determinada, racionalidad
de Estado y de origen urbano, que se llevaba incluso hasta imponer una determi-
nada traza de los ejidos y de las calles de los pueblos. El relato de las operaciones
de estas comisiones revela un afán de regularidad en el que asoma la voluntad de
disciplinar a la sociedad rural desde un poder central ajeno y superior a ella, impo-
niéndole un orden en el cual iba implícito el poder simbólico del Estado.
propios dirigidos desde el poder central. Precisamente podrán hacer esto en fases
posteriores gracias a la fuerza acumulada durante la fase formativa, con mecanis-
mos de extracción de recursos como el del catastro por archivo que se ha descrito
para Buenos Aires (entendiendo, claro está, que la información es un recurso, uno
de los más valiosos que un Estado puede obtener para reforzar su poder). Vale en
todo esto el axioma de que la información es poder; y su corolario de que la infor-
mación sobre el territorio es poder sobre el territorio.
Cuanto más se investigue sobre los procesos de levantamiento cartográfico
y catastral en los diferentes países, cuanto más se enriquezca el estudio de esos
procesos con la inclusión de elementos adicionales tan importantes como la pro-
gresiva afirmación del sistema métrico decimal frente a las unidades de medida
tradicionales, o como el reparto de competencias cartográficas entre instituciones
civiles y militares, federales y provinciales, o como la formación técnica de los
profesionales involucrados en estas tareas, tanto más veremos en los mapas que
han llegado hasta nosotros un verdadero álbum fotográfico del poder estatal, con
instantáneas impagables de su nacimiento, crecimiento y maduración.