SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE

1. Cheltuieli publice: generalităţi şi aplicaţii

2. Clasificarea cheltuielilor publice
3. Nivelul, structura şi dinamica cheltuielilor publice
4. Tendinţe în evoluţia cheltuielilor publice
5. Cheltuieli publice ca instrument de influenţare a proceselor social-economice
Surse bibliografice:
1. Stratulat O. Caracteristica generală a cheltuielilor publice. Chişinău, 1997.
2. Manole T. Finanţele publice: teorie şi aplicaţii. Chişinău, 1998.
3. Secrieru A. Finanţele publice. Chişinău, 2004.

1. Cheltuieli publice: generalităţi şi aplicaţii

În procesul îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor sale, statul asigură acoperirea
necesităţilor publice generale. Pentru aceasta statul are nevoie de importante
resurse băneşti care se mobilizează prin intermediul relaţiilor financiare. Folosirea
resurselor băneşti astfel mobilizate are loc prin intermediul cheltuielilor publice.
În opinia savantului român Iu. Văcărel, Cheltuielile publice exprimă relaţii
economico-sociale în formă bănească, care se manifestă între stat, pe de o parte, şi
persoane fizice şi juridice, pe de altă parte, cu ocazia repartizării şi utilizării
resurselor financiare ale statului, în scopul îndeplinirii funcţiilor acestuia.
Peggy şi Richard A. Musgrave privesc CP ca “utilizarea direcţionată a
resurselor sectorului public pentru satisfacerea necesităţilor în utilităţi publice şi
realizarea măsurilor de redistribuire justificate de pe poziţiile echităţii sociale”
CP se materializează în plăţi, efectuate de către stat din resursele mobilizate
pe diferite căi, pentru achiziţii de bunuri sau prestări de servicii necesare pentru
îndeplinirea diferitelor obiective ale politicii statului, cum ar fi:
- servicii publice generale;
- acţiuni social-culturale;
- întreţinerea armatei şi a întregii activităţi desfăşurate în domeniul militar;
- acţiuni economice etc.
conţinutul economic al CP se află în strânsă legătură cu destinaţia lor. Astfel,
unele cheltuieli exprimă un consum definitiv de PIB, reprezentând valoarea plăţilor
1
pe care le efectuează instituţiile publice în formele specifice ale cheltuielilor
curente, iar alte CP exprimă o avansare de PIB, reprezentând participarea statului
la finanţarea formării brute ce capital, atât în sfera producţie materiale, cât şi în
sfera nematerială.
În prezent CP sunt extrem de diversificate. Influenţa economică a CP variază
în timp. Unele se manifestă direct, prin finanţarea de către stat a instituţiilor
publice pentru a putea funcţiona. Altele influenţează indirect mediul economic şi
social şi constituie astfel instrumente ale unei politici de transformare a mediului
respectiv pentru al ameliora (distribuirea veniturilor suplimentare, sporirea
comenzilor publice sau creşterea investiţiilor).
După R. Musgrave, problemele care sunt soluţionate în domeniul cheltuirii
mijloacelor publice pot fi divizate în trei categorii:
- acordarea ajutorului social (îndeminizaţii acordate invalizilor);
- asigurarea obligatorie (în caz de boală, şomaj);
- producţia şi achiziţia bunurilor materiale şi a serviciilor pentru
satisfacerea necesităţilor pentru care statul îşi asumă responsabilitate.
Este necesar de făcut distincţie între cheltuielile publice şi cele bugetare.
Cheltuielile publice, în opinia savantului Iu. Văcărel, se referă la totalitatea
cheltuielilor efectuate în sectorul public prin intermediul instituţiilor publice
(aparat de stat, instituţii social-culturale, armată, întreprinderi autonome), care se
acoperă fie de la bugetul statului (central sau local), fie din bugetele proprii, pe
seama veniturilor obţinute.
Cheltuielile bugetare se referă numai la acele cheltuieli care se acoperă de la
bugetul administraţiei de stat, din bugetele locale sau din bugetul asigurărilor
sociale de stat.
Deci, cheltuielile bugetare au o sferă mai restrânsă decât cheltuielile publice
în cadrul cărora sunt cuprinse

2
 Cheltuieli bugetare acoperite din resurse financiare publice constituite în:
bugetul administraţiilor centrale de stat;
bugetul asigurărilor sociale;
bugetele locale

Cheltuieli
publice Cheltuieli extrabugetare acoperite din resurse financiare publice
constituite în afara bugetului de stat

Cheltuieli acoperite din fonduri cu destinaţie specială (fondul pentru

asigurări sociale)

Cheltuieli ale întreprinderilor, instituţiilor financiar-bancare cu capital de

stat
Cheltuielile cu caracter public ale organizaţiilor internaţionale, finanţate
din resursele mobilizate de la membrii acestora, respectiv de la statele-
membre ale acestor organizaţii

Modul de efectuare a acestor cheltuieli:

CP – în baza fondurilor constituite în afara bugetului;
CB – condiţionate de prevederea din buget şi sunt determinate de
îndeplinirea condiţiilor legale, nu numai de existenţa fondurilor băneşti;

Modul de aprobare:
CP – de către ordonatorii de credite;
CB – de către Parlament sau consiliile locale.

Complexitatea funcţiilor statului contemporan a condus la diversificarea CP,

perfecţionarea metodelor de optimizare şi dimensionare pe obiective şi beneficiari.

2. Clasificarea cheltuielilor publice

Delimitarea CP în funcţie de fondul de resurse financiare publice şi de
modul de provenienţă este necesară pentru elaborarea unei politici financiare în
domeniul CP ştiinţific argumentate.
Pentru soluţionarea cât mai reuşită a problemelor legate de utilizarea
mijloacelor publice şi în scopul unei mai bune înţelegeri a problemelor privind
cheltuielile publice, este necesară clasificarea acestora.
Clasificarea cheltuielilor publice se efectuează în baza mai multor criterii.

3
 Cel mai frecvent în teoria şi practica financiară şi statistica contemporană se
utilizează următoarele criterii de clasificare:
- administrativă
- economică
- financiară
- clasificarea folosită de organismele O.N.U.
- alte clasificări
Clasificarea administrativă cunoaşte două variante, ce diferă una de alta
datorită criteriului pus la bază:
1. Instituţional – structura CP se va întocmi în dependenţă de ministere,
departamente şi alte instituţii prin care se efectuează cheltuielile propriu-
zise;
2. Administrativ-teritorial - structura CP va corespunde unităţilor
administrativ-teritoriale, reprezentând, de regulă, distribuţia cheltuielilor
între municipii, oraşe, raioane, comune, alte unităţi.
Clasificarea administrativă are însemnătate operativă. Însă modificarea
periodică a structurilor de gestiune administrativă diminuează importanţa ei, mai
ales în cadrul analizei pe intervale de timp de lungă durată.
Clasificarea economică are în vedere influenţa pe care o exercită asupra
economiei diferite categorii de cheltuieli publice. Această clasificare cunoaşte mai
multe variante.
I VARIANTĂ împarte CP în:
a) cheltuieli de capital – pentru procurarea bunurilor de folosinţă
îndelungată (edificii, tehnică) ce contribuie la crearea şi modernizarea
patrimoniului public;
b) cheltuieli curente – care asigură întreţinerea şi funcţionarea instituţiilor
publice. Ele cuprind:
- cheltuieli de personal (salarii, contribuţii la asigurări sociale, premii);

4
 - cheltuieli materiale pentru prestarea de servicii şi întreţinere (materiale
pentru reparaţie, medicamente, manuale);
- transferuri (subvenţii, pensii, îndemnizaţii, burse, ajutoare);
- cheltuielile cu dobânzile, rezerve.
II VARIANTĂ împarte CP în:
a) cheltuieli ale serviciilor publice (administrative) – cuprind remunerările
serviciilor, prestaţiile furniturilor aduse la administraţia statului pentru
funcţionarea sau pentru crearea bazei materiale. Acest gen de cheltuieli solicită
o anumită contraprestaţie.
b) Cheltuieli de transfer (de redistribuire) reprezintă transferuri de valori
nerambursabile în scopuri sociale (pensii, îndemnizaţii, burse, ajutoare), sau în
scopuri economice (subvenţii).
III VARIANTĂ, mai contemporană şi frecvent utilizată, include elementele celor
două grupări premergătoare şi include:
- cheltuieli pentru salarii şi alte drepturi de personal;
- c. materiale pentru întreţinere şi funcţionare;
- c. de transfer (pentru persoane fizice şi juridice);
- c. pentru investiţii;
- împrumuturi acordate;
- rambursarea de credite şi plăţi de dobânzi şi comisioane la credite.
Clasificarea financiară se efectuează în dependenţă de momentul şi modul
în care cheltuielile publice afectează resursele financiare şi le grupează în
următoarele categorii:
- cheltuieli definitive – se finalizează cu plăţi la scadenţe certe şi atestă
lichidarea completă a angajării statului;
- cheltuieli temporare (operaţiuni de trezorerie) – acordarea de
împrumuturi sau rambursarea de împrumuturi primite;

5
 - cheltuieli virtuale sau posibile – cheltuieli pe care statul se angajează să
le efectueze în anumite condiţii (în cazul acordării unor garanţii pentru
împrumuturi).
Clasificarea folosită de instituţiile specializate ale O.N.U. are la bază două
criterii principale: funcţional şi economic.
Clasificarea O.N.U. după criteriul funcţional organizează activităţile
guvernului după scopurile lor (spre exemplu, educaţie, asigurări sociale, sănătate
etc.). Clasificarea funcţională este importantă pentru analiza alocării resurselor
între sectoare (schema 6).
Clasificarea O.N.U. a cheltuielilor publice după criteriul economic cuprinde
următoarele grupe (schema 7):
- cheltuieli care reprezintă consumul definitiv de venit naţional;
- dobânzi aferente datoriei publice;
- subvenţii de exploatare şi alte transferuri curente;
- formarea brută a capitalului (investiţii brute şi stocuri materiale);
- achiziţii de terenuri şi active necorporale;
- transferuri de capital.
Clasificarea economică a cheltuielilor publice este necesară pentru analiza
bugetului şi punerea la punct a politicii fiscale la nivel macroeconomic.
În Republica Moldova, începând cu anul 1997 se utilizează Noua
Clasificaţie Bugetară, conform căreia clasificaţia cheltuielilor publice se face după
următoarele criterii:
- Funcţional
- Organizaţional
- Economic1

3. Nivelul, structura şi dinamica cheltuielilor publice

Parametri cantitativi ai cheltuielilor publice sînt:
- nivelul;
1
Vezi: Clasificaţia bugetară. Ministerul Finanţelor al Republicii Moldova. Chişinău, 1997.
6
 - structura;
- dinamica cheltuielilor publice.
Indicatorii care exprimă nivelul cheltuielilor publice sînt:
- volumul anual al cheltuielilor publice;
- ponderea cheltuielilor publice în PIB;
- cheltuielilor publice medii pe un locuitor.
Volumul anual al cheltuielilor publice reprezintă mărimea lor valorică
exprimată în unităţi monetare naţionale. Acest indicator poate fi nominal şi real.
Volumul anual nominal al cheltuielilor publice se determină pornind de la
preţurile din perioada respectivă.
CPTn = ∑CPTni
De regulă, datele din bugetele proiectate şi efective sînt exprimate în mărimi
nominale.
Volumul anual real al cheltuielilor publice se determină pornind de la
preţurile constante corectate la indicele preţurilor, comparabile în perioade diferite.
CPTr= CPTn/IPC
Ponderea cheltuielilor publice în PIB se determină prin raportarea volumului
anual al cheltuielilor publice la PIB din anul respectiv şi se exprimă în %:
unde: PG – ponderea cheltuielilor publice în PIB;
G
PG = ⋅100 % G – volumul anual al cheltuielilor publice;
Y Y – PIB.
Exprimă partea din PIB realizat într-un an care se alocă
pentru acoperirea nevoilor colective ale societăţii. Acest indicatpor poate fi
calculat atât pentru total cheltuieli publice, cât şi pentru fiecare categorie în parte.
Acest indicator permite analiza volumului cheltuielilor publice în raport cu nivelul
de dezvoltare economică şi socială a fiecărei ţări la fiecare etapă.
În perspectivă, credem că este normal ca indicatorul dat să se stabilizeze în jurul
a 40% . Gestionarea a 2/5 din PIB în interesul public satisface nevoile economice
şi sociale ale populaţiei şi permite dezvoltarea ascendentă a economiei.
Cheltuielile publice medii pe un locuitor se determină prin raportarea
volumului anual al cheltuielilor publice la numărul de locuitori:

G unde: Gml – volumul cheltuielilor publice medii pe un locuitor;

G = ml
G – volumul anual al cheltuielilor publice;
Nl – numărul locuitorilor.
Nl
Deosebită importanţă în analiza cheltuielilor publice o are şi structura lor.
Din punct de vedere cantitativ structura cheltuielilor publice reprezintă
greutatea specifică (pondere) a fiecărei categorii de cheltuieli în totalul lor. Acest
indice poate fi calculat prin formula:
unde: SGi – greutatea specifică a categoriei de
= G ⋅100%i cheltuieli în totalul cheltuielilor
S Gi
publice;
G t Gi – cheltuieli publice de categoria i;
Gt – cheltuieli publice totale;
7
 i – categoria de cheltuieli concrete.
Structura cheltuielilor publice pe diferite categorii se delimitează în cadrul
criteriilor de clasificare ale acestora, folosite în fiecare ţară sau în statisticele
internaţionale.
Pentru aprecierea evoluţiei cheltuielilor publice în timp, de la o perioadă la alta,
se apelează la indicatorii de dinamică, care sînt:
a) creşterea nominală absolută;
b) creşterea reală absolută;
c) creşterea nominală relativă;
d) creşterea reală relativă.

a) Creşterea nominală absolută a cheltuielilor publice rezultă din compararea

lor exprimată în preţuri curente şi se determină prin relaţia:
D G =G −G
n n n
1/ 0 1 0
unde: DnG1/0 – creşterea nominală absolută a
cheltuielilor publice în perioada analizată (1) faţă
de perioada de referinţă (0);
Gn1 şi Gn0 - cheltuieli publice nominale respectiv în
perioada 1 şi 0.
Compararea cheltuielilor publice exprimate în preţuri curente nu reflectă
obiectiv situaţia, deoarece procesul economic poartă caracter ciclic şi lui îi sînt
caracteristice oscilaţiile preţurilor, fluctuaţiile cursului valutar, şi chiar fenomene
negative cum ar fi criza, inflaţia etc., ce modifică moneda ca unitate de măsură a
valorii şi ca rezultat deformează tabelul economic.
Pentru corectarea influenţelor determinate de modificarea preţurilor, este
necesară exprimarea lor în preţuri constante pentru perioadele analizate.
b) Creşterea reală absolută a cheltuielilor publice, care rezultă din compararea
lor în preţuri constante, poate fi determinată conform formulei:
D G =G −G
r r r
1/ 0 1 0
unde: DrG1/0 – creşterea reală absolută a
cheltuielilor publice în perioada 1 faţă de
perioada 0;
Gr1 şi Gr0 – cheltuieli publice reale respectiv în
perioada 1 şi 0.
Dacă în perioada analizată cheltuielile nu sînt exprimate în preţuri constante,
atunci preţurile curente se transformă în preţurile perioadei de bază cu ajutorul
indicelui de creştere a preţurilor, prin relaţia:
G =G :I
r n
1 1 p1 / 0 unde: Gr1 – cheltuieli publice reale în perioada 1;
Gn1 – cheltuieli publice nominale în perioada 1;
Ip1/0 – indicele de modificare a preţurilor în perioada
curentă
faţă de perioada de bază;
Elucidarea tendinţelor reale în evoluţia cheltuielilor publice este posibilă numai
în operarea cu mărimi reale.
c) Creşterea nominală relativă a cheltuielilor publice se determină prin relaţia:
8
 n

IG n = G1n ⋅100% unde: IG n

- indicele creşteri nominale a cheltuielilor
G
1/ 0
1/ 0
0
publice;
Gn1 - cheltuieli publice nominale în perioada 1;
Gn0 - cheltuieli publice nominale în perioada 0;
Analiza indicatorului – creşterea nominală relativă a cheltuielilor publice
permite reliefarea mai pronunţată a creşterii nominale absolute a cheltuielilor
publice.
d) Creşterea reală relativă a cheltuielilor publice se determină prin relaţia:
r
G IG
IG r = 1
r unde: r
- indicele creşteri reale a cheltuielilor
G
1/ 0
1/ 0
0
publice;
Gr1 - cheltuieli publice reale în perioada 1;
Gr0 - cheltuieli publice reale în perioada 0;
Analiza complexă a cheltuielilor publice include compararea creşterii relative a
cheltuielilor publice şi creşterii relative a PIB-ului. Raportînd aceşti doi indici s-a
căpătat un indicator, care este intitulat elasticitatea cheltuielilor publice (eG):

I ∆G ∆Y
eG = G1 / 0
sau e = :
I
G
Y 1/ 0 G Y
Elasticitatea cheltuielilor publice arată reacţia cheltuielilor publice la creşterea
PIB.
Dacă elasticitatea cheltuielilor publice >1 (echeltuielilor publice >1), persistă tendinţa
de utilizare într-o măsură mai mare a PIB pentru finanţarea cheltuielilor publice.

4. Mărimea şi structura cheltuielilor publice diferă de la o ţară la alta şi de la o

perioadă la alta.
Aceşti parametri ai cheltuielilor publice se găsesc într-o continuă evoluţie.
În perioada liberei concurenţe, cînd necesitatea intervenţiei statului era negată,
mărimea şi structura cheltuielilor publice erau determinate de principalele
preocupări ale statului – importante activităţi militare, întreţinerea organelor
administrativ – poliţieneşti etc.
Pînă la sfîrşitul secolului al XIX-lea cheltuielilor publice în ţările europene
rareori au depăşit 10% din venitul naţional. Statul permanent evolua în rolul de
prestator de servicii generale ca securitatea, justiţia, apărarea.
În epoca contemporană s-au modificat caracteristicile cheltuielilor publice:
1. Cheltuielile publice de la o perioadă la alta cresc atît ca expresie valorică,
bănească, cît şi ca mărime reală, absolută.
2. Structura cheltuielilor publice acum este determinată de rolul important care
îi revine statului în viaţa economică şi socială.
În această epocă toate ţările economic dezvoltate statul a devenit într-adevăr un
agent economic esenţial.
9
 În legătură cu creşterea reală a cheltuielilor publice trebuie menţionat faptul că
aceasta este cauzată de un şir de factori, printre care:
a) factori demografici, care se manifestă prin creşterea populaţiei şi
modificarea structurii acesteia pe vîrste şi pe categorii socio-profesionale;
b) factorii economici, ce ţin de obligaţiile economice ale statului de a
finanţa acţiunile economice costisitoare, întreţine infrastructura de
producţie, de a sprijini ramurile nerentabile, de a evita perturbările
economice etc.
c) factorii sociali, care se manifestă prin lărgirea finanţării de către stat a
acţiunilor social-culturale, şi în primul rînd, asistenţa şi asigurările
sociale, învăţămîntul, sănătatea etc.
d) factorii militari, ce ţin de cercetări şi producerea noilor genuri de arme şi
tehnică militară, persistenţa pericolului de conflicte militare şi apariţia
unui nou fenomen – distrugerea şi lichidarea importantelor cantităţi de
arme nucleare, chimice, biologice etc.
e) factori istorici, care acţionează prin transmiterea de la o perioadă la alta a
nevoilor sporite de cheltuieli şi de suportare a poverii celor făcute în anii
anteriori, prin împrumuturi publice interne şi externe;
f) factori politici, care se referă la creşterea considerabilă a sarcinilor
statului contemporan datorită transformării concepţiei politice cu privire
la rolul şi funcţiile autorităţilor publice în condiţiile actuale.
Creşterea reală a cheltuielilor publice se bazează pe creşterea PIB şi pe sporirea
părţii lui care se distribuie către autorităţile publice.

4. Tendinţe în evoluţia cheltuielilor publice

5. Cheltuieli publice ca instrument de influenţare a proceselor social-economice

10
11