Sunteți pe pagina 1din 91

Noţiuni de

drept
administrativ
Note de curs

Lector univ. dr. Gabriel Ion


Olteanu

ISBN: 973-87085-5-9
Editura: AIT Laboratories © 2005, Publicată online la: www.itCode.ro
MPA - MASTER PUBLIC ADMINISTRATION
MANAGEMENTUL ÎNTREPRINDERII DE SERVICII PUBLICE

PROGRAM DE MASTER
APROBAT SI FINANŢAT DE BANCA MONDIALĂ – PROIECT
CNFIS 69/2001
Participare: Cursuri Misiunea programului
de zi în campus Inzestrarea masteranzilor( functionari publici si angajati pe baza contractuala din cadrul
Durata: autorităţilor administraţiei centrale şi locale) cu teoriile, conceptele si metodele de conducere
3 Semestre si administrare caracteristice organizarii si administrarii serviciilor publice (cu caracter statal,
comunitare, de gospodarie comunala, comerciale), utilitatilor publice ( transport public urban,
Taxa inscriere: interurban, international, distribuţia şi consumul petrolului şi gazelor naturale, apa-canal,
700.000 lei (70 lei) electricitate, poştă, etc.) si mediului de afaceri.
Scopul programului
Oferirea de cunostinte pentru fundamentarea deciziilor manageriale , a studiilor şi
Taxa studiu: analizelor, a oportunitatilor tehnico-econmice, organizatorice si de eficienta a activitatilor pe
12.000.000 lei
care le desfasoara în domeniul serviciilor şi utilitatilor publice organizate pe plan local sau
(1200lei)/semestru
central.
Obiectivele
Locatia: • Formarea de specialişti (de executie, middle si top manageri) care sa asigure accesul
Bucuresti, Centrele echitabil si nediscriminatoriu al cetatenilor si operatorilor privati si publici la serviciile si
teritoriale ID din utilitatile publice;
Amara, Covasna, şi • Pregatirea multidisciplinara (cunostinte economice si de administratie, alaturi de cele
Piteşti obtinute prin studiile superioare de baza) a personalului din servicii si utilitati publice in
vederea participarii acestora la piata europeana, dupa liberalizarea acesteia.
Informatii:
9 Decanat Semestrul I Semestrul II Semestrul III
Facultatea de Managementul Comportament Protectia consumatorului
Comert intreprinderii de servicii organizational de servicii si utilitati
Tel: 021 publice publice
3191900/202/187 Economia serviciilor Etica si morala in servicii Management public
Fax: 021 3191996 publice
www.ase.ro Finante publice Marketing Managementul resurselor
www.comert.ase.ro umane
Contabilitate manageriala Economie europeana Managementul proiectelor
Acte necesare: cu finantare internationala
- diploma de licenţă Statistica manageriala Administrarea retelelor de Proiecte economice
(sau echivalenta), în utilitati publice europene
original (pentru Notiuni de drept Baze de date si tehnologii Strategii concurentiale in
absolvenţii administrativ WEB industria utilitatilor publice
promoţiei 2005,
adeverinţă de GRAFICUL DESFĂŞURĂRII CONCURSULUI DE ADMITERE LA MASTERAT
absolvire cu examen
de licenţă cu PERIOADA ACTIVITATE
precizarea Înscrierea candidaţilor pe calculator, punct unic pe
14 septembrie – 17
mediilor pe anii de facultate. Depunerea opţiunilor de participare la examenul
septembrie 2005
studiu şi a mediei la pentru ocuparea locurilor de la buget.
examenul de licenţă); Afişarea programelor de masterat acceptate şi a listei
17 septembrie 2005 candidaţilor acceptaţi.
- foaia matricolă în
original; Afişarea numărului de locuri de la buget allocate fiecărui
- adeverinţa medicală; 19 septembrie 2005
program de master
- certificatul de Pregătirea concursului scris pentru ocuparea locurilor de la
naştere în copie 20 septembrie 2005 buget. Afişarea listelor sălilor de concurs.
legalizată;
- certificatul de Concursul pentru ocuparea locurilor de la buget şi afişarea
21septembrie 2005 locurilor ocupate la buget.
căsătorie în copie
legalizată (dacă este 22septembrie 2005 Depunerea contestaţiilor.
cazul); 19 septembrie – 24 Plata primei rate din taxa anuală de şcolarizare.
- patru fotografii tip septembrie 2005
buletin de identitate;
26 septembrie 2005 Afişarea listelor finale cu candidaţii admişi la buget şi taxă.
- bonul valoric,
reprezentând taxa de
înscriere. Finalizarea studiilor se va face cu sustinerea unei disertatii in vederea obtinerii
- dosar plic DIPLOMEI DE MASTER.
Noţiuni de drept administrativ
Note de curs
Coordonator de disciplină:
Lector univ. dr. Gabriel Ion Olteanu

1. OBIECTIVE:
Cursul abordează principalele repere juridice ale desfăşurării
activităţilor funcţionarilor din administraţia publică.
Noţiunea de drept administrativ trebuie evaluată în legătură cu
termenul de administraţie ce desemnează o activitate ce serveşte unei
finalităţi subordonate cuiva. Termenul derivă din latinescul administrare ce
înseamnă a servi fiind în legătură cu cuvântul magister care îl desemnează
pe stăpân, căruia i se subordonează servitorul şi pe care acesta trebuie să-l
slujească.
Studiul acestui domeniu ştiinţific este util atât pentru cei care îşi
desfăşoară activitatea în cadrul administraţiei publice cât şi pentru cei
administraţi, toţi fiind interesaţi de înţelegerea mecanismului de funcţionare
a organelor administraţiei publice, de raporturile funcţionarilor cu
instituţiile administrative, drepturile lor, drepturile celor administraţi, cum
se pot aceştia opune efectelor actelor administrative, etc.

2. CONŢINUTUL DISCIPLINEI:

A. TEMATICA ACTIVITĂŢII DIDACTICE


1. Consideraţii cu caracter introductiv
1.1. Noţiunea de administraţie publică
1.2. Dreptul administrativ – ştiinţă juridică
2. Sistemul administraţiei publice şi sistemul social global
2.1. Sistemul administraţiei publice ca sistem de organizare socială
2.2. Legăturile administraţiei publice cu mediul politic
2.3. Persoana juridică de drept administrativ
2.4. Noţiunea de serviciu public
3. Raporturile de drept administrativ
3.1. Noţiune
3.2. Competenţa
3.3. Raporturile de drept administrativ ce se formează în cadrul
administraţiei publice

1
3.4. Raporturile de drept administrativ ce se formează între subiecte
de drept ce aparţin sistemului administraţiei publice şi subiecte
de drept din afara acestui sistem
4. Sarcinile şi structura sistemului administraţiei publice
4.1. Noţiunea de organ al administraţiei publice
4.2. Importanţa noţiunii de sarcină a sistemului administraţiei
publice
4.2.1. Sarcini de conducere şi organizare
4.2.2. Sarcini de prestaţie
4.3. Noţiunea de structură a sistemului administraţiei publice;
centralizare, descentralizare şi autonomie în administraţia publică
5. Personalul din administraţia publică
5.1. Funcţia publică
5.2. Funcţionarul public
5.3. Drepturile şi obligaţiile funcţionarilor administraţiei publice
6. Procesul decizional în sistemul administraţiei publice
6.1. Noţiunea şi obiectul deciziei administrative
6.2. Procesul decizional
6.3. Efectele deciziei administrative
7. Actul administrativ
7.1. Noţiunea de act administrativ
7.2. Emiterea actelor administrative
7.3. Aplicarea actelor administrative
7.4. Căile administrative de atac
7.5. Suspendarea, retragerea şi desfiinţarea actelor administrative
7.6. Operaţiile administrative şi operaţiile materiale
8. Contractele administrative
8.1. Noţiunea de contract administrativ. Trăsăturile caracteristice ale
contractului administrativ
8.2. Tipuri de contracte administrative folosite în practica organelor
administraţiei publice
9. Regimul juridic al contravenţiilor
9.1. Noţiunea de contravenţie
9.2. Trăsăturile esenţiale ale contravenţiei
9.3. Conţinutul constitutiv al contravenţiei;
9.4. Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei
9.5. Cauze care înlătură răspunderea contravenţională

2
9.6. Sancţiunile contravenţionale
9.7. Constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor
9.8. Căile de atac şi executarea sancţiunilor contravenţionale
10. Controlul activităţii organelor administraţiei publice
10.1. Noţiunea de control. Principiile şi necesitatea controlului în
funcţionarea administraţiei publice
10.2. Controlul exercitat de autorităţile administraţiei publice
10.3. Controlul exercitat de autorităţile administraţiei publice
10.4. Criterii de eficienţă a controlului administrativ
11. Contenciosul administrativ
11.1. Noţiunea contenciosului administrativ
11.2. Condiţiile exercitării acţiunii în contencios administrativ
11.3. Actele ce nu pot fi atacate printr-o acţiune în contencios
11.4. Executarea hotărârilor pronunţate de către instanţele de
contencios administrativ

B. PROIECT: Raporturile juridice specifice unui serviciu


public
Conţinut:
1. Titlul serviciului public
2. Prezentarea serviciului public
3. Raporturile de drept administrativ caracteristice prestării
serviciului – raporturi în cadrul instituţiei prestatoare; raporturi
între instituţia prestatoare şi beneficiarii serviciilor
4. Identificarea zonelor de activitate cu risc în ceea ce priveşte
încălcarea prevederilor normelor juridice de drept administrativ
din cadrul unei instituţii prestatoare de servicii publice

3. BIBLIOGRAFIE:
Alexandru Negoiţă – Drept Administrativ şi Ştiinţa Administraţiei,
Editura Atlas Lex, Bucureşti, 1996;
Alexandru Negoiţă – Drept Administrativ, Editura Silvy, Bucureşti,
1996;
Antonie Iorgovan – Tratat de Drept Administrativ, vol. I-II, Editura
Nemira, Bucureşti, 1996;
Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ
Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002.

3
CAPITOLUL 1
CONSIDERAŢII CU CARACTER INTRODUCTIV

1.1. Noţiunea de administraţie publică.


În limbajul curent sunt folosite, frecvent, expresii precum:
administraţie, administraţie de stat, activitate executivă, administraţie
publică – uneori cu înţeles diferit, alteori punându-se semnul egalităţii. Ca
regulă prin „administraţie” sunt înţelese fie unele componente
organizatorice din structura unei unităţi sau organ, fie activităţi ale acestora
care nu au caracter productiv. Când se foloseşte termenul de „administraţie
de stat” sunt avute în vedere organe ale statului – organe ale administraţiei
de stat – ori servicii publice ale statului – activitatea administrativă.
Administraţia publică, ca activitate, se realizează printr-o multitudine
de forme organizatorice ce grupează categorii întregi de cetăţeni ce
formează personalul administraţiei publice – sistemul administraţiei publice
este un sistem a cărui funcţionare are la bază relaţiile ce sunt stabilite între
persoane care realizează o activitate specifică.
Sistemul administraţiei publice nu poate fi conceput, ca existenţă şi
funcţionare, în afara unui macrosistem în care este organizată societatea, în
ansamblul său, indiferent că este vorba despre un nivel naţional sau nivelul
unităţilor teritorial administrative ori a comunităţilor locale – mediul social.
Administraţia publică are ca scop realizarea unor interese generale ale
statului sau ale comunităţilor locale recunoscute în cadrul statului.
Administraţia publică are o legătură strânsă cu puterea executivă dar
nu se poate identifica cu aceasta întrucât are o sferă mai largă de cuprindere.
Administraţia publică se realizează atât de către autorităţi ale puterii
executive – guvernul, ministerele, prefecturile – cât şi autorităţi care nu fac
parte din sistemul puterii executive – consilii locale, primari, consilii
judeţene – precum şi structuri organizatorice care nu au calitatea de
autorităţi aşa cum sunt instituţiile publice.
Administraţia publică se realizează prin două categorii de activităţi 1:
activităţi cu caracter dispozitiv şi activităţi de prestări de servicii.
Activităţile cu caracter dispozitiv presupun intervenţia activă a
autorităţilor administrative în viaţa socială prin prescrierea, în baza şi în
executarea legilor, unor anumite conduite pentru persoanele fizice şi
juridice ce îşi desfăşoară activitatea pe teritoriul de competenţă, existând şi
posibilitatea unei intervenţii în forţă prin aplicarea de sancţiuni pentru
cazurile în care conduita prescrisă nu este respectată. Aceste activităţi au
întotdeauna la bază acte administrative atât ale autorităţilor administraţiei
publice cât şi ale funcţionarilor în cazul desfăşurării de către aceştia a unor
activităţi specifice.

1
I. Iovănaş – Dreptul Administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Edit. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti,
1977, pag. 13; M Preda – Tratat Elementar de Drept Administrativ Român, Edit Lumina Lex, Bucureşti, 1996, pag.
9
4
Activităţile de prestări servicii de realizează tot în baza şi în
executarea legii, din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice în
cele mai diverse domenii – ca exemplu: stare civilă, salubritate, justiţie şi
ordine publică, transport, sănătate, învăţământ, ocrotirea mediului, etc.
Important de observat este că activităţi de organizare a executării
legii şi de executare, în concret, a acesteia, de natura celor arătate pot fi
desfăşurate atât de către organele administraţiei publice – ca regulă – cât şi
de organe din sfera puterii legislative ori a puterii judecătoreşti 2. Astfel, ca
exemplu: Parlamentul României numeşte avocatul poporului pe o durată de
5 ani pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor persoanelor fizice 3;
consilierii de conturi ce îşi desfăşoară activitatea în cadrul Curţii de Conturi
sunt numiţi de Parlament pentru un mandat de 9 ani, care nu poate fi
prelungit sau înnoit4; Curtea Constituţională se compune din nouă
judecători, numiţi pentru un mandat de 9 ani, care nu poate fi prelungit sau
înnoit, trei judecători fiind numiţi de Camera Deputaţilor, trei de Senat şi
trei de Preşedintele României 5. În aceleaşi condiţii trebuie analizate şi actele
emise de către preşedinţii judecătoriilor, tribunalelor, curţilor de apel sau
Curţii Supreme de Justiţie ce au ca obiect buna administrare a justiţiei şi a
bazei materiale pe care o folosesc. Toate aceste activităţi sunt caracterizate
prin subsidiaritate, ele sunt desfăşurate de către autorităţi ce nu mai
acţionează ca autorităţi legislative ori judecătoreşti ci acţionează, în
subsidiar, ca autorităţi administrative.
Există şi posibilitatea desfăşurării unor activităţi de organizare a
executării legii şi de executare a acesteia de către persoane juridice de drept
privat ce desfăşoară activităţi de interes public direct în baza şi în
executarea legii, cum este cazul avocaţilor, notarilor publici, executorilor
judecătoreşti ori a consilierilor juridici sau a experţilor contabili.
Din punct de vedere conceptual administraţia publică este o activitate
de organizare a executării şi de executare în concret a legii, prin activităţi cu
caracter dispozitiv şi prestator, activitate care se realizează, în principal,
prin sistemul organelor administraţiei publice, dar în subsidiar şi prin alte
organe situate în alte sisteme de organizare a puterii statului – sistemul
puterii legiuitoare şi sistemul puterii judecătoreşti – precum şi în cazul unor
organizaţii particulare care îndeplinesc activităţi de interes public şi care
dobândesc, în aceste împrejurări, calitatea de autorităţi administrative 6.
Observând fenomenul administrativ, la nivel superficial, s-ar putea
concluziona că, fiind vorba de o activitate pur executivă, cei care sunt
implicaţi nu trebuie să ştie decât să asculte şi să execute ordinele, iar pentru
munca în administraţie, în afară de această supunere, ar mai fi nevoie doar
de un oarecare talent organizatoric şi o anumită experienţă. Dincolo de
aparenţe, fenomenul administrativ este un fenomen social-economic cu

2
A se vedea şi I. Santai – Drept Administrativ şi Ştiinţa Administraţiei, Edit. Lumina Lex, 1992, vol. I, pag. 3
3
Art. 58 din Constituţia României
4
Art. 140 din Constituţia României
5
Art. 142 din Constituţia României
6
A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag. 15
5
particularităţi ce ţin de esenţa sa – activitatea de administrare a treburilor
statului şi ale colectivităţilor locale recunoscute este deosebit de complexă
cum la fel de complexe sunt trebuinţele şi interesele celor administraţi,
persoane fizice sau persoane juridice.

1.2. Dreptul administrativ – ştiinţă juridică


Ca enunţuri de interes, pentru a explica din punct de vedere noţional
dreptul administrativ, îmi permit să fac referire la următoarele:
⇒ Dreptul administrativ, ca ramură a ştiinţei juridice, cercetează
normele de drept care privesc organizarea sistemului administraţiei publice,
modalităţile juridice specifice prin care este realizată competenţa cu care
sunt investite organele administraţiei publice, care acţionează pentru
organizarea executării şi a executării legii, precum şi controlul exercitat de
puterea judecătorească pentru asigurarea respectării legii în activitatea
organelor administraţiei publice 7;
⇒ Dreptul administrativ poate fi definit ca o ramură a dreptului
public care cuprinde un ansamblu de norme juridice care reglementează
raporturile sociale, născute în activitatea de organizare a executării legii şi
de executare a legii, desfăşurată, în principal, de autorităţile administraţiei
publice şi funcţionarii acestora, precum şi de regiile autonome, instituţii
publice şi alte servicii care realizează activităţi de interes public 8;
⇒ Dreptul administrativ este ramura dreptului care cuprinde
normele juridice ce reglementează relaţiile sociale, care se formează în
legătură cu organizarea şi exercitarea competenţei în sistemul administraţiei
publice, în regim de drept administrativ, în activitatea de organizare a
executării şi de executarea a legii 9;
⇒ Dreptul Administrativ poate fi definit ca o ramură a sistemului
de drept, alcătuită din ansamblul normelor juridice care reglementează o
categorie determinată de relaţii sociale, care apar în procesul de organizare
şi executare a legii, de către organele şi persoanele abilitate. Mai concret,
dreptul administrativ poate fi definit ca ramura dreptului public care
reglementează relaţiile sociale din sfera administraţiei publice, precum şi pe
cele de natură conflictuală dintre autorităţile administraţiei publice sau ale
altor autorităţi, pe de altă parte 10.
Concluzionând, putem observa ca elemente comune următoarele:
• dreptul administrativ este o ramură a dreptului public –
acceptându-se dihotomia: drept public/drept privat (diferenţa fiind făcută de
poziţia subiectelor de drept, egală în cadrul raporturilor juridice de drept
privat; inegală, statul având o poziţie de superioritate în cadrul raporturilor
juridice de drept public) dreptul administrativ ţine de dreptul public

7
A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag. 18
8
M. Preda – Tratat Elementar de Drept Administrativ Român, Edit. Lumina Lex 1996, pag. 17
9
A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag. 36
10
Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002,
pag. 29
6
deoarece în cadrul raporturilor juridice specifice, autorităţile administrative
au o poziţie privilegiată (bunăoară contractele administrative sunt, în mod
esenţial, contracte de adeziune, părţile contractante neavând, ca opţiuni,
decât ori să accepte ori să refuze clauzele contractuale fără să existe vreo
posibilitate de negociere);
• dreptul administrativ cuprinde norme juridice ce reglementează
anumite relaţii sociale – relaţii sociale ce ţin de buna funcţionare a
sistemului administraţiei publice (relaţii de colaborare sau subordonare între
componentele sistemului, relaţii în legătură şi între funcţionarii din sistemul
administraţiei publice) şi relaţii sociale între componentele sistemului
administraţiei publice şi cei administraţi;
• dreptul administrativ are ca domeniu de aplicare, într-o
exprimare generică, activitatea de organizare a executării legii şi executarea
legii de către autorităţile administraţiei publice şi funcţionarii acestora,
precum şi de regiile autonome, instituţii publice şi alte servicii care
realizează activităţi de interes public.
Normele de drept administrativ sunt extrem de variate, în concordanţă
cu multitudinea de domenii în care este implicată administraţia publică. În
funcţie de domeniul de reglementare pot fi identificate:
♦ Norme prin care se reglementează înfiinţarea, organizarea şi
funcţionarea organelor administraţiei publice, competenţa lor materială şi
teritorială, raporturile cu alte organe de stat, controlul ce se poate exercita
asupra activităţii lor;
♦ Norme prin care sunt reglementate raporturile organelor
administraţiei publice cu persoane fizice şi juridice nestatale, privind
drepturile şi obligaţiile acestora în relaţiile lor cu autorităţile
administrative. În această reglementare sunt incluse şi normele care prevăd
răspunderea participanţilor la asemenea raporturi, consecinţele încălcării
drepturilor şi obligaţiilor lor reciproce;
♦ Norme care reglementează procedura activităţii administraţiei
publice – acele norme care prevăd în ce condiţii se desfăşoară activitatea
realizată de administraţie, atât în interiorul său, cât şi în raporturile cu
subiecţi din afara acesteia.
În conformitate cu principiul legalităţii administraţiei publice este
necesar ca normele juridice ce au ca obiect organizarea şi activitatea
administraţiei publice să fie emise de către puterea legiuitoare – prin aceasta
se exprimă subordonarea administraţiei publice în misiunea sa de executare
a legii. Pe de altă parte, în activitatea de executare a legii, organele
administraţiei publice trebuie să aibă posibilitatea de a emite acte
normative.
Ca izvoare de drept – formele în care se exprimă normele dreptului
administrativ care nasc, modifică sau sting raporturi de drept administrativ –
dreptul administrativ are:
○ Constituţia;
○ Legea;
7
○ Decretul-lege;
○ Hotărârile Guvernului;
○ Ordonanţele şi Ordonanţele de Urgenţă ale Guvernului;
○ Ordinele şi Instrucţiunile miniştrilor;
○ Actele juridice emise de şefii serviciilor publice descentralizate
ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei
publice – ca exemplu: vama, poliţia, garda financiară, jandarmeria,
poliţia de frontieră, autoritatea naţională pentru reglementare în domeniul
...;
○ Acte juridice adoptate de autorităţile administraţiei publice
locale;
○ Tratate şi Acorduri internaţionale ratificate de parlament – ca
exemplu: Declaraţia Universală a Drepturilor Omului; Codul de conduită
pentru cei care răspund de aplicarea legilor; Carta europeană a
autonomiei locale; etc.

Temă de meditaţie: Comparaţia între administraţia publică şi


administraţia particulară

8
CAPITOLUL 2
SISTEMUL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ŞI SISTEMUL
SOCIAL GLOBAL

2.1. Sistemul administraţiei publice ca sistem de organizare


socială
Sistemul administraţiei publice, ca structură şi funcţionare, sunt
raportate, în mod esenţial, mediului social – există în timp şi spaţiu în raport
cu un anumit tip de societate ce îşi pune amprenta asupra structurilor şi
stratificărilor sale. În aceste condiţii, nu se poate accepta un sistem de
administraţie publică abstract, ci tipuri de administraţie publică care este
oglinda particularităţilor sociale, culturale şi istorice ale fiecărui stat în
parte. Construcţia sistemului administrativ este influenţată şi de
particularităţi legate de grupurile sociale, mediul geografic, principalele
activităţi economice.
Socialitatea sistemului administraţiei publice se exprimă în
structurarea funcţională a acestuia în raport cu mediul social. Astfel, părţile
componente vor fi constituite în legătură cu specificul activităţilor
dispozitive sau prestatoare ale administraţiei în aşa fel încât să fie accesibile
mediului social în care funcţionează 11. Ca exemplu, organele administraţiei
publice vor fi plasate într-un anumită localitate sau zonă a unei localităţi
pentru a fi accesibile, suficient de uşor, întregului grup social în raport cu
care acţionează ori, dacă este necesar în cazul acelor organe ce trebuie să
fie foarte aproape de cetăţean, vor fi răsfirate în teritoriu.
Sociabilitatea vizează penetrabilitatea administraţiei publice din zona
mediului social, cu consecinţa compatibilităţii sau incompatibilităţii
administraţiei cu mediul social. Este recomandabil ca administraţia publică
să fie disponibilă pentru a primi persoane indiferent de rasă, sex,
apartenenţă la diferite grupuri sociale ori minorităţi; să fie adaptată la
cerinţele mediului social; să fie deschisă la implicarea în realizarea
sarcinilor publice şi a altor organizaţii sociale care ar putea îmbunătăţi
funcţionalitatea sistemului administraţiei publice, realizarea sarcinilor
specifice în condiţii mai bune.
Compatibilizarea sistemului administraţiei publice cu mediul social
este un proces complex caracterizat de efortul continuu al administraţiei
publice de a-şi regla prestaţia la necesităţile mediului social

2.2. Legăturile administraţiei publice cu mediul social


Legăturile dintre administraţia publică şi mediul politic sunt deosebit
de puternice, atât în plan teoretic cât şi practic, fiind fundamentate pe
poziţia de subordonare pe care o are administraţia faţă de puterea politică.
Este evident că administraţia execută sarcinile date de către puterea publică
– atribuţiile sunt stabilite de puterea politică ce îşi asumă răspunderea

11
A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag. 24
9
pentru conţinutul lor, chiar dacă, adesea, iniţiativa reglementării vine din
partea administraţiei publice.
În acelaşi timp trebuie observat că pentru organizarea şi funcţionarea
unui stat este necesar ca administraţia şi puterea politică să interacţioneze
eficient. Puterea politică impune cum să fie şi ce să facă administraţia. În
acelaşi timp puterea politică depinde de modul cu administraţia îşi face
treaba – dacă administraţia este ineficientă, cetăţenii devin nemulţumiţi, îşi
reorientează preferinţele electorale ori creşte absenteismul la vot.
Administraţia publică, în raport cu puterea politică, are ca obiect realizarea
valorilor politice ce trebuie să exprime interesele generale ale societăţii
organizate în stat.
În ceea ce priveşte relaţia dintre administraţia publică şi partidele
politice există diferenţe fundamentale în funcţie de cum pe scena politică
sunt mai multe partide sau este un singur partid. În societăţile democratice,
bazate pe sisteme pluripartidice, sistemele administrative au relaţii
indirecte, atât cu partidele de la putere cât şi cu cele din opoziţie. Principial,
partidele de la putere promovează în funcţiile politice membri de partid sau
persoane agreate.
O discuţie de principiu poate avea ca obiect rolul şi locul funcţiilor
politice în administraţia publică. Pe de o parte este de preferat o
administraţie publică independentă cu funcţionari care să aibă o carieră
stabilă cu o evoluţie previzibilă în funcţie de pregătirea profesională şi
performanţele obţinute. Pe de altă parte trebuie recunoscut că partidele de la
putere nu-şi pot îndeplini programul politic fără a-şi impune proprii oameni
de încredere care să organizeze şi să impună implementarea programului de
guvernare, fiind greu de crezut că pot exista funcţionari care să înţeleagă şi
să creadă şi să se implice în aplicarea unui program de guvernare iar, odată
cu schimbarea opţiunii electoratului, să asimileze şi să se implice în
aplicarea unui alt program.
Cu certitudine că soluţia optimă este reprezentată de păstrarea unui
echilibru între funcţiile şi funcţionarii politici şi funcţiile şi funcţionarii ce
sunt de carieră ce păstrează o anumită distanţă de partidele politice, sunt
buni profesionişti şi sunt acceptaţi, în această calitate, de oricare dintre
partidele politice ar veni la guvernare.
Orice exagerare conduce, în mod direct, la situaţii ce nu sunt
compatibile cu realizarea sarcinilor administraţiei publice într-un stat de
drept. Ori va apare o politizare excesivă a funcţiei publice, cu schimbări
structurale, ce implică funcţionalitatea sistemului administrativ la fiecare
ciclu electoral, ori se va putea dezvolta şi conserva o structura
administrativă care să cenzureze aplicarea oricărui program de guvernare pe
baza unei independenţe şi a unei stabilităţi a funcţiilor care să facă din
administraţia publică o adevărată forţă de rezistenţă – practic s-ar putea
aplica doar ceea ce poate fi acceptat sau acceptabil de către funcţionarii din
ierarhia administraţiei. Mai mult, administraţia s-ar putea opune la o măsură
sau alta, lucru de neacceptat într-o societate democrată în care voinţa

10
majoritară este promovată de partide politice, partide care trebuie să aibă
mijloace să-şi impună voinţa care, în fapt, este voinţa cetăţenilor.
Foarte importantă este şi relaţia dintre administraţia publică şi grupele
de presiune – grupuri sociale organizate ce urmăresc realizarea unor interese
specifice raţiunii pentru care au fost organizate (interese profesionale,
economice, etc.). Ca exemplu, dacă vom analiza implicaţiile activităţii
patronatelor şi sindicatelor asupra administraţiei publice, vom observa că
sistemul administraţiei publice este supus la o presiune efectivă din partea
acestor grupuri, de reacţia pe care o are depinzând, de multe ori, păstrarea
sub control a unor crize sociale ce pot avea caracter major.
Un subiect important şi în acelaşi timp delicat îl constituie relaţia
administraţiei publice cu mass-media. Cetăţenii pot fi influenţaţi cu privire
la orice problemă existenţială şi, implicit, cu privire la exerciţiul drepturilor
şi obligaţiilor în raport cu administraţia publică. Mass-media poate crea
distorsiuni, chiar conflicte între administraţie şi cei administraţi.
Relaţiile dintre mass-media şi administraţie sunt relaţii în de presiune
reciprocă. Desemnarea autorităţilor publice prin alegere sau numire este un
eveniment care mobilizează mass-media. De asemenea pe întreg parcursul
exercitării funcţiei, mass-media joacă un rol de control sesizând şi
exploatând disfuncţionalităţile în funcţie de orientarea fiecărui canal. Pe de
altă parte administraţia este tentată de exercitarea unui control cât mai mare
asupra mass-mediei prin modul de reglementare a diferitelor proceduri şi
activităţi care interesează activitatea acesteia în scopul manipulării mai mult
sau mai puţin directe a informaţiilor.
În relaţiile administraţiei publice cu mass-media, cei administraţi au
două calităţi, la fel de importante: beneficiari ai mesajelor transmise prin
canalele mass-media de către administraţie; factor important în constituirea
şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice sub influenţa directă a
mesajului mediatizat.

2.3. Persoana juridică de drept administrativ


Elementul principial al activităţii administrative îl constituie
persoanele juridice publice, în numele cărora se desfăşoară această
activitate. Persoană juridică este orice colectivitate umană organizată, în
conformitate cu prevederile legii, în vederea realizării unei finalităţi, dotată
cu resurse materiale, financiare şi umane, ce are o structură organizatorică
proprie.
Persoanele juridice de drept administrativ au ca scop satisfacerea
intereselor tuturor membrilor comunităţii – cele mai reprezentative persoane
juridice de drept administrativ sunt statul şi colectivităţile locale. Ca
elemente definitorii ale persoanelor juridice de drept administrativ trebuie
observate următoarele:
◊ Permanenţa, continuitatea – chiar dacă apar schimbări cu privire la o
anumită comunitate locală (este desfiinţată, i se schimbă denumirea,

11
teritoriul, etc.) drepturile şi obligaţiile asumate sunt preluate de către o altă
persoană juridică de drept administrativ;
◊ Crearea unor organe ce acţionează în numele subiectului de drept –
ele nu sunt consecinţa unor iniţiative particulare, doar autoritatea publică
putând avea drept de iniţiativă;
◊ Scopul persoanelor juridice de drept administrativ este acela de a
satisface anumite interese generale care le-au fost încredinţate.
Cele mai importante diferenţe între persoanele juridice de drept
administrativ şi persoanele juridice de drept comun ţin de modul de
înfiinţare şi atribuţiile acestora. De asemenea persoanele juridice de drept
administrativ nu pot urmări realizarea de beneficii, obţinerea de profituri nu
poate justifica, prin sine însuşi înfiinţarea unei persoane juridice de drept
administrativ.

2.4. Noţiunea de serviciu public


Ca enunţuri de interes îmi permit să fac referire la următoarele:
⇒ Serviciul public este mijlocul prin care administraţia îşi exercită
activitatea, un organism administrativ creat de stat, judeţ sau comună, cu o
competenţă şi puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din
patrimoniul general al administraţiei publice care l-a creat, pus la dispoziţia
publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu caracter
general, căreia iniţiativa privată nu poate să-i dea decât o satisfacţie
incompletă şi intermitentă 12.
⇒ Serviciul public este orice activitate a autorităţilor publice
desfăşurată pentru satisfacerea unor nevoi de interes general, care este atât
de importantă, încât trebuie să funcţioneze în mod regulat şi continuu 13.
⇒ Serviciul public este orice activitate creată pentru satisfacerea
unor interese colective care se realizează după procedura specială a
dreptului administrativ, la nevoie, cu concursul forţei publice 14.
⇒ Serviciul public este forma acţiunii administrative prin care o
persoană publică îşi asumă satisfacerea unei nevoi de interes general 15.
⇒ Serviciul public este o structură organizatorică înfiinţată prin
lege, sau pe baza acesteia, de către stat, judeţ, municipiu, oraş, comună sau
de către particulari, dotată cu anumite atribuţii, încadrate cu personal de
specialitate, înzestrate cu mijloace materiale şi băneşti în scopul satisfacerii
în mod continuu şi permanent a unor interese comune ale unei
colectivităţi 16;

12
P. Negulescu – Tratat de drept Administrativ, vol. I, ediţia IV, Marvan, Bucureşti, 1934, pag. 123
13
E.D. Tarangul – Tratat de Drept Administrativ Român, Cernăuţi, 1944, pag. 15
14
M. Văraru – Tratat de Drept Administrativ Român, Edit. Librăriei Socec, Bucureşti, 1928, pag. 89
15
J. Rivero – Droit Administratif, Edit Dalloz, Paris, 1987, pag. 536
16
M. Preda – Tratat Elementar de Drept Administrativ Român, Edit. Lumina Lex 1996, pag. 73
12
⇒ Serviciile publice apar ca strict necesare, în primul rând, pentru
că ele evocă obligaţii ale statului faţă de drepturile fundamentale ale
cetăţeanului 17.
Observând un fond de idei comune se poate aprecia că serviciul public
ca dimensiune a administraţiei publice se caracterizează prin:
o Continuitate;
o Egalitatea tuturor cetăţenilor;
o Un regim juridic dominat de regulile dreptului public susţinut de
o autoritate a administraţiei publice.

Temă de meditaţie: Raporturile dintre societate şi administraţie: dacă


şi cum influenţează administraţia societatea; dacă şi cum influenţează
societatea administraţia

17
A. Iorgovan – Tratat Elementar de Drept Administrativ, Edit. Proarcadia, Bucureşti, 1993, vol. III, pag.67
13
CAPITOLUL 3
RAPORTURILE DE DREPT ADMINISTRATIV

3.1. Noţiune
Raporturile de drept administrativ sunt relaţii sociale ce se formează,
în principal, în legătură cu organizarea şi exercitarea competenţei organelor
administraţiei publice, relaţii sociale ce sunt supuse reglementării normelor
de drept administrativ 18. Raporturile de drept administrativ se grupează în
două mari categorii:
1. Raporturi juridice care se formează în cadrul sistemului
administraţiei publice, între oamenii ce compun organele administraţiei
publice – aceste raporturi juridice relevă organizarea competenţei în
cadrul sistemului administraţiei publice;
2. Raporturi juridice care se formează între organele administraţiei
publice şi societate, mai exact, între oamenii ce compun organele
administraţiei publice şi oamenii din afara sistemului, ca particulari 19 –
aceste raporturi juridice relevă exercitarea competenţei organelor în
regim de drept administrativ, deoarece se formează sub incidenţa
normelor juridice de drept administrativ.
Ceea ce este comun tuturor raporturilor juridice de drept administrativ
este prezenţa subiectelor de drept investite cu o anumită competenţă, cu
ajutorul căreia este organizată executarea şi se execută legea. Competenţa
subiectelor participante la raporturile de drept administrativ este o categorie
juridică specială care legitimează prezenţa acestor subiecte de drept în
raporturile de drept administrativ – această categorie este esenţial diferită de
capacitatea juridică civilă 20.

3.2. Competenţa
Competenţa este aptitudinea unora dintre subiectele de drept
administrativ de a acţiona în baza şi în executarea legii – acestea pot fi
numite subiecte active pentru a sublinia intervenţia lor în activitatea de
organizare a executării şi de executare a legii. Competenţa acestor subiecte
se manifestă sub forma unor atribuţii în conformitate cu care pot face acte
administrative – contracte administrative, operaţii administrative sau simple
operaţii de executare.
Competenţa presupune organizarea unei anumite activităţi la care
participă o pluralitate de persoane. Activitatea desfăşurată de către subiecte
de drept investite cu o anumită competenţă oferă acestor subiecte o calitate

18
A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag. 40
19
N.A. – distincţia trebuie acceptată cu o anumită doză de relativitate întrucât funcţionarii din sistemului
administraţiei publice pot fi în ambele categorii de raporturi pentru că în anumite situaţii ei pot avea calitatea de
particulari în raportul cu un organ din sistemul administraţiei publice – ca exemplu: un funcţionar de la prefectură
săvârşeşte o contravenţie ce este constatată de către un poliţist; un poliţist se prezintă în faţa autorităţii competente
pentru a solicita o autorizaţie de construcţie; etc.
20
Unii doctrinari precum T. Drăganu sau I. Iovănaş folosesc noţiunea de capacitate de drept administrativ
14
oficială, pe care o desfăşoară, în principiu, din oficiu, datorită naturii şi
menirii organizării în cadrul căreia îşi exercită competenţa. În competenţă se
exprimă juridic conţinutul activităţii desfăşurate de către subiectele de
drept, din punct de vedere material, teritorial şi temporal. Subiectele active
în raporturile de drept administrativ nu pot face decât actele juridice sau
operaţiunile administrative expres prevăzute de normele juridice 21.
Competenţa este o categorie fundamentală pentru dreptul
administrativ, în jurul ei construindu-se, practic, dreptul administrativ, drept
ce grupează, în esenţă, normele juridice privitoare la construcţia sistemului
de competenţe care revin sistemului administraţiei publice în ansamblu şi
fiecărei componente, în parte, şi la stabilirea limitelor intervenţiei acestui
sistem în viaţa socială.

3.3. Raporturile de drept administrativ ce se formează în cadrul


administraţiei publice
Aceste raporturi juridice au ca obiect formarea, organizarea
administraţiei publice şi funcţionarea sistemului administraţiei publice. Ca
exemplu, raporturile de drept administrativ sub forma raporturilor juridice
de subordonare între oamenii din sistemul administraţiei publice are
consecinţe asupra felului în care se exercită competenţa în raporturile cu
ceilalţi oameni.
Adecvat specificului funcţionalităţii sistemului administraţiei publice,
pot fi identificate următoarele categorii de raporturi juridice:
• Raporturi juridice de subordonare;
• Raporturi juridice de colaborare;
• Raporturi juridice de participare.
Raporturile de subordonare presupun existenţa unei ierarhii
administrative în cadrul căreia subiectul de drept activ este titularul unei
competenţe pe care o exercită ca o autoritate ierarhic superioară faţă de
celălalt subiect participant. Subiectul ce are calitatea de autoritate ierarhic
superioară are în competenţă dreptul de conduce, îndruma şi controla
activitatea subiectelor de drept subordonate. Exerciţiul acestei competenţe,
în cadrul sistemului administraţiei publice, asigură funcţionalitatea
sistemului şi îi conferă un anumit specific.
Raporturile de colaborare au ca specific faptul că subiectele de drept
participă cu competenţele conferite pentru realizarea administraţiei publice
ca activitate, conlucrând în cadrul sistemului administraţiei publice – ca
exemplu, titularul unei competenţe sau al unei funcţii publice colaborează
cu titularul altei funcţii pentru pregătirea, emiterea, punerea în executare a
unui act administrativ.
Raporturile de participare au ca element caracteristic faptul că
titulari ai mai multor competenţe sau funcţii participă la realizarea unor
sarcini ce aparţin administraţiei publice. Raporturile de participare pot să se

21
M. Waine – Droit Administratif, Paris, 1955, pag. 466 şi următoarele
15
manifeste în interiorul unei instituţii – ca exemplu, decanii facultăţilor
dintr-o universitate, alături de rector, se află în raporturi de participare în
cadrul senatului universităţii – ori între instituţii – ca exemplu, o instituţie a
administraţiei publice centrale colaborează cu o instituţie din cadrul
administraţiei publice locale. Raporturile juridice de participare pot include
şi persoane juridice particulare precum instituţii de învăţământ, farmacii,
companii specializate pentru transport, salubritate, etc.

3.4. Raporturile de drept administrativ ce se formează între


subiecte de drept ce aparţin sistemului administraţiei publice şi
subiecte de drept din afara acestui sistem
Ca activitate de organizare a executării şi de executare a legii,
administraţia publică implică existenţa unor relaţii sociale diferite între
organele sistemului administraţiei publice şi persoane fizice şi juridice din
mediul social pe care se manifestă competenţa respectivelor organe. Se
apreciază că se formează raporturi de subordonare, raporturi de utilizare a
serviciilor şi raporturi de colaborare şi participare a celor administraţi la
organizarea executării şi executarea legii.
Subiectele de drept active acţionează în cadrul acestor raporturi
juridice în calitate de autorităţi administrative sau servicii publice, ce
acţionează prin organele şi funcţionarii lor în baza competenţei conferite de
lege. Celelalte subiecte de drept participă în raporturile juridice de drept
administrativ în calitate de cetăţeni, titulari de drepturi şi obligaţii
fundamentale consacrate constituţional.
Raporturile juridice de subordonare dau dreptul organelor
administraţiei publice să stabilească, în mod unilateral, drepturi şi obligaţii
pentru cetăţeni, pentru persoanele fizice şi juridice. În această calitate, în
baza competenţelor conferite prin lege, organele administraţiei publice pot
aplica sancţiuni persoanelor fizice sau juridice, pot proceda la executarea
legii prin operaţiuni administrative sau simple fapte materiale, mergând
până la executarea silită. Subordonarea persoanelor fizice şi juridice, în
cadrul acestor raporturi juridice, este exprimarea conformării fireşti la
prevederile normelor legale ce impun modelarea comportamentului
subiectelor participante potrivit dispoziţiilor cuprinse în normele legale.
Exprimarea voinţei subiectelor de drept în cadrul acestor raporturi nu este
exclusă, existând situaţii în care este necesară, conform legii, solicitarea sau
acceptarea intervenţiei subiectelor de drept active venite din partea
celorlalte subiecte participante la raporturile juridice. Principial, acţiunea
subiectelor active este oficială declanşându-se din oficiu, numai în cazurile
strict prevăzute de lege, ca excepţie, acţiunea acestor subiecte putându-se
declanşa în urma iniţiativei sau cu consimţământul celorlalte subiecte de
drept participante la raportul juridic.
Subiectele de drept active acţionează în baza competenţei conferite de
lege. Subiectele de drept subordonate au obligaţia de a face, de a nu face ori
de a da, în conformitate cu legea, însă au şi dreptul de a cere organelor
administrative să acţioneze doar competenţelor legale. În cazul încălcării
16
acestor competenţe există dreptul de a se plânge organelor competente
cerând restabilirea legalităţii şi, eventual, despăgubiri pentru prejudiciile
suferite.
Raporturile juridice de utilizare a serviciilor publice presupun
acţiunea subiectelor în calitate de servicii publice create pentru a realiza
activităţi cu caracter de prestaţie pentru satisfacerea unor nevoi de interes
public 22. Prestaţiile realizate reprezintă servicii publice, termenul de serviciu
public având o dublă semnificaţie.
Într-un sens, ce vizează calitatea subiectelor de drept, serviciul public
are semnificaţia de organ ce participă la raportul juridic. Într-un alt sens,
noţiune de serviciu public presupune o activitate cu caracter de prestaţie
desfăşurată de către organul administraţiei publice către mediul social.
De importanţă deosebită apreciez că este lămurirea situaţiei juridice a
celor ce folosesc serviciile publice şi ce particularităţi prezintă raporturile
de drept administrativ în domeniu.
În ceea ce priveşte drepturile cetăţenilor se pune problema dacă au
aceştia dreptul de a impune administraţiei publice înfiinţarea de noi servicii
publice care să răspundă unor noi nevoi sociale sau adaptarea structurii
celor existente cu consecinţa directă a existenţei obligaţiei, din partea
administraţiei publice, de a se conforma.
Desigur că adaptarea administraţiei publice la evoluţia şi necesităţile
mediului social este un deziderat, însă nu se poate vorbi despre dreptul de a
impune şi nici despre conformarea imediată a administraţiei. Cetăţenii au
dreptul să propună, administraţia analizează, evaluează şi acceptă sau nu să
dea curs propunerilor. Cum de fiecare dată există păreri şi mai ales interese
pro şi contra, problemele ridicate de către cetăţeni în măsura în care cu
adevărat sunt de interes pentru mediul social sunt preluate în disputa
politică tranşată în urma procesului electoral – alegerile sunt câştigate, ca
principiu, de către cei care îşi adaptează mai bine discursul politic la
problemele societăţii.
Cu privire la buna funcţionare a serviciilor publice existente, lucrurile
se prezintă diferit – în sensul că cetăţenii au dreptul iar administraţia
publică are obligaţia să asigure buna lor desfăşurare. În baza dreptului de
petiţie, cetăţenii interesaţi pot cere administraţiei să dispună măsuri
adecvate pentru a asigura bunul mers al serviciilor publice.
Un alt aspect important este lămurirea situaţiei juridice celor care
folosesc serviciile publice. Problema trebuie nuanţată, nu de fiecare dată
între cei care folosesc serviciile publice şi administraţia publică există doar
raporturi juridice de drept administrativ. Sunt cazuri în care raporturile
dintre cele două părţi acceptă elemente de drept civil, fiind încheiate diferite
contracte pentru realizarea celor mai variate prestaţii – transport în comun,
salubritate, radio şi televiziunea publică, poştă, învăţământ universitar, etc.
Cetăţenii au dreptul de a cere administraţiei publice să presteze serviciul iar
aceasta trebuie să presteze serviciul în condiţiile cele mai bune posibile.
22
N.A. – noţiunea de serviciu public are, aici, un sens larg ce cuprinde toate instituţiile publice, nu numai cele
încadrate în sistemul administraţiei publice
17
Raporturile juridice de colaborare şi participare a unor persoane
fizice şi juridice la realizarea sarcinilor ce revin administraţiei publice
au ca element particular faptul că organizaţii care nu fac parte din sistemul
administrativ realizează activităţi de interes public prin prestaţii specifice
sistemului administrativ. Avocaţii, notarii publici, executorii judecătoreşti,
experţii contabili, persoane juridice ce beneficiază de contracte de
concesiune sau sunt parţi în cadrul parteneriatelor public-privat sun exemple
elocvente pentru a justifica participarea la îndeplinirea sarcinilor specifice
administraţiei publice. Raporturile juridice dintre aceste persoane şi cei care
folosesc serviciilor prestate sunt raporturi juridice administrative.

Temă de meditaţie: Necesitatea existenţei unor poziţii inegale între


subiectele ce participă la raporturile juridice de drept administrativ

18
CAPITOLUL 4
SARCINILE ŞI STRUCTURA SISTEMULUI
ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Întrucât apreciez că orice demers care să aibă ca obiect sarcinile


sistemului administraţiei publice trebuie să aibă în vedere noţiunea de organ
al administraţiei publice, ca element de bază al sistemului, voi începe prin a
prezenta unele consideraţii referitoare la această noţiune.

4.1. Noţiunea de organ al administraţiei publice


Noţiunea de organ al administraţiei publice cunoaşte mai multe
accepţiuni în dreptul administrativ.
Conceptul de organ al administraţiei publice este legat – într-o
accepţiune cu caracter restrictiv – de exerciţiul competenţei de organizare a
executării legii; există organe colegiale sau unipersonale care exercită
competenţa de emitere a actelor administrative. Ca exemplu, ministrul este
un organ unipersonal iar colegiul ministerului este un organ colegial,
ambele organe acţionând, pe baza unor competenţe clar stabilite, pentru
organizarea executării legii prin emiterea de acte administrative într-un
domeniu de activitate.
Într-o accepţiune mai largă, în cadrul noţiunii de organ al
administraţiei sunt cuprinse şi alte componente – personalul, mijloacele
materiale şi financiare, personalitatea juridică ce se adaugă competenţei.
Toate acestea fac posibilă organizarea executării legii. Acestui sens al
noţiunii de organ al administraţiei publice îi corespunde noţiunea de
instituţie publică 23, noţiune ce nu poate include regiile autonome şi
societăţile comerciale cu capital de stat.
Termenul de instituţie ce provine din latinescul instituire – a alcătui –
este oportun pentru a sublinia compoziţia, construcţia instituţională în
vederea realizării unei sarcini. Prezenţa unor elemente specifice instituţiilor
publice – ca exemplu, competenţa – în legătură cu instituţiile particulare
face necesară extinderea aplicării, cu anumite limite, a regimului juridic
administrativ şi la activitatea acestora care devine, în condiţiile date, de
interes public.

4.2. Importanţa noţiunii de sarcină a sistemului administraţiei


publice
Noţiunea de sarcină a sistemului administraţiei publice poate fi
analizată doar în legătură cu menirea, raţiunea de a fi a acestui sistem, de a
realiza valorile politice promovate de sistemul politic şi acceptate în cadrul
social global. Detaliind, sarcinile administraţiei publice sunt îndatoriri
asumate faţă de societatea globală, ale cărei trebuinţe trebuie satisfăcute atât
la nivel general cât şi la nivelul indivizilor ce o compun, prin prisma

23
A. Iorgovan – Tratat Elementar de Drept Administrativ, Edit. Proarcadia, Bucureşti, 1993, vol. III, pag.100
19
interesului general. Acest interes general are o puternică componentă
politică, realizându-şi sarcinile administraţia publică, practic, realizează
politica statului.
În acest context sarcinile administraţiei publice nu pot fi decât cele
derivate din funcţiile şi politica statului, administraţia publică fiind legată
de organizarea societăţii în stat 24. Pornind de la specificul activităţii
administraţiei publice constatăm existenţa a două categorii de sarcini ce
revin sistemului administraţiei publice ce influenţează şi structura acestui
sistem – sarcini de conducere şi organizare şi sarcini de prestaţie.
4.2.1. Sarcini de conducere şi organizare
Sarcinile de conducere şi organizare derivă din funcţia tradiţională a
statului de a reglementa activitatea membrilor societăţii 25. Specificul
sarcinilor de conducere şi organizare care revin sistemului administraţiei
publice ţine de acţiunile cu caracter dispozitiv prin care este organizată
executarea şi se execută legile în cele mai diferite domenii de activitate
socială în care acţionează statul.
Îndeplinirea acestor sarcini este deosebit de complexă presupunând
activităţi de pregătire, de informare şi documentare, de planificare, de
decizie şi de control, precum şi implicarea mijloacelor umane, materiale şi
financiare pentru asigurarea executării legii.
4.2.2. Sarcini de prestaţie
Întrucât la nivel social este nevoie de asigurarea unor servicii cât se
poate de diverse administraţia publică trebuie să-şi asume sarcini în legătură
cu furnizarea acelor servicii care sunt solicitate de cea mai mare parte a
cetăţenilor. Unele sarcini sunt de interes naţional – sarcini de reprezentare
diplomatică, apărare naţională, informaţii, justiţie, etc. Altele sunt sarcini de
interes local şi privesc nevoile membrilor comunităţilor locale – transport
comunal, pază a bunurilor, salubritate, distribuţie de energie termică, etc.

4.3. Noţiunea de structură a sistemului administraţiei publice;


centralizare, descentralizare şi autonomie în administraţia publică
Foarte strâns legată de problema sarcinilor sistemului administrativ
este problema structurii acestui sistem. Administraţia publică presupune
organizarea executării şi executarea legii în cele mai diferite domenii de
activitate socială în raport cu diferite comunităţi umane din cadrul
sistemului social global. Sistemul administraţiei publice se construieşte pe
baza criteriului teritorial. Construcţia teritorială a sistemului administraţiei
publice mai poate fi determinată, în anumite domenii de activitate, şi de
specificul activităţii respective. Ca exemplu, construcţia sistemului de căi
ferate sau de autostrăzi nu are ca prioritate interesele comunităţilor locale ci
alte considerente ce ţin, bunăoară, de eficacitatea economică, de

24
A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag. 53
25
A. Negoiţă citându-l pe P. Georges, Droit Public, PUF, Paris, 1989, pag. 40, în Drept Administrativ, Edit. Sylvi,
Bucureşti, 1996, pag. 53
20
funcţionalitate, interesele fiecărei comunităţi locale venind în completarea
celor generale.
Din punct de vedere al structurii teritoriale, este, în general, acceptat
că administraţia publică nu poate să fie realizată dintr-un singur centru de
dispoziţie, ci trebuie organizată în aşa fel încât să asigure nevoile societăţii,
în general, dar şi a colectivităţilor sociale din toate unităţile teritorial-
administrative ale statului. În acest scop, organele administraţiei publice
sunt constituite pe structura unităţilor teritorial administrative.
Din considerente de funcţionalitate există organe centrale ale
administraţiei publice care au o competenţă generală, pe întreg teritoriul
statului, şi organe teritoriale ce ţin seama de specificul fiecărei zone în
parte. În cadrul organelor administraţiei publice locale trebuie observate
două componente. Pe de o parte, există organe teritoriale ale administraţiei
centrale – poliţie, finanţe, comunicaţii, poştă, etc. – iar, pe de altă parte,
sunt constituite organe ale administraţiei locale ce au ca sarcină
administrarea unor activităţi de interes local, legate de problemele
oamenilor care alcătuiesc colectivităţile sociale grupate în unităţi teritorial
administrative precum comune, oraşe, municipii şi judeţe.
Problema centralizării şi descentralizării în administraţia publică s-a
pus şi se pune în orice stat, indiferent de structura sa, de forma de
guvernământ şi de regimul politic. Chintesenţa acestei probleme se exprimă,
în cele din urmă, în gradul de autonomie pe care îl are administraţia locală
în rezolvarea problemelor cetăţenilor de pe teritoriul de competenţă.
Centralizarea în administraţia publică înseamnă în plan
organizatoric, subordonarea ierarhică a autorităţilor locale faţă de cele
centrale şi numirea funcţionarilor publici din conducerea autorităţilor locale
de către cele centrale, cărora li se subordonează şi le dau socoteală de modul
cum conduc, iar în plan funcţional, emiterea actului de decizie de către
autorităţile centrale şi executarea lui de către cele locale – actele emise de
către autorităţile locale pot fi anulate de către autorităţile centrale, în
virtutea dreptului de control ierarhic, ori de câte ori nu corespund cu decizia
centrului 26.
Centralizarea asigură o funcţionare coordonată, promptă şi eficientă a
serviciilor publice. Funcţionarea pe principiul subordonării ierarhice a
serviciilor publice are drept consecinţă înlăturarea suprapunerilor de acelaşi
nivel, precum şi a paralelismelor. Conducerea centralizată, în principiul
subordonării ierarhice asigură pe planul exercitării dreptului de control, mai
multe trepte de efectuare a controlului şi de luare a măsurilor legale
corespunzătoare, fapt ce se constituie în garanţii suplimentare pentru
apărarea intereselor celor administraţi.
În regimul organizării şi funcţionării centralizate a administraţiei
publice interesele locale nu-şi pot găsi o rezolvare optimă, deoarece
autorităţile centrale nu pot cunoaşte în specificitatea lor aceste interese care
diferă de la o localitate la alta. Concentrarea, la nivel central, a modului de

26
M. Preda – Tratat Elementar de Drept Administrativ Român, Edit. Lumina Lex 1996, pag. 258
21
conducere a unor servicii publice de interes local are ca urmare
supraaglomerarea autorităţilor centrale ceea ce duce la rezolvarea cu
întârziere şi superficialitate a problemelor care s-ar rezolva mai operativ şi
mai bine de către autorităţile locale. Într-un regim administrativ centralizat,
bazat pe numirea funcţionarilor publici de către centru, cetăţenii nu mai
participă la administrarea treburilor lor, sunt lipsiţi de iniţiativă.
Descentralizarea în administraţia publică este un regim juridic opus
centralizării, în care rezolvarea problemelor locale nu se mai face de
funcţionari numiţi de la centru ci de către cei aleşi de corpul electoral sau
desemnaţi de acesta 27. În acest regim administrativ, statul conferă unor
autorităţi publice şi dreptul de exercitare a puterii publice în unele
probleme. Acest regim juridic se fundamentează în plan material pe un
patrimoniu propriu al unităţilor administrativ-teritoriale, distinct de cel al
statului, care asigură mijloacele necesare pentru satisfacerea intereselor
locale.
Descentralizarea administrativă, în fond, constă în recunoaşterea
personalităţii juridice unităţilor administrativ-teritoriale, existenţa
autorităţilor publice care le reprezintă şi care nu fac parte dintr-un sistem
ierarhic subordonat centrului, precum şi transferarea unor servicii publice
din competenţa autorităţilor centrale către cele locale.
Întrucât, în practică, nu se poate vorbi despre forme pure de
centralizare sau de descentralizare trebuie introdusă în cadrul demersului
ştiinţific noţiunea de grad de descentralizare. Gradul descentralizării
administrative depinde de numărul serviciilor publice date în competenţa
autorităţilor locale. Cu cât numărul acestora este mai mare cu atât va fi mai
mare descentralizarea. Descentralizarea în administraţia publică depinde şi
de modul cum sunt organizate autorităţile publice locale şi raporturile lor cu
cele centrale. Autorităţile locale pot fi alese (descentralizarea este mai
mare) sau pot fi numite de către autorităţile centrale (caz în care
descentralizarea este mai mică). Gradul descentralizării administrative
depinde şi de forma în care se exercită tutela administrativă (controlul
special efectuat de autoritatea centrală).
Într-o descentralizare administrativă se pot rezolva în condiţii mai
bune interesele locale, serviciile publice locale putând fi conduse mai bine
de către autorităţile locale într-un regim în care acestea nu au obligaţia să se
conformeze ordinelor şi instrucţiunilor de la centru. Măsurile şi deciziile pot
fi luate operativ de către autorităţile locale iar resursele materiale şi
financiare, şi chiar forţa de muncă, pot fi folosite cu mai mare eficienţă
astfel încât să răspundă unor nevoi prioritare pe care autorităţile locale le
cunosc mai bine decât autorităţile centrale.
Funcţionarii publici aleşi sau numiţi, în regimul descentralizării
administrative, pe un termen limitat, înlătură în măsură mai mare
fenomenele birocratice în activitatea locală. Participarea locuitorilor prin
alegeri la desemnarea autorităţilor locale accentuează spiritul de
27
Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002,
pag. 71
22
responsabilitate şi iniţiativă pentru viaţa publică a localităţii în care ei
locuiesc şi determină să caute şi să găsească ei înşişi soluţii la problemele
cu care se confruntă.
Alegerea autorităţilor descentralizate poate ,,introduce în administraţia
locală politica de partid, care acaparează şi viciază totul.
Lipsa de competenţă şi de răspundere, demagogia şi servilismul sunt
unele din cele mai mari inconveniente ale acestui mod de recrutare a
autorităţilor descentralizate” 28. În localităţile mici este greu de găsit buni
specialişti în administraţia publică, care să poată gira serviciile publice, pe
care descentralizarea le pune pe seama autorităţilor locale.
Între cele două laturi (centralizare – descentralizare) există şi regimuri
juridice intermediare ale administraţiei publice, fiecare din ele apropiindu-
se mai mult sau mai puţin de una din laturi. Dintre aceste regimuri
intermediare fac parte desconcentrarea administrativă şi tutela
administrativă.
Desconcentrarea constituie un regim administrativ care se situează
între centralizare administrativă şi descentralizare administrativă. Ceea ce o
apropie de centralizare este faptul că titularii puterii locale nu sunt aleşi de
electoratul local, ci sunt numiţi de la centru. Ceea ce o apropie de
descentralizare este faptul că titularii puterii locale au competenţa să
rezolve ei problemele locale, fără să le mai înainteze şefului său ierarhic de
la centru, dar el este supus controlului acestuia şi obligat să se conformeze
actelor superiorului său. În cazul desconcentrării, autoritatea publică locală
rămâne parte integrantă în sistemul ierarhiei centrale. Deciziile date în
competenţa autorităţilor publice locale sunt luate de aceasta sub puterea
ierarhică a autorităţilor centrale.
Tutela administrativă este o instituţie a dreptului public în baza
căreia autoritatea centrală a administraţiei publice (Guvernul sau Ministerul
de Justiţie) şi reprezentanţii locali ai acesteia, au dreptul de a controla
activitatea autorităţilor administraţiei publice locale, autonome,
descentralizate. Problema tutelei administrative se pune numai între acele
autorităţi administrative între care nu există subordonare ierarhică între un
subiect din sfera puterii executive şi unul din afara acesteia. Nu poate fi
vorba de tutelă administrativă între organele centrale ale puterii executive –
Guvern, ministere – şi cele ce exercită această putere la nivel judeţean sau
local – prefect şi serviciile descentralizate ale ministerelor. Regimul de
tutelă administrativă este şi mai apropiat de cel de descentralizare. În acest
regim, titularii autorităţii locale nu sunt numiţi de centru, ci desemnaţi de
însăşi autoritatea locală. Ei au competenţa să rezolve problemele locale,
emiţând ei înşişi acte administrative, însă numai după ce aceste acte au fost
aprobate de autoritatea centrală prevăzută de lege.
Concluzionând tutela administrativă constă în dreptul autorităţilor
tutelare de a aproba, anula sau suspenda anumite acte ale autorităţilor
descentralizate, pentru motive de legalitate. Când numărul actelor

28
E.D. Tarangul – Tratat de Drept Administrativ Român, Cernăuţi, 1944, pag 95
23
administrative supuse regimului de tutelă se menţine în limite minime,
rezumându-se doar la cele care sunt legate de un interes general, lăsându-se
autorităţilor locale rezolvarea problemelor economice şi sociale care le
privesc, regimul de tutelă se apropie mult de cel al descentralizării.
Controlul de tutelă este necesar din mai multe puncte de vedere: în
primul rând, pentru că autorităţile descentralizate girează servicii publice,
care trebuie să funcţioneze în mod regulat şi continuu, iar statul este direct
interesat pentru buna funcţionare a acestor servicii publice. În al doilea
rând, în cazul descentralizării, autorităţile centrale sunt obligate să vegheze
ca nu cumva interesele locale sau regionale să fie satisfăcute în detrimentul
intereselor generale. În al treilea rând, puterea centrală trebuie să vegheze
ca autorităţile locale să satisfacă în condiţiile cele mai bune nevoile locale.
În al patrulea rând, autoritatea centrală trebuie să vegheze la menţinerea
unităţii statului. O autonomie prea mare, poate să fie cauza unor orientări
politice în contradicţie cu politica de stat a autorităţilor centrale. Acest
control trebuie să fie de aşa natură încât să îngrădească şi să micşoreze
autonomia administraţiilor descentralizate, fără ca să o desfiinţeze.

Temă de meditaţie: Soluţia optimă, din punctul de vedere al


autonomiei administrative pentru un segment din cadrul sistemului
administraţiei publice

24
CAPITOLUL 5.
PERSONALUL DIN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ
5.1. Funcţia publică
Nevoia socială a condus la apariţia funcţiei publice şi a funcţiilor care
s-o îndeplinească. Comunitatea umana n-ar fi avut acces la progres dacă nu
şi-ar fi creat un întreg organism social, care a căpătat viabilitate prin
personalul investit în diversitatea de funcţii necesare funcţionării sistemului
administraţiei publice.
Diversitatea sarcinilor pe care le are de îndeplinit administraţia
publică fac necesară o multitudine de activităţi de prestaţie ce trebuie
realizate prin serviciile publice şi, pe cale de consecinţă, un personal cu
pregătire profesională adecvată. Privită din punct de vedere sociologic,
administraţia publică nu reprezintă altceva decât o sumă de colectivităţi
umane care organizează anumite acţiuni în favoarea altor oameni. Din acest
punct de vedere, problema oamenilor care lucrează în administraţie capătă o
importanţă considerabilă. Oricât de perfectă ar fi organizarea unui sistem
social şi oricât de bune legi ar fi, totul ar rămâne doar o simplă ficţiune, fără
viabilitate, dacă nu există oameni competenţi, activi şi devotaţi pentru
realizarea scopului stabilit.
Funcţia publică 29 este constituită din competenţe stabilite de lege ce
cuprind atribuţiile necesare satisfacerii intereselor generale şi scopurilor de
interes public pentru care a fost creată, neputându-se admite ca ea să fie
utilizată în scopuri personale 30. Ca definiţie legală, Legea 188/1999 privind
statutul funcţionarilor publici, enunţă în cuprinsul art. 2, alin. 1: Funcţia
publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în
temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către
administraţia publică centrală şi locală.
Fiecare funcţie publică se caracterizează prin anumite trăsături
particulare, însă tuturor funcţiilor publice le sunt comune următoarele
caracteristici.
o funcţia publică cuprinde un complex de drepturi şi obligaţii,
stabilite prin lege, care nu sunt facultative, ci obligatorii pentru persoana
investită;
o funcţia publică este creată prin lege sau alte acte normative
emise în baza şi în executarea legii;
o funcţia publică are caracter de continuitate ce decurge din
permanenţa nevoilor comunităţii şi din continuitatea existenţei sistemului
administraţiei publice;

29
Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002,
pag. 110
30
În opinia lui A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag.95 – Funcţia în cadrul
administraţiei publice, poate fi definită „ca un ansamblu de atribuţii stabilite prin lege sau prin actele juridice emise
pe baza şi în executarea legii, atribuţii pe care le îndeplineşte o persoană fizică angajată într-un organ al
administraţiei publice şi care are abilitatea legală de a îndeplini aceste atribuţii ale administraţiei publice”.
25
o funcţia publică nu poate face obiectul unei înţelegeri sau
convenţii între părţi; ea este rezultatul unui act universal de voinţă prin
investirea legală cu competenţă a persoanei care exercită funcţia pentru a
realiza sarcinile conferite administraţiei publice;
o funcţia publică este accesibilă tuturor cetăţenilor, în condiţiile
legii;
o finanţarea funcţiilor publice se asigură de la bugetul central de
stat ori de la bugetele locale;
o funcţia publică dă dreptul celor care o îndeplinesc să facă acte
juridice, operaţiuni administrative sau materiale în baza şi în executarea
legii.
Asupra funcţiei publice există mai multe tipuri de concepţii pe care le
au, în general, funcţionarii. Astfel, funcţia publică este percepută ca:
o meserie de contact cu publicul (funcţiile de ghişeu, funcţiile prin
care se realizează anumite prestaţii în favoarea cetăţenilor, funcţiile prin
care se exercită controlul vamal, controlul biletelor în mijloacele de
transport în comun, etc.);
o meserie tehnică, dificilă şi, adesea, periculoasă – funcţionarul
nefiind într-un raport direct cu publicul (funcţionarul din dispeceratul unui
nod de cale ferată ce dirijează circulaţia trenurilor, din căpitănia unui port,
din centrul de dirijare al zborurilor, al intervenţiilor de urgenţă, etc.);
mijloc de exprimare a autorităţii, funcţie ce le conferă funcţionarilor
anumite satisfacţii în plan temperamental ori al orgoliului.
Funcţia publică este considerată, prin natura sa, ca o funcţie socială –
aceasta presupune, de la început, ca acela care o exercită să aibă o veritabilă
vocaţie de a se preocupa de cauza publică.
Deşi conţinutul noţiunii de funcţie este foarte variat, este utilă
acceptarea unei clasificări în două mari categorii: funcţii de conducere
(ministru şi adjuncţii sau asimilaţii acestuia, director şi director general, şef
birou şi şef de serviciu, prefect, subprefect, primar, etc.) şi funcţii de
execuţie (cu o sfera foarte largă de cuprindere în raport cu pregătirea de
specialitate şi experienţa profesională a celor ce deţin aceste funcţii, care nu
au dreptul de decizie, ci, doar, trebuie să aplice deciziile).
În conformitate cu prevederile art. 3 din Legea 188/1999, privind
Statutul funcţionarilor publici, principiile care stau la baza exercitării
funcţiei publice sunt:
a) legalitate, imparţialitate şi obiectivitate;
b) transparenţă;
c) eficienţă şi eficacitate;
d) responsabilitate, în conformitate cu prevederile legale;
e) orientare către cetăţean;
f) stabilitate în exercitarea funcţiei publice;
26
g) subordonare ierarhică.

5.2. Funcţionarul public


Legiuitorul român dă o definiţie legală noţiunii de funcţionar public în
cuprinsul art. 2, alin. 2 din Legea 188/1999, după cum urmează:
Funcţionarul public este persoana numită, în condiţiile prezentei legi, într-o
funcţie publică – persoana căreia i-a încetat raportul de serviciu din motive
neimputabile ei îşi păstrează calitatea de funcţionar public, continuând să
facă parte din corpul de rezervă al funcţionarilor publici. Pentru mai multă
precizie trebuie observat că funcţionari publici sunt şi cei aleşi, precum
primarii, consilierii locali sau judeţeni.
Funcţionarul public este, deci, persoana fizică investită cu o funcţie
publică cu caracter de permanenţă în serviciile autorităţii centrale sau
locale, ori în instituţiile publice care aparţin acestora. Ocuparea funcţiei de
către funcţionar, în mod legal, se face prin simpla investire sau prin
investirea urmată de încheierea unui contract de muncă, sau prin simpla
încheiere a unui contract de muncă.
Investirea este un act unilateral de putere, iar contractul de muncă este
un acord de voinţă – de aceea investirea legală a celor care exercită diferite
funcţii în organele administraţiei publice este valabilă independent de
contractul de muncă.
În legătură cu noţiunea de funcţionar public, este de subliniat faptul că
există deosebiri între funcţionarii publici şi salariaţii serviciilor publice.
Salariaţii îşi desfăşoară activitatea pe baza unui contract individual de
muncă, cu durată determinată ori nedeterminată, fiind supuşi unui regim
juridic specific dreptului muncii.
Funcţionarii publici au ca element caracteristic fundamental faptul că
exercită prerogative de putere publică. Activităţile desfăşurate de
funcţionarii publici, care implică exercitarea prerogativelor de putere
publică, sunt următoarele 31:
punerea în executare a legilor şi a celorlalte acte normative;
elaborarea proiectelor de acte normative şi a altor reglementări specifice
autorităţii sau instituţiei publice, precum şi asigurarea avizării acestora;
elaborarea proiectelor politicilor şi strategiilor, a programelor, a
studiilor, analizelor şi statisticilor, precum şi a documentaţiei privind
aplicarea şi executarea legilor, necesare pentru realizarea competenţei
autorităţii sau instituţiei publice;
consilierea, controlul şi auditul public intern;
gestionarea resurselor umane şi a resurselor financiare;
colectarea creanţelor bugetare;
reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în raporturile
acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din
ţară şi străinătate, în limita competenţelor stabilite de conducătorul

31
Art. 2 alin. 3 din Legea 188/1999
27
autorităţii sau instituţiei publice, precum şi reprezentarea în justiţie a
autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea;
realizarea de activităţi în conformitate cu strategia de informatizare a
administraţiei publice.
În afară de funcţionarul public ce a dobândit un post în administraţie
prin concurs sau numire, în conformitate cu prevederile legii, există şi pot
exista în realitate şi funcţionari de fapt. Spre deosebire de funcţionarul de
drept ce este investit legal cu exercitarea funcţiei publice, funcţionarul de
fapt nu a avut de la început ori nu mai are o investitură legală, însă
reprezintă o realitate juridică. În doctrină se face referire la două categorii
de cauze care ar genera această realitate juridică 32:
⇒ cauzele concomitente – stabilirii raportului de serviciu al
funcţionarului public privesc numirile şi delegările. Legea admite că actele
întocmite de către funcţionarul de fapt sunt legale atâta timp cât au fost
efectuate într-un mediu al administraţiei publice iar persoana a fost de bună
credinţă. Exercitarea funcţiei pe baza unei delegări poate conduce la
aprecierea situaţiei ca fiind o stare de funcţionar de fapt, situaţia fiind
asemănătoare şi în cazul suplinirii în funcţie.
⇒ cauzele posterioare – caracterizează situaţii în care un
funcţionar, deşi investit în mod legal cu exerciţiul funcţiei sale, din cauza
unor împrejurări ulterioare, titlul de investitură îşi încetează efectele
juridice determinând încetarea raporturilor de drept administrativ specifice
funcţiei. Dacă unui asemenea funcţionar i se permite să continue exercitarea
funcţiei, acesta o va face în calitate de funcţionar de fapt. O situaţie
asemănătoare o au funcţionarii pe termen, numite pentru o perioadă
determinată, şi funcţionarii demisionari ce continuă exercitarea funcţiei. La
fel stau lucrurile în situaţia în care o persoană a fost numită într-o funcţie
publică, cu respectarea procedurilor legale, însă ulterior se constată o
incompatibilitate, ascunsă sau descoperită tardiv, până la anularea numirii
persoana respectivă a fost funcţionar de fapt cu toate consecinţele juridice
ce decurg din această situaţie atât pentru ea cât şi pentru autoritatea
administrativă.
Accesul la aceste funcţii şi statutul juridic al funcţionarului public, în
legătură cu deţinerea şi exercitarea funcţiilor respective, trebuie să fie
prevăzute într-o lege care să aibă ca obiect statutul funcţionarului public. În
România a existat un astfel de statut al funcţionarilor publici încă din anul
1923.
Accesul la funcţia publică trebuie să prevadă anumite condiţii de
bază pe care să le îndeplinească cei ce vor ocupa funcţia. Astfel poate ocupa
o funcţie publică persoana care îndeplineşte următoarele condiţii 33:
♦ are cetăţenia română şi domiciliul în România;
♦ cunoaşte limba română, scris şi vorbit;

32
Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002,
pag. 114
33
Art. 50 din Legea 188/1999
28
♦ are vârsta de minimum 18 ani împliniţi;
♦ are capacitate deplină de exerciţiu;
♦ are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care
candidează, atestată pe bază de examen medical de specialitate;
♦ îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică;
♦ îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice;
♦ nu a fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii,
contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu
serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de
corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie, care ar face-o
incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care
a intervenit reabilitarea;
♦ nu a fost destituită dintr-o funcţie publică în ultimii 7 ani;
♦ nu a desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este definită prin
lege.
Ocuparea funcţiilor publice vacante se poate face prin promovare,
transfer, redistribuire şi concurs 34. Datorită importanţei voi detalia, în
continuare, unele aspecte privind recrutarea personalului prin concurs.
Concursul are la bază principiul competiţiei deschise, transparenţei,
meritelor profesionale şi competenţei, precum şi cel al egalităţii accesului la
funcţiile publice pentru fiecare cetăţean care îndeplineşte condiţiile legale.
Persoanele care participă la concursul organizat potrivit dispoziţiilor legale
trebuie să îndeplinească condiţiile de vechime în specialitatea funcţiilor
publice, prevăzute de prezenta lege.
Concursul, ca modalitate de selecţie, este larg răspândit în lume. Prin
concurs este posibilă realizarea unui control din partea mediului social
asupra felului în care se face recrutarea personalului din administraţia
publică. De asemenea, prin implicarea unei comisii de specialitate se
realizează o apreciere obiectivă a candidaţilor şi, prin urmare, garanţia
recrutării celor mai buni35.
Ca modalităţi de organizare a concursului sunt cunoscute concursul
de dosare şi promovarea unor probe. Cele două modalităţi pot fi folosite
şi ca etape ale unui concurs pentru ocuparea unui post. Important este ca
desfăşurarea concursului să excludă orice posibilitate de subiectivitate în
legătură cu alegerea persoanei ce va ocupa funcţia.

5.3. Drepturile şi obligaţiile funcţionarilor administraţiei publice


Funcţionarii publici au, în considerarea calităţii lor de angajaţi,
drepturi specifice – la salariu, concedii de odihnă, medicale sau de studii,
asistenţă medicală, pensie, etc. – dreptului muncii.

34
Art. 51 din Legea 188/1999
35
I. Alexandru –Administraţia Publică, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, pag. 435
29
În cadrul raportului juridic de drept administrativ în care funcţionarul
public este parte, acesta are o serie de drepturi şi obligaţii, îndatoriri şi,
chiar, interdicţii. Drepturile şi obligaţiile nu există independent unele de
altele ci într-o interdependenţă, fiecărui drept corespunzându-i corelativ o
obligaţie 36. Funcţionarul public acţionează în vederea realizării voinţei
publice obiectualizată în norme juridice, actele pe care le întocmeşte având
un caracter obligatoriu pentru cei cărora li se adresează.
Drepturile funcţionarilor publici, în context, pot fi împărţite în două
categorii:
⇒ drepturi pe care le au funcţionarii în legătură cu funcţia pe care
o exercită;
⇒ drepturi pe care le au funcţionarii în legătură cu profesia.
Odată cu numirea pe funcţie şi investirea cu competenţă, funcţionarul
are dreptul la exercitarea funcţiei sale – trebuie să fie respectat ca persoană,
să i se respecte dispoziţiile, să i se înlesnească realizarea funcţiei. Organele
administraţiei publice trebuie să sprijine, să asigure realizarea atribuţiilor de
serviciu pe care le au funcţionarii acestor organe – ori de câte ori
funcţionarul are probleme, este împiedicat să să-şi exercite drepturile
specifice funcţiei, administraţia este obligată să intervină şi să asigure
realizarea funcţiei publice folosind mijloace de convingere sau, chiar, de
constrângere.
În ceea ce priveşte drepturile funcţionarilor în legătură cu profesia
trebuie observat că toate funcţiile publice au caracter profesional, pentru
fiecare în parte este necesară îndeplinirea unor condiţii de studii. De
asemenea stabilitatea şi continuitatea în funcţie sunt garantate, însă nu cu un
caracter absolut, cariera unui funcţionar public parcurgând diferite trepte
ierarhice. Mai mult, este posibilă şi adoptarea unei strategii de rotire a
cadrelor pentru prevenirea rutinei administrative ori care să prevadă delegări
sau detaşări în interesul serviciului. Tot un drept al funcţionarilor, unul
deosebit de important şi de sensibil, este şi dreptul de a se adresa
autorităţilor ierarhice în cazul unor abuzuri care ar privi statutul lor,
mergându-se până la promovarea unei acţiuni în contencios administrativ.
Legea 188/1999, privind Statutul funcţionarilor publici, detaliază pe
parcursul unei întregi secţiuni – secţiunea 1 din Capitolul 5 – drepturile
funcţionarilor publici, după cum urmează:
→ Dreptul la opinie;
→ Dreptul de a fi ocrotit faţă de orice formă de discriminare între
funcţionarii publici pe criterii politice, de apartenenţă sindicală, convingeri
religioase, etnice, de sex, orientare sexuală, stare materială, origine socială
sau de orice altă asemenea natură;
→ Dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau în
aplicarea legii şi care îl vizează în mod direct;
36
N.A. – se poate vorbi chiar despre o specie diferită: drept-obligaţie, în sensul că legătura dintre drepturi şi obligaţii
este atât de puternică încât acestea nu pot fi exercitate separat – un poliţist are dreptul şi, în acelaşi timp, obligaţia să
poarte armă de foc, un agent constatator are dreptul şi, în acelaşi timp, obligaţia de a constata desfăşurarea unei
activităţi ilicite ce întruneşte elementele constitutive ale unei contravenţii
30
→ Dreptul de asociere sindicală, cu excepţia celor care sunt numiţi
în categoria înalţilor funcţionari publici, funcţionarilor publici de conducere
şi altor categorii de funcţionari publici cărora le este interzis acest drept
prin statute speciale;
→ Dreptul de asociere în organizaţii profesionale sau în alte
organizaţii având ca scop reprezentarea intereselor proprii, promovarea
pregătirii profesionale şi protejarea statutului lor;
→ Dreptul la grevă, în condiţiile legii, cu respectarea principiului
continuităţii şi celerităţii serviciului public;
→ Dreptul la un salariu compus din: salariul de bază; sporul pentru
vechime în muncă; suplimentul postului; suplimentul gradului; dreptul la
prime şi alte drepturi salariale;
→ Dreptul la gratuitatea uniformei atunci când natura serviciului
impune portul unei uniforme;
→ Dreptul la pregătire profesională continuă şi, cu respectarea
condiţiilor legale, la recuperarea cheltuielilor aferente;
→ Dreptul la un program de lucru de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe
săptămână şi de a fi plătit pentru orele lucrate peste program;
→ Dreptul de a fi ales într-o funcţie de demnitate publică – cu
excepţia funcţionarilor publici civili din ministerele privind apărarea
naţională, ordinea publică şi siguranţa naţională;
→ Dreptul la concediu de odihnă, la concedii medicale şi la alte
concedii plătite, în condiţiile legii;
→ Dreptul la a lucra în condiţii normale de muncă şi igienă, de
natură să ocrotească sănătatea şi integritatea fizică şi psihică;
→ Dreptul la asistenţă medicală, proteze şi medicamente, în
condiţiile legii;
→ Dreptul la pensie, precum şi celelalte drepturi de asigurări
sociale de stat;
→ Dreptul de a beneficia, în exercitarea atribuţiilor de serviciu de
protecţia legii – autoritatea sau instituţia publică fiind obligată să asigure
protecţia funcţionarului public împotriva ameninţărilor, violenţelor, faptelor
de ultraj cărora le-ar putea fi victimă în exercitarea funcţiei publice sau în
legătură cu aceasta. Pentru garantarea acestui drept, autoritatea sau instituţia
publică va solicita sprijinul organelor abilitate, potrivit legii.
→ Dreptul de a fi despăgubit de către autoritatea sau instituţia
publică în situaţia în care acesta a suferit, din culpa autorităţii sau a
instituţiei publice, un prejudiciu material în timpul îndeplinirii atribuţiilor
de serviciu.
Îndatoririle funcţionarilor publici au ca obiect îndeplinirea sarcinilor
de serviciu, pregătirea profesională şi respectarea disciplinei muncii.
În aceleaşi condiţii în care tratează drepturile, Legea 188/1999,
privind Statutul funcţionarilor publici, detaliază pe parcursul secţiunii a 2-a
din capitolul 5, îndatoririle funcţionarilor publici. Astfel:
→ obligaţia de îndeplinire cu profesionalism, imparţialitate şi în
conformitate cu legea a îndatoririle de serviciu şi de abţinere de la orice
31
faptă care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori
prestigiului corpului funcţionarilor publici;
→ în condiţiile ocupării unei funcţii de conducere, obligaţia de a
sprijini propunerile şi iniţiativele motivate ale personalului din subordine, în
vederea îmbunătăţirii activităţii autorităţii sau instituţiei publice în care îşi
desfăşoară activitatea, precum şi a calităţii serviciilor publice oferite
cetăţenilor;
→ obligaţia de a respecta normele de conduită profesională şi
civică prevăzute de lege;
→ obligaţia ca, în exercitarea atribuţiilor ce le revin, să se abţină
de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor şi preferinţelor
lor politice, favorizarea vreunui partid politic sau participarea la activităţi
politice în timpul programului de lucru; obligaţia de a nu face parte din
organele de conducere ale partidelor politice.
→ obligaţia de a răspunde, potrivit legii, de îndeplinirea atribuţiilor
ce le revin din funcţia publică pe care o deţin, precum şi a atribuţiilor ce le
sunt delegate;
→ obligaţia de a se conforma dispoziţiilor primite de la superiorii
ierarhici – funcţionarul public are dreptul să refuze, în scris şi motivat,
îndeplinirea dispoziţiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le consideră
ilegale. Dacă cel care a emis dispoziţia o formulează în scris, funcţionarul
public este obligat să o execute, cu excepţia cazului în care aceasta este
vădit ilegală. Funcţionarul public are îndatorirea să aducă la cunoştinţă
superiorului ierarhic al persoanei care a emis dispoziţia, astfel de situaţii.
→ obligaţia de a păstra secretul de stat, secretul de serviciu,
precum şi confidenţialitatea în legătură cu faptele, informaţiile sau
documentele de care iau cunoştinţă în exercitarea funcţiei publice, în
condiţiile legii, cu excepţia informaţiilor de interes public.
→ obligaţia de a nu solicita sau accepta, direct sau indirect, pentru
ei sau pentru alţii, în considerarea funcţiei lor publice, daruri sau alte
avantaje;
→ obligaţia de a face declaraţia de avere, în condiţiile legii;
→ obligaţia de a rezolva, în termenele stabilite de către superiorii
ierarhici, lucrările repartizate – este interzis să primească direct cereri a
căror rezolvare intră în competenţa lor sau să discute direct cu petenţii, cu
excepţia cazurilor în care au asemenea atribuţii, precum şi să intervină
pentru soluţionarea acestor cereri.
→ obligaţia de a urma forme de perfecţionare profesională şi
specializare;
→ obligaţia de a respecta întocmai regimul juridic al conflictului
de interese şi al incompatibilităţilor, stabilite potrivit legii.

Temă de meditaţie: Rolul şi locul funcţionarului public în societate

32
CAPITOLUL 6
PROCESUL DECIZIONAL ÎN SISTEMUL
ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

6.1. Noţiunea şi obiectul deciziei administrative


Orice activitate umană ca totalitate a manifestărilor de conduită, pe
plan concret sau mintal, se realizează pe baza intenţiei şi a deciziei
subiecţilor de a efectua o activitate 37. Ca enunţuri relevante pentru
problemă, îmi permit să le subliniez pe următoarele:
Este o componentă a activităţii umane şi, în acelaşi timp, un element
de determinare a activităţilor umane, atât în cadrul administraţiei publice
cât şi în afara acesteia;
Este rezultatul unui proces raţional, care porneşte de la sesizarea
necesităţii emiterii unui asemenea act şi continuă cu culegerea
informaţiilor necesare, preluarea acestora, alegerea variantei optime,
adoptarea actului şi aplicarea acestuia;
Este o determinantă atât pentru acţiunea funcţionarilor administraţiei
cât şi pentru persoanele ce se găsesc în afara sistemului administraţiei
publice;
Asigură comportamentului uman o anumită coeziune în cadrul
diferitelor colectivităţi umane;
Este alegerea unei direcţii de acţiune;
Elaborarea unui număr de strategii alternative şi alegerea uneia dintre
ele;
O afirmaţie care denotă angajamentul pe o direcţie de acţiune;
Rezultatul unor activităţi conştiente de alegere a unei direcţii de
acţiune;
Cunoştinţe care indică o angajare într-o anumită direcţie de acţiune;
Alegerea unui plan de acţiune;
Forma specifică de angajare a resurselor într-o acţiune;
Alegerea unei strategii de acţiune;
O alegere ce conduce la un anume obiectiv;
Hotărârea luată ca urmare a examinării unei probleme, situaţii etc.;
soluţia adoptată dintre mai multe posibilităţi.
Schematic, decizia administrativă este caracterizată de următoarele
componente:
1. Apariţia şi dezvoltarea unei probleme în mediul social sau/şi
sistemul administraţiei publice;

37
A. Roşca şi colaboratorii – Tratat de psihologie generală, Edit. Didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1966, pag. 381
33
2. Existenţa unui proces de analiză a cauzelor care au generat
problema şi a efectelor care sunt generate de către aceasta şi de
evaluare a soluţiilor;
3. Luarea unei hotărâri, alegerea uneia dintre soluţii;
4. Implementarea soluţiei alese în mediul social sau/şi în sistemul
administraţiei publice.
Întreg procesul decizional se desfăşoară şi este influenţat de condiţii
preexistente şi independente de sistemul administrativ:
→ condiţii de certitudine – probabilitatea de a realiza obiectivul este
maximă;
→ condiţii de incertitudine – probabilitatea de a realiza obiectivul este
apreciabilă, spre medie;
→ condiţii de risc – probabilitatea de a realiza obiectivul este redusă.
Decizia administrativă are ca obiect stabilirea modalităţilor de
realizare a scopurilor urmărite de oameni atât la nivel de comunitate cât şi la
nivel individual. Voinţa pe care o exprimă decizia administrativă se
întemeiază pe lege şi este dedusă din lege – întrucât legea exprimă
interesele generale ale cetăţenilor, decizia administrativă nu face decât să
urmărească înfăptuirea intereselor generale, organelor administraţiei publice
revenindu-le sarcina de a găsi cele mai bune mijloace de organizare a
executării şi de executare a legii.
În situaţia în care legea prevede şi modalităţile de executare, acţiunea
administraţiei este de pură executare, organul administrativ nu mai are
posibilitatea să mai decidă cu privire la modalităţile de executare. Într-o
atare situaţie nu mai poate fi vorba despre acte administrative decizionale ci
despre acte administrative de executare.
Important de subliniat este că actul administrativ decizional are ca
obiect doar alegerea modalităţilor, alegerea scopurilor trebuind făcută doar
prin intermediul legii.

6.2. Procesul decizional


Cel puţin ca principiu, decizia administrativă nu este un act unitar,
izolat, al unei singure persoane. Decizia administrativă trebuie înţeleasă ca
fiind rezultatul unei activităţi colective şi de participare, sub diferite forme,
prin care se manifestă diferite acţiuni ale mediului în care se realizează
administraţia publică, rezultatul unui proces decizional.
În mediul social sunt numeroase există numeroase probleme. Pentru ca
administraţia publică să facă ceva, să desfăşoare o activitate este necesară o
decizie administrativă. Intenţia administraţiei publice de a face ceva
marchează impulsul procesului decizional – iniţiativa în procesul
decizional. Odată apărută iniţiativa, normalitatea presupune să urmeze o
etapă complexă caracterizată de confruntarea de păreri, oferirea şi analiza de

34
soluţii 38 – etapa deliberării. Deliberarea este atât de complexă încât poate
fi acceptată, ea însăşi, ca un complex de activităţi – sunt antrenate structuri
administrative variate, unele din cadrul organului administrativ care trebuie
să-şi asume răspunderea, altele din afară, unele cu rol consultativ, altele cu
o participare directă la luarea deciziei administrative. Terminată deliberarea,
urmează luarea deciziei administrative – manifestarea unei hotărâri căreia
trebuie să se conformeze conduita oamenilor administraţiei şi a celor cărora
li se adresează administraţia publică în activitatea de organizare a executării
şi de executare a legii 39.
Iniţiativa deciziei administrative – se manifestă sub două forme:
1. Iniţiativa pornită de la factorii politici;
2. Iniţiativa promovată de societatea civilă;
3. Iniţiativa venită din interiorul administraţiei publice.
Realizarea politicii statului este impusă de factorii politici, situaţie în
care multe decizii sunt iniţiate de aceşti factori. Organele puterii legiuitoare,
diferite organizaţii politice, identificând probleme în mediul social, susţin
interesul public şi sesizează administraţia publică în vederea iniţierii
procesului decizional. Situaţia este identică în cazul O.N.G.-urilor, acestea
făcând un adevărat crez din susţinerea intereselor cetăţenilor, inclusiv prin
promovarea de iniţiative în faţa autorităţilor administrative.
În cele mai multe dintre cazuri, iniţiativa deciziei administrative
revine organelor administraţiei publice care au posibilitatea, pe baza
informaţiilor proprii ori pe baza sesizărilor venite din partea cetăţenilor,
mass-mediei, reprezentanţilor instituţiilor internaţionale, etc., să aprecieze
ca oportună o anumită intervenţie în rezolvarea unei probleme.
În practică se poate observa, adesea, că organele din sistemul
administraţiei publice adoptă o atitudine de expectativă, aşteptând, ca
exemplu, conturarea mai bine a problemei şi a consecinţelor ce pot apare ori
un semnal din partea puterii legiuitoare, a forţei politice la putere. Cu
certitudine, dincolo de aspectul criticabil al problemei, este necesară
existenţa unui flux informaţional între organele legiuitoare şi cele
administrative, care să permită fundamentarea deciziilor, atât la nivel politic
cât şi la nivelul administraţiei publice.
Participarea la decizia administrativă presupune antrenarea la
procesul decizional a tuturor factorilor care, într-un fel sau altul, pot să
contribuie la construcţia temeinică a deciziei administrative pentru
asigurarea unei maxime eficienţe. Procesul decizional în administraţia
publică presupune o abordare colectivă fundamentată pe:
O componentă politică;
O componentă socială;
O componentă tehnică.
Participarea politică la decizia administrativă exprimă legăturile care
există între sistemul administraţiei publice şi sistemul politic. Deciziile
38
N.A. – aşa-numita etapă a luptei motivelor
39
A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag.120
35
administrative importante presupun acţiuni ce impun participarea oamenilor
politici. Participarea politică subliniază necesitatea cooperării între puterea
legiuitoare şi cea executivă pentru realizarea interesului general al
societăţii. Parlamentarii participă – individual, în comisii sau grupuri
parlamentare – la decizia administrativă făcând propuneri sau solicitări.
Participarea politică la decizia administrativă ce implică administraţia locală
se realizează prin organele alese de către comunităţile locale. Cea mai
semnificativă participare a oamenilor din administraţie la decizia
administrativă este, probabil, activitatea decizională a miniştrilor şi a
celorlalţi demnitari ce conduc organele centrale ale administraţiei publice
ori care conduc organele locale, în cazul deciziilor cu aplicabilitate în plan
local.
Participarea socială are o legătură puternică cu comunităţile locale,
derivând din caracterul democratic al statului şi presupune, ca element
specific, implicarea în procesul decizional a acelor cetăţeni cărora se
adresează decizia administrativă ce va fi luată. Participarea cetăţenilor –
individual sau în structuri specifice societăţii civile – are caracterul unei
consultări.
Consultarea cetăţenilor este foarte importantă într-o societate
democratică având un dublu rol:
☼ Înlesneşte administraţiei cunoaşterea opiniilor cetăţenilor cu
privire la problema care îi afectează, tehnicitatea administraţiei fiind
completată, în mod util, cu viziunea socială pe care o oferă administraţiei
cei interesaţi 40.
☼ Creează premise favorabile pentru punerea în aplicare a deciziei
administrative pentru că oferă ocazia construirii unei consens între
administraţie şi cetăţeni cu privire la modul de abordare şi de rezolvare a
problemei ce îi interesează.
Participarea tehnică presupune participarea în cadrul procesului de
luarea deciziilor a unor specialişti care să cunoască toate particularităţile
domeniului. Noţiunea de cunoaştere a particularităţilor domeniului trebuie
acceptată, aici, într-un sens foarte larg, o cunoaştere socio-economică
multilaterală. Participarea tehnică la decizia administrativă implică
participarea tuturor funcţionarilor şi compartimentelor ce se vor implica în
procesul de punere în aplicare a deciziei. Este de preferat şi participarea
specialiştilor, în materie, din alte instituţii specializate, din învăţământul de
specialitate şi din cercetarea ştiinţifică. Participarea tehnică la decizia
administrativă poate avea atât caracter consultativ cât şi caracter deliberativ.
Decizia este o hotărâre care se ia în urma unei adevărate confruntări
de motive, interese, valori, priorităţi, etc., sub forma unei deliberări a
subiectului ori a organului colectiv care decide cu privire la un anumit mod
de abordare a unei probleme apărute în modul social. Pe fond, decizia este o
manifestare de voinţă.

40
Ch. Debasch citat de A. negoiţă în A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag.123
36
În funcţie de amploarea problemei şi a implicaţiilor sociale pe care le
poate presupune rezolvarea problemei deliberarea poate fi analizată ca:
* o operaţie mintală pe care o fac funcţionarii administraţiei
publice atunci când au de luat o anumită decizie, pe baza unei motivări ce
implică aspecte afective şi intelectuale, determinări de ordin politic,
sociologic, moral, juridic, etc.
* acţiunea organizată a administraţiei publice, derularea unui
proces complex, în vederea luării unei decizii.
Principial, deliberarea, în procesul decizional al administraţiei publice
, cuprinde mai multe componente sau etape:
1. desfăşurarea unor activităţi ce privesc cercetarea problemelor ce cad
în competenţa administraţiei publice;
2. discutarea problemelor;
3. manifestarea de voinţă, hotărârea de a rezolva problemele într-un
anumit fel – neapărat se întemeiază pe lege constituind o modalitate de
punere în executare a legii.

6.3. Efectele deciziei administrative


Decizia administrativă creează consecinţe deosebite în mediul social.
În primul rând, emiterea unei decizii administrative activează, într-un
nou context, un număr mare de oameni ce lucrează în cadrul
administraţiei publice şi care trebuie să pună în executare decizia luată.
Atingerea scopului urmărit prin emiterea unei decizii administrative este
condiţionată, atât de felul în care decizia a fost concepută cât şi de felul în
care este pusă, aceasta, în executare. În context, capătă relevanţă deosebită
calitatea oamenilor care pun în executare decizia administrativă, pregătirea
profesională, calităţile şi experienţa lor personală.
Efecte importante ale deciziei administrative vizează mediul social,
cetăţenii aflaţi în afara sistemului administraţiei publice cărora se adresează,
cerându-le să facă, să dea sau să nu facă ceva. Dacă decizia este bine
elaborată şi fundamentată, cu respectarea condiţiilor de participare la care
am făcut referire, aplicarea ei va fi cu siguranţă un succes al administraţiei.
Aplicarea deciziei, însăşi decizia administrativă, produce efecte
asupra componentelor politice ale societăţii. Fiecare partid promovează
propria viziune, propria cale către binele societăţii şi numai viaţa socială
verifică corectitudinea unei opţiuni. Oamenii nu au nevoie, neapărat, de
valori admirabile, universal acceptate. Oamenii au mai multă nevoie de un
bine pe care să-l perceapă, să-l simtă în mod direct iar acest bine îl aduce
administraţia publică, acest bine probează valoarea administraţiei publice,
este afectat de disfuncţionalităţile din sistem putând fi, chiar, desfiinţat de o
acţiune a administraţiei ineficientă.
Nu trebuie omis că efectele deciziilor administrative sunt influenţate
şi de folosirea forţei coercitive a statului pentru punerea lor în executare.
Aici, probabil, cel mai important este echilibrul – prea multă forţă face din
cea mai bună şi oportună decizie administrativă ceva nepopular, prilej de
37
abuzuri, centrul de greutate şi preocuparea cetăţenilor s-ar putea deplasa de
la problema socială care a generat decizia la modul cum acţionează forţa
coercitivă, orice putând fi susceptibil de a fi interpretat ca un abuz; prea
puţină forţă ar putea crea impresia că nimeni nu este interesat de aplicarea
deciziei şi de rezolvarea problemei sociale, că de fapt nu se vrea o
rezolvare, că cineva profită de pe urma situaţiei, că ceva nu este în regulă în
administraţie, în politică, în raporturile dintre politică şi administraţie, etc.

Teme de meditaţie:
Raportul dintre interesele generale / drepturile şi interesele individuale în
fundamentarea şi implementarea deciziei administrative;
Dacă şi în ce măsură legea trebuie să conţină prevederi care să impună şi
modalităţile de executare.
Dacă şi cum trebuie să se implice administraţia publică în iniţiativa
decizională.

38
CAPITOLUL 7
ACTUL ADMNISTRATIV

7.1. Noţiunea de act administrativ


Activitatea organelor administraţiei publice se concretizează în acte
administrative, operaţiuni administrative şi acte materiale. Legislaţia,
practica judiciară, şi literatura de specialitate folosesc mai mulţi termeni
pentru a denumi principalul act juridic de putere emis de administraţia de
stat sau cea locală – decizie, ordin, regulament, dispoziţie, certificat, proces-
verbal, etc.
Termenul de act administrativ este cel mai adecvat – legi importante
în sistemul legislativ folosesc termenul de act administrativ (Constituţia,
Legea contenciosului administrativ); termenul de act administrativ este
folosit de mulţi autori de specialitate 41; termenul de act administrativ
beneficiază de o folosire îndelungată în literatura şi practica judiciară.
Actul administrativ este un act juridic prin aceasta distingându-se
de operaţiunea administrativă şi actul material. Actul administrativ, ca orice
act juridic, este o manifestare de voinţă de natură a produce efecte juridice,
dă naştere, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii. Actul administrativ
implică respectarea unor condiţii de legalitate a căror încălcare este de
natură a atrage sancţiunea nulităţii actului respectiv. Printr-un act
administrativ iau naştere drepturi noi, se stabilesc obligaţii noi sau se sting
cele vechi. Ca element specific, prin acte administrative se pot admite sau
respinge pretenţii juridice formulate de către persoanele fizice sau juridice
către organele administrative – chiar şi tăcerea organului administrativ
competent este de natură a produce efecte juridice, de la caz la caz poate
însemna un refuz sau o acceptare tacită.
Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă a
organului administrativ în baza şi în executarea legii. Chiar dacă la emiterea
unui act administrativ participă mai multe persoane – cazul organelor
administrative colegiale – sau mai multe organe administrative – cazul
ordinelor comune ale mai multor ministere – esenţial este că avem de a face
cu o singură voinţă juridică, a organului administrativ. Actul administrativ
creează o situaţie juridică nouă pentru persoane ce n-au concurat la emiterea
actului – drepturile şi obligaţiile care iau naştere nu au la bază acordul de
voinţă al părţilor, precum în cazul unui contract, ci reprezintă efectele unui
singure voinţe juridice care provine de la administraţia publică.
Există cazuri în care emiterea unor acte administrative presupune şi o
manifestare de voinţă din partea unei persoane care are interes în emiterea
actelor administrative – cazul actelor administrative care se emit numai la
cererea persoanei interesate, precum emiterea unui permis de conducere
auto, a unei autorizaţii pentru operaţiuni cu arme, operaţiuni vamale, de

41
V. Prisăcaru – Contenciosul administrativ, Editura ALL BECK, Bucureşti, 1998, pag. 76; R. Ionescu – Drept
administrativ, Edit. Didactică şi pedagogică, Bucureşti 1996, pag. 218; A. Negoiţă – Drept administrativ, Edit.
Syilvi, Bucureşti, 1996, pag. 216; A. Iorgovan – Tratat de drept administrativ, Edit. Nemira, Bucureşti, 1996
39
construcţii, etc. O situaţie asemănătoare apare în cazul actelor
administrative emise doar dacă persoana căreia i se adresează este de acord
– cazul numirii unei persoane într-o funcţie publică.
În oricare dintre cazuri esenţială rămâne manifestarea unilaterală de
voinţă a organului administrativ, nu poate fi vorba despre consimţământul
persoanelor în sens contractual ci, doar, despre respectarea unor condiţii
impuse de normele juridice pentru emiterea actului administrativ.
Voinţa juridică unilaterală provine, în principal, de la organe ale
administraţiei publice întrucât se realizează autoritatea statală prin
modificarea ordinii juridice şi crearea de situaţii noi, în baza şi în
executarea legii. Nota de relativitate impusă prin folosirea expresiei “în
principal” este necesară în măsura în care există posibilitatea ca şi alte
organe ale statului ce acţionează în baza şi în executarea legii să facă acte
administrative, o situaţie asemănătoare fiind şi în cazul unor organizaţii
particulare cărora legea le încredinţează o astfel de activitate privitoare la
organizarea executării legii.
Voinţa juridică unilaterală este supusă unui regim juridic specific
– regimul juridic administrativ. Trebuie observat, aici, că un act este
administrativ nu neapărat prin calitatea subiectului de drept de la care
emană ci ca urmare a faptului că actul administrativ constă într-o modalitate
de executare a legii în conformitate cu voinţa legiuitorului.
Din punct de vedere conceptual, supun atenţiei următoarele două
enunţuri 42:
1. Actul administrativ este actul juridic unilateral emis în cadrul
activităţii executive de autorităţi publice în calitatea lor de subiecte special
investite cu atribuţii de realizare a puterii de stat, prin care se creează, se
modifică sau se sting raporturi de drept administrativ.
2. Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă juridică,
pe baza şi în executarea legii, a unei autorităţii administrative prin care se
formează o situaţie juridică nouă, sau se refuză o pretenţie juridică
referitoare la un drept recunoscut de lege, voinţă juridică supusă regimului
juridic administrativ.

7.2. Emiterea actelor administrative


Actele administrative pot fi emise doar de către acele organe care se
bucură de o competenţă legală. Autorii actelor administrative pot fi organe
unipersonale – primarul, un ministru, prefectul – ori organe colegiale –
guvernul, consiliul local, etc. Existenţa competenţei legale este condiţia
esenţială de legalitate a actelor administrative. Competenţa decurge din
normele de drept şi, uneori, din principii de drept – cum este cazul
competenţei numirilor şi demiterilor dintr-o funcţie când se aplică principiul
paralelismului în conformitate cu care organul competent să emită un act de
numire poate să emită şi actul de revocare din funcţie.
42
Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002,
pag. 183; A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag.137
40
Foarte important este faptul că nimeni nu este competent în virtutea
persoanei ci doar ca urmare a funcţiei pe care o îndeplineşte – competenţa
de emitere a unui anume act administrativ este destinată tuturor acelora care
îndeplinesc funcţia respectivă, ea există înainte de numirea pe funcţie a unei
persoane şi subzistă şi după plecarea persoanei respective din funcţie, atât
pe perioada cât funcţia este vacantă cât şi după numirea unei alte persoane.
Exerciţiul competenţei de către un funcţionar este un drept şi, în
acelaşi timp, o obligaţie. Competenţa nu este şi nu trebuie percepută ca un
privilegiu, funcţionarul nu are drept de dispoziţie cu privire la care
prerogative ale competenţei să le exercite şi pe care nu, întrucât nu îi
convin, nu vrea sau din alte motive subiective. Competenţa este o aptitudine
cu caracter permanent ce nu se epuizează prin exercitare, funcţionarul
putând face un anume act administrativ ori de câte ori sunt întrunite
condiţiile de exercitare a competenţei – condiţii legale, de necesitate şi
oportunitate. În conformitate cu principiul legalităţii, competenţa în
emiterea actelor administrative este egală pentru toate persoanele care sunt
interesate.
Funcţionarul administraţiei publice nu poate renunţa la competenţă şi
nu o poate încredinţa spre exercitare altei persoane. În practică, pot apare
situaţii în care titularii de competenţă să fie împiedicaţi să-şi exercite
atribuţiile, din diferite motive – motive de sănătate, supraaglomerarea cu
sarcini, apariţia unei situaţii de criză. Pentru a sigura organizarea executării
legii prin emiterea actelor administrative, legea trebuie să prevadă
posibilitatea suplinirii şi a delegării de competenţă.
Suplinirea presupune înlocuirea titularului competenţei cu altă
persoană pe perioada cât titularul nu poate să-şi exercite competenţa. Ca
regulă, suplinirea acţionează automat în baza prevederilor legale.
Delegarea are ca element caracteristic faptul că persoana delegată nu
poate să exercite decât anumite atribuţii din competenţa titularului şi nu
întreaga competenţă a acestuia. Delegarea nu acţionează automat, este
necesară emiterea unui act de delegare din partea unui organ administrativ
competent.
În cazul actelor emise de către funcţionarii de fapt trebuie observat că,
nebeneficiind de competenţa legală, cel puţin ca principiu, aceste acte sunt
lovite de nulitate. O problemă apare, în mod firesc, atunci când persoanele
din afara sistemului administraţiei publice, la care se referă actele
administrative emise de către funcţionarul de fapt, nu ştiu şi nici nu au cum
să observe neregularităţile din activitatea organelor administrative – în
sensul că funcţionarul care a emis un act administrativ care îi priveşte nu
beneficiază de investitura legală. Pentru ei lucrurile sunt clare: s-au adresat
pentru valorificarea unui drept recunoscut de lege unui organ administrativ,
li s-a recomandat să se adreseze la un birou, la un ghişeu, la un anumit
funcţionar, au întocmit un dosar prin care să demonstreze respectarea
condiţiilor legale, au răspuns la unele întrebări, au predat dosarul ce a fost
analizat şi s-a întocmit actul administrativ. Cetăţenilor nu li se poate imputa
absolut nimic în legătură cu neregularităţile privind investitura.
41
De multe ori, în practică apar situaţii în care competenţa organelor
emitente poate fi realizată doar cu condiţia intervenţiei prealabile sau
ulterioare a altor titulari de competenţe – astfel de situaţii sunt generate de o
anumită împărţire a sarcinilor între organele administrative. Exercitarea
competenţei este condiţionată şi de respectarea unei anumite proceduri.
Deosebit de frecventă este situaţia competenţelor subordonate, între organe
administrative din diferite ramuri subordonate, în cadrul aceleiaşi ramuri
sau în cadrul ierarhiei de organe ori, în cadrul aceluiaşi organ al
administraţiei publice, subordonarea între structurile sale.
Subordonarea competenţei faţă de altă competenţă impune analiza
mai multor aspecte:
⇒ subordonarea competenţelor între organele deliberative ale
administraţiei şi cele executive – organele deliberative stabilesc deciziile de
principiu iar organele executive iau deciziile de executare a celor dintâi;
calitatea de acte administrative o au numai actele emise de organele
executive, pentru că prin aceste acte se formează situaţii juridice noi, însă,
nu trebuie uitat că emiterea acestor acte, din punctul de vedere al
competenţei, este subordonată competenţei organelor deliberative.
⇒ subordonarea competenţelor prin concursul mai multor
competenţe diferite prin emiterea aceluiaşi act administrativ se realizează
prin două forme diferite:
→ concursul de competenţe în formă directă se manifestă atunci
când actul administrativ este emis prin acordul mai multor organe
administrative din mai multe domenii sau ramuri de activitate;
→ concursul de competenţe în formă indirectă se întâlneşte
frecvent îmbrăcând mai multe forme:
∗ avizul de conformitate – un punct de vedere cu privire la o
anumită problemă pe care o are de rezolvat administraţia publică, exprimat
de un organ administrativ în baza competenţei stabilite de normele juridice;
avizul de conformitate este obligatoriu pentru soluţionarea problemei prin
actul administrativ ce urmează a fi emis în acest scop.
Practic, organul care emite actul administrativ trebuie să ceară avizul
altui organ sau altor organe ale administraţiei publice şi să se conformeze
acestui aviz – ca exemplu, un minister doreşte să acorde un spor pentru
prestarea unei activităţi în condiţii dificile, pentru aceasta are nevoie de
avizul de conformitate al ministerului finanţelor.
∗ aprobarea prealabilă a altui organ – în cazul în care titularul
competenţei de emitere a actului administrativ are competenţa sa
subordonată autorizării prealabile.
∗ aprobarea ulterioară a actului administrativ de către un alt organ
al administraţiei – titularul competenţei în emiterea actului administrativ
emite actul însă acesta este valabil numai în măsura în care un alt organ va
aproba tacit sau expres actul.
⇒ titularii competenţelor în virtutea cărora emit acte administrative
sunt cuprinşi în cadrul unei ierarhii administrative, subordonându-se faţă de

42
organe ale administraţiei publice şi având în subordonare organe ale
administraţiei publice – principiul subordonării ierarhice dă dreptul
organelor ierarhic superioare să exercite o activitate de îndrumare asupra
organelor subordonate, asupra felului în care acestea exercită competenţa
atunci când emit acte administrative; această îndrumare este exercitată prin
diferite instrucţiuni şi ordine de serviciu care cuprind indicaţii cu caracter
concret sau directive generale cu privire la felul în care trebuie exercitată
competenţa de către organele subordonate; instrucţiunile şi ordinele de
serviciu emise de către autoritatea ierarhic superioară exprimă punctul de
vedere al acestei autorităţi cu privire la felul în care trebuie aplicate
diferitele dispoziţii ale legii.
Subordonarea competenţei de emitere a actelor administrative unor
reguli de procedură impune ca validitatea unui act administrativ emis de
către un funcţionar competent să fie subordonată unor reguli de procedură 43.
Normele de procedură, cărora li se subordonează competenţele în emiterea
actelor administrative, sunt formalităţi definite şi impuse de normele
juridice ce reglementează competenţele în emiterea actelor administrative –
aceste norme au implicaţii ce ţin de respectarea principiului legalităţii.
Spre exemplu, este posibil ca prin norme juridice să fie stabilită o
anumită modalitate de sesizare a organelor administrative în vederea
emiterii actelor administrative – ca principiu organele administraţiei publice
acţionează din oficiu, însă în cazurile în care sunt implicate interese
personale şi există un drept de dispoziţie al persoanelor particulare în
legătură cu valorificarea ori nu a unui drept recunoscut prin lege, devine
normal ca organul administrativ să acţioneze doar după ce persoana
particulară şi-a exprimat voinţa în sensul valorificării dreptului legal. În alte
cazuri emiterea unui act administrativ este precedată de efectuarea unei
anchete sociale ori o altă formă de deplasare la faţa locului a funcţionarilor
administraţiei publice pentru a constata corespondenţa între situaţia
reclamată şi cea reală. De asemenea, este posibil ca, în unele cazuri, cererea
persoanei particulare adresată organului administrativ să conţină unele avize
ale altor organe administrative – ca exemplu eliberarea autorizaţiei pentru
efectuarea unor operaţiuni de import cu arme, muniţii, materii explozive
este condiţionată de obţinerea unui aviz prealabil din partea poliţiei.
Deşi titularii competenţelor constată că voinţa lor este subordonată
mai multor acorduri şi prin aceasta s-ar putea aprecia că le este ştirbită
autoritatea ori prestigiul, această situaţie este considerată oportună sub
aspectul prevenirii oricăror consecinţe nedorite în legătură cu emiterea
actului administrativ.
Sub aspectul formei – felul în care se exprimă voinţa juridică pe care
o cuprind aceste acte –actul administrativ poate fi scris, oral sau implicit.
Forma actelor juridice are importanţă deosebită sub aspectul legalităţii
acestor acte.

43
Ca exemplu, a se vedea Codul de procedură fiscală
43
⇒ forma scrisă nu numai că este recomandabilă pentru actele
juridice ci este impusă ca o condiţie de valabilitate căreia trebuie să i se
subordoneze titularul competenţei; îngăduie ca voinţa juridică să fie
formulată cât se poate de clar cu consecinţa înţelegerii facile de către cel
căruia i se adresează actul administrativ; ad probationem, forma scrisă
permite controlul – constituie o garanţie de legalitate;
⇒ forma orală este necesară în situaţii urgente când nu există
timpul necesar pentru exprimarea în scris a voinţei juridice; titularul
competenţei transmite actul administrativ oral sau prin transmisie de voce şi
date 44; regula impune ca forma scrisă să fie urmată, în timp operativ, de
forma scrisă a actului administrativ, fiind asigurat astfel controlul legalităţii.
⇒ forma implicită este caracterizată de faptul că, în legătură cu o
problemă, organele administraţiei publice păstrează tăcerea, nu se pronunţă;
tăcerea poate fi acceptată ca un act administrativ cu sens pozitiv sau
negativ, de aprobare sau de respingere a unei pretenţii cu caracter juridic, în
funcţie de modul cum legea a tratat această problemă.
Sub aspectul formei o problemă ar putea apare în legătură cu
motivarea acestor acte , în sensul că un anumit act administrativ trebuie să
conţină – ca şi condiţie de valabilitate – o motivaţie sau nu. Regula este că,
spre deosebire de actele emise de către organele judiciare, actele
administrative nu trebuie să fie motivate. Ca excepţie actele administrative
de jurisdicţie 45, de exemplu, în cadrul procedurii de constatare a
contravenţiilor este necesară motivarea actului administrativ.

7.3. Aplicarea actelor administrative


Aplicarea actelor administrative implică analiza a două mari probleme
– intrarea în vigoare a actelor administrative şi executarea actelor
administrative.
Intrarea în vigoare a actelor administrative este acel moment de
care actul administrativ este susceptibil de a produce efecte juridice, de a fi
pus în executare.
Susceptibilitatea actului administrativ de a produce efecte juridice –
are ca element fundamental momentul în care drepturile şi obligaţiile
prevăzute în actul administrativ sunt definitiv formate, producând efecte
juridice, marchează intrarea în vigoare a actului administrativ. Efectele
juridice se manifestă, ca reper temporal, de la data intrării în vigoare a
actului administrativ.
Regula presupune ca actele administrative să producă efecte juridice
doar pentru viitor, organele administraţiei publice trebuind să emită acte
doar pe baza analizei unor informaţii certe din mediul social. Ca excepţie,
atunci când legea conţine prevederi care se aplică retroactiv şi organele
administraţiei publice trebuie să emită acte administrative cu caracter
retroactiv prin care să constate şi să declare drepturi apărute, în timp,

44
transmiterea de date este o formă hibridă, în opinia mea, mai aproape de forma scrisă
45
sensibil apopiate de actele organelor judiciare
44
înainte de emiterea actului administrativ. O altă excepţie o constituie actele
administrative cu caracter jurisdicţional care, rezolvând un litigiu de natură
juridică, ţine seama de o situaţie juridică anterioară rezolvării, cea din
momentul apariţiei litigiului.
Susceptibilitatea actului administrativ de a fi executat – se bazează
pe obligaţia organelor administrative de a lua toate măsurile pentru
aplicarea actelor administrative şi pe obligaţia persoanelor fizice şi juridice
din mediul social de a se conforma prevederilor sale. Şi aici, esenţial este
momentul intrării în vigoare a actului administrativ, moment de care este
legată punerea în executare.
Momentul intrării în vigoare a actului administrativ comportă reguli
diferite, pe de o parte, pentru organele administraţiei publice, iar, pe de altă
parte, pentru persoanele fizice sau juridice ce trebuie să se conformeze
prevederilor actului.
În ceea ce priveşte organele administraţiei publice ce trebuie să pună
în executare actul administrativ, acesta intră în vigoare odată cu data
emiterii, faptul aducerii la cunoştinţă funcţionarilor competenţi fiind o
problemă internă a administraţiei, fiind prezumat pentru cei din afara
sistemului organelor administraţiei publice.
Pentru persoanele fizice sau juridice din mediul social, cărora se
adresează actul administrativ şi care, şi ele, trebuie să se conformeze
prevederilor sale, momentul intrării în vigoare este acela în care actul
juridic le este adus la cunoştinţă. Cum, aici, apare o problemă de publicitate
a actelor administrative, trebuie făcută distincţia între actele administrative
cu caracter normativ şi actele administrative cu caracter individual.
Actele administrative cu caracter normativ intră în vigoare odată cu
publicarea lor – pentru unele există obligativitatea publicării în monitorul
oficial (cazul regulamentelor de aplicare a legilor sau a unor ordine ale
miniştrilor sau ale altor autorităţi administrative de mare interes –
Autoritatea vamală, cea din domeniul nuclear, etc.); pentru altele este
necesară publicarea în ziare de mare circulaţie şi afişarea în locuri publice
(în special în cazul actelor administrative emise de autorităţile locale –
instituirea unor taxe locale, interzicerea accesului auto în anumite zone,
etc.) în cadrul unor eventuale litigii, publicitatea actelor administrative este
o situaţie de fapt ce poate fi dovedită prin orice mijloc de probă.
Actele administrative cu caracter normativ intră în vigoare prin simpla
notificare a celor interesaţi la adresele declarate de către aceştia, orice
modificare de adresă neanunţată excluzând orice demers pentru aducerea la
cunoştinţă pe altă cale. Atunci când un act administrativ interesează un
număr mare de persoane notificare se face prin publicare şi afişare în locuri
publice.
Executarea actelor administrative presupune conformarea la
comportamentul prescris printr-un act administrativ. Conformarea are la
bază valoarea juridică pe care o are un act administrativ.
Actele administrative au o anumită valoare juridică prin ele însele,
fundamentată prin aceea că un act administrativ este emis de către un organ
45
administrativ legal investit cu competenţă, numai în baza şi în executarea
legii, fapt ce determină obligaţia tuturor persoanelor de a se conforma. Prin
simpla lor existenţă actele administrative creează drepturi şi obligaţii.
Persoanele fizice şi persoanele juridice din mediul social au obligaţia de a
se conforma prevederilor actelor administrative la fel cum au obligaţia de a
se conforma prevederilor legilor. La fel precum în cazul legilor, actele
administrative intră în vigoare şi produc efecte juridice fără a fi necesar
consimţământul celor cărora se adresează.
Doctrina vorbeşte, în domeniu, despre o prezumţie de autenticitate şi
despre o prezumţie de veridicitate în favoarea actelor administrative 46.
Prezumţia de autenticitate are ca obiect calitatea pe care o are actul
administrativ de a fi considerat ca provenind de la acel organ al
administraţiei publice competent să emită actul. Prezumţia de veridicitate
are ca obiect acea calitate a actului administrativ de a exprima adevărul în
ceea ce priveşte conţinutul său. Cele două prezumţii prezintă importanţa în
litigiile care au ca obiect actele administrative, ele bazându-se pe obligaţia
personală de onestitate şi de sinceritate a funcţionarilor ce emit astfel de
acte. Răsturnarea celor două prezumţii nu se poate face decât prin procedura
înscrierii în fals – necesară pentru a asigura autoritate actului administrativ.
Executarea actelor administrative se face din oficiu fără a fi necesar
un titlu executoriu precum în cazul contractelor. Actul administrativ este
executoriu din oficiu, el însuşi fiind un titlu executor. Excluzându-se
participarea instanţelor judecătoreşti în procesul de executare, nu înseamnă
că cei care consideră că un act administrativ este ilegal nu au dreptul de a se
adresa unor instanţe judecătoreşti specializate în judecarea unor astfel de
litigii, ba din contră, existând o lege a contenciosului administrativ, ce
impune proceduri şi instanţe speciale.
Executarea silită a actelor administrative este o măsură de excepţie
în cazul în care persoanele cărora se adresează actul administrativ refuză
îndeplinirea obligaţiilor ce le revin. La această măsură se recurge doar după
epuizarea tuturor căilor care ar putea asigura executarea obligaţiilor
prevăzute în actul administrativ – executarea silită este supusă unui regim
juridic de natură a asigura folosirea ei numai în cazuri extreme, fiind
necesară îndeplinirea următoarelor condiţii:
Să existe cel care trebuie să execute obligaţia prevăzută în actul
administrativ;
Organul administrative să aibă abilitare legală pentru a trece la
executare silită;
Să nu existe nici o altă cale legală pentru a asigura îndeplinirea
obligaţiei prevăzute în actul administrativ – dacă prin lege se prevede o
altă cale prin care se poate asigura executarea obligaţiei prevăzute în actul
administrativ nu se poate pune problema trecerii la executare silită.
De observat că executarea silită nu este o sancţiune, ea este doar o
modalitate extremă de executare a actelor administrative.

46
A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag.161
46
7.4. Căile administrative de atac
În măsura în care printr-un act administrativ sunt încălcate drepturi
subiective şi interese legitime ale cetăţenilor, trebuie să existe căi la
dispoziţia acestora pentru a se plânge, în cadrul sistemului organelor
administrative, cu privire la emiterea acestor acte. Deşi există denumiri
diferite – reclamaţie, plângere, apel, întâmpinare, contestaţie, cerere,
propunere, etc. – o denumire adecvată pentru calea administrativă de atac
este aceea de recurs.
Subiect al recursului pot fi persoane fizice, persoane juridice, organe
administrative, alte organizaţii din mediul social. Nu interesează o anumită
capacitate sau calitate pe care să o aibă o persoană pentru a promova un
recurs împotriva unui act administrativ, esenţial fiind să facă dovada
vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim propriu. Există,
chiar, posibilitatea de a recura şi acte administrative care privesc alte
persoane 47.
Caracteristicile căilor de atac sunt 48:
∗ recursul poate fi introdus împotriva oricărei măsuri
administrative – act administrativ, operaţiune tehnico-materială sau fapt
material juridic;
∗ recursul poate avea ca obiect legalitatea sau oportunitatea
măsurii respective;
∗ recursul se poate referi la activitatea oricărui organ
administrativ;
∗ recursul poate fi introdus simultan sau succesiv la mai multe
organe administrative sau reintrodus succesiv la acelaşi organ;
∗ recursul nu suspendă executarea măsurii atacate datorită
caracterului executoriu al actelor administrative, cu excepţia cazurilor
expres prevăzute de lege;
∗ actul de soluţionare al recursului indiferent că îl admite sau îl
respinge este, el însuşi, un act administrativ revocabil.
Din punct de vedere procedural, autorităţile sunt obligate să
primească, să examineze şi să clarifice – în măsura în care, ele însele, sunt
competente – toate problemele de interes particular sau general care sunt
sesizate. Recursul se poate face oral – în cadrul audienţelor – sau în formă
scrisă, de fiecare dată trebuind să se manifeste maximă atenţie în ceea ce
priveşte evidenţa, înregistrarea şi păstrarea. În situaţia în care recursul este
adresat unui organ administrativ ce nu are competenţă de soluţionare,
recursul va fi, totuşi, primit, va fi înregistrat şi va fi trimis către organul
competent, despre toate acestea fiind încunoştinţată şi persoana în cauză.
Organul competent trebuie să se pronunţe în legătură cu cele arătate în

47
N.A. – ca excepţie, în cazul numai al unor acte administrative precum listele de alegători, situaţie în care orice
alegător poate sesiza omisiuni, înscrieri greşite sau alte erori
48
Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002,
pag. 208
47
recurs, în diferite termene, în funcţie de organul competent şi de
complexitatea problemelor.
În ceea ce priveşte persoanele din interiorul organului administrativ şi
relaţiile de serviciu, managerii au obligaţia să primească zilnic personalul
care ridică probleme privind activitatea operativă; problemele de ordin
personal pot fi prezentate într-o zi pe săptămână fixată de către conducere.

7.5. Suspendarea, retragerea şi desfiinţarea actelor


administrative
Actele administrative pot fi suspendate, pot suferi modificări – prin
intervenţia funcţionarilor competenţi ce le-au emis – sau pot fi desfiinţate,
prin anulare, de către organele competente în acest sens.
Suspendarea unui act administrativ presupune întreruperea, pe o
perioadă de timp, a efectelor juridice sale specifice. Suspendarea actelor
administrative poate fi urmarea:
→ aplicării unor prevederi legale;
→ hotărârii organelor administraţiei publice ierarhic superioare
celei care a emis actul – în urma exercitării controlului ierarhic, ce vizează
asigurarea conformităţii actelor administrative cu prevederile legii;
→ hotărârii unor organe ale administraţiei publice care nu sunt
ierarhic superioare dar care sunt special de abilitate – în cazuri de excepţie
în care sunt serioase îndoieli cu privire la legalitatea actului administrativ.
Suspendarea actelor administrative trebuie acceptată ca o soluţie de
excepţie. Dacă în activitatea curentă se constată un număr mare de
suspendări responsabilitatea organelor administraţiei publice în emiterea
acestor acte ar fi serios diminuată – ştiind că au posibilitatea de a suspenda
actele pe care le emit, funcţionarii ar putea să manifeste ignoranţă, ar putea
persista în greşeală, greşind, în fapt, aplicarea legii.
Retragerea actelor administrative apare atunci când aceste acte au
fost emise fără respectarea procedurilor sau a altor condiţii de natură legală
ori au devenit ilegale printr-o lege cu norme juridice retroactive. Mai mult,
administraţia publică nu este infailibilă, funcţionarii pot raţiona greşit, pot
interpreta normele juridice eronat, emiţând, astfel, acte administrative
inadecvate organizării executării şi executării legii. Cum actele
administrative sunt revocabile se poate proceda la modificarea sau
retragerea acestora.
Modificarea unui act administrativ poate fi făcută de către organul ce
l-a emis ori de către un organ superior. Este necesară respectarea unor reguli
de procedură – potrivit principiului paralelismului formelor juridice –
identice cu cele care necesare pentru emiterea actului administrativ.
Retragerea actelor administrative nu este retroactivă, netrebuind să fie
desfiinţate drepturile ce s-au născut în baza lor.
Dacă în cazul actelor administrative cu caracter normativ principiul
revocabilităţii nu are limite, în cazul actelor administrative cu caracter
individual trebuie să existe unele excepţii. Actele administrative în baza

48
cărora au fost încheiate contracte de muncă sau contracte civile, au fost
create anumite drepturi subiective, în favoarea unor persoane, ocrotite de
lege, etc., nu trebuie să poată fi retrase.
Inexistenţa şi nulitatea actelor administrative apare în condiţiile în
care actul administrativ a fost emis cu încălcarea legii. Un astfel de act este
lovit de nulitate, organele competente trebuind să pronunţe desfiinţarea
actului administrativ. Nulitatea constituie, la fel precum în dreptul comun, o
sancţiune pentru actele administrative emise cu încălcarea legii şi constă în
lipsirea actelor administrative de efectele juridice specifice. Constatarea
încălcării dispoziţiilor legale în emiterea actelor administrative poate fi
constatată de către diferite organe ale puterii din stat – organe ale puterii
legiuitoare, organe ale administraţiei publice, instanţe judecătoreşti – în
funcţie de cum prevede legea.
De fiecare dată când o persoană fizică ori juridică apreciază că printr-
un act administrativ a fost încălcată legea, are dreptul să ceară organului
competent să constate acest lucru, să împiedice ca actul respectiv să mai
producă efecte juridice – să pronunţe nulitatea actului administrativ. Totuşi,
pot exista situaţii când unele acte administrative sunt lipsite de elemente
esenţiale, astfel încât nu mai pot crea nici măcar o aparenţa de legalitate –
ca exemplu, un act nesemnat, neştampilat, ce nu conţine antetul organului
administrativ, neînregistrat, un act administrativ prin care se rezolvă un
litigiu de competenţa instanţelor judecătoreşti, care are în vedere probleme
ce exced organizării executării şi executării legii, etc. În aceste situaţii, nu
mai este necesară constatarea nulităţii acestor acte şi pronunţarea nulităţii
lor, respectivele acte administrative trebuind considerate ca şi inexistente 49.
Există unele deosebiri între actele inexistente şi actele lovite de
nulitate. Astfel, trebuie observat că în cazul actelor inexistente, neoperând
prezumţia de legalitate, nimeni nu poate fi obligat să respecte prevederile
cuprinse în conţinutul lor. În cazul nulităţii, actele administrative produc
efecte juridice până în momentul anulării; punerea în executare a actelor
administrative, ulterior, declarate nule este legitimă până în momentul
declarării nulităţii. În cazul actelor inexistente orice demers este ilegal,
atrăgând atât răspunderea organului administrativ cât şi a funcţionarului ori
funcţionarilor implicaţi.
În ceea ce priveşte nulitatea actelor administrative trebuie făcută
distincţie între nulitatea absolută şi nulitatea relativă. Nulitatea absolută este
o sancţiune ce priveşte actele administrative care au fost emise cu încălcarea
normelor juridice de fond şi de procedură ce ocrotesc un interes general – o
nulitate care poate fi invocată de către oricine are interes sau, chiar, din
oficiu, care nu poate fi acoperită printr-o confirmare ulterioară. Nulitatea
relativă priveşte actele administrative destinate a trata interesele unei
persoane sau a unui grup restrâns de persoane determinate. Aceste acte
administrative sunt anulabile la cererea celor ocrotiţi de normele respective
şi, pe cale de consecinţă, dacă nulitatea nu este invocată, actul administrativ
49
T. Drăganu – Actele de drept administrativ, citat de A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti,
1996, pag.170
49
continuă să fie considerat legal continuând să producă efecte juridice. Ca
exemplu, dacă cu ocazia organizării şi desfăşurării unui concurs pentru
ocuparea unei funcţii sunt încălcate anumite reguli fiind numită o anumită
persoană pe postul respectiv, în măsura în care nici o altă persoană
participantă la concurs nu atacă actul administrativ de numire, nu există
motiv pentru anularea actului.

7.6. Operaţiile administrative şi operaţiile materiale


Pe lângă emiterea de acte administrative, organele administraţiei
publice desfăşoară multe alte operaţii, precum: ştampilarea, avizarea actelor
administrative, înregistrarea lor, datarea, îndosarierea, comunicarea, etc.
Analizând activitatea cotidiană a unui organ administrativ se poate observa
că cea mai mare parte a activităţii constă în efectuarea de operaţii
administrative şi operaţii materiale – analiza unui dosar, elaborarea unui
text, efectuarea de analize economice, etc.
Operaţiile administrative prezintă o importanţă deosebită deoarece
numai prin intermediul lor există posibilitatea emiterii, executării şi
controlului atât a actelor administrative cât şi a legilor sau hotărârilor
judecătoreşti. Pentru elaborarea şi executarea unui singur act administrativ
este necesară efectuarea a numeroase şi variate operaţii administrative şi
operaţii materiale. Operaţiile administrative sunt legate, în general, de
emiterea, executarea şi controlul uni act administrativ. Operaţiile materiale
sunt desfăşurate în exercitarea unor atribuţii ale organelor administraţiei
publice fără a avea o legătură directă cu un anumit act administrativ sau un
alt act juridic.
Operaţiile administrative şi operaţiile materiale, grupate sub o
denumire generică de operaţiuni tehnico-administrative 50, se desfăşoară pe
tot parcursului de elaborare şi executare a actelor administrative – în faza de
pregătire. în faza de emitere, în faza de executare şi pe timpul desfăşurării
controlului.
Pregătirea actelor administrative are la bază elaborarea şi studierea de
studii, analize, rapoarte, referate, expertize, etc. Tot aici este locul
întocmirii de procese verbale de constatare a unor stări de fapt,
tehnoredactarea proiectului de act, multiplicarea şi transmiterea lui spre
analiză şi avizare.
Emiterea presupune desfăşurarea unor operaţiuni precum:
definitivarea proiectului, avizarea de către toţi funcţionarii ce urmează să-l
adopte, operaţiuni conexe procesului de votare, ştampilare, datare,
înregistrare, semnare, traducerea într-o altă limbă, etc.
În faza de executare este necesară publicarea sau comunicarea actelor
administrative, înmânarea de înştiinţări individuale, aplicarea de măsuri
coercitive în scopul de a se obţine executarea actelor administrative, cum
este cazul tratamentului medical forţat, confiscarea sau sechestrarea de

50
M. Preda – Tratat Elementar de Drept Administrativ Român, Edit. Lumina Lex 1996, pag. 138
50
bunuri, blocarea de conturi, oprirea accesului, interzicerea staţionării,
vânzarea la licitaţie.
În cadrul controlului se pot desfăşura controlul stării tehnice a
autovehiculelor, respectării normelor de prevenire şi stingere a incendiilor,
de protecţie a documentelor clasificate, inventare, expertize, etc.

Temă de meditaţie: În ce măsură, prin acte administrative pot fi


impuse obligaţii care nu sunt prevăzute, explicit, în norma juridică în a cărei
aplicare sunt emise acestea.

51
CAPITOLUL 8
CONTRACTELE ADMINISTRATIVE

8.1. Noţiunea de contract administrativ. Trăsăturile


caracteristice ale contractului administrativ
Organele administraţiei publice, pentru îndeplinirea sarcinilor
specifice de organizare a executării şi executare a legilor, au nevoie, pe
lângă emiterea de acte administrative ce au caracter unilateral, şi de
încheierea unor contracte administrative, act juridice bilaterale.
Contractul administrativ este un act juridic încheiat între organele
administraţiei publice autorizate şi cei administraţi, pe baza unui acord de
voinţă de natura a genera drepturi şi obligaţii între părţile contractante, prin
care se urmăreşte satisfacerea unor interese de ordin general. Contractul
administrativ se aseamănă cu contractele civile, sunt, de cele mai multe ori
contracte civile de adeziune supuse unor reguli specifice regimului juridic
de drept administrativ.
În ceea ce priveşte părţile contractante, de fiecare dată, vom avea o
parte ce are calitatea de organ al administraţiei publice sau o persoană
autorizată de către acesta şi o parte, persoană fizică sau juridică, din afara
sistemului organelor administraţiei publice.
Obiectul unui contract administrativ este realizarea unei activităţi de
interes public ce poate consta în prestarea unui serviciu, realizarea unei
lucrări publice, sau punerea în valoare a unui bun public.
Din punct de vedere al formei, contractele administrative se încheie în
formă scrisă, sub sancţiunea nulităţii absolute.
Contractele administrative pot fi modificate prin acordul părţilor, cu o
rezervă legată de competenţa organului administraţiei publice – de cele mai
multe ori acesta are un domeniu restrâns de negociere. Există posibilitatea
rezilierii unilaterale a contractelor atunci când există interes pentru aceasta.
Dacă în ceea ce priveşte persoana privată aceasta îşi poate urmări interesele
aşa cum consideră că este cel mai bine, când vine vorba despre organul
administraţiei publice, acesta trebuie să urmărească interesul public – de
unde şi necesitatea unei evaluări adecvate a interesului, problemă, prin
definiţie, deosebit de delicată. Indiferent de persoana care reziliază
unilateral contractul administrativ, aceasta este obligată la despăgubiri în
limita prejudiciului suferit de cealaltă parte.
Conţinutul unui contract administrativ are două părţi – o parte
stabilită pe cale legală, ce cuprinde clauze cu caracter obligatoriu stabilite
prin norme juridice şi o parte stabilită pe cale convenţională, prin negocieri
directe.
Regimul juridic aplicabil contractelor administrative este regimul de
drept administrativ prevăzut de legea română 51 – în completare putându-se
aplica şi norme de drept privat, cu condiţia să nu contravină regimului de
drept administrativ.
51
Aspect de interes atunci când partea co-contractantă este o persoană fizică sau juridică străină
52
Executarea obligaţiilor prevăzute de contractele administrative
trebuie să fie caracterizată de rigurozitate, sancţiunile fiind mai severe, dat
fiind interesul public. Litigiile născute din executarea contractelor
administrative sunt de competenţa unor instanţe speciale, de contencios
administrativ, diferite de cele destinate judecării litigiilor de drept comun.

8.2. Tipuri de contracte administrative folosite în practica


organelor administraţiei publice
Contractul administrativ de concesiune – are ca element caracteristic
faptul că oparte ce are calitatea de organ al administraţiei publice –
concedentul – transmite celeilalte părţi – concesionarul – spre gestionare
rentabilă, pe un termen determinat, în schimbul unei redevenţe, o activitate
economică, un serviciu public, o subunitate productivă sau un teren.
În conformitate cu prevederile art. 11 din Legea 213/ 1998 privind
proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, bunurile din domeniul
public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile. Acestea nu pot fi
înstrăinate – pot fi date numai în administrare, concesionate sau închiriate,
în condiţiile legii. Bunurile din domeniul public nu pot fi supuse executării
silite şi asupra lor nu se pot constitui garanţii reale, nu pot fi dobândite de
către alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bună-
credinţă asupra bunurilor mobile. Orice act juridic ce nu respectă regimul
juridic al bunurilor din domeniul public este lovit de nulitate absolută.
Concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică se face
prin licitaţie publică, în condiţiile legii. Sumele încasate din închirierea sau
din concesionarea bunurilor proprietate publică se fac, după caz, venit la
bugetul de stat sau la bugetele locale.
Regimul de concesionare 52 are ca obiect pe lângă bunurile proprietate
publică şi bunurile proprietate privată a statului, judeţului, oraşului sau
comunei, precum şi activităţile şi serviciile publice de interes naţional sau
local.
Detaliind, pot constitui obiect al unei concesiuni bunurile, activităţile
sau serviciile publice din următoarele domenii:
Transporturile publice;
Autostrăzile, podurile şi tunelurile rutiere cu taxă de trecere;
Infrastructurile rutiere, feroviare, portuare şi aeroporturile civile;
Construcţia de hidrocentrale noi şi exploatarea acestora, inclusiv a
celor aflate în conservare;
Serviciile poştale;
Spectrul de frecvenţă şi reţelele de transport şi de distribuţie pentru
telecomunicaţii;
Activităţile economice legate de cursurile de ape naturale şi
artificiale, lucrările de gospodărire a apelor aferente, staţiile şi instalaţiile

52
Legea 219/1998 privind regimul concesiunilor
53
de măsurători hidrologice, meterologice şi de calitate a apelor, amenajările
piscicole;
Terenurile proprietate publică, plajele, cheiurile şi zonele libere;
Reţelele de transport prin conducte şi de distribuţie a petrolului şi
gazelor combustibile;
Reţelele de transport şi de distribuţie publică a apei potabile;
Exploatarea zăcămintelor minerale şi a substanţelor solide şi fluide;
Exploatarea surselor termale;
Exploatarea resurselor naturale ale zonei economice maritime şi ale
platoului continental;
Bazele sportive, locurile de recreere, instituţiile profesioniste de
spectacole,
Unităţile medico-sanitare, secţiile sau laboratoarele din structura
acestora, precum şi serviciile medicale auxiliare;
Activităţile economice legate de punerea în valoare a monumentelor şi
siturilor istorice;
Colectarea, depozitarea şi valorificarea deşeurilor;
Orice alte bunuri, activităţi sau servicii publice care nu sunt interzise
prin legi organice speciale.
Autorităţile administrative pot aproba concesionarea şi a altor bunuri,
activităţi sau servicii aparţinând proprietăţii private a statului. Nu pot face
obiect al concesiunii bunurile, activităţile sau serviciile publice în legătură
cu care nu există autorităţi de reglementare, ale căror avize sunt obligatorii
în ceea ce priveşte preţurile sau tarifele practicate de către concesionari.
Calitatea de concesionar o poate avea orice persoană fizică sau
persoană juridică de drept privat de naţionalitate română sau străină.
Concesionarea se face pe baza unui contract prin care concedentul trnsmite
pe o perioadă determinată, de cel mult 49 de ani, concesionarului – ce
acţionează pe riscul şi pe răspunderea sa – dreptul şi obligaţia de exploatare
a unui bun, a unei activităţi ori a unui sefviciu public, în schimbul unei
redevenţe. Modul de calcul şi de plată a redevenţei se stabileşte de către
ministerele de resort ori de către autorităţile administraţiei publice.
Iniţiativa unei concesiuni poate aparţine atât organelor administraţiei
publice cât şi oricărei persoane fizice sau juridice interesate să devină parte
într-un asemenea contract. Din grijă pentru interesul public, orice contract
de concesiune trebuie să fie fundamentat pe un studiu de oportunitate
efectuat, în prealabil, de către organul administraţiei publice ori de către un
terţ abilitat. De regulă un asemenea studiu cuprinde elemente precum:
∗ descrierea bunului, a activităţii sau a serviciului public ce
urmează să fie concesionat;
∗ motivele de ordin economic, financiar, social şi de mediu, care
justifică acordarea concesiunii;
∗ investiţiile necesare pentru modernizare sau extindere;
54
∗ nivelul minim al redevenţei;
∗ modalitatea de acordare a concesiunii şi motivarea acestei
opţiuni;
∗ durata estimată a succesiunii;
∗ termenele previzibile pentru realizarea procedurii de
concesionare.
Dacă propunerea de concesionare este formulată de către investitor,
organul administraţiei publice are obligaţia să procedeze la întocmirea
studiului de oportunitate într-un termen de 30 de zile – excepţie face
înţelegerea părţilor cu privire la alt termen – în scopul luării unei decizii
privind concesiunea. Aprobarea concesiunii se face pe baza caietului de
sarcini al concesiunii ce cuprinde toate clauzele de natură a servi interesului
public, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, orăşenesc sau
comunal. De regulă, caietul de sarcini va cuprinde:
♦ Condiţiile de exploatare a concesiunii;
♦ Investiţiile care urmează să fie realizate de către concesionar;
♦ Clauze financiare şi de asigurare;
♦ Regimul bunurilor utilizate de concesionar;
♦ Obligaţiile care îi revin privind protecţia mediului.
Concesionarea se realizează prin licitaţie publică, ca principiu, sau, ca
excepţie, prin negociere directă. Trebuie parcursă o procedură de publicitate
în Monitorul Oficial, într-u cotidian de circulaţie naţională şi într-unul de
circulaţie locală.
Contractul de concesiune va fi încheiat în termen de 30de zile de la
data acceptării ofertei concesionarului şi va cuprinde atât clauzele prevăzute
în caietul de sarcini cât şi, în completare, clauzele negociate direct.
Concesionarul, foarte important, nu are dreptul să subconcesioneze obiectul
concesiunii. La expirarea termenului de concesiune, concesionarul va
restitui bunul concesionat în deplină proprietate, liber de orice sarcină,
inclusiv investiţiile realizate.
Contractul de concesiune poate înceta:
• La expirarea termenului stabilit prin contract;
• În cazul în care interesul social o impune, prin denunţarea
unilaterală de către concedent, cu plata unei despăgubiri juste şi prealabile
în sarcina concedentului,
• În cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către
concesionar, prin rezilierea unilaterală de către concesionar, cu plata de
despăgubiri în sarcina concesionarului;
• Odată cu dipariţia, dintr-o cauză de forţă majoră, a bunului
concesionat sau în cazul imposibilităţii obiective a concesionarului de a-l
exploata, prin renunţare, fără plata unei despăgubiri.

55
Există şi un control al sistemului organelor administraţiei publice
asupra concesiunilor – diferite ministere, direcţii generale ale finanţelor
publice şi controlului financiar judeţene şi a municipiului Bucureşti –
urmărindu-se, în special, respectarea prevederilor referitoare la:
• hotărârea de concesionare;
• publicitatea;
• conţinutul documentaţiei – caietul de sarcini al concesiunii şi
instrucţiunile privind organizarea şi desfăşurarea procedurii de
concesionare;
• competenţa şi modul de lucru al comisiei de evaluare a ofertelor;
• termenele prevăzute de lege;
• informarea factorilor interesaţi despre acordarea sau încetarea
concesiunii;
• îndeplinirea obligaţiilor contractuale de către concedent şi
concesionar.
În funcţie de domeniul de activitate şi de reglementările legale este
posibil ca în contractele de concesiune să fie stabiliţi şi indicatori de
performanţă privind eficienţa şi calitatea serviciilor prestate 53.
Contractul administrativ de vânzare de terenuri şi/sau clădiri de
către autorităţile publice – guvernează vânzarea de terenuri şi/sau clădiri
agenţilor economici de către autorităţile publice – termenul autoritate
publică include toate agenţiile guvernamentale, autorităţile administraţiei
publice centrale sau locale şi alte organizaţii publice.
Contractul de vânzare de terenuri şi/sau clădiri de către autorităţile
publice urmează două proceduri specifice trebuind să respecte următoarele
principii 54:
⇒ Vânzarea prin intermediul unei proceduri de ofertă
necondiţionată:
→ Vânzarea de terenuri şi/sau clădiri în cadrul unei proceduri de ofertă
deschisă şi necondiţionată, care a făcut obiectul unei publicităţi şi care are
aparenţa unei vânzări publice în cadrul căreia se acceptă cea mai bună sau
unica ofertă, se face prin definiţie, la valoarea pieţei, şi, în consecinţă, nu
reprezintă ajutor de stat.
→ Este irelevant că o evaluare diferită a terenului şi/sau clădirii a fost
efectuată anterior procedurii de ofertă necondiţionată, de exemplu în scopuri
contabile sau pentru a se stabili o valoare de licitare iniţială minimală.
→ O ofertă a făcut obiectul unei publicităţi atunci când este făcută
publică în mod repetat, pe o perioadă rezonabil de îndelungată (două luni
sau mai mult), în ziarele de difuzare naţională, revistele de proprietăţi
imobiliare sau alte publicaţii specifice şi prin intermediul agenţilor
imobiliari, adresându-se unei arii largi de potenţiali cumpărători.

53
Art. 13 din H.G. 433/2004 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a serviciilor
publice de salubrizare
54
Ordinul Consiliului Concurenţei 136/2003 pentru punerea în aplicare a Instrucţiunilor privind vânzările de
terenuri şi/sau clădiri de către autorităţile publice
56
→ Oferta de vânzare de terenuri şi/sau clădiri, care, datorită valorii
ridicate a acestora sau altor caracteristici, ar putea să atragă investitorii care
operează la scară europeană sau internaţională, va fi publicată în periodice
de circulaţie internaţională. O asemenea ofertă ar trebui, de asemenea, să fie
făcută cunoscută prin intermediul agenţilor imobiliari care se adresează
clienţilor din Europa sau de pe plan internaţional.
→ O ofertă este necondiţionată atunci când un cumpărător este, în
general, liber să achiziţioneze terenul şi/sau clădirea şi să le utilizeze în
interes propriu. Pot fi impuse restricţii pentru a se preveni afectarea unui
interes public general, pentru respectarea normelor de protecţie a mediului
sau pentru a se evita ofertele cu scop pur speculativ – restricţiile referitoare
la planurile urbane şi regionale impuse proprietarilor, în conformitate cu
legislaţia naţională privind folosirea terenurilor şi/sau clădirilor, nu
afectează natura necondiţionată a unei oferte.
→ Dacă există o condiţie privind vânzarea, conform căreia viitorul
proprietar trebuie să-şi asume obligaţii specifice (altele decât cele care
rezultă din legislaţia naţională, dintr-o decizie a autorităţilor publice sau din
obligaţii legate de protecţia şi conservarea generală a mediului şi de
sănătatea publică) în beneficiul autorităţilor publice sau în interesul public
general, oferta trebuie privită ca "necondiţionată" doar dacă potenţiali
cumpărători trebuie şi au posibilitatea să îndeplinească respectivele
obligaţii, chiar dacă exercită sau nu o activitate economică şi oricare ar fi
natura acesteia.
⇒ Vânzarea încheiată în urma altei proceduri decât cea de ofertă
necondiţionată
Dacă autorităţile publice nu intenţionează să apeleze la o procedură de
ofertă necondiţionată trebuie efectuată o evaluare de către unul sau mai
mulţi experţi independenţi, înainte de negocierea vânzării, pentru a se stabili
valoarea de piaţă, pe baza indicatorilor de piaţă general acceptaţi şi a
criteriilor de evaluare general admise. Prin urmare, preţul pieţei astfel
stabilit este preţul minim de achiziţionare care poate fi acceptat fără a se
acorda un ajutor de stat.
Un expert însărcinat cu evaluarea bunurilor este o persoană care se
bucură de o bună reputaţie şi care:
a) posedă o diplomă corespunzătoare, eliberată de un centru de formare
recunoscut oficial, sau un titlu universitar echivalent;
b) are experienţa şi competenţa necesare în evaluarea terenurilor şi/sau
clădirilor cu localizarea şi de categoria bunurilor respective.
Dacă nu există titluri universitare potrivite, expertul însărcinat cu
evaluarea bunurilor trebuie să fie membru al unei organizaţii recunoscute
profesional care are în sarcină evaluarea terenurilor, clădirilor şi este numit
de instanţele sau organele jurisdicţionale competente sau deţine un atestat
de specialitate şi un nivel suficient de pregătire având cel puţin 3 ani de
experienţă practică postcalificare în evaluarea terenurilor şi/sau clădirilor.

57
Expertul trebuie să fie independent în îndeplinirea obligaţiilor sale,
adică autorităţile publice nu sunt abilitate să emită ordine care privesc
rezultatele evaluării. Organismele publice de evaluare şi funcţionarii publici
sau alţi angajaţi ai acestora sunt consideraţi independenţi doar în măsura în
care este efectiv exclus ca evaluările lor să fie influenţate de o manieră
abuzivă.
Valoarea de piaţă semnifică preţul la care terenul şi/sau clădirea ar
putea fi vândute, la data evaluării, prin contract privat încheiat între un
vânzător decizând liber şi un cumpărător independent, înţeles fiind că bunul
a făcut obiectul unei oferte publice, condiţiile pieţei permit o vânzare în
condiţii normale şi că termenul disponibil pentru negocierea vânzării este
normal, având în vedere natura bunului.
Dacă, după încercări rezonabile pentru a vinde terenul şi/sau clădirea
la valoarea de piaţă, se dovedeşte că preţul fixat de evaluator nu poate fi
obţinut, preţul terenurilor şi/sau clădirilor poate fi diminuat cu până la 5%,
diminuare care poate fi considerată a fi justificată de condiţiile pieţei. Dacă,
după o perioadă rezonabilă, se dovedeşte că terenurile şi/sau clădirile în
cauză nu pot fi vândute la preţul fixat de evaluator, diminuat cu 5%, o nouă
evaluare poate fi realizată, iar pentru aceasta se va ţine cont de experienţa
dobândită anterior de către expert şi de ofertele primite până la acea dată.
Contractul de vânzare-cumpărare de terenuri şi/sau clădiri poate
conţine şi obligaţii specifice. Astfel:
Vânzarea de terenuri şi/sau clădiri poate fi prevăzută, pentru interesul
general, cu obligaţii specifice legate de terenurile şi/sau clădirile respective,
iar nu de persoana cumpărătorului sau de activităţile sale economice, sub
condiţia ca oricare potenţial cumpărător să fie ţinut de ele şi, în principiu, să
fie în măsură să-şi asume asemenea obligaţii, indiferent că el exercită sau nu
o activitate economică, oricare ar fi natura acesteia.
Inconvenientele economice inerente obligaţiilor specifice trebuie să
fie evaluate distinct de experţi independenţi şi pot fi deduse din preţul de
cumpărare. Obligaţiile pe care cumpărătorul şi le asumă, cel puţin parţial, în
propriul său interes trebuie să fie evaluate ţinându-se seama de faptul că pot
constitui un avantaj cum ar fi: publicitate, sponsorizare sportivă şi culturală,
imagine, ameliorare a ambientului cumpărătorului sau cu privire la
activităţile de agrement pentru personalul acestuia.
Sarcinile economice aferente obligaţiilor care, potrivit dreptului
comun, se aplică tuturor proprietarilor funciari nu trebuie să fie deduse din
preţul de cumpărare. Astfel de sarcini pot fi: îngrijirea şi întreţinerea
terenurilor şi/sau a clădirilor ori plata de taxe şi cheltuieli similare.
Costurile iniţiale suportate de autoritatea publică cu dobândirea
terenului şi/sau clădirii constituie un parametru al valorii de piaţă, dacă nu a
trecut o perioadă semnificativă între data achiziţiei şi cea a vânzării
terenului şi/sau clădirii în cauză. În principiu, valoarea de piaţă nu trebuie
să fie fixată sub costurile iniţiale o perioadă de cel puţin 3 ani după achiziţia
terenului şi/sau clădirii, în afară de cazul în care expertul independent
58
constată expres un recul general al valorii de circulaţie a terenurilor şi/sau
clădirilor pe piaţa în cauză.
Contractul administrativ de închiriere de bunuri – reprezintă un
acord de voinţă încheiat între titularul dreptului de administrare a unui bun
din domeniul public, numit locator, şi un subiect de drept privat, persoană
fizică sau juridică de naţionalitate română sau străină, numit locatar, prin
care acesta primeşte în folosinţă un bun, din domeniul public sau din
domeniul privat al statului ori al autorităţilor locale, pentru o perioadă
determinată de timp.
Selectarea locatarilor se face prin licitaţie publică sau prin negociere
directă, cu excepţia cazurilor când legea prevede încredinţarea directă.
Contractul cuprinde elementele de identificare a părţilor, obiectul material
determinat prin elementele principale ale acestuia, actele juridice în temeiul
cărora a fost încheiat contractul şi durata ce nu poate fi mai mare de 5 ani,
cu posibilitatea de prelungire prin acordul părţilor. Bunurile ce constituie
obiectul închirierii vor reveni la locator în deplin drept şi libere de orice
sarcini. În cazul în care s-au efectuat investiţii ce au sporit valoarea bunului,
iar acestea au fost prevăzute în contract sau dacă realizarea lor era o
condiţie pentru normala folosinţă a bunului, locatorul va trebui să
despăgubească locatarul cu contravaloarea investiţiile efectuate.
Chiria se face venit la bugetul de stat, judeţean sau local. Părţile vor
stabili termenele de plată a chiriei şi modul de plată, neresectarea acestora
atrăgând plata de penalităţi.
Contractul administrativ de lucrări publice – are ca obiect execuţia
sau proiectarea şi execuţia uneia sau a mai multor lucrări de construcţii de
natură a satisface un interes socio-economic. Atribuirea unei lucrări publice
se face pe bază de licitaţie cu respectarea documentaţiei tehnico-economice.
Drepturile şi obligaţiile părţilor sunt stabilite prin contract ce cuprinde şi
referiri la durată, etapele şi evaluarea rezultatelor fiecării etape de execuţie,
în parte, etc. Executarea contractelor de lucrări publice este, de cele mai
multe ori, influenţată de alocarea resurselor financiare de la bugetul central
ori de la bugetele locale. În contractele cu finanţare internaţională, totul
pare a merge bine până la deblocarea sumelor ce reprezintă contribuţia părţii
române, lucru care se realizează cu mare greutate.
Contractul administrativ de achiziţie publică – este un contract
încheiat de un organ al administraţiei publice, în calitate de achizitor, cu o
persoană juridică furnizoară de produse. Furnizor de produse poate fi orice
persoană juridică capabilă să pună la dispoziţia achizitorului sortimentul de
produse în condiţiile de calitate, cantitate şi de livrare solicitate de către
acesta.
Contractul administrativ de împrumut – are ca obiect titluri de stat
ori emise de către autorităţile locale pentru investiţii publice sau
refinanţarea datoriei publice. Trebuie să curindă clauze prin care să se
stabilească, în mod obligatoriu: valoarea împrumutului, data scadenţei, rata
dobânzii şi modul de calcul al dobânzii pe toată durata creditului, costurile

59
serviciului datoriei, date privind titlurile de valoare negociabile emise
pentru fiecare împrumut.

Temă de meditaţie: Necesitatea şi oportunitatea parteneriatului


public-privat în cadrul derulării contractelor administrative.

60
CAPITOLUL 9.
REGIMUL JURIDIC AL CONTRAVENŢIILOR

9.1. Noţiunea de contravenţie


Doctrina foloseşte noţiunea de răspundere contravenţională 55 pentru a
trata contravenţia ca instituţie de drept administrativ. Analiza contravenţiei
impune prezentarea atât a faptei ilicite, a sancţiunilor, cât şi răspunderii
contravenţionale.
În conformitate cu prevederile art. 1 din Legea 180/2002 pentru
aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor Legea contravenţională apără valorile sociale, care nu sunt
ocrotite prin legea penală. Constituie contravenţie fapta săvârşită cu
vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a
Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei,
oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a
consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.
Prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului se pot stabili şi
sancţiona contravenţii în toate domeniile de activitate. Prin hotărâri ale
autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene se stabilesc şi se
sancţionează contravenţii în toate domeniile de activitate pentru care
acestora le sunt stabilite atribuţii prin lege, în măsura în care în domeniile
respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale
Guvernului. Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti pot
stabili şi sancţiona contravenţii în următoarele domenii: salubritate;
activitatea din pieţe, curăţenia şi igienizarea acestora; întreţinerea parcurilor
şi spaţiilor verzi, a spaţiilor şi locurilor de joacă pentru copii; amenajarea şi
curăţenia spaţiilor din jurul blocurilor de locuinţe, precum şi a terenurilor
virane; întreţinerea bazelor şi obiectivelor sportive aflate în administrarea
lor; întreţinerea străzilor şi trotuarelor, a şcolilor şi altor instituţii de
educaţie şi cultură, întreţinerea clădirilor, împrejmuirilor şi a altor
construcţii; depozitarea şi colectarea gunoaielor şi a resturilor menajere.
Consiliul General al Municipiului Bucureşti poate stabili şi alte
domenii de activitate din competenţa consiliilor locale ale sectoarelor, în
care acestea pot stabili şi sancţiona contravenţii.
Hotărârile consiliilor locale sau judeţene ori, după caz, ale sectoarelor
municipiului Bucureşti, prin care s-au stabilit contravenţii cu nesocotirea
competenţelor arătate, sunt nule de drept. Nulitatea se constată de instanţa
de contencios administrativ competentă, la cererea oricărei persoane
interesate.
Spre deosebire de infracţiune – faptă antisocială ce prezintă un pericol
social ridicat cu consecinţe grave ce se întind în timp – în cazul
contravenţiei, pericolul social este mai redus, urmările fiind mai restrânse.
Contravenţiile sunt fapte ilicite ce aduc atingere relaţiilor sociale de natură
administrativă, civilă, a celor care privesc bunurile şi persoanele, precum şi
55
A. Iorgovan – Drept administrativ, vol. III, Edit. Proarcadia, Bucureşti, 1993, pag. 198
61
încălcări ale modului în care trebuie îndeplinite de către unii îndatoririle de
serviciu 56.
Criteriile generale de deosebire între infracţiuni şi contravenţii pot fi
intrinseci sau extrinseci, după cum ţin de însăşi natura faptelor sau sunt
exterioare acestora 57.
Printre criteriile intrinseci se înscriu valorile şi relaţiile sociale
aferente care sunt lezate sau periclitate prin săvârşirea faptei – ca exemplu,
faptele îndreptate împotriva relaţiilor sociale ce au ca obiect valori de care
depinde însăşi existenţa comunităţii prezintă cel mai înalt grad de pericol
social fiind firesc, în aceste condiţii, să fie apărate prin mijloace de drept
penal; faptele prin a căror săvârşire se pun în pericol valori de care depinde
funcţionarea unui domeniu sau altul al vieţii sociale nefiind considerate
deosebit de periculoase beneficiază de un tratament mai puţin dur, prin
mijloace de drept administrativ în calitate de contravenţii. Faptele care pun
în pericol valori de mai mică însemnătate, cu o rezonanţă socială mai
restrânsă, nu provoacă o reacţie eminamente represivă din partea membrilor
comunităţii.
Pe lângă obiectul ocrotirii juridice, în diferenţierea dintre infracţiuni
şi contravenţii, sunt luate în considerare şi urmările faptei, dacă s-a produs o
lezare efectivă a unor valori sociale sau doar o stare de pericol. De
asemenea, este analizată, în concret, posibilitatea de restabilire a ordinii
sociale, a relaţiilor sociale afectate prin săvârşirea faptei antisociale.
Criteriile extrinseci de diferenţiere a infracţiunilor de contravenţii au
în vedere organul ce a emis normele juridice prin care anumite fapte
antisociale sunt incriminate, felul sancţiunilor aplicabile şi modul de
aplicare şi executare al pedepselor. Infracţiunile nu pot fi prevăzute decât în
legi ce poartă girul puterii legislative, Parlamentul României. Sancţiunile
aplicabile contravenţiilor au în vedere doar în mod excepţional restrângerea
libertăţii persoanei, consecinţele fiind reduse în raport cu cele ale
sancţiunilor aplicabile conduitelor infracţionale. Datorită faptului că
necesită o reacţie imediată, din considerente de eficienţă, sancţiunile în
cadrul răspunderii contravenţionale sunt aplicate de către organele puterii
executive pe când cele specifice răspunderii penale sunt stabilite şi aplicate
de către instanţele de judecată.
O problemă de fond are ca obiect modul cum se rezolvă aspectul
practic al diferenţierii dintre infracţiune şi contravenţie – cine apreciază,
cine determină, în concret dacă o anumită conduită întruneşte elementele
constitutive ale unei infracţiuni ori ale unei contravenţii ?
Se apreciază că această competenţă aparţine organului constatator.
Acesta trebuie să dea dovadă de discernământ în aprecierea pe care o face –
va aplica o sancţiune contravenţională ori va sesiza organul de urmărire
penală. Aplicarea unei sancţiuni contravenţionale nu înlătură răspunderea

56
Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002,
pag. 248
57
C.Bulai – Infracţiuni şi contravenţii. Criterii de deosebire în teoria dreptului şi legislaţie, în Studii şi cercetări
juridice 2/1973, pag. 261-271
62
penală în condiţiile în care organele judiciare stabilesc că fapta săvârşită
constituie infracţiune, răspunderea penală înlocuind, în cazul de faţă,
răspunderea contravenţională. Există şi posibilitatea ca organele judiciare să
constate că activitatea ilicită cercetată nu întruneşte elementele constitutive
ale vreunei infracţiuni putând constitui o contravenţie, caz în care
răspunderea contravenţională va înlocui răspunderea penală. Foarte
important este faptul că cele două forme de răspundere juridică nu pot
coexista, o conduită nu poate să fie, în acelaşi timp, cercetată şi sancţionată,
şi penal şi contravenţional.
În context, este utilă şi lămurirea problemei diferenţei dintre
contravenţie şi abaterea disciplinară – fapta ce constă în încălcarea, cu
vinovăţie, de către o persoană a îndatoririlor de serviciu sau a celor legate
de serviciu. Abaterea disciplinară reprezintă temeiul pentru declanşarea
răspunderii disciplinare aşa cum contravenţia este temeiul răspunderii
administrative. Spre deosebire de contravenţie, abaterea disciplinară are un
grad de pericol mai mic, cantonat, prin specificul său, în zona raporturilor
de serviciu – contravenţia, chiar dacă se săvârşeşte în legătură cu
desfăşurarea activităţii în cadrul unei persoane juridice, are o rezonanţă
socială mai mare, depăşind cadrul acesteia.
Subiectul răspunderii disciplinare este întotdeauna determinat şi
calificat, un funcţionar, un angajat, pe când subiectul răspunderii
contravenţionale nu depinde de o asemenea calitate. De observat este şi
faptul că este posibil cumulul răspunderii disciplinare cu răspunderea
contravenţională fără să se încalce, astfel, principiul non bis in idem –
principiu care interzice a i se aplica aceleiaşi persoane, pentru aceeaşi faptă
ilicită două sau mai multe sancţiuni de aceeaşi natură 58.

9.2. Trăsăturile esenţiale ale contravenţiei


Trăsăturile esenţiale ale contravenţiei rezultă din analiza definiţiei
legale a contravenţiei. Astfel, contravenţia este:
o fapta săvârşită cu vinovăţie;
stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a
Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei,
oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a
consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.
Ca orice faptă ilicită şi contravenţia există şi produce efecte juridice
specifice doar dacă este săvârşită cu vinovăţie. Întrucât în domeniul
contravenţional nu există o definiţie legală a vinovăţiei, atât doctrina cât şi
practica judiciară fac trimitere, în analiza situaţiilor de fapt, la prevederile
din Codul Penal referitoare la vinovăţie. Astfel, o faptă este săvârşită cu
vinovăţie când este comisă cu intenţie, din culpă sau cu intenţie depăşită 59.
Fapta este săvârşită cu intenţie când infractorul:

58
S. Ghimpu, I.T. Ştefănescu, Ş. Belingrădeanu; Ghe. Mohanu – Dreptul muncii, tratat, vol. II, Edit. Ştiinţifică şi
enciclopedică, Bucureşti 1979, Pag. 37
59
Art. 20 din Codul Penal
63
a) prevede rezultatul faptei sale, urmărind producerea lui prin săvârşirea
acelei fapte;
b) prevede rezultatul faptei sale şi, deşi nu-l urmăreşte, acceptă
posibilitatea producerii lui.
Fapta este săvârşită din culpă când infractorul:
a) prevede rezultatul faptei sale, dar nu-l acceptă, socotind fără temei că el
nu se va produce;
b) nu prevede rezultatul faptei sale, deşi trebuia şi putea să îl prevadă.
Există intenţie depăşită când rezultatul mai grav produs printr-o
acţiune sau inacţiune intenţionată se datorează culpei făptuitorului.
În oricare din formele sale, vinovăţia exprimă o anumită psihică a
făptuitorului faţă de activitatea ilicită pe care o desfăşoară şi faţă de
urmările acesteia – persoana contravenientă realizează ori ar putea să
realizeze că fapta sa este o încălcare a legii, că se produc urmări periculoase
pentru societate şi, cu toate acestea, trece la acţiune, săvârşind-o.
Diferit de regimul penal, contravenţia există, ca regulă, indiferent de
forma de vinovăţie cu care a fost săvârşită fapta ilicită. Ca excepţie, o faptă
nu constituie contravenţie atunci când este săvârşită din culpă doar în
condiţiile în care o normă juridică prevede în mod expres aceasta. În lipsa
vinovăţiei nici o faptă nu va putea constitui contravenţie şi nu va putea
atrage răspunderea contravenţională.
Contravenţiile trebuie să fie prevăzute în actele juridice, expres
enumerate în cuprinsul Legii 180/2002 pentru aprobarea Ordonanţei
Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, şi anume:
lege;
ordonanţă;
hotărâre a Guvernului;
hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al
sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului
General al Municipiului Bucureşti.
Actele normative prin care se stabilesc contravenţii 60 vor cuprinde
descrierea faptelor ce constituie contravenţii şi sancţiunea ce urmează să se
aplice pentru fiecare dintre acestea În cazul sancţiunii cu amendă se vor
stabili limita minimă şi maximă a acesteia sau, după caz, cote procentuale
din anumite valori; se pot stabili şi tarife de determinare a despăgubirilor
pentru pagubele pricinuite prin săvârşirea contravenţiilor. Persoana juridică
răspunde contravenţional în cazurile şi în condiţiile prevăzute de actele
normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii.
Actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii
intră în vigoare în termen de 30 de zile de la data publicării sau, după caz,
de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, potrivit legii, în afară de cazul
în care în cuprinsul acestora se prevede un termen mai lung. În cazuri

60
Art. 3 din Legea 180/2002
64
urgente se poate prevedea intrarea în vigoare într-un termen mai scurt, dar
nu mai puţin de 10 zile.
Hotărârile autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene, prin
care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii, pot fi aduse la cunoştinţă
publică prin afişare sau prin orice altă formă de publicitate prevăzută de
lege, numai pe baza avizului de legalitate emis de prefect.

9.3. Conţinutul constitutiv al contravenţiei;


Analizând conţinutul contravenţiilor, ca fapte antisociale, poate fi
distinsă existenţa următoarelor elemente constitutive:
Obiect;
Subiect;
Latura obiectivă;
Latura subiectivă.
Elementele constitutive trebuie întrunite în legătură cu săvârşirea
fiecărei contravenţii, în parte, ca realitate obiectivă. Lipsa oricărui element
conduce la inexistenţa contravenţiei şi, implicit, la imposibilitatea atragerii
răspunderii juridice.
Obiectul juridic al contravenţiei este constituit din acele relaţii
sociale ce sunt lezate – a căror formare şi normală dezvoltare sunt puse în
pericol – prin săvârşirea faptei incriminate de lege ca şi contravenţie.
Principial, contravenţiile sunt prevăzute în acte juridice, în funcţie de
obiectul lor juridic, de multe ori acesta rezultând din chiar titlul actului
normativ 61. Fiecare contravenţie are un obiect specific ce rezultă din textul
actului juridic ce o prevede. Obiectul juridic al contravenţiei este diferit de
obiectul juridic al infracţiunii prin aceea că relaţiile sociale afectate au o
importanţă mai redusă, comparativ cu cele apărate prin infracţiuni.
Subiect activ al contravenţiei este persoana fizică sau juridică ce prin
propria conduită încalcă prevederile unei legi, încălcare incriminată legal ca
şi contravenţie. Pentru ca o persoană fizică să poată fi subiect activ al unei
contravenţii trebuie să îndeplinească mai multe condiţii, după cum urmează:
• să aibă vârsta de 14 ani împliniţi;
• să aibă aptitudinea bio-psihică de a înţelege şi de a-şi asuma
responsabilitatea respectării obligaţiilor prevăzute de normele juridice
pentru a-şi dirija conştient actele de conduită;
• să fie responsabil, în sensul de a putea realiza urmările
acţiunilor sau inacţiunilor sale şi de a fi stăpân pe propriul comportament –
se poate observa, aici, existenţa unui factor intelectiv şi a unuia volitiv; pe
cale de consecinţă, persoanele ce nu pot satisface această exigenţă legală nu
pot fi subiect activ al unei contravenţii întrucât faptele lor nu exprimă o
atitudine conştientă iar eventuala sancţiune nu şi-ar putea atinge scopul:
corijarea comportamentului socotit antisocial;
61
sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de convieţuire socială, a ordinii şi liniştii publice, regulamentul de
punere în aplicare a legii … privind regimul armelor; materiilor explozive;materiilor nucleare şi altor materiale
radioactive, substanţelor toxice, prevenirea şi sancţionarea traficului ilicit de droguri; Codului Vamal, Codului
Fiscal; etc.
65
• să fie liberă să hotărască şi să acţioneze – persoana trebuie să
aibă posibilitatea de a hotărâ în mod liber asupra desfăşurării sau abţinerii
de a desfăşura activitatea incriminată ca şi contravenţie şi de a acţiona în
raport cu hotărârea luată; dacă a existat o constrângere de natură fizică sau
pshică care să fi înfrânt voinţa persoanei, contravenţia nu poate subzista,
lipsind vinovăţia.
În afara condiţiilor generale, săvârşirea unora dintre contravenţii
presupune ca subiectul activ să aibă o anumită calitate – de exemplu,
funcţionar, conducător auto, agent comercial, gestionar, etc.
Dacă aceeaşi persoană a săvârşit mai multe contravenţii 62 sancţiunea
se aplică pentru fiecare contravenţie. Când contravenţiile au fost constatate
prin acelaşi proces-verbal sancţiunile contravenţionale se cumulează fără a
putea depăşi dublul maximului amenzii prevăzut pentru contravenţia cea
mai gravă sau, după caz, maximul general stabilit pentru obligarea la
prestarea unei activităţi în folosul comunităţii. În cazul în care la săvârşirea
unei contravenţii au participat mai multe persoane, sancţiunea se va aplica
fiecăreia separat, în funcţie de contribuţia concretă a fiecărui participant.
În situaţia în care contravenţiile au fost constatate la date sau ore
diferite, chiar dacă aceasta a fost făcută de către acelaşi agent, se va întocmi
pentru fiecare, în parte, câte un proces-verbal de constatare, urmând a se
aplica sancţiuni separate.
În considerarea pericolului social mai redus al contravenţiei,
comparativ cu infracţiunea, legiuitorul nu a prevăzut sancţionarea
persoanelor care au participat la săvârşirea contravenţiei în calitate de
instigator sau de complici. Pe cale de consecinţă, participarea la săvârşirea
unei contravenţii presupune contribuţia efectivă, în mod direct şi nemijlocit,
la efectuarea activităţii ilicite.
Latura obiectivă cuprinde acţiunea sau inacţiunea considerată
periculoasă din punct de vedere social, urmările provocate de acţiunea sau
inacţiunea incriminată şi raportul de cauzalitate dintre acţiunea sau
inacţiunea incriminată şi urmări.
În legătură cu acţiunea sau inacţiunea incriminată, o problemă poate
apare în legătură cu acele acţiuni ori inacţiuni ce, prin natura lor, sunt
susceptibile de o continuare în timp ori sunt desfăşurate, în timp, în baza
aceloraşi acte intelective şi voliţionale 63. Problema, apreciez că trebuie
nuanţată, în sensul că nu poate fi acceptată,mecanic, soluţia adoptată în
dreptul penal. Elementul care face diferenţa este, în opinia mea, intervenţia
organului constatator. Dacă organul constatator, desfăşurând activităţi
specifice, constată desfăşurarea unei activităţi ilicite ce întruneşte
elementele constitutive ale unei infracţiuni, întocmeşte procesul-verbal de
constatare, stabileşte sancţiunea, după care părăseşte zona iar
contravenientul reia desfăşurarea activităţii contravenţionale, în condiţiile
intervenţiei unui alt organ constatator ori, chiar, a celui ce a constatat

62
Art. 10 din Legea 180/2002
63
N.A. – situaţia infracţiunii continue ori continuată din dreptul penal
66
primul activitatea ilicită, se va întocmi un alt proces-verbal, se va stabili o
nouă sancţiune, etc 64.
Urmarea imediată constă, ca regulă, într-o stare de pericol, nefiind
exclusă posibilitatea creării de prejudicii în patrimoniul persoanelor fizice
sau juridice. Raportul de cauzalitate trebuie să existe şi să fie atât de strâns
încât trebuie să creeze convingerea că urmarea considerată social
periculoasă trebuie să constituie principalul efect al desfăşurării activităţii
ilicite.
Latura subiectivă are ca obiect atitudinea subiectivă a
contravenientului. Majoritatea contravenţiilor se săvârşesc cu intenţie.
Organul constatator va analiza – în condiţiile în care nu este vorba despre o
contravenţie cu privire la care norma juridică arată că nu se poate săvârşi
decât cu intenţie – dacă activitatea ilicită a fost săvârşită cu vinovăţie sau nu
şi, mai puţin, forma de vinovăţie. Mai mult, din punct de vedere practic,
mulţi dintre agenţii constatatori se vor mulţumi să constate că nu există
cauze care să excludă vinovăţia – spre exemplu, lipsa discernământului,
constrângerea fizică sau psihică, minoritatea, eroarea de fapt, etc. Totuşi,
forma de vinovăţie trebuie avută în vedere la individualizarea sancţiunii, la
fel precum mobilul şi scopul.

9.4. Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei


Înainte de toate trebuie observat că lipsa oricăruia dintre elementele
constitutive la care am făcut referire exclude caracterul contravenţional al
faptei, conduce direct la inexistenţa contravenţiei. Dincolo de aceasta, prin
voinţa legiuitorului, au fost luate în considerare anumite situaţii sau stări de
fapt care conduc la imposibilitatea întrunirii elementelor constitutive.
În conformitate cu prevederile art. 11 din Legea 180/2002, caracterul
contravenţional al faptei este înlăturat în cazul legitimei apărări, stării de
necesitate, constrângerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilităţii,
beţiei involuntare complete, erorii de fapt, precum şi infirmităţii, dacă are
legătură cu fapta săvârşită. De asemenea, minorul sub 14 ani nu răspunde
contravenţional. Pentru contravenţiile săvârşite de minorii care au împlinit
14 ani minimul şi maximul amenzii stabilite în actul normativ pentru fapta
săvârşită se reduc la jumătate.
Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei se constată
numai de instanţa de judecată; condiţii în care agentul constatator va
întocmi procesul-verbal în care va constata fapta ilicită şi va fixa
sancţiunea, urmând ca persoana interesată sau reprezentantul său legal să
invoce cauza care înlătură caracterul contravenţional în faţa instanţei de
judecată.
Legitima apărare 65 este o situaţie cu caracter excepţional
caracterizată de următoarele elemente:
64
N.A. – pentru nuanţări a se vedea opinia potrivit cu care contravenţia devine continuă în Stelian Ivan, Tiberiu
Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002, pag. 258
65
N.A. – consideraţiile privind cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei sunt fundamentate pe
prevederile art. 22 – 35 din Codul Penal
67
→ Este în stare de legitimă apărare acela care săvârşeşte fapte
pentru a înlătura un atac material, direct, imediat şi injust îndreptat
împotriva sa, a altuia sau împotriva unui interes general şi care pune în
pericol grav persoana sau drepturile celui atacat ori interesul general.
→ Se prezumă că este în legitimă apărare şi acela care săvârşeşte
fapta pentru a respinge pătrunderea fără drept a unei persoane prin violenţă,
viclenie, efracţie sau prin alte asemenea mijloace, într-o locuinţă, încăpere,
dependinţă sau loc împrejmuit ţinând de acestea.
→ Este, de asemenea, în legitimă apărare şi acela care, din cauza
tulburării sau temerii, a depăşit limitele unei apărări proporţionale cu
gravitatea pericolului şi cu împrejurările în care s-a produs atacul.
O faptă este săvârşită în starea de necesitate atuncicând este săvârşită
de către o persoană pentru a salva de la un pericol iminent şi care nu putea
fi înlăturat altfel, viaţa, integritatea corporală sau sănătatea sa, a altuia sau
un bun important al său ori al altuia sau un interes general. Se află în stare
de necesitate şi acela care în momentul săvârşirii faptei nu şi-a dat seama că
pricinuieşte urmări vădit mai grave decât cele care s-ar fi putut produce
dacă pericolul nu era înlăturat.
Constrângerea fizică capătă relevanţă, în domeniu, în măsura în care
a prin natură şi intensitate, făptuitorul nu i-a putut rezista. Constrângerea
morală 66 pentru a genera efecte juridice, în domeniu, trebuie exercitată prin
ameninţarea cu un pericol grav pentru persoana făptuitorului ori a altuia şi
care nu putea fi înlăturat în alt mod.
Iresponsabilitatea presupune ca făptuitorul, în momentul săvârşirii
faptei, fie din cauza alienaţiei mintale, fie din alte cauze, nu putea să-şi dea
seama de acţiunile sau inacţiunile sale ori nu putea fi stăpân pe ele.
Beţiei involuntară completă presupune ca făptuitorul, în momentul
săvârşirii faptei, să se găsească, din cauza unor împrejurări independente de
voinţa sa, în stare de beţie completă produsă de alcool sau de alte substanţe.
Starea de beţie voluntară completă produsă de alcool sau de alte substanţe
nu înlătură caracterul contravenţional al faptei.
Eroarea de fapt presupune ca făptuitorul, în momentul săvârşirii
faptei, nu cunoaştea existenţa unei stări, situaţii sau împrejurări de care
depinde caracterul contravenţional al faptei.
Infirmitatea – stare caracterizată de un prejudiciu cu caracter
permanent care poate fi de ordin strict morfologic, morfofuncţional sau
numai funcţional 67. Important, în context, este ca infirmitatea să se
manifeste într-o formă care să aibă legătură cu conduita contravenţională.

9.5. Cauze care înlătură răspunderea contravenţională


Există unele cazuri în care tragerea la răspunderea contravenţională să
nu mai fie eficientă. Astfel se poate întâmpla ca aplicarea sancţiunii să nu
mai fie necesară ori să apară situaţii care să împiedice aplicarea sancţiunii.

66
Conform art. 28 din Codul Penal
67
V. Beliş – Medicină Legală, Edit. Juridică, Bucureşti, 2005, pag. 79
68
Astfel de situaţii sunt avute în vedere de către legiuitor ce le reglementează
ca şi cauze legale de înlăturare a răspunderii contravenţionale. În continuare
voi prezenta unele consideraţii în legătură cu cele mai întâlnite,
recunoscute, ca atare, atât de doctrină cât şi de către legiuitor prin
includerea lor în texte legale.
Fapta nu se mai consideră contravenţie ori i se reduce sancţiunea –
este o situaţie în care printr-un nou act normativ fapta nu mai este
considerată contravenţie, situaţie în care nu se va mai sancţiona – chiar dacă
a fost săvârşită înainte de data intrării în vigoare a noului act normativ – iar
sancţiunea aplicată şi neexecutată până la această dată nu se mai execută.
Dacă, în noul act normativ fapta rămâne incriminată însă sancţiunea este
mai uşoară, se va aplica executa sancţiunea dată până la limita sancţiunii din
noua lege. În cazul în care noul act normativ prevede o sancţiune mai gravă
se va aplica legea mai favorabilă, respectiv vechea lege.
Prescripţia, ca instituţie de drept contravenţional este reglementată în
două modalităţi 68:
1. prescripţia aplicării sancţiunii contravenţionale – Aplicarea
sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de la
data săvârşirii faptei. În cazul contravenţiilor continue termenul de 6 luni
curge de la data constatării faptei. Contravenţia este continuă în situaţia în
care încălcarea obligaţiei legale durează în timp. Când fapta a fost
urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit că ea constituie contravenţie,
prescripţia aplicării sancţiunii nu curge pe tot timpul în care cauza s-a aflat
în faţa organelor de cercetare sau de urmărire penală ori în faţa instanţei de
judecată, dacă sesizarea s-a făcut înăuntrul termenului de 6 luni.
Prescripţia operează totuşi dacă sancţiunea nu a fost aplicată în termen de
un an de la data săvârşirii, respectiv constatării faptei, dacă prin lege nu se
dispune altfel. Prin legi speciale se poate deroga de la termenul de 6 luni,
putând fi prevăzute şi alte termene de prescripţie pentru aplicarea
sancţiunilor contravenţionale.
2. prescripţia executării sancţiunii – Executarea sancţiunii amenzii
contravenţionale se prescrie dacă procesul-verbal de constatare a
contravenţiei nu a fost comunicat contravenientului în termen de o lună de
la data aplicării sancţiunii. Executarea sancţiunii amenzii contravenţionale
se prescrie în termen de 2 ani de la data aplicării.
Regulile aplicabile prescripţiei aplicării sau executării sancţiunii nu
împiedică urmărirea obţinerii de despăgubiri de către persoanele îndreptăţite
la aceasta şi nici confiscarea bunurilor supuse acestei măsuri, întrucât
prescripţia, se apreciază că 69, are efecte doar în ceea ce priveşte sancţiunea
principală.
Ordinul autorităţii ierarhice este o cauză controversată. Se poate
accepta că subordonaţii, prin natura funcţiei, trebuie să aducă la îndeplinire

68
Art. 13 şi art. 14 din Legea 180/2002
69
Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002,
pag. 268
69
ordinele/dispoziţiile şefilor ierarhici iar această situaţie ar putea să-i apere
de răspundere. Există totuşi o limită, subordonaţii nu trebuie să execute
ordinele/dispoziţiile vădit ilegale prin conţinut sau datorită faptului că este
dat de o persoană necompetentă. Subordonatul, deci, ori este constrâns ori
este în eroare cu privire la un element esenţial ce determină nelegalitatea
ordinului. Ar trebui observat că, în aceste condiţii, nu trebuie să se
introducă în raţionamentul ştiinţific problema unei cauze ce înlătură
răspunderea pentru că, de fapt, este pus în discuţie însuşi caracterul
contravenţional al faptei prin lipsa unuia dintre elementele constitutive.
Graţierea este un act de clemenţă prin care puterea de stat renunţă,
din anumite considerente, la executarea unei sancţiuni pronunţate de către
instanţele judecătoreşti.

9.6. Sancţiunile contravenţionale


Sancţiunile contravenţionale 70 sunt principale şi complementare.
Sancţiunile contravenţionale principale sunt:
• avertismentul;
• amenda contravenţională;
• prestarea unei activităţi în folosul comunităţii.
Sancţiunile contravenţionale complementare sunt:
∗ confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din
contravenţii;
∗ suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a
autorizaţiei de exercitare a unei activităţi;
∗ închiderea unităţii;
∗ blocarea contului bancar;
∗ suspendarea activităţii agentului economic;
∗ retragerea licenţei sau a avizului pentru anumite operaţiuni ori
pentru activităţi de comerţ exterior, temporar sau definitiv;
∗ desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială.
Prin legi speciale se pot stabili şi alte sancţiuni principale sau
complementare. Sancţiunea stabilită trebuie să fie proporţională cu gradul
de pericol social al faptei săvârşite. Sancţiunile complementare se aplică în
funcţie de natura şi de gravitatea faptei şi pot fi cumulate. Avertismentul,
amenda contravenţională şi obligarea la prestarea unei activităţi în folosul
comunităţii se pot aplica oricărui contravenient persoană fizică ori juridică.
Avertismentul constă în atenţionarea verbală sau scrisă a
contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de
recomandarea de a respecta dispoziţiile legale. Avertismentul se aplică în
cazul în care fapta este de gravitate redusă. Avertismentul se poate aplica şi
în cazul în care actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei nu
prevede această sancţiune.

70
Art. 5-9 din Legea 180/2002
70
Amenda contravenţională are caracter administrativ. Pentru
contravenţiile stabilite prin hotărâri ale Guvernului se pot prevedea amenzi
între 50 lei şi 10.000 lei. Pentru contravenţiile stabilite prin hotărâri ale
consiliilor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor sau ale sectoarelor
municipiului Bucureşti, ale consiliilor judeţene ori ale Consiliului General
al Municipiului Bucureşti se pot prevedea amenzi între 25 lei şi 2.500 lei.
Limitele amenzilor prevăzute în actele normative care conţin reglementări
cu privire la stabilirea şi sancţionarea unor fapte ce constituie contravenţii,
precum şi limitele minime şi maxime ale amenzilor pot fi reduse sau
majorate periodic prin hotărâri ale Guvernului.
Sumele provenite din amenzi se fac venit la bugetul de stat, cu
excepţia celor provenite din amenzile aplicate în temeiul hotărârilor
autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene, care se fac venit la
bugetul local, precum şi a celor pentru care legea prevede altfel. Amenzile
aplicate în temeiul unei legi sau al unei hotărâri a Guvernului se fac venit la
bugetul de stat în cotă de 75%, diferenţa revenind unităţii din care face parte
agentul constatator. Această sumă se reţine integral ca venituri
extrabugetare, cu titlu permanent, şi va fi repartizată pentru dotarea cu
mijloace specifice activităţilor din domeniu.
Prestarea unei activităţi în folosul comunităţii poate fi stabilită
numai prin lege şi numai pe o durată ce nu poate depăşi 300 de ore.
Prestarea unei activităţi în folosul comunităţii se stabileşte, întotdeauna,
alternativ cu amenda putându-se aplica numai contravenienţilor persoane
fizice.
Pedepsele complimentare şi modul de aplicare al acestora este
prevăzut distinct în fiecare act normativ ce conţine prevederi refritoare la
contravenţii.

9.7. Constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor


Contravenţia 71 se constată printr-un proces-verbal încheiat de
persoanele anume prevăzute în actul normativ care stabileşte şi sancţionează
contravenţia, denumite în mod generic agenţi constatatori.
Pot fi agenţi constatatori: primarii, ofiţerii şi subofiţerii din cadrul
Ministerului de Interne, special abilitaţi, persoanele împuternicite în acest
scop de miniştri şi de alţi conducători ai autorităţilor administraţiei publice
centrale, de prefecţi, preşedinţi ai consiliilor judeţene, primari, de primarul
general al municipiului Bucureşti, precum şi de alte persoane prevăzute în
legi speciale. Ofiţerii şi subofiţerii din cadrul Ministerului de Interne
constată contravenţii privind: apărarea ordinii publice; circulaţia pe
drumurile publice; regulile generale de comerţ; vânzarea, circulaţia şi
transportul produselor alimentare şi nealimentare, ţigărilor şi băuturilor
alcoolice; alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotărâre a
Guvernului.

71
Cap 2 din Legea 180/2002
71
Procesul-verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în mod
obligatoriu:
data şi locul unde este încheiat;
numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul
constatator;
datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal,
ocupaţia şi locul de muncă ale contravenientului;
descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în
care a fost săvârşită, precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot
servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube
pricinuite;
indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează
contravenţia;
indicarea societăţii de asigurări, în situaţia în care fapta a avut ca urmare
producerea unui accident de circulaţie;
posibilitatea achitării în termen de 48 de ore a jumătate din minimul
amenzii prevăzute de actul normativ, dacă acesta prevede o asemenea
posibilitate;
termenul de exercitare a căii de atac şi organul la care se depune
plângerea.
La intrarea în România a cetăţenilor străini sau a cetăţenilor români cu
domiciliul în străinătate organele poliţiei de frontieră de la punctele de
control pentru trecerea frontierei de stat a României vor elibera acestora
tichete de înscriere a contravenţiilor. În cazul contravenienţilor cetăţeni
străini sau cetăţeni români cu domiciliul în străinătate în procesul-verbal vor
fi cuprinse următoarele date de identificare a acestora: numele, prenumele,
seria şi numărul paşaportului, statul emitent şi data eliberării documentului,
precum şi seria şi numărul tichetului de înscriere a contravenţiilor. La
ieşirea din ţară organele poliţiei de frontieră de la punctele de control pentru
trecerea frontierei de stat a României, o dată cu controlul documentelor vor
solicita cetăţenilor străini şi cetăţenilor români cu domiciliul în străinătate
tichetul de înscriere a contravenţiilor şi, după caz, dovada plăţii amenzii
contravenţionale.
În cazul în care contravenientul este minor procesul-verbal va
cuprinde şi numele, prenumele şi domiciliul părinţilor sau ale altor
reprezentanţi ori ocrotitori legali ai acestuia.
În situaţia în care contravenientul este persoană juridică în procesul-
verbal se vor face menţiuni cu privire la denumirea, sediul, numărul de
înmatriculare în registrul comerţului şi codul fiscal ale acesteia, precum şi
datele de identificare a persoanei care o reprezintă.
În momentul încheierii procesului-verbal agentul constatator este
obligat să aducă la cunoştinţă contravenientului dreptul de a face obiecţiuni
cu privire la conţinutul actului de constatare. Obiecţiunile sunt consemnate

72
distinct în procesul-verbal la rubrica "Alte menţiuni", sub sancţiunea
nulităţii procesului-verbal.
Lipsa menţiunilor privind numele, prenumele şi calitatea agentului
constatator, numele şi prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei
juridice lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei
comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage nulitatea
procesului-verbal. Nulitatea se constată şi din oficiu.
Contravenientul este obligat să prezinte agentului constatator, la
cerere, actul de identitate şi alte documente pe baza cărora, acesta, să poată
lămuri împrejurările săvârşirii contravenţiei. În caz de refuz, pentru
legitimarea contravenientului agentul constatator poate apela la ofiţeri şi
subofiţeri de poliţie, jandarmi sau gardieni publici.
Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator
şi de contravenient. În cazul în care contravenientul nu se află de faţă,
refuză sau nu poate să semneze, agentul constatator va face menţiune despre
aceste împrejurări, care trebuie să fie confirmate de cel puţin un martor.
În acest caz procesul-verbal va cuprinde şi datele personale din actul
de identitate al martorului şi semnătura acestuia. Nu poate avea calitatea de
martor un alt agent constatator. În lipsa unui martor agentul constatator va
preciza motivele care au condus la încheierea procesului-verbal în acest
mod.
Dacă o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii constatate în
acelaşi timp de acelaşi agent constatator, se încheie un singur proces-verbal.
Pentru aceeaşi faptă nu se pot aplica două sau mai multe sancţiuni
principale, repetate.
Aplicarea sancţiunilor contravenţionale 72, ca regulă, dacă prin actul
normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor nu se prevede altfel, se
face de către agentul constatator care, prin procesul-verbal de constatare,
aplică şi sancţiunea. Dacă, potrivit actului normativ de stabilire şi
sancţionare a contravenţiei, agentul constatator nu are dreptul să aplice şi
sancţiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de îndată organului sau
persoanei competente să aplice sancţiunea. În acest caz sancţiunea se aplică
prin rezoluţie scrisă pe procesul-verbal.
Sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi trebuie
să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite, ţinându-se
seama de împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de modul şi mijloacele
de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum şi de
circumstanţele personale ale contravenientului şi de celelalte date înscrise în
procesul-verbal.
Aplicarea sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii,
exercitarea căilor de atac, precum şi locul şi modalitatea de executare a
sancţiunilor se fac potrivit dispoziţiilor cuprinse în legile speciale.
În cazul în care prin săvârşirea contravenţiei s-a cauzat o pagubă şi
există tarife de evaluare a acesteia, persoana împuternicită să aplice

72
Cap 3 din Legea 180/2002
73
sancţiunea stabileşte şi despăgubirea, cu acordul expres al persoanei
vătămate, făcând menţiunea corespunzătoare în procesul-verbal. Dacă nu
există tarif de evaluare a pagubei persoana vătămată îşi va putea valorifica
pretenţiile potrivit dreptului comun.
Persoana împuternicită să aplice sancţiunea dispune şi confiscarea
bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii. În toate situaţiile
agentul constatator va descrie în procesul-verbal bunurile supuse confiscării
şi va lua în privinţa lor măsurile de conservare sau de valorificare prevăzute
de lege, făcând menţiunile corespunzătoare în procesul-verbal. În cazul în
care bunurile nu se găsesc contravenientul este obligat la plata contravalorii
lor în lei. Agentul constatator are obligaţia să stabilească cine este
proprietarul bunurilor confiscate şi, dacă acestea aparţin unei alte persoane
decât contravenientul, în procesul-verbal se vor menţiona, dacă este posibil,
datele de identificare a proprietarului sau se vor preciza motivele pentru
care identificarea nu a fost posibilă.
Procesul-verbal se va înmâna sau, după caz, se va comunica, în copie,
contravenientului şi, dacă este cazul, părţii vătămate şi proprietarului
bunurilor confiscate. Comunicarea se face de către organul care a aplicat
sancţiunea, în termen de cel mult o lună de la data aplicării acesteia.
În situaţia în care contravenientul a fost sancţionat cu amendă, precum
şi dacă a fost obligat la despăgubiri, o dată cu procesul-verbal acestuia i se
va comunica şi înştiinţarea de plată. În înştiinţarea de plată se va face
menţiunea cu privire la obligativitatea achitării amenzii şi, după caz, a
despăgubirii, în termen de 15 zile de la comunicare, în caz contrar urmând
să se procedeze la executarea silită.
Dacă agentul constatator aplică şi sancţiunea, iar contravenientul este
prezent la încheierea procesului-verbal i se înmânează acestuia o copie de
pe acesta şi de pe înştiinţarea de plată, făcându-se menţiune în acest sens în
procesul-verbal. Contravenientul va semna de primire. La fel se procedează
în cazul celelalte persoane cărora trebuie să li se comunice copia de pe
procesul-verbal, dacă sunt prezente la încheierea acestuia.
În cazul în care contravenientul nu este prezent sau, deşi prezent,
refuză să semneze procesul-verbal, comunicarea acestuia, precum şi a
înştiinţării de plată se face de către agentul constatator în termen de cel mult
o lună de la data încheierii. Comunicarea procesului-verbal şi a înştiinţării
de plată de face prin poştă, cu aviz de primire, sau prin afişare la domiciliul
sau la sediul contravenientului. Operaţiunea de afişare se consemnează într-
un proces-verbal semnat de cel puţin un martor.
Contravenientul poate achita pe loc sau în termen de cel mult 48 de
ore de la data încheierii procesului-verbal jumătate din minimul amenzii
prevăzute în actul normativ, agentul constatator făcând menţiune despre
această posibilitate în procesul-verbal. În actul normativ de stabilire a
contravenţiilor această posibilitate trebuie menţionată în mod expres.
Plata amenzii se face la Casa de Economii şi Consemnaţiuni sau la
trezoreria finanţelor publice, iar o copie de pe chitanţă se predă de către
contravenient agentului constatator sau se trimite prin poştă organului din
74
care acesta face parte, în termenul legal. În cazul în care contravenientul a
achitat jumătate din minimul amenzii prevăzute în actul normativ pentru
fapta săvârşită orice urmărire încetează.
Dacă persoana împuternicită să aplice sancţiunea apreciază că fapta a
fost săvârşită în astfel de condiţii încât, potrivit legii penale, constituie
infracţiune, sesizează organul de urmărire penală competent. În cazul în care
fapta a fost urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit de către procuror
sau de către instanţă că ea ar putea constitui contravenţie, actul de sesizare
sau de constatare a faptei, împreună cu o copie de pe rezoluţia, ordonanţa
sau, după caz, de pe hotărârea judecătorească, se trimite de îndată organului
în drept să constate contravenţia, pentru a lua măsurile ce se impun conform
legii. Termenul de 6 luni pentru aplicarea sancţiunii curge de la data
sesizării organului în drept să aplice sancţiunea.

9.8. Executarea sancţiunilor contravenţionale. Căile de atac


împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de
aplicare a sancţiunii
Executarea sancţiunilor contravenţionale 73 debutează cu întocmirea
procesului-verbal de contravenţie care neatacat în termenul legal, precum şi
hotărârea judecătorească irevocabilă prin care s-a soluţionat plângerea
constituie titlu executoriu, fără vreo altă formalitate.
Avertismentul se adresează oral atunci când contravenientul este
prezent la constatarea contravenţiei şi sancţiunea este aplicată de agentul
constatator. În celelalte cazuri avertismentul se socoteşte executat prin
comunicarea procesului-verbal de constatare a contravenţiei, cu rezoluţia
corespunzătoare. Dacă sancţiunea a fost aplicată de instanţă prin înlocuirea
amenzii contravenţionale cu avertisment, comunicarea acesteia se face prin
încunoştinţare scrisă.
Punerea în executare a sancţiunii amenzii contravenţionale se face
astfel:
⇒ de către, ori de câte ori nu se exercită calea de atac împotriva
procesului-verbal de constatare a contravenţiei în termenul prevăzut de lege;
⇒ de către instanţa judecătorească, în celelalte cazuri.
În vederea executării amenzii, organul din care face parte agentul
constatator sau instanţa judecătorească comunică din oficiu organelor de
specialitate ale direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene, respectiv
a municipiului Bucureşti, şi unităţilor subordonante acestora, în a căror rază
teritorială domiciliază sau îşi are sediul contravenientul, procesul-verbal de
constatare şi sancţionare a contravenţiei sau, după caz, dispozitivul hotărârii
judecătoreşti prin care s-a soluţionat plângerea.
Executarea se face în condiţiile prevăzute de dispoziţiile legale
privind executarea silită a creanţelor bugetare. Împotriva actelor de
executare se poate face contestaţie la executare, în condiţiile legii.

73
Cap 5 din Legea 180/2002
75
Executarea sancţiunilor contravenţionale complementare se face potrivit
dispoziţiilor legale.
Confiscarea se aduce la îndeplinire de organul care a dispus această
măsură, în condiţiile legii. În caz de anulare sau de constatare a nulităţii
procesului-verbal bunurile confiscate, cu excepţia celor a căror deţinere sau
circulaţie este interzisă prin lege, se restituie de îndată celui în drept. Dacă
bunurile confiscate au fost valorificate, instanţa va dispune să se achite celui
în drept o despăgubire care se stabileşte în raport cu valoarea de circulaţie a
bunurilor. În scopul executării despăgubirii stabilite pe bază de tarif
procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei sau, după caz,
dispozitivul hotărârii judecătoreşti prin care s-a soluţionat plângerea se
comunică şi părţii vătămate, care va proceda potrivit dispoziţiilor legale
referitoare la executarea silită a creanţelor.
Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de
aplicare a sancţiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data
înmânării sau comunicării acestuia. Partea vătămată poate face plângere
numai în ceea ce priveşte despăgubirea, iar cel căruia îi aparţin bunurile
confiscate, altul decât contravenientul, numai în ceea ce priveşte măsura
confiscării.
Plângerea însoţită de copia de pe procesul-verbal de constatare a
contravenţiei se depune la organul din care face parte agentul constatator,
acesta fiind obligat să o primească şi să înmâneze depunătorului o dovadă în
acest sens. Plângerea împreună cu dosarul cauzei se trimit de îndată
judecătoriei în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia.
Plângerea suspendă executarea.
Plângerea părţii vătămate şi a persoanei căreia îi aparţin bunurile
confiscate suspendă executarea numai în ceea ce priveşte despăgubirea sau,
după caz, măsura confiscării.
Judecătoria va fixa termen de judecată, care nu va depăşi 30 de zile, şi
va dispune citarea contravenientului sau, după caz, a persoanei care a făcut
plângerea, a organului care a aplicat sancţiunea, a martorilor indicaţi în
procesul-verbal sau în plângere, precum şi a oricăror alte persoane în
măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei. În cazul în care fapta
a avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie, judecătoria va cita
şi societatea de asigurări menţionată în procesul-verbal de constatare a
contravenţiei.
Instanţa competentă să soluţioneze plângerea, după ce verifică dacă
aceasta a fost introdusă în termen, ascultă pe cel care a făcut-o şi pe
celelalte persoane citate, dacă aceştia s-au prezentat, administrează orice
alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalităţii şi
temeiniciei procesului-verbal, şi hotărăşte asupra sancţiunii, despăgubirii
stabilite, precum şi asupra măsurii confiscării. Hotărârea judecătorească prin
care s-a soluţionat plângerea poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile
de la comunicare. Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de
recurs pot fi susţinute şi oral în faţa instanţei. Recursul suspendă executarea
hotărârii. Plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare şi
76
sancţionare a contravenţiilor se soluţionează cu precădere. Plângerea
împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei,
recursul formulat împotriva hotărârii judecătoreşti prin care s-a soluţionat
plângerea, precum şi orice alte cereri incidente sunt scutite de taxa judiciară
de timbru.

Temă de meditaţie:
Concursul între răspunderea penală şi răspunderea
contravenţională, dacă o conduită ilicită poate conţine, în acelaşi timp,
elemente constitutive ale uneia sau mai multe infracţiuni şi elemente
constitutive ale uneia sau mai multe contravenţii.
Cum se poate ataca conduita abuzivă a unui agent constatator ce
întocmeşte un proces-verbal de constatare consemnând fapte nereale ?

77
CAPITOLUL 10
CONTROLUL ACTIVITĂŢII ORGANELOR
ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

10.1. Noţiunea de control. Principiile şi necesitatea controlului în


funcţionarea administraţiei publice
Prin control se înţelege un ansamblu de activităţi prin care se
urmăreşte analiza şi evaluarea, modului de desfăşurare a unei activităţi şi a
rezultatelor acesteia, a abaterii acesteia de la obiective şi care are ca scop
identificarea măsurilor necesare şi oportune pentru eliminarea deficienţelor,
în condiţiile păstrării echilibrului dinamic al organizaţiei 74.
Alte enunţuri de interes:
⇒ monitorizarea activităţilor cu scopul de a asigura ca ele să se
desfăşoare în conformitate cu prevederile şi de a corecta deviaţiile negative
de la prevederi 75;
⇒ procesul care constă în verificarea şi măsurarea realizării calitative
şi cantitative a unor performanţe, sarcini sau lucrări, compararea acestora cu
obiectivele planificate şi indicarea măsurilor corelare ce se impun pe
parcursul sau la sfârşitul unor acţiuni 76;
⇒ activitate permanentă de verificare a modului în care se derulează
activitatea , măsurarea performanţelor, identificarea şi înlăturarea zonelor
de risc în utilizarea resurselor, indicarea măsurilor de corecţie şi reglere ce
se impun 77;
⇒ analiza permanentă şi periodică a unei activităţi pentru a urmări
mersul ei şi pentru alua măsuri de îmbunătăţire 78.
Complexitatea controlului impune respectarea unor principii care să
guverneze practica desfăşurării activităţilor de control, cele mai importante
fiind următoarele:
Legalitatea – activităţile specifice trebuie să fie circumscrise
exigenţelor şi cerinţelor impuse de actele normative ce reglementează
domeniul de activitate.
Obiectivitatea – activitatea controlată trebuie evaluată în condiţii de
obiectivitate, corectitudine şi echilibru în constatarea aspectelor pozitive şi
negative, de stabilirea corectă şi directă a responsabilităţilor în cazul
neîmplinirilor, de echilibru şi echitate între conduita sancţionabilă şi
măsurile sancţionatorii.

74
A se vedea pentru detalii şi Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura
V.I.S. Print, Bucureşti, 2002, pag. 282; T. Zorletean, E. Burduş, T. Căprăresc – Managementul organizaţiei, vol. II,
Edit. Holding reporter, Bucureşti 1966, pag. 327
75
Ion Stăncioiu, Ghe. Militaru – Management-elemente fundamentale, Edit. Teora, Bucureşti, 1998, pag. 443
76
M. Dumitrescu – Introducere în management şi management general; Edit. Eurounion, Oradea, 1995, pag. 58
77
XXX – Control în Ministerul de Interne, Edit M.I. 1997, pag. 19
78
Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002,
pag. 282
78
Eficacitatea – ţine de oportunitatea şi finalitatea acestuia, pentru
desfăşurarea corespunzătoare a procesului managerial şi al sistemelor şi
subsistemelor supuse acestui proces; controlul trebuie să contribuie la
desfăşurarea în condiţii mai bune a activităţii organului administrativ pe
baza măsurilor dispuse pentru adcvarea demersului la condiţiile concrete în
care se desfăşoară activitatea; controlul trebuie să micşoreze consecinţele ce
apar ca urmare a abaterilor de la progamele decizionale.
Economicitatea – se bazează pe raportul firesc între efort şi rezultate;
nu este indicat să se desfăşoare controale care să aibă ca obiect întrega
activitate a organului administrativ deoarece este nevoie de un număr mare
de controlori, un volum de timp important şi este foarte posibil ca
informaţia sintetizată să fie atât de vastă încât să nu poată fi identificate
principalele probleme; de preferat ar fi ca echipa de control să îşi
concentreze atenţia, punctual, pe aspectele sensibile ale activităţii organului
administrativ, pe acele zone de risc funcţional, exact acolo unde se impune o
intervenţie de natură a corela demersul profesioanal cu direcţia strategică
urmărită.
Adaptarea – presupune ca activitatea de control să ţină cont de
particularităţile organizaţionale ale structurii administrative controlate;
fiecare normă, exigenţă sau dimensionare a colectivului de control trebuie
să ţină cont de specific condiţiilor ce caracterizează comportamentul
organizaţional.
Stimularea – vizează gradul de implicare a factorului uman în
exercitarea sarcinilor specifice activităţii; controlul trebuie să stimuleze,
decât să blocheze funcţionarea sistemului, să lipsească de motivaţie
personalul, mai bine nu se execută.
Controlul preventiv – este un principiu potrivit cu care, pe cât posibil,
prin identificarea factorilor şi zonelor de risc, este prevenită aparţia de
disfuncţionalităţi.
Există mai multe categorii de control. În primul rând, este utilă
diferenţierea între controlul intern exercitat de către structuri specializate
din sistemul organelor administraţiei publice 79 şi controlul extern, din afara
sistemului organelor administraţiei publice. În ceea ce priveşte controlul
extern, trebuie avute în vedere:
controlul opiniei publice prin presă, sesizări, recalmaţii sau propuneri
ale cetăţenilor făcute direct către organele sistemului administraţiei
publice;
controlul organelor puterii legiuitoare prin informări, interpelări,
dezbateri de rapoarte, declaraţii, activitatea comisiilor de anchetă, etc.;
controlul instanţelor judecătoreşti prin parcurgerea procedurilor ce au
ca obiect contenciosul contravenţional şi contenciosul administrativ.

79
N.A. – trebuie observat că, în cadrul fiecărei structuri din sistemul organelor administraţiei publice, se exercită
aşa-numitul autocontrol pentru a se evita erorile şi a se identifica, din timp, orice cauză care ar putea împieta asupra
bunei desfăşurări a activităţii.
79
Concluzionând, controlul este necesar pentru a asigura funcţionarea
organelor din sistemul administraţiei publice în conformitate cu prevederile
normelor juridice aplicabile în domeniu, cu interesele mediului social şi,
firesc, cu exigenţele impuse de strategia politică a celor care conduc, din
punct de vedere politic, sistemul administrativ.

10.2. Elementele componente ale controlului


Oricare ar fi forma de control şi oricare ar fi autorul controlului, pot fi
distinse trei elemente principale ale acestuia: baza de referinţă, obiectul şi
operaţiunile de control 80.
Baza de referinţă a controlului conţine acele elemente ce trebuie
urmărite în cadrul obiectului controlului – poate să cuprindă obiectivele pe
care trebuie să le realizeze diverse organe ale administraţiei publice, după
un anumit criteriu de apreciere; poate să cuprindă elemente privitoare la
mijloacele folosite pentru realizarea obiectivelor propuse – mijloace
materiale şi mijloace financiare; poate să cuprindă elemente ce se raportează
la procedeele folosite pentru realizarea obiectivelor propuse – se are în
vedere atât legalitatea cât şi oprtunitatea, rentabilitatea sau eficienţa acestor
procedee.
Obiectul controlului este constituit din întregul ansamblu de mijloace
umane, materiale şi financiare, activitatea, mijloacele şi proiectele folosite
de organele administraţiei publice 81. Ca exemplu, personalul organelor
administraţiei publice ce este supus controlului este examinat cu privire la
competenţă, corectitudine în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu, loialitate
faţă de instituţie şi, chiar, comportarea în afara serviciului; se poate controla
modul cum este folosit personalul pentru îndeplinirea sarcinilor
administraţiei publice. Mijloacele materiale şi financiare sunt supuse
controlului atât sub aspectul existenţei şi integrităţiilor lor cât şi sub acela al
felului în care sunt întrebuinţate.
Operaţiunile de control urmăresc să stabilească conformitatea
obiectului controlului cu elementele cuprinse în baza de referinţă şi care
privesc obiectul controlului 82. Operaţiunile de control pot fi simple sau
complexe, după cum elementele din baza de referinţă comportă un grad mai
mic sau mai mare de apreciere şi de tehnicitate din partea autorilor
controlului 83 – controlul poate cuprinde aspecte de fond sau doar
procedurale, poate privi un anumit sector, o activitate sau o persoană.
Aspecte de complexitate deosebită implică activităţile de control ale
legalităţii diferitelor acte şi oportunităţii activităţii autorităţilor şi
funcţionarilor administraţiei publice. Controlul legalităţii presupune, înainte
de toate, cunoaşterea reglementărilor legale privitoare la activitatea

80
Denis Levy – Aspects generaux de controle, Traite de science administrative, pag. 695 şi următoarele, citat de A.
Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag. 203
81
Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002,
pag. 284
82
M. Preda – Tratat Elementar de Drept Administrativ Român, Edit. Lumina Lex 1996, pag. 143
83
A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag. 205
80
controlată, însă nu trebuie uitate particularităţile mediului în care acţionează
organul, autoritatea ori funcţionarul controlat. În ceea ce oportunitatea sunt
implicate categorii precum rentabilitatea, eficienţa, funcţionalitatea,
operativitatea, etc. Multe dintre elementele la care am făcut referire pot
constitui criterii de apreciere pentru activitatea controlată.

10.3. Controlul exercitat de autorităţile administraţiei publice


Controlul intern – este fundamentată pe subordonarea ierarhică
existentă în cadrul fiecărui organ al administraţiei publice. Structurile
organizatorice ale fiecărui organ sunt într-un sistem de relaţii de
subordonare unele faţă de altele, din treaptă în treaptă, până la organul de
conducere din vârful ierarhiei. Funcţionarea unui organ administrativ se
asigură prin conducerea de sus în jos, conducere care se realizează atât prin
fapte de execuţie cât şi prin acţiuni de control al execuţiei. Dacă acţiunile de
execuţie materială se realizează de către toţi funcţionarii din cadrul
organului administrativ, cele de control aparţin numai celor care deţin
funcţii de conducere cărora li se subordonează toţi ceilalţi 84.
Controlul intern se realizează ca o componentă a activităţii de
conducere a organelor din sistemul administraţiei publice de către organe
colegiale sau unipersonale ce au competenţa conducerii în cadrul fiecărei
componente din sistem. Dreptul de control este un atribut al funcţiei de
conducere ce se poate exercita de către conducătorul fiecărei structuri
organizatorice asupra funcţionarilor din subordinea sa. Controlul intern
priveşte atât legalitatea cât şi oportunitatea actelor şi faptelor celor
controlaţi având caracter cotidian.
Controlul intern, în fapt un autocontrol, se declanşează din oficiu sau
în baza unei sesizări sau reclamaţii ce poate veni din partea oricărei
persoane interesate. Sesizarea sau reclamaţia în urma căreia se declanşează
un control este cunoscut, în doctrină, sub denumirea de recurs graţios 85.
Recursul graţios poate avea ca obiect atât legalitatea cât şi
oportunitatea activităţii unui organ administrativ. Folosirea acestei
modalităţi de declanşare a controlului nu implică respectarea unor condiţii
procedurale precum termenele sau anumite forme pe care trebuie să le
îmbrace mijloacele de sesizare. Recursul graţios, dincolo de faptul că poate
declanşa un control intern, este şi o condiţie prealabilă promovării unei
acţiuni în contencios administrativ. Este normal ca, pe de o parte, instanţa
judecătorească să nu fie aglomerată prin introducerea de acţiuni care să aibă
ca obiect aspecte ce ar putea fi rezolvate în cadrul sistemului organelor
administraţiei publice prin efectuarea unui control intern, iar, pe de altă
parte, organele din sistemul administraţiei publice să aibă posibilitatea să
afle şi să poată repara neregulile din propria activitate, în interiorul
sistemului, fără să fie necesar un proces judiciar în urma căruia ar putea fi
condamnat şi la plata unor despăgubiri.
84
M. Preda – Tratat Elementar de Drept Administrativ Român, Edit. Lumina Lex 1996, pag. 148
85
Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002,
pag. 288
81
Măsurile de înlăturare a deficienţelor se pot lua operativ, fie prin
suspendarea sau revocarea de către şef a actelor funcţionarilor subordonaţi,
fie prin executarea acestor acte de către conducătorul însuşi ori prin
dispoziţii obligatorii pe care şeful le dă la faţa locului. Şeful poate proceda
la redistribuirea sarcinilor între subalterni, organizarea unor cursuri de
reciclare, aplicarea de sancţiuni disciplinare sau, chiar, sesizarea organelor
de urmărire penală.
În afara controlului intern general, există şi un control intern
administrativ specializat exercitat de către anumite persoane sau
compartimente faţă de care cel controlat nu se află în relaţii de subordonare
– ca exemplu, controlul financiar intern sau controlul preventiv care se
execută de către serviciile financiar-contabile asupra actelor şi faptelor
funcţionarilor ce au ca obiect circuitul mijloacelor băneşti sau materiale ale
organelor administrativ. În cadrul acestui control, cei care desfăşoară
controlul au numai dreptul de a propune măsuri de imputare sau sancţionare,
neputând aplica, direct, sancţiuni.
Controlul extern se mai numeşte şi control ierarhic. Autorul
controlului este un organ ierarhic superior celui faţă de care se exercită
controlul. Controlul ierarhic reprezintă o parte esenţială a activităţii de
conducere în administraţia publică fiind exercitat în cadrul raporturilor de
subordonare care există între diferite organe ale administraţiei publice; este
modalitatea prin care este pusă în valoare autoritatea ierarhică pe care o au
organele superioare faţă de cele subordonate. Pentru exercitarea controlului
ierarhic nu sunt necesare dispoziţii exprese ale legii care să autorizeze
expres autorul controlului să intervină în activitatea de control – textele de
lege intervin, fac referire la situaţii de natură a limita atribuţiile de control.
Controlul ierarhic se exercită din oficiu, ca parte a activităţii de
conducere, de realizare a unităţii de scop şi acţiune în cadrul sistemului,
putând fi concomitent, anterior sau posterior activităţii controlate. Controlul
ierarhic poate fi declanşat şi la cererea unei persoane fizice sau juridice,
situaţie în care îmbracă forma recursului ierarhic. Are ca scop nu doar
descoperirea lipsurilor ci şi calitatea activităţii desfăşurate de organele
subordonate. Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate elementele
pe care le presupune activitatea organelor administraţiei publice – se poate
referi atât la folosirea mijloacelor materiale, umane sau financiare cât şi la
activitatea acestor organe – putând fi desfăşurat în mod continuu sau
intermitent. În cadrul controlului continuu, activitatea organului subordonat
este supusă controlului organului superior ori de câte ori această activitate
se desfăşoară. Controlul discontinuu se realizează la anumite perioade de
timp c privire doar la anumite activităţi.
Controlul ierarhic concomitent şi cel prealabil prezintă avantajul
prevenirii greşelilor subordonaţilor şi asigurării celor mai bune condiţii de
desfăşurarea a activităţii datorită, pe de o parte grijii deosebite a
funcţionarilor ce cunosc că sunt controlaţi şi îşi dau toată silinţa pentru ca
totul să fie cât mai bine, iar, pe de altă parte a implicării directe a celor care
desfăşoară controlul, funcţionari care nu-şi pot permite apariţia de
82
disfuncţionalităţi în activitatea pe care o supervizează. Controlul posterior
poate fi eficace, în sensul aprecierii celor care au rezultate bune în activitate
însă există riscul unei reacţii tardive, lipsită de eficienţă faţă de efecte,
atunci când au apărut erori în desfăşurarea activităţii controlate ori aceasta a
fost prost planificată, pregătită ori executată.
Controlul ierarhic se poate realiza în mod inopinat sau după o
înştiinţare prealabilă a structurii ce urmează a fi controlată. Atunci când
controlul se realizează în virtutea şi ca element al activităţii de conducere
este bine să fie anunţat şi să fie comunicată o tematică de control astfel ca
funcţionarii din structura controlată să poată pregăti actele necesare şi să ia
toate măsurile necesare pentru desfăşurarea, fără sincope, a activităţii
operative pe timpul controlului – funcţionarii solicitaţi să dea explicaţii
trebuie înlocuiţi pe timpul cât nu pot desfăşura activităţile curente, trebuie
transferate sarcini, adaptarea programului, etc. Când controlul se desfăşoară
ca urmare a unei sesizări, când se urmăreşte verificarea corectitudinii şi
respectarea normelor legale aplicabile îndeplinirii sarcinilor de serviciu din
fişa postului, trebuie acceptată oportunitatea controlului inopinat.
Controlul ierarhic impune ca cei care îl desfăşoară să aibă acele
calităţi profesionale care să le permită îndeplinirea sarcinilor primite –
trebuie cunoscute particularităţile activităţilor desfăşurate în cadrul
structurii controlate, normele juridice aplicabile, conjunctura socială,
economică, de personal, alte greutăţi întâmpinate, etc.
Controlul, prin efectele sale, influenţează eficienţa activităţii
controlate. Se poate dispune refacerea actului sau a operaţiunilor materiale
ce sunt considerate neconforme cu elementele bazei de referinţă, cu
prevederile legale ori sunt considerate inoportune. Cei care controlează pot
fi abilitaţi şi să anuleze anumite acte administrative încheiate în cadrul
structurii controlate sau să dispună încetarea executării unui act
administrativ. În urma controlului se poate dispune de către autoritatea
ierarhică ca structura controlată să fie modificată, sub aspectul situaţiei
juridice; se pot lua măsuri de sancţionare disciplinară a celor care manifestă
deficienţe în activitate. Dacă au fost produse pagube se pot lua măsuri de
imputare în vederea recuperării prejudiciului. Cel mai grav, dacă în urma
controlului se constată situaţii de fapt care pot întruni elementele
constitutive ale vreunei infracţiuni, există obligaţia legală de a se sesiza
organele judiciare competente 86 să desfăşoare cercetări pentru lămurirea
tuturor împrejurărilor.
Controlul de tutelă administrativă are ca element caracteristic faptul
că între cel care controlează şi cel care este controlat nu există raporturi de
subordonare ierarhică. Situaţia acoperă, ca exemplu, relaţia dintre prefect,
ca reprezentant al statului, şi consiliile judeţene sau locale primarii
localităţilor de pe teritoriul de competenţă – prefectul are obligaţia să
efectueze un control cu privire la legalitatea actelor emise de către
autorităţile locale.

86
N.A. – există o infracţiune intitulată chiar „omisiunea sesizării organelor judiciare”
83
Controlul de tutelă administrativă poate avea ca obiect doar legalitatea
actelor administrative, trebuind, în acelaşi timp, să se desfăşoare înăuntrul
unor termene precis determinate prin texte legale; de altfel această categorie
de control este foarte amănunţit reglementată, competenţele fiind clar
stabilite, orice ambiguitate fiind de natura a genera conflicte şi a lipsi de
autoritate organul care trebuie să facă controlul.
Controlul exercitat prin jurisdicţiile administrative se exercită prin
organe incluse în sistemul organelor administraţiei publice ce au atribuţii
jurisdicţionale în conformitate cu prevederile legale – Curtea de Conturi,
Comisia de Jurisdicţie a Imputaţiilor.
Controlul vizează doar legalitatea unor acte administrative expres
prevăzute de lege. Rezultatul acestui control constă în acte administrative de
jurisdicţie.

10.4. Criterii de eficienţă a controlului administrativ


Pentru ca un control să fie eficient este necesară respectarea unor
exigenţe ce, prin natura lor, condiţionează efectele unui control.
În primul rând, controlul trebuie să fie efectuat de către persoane
competente. Aceştia trebuie să aibă o experienţă relevantă în domeniu,
trebuie să cunoască prevederile legale ce guvernează activitatea în domeniu
şi specificul mediului în care structura controlată îşi îndeplineşte funcţiile.
Controlorul trebuie să dea dovadă de probitate profesională, cinste şi
corectitudine, să nu manifeste slăbiciuni, să nu fie tentat de foloase promise
direct sau indirect, sub orice formă, de către cei controlaţi pentru un
tratament indulgent, pentru ascunderea unor neajunsuri, pentru orice
inducere în eroare cu privire la realitatea rezultatelor structurii
administrative controlate. Trebuie să aibă tact, să fie receptiv la toate
explicaţiile date de către funcţionarii controlaţi, să aibă disponibilitatea
pentru a analiza profund toate aspectele ce ţin de desfăşurarea activităţii
celor controlaţi.
Activitatea de control are şi trebuie să aibă un rol secundar faţă de
cea de executare. Controlul nu trebuie să constituie un scop în sine, menirea
lui fiind asigurarea bunei desfăşurări a activităţii de executare, respectarea
normelor juridice, adaptarea la exigenţele mediului social, creşterea
eficienţei în executarea legii. Este necesară stabilirea unui echilibru optim
între activitatea de execuţie şi cea de control. Controlul nu trebuie să se
constituie într-o frână a activităţii de executare, funcţionarii trebuie să
cunoască faptul că activitatea lor este supusă controlului însă, acest lucru nu
trebuie să-i timoreze, să-i facă sclavii modului de a gândi şi a aborda
realitatea al controlorilor. Absolutizarea controlului, punerea sa în prim
plan, sporirea exagerată a structurilor şi a funcţionarilor specializaţi pe
activitatea de control, lărgirea continuă a ariei de control şi a timpului
alocat, pot genera consecinţe negative atât de ordin economic cât şi de ordin
social.
Formele şi modalităţile de control condiţionează eficienţa
controlului, ele trebuind adaptate, de fiecare dată, la scopul controlului.
84
Spre exemplu, atunci când se urmăreşte depistarea unor nereguli, unor
deficienţe în activitatea unei structuri dintr-un organ administrativ sau a
unui anumit funcţionar cu atribuţii de care depind, în mod esenţial
funcţionalitatea organului administrativ, controlul este bine ca să fie
inopinat.
Fundamentarea concluziilor controlului dau calitate şi eficienţă
controlului. Concluziile trebuie să aibă la bază o analiză atentă a actelor
administrative, a operaţiunilor materiale, a explicaţiilor date de funcţionari,
a propriilor constatări. Fără identificarea cauzelor şi condiţiilor care au
determinat ori favorizat apariţia aspectelor negative constatate controlul nu
are valoare, devine ceva inutil şi arbitrar.
Concluziile controlului trebuie aduse la cunoştinţa funcţionarilor
controlaţi. Altfel controlul nu poate contribui a îmbunătăţirea calităţii
activităţii din administraţie. De preferat este discutarea concluziilor într-un
cadru adecvat, fiind necesară participarea tuturor funcţionarilor controlaţi,
tuturor celor care au funcţii a căror realizare are legătură cu activitatea
controlată.
Analiza concluziilor trebuie să se facă la un moment cât mai
apropiat de momentul finalizării controlului, totul fiind suficient de
proaspăt atât în memoria controlorilor cât şi a celor controlaţi.
Identificare şi stabilirea măsurilor ce trebuie dispuse pentru
îmbunătăţirea activităţii are la bază analiza neutră a concluziilor
controlului. Totul trebuie desfăşurat în spirit constructiv, nimeni nu trebuie
să înţeleagă controlul ca fiind un mijloc de a distruge structuri
administrative sau cariere ale funcţionarilor. Practic, este necesară
instituirea unui adevărat parteneriat între controlori şi controlaţi în vederea
îmbunătăţirii activităţii.
Rezultatele controlului trebuie folosite pentru îmbunătăţirea
practicilor, modului de abordare al diverselor probleme cu care se confruntă
în practică funcţionarii din sistemul organelor administraţiei publice. Pot fi
scrise articole în publicaţii de specialitate, pot fi organizate simpozioane,
stagii de pregătire, etc. pentru generalizarea experienţelor pozitive,

Temă de meditaţie: Caracteristicile relaţiei funcţionar controlor –


funcţionar controlat pe timpul desfăşurării controlului.

85
CAPITOLUL 11.
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

11.1. Noţiunea contenciosului administrativ


Noţiunea de contencios are la bază termenul latinesc „contendere”
care înseamnă a lupta. Cuprinde totalitatea litigiilor de natură juridică dintre
administraţia publică şi cei administraţi. Trebuie făcută distincţie între
contenciosul administrativ care are ca obiect litigiile de competenţa
instanţelor judecătoreşti ce sunt promovate ca atare şi recursurile
administrative care se adresează organelor din sistemul organelor
administraţiei publice.
Din punct de vedere noţional, contenciosul administrativ poate fi
acceptat într-o accepţiune mai largă şi una mai restrânsă. În sens larg, prin
contencios administrativ se înţeleg litigiile de competenţa instanţelor
judecătoreşti, dintre un organ al administraţiei publice şi un funcţionar
public, o structură autorizată să presteze un serviciu public sau alt subiect
de drept în care organul administraţiei publice este reprezentant al autorităţii
publice. În sens restrâns, prin contencios administrativ se are în vedere
totalitatea litigiilor de competenţa instanţelor judecătoreşti de contencios
administrativ.
În conformitate cu prevederile Legii 29/1990, a contenciosului
administrativ, orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată
în drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin
refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative de a-i rezolva cererea
referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa instanţei
judecătoreşti competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului
pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Se consideră refuz
nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege
şi faptul de a nu se răspunde petiţionarului în termen de 30 de zile de la
înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen.
Contenciosul administrativ are următoarele trăsături specifice 87:
→ este un control de plină jurisdicţie, instanţa putând obliga la
emiterea unui act administrativ, anularea unui act administrativ şi plata unor
despăgubiri;
→ este un control direct pe cale de acţiune judiciară, atât faţă de actul
administrativ propriu-zis cât şi faţă de actul administrativ asimilat – tăcerea
organului administrativ;
→ îmbină contenciosul de anulare cu contenciosul de plină jurisdicţie,
făcând, astfel, aplicarea raţională şi eficientă a principiului separaţiei
puterilor în stat;
→ este o modalitate de realizare a interdependenţei şi a controlului
reciproc între puterile statului;

87
Stelian Ivan, Tiberiu Pavelescu, Ion Floander – Drept Administrativ Român, Editura V.I.S. Print, Bucureşti, 2002,
pag. 298
86
→ instanţele judecătoreşti au competenţa de a putea înlătura abuzurile
sau greşelile autorităţilor administrative care pun în executare legea;
→ în cadrul acţiunii de plină jurisdicţie, autoritatea administrativă
poate fi chemată în judecată ca orice particular putând fi obligată, inclusiv,
la dezdăunarea celui prejudiciat prin activitatea unui organ din sistemul
administraţiei publice.
11.2. Condiţiile exercitării acţiunii în contencios
administrativ
Calitatea reclamantului – este condiţionată, în primul rând, de
capacitatea acestuia de a sta în justiţie – în sens de capacitate juridică – fără
a se face discriminare între persoanele fizice şi persoanele juridice 88. Prin
prevederi legale cu caracter special pot introduce o acţiune în contencios
administrativ şi persoane fizice în virtutea unei funcţii şi nu în calitatea de
persoană fizică – a se vedea cazul prefectului ce pe baza unor prevederi
constituţionale are dreptul de a ataca în contencios administrativ actele
emise de către autorităţile locale. În al doilea rând, reclamantul trebuie să se
fi aflat într-un raport de drept administrativ în care celălalt subiect este un
organ sau un funcţionar al unui organ din sistemul administraţiei publice.
Sunt avute în vedere atât raporturile administrative în care partea interesată
în promovarea acţiunii în contencios se află în afara sistemului organelor
administraţiei publice cât şi raporturile în care partea ce introduce acţiunea
în contencios a făcut parte dintr-un organ din sistemul administraţiei
publice.
Vătămarea unui drept, libertăţi sau interes recunoscut de lege în
favoarea reclamantului – este vorba despre un drept subiectiv pe care legea
îl conferă reclamantului şi pe care autoritatea administrativă este obligată
să-l respecte. Nu este obligatoriu ca dreptul încălcat să fie de natură
administrativă, important este ca vătămarea să fie rezultatul conduitei
culpabile a organului administraţiei publice.
Acţiunea în justiţie trebuie să prezinte interes pentru reclamant –
actul administrativ trebuie să nu fi fost deja revocat, reclamantul să u fi fost
deja despăgubit, etc.
Vătămarea să fie urmarea unui act administrativ sau refuzului unei
autorităţi de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege –
numai actele administrative, explicite sau implicite, pot constitui obiectul
unei acţiuni în contencios, deoarece numai acestea pot produce efecte
juridice în cadrul raportului juridic de drept administrativ. Faptele materiale
şi operaţiunile administrative nu pot face obiect al acţiunii în contencios,
prejudiciile apărute ca urmare a desfăşurării lor trebuind să fie recuperate pe
calea unei acţiuni de drept comun.
Doar actele administrative de autoritate pot face obiectul acţiunii în
contencios, actele de gestiune fiind atacabile doar pe dreptul comun.

88
A. Negoiţă – Drept Administrativ, Edit. Sylvi, Bucureşti, 1996, pag. 288
87
Actul administrativ trebuie să emane de la o autoritate publică,
inclusiv, de la o structură neguvernamentală investită cu prerogativele
puterii publice.
Existenţa prealabilă a unui recurs graţios prin care reclamantul să se
fi adresat organului administrativ pentru repararea vătămării suferite. Este
vorba despre o atenţionare a organului administraţiei publice cu privire la
posibilitatea existenţei unui greşeli care a generat o vătămare şi la hotărârea
persoanei de a-şi urmări realizarea interesului e calea unei acţiuni în justiţie.
Respectarea termenului de 30 de zile pentru introducerea acţiunii -
înainte de a cere tribunalului anularea actului sau obligarea la eliberarea lui,
cel care se consideră vătămat se va adresa pentru apărarea dreptului său, în
termen de 30 de zile de la data când i s-a comunicat actul administrativ sau
la expirarea termenului prevăzut la 30 de zile de la înregistrarea cererii
respective, autorităţii emitente, care este obligată să rezolve reclamaţia în
termen de 30 de zile de la aceasta.
În cazul în care cel care se consideră vătămat nu este mulţumit de
soluţia dată reclamaţiei sale, el poate sesiza tribunalul în termen de 30 de
zile de la comunicarea soluţiei. Dacă cel care se consideră vătămat în
dreptul său s-a adresat cu reclamaţie şi autorităţii administrative ierarhic
superioare celei care a emis actul, termenul de 30 de zile, se calculează de la
comunicarea de către acea autoritate a soluţiei date reclamaţiei. Sesizarea
tribunalului se va putea face şi în cazul în care autoritatea administrativă
emitentă sau autoritatea ierarhic superioară nu rezolvă reclamaţia în
termenul legal. În toate cazurile, introducerea cererii la tribunal nu se va
putea face mai târziu de un an de la data comunicării actului administrativ a
cărui anulare se cere.

11.3. Actele ce nu pot fi atacate printr-o acţiune în


contencios
Nu pot fi atacate în justiţie 89 printr-o acţiune în contencios
administrativ:
→ actele care privesc raporturile dintre parlament sau Preşedintele
României şi guvern;
→ actele administrative de autoritate şi actele de gestiune ale
organelor de conducere din cadrul parlamentului;
→ actele administrative referitoare la siguranţa internă şi externă a
statului, precum şi cele referitoare la interpretarea şi executarea actelor
internaţionale, la care România este parte;
→ măsurile urgente luate de organele puterii executive pentru
evitarea sau înlăturarea efectelor unor evenimente prezentând pericol public,
cum sunt actele emise ca urmare a stării de necesitate sau pentru combaterea
calamităţilor naturale, incendiilor de păduri, epidemiilor, epizootiilor şi
altor evenimente de aceeaşi gravitate;
→ actele de comandament cu caracter militar;

89
În conformitate cu prevederile art. 2 din Legea 29/1990
88
→ actele administrative pentru desfiinţarea sau modificarea cărora
se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară;
→ actele de gestiune săvârşite de stat în calitate de persoană
juridică şi pentru administrarea patrimoniului său;
→ actele administrative adoptate în exercitarea atribuţiilor de
control ierarhic.
Cererile privitoare la stabilirea şi scăderea impozitelor şi a taxelor,
precum şi a amenzilor prevăzute în legile de impozite şi taxe, se rezolvă de
către organele prevăzute de legi speciale şi în condiţiile stabilite de acestea.

11.4. Executarea hotărârilor pronunţate de către instanţele


de contencios administrativ
În măsura admiterii acţiunii în contencios administrativ, instanţa va
dispune obligarea autorităţii administrative la revocarea, modificarea sau
înlocuirea actului administrativ.
Pentru asigurarea executării celor dispuse prin hotărârile pronunţate,
în cazul în care termenul în care s-a dispus executarea nu s-a respectat, se
vor aplica sancţiuni conducătorului autorităţii administrative constând în
amendă pentru fiecare zi de întârziere în aplicarea hotărârii instanţei iar
reclamantului i se vor acorda despăgubiri, de asemenea, pentru fiecare zi de
întârziere. Este necesară o cerere din partea reclamantului cu privire la care
instanţa se va pronunţa în camera de consiliu, de urgenţă, cu citarea părţilor.
Hotărârea instanţei cu privire la această cerere este definitivă şi executorie.
În cazul când hotărârea instanţei nu se execută din cauza altor
funcţionari – nu a conducătorului care, se poate proba, că a dispus măsurile
necesare pentru punerea în executare – reclamantul are dreptul de a se
îndrepta împotriva acestora potrivit dreptului comun 90.
Executarea hotărârilor prin care un organ administrativ este obligat la
plata unei despăgubiri ridică probleme deosebite, fiind necesară prevederea
în cadrul bugetelor de venituri şi cheltuieli a unui capitol care să prevadă o
asemenea cheltuială. Ce poate face reclamantul căruia i s-a recunoscut
dreptul de a obţine o despăgubire ? În lipsa unor dispoziţii legale speciale
care să aibă ca obiect punerea în executare a unor astfel de hotărâri apreciez
că trebuie urmată calea comună pentru executarea silită, fiind posibilă, în
lipsa unei reacţii adecvate din partea organului administraţiei publice, chiar,
blocarea conturilor.

Temă de meditaţie: Dacă şi în ce condiţii este posibilă emiterea unor


acte juridice care să exonereze de răspundere organele administrative ce au
emis acte administrative prin care au generat prejudicii unor persoane fizice
sau juridice.

90
V. Prisăcaru – Tratat de drept administrativ român, partea generală, Edit. Lumina Lex, Bucureşti, 1993, pag. 329
89