Iordan NICOLA

DREPT
ADMINISTRATIV

CURS UNIVERSITAR
Sibiu
-2007-

2
 PARTEA I
DREPT ADMINISTRATIV. PARTEA GENERALĂ.
Capitolul I
NOŢIUNI GENERALE DESPRE ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

1. Noţiunea de administraţie publică

Etimologic, termenul de administraţie provine din limba latină fiind format din prepoziţia
„ad” care se traduce prin: „la”, „către” etc. şi substantivul „minister”, cu semnificaţia de:
„servitor”, „îngrijitor”, „ajutător”. Din aceste componente s-a format cuvântul „administer” care
ne apare într-un dublu înţeles, având o semnificaţie directă aceea de „ajutor al cuiva”, de
„executant”,ori de „slujitor” şi o semnificaţie figurativă, indirectă,cea de „unealtă” sau de
„instrument”1.
Dicţionarul explicativ al limbii române atribuie verbului „a administra” semnificaţia de
„a conduce”,”a cârmui”,” a gospodări” o întreprindere, instituţie etc., iar prin substantivul
„administraţie” înţelege totalitatea organelor administrative ale unui stat2.
În doctrină, conceptului de„administraţie” îi sunt atribuite mai multe sensuri, dupa cum
urmează:
• conţinutul principal al uneia dintre cele trei puteri statale, puterea executivă;
• compartiment funcţional (direcţie, departament, secţie etc.) din cadrul unei
întreprinderi sau instituţii;
• sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea executivă;
• conducerea unui agent economic sau a unei instituţii, etc.
Din multiplele sensuri atribuite termenului de administraţie, preocupările teoreticienilor
secolelor XIX şi XX s-au axat, în principal, pe clarificarea noţiunii de administraţie publică.
Pentru a defini administraţia publică, este necesar, în primul rând, să se determine
graniţele generale ale acesteia şi în acelasi timp să i se formuleze principalele concepte.
În al doilea rând, definirea administraţiei publice trebuie să reflecte locul şi rolul acesteia
în contextul politic, economic şi social al statului de drept, bazat pe principiul separaţiei puterilor
în stat.
A administra înseamnă a acţiona neîntrerupt. Este axiomatic faptul că nu se obţine nimic
fără acţiune şi nu se păstrează nimic din momentul în care efortul a încetat, filozofia
administraţiei constând în activitatea sa permanentă, continuă.
Acţiunea administrativă, spunea Traian Herseni, „nu constituie un scop în sine, ea trebuie
să servească realităţile sociale în veşnică mişcare. Nici oamenii nu sunt pretutindeni identici. De
aceea, a administra nu înseamnă oriunde acelaşi lucru. Ceea ce este valabil într-o ţară, nu este
valabil pentru orice ţară”3.
Adaptând cele de mai sus contextului nostru, vom reda câteva concepţii exprimate în
doctrina franceză, cu impact deosebit asupra doctrinei şi organizării administraţiei publice din
ţara noastră.
Constituţia franceză din 1958 a determinat o schimbare a opticii de abordare a
executivului şi administraţiei publice.

1
G. Guţu, Dicţionar latin-român, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti 1983, p. 38
2
*** Dicţionarul explicativ al limbii române, Editura Academiei R.S.R., Bucureşti
3
Traian Herseni, Sociologie şi administraţie, în „Buletinul Afacerilor Interne”, nr. 3/1942, Bucureşti, pp. 469-476
 Astfel, profesorul André de Laubadere definea administraţia ca fiind „ansamblul de
autorităţi, agenţi şi organisme, însărcinate, sub impulsul puterii politice, de a asigura
multiple intervenţii ale statului modern”4.
Într-o altă opinie, cea a prof. Jean Rivero, conceptului de administraţie i se atribuie două
sensuri, respectiv semnificaţia de activitate, aceea de a administra, altfel spus, de a gira o
afacere, iar pe de altă parte, desemnează organele (structurile) care exercită această activitate,
primul fiind sensul material, iar cel de-al doilea, fiind sensul organic2.
Pentru a delimita conţinutul şi sfera administraţiei publice, autorul delimitează
administraţia atât faţă de alte forme de activitate publică (activitatea legislativă şi activitatea
justiţiei), precum şi de cea a particularilor, persoane fizice şi/sau juridice. În ceea ce priveşte
scopul administraţiei, autorul relevă că este acela de a satisface interesul public.
Referitor la mijloacele de acţiune specifice administraţiei, autorul iterează ideea de putere
publică. Dacă raporturile particularilor se fundamentează pe egalitatea juridică a părţilor,
administraţia, care trebuie să satisfacă interesul general, nu se poate situa pe picior de egalitate
cu particularii. În acest fel, se ajunge la noţiunea de putere publică care semnifică un ansamblu
de prerogative acordate administraţiei publice pentru a face să prevaleze interesul general, atunci
când acesta este în conflict cu interesul particular3.
Opiniile autorilor germani, care recunosc influenţele doctrinei franceze în evoluţia celei
germane4, s-au încadrat şi ele în curentul de gândire care a promovat separaţia puterilor statale în
legislativă, judecătorească şi executivă. Ca şi în alte ţări şi în Germania sfera administraţiei
publice se definea în funcţie de filosofia care era acceptată ca bază a interpretării principiului
separaţiei şi respectiv, a principiului colaborării între cele trei puteri statale. Edificatoare este în
acest sens opinia lui Jellinek care defineşte administraţia ca fiind „activitatea statului sau a
tuturor titularilor de putere publică, care nu este legiferare şi nici justiţie.”5
În ceea ce priveşte conţinutul şi sfera noţiunii de administraţie publică, prof. E. Forsthoff
relevă că administraţia se ocupă de propriile sale afaceri şi, în principiu, din propria sa iniţiativă.6
Faţă de justiţie, a cărei datorie este aceea de a face aplicarea dreptului în cazuri determinate,
datoria administraţiei este aceea de a modela societatea în cadrul legilor şi pe baza dreptului. În
felul acesta, administraţia apare ca o funcţie activă a statului, care are un caracter tehnic deosebit
de caracterul politic al legislativului „administraţia nu se justifică numai ca aparat executiv al
unui sistem politic, dar şi ca un girant al serviciilor publice esenţiale ale vieţii cotidiene.”7
Opiniile autorilor germani, converg spre ideea că administraţia apare ca o putere
autonomă a statului, alături de puterea legislativă şi judecătorească.
În România, perioada care a urmat adoptării Constituţiei din 19238, a fost deosebit de
productivă în ceea ce priveşte fundamentarea teoriilor şi conceptelor statului de drept. Varietatea
opiniilor exprimate în doctrina europeană, privind acceptarea sau respingerea teoriei separaţiei
puterilor în stat şi-a pus amprenta asupra autorilor români, majoritatea dintre ei acceptând teza
separaţiei celor trei puteri, subliniind în acelaşi timp şi necesitatea colaborării dintre ele.
Unul dintre reprezentanţii de seamă ai acestei perioade a fost profesorul Paul Negulescu,
care considera statul ca fiind o colectivitate aşezată pe un anumit teritoriu, organizat sub formă
de guvernanţi şi guvernaţi, care are o activitate continuă prin care caută să-şi îndeplinească
scopurile sale, activitate organizată prin lege, denumită „administraţiune”.9

4
André de Laubadere, Traité de droit administratif, 6-éme édition, vol. I, Paris, L.G.D.J., 1973, p.11
2
Jean Rivero, Droit administratif, 2-éme édition, Dalloz, Paris, 1967, p. 11
3
Idem, p. 14
4
Ernst Forsthoff, Traité de droit allemand (traduit de l’allemand par Michele Fromont), Etablissement Emile
Bruylant, Bruxelles, 1969
5
Citat de Antonie Iorgovan, Drept administrativ, Editura „Hercules”, Bucureşti, 1993, vol. I, p. 28
6
Ernst Forsthoff, Traité de droit administratif allemand, pp. 41-42
7
Idem, p. 55
8
Publicată în Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923
9
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, Ediţia a IV-a, Editura Marvan, Bucureşti,
1934, pp. 38-42; 44-72
2
 Acceptând punctul de vedere exprimat în doctrina germană, prof. Paul Negulescu
consideră că administraţia cuprinde întreaga activitate a statului, care, însă, nu este nici
legiferare şi nici justiţie.
În privinţa criteriului de departajare care delimitează administraţia fata de celelalte
activitati fundamentale ale statului, autorul consideră că „administraţia cuprinde activitatea
statului reglementată prin lege”1.
Cu referire la activitatea administraţiei, autorul citat menţionează că aceasta cuprinde
activitatea tuturor serviciilor publice destinate să asigure satisfacerea intereselor generale: „Ea
este organul” care, prin continua aplicare a legilor, asigură principalele nevoi ale societăţii
(serviciul de poliţie, serviciul apărării naţionale, serviciul educaţiei naţionale, servicii de
comunicaţie, serviciul finanţelor publice, etc.). Această misiune a administraţiei îl determină pe
autor să o califice ca fiind o activitate tehnică (influenţa germană), dar în acelaşi timp şi juridică,
în sensul că fiecare serviciu public desfăşoară o varietate de operaţiuni tehnice, care însă trebuie
să se desfăşoare potrivit legii.2
Plecând de la aceste consideraţii, prof. Paul Negulescu defineşte administraţia publică ca
fiind o instituţie complexă care reuneşte toate serviciile publice destinate să satisfacă anumite
interese generale, regionale sau comunale.
Autorul mai relevă, de asemenea, faptul că administraţiile publice (statul, judeţul,
comuna) „sunt personificate”, adică sunt persoane juridice „politico-teritoriale”, ceea ce
înseamnă că au iniţiativă, răspundere şi capacitatea juridică de a face acte de putere publică, care,
la nevoie, pot fi puse în executare prin forţa de constrângere a statului.
Cu unele nuanţări, administraţia publică îşi găseşte aceeaşi interpretare şi în opiniile altor
reputaţi autori de drept public din perioada interbelică, dintre care cităm pe Anibal Teodorescu,
Constantin Rarincescu şi Erast- Diti Tarangul.
În literatura de specialitate din perioada postbelică întâlnim în mod frecvent noţiunile de:
administraţie, administraţie de stat, administraţie publică, activitate executivă, autoritate
executivă, autorii atribuindu-le fie acelaşi înţeles, fie semnificaţii diferite.
Când se utilizează sintagma „administraţie de stat” autorii o circumscriu, de regulă, la
anumite organe ale statului, respectiv „organele administraţiei de stat”, sau la anumite servicii
publice (activităţi) ale acestora, considerând că sintagmele „activitate administrativă” şi respectiv
„organe administrative”, sunt sinonime cu „activitate executivă” sau „organe executive”.3
Alţi autori, dimpotrivă, consideră că nu se poate pune semnul de egalitate între
„administraţia de stat” şi „activitatea executivă”, definind administraţia de stat ca „activitate ce
se desfăşoară pentru îndeplinirea în mod practic şi concret a funcţiilor statului şi a sarcinilor
organelor administraţiei de stat”4. În această opinie, autorii consideră că activitatea executivă se
divide în două activităţi distincte: activitatea executivă propriu-zisă şi o activitate de dispoziţie,
organele ierarhic inferioare realizând numai o activitate executivă, iar cele situate pe ierarhii
superioare, o activitate preponderent, dar nu exclusiv, de dispoziţie. Evident această teză nu-şi
mai poate găsi astăzi aplicabilitatea, Constituţia României, republicată, consacrând în art. 120
principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice.
În legătură cu semnificaţia şi corelaţia dintre noţiunile de „putere executivă”, „autoritate
administrativă”, „administraţie de stat (publică)”, prof. Ioan Muraru consideră că toate aceste
sintagme exprimă acelaşi lucru, şi anume funcţia şi organele (autorităţile) care implică
executarea legilor, opinie pe care o apreciem ca fiind pe deplin justificată.5

1
Paul Negulescu, op. citată, p. 41
2
Idem, p. 43
3
Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administrative, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti,
1977, p. 10
4
I. Vîntu, M. Anghene, M. Străoanu, Organele administraţiei de stat în R.S.R., Editura Academiei, Bucureşti, 1971,
p. 13
5
Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Naturismul, Bucureşti, 1992, p.137
3
 Într-o opinie diferită1, (Al. Negoiţă, Mircea Preda şi C. Voinescu) se consideră că
administraţia publică şi puterea executivă nu se identifică, prima având o sferă mai largă decât
cea de a doua.
Independent de această diversitate de opinii, majoritatea autorilor consideră, în
conformitate cu principiile Constituţiei României, că noţiunea de administraţie publică are un
dublu sens, astfel:
a. un sens formal-organic, care priveşte organizarea administratiei;
b. un sens material-funcţional, care vizează activitatea specifica administratiei.
În primul sens, prin administraţie publică se înţelege „ansamblul mecanismelor
(organe, autorităţi publice, instituţii şi unităţi publice), care pe baza şi în executarea legii,
realizează o activitate cu un anumit specific bine conturat”2.
Concepută şi organizată sistemic, administraţia publică este alcătuită dintr-o serie de
elemente componente fiecare având o structură şi atribuţii precis determinate prin „lege”, între
ele stabilindu-se o gamă variată de relaţii (colaborare, subordonare, cooperare) pe care le vom
analiza în sucapitolul următor.
Pe de alta parte, relevăm că legiuitorul nostru înţelege prin autoritate publică, orice
organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează în regim de putere publică
pentru satisfacerea unui interes public legitim; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul
prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate
publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică.”3
Activitatea administraţiei publice se realizează în regim de putere publică, aidoma
activităţii desfăşurate de Parlament şi puterea judecătorească, ceea ce înseamnă că interesul
general (public) este ocrotit, uneori chiar în detrimentul interesului particular.
Prin putere publică doctrina înţelege acele prerogative, drepturi speciale, exorbitante pe
care organul administrativ le deţine, în sensul de autoritate care reprezintă şi apără interesul
public (general)4.
Interesul public este definit de legiuitor în art. 2 lit. l al. 1 din Legea nr. 554/2004 –
legea contenciosului administrativ, ca fiind „interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia
constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor,
satisfacerea nevoilor comunitare şi realizarea competenţei autorităţilor publice”.5
În cel de-al doilea sens (material-funcţional), „prin administraţie publică se înţelege
activitatea de organizare a executării şi de executare în concret a legilor, în principal de către
părţile care compun acest mecanism, urmărindu-se satisfacerea interesului general prin
asigurarea bunei funcţionări a serviciilor publice şi prin executarea unor prestaţii către
particulari”.6
Plecând, de la cele două accepţiuni (formal-organică şi material-funcţională),
prof.Antonie Iorgovan defineşte administratia publica, dupa cum urmeaza: „ansamblul
activităţilor Preşedintelui României, Guvernului, autorităţilor administrative autonome
locale şi, după caz, structurile subordonate acestora prin care, în regim de putere publică,
se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, se prestează servicii publice”.7
În concluzie, faţă de această diversitate de opinii cu privire la conţinutul şi corelaţia
dintre noţiunile de „putere executivă”, „autoritate administrativă”, „administraţie de stat” etc.,
achiesăm celei potrivit căreia „… în fond, toate aceste denumiri exprimă unul şi acelaşi lucru şi

1
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice. Sistemul constituţional român, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
1999, pp. 32-33
2
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 19
3
Vezi art. 2 al. 1 lit. b din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare.
4
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. I, Editura All Beck, Bucureşti, 2001, p. 73
5
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificările şi
completările ulterioare
6
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 20
7
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 70
4
anume funcţia şi organele de stat (autorităţile) care implică executarea legilor”, terminologia
nuanţată exprimând acelaşi conţinut „executivul”1.
Formele concrete prin care autorităţile administraţiei publice organizează executarea şi
execută legea sunt: actele administrative, faptele material-juridice, operaţiunile tehnico-materiale
şi actele politice.
Trebuie însă relevat faptul că formele concrete menţionate sunt efectuate uneori şi de
autorităţi aparţinând puterii legislative sau/şi de autorităţi aparţinând puterii judecătoreşti,
precum şi de către societăţi comerciale, regii autonome, instituţii publice şi asociaţii ori fundaţii
private.
Aşa spre exemplu, activitatea desfăşurată de Preşedintele Camerei Deputaţilor, în calitate
de şef al compartimentelor funcţionale compuse din funcţionari publici, este o muncă
administrativă, numirea şi eliberarea din funcţie a acestora făcându-se prin acte administrative de
autoritate. Aceeaşi situaţie o întâlnim atunci când Parlamentul sau una dintre camerele acestuia
fac diverse numiri în funcţie. Spre pildă, conform art. 142 alin. (3) din Constituţia României,
republicată, trei dintre judecătorii Curţii Constituţionale sunt numiţi de către Camera Deputaţilor
şi trei de Senat; potrivit art. 140 alin. (4) consilierii de conturi sunt numiţi de Parlament pentru un
mandat de 9 ani etc..
Tot astfel, atunci când preşedintele judecătoriei, tribunalului sau curţii de apel numeşte în
funcţie, ca urmare a desfăşurării unor concursuri, pe grefieri, arhivari etc., ori emite alte acte
pentru buna administrare a instituţiei şi a bazei materiale pe care o gestionează în calitate de
conducător al instituţiei, desfăşoară o activitate administrativă.
În toate aceste cazuri, activităţile menţionate ne apar ca fiind subsidiare celor specifice,
iar autorităţile care le realizează nu sunt în astfel de situaţii subiecţi ai puterii legislative sau
judecătoreşti, ci autorităţi publice care exercită atribuţii administrative, inclusiv emiterea unor
acte administrative.
Această teză consacrată în doctrina de specialitate a fost tranşată şi prin actuala lege a
contenciosului administrativ.
Astfel, conform art. 2 alin. 1 lit. c din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
actul administrativ este „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate
publică în vederea executării legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt
asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile
publice care au ca obiect:
- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
- executarea lucrărilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziţiile publice
- prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse
competenţei instanţelor de contencios administrativ”.
În opinia noastră, din analiza definiţiei legale a actului administrativ, formă concretă
juridică specifică autorităţilor administraţiei publice, se pot desprinde următoarele concluzii:
actul administrativ se emite de o autoritate publică, având accepţiunea „orice organ de stat sau al
unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea
unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele
juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate
să presteze un serviciu public”.2
a) actele administrative se emit în vederea organizării şi executării în concret a legii, cu alte
cuvinte în cadrul activităţii executive a statului;
b) scopul actelor administrative este acela de a naşte, modifica sau stinge raporturi juridice
specifice, respectiv raporturi de drept administrativ;

1
Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Naturismul, Bucureşti, 1992, p.137
2
A se vedea art. 2, al 1, lit. c) din Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ, cu modificările şi
completările ulterioare
5
 c) legiuitorul asimilează actelor administrative anumite contracte specifice încheiate de
autorităţile publice, denumite contracte administrative;
d) actele administrative se emit/adopta si se pun in executare in regim de putere publică.

2. Administraţia publică abordată ca sistem

După Revoluţia din decembrie 1989, în ţara noastră s-a trecut la reorganizarea sistemului
administrativ bazat pe autonomia locală şi descentralizarea serviciilor publice, îmbinându-se
experienţa naţională din perioada interbelică, cu cea a statelor cu democraţii consacrate. Acest
proces a demarat prin crearea unui cadrul legislativ adecvat, menit să asigure fundamentul
schimbărilor instituţionale, respectiv trecerea de la statul supercentralizat la cel descentralizat,
proces care aidoma celor derulate şi în celelalte state est şi central europene a presupus profunde
reforme structurale.
O primă şi stringentă problemă care s-a ridicat în faţa specialiştilor a constituit-o
definirea organizării sistemice a statului. Astfel, sub aspect formal, trebuia să se stabilească
modul de organizare al celor trei puteri statale (legislativă, executivă şi judecătorească),
stabilindu-se autorităţile care le exercită şi, în acelaşi timp, să se evidenţieze raporturile şi
relaţiile dintre aceste autorităţi.1 În acest sens, se impune observaţia că deşi nu consacra în mod
explicit principiul separaţiei puterilor în stat, Constituţia din 19912 are meritul incontestabil de a
fi creat cele trei sisteme de autorităţi prin care se exercită puterea statală.
Aşa cum am arătat în subcapitolul anterior, în accepţiunea formal-organică, administraţia
publică este definită ca fiind un sistem de autorităţi publice „chemate să execute legea sau, în
limitele legii să presteze servicii publice, uzând în acest scop de prerogativele specifice puterii
publice”3.
Prin organ al administraţiei publice se înţelege „acea structură organizaţională care,
potrivit Constituţiei şi legii, are personalitate de drept public şi acţionează, din oficiu, pentru
executarea legii sau prestarea de servicii publice, în limitele legii, sub controlul, direct sau
indirect al Parlamentului”4.
Potrivit acestor determinări conceptuale şi în conformitate cu dispoziţiile Constituţiei,
administraţia publică este formată dintr-un sistem de autorităţi publice, după cum urmează:
I. Administraţia de stat centrală formată din următoarele categorii de autorităţi:
a) organele supreme ale administraţiei publice, respectiv Preşedintele României şi
Guvernul, fiind acreditată teza unui executiv bicefal;
• Preşedintele României - îndeplineşte în mod incontestabil atribuţii de natură
administrativă, fiind considerat autoritate a administraţiei publice şi unul din şefii executivului,
alături de Guvern. Dintre atribuţiile sale enumerăm următoarele: poate lua parte la şedinţele
Guvernului în care se dezbat probleme de interes naţional privind politica internă şi externă,
apărarea ţării şi asigurarea ordinii publice (art. 87 alin. 1 din Constituţie); poate consulta
Guvernul cu privire la problemele urgente şi de importanţă deosebită (art. 86); încheie tratate
internaţionale ce au fost, în prealabil, negociate de Guvern supunându-le spre ratificare
Parlamentului (art. 91 alin. l); aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor
diplomatice, la propunerea Guvernului (art. 91 alin. 2); este comandantul forţelor armate şi
îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării (art. 92) etc.
• Guvernul României - este şef al executivului împreună cu Preşedintele României, rol
consfinţit de art. 102 din Constituţie, potrivit căruia „asigură realizarea politicii interne şi externe
a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice, atribut care rezultă şi din art. 11
lit. a) al Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor.
1
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureşti, 1996, vol. II, pp.340-342
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 233 din 21 noiembrie 1991. Principiul separaţiei şi
echilibrului celor trei puteri statale este consacrat expres în art. 1 alin. (4) din Constituţia României, republicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 767 din 31 octombrie 2003
3
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 1996, p. 340
4
Idem, p. 342
6
 Este necesar să precizăm că între Preşedintele României şi Guvern nu există raporturi de
subordonare, ci raporturi de colaborare.

b) organele centrale de specialitate, respectiv:

• ministerele şi alte autoritati publice subordonate Guvernului, ministerelor
sau altor autorităţi publice centrale, după caz;

În conformitate cu dispoziţiile art. 35 din Legea nr. 90/20011 „Ministerele se organizează

şi funcţionează numai în subordinea Guvernului, potrivit prevederilor Constituţiei şi prezentei
legi”.
Tot în subordinea Guvernului sunt organizate şi funcţionează şi alte autorităţi, precum:
Biroul Român de Metrologie Legală, etc.
• autorităţi autonome, dintre care cităm: Avocatul Poporului, Consiliul Suprem de
Apărare a Ţării, Serviciul Român de Informaţii, Consiliul Legislativ, Curtea de Conturi,
Consiliul Concurenţei Agenţia Naţională de Integritate, Autoritatea Electorală Permanentă etc.
Acestea nu se află în raporturi de subordonare faţă de Guvernul României, ci faţă de alte
autorităţi publice: Parlament, Senat, Preşedintele României, etc.
• instituţiile bugetare, regiile autonome şi societăţile comerciale subordonate organic
sau, după caz, funcţional ministerelor şi celorlalte organe ale administratiei publice centrale
autonome.

II. Administraţia de stat din teritoriu, formată din:

a) prefecţi, care potrivit art. 123 alin. (2) din Constituţie şi art.1 alin.1 din Legea nr.
340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului2, sunt reprezentanţii Guvernului pe plan local;
b) serviciile deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile
administrativ-teritoriale, organizate ca direcţii generale, inspectorate, oficii etc.

III. Administraţia publică locală autonomă formată din:

a) consiliile locale;
b) primari;
c) consiliile judeţene;
d) preşedinţii consiliilor judeţene ;
e) instituţiile şi serviciile publice, regiile autonome şi societăţile comerciale aflate sub
autoritatea consiliilor locale şi judeţene.
Potrivit dispoziţiilor art. 121 din Constituţie „Autorităţile administraţiei publice, prin care
se realizează autonomia locală în comune şi oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în
condiţiile legii”, iar art. 122 stabileşte „Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice
pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor
publice de interes judeţean”. Alegerea acestor autorităţi se face prin vot universal, egal, direct,
secret şi liber exprimat în condiţiile Legii nr. 67/20043, modul de constituire, organizare,
funcţionare şi principalele atribuţii fiindu-le stabilite de Legea nr. 215/20014 - legea
administraţiei publice locale, precum şi de alte acte normative.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 164 din 2 aprilie 2001, cu modificările şi completările
ulterioare
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu modificările şi completările
ulterioare
3
Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu modificările şi completările
ulterioare
7
 3. Relaţiile dintre elementele componente ale sistemului administrativ
Faţă de cele prezentate în subcapitolul anterior, se impune concluzia că sistemul
autorităţilor administraţiei publice este deosebit de complex, format dintr-o multitudine de
autorităţi, între care se stabileşte o paletă variată de raporturi.
În calitate de şef al executivului, Guvernul exercită conducerea generală a administraţiei
publice şi îndeplineşte potrivit dispoziţiilor art.1 alin. (5) din Legea nr. 90/2001 privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi
completările ulterioare, următoarele funcţii:
a) funcţia de strategie, prin care asigură elaborarea strategiei de punere în aplicare a
Programului de guvernare;
b) funcţia de reglementare, prin intermediul căreia asigură elaborarea cadrului
normativ şi instituţional necesar în vederea realizării obiectivelor stabilite;
c) funcţia de administrare a proprietăţii statului, prin care se asigură administrarea
domeniului public şi privat al statului, precum şi gestionarea serviciilor publice de
interes naţional;
d) funcţia de reprezentare, prin care se asigură, în numele statului român,
reprezentarea pe plan intern şi extern;
e) funcţia de autoritate de stat, prin care se asigură urmărirea şi controlul aplicării şi
respectării reglementărilor în domeniul apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale
precum şi domeniile economic şi social şi al funcţionării instituţiilor şi organismelor
care îşi desfăşoară activitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului.
Este evident faptul că, în mod implicit, legiuitorul a abilitat Guvernul cu conducerea
acestui sector vital al ţării, care reprezintă administraţia publică.
În această calitate, între Guvern, pe de o parte, şi celelalte componente ale sistemului
administrativ, pe de altă parte, se stabileşte o gamă variată de raporturi (relaţii), astfel:
a) raporturi de subordonare ierarhică faţă de ministere, celelalte autorităţi ale
administraţiei centrale subordonate şi prefecţi.
Acest lucru reiese cu claritate din dispoziţiile art. 11 lit. l) din Legea nr. 90/2001, potrivit
cărora „conduce şi controlează activitatea ministerelor şi a celorlalte organe centrale de
specialitate din subordinea sa”.
În acelaşi context, art. 4 pct. 3 lit. a) din H.G. nr. 8/2001 privind înfiinţarea, organizarea
şi funcţionarea Ministerului Administraţiei şi Internelor prevede „realizează, în numele
Guvernului, controlul ierarhic de specialitate asupra activităţii prefecţilor şi aparatului
prefecţilor”1;
b) raporturi de colaborare cu autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate
autonome şi organismele sociale nestatale;
c) raporturi de tutelă administrativă, exercitate potrivit art. 3 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 de către prefecţi şi respectiv de către Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici.
Se impune aici precizarea că deşi sunt autonome, autorităţile administraţiei publice locale
nu sunt suverane, ele fiind supuse unui control administrativ specific, denumit control de tutelă
administrativă, exercitat de administraţia de stat, centrală sau teritorială.
Această formă a controlului are în vedere apărarea intereselor publice, în concret
legalitatea şi se particularizează, de asemenea, şi prin faptul că se poate exercita numai dacă
legea îl instituie în mod expres şi numai cu respectarea procedurilor şi producând efectele
stabilite de lege.
Tutela administrativă îmbracă două forme şi anume: tutela asupra existenţei organelor
tutelate şi tutela asupra activităţii acestora.2
Prima formă, tutela asupra existenţei organelor tutelate îmbracă aspecte mai dure, în
sensul că organul de tutelă are dreptul de a dispune demiterea şi/sau dizolvarea organului tutelat.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 15 din 10 ianuarie 2001, cu modificările şi completările
ulterioare
2
Corneliu Liviu Popescu, Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura All Beck, Bucureşti, 1999, p. 53
8
 Tutela administrativă, exercitată asupra activităţii, se caracterizează prin faptul că organul
de tutelă supraveghează legalitatea actelor emise de autorităţile tutelate, sesizând, în cazul în care
apreciază că actul este ilegal, o autoritate aparţinând puterii judecătoreşti, care are competenţa de
a decide. Această formă de tutelă administrativă a fost reglementată, în mod implicit, prin art.
123 alin.(5) din Constituţie, coroborat cu art. 24 lit. f) din Legea privind prefectul şi instituţia
prefectului nr. 340/2004, fiind exercitată de prefect asupra actelor adoptate de autorităţile
administraţiei publice locale autonome.
Odată cu intrarea în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, instituţia
tutelei administrative este consacrată în mod expres pentru prima dată în legislaţia noastră
postbelică.1
Astfel, conform art. 3 din lege sunt consacrate două autorităţi învestite cu exercitarea
tutelei administrative, după cum urmează:
a) prefectul, care poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de
autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale;
b) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, care poate ataca în faţa instanţei de
contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă
legislaţia privind funcţia publică. Dispoziţii similare regăsim şi în art. 22 al. 3 din Legea
nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici.2
În acelaşi timp, este necesară precizarea că între prefect, pe de o parte, consiliile locale şi
primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii consiliilor judeţene, pe de altă parte, nu există
raporturi de subordonare, teză consfinţită de art. 12 din Legea nr. 340/2004 privind instituţia
prefectului.
De asemenea, se impune remarcat faptul că în conformitate cu dispoziţiile art. 6 alin. (2)
din Legea nr. 215/2001 republicată - legea administraţiei publice locale: „În relaţiile dintre
autorităţile administraţiei locale şi consiliul judeţean, pe de o parte, precum şi între consiliul
local şi primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare”.

4. Conţinutul activităţii administraţiei publice

Deosebit de complexă, competenţa conferită autorităţilor administraţiei publice se
înfăptuieşte prin trei categorii de forme concrete, respectiv: acte administrative , fapte material
juridice şi operaţiuni tehnico-materiale, precum şi printr-o gamă diversificată de activităţi pe care
le vom enumera şi defini în cele ce urmează.
Actele administrative sunt manifestări unilaterale de voinţă, provenite, de regulă, de la
autorităţile administraţiei publice, făcute în exercitarea funcţiei executive a statului cu scopul de
a produce efecte juridice, în regim de putere publică, şi care la nevoie pot fi puse în executare
prin forţa de constrângere a statului.
Faptele material-juridice sunt acţiuni umane sau împrejurări (evenimente) naturale, care
determină transformări în lumea materială şi produc în acest mod efecte juridice, fără însă să
existe o manifestare de voinţă făcută în acest sens. (Ex. demolarea unei construcţii, naşterea,
trăsnetul etc.)
Operaţiunile tehnico-materiale sunt forme concrete de realizare a activităţii executive,
care nu produc prin ele însele efecte juridice, dar care servesc la pregătirea, elaborarea,
adoptarea, executarea şi controlul actelor administrative (Ex. avizele, aprobările, referatele,
anchetele, rapoartele, proiectele actelor administrative, etc.
Din punct de vedere al specificităţii obiectului, activităţile administraţiei publice sunt
clasificate în trei categorii şi anume3:
Activităţile de dispoziţie sunt acele activităţi care permit administraţiei publice să
stabilească prin acte administrative ce trebuie şi ce le este permis să facă persoanelor fizice sau
1
Art. 3 din Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare.
2
republicata în Monitorul Oficial al României, partea I-a nr.574 din 4 iulie 2006,cu modificarile si completarile
ulterioare.
3
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 21
9
juridice şi ce le este interzis acestora. De asemenea, prin aceste acte se stabilesc şi sancţiunile
aplicabile în situaţiile în care se încalcă conduita prescrisă, măsurile de coerciţie ce pot fi aplicate
persoanelor vinovate de către autorităţile administraţiei publice,etc.
Activităţile de asigurare a bunei funcţionări a serviciilor publice care vizează măsurile
pe care trebuie să le întreprindă administraţia pentru a asigura funcţionarea continuă şi regulată a
serviciilor, în scopul satisfacerii interesului general. Fiind abilitate de lege să înfiinţeze şi să
organizeze servicii publice, autorităţile administraţiei publice au în acelaşi timp obligaţia de a
pune la dispoziţia acestora resursele materiale, financiare, umane şi informaţionale necesare,
astfel încât ele să poate funcţiona în condiţii corespunzătoare.
Activităţile de prestaţii pe care administraţia publică şi funcţionarii săi le efectuează în
cele mai variate domenii de activitate, cum ar fi: gospodăria comunală, starea civilă, protecţia
socială, evidenţa informatizată a persoanei, încasarea impozitelor şi taxelor etc.
Activitatea prestatoare de servicii publice reprezintă una dintre modalităţile prin care, se
asigură calitatea vieţii în cadrul colectivităţilor locale. Autorităţilor administraţiei publice le
revine obligaţia legală de a satisface nevoile cetăţenilor, prin organizarea sau prestarea în mod
direct a unor servicii publice. În fapt, acest gen de atributii se înfăptuiesc pe baza şi în executarea
legii şi constituie specificul activităţii executive.

5. Puterea publică, interesul public şi serviciul public

Puterea publică este definită în literatura de specialitate ca fiind ansamblul
prerogativelor (drepturi speciale, exorbitante) cu care este înzestrată de legiuitor o autoritate
publică, în scopul de a reprezenta şi apăra interesul public (general) care, trebuie să prevaleze în
faţa interesului individual1.
Este specifică tuturor autorităţilor publice din sfera celor trei puteri statale (legislativă,
executivă şi judecătorească) şi rezultă în principal din Constituţia României, precum şi dintr-o
multitudine de alte acte normative.
Specific autorităţilor din sistemul administraţiei publice le este faptul că, pe acest temei,
adoptă, în mod unilateral, acte administrative de autoritate, care au caracter executoriu din oficiu,
cu alte cuvinte se pot executa în mod direct, la nevoie apelându-se la forţa de constrângere a
statului. Spre deosebire de celelalte autoritati ale statului, autoritatile administrative pot aplica
ele însele măsurile de constrângere, prin propriile organe, chiar dacă respectivele masuri au fost
stabilite de către instanţele judecătoreşti, prin sentinţe definitive şi irevocabile2.
Acest lucru, nu trebuie însă să ne conducă nicidecum la concluzia că regimul de putere
publică permite autorităţilor administrative sa exercite cu exces de putere a atributiile conferite
de lege, în dauna celor administraţi. Dimpotrivă, într-un stat de drept, democratic, cetăţenii
beneficiază de protecţia legii împotriva eventualelor abuzuri ale administraţiei, fiindu-le acordate
diferite căi de atac împotriva eventualelor abuzuri ale administraţiei. Iată de ce, printre altele, a
fost creat contenciosul administrativ, instituţie care are menirea de a proteja drepturile subiective
si interesele legitime ale particularilor, care trebuie perceput ca fiind un element component al
regimului de putere publică şi nu ca un element exterior acestuia.

Aplicarea legii presupune din partea autorităţilor administrative desfăşurarea unor

activităţi laborioase, şi anume:
• activităţi de organizare a executării legii , care în fapt si in drept sunt activităţi de
dispoziţie, materializate prin adoptarea de acte normative (ordonanţe şi hotărâri ale
guvernului,ordine si instructiuni ale ministrilor, hotărâri ale consiliilor locale şi
judeţene, dispoziţii ale primarilor si ale presedintilor consiliilor judetene, etc.);
1
A. Iorgovan, op. citată, 1994, p. 90
2
Ex. Conform art. 4 alin. (2) din Legea nr. 82/1999 privind înlocuirea închisorii contravenţionale cu sancţiunea
obligării contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 228 din 21 mai 1999, primarul are obligaţia de a pune în executare mandatul de executare
emis de instanţă, stabilind: - conţinutul activităţii ce urmează a fi prestată de contravenient, - condiţiile în care
făptuitorul execută sancţiunea, - programul de lucru. Pe pag.17!!!!
10
 • activităţi de executare în concret a legii, concretizate prin emiterea de acte
administrative cu caracter normativ sau individual, efectuarea de operaţiuni tehnico-
materiale, încheierea unor contracte, prestarea unor servicii publice, etc.
Astfel cum este acreditat în literatura de specialitate, noţiunile de ordine publică,
securitate publică, interes public, servicii publice etc. au semnificaţii diferite, sensul lor fiind
stabilit de factorul politic din societate, în funcţie de interesul acestuia la un moment dat.
Prin interes public doctrina înţelege: „acele activităţi ce sunt necesare pentru satisfacerea
unei nevoi sociale, apreciate ca atare de puterea politică”1, satisfacerea interesului general
constituind insasi raţiunea de a fi a administraţiei publice.
Scopul sistemului de autorităţi ce aparţin administraţiei publice nu poate fi altul decât
satisfacerea nevoilor generale ale societăţii, altfel spus, satisfacerea interesului general (public),
spre deosebire de cel al organizaţiilor private care urmăresc realizarea profitului. Se impune însă
precizarea că nu orice activitate, deşi utilă, este de interes public. Acreditarea unei nevoi sociale
la „rangul” de interes public implică în mod obligatoriu şi o reglementare legislativă pentru a
permite acţiunea administraţiei.
Aşadar, atâta vreme cât nu există o minimă reglementare legală, nu ne vom găsi în
prezenţa interesului public şi, în consecinţă, autorităţilor administraţiei publice nu le incumbă
nici o obligaţie juridică.
Concluzionăm prin a releva faptul că interesul public variază prin conţinutul său în raport
de voinţa politică la un anume moment dat.
Prin serviciu public legiuitorul înţelege „activitatea organizată sau, după caz, autorizată
de o autoritate publică, în scopul satisfacerii unui interes legitim public”2.
Semnificaţia noţiunii de serviciu public, modul de organizare şi funcţionare, sfera
serviciilor publice, etc. vor fi analizate într-unul din capitolele următoare.
6. Statul şi puterea publică
6.1. Noţiunea de stat. Funcţiile statului.
Statul poate fi definit ca fiind „modul de organizare şi manifestare a puterii publice de pe
un anumit teritoriu exercitate asupra unei populaţii aflate în acel loc şi care realizează
conducerea socială în ansamblul ei, sprijinindu-se, la nevoie, pe constrângerea proprie, în
vederea aplicării dreptului.”3
Prof. Tudor Drăganu defineşte statul drept „o instituţie având ca suport o grupare de
oameni aşezată pe un spaţiu delimitat, capabilă de a-şi determina singură propria sa competenţă
şi organizată în vederea exercitării unor activităţi care pot fi grupate în funcţiile: legislativă,
executivă şi jurisdicţională”.4
Caracterul instituţional al statului rezultă din faptul că el reprezintă o organizaţie umană
ce se întemeiază pe un set de reguli de drept, organizaţie ce desfăşoară activităţi menite să
satisfacă nevoi sociale determinate. Statul, deşi are calitatea de reprezentant oficial al societăţii,
nu trebuie confundat cu societatea şi nici cu întreaga populaţie, deosebindu-se de acestea prin
modul de compunere şi prin structura autorităţilor sale. În cadrul unei societăţi democratice,
statul nu se situează şi nici nu trebuie să se situeze deasupra sau în afara societăţii, el trebuind să
exercite conducerea socială atât în folosul societăţii în ansamblul ei, a diverselor comunităţi
regionale şi locale, precum şi al indivizilor priviţi ca entităţi distincte.
În opinia profesorului Ioan Muraru, noţiunea de „stat” are două accepţiuni5. Într-o primă
accepţiune, în sens larg, statul este înţeles ca sumă a trei elemente, şi anume: teritoriul, populaţia
(naţiunea) şi suveranitatea (în sensul puterii organizate statal). În această accepţiune, noţiunea de
„stat” este sinonimă cu noţiunea de „ţară” şi include civilizaţia, resursele, oamenii, teritoriul,
frontierele, autorităţile publice etc.
1
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 92
2
Art.2 alin.1 lit. m din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ,cu modificarile si completarile ulterioare.
3
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj – Napoca, 2003, p. 59
4
Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat elementar, vol. I, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
1998, p. 116
5
Ioan Muraru Drept constituţional şi instituţii publice, Ediţia a VII-a, revăzută şi adăugită, Editura Actami,
Bucureşti, 1997, p. 10
11
 În cea de-a doua accepţiune, în sens restrâns, noţiunea de „stat” desemnează forma
organizată a puterii poporului, mai precis mecanismul sau aparatul statal. Această accepţiune
este strict juridică.
Statul a apărut ca o soluţie unică pentru dezvoltarea materială şi spirituală a
societăţii,precum şi pentru conservarea valorilor umane din cadrul acesteia.
Aşa cum am precizat, în opinia profesorului Tudor Drăganu, statul reprezintă o instituţie.
Acesta se deosebeşte însă de alte instituţii, în primul rând, prin specificitatea activităţilor
fundamentale pe care le îndeplineşte, activităţi care, în mod uzual, sunt denumite funcţii ale
statului. Doctrina clasică a dreptului constituţional consideră că statul îndeplineşte trei funcţii, şi
anume: funcţia legislativă, funcţia executivă şi funcţia judecătorească (jurisdicţională).
a. Funcţia legislativă reprezintă acea activitate fundamentala a statului, care constă în
edictarea unor norme de conduită socială, cu caracter general, impersonale,
obligatorii şi de aplicabilitate repetată, fiind astfel susceptibile de a fi sancţionate prin
intervenţia forţei de constrângere a statului;
b. Funcţia executivă constituie activitatea fundamentala a statului care are ca obiect
asigurarea bunului mers al serviciilor publice, organizarea aplicării şi executării în
concret a legilor de către organele care constituie, în ansamblul lor administraţia unui
stat;
c. Funcţia judecătorească (jurisdicţională) este acea activitate fundamentala a statului
care are ca obiect soluţionarea cu putere de adevăr legal şi în deplină independenţă, în
cadrul unei proceduri publice şi contradictorii a conflictelor juridice, adică a acelor
situaţii în care unul sau mai mulţi indivizi pretind, în contradictoriu cu alţii, că
ordinea de drept a fost incalcata.
Statul îşi determină singur propria competenţă, în sensul că activitatea agenţilor săi nu
poate suferi vreo limitare prin deciziile unei autorităţi superioare. Această caracteristică a statului
de a-şi determina singur competenţa se numeşte suveranitate. Din aceste motive, unii autori au
definit suveranitatea ca fiind „competenţa competenţei”.
Trebuie menţionat faptul că, până de curând, se credea că ideea de suveranitate nu
acceptă recunoaşterea unei autorităţi superioare, oricare ar fi fost aceasta, învestită cu dreptul de
a limita deplina libertate de acţiune a statului. Însă această concepţie absolută a ideii de
suveranitate nu mai este împărtăşită astăzi, recunoscându-se, în general, că regulile dreptului
internaţional pot, cel puţin în anumite domenii, să mărginească libera determinare a statelor. În
plus, în prezent se mai admite faptul că statul este obligat să respecte, la fel ca şi indivizii,
regulile dreptului subiectiv.1

6.2. Caracteristicile puterii publice.

Aşa cum am arătat, puterea publică sau puterea de stat este unul din cele trei elemente
componente ale statului. Doctrina nu a formulat o definiţie unitară a ceea ce numim „puterea
publică” pentru diferitele epoci de dezvoltare. Dacă, în cazul monarhiilor absolute, „puterea de
stat” se confunda cu o singură persoană („L’Etat c’est moi” - „Statul sunt eu” spunea regele
Franţei Ludovic al XIV-lea), în democraţiile moderne, puterea de stat apare ca un sistem de
organe competente să exercite funcţiile statului: legislativă, executivă şi judecătorească. În
prezent, noţiunea de „putere publică” exprimă, în mod abstract, ideea că pe un anumit teritoriu,
un sistem de organe realizează funcţiile legislativă, executivă şi judecătorească în condiţii care
exclud subordonarea lui faţă de o autoritate superioară sau concurentă.
Atât anterior apariţiei statului, cât şi ulterior acestui moment, în societate au apărut
diverse puteri sociale, unele având chiar caracter politic, care aveau sau nu trăsături
asemănătoare puterii publice (de exemplu, caracter politic organizat teritorial şi coercitiv), însă
puterea de stat are o serie de caracteristici care o disting în mod categoric de alte puteri sociale,
de tipul partidelor politice, organizaţiilor sindicale, diverselor asociaţii etc.

1
Tudor Drăganu, op. citată, p. 116
12
 Profesorul Ioan Santai distinge următoarele caractere ale puterii publice: politic,
teritorial, organizat, coercitiv, unic, suveran al puterii publice şi deplin.2
Caracterul politic al puterii de stat constă în faptul că promovează în mod organizat şi
prin mijloace specifice, interese sociale filtrate prin conştiinţa legiuitorului şi consacrate juridic.
La nivelul administraţiei, caracterul politic al puterii publice se manifestă în modul de formare şi
organizare a Guvernului,in programul de guvernare, alegerea autoritatilor deliberative si
executive ale administratiei publice locale, desemnarea prefecţilor, etc.
Caracterul teritorial al puterii de stat rezidă în exercitarea ei asupra unei colectivităţi
umane aşezată în mod permanent pe un anumit spaţiu geografic delimitat de frontiere, iar
apartenenţa la acesta (inclusiv domiciliul ori reşedinţa persoanei fizice sau sediul persoanei
juridice) reprezintă un criteriu important în ceea ce priveşte modul de manifestare a legăturii
dintre stat şi subiectul de drept, precum şi în privinţa manifestării jurisdicţiei sale asupra
acestuia, stabilind totodată limitele geografice în care şi până la care se manifestă puterea
publică.
Caracterul organizat al puterii publice se manifesta în exercitarea acesteia prin
intermediul unor structuri instituţionalizate (denumite autorităţi publice sau puteri în stat), care
îndeplinesc unele atribuţii sau funcţii specifice (legislativă, executivă şi judecătorească) şi sunt
formate din persoane care au o calitate determinată,de parlamentari, funcţionari publici ori de
magistraţi.
Caracterul coercitiv al puterii de stat rezidă în posibilitatea de a impune individului care
a incalcat legea, prin forţă, voinţa care consacră juridic interesele sociale generale. Într-o
societate, puterea de stat deţine monopolul constrângerii fizice, având la dispoziţie mijloace
proprii şi adecvate realizării ei, rol ce revine spre executare unor autorităţi executive specializate,
cum sunt: poliţia, jandarmeria, executorii judecătoreşti, etc.).
Caracterul unic al puterii publice trebuie perceput in sensul că, pe teritoriul unui stat nu
este posibilă coexistenţa mai multor puteri publice. Acest caracter trebuie inteles ca un ansamblu
omogen, care promovează în mod unitar aceleaşi interese generale, dar care, sub aspect
organizatoric inglobeaza cele trei sisteme de autorităţi publice (legislativ, executiv şi
judecătoreasc).
Caracterul suveran al puterii de stat semnifică prioritatea acesteia fata de oricare alta
putere sociala interna (faţă de care este supremă) sau, putere externa (faţă de care este
independentă). Acest lucru semnifică limitarea oricărei puteri sociale interne în exercitarea ei la
condiţiile stabilite sau recunoscute de puterea publică. Pe plan extern, alte state sau organisme
internaţionale nu pot, de regulă, să-şi impună voinţa printr-o imixtiune în afacerile altui stat care
respectă normele unanim admise ale dreptului internaţional, precum şi prevederile tratatelor la
care este parte.
Potrivit art. 2 din Constituţia României, republicată:
„(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale
reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum.
(2) Nici un grup şi nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu.”
Caracterul deplin al puterii publice constă în modul nelimitat în care se exercită, în
comparaţie cu oricare alta „putere socială” legal constituită, care are un domeniu mai restrâns de
acţiune (partide, sindicate, asociaţii, etc.) şi care nu poate împiedica realizarea puterii publice.
Evoluţia societăţii umane a demonstrat că puterea publică nu trebuie atribuita,prin
lege,unei singure persoane sau autorităţi. Din acest motiv, statul este format din mai multe
organe de stat sau autorităţi publice, care îndeplinesc numeroase activităţi esenţiale pentru
desfăşurarea normală a vieţii sociale, constituite în sisteme sau mecanisme, respectiv aparat de
stat. În cadrul lor întâlnim aşa-numitele „puteri” ce realizează funcţiile sau activităţile
fundamentale ale statului, şi anume funcţia legislativă, executivă şi judecătorească.

2
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, 2003, pp. 60-61
13
 6.3. Principiul separaţiei puterilor în stat
6.3.1. Originea şi conţinutul principiului separaţiei puterilor în stat
Principiul separaţiei puterilor în stat reprezintă „o condiţie primordială a statului de
drept şi a constituţionalismului”.1 Separarea puterilor în stat apare ca o regulă fundamentală în
organizarea, funcţionarea şi activitatea autorităţilor în ansamblul lor, regulă conform căreia
puterea publică se manifestă prin existenţa puterilor legislativă, executivă şi judecătorească, ce
funcţionează în mod independent una faţă de alta, dar în relaţiile de colaborare şi control
reciproc.
Unii autori de la sfârşitul secolului al XVIII-lea, în special Ch. Montesquieu, au acreditat
opinia potrivit căreia regimul reprezentativ, fără separaţia puterilor statului ar putea duce la
tiranie. În cazul în care naţiunea ar delega toate funcţiile statului unui singur organ, s-ar ajunge la
atribuirea de puteri nelimitate unei persoane sau unei grupări de persoane, ceea ce ar constitui o
ameninţare a libertăţii individuale.
Mijlocul prin care acest pericol s-ar înlătura este, în concepţia acestor autori, separaţia
puterilor statului, adică atribuirea diferitelor funcţii ale statului unor organe distincte şi
independente unele faţă de altele. Trebuie subliniat faptul că Ch. Montesquieu n-a vorbit
niciodată de principiul separaţiei puterilor statului, ci numai de separarea acestora.
Conform principiului separaţiei puterilor statului, organele astfel create trebuie să fie
independente unele faţă de altele, în sensul că nici unele nu pot să exercite funcţia încredinţată
celeilalte. În acest mod, este cu neputinţă ca un organ al statului să fie subordonat altuia,
deoarece activitatea fiecăruia ţine numai de el însuşi, nu de voinţa unor factori străini.
Originea principiului separaţiei puterilor statului o regăsim deopotrivă în Anglia şi
Franţa. Filozoful englez John Locke este cel care i-a dat prima formă doctrinară, subliniind
importanţa unei separări a puterilor statului pentru garantarea libertăţii individuale.
După Locke, activitatea statului presupune trei funcţii diferite: funcţia legislativă,
executivă şi federativă. Deşi filozoful englez distinge trei funcţii separate în activitatea de
ansamblu a statului, acesta nu consideră însă că fiecare dintre ele trebuie încredinţate unor
organe separate. În opinia sa, doar funcţia legislativă şi cea executivă trebuie să fie exercitate de
titulari distincţi şi independenţi, în timp ce puterea federativă şi cea executivă nu pot fi decât
contopite. Referitor la funcţia judecătorească, Locke nu preconizează separarea ei de celelalte
funcţii ale statului, ci consideră că ea se încadrează în mod firesc în funcţia legislativă.
Ideile lui John Locke au constituit principala sursă ideologică din care s-a inspirat Ch.
Montesquieu atunci când a reluat şi, totodată, a aprofundat problema separaţiei puterilor statului
în opera sa „De l’Esprit des lois”. Această lucrare a făcut din Ch. Montesquieu adevăratul părinte
al teoriei separaţiei puterilor statului, teorie căreia i-a dat o nouă formă şi consistenţă.
În sinteză, opinia lui Ch. Montesquieu a fost aceea că în oricare stat există trei puteri
distincte, şi anume: puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească, noţiunea de
„puteri” fiind utilizată de autor pentru a desemna activităţile fundamentale ale statului. Autorul
consideră că cele trei puteri menţionate trebuie să fie atribuite unor organe separate şi
independente unele de altele. Explicaţia dată de Montesquieu a fost aceea că „orice om care are
o putere este înclinat să abuzeze de ea”. Din acest motiv, trebuie găsită o modalitate prin care
această tendinţă a naturii omeneşti să fie stăvilită. Modalitatea prin care abuzul de putere ar putea
fi înlăturat este, potrivit lui Montesquieu, oprirea puterii de către putere („puterea să oprească
puterea” – „que le pouvoir arrête le pouvoir”).
Teza lui Ch. Montesquieu este astăzi tot atât de actuală ca şi în trecut. Orice autoritate
publică, indiferent de natura ei, are tendinţa de a-şi extinde sfera de acţiune, puterea pe care o
exercită. De aceea, echilibrul puterilor presupune, „limitarea reciprocă a acţiunii autorităţilor
publice în funcţie de statutul lor constituţional şi legal”.2 Separaţia puterilor asigură ca puterea

1
Ion Deleanu, Separarea puterilor în stat. Reglementare constituţională şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale din
România., în „Revista de Drept Public”, nr. 2/1995, p. 27
2
Oliviu Gherman, Separarea şi colaborarea puterilor – principiu fundamental al statului de drept, în „Revista de
Drept Public”, nr. 2/1995, p. 12
14
în stat să nu poată fi concentrată în mâna unei singure autorităţi, altfel spus, ca puterea în stat să
se exprime prin mai multe „pârghii”.
Totodată, separaţia puterilor în stat presupune, în mod necesar, şi colaborarea lor în
realizarea specializării funcţionale a fiecărei autorităţi. În caz contrar, chiar caracterul unitar al
statului ar fi periclitat.
Aceste principii se aplică în diferite regimuri democratice prin intermediul unui sistem de
ponderi şi contraponderi, sistem care diferă nu numai în funcţie de specificul sistemului
constituţional dintr-un stat sau altul, ci şi, mai ales, în funcţie de evoluţia politică a societăţii, de
jocul forţelor politice, îndeosebi al partidelor politice, în lupta lor pentru cucerirea şi exercitarea
puterii.
Principiul separaţiei şi colaborării puterilor statale asigură ca acestea să nu-şi depăşească
limitele constituţionale şi legale ce definesc statutul fiecărei autorităţi publice în parte, precum şi
ca activitatea acestor autorităţi să se exercite în temeiul şi cu respectarea legii. Din acest motiv,
separaţia şi colaborarea puterilor este un principiu fundamental al statului de drept care, în ceea
ce priveşte componentele structurii statale, impune ca activitatea fiecărui sistem de autorităţi să
fie întemeiată pe lege.
Principiul separaţiei şi colaborării celor trei puteri statale a fost consacrat ca atare în
Constituţia României, republicată, care, în articolul 1 alin. (4), prevede „Statul se organizează
potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească
– în cadrul democraţiei constituţionale”. Consacrarea expresă a acestui principiu în Constituţia
României, republicată, are avantajul pe care întotdeauna o normă expresă îl prezintă faţă de acela
rezultat în mod implicit din interpretarea diferitelor norme. Principiul neagă opusul său, cel al
puterii unice, care întotdeauna a reprezentat o caracteristică a statului totalitar, dictatorial.
Aşadar, acest principiu de organizare al puterii publice în statele democratice trebuie
perceput într-un dublu sens, după cum urmează:
a) pe de o parte, cele trei sisteme de autorităţi care exercită puterea publică, respectiv
puterea legislativă, executivă şi judecătorească se organizează ca entităţi distincte, cu atribuţii
proprii;
b) pe de altă parte, activitatea desfăşurată de cele trei puteri statale se interferează,
influenţându-se una pe cealaltă, într-o stare de echilibru şi control reciproc.
Spre pildă, în relaţia dintre puterea legislativă şi cea executivă, regimul de separaţie are
un „caracter suplu”1. Parlamentul (organul reprezentativ suprem al poporului şi unica autoritate
legiuitoare a ţării) este abilitat să investească Guvernul, care răspunde politic exclusiv în faţa sa,
iar Guvernul la rândul său, reprezintă principalul partener de lucru al Parlamentului, îndeosebi în
procesul legislativ. Tot astfel, Preşedintele României, prin promulgarea legilor, încheie procesul
legislativ, având şi posibilitatea de a cere reexaminarea acestora în cadrul termenului de
promulgare.
Faţă de autoritatea judecătorească, regimul de separaţie este însă rigid, nici una din
autorităţile publice ce configurează puterea legiuitoare şi cea executivă neavând posibilitatea să
influenţeze sau să exercite o ingerinţă ce ar afecta independenţa justiţiei.
Acest dublu caracter al principiului separaţiei, suplu în relaţiile dintre legislativ şi
executiv, asigurând un grad diversificat de colaborări, cu caracter specializat, între autorităţile
publice specifice acestor puteri şi rigid în relaţiile dintre legislativ şi executiv , pe de-o parte, şi
puterea judecătorească, pe de altă parte, reprezintă o particularitate a regimului constituţional din
ţara noastră. Este o particularitate nu pentru că asemenea diferenţe nu s-ar găsi şi în alte regimuri
constituţionale, ci ţinând seama de specificul relaţiilor de colaborare dintre autorităţile publice, în
vederea asigurării, de către fiecare, a specializării sale funcţionale, a competenţelor
constituţionale şi legale ce îi revin.

1
Ibidem, p. 13
15
 Capitolul II

CENTRALIZARE, DECONCENTRARE ŞI DESCENTRALIZARE ADMINISTRATIVĂ

1. Scurtă privire istorică şi definirea conceptelor
Sub aspectul organizării politice a puterii, doctrina de drept public operează cu trei mari
noţiuni: statul unitar, statul federal şi uniunea de state. Fără a releva particularităţile fiecăreia
dintre ele, nefiind acesta obiectul analizei noastre, vom constata că din punct de vedere
administrativ se poate vorbi de mai multe regimuri juridice, determinate de relaţiile existente
între puterea centrală şi puterile locale, şi anume:
• un regim de centralizare administrativă;
• un regim de deconcentrare administrativă;
• un regim de descentralizare administrativă (autonomie locală)1.
Revoluţia franceză din anul 1789 şi cele care i-au urmat în secolul XIX, au deschis calea
trecerii de la conducerea centralizată, la descentralizarea administrativă a statelor europene.
Această transformare reprezintă, în sens larg, transmiterea unei însemnate părţi din atribuţiile şi
responsabilităţile guvernului central şi a celorlalte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale, către autorităţile administraţiei publice locale. Acest transfer de autoritate de la
nivelul central către nivele locale şi regionale, a fost motivat de faptul că dreptul colectivităţilor
locale de a-şi administra ele însele problemele de interes local este, din punct de vedere istoric
anterior statului.Altfel spus, nasterea administratiei locale a precedat apariţia administratiei
centrale, întrucât comunele si orasele cu nevoile, interesele şi problemele lor specifice, au apărut
înainte de naşterea statului.
Începând cu Declaraţia franceză a drepturilor omului şi cetăţeanului şi cu apariţia teoriei
separaţiei puterilor în stat, care au condus la detaşarea executivului de puterea legislativă şi
judecătorească, s-a declanşat procesul de constituire a unei administraţii publice descentralizate.
Numeroase elemente ale sistemului administrativ francez au fost preluate în secolul al
XIX-lea şi de catre principatele dunărene.
Ideea de autonomie locală a fost stipulată pentru prima dată în Regulamentele Organice
ale Munteniei si Moldovei,care consacrau dreptul orăşenilor de a-şi promova şi apăra interesele,
prin sfaturi orăşeneşti, alese de ei înşişi.
Bazele moderne ale administraţiei publice locale în tara noastra, au fost puse prin
reformele legislative ale domnitorului Al. I. Cuza din 1864, respectiv prin Legea pentru
comunele urbane şi rurale nr. 394 din 31 martie 18642 şi Legea pentru înfiinţarea consiliilor
judeţene nr. 396 din 31 martie 18643. Cele două legi au consacrat judeţele şi comunele ca
circumscripţii teritorial-administrative, investite cu personalitate juridică, conferindu-le atribuţii
cu caracter patrimonial şi de putere publică, administrate de consilii alese.
Totodata,aceste două reglementări pot fi considerate ca fiind primele acte normative care,
în detrimentul centralismului administrativ, au promovat descentralizarea administrativă. Fiind
făcuţi aceşti primi paşi, în art. 106 al Constituţiei din 18664 se prevedea că instituţiile comunale
şi judeţene sunt reglementate prin lege, ca în art. 107 să se stipuleze faptul că „aceste legi vor
avea la bază descentralizarea administraţiunii mai completă şi independenţa comunală”.
Aceeaşi poziţie a fost adoptată ulterior, de legiuitorul constituant din 1923, care în art.
108 stipula:
„(1) Instituţiunile judeţene şi comunale sunt regulate de legi.
(2) Aceste legi vor avea la bază descentralizarea administrativă...”
Reglementând în continuare modul de formare a consiliilor judeţene şi a celor comunale,
în alin. (3) se prevedea că membrii consiliilor judeţene şi comunale sunt aleşi de către cetăţenii
români, prin vot universal, egal, direct, secret, obligatoriu şi cu reprezentarea minorităţilor

1
Jean-Pierre Dubois, Droit administratif, tome I, Eyrolles, Paris, 1992, p. 17
2
Publicată în Monitorul Oficial din 31 martie 1864
3
Publicată în Monitorul Oficial din 31 martie 1864
4
Publicată în Monitorul Oficial nr. 142 din 13 iulie 1866
16
naţionale, după formele prevăzute de lege. Desemnarea pe calea votului a membrilor consiliilor
judeţene şi comunale constituie una din trăsăturile esenţiale ale organelor administraţiei publice
locale care le şi conferă acestora autonomia.
Deşi cele două Constituţii proclamau principiul descentralizării administrative, în
realitate, prin legile de organizare administrativă din 1925, dar mai ales cele din 1929 şi 1938,
administraţia publică locală din ţara noastră era organizată şi funcţiona având la bază principiul
centralizării.
Astfel, prin Legea pentru unificarea administrativă din anul 1925, s-a prevăzut că
reprezentantul puterii centrale în judeţe era prefectul (art.333), în plase, pretorul (art. 356), iar în
comune, notarul (art. 366), toţi aceştia fiind salarizaţi de către stat, prevederi care atestă în mod
indubitabil centralismul administraţiei.
Legea pentru organizarea administraţiei locale din 3 august 1929, prin art. 292, împărţea
ţara în 7 centre de administraţie şi inspecţie locală, numite directorate ministeriale locale, cu
reşedinţa la Bucureşti, Cernăuţi, Chişinău, Cluj, Craiova, Iaşi şi Timişoara. Conform art. 298 din
lege, directorul ministerial era reprezentantul Guvernului, şeful ierarhic al tuturor serviciilor
ministeriale din directorat şi avea în subordinea sa prefecţii judeţelor care compuneau
directoratul, fiind în acelaşi timp şi şefii poliţiei din judeţele respective.
Prin Legea administrativă din 14 august 1938 s-au înfiinţat 10 ţinuturi, cuprinzând de la 4
până la 10 judeţe fiecare. Potrivit art. 54 din lege, descentralizarea serviciilor ministeriale s-a
făcut în circumscripţii, care corespundeau ţinuturilor, fiecare minister având un serviciu exterior,
care funcţiona pe lângă rezidentul regal, iar acesta era, conform art. 62, reprezentantul
Guvernului în ţinut şi administratorul acestuia.
Constituţiile din 19481, 19522 şi 19653 prevedeau, pentru organele locale ale
administraţiei de stat, o dublă subordonare, atât faţă de consiliile (sfaturile) populare, organe
locale ale puterii de stat, care le şi formau, precum şi faţă de organele administraţiei de stat
ierarhic superioare, reieşind astfel, în mod indubitabil, caracterul centralizat al administraţiei,
expresie a totalitarismului care a definit acea perioadă.
Făcând această succintă trecere în revistă a evoluţiei reglementărilor legale privind
organizarea administraţiei, trebuie să relevăm faptul că principiile centralizării, descentralizării şi
desconcentrării administraţiei locale au constituit un permanent obiect de studiu al marilor noştri
doctrinari în dreptul administrativ, mai ales în perioada interbelică.
Astfel, analizând centralizarea administrativă, prof. Anibal Teodorescu arăta că
„centralizarea este sistemul de administraţie în care raportul de dependenţă între cele două
categorii de organe este atât de strâns, încât interesele judeţene sau locale sunt conduse după
normele de reglementare venite de la centru, de către organele instituite, de către funcţionari
numiţi direct de puterea centrală şi cu mijloacele financiare procurate de centru.”4
Abordând aceeaşi chestiune, prof. Paul Negulescu arăta că atunci „când un stat este astfel
organizat încât satisfacerea intereselor locale sau speciale se face prin servicii publice, depinzând
direct de puterea centrală şi ai căror titulari sunt numiţi de dânsa, atunci se zice că statul este
centralizat. Prin urmare, prin centralizare trebuie să înţelegem regimul administrativ în care
autorităţile locale şi speciale sunt numite de puterea centrală şi depind direct de dânsa.”5
Cu alte cuvinte, în centralism autoritatea şi puterea de decizie se află în mâna guvernului
central şi a reprezentanţilor săi, nu există sau există foarte puţine organe alese, iar sfera
atribuţiilor ce revin organelor locale este foarte restrânsă.
În opinia prof. Anibal Teodorescu, descentralizarea administrativă este sistemul în care
autorităţile judeţene sau locale au puterea de a priveghea singure la satisfacerea intereselor lor,
prin organe alese de administraţi şi cu mijloace financiare proprii.6
1
Publicată în Monitorul Oficial nr. 87 bis din 13 aprilie 1948
2
Publicată în Monitorul Oficial din data de 27 septembrie 1952
3
Republicată în Buletinul Oficial nr. 65 din 29 octombrie 1986
4
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a II-a, Bucureşti, 1929, p. 240
5
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Editura Marvan, Bucureşti, 1934, pp. 6-
10
6
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, ediţia a II-a, vol. I, 1929, Bucureşti, p. 240
17
 Referindu-se la acelaşi principiu de organizare a administraţiei prof. Paul Negulescu
sublinia:
„Când însă regimul administrativ admite ca îngrijirea şi rezolvarea intereselor locale sau
speciale să fie încredinţate la autorităţi ai căror titulari, aleşi de corpul electoral local, pot să
stabilească norme valabile pentru locuitorii din aceea localitate, atunci avem descentralizare.”1
Se poate conchide că pentru a exista o descentralizare efectivă, unităţilor administrativ-
teritoriale trebuie să li se recunoască „personalitatea morală”, „un patrimoniu distinct de acela al
statului” şi „exerciţiul unor drepturi de putere publică”.
Analizând cele două principii, centralizarea şi descentralizarea, prof. Paul Negulescu
combate teza potrivit căreia ar viza şi sfera politicului.
„După noi expresiunile de centralizare şi descentralizare trebuiesc întrebuinţate numai
când e vorba de organizarea administrativă a unui stat şi de stabilit raporturile între puterea
centrală şi serviciile administrative locale şi speciale … Or, când vorbim în dreptul administrativ
de descentralizare, nu înţelegem ca subdiviziunile teritoriale ale statului să aibă o autonomie
complectă, ele nu au decât dreptul de a-şi rezolva unele chestiuni de interes local. Prin
centralizarea politică a unui stat, nu s-ar putea înţelege decât un stat unitar, iar printr-un stat
descentralizat politiceşte, un stat federal.”2
Aşadar, descentralizarea se situează exclusiv în domeniul administraţiei fiind limitată,
conform voinţei legiuitorului, care-i acordă acesteia „drepturi derivate”, adică o anumită
competenţă.
În legătură cu modul de exercitare a administraţiei publice, centrale şi locale, se impune
să mai analizăm două aspecte privind centralizarea şi descentralizarea în judeţe şi oraşe a
serviciilor publice ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei
centrale.
Prin deconcentrare administrativă prof. Anibal Teodorescu înţelegea „a lărgi cât mai
mult atribuţiile agenţilor puterii centrale aşezaţi în judeţe şi comune”, iar prof. Paul Negulescu
analizând acelaşi principiu, îl definea astfel:
„Când se acordă unei autorităţi locale sau speciale, ai cărui titulari sunt numiţi de puterea
centrală, dreptul de a lua anumite deciziuni, nu se poate zice că avem descentralizare, cu toate că
s-ar putea acorda o oarecare autonomie acelei autorităţi. În cazul acesta avem o diminuare a
sistemului de centralizare. Această formă micşorată de centralizare poartă numele de
deconcentrare.”3
Deci, ne găsim în prezenţa unei desconcentrări administrative în cazurile în care organele
centrale ale administraţiei publice lărgesc competenţele serviciilor proprii descentralizate în
unităţile administrativ-teritoriale în care acestea au fost organizate.
Aşadar, deconcentrarea administrativă este o formă de diminuare a centralizării
administrative şi nu un element al descentralizării administrative. Ne-am afla în prezenţa unei
descentralizări administrative numai în cazurile în care organele administraţiei publice centrale
ar transmite organelor administraţiei publice locale alese, respectiv consiliilor locale şi judeţene
şi primarilor, o parte din atribuţiile lor, pentru că, aşa cum arată prof. Antonie Iorgovan
„autorităţile descentralizate nu sunt decât cele care realizează autonomia locală, autorităţi alese
de cetăţeni, adică consiliile locale, primarii şi consiliile judeţene.”4

2. Centralizarea administrativă
Prin centralizare administrativă se înţelege organizarea şi funcţionarea unui sistem
administrativ în cadrul căruia exercitarea atribuţiilor administrative este conferita numai de
organele statului.
În centralism, autoritatea vine întotdeauna dela cel mai inalt nivel ierarhic, guvernul
central şi reprezentanţii săi in teritoriu deţin in totalitate puterea de decizie, nu există sau sunt
1
Paul Negulescu, op. citată, p. 610
2
Idem, p. 614
3
Paul Negulescu, op. citată, p. 611
4
Antonie Iorgovan, op. citată, Vol. I, 2001, p. 448
18
prea puţine organe alese, iar atribuţiile acestora sunt restrânse. Între organele centrale,pe de o
parte, şi cele locale ale administraţiei,pe de alta parte, există raporturi de subordonare riguros
reglementate prin lege.
Acest sistem administrativ a cunoscut o lungă istorie, fiind promovat de doctrinele
etatiste, caracterizate prin elementul dominant, centralismul de stat, în detrimentul iniţiativei
locale.
Doctrinele etatiste s-au bucurat de o largă popularitate în cea de-a doua jumătate a
secolului al XIX-lea, reuşind să se impună în importante state europene ca Franţa, Germania,
Rusia, etc. Cele mai importante variante ale doctrinelor etatiste au fost considerate următoarele:
a) doctrina socialismului de stat, reprezentată prin lucrările lui Schumacher, care a jucat
un rol important în Germania la finele secolului XIX;
b) doctrina solidaristă, al cărui reprezentant de marcă a fost Leon Bourgeois;
c) doctrinele socialiste şi comuniste.
Un element comun al acestor doctrine îl reprezintă teza potrivit căreia, activitatea izolată
a unui individ este inferioară activităţii sofisticate şi coordonate a mai multora, combătând astfel
doctrina individualistă, promovata de doctrina liberală.
Adepţii doctrinelor etatiste sunt susţinătorii convinşi ai protecţionismului de stat în
domeniile „strategice” ale societăţii, militează pentru supravegherea continuă a individului prin
introducerea autorizării prealabile, altfel spus, promovează limitarea drepturilor şi libertăţilor
cetăţeneşti.
După cel de-al doilea război mondial, în statele Europei Centrale şi de Est au fost
instaurate regimuri comuniste, pro-sovietice, care au cunoscut experienţa unor sisteme de
administrare super-centralizate, în care toate autorităţile administrative erau subordonate ierarhic
statului-partid1, partidul unic fiind singura putere conducătoare.
În concluzie, centralizarea administrativă ca sistem de organizare statală prezintă
următoarele caracteristici:
• statul este singura persoană morală de drept public, politico-teritorială;
• interesul public este unic, cel al statului centralizat;
• organizarea administraţiei se bazează pe o ierarhie strictă, subordonată faţă de
guvernul central;
• competenţa autorităţilor locale este limitată, reprezintă voinţa statului şi nu pe cea a a
colectivităţilor locale;
• statul exercita un riguros control ierarhic (anterior, concomitent şi posterior), putând
anula, modifica sau suspenda actele autorităţilor locale.

3. Deconcentrarea administrativă
Acest principiu îşi găseşte suportul constituţional în art. 120 alin.(1) din Constituţia
României, republicată, conform căruia: „Administraţia publică din unităţile administrativ-
teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării
serviciilor publice.”
Inconvenientele şi dezavantajele centralizării administrative, sub aspectul eficacităţii
activităţii administraţiei, sunt rezolvate parţial în regimul administrativ deconcentrat.
Trebuie precizat faptul că în cadrul organizării administrative a unui stat, nu poate fi
vorba numai despre centralism sau descentralizare, între acestea existând moduri de organizare
intermediară.
Prin deconcentrare se realizează un transfer de autoritate, care, dacă nu este riguros
stabilită, poate stânjeni viaţa locală mai mult decât sistemul centralizat, prin apropierea tutorelui,
reprezentant al puterii centrale, de colectivitatea locală.
Conform art.2 lit. j din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/20062 deconcentrarea
reprezintă „redistribuirea de competenţe administrative şi financiare de către ministere şi
1
V. Popa, I. Munteanu, De la centralism spre descentralizare, Editura Cartier, Chişinău, 1998, p.16
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006
19
celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale către propriile structuri de
specialitate din teritoriu”.
Aşadar, caracteristicile centralizării administrative se menţin, cu excepţia faptului că în
teritoriu nu mai există simplii agenţi ai centrului, ci autorităţi administrative propriu-zise, care
dispun de competenţe proprii.
Aceste structuri sunt numite şi revocate de centru, faţă de care sunt subordonate şi
răspunzătoare. Ele deservesc interesul unic al statului, dar pentru anumite chestiuni de interes
local (de mai redusă importanţă) au competenţe proprii, problemele de interes major constituind
exclusiv atributul centrului.
Modul în care se realizează partajarea competenţei între centru şi autorităţile
administrative desconcentrate, reflectă gradul de deconcentrare administrativă. În toate situaţiile
însă, structurile teritoriale desconcentrate au obligaţia de a raporta centrului situaţia din teritoriu
şi de a executa ordinele acestuia.
Deconcentrarea poate îmbrăca două forme:
a) pe verticală, sporindu-se competenţele serviciilor exterioare ale ministerelor
şi ale celorlalte organe ale administraţiei centrale;
b) pe orizontală, amplificându-se în acest caz competenţele conducătorului
serviciilor desconcentrate dintr-o circumscripţie administrativă, cum ar fi prefectul,
spre pildă.
În concluzie, relevăm că şi acest sistem de organizare administrativă menţine o
administraţie unitară, care însă nu mai păcătuieşte prin uniformitate, autorităţile desconcentrate
putând adapta la specificul local măsurile şi ordinele transmise de la centru.
Totuşi, trebuie reţinut faptul esenţial acela că deconcentrarea administrativă menţine
puterea ierarhică în detrimentul autonomiei locale.

4. Descentralizarea administrativă
Fără a fi un sistem de organizare perfect, descentralizarea administrativă şi-a dovedit
viabilitatea în toate statele cu democraţie dezvoltată şi economie de piaţă, motiv pentru care
trebuie promovată şi în sistemul de organizare al administraţiei şi serviciilor publice româneşti.
Descentralizarea administrativă prezintă următoarele particularităţi:
• statul încetează să mai fie singura colectivitate teritorială recunoscută şi unica
persoană juridică de drept public;
• colectivităţile teritoriale locale, organizate potrivit legii (judeţele, oraşele si
comunele) sunt persoane morale de drept public,politico-teritoriale, având capacitate
de drept public şi interese publice proprii, distincte de cele ale statului;
• pentru satisfacerea intereselor publice, colectivităţile locale dispun de autorităţi
administrative proprii precum şi de mijloacele materiale, financiare şi umane
necesare.1
• autorităţile administratiei publice locale reprezentative cărora colectivităţile locale le
va încredinţa administrarea treburilor publice se desemnează prin vot universal, egal,
direct, secret şi liber exprimat. Aşadar, puterea autorităţilor reprezentative de la
nivelele locale nu vine de la centru, ci de la corpul electoral local, pe calea alegerilor.
Ele nu sunt numite, nu se subordonează şi nu pot fi revocate de administraţia statului.
In consecinţă, administraţia publică îşi pierde caracterul unitar, ea fiind formată din
administraţia statului şi administraţia colectivităţilor locale.
• existenţa unui control de stat, denumit tutelă administrativa,care se exercita asupra
legalităţii activităţii desfăşurate de autorităţile administratiei publice locale autonome.

1
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Universităţii „Lucian Blaga”, Sibiu, 1998,
p. 174; C.G. Rarincescu, Drept administrativ, Editura „Gh. Stăncescu”, Bucureşti, 1927, p. 197; Antonie Iorgovan,
op.citată, vol. I, 2001, p. 59
20
 În literatura de specialitate din ţară şi din străinătate descentralizarea îmbracă două
forme: descentralizarea teritorială şi descentralizarea tehnică (descentralizarea serviciilor
publice).1
Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese comune ale locuitorilor
dintr-o fracţiune geografică, porţiune din teritoriul de stat (judeţ, oraş, comună), interese distincte
faţă de interesele naţionale, şi care se manifestă în cele mai diverse domenii de activitate.
Descentralizarea tehnică care constă în descentralizarea serviciilor publice, presupune
existenţa unor persoane morale de drept public care prestează servicii publice de interes local,
detaşate din sfera serviciilor statale. Aceste persoane morale au fost denumite în literatura de
specialitate din perioada interbelică stabilimente publice locale.2
Doctrina actuală reţine ideea potrivit căreia descentralizarea teritorială constă în
repartizarea unor atributii administrative, impusă de diversitatea socială şi politică a ţărilor,
asupra întregului teritoriu, în timp ce descentralizarea tehnică corespunde exigenţelor unei
repartizări armonioase a funcţiilor între diferite ramuri ale administraţiei. Prima răspunde, astfel,
unor aspiraţii politice, iar cea de-a doua unor preocupări de eficienţă, de gestionare a intereselor
locale.
Indiferent de formă, autorii contemporani sunt unanimi în a aprecia descentralizarea ca o
problemă exclusiv de natură administrativă şi nu una politică, aceasta întâlnindu-se numai în
situaţia statelor federale.
Opiniile exprimate în doctrină îşi găsesc şi un suport legal.
Astfel, descentralizarea este definită ca fiind: „transferul de competenţă administrativă şi
financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale sau
către sectorul privat”.3

5. Autonomia locală
Potrivit opiniilor exprimate în literatura de specialitate din perioada interbelică, principiul
descentralizării în organizarea administraţiei presupune şi autonomia locală, nu de puţine ori cele
două principii fiind tratate împreună.
Prof. Anibal Teodorescu considera că autonomia locală s-a manifestat din punct de
vedere istoric anterior apariţiei statului, ea păstrându-se ca realitate socio-psihologică şi
economică chiar şi în cele mai totalitare regimuri.
Ca realitate juridică însă, autonomia locală a fost,este şi va fi influenţată de mai mulţi
factori, printre care: tradiţia istorică, cadrul geografic, resursele economice, gradul de instrucţie
civică sau politică şi nu în ultimul rând de reglementările naţionale şi internaţionale.
În viziunea contemporană, autonomia locală se manifestă sub mai multe aspecte şi pe mai
multe planuri.
Astfel, sub aspectul capacităţii juridice, colectivităţile locale (regiunile, judeţele,
oraşele, comunele etc.) sunt subiectele de drept distincte de stat, având interese publice proprii,
recunoscute ca atare de legiuitor.
Pe plan instituţional, acestea sunt reprezentate de autorităţi administrative proprii, alese
prin vot universal (consilii locale, consilii judeţene, primari) şi care nu se găsesc în raporturi de
subordonare faţă de aparatul de stat central.
În planul autonomiei decizionale, autorităţile administraţiei publice locale au
competenţe generale şi adoptă decizii în interesul colectivităţilor pe care le reprezintă.
În sfârşit, dar cel puţin de aceeaşi importanţă, autonomia locală nu se poate manifesta în
mod real decât dacă este recunoscută şi în planul resurselor financiare, materiale şi umane de
care dispun.
1
Andre de Laubadere, Manuel de droit administratif, L.G.D.J., Paris, 1978, p. 157; Antonie Iorgovan, Drept
administrativ - Tratat elementar, Editura Actami, Bucureşti, 1994, pp. 214-216
2
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediţia a IV-a, Institutul de Arte Grafice
„E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 171
3
Vezi art.2 lit.l din Legea-cadru a descentralizării nr. 195 din 22 mai 2006, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006
21
 Astfel, colectivităţile locale au bugete proprii, dispun de un patrimoniu în care sunt
incluse bunurile ce aparţin domeniului public şi privat al judeţului, oraşului sau comunei şi sunt
deservite de funcţionari publici selectaţi pe criteriul competenţei.
Problema autonomiei locale s-a pus cu tot mai multă acuitate în ultimii 15 – 20 de ani ai
secolului trecut, cu deosebire în spaţiul european, fiind adoptată la Strasbourg la data de 15
octombrie 1985 Carta europeană a autonomiei locale, ratificată de Parlamentul României prin
Legea nr. 199/19971.
Conform art. 3 pct. 1 din Cartă, „Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea
efectivă ale autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona în cadrul
legii, în nume propriu şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice.”
Aproape identic, Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, stipulează
în art. 3 (1): „Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor
administraţiei publice locale de a soluţiona şi gestiona, în numele şi interesul colectivităţilor
locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii.”
Apoi, în art. 4 al legii este stabilit conţinutul autonomiei locale, specificându-se că este
numai administrativă şi financiară şi priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele, atribuţiile
şi gestionarea resurselor care aparţin unităţii administrativ-teritoriale.
Aşadar, autonomia locală nu trebuie confundată cu independenţa absolută, cu o izolare
totală a autorităţilor administraţiei publice locale, faţă de administraţia centrală de stat. Ea nu
poate îmbrăca înţelesul independenţei acordate unei colectivităţi politice.
Autorităţile prin care se exercita autonomia locală nu au putere de decizie politică
majoră, ci îşi desfăşoară activitatea în funcţie de voinţa politică statală, exprimată în legile
adoptate de Parlament.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 331 din 26 noiembrie 1997
22
 Capitolul III

DREPTUL ADMINISTRATIV - CADRU JURIDIC DE REALIZARE A

ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Dreptul administrativ - ramură a dreptului public

Normele juridice apricabile in societate au fost grupate, încă din timpul Imperiului
Roman, în două mari categorii: norme de drept „public” şi norme de drept „privat”.
Evoluţiile ulterioare ale societăţii omeneşti şi implicit ale dreptului nu au înlăturat
separaţia dintre cele două mari categorii şi nici nu au creat altele noi, ramurile de drept apărute
ulterior încadrându-se într-una sau alta dintre ele.
Trebuie menţionat totuşi faptul că „teoria generală a dreptului socialist” din ţara noastră
nu mai recunoştea împărţirea dreptului în public şi privat, asupra acestei teorii revenindu-se după
Revoluţia din 1989.1
Făcând o sinteză a studiilor întreprinse în materie, putem afirma că „dreptul public”
cuprinde normele juridice care reglementează următoarele domenii:
• organizarea şi funcţionarea statului;
• raporturile(relatiile) care se stabilesc intre diferitele autorităţi publice;
• raporturile statuate intre stat si celelalte autorităţi publice, pe de o parte şi particulari,
persoane fizice şi juridice, pe de altă parte;
• raporturile dintre state;
Aceste norme sunt grupate în funcţie de specificul obiectului de reglementare în ramuri
distincte de drept, din dreptul public făcând parte următoarele ramuri de drept: constituţional,
administrativ, penal, procesual penal şi procesual civil, internaţional public, celelalte ramuri de
drept alcătuind dreptul privat.
Prof. Paul Negulescu arăta că: „Dreptul public se ocupă de interesele generale, studiază
organizarea politică a colectivităţii, stabileşte organele ei, arată raporturile care există între aceste
organe, între aceste organe şi între alte grupuri sociale, precum şi raporturile dintre particulari şi
aceste grupări; el stabileşte normele după care au să procedeze, în limitele stabilite de lege,
deţinătorii puterii publice; pe câtă vreme dreptul privat se ocupă cu satisfacerea şi regularea
intereselor particulare.”2
Autorul consideră că este importantă distincţia dintre dreptul public şi dreptul privat, între
cele două ramuri de drept existând deosebiri de esenţă, astfel:
a) normele de drept privat sunt mai cristalizate şi mai stabile decât cele de drept public,
ultimele fiind mult mai elastice şi variabile întrucât depind în mod direct de factorul politic;
b) în dreptul privat, orice persoana poate fi titulara a unui drept, indiferent dacă are sau
nu cetăţenia statului respectiv, fără deosebire de naţionalitate, religie şi sex, spre deosebire de
dreptul public care are norme specifice, impunând unele interdicţii;Spre pilda, domiciliul într-o
anumită unitate administrativ-teritorială condiţionează mandatul primarului,conform art.72,alin.
(2),lit.c)din Legea nr.215/2001-legea administratiei publice locale,republicata;
c) în timp ce dreptul public se bazează pe reglementarea prin lege a competentei
autoritatilor publice,exercitarea acesteia fiind obligatorie pentru autoritatile publice, în dreptul
privat este aplicabil principiul potrivit căruia „tot ceea ce nu este interzis este permis”;
d) în instituţiile dreptului privat, cu excepţia celor privind instituţia familiei, constatăm
preponderenta caracterului lucrativ (profitabil) al acestora, spre deosebire de instituţiile de drept
public in cadrul carora primează satisfacerea interesului general. ( Spre exemplu: contractul de
vânzare-cumpărare,contractul de locaţiune etc., comparativ cu serviciile publice de sănătate,
cultură, etc.).

1
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, 1996, p. 7, pct. 7 subsol
2
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale., vol. I, ediţia a IV-a, Institutul de Arte Grafice
„E. Marvan”, Bucureşti, 1934, pp. 33-34
23
 e) în dreptul public, publicitatea si transparenta constituie principii definitorii, viaţa
publică desfăşurându-se în mod public, spre deosebire de dreptul privat guvernat de principiul
confidenţialitatii. De exemplu, şedinţele consiliului local, ale instanţelor judecătoreşti etc. sunt
publice, deosebit de normele dreptului muncii,dreptului civil etc.potrivit carora - salariul, contul
în bancă etc. - sunt informatii confidentiale)1.

2. Obiectul, definiţia şi trăsăturile dreptului administrativ

Activitatea desfăşurată de autorităţile administraţiei publice este foarte diversă şi
complexă, precum la fel de diverse şi complexe sunt problemele celor pe care-i administrează,
persoane fizice şi juridice. Această activitate, după cum am văzut deja, este reglementată de un
complex de norme juridice, dintre acestea un grup special formând ramura dreptului
administrativ.
În consecinţă, se poate afirma că obiectul dreptului administrativ îl constituie acel grup
de norme juridice care reglementează anumite relaţii sociale din sfera de administrare a treburilor
statului şi ale colectivităţilor locale, alte categorii de relaţii sociale fiind reglementate prin norme
aparţinând altor ramuri de drept, cum ar fi: dreptul constituţional, dreptul civil, dreptul financiar,
dreptul familiei, etc.
Este indubitabil faptul că normele dreptului administrativ reglementează organizarea,
funcţionarea şi activitatea administraţiei publice în principal, normele dreptului administrativ
aplicându-se administraţiei publice împreună şi cu alte norme juridice aparţinând altor ramuri de
drept.
Pe de altă parte, normele dreptului administrativ nu acţionează exclusiv în sfera de
activitate a autorităţilor administraţiei publice, ci aşa cum am mai relevat, se aplică şi
autorităţilor care exercită puterea legislativă sau judecătorească, în anumite situaţii.
Analizând relaţiile sociale din sfera administraţiei publice reglementate de dreptul
administrativ împreună cu alte ramuri ale dreptului public, prof. Antonie Iorgovan reţine trei
situaţii, după cum urmează:
a) raporturi reglementate de dreptul administrativ, subsecvent altei ramuri de drept (ex.
dreptul constituţional);
b) raporturi reglementate de dreptul administrativ, ca drept comun pentru alte ramuri
(ex. dreptul financiar);
c) raporturi reglementate de dreptul administrativ în colaborare cu alte ramuri (ex.
dreptul internaţional public).
În alte situaţii, raporturile sociale din sfera administraţiei publice sunt reglementate de
dreptul administrativ împreună cu ramuri ale dreptului privat şi nu ale dreptului public precum în
exemplele sus-menţionate. În aceste situaţii, dreptul administrativ cu încărcătura sa politico-
statală de putere publică, joacă rolul de „drept comun” pentru anumite instituţii juridice sau chiar
ramuri ale dreptului privat, cum este cazul dreptului familiei, dreptului civil, dreptului funciar
etc., guvernând şi orientând aceste reglementări în sfera administraţiei publice. Această întregire
şi mijlocire dintre normele diferitelor ramuri de drept, are drept consecinţă crearea unor
reglementări complexe, dând naştere unor instituţii mixte de drept administrativ şi de drept civil
sau de drept administrativ şi dreptul familiei ori de dreptul muncii.
În sfârşit, în dreptul public contemporan este admisă teza potrivit căreia normele de drept
administrativ, în condiţiile prevăzute de lege, pot reglementa şi relaţii sociale din sfera „faptului
administrativ” care mijloceşte realizarea competenţei altor organe de stat decât cele
administrative (de exemplu, refuzul de a rezolva o cerere), teză consacrată şi în art. 52 din
Constituţie. În aceste situaţii, de vreme ce regimul administrativ este impus de legiuitorul
constituant ca mijloc şi nu ca scop în sine, este firesc să apreciem că el intervine într-un raport
subsecvent faţă de alte regimuri, mijlocind însă realizarea acestora. În contextul prezentat,
dreptul administrativ poate fi definit ca fiind acea ramură a dreptului public, care
reglementează relaţiile sociale din sfera administraţiei publice, precum şi pe cele de natură
1
Paul Negulescu, op. citată, pp. 35-37
24
conflictuală, dintre autorităţile administraţiei publice sau alte autorităţi statale, pe de o
parte, şi cei vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ale acestor autorităţi, pe de
altă parte1.
Din definiţie putem desprinde următoarele trăsături ale dreptului administrativ:
a) Dreptul administrativ este o ramură a dreptului public;
b) Dreptul administrativ cuprinde norme care stabilesc organizarea şi funcţionarea
autorităţilor administraţiei publice, a serviciilor publice, precum şi raporturile dintre
ele;
Aceste norme de natură administrativă le regăsim în: Constituţie, legi organice, legi
ordinare, precum şi în acte administrative (ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului, ordine şi
instrucţiuni ale miniştrilor, hotărâri ale consiliilor locale etc.). Tocmai pentru aceste
considerente, normele de drept administrativ nu trebuie confundate şi identificate cu actele
administrative, iar, pe de altă parte, actele administrative pot să cuprindă norme specifice altor
ramuri de drept, spre exemplu: de drept financiar, civil, dreptul muncii etc. În acelaşi timp însă,
dreptul administrativ nu cuprinde toate normele juridice care reglementează administraţia, ele
rezultând din norme ale dreptului civil (raporturile patrimoniale din cadrul administraţiei publice,
spre exemplu), de drept financiar etc. ;
c) Obiectul propriu de reglementare al dreptului administrativ îl formează relaţiile
sociale specifice administraţiei publice, denumite raporturi juridice de drept
administrativ;
d) Consacra un ansamblu de reguli specifice activităţilor administrative, care se
diferenţiază de cele care reglementează relaţiile dintre particulari, reguli care
constituie „regimul juridic administrativ” şi care deosebeşte dreptul administrativ de
dreptul privat, în special de dreptul civil.
În principiu, problemele care apar în activitatea organelor administraţiei publice se pun în
alţi termeni faţă de cele născute între particulari, diferenţă generată de faptul că organele
administraţiei sunt înzestrate cu putere publică şi acţionează în scopul satisfacerii interesului
general, pe când particularii, de pe poziţii de egalitate, urmăresc satisfacerea intereselor proprii,
rezultând de aici, în mod evident, specificitatea administraţiei.
Pe de altă parte, tehnica juridică de acţiune a autorităţilor administraţiei publice este
diferită de cea utilizată de particulari în raporturile dintre ei.
Astfel, emiterea (adoptarea) actelor de drept administrativ se realizează cu îndeplinirea
unor formalităţi procedurale premergătoare, concomitente şi ulterioare, cu respectarea unor
condiţii de fond şi formă ale actului administrativ, spre deosebire de actele civile – în care
operează principiul consensualismului.
De asemenea, autorităţile administraţiei publice pot hotărî, în mod unilateral, organizarea
şi funcţionarea unor servicii publice.
Toate aceste elemente sunt proprii raporturilor de drept administrativ, în care este
implicată administraţia publică.
e) Caracterul de mobilitate al normelor sale, superior faţă de cel al normelor
dreptului privat.Acest caracter decurge din necesitatea adaptării dreptului public la
specificul administraţiei, acela de a servi interesul public, aflat într-o continuă si
dinamica transformare.
Ca o consecinţă firească a acestei realităţi sociale, în dreptul administrativ asistăm deseori
la modificări, completări şi abrogări de acte normative, spre deosebire de dreptul privat in cadrul
caruia legislaţia se bucură de o stabilitate mult mai mare.
f) În dreptul administrativ,apararea interesul public are prioritate faţă de protectia
interesului privat.
Ideea de bază a acestei trăsături este aceea că, în orice stat de drept voinţa politică este
exprimată în lege, ea reprezintă interesele statului şi ale colectivităţilor locale şi-n consecinţă
prevalează în faţa interesului privat.

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 121
25
 Cu toate acestea, interesul privat este ocrotit prin variate modalităţi, astfel încât
particularul să nu sufere abuzuri din partea administraţiei publice.
Aşa de exemplu, art. 52 din Constituţia României precum şi Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 conferă persoanelor fizice şi juridice posibilitatea de a se adresa
instanţelor judecătoreşti, ori de câte ori consideră că administraţia publică,prin actele si actiunile
sale, le-a lezat un drept subiectiv sau un interes legitim.
g) Inexistenţa unui cod administrativ.
Marea diversitate a normelor şi frecventele modificari care survin în legislaţia din
domeniul administratiei publice, au determinat inexistenţa unei codificări a dreptului
administrativ, acest demers fiind foarte dificil de realizat.
h) Răspunderea în dreptul administrativ constituie de asemenea o particularitate a
acestuia.
În condiţiile statului de drept, este firesc ca atât statul, precum şi autorităţile
administraţiei publice,demnitarii şi funcţionarii publici care le compun să răspundă pentru
acţiunile lor, formele specifice de răspundere şi pedepsele aplicabile acestora constituind
obiectul unor reglementări speciale,cum sunt:Legea nr. 115/19991 privind responsabilitatea
ministerială, Legea nr. 188/19992 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi
completările ulterioare etc..

3. Normele dreptului administrativ

Normele de drept administrativ reglementează conduita subiecţilor de drept, autoritati
publice,persoane fizice si persoane juridice,care participă la înfăptuirea administraţiei publice
Normele dreptului administrativ se particularizează prin următoarele trăsături:
a) reglementează raporturi sociale care se stabilesc între autorităţile administraţiei
publice, precum şi între acestea şi particulari (persoane fizice şi juridice), în realizarea sarcinilor
administraţiei publice;
b) normele dreptului administrativ sunt foarte variate, fiind întâlnite practic în aproape
toate domeniile şi sectoarele de activitate;
c) cu excepţia celor cuprinse în Constituţie şi în legi, normele dreptului administrativ se
emit în baza şi în vederea executării legii.
În ceea ce priveşte structura lor, aidoma ca la oricare normă juridică si la normele
dreptului administrativ întâlnim o structură logico-juridică şi o structura tehnico-juridică.
Structura logico-juridică este formată din trei elemente, respectiv: ipoteza, dispoziţia şi
sancţiunea, cu particularitatea că ipoteza este deseori foarte dezvoltată, iar dispoziţia se prezintă,
de regulă, în termeni imperativi.
Ipoteza prevede împrejurările şi condiţiile în care se aplică, precum şi subiecţii la care se
referă dispoziţia. Tot în ipoteză sunt cuprinse şi alte părţi ale normei, cum sunt: definiţiile,
principiile, scopul activităţii unui organ, înţelesul unor termeni etc.
Dispoziţia normei consacră conduita pe care trebuie să o urmeze subiectii de drept la
care se referă .Cu alte cuvinte,ce trebuie să facă sau,ce trebuie să nu facă acestia.
În general este categorică, imperativă, deoarece relaţiile sociale care fac obiectul
reglementării dreptului administrativ se desfăşoară în procesul de realizare a puterii publice.
Astfel, principalele norme de drept administrativ au o dispoziţie cu caracter onerativ (prin care
subiectele de drept sunt obligate la o anumită conduită, prestaţie) sau cu caracter prohibitiv
(cuprinzând reguli de interzicere a unor acţiuni, obligaţii de abţinere) şi, mai rar, normele au
caracter permisiv.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 300 din 28 iunie 1999
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 600 din 8 decembrie 1999, cu modificările şi
completările ulterioare, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004, cu
modificările ulterioare, modificată şi completată prin Legea nr. 251 din 23 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I-a, nr. 574 din 4 iulie 2006
26
 Sancţiunea normei arată consecinţele juridice care decurg din nerespectarea normei. La
fel ca şi în alte ramuri de drept ,sancţiunea normei de drept administrativ nu rezultă întotdeauna
în mod expres, ea putand fi dedusă în mod logic din conţinutul normei juridice respective.
Structura tehnico-juridică a normei juridice de drept administrativ are în vedere forma
in care se exprima conţinutul normei,altfel spus, modul de redactare al acesteia.
Dreptul comun în aceasta materie îl constituie Legea nr. 24/2000 privind normele de
tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative1,cu modificarile si completarile ulterioare.
Normele de tehnică legislativă stabilesc părţile constitutive ale unui act normativ, structura,
forma şi modul de sistematizare a conţinutului acestuia, procedeele tehnice folosite în activitatea
de elaborare, modificare, completare şi abrogare a actelor normative, limbajul şi stilul acestora
etc.
Elementul structural de bază al părţii dispozitive îl constituie articolul, conform art. 43
din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Normele dreptului administrativ pot fi clasificate după mai multe criterii, astfel:
a) După obiectul reglementării distingem norme organice, norme de drept material şi
norme de drept procesual.
Normele organice sunt acele norme ale dreptului administrativ care reglementează
înfiinţarea, organizarea, funcţionarea şi desfiinţarea unor autorităţi ale administraţiei publice
precum şi raporturile dintre aceste autorităţi.
Normele de drept material reglementează drepturi şi obligaţii ale subiectelor de drept
administrativ, iar normele de drept procesual reglementează principiile şi procedura după care se
desfăşoară activitatea autorităţilor administraţiei publice.
b) După sfera de cuprindere, normele dreptului administrativ pot fi:
• norme generale - care au o sferă largă de reglementare;
• norme speciale - care reglementează numai o anumită problematică sau se
referă la o anumită categorie de subiecţi;
• norme de excepţie - care reglementează situaţii apărute în mod excepţional
(calamităţi, catastrofe etc., sau cazul ordonanţelor de urgenţă - emise conform art. 115
alin. 4 din Constituţie).
c) În funcţie de caracterul dispoziţiei, normele de drept administrativ se clasifică în:
• norme onerative - care obligă subiectele cărora li se adresează să efectueze o
anumită acţiune;
• norme prohibitive - care interzic anumite acţiuni;
• norme permisive - care lasă subiecţilor de drept libertatea să desfăşoare sau
nu anumite acţiuni.

4. Izvoarele dreptului administrativ

Izvoarele dreptului administrativ pot fi definite ca fiind formele de exprimare ale
normelor de drept administrativ care nasc, modifică sau sting raporturi administrative.
Izvoarele formale ale dreptului administrativ sunt următoarele:
a) Constituţia României - legea fundamentală a statului nostru care este înzestrată cu o
forţă juridică supremă, toate celelalte acte normative trebuind să fie conforme Constituţiei.
Constituţia este sursa directă sau indirectă a tuturor prerogativelor administraţiei publice.
Printre normele constituţionale care pot fi considerate că au şi o natură administrativă
menţionăm, cu titlu exemplificativ pe cele referitoare la Preşedintele României, Guvern,
administraţia publică centrală de specialitate, administraţia publică locală, norme privind
drepturile şi îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor etc.
b) Legea este un al doilea izvor al dreptului administrativ, atunci când conţine norme de
drept administrativ.
În cadrul legilor, pe primul plan se situează legea organică al cărui obiect îl constituie
domeniile prevazute în art. 73 alin. (3) din Constituţie cum ar fi :organizarea Guvernului şi a
1
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004
27
Consiliului Suprem de Apărare al Ţării, statutul funcţionarilor publici, contenciosul
administrativ, regimul starii de asediu si al starii de urgenta , etc.).
Urmează apoi legea ordinară care, în măsura în care cuprinde norme ce reglementează
raporturi juridice administrative, constituie izvor al dreptului administrativ.
Spre exemplu, O.U.G. nr. 102/1999 privind încadrarea în muncă a persoanelor cu
handicap, cu modificările şi completările ulterioare 1, prevede o serie de obligaţii pentru ministere
şi celelalte organe centrale şi autorităţi ale administraţiei publice locale referitoare la locurile de
muncă în care, în limita solicitărilor, pot fi încadrate numai persoanele handicapate. Această lege
este considerată a fi izvor al dreptului administrativ, cât şi a altor ramuri de drept, reglementând
raporturi sociale de natură diferită (administrativă, comercială, procesuală, dreptul muncii etc.).
c) Decretele Preşedintelui României, atunci când acestea au caracter normativ şi conţin
norme de drept administrativ.
Preşedintele României poate emite astfel de decrete, atunci când declară mobilizarea
totală sau parţială a forţelor armate şi când stabileşte măsuri în caz de agresiune armată
îndreptată împotriva ţării, instituirea stării de asediu sau a stării de urgenţă, potrivit Constituţiei
etc.
Astfel, conform art. 10 din Ordonanţa de urgenţă nr. 1/1999 privind regimul stării de
asediu şi regimul stării de urgenţă2: „Starea de asediu sau starea de urgenţă se instituie de
Preşedintele României, prin decret, contrasemnat de primul-ministru şi publicat de îndată în
Monitorul Oficial al României.”
d) Hotărârile şi Ordonanţele Guvernului sunt, în marea lor majoritate, izvoare ale
dreptului administrativ, bineînţeles atunci când acestea au un caracter normativ deoarece acestea
sunt principalele acte prin care Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi
exercită conducerea generală a administraţiei publice, înfăptuind realizarea în concret a
prevederilor cuprinse în legi.
Prin hotărârile Guvernului sunt reglementate organizarea, funcţionarea şi atribuţiile celor
mai multe ministere şi organe centrale de specialitate ale administraţiei publice şi implicit,
activitatea în domeniile şi sectoarele respective.
e) Ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi ale conducătorilor celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale cu caracter normativ sunt izvoare ale dreptului
administrativ nu numai în domeniul propriu de activitate în care este organizat ministerul al cărui
conducător a emis ordinul sau instrucţiunea, ci şi în alte domenii de activitate.
Aşa de exemplu, un ordin emis de ministrul finanţelor publice este obligatoriu pentru
toate subiectele de drept care intră sub incidenţa sa, indiferent dacă există sau nu raporturi de
subordonare.
f) Actele juridice emise de şefii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi
celorlalte organe de specialitate ale administraţiei centrale, denumite decizii sau dispoziţii -
numai în măsura în care au caracter normativ.
g) Actele juridice adoptate de autorităţile administraţiei publice judeţene şi locale sunt,
în multe cazuri, izvoare de drept administrativ, acestea având o competenţă materială generală şi,
implicit, dreptul de a adopta acte cu caracter normativ. Aceste acte sunt: hotărârile consiliilor
judeţene, hotărârile consiliilor locale, dispoziţiile primarului etc.
h) Ordinele prefecţilor - pot fi izvoare de drept administrativ, dar numai în măsura în care
au caracter normativ.
Potrivit dispoziţiilor art. 32 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia
prefectului, prefectul are competenţa de a emite astfel de ordine (asigurarea intereselor naţionale,
respectarea legilor şi a ordinii publice, luarea măsurilor corespunzătoare pentru prevenirea
infracţiunilor şi apărarea drepturilor cetăţenilor etc.).

1
Aprobată cu modificări prin Legea nr. 519/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 555 din
29 iulie 2002, cu modificările şi completările ulterioare.
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 22 din 21 ianuarie 1999, aprobată cu modificări şi
completări prin Legea nr. 453/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1052 din 12
noiembrie 2004
28
 i) Tratatele şi convenţiile internaţionale
Cuprinderea acestor documente în cadrul izvoarelor dreptului administrativ a constituit
subiect de dezbatere al doctrinei de specialitate o bună perioadă de timp.
În prezent, această problemă şi-a găsit soluţionarea, art. 11 din Constituţie stipulând că
„Statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună credinţă obligaţiile ce-i revin din
tratatele la care este parte”, tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, făcând parte din
dreptul intern.
Ca urmare, tratatele internaţionale pot constitui izvoare ale dreptului administrativ, dacă
îndeplinesc cumulativ următoarele condiţii:
• au fost ratificate de Parlament conf. art. 91 alin. (l) din Constituţie;
• stabilesc reguli juridice referitoare la relaţii sociale din sfera de reglementare a
dreptului administrativ;
• convenţiile internaţionale să fie de aplicare directă, nemijlocită.

j) Doctrina
Referitor la acest izvor al Dreptului administrativ relevăm că opiniile exprimate sunt
contradictorii.
Astfel,in literatura de specialitate din perioada interbelică1 s-a considerat că doctrina nu
poate constitui un izvor formal al dreptului administrativ, dar, în acelaşi timp, s-a apreciat că
doctrina poate servi ca un indreptar ,deopotriva pentru judecători şi pentru legiuitor,
reprezentând un semnal de alarmă asupra reglementărilor care trebuie schimbate, pe care
administraţia nu îl poate ignora.
Pe de alta parte,preluând ideile şcolii franceze, în alte lucrările de specialitate se
apreciază că doctrina îndeplineşte în mod indubitabil „un rol de neînlocuit” şi-n consecinţă,
constituie izvor al dreptului administrativ. 2
k) Referitor la jurisprudenţă - de asemenea opiniile exprimate în literatură au fost
diverse, în Franţa de exemplu, considerându-se ca fiind izvor al dreptului administrativ.
Ne raliem opiniilor care consideră că, în măsura în care se va forma o practică relevantă a
instanţelor de contencios administrativ, aceasta va constitui izvor de drept administrativ3.

5. Raporturile de drept administrativ

5.l. Noţiune, trăsături

Raporturile de drept administrativ sunt relaţii sociale reglementate de normele dreptului
administrativ, a căror nastere, modificare sau desfiinţare se realizează prin manifestarea de
voinţă exclusivă a autorităţilor publice, în cadrul şi pentru realizarea activităţii executive a
statului.4
Într-o exprimare succintă, raportul juridic administrativ poate fi definit ca fiind o relaţie
socială reglementată de norma juridică administrativă5 sau, într-o altă opinie, raportul de drept
administrativ este considerat a fi norma de drept administrativ în acţiune6.
De aici, rezultă concluzia că nu orice relaţie socială este reglementată de norme juridice,
iar, pe de altă parte, că nu poate fi conceput un raport juridic în absenţa normelor juridice.
Analizând particularităţile raporturilor de drept administrativ comparativ cu cele ale altor
raporturi juridice, prof. Ioan Santai constată următoarele trăsături7:

1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, 1934, p. 65
2
Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative. Manual practic, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2002, p. 46
3
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 49
4
Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 25
5
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 143
6
Mircea Preda, Drept administrativ, Bucureşti, Lumina Lex, 1996, p. 25
7
Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 25-26
29
 a) unul dintre subiecti, este întotdeauna o autoritate a administraţiei publice, subiect
calificat de drept, cu o anumită calitate predeterminată prin lege sau printr-un alt act normativ.
În mod excepţional, acest subiect poate fi si o altă autoritate publica ori o structură
nestatală autorizată să presteze un serviciu public.
Pe de altă parte, trebuie menţionat faptul că autorităţile administraţiei publice pot fi
subiecte de drept şi în raporturile juridice de drept civil, dreptul muncii, drept comercial, etc.
b) raportul juridic de drept administrativ se naste, modifica sau stinge numai prin
manifestarea unilaterală de voinţă a unei autorităţi publice;
c) raporturile administrative sunt relaţii sociale care se stabilesc în cadrul unei activităţi
sau acţiuni de administrare, de utilitate publică, ce deservesc interesul general;
d) sunt relaţii care se stabilesc în cadrul activităţii executive a statului, motiv pentru care
ele nu pot apărea în raporturile dintre persoanele fizice, ori dintre acestea şi persoanele juridice,
dar nici în cadrul altei forme de exercitare a puterii de stat (legislativă sau judecătorească);
e) este un raport de putere publică, care se manifesta în sfera relaţiilor reglementate de
normele dreptului administrativ.

5.2. Izvoarele raportului juridic de drept administrativ

Raporturile juridice administrative au ca izvoare, altfel spus se pot forma, modifica sau
desfiinţa ca urmare a efectelor produse de:
a) actele administrative (individuale şi normative);
b) faptele material–juridice;
c) în mod excepţional, aceste raporturi pot lua naştere direct în baza legii1.
1. Actul administrativ individual creează, modifică sau stinge drepturi subiective şi
obligaţii în favoarea sau în sarcina uneia sau a mai multor persoane predeterminate şi, în
consecinţă, el constituie un izvor direct al raportului juridic administrativ.
In mod exemplificativ citam : dispoziţiile de numire si/sau de eliberare din funcţie emise
de primar pentru funcţionarii publici din aparatul de specialitate al primarului; autorizaţiile de
construire eliberate, după caz, de către preşedinţii consiliilor judeţene şi primari; procesele-
verbale de sancţionare contravenţională etc. Aceste acte, sunt manifestări unilaterale de voinţă
ale autorităţilor din sfera puterii executive, care conferă drepturi şi/sau instituie obligaţii, în
favoarea unor persoane fizice sau juridice.
Formarea raportului juridic administrativ poate avea loc: la cerere (ex.emiterea
autorizaţiei de construcţie) sau, din oficiu (spre pilda,intocmirea procesului-verbal de constatar
-sancţionare a contravenţiei).
2. Actul administrativ normativ stabileşte reguli generale de conduită cu caracter
impersonal, ceea ce înseamnă că raporturile sociale pe care le reglementează au un caracter
abstract, pentru concretizarea lor fiind necesar să intervină anumite fapte cărora legea le
recunoaşte relevanţă juridică, respectiv faptele juridice.
Uneori, anumite acte administrative normative pot genera drepturi şi obligaţii subiective
în favoarea sau în sarcina subiectelor de drept, ceea ce înseamnă că aceste acte pot da naştere în
mod direct la raporturi juridice concrete. Aşa de exemplu, obligaţia conducătorilor auto de a
respecta normele privind circulaţia pe drumurile publice decurge direct din actul normativ care
reglementează această sferă de raporturi sociale, respectiv Ordonanţa de urgenţă nr. 195 din 12
decembrie 2002 privind circulaţia pe drumurile publice2.
3. Faptele material-juridice - care includ atât acţiunile omeneşti producătoare de efecte
juridice, fara sa existe o manifestăre de voinţă exprimata în acest scop (spre exemplu,
contravenţiile), precum şi fenomenele naturale ( ex.moartea, trăsnetul, etc.).

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, pp. 142-143
2
Republicată în temeiul art.III din Legea nr. 49/2006 pentru aprobarea O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaţia pe
drumurile publice, publicată în Monitorul Oficial al României; Partea I-a, nr.246 din 20 martie 2006 şi rectificată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 519 din 15 iunie 2006, în Monitorul Oficial al României, Partea I-a,
nr. 670 din 3 august 2006 ,cu modificarile si completarile ulterioare.
30
 Bunaoara, construirea sau demolarea unui imobil (construcţie) de către o persoană fizică
sau juridică fără autorizaţie de construire (demolare - după caz), acţiuni omeneşti - dau naştere
unor raporturi juridice de drept administrativ între primar şi particularii în cauză, primarul fiind
competent să încheie procesul-verbal de constatare şi sancţionare a unei eventuale contravenţii la
regimul constructiilor.
4. În cazuri excepţionale, raporturile juridice administrative se pot naşte direct pe baza
legii, fără să mai intervină vreun act administrativ sau fapt material-juridic.1
Spre pildă, Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi
a ministerelor, prevede că Guvernul exercită conducerea generală a administraţiei publice. Avem
în vedere situatia reglementata de art. 102 şi art.103 din Constituţie, aceea in care Guvernul a
fost constituit în condiţiile legii, a primit votul de încredere din partea Parlamentului, iar primul-
ministru, miniştrii şi ceilalţi membrii ai Guvernului au depus individual jurământul prevăzut de
art.82 din Constituţia României, republicată.
În aceste condiţii, direct pe baza dispoziţiilor Legii organice de organizare şi funcţionare
a Guvernului, iau naştere raporturi juridice administrative între Guvern,pe de o parte, şi
ministere,pe de alta parte, având ca obiect conducerea şi controlul activităţii acestora.

5.3. Elementele raportului juridic administrativ

Oricare raport juridic, în consecinţă şi raportul de drept administrativ este constituit din 3
elemente, şi anume: subiecţi, conţinut şi obiect.
1. Subiecţii raportului juridic administrativ
Raportul juridic administrativ presupune cel puţin doi participanti , denumiti subiecţi ai
raportului juridic. De regulă, în raporturile administrative, unul dintre subiecţi este titular de
drepturi iar celălalt titular de obligaţii, existând însă şi situaţii în care ambii subiecţi sunt titulari
atât de drepturi, precum şi de obligaţii.
Subiectul titular de drepturi se numeşte subiect activ al raportului juridic de drept
administrativ, iar subiectul titular de obligaţii se numeşte subiect pasiv, ambii subiecţi putând fi
reprezentaţi de o persoană, de o autoritatea publică etc., dar şi de două sau mai multe autorităţi
sau particulari.
Autorităţile administraţiei publice în calitatea lor de subiecte calificate de drept
administrativ, au o capacitate proprie şi specifică de a participa la raporturile juridice, denumită
capacitate administrativă, a cărei întindere şi conţinut sunt determinate de competenţa autorităţii
respective. Spre deosebire de capacitatea juridică civilă a persoanei, care are caracter general,
capacitatea administrativă este specială, fiind reglementata in mod riguros de lege şi de alte acte
normative.
Pe de altă parte, capacitatea administrativă are şi un caracter unitar ea neputându-se
diviza în capacitate de folosinţă şi de exerciţiu precum capacitatea persoanei în dreptul civil,
întrucât exercitarea competenţei de către autorităţile administraţiei publice are un caracter
obligatoriu. Aceste autorităţi pot fi:
• unipersonale (ministrul, prefectul, primarul etc.);
• colegiale (guvernul , consiliile locale etc.).
Cealaltă parte a raportului juridic administrativ nu trebuie să aibă o anumită capacitate
juridică predeterminată putând fi orice subiect de drept, persoană fizică sau persoană juridică.
Persoana fizică poate să fie cetăţean român, străin sau apartrid, minor sau major, cu
domiciliul în ţară sau în străinătate. Dacă acesta este principiul, trebuie precizat faptul că în
anumite situaţii şi în cadrul unor raporturi administrative determinate, persoanei fizice i se
pretinde o anumită calitate (cetăţenie, vârstă, domiciliu, etc.).
Persoanele juridice sau alte subiecte colective pot apărea, de asemenea, ca părţi ale
raportului administrativ, atunci când această calitate este cerută de normele şi dreptul
administrativ, în condiţiile legii. Astfel, potrivit art. 21 alin.(1) din Legea administraţiei publice
nr. 215/2001, republicată, stipulează: „Unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice
1
Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc pe baza Legii nr.
1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1970, p. 30
31
de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu. Acestea sunt subiecte
juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală şi ale conturilor deschise la
unităţile teritoriale de trezorerie, precum şi la unităţile bancare. Unităţile administrativ-teritoriale
sunt titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind administrarea
bunurilor care aparţin domeniului public şi privat în care acestea sunt parte, precum şi din
raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condiţiile legii”.
Din textul legal citat, rezultă în mod evident faptul că în funcţie de subiecţii raportului de
drept administrativ, distingem două categorii de raporturi, şi anume:
a) raporturi juridice de drept administrativ în care ambii subiecţi sunt autorităţi ale
administraţiei publice;
b) raporturi juridice administrative în care un subiect face parte din sistemul autoritatilor
administraţiei publice, iar cel de-al doilea subiect, persoană fizică şi/sau persoană
juridică nu apartine sistemului administrativ.
Trebuie relevat faptul că, spre deosebire de raporturile de drept civil particularizate prin
poziţia de egalitate a celor doi subiecti, în raporturile de drept administrativ subiectul pasiv se
găseşte, de regulă, într-o poziţie subordonată faţă de subiectul activ reprezentat de o autoritate
publică. Cu alte cuvinte, drepturile şi obligaţiile iau naştere, se modifică sau se sting exclusiv
prin voinţa autorităţii publice.
2. Conţinutul raportului juridic administrativ îl formează totalitatea drepturilor şi
obligaţiilor care revin subiecţilor acestui raport.
Fiecare autoritate a administraţiei publice îndeplineşte un ansamblu de atribuţii stabilite
prin lege sau prin alte acte normative, care formează competenţa acesteia.
Atribuţiile autorităţilor administraţiei publice sunt reprezentate de sarcinile cu care
acestea sunt investite prin lege, abilitari a căror exercitare constituie o obligaţie legala pentru
autoritatea publica,obligatie care la nevoie poate fi pusa în executare prin interventia forţei de
constrângere a statului. Aşadar, exercitarea atribuţiilor de către o autoritate a administraţiei
publice se constituie într-un drept şi o obligaţie legală, în acelaşi timp.
În marea majoritate a raporturilor juridice administrative, autoritatea administraţiei
publice pretinde celuilalt subiect al raportului juridic, pe baza şi în temeiul legii, să-şi
conformeze conduita prescripţiilor din actul administrativ. Corelativ, subiectului pasiv îi revine
obligaţia de a respecta legea şi actele administrative emise sau adoptate de autoritatile
administraţiei publice.
Drepturile autorităţilor administraţiei publice din raporturile administrative se exercită în
vederea valorificării unui interes determinat de scopul pentru care autoritatea respectivă a fost
creată şi a sarcinilor pe care le are de îndeplinit.
În concordanţă cu cele relevate, într-o opinie1, se apreciază că raportul administrativ se
particularizeaza prin urmatoarele trasaturi :
• drepturile conferite autorităţii administraţiei publice faţă de celălalt subiect al
raportului juridic, se prezintă deopotriva si sub forma unei îndatoriri faţă de lege, care
decurge din caracterul obligatoriu al competenţei;
• drepturile şi obligaţiile care constituie continutul raporturilor administrative, nu pot
forma obiectul unor renunţări sau tranzacţii din partea subiecţilor de drept. O astfel de
conduită nu poate avea nici-o relevanţă juridică, întrucât conţinutul relaţiei este
predeterminat de lege si pe cale de consecinta,nu poate fi negociat.
• indiferent de persoana titulară a drepturilor (autoritate publică sau particular), raportul
juridic administrativ îşi păstrează caracterul de autoritate şi relaţia de subordonare,
întrucât este rezultatul unei manifestari de vointa exprimata în realizarea puterii
publice.
Drepturile şi obligaţiile administrative pot îmbrăca o natură foarte variată putând avea,
după caz:

1
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, 1998, p. 27
32
 • caracter patrimonial ( spre exemplu :plata impozitului, a amenzii contravenţionale,
plata unor servicii etc.);
• caracter nepatrimonial ( spre pilda :dreptul la petiţionare, avertismentul ca sancţiune
contravenţională etc.);
• caracter mixt (îndatoririle ce revin din exercitarea dreptului la învăţătură).
3. Obiectul raporturilor administrative îl constituie conduita, respectiv acţiunea sau
inacţiunea celor doi subiecti din relaţia juridică, ca titulari de drepturi şi obligaţii.
Astfel, diferite acţiuni ale subiectului activ ,autoritate a dministraţiei publice, cum sunt
acţiunile de coordonare, îndrumare, control, acţiuni de decizie şi de execuţie a actelor juridice şi
a operaţiunilor tehnico-materialeetc, pe de o parte, sau, acţiuni de executare a actelor juridice, de
execuţie a unor lucrări, de prestarea unor servicii etc. efectuate de la celălalt subiect, constituie
obiectul raporturilor juridice administrative.

5.4. Clasificarea raporturilor de drept administrativ

Literatura de specialitate din perioada interbelică nu s-a preocupat indeaproape de
identificarea criteriilor de clasificare a raporturilor de drept administrativ, consacrând spaţii largi
altor tematici precum:„subiectele administrative de drepturi” sau „persoanele morale de drept
public”, spre deosebire de literatura postbelică, care a acordat o atenţie deosebită acestei
chestiuni, conturându-se mai multe curente de opinie.
Astfel, într-o primă opinie, autorii Romulus Ionescu, Ilie Iovănaş, etc., susţineau că
raporturile de drept administrativ îmbracă o singură formă, cea a raportului de subordonare,
întotdeauna organele administraţiei publice avand calitatea de subiecţii supraordonaţi ai
raporturilor de drept administrativ.
Ulterior, s-a conturat o alta teză, cea a pluralităţii formelor in care se pot manifesta
raporturile de drept administrativ. Astfel,s-a susţinut existenţa a trei categorii de raporturi de
drept administrativ, respectiv de subordonare, de participare şi de colaborare1, sau, după caz,
existenţa a două categorii de raporturi de drept administrativ si anume: raporturi de subordonare
şi raporturi de colaborare.
Într-o altă opinie2, se susţine existenţa unei noi categorii de raporturi, denumite raporturi
de utilizare a serviciilor publice, în care includ diversele prestaţii administrative din cadrul
activităţii executive.
În sfârşit, prof. Antonie Iorgovan apreciază că există două categorii de raporturi de drept
administrativ de sine stătătoare, şi anume: raporturi de subordonare şi raporturi de colaborare3.
Cu nuanţările la care am făcut referire, majoritatea autorilor de drept administrativ
clasifică raporturile de drept administrativ în două mari categorii,astfel:
• raporturi care se formează în cadrul sistemului de autorităţi ale administraţiei
publice;
• raporturi în care un subiect aparţine sistemului de autoritati ale administraţiei
publice, iar, cel de-al doilea subiect este reprezentat de o persoană fizică sau juridică,
din afara acestui sistem.
A. Raporturile de drept administrativ care se formează în cadrul sistemului
administraţiei publice.
Este evident că o mare parte a raporturilor de drept administrativ se formează în cadrul
sistemului administraţiei publice, aceste raporturi avand ca obiect formarea, organizarea şi
funcţionarea sistemului, ambii subiecţi ai raportului,subiectul activ precum şi cel pasiv , fiind
reprezentati de autoritati publice care aparţin puterii executive.
În această categorie de raporturi distingem două situaţii, după cum urmează:
1
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, 1981, p. 65, Marin Preda, C. Voinescu, Tratat de
drept administrativ român, 1996, pp. 26-27
2
Alexandru Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ, Lumina Lex, Bucureşti, 1992;
Ioan Santai Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 1998, p. 31; Rodica
Narcisa Petrescu, op. citată, p. 53
3
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 145
33
 a) Raporturi de subordonare
În cadrul acestor raporturi de drept administrativ subiecţii de drept se află, de regulă, în
cadrul unei ierarhii administrative, subiectul activ fiind titularul unei competenţe, pe care o
exercită ca autoritate ierarhic superioară faţă de subiectul pasiv. Primul subiect, are în cadrul
acestui raport competenţa de a conduce, îndruma şi controla activitatea subiecţilor de drept
subordonaţi.
Aşa de exemplu, este situaţia Guvernului faţă de ministere sau faţă de prefecţi şi a
miniştrilor faţă de conducătorii serviciilor deconcentrate organizate în teritoriu.
b) Raporturi de colaborare , în cadrul cărora subiecţii raportului de drept administrativ se
află pe poziţii de egalitate şi conlucrează între ei pentru îndeplinirea unor activităţi
administrative.
Astfel, conform art. 4 alin. (1) pct. 16 din H.G. nr. 168/20051 privind organizarea şi
funcţionarea Ministerului Sănătăţii, în îndeplinirea funcţiilor şi obiectivelor sale generale
Ministerul Sănătăţii „colaborează cu Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei, cu
Ministerul Administraţiei şi Internelor şi cu consiliile judeţene sau locale, după caz, pentru
coordonarea metodologică a activităţii instituţiilor specializate care asigură servicii de asistenţă
medico-socială.”
Tot astfel de raporturi se stabilesc între consiliile judeţene şi consiliile locale, art. 6 din
Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată, stabilind că:
„(1) Raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale din comune, oraşe şi
municipii şi autorităţile administraţiei publice de la nivel judeţean se bazează pe principiile
autonomiei, legalităţii, responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor
întregului judeţ.
(2) În relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi consiliul judeţean,
precum şi între consiliul local şi primar, nu există raporturi de subordonare”.
Uneori însă, chiar dacă ambii subiecţi se află plasaţi pe acelaşi nivel ierarhic în sistemul
organelor administraţiei publice, spre exemplu, două ministere, se pot stabili, între acestea
raporturi de subordonare. Este cazul ministrului finanţelor publice care, atunci când emite ordine
sau instrucţiuni cu privire la gestionarea fondurilor publice sau la execuţia bugetului de stat,
ceilalţi miniştri, în calitatea lor de ordonatori principali de credite, trebuie să li se conformeze, să
le respecte.

c)Raporturi de tutela administrativă

Aşa cum am arătat deja în Capitolul I al lucrării, prin Legea nr.544/2004 legea
contenciosului administrativ şi prin Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,cu
modificările şi completările ulterioare, prefecţilor şi Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici
li s-au conferit atribuţii de tutelă administrativă.
Astfel, conform art.3 al.1 din Legea nr.554/2004 legea contenciosului administrativ, cu
modificările şi completările ulterioare:”Prefectul poate ataca direct în faţa instanţei de contencios
administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră
nelegale;…”
În acelaşi sens,art.3 al.2 al aceleiaşi legi prevede că :”Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor publice
centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică, în condiţiile prezentei legi
şi ale Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată.”
Până la soluţionarea cauzei, actele atacate de cele doua autorităţi sus-menţionate sunt
suspendate de drept.
B. Raporturile de drept administrativ în care un subiect aparţine sistemului
administraţiei publice, iar cel de-al doilea subiect este o persoană fizică sau
juridică din afara sistemului.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 249 din 25 martie 2005
34
 Administraţia publică privită ca activitate de organizare a executării şi de executare în
concret a legii, precum şi ca sistem de autorităţi, stabileşte o multitudine de relaţii sociale cu
persoanele fizice şi juridice care constituie mediul social extern în care acestea acţionează. În
mod exemplificativ menţionăm: raporturile care se stabilesc între autorităţile administraţiei
publice şi cetăţeni cu prilejul emiterii şi executării diferitelor acte de autoritate, raporturile dintre
contravenienţi (persoane fizice şi juridice) şi administraţie, raporturile dintre agenţii economici
prestatori de servicii şi administraţie etc.
Cele mai multe raporturi dintre cele menţionate sunt raporturi de subordonare, subiectul
activ, investit cu putere publică, situându-se pe o poziţie supraordonată faţă de celălalt subiect,
care trebuie să îndeplinească prescripţiile cuprinse în actul administrativ care îl vizează.
În raporturile juridice de subordonare, organele administraţiei publice, pe baza
competenţei pe care o au potrivit legii şi în executarea acesteia pot:
• să stabilească în mod unilateral drepturi şi obligaţii pentru particulari, persoane
fizice şi persoane juridice;
• pot aplica sancţiuni persoanelor fizice şi juridice şi să procedeze la executarea
legii prin operaţiuni tehnico-materiale şi/sau material-juridice, mergând până la
executarea silită.
Pe de altă parte, subordonarea subiecţilor de drept în aceste raporturi juridice are loc în
cadrul unei conduite pe care subiecţii pasivi trebuie să o urmeze, conformându-se legii, pusă în
executare de către organele administraţiei publice sau/şi actelor administrative de autoritate
emise (adoptate) de acestea. Obiectul raporturilor juridice din această categorie constă în
modelarea comportamentului subiecţilor participanţi la raporturile juridice potrivit dispoziţiilor
cuprinse în normele de drept administrativ.
Poziţia supraordonată a organului administraţiei publice faţă de celălalt subiect al
raportului juridic, nu trebuie înţeleasă ca o lipsire de drepturi a acestuia, particularul având
dreptul de a-i cere primului să respecte legea, în sens larg, pe de o parte, şi să-i fie respectate
drepturile şi libertăţile, pe de altă parte.
În acelaşi timp, cetăţenii au la dispoziţie mijloace juridice pentru a-şi apăra drepturile şi
pentru a se plânge împotriva activităţii desfăşurate de organele administraţiei. Astfel, art. 51 din
Constituţie garantează cetăţenilor dreptul la petiţionare şi obligă autorităţile publice să răspundă
la petiţii în termenele şi condiţiile stabilite de lege.
De asemenea, Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, consacră dreptul
persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său recunoscut de lege sau într-un interes
legitim, printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al unei autorităţi de a-i
rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, de a se adresa instanţei de contencios
administrativ pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei.
Pe lângă raporturile de subordonare şi cele de colaborare, într-o opinie1 se consideră că
între autorităţile administraţiei publice şi particulari (persoane fizice şi juridice) se stabilesc şi
raporturi de utilizare a serviciilor publice (servicii de apă canal, încălzire, cultură, sănătate,
transport public etc.).
În cadrul acestor raporturi, subiectul activ are dreptul şi obligaţia legală să realizeze
prestaţia corespunzătoare pentru cei administraţi, iar aceştia au dreptul să se folosească de ea şi
să pretindă funcţionarea ei în bune condiţii.

1
Alexandru Negoiţă, op. citată, p. 24
35
 Capitolul IV

SERVICIUL PUBLIC

1. Noţiune
Pentru satisfacerea diverselor nevoi ale membrilor unei colectivităţi umane (hrană,
locuinţă, transport, cultură, sănătate, pază şi ordine, asistenţă socială, etc.), statul şi colectivităţile
locale pot înfiinţa anumite structuri, denumite servicii publice.
În literatura de specialitate, precum şi în limbajul curent, noţiunea de „serviciu public”
este utilizată într-un dublu sens, astfel:
a) în primul rând, se utilizează sensul organizatoric, desemnând o structura, persoană
juridică sau persoana fizica, a caror misiune este aceea de a presta o activitate care satisface un
interes public (general).
b) în al doilea rând, este folosit sensul material-funcţional, prin care este desemnată
activitatea desfăşurată de structura organizatorica,persoana fizica sau persoana juridică
prestatoare a serviciului public.
Doctrina din ţară şi din străinătate a consacrat în decursul timpului mai multe definiţii
care sunt inca de actualitate.
O primă definire, cea clasică, dateaza de la începutul secolului XX si consideră că
serviciul public este acea activitate de interes general prestată exclusiv de persoane publice,cu
alte cuvinte persoane juridice de drept public. Definiţia a fost promovata de catre doctrinarii
francezi ,conceptele acestora fiind preluate ulterior in majoritatea ţărilor europene.
Astfel, profesorul Leon Duguit definea serviciul public ca fiind „activitatea pe care
guvernanţii sunt obligaţi să o presteze în interesul celor guvernaţi”1, considerând că într-un
serviciu public sunt întrunite trei elemente:
„1. o misiune considerată ca fiind obligatorie pentru stat;
2. un număr de agenţi instituiţi pentru a îndeplini această misiune;
3. un oarecare număr de bunuri şi fonduri afectate pentru realizarea acestei misiuni”2.
Este evident că autorul a avut în vedere la definirea noţiunii de serviciu public sensul
organic, natura juridică a organului prestator, care trebuia să fie în mod obligatoriu o persoană
juridică de drept public, respectiv statul, judeţul, oraşul sau comuna, ori o instituţie înfiinţată sau
autorizata de catre autoritatile publice competente ale acestora.
Preluând opiniile exprimate în doctrina franceză, prof.Paul Negulescu defineşte serviciul
public după cum urmează:
„Serviciul public este un organism administrativ, creiat de stat, judeţ sau comună, cu o
competenţă şi puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al
Administraţiunii publice creiatoare pus la dispoziţia publicului pentru a satisface în mod regulat
şi continuu o nevoie cu caracter general, căreia iniţiativa privată nu ar putea să-i dea decât o
satisfacţiune incompletă şi intermitentă.”3
O altă teză, s-a conturat în anul 1939 fiind impusă de dezvoltarea economico-socială din
acea vreme. Teza potrivit căreia, serviciile publice nu puteau fi prestate decât de persoanele de
drept public s-a dovedit a fi cazuta in desuetudine, devenind anacronica fata de dezvoltarea
economică a perioadei care,a facut necesara prestarea unui număr sporit de servicii publice.Fata
de aceasta realitate economico-socială, statul şi colectivităţile locale s-au vazut obligate să
încredinţeze,prin norma legala, prestarea unor servicii publice de către persoanele private.
Ulterior, doctrina si-a revizuit pozitia in concordanta cu modificarile legislative si economico-
sociale.
1
Revue de droit public et de la science politique en France, Paris, 1907, p. 417
2
Leon Duguit, Les transformations de droit public, Paris, 1913, p. 416
3
Paul Negulescu, op. citată, p. 123
36
 Altfel spus, doctrinarii au acceptat ideea prestării unor servicii publice şi prin intermediul
unor agenţi privaţi dar, sub controlul administraţiei publice, întrucât se aprecia că, persoanele
private exercită în astfel de situaţii prerogative de putere publica.
Deşi definirea conceptului de serviciu public a cunoscut o multitudine de variante, cu
nuanţări de la un autor la altul, majoritatea autorilor consideră că serviciului public îi sunt
specifice următoarele trăsături:
a) este un organism specializat care satisface o nevoie de interes public.
Serviciile publice înfiinţate şi organizate de stat, judeţ, oraş şi comună prin autorităţile
abilitate de lege, pot funcţiona, într-una din următoarele forme organizatorice:
1) autoritati ale administraţiei publice (ministere,agentii, servicii deconcentrate ale
ministerelor şi celorlalte organe centrale etc.);
2) instituţii publice (ex. universităţi, şcoli, biblioteci, teatre, etc.);
3) regii autonome de interes public, care în literatura de specialitate din perioada
interbelică erau denumite „stabilimente publice”.1
Pentru organizaţiile înfiinţate de particulari(asociatii si fundatii) în scopul de a se presta
servicii publice ,s-a folosit sintagma „stabilimente de utilitate publică”.
b) se înfiinţează prin lege sau, prin acte administrative emise/adoptate pe baza
legii.
Astfel, organele administraţiei publice potrivit prevederilor Constituţiei, se înfiinţează
prin lege sau pe baza legii, în temeiul unui act administrativ de autoritate subordonat legii
(ordonanţe sau hotărâri ale guvernului, hotărâri ale consiliilor judetene şi consiliilor locale).
Spre pildă, potrivit art. 3 alin. (2) din Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor
economice de stat în regii autonome şi societăţi comerciale 2,regiile autonome de interes public se
infiinteaza prin hotărâri ale Guvernului pentru cele de interes naţional sau prin hotărâri ale
organelor administraţiei publice judeţene şi locale, pentru cele de interes local.
În acelaşi sens, art3 al.1 din Legea nr.51/2006 – legea serviciilor comunitare de utilitati
publice stipuleza ca :”Serviciile de utilitati publice sunt in responsabilitatea autoritatilor
administratiei publice locale si se infiinteaza,se organizeaza si se gestioneaza potrivit hotararilor
adoptate de autoritatile deliberative ale unitatilor administrativ-teritoriale…”,iar art.8 al.1
statueaza:”Autoritatile administratiei publice locale au competenta exclusiva,in conditiile legii,in
tot ceea ce priveste infiintarea,organizarea,coordonarea,monitorizarea si controlul functionarii
serviciilor de utilitati publice…”
În sfârsit, instituţiile publice, o altă categorie de structuri care presteaza servicii publice,
se înfiinţează prin lege sau printr-un act administrativ de autoritate, după caz.
c) activitatea se desfăşoară în regim de putere publică;
Aceste organisme sunt dotate prin actul de înfiinţare cu atribuţii, puteri şi competenţe
care să le permită satisfacerea interesului general. Sunt deservite de persoane cu o calificare de
specialitate, de regulă funcţionari publici, cu drepturi şi îndatoriri corespunzătoare exercitării
unei funcţii publice.
d) desfăşoară o activitate continuă şi ritmică, după un program prestabilit şi adus
la cunoştinţă publică;
Caracterul de continuitate pe care trebuie să-l asigure un serviciu public rezidă în
interesul public pe care acesta îl deserveşte, nefiind admisă întreruperea activităţii.
e) baza materială necesară pentru desfasurarea in bune conditii a serviciului
public se asigură, în principal, din bugetul statului ori din bugetele locale;
f) egalitatea tuturor utilizatorilor faţă de prestatorul serviciului public;
Deşi, unele servicii publice realizează venituri proprii (ex. transportul în comun,serviciile
de salubritate,de furnizarea apei potabile si canalizare , teatrele, universităţile etc.) statul şi
unităţile administrativ-teritoriale au obligaţia ca, atunci când este cazul, să le subvenţioneze

1
Paul Negulescu, op. citată, p. 171
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr254 din 21 martie 2006,cu modificarile si completarile
ulterioare.
37
activitatea.Raţiunea acestei masuri o regasim in misiunea fundamentala pe care o are
administratia publica,aceea de a satisface interesul general şi nu realizarea unui profit.
Faţă de particularităţile relevate putem aprecia că serviciul public este un organism
specializat, înfiinţat sau autorizat prin lege sau printr-un act administrativ de autoritate, în scopul
de a satisface în mod continuu un interes public.1
Legislaţia defineşte serviciul public din punct de vedere functional,art.2 al.1 lit.m din
Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 stabilind ca serviciul public este acea activitate
„organizata sau, după caz, autorizata de o autoritate publica,in scopul satisfacerii unui interes
legitim public”.

2. Organizarea şi funcţionarea serviciilor publice

2.1. Înfiinţarea serviciilor publice

Înfiinţarea serviciilor publice a constituit o lungă perioadă de timp, o competenţă
exclusivă a autorităţilor statale, atât în statele cu democraţie dezvoltată, precum şi în cele cu
regimuri totalitare.
În perioada actuală, statul mai păstrează monopolul doar în privinţa unor servicii publice
de importanţă deosebită şi de interes naţional, cum sunt: înfiinţarea serviciilor fundamentale
(legislativ, executiv şi judecătoresc), organizarea armatei, poliţiei, protecţiei civile a populaţiei,
stabilirea si colectarea impozitelor si taxelor etc., care pot fi organizate numai prin lege.
Concomitent însă, statul a delegat în competenţa autorităţilor administraţiei publice locale
atributii de a infiinta servicii publice de interes local, în mod diferit, în funcţie de gradul de
autonomie acordat colectivităţilor locale.
În România, sistemul legislativ postrevoluţionar a fost consecvent în a conferi
autorităţilor administraţiei publice locale competenţa de a crea servicii publice, sub diferite
forme de organizare.
Astfel, una dintre primele legi ale anului 1990 ,respectiv Legea nr. 15/1990 privind
reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii şi societăţi comerciale, prevedea în art. 3 alin.
(2) posibilitatea înfiinţării regiilor autonome de interes local prin hotărâri ale administraţiei
publice judeţene şi locale.
Ulterior, legile organice ale administraţiei publice locale (Legea nr. 69/1991 şi respectiv
Legea nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată), au conferit
consiliilor locale şi judeţene competenţă materială generală de a înfiinţa servicii publice de
interes local, în funcţie de nevoile şi resursele fiecărei colectivităţi locale.
În ceea ce priveşte gospodăria comunală, sector care înglobează serviciile publice de
alimentare cu apă, canalizarea şi epurarea apelor uzate şi pluviale, salubrizarea localităţilor,
alimentarea cu energie termică produsă centralizat, iluminatul public, transportul public local,
administrarea fondului locativ public şi administrarea domeniului public materia a fost
reglementată de Legea nr. 326/2001 a serviciilor publice de gospodărie comunală2.
Aceasta lege a fost abrogata prin Legea nr.51/2006-legea serviciilor comunitare de
utilitati publice,cu modificarile si completarile ulterioare.Conform art.1 al 2 din lege serviciile
comunitare de utilităţi publice sunt definite ca „totalitatea actiunilor si activitatilor reglementate
prin care se asigura satisfacerea nevoilor de utilitate si interes public general ale colectivitatilor
locale cu privire la :
a.)alimentarea cu apa ;
b.)canalizarea si epurarea apelor uzate ;
c.)colectarea,canalizarea si evacuarea apelor pluviale ;
d.)productia,transportul,distributia si furnizarea de energie termica in sistem
centralizat;e.)salubrizarea localitatilor ;

1
Valentin Prisăcanu, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, Editura All, Bucureşti 1996, p. 133
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 359 din 4 iulie 2001, cu modificările şi completările
ulterioare
38
 f.)iluminatul public ;
g.)administrarea domeniului public si privat al unitatilor administrativ-teritoriale,precum
si alte asemenea ;
h.)transportul public local.Trebuie subliniat ca, aceasta categorie de servicii publice de
interes comunitar prezinta anumite particularitati stipulate in art.1 al.4 din lege,potrivit
caruia:”Serviciile de utililitati publice fac parte din sfera serviciilor publice de interes general si
au urmatoarele particularitati:
a.)au caracter economico-social;
b.)raspund unor cerinte si necesitati de interes si utilitate publica ;
c.)au caracter tehnico-edilitar;
d.)au caracter permanent si regim de functionare continuu;
e.)regimul de functionare poate avea caracteristici de monopol;
f.)presupun existenta unei infrastructuri tehnico-edilitare adecvate;
g.)aria de acoperire are dimensiuni locale:comunale,orasenesti,
municipale sau judetene ;
h.)sunt infiintate,organizate si coordonate de autoritatile administratiei publice
locale;
i.)sunt organizate pe principii economice si de eficienta;
j.)pot fi furnizate/prestate de catre operatori care sunt organizati si functioneaza fie in b
reglementarilor de drept public,fie in baza reglementarilor de drept privat ;
k.)sunt furnizate/prestate pe baza principiului „beneficiarul plateste „;
l.)recuperarea costurilor de exploatare ori de investitie se face prin preturi si tarife reglementate sau
speciale.”
In mod evident,particularitatile relevate sunt de natura a ne conduce la concluzia ca
unele trasaturi ale serviciului public relevate in doctina interbelica si preluate ulterior, cum ar fi
gratuitatea serviciului s.a.,nu mai sunt actuale.
În legătură cu competenţa autorităţilor administraţiei publice locale de a înfiinţa servicii
publice, se impun următoarele precizări:
> înfiinţarea serviciilor publice se face prin act administrativ de autoritate, numai în
temeiul competenţei conferite de lege sau de un alt act normativ;
Aceasta caracteristica trebuie perceputa in sensul ca la nivel central,serviciile publice de
interes national se infiinteaza de guvern ,iar la nivel local serviciile publice se infiinteaza prin
hotarari adoptate de consiliile judetene sau consiliile locale,dupa caz.
Trebuie subliniat ca, unele autorităţi executive ale administraţiei publice locale,in
concret fiind vorba despre primari, pot exercita la nivel local servicii publice cu caracter statal,
situaţii în care răspunderea revine, după caz, primarilor, în calitate de reprezentanţi al statului
conform art. 64 din Legea nr. 215/2001 legea administraţiei publice locale,republicata, cu
modificările şi completările ulterioare.
>. autorităţile administraţiei publice locale pot înfiinţa servicii publice cu scop lucrativ
(agenţi economici) sau, cu scop nelucrativ (instituţii sociale, culturale, învăţământ etc.) fiecare
dintre acestia urmand a functiona dupa principii specifice;
> înfiinţarea serviciilor publice de interes local şi judeţean se poate face numai în forma
şi cu procedura prevăzute de lege.
În opinia noastra,actul administrativ de autoritate prin care se infiinteaza un serviciu
public, de obicei o hotărâre a consiliilor locale comunale, orăşeneşti, municipale sau judeţene,
trebuie să cuprindă în mod obligatoriu, următoarele elemente:
a.) obiectul de activitate al serviciului public, care este necesar să fie clar şi precis
determinat si delimitat, intucat depăşirea acestuia antreneaza raspunderea juridica prevazuta de
lege ;
b.)denumirea şi sediul serviciului public;
c.) patrimoniul serviciului public, nominalizându-se bunurile imobile, mobile, precum şi
drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial cu care este înzestrat serviciul nou creat.

39
 Bunurile pot aparţine domeniului public si/sau privat al unităţii administrativ-teritoriale
respective.
d.)statutul juridic al serviciului public, respectiv dacă serviciul public se înfiinţează cu
personalitate juridică sau fără personalitate juridică,element cu implicatii deosebite in
organizarea si functionare serviciului;
e.) modul de gestionare a serviciului public (subvenţionat din bugetul judeţean sau local,
autofinanţat( exclusiv din venituri proprii) sau un regim mixt, de autofinanţare şi subvenţionare);
e) organigrama, numărul de posturi şi statul de funcţii;
f) numirea conducătorului serviciului public;
g) autoritatea care înfiinţează serviciul public trebuie să îi aprobe bugetul de venituri şi
cheltuieli şi regulamentul de organizare şi funcţionare, instrumente indispensabile pentru
conducerea şi coordonarea oricărui serviciu public.
Competenţa de aprobare a bugetelor de venituri şi cheltuieli este reglementată de Legea
nr. 273/2006 privind finanţele publice locale1, care în art. 19 stipulează următoarele:
„(1) Bugetele locale şi celelalte bugete prevăzute la art. 1 alin.2 se aprobă astfel:
a) bugetele locale, bugetele împrumuturilor externe şi interne şi bugetele fondurilor
externe nerambursabile, de către consiliile locale ale comunelor, oraşelor,
municipiilor, sectoarelor, judeţelor şi ale Consiliul General al Municipiului
Bucureşti, după caz;
b) bugetele instituţiilor publice, de către consiliile prevăzute la lit. a), în funcţie de
subordonarea acestora;
(2) Pe parcursul exerciţiului bugetar, autorităţile deliberative pot aproba rectificarea
bugetelor prevăzute la alin. (1) lit. a) şi b), în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a
legii de rectificare a bugetului de stat, precum şi ca urmare a unor propuneri fundamentate ale
ordonatorilor principali de credite. Rectificărilor bugetelor locale li se vor aplica aceleaşi
proceduri ca şi aprobării iniţiale a acestora, cu excepţia termenelor din calendarul bugetar.”
În ceea ce priveşte controlul activităţii, acesta se exercită pe plan intern de către
persoanele cu funcţii de conducere sau de specialitate (ex. controlul de gestiune, controlul
financiar preventiv propriu, etc.) iar, pe de altă parte, autoritatea care a înfiinţat serviciul are un
drept de control general, în virtutea raporturilor de subordonare.

2.2. Desfiinţarea serviciilor publice

In legatura cu desfiinţarea serviciului public,opiniem ca opereaza principiul simetriei de
tratament juridic.
Cu alte cuvinte, desfiinţarea unui serviciu public se poate realiza printr-un act
administrativ de autoritate de aceeasi forta juridica sau cu forta juridica superioara.
Printre cauzele care pot conduce la desfiinţarea unui serviciu public amintim:
inoportunitatea, lipsa fondurilor financiare necesare pentru subvenţionare, reorganizare
administrativă,ilegalitatea, etc.

3. Sfera serviciilor publice

Literatura de specialitate din ţară şi din străinătate nu a folosit criterii unitare pentru
clasificarea serviciilor publice, ca o consecinţă firească a diversităţii acestora şi-n acelasi timp a
modului diferit de abordare al autorilor.
Astfel, în perioada interbelică prof. Paul Negulescu considera că serviciile publice „sunt
de trei categorii: naţionale, judeţene şi comunale, după natura serviciilor ce sunt destinate să
satisfacă”2. Din clasificarea făcută de reputatul specialist, ne apare cu evidenţă faptul că a dorit să
reflecte două aspecte şi anume:

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 618 din 18 iulie 2006,cu modificarile si completarile
ulterioare.A se vedea si Legea nr.51/2006 privind serviciile comunitare de utilitati publice,;egea nr.101/2006 legea
serviciului de salubrizare a localitatilor etc.
2
P. Negulescu, op. citată, p. 137
40
 a) organul competent să înfiinţeze un serviciu public, care poate fi central sau local. În
acest sens, autorul preciza:„Crearea unui serviciu public este, în principiu, rezervată
parlamentului, care poate să înfiinţeze orice serviciu public pentru stat şi să dea autorizare
generală autorităţilor judeţene sau comunale să organizeze servicii publice pentru satisfacerea
unor anumite nevoi de interes general pentru localitate. Este deci necesar ca autorităţile locale să
voiască a înfiinţa serviciul public, profitând de autorizarea de creiare dată de legiuitor.”1
De asemenea, textul prezentat relevă gradul de autonomie locală din administraţie,
autorităţile locale având facultatea de a înfiinţa un serviciu public numai dacă îl consideră
oportun pentru comunitate.
b) zona de răspândire a unui anumit serviciu public, respectiv întreg teritoriul ţării sau,
numai pe o anumită parte a acestuia.
În fapt, clasificarea menţionată scoate în evidenţă cele două forme de competenţă,
materială şi teritorială pe care o au autorităţile administraţiei publice.
Într-o altă opinie şi perioadă, prof. Valentin Prisăcaru consideră că serviciile publice se
clasifică, în principal, după două criterii, respectiv: forma de organizare şi obiectul de
activitate.2
După primul criteriu, forma de organizare, autorul împarte serviciile publice în trei
categorii:
1. organe ale administraţiei publice;
2. instituţii publice;
3. regii autonome de interes public.
Apreciem că importanţa clasificării după acest criteriu a serviciilor publice constă în
faptul că relevă ceea ce le este comun şi în acelaşi timp diferit acestor forme de organizare sub
aspect juridic, economic, administrativ, etc. prezentând importanţă atât pentru practicienii din
administraţie, precum şi pentru teoreticieni.
1) Serviciile publice care sunt organizate şi funcţionează ca organe ale administraţiei
publice se caracterizează prin următoarele elemente:
a) se înfiinţează, reorganizează şi desfiinţează numai prin lege sau prin
act administrativ emis, pe baza legii, de Guvern, consilii judeţene sau consiliile
locale, după caz;
b) scopul lor îl reprezintă satisfacerea unor interese publice riguros
reglementate prin lege sau,prin act administrativ de autoritate.
Astfel, Ministerul Apărării Naţionale împreună cu serviciile sale deconcentrate, centrele
militare judeţene, satisfac interesul general de apărare al ţării, după cum Ministerul
Educaţiei, Cercetării si Inovarii împreună cu inspectoratele şcolare judeţene satisfac
interesul general al membrilor societăţii în învăţământul prescolar si preuniversitar, etc.
c) mijloacele financiare şi baza materială necesare bunei funcţionări a
acestora, sunt asigurate de la bugetul de stat sau de la bugetele locale, după caz.
Astfel, mijloacele financiare necesare funcţionării ministerelor şi serviciilor
deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei centrale
sunt asigurate de la bugetul de stat, miniştrii fiind ordonatori principali de credite. În mod
similar, prin bugetele locale se asigură fondurile necesare pentru funcţionarea autoritatilor
administratiei publice judeţene şilocale.
d) activitatea serviciului public se desfăşoară la cerere sau din oficiu, de
regulă în mod gratuit.
Astfel, activitatea de încorporare a tinerilor, asigurarea pazei şi ordinii publice,incasarea
impozitelor si taxelor etc. sunt servicii care se prestează din oficiu, prin grija administraţiei, în
timp ce alte servicii se asigură numai la cererea persoanelor interesate, cum ar fi: eliberarea
diferitelor tipuri de autorizaţii, certificatelor de stare civilă, paşapoartelor, cărţilor de identitate
etc.
1
Idem, p. 141
2
Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generală, Ediţia a II-a, revizuită şi adăugită,
Editura All, Bucureşti, 1996, p. 137
41
 De regulă, serviciile prestate de organele administraţiei publice sunt gratuite, existând
însă servicii publice pentru prestarea cărora se percep anumite taxe. (ex. eliberarea autorizaţiilor
şi avizelor de către Inspectoratele judeţene de poliţie sanitară, eliberarea paşapoartelor sau a
cărţilor de identitate,serviciile comunitare de utilitati publice etc. sunt precedate sau urmate de
perceperea taxelor/tarifelor legale).
e) sunt încadrate cu personal care trebuie să aibă pregătire specializata şi
competenţă profesională, activitatea având un caracter permanent.
f) ponderea în cadrul formelor concrete de realizare a activităţii o au
actele administrative de autoritate ( autorizatii,avize,hotărârile consiliilor locale,
dispoziţiile primarului, procese-verbale de constatare a contravenţiilor etc.).
2) În ceea ce priveşte instituţiile publice, autorul le relevă, în principal, aceleaşi
particularităţi ca şi în cazul organelor administraţiei publice, cu deosebirea că acestea emit într-o
mai mică măsură acte administrative de autoritate, ele desfăşurând activităţi de învăţământ,
cercetare, ocrotirea sănătăţii, protecţie socială, cultură, artă, etc.
Pe de altă parte, art. 2 pct. 39 din Legea finanţelor publice locale nr. 273/2006 1 defineste
instituţiile publice locale, astfel:„denumirea generică incluzând comunele, oraşele, municipiile,
sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice
din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii
acestora.”
Ne rezumăm aici doar în a semnala caracterul confuz şi ambiguu al definiţiei, de natură a
crea grave confuzii şi incertitudini atat in doctrina precum si in practica administrativa.
3) O a treia formă organizatorică şi de funcţionare a serviciilor publice o constituie
regiile autonome de interes public, denumite în literatura de specialitate interbelică şi
stabilimente publice. Acestea se caracterizează prin următoarele elemente:
a) se înfiinţează, reorganizează şi desfiinţează prin acte administrative de autoritate,
respectiv prin hotărâri ale Guvernului sau ale consiliilor judeţene şi locale;
b) se înfiinţează în scopul de a satisface unele nevoi generale ale societăţii sau ale
colectivităţilor locale;
Deşi scopul acestora este comun cu cel al organelor administraţiei publice şi instituţiilor
publice, particularitatea rezidă în faptul că satisfacerea intereselor generale se realizează prin
activităţi materiale, cu caracter economic şi nu prin acte administrative. (ex. producerea de
bunuri, executarea de lucrări, transportul persoanelor şi mărfurilor,salubritate,furnizarea apei
potabile,canalizare, comunicaţii, poştă, etc.).
c) mijloacele financiare se asigură, în principal ,din venituri proprii şi numai în subsidiar
prin subvenţii de la bugetul de stat sau bugetele locale.
De regulă, regiile autonome de interes public prestează serviciile contra cost, gestionand
patrimoniul cu care au fost dotate la înfiinţare.
d) activitatea acestora se desfăşoară, în principal, la cerere, adică numai atunci când
utilizatorii apelează la aceste servicii. Se impune de asemenea precizarea că o serie de
astfel de servicii se prestează pe bază de contract încheiat între cele două părţi, regia
autonomă în calitate de prestator, furnizor de servicii, pe de o parte, şi cetăţean,
beneficiar al serviciului, pe de altă parte (ex. contract de furnizarea energiei electrice,
energiei termice, servicii apă-canal, etc.).
e) activitatea serviciului public are continuitate şi este asigurată de specialişti, potrivit
specificului de activitate. Trebuie menţionat faptul că particularitatea personalului
care deserveşte aceste regii autonome, constă în faptul că ponderea o reprezintă
angajaţii care desfăşoară o activitatea manuală, tehnică, de specialitate şi numai o
mică parte a personalului ocupă funcţii publice şi desfăşoară o activitate
corespunzătoare acestora.
Din cele menţionate, rezultă că particularităţile serviciilor publice care funcţionează sub
forma regiilor autonome de interes public, prezintă note comune cu cele care se asigură prin
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 618 din 18 iulie 2006 ,cu modificarile si completarile
ulterioare.
42
intermediul organelor administraţiei publice şi/sau instituţiilor publice, evidenţiindu-se astfel
tocmai caracterul lor de servicii publice.
În acelaşi timp însă, între servicii publice prestate de regiile publice autonome şi cele
prestate de autoritatile si institutiile publice exista si unele deosebiri, după cum urmează:
a) în timp ce activitatea regiilor autonome de interes public este preponderent
economică, serviciile prestate de autoritatile administraţiei publice şi de instituţiile
publice nu au acest caracter;
b) serviciile prestate de regiile autonome de interes public au caracter oneros, spre
deosebire de cele asigurate prin autoritatile administraţiei publice şi instituţiile
publice, care, de regulă, sunt gratuite;
c) activitatea serviciilor publice prestate de autoritatile administraţiei publice şi
instituţiile publice este finanţată în întregime de la bugetul de stat sau al unităţilor
administrativ-teritoriale, în timp ce activitatea regiilor autonome se bazează pe
realizarea de venituri proprii.
Asemănările şi deosebirile sus-menţionate constituie argumente solide care pledează în
favoarea grupării acestor organisme prestatoare de servicii publice, create de stat, judeţ sau
comună în cele trei categorii enunţate.
După criteriul obiectului de activitate, autorul citat consideră că sfera serviciilor
publice cuprinde :
a) servicii pentru păstrarea ordinii publice şi apărarea ţării;
b) servicii financiare şi fiscale;
c) servicii de învăţământ;
d) servicii de asistenţă socială şi igienă;
e) servicii in artă şi cultură;
f) servicii economice1.
Toate aceste servicii sunt organizate şi funcţionează atât la nivel central, precum şi la
nivelul judeţelor, oraşelor şi comunelor.
În lucrarea „Managementul administraţiei publice locale - serviciile publice”2, serviciile
publice sunt clasificate în două mari categorii şi anume:
• servicii publice administrative (SPA)
• servicii publice industriale şi comerciale (SPIC)
Autorii relevă că această clasificare este susţinută de diferiţi doctrinari ai dreptului public
şi managementului şi se fundamentează pe următoarele criterii:
a) Regimul juridic care le guvernează.
Astfel, serviciilor publice administrative le este aplicabil regimul juridic administrativ
,caracterizat pe relaţii de autoritate, exercitate în regim de putere publică şi subordonarea dintre
autoritatea administrativă şi particular, în timp ce serviciilor cu caracter industrial şi comercial îi
este aplicabil regimul juridic al dreptului civil, care se caracterizează prin poziţia de egalitate a
părţilor contractante;
b) Obiectul activităţii.
Astfel, autorii apreciaza ca ori de cate ori activitatea serviciului public este comparabilă
cu cea a unei firme private ne gasim în prezenţa unui serviciu public industrial( comercial) iar, în
caz contrar ,ne găsim în prezenţa unui serviciu public administrativ.
c) Modul de finanţare al serviciului public.
Potrivit acestui criteriu, ne găsim în prezenţa unui serviciu public industrial (comercial)
atunci când serviciul îşi acoperă cheltuielile din taxele percepute pentru serviciile prestate şi,
dimpotrivă, suntem în prezenţa unui serviciu public administrativ atunci când finanţarea se
asigură din bugetul de stat sau local, după caz.
d) Modul de organizare şi funcţionare, în sensul că ne găsim în
prezenţa unui serviciu public administrativ atunci când regulile în domeniu sunt
1
Valentin Prisăcanu, op. citată, p. 137
2
A. Parlagi, M. Costea, I. Plumb, R. Dobrescu, Managementul administraţiei publice locale-serviciile publice,
Editura Economică, Bucureşti, 1999, pp. 11-13
43
 derogatorii de la dreptul civil, în caz contrar fiind vorba despre un serviciu public
industrial şi comercial.

Din punctul de vedere al administraţiei publice locale, autorii disting:

a) servicii publice cu caracter exclusiv administrativ, „pe care autorităţile publice nu le
pot încredinţa altor persoane”, cum sunt: protecţia civilă, autoritatea tutelară, starea civilă,
autorizarea construcţiilor sau licenţierea transporturilor etc.;
b) servicii publice care pot fi delegate altor persoane, în cadrul cărora enumeră serviciile
de salubritate, iluminatul stradal, deratizarea, ecarisajul etc.1

Din enumerarea realizată, rezultă că doctrinarii utilizează în clasificarea serviciilor

publice criterii asemănătoare, cu nuanţări de la un autor la altul, toate având menirea de a releva
diversitatea gamei serviciilor publice.
Întrucât sfera nevoilor sociale ridicate la „rang” de interes public diferă de la o tara la
alta,iar in cadrul unei tari de la o perioadă la alta ,în funcţie de voinţa forţelor politice aflate la
guvernare, paleta serviciilor publice şi implicit a criteriilor de clasificare a acestora, se află într-o
continuă dinamică.
În acest sens, prof. Paul Negulescu arăta: „Transformarea unui serviciu public în
stabiliment public este un procedeu tehnic, întrebuinţat de guvernanţi de câte ori cred că prin
acest mijloc pot să satisfacă mai bine interesele generale.”2
Această teză consacrată în doctrina interbelică îşi găseşte astăzi suportul legal în
Ordonanţa Guvernului nr. 26 din 30 ianuarie 2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, cu
modificările şi completările ulterioare3. Astfel, potrivit art. 38 din actul normativ citat, o asociaţie
sau o fundaţie pot fi recunoscute de Guvernul României ca fiind de utilitate publică, dacă
îndeplinesc condiţiile şi cu parcurgerea procedurilor prevăzute în Capitolul VI al Ordonanţei.
În final, apreciem că pentru clarificarea problemelor teoretice, dar mai cu seamă pentru a
se crea o practică unitară în activitatea autoritatilor administraţiei publice, de „lege ferenda” se
impune adoptarea unei legi care să constituie cadrul general pentru infiintarea,organizarea si
functionarea serviciului public.

1
A. Parlagi ş.a., op. citată, p. 12
2
Paul Negulescu, op. citată, p. 180
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, cu modificările şi completările
ulterioare
44
 Capitolul V

DOMENIUL PUBLIC ŞI DOMENIUL PRIVAT AL STATULUI ŞI UNITĂŢILOR

ADMINISTRATIV – TERITORIALE

1. Aspecte privind evoluţia legislaţiei şi doctrinei româneşti

Noţiunile de bun public şi de proprietate publică au fost prezente şi la noi în ţară din cele
mai vechi timpuri, (ex. proprietatea obştii săteşti)dar, Regulamentele Organice ale Valahiei şi
Moldovei au fost primele acte juridice care s-au apropiat de consacrarea modernă a
terminologiei, chiar dacă termenii nu erau utilizaţi ca atare.
Astfel, unele dispoziţii din cele două Regulamente Organice referindu-se în capitolul
consacrat „Finanţelor” la sursele de venit ale statului, menţionează printre acestea „domeniile
statului” (art. 67 pct. XII din Regulamentul Valahiei şi art. 82 din Regulamentul Moldovei), în
capitolele referitoare la comerţ (ex. art. 155 Regulamentul Valahiei) apare ideea de „uz public”,
iar alte dispoziţii se referă la târgurile publice (art. 160 din Regulamentul Valahiei şi art. 156 din
Regulamentul Moldovei), precum şi la modul de organizare şi funcţionare a „târgurilor private”,
apărând în acest fel ideea de interes public.
Un rol deosebit de important în consacrarea noţiunii şi instituţiei domeniului public l-au
avut însă reglementările adoptate în timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza, dintre care cităm:
Legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene , Legea pentru regularea proprietăţii rurale şi Legea
pentru expropriaţiune pentru cauză de utilitate publică ,din anul l8641.
În aceste reglementări a fost consacrată în mod expres noţiunea de domeniu public,
inclusiv de domeniu public de interes judeţean şi comunal.
Astfel, art. 53 din Legea nr. 396/1864 pentru înfiinţarea consiliilor judeţene2 stabileşte
faptul că aparţin domeniului public judeţean: a) toate căile de comunicaţie şi podeţele judeţene,
b) orice clădire sau stabiliment public pus în sarcina judeţului, iar prin Legea pentru regularea
proprietăţii rurale sunt trecute în proprietatea comunelor rurale, ca bunuri aparţinând domeniului
public comunal „toate locurile şi clădirile din cuprinsul vetrei satului (biserici, cimitire, case
comunale, şcolile, pieţele, etc.).
Pe de altă parte, Legea privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică stabilea
posibilitatea statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale (judeţe şi comune) de a-şi extinde
domeniul public pe calea exproprierii. Exproprierea se putea face numai după declararea bunului
imobil(teren cu/sau constructii ca fiind de utilitate publică şi numai în schimbul unei prealabile
şi juste despăgubiri.
După acest început, reglementarea legală a proprietăţii şi-a găsit locul si în constitutiile
vremii.
Astfel, Constituţia din 1866, mentine o serie de dispozitii consacrate in Regulamentele
Organice si-n acelasi timp instituie unele noutati in materie, art. 19 stipulând că:
„Proprietatea de orice natură precum şi toate creanţele asupra statului sunt sacre şi
neviolabile”, acelaşi articol dispunând şi faptul că „nimeni nu poate fi expropriat decât pentru
cauză de utilitate publică declarată în mod legal şi cu o prealabilă şi dreaptă despăgubire”3.
Din analiza textului citat, rezultă în mod indubitabil faptul că legiuitorul constituant
recunoştea o proprietate publică şi, în acelaşi timp, o proprietate privată.
Apoi,Constituţia din 19234 are meritul de a fi instituit o reglementare mai riguroasă şi
mai moderna sub aspect conceptual in reglementarea proprietatii.
Astfel, în art. 17 se stabilea cadrul general al proprietăţii şi garanţiile dreptului de
proprietate privată, articolele următoare statuând: modul de dobândire a proprietăţii, condiţia
1
Publicată în Monitorul Oficial al României din 17 octombrie 1864
2
Publicată în Monitorul Oficial al României din 31 martie 1864
3
Publicată în Monitorul Oficial nr. 142 din 13 iulie 1866
4
Publicată în Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923
45
cetăţeniei (inclusiv cetăţenii naturalizaţi) pentru dobândirea bunurilor imobile, reglementarea
proprietăţii de stat şi a domeniului public.
Constituţia din 19381 a preluat în linii generale reglementările anterioare, aducând în
acelaşi timp unele îmbunătăţiri atât de fond, precum şi de redactare.
Art. 16 din Constituţia anului 1938 stabilea principiile fundamentale care guvernau atat
proprietatea privata, precum şi a proprietea publica. După ce în primul alineat se arată că
„Proprietatea de orice natură precum şi creanţele, atât asupra particularilor, cât şi asupra statului
sunt inviolabile şi garantate ca atare”, în alineatul doi era consacrată regula potrivit căreia
„Oricine poate dispune în mod liber de bunurile care-i aparţin după normele prevăzute în legi”.
Alineatele următoare reglementau regimul proprietăţii publice, alin. (3) stipulând:
„Bunurile care fac parte din domeniul public sunt administrate şi nu pot fi înstrăinate decât după
reguli şi cu formele stabilite de lege”, în continuare fiind reglementate: pedeapsa confiscării
averii şi exproprierea pentru cauză de utilitate publică.
În Constituţiile din 1948, 1952 şi 1965, toate de inspiraţie sovietică, noţiunea de domeniu
public a fost considerată căzută în desuetudine şi în consecinţă ignorată, nemai regăsindu-se în
textele legilor fundamentale. În realitate, această perioadă proprietatea publică nu a dispărut ci
dimpotrivă, s-a dezvoltat continuu devenind atotcuprinzătoare, unicul titular al său fiind statul
socialist.
Cum proprietatea de stat, având înţelesul de proprietate asupra bunurilor comune
aparţinând întregului popor, s-a extins şi asupra unor bunuri care în mod firesc aparţineau
circuitului civil.In acest context, majoritatea doctrinarilor a considerat că este aplicabil un singur
regim juridic aplicabil proprietăţii de stat, întreprinderilor şi instituţiilor de stat recunoscându-li-
se un drept real de tip nou, dreptul de administrare directă ( administrare operativă) care era un
dezmembrământ al dreptului de proprietate.
Într-o astfel de abordare, totul devenise în optica doctrinei dreptului civil, socialist, un
regim juridic civil, înlăturându-se distincţia dintre regimul de drept privat şi regimul de drept
public, dintre stat ca persoană juridică de drept privat (calitate în care era proprietar de bunuri la
fel cu oricare alt particular) şi stat, ca persoană juridică de drept public, calitate în care deţinea în
proprietate bunurile aparţinând domeniului public.

2. Sistemul proprietăţii consacrat de Constituţia României

Constituţia României din 1991 reglementa sistemul proprietăţii în două articole şi anume:
a) în art. 41 - care era inclus în Titlul II, intitulat „Drepturile, libertăţile şi îndatoririle
fundamentale”, text care reglementa problema dreptului de proprietate privată.
b) în art. 135 - care era inserat în Titlul IV intitulat „Economia şi finanţelor publice”, care
reglementa sistemul proprietăţii, în general şi proprietatea publică, în special, text care
avea următoarea redactare:
(1) „Statul ocroteşte proprietatea.
(2) Proprietatea este publică sau privată.
(3) Proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.
(4) Bogăţiile de orice natură ale subsolului, căile de comunicaţie, spaţiul aerian,
apele cu potenţialul energetic valorificabil şi acelea ce pot fi folosite în interes public, plajele,
marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi
alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice.
(5) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii, ele pot fi date în
administrarea regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate.
(6) Proprietatea privată este, în condiţiile legii, inviolabilă.”
Analizând conţinutul art. 135 al Constituţiei, constatam că alineatul (1) conţine o
dispoziţie de principiu (ocrotirea proprietăţii din partea statului), alineatul (2) consacră cele două
forme de proprietate (proprietatea publică şi proprietatea privată), iar alin. (3)–(5) consfinţesc

1
Publicată în Monitorul Oficial nr. 48 din 27 februarie 1938
46
regimul proprietăţii publice (deosebiri fundamentale, caracteristicile celor două tipuri de
proprietate legate de titularul dreptului de proprietate, obiectul şi regimul juridic diferit aplicabil
proprietăţii publice şi respectiv, proprietăţii private).
Dispoziţiile alin. (6) trebuie avute în vedere coroborate cu cele ale art. 41 din Constituţie
intitulat „Protecţia proprietăţii private”.
Modul în care a fost reglementată proprietatea în legea fundamentală a constituit un
permanent prilej de dispute politice şi doctrinare, în decursul timpului. Pentru aceste
considerente, reformularea textelor care reglementau proprietatea a constituit unul din
principalele motive care au condus la revizuirea Constituţiei.
Constituţia României, republicată, reglementează dreptul de proprietate privată în art. 44,
inclus în Titlul II, intitulat „Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale”, regimul general
al proprietăţii şi proprietatea publică fiind tratate de art. 136 din Titlul IV,intitulat „Economia şi
finanţele publice”.
Modificări de substanţă au fost aduse în reglementarea dreptului de proprietate privată
care,in actuala redactare, este „garantat” şi nu doar „ocrotit”, relevante fiind în acest sens
alineatul (2) al art. 44 care a fost reformulat precum şi alineatul (4) introdus cu ocazia revizuirii,
în următoarea redactare:
„(2) Proprietate privată este garantată şi ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular.
Cetăţenii străini şi apatrizi pot dobândi dreptul de proprietate privată asupra terenurilor numai în
condiţiile rezultate din aderarea României în Uniunea Europeană şi din alte tratate internaţionale
la care România este parte, pe bază de reciprocitate, în condiţiile prevăzute prin lege organică,
precum şi prin moştenire legală.”
„(4) Sunt interzise naţionalizarea sau orice alte măsuri de trecere silită în proprietatea
publică a unor bunuri pe baza apartenenţei sociale, etnice, religioase, politice şi de altă natură
discriminatorie a titularilor.”
Analiza comparativă a fostului articol 41 şi a actualului articol 44 din Constituţiei, ne
permite să formulăm următoarele observaţii:
a) textul actual garantează şi ocroteşte dreptul de proprietate privată indiferent de
titular ;
Garantarea dreptului de proprietate privată se concretizează în drept prin limitele impuse
autorităţilor publice cu privire la naţionalizarea, exproprierea şi folosirea subsolului
proprietăţilor imobiliare proprietate privată.
b) prin normă constituţională se interzice în mod expres naţionalizarea sau orice alte
măsuri privind trecerea pe cale silită în proprietatea publică a unor bunuri proprietate
privată, bazata pe apartenenţă socială a titularului dreptului de proprietate,pe
apartenenta la o anume etnie sau religie, pe criterii politice sau pentru cauze de o altă
natură;
c) se consacră în favoarea cetăţenilor străini şi apatrizilor dreptul de a dobândi
proprietatea privată asupra terenurilor dar numai în condiţiile rezultate din
documentele de aderare a României în Uniunea Europeană, precum şi din alte tratate
internaţionale, drept ce poate fi dobândit şi prin moştenire legală.
d) alte garanţii ale dreptului de proprietate se regăsesc în alin. (8) şi (9) ale art. 44 din
Constituţie.
Astfel, se interzice confiscarea averii dobândite licit. Mai mult, Constituţia conţine şi o
regulă de procedură de mare eficienţă, în sensul căreia caracterul licit al dobândirii se
prezumă. Pe cale de consecinţă, rezultă că sarcina probei caracterului ilicit al averii
revine celui care afirmă asemenea lucru1.
Regimul general al proprietăţii şi, în special, al proprietăţii publice este reglementat
de art. 136 din Constituţia României, republicată, care are următoarea redactare:
„(1) Proprietatea este publică sau privată.
(2) Proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege şi aparţine statului sau
unităţilor administrativ-teritoriale.
1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, p. 95
47
 (3) Bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţialul energetic
valorificabil de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice
şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul
exclusiv al proprietăţii publice.
(4) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele pot fi
date în administrarea regiilor autonome ori instituţiilor publice, sau pot fi concesionate ori
închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţa gratuită instituţiilor de utilitate publică.
(5) Proprietatea privată este inviolabilă, în condiţiile legii organice”.
Se poate observa că textul conţine trei categorii de norme care privesc:
a) cele două tipuri de proprietate;
b) principiile care guvernează proprietatea publică;
c) principiul fundamental al proprietăţii private.
În al doilea rând, remarcăm simetria de tratament juridic dintre cele două tipuri de
proprietăţi, publică şi privată, textul alineatului 2 precizând, la fel ca şi art. 44 alin. (2), faptul că:
„proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege”, fiind menţionaţi şi titularii dreptului de
proprietate publică, respectiv statul şi unităţile administrativ-teritoriale.
În sfârşit, constatăm în alin. (3) al art. 136 unele modificări în ceea ce priveşte
delimitarea sferei bunurilor proprietate publică, faţă de reglementarea din fostul art. 135 alin. (4),
după cum urmează:
a) actuala redactare a eliminat prin enunţ „căile de comunicaţie”.
Este de presupus ca aceasta modificare a fost impusa de privatizarea unor servicii
publice, cum ar fi: cele de furnizare a energiei electrice,energiei termice,a gazelor naturale etc. şi,
implicit, de bunurile imobile indispensabile bunei funcţionări a acestora. În acest sens, este
elocventă opinia unor reputaţi specialişti în dreptul public, conform căreia: „S-a considerat în
Comisia de revizuire a Constituţiei că această eliminare este necesară pentru că, prin natura lor,
unele căi de comunicaţie, cum ar fi: conductele de gaze, petrol sau linii de energie electrică pot fi
şi în proprietate privată, astfel încât textul în formularea din 1991 conducea la blocaje de netrecut
în procesul de negociere în vederea închiderii Capitolelor de aderare la Uniunea Europeană.” 1
b) vechea redactare, „bogăţiile de orice natură ale subsolului”, a fost reformulată
în „bogăţiile de interes public ale subsolului”, pentru a evidenţia faptul că specific
proprietăţii publice îi este afectaţiunea bunurilor interesului general. Bunurile
aparţinând proprietăţii publice se supun unui regim juridic special de utilizare,
conservare, protecţie şi pază, în scopul folosite rational si astfel,de a fi transmise
generaţiilor viitoare;
c) s-a reformulat şi textul referitor la ape, care din varianta 1991 „apele cu
potenţial energetic valorificabil şi acelea ce pot fi folosite în interes public” a devenit
„apele cu potenţial energetic valorificabil de interes naţional”. Actuala formulare ne
conduce la concluzia că, pot face obiectul dreptului de proprietate privată, apele cu
potenţial energetic valorificabil care însă, nu sunt de interes naţional.
În ceea ce priveşte regimul juridic constituţional aplicabil proprietăţii publice, observăm
că potrivit art. 136 alin. (4) din Constituţie bunurile proprietate publică sunt inalienabile, cu alte
cuvinte, sunt scoase din circuitul juridic civil şi, în consecinţă, nu pot fi înstrăinate.

2.1. Particularităţile proprietăţii publice

Consacrând cele două forme ale proprietăţii, Constituţia şi legislaţia noastră le şi
particularizează în acelaşi timp.
Astfel, potrivit art. 136 alin. (2) din Constituţie, proprietatea publică nu poate aparţine
decât statului (proprietatea publică de interes naţional) şi unităţilor administrativ-teritoriale
1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 293
48
 (judeţ, oraş, comună) dacă este vorba despre proprietatea publică de interes judeţean, municipal,
orăşenesc sau comunal.
În al doilea rând, proprietatea publică se caracterizează prin faptul că este limitată, sfera
acesteia fiind nominalizată în alin. (3) al art. 136 din Constituţie, având drept criteriu „folosirea
în interesul public”, alte categorii de bunuri fiind stabilite prin lege organică, respectiv Legea nr.
213 din 17 noiembrie 1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia 1 care, în art.
3, stabileşte:
„(1) Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art.135 alin. (4) din
Constituţie (actualul art. 136 alin. (3) – s. n.), din cele stabilite în anexa care face parte integrantă
din prezenta lege şi din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de
interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin modurile
prevăzute de lege”.
Textul citat din legea organica are menirea de a ne clarifica odată în plus ,faptul că
titulare ale dreptului de proprietate publică pot fi numai statul şi unităţile administrativ-
teritoriale, în calitatea lor de persoane juridice de drept public, pe de o parte, iar, pe de altă parte,
detaliază sfera bunurilor care aparţin domeniului public, cu precizarea că enumerarea cuprinsă în
anexa la lege este exemplificativă şi nu restrictivă.
O a treia particularitate a bunurilor proprietate publică constă în faptul că, acestea sunt
scoase din circuitul civil ele fiind declarate inalienabile de alin. (4) al art. 136 din Constituţie,
iar art. 11 din Legea nr. 213/1998 stabileşte că: „Bunurile din domeniul public sunt inalienabile,
insesizabile şi imprescriptibile …”.
Referitor la inalienabilitatea bunurilor din proprietatea publică, în literatura de
specialitate din perioada interbelică2, dar şi cea de dată recentă3, s-a consacrat teza potrivit căreia
aceasta particularitate nu este absolută, ci relativă şi limitată, fiind determinată de factori,precu :
importanţa , natura , interesul general căruia i-au fost afectate bunurile etc.
Altfel spus, inalienabilitatea nu exclude o integrare a acestor bunuri în circuitul
economico-juridic, unele dintre aceste bunuri constituind dintotdeauna o sursă importanta de
venituri pentru stat şi pentru unităţile administrativ-teritoriale. Se impune însă precizarea că
introducerea bunurilor proprietate publica in circuitul economico-social se realizeaza dupa
proceduri speciale,bazate pe principii de transparenta si concurenta reglementate prin lege
speciala.3) Astfel,prin concesionare,inchiriere,dare in folosinta etc. administraţia publica
transmite gestionarea bunului public catre un particular (persoană fizică şi juridică), în vederea
prestării unui serviciu public sau realizării interesului public,in schimbul unei taxe sau a unei
redevente.
În consecinţă, atât legiuitorul constituant în art. 136 alin. (4) precum şi legiuitorul
organic in art. 11 lit. a) din Legea nr. 213/1998 au prevăzut modalităţi specifice regimului de drept
public, sau, după caz, modalităţi ale dreptului comun, exercitate însă în regim de putere publică,
pentru integrarea în circuitul juridico-economic şi anume:
a) darea în administrarea regiilor autonome sau instituţiilor publice;
b) concesionarea sau închirierea oricărui subiect de drept;
c) transmiterea în folosinţă gratuită unor instituţii de utilitate publică.
Relevam ca art. 12 din Legea nr. 213/1998 detaliază sfera structurilor carora li se poate
transmite în administrare bunuri din domeniul public, astfel:
„Bunurile din domeniul public pot fi date, după caz, în administrarea regiilor autonome, a
prefecturilor, a autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, a altor instituţii publice de
interes naţional, judeţean sau local”.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 448 din 24 noiembrie 1998 ,cu modificarile si
completarile ulterioare.
2
Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia „Glasul Bucovinei”, Cernăuţi, 1944, p. 365
3
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 51
3.A se vedea O.U.G.nr.34/2006privind atribuirea contractelor de achztie publica,a contractelor de concesiune de
lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii,publicata in Mon.Oficial al Romaniei,partea I-a,nr.418 din
15 mai 2006,cu modificarile si completarile ulterioare.
49
 În sfârşit, a patra particularitate a proprietăţii publice rezidă în faptul că îi este aplicabil
un regim juridic special reglementat de Legea nr. 213/1998 şi de alte legi organice speciale, art.
5 al legii menţionate precizând:
„Regimul juridic al dreptului de proprietate publică este reglementat de prezenta lege,
dacă prin legi organice speciale nu se dispune altfel”.

2.2. Particularităţile proprietăţii private

Suportul constitutional al proprietatii private l-a constituit art.41 din Constitutie, actualul
art.44 din Constituţia României, republicată, la a cărui redactare au fost avute în vedere unele
dispoziţii ale Constituţiei din 1923 (art. 17 şi 18), precum şi unele constante ale dreptului nostru
civil, proprietatea privată prezentând următoarele particularităţi:
a) este exclusivă, faţă de proprietatea publică particularizată prin caracterul său limitat,
în sistemul proprietăţii instituit de Constituţie proprietatea privată reprezentând
regula, iar cea publică excepţia;
b) aparţine oricărui subiect de drept, persoană fizică (cetăţean român, cetăţean străin,
apatrid în condiţiile prevăzute de art. 44 alin. (2) din Constituţia României,
republicată) şi persoanei juridice de drept privat;
Se impune aici precizarea că statul, comuna, oraşul şi judeţul, în calitate de persoane
juridice civile, de drept privat deci, au în proprietate bunuri apartinanad domeniul privat.
Menţionăm, de asemenea, că în aplicarea dispoziţiilor constituţionale a fost adoptată
Legea nr. 312 din 10 noiembrie 20051
c) bunurilor aparţinând proprietăţii private li se aplică regimul juridic de drept comun,
altfel spus ele se află în circuitul civil;
d) potrivit art. 44 alin. (2) din Constituţie proprietatea privată de orice fel (imobiliară,
mobiliară, intelectuală) este garantată şi ocrotită în mod egal de lege, indiferent de
titular.
Considerăm că potrivit art. 44 alin. (4) din Constituţia României, republicată, mai putem
desprinde o particularitate şi anume: sunt interzise naţionalizarea sau orice măsuri de trecere
silită în proprietate publică a unor bunuri pe baza apartenenţei sociale, etnice, religioase, politice
sau de altă natură discriminatorie a titularilor.
În concluzie, apreciem că dispoziţiile Constituţiei României, republicată, precum şi o
serie de alte acte normative au consolidat regimul juridic al proprietăţii private.

3. Domeniul public şi domeniul privat

3.1. Domeniul public

3.1.1 Noţiune, trăsături

1
Legea nr. 312/2005 privind dobândirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor de către cetăţenii străini
şi apatrizi, precum şi de către persoanele juridice străine, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
1008 din 14 noiembrie 2005
50
 Aşa cum am arătat în capitolul anterior, legislaţia şi literatura de specialitate din perioada
regimului comunist, nu au utilizat noţiunile de „domeniu public” şi „domeniu privat”.
În locul noţiunii de „domeniu public” legislaţia din acea perioadă utiliza sintagma „avuţia
întregului popor”, care reprezenta în drept şi în fapt atotputernicia statului totalitar asupra tuturor
bogăţiilor solului şi subsolului, iar domeniul privat şi, în general, proprietatea privată erau reduse
la aşa-zisa „proprietate personală”.
După Revoluţia din decembrie 1989 care a condus la abolirea sistemului politic şi
economic totalitar, condus de partidul unic, Constituţia, legislaţia şi doctrina au consacrat din
nou conceptele de „domeniu public” şi „domeniu privat”, cunoscute la noi în ţară, în special, în
perioada interbelică.
Astfel, în perioada interbelică, prof. Paul Negulescu definea domeniul public ca fiind
format din: „totalitatea bunurilor mobile şi imobile aparţinând statului, judeţului sau
comunei, întrebuinţate pentru satisfacerea interesului general”1. Autorul distingea două
categorii de domenii, respectiv:
• domeniul public, guvernat de normele dreptului public;
• domeniul privat, supus regulilor de drept privat.
Domeniului public îi aparţineau toate bunurile mobile şi imobile afectate în mod
direct unui serviciu public şi utilizate de acesta pentru satisfacerea interesului general,
aceste bunuri fiind considerate inalienabile şi imprescriptibile.
Într-o altă opinie, exprimată în aceeaşi perioadă, se considera că domeniul public este
constituit din totalitatea bunurilor mobile sau imobile, afectate în mod direct şi nemijlocit
funcţionării serviciilor publice. Avand în legătură directă cu interesul general, autorul
consideră că acestor bunuri li se aplică un regim juridic special, fiind inalienabile,
imprescriptibile şi insesizabile.2
Potrivit aceleiaşi opinii, domeniul privat era alcătuit din bunuri care nu erau afectate unui
serviciu public şi în consecinţă nu erau inalienabile şi imprescriptibile, cu alte cuvinte, se găseau
în circuitul juridic civil.
Sensul noţiunii de domeniu public nu a cunoscut mutaţii de esenţă în doctrina
postrevoluţionară, un autor definind domeniul public ca „totalitatea bunurilor care fac obiectul
dreptului de proprietate publică, ce aparţin statului (domeniu public al statului) sau unităţilor
administrativ-teritoriale (domeniul public al comunei, oraşului, judeţului, după caz).3
Prof. Antonie Iorgovan analizând sistemul proprietăţii instituit de Constituţia României
,defineşte domeniul public fiind constituit din „acele bunuri, publice sau private, care prin
natura lor ori dispoziţia expresă a legii trebuie păstrate şi transmise generaţiilor viitoare,
reprezentând valori destinate a fi folosite în interes public, direct sau prin intermediul unui
serviciu public, în care regimul de putere este determinant, fiind în proprietatea sau, după
caz, în paza persoanelor juridice de drept public”4.

Din definiţia prezentată, care îmbracă o formă exhaustivă, autorul relevă un număr de 4
trăsături pe care în mod cumulativ trebuie să le îndeplinească un bun pentru a face parte din
domeniul public, astfel:
a) prin natura ori prin dispozitia expresă a legii, să intre în categoria celor care trebuie
protejate şi transmise generaţiilor viitoare;

1
Paul Negulescu, op. citată, p. 103
2
Constantin Rarincescu, op. citată., p. 208
3
Mircea Preda, Tratat elementar, Editura Lex, 1996, p. 57
4
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 169
51
 b) să aibă semnificaţia unei valori de interes public, în sensul că aparţine patrimoniului
natural, cultural, istoric, etc. naţional sau local,după caz, destinat unei folosinţe de
interes public;
c) să fie supus unui regim juridic administrativ sau, după caz, unui regim mixt de drept
public şi de drept privat, dar sub controlul regimului administrativ;
d) să fie în proprietatea unei persoane de drept public (în proprietate publică) sau, în
paza unei persoane de drept public (bunurile proprietate privată care ţin de domeniul
public).1
În sinteză, trăsăturilor menţionate, autorul le prezintă următoarea motivaţie2:
Prima trăsătură, are menirea de a reliefa faptul că nu toate bunurile, ci doar anumite
categorii de bunuri aparţinând societăţii trebuie conservate şi transmise generaţiilor viitoare.
Astfel, deşi unei societăţi cu democraţie tradiţională îi este asociată economia de piaţă,
ceea ce echivalează cu faptul că majoritatea bunurilor sunt supuse actelor de comerţ, altfel spus
„consumului generaţiei respective”, totuşi, anumite bunuri chiar dacă sunt supuse comerţului,
acesta trebuie să fie limitat, pentru a le asigura astfel utilizarea lor viitoare, iar pe de altă parte -
alte bunuri, prin ipoteză, trebuie conservate şi transmise generaţiilor viitoare în integralitatea lor.
Faţă de această ultimă categorie, autorul consideră că fiecare generaţie are dreptul dar şi
obligaţia, de a le conserva valoarea, eliminând posibilii factori distructivi.
Un astfel de bun este apa, care, ca factor natural al mediului şi, în acelaşi timp, un
element indispensabil vieţii economico-sociale, poate fi folosită de orice persoana,direct de la
izvor, sub forma apei potabile, apei minerale, apei termale, etc.
Pe de altă parte, această destinaţie poate rezulta şi dintr-o reglementare juridică expresă
sau tacită, atunci când legea reglementează anumite amenajări, construcţii executate pe unele
terenuri, cum ar fi de exemplu: construirea pe un teren proprietatea publică sau privată a unui
drum, a locurilor de joacă pentru copii, a unor pieţe, târguri, oboare, etc. Această distincţie are
menirea de a clasifica domeniul public în natural şi artificial.
De asemenea, destinaţia unor bunuri pentru folosinţa generaţiilor viitoare mai poate fi
dată de normele juridice, fie având în vedere valoarea lor deosebită sub aspect istoric, artistic,
ştiinţific, etc. sau, având în vedere utilitatea lor publică.
A doua trăsătură, urmăreşte să scoată în evidenţă faptul că bunurile domeniului public
prezintă o importanţă deosebită pentru societate, întrucât sunt destinate folosinţei de interes
public. Acest lucru nu trebuie înţeles însă în sensul că toţi indivizii care compun societatea
trebuie să le folosească în mod direct, nemijlocit. Dimpotrivă, distingem două modalităţi
distincte de utilizare a bunurilor apartinand domeniului public, respectiv:
a) bunuri folosite în mod direct, fără nici o condiţionare şi, de regulă, în mod gratuit,
cum ar fi: mersul pe stradă, scăldatul în apa unui râu sau în apa mării etc.
b) bunuri folosite în mod indirect, în situaţiile în care bunurile respective sunt puse în
valoare prin intermediul unui serviciu public, organizat de stat sau de administraţia
publică locală, spre exemplu: utilizarea gazelor naturale, a energiei electrice, a
mijloacelor de transport în comun, a exponatelor dintr-un muzeu, etc.
A treia trăsătură, reliefează faptul că bunurile aparţinând domeniului public sunt supuse
unui regim juridic de drept public, care poate fi exclusiv de drept public sau, un regim juridic
mixt, de drept public şi de drept privat, dominant fiind regimul de drept public.
Consecinţa firească a acestei particularităţi, rezidă în faptul că în toate raporturile juridice
care privesc aceste bunuri, unul dintre subiectii raportului juridic este în mod obligatoriu o
persoană juridică de drept public, pentru că în regimul juridic de drept administrativ, raporturile
se stabilesc întotdeauna între un subiect de drept public şi o persoană fizică sau persoană
juridică,subiect de drept privat sau de drept public.
Aşadar, regimul de drept public ne apare ca fiind un regim al exercitării dreptului de
proprietate publică, ipoteză în care, potrivit Constituţiei şi altor legi (art. l din Legea nr.

1
Antonie Iorgovan, op. citată, pp. 172-175
2
Antonie Iorgovan, op. citată, pp. 173-174
52
213/1998, art. 21 din Legea nr. 215/2001 etc.) subiectul purtător al autorităţii publice nu poate fi
decât statul sau unitatea administrativ-teritorială.
Această trăsătură mai scoate în relief faptul că litigiile care se nasc fie ca urmare a
exercitării dreptului de proprietate publică, fie ca urmare a restrângerii exerciţiului la proprietatea
privată pentru bunurile „afectate” domeniul public, sunt litigii de contencios administrativ, lucru
ce rezultă din dispoziţiile exprese ale art. 8 alin. (2) şi art. 23 din Legea nr. 213/1998, precum şi
din cele ale art. 20 din Legea nr. 33/1994 privind exproprierile pentru cauză de utilitate publică1.
A patra trăsătură ,este apreciată ca fiind o consecinţă firească a celei expuse anterior,
autorul arătând că bunurile domeniului public, sunt fie în proprietatea persoanelor juridice de
drept public, fie în paza acestora.2
Astfel, când este vorba despre titularii dreptului de proprietate publică, potrivit legislaţiei
în vigoare, sfera subiectilor titulari ai acestui drept se rezumă doar la stat şi la unităţile
administrativ-teritoriale, în timp ce atunci când este vorba despre paza bunurilor aparţinând
domeniului public sfera acestora este mai mare, ea incluzând practic orice persoană juridică de
drept public care acţionează în numele statului.
Autorul fundamentează această trăsătură pe dispoziţiile art. 135 alin. (2) lit. b) din
Constituţie ,care consacra teza „protejării intereselor naţionale”, precum şi pe un argument
invocat în doctrina interbelică, prof. Paul Negulescu apreciind că statul este „instrumentul de
protecţie” a vieţii şi muncii cetăţenilor săi, „protectorul spiritului naţional care stăpâneşte pe
fiecare cetăţean”.3
Se impune precizarea în sensul că nu trebuie să confundăm dreptul de administrare a unui
bun public de către o regie autonomă sau instituţie publică, respectiv regimul concesionării sau
închirierii unui bun, cu dreptul de pază şi protecţie. Primele (administrarea, concesiunea şi
închirierea) sunt regimuri juridice de utilizare a unui bun al domeniului public proprietate
publică, iar dreptul de pază şi protecţie vizeaza conservarea unui bun ce aparţine domeniului
public, dar care se află în proprietatea privată a unei persoane fizice sau juridice.

3.1.2. Clasificarea domeniului public

În literatura noastră din perioada interbelică au fost formulate mai multe clasificări ale
domeniului public, având la bază concepţiile diferite ale autorilor în privinţa conţinutului şi
sferei domeniului public.
O primă clasificare, cea a prof. Paul Negulescu4, identifica patru „dependinţe” ale
domeniului public, astfel:
a) domeniul public maritim care cuprindea:
1. marea teritorială
2. ţărmurile mării
3. porturile maritime
b) domeniul public aerian (spaţiul atmosferic dintre graniţele ţării)
c) domeniul public al râurilor navigabile şi flotabile

d) domeniul public terestru în care includea:

1. şoselele, căile ferate etc.
2. porţile, zidurile, şanţurile, fortificaţiile oraşelor
3. imobilele afectate în mod direct şi special unui serviciu public pentru a fi
utilizate în vederea satisfacerii unui interes general
4. bunurile mobile utilizate în interes general.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 139 din 2 iunie 1994, cu modificările şi completările
ulterioare
2
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 174
3
Paul Negulescu, op. citată, p. 78
4
Paul Negulescu, op. citată, p. 135
53
 Într-o altă opinie, prof. E. D. Tarangul1 clasifică domeniul public după şapte criterii
având o viziune mai analitică asupra bunurilor care aparţin domeniului public.
Plecând de la doctrina perioadei interbelice, coroborată cu legislaţia în vigoare, prof.
Antonie Iorgovan clasifică domeniul public în funcţie de şapte criterii,2 astfel:
I.)Din punct de vedere al interesului pe care îl prezintă autorul distinge:
1.)domeniul public de interes naţional (domeniul public naţional) sau domeniul
public al statului - conform art. 3 alin.(2) din Legea nr. 213/1998 privind
proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia;
2.)domeniul public de interes judeţean (domeniul public judeţean), denumit astfel
şi în art. 3 alin. (3) din Legea nr. 213/1998;
3.)domeniul public de interes comunal (domeniul public comunal), sau domeniul
public al comunelor, oraşelor şi municipiilor, conform art. 3 alin. (4) din Legea
nr. 213/1998.
II.)Din punct de vedere al modului de determinare, distingem:
1.)bunuri ale domeniului public nominalizate de Constituţie;
2.)bunuri ale domeniului public nominalizate de legi;
3.)bunuri ale domeniului public nominalizate de autorităţile administraţiei publice,
în baza criteriilor instituite prin Constituţiei si prin alte acte normative ;
III.)Din punct de vedere al naturii juridice a dreptului de proprietate distingem:
1.)bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii publice a statului sau a
unităţilor administrativ-teritoriale;
2.)bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii private dar,aflate sub dreptul de pază şi
protecţie al statului(dreptul de politie);
IV.)Din punctde vedere al modului de încorporare, distingem:
1.)domeniul public natural;
2.)domeniul public artificial;
V.)Din punct de vedere al modului de utilizare de către public, distingem:
1.)bunuri utilizate in mod direct de public ;
2.)bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public.
VI.)Din punct de vedere al serviciului public organizat, distingem:
1.)bunuri care sunt puse în valoare prin serviciul public;
2.)bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public;
VII.)Din punct de vedere al naturii bunurilor, distingem:
1.)domeniul public terestru (bogăţiile de interes public ale subsolului, terenurile
afectate utilităţilor publice, rezervaţiile şi monumentele naturii etc.);
2.)domeniul public maritim (marea teritorială, apele maritime teritoriale, ţărmurile
mării, faleza şi plaja mării, fundul apelor maritime interioare şi al mării teritoriale,
resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, porturile maritime,
etc.);
3.)domeniul public fluvial (apele de suprafaţă: fluviile, râurile, canalele navigabile,
lacurile navigabile, barajele, lacurile de acumulare, etc.);
4.)domeniul public aerian - spaţiul aerian cuprins în limitele şi de deasupra
României;
5.)domeniul public cultural (obiectele de artă - picturi, sculpturi, mobilier, etc.
lucrări arhitectonice, curţi, palate, cetăţi, mănăstiri, biserici, vestigii arheologice,
monumente, ansambluri şi situri istorice, obiecte de cult, cărţile din bibliotecile
publice, obiecte de muzeu, etc.);
6.)domeniul public militar (cazărmile, cazematele, zidurile de apărare, amenajările
genistice şi diferite tipuri de adăposturi, armamentul, muniţia, etc.).

3.1.3. Regimul juridic aplicabil domeniului public

1
Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia „Glasul Bucovinei”, Cernăuţi, 1944, p. 361
2
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 200
54
 3.1.3.1. Noţiune
Prin regimul juridic al domeniului public se intelege ansamblul regulilor de fond si de
forma aplicabil bunurilor mobile si imobile care apartin domeniului public al statului şi al
unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi raporturile juridice care se stabilesc între titularii
dreptului de proprietate publică şi particulari (persoane fizice sau/şi juridice) cu privire la aceste
bunuri.
Timp îndelungat, preluând tezele exprimate în doctrina franceză, literatura de specialitate
din ţara noastră a limitat regimul juridic aplicabil domeniului public la regula inalienabilităţii
acestor bunuri.
Ulterior, doctrina şi jurisprudenţa au admis teza conform careia domeniului public îi sunt
aplicabile şi alte reguli specifice, care ulterior şi-au găsit şi reglementarea legală în Capitolul II al
Legii nr. 213/1998, art. 7-17, după cum urmează:
a) sunt prevazute modalitati speciale sub aspectul modului de dobândire a dreptului de
proprietate publică, prevazute in art. 7 şi următorii din Legea nr. 213/1998;
b) este instituit un regim special pentru executarea lucrărilor publice (spre exemplu:
pentru executarea lucrărilor de investiţii sunt necesare anumite documente de
urbanism, controlul utilizării fondurilor se face de către Curtea de Conturi, etc.);
c) sunt instituite modalităţi speciale pentru determinarea limitelor domeniului public de
interes naţional şi a celui local1;
d) pentru utilizarea bunurilor din domeniul public de către particulari, s-a instituit un
regim juridic special .
In prezent,regimul juridic al bunurilor aparţinând proprietăţii publice este stabilit de art.
136 alin. (4) din Constituţie şi de alte acte normative. Spre exemplu, Legea nr. 213/1998
privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, care în art. 5 stipulează că: (1)
„Regimul juridic al dreptului de proprietate publică este reglementat de prezenta lege,
dacă prin legi organice speciale nu se dispune altfel”, Capitolul II al legii fiind intitulat
chiar „Regimul juridic al proprietăţii publice”;de art. 123 al Legii nr. 215/2001 - legea
administraţiei publice locale, republicată, de art. 5 alin. (1) din Legea nr. 18/1991 - legea
fondului funciar etc.2
În cele ce urmează, ne propunem să relevăm şi să analizăm cele mai importante principii
care formează acest regim juridic.
3.1.3.2. Principiile care guvernează regimul juridic al domeniului public
Articolul 136 alin. (5) din Constituţia României, republicată, statuează principiul conform
căruia bunurile proprietate publică sunt inalienabile.
Dispoziţiile similare, care consfinţesc acest principiu fundamental al bunurilor aparţinând
proprietăţii publice se regăsesc şi în alte acte normative, dintre care cităm: art. 5 alin. (1) al Legii
nr. 18/1991 – legea fondului funciar, art. 120 alin. (2) al Legii nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, republicată, art. 11 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea
publică şi regimul juridic al acesteia, art. 475 Cod civil, etc.
Prin inalienabilitatea bunurilor proprietate publică se înţelege faptul că aceste categorii
de bunuri nu pot fi înstrăinate (a aliena care are semnificaţia de a transmite cuiva un drept …) 3 cu
alte cuvinte, ele sunt scoase din circuitul civil.
Datorită caracterului inalienabil, dreptul de proprietate asupra bunurilor proprietate
publică nu poate fi transmis unei alte persoane fizice şi/sau juridice, asupra acestora nu se pot
constitui alte drepturi reale, dezmembrăminte ale dreptului de proprietate, cum ar fi: uzufructul,
uzul, abitaţia, servitutea şi superficia, iar, pe de altă parte, bunurile care compun domeniul public
nu pot face obiectul altor drepturi reale accesorii, cum ar fi gajul sau ipoteca.

1
Vezi H.G. nr. 548 din 8 iulie 1999 privind aprobarea Normelor tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor
care alcătuiesc domeniul public al comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 334 din 15 iulie 1999
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1 din 5 ianuarie 1998
3
*** Dicţionar explicativ al limbii române, Editura R.S.R., 1975, p. 25
55
 În ceea ce priveşte bunurile mobile, aparţinând domeniului public, regula inalienabilităţii
devine operantă numai în cazul celor care au efectiv nevoie de o atare protecţie, spre pildă:
operele de artă din muzee, colecţiile unor biblioteci, lăcaşuri de cult, tehnica militară, materialul
rulant al căilor ferate etc., ele fiind apreciate, în principiu, alienabile, după o procedură specială
(licitaţie, etc.). Astfel de bunuri alienabile sunt: băncile unei şcoli, mobilierul unei instituţii
publice etc.
De altfel, referitor la inalienabilitatea bunurilor aparţinând domeniului public întemeiată
pe afectaţiunea lor uzului şi/sau interesului public,trebuie să precizăm că spre deosebire de
caracterul inalienabil absolut şi general care se aplica vechiului domeniu care apartinea Regelui,
de mai mult timp s-a impus teza potrivit căreia inalienabilitatea domeniului public are un
caracter relativ şi limitat.
Caracterul relativ al inalienabilităţii decurge din faptul că regula nu se aplică decât
domeniului public şi exclusiv pe durata în care bunul mobil sau imobil aparţine acestui domeniu.
Din momentul în care un bun nu mai face parte din domeniul public putând fi, de exemplu,
declasat (termen utilizat frecvent în cazul drumurilor şi al altor mijloace fixe) şi trece in
domeniul privat, regula inalienabilităţii inceteaza.
Pe de altă parte, în accepţiunea actuală a termenului, pentru determinarea gradului de
inalienabilitate trebuie avute în vedere natura bunurilor şi importanţa scopului de interes general
pentru realizarea căruia au fost afectate bunurile. Astfel, deşi în principiu, bunurile imobile sunt
socotite inalienabile, plecându-se de la teza uzului şi/sau interesului public totuşi, cu condiţia
respectării scopului afectat, s-a admis ocuparea temporară a domeniului public, prin concesiune
sau închiriere (ex.: amplasarea tonetelor, a meselor în pieţe, târguri, oboare,executarea unor
construcţii etc.).
În concluzie, relevăm că în prezent regimul juridic al bunurilor care formeaza domeniul
public, nu mai poate fi conceput uniform, supus în mod automat aceloraşi reguli riguroase, ci
dimpotrivă, ca un regim gradual, care presupune aplicarea tuturor sau, după caz, numai a unor
reguli, în funcţie de nevoile şi importanţa anumitor bunuri (categorii de bunuri). Această
realitate este consacrată atat de doctrina,precum si de legislatie,spre exemplu: Legea nr.
213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, Ordonanţa de Urgenţă nr.
54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică1, Ordonanţa de
Urgenţă nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de
concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii2etc.
Al doilea principiu care guvernează domeniul public îl constituie imprescriptibilitatea
acestuia, totdeauna susţinându-se că domeniul public nu poate fi dobândit prin prescripţie, oricât
de lungă ar fi aceasta, el fiind imprescriptibil3.
Altfel spus, caracterul imprescriptibil al bunurilor aparţinând domeniului public sub
aspect achizitiv se exprimă prin faptul că dreptul de proprietate asupra bunurilor imobile nu
poate fi dobândit de către o altă persoană prin uzucapiune sau, prin posesia de bună credinţă, în
cazul bunurilor mobile.
Sub aspectul extinctiv, prin imprescriptibilitate trebuie să înţelegem faptul că acţiunea în
revendicare a unui astfel de bun aparţinând domeniului public, nu se stinge prin neexercitare,
fără nici un fel de excepţie, ea neputând fi paralizată prin invocarea uzucapiunii ca în cazul
bunurilor din domeniul privat sau proprietate privată.
Al treilea principiu îl constituie insesizabilitatea domeniului public, principiu care
este o consecinţă firească a inalienabilităţii4.
Caracterul insesizabil trebuie înţeles în sensul că bunurile din domeniul public nu pot fi
urmărite de creditorii celor care le detin, în vederea realizării creanţelor lor, prin executare silită.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 569 din 30 iulie 2006
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată cu modificări şi
completări prin Legea nr. 337 din 17 iulie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 625 din
20 iulie 2006
3
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 208
4
Ibidem, p. 207
56
 Dacă bunul ar putea fi urmărit de catre creditori, inalienabilitatea ar fi lipsită de conţinut,
ar avea un caracter iluzoriu şi ar putea fi evitată, un creditor oarecare n-ar avea decât să
urmărească bunul şi în final să-l vândă în mod silit, ceea ce echivalează cu alienarea lui. Or, în
legătură cu acest aspect, s-a consacrat teza potrivit căreia statul şi unităţile administrativ-
teritoriale sunt întotdeauna solvabili, datoriile acestora stingându-se potrivit unor reguli
derogatorii de la dispoziţiile de drept comun referitoare la urmărirea silită. În acest sens, prof.
George N. Luţescu1 afirma că nu se poate pune problema executării silite a acestor bunuri, pentru
simplu motiv că statul este prezumat a fi întotdeauna solvabil, indiferent dacă bunurile aparţin
domeniului său public sau domeniului privat. Datoriile statului, ale judeţului şi/sau comunei se
lichidează potrivit normelor derogatorii de la dreptul comun.
Toate aceste principii care guvernează şi în acelaşi timp dau particularitate regimului
juridic al domeniului public şi-au găsit consacrarea în art. 11 al Legii nr. 213/1998 privind
proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, care are următoarea redactare:
(1) „Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile, după
cum urmează:
a) nu pot fi înstrăinate; ele pot fi date numai în administrare, concesionare sau închiriere,
în condiţiile legii;
b) nu pot fi supuse executării silite şi asupra lor nu se pot constitui garanţii reale;
c) nu pot fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de
bună credinţă, asupra bunurilor mobile.
În alineatul 2 al articolului citat, legiuitorul a prevăzut şi sancţiunea actelor juridice
încheiate cu încălcarea dispoziţiilor înscrise în alineatul 1, respectiv nulitatea absolută.
Referitor la modalităţile prin care se poate dobândi dreptul de proprietate publică,
legea privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia nr. 213/1998, stabileşte în
articolul 7 următoarele moduri specifice:
a) calea naturală, domeniul public, mai precis o parte a acestuia se poate forma ca urmare a
producerii unor evenimente naturale, independente de voinţa omului, al căror rezultat
final conduce la întregirea domeniului public terestru, maritim, fluvial etc.
b) prin achiziţii publice, efectuate în condiţiile legii;
c) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică2;
d) prin acte de donaţie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul judeţean sau de consiliul
local, după caz, dacă bunul în cauză intră în domeniul public;
În legătură cu acest mod de dobândire, art. 121 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 - legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată, stabileşte :
„Donaţiile şi legatele de bunuri cu sarcini pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului
local sau, după caz, judeţean, cu votul majorităţii consilierilor locali sau judeţeni, după caz, în
funcţie”.
e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-
teritoriale, în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică;
f) prin alte moduri prevăzute de lege.
În ceea ce priveşte încetarea dreptului de proprietate publică, articolul 10 al Legii nr.
213/1998 consacră două modalităţi specifice:
„(1) Dreptul de proprietate publică încetează, dacă bunul a pierit ori a fost trecut în
domeniul privat”, alineatele 2 şi 3 stabilind autorităţile competente să dispună trecerea unui bun
din domeniul public în domeniul privat, precum şi pe cele competente să exercite controlul
judecătoresc al acestei operaţiuni juridice.
Astfel, trecerea unui bun din domeniul public în domeniul privat al statului sau al
unităţilor administrativ-teritoriale se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliilor
judeţene sau locale, sub condiţia ca aceste hotărâri să nu contravină dispoziţiilor înscrise în
Constituţie sau în alte legi speciale.
1
G. N. Luţescu, Teoria generală a drepturilor reale, Bucureşti, 1947, pp. 159-162
2
Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, publicată în Monitorul Oficial al
Românei, Partea I-a, nr. 139 din 2 iunie 1994, cu modificările şi completările ulterioare
57
 Hotărârile de trecere a bunului în domeniul privat pot fi atacate la instanţele de
contencios administrativ competente, în condiţiile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind
proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia.
Al patrulea principiu care particularizează regimul juridic al domeniului public este cel
care priveşte servituţile asupra acestor bunuri.
În literatura de specialitate s-a exprimat teza potrivit căreia bunurile aparţinând
domeniului public nu pot fi grevate de nici o servitute.1
Potrivit opiniei prof. Antonie Iorgovan2 această teză trebuie privită „într-un sens relativ
nu absolut”, existând opinii în literatura de specialitate din Franţa dar şi din ţara noastră care
susţin că se pot stabili servituţi şi asupra bunurilor aparţinând domeniului public (ex. servitutea
de vedere sau de scurgerea apelor pluviale asupra unei străzi etc.).
Această din urmă teză îşi găseşte consacrarea legală, articolul 13 din Legea nr. 213/1998
având următoarea redactare:
(1) „Servituţile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai în măsura
în care aceste servituţi sunt compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi sunt
destinate bunurile afectate.
(2) Servituţile valabil constituite anterior intrării bunului în domeniul public se
menţin, în condiţiile prevăzute la alin. (l)”.
Din analiza textului legal menţionat, rezultă indubitabil faptul că bunurile din domeniul
public pot fi afectate de servituţi, sub condiţia menţinerii uzului şi/sau interesului public căruia i-
au fost destinate bunurile respective. Mai mult chiar, legea recunoaşte servituţile valabil
constituite, conform cerinţelor alin. (l) al art. 13 din Legea nr. 213/1998, înainte de data intrării
în vigoare a legii, respectiv 24 ianuarie 1999.
După cum este cunoscut, servitutea este definită ca fiind o „sarcină impusă asupra unui
imobil pentru uzul şi utilitatea altui imobil, având un alt stăpân”, „Este un drept asupra lucrului
altuia, constituind un dezmembrământ al dreptului de proprietate” 3.
Servitutea presupune în mod obligatoriu două bunuri imobile (fondul dominant şi fondul
aservit), care aparţin unor proprietari diferiţi; este un drept imobiliar care se poate stabili numai
cu privire la bunurile imobile prin natura lor.
După izvorul lor, servituţile se clasifică în:
a) servituţi naturale, care se nasc din situaţia poziţionării loturilor de teren, potrivit legii
(ex.: servitutatea de scurgere a apelor naturale de pe locurile superioare pe cele
inferioare, servitutea de grăniţuire, servitutea de îngrădire etc.).
b) servituţi legale, care sunt stabilite direct prin lege (ex.: servitutea de trecere, servitutea
de vedere, servitutea de amplasare a plantaţiilor sau construcţiilor etc.).
c) servituţi convenţionale, care se stabilesc prin fapte juridice, după caz, prin act juridic
sau prin uzucapiune.
În cadrul raporturilor care se stabilesc între titularii dreptului de proprietate publică, pe de
o parte, şi titularii dreptului de proprietate privată învecinaţi, pe de altă parte, o serie de sarcini
sunt prevăzute de diverse acte normative pentru cei din urmă. Sarcinile respective sunt cunoscute
în literatura juridică de specialitate sub denumirea de servituţi administrative.4
Trebuie relevat faptul că servituţile administrative au totuşi un regim juridic diferit de
regimul prevăzut de Codul civil pentru proprietatea privată, ele vizând de regulă, obligaţia
negativă impusă proprietarului vecin, de „a nu face” şi doar în mod excepţional obligaţia „de a
face ceva”, fiind stabilite pentru satisfacerea unui scop de utilitate publică generală.
Adeseori, ele sunt prevăzute în interesul anumitor bunuri imobile beneficiare a căror
protecţie şi utilizare optimă trebuie să fie astfel asigurate.
Servituţile administrative rezultă fie direct din lege, fie dintr-un act administrativ
unilateral emis de autoritatea administraţiei publice competente, iar competenţa de soluţionare a
1
Gh. Luţescu, op. citată, p. 60
2
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 207
3
Dicţionar de drept civil, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1980, pp. 478 - 479
4
Liviu Giurgiu, Domeniul public, Editura Tehnică, Bucureşti, 1997, p. 77
58
litigiilor ivite în legătură cu servituţile administrative revine instanţelor de contencios
administrativ.
În mod exemplificativ, relevăm câteva dintre principalele servituţi administrative, astfel:
a) în domeniul urbanismului: obligaţiile impuse proprietarilor în legătură cu regimul de
aliniere şi executarea construcţiilor, cu întreţinerea faţadelor clădirilor, instalarea pe
aceste clădiri a cablurilor electrice, telefonice; realizarea unor lucrări în zonele de
protecţie a monumentelor, ansamblurilor şi siturilor istorice; amplasarea construcţiilor
faţă de drumurile publice etc.;
b) în interesul domeniului militar (interdicţia de construire la o distanţă determinată de
obiectivele cu caracter militar, de circulaţie şi acces în zonele în care sunt amplasate
unităţile militare, etc.);
c) în interesul aeroporturilor şi al securităţii instalaţiilor de control şi dirijare a traficului
aerian;
d) pentru prevenirea şi combaterea poluării apelor curgătoare, a lacurilor, a apelor
maritime interioare şi a mării teritoriale etc.;
e) în ceea ce priveşte frontiera de stat (condiţii de acces, de executare a unor lucrări în
zonă, etc.);
f) pentru trecerea pe proprietăţile private a liniilor telegrafice, telefonice, de distribuţie a
energiei electrice, a reţelelor de canalizare, de transport a apei potabile şi gazelor
naturale, etc.
Toate aceste servituţi sunt impuse proprietarilor riverani dar şi altor persoane în folosul şi
pentru utilizarea în condiţii corespunzătoare a domeniului public, considerat fond dominant.
Servituţilor administrative le sunt aplicabile regulile inalienabilităţii şi imprescriptibilităţii
domeniului public, protecţia lor juridică realizându-se prin mijloace variate ale diverselor ramuri
de drept, inclusiv ale dreptului administrativ, cum sunt: răspunderea contravenţională, demolarea
construcţiilor executate fără autorizaţie de construcţie etc.
În acelaşi timp însă, riveranilor domeniului public le sunt recunoscute şi unele drepturi
speciale dintre care cităm:
a) dreptul de vedere, respectiv deschiderea spre drumul public de ferestre sau porţi de
acces;
b) dreptul de acces, care implică deschiderea unei porţi, accesul la imobilul proprietate
privată, staţionarea pe drumul public.
c) dreptul de racord la reţeaua de canalizare şi de scurgere a apelor pluviale şi menajere
etc.
Existenţa acestor drepturi a fost motivată în doctrină de faptul că drumurile publice sunt
destinate nu numai circulaţiei, ci şi pentru accesul şi aprovizionarea persoanelor ale căror
imobile sunt situate în vecinătatea drumurilor.
Pe lângă cele patru principii specifice regimului juridic aplicabil domeniului public,
Legea nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale, precum si acte normative,precum
:Legea nr. 213/1998, Ordonanţa de Urgenţă nr. 54/2006 privind regimul contractelor de
concesiune de bunuri proprietate publică, Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006 privind atribuirea
contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucări publice şi a contractelor
de concesiune de servicii,etc. stabilesc şi alte reguli care asigură protecţia juridică a domeniului
public, astfel:
a) administrarea domeniului public şi privat al comunelor, oraşelor şi judeţelor s-a dat în
competenţa exclusivă a consiliilor locale şi judeţene (art. 36 alin.5, lit. a şi art. 92
al4.lit.a din Legea nr. 215/2001). Aceste autorităţi deliberative ale administraţiei
publice locale hotărăsc cu privire la concesionarea şi/sau închirierea bunurilor
aparţinând domeniului public de interes local (art. 123 din Legea nr. 215/2001, art. 11
lit. a din Legea nr. 213/1998).
b) concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică se face prin licitaţie
publică sau prin negociere directă, în cazurile în care licitaţia publică nu a condus la
desemnarea unui câştigător (art. 15 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea
59
 publică şi regimul juridic al acesteia, coroborat cu art. 14 din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 54/2006, privind regimul contractelor de concesiune de bunuri
proprietate publică) sau dacă prevederile unor legi speciale stabilesc această
procedură.
c) bunurile proprietate publică pot fi date în administrarea regiilor autonome, a
prefecturilor, a autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, şi/sau instituţiilor
de utilitate publică;
Darea în administrare se realizează, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliilor
judeţene şi locale şi a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, astfel cum prevăd
dispoziţiile art. 12 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al
acesteia.
Titularul dreptului de administrare poate să posede, să folosească bunul şi să dispună de
el, în condiţiile actului prin care i-a fost dat în administrare bunul. Dreptul de administrare va
putea fi revocat numai dacă titularul său nu-şi exercită drepturile şi nu-şi execută obligaţiile
născute din actul de transmitere.
d) statul şi unităţile administrativ-teritoriale pot da imobilele din patrimoniul lor în
folosinţă gratuită, pe termen limitat, instituţiilor de utilitate publică ori serviciilor
publice (art. 17 din Legea nr. 213/1998, art. 124 din Legea nr. 215/2001, republicată,
modificate implicit prin art. 136 alin. 4 din Constituţia României, republicată).
e) obligativitatea inventarierii anuale a bunurilor care compun patrimoniul unităţilor
administrativ-teritoriale (art. 122 din Legea nr. 215/2001, republicată), precum şi
evidenţierea distinctă în contabilitatea statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale a
bunurilor care alcătuiesc domeniul public (art. 18 din Legea nr. 213/1998).
Conform art. 119 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu
modificările şi completările ulterioare, republicată: „Constituie patrimoniu unităţii administrativ
- teritoriale bunurile mobile şi imobile care aparţin domeniului public şi domeniului privat al
acestora, precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial”.

3.1.4. Sfera bunurilor ce aparţin domeniului public

Pentru a determina sfera bunurilor ce aparţin domeniului public este necesar să plecăm de
la dispoziţiile art. 136 alin. (3) din Constituţia României, republicată, care sub aspect tehnico-
juridic utilizează trei procedee şi anume:
a) enumerarea concretă;
b) formularea generică;
c) norma de trimitere1.

Astfel, textul precizat enumeră în mod expres bunurile care fac obiectul exclusiv al
proprietăţii publice şi anume:
a) bogăţiile de interes public ale subsolului;
b) spaţiul aerian;
c) apele cu potenţial energetic valorificabil de interes naţional;
d) plajele;
e) marea teritorială;
f) resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental (prevederi care
reprezintă enumerarea concretă şi formularea generică în acelaşi timp), iar pe de altă
parte, se menţionează că fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice şi alte bunuri
prevăzute de legea organică, ceea ce reprezintă norma de trimitere.

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 185
60
 De asemenea, trebuie să observăm că formularea „bogăţiile de interes public ale
subsolului” reprezintă un criteriu constituţional pentru calificarea unei „bogăţii a subsolului” ca
fiind bun al proprietăţii publice şi implicit al domeniului public. Pe de altă parte, referitor la
apele cu potenţial energetic valorificabil1 art. 3 din Legea apelor nr. 107/1996 are următorul
conţinut:
„(1) Aparţin domeniului public apele de suprafaţă cu albiile lor minore cu lungimi mai
mari de 5 km şi cu bazine hidrografice ce depăşesc suprafaţa de 10 km 2 , malurile şi cuvetele
lacurilor, precum şi apele subterane, apele maritime interioare, faleza şi plaja mării, cu bogăţiile
lor naturale şi potenţialul energetic valorificabil, marea teritorială şi fundul apelor maritime.
(2) Albiile minore cu lungimi mai mici de 5 km şi cu bazine hidrografice ce nu
depăşesc suprafaţa de 10 km2 , pe care apele nu curg permanent, aparţin deţinătorilor, cu orice
titlu, ai terenurilor pe care se formează sau curg …”.
În al doilea rând, în stabilirea obiectului domeniului public, a sferei bunurilor ce aparţin
acestuia, edificatoare sunt dispoziţiile Legii nr. 213/1998 care în articolul 3 stipulează că:
„(1) Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art.135 alin. (4) din
Constituţie (actualul art. 136 alin. (3) – s.n.), din cele stabilite în anexa care face parte integrantă
din prezenta lege şi din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de
interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin modurile
prevăzute de lege”.
Unii autori2, consideră că prin bunurile de uz public trebuie înţelese acele bunuri
aparţinând domeniului public şi destinate folosinţei generale prin natura lor, cum sunt:
drumurile, parcurile publice, apa, târgurile, pieţele, oboarele etc., iar prin „interes public” acele
bunuri care interesează pe toţi membrii societăţii (sau ai colectivităţilor locale), chiar dacă
aceştia nu au acces direct la folosirea lor concretă, cum sunt şcolile, spitalele, muzeele, căile
ferate etc.
Trebuie remarcat faptul că Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul
juridic al acesteia, reiterează principiile reieşite din art. 136 alin. (3) din Constituţie, în primul
rând, iar, în al doilea rând, detaliază sfera bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului şi
al unităţilor administrativ-teritoriale, cu precizarea expresă că enumerarea acestora în anexa la
lege are un caracter exemplificativ, pe de o parte, iar, pe de altă parte, statuează regula potrivit
căreia aceste bunuri pot fi dobândite numai prin modurile prevăzute de lege.
Un alt element cu caracter de noutate, pe care îl aduce Legea nr. 213/1998 rezidă în
faptul că stabileşte în mod expres competenţa instanţelor judecătoreşti de a cerceta şi de a se
pronunţa cu privire la valabilitatea titlurilor de proprietate ale bunurilor aparţinând domeniilor
publice şi/sau private ael statului şi ale unităţilor administrativ-teritoriale, dobândite în perioada
6 martie 1945 - 22 decembrie 1989 (art. 6 din lege).
Aşa cum am mai arătat, dreptul de proprietate publică aparţine statului şi unităţilor
administrativ-teritoriale, Legea nr. 213/98 şi alte acte normative, stabilind criteriile de delimitare
dintre domeniul public al statului, pe de o parte şi domeniile publice judeţene, municipale,
orăşeneşti şi comunale, pe de altă parte.
Astfel, art. 3 alin. (2) al legii stipulează că:
„Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4)
(actualul art. 136 alin. (3) s.n.) din Constituţie, din cele prevăzute la pct. 1 din anexă, precum şi
din alte bunuri de uz sau de interes public naţional, declarate ca atare prin lege”.
Din analiza textului legal citat, rezultă că un bun poate aparţine domeniului public al
statului numai dacă îndeplineşte cel puţin un criteriu din următoarele trei:
1) este prevăzut în mod expres de art. 135 alin. (4) din Constituţie (art. 136 alin. (3) din
Constituţia României, republicată);

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 244 din 8 octombrie 1996, cu modificările şi
completările ulterioare
2
Ioan Adam, Noţiunile şi natura domeniului public, domeniului privat şi proprietatea privată, în revista „Dreptul”
nr. 8/1994, p. 32
61
 2) este prevăzut în mod expres de punctul I din Anexa la Legea nr. 213/1998 privind
proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia;
3) este de uz sau interes public naţional, declarat ca atare prin lege, ceea ce înseamnă că
declararea unor bunuri ca fiind de uz sau interes naţional este atributul exclusiv al
legiuitorului, Guvernul sau altă autoritate a administraţiei publice neavând această
competenţă.
În ceea ce priveşte domeniul public judeţean sau local norma de principiu o regăsim în
art. 120 alin.1 al Legii nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi
completările ulterioare, republicată, care precizează că:
„Aparţin domeniului public de interes local sau judeţean bunurile care, potrivit legii sau
prin natura lor, sunt de uz sau interes public şi nu sunt declarate, prin lege de uz sau interes
public naţional”.
Prin urmare, pentru a determina sfera bunurilor care formează domeniul public local sau
judeţean trebuie avute în vedere, în mod cumulativ următoarele două criterii:
1) bunurile să fie de uz sau interes public local sau judeţean (nu naţional)
2) prin lege, bunurile respective să nu fie declarate de interes naţional.
Aceste criterii trebuie avute în vedere în coroborare cu dispoziţiile art. 3 alin. (3) şi (4)
din Legea nr. 213/1998 potrivit cărora:
a) domeniul public al judeţelor este alcătuit din bunurile prevăzute la punctul II din
Anexa la lege şi din alte bunuri de uz sau interes public judeţean, declarate ca atare
prin hotărâre a consiliului judeţean, dacă, nu au fost declarate prin lege de uz sau
interes naţional;
b) domeniul public la comunelor, oraşelor şi municipiilor este alcătuit din bunurile
prevăzute la punctul III din Anexă şi din alte bunuri de uz sau interes public local,
declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local respectiv; dacă nu sunt declarate
prin lege, bunuri de uz sau de interes public naţional sau judeţean.
În vederea delimitării domeniului public aparţinând statului de cele aparţinâns unităţilor
administrativ-teritoriale, Legea nr. 213/1998 prevede obligativitatea inventarierii acestor
categorii de bunuri, în termen de 9 luni de la intrarea sa în vigoare a legii (24 ianuarie 1999),
operaţiune care s-a realizat după cum urmează:
a) pentru bunurile din domeniul public al statului, de către ministere şi de celelalte
autorităţi ale administraţiei publice centrale care administrează astfel de bunuri;
centralizarea acestor inventare a fost făcută de către Ministerul Finanţelor, care a
supus lucrarea, spre aprobare, Guvernului conform art.20 din lege;
b) pentru bunurile care alcătuiesc domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale,
inventarele s-au întocmit de comisii speciale conduse de preşedinţii consiliilor
judeţene sau primarii localităţilor, după caz, şi s-au însuşit de către consiliile judeţene
sau locale.
Inventarele astfel însuşite au fost centralizate de către consiliile judeţene, care au avut
obligaţia de a le înainta Guvernului, iar acesta, prin hotărâre, a atestat apartenenţa bunurilor la
domeniul public judeţean sau local, pe întreg teritoriul ţării.
Potrivit art. 23 din Legea nr. 213/1998 toate litigiile cu privire la delimitarea domeniului
public aparţinând statului, judeţelor, comunelor, oraşelor sau municipiilor au fost date în
competenţa instanţelor de contencios administrativ.
De „lege ferenda”, propunem legiferarea unei proceduri de conciliere administrativă
pentru situaţiile în care două sau mai multe consilii locale şi/sau un consiliu local şi consiliul
judeţean şi-au înscris în inventare aceleaşi bunuri. O astfel de prevedere asigura aplicarea Legii
nr.213/98 într-un termen mai scurt, actuala formulare fiind de natură să creeze multe litigii între
diferite consilii locale şi/sau cele judeţene.

62
 3.2. Domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale
În conformitate cu dispoziţiile art. 4 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi
regimul juridic al acesteia „Domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale
este alcătuit din bunurile aflate în proprietatea lor şi care nu fac parte din domeniul public.
Asupra acestor bunuri statul sau unităţile administrativ-teritoriale au drept de proprietate
privată”.
Altfel spus, el este constituit din toate celelalte bunuri mobile şi imobile, care nu sunt
cuprinse în domeniul public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale şi care, evident,
nu aparţin persoanelor fizice sau juridice de drept privat.
Aceste bunuri se găsesc în circuitul civil general şi le este aplicabil „regimul juridic de
drept comun, dacă legea nu dispune altfel” (art. 5 alin. 2 din Legea nr. 213/1998), adică pot fi
înstrăinate, concesionate, închiriate în condiţiile prevăzute de lege, ele pot fi dobândite de către
particulari (persoane fizice sau juridice) prin schimb etc., nefiind imprescriptibile, inalienabile şi
insesizabile.
Bunurile din domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale nu se
bucură de un regim juridic special, privilegiat în raport cu cele care constituie domeniul privat al
particularilor, în acest sens art. 44 alin. (2) din Constituţie prevăzând că „Proprietatea privată este
garantată şi ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular”.
Referitor la determinarea domeniului privat al unităţilor administrativ-teritoriale, art. 121
alin. 1 al Legii nr. 215/2001- legea administraţiei publice locale, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare, prevede că „este alcătuit din bunurile mobile şi imobile, altele decât cele
prevăzute la art. 120 alin. (1) (s.n. domeniul public) intrate în proprietatea acestora prin
modalităţile prevăzute de lege”.
Se indică astfel în mod expres, de pe o parte, că nici un bun care aparţine domeniului
public de interes local nu se află şi nu intră în domeniul privat de interes local, iar pe de altă
parte, se stabileşte că aceste bunuri ale domeniului privat sunt cele care se află sau au intrat în
proprietatea comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor prin căile şi mijloacele prevăzute de
lege.
În acelaşi timp, în domeniul privat de interes local sunt incluse donaţiile şi legatele de
bunuri mobile sau imobile.
În legătură cu regimul juridic al bunurilor din domeniul privat al unităţilor administrativ-
teritoriale, acestea se supun dispoziţiilor de drept comun, dacă prin lege nu se prevede altfel.
Trebuie totuşi reţinut în acest context, faptul că, regimul dreptului comun nu se aplică în
integralitatea sa bunurilor aparţinând domeniului privat de interes local, existând unele reguli
speciale, derogatorii de la dreptul comun, atunci când este vorba despre modalităţile de
înstrăinare şi de achiziţionare a acestor bunuri.
Astfel, înstrăinarea cu titlu gratuit a unui bun din domeniul privat este interzisă,
administraţia publică, în principiu, neputând să facă liberalităţi. Pe de altă parte, înstrăinarea cu
titlu oneros, schimburile de terenuri, delimitarea sau partajarea imobilelor - trebuie să fie
aprobată de consiliul local prin hotărâre adoptată cu votul a 2/3 din numărul consilierilor în
funcţie şi să aibă la bază o expertiză tehnică (art. 46 alin.21 din Legea nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare).
De asemenea, vânzarea, concesionarea şi închirierea bunurilor din domeniul privat se pot
face numai prin licitaţie publică, organizată în condiţiile legii.1
De la această regulă, există şi unele excepţii prevăzute în mod expres de lege sau de un
alt act normativ.
Bunăoară, potrivit H.G. nr. 884/2004 privind concesionarea unor spaţii cu destinaţia de
cabinete medicale2, bunurile imobile sau părţile acestora aflate în proprietatea publică a statului
sau a unităţilor administrativ-teritoriale, se trec în proprietatea privată a acestora.

1
Vezi art.125 alin.2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 526 din 10 iunie 2004, cu modificările şi completările
ulterioare
63
 În acest sens. art. 2 din H.G. nr. 884/2004 prevede că: „(1) Concesionarea imobilelor în
care funcţionează cabinetele medicale înfiinţate conform Ordonanţei Guvernului nr. 124/1998,
republicată, cu completările ulterioare, prevăzute la art. 1 alin. (1) se face fără licitaţie publică şi
potrivit dispoziţiilor prezentei hotărâri”.
Pe de altă parte, în ceea ce priveşte dobândirea bunurilor aparţinând domeniului privat al
statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale este aplicabil un regim juridic complex, în sensul
că sunt aplicabile în acelaşi timp atât regulile dreptului comun, precum şi o serie de reguli
speciale.
Astfel, sub aspectul modalităţilor de dobândire, bunurile din domeniul privat pot fi
dobândite cu titlu oneros ori cu titlu gratuit, prin cumpărare sau prin legate ori donaţie, după caz.
Cu alte cuvinte, modalităţi de dobândire comune, în regim juridic de drept civil.
În acelaşi timp, sunt aplicabile şi unele reguli speciale, de drept public atât la
achiziţionarea bunurilor precum şi la legate.
Aşa de exemplu, materia achiziţiilor publice de bunuri (publice şi private), lucrări şi
servicii publice este reglementată prin Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006 privind atribuirea
contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor
de concesiune de servicii, cu modificările şi completările ulterioare1.
Potrivit art. 3 lit. f din actul normativ menţionat, contractul de achiziţie publică este un
contract cu titlu oneros, încheiat în scris între una sau mai multe autorităţi contractante, pe de o
parte, şi unul sau mai mulţi operatori economici, pe de altă parte, având ca obiect executarea de
lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii.
Referitor la regimul juridic al bunurilor care pot fi dobândite în mod gratuit, ne rezumăm
la regula instituită prin art. 121 alin.3 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu
modificările şi completările ulterioare, republicată, conform căruia: „Donaţiile şi legatele cu
sarcini pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau, după caz, a consiliului judeţean,
cu votul majorităţii consilierilor locali sau judeţeni, după caz, în funcţie.”
În concluzie, bunurilor aparţinând domeniului privat al statului şi al unităţilor
administrativ-teritoriale le este aplicabil regimul juridic de drept comun, cu excepţia situaţiilor în
care legea specială dispune altfel.

4. Regimul juridic al concesionării

4.1. Noţiune

Aşa cum am mai arătat, bunurile proprietate publică şi cele proprietate privată a statului
şi unităţilor administrativ-teritoriale pot fi concesionate, în condiţiile legii.
Altfel spus, concesionarea constituie o modalitate specifică de exploatare a bunurilor
proprietate publică ori privată aparţinând statului şi unităţilor administrativ-teritoriale, alături de
exploatarea serviciilor şi lucrărilor publice.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată cu modificări şi
completări prin Legea nr. 337 din 17 iulie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 625 din
20 iulie 2006
64
 În perioada interbelică, instituţia concesiunii a fost consacrată de doctrina dreptului
public şi utilizată în practica administraţiei publice româneşti, preluată fiind din doctrina şi
practica Europei occidentale.1
Reprezentant de seamă al perioadei, prof. Paul Negulescu definea concesiunea ca fiind
„o formă de exploatare a unui serviciu public în care un particular, persoană fizică sau
morală, ia asupra sa riscurile exploatării şi conducerea activităţii serviciului în schimbul
dreptului de a percepe taxele pentru serviciile prestate”2, autorul relevând în acelaşi timp că
„serviciile publice trebuie să fie dominate de grija interesului public, iar concesiunea nu poate
transforma serviciul public într-o afacere privată.”3
Deşi autorul citat definea instituţia concesiunii prin prisma serviciului public, învederează
că pot face obiectul concesiunii executarea lucrărilor precum şi bunurile proprietatea publică ori
privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale.
Deosebit de important este însă faptul că, în absenţa unei reglementări care să se
regăsească în Codul civil şi/sau Codul comercial prof. Paul Negulescu subliniază că regimul
juridic al concesiunii nu trebuie confundat sau identificat nici cu vânzarea şi nici cu închirierea.
În acest sens autorul afirma: „concesiunea nu se aseamănă cu vânzarea, căci nu are loc
nici un transfer de proprietate şi nici nu se constituie în favoarea concesionarului vreun drept
perpetuu; ea nu se poate asemăna nici cu închirierea, căci concesionarul nu plăteşte o chirie, din
contră, el este autorizat să perceapă taxe asupra celor ce se folosesc de serviciul concedat ... .”
Trebuie să subliniem că legislaţia, doctrina şi jurisprudenţa vremii au fost neunitare,
uneori chiar contradictorii, context în care s-au conturat mai multe teze cu privire la natura
juridică a contractului de concesiune, considerându-se a fi:
a) un contract special;
b) un contract privat, asemănător contractului de vânzare-cumpărare;
c) un act unilateral de putere publică;
d) un act bilateral de drept public (contract administrativ);
e) un act mixt, care cuprinde două categorii de dispoziţii, de reglementare şi
contractuale.
Analizând natura juridică a Contractului de concesiune prof. Paul Negulescu îl considera
ca fiind „un act mixt, o combinaţiune de dispoziţiuni regulamentare şi de contract.”4
Astfel, în primul rând autorul relevă că urmărind satisfacerea interesului general,
administraţia, printr-un act de putere publică autorizează un particular să presteze un serviciu
public sau să execute anumite lucrări publice şi-i conferă dreptul să perceapă anumite taxe de la
cei care doresc să folosească serviciul sau lucrările publice. Pe acest fond de idei, autorul arată
„căci ştim că dreptul de a administra şi a întrebuinţa domeniul public, în vederea interesului
general, este un atribut al suveranităţii. Un asemenea drept nu poate să facă obiectul unui
contract de drept privat. Statul este detentorul suveranităţii. În această calitate, el organizează
serviciul public, printr-un act de putere publică, autorizând pe un particular să facă lucrările
necesare pentru funcţionarea serviciului public şi să exploateze acest serviciu în interesul public.
Alături de acest act de autoritate, intervine un contract, care, stabilind obligaţii reciproce, leagă
administraţia faţă de concesionar.”5
Considerând partea reglementată ca fiind dominantă şi specifică contractului de
concesiune, autorul sublinia că administraţia poate modifica organizarea şi funcţionarea
serviciului public, în funcţie de interesul public la un moment dat.
Am insistat asupra acestei structuri mixte a contractului de concesiune, format dintr-o
parte reglementară şi o parte contractuală, plecând de la constatarea că, după 1990, această teză
doctrinară din perioada interbelică a fost consfinţită de legislaţia în materia concesiunilor.

1
Vezi P. Negulescu, op. citată, pag. 154
2
P. Negulescu, op. citată, pag. 154
3
ibidem, pag. 155
4
ibidem, pag. 155
5
ibidem, pag. 156
65
 În concret, este vorba despre art.31 din Legea privind regimul concesiunilor nr.
219/19981, în prezent abrogată şi de art. 53 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului privind
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică nr. 54 din 28 iunie 2006.2
Conform art.53 alin.1 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 54/2006: „Concedentul
poate modifica unilateral partea reglementară a contractului de concesiune, cu notificarea
prealabilă a concesionarului, din motive excepţionale legate de interesul naţional sau local, după
caz”, asupra condiţiilor în care poate concedentul să dispună aceste modificări urmând să
insistăm într-unul din subcapitolele următoare.
Instituţia concesiunii, la fel ca şi cele de domeniu public, domeniul privat etc. nu au mai
fost întâlnite în doctrine, legislaţia şi jurisprudenţa din perioada comunistă.
După 1990, dispoziţii cu privire la concesionarea bunurilor proprietate publică şi privată
a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale, a serviciilor şi activităţilor publice le regăsim în
Constituţie, legi şi în alte acte normative, dintre care menţionăm:
Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi
societăţi comerciale3; Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele
măsuri pentru realizarea locuinţelor4; Legea nr. 18/1991 – legea fondului funciar5; Hotărârea
Guvernului nr. 1228/1990 pentru aprobarea Metodologiei concesionării, închirierii şi locaţiei de
gestiune6, abrogată; Legea petrolului nr. 134/19957 etc.
În anul 1998, a fost adoptată Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, 8 al cărui
scop era prevăzut în mod explicit în art.1 alin.1, care avea următoarea redactare: „Prezenta lege
are ca obiect reglementarea şi organizarea regimului de concesionare pentru:
a) bunurile proprietate publică ori privată a statului, judeţului, oraşului sau comunei;
b) activităţile şi serviciile publice de interes naţional sau local.”
Ulterior, prin Hotărârea Guvernului nr. 216/1999 pentru aprobarea Normelor
metodologice-cadru9 de aplicarea Legii privind regimul concesiunilor nr. 219/1998, a fost
instituit un cadru legislativ unitar în materia concesiunilor de bunuri, activităţi şi servicii publice.
În mod bizar şi inexplicabil Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor a fost
abrogată prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de
achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări şi a contractelor de concesiune de
servicii, care a intrat în vigoare la data de 30 iunie 2006.
Afirmaţia noastră se fundamentează pe constatarea că Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006
reglementează în principal materia achiziţiilor publice şi numai în subsidiar şi în mod incomplet
materia concesiunilor.
În concret, Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006 tratează contractele de concesiune într-un
singur capitol. Este vorba despre Capitolul VII intitulat „Contractele de concesiune”, format din
două secţiuni, intitulate „Principii şi reguli generale de atribuire a contractului de concesiune” şi
respectiv „Reguli pentru atribuirea contractelor de achiziţie publică de către concesionari”,
normele fiind cuprinse în art. 217 -art.228.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 459 din 30 noiembrie 1999, cu modificările şi
completările ulterioare, abrogată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, publicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 569 din 30 iunie 2006
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.98 din 8 august 1990, cu modificările şi completările
ulterioare
4
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 487 din 31 mai 2004, cu modificările şi completările
ulterioare
5
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.1 din 5 ianuarie 1998, cu modificările şi completările
ulterioare
6
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.140 12 decembrie 1990, abrogată prin Legea nr.
219/1999
7
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.301 din 29 dec.1995, cu modificările şi completările
ulterioare
8
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 459 din 30 nov. 1999, cu modificările şi completările
ulterioare
9
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 149 din 6 aprilie 1999
66
 Ulterior, cadrul legislativ a fost completat prin Ordonanţa de Urgenţă privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică nr. 54 din 28 iunie 2006.10
Faţă de acest context legislativ, vom reda mai jos definiţiile celor trei categorii de
contracte de concesiune, în funcţie de obiectul contractului.
Potrivit art.1 alin.2 din Ordonanţa de Urgenţă nr. 54/2006:
„Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică, denumit în continuare contract
de concesiune, este acel contract încheiat în formă scrisă prin care o autoritate publică, denumită
concedent, transmite, pe o perioadă determinată, unei persoane, denumite concesionar, care
acţionează pe riscul şi răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun proprietate
publică, în schimbul unei redevenţe.”
Contractul de concesiune se încheie pentru o perioadă care nu poate depăşi 49 de ani,
începând de la data semnării lui.
Durata de concesionare se stabileşte de către concedent pe baza studiului de oportunitate
şi poate fi prelungită pentru o perioadă de cel mult jumătate din cea iniţială, prin simplul acord
de voinţă al părţilor, prevederi reieşite în mod expres din art. 7 alin.2 şi 3 ale Ordonanţei de
Urgenţă nr. 54/2006.
Definiţiile contractului de concesiune de lucrări publice şi a contractului de concesiune
de servicii le regăsim în Ordonanţa de urgenţă nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de
achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune
de servicii, după cum urmează:
A) Conform art.2 alin.1 lit.g contractul de concesiune de lucrări publice este:
„contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul de lucrări, cu deosebirea că în
contrapartida lucrărilor executate contractantul, în calitate de concesionar, primeşte din partea
autorităţii contractante, în calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatul lucrărilor pe o
perioadă determinată sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani prestabilite.”
Întrucât legiuitorul utilizează o normă de trimitere, ne vedem obligaţi să redăm conţinutul
art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, care are următoarea redactare:
„(1) Contractul de lucrări este acel contract de achiziţie publică care are ca obiect:
a.) execuţia de lucrări legate de una din activităţile cuprinse în anexa nr.1 sau execuţia
unei construcţii;
b.) proiectarea, cât şi execuţia de lucrări legate de una dintre activităţile cuprinse în anexa
nr.1 sau atât proiectarea, cât şi execuţia unei construcţii;
c.) realizarea prin orice mijloace a unei construcţii care corespunde necesităţii şi
obiectivelor autorităţii contractante, în măsura în care acestea nu corespund prevederilor
lit. a şi b.
(2) În sensul prevederilor alin.1, prin construcţie se înţelege rezultatul unui ansamblu de
lucrări de construcţii de clădiri sau lucrări de geniu civil, destinat să îndeplinească prin el însuşi o
funcţiew tehnică sau economică.”
B) Contractul de concesiune de servicii este definit în art.2 alin.1 lit. h ca fiind:
„contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul de servicii, cu deosebirea că în
contrapartida serviciilor publice contractantul, în calitate de concesionar, primeşte din partea
autorităţii contractante, în calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile pe o perioadă
determinată sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani prestabilite.”
Având în vedere norma de trimitere utilizată în definiţie, constatăm că potrivit art.6 din
Ordonanţa de urgenţă:
„(1) Contractul de servicii este acel contract de achiziţie publică, altul decât contractul de
lucrări sau de furnizare, care are ca obiect prestarea unuia sau mai multor servicii astfel cum
acestea sunt prevăzute în anexele nr. 2A şi 2B.
(2) Contractul de achiziţie publică care are ca obiect principal prestarea unor servicii şi,
cu titlu accesoriu, desfăşurarea unor activităţi dintre cele prevăzute în anexa nr.1 este considerat
contract de servicii.”

10
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 569 din 30 iunie 2006
67
 În Opinia noastră, definiţiile legiuitorului sunt ambigue, de natură a lăsa loc arbitrariului,
interpretărilor şi abuzurilor.

4.2. Părţile contractului de concesiune.

Analiza definiţiilor prezentate ne conduce la concluzia că, în contractul de concesiune

care are ca obiect, după caz, bunurile proprietate publică, lucrările publice ori serviciile
identificăm două părţi, denumite în mod generic concedent şi concesionar.
Având în vedere specificitatea diferitelor tipuri ale contractelor de concesiune, în funcţie
de obiectul acestora, le vom aborda în cele ce urmează în mod distinct.
1) Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică
Conform art. 5 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, are calitatea de concedent, în numele
statului, judeţului, oraşului sau comunei:
a) ministerele sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, pentru
bunurile proprietatea publică a statului;
b) consiliile judeţene, consiliile locale, Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau
instituţiile publice de interes local, pentru bunurile proprietatea publică a judeţului, oraşului sau
comunei.
Calitatea de concesionar o poate avea orice persoană fizică sau persoană juridică,
română ori străină astfel cum prevăd dispoziţiile art.6 din acelaşi act normativ. În toate cazurile
însă, conform art.7 alin.1 din Ordonanţa de Urgenţă nr. 54/2006, contractul de concesiune se va
încheia în conformitate cu legea română, indiferent de naţionalitatea sau cetăţenia
concesionarului.
Concedentul are obligaţia de a atribui contractul de concesiune, cu alte cuvinte de a-şi
selecta concesionarul prin aplicarea procedurii licitaţiei, care reprezintă regula, ori prin
negocierea directă, procedură care constituie excepţia de la regulă.1
În mod derogator de la regulile enunţate, bunurile proprietate publică pot fi concesionate
prin atribuire directă companiilor naţionale, societăţilor naţionale sau societăţilor comerciale
aflate în subordinea ministerelor, altor organe de specialitate ale administraţiei centrale ori a
consiliilor judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale.
Conform art. 59 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 procedura atribuirii
directe poate fi utilizată numai dacă sunt întrunite cumulativ următoarele condiţii:
a) societăţile concesionare provind din reorganizarea fostelor regii autonome;
b) obiectul principal de activitate al societăţilor comerciale îl constituie gestionarea,
întreţinerea, repararea şi dezvoltarea respectivelor bunuri;
c) durata concesiunii nu poate depăşi data la care se finalizează privatizarea societăţii
comerciale.

2) Contractele de concesiune de lucrări publice şi a celor de servicii

Definiţiile prezentate în subcapitolul anterior ne-au relevat faptul că şi în aceste tipuri ale
contractului de concesiune avem două părţi şi anume:
a) concedentul, care are calitatea de autoritate contractantă;
b) concesionarul, reprezentat de către operatorul economic (persoană fizică sau persoană
juridică, de drept public sau de drept privat, ori grupă de astfel de persoane cu activitate în
domeniul care oferă în mod licit pe piaţă’ produse, servicii şi/sau execută lucrări), care a fost
selectat prin procedura de atribuire organizată şi derulată de către autoritatea contractantă.2

1
Vezi art.14 şi 15 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de
bunuri proprietate publică,cu modificarile si completarile ulterioare.
2
A se vedea art.3 lit.f şi lit. s din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de
achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii
68
 Dacă, sub aspectul concesionarului considerăm că nu există dubii, în sensul că acesta
trebuie să fie desemnat câştigătorul procedurii de atribuire, care poate îmbrăca forma: licitaţiei
deschise, licitaţiei restrânse, dialogului competitiv, negocierii, cererii de oferte sau a concursului
de soluţii, unele precizări sunt necesare în legătură cu concedentul, respectiv autoritatea
contractantă.
Sfera persoanelor juridice care pot avea calitatea de concedenti este prevazuta in art.8 din
Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 potrivt caruia: „Este autoritate contractantă în
sensul prezentei ordonanţe de urgenţă:
a) oricare organism al statului, autoritate publică sau instituţie publică , care acţionează la
nivel central ori la nivel regional sau local;
b) oricare organism de drept public, altul decât unul dintre cele prevăzute la lit.a, cu
personalitate juridică, care a fost înfiinţat pentru a satisface nevoi de interes general fără caracter
comercial sau industrial şi care se află cel puţin în una din următoarele situaţii:
• este finanţat, în majoritate, de către o autoritate contractantă, astfel cum este
definită la lit.a a, sau de către un alt organism de drept public;
• se află în subordinea sau este supusă controlului unei autorităţi contractante, astfel
cum este definită la lit. a, sau unui alt organism de drept public;
• în conponenţa consiliului de administraţie/organului de conducere sau de
supervizare mai mult de jumătate din numărul membrilor acestuia sunt numiţi de
către o autoritate contractantă, astfel cum este definită la lit. a, sau de către un alt
organism de drept public.
c) oricare asociere formată de una sau mai multe autorităţi contractante dintre cele
prevăzute la lit.a) sau b);
d) oricare subiect de drept, altul decât cele prevăzute la lit. a) – d), care desfăşoară una
sau mai multe dintre activităţile prevăzute la Capitolul VIII Secţiunea 1, în baza unui drept
special sau exclusiv, astfel cum este acesta definit la art.3, lit. t), acordat de o autoritate
competentă, atunci când acesta atribuie contracte de achiziţie publică sau încheie acorduri-cadru
destinate efectuării respectivelor activităţi.
Aşadar, se poate constatat cu uşurinţă paleta diversificată a instituţiilor publice care pot
avea calitatea de autoritate contractantă, implicit pe cea de concedent.

4.3. Natura juridică a contractului de concesiune

La începutul acestui capitol arătam că în perioada interbelică, doctrina şi jurisprudenţa au

calificat în diferite feluri natura juridică a contractului de concesiune, discuţii care s-au menţinut
şi în doctrina dreptului public românesc după anul 1990.
Ulterior, o parte însemnată a doctrinarilor, printre care prof. Antonie Iorgovan,prof.
Verginia Vedinaş,prof. Dana Tofan ş.a., au susţinut natura administrativă a contractului de
concesiune.

69
 Această teză doctrinară şi-a găsit in timp consacrarea legală în mai multe texte din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004,1 printre care amintim: art. 2 lit. c, art. 7, art. 8 alin. 2,
art. 18 alin. 4 etc.
Chiar dacă unele dispoziţii din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
modificările şi completările ulterioare ni se par discutabile sau, mai grav, neconstituţionale, 2
legiuitorul are meritul de a fi calificat ca fiind contract administrativ contractul încheiat de
autorităţile publice care au ca obiect:
a) punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
b) executarea lucrărilor de interes public;
c) prestarea serviciilor publice;
d) achiziţiile publice.
Pe de altă parte, apreciem că natura administrativă a contractului de concesiune rezultă şi
dintr-o serie de dispoziţii ale Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006 privind regimul contractelor de
concesiune de bunuri proprietate publică.
Astfel, conform art. 53 din Ordonanţa de Urgenţă, concedentul poate modifica în mod
unilateral partea reglementară a contractului de concesiune, cu notificarea prealabilă a
concesionarului, din motive excepţionale legate de interesul naţional sau local, după caz. Din
textul menţionat rezultă cu evidenţă două concluzii şi anume:
a) contractul de concesiune are o parte reglementară, impusă în mod unilateral de către
autoritatea publică, fără a exista un acord de voinţă specific contractelor civile;
b) partea reglementară a contractului de concesiune are în vedere protecţia interesului
general, care nu poate fi făcută decât de o autoritate publică, în temeiul prerogativelor de putere
publică pe care le exercită înzestrată fiind, în acest sens de lege.
În al doilea rând, natura juridică administrativă a contractului de concesiune rezultă din
faptul că legiuitorul îi conferă concedentului dreptul de a-şi selecta, de a-şi alege după anumite
proceduri riguroase, partenerul contractual, concesionarul.
În acest sens, trebuie percepute dispoziţiile art. 10, art. 11, art. 12 etc. din Ordonanţa de
Urgenţă nr. 54/2006, potrivit cărora: „iniţiativa concesionării trebuie să aibă la bază efectuarea
unui studiu de oportunitate” sau „studiul de oportunitate de aprobă de către concedent.”
Pe de altă parte, dar în acelaşi context de idei, art.51 prevede fără echivoc: „(1)
Contractul de concesiune cuprinde clauzele prevăzute în caietul de sarcini şi clauzele convenite
de părţile contractante, în completarea celor din caietul de sarcini, fără a contraveni obiecvtivelor
concesiunii prevăzute în caietul de sarcini.”
Cu alte cuvinte, concedentul are posibilitatea de a-şi atinge scopul urmărit şi de a selecta
ofertanţii prin condiţiile impuse în cele două documente: studiul de oportunitate şi caietul de
sarcini. În mod cert, este o specificitate care ţine de esenţa dreptului public şi nu a dreptului
privat.
În sfârşit, trebuie să menţionăm că legiuitorul a urmărit să contracareze eventualele
abuzuri ori excese de putere ce s-ar putea ivi din partea unor autorităţi publice, prin mai multe
mijloace, astfel:
a) a stabilit în art. 13 principiile care stau la baza atribuirii contractelor de concesiune
(transparenţa, tratamentul egal, proporţionalitatea, nediscriminarea, libera concurenţă);
b) a stabilit prin acte normative speciale proceduri riguroase, obligatorii de urmat pentru
toţi concedenţii;3

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1154 din 7 decembrie 2005, cu modificările şi
completările ulterioare
2
A se vedea art.18 alin.4 lit. b, c, d din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi
completările ulterioare, prin raportare la principiul autonomiei locale consacrat în art.120 alin.1 din Constituţia
României, republicată
3
A se vedea: Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii; Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică
70
 c) a creat cadrul legal pentru contestarea oricărui act procedural al concedentului la
instanţele specializate de contencios administrativ4 etc.
În concluzie, considerăm că atât doctrina precum şi legislaţia specifică ne îndreptăţesc să
calificăm contractul de concesiune ca fiind contract administrativ.

4.4. Obiectul contractului de concesiune

După cum am relevat în subcapitolele anterioare, obiectul contractelor de concesiune este

reglementat, în principal, de două acte normative.
O primă reglementare, o reprezintă Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006
privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări
publice şi a contractelor de concesiune de servicii.
Este necesar să observăm că atât titlul actului normativ precum şi conţinutul acestuia au
în vedere noţiunea de serviciu, în sens larg şi nu pe cea de serviciu public. Mai explicit, actul
normativ vizează concesionarea serviciilor comerciale, economico-industriale, fără a folosi
sintagma de „serviciu public”.
În acelaşi timp, „legiuitorul” utilizează în diferite texte sintagma „utilitate publică”2,
enumerând activităţile relevante din sectoarele apă, energie, transport, poştă, context care ne
conduce la ideea de serviciu public.
Considerăm regretabil faptul că actul normativ nu clarifică fără echivoc materia
concesionării care, în opinia noastră, trebuia să se regăsească într-o reglementare distinctă de cea
a achiziţiilor publice.
Având în vedere ambiguităţile ordonanţei de urgenţă, apreciem că obiectul contractului
de concesiune publică, guvernat de normele dreptului administrativ îl poate constitui atât o
lucrare publică precum şi un serviciu public, după caz.
De altfel, aşa cum am arătat, ţine de esenţa concesiunii ca o autoritate publică, din sfera
puterii executive – denumită concedent, să transmită, pentru o perioadă limitată de timp, unui
privat, persoană fizică sau persoană juridică dreptul şi obligaţia de a exploata un serviciu public
ori o lucrare publică, în schimbul unei redevenţe.
Apreciem că, ori de câte ori obiectul contractului de concesiune îl constituie un serviciu
public, concedentul trebuie să însereze în caietul de sarcini clauze obligatorii care, ulterior să fie
preluate în partea reglementară a contractului.
Evident că avem în vedere, în primul rând, obligaţia de a se asigura satisfacerea
interesului general pentru care serviciul public a fost înfiinţat, funcţionarea regulată şi continuă a
serviciului public după un program adus la cunoştinţa publicului etc.
În concluzie, apreciem că potrivit dispoziţiilor Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr.
34/2006 obiectul contractului de concesiune îl poate constitui, după caz: o lucrare publică, un
serviciu public ori un serviciu comercial.
O a doua reglementare în materie o regăsim în Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.
54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică.
Scopul ordonanţei de urgenţă sus-menţionate rezultă explicit din art.1 alin.1, respectiv
acela de a reglementa „regimul juridic al contractelor de concesiune de bunuri proprietate
publică.”
Aşadar, din textul citat rezultă în mod indubitabil că obiectul contractelor de
concesionare îl pot constitui bunurile proprietate publică din patrimoniul statului şi al unităţilor
administrativ-teritoriale.
O remarcă absolut necesară ni se pare aceea că abrogarea Legii privind regimul
concesiunilor nr. 219/1998, prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind
4
A se vedea Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare; art.66 din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate
publică
2
A se vedea art.229 alin.2, art.232, art.235 etc din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006
71
atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a
contractelor de concesiune de servicii, reglementa regimul concesionării bunurilor proprietatea
publică ori privată a statului, judeţului, oraşului sau comunei,s-a dovedit a fi o solutie
nefericita.Astfel, comparând obiectul de reglementare al celor două acte normative rezultă cu
evidenţă faptul că s-a creat, cel puţin temporar o situaţie de vid legislativ, în sensul că nu este
reglementată concesionarea bunurilor proprietatea privată a statului şi a unităţilor administrativ-
teritoriale.
Această stare de fapt şi de drept a creat reale probleme autorităţilor administraţiei publice
în gestionarea domeniului privat, pe de o parte, dând în acelaşi timp naştere la întrebarea dacă
legiuitorul mai doreşte sau nu să consfinţească posibilitatea concesionării bunurilor proprietatea
privată a statului, judeţelor, oreşelor şi comunelor, pe de altă parte.
În ceea ce ne priveşte, considerăm că este vorba despre o eroare care sperăm noi va fi
eliminată în mod operativ.
Aşadar, subliniem că din conţinutul celor două reglementări specifice în materia
concesiunilor, obiectul unui contract de concesionare îl poate constitui, după caz: un bun
proprietate publică, o lucrare publică, un serviciu public ori un serviciu comercial.
Pe parcursul acestui subcapitol am scos în evidenţă cîteva dintre imperfecţiunile ori
erorile celor două ordonanţe de urgenţă care reglementează materia concesiunilor. Aşa fiind, este
firesc să concluzionăm în legătură cu obiectul contractelor de concesiune, ţinând cont de doctrina
în materie şi de legislaţia complementară obiectului de studiu.
Aşadar, concluzionăm prin a releva că în funcţie de obiectul concesiunii distingem două
categorii de contracte şi anume:
a) contracte de concesiune publică, care pot avea ca obiect exploatarea unui bun
proprietate publică, a unui serviciu public ori a unei lucrări publice. Aceste contracte, împreună
cu cele de achiziţie publică formează categoria contractelor administrative şi se supun exclusiv
unui regim juridic de drept public.1
b) contracte de concesiune privată, care pot avea ca obiect exploatarea unui bun
proprietatea privată a statului, judeţului, oraşului sau comunei sau un serviciu comercial.
Reglementarea parţială a acestei materii o regăsim în art.13 alin.1 coroborat cu art. 15 din
Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, cu modificările şi
completările ulterioare.
Astfel, conform art. 15 coroborat cu art. 13 alin.1 din legea sus-menţionată, terenurile
aparţinând domeniului privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale destinate
construirii, se pot concesiona fără licitaţie publică, cu plata taxei de redevenţă, în următoarele
scopuri:
a) pentru realizarea de obiective de utilitate publică sau de binefacere, cu caracter social,
fără scop lucrativ, altele decât cele care se realizează de către colectivităţile locale pe terenurile
acestora;
b) pentru realizarea de locuinţe de către Agenţia Naţională pentru Locuinţe, potrivit legii;
c) pentru realizarea de locuinţe pentru tineri până la împlinirea vârstei de 35 ani;
d) pentru strămutarea gospodăriilor afectate de dezastre, potrivit legii;
e) pentru extinderea construcţiilor pe terenurile alăturate, la cererea proprietarului sau cu
acordul acestuia;
f) pentru lucrări de protejare ori de punere în valoare a monumentelor istorice definite
potrivit legii, cu avizul conform al Ministerului Culturii şi Cultelor, pe baza documentaţiilor de
urbanism avizate potrivit legii.
Trebuie observat că Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de
construcţii enumeră doar, situaţiile în care terenuri aparţinând domeniului privat al statului sau al
unităţilor administrativ-teritoriale pot fi concesionate, fără a constitui o reglementare specială a
acestor terenuri.
Pe de altă parte, deşi nu rezultă expres din lege, apreciem că în astfel de situaţii avem de
a face cu aşa-zisele „acte de gestiune”, guvernate de un regim juridic mixt, regim juridic de
1
A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag. 498-499
72
drept comun, civil – în sens larg (ori comercial, în sens restrâns), comandat de un regim de drept
administrativ, putând fi considerată aceasta propunere „de lege ferenda”.

4.5. Procedura de concesionare

Doctrina dreptului public, a dreptului administrativ în special, a subliniat în repetate

rânduri necesitatea şi oportunitatea unui Cod de proceduri administrative, în care să se
regăsească o reglementare unitară a materiei, sub aspectul procedurilor de urmat.
Cu certitudine un astfel de demers este deosebit de dificil, datorită complexităţii şi
diversităţii activităţilor cu care se confruntă administraţia publică. Aşa fiind, procedurile
administrative sunt reglementate printr-o multitudine de acte normative, materia concesiunilor
confirmând această regulă.
Astfel, procedura de concesionare a bunurilor proprietatea publică a statului şi a unităţilor
administrativ-teritoriale este reglementată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006
privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică.
Potrivit art. 14 din actul normativ citat, procedurile de atribuire a contractului de
concesiune sunt următoarele:
a) licitaţia, procedura la care orice persoană fizică sau juridică interesată are dreptul de a
depune ofertă;
b) negocierea directă – procedura prin care concedentul negociază clauzele contractuale,
inclusiv redevenţa, cu unul sau mai mulţi participanţi la procedura de atribuire a contractului de
concesiune.
În acelaşi timp, art.15 stabileşte că regula este reprezentată de atribuirea contractului de
concesiune prin licitaţie, negocierea directă fiind excepţia.
Iniţiativa concesiunii o are concedentul, din oficiu sau la propunerea unei persoane
interesate.1
În toate cazurile, iniţiativa concesionării trebuie să aibă la bază un studiu de
oportunitate şi un caiet de sarcini aprobate de către concedent, prin act administrativ de
autoritate.
Legiuitorul a reglementat în mod detaliat etapele procedurale obligatorii, documentele
care se întocmesc în diferitele faze procedurale, căile de atac etc.
În mod sintetic, toate etapele procedurale şi documentele întocmite se constituie în
dosarul concesiunii care, potrivit art.62 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006 trebuie să conţină
cel puţin următoarele documente:
a) studiul de oportunitate al concesiunii;
b) hotărârea de aprobare a concesiunii şi, după caz, hotărârea de aprobare a
subconcesiunii;
c) anunţurile prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 referitoare la
procedura de atribuire a contractului de concesiune şi dovada transmiterii acestora spre
publicare;
d) documentaţia de atribuire;
e) nota justificativă privind alegerea procedurii de atribuire, în cazul în care procedura
aplicată a fost alta decât licitaţia deschisă;
f) denumirea/numele ofertantului/ofertanţilor a cărui/a căror ofertă/oferte a/au fost
declarată/declarate câştigătoare şi motivele care au stat la baza acestei decizii;
g) justificarea hotărârii de anulare a procedurii de atribuire, dacă este cazul;
h) contractul de concesiune semnat de parti.
Conform art.63 din Ordonanţa de Urgenţă: „Dosarul concesiunii are caracter de
document public.”
Pe de altă parte, menţionăm că norme procedurale în materia concesiunii lucrărilor
publice şi a serviciilor regăsim în Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006 privind atribuirea
1
A se vedea art.9 şi următorii din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006
73
contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor
de concesiune de servicii.
În opinia noastră, este de neînţeles opţiunea „legiuitorului” de a reglementa materia
concesiunilor în mai multe acte normative, din punct de vedere al dreptului substanţial şi al celui
procedural. Cu certitudine, această manieră de reglementare va genera o practică administrativă
greoaie, neunitară determinată de ambiguitatea normelor.
Un exemplu nefericit, în acest sens, îl regăsim chiar în definirea conceptelor.
Astfel, conform art. 3 lit. b din Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006 contractul de
concesiune de lucrări publice este „contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul de
lucrări, cu deosebirea că în contrapartida lucrărilor executate contractantul, în calitate de
concesionar, primeşte din partea autorităţii contractante, în calitate de concedent, dreptul de a
exploata rezultatul lucrărilor sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani.”
În acelaşi spirit, potrivit art.3 lit. e din Ordonanţa de Urgenţă contractul de concesiune de
servicii este definit ca fiind „contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul de servicii,
cu deosebire că în contrapartida serviciilor prestate contractantul, în calitate de concesionar,
primeşte din partea autorităţii contractante, în calitate de concedent, dreptul de a exploata
serviciile sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani.”
Se poate observa modul deficitar şi ambiguitatea celor două definiţii care, în mod firesc
trebuia să vizeze genul proxim, pe de o parte, cu alte cuvinte să realizeze ceea ce au comun
fiecare dintre aceste contracte cu contrcatul de concesiune iar, pe de altă parte, să releve
diferenţa specifică, particularitatea fiecărui gen de contract.
Or, în ambele cazuri, legiuitorul a utilizat o „normă de trimitere”, de natură a crea
confuzie şi incertitudine.
Sub aspect procedural, art. 217 din Ordonanţa de Urgenţă stabileşte principiile care stau
la baza atribuirii contractului de concesiune, astfel: nediscriminarea, tratamentul egal,
recunoaştere reciprocă, transparenţa, proporţionalitatea, eficienţa utilizării fondurilor şi asumarea
răspunderii.
Cu alte cuvinte, principiile care guvernează materia achiziţiilor publice.
În ceea ce priveşte: „modul de fundamentare a deciziei de realizare a proiectului, modul
de transfer şi de recuperare a obiectului concesiunii, modul de pregătire a documentaţiei de
atribuire şi de aplicare a procedurilor ...”, ordonanţa de urgenţă prevede că se vor stabili prin
hotărâre a Guvernului.1

4.6. Dispoziţii privind contractul de concesiune

Capitolul IV al Ordonanţei de Urgenţă nr. 54/2006 privind regimul contractelor de

concesiune de bunuri proprietate publică reglementează aspectele legate de procedura încheierii
contractului, clauzele acestuia, regimul bunurilor, subconcesionarea şi încetarea contractului de
concesiune.
Având în vedere interesul teoretic şi practic pe care îl suscită, supunem analizei noastre
câteva aspecte, după cum urmează:
A) Termenul în care trebuie încheiat contractul
Reglementarea acestui element esenţial al întregii proceduri de selectare a
concesionarului este făcută în mod defectuos, imprecis, printr-o serie de norme de trimitere.2
Este regretabilă această superficialitate a legiuitorului, având în vedere importanţa
deosebită a datei la care se semnează contractul de concesiune. În mod indubitabil, importanţa
acesteia rezultă din conţinutul art. 7 alin. 1 al Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006 conform căruia

1
A se vedea art.218 alin.2 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006
2
Ibidem, art.50, art.42 şi art.41
74
Contractul de concesiune se încheie în conformitate cu legea română, pentru o perioadă care nu
va putea depăşi 49 de ani, termen care începe să curgă de la data semnării lui.
Or, aşa fiind, actul normativ trebuia să prevadă cu precizie termenul în care trebuie
încheiat contractul cu ofertantul declarat câştigător al licitaţiei şi sancţiunea aplicată părţii aflate
în culpă.
În mod nefericit însă şi cu efecte nefaste credem noi, în practica administrativă şi
jurisprudenţă, Ordonanţa de urgenţă stabileşte sancţiunea aplicabilă părţii aflate în culpă pentru
neîncheiereacontractului de concesiune într-un termen de 20 de zile, momentul de la care începe
aceasta fiind stabilit printr-o normă de trimitere.
Concret, textele în discuţie ale Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006 sunt următoarele:
a) Articolul 50 potrivit căruia: „(1) Neîncheierea contractului de concesiune într-un
termen de 20 de zile calendaristice de la data împlinirii termenului prevăzut la art. 42 poate
atrage plata daunelor-interese de către partea în culpă; (2) Refuzul ofertantului declarat câştigător
de a încheia contractul de concesiune poate atrage după sine plata daunelor-interese.”
b) Articolul 42 la care face trimitere textul menţionat anterior stabileşte: „Concedentul
poate să încheie contractul de concesiune numai după împlinirea unui termen de 20 de zile
calendaristice de la data realizării comunicării prevăzute la art. 41 alin.1.”
c) Articolul 41 text la care ne trimite art. 42 are următorul conţinut:
„(1) Concedentul are obligaţia de a informa ofertanţii despre deciziile referitoare la
atribuirea contractului de concesiune, în scris, cu confirmare de primire, nu mai târziu de 3 zile
lucrătoare de la emiterea acestora.
Analiza celor trei texte sus-menţionate ne obligă să formulăm câteva concluzii, după cum
urmează:
a) În primul rând, apreciem că sunt ignorate în mod flagrant dispoziţiile Legii nr. 24/2000
privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative care, constituie
„dreptul comun” în ceea ce priveşte modul de redactare al actelor normative.
Astfel, conform art. 7 alin. 2 al Legii nr. 24/2000 „prin modul de exprimare actul
normativ trebuie să asigure dispoziţiilor sale un caracter obligatoriu.” Sau, pe acelaşi fond de
idei, art. 33 alin. (1) prevede că: „Actele normative trebuie redactate într-un limbaj şi stil juridic
specific normativ, concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea
strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie.”
Este evident că, analizate prin prisma exigenţelor impuse de Legea nr. 24/2000 dispoziţii
ale Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006 sunt ambigue, imprecise, neclare şi în consecinţă, nelegale
din această perspectivă.
b) În al doilea rând, subliniem că ordonanţa de urgenţă instituie în art. 50, o normă cu
caracter permisiv, utilizând sintagma: „poate atrage plata daunelor-interese ...”
Din acest punct de vedere, cel puţin două critici credem că sunt pertinente şi concludente
faţă de actul normativ în cauză şi anume:
1) Instituţia concesiunii este o instituţie a dreptului public, intim legată de exercitarea
puterii publice de către autorităţi publice cărora legea le conferă calitatea de concedent.
Aşa fiind, în mod evident normele trebuie să îmbrace un caracter imperativ, obligatoriu
această chestiune fiind tranşată în mod indubitabil în doctrină.
În consecinţă, considerăm inexplicabil şi de nepermis modul lacunar în care s-a redactat
textul în cauză, de lege ferenda impunându-se, în opinia noastră, reformularea adecvată a
acestuia.
2) Dată fiind ambiguitatea textului prin introducerea normei permisive practica
administrativă va fi neunitară, dar legală.
Astfel, din interpretarea logico-gramaticală a art. 50 al Ordonanţei de urgenţă se poate
aprecia că este legală conduita „părţilor care încheie contractul de concesiune într-un termen de
20 de zile calendaristice de la data împlinirii termenului prevăzut la art. 42”, cu sau fără plata
daunelor-interese.
Este o chestiune regretabilă faptul că a regăsi într-un act normativ o astfel de lacună, care
de lege ferenda se cere a fi înlăturată.
75
 c) În al treilea rând, foarte grav ni se pare faptul că legiuitorul nu a instituit cu claritate o
sancţiune mai severă pentru situaţia în care ofertantul declarat câştigâtor al procedurii de
atribuire a contractului de concesiune refuză să încheie contractul.
În opinia noastră, sancţiunea instituită în art. 50 alin.2 al Ordonanţei de urgenţă nu este de
natură a rezolva situaţia.
Cu alte cuvinte, considerăm că pentru concedent nu poate fi satisfăcătoare doar plata
daunelor-interese de către ofertantul declarat câştigător care refuză încheierea contractului de
concesiune. Apreciem că se impunea stabilirea unei sancţiuni mai severe şi anume decăderea din
dreptul câştigat dacă adjudecătorul nu încheie contractul într-un termen cert, spre exemplu: cel
mult 30 de zile de la data adjudecării.
d) În sfârşit, relevăm că termenul înăuntrul căruia părţile trebuie să încheie contractul de
concesiune rezultă din coroborarea dispoziţiilor art. 42 şi art. 41 alin.1 şi art. 50 din Ordonanţa
de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006, care stabilesc următoarele reguli:
 termenul începe să curgă de la data la care concedentul comunică decizia de
atribuire a contractului de concesiune care, este de 3 zile conform art. 41 din
Ordonanţa de urgenţă.
 Contractul de concesiune poate fi încheiat numai după împlinirea unui termen de
20 de zile calendaristice de la data comunicării deciziei de atribuire de către
concedent (art. 42 din Ordonanţa de urgenţă), în următoarele 20 de zile
calendaristice.
În alţi termeni, din formulările bizare şi ambigue ale actului normativ nu putem stabili cu
certitudine un singur termen, obligatoriu pentru toţi concedenţii şi prezumtivii concesionari care
fac obiectul Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006.

B) Specificitatea clauzelor contractuale

a) Contractul de concesiune cuprinde două categorii de clauze şi anume:
Clauze prevăzute în caietul de sarcini care constituie aşa-zisa parte reglementară a
contractului de concesiune.1 Aceste clauze au menirea de a evidenţia o particularitate
fundamentală a contractului administrativ, guvernat de normele dreptului public, faţă de
contractul civil, guvernat de normele dreptului privat. Este vorba despre faptul că, autoritatea
publică (concedentul) îşi exercită prerogativele de putere publică având abilitatea legală de a-şi
alege viitorul partener contractual, concesionarul, numai dacă îndeplineşte şi achiesează la
condiţiile impuse prin caietul de sarcini.
Pentru aceste considerente, art. 53 alin.1 din Ordonanţa de urgenţă prevede că:
„Concedentul poate modifica unilateral partea reglementară a contractului de concesiune, cu
notificarea prealabilă a concesionarului, din motive excepţionale legate de interesul naţional sau
local, după caz.”
Clauze stabilite prin acordul părţilor, „în completarea celor din caietul de sarcini, fără a
contraveni obiectivelor concesiunii prevăzute în caietul de sarcini”, astfel cum prevăd
dispoziţiile art. 51 alin. 1 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006.
b) Contractul de concesiune este guvernat de principiul echilibrului financiar stipulat în
art. 54 alin. 1 din Ordonanţa de urgenţă.
Acest principiu semnifică faptul că între drepturile şi obligaţiile de natură contractuală ale
celor două părţi trebuie să existe un echilibru perfect.
Mai mult chiar, conform art. 54 alin. 2 din actul normativ menţionat: „Concesionarul nu
va fi obligat să suporte creşterea sarcinilor legate de execuţia obligaţiilor sale, în cazul în care
această creştere rezultă în urma:
a) unei măsuri dispuse de o autoritate publică;
b) a unui caz de forţă majoră sau unui caz fortuit.
c) Ordonanţa de urgenţă instituie regula potrivit căreia contractul de concesiune trebuie
să conţină interdicţia pentru concesionar de a subconcesiona, unei alte persoane, obiectul
concesiunii.
1
Vezi art.51 alin.1 coroborat cu art.53 alin.1 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006
76
 În acelaşi timp, legiuitorul a instituit şi excepţia de la regula enunţată, în sensul că
subconcesionarea este permisă în condiţiile prevăzute de art. 59 alin. 5 – alin. 11 din Ordonanţa
de urgenţă nr. 54/2006.
d) Regimul juridic al bunurilor care fac obiectul contractului de concesiune este stabilit
de art. 52 al Ordonanţei de urgenţă.
Potrivit textului legal menţionat, categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar în
derularea concesiunii, respectiv:
- bunuri de retur, care revin de plin drept, gratuit şi libere de sarcini concedentului la
încetarea contractului de concesiune. Sunt bunuri de retur bunurile care au făcut
obiectul concesiunii;
- bunuri proprii, care la încetarea contractului de concesiune rămân în proprietatea
concesionarului. Sunt bunuri proprii bunurile care au aparţinut concesionarului şi au
fost utilizate de către acesta pe durata concesiunii.
Este cazul să observăm că actuala reglementare a reformat substanţial această materie,
atât faţă de vechea reglementare Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor – abrogată
prin Ordonanţa de urgenţă nr. 34/2006 precum şi de întreaga doctrină din perioada interbelică.
Pentru analiză comparativă, redăm mai jos textul art. 29 alin. 2 din Legea privind regimul
concesiunilor nr. 219/1998 conform căruia: „În contractul de concesiune trebuie precizate, în
mod distinct, categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar în derularea concesiunii,
respectiv:
 bunurile de retur, care revin de plin drept, gratuit şi libere de sarcini
concedentului, la expirarea contractului de concesiune. Sunt bunuri de retur
bunurile care au făcut obiectul concesiunii, precum şi cele care au rezultat în urma
investiţiilor impuse în caietul de sarcini;
 bunurile de preluare care, la expirarea contractului de concesiune, pot reveni
concedentului, în măsura în care aceste din urmă ăşi manifestă intenţia de a prelua
bunurile respective în schimbul plăţii unei compensaţii egale cu valoarea
contabilă actualizată, conform dispoziţiilor caietului de sarcini. Sunt bunuri de
preluare bunurile care au aparţinut concesionarului şi au fost utilizate de către
acesta pe durata concesiunii.

Bunurile proprii care, la expirarea contractului de concesiune, rămân în proprietatea

concesionarului. Sunt bunuri proprii bunurile care au aparţinut concesionarului şi au fost folosite
de către acesta pe durata concesiunii, cu excepţia celor prevăzute la lit. b.

Aşadar, putem observa modificări esenţiale aduse de actuala reglementare şi anume:

 Din cadrul bunurilor de retur au fost eliminate investiţiile realizate de concesionar pe
durata concesiunii şi ca urmare a clauzelor impuse prin caietul de sarcini.
Credem că este o gravă eroare a legiuitorului care, de lege ferenda propunem a fi cât mai
urgent eliminată.
Afirmaţia noastră are în vedere următoarea argumentaţie:
Bunurile proprietatea publică aparţinând statului şi unităţilor administrativ-teritoriale care
fac obiectul Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006, nu pot fi înstrăinate. Pe cale de consecinţă, ne
este greu să înţelegem modalitatea în care s-ar putea separa edificatele de pe aceste bunuri
imobile, în ideea că bunurile concesionate ca bunuri de retur ar reveni la expirarea contractului
de concesiune concedentului, iar edificatele ar reveni concesionarului.
De altfel, această variantă o excludem întrucât nu rezultă în mod expres din Ordonanţa
de urgenţă.
Iată de ce apreciem că este vorba despre o gravă eroare.
 Ordonanţa de urgenţă, în mod eronat şi regretabil, a scăpat din vedere bunurile de
preluare, categorie de bunuri care în mod indubitabil sunt utilizate de către concesionar în
derularea concesiunii, de lege ferenda impunându-se eliminarea acestei carenţe.
77
 e) Se instituie în art. 58 alin. 1 principiul potrivit căruia contractul de concesiune va fi
încheiat în limba română, în două exemplare, câte unul pentru fiecare parte.
Pe cale de excepţie, în ipoteza în care concesionarul are o altă naţionalitate sau cetăţenie
decât cea română şi dacă părţile consideră necesar, contractul de concesiune se va putea încheia
în patru exemplare, două în limba română şi două într-o altă limbă aleasă de ele.1
f) Încetarea contractului de concesiuni o regăsim reglementată de art. 57 al Ordonanţei de
urgenţă, astfel:
1) regula o reprezintă încetarea la expirarea duratei stabilite în contractul de concesiune;
2) pe cale de excepţie, contractul de concesiune poate înceta înainte de expirarea duratei
pentru care a fost încheiat, la iniţiativa uneia dintre părţi, după cum urmează:
• prin denunţarea unilaterală de către concedent, dar numai în situaţiile în care
interesul naţional sau local o impune şi numai cu plata unei prealabile şi juste
despăgubiri în sarcina concedentului. dacă părţile nu se înţeleg cu privire la
cuantumul despăgubirii, va decide instanţa de judecată competentă.
• prin reziliere de către concedent, cu plata unei despăgubiri în sarcina
concesionarului, în cazul în care acesta nu îşi îndeplineşte obligaţiile contractuale;
• prin reziliere de către concesionar, în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale
de către concedent, cu plata unei despăbugiri în sarcina concedentului;
• la dispariţia bunului concesionat datorată unei cauze de forţă majoră;
• prin renunţarea unilaterală a concesionarului, în situaţiile în care acesta se află în
imposibilitatea obiectivă de a exploata bunul concesionat, fără plata unei
despăgubiri.
Menţionăm că art. 66 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006 stabileşte fără echivoc
competenţa instanţelor de contencios administrativ în soluţionarea litigiilor care au ca obiect
atribuirea, încheierea, executarea, modificarea şi încetarea contractelor de concesiune, precum şi
a celor referitoare la despăgubiri, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004,
cu modificările şi completările ulterioare.

4.7.Drepturile si obligatiile concedentului

Potrivit reglementărilor în vigoare si principiilor doctrinare, in executarea contractului de
concesiune,concedentul are următoarele drepturi :
a.)dreptul de a inspecta bunurile concesionate si de a verifica respectarea obligatiilor
asumate de concesionar ;
b.)poate denunţa in mod unilateral contractul de concesiune,in condiţiile prevazute de
art.57 al.1 lit.b din O.U.G.nr.54/2006;
c.)poate modifica in mod unilateral partea reglementara a contractului de concesiune,cu
notificarea prealabila a concesionarului,in conditiile art.53 al.1 din O.U.G.nr.54/2006;
d.)dreptul de a incasa redeventa stabilita in contractul de concesiune;
Principalele obligatii ale concedentului sunt urmatoarele :
a.)obligatia de a nu-l tulbura pe concesionar in exercitarea drepturilor rezultate din
contractul de concesiune;
b.)obligatia de a notifica concesionarului aparitia oricaror imprejurari de natura sa aduca
atingere drepturilor acestuia;
c.)obligatia de a nu modifica in mod unilateral contractul de concesiune,in afara cazurilor
prevazute de lege.
4.8.Drepturile si obligatiile concesionarului
1
A se vedea art.58 alin.2 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri
proprietate publică
78
 In temeiul contractului de concesiune, concesionarul dobandeste urmatoarele drepturi :
a.)dreptul de a exploata,pe riscul si pe raspunderea sa ,bunurile proprietate publicace fac
obiectul contractului,potrivit obiectivelor stabilite de catre concedent;
b.)dreptul de a culege si de a folosi fructele bunurilor ce fac obiectul contractului,potrivit
naturii bunului si scopului stabilit de parti prin contractul de concesiune;
Obligatiile concesionarlui sunt urmatoarele :
a.)sa asigure exploatarea eficienta,in regim de continuitate si permanenta,bunurile
proprietate publica ce fac obiectul contractului de concesiune;
b.)sa plateasca, la termen, redeventa prevazuta in contract ;
c.)sa respecte conditiile impuse de natura bunurilor proprietate publica ;
d.)sa nu subconcesioneze bunul care face obiectul contractului de concesiune,cu
exceptiile prevazute de lege ;
e.)sa depuna garantia prevazuta de lege, in termen de 90 de zile de la data incheierii
contractului de concesiune;
f.) sa restituie concedentului bunurile de retur ,in mod gratuit si libere de orice sarcini,la
incetarea contractului prin ajungerea la termen;
g.)sa notifice,de indata, concedentului existenta unor cauze de natura sa conduca la
imposibilitatea exploatarii bunurilor,in vederea luarii masurilor ce se impun pentru a asigura
continuitatea exploatarii bunului.
4.9. Caracterele contractului de concesiune
În literatura de specialitate din perioada interbelică1, dar şi în cea de dată mai recentă2 s-a
considerat că contractul de concesiune este un contract:
a) sinalagmatic, adică un contract care generează de la data încheierii lui, obligaţii
reciproce şi interdependente în sarcina părţilor (concedentului şi concesionarului);
b) oneros, fiecare parte urmărind realizarea unui folos, a unei contraprestaţii în schimbul
obligaţiei pe care şi-o asumă;
c) solemn, ceea ce înseamnă că acest contract se încheie valabil, numai prin exprimarea
într-o anumită formă solemnă a consimţământului, prevăzută de lege ad validitatem.
În acest sens, art. 44,al.1 din Normele metodologice de aplicare a O.U.G.nr.54/2006
privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publica aprobate prin H.G.
nr.168/2007stipulează: „Contractul de concesiune va fi încheiat în formă scrisă, sub sancţiunea
nulităţii”.
d) intuituu personae, caracter care presupune ca contractul de concesiune să se încheie
numai cu o anumită persoană, predeterminată, si anume ofertantul declarat castigator.
Sub acest aspect, relevante sunt dispoziţiile art. 50 al.2 din O.U.G. nr.54/2006, potrivit
cărora:” Refuzul ofertantului declarat câştigător de a încheia contractul de concesiune atrage
după sine plata daunelor- interese”. Mai mult chiar,art. 46 din Normele metodologice aprobate
prin H.G.nr.168/2007 stipuleaza : „In cazul in care ofertantul declarat castigator refuza
incheierea contractului,procedura de atribuire se anuleaza,iar concedentul reia procedura,in
conditiile legii,studiul de oportunitate pastrandu-si valabilitatea „.
e.) cu executare succesivă, obligaţiile părţilor se execută în timp, printr-o prestaţie
regulată şi continuă;
f) comutativ,ceea ce inseamna ca părţi isi cunosc chiar de la încheierea contractului
întinderea obligaţiilor şi drepturilor izvorâte din acesta, apreciindu-le ca fiind echivalente.

5. Administrarea, închirierea şi folosinţa gratuită a bunurilor aparţinând

domeniului public
Reglementând regimul juridic al proprietăţii, Constituţia României, republicată, stabileşte
în art. 136 alin. 4 teza I-a, principiul conform căruia bunurile proprietate publică sunt
inalienabile, teza a II-a statuând că: „În condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare

1
P. Negulescu, op. citată
2
Aladar Sebeni, Noţiunea contractului de concesiune şi încheierea acestuia, în revista „Dreptul”, nr. 8/1999, p. 17
79
regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele
pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică.”
Analiza textului constituţional citat, ne permite să formulam câteva concluzii şi anume:
 bunurile proprietatea publică a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale pot fi
date în administrare, închiriate ori date în folosinţă gratuită;
 transmiterea bunurilor publice în administrare şi închirierea acestora se face în
condiţiile prevăzute de legea organică, dispoziţii aplicabile, credem noi şi pentru
darea în folosinţă a acestora.1
Dispoziţii care reglementează această materie regăsim si in alte acte normative,cum sunt:
Legea privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia nr. 213/1998,2 cu modificările şi
completările ulterioare şi în Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată,
cu modificările şi completările ulterioare3,Legea fondului funciar nr.18/1991,O.G.nr.21/2006
privind regimul concesionarii monumentelor istorice,Legea nr.51/2006 legea serviciilor
comunitare de utilitati publice etc.

5.1. Administrarea bunurilor proprietate publică

Administrarea bunurilor din domeniul public al statului şi al unităţilor administrativ-
teritoriale este reglementata în art. 12 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi
regimul juridic al acesteia, precum si in alte acte normative.
Darea în administrare a bunurilor proprietate publică se face prin act administrativ de
autoritate, in concret printr-o hotărâre adoptată, după caz de către:
a) Guvern, pentru bunurile proprietate publică a statului;
b) consiliile judeţene, municipale, orăşeneşti sau comunale pentru bunurile aflate în
proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale.
Titularii dreptului de administrare rezultă din coroborarea art.136 alin.4 din Constituţia
României, republicată, cu art. 12 alin. 1 din Legea nr. 213/1998 şi pot fi, după caz: regiile
autonome, prefecturile, autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, alte instituţii publice
de interes naţional, judeţean sau local.
Titularul dreptului de administrare exercită atributele dreptului de proprietate,si anume:
posesia, folosinţa şi dispoziţia dar, numai în limitele stabilite prin actul administrativ de
transmitere în administrare.
În cazul în care titularul dreptului de administrare nu-şi exercită drepturile şi obligaţiile
născute din actul de transmitere, acesta poate fi revocat conform art. 12 alin. 3 din Legea nr.
213/1998.
În litigiile privitoare la dreptul de administrare, titularul acestui drept are calitate
procesuală proprie, cu alte cuvinte va sta în nume propriu în proces.
Pe de altă parte, în litigiile care au ca obiect dreptul de proprietate publica asupra unui
bun dat in administrare, titularul dreptului de administrare are obligaţia să invedereze instantei
persoana juridica titulara a dreptului de proprietate publica, potrivit dispoziţiilor speciale in
materie.

5.2. Închirierea bunurilor proprietate publică

Închirierea bunurilor proprietate publică este reglementată în mod succint de legislaţia in
materie.
La fel cu concesionarea şi transmiterea în administrare, închirierea bunurilor proprietatea
publică a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale se aprobă, după caz, prin hotărâre a
Guvernului ori prin hotarari ale consiliilor judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale,dupa
caz.
1
În acelaşi sens, a se vedea M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru şi E.S. Tănăsescu, Constituţia României,
revizuită, comentarii şi explicaţii, Ed. All-Beck, pag. 295
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 448 din 24 noiembrie 1998, cu modificările şi
completările ulterioare
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 123 din 20 februarie 2007
80
 Închirierea bunurilor proprietate publică se face prin licitaţie publică, astfel cum rezultă
din art. 15 al Legii privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia nr. 213/1998 şi art.
123 alin. 1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare etc.
Contractul de închiriere se va încheia cu adjudecătorul licitaţiei care, poate fi după caz,
persoană fizică sau persoană juridică, română ori străină şi va cuprinde clauze de natură să
asigure exploatarea bunului închiriat, potrivit specificului acestuia.1

5.3. Transmiterea în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate publică

La fel cu concesionarea,darea in administrare şi închirierea bunurilor proprietate publică,
transmiterea în folosinţă gratuită a acestora este data de lege in competenţa Guvernului, ori după
caz, a consiliilor judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale, prin hotărâre.
Aşa cum am mai arătat, legea fundamentală lasă legiuitorului competenţa de a stabili
condiţiile de transmitere în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate publică precum şi
beneficiarii acestui drept. În acest context constituţional, considerăm că materia este
reglementată în art.17 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al
acesteia şi de art.124 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 si de alte acte
normative.
Din cele doua acte normative putem desprinde regimul juridic privind transmiterea în
folosinţă gratuită a bunurilor proprietate publică prin hotărâre pot fi transmise în folosinţă
gratuită bunuri proprietate publică,dupa cum urmeaza :
a.) folosinţa gratuită se transmite pe termen limitat, stipulat în mod expres în hotărâre;
b.)hotararea trebuie sa stipuleze in concret drepturile si obligatiile celor doua parti ,impuse in
mod unilateral de catre proprietar;
c.) titularul dreptului de folosinţă gratuită poate fi după caz, o persoană juridică fără scop
lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică,ori un serviciu public;
În concluzie, trebuie reţinut faptul că deşi sunt inalienabile bunurile proprietatea publică a
statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale pot fi concesionate, închiriate, date în administrare
sau în folosinţă gratuită, în conformitate cu dispoziţiile Constituţiei României şi ale legii.

PARTEA a II – a
ORGANIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
Capitolul I

PREŞEDINTELE ROMÂNIEI

1. Consideraţii generale privind şeful de stat

Instituţia şefului de stat a apărut odată cu statul şi a cunoscut o evoluţie continuă în ceea
ce priveşte forma, structura şi atribuţiile sale2. Astfel, în cursul evoluţiei sale, instituţia şefului de
stat a avut fie o organizare unipersonală, situaţie în care şeful de stat se numea rege, împărat,
emir, principe etc., fie o organizare colegială, caz în care acest rol era îndeplinit de un prezidiu,
consiliu de stat, consiliu prezidenţial etc.
Aristotel, considerat de prof. Constantin G. Dissescu3 creatorul dreptului constituţional, a
realizat pentru prima dată clasificarea formelor de guvernământ în:

1
Vezi art.14 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia
2
Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Ediţia a VI-a, Editura Actami, Bucureşti, 1995, p. 204
3
C.G. Dissescu, Curs de drept public român, Stabiliment Grafic I.V. Socec, Bucureşti, 1890, p. 9
81
 a) monarhie – puterea fiind concentrată în mâinile unei singure persoane (rege, împărat,
emir, etc.);
b) oligarhie – situaţie în care puterea se împărţea între mai mulţi indivizi sau era deţinută
de un grup social restrâns de persoane;
c) democraţie – în cadrul căreia poporul exercita în mod direct puterea.
În dreptul public modern ideea şefului de stat este legată de forma de guvernământ, cu
alte cuvinte de exercitarea puterii suverane în stat, de către o singură persoană (monocraţia), de
un grup de persoane (oligarhia) sau de către masele largi ale poporului (democraţia). După acest
criteriu, formele de guvernământ sunt clasificate, de regulă, în două categorii: monarhii - în care
şeful statului este desemnat pe baze ereditare sau pe viaţă; republici - în care şeful de sat,
denumit de obicei - preşedinte - este ales, pe un anumit termen determinat, fie direct - de corpul
electoral (popor), fie indirect - prin reprezentanţii acestuia, respectiv de către electori sau de
Parlament.
În ceea ce priveşte clasificarea regimurilor politice, în mod constant dreptul public
contemporan statuează patru mari categorii, astfel:
a) regimul politic prezidenţial (ex. S.U.A.);
b) regimul politic semi-prezidenţial (ex. Franţa);
c) regimul politic parlamentar (ex. Spania, Italia, Grecia, etc.);
d) regim de adunare (ex. Elveţia)1.
Modalitatea de alegere a preşedintelui prezintă o importanţă determinantă pentru
definirea regimului politic al unei ţări. În general, dreptul constituţional consideră că există două
mari tipuri de republici, şi anume republici parlamentare şi prezidenţiale.
Republicile de tip parlamentar se caracterizează prin faptul că preşedintele este ales, de
regulă, de către parlament (Italia, Grecia, Ungaria, etc.), sau de o adunare compusă din
parlamentari şi alţi reprezentanţi (Germania), în timp ce republicile de tip prezidenţial se
caracterizează prin alegerea preşedintelui de către popor, fie direct (România, multe ţări din
America Latină, etc.), fie prin intermediul unei adunări de electori (S.U.A.).
În republicile parlamentare, Guvernul, deşi numit de preşedinte, este responsabil în faţa
parlamentului, pe când în cele prezidenţiale, în general, dar în S.U.A., în mod special, nu există
răspundere guvernamentală în faţa parlamentului ci a preşedintelui, care cumulează funcţia de
şef de stat cu cea de şef al Executivului.
Există, de asemenea, şi un regim politic mixt având trăsături ce se regăsesc fie la regimul
parlamentar, fie la cel prezidenţial, doctrinarii denumindu-l semi-prezidenţial, în care
preşedintele este ales prin vot universal, direct (Franţa, Austria, Irlanda, Islanda, Polonia, etc.)
sau indirect (Finlanda) - fapt care este specific regimului prezidenţial, dar, în acelaşi timp,
guvernele răspund în faţa parlamentului, ceea ce este specific regimului parlamentar.
În unele dintre aceste state, rolul preşedintelui republicii este deosebit de important,
exemplu edificator constituindu-l Franţa unde preşedintele participă şi prezidează şedinţele de
Guvern, semnează ordonanţele adoptate de Guvern, poate dizolva adunările legiuitoare după
consultarea preşedinţilor acestora şi a primului-ministru, numeşte primul-ministru, prezidează
Consiliul Superior al Magistraturii, etc.

2. Natura juridică a regimului politic conform Constituţiei României

În ceea ce priveşte regimul politic al României de după 1989, strâns legat de forma de
guvernământ, prof. Antonie Iorgovan2 arată că în Adunarea Constituantă au avut loc largi
dezbateri, Constituţia consacrând un regim semi-prezidenţial atenuat, în care Preşedintele
României este ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, dar atribuţiile sale
sunt mult mai limitate decât cele ale unui preşedinte dintr-un sistem semi-prezidenţial.
Pentru a-şi susţine teza, autorul prezintă următoarea argumentaţie bazată pe textele
Constituţiei:

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 292
2
Idem, p. 384
82
 a) Atât Parlamentul (art. 62 alin. 1 din Constituţia republicată), precum şi Preşedintele
României (art. 81 alin. 1), se aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, fiind
organe reprezentative la nivel naţional, cu precizarea că potrivit art. 61 alin. (1) Parlamentul
„este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării.”
b) Dreptul Preşedintelui României de a dizolva Parlamentul nu se poate exercita decât cu
respectarea următoarelor condiţii1:
1) consultarea preşedinţilor celor două Camere şi a liderilor grupurilor
parlamentare;
2) neacordarea votului de încredere pentru formarea Guvernului conform art.
103 alin. (2) din Constituţia României, republicată, în termen de 60 de zile de la
prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de
investitură;
3) în intervalul de 60 de zile, trebuie să fie respinse cel puţin două solicitări de
investitură;
4) să nu reprezinte a doua dizolvare în cursul unui an calendaristic;
5) să nu fie vorba despre ultimele 6 luni de mandat ale Preşedintelui României;
6) în ţară să nu fi fost instituită starea de mobilizare, de război, de asediu sau
starea de urgenţă, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 89 alin. (3) din Constituţie.
c) Parlamentul are dreptul de a trage la răspundere politică pe Preşedintele României,
procedând la suspendarea sa din funcţie şi apoi la organizarea unui referendum pentru demiterea
sa (art. 95);
d) Parlamentul poate hotărî punerea sub acuzare a Preşedintelui, numai pentru înaltă
trădare în condiţiile prevăzute de art. 96 alin. (3) din Constituţie;
e) Preşedintele desemnează un candidat pentru funcţia de Prim-ministru şi numeşte
Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament (art. 85 şi art. 103 alin. 1);
f) Guvernul, în întregul său şi fiecare membru al acestuia, în solidar cu ceilalţi membri,
răspund politic numai în faţa Parlamentului (art. 104 alin. 2 din Constituţie şi art. 2 din Legea nr.
115/1999 privind responsabilitatea ministerială);
g) Numai Preşedintele României, Camera Deputaţilor şi Senatul au dreptul să ceară
urmărirea penală a membrilor Guvernului (art. 109 alin. 2 din Constituţia republicată, art. 9 din
Legea nr. 115/19992) etc.

3. Condiţii de eligibilitate
În funcţia de Preşedinte al României poate fi ales, în principiu, orice cetăţean român care
îndeplineşte condiţiile prevăzute de Constituţie şi de Legea nr. 370/20043 pentru alegerea
Preşedintelui României.
Astfel, în redactarea iniţială, art. 16 alin. (3) din Constituţie stipula: „Funcţiile şi
demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoanele care au numai cetăţenia
română şi domiciliul în ţară”. Cu alte cuvinte, textul constituţional citat nu permitea ca un apatrid
(persoană fără cetăţenie) sau o persoană cu dublă cetăţenie să candideze la funcţia de Preşedinte
al României, iar, pe de altă parte, instituia regula potrivit căreia cetăţeanul român trebuia să aibă
domiciliul în ţară pentru a candida la funcţia de Preşedinte.
Cu ocazia revizuirii Constituţiei, avându-se în vedere perspectiva integrării României în
Uniunea Europeană, s-a apreciat că nu mai este justificată interdicţia pentru accesul la funcţiile şi
demnităţile publice a cetăţenilor români care au şi o altă cetăţenie, menţinându-se condiţia
domiciliului în ţară.
Plecându-se de la aceste raţiuni, art. 16 din Constituţia României, republicată, a suferit
modificări de esenţă, după cum urmează:

1
A se vedea art. 89 din Constituţia României
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 334 din 20 mai 2002
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 887 din 29 septembrie 2004, cu modificările şi
completările ulterioare
83
 „(3) Funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condiţiile legii,
de persoanele care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară. Statul român garantează egalitatea
de şanse între femei şi bărbaţi pentru ocuparea acestor funcţii şi demnităţi.
(4) În condiţiile aderării României la Uniunea Europeană, cetăţenii Uniunii care
îndeplinesc cerinţele legii organice au dreptul de a alege şi de a fi aleşi în autorităţile
administraţiei publice locale.”
Se poate constata şi caracterul novator al dispoziţiilor alin. (4) al art. 16 care conferă, în
condiţiile legii organice, cetăţenilor Uniunii Europene dreptul de a alege şi de a fi aleşi în
autorităţile administraţiei publice locale.
Pe de altă parte, este necesar să avem în vedere şi dispoziţiile art. 37 alin.(2) din
Constituţia republicată potrivit cărora candidaţii trebuie să aibă drept de vot şi vârsta de cel puţin
35 de ani. Precizăm că drept de vot au, potrivit art. 36 din Constituţie, cetăţenii care au împlinit
vârsta de 18 ani, inclusiv în ziua alegerilor. Nu au drept de vot debilii sau alienaţii mintal, puşi
sub interdicţie şi nici persoanele condamnate, prin hotărâre judecătorească definitivă şi
irevocabilă, la pierderea drepturilor electorale.
Dispoziţiile art. 37 alin. (1) din Constituţie mai instituie încă o condiţie pentru ca
cetăţeanul român cu drept de vot să poată fi ales într-o funcţie publică, inclusiv în cea de
Preşedinte. Este vorba despre condiţia de a nu-i fi interzisă persoanei asocierea în partidele
politice, inserată în art. 40 alin. (3) din Constituţia, republicată pentru: judecătorii Curţii
Constituţionale, avocaţii poporului, magistraţi, membri activi ai armatei, poliţişti şi alte categorii
de funcţionari publici stabilite prin lege organică.
În sfârşit, o situaţie specială printre condiţiile de eligibilitate pentru funcţia de Preşedinte
al României rezultă din art. 81 alin. (4), potrivit căruia „Nici o persoană nu poate îndeplini
funcţia de Preşedinte al României decât cel mult două mandate”, care pot fi şi succesive. Această
cerinţă o considerăm pe deplin justificată, de natură a stăvili un eventual acces la această funcţie,
pentru o perioadă prea îndelungată, a aceleiaşi persoane.
Potrivit art. 81 alin. (2) din Constituţie, este declarat ales candidatul care a întrunit, în
primul tur de scrutin, majoritatea voturilor exprimate de alegătorii înscrişi în listele electorale.
În cazul în care nici unul dintre candidaţi nu a întrunit majoritatea de voturi menţionată,
se organizează al doilea tur de scrutin, între primii doi candidaţi stabiliţi în ordinea numărului de
voturi obţinute în primul tur. Este declarat ales candidatul care a obţinut cel mai mare număr de
voturi, astfel cum rezultă din dispoziţiile art. 81 alin. (3) din Constituţia României, republicată,
coroborat cu art. 26 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 370/2004 pentru alegerea Preşedintelui
României.
Rezultatul alegerilor pentru funcţia de Preşedinte al României este validat de Curtea
Constituţională.
În acest sens, art. 25 din Legea nr. 370/2004 pentru alegerea Preşedintelui României
prevede:
„(1) Curtea Constituţională publică rezultatul alegerilor în presă şi în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, pentru fiecare tur de scrutin şi validează rezultatul alegerilor pentru
preşedintele ales.
(2) Actul de validare se întocmeşte în 3 exemplare, dintre care unul rămâne la Curtea
Constituţională, unul se prezintă Parlamentului pentru depunerea jurământului prevăzut la art. 82
alin. (2) din Constituţia României, republicată iar al treilea se înmânează candidatului ales.”
Menţionăm că pentru funcţia de Preşedinte al României, Constituţia instituie încă o
condiţie specială inserată în art. 84 alin.(1) potrivit căreia: „În timpul mandatului, Preşedintele
României nu poate fi membru al unui partid şi nu poate îndeplini nici o altă funcţie publică sau
privată”.
Analizând acest ultim text constituţional, apreciem că cele două condiţii sunt, în opinia
noastră, incompatibilităţi ale funcţiei de Preşedinte şi nu cerinţe (condiţii) de eligibilitate, ele
referindu-se la perioada mandatului Preşedintelui.

84
 Considerăm că cele două incompatibilităţi (una de ordin politic şi cealaltă de ordin
profesional) au în vedere cerinţa de a asigura instituţiei prezidenţiale caracterul neutru şi obiectiv
în îndeplinirea funcţiilor şi atribuţiunilor ce-i revin potrivit legii.
În ideea de a realiza decalarea alegerilor parlamentare de cele pentru alegerea
Preşedintelui, Constituţia României, republicată, a mărit de la 4 ani la 5 ani mandatul
Preşedintelui României.
Sediul materiei îl regăsim în art. 83 din Constituţia României, republicată, care are
următorul conţinut:
„(1) Mandatul Preşedintelui României este de 5 ani şi se exercită de la data depunerii
jurământului.
(2) Preşedintele României îşi exercită mandatul până la depunerea jurământului de
Preşedintele nou ales.
(3) Mandatul Preşedintelui României poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de
război sau de catastrofă.”

4. Atribuţiile Preşedintelui României

Instituţia Preşedintelui României este studiată detaliat în doctrina de specialitate din ţara
noastră, atribuţiile Preşedintelui fiind clasificate după mai multe criterii.
O clasificare mai detaliată este realizată de prof. Antonie Iorgovan care utilizează atât
noţiunile de funcţie, precum şi pe cele de atribuţii şi de sarcini ale Preşedintelui României, astfel:
1. Din punct de vedere al funcţiilor (sarcinilor) autorul distinge:
a. atribuţii specifice şefului de stat (pe plan intern şi pe plan extern);
b. atribuţii de realizare a funcţiei de şef al executivului;
c. atribuţii de apărare a Constituţiei şi de asigurare a bunei funcţionări a
autorităţilor publice.
2. Din punct de vedere al subiecţilor faţă de care se exercită se pot distinge:
a. atribuţii faţă de Parlament;
b. atribuţii faţă de Guvern;
c. atribuţii exercitate în raport cu autorităţile administraţiei publice, în realizarea
unor servicii publice naţionale (în domeniul apărării, relaţiilor externe etc.)
d. atribuţii faţă de puterea judecătorească;
e. atribuţii în raporturile cu Curtea Constituţională;
f. atribuţii în raporturile cu poporul (referendumul).

3. Din punct de vedere al frecvenţei exercitării, deosebim două mari categorii:

a. atribuţii obişnuite în activitatea de stat;
b. atribuţii deosebite (în situaţii speciale).
4. Din punct de vedere al procedurii autorul distinge de asemenea, două categorii:
a. atribuţii care se exercită fără condiţionări şi restricţii (ex. acordarea de graţieri
individuale);
b. atribuţii care sunt condiţionate de termene, propuneri ale Guvernului,
informarea, avizul ori aprobarea Parlamentului.
5. Din punct de vedere al formelor tehnico-juridice prin care se realizează, distingem:
a. atribuţii care se realizează prin emiterea de decrete;
b. atribuţii care se realizează prin operaţiuni administrative (ex. semnarea, în
numele României, a tratatelor internaţionale, primirea unor scrisori de
acreditare etc.)
c. atribuţii care se realizează prin acte exclusiv politice.
Vom analiza în continuare, câteva dintre atribuţiile Preşedintelui României.

85
 4.1. Funcţia de Şef de Stat
În literatura de specialitate (de drept constituţional şi drept administrativ), se apreciază că
potrivit art. 80 din Constituţia republicată, Preşedintele României apare într-o triplă ipostază: şef
de stat, şef al executivului, garant al Constituţiei şi mediator între puterile statului, precum şi
între stat şi societate.
Autorii care susţin acest punct de vedere (Rodica Narcisa Petrescu, Antonie Iorgovan,
Cristian Ionescu) consideră că funcţia de şef al statului se caracterizează prin reprezentarea
statului român în interiorul ţării şi în exterior. Pentru îndeplinirea acestei funcţii, Preşedintele
României exercită anumite atribuţii, spre pildă, pe cele prevăzute în art. 91 din Constituţie,
respectiv: încheie tratate internaţionale în numele României, negociate în prealabil de Guvern;
aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice; acreditează şi
recheamă reprezentanţii diplomatici ai României şi acreditează reprezentanţii diplomatici ai altor
state în România.
Pe plan intern atribuţiile Preşedintelui României, în calitate de şef al statului, îndeplineşte
atribuţiile conferite de art. 94 din Constituţia republicată, respectiv:
a) conferă decoraţii şi titluri de onoare;
b) acordă gradele de mareşal, de general şi de amiral;
c) numeşte în funcţii publice, în conformitate cu dispoziţiile legii1;
d) acordă graţierea individuală.
Prof. Tudor Drăganu2 apreciază că noţiunea de „şef de stat” este „o reminiscenţă istorică,
care şi-a păstrat actualitatea până astăzi”, ea fiind specifică monarhiilor absolute în care toate
puterile statului erau concentrate în mâinile unei singure persoane, care în acelaşi timp era unicul
legiuitor, supremul administrator şi judecător al ţării precum şi comandantul armatei”. Odată cu
transformarea monarhiilor absolute, în monarhii constituţionale sau republici, sintagma de „şef al
statului” s-a menţinut mai ales în limbajul politic, dar ea s-a impus şi ca o consecinţă a nevoii
practice de a personifica statul, prin intermediul unui subiect de drept unic, în raporturile interne
şi internaţionale.
În acest context şi plecând de la constatarea că în textul Constituţiei României din 1991
nu se regăseşte noţiunea de „şef de stat”, autorul consideră că este foarte greu de determinat sfera
de cuprindere a categoriei atribuţiilor exercitate de Preşedintele României în calitate de şef al
statului.

4.2. Funcţia de şef al executivului

În opinia prof. Tudor Drăganu, Preşedintele României îndeplineşte funcţia de şef al
executivului potrivit competenţelor conferite de Constituţia din 1991. Autorul îşi fundamentează
teza pe mai multe argumente dintre care:
a) printr-un act al Preşedintelui, emis în condiţiile limitativ prevăzute de Constituţie, se
desemnează candidatul la funcţia de prim-ministru;
b) Preşedintele numeşte Guvernul, pe baza votului de încredere acordat de Parlament;
c) revocarea unor miniştrii, numirea de funcţionari în condiţiile prevăzute de lege, etc.
d) participă la şedinţele Guvernului, pe care le şi prezidează etc.
Mai mult, autorul consideră că fiind ales prin vot universal, direct, egal, secret şi liber
exprimat Preşedintele Republicii se bucură de un prestigiu care îl depăşeşte pe cel al primului-
ministru.
Într-o altă opinie, prof. Antonie Iorgovan consideră că Preşedintele României este unul
din cei doi şefi ai executivului, dar cu atribuţii foarte limitate, apreciind în acest context că
„funcţia politică cea mai importantă a ţării este funcţia de Prim-ministru”3.
În calitate de şef al executivului, Preşedintele României are următoarele atribuţii
principale:

1
Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1998, vol. II, pp. 235-237
2
Idem, op. citată, p. 10
3
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 291
86
 a) de a garanta independenţa naţională, unitatea şi integritatea teritorială a ţării (art. 80
alin. 1 din Constituţie);
b) este comandantul forţelor armate şi îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului
Suprem de Apărare al Ţării (art. 92 alin. 1 din Constituţie).
Pentru a-şi putea îndeplini aceste prerogative, Preşedintelui României îi sunt conferite
atribuţii specifice în domeniul apărării (declararea mobilizării, respingerea unei agresiuni armate
etc.), precum şi atribuţii pentru situaţii excepţionale (instituirea stării de urgenţă sau a stării de
asediu) pe întreg teritoriul ţării ori în unele unităţi administrativ-teritoriale, conform art. 93 alin.
(1) din Constituţia României, republicată.
În ceea ce priveşte relaţia Preşedintelui României cu Guvernul, Constituţia României
distinge în art. 85-87 cinci atribuţii principale, după cum urmează:
a) desemnează candidatul pentru funcţia de prim-ministru;
b) numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament;
c) în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului, revocă şi numeşte, la
propunerea primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului;
d) consultarea Guvernului cu privire la problemele urgente şi de importanţă deosebită.
În situaţiile în care Preşedintele României socoteşte că este oportun, are posibilitatea
de a consulta Guvernul cu privire la problemele urgente şi de importanţă deosebită,
decizia finală aparţinând Preşedintelui;
e) la şedinţele Guvernului, în care se dezbat problemele de interes naţional privind
politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice şi, la cererea primului-
ministru, în alte situaţii, poate lua parte Preşedintele României. Aceste şedinţe ale
Guvernului vor fi prezidate de către Preşedintele României, care participă la
dezbateri, îşi expune punctul de vedere, dar nu are dreptul de a vota, hotărârile şi
ordonanţele Guvernului adoptându-se, conform art. 27 al Legii nr. 90 din 26 martie
2001 pentru organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, prin
consens. Dacă nu se realizează consensul, hotărăşte primul-ministru.

4.3. Funcţia de mediere

Preşedintele României, potrivit art. 80 alin. (2) din Constituţia României, republicată,
este autoritatea publică chemată să vegheze la respectarea Constituţiei şi la funcţionarea
autorităţilor publice, sarcină care presupune şi realizarea unui arbitraj între puterile statului sau,
după caz, între stat şi societate.
În legătură cu această funcţie se impune precizarea că Preşedintele României are rolul de
a media conflicte ce se pot isca între autorităţile exclusiv politice (spre exemplu, între Parlament
şi Guvern) determinate de aplicarea Constituţiei. Preşedintele nu are însă competenţa de a
soluţiona litigiile generate de nerespectarea legii sau a Constituţiei, acestea fiind date în
competenţa autorităţilor jurisdicţionale (instanţele judecătoreşti, Curtea Constituţională), şi nu a
Preşedintelui României.

4.4 Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu Parlamentul

În conformitate cu dispoziţiile Constituţiei, distingem patru atribuţii principale ale
Preşedintelui României în raporturile sale cu Parlamentul referitoare la:
a) adresarea de mesaje;
b) convocarea Parlamentului;
c) dizolvarea Parlamentului;
d) promulgarea legilor.

4.4.1. Adresarea de mesaje

Aşa cum am arătat, Preşedintele României îndeplineşte şi funcţia de şef al puterii
executive, calitate care conduce în mod firesc la stabilirea unor raporturi cu Parlamentul, unica
putere legiuitoare a ţării, abilitată să exercite controlul asupra Guvernului şi administraţiei

87
publice. Deşi potrivit prevederilor constituţionale între Preşedinte şi Guvern nu există raporturi
de subordonare, acest lucru nu trebuie perceput în sensul că Preşedintelui îi poate fi indiferentă
activitatea Guvernului sau problemele deosebite cu care se confruntă societatea. Dacă
Preşedintele apreciază că anumite aspecte legate de îmbunătăţirea activităţii Guvernului, a
ministerelor etc. ţin de procesul legislativ, ori de controlul parlamentar, el poate transmite, în
acest sens, un mesaj Parlamentului. În acest sens, art. 88 din Constituţie prevede că:
„Preşedintele României adresează Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme
politice ale naţiunii”.
Conţinutul acestui articol trebuie coroborat cu cel al art. 65 alin. (2) lit. a), potrivit cărora
Camerele se întrunesc în şedinţă comună pentru primirea mesajului. Din analiza celor două texte
rezultă că dreptului de mesaj al Preşedintelui României îi corespunde obligaţia camerelor
întrunite în şedinţă comună, de a primi mesajul.
În legătură cu acest mesaj se pune întrebarea: Care este regimul său juridic şi ce efecte
produce?
Soluţia la această chestiune a fost dată de Curtea Constituţională prin Decizia nr.
87/19941 care reţinând că, potrivit art. 99 din Constituţie (actualul art. 100 alin. 2 – s.n.), numai
decretele emise de Preşedinte se contrasemnează, conchide că „mesajul constituie un act exclusiv
şi unilateral al Preşedintelui, care nu produce efectele juridice ale unui decret, întrucât singura
consecinţă prevăzută de art. 62 alin. (2) lit. a) din Constituţie (actualul art. 65 alin. 2 – s.n.) este
obligaţia Camerelor de a se întruni în şedinţă comună şi de a-l primi.”
În acest context, literatura de specialitate relevă caracterul unilateral al mesajului
transmis de şeful statului, care are în acelaşi timp menirea de a evoca colaborarea dintre executiv
şi legislativ într-un sistem democratic cu scopul de a se găsi soluţii pentru rezolvarea
„principalelor probleme politice ale naţiunii”.
Referitor la dezbaterea în Parlament a mesajului transmis de către Preşedintele României,
decizia Curţii Constituţionale la care am făcut referire precizează că „nimic nu poate împiedica
Parlamentul, în calitate de organ reprezentativ suprem al poporului român, să dezbată o problemă
prevăzută în mesajul pe care l-a primit şi chiar să adopte o măsură pe baza acestei dezbateri”, dar
la această dezbatere nu va putea lua parte Preşedintele.
În situaţia în care Preşedintele ar fi participant la dezbaterile parlamentare, ar însemna să-
şi angajeze răspunderea politică, ceea ce contravine poziţiei sale constituţionale, de reprezentant
al naţiunii şi l-ar situa pe o poziţie identică cu Guvernul, care potrivit art. 109 alin. (1) din
Constituţie şi art. 2 din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, răspunde
politic în faţa Parlamentului.
4.4.2. Convocarea Parlamentului
De regulă, cele două Camere sunt convocate în sesiuni de către preşedinţii fiecăreia
dintre ele astfel cum prevăd dispoziţiile art. 66 alin.(3) din Constituţia României, republicată. De
la această regulă Constituţia prevede o singură excepţie în art. 63 alin. (3), potrivit căruia
„Parlamentul nou ales se întruneşte, la convocarea Preşedintelui României, în cel mult 20 de zile
de la alegeri”.
Stipularea acestei excepţii este o consecinţă firească a faptului că înainte de întrunirea lor
în prima sesiune, imediat după alegeri, cele două camere nu au încă alese birourile permanente
şi, ca urmare, nici preşedinţii acestora care să facă convocarea. În atare condiţii, este firesc ca
atribuţia de convocare a Parlamentului nou ales să revină unei autorităţi cu activitate permanentă,
situată la cel mai înalt nivel în ierarhia organelor puterii executive, respectiv Preşedintelui
României.
Referitor la convocarea Parlamentului în sesiuni extraordinare, art. 66 alin. (2) al
Constituţiei prevede că atât Camera Deputaţilor precum şi Senatul se întrunesc în sesiuni
extraordinare, la cererea Preşedintelui României, a biroului permanent al fiecărei Camere, ori a

1
Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Bucur Vasilescu, Ioan Vida,
Constituţia României-comentată şi adnotată, p. 177
88
cel puţin unei treimi din numărul deputaţilor sau senatorilor, convocarea fiind făcută de
preşedintele fiecărei camere.
Faţă de dispoziţiile art. 66 alin. (2) se impune a releva faptul că preşedinţii camerelor nu
vor putea proceda din proprie iniţiativă la convocarea în sesiuni extraordinare a camerelor, ci
numai la cererea Preşedintelui României, ori a biroului permanent al fiecărei camere, ori a cel
puţin o treime din numărul deputaţilor sau senatorilor. Rezultă deci, că o convocare în sesiune
extraordinară făcută de preşedinţii acestora fără să existe o sesizare (cerere) este
neconstituţională, iar, pe de altă parte, se impune concluzia că ordinea de zi a sesiunii
extraordinare trebuie să fie cea prevăzută în cererea de convocare.
4.4.3. Dizolvarea Parlamentului
Potrivit art. 89 din Constituţia republicată, Preşedintele României, după consultarea
preşedinţilor celor două camere şi a liderilor grupurilor parlamentare, poate să dizolve
Parlamentul, dacă acesta nu a acordat votul de încredere pentru formarea Guvernului în termen
de 60 de zile de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de
investitură.
În cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singură dată.
Parlamentul nu poate fi dizolvat în ultimele şase luni ale mandatului Preşedintelui
României şi nici în timpul stării de mobilizare, de război, de asediu sau de urgenţă.
Dizolvarea Parlamentului are un dublu efect, respectiv încetarea activităţii celor două
Camere şi a mandatelor deputaţilor şi senatorilor. Aşa cum rezultă din textul constituţional
menţionat, dizolvarea Parlamentului poate fi dispusă de Preşedintele României numai după
respingerea (refuzul) acordării votului de încredere pentru formarea noului Guvern, de două ori
în termen de 60 de zile de la prima solicitare şi numai după consultarea preşedinţilor celor două
Camere şi a liderilor grupurilor parlamentare.
În acelaşi timp, legea fundamentală instituie şi unele interdicţii, situaţii în care
Preşedintele României nu poate dizolva Parlamentul.
4.4.4. Promulgarea legilor
Articolul 77 alin. (1) din Constituţia republicată prevede că: „Legea se trimite, spre
promulgare Preşedintelui României”, termenul în care Preşedintele are obligaţia de promulgare
fiind de cel mult 20 de zile de la primirea legilor adoptate de către Parlament.
Preşedintele poate promulga legea în cadrul termenului menţionat, prin emiterea unui
decret de promulgare prin care se dispune publicarea legii în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a.
Aliniatele (2) şi (3) ale art. 77 îi conferă Preşedintelui României şi alte mijloace de
acţiune. Astfel, înainte de promulgare, Preşedintele poate cere Parlamentului, o singură dată,
reexaminarea legii pentru diferite motive (ex. inacceptarea unor texte, îndreptarea unor erori
materiale, etc.).
Pe de altă parte, potrivit art. 146 lit. a) din Constituţia republicată, Preşedintele României
poate sesiza şi Curtea Constituţională dacă apreciază că legea în ansamblul său, sau o anumită
dispoziţie sunt neconstituţionale.
În urma reexaminării sau în situaţia în care prin decizia Curţii Constituţionale se confirmă
că legea este constituţională, Preşedintele României este obligat să o promulge în termen de cel
mult 10 zile de la primirea legii reexaminate de către Parlament sau a deciziei Curţii
Constituţionale.
Dimpotrivă însă, în cazul în care se constată neconstituţionalitatea legii, Parlamentul este
obligat să reexamineze dispoziţiile neconstituţionale şi să le pună de acord cu decizia Curţii
Constituţionale, astfel cum prevede art. 147 alin. (2) din Constituţia României republicată.
Preşedintele României va promulga legea în termen de cel mult 10 zile de la primire.

4.5. Atribuţiile Preşedintelui României în raport cu puterea judecătorească

Potrivit art. 134 alin. (1) din Constituţia României republicată, Preşedintele României
numeşte judecătorii şi procurorii, cu excepţia celor stagiari, la propunerea Consiliului Superior al
89
Magistraturii. Această atribuţie a fost dată în competenţa Preşedintelui prin Constituţie, în ideea
„de a neutraliza influenţa executivului, a politicului în general în procesul de investitură al
magistraţilor.”1
După numirea în funcţie a judecătorilor, aceştia devin inamovibili, cu alte cuvinte
independenţi, revenindu-le obligaţia de a se supune exclusiv numai legii. Inamovibilitatea are ca
efect un statut juridic special conferit judecătorilor, potrivit căruia ei nu pot fi transferaţi,
înlocuiţi sau destituiţi din funcţie. Chiar şi sancţionarea lor are un statut juridic special, ea fiind
dată în competenţa Consiliului Superior al Magistraturii, care este constituit din 19 membri
conform art. 133 alin. (2) din Constituţie, aleşi pentru un mandat de 6 ani.
Preşedintele României poate participa la şedinţele Consiliului Superior al Magistraturii,
pe care le şi prezidează, potrivit art. 133 alin.(6) din Constituţia României, republicată.
O altă atribuţie a Preşedintelui României în raporturile cu puterea judecătorească este şi
cea prevăzută de art. 94 lit. d) din Constituţie, de acordare a graţierii individuale, atribuţie pe
care o exercită în exclusivitate şi fără nici un fel de condiţionare.

4.6. Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu Curtea Constituţională

Curtea Constituţională este o autoritate publică autonomă şi independentă faţă de toate
autorităţile statului, nu face parte din sistemul instanţelor judecătoreşti, scopul fundamental al
Curţii Constituţionale fiind acela de a garanta supremaţia Constituţiei, astfel cum prevăd
dispoziţiile Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale cu
modificările şi completările ulterioare2.
Totuşi, deşi Curtea Constituţională este o autoritate publică independentă şi autonomă, ea
se află în diferite raporturi cu autorităţile publice ale statului, inclusiv cu Preşedintele României,
după cum urmează:
a) potrivit dispoziţiilor art. 142 alin. (3) din Constituţie, Preşedintele României numeşte
trei dintre cei 9 judecători care compun Curtea Constituţională, Camera Deputaţilor şi
Senatul numind la rândul lor, fiecare, câte trei judecători;
b) Preşedintele României poate sesiza Curtea Constituţională cu privire la
neconstituţionalitatea unei legi, înainte de promulgare, în baza art. 77 alin. (2) şi art.
146 lit. a) din Constituţie;
c) Preşedintele poate iniţia, la propunerea Guvernului, revizuirea Constituţiei (art. 150
alin. 1), iniţiativă care este supusă controlului Curţii Constituţionale sub aspectul
constituţionalităţii;
d) Curtea Constituţională veghează la respectarea procedurilor pentru alegerea
Preşedintelui României şi confirmă rezultatul sufragiului (art. 146 lit. f), constată
existenţa împrejurărilor care justifică interimatul în exercitarea funcţiei de Preşedinte
al României (art. 146 lit. g) şi emite aviz consultativ pentru propunerea de suspendare
din funcţie a Preşedintelui României (art. 146 lit. h).

4.7. Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu poporul

Suportul legal al acestor atribuţii îl regăsim în dispoziţiile art. 2 alin. (1) din Constituţia
republicată, potrivit cărora „suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită
prin organele sale reprezentative şi prin referendum”.
Coroborând aceste dispoziţii cu cele ale art. 80 alin. (1) care prevăd că „Preşedintele
României reprezintă Statul român şi este garantul independenţei naţionale”, el fiind ales prin vot
universal, egal, direct, secret şi liber exprimat (art. 81 alin. 1), rezultă indubitabil faptul că
Preşedintele României îşi exercită atribuţiile în numele şi din însărcinarea poporului, căruia este
obligat să-i dea socoteală.
Din această reprezentativitate decurge şi o altă atribuţie recunoscută de Constituţie pentru
Preşedintele României, cea de a cere poporului să-şi exprime prin referendum voinţa cu privire la
problemele de interes naţional.
1
Tudor Drăganu, op. citată, vol. II, p. 273
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 643 din 16 iulie 2004
90
 Raporturile dintre Preşedinte şi popor, în cadrul instituţiei referendumului, sunt prevăzute
de art. 90 din Constituţie, potrivit căruia Preşedintele are facultatea de a consulta poporul prin
referendum cu privire „la problemele de interes naţional”.
Procedura şi problematica referendumului sunt reglementate prin Legea nr. 3/2000
privind organizarea şi desfăşurarea referendumului1.
Astfel, Preşedintele României, după consultarea Parlamentului, poate cere poporului să
îşi exprime voinţa prin referendum cu privire la problemele de interes naţional.
Problemele care se supun referendumului şi data desfăşurării acestuia se stabilesc prin
decret, de către Preşedintele României, conform art. 11 alin. (2) din Legea nr. 3/2000. Punctul de
vedere al Parlamentului cu privire la referendumul iniţiat de Preşedintele României, se exprimă
printr-o hotărâre adoptată în şedinţă comună, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor.
Sunt considerate ca fiind de interes naţional, în accepţiunea art. 12 din Legea nr. 3/2000,
următoarele probleme:
a) adoptarea unor măsuri privind reforma şi strategia economică a ţării;
b) adoptarea unor decizii politice deosebite cu privire la: organizarea administraţiei
publice locale, a teritoriului şi regimul privind autonomia locală;
c) regimul general al proprietăţii publice şi private;
d) organizarea generală a învăţământului;
e) structura sistemului naţional de apărare, organizarea armatei;
f) participarea forţelor armate la unele operaţiuni internaţionale;
g) integrarea României în structurile europene şi euroatlantice;
h) încheierea, semnarea sau ratificarea unor acte internaţionale pe durată nedeterminată
sau pe o perioadă mai mare de 10 ani.
Cetăţenii sunt chemaţi să se pronunţe prin „DA” sau „NU” asupra problemei supuse
referendumului, decizia luându-se cu majoritatea voturilor valabil exprimate la nivelul ţării.
5. Actele Preşedintelui României
În literatura de specialitate este acreditată teza conform căreia Preşedintele României
emite două categorii de acte, respectiv acte politice şi acte juridice.
Actele politice sunt acele manifestări unilaterale de voinţă ale Preşedintelui României,
care produc exclusiv efecte politice. În această categorie sunt incluse: mesajele pe care
Preşedintele României le adresează cu privire la principalele probleme politice ale naţiunii,
declaraţiile, apelurile, scrisorile etc.
Pe de altă parte, conform art. 100 alin. (1) din Constituţia republicată „Preşedintele
României emite decrete care se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage
inexistenţa decretului”.
Referitor la natura juridică a decretelor prezidenţiale, literatura de specialitate le
cataloghează ca fiind acte juridice, respectiv acte administrative, adică manifestări unilaterale de
voinţă ale Preşedintelui României, făcute în scopul de a produce efecte juridice.
Opinii diferite au fost exprimate însă în ceea ce priveşte caracterul normativ şi/sau
caracterul individual al decretelor prezidenţiale.
Astfel, într-o opinie (prof. Ioan Muraru, Ion Deleanu, Mircea Preda, etc.) se susţine că
decretele prezidenţiale pot avea caracter normativ şi caracter individual iar, într-o altă opinie, se
susţine teza potrivit căreia decretele prezidenţiale au numai caracter individual.
Ne raliem primei opinii şi apreciem că în exercitarea atribuţiilor prevăzute de art. 92 şi 93
din Constituţie, în situaţia în care Preşedintele declară mobilizarea forţelor armate, când instituie,
potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgenţă pe întreg teritoriul ţării sau numai în anumite
unităţi administrativ-teritoriale, decretele au în principal caracter normativ, deoarece prin ele se
instituie drepturi şi obligaţii cu caracter general şi impersonal, inclusiv sancţiuni juridice.
În legătură cu decretele emise de Preşedinte în temeiul art. 93 din Constituţie – privind
instituirea stării de asediu şi stării de urgenţă – opinăm că aceste dispoziţii trebuie coroborate în
mod obligatoriu cu cele ale art. 73 lit. g) potrivit cărora regimul stării de asediu şi al celei de
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 84 din 24 februarie 2000, cu modificările şi completările
ulterioare
91
urgenţă se reglementează prin lege organică. Aşadar, Parlamentul prin lege organică este singura
autoritate abilitată să stabilească restrângerile ce pot fi aduse drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti,
precum şi atribuţiile ce se vor transfera din competenţa autorităţilor civile în cea a autorităţilor
militare, Preşedintele prin decrete putând stabili:
• termenul de la care urmează a fi aplicabile prevederile legii;
• raza teritorială în care sunt aplicabile dispoziţiile legii;
• unele măsuri concrete de punere în executare a legii.
Sediul materiei îl regăsim în Ordonanţa de urgenţă nr. 1/1999 privind regimul stării de
urgenţă1, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 453 din 1 noiembrie 2004.
Potrivit art. 10 din Ordonanţa de urgenţă sus-menţionată: „Starea de asediu sau starea de
urgenţă se instituie de Preşedintele României, prin decret, contrasemnat de primul-ministru şi
publicat de îndată în Monitorul Oficial al României”.
Decretele se semnează de Preşedintele Republicii, iar în cazurile expres prevăzute de art.
100 alin. (2) decretele se contrasemnează de Primul-ministru, lipsa contrasemnăturii atrăgând
nulitatea decretului, deoarece Primul-ministru prin contrasemnare îşi angajează răspunderea
politică faţă de Parlament.
În ceea ce priveşte controlul exercitat de către instanţele judecătoreşti de contencios
administrativ, în literatura de specialitate s-au conturat două teze şi anume:
a) într-o primă teză se consideră că decretele emise de Preşedintele României, acte
administrative de autoritate, se supun controlului de legalitate prin contenciosul
administrativ2.
În acest sens, prof. Tudor Drăganu apreciază că decretele emise de către Preşedinte şi
contrasemnate de primul-ministru, deşi apar ca acte administrative complexe, ele rămân acte
administrative ale Preşedintelui României. Pe cale de consecinţă, atât acţiunea în anulare în faţa
instanţelor de contencios administrativ, cât şi cea având ca obiect obligarea la despăgubiri, vor
trebui îndreptate împotriva acestuia, opinie căreia ne raliem.
b) cea de a doua teză susţine că decretele prezidenţiale sunt exceptate de la controlul
instanţelor de contencios administrativ (I. Deleanu, M. Preda) sau chiar exclud
răspunderea Preşedintelui pentru decretele contrasemnate de către primul-ministru3.
În ceea ce ne priveşte, achiesăm la prima teză, apreciind că decretele prezidenţiale sunt
acte administrative de autoritate şi în consecinţă se supun controlului de legalitate exercitat de
instanţele judecătoreşti de contencios administrativ.

6. Răspunderea Preşedintelui României

Atâta vreme cât Preşedintele României îşi exercită atribuţiile în scopul şi în limitele
prevăzute de Constituţie, nu se pune problema răspunderii sale politice sau juridice. În aproape
toate sistemele constituţionale, ideea centrală cu privire la răspunderea şefului statului este aceea
că el se bucură de imunitate şi nu răspunde pentru actele săvârşite în exercitarea funcţiilor sale
legale.
„Măsurile de protecţie sunt imunitatea, care priveşte orice formă de răspundere juridică,
cu excepţia demiterii de către corpul electoral, potrivit art. 95 alin. (3), sau de către Înalta Curte
de Casaţie şi Justiţie, potrivit art. 96 alin. (4), precum şi imunitatea parlamentară, astfel cum a
fost modificată prin Legea nr. 429/20034 de revizuire a Constituţiei.”5

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 22 din 21 ianuarie 1999, aprobată prin Legea nr.
453/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1052 din 12 noiembrie 2004
2
Tudor Drăganu, op. citată, vol. II, pp. 273-275
3
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice. Sistemul constituţional român, Editura Lumina Lex, 1999, p. 76-
77
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 758 din 29 octombrie 2003
5
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Constituţia României revizuită –
comentarii şi explicaţii, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 144
92
 Problema răspunderii intervine atunci când actele politice sau actele juridice, ori alte
măsuri ale Preşedintelui exced, depăşesc abilitările sale constituţionale, fiind atrasă răspunderea
politică sau răspunderea juridică, după caz.
Răspunderea politică a Preşedintelui României este o consecinţă a actelor şi faptelor sale
politice săvârşite cu încălcarea prevederilor constituţionale. În consecinţă, sancţiunile care
intervin pentru acestea nu pot fi decât de natură politică şi acestea sunt:
a) suspendarea din funcţie;
b) demiterea din funcţie.
Suspendarea din funcţie a Preşedintelui României este prevăzută în art. 95 alin. (1) şi (2)
din Constituţie şi intervine numai atunci când Preşedintele săvârşeşte anumite fapte grave, prin
care încalcă Constituţia.
Propunerea de suspendare din funcţie se poate face de cel puţin o treime din numărul
total al deputaţilor şi senatorilor, se înregistrează la oricare dintre cele două Camere, secretarul
general al camerei la care a fost depusă având obligaţia de a o aduce neîntârziat la cunoştinţa
celeilalte camere, precum şi a Preşedintelui, precizându-i-se în ce constau faptele ce i se impută.
Totodată cu propunerea de suspendare este sesizată şi Curtea Constituţională, care are
obligaţia de a emite avizul consultativ.
Pe baza dezbaterilor care au loc în Parlament, a avizului Curţii Constituţionale şi,
eventual, a informaţiilor şi explicaţiilor oferite de Preşedinte, dacă se ajunge la concluzia că
Preşedintele a săvârşit fapte grave prin care s-a încălcat Constituţia, cu votul majorităţii
deputaţilor şi senatorilor Parlamentul poate hotărî suspendarea din funcţie.
Efectul suspendării din funcţie a Preşedintelui României este acela de a naşte interimatul
funcţiei, care se asigură, în ordine, de către Preşedintele Senatului sau al Camerei Deputaţilor,
conform art. 98 alin.(1) din Constituţia României, republicată.
Demiterea din funcţie a Preşedintelui României este sancţiunea politică cea mai severă,
care are drept consecinţă pierderea funcţiei.
Potrivit art. 95 alin. (3) dacă propunerea de suspendare din funcţie a fost aprobată, în cel
mult 30 de zile se organizează un referendum pentru demiterea Preşedintelui.
Dacă electoratul nu votează demiterea Preşedintelui, acesta reintră în toate prerogativele
funcţiei de la data la care s-a publicat în Monitorul Oficial hotărârea Curţii Constituţionale de
confirmare a acestui rezultat.
Răspunderea juridică a Preşedintelui României trebuie analizată sub un dublu aspect,
astfel:
În primul rând, ca oricare cetăţean român Preşedintele are o răspundere patrimonială,
administrativă sau penală de drept comun, în raport cu natura faptei pe care a săvârşit-o, atunci
când aceasta nu are legătură cu funcţia pe care o exercită. Aşa de exemplu, el poate fi sancţionat
contravenţional pentru o contravenţie săvârşită ca simplu cetăţean, ori poate fi obligat la plata
unor despăgubiri civile pentru prejudiciul cauzat altei persoane, după cum el poate fi sancţionat
penal pentru o infracţiune care nu are legătură cu exercitarea funcţiei.
În al doilea rând, sub aspectul faptelor săvârşite în exercitarea funcţiei, în doctrină se
susţine faptul că Preşedintele României nu poate fi tras la răspundere pentru declaraţii, iniţiative
etc. exercitate în temeiul prerogativelor recunoscute de Constituţie. Pe de altă parte însă, având
în vedere că Preşedintele ca şi parlamentarii se bucură de imunitate, legiuitorul constituant a
redus răspunderea juridică penală a acestuia la „punerea sub acuzare pentru înaltă trădare”, art.
96 din Constituţie prevăzând în acest sens următoarele:
a) Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, pot hotărî punerea sub acuzare a
Preşedintelui României;
b) Motivul punerii sale sub acuzare îl constituie „înalta trădare”. În legătură cu aceasta,
trebuie să observăm faptul că în codul nostru penal nu este incriminată infracţiunea de
„înaltă trădare”, de unde se poate concluziona că această sintagmă, depăşind sfera
conceptelor juridice, are o semnificaţie politică, având un caracter mai complex decât
infracţiunea de trădare şi va fi apreciată de către parlamentari;

93
 c) Măsura punerii sub acuzare se aprobă cu votul a cel puţin două treimi din numărul
deputaţilor şi senatorilor;
d) Competenţa de judecată aparţine Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Preşedintele fiind
demis de drept de la data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare.
Acuzarea poate fi întemeiată numai pentru „înaltă trădare”, care, tradiţional, în
constituţiile democratice, se exprimă prin această sintagmă. Astfel, Parlamentul nu îndeplineşte o
funcţie jurisdicţională, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va putea stabili calificarea juridică în
funcţie de infracţiunile cele mai grave prevăzute de Codul penal.
De drept, hotărârea de condamnare are ca efect demiterea Preşedintelui. Este singurul caz
în care Preşedintele României, deşi ales de corpul electoral, este demis de autoritatea supremă a
jurisdicţiilor naţionale, deci de puterea judecătorească”1.

1
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, op. citată, p.153
94
 Capitolul II

GUVERNUL ROMÂNIEI

Consideraţii generale privind Guvernul

Consiliul de Miniştri sau Guvernul, ca organ de sine stătător, îşi are izvoarele istorice în
perioada absolutismului monarhic, în fostele consilii regale denumite în multe ţări europene
„cuvia regis”, iar în ţările române „sfaturi domneşti”. Aceste instituţii au căpătat rolul şi
semnificaţii mai apropiate de cele actuale, în epoca modernă, odată cu apariţia primelor
Constituţii, mai întâi fiind create ministerele, conduse de miniştri, care au funcţionat ca atare,
fără să constituie împreună Guvernul, ca organ al statului, cu rolul şi semnificaţia pe care o are în
zilele noastre1.
În Ţările Române, ministerele au fost create prin Regulamentele Organice, în anul 1831
în Muntenia şi în 1832 în Moldova, Consiliul de Miniştri apărând după Unirea Principatelor.
Constituţia din anul 1866 fără să cuprindă o reglementare detaliată despre Guvern, are un
capitol special (cap. II) intitulat „Despre Domn şi miniştri”, în care se precizează că „miniştrii
sunt numiţi şi revocaţi de Domn”, miniştrii contrasemnau actele Domnului devenind
răspunzători de actul semnat (art. 92 alin. 2)2.
În ceea ce priveşte răspunderea miniştrilor pentru faptele săvârşite în timpul „exerciţiului
funcţiunei lor”, se prevedea dreptul Adunărilor şi al Domnului de a-i acuza pe miniştri şi de a-i
trimite în judecată la Curtea de Casaţie şi Justiţie.
Constituţia din anul 1923 aduce un plus de reglementare pe linia instituţiei Guvernului,
art. 92 precizând faptul că „Guvernul exercită puterea executivă în numele Regelui în modul
stabilit de Constituţie”, iar art. 93 dispunea: „Miniştrii reuniţi alcătuiesc Consiliul de Miniştri,
care este prezidat cu titlul de preşedinte al Consiliului de Miniştri, de acela care a fost însărcinat
de Rege cu formarea guvernului”3.
Prin Constituţia din 19384 a fost instaurată dictatura regală, rolul Guvernului fiind mult
diminuat, puterea executivă exercitându-se în numele Regelui de către miniştri şi nu de către
Guvern, astfel cum prevedea Constituţia din 1923.
Apoi, rolul Guvernului a fost aproape inexistent în perioada dictaturii militaro-fasciste,
când Constituţia a fost suspendată, mareşalul Ion Antonescu - preşedintele Consiliului de
Miniştri - fiind investit cu puteri depline.
Constituţia din 13 aprilie 1948 consacră un titlu special - Titlul V - organelor
administraţiei de stat, Consiliului de Miniştri şi ministerelor, art. 66 definind Guvernul ca
„organul suprem executiv şi administrativ al R.P.R.”, format din „preşedintele Consiliului de
Miniştri, din unul sau mai mulţi vicepreşedinţi şi din miniştri, care împreună alcătuiesc
Consiliului de Miniştri”. Din analiza textului rezultă că, în concepţia Constituţiei, noţiunea de
Guvern este echivalentă cu cea de Consiliu de Miniştri, iar funcţia de Preşedinte al Consiliului de
Miniştri este sinonimă cu cea de Prim-Ministru.
Constituţia din 1948 punea un accent deosebit pe rolul Consiliului de Miniştri, care avea
sarcina să conducă din punct de vedere administrativ statul, scop în care coordona şi dădea
directive generale ministerelor, dirija şi planifica economia naţională, realiza bugetul statului,
asigura ordinea publică şi securitatea statală, conducea politica generală a statului în relaţiile
internaţionale etc.

1
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice. Sistemul constituţional român, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
1999, p. 88
2
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Ediţia a IV-a, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”,
1934, vol. I, p. 289
3
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, vol. II, Bucureşti, 1966, pp.342-343
4
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I-a, nr. 48 din 27 decembrie 1938
95
 Legea fundamentală mai prevedea că numărul şi atribuţiile ministerelor, denumirea şi
desfiinţarea acestora se reglementează prin lege, de către Marea Adunare Naţională - organul
suprem al puterii de stat.
Constituţiile din 1952 şi 1965 au menţinut, în esenţă, acelaşi rol al Consiliului de
Miniştri, cu unele nuanţări impuse de evoluţia spre totalitarism a regimului comunist din
România, care impunea subordonarea lui faţă de conducătorul unic al partidului şi statului.
După Revoluţia din 1989, Consiliul Frontului Salvării Naţionale a emis Decretul - Lege
nr.10 din 31 decembrie 1989 privind constituirea, organizarea şi funcţionarea Guvernului.
Apoi, a fost adoptată Legea nr. 37 din 7 decembrie 1990 privind organizarea şi
funcţionarea Guvernului României evident cu modificările implicite aduse de Constituţie,
începând cu 8 decembrie 1991, lege abrogată prin Legea nr. 90 din 26 martie 2001 privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor1, cu modificările şi
completările ulterioare.

Rolul Guvernului României potrivit Constituţiei şi Legii nr. 90/2001

privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor
În Titlul III consacrat „Autorităţilor publice”, Constituţia României, republicată, include
după Parlament şi Preşedintele României, în Capitolul III intitulat „GUVERNUL” dispoziţiile
cadru care definesc: Rolul şi structura Guvernului României (art. 102), Învestitura (art. 103),
Jurământul de credinţă (art. 104), Incompatibilităţile pentru funcţia de membru al Guvernului
(art. 105), Încetarea funcţiei de membru al Guvernului (art. 106), Primul - Ministru (art. 107),
Actele Guvernului (art. 108), Răspunderea membrilor Guvernului (art. 109) şi Încetarea
mandatului (art. 110).
Articolul 102 din Constituţia României, republicată, are următoarea redactare:
„(1) Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură
realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei
publice.
(2) În îndeplinirea atribuţiilor sale, Guvernul cooperează cu organismele sociale
interesate.
(3) Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege
organică”.
Aceste prevederi constituţionale consfinţesc rolul politic al Guvernului în realizarea
politicii interne şi externe a ţării, pe de o parte, precum şi rolul de a realiza conducerea generală a
administraţiei publice, consacrând astfel poziţia sa de organ central, cu competenţă materială
generală.
În acelaşi sens, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 stipulează: „Guvernul este
autoritatea publică a puterii executive, … care asigură realizarea politicii interne şi externe a
ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice”, iar aliniatul (2) prevede că
„Guvernul are rolul de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului naţional
economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condiţiile
promovării intereselor naţionale.”
Rolul politic al guvernului decurge din originea sa parlamentară, precum şi din
dependenţa sa faţă de programul de guvernare acceptat de Parlament, votul Parlamentului
exprimând încrederea acestuia, deopotrivă, faţă de echipa guvernamentală şi programul acesteia.
Programul de guvernare este un document politic, care aparţine exclusiv Guvernului,
chiar dacă el este „acceptat” de Parlament, legiuitorul constituant evitând utilizarea verbului „a
aproba” în ideea de a nu crea un dualism politic între Parlament şi Guvern. Procedând în această
manieră, Constituţia României a lăsat Parlamentului posibilitatea de a retrage încrederea
acordată Guvernului, atunci când consideră că acesta nu îl mai reprezintă, pe calea moţiunii de
cenzură, conform art. 113 din Legea fundamentală2.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 90 din 2 aprilie 2001
2
A. Iorgovan, op. citată, vol. II, p. 456
96
 În plan statal, Guvernul are rolul de a exercita conducerea generală a administraţiei
publice, stabilind în această calitate raporturi juridice de drept administrativ de trei categorii,
după cum urmează:
a) raporturi de subordonare ierarhică faţă de ministere şi celelalte autorităţi ale
administraţiei publice centrale de specialitate din subordinea sa şi faţă de prefecţi (art.
28 alin. 1 din Legea nr. 90/2001);
b) raporturi de colaborare - cu autorităţile administrative autonome (art. 29 din Legea nr.
90/2001) şi organismele sociale nestatale (patronat, sindicate, partide politice, culte,
etc.);
c) raporturi de tutelă administrativă - faţă de autorităţile administraţiei publice locale
(consilii locale, consilii judeţene şi primari) prin prefecţi, ca reprezentanţi ai
Guvernului în teritoriu (a se vedea în acest sens şi prevederile art. 30 ale Legii nr.
90/2001).

Procedura de constituire şi învestitura Guvernului

Potrivit dispoziţiilor art. 103 din Constituţia României, republicată, procedura de
învestitură a Guvernului cuprinde patru etape, după cum urmează:
a) Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru în
urma consultării partidului care are majoritatea absolută în Parlament, ori, dacă nu există o astfel
de majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament.
Prin această desemnare se poate aprecia că Preşedintele României, îl şi mandatează pe
candidatul la funcţia de Prim-ministru să întocmească lista viitorului Guvern şi Programul de
guvernare.
b) Candidatul desemnat la funcţia de prim-ministru se va consulta cu partidul (partidele,
alianţa politică sau electorală) care i-a susţinut candidatura pentru a definitiva lista Guvernului.
Această consultare, definitivarea listei Guvernului şi a programului de guvernare nu pot
depăşi 10 zile de la desemnare, termen în care candidatul la funcţia de prim-ministru este obligat
să solicite Parlamentului votul de încredere (art. 103 alin. 2 din Constituţia României,
republicată).
c) Votul de încredere se acordă de către Camera Deputaţilor şi Senat întrunite în şedinţa
comună, pe baza dezbaterii programului şi listei Guvernului, fiind necesar votul majorităţii
deputaţilor şi senatorilor.
În cazul neacordării votului de încredere, procedura de învestire reîncepe, prin
organizarea de noi consultări politice de către Preşedintele României, pentru desemnarea unul alt
candidat la funcţia de prim-ministru.
d) Procedura de investire se finalizează prin numirea Guvernului de către Preşedintele
României.
Potrivit art. 85 alin. (l) din Constituţie, Preşedintele României „...numeşte Guvernul pe
baza votului de încredere acordat de Parlament”, numirea neputând fi refuzată şi se face prin
decret prezidenţial1.
Încheierea procedurii de învestire, prin numirea Guvernului de către şeful statului are
drept consecinţă naşterea raporturilor juridice între Guvern şi Parlament, pe de o parte, şi între
Guvern şi Preşedintele României, pe de altă parte.
Guvernul în ansamblul său şi fiecare dintre membri săi au obligaţia să depună în mod
individual, în faţa Preşedintelui României, jurământul prevăzut în art. 82 din Constituţie,
mandatul Guvernului şi al fiecărui membru în parte începând de la data depunerii jurământului,
astfel cum prevede art. 104 alin.2 din Legea fundamentală.
Legea fundamentală a stabilit în art. 110 situaţiile care conduc la încetarea mandatului
Guvernului precum şi datele de la care încetează mandatul.
Astfel, ca regulă, mandatul Guvernului încetează la data validării alegerilor parlamentare
generale conform art. 110 alin.1 din Constituţie.
1
Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 172-173
97
 În alin. 2 al art. 110 Constituţia României, republicată, sunt reglementate două situaţii de
excepţie care au drept consecinţă încetarea mandatului Guvernului şi anume:
a) demiterea Guvernului ca urmare a retragerii de către Parlament a încrederii acordate,
pe calea moţiunii de cenzură;
b) dacă primul-ministru se află într-una din situaţiile prevăzute de art.106 din Constituţie,
cu excepţia revocării (demisie, pierderea drepturilor electorale, incompatibilitate, deces şi alte
situaţii prevăzute de lege), ori este în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile mai mult de 45 de
zile.
Guvernul al cărui mandat a încetat, în condiţiile sus-menţionate, îndeplineşte numai acele
atribuţii necesare pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea jurământului de
către membrii noului Guvern.

Componenţa Guvernului, incompatibilităţi, încetarea funcţiei de membru

al Guvernului
Potrivit art. 102 alin. (3) din Constituţie, Guvernul este alcătuit din primul ministru,
miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică, iar art. 3 din Legea nr. 90/2001 stabileşte:
„Guvernul este alcătuit din primul-ministru şi miniştri. Din Guvern pot face parte şi miniştri-
delegaţi, cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuţi în lista Guvernului
prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere”.
În art. 2 din Legea nr. 90/2001 sunt prevăzute condiţiile pe care trebuie să le
îndeplinească în mod cumulativ persoanele, pentru a putea dobândi calitatea de membru al
Guvernului, şi anume:
a) să aibă cetăţenia română şi domiciliul în ţară;
b) să aibă exerciţiul drepturilor electorale;
c) să nu fi suferit condamnări penale;
d) să nu se găsească într-unul din cazurile de incompatibilitate prevăzute de lege.
Pe de altă parte, potrivit legii, funcţia de membru al Guvernului este incompatibilă cu:
a) orice altă funcţie publică de autoritate, cu excepţia celei de deputat sau de senator ori
a altor situaţii prevăzute de Constituţie;
b) o funcţie de reprezentare profesională salarizată în cadrul organizaţiilor cu scop
comercial;
c) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director administrativ, membru
al consiliului de administraţie sau cenzor la societăţile comerciale, inclusiv băncile
sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurări şi cele financiare, precum şi la
instituţiile publice;
d) funcţia de preşedinte sau secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau
asociaţiilor la societăţile comerciale prevăzute de lit. c);
e) funcţia de reprezentant al statului la adunările generale ale societăţilor comerciale
prevăzute de lit. c);
f) funcţia de manager sau membru al consiliilor de administraţie ale regiilor autonome,
companiilor şi societăţilor naţionale;
g) calitatea de comerciant persoană fizică;
h) calitatea de membru al unui grup de interes economic;
i) o funcţie publică încredinţată de un stat străin, cu excepţia acelor funcţii prevăzute în
acordurile şi convenţiile la care România este parte.1
În acelaşi timp, în alin. (3) al art. 84 din Legea nr. 161/2003, Cartea I-a, Titlul IV se
prevede că, în mod excepţional, Guvernul poate aproba participarea membrilor guvernului ca
reprezentanţi ai statului în adunările generale ale acţionarilor ori în consiliile de administraţie a
regiilor autonome, societăţilor comerciale, băncilor, etc. Având în vedere că „situaţia
1
A se vedea art. 84 din Cartea I-a, Titlul IV, Capitolul III din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru
aplicarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi
sancţionarea corupţiei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 279 din 21 aprilie 2003, cu
modificările şi completările ulterioare
98
excepţională” nu este definită de legiuitor, este foarte posibil ca Guvernul să uzeze în exces de
această dispoziţie care, în opinia noastră, nu se justifică.
Constatarea stării de incompatibilitate se face de primul-ministru, care va dispune
măsurile de încetare a acestuia, conform art. 4 alin. (2) din Legea nr. 90/2001.
Încetarea funcţiei de membru al Guvernului este reglementată de art. 106 din Constituţie
şi art. 5 din Legea nr. 90/2001 conform căruia: „Funcţia de membru al Guvernului încetează în
urma demisiei, a revocării, a pierderii drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate, a
decesului şi a demiterii în condiţiile prevăzute de art. 8 alin. (2)”.
Demisia este un act unilateral de voinţă şi „poate să fie determinată de o situaţie
imputabilă, de o stare de pericol creată în departamentul condus de respectivul membru al
Guvernului, de o conduită incorectă a acestuia dezvăluită opiniei publice”1, context în care, se
apreciază că este vorba despre o „demisie de onoare sau asumată”, ori despre „o demisie forţată
sau provocată”.
Pentru a produce efecte juridice, legiuitorul a prevăzut în art. 6 din Legea nr. 90/2001
următoarele două condiţii:
• demisia trebuie anunţată în mod public;
• demisia trebuie prezentată în formă scrisă primului-ministru.
Demisia devine irevocabilă din momentul în care s-a luat act de depunerea ei, dar nu mai
târziu de 15 zile de la data depunerii.
Revocarea din funcţia de membru al Guvernului se face de către Preşedintele României,
la propunerea primului-ministru, fiind efectul unei remanieri guvernamentale.
Precizăm că potrivit art. 107 alin. (2) din Constituţia României, republicată, „Preşedintele
României nu îl poate revoca pe primul-ministru”, textul fiind introdus cu ocazia revizuirii
Constituţiei. Raţiunea acestei dispoziţii novatoare rezidă în faptul că revocarea primului-ministru
ar echivala cu revocarea Guvernului, operaţiune juridică dată de legea fundamentală în
competenţa Parlamentului, prin retragerea încrederii, ca urmare a unei moţiuni de cenzură.
Demiterea unui membru al Guvernului poate fi dispusă de Preşedintele României, la
propunerea primului-ministru, în cazul în care a fost condamnat penal printr-o hotărâre
judecătorească definitivă, sau dacă averea sa a fost declarată, în tot sau în parte, ca fiind
dobândită în mod ilicit, printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, conform art. 8 alin. (2) din
Legea nr. 90/2001, cu modificările şi completările ulterioare.
Dacă primul-ministru se află în una dintre situaţiile prevăzute de art. 5 din Legea nr.
90/20012, sau este în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile mai mult de 45 de zile,
Preşedintele României va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar,
pentru a îndeplini atribuţiile primului-ministru, până la formarea noului Guvern, text aflat în
concordanţă cu art. 107 alin. (3) din Constituţia României, republicată.
Interimatul pe perioada imposibilităţii exercitării atribuţiilor încetează, dacă primul-
ministru îşi reia activitatea în Guvern în cel mult 45 de zile.
Dispoziţii similare sunt prevăzute în alin. (2) şi alin. (3) ale art. 9 din Legea nr. 90/2001
pentru ceilalţi membri ai Guvernului.
Numirea în funcţia de membru al Guvernului, în caz de remaniere guvernamentală sau de
vacanţă a postului, se face de către Preşedintele României, la propunerea primului-ministru.

1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 176
2
s.n. demisie, pierderea drepturilor electorale, incompatibilitate, deces, alte situaţii prevăzute de lege
99
 Structura Guvernului
Conform art. 102 alin. (3) din Constituţia României, republicată, „Guvernul este alcătuit
din prim-ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică”.
Legea organică privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor nr. 90/2001, cu modificările şi completările ulterioare prevede în art. 3 următoarele:
„(1) Guvernul este alcătuit din primul-ministru şi miniştri.
(2) Din Guvern pot face parte şi miniştrii de stat, precum şi miniştri delegaţi cu
însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuţi în lista Guvernului prezentată
Parlamentului pentru acordarea votului de încredere”.1
Din analiza celor două texte legale se constată că în componenţa Guvernului regăsim
două categorii de membri, după cum urmează:
a) membrii ai Guvernului stabiliţi de Constituţie (primul-ministru şi miniştri);
b) membrii ai Guvernului stabiliţi prin legea organică privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului.2
Primul-ministru deţine poziţia de vârf în cadrul Guvernului. Din coroborarea dispoziţiilor
art. 107 alin. (1) din Constituţie, cu cele ale art.13 din Legea nr. 90/2001 rezultă că primul-
ministru conduce Guvernul şi coordonează activitatea membrilor acestuia, cu respectarea
atribuţiilor legale care le revin prin lege acestora. Cu alte cuvinte, şeful Guvernului este abilitat
cu conducerea şi coordonarea activităţii miniştrilor, fiind obligat însă să respecte atribuţiile
legale ale acestora.
Pe de altă parte, potrivit celor două texte legale, primul-ministru reprezintă Guvernul în
relaţiile acestuia cu Parlamentul, Preşedintele României, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie,
Curtea Constituţională, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte
autorităţi şi instituţii publice, partidele şi alianţele politice, sindicatele, cu alte organizaţii
neguvernamentale, precum şi în relaţiile internaţionale.
În acelaşi timp, primul-ministru este vicepreşedintele Consiliului Suprem de Apărare a
Ţării, calitate conferită de art. 14 din Legea nr. 90/2001.
Primul-ministru are competenţa să facă numiri şi eliberări din funcţie, pentru următoarele
funcţii publice:
a) conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepţia
persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului;
b) secretarul general al Guvernului şi secretarii generali adjuncţi ai Guvernului;
c) personalul din cadrul Cancelariei Primului-ministru;
d) secretarii de stat;
e) alte persoane care îndeplinesc funcţii publice, în cazurile prevăzute de lege.3
Potrivit dispoziţiilor art. 16-18 din Legea nr. 90/2001, primul-ministru îndeplineşte şi alte
atribuţii, astfel:
a) prezintă Camerei Deputaţilor şi Senatului rapoarte şi declaraţii cu privire la politica
Guvernului, şi răspunde la întrebările ori interpelările adresate de către deputaţi sau senatori
(personal, sau poate desemna un alt membru al Guvernului);
b) contrasemnează decretele emise de Preşedintele României în cazurile prevăzute de
lege fundamentală;
c) în scopul rezolvării unor probleme operative, primul-ministru poate constitui, prin
decizie, consilii, comisii şi comitete interministariale;
d) îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de Constituţie, de lege sau care decurg din rolul
şi funcţiile Guvernului.
În exercitarea atribuţiilor legale, primul-ministru emite decizii.

1
Alin. (2) al art. 3 a fost modificat prin Legea nr. 23 din 3 martie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 187 din 3 martie 2004
2
A se vedea Verginia Vedinaş, op. cit., p. 295
3
A se vedea art. 15 din Legea nr. 90/2001, cu modificările şi completările ulterioare
100
 Aparatul de lucru al Guvernului
Aparatul de lucru al Guvernului este alcătuit din Cancelaria Primului-ministru,
Secretariatului General al Guvernului, departamente şi alte asemenea structuri organizatorice cu
atribuţii specifice stabilite prin hotărâre a Guvernului.1
Cancelaria Primului-ministru este condusă de şeful cancelariei, care are rang de ministru
şi calitate de ordonator principal de credite.
Organizarea şi funcţionarea Cancelariei Primului-ministru se aprobă prin decizie a
primului-ministru.
Conducerea compartimentelor din cadrul Cancelariei Primului –ministru se asigură, după
caz, de personal cu funcţii de conducere sau de demnitari.
Conform art. 2 din Ordonanţa de urgenţă nr. 11/2004 privind stabilirea unor măsuri de
reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale2, Cancelaria Primului-ministru a preluat,
prin reorganizare:
Corpul de Control al Guvernului, instituţie publică în coordonarea primului-ministru şi în
subordinea Autorităţii Naţionale de Control, cu personalitate juridică, care se
desfiinţează;
Departamentul pentru Analiză Instituţională şi Locală, structură în aparatul de lucru al
Guvernului, fără personalitate juridică;
Departamentul Purtătorului de Cuvânt al Guvernului şi Relaţii cu Presa, structură în
aparatul de lucru al Guvernului, fără personalitate juridică;
Departamentul pentru Românii de Pretutindeni, structură în aparatul de lucru al
Guvernului, fără personalitate juridică;
Oficiul pentru gestionarea relaţiilor cu Republica Moldova, structură fără personalitate
juridică în cadrul Secretariatului General al Guvernului;
Unitatea de management a proiectului pentru implementarea şi monitorizarea
programului ce se va conveni cu Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi
Dezvoltare (B.I.R.D.) în cadrul viitorului împrumut de ajustare programatică (PAL);
Biroul relaţii cu publicul din cadrul Agenţiei pentru Strategii Guvernamentale;
Corpul de consilieri al primului-ministru, compartimentul pentru monitorizarea marilor
programe de interes naţional cuprinse în Programul de guvernare, aparatul tehnic al
corpului de consilieri, cabinetul primului-ministru, cancelaria primului-ministru,
compartimentul documente secrete şi compartimentul care asigură protocolul
primului-ministru din cadrul fostului aparat de lucru al primului-ministru.
Guvernul are un Secretariat General, condus de secretarul general al Guvernului care
poate avea rang de ministru. Acesta este ajutat de unul sau mai mulţi secretari adjuncţi, care pot
avea rang de secretar de stat şi sunt numiţi prin decizie a primului-ministru.
Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al Guvernului şi asigură
desfăşurarea operaţiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor
organizatorice, juridice, economice şi tehnice ale activităţii Guvernului, precum şi reprezentarea
Guvernului în faţa instanţelor judecătoreşti.
Organizarea şi atribuţiile Secretariatului General al Guvernului se stabilesc prin hotărâre
a Guvernului.
Secretariatul General al Guvernului asigură, prin aparatul propriu, continuitatea derulării
operaţiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, constituind elementul de legătură şi
stabilitate al actului de guvernare.
Guvernul aprobă proiectul bugetului propriu, care este parte integrantă a bugetului de
stat. Ministrul pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului sau, după caz, secretarul
general al Guvernului este ordonator principal de credite pentru aparatul propriu de lucru al
Guvernului, cu excepţia Cancelariei Primului-Ministru şi a altor cazuri prevăzute de lege.

1
A se vedea art. 20 din Legea nr. 90/2001, modificat prin Legea nr. 23/2004, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 187 din 3 martie 2004
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 266 din 25 martie 2004
101
 Departamentul este o structură organizatorică, fără personalitate juridică şi fără unităţi
subordonate. Se subordonează primului-ministru şi se organizează pe principalele domenii de
interes general conform atribuţiilor Guvernului.
Departamentul este condus de un demnitar public, care are competenţa de a emite ordine
cu caracter individual.
Înfiinţarea, modul de organizare şi funcţionare, precum şi atribuţiile departamentului se
aprobă prin hotărâre a Guvernului.

Funcţionarea Guvernului
Guvernul este o autoritate publică colegială, care lucrează în şedinţe. Potrivit art. 25 alin.
(1) al Legii nr. 90/2001, Guvernul se întruneşte în şedinţe săptămânale sau ori de câte ori este
nevoie, la convocarea şi sub conducerea primului-ministru.
Şedinţele Guvernului sunt legal constituite în prezenţa majorităţii membrilor săi.
În cadrul şedinţelor se analizează şi se dezbat problemele ce intră în competenţa
Guvernului, adoptându-se acte juridice sau politice. Art. 25 alin. (2) al Legii nr. 90/2001 prevede
în acest sens: „În cadrul şedinţelor Guvernului se dezbat probleme ale politicii interne şi externe
a ţării precum şi aspecte privind conducerea generală a administraţiei publice, adoptându-se
măsurile corespunzătoare”.
La şedinţele Guvernului pot participa, în calitate de invitaţi, conducători ai unor organe
de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor, sau ai unor autorităţi administrative
autonome, precum şi orice alte persoane a căror prezenţă se apreciază a fi utilă, la solicitarea
primului-ministru.
Dezbaterile Guvernului şi modul de adoptare a hotărârilor şi ordonanţelor etc. se
înregistrează pe bandă magnetică şi se consemnează în stenograma şedinţei, certificată de şeful
Cancelariei Primului-Ministru şi păstrată, conform legii, în cadrul Cancelariei Primului-Ministru.
Preşedintele României poate participa la şedinţele Guvernului în care se analizează
probleme de interes naţional privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice şi
la cererea primului-ministru, în alte situaţii (art. 87 din Constituţie şi art. 24 alin. (2) al Legii nr.
90/2001), prezidând şedinţele la care participă.

Atribuţiile Guvernului
Art. 102 alin. (1) din Constituţia României, republicată, prevede că: „Guvernul, potrivit
programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi
externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice”.
Formularea din legea fundamentală are o valoare axiomatică şi este exhaustivă, practic
nici o problemă neputându-se situa în afara politicii interne şi externe a ţării.
În acelaşi timp, textul constituţional consacră un dublu rol al Guvernului, respectiv:
a) un rol politic, care constă în realizare politicii interne şi externe a ţării;
b) un rol administrativ, care se manifestă prin conducerea generală a administraţiei
publice.
Dispoziţiile legii fundamentale sunt detaliate în art. 11 din Legea nr. 90/2001 privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului şi a ministerelor, precum şi de alte acte normative.
Articolul 11 din Legea nr. 90/2001 stabileşte următoarele atribuţii ale Guvernului:
a) exercită conducerea generală a administraţiei publice;
b) iniţiază proiecte de lege şi le supune spre adoptare Parlamentului;
c) emite hotărâri pentru organizarea executării legilor, ordonanţe în temeiul unei legi
speciale de abilitare şi ordonanţe de urgenţă potrivit Constituţiei;
d) asigură executare de către autorităţile administraţiei publice a legilor şi a celorlalte
dispoziţii normative date în aplicare acestora;
e) elaborează proiectele de lege a bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de
stat şi le supune spre adoptare Parlamentului;

102
 f) aprobă strategiile şi programele de dezvoltare economică a ţării, pe ramuri şi domenii
de activitate;
g) asigură realizarea politicii în domeniul social potrivit Programului de guvernare;
h) asigură apărarea ordinii de drept, a liniştii publice şi siguranţei cetăţeanului, precum
şi a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, în condiţiile prevăzute de lege;
i) aduce la îndeplinire măsurile adoptate, potrivit legii, pentru apărarea ţării, scop în
care organizează şi înzestrează forţele armate;
j) asigură realizarea politicii externe a ţării şi, în acest cadru, integrarea României în
structurile europene şi internaţionale;
k) negociază tratatele, acordurile şi convenţiile internaţionale care angajează statul
român; negociază şi încheie, în condiţiile legii, convenţii şi alte înţelegeri
internaţionale la nivel guvernamental;
l) conduce şi controlează activitatea ministerelor şi a celorlalte organe centrale de
specialitate din subordinea sa;
m) asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului;
n) acordă şi retrage cetăţenia română, în condiţiile legii; aprobă renunţarea la cetăţenia
română, în aceleaşi condiţii;
o) înfiinţează, cu avizul Curţii de Conturi, organe de specialitate în subordinea sa;
p) cooperează cu organismele sociale interesate în îndeplinirea atribuţiilor sale;
q) îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute de lege sau care decurg din rolul şi funcţiile
Guvernului.

Actele Guvernului
Legea fundamentală statuează în art. 108 alin. (1): „Guvernul adoptă două categorii de
acte juridice şi anume hotărâri şi ordonanţe”.
Aşa cum se relevă într-o opinie, „Constituţia României, preluând spiritul constituţional
vest-european, se ocupă numai de actele juridice ale Guvernului, adică de hotărâri şi ordonanţe,
pentru că numai acestea au nevoie de un regim constituţional care să reprezinte baza regimului
juridic aplicabil”1.
Dispoziţiile legii fundamentale sunt detaliate în art. 26 şi art. 27 din Legea nr. 90/2001,
care stabilesc în acelaşi timp principalele reguli procedurale în materia hotărârilor şi
ordonanţelor, astfel:
a) hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor;
b) ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare sau, în situaţii
extraordinare, ordonanţe de urgenţă, potrivit dispoziţiilor art. 115 din Constituţia
României, republicată;
c) proiectele de hotărâri şi de ordonanţe se propun de către membrii Guvernului, potrivit
unei metodologii aprobată prin hotărâre a Guvernului;2
d) hotărârile şi ordonanţele se dezbat în cadrul şedinţelor de Guvern, în prezenţa
majorităţii membrilor săi;
e) hotărârile şi ordonanţele se adoptă prin consens. În cazul în care consensul nu se
realizează hotărăşte primul-ministru. Această regulă se aplică şi în cazul altor
documente sau măsuri care se dezbat în cadrul şedinţelor Guvernului. Trebuie să
remarcăm faptul că legiuitorul organic a conferit primului-ministru puteri
discreţionare, el fiind abilitat să hotărască adoptarea unei hotărâri sau ordonanţe chiar
dacă nu se realizează consensul. În acelaşi timp, se impune observaţia că adoptarea
prin consens a actelor administrative este atipică, doctrina şi legislaţia consacrând
adoptarea acestora cu majoritate simplă, absolută sau calificată. Această procedură de

1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 186
2
A se vedea H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului, pentru
elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre aprobare, republicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 243 din 17 martie 2006
103
 adoptare a hotărârilor şi ordonanţelor a fost criticată în literatura de specialitate, opinii
cărora ne raliem.1
f) hotărârile şi ordonanţele se semnează de primul-ministru şi se contrasemnează de
miniştri care au obligaţia punerii lor în executare;
g) hotărârile şi ordonanţele se publică în Monitorul Oficial al României, partea I-a, sub
sancţiunea inexistenţei. De la această regulă, fac excepţie hotărârile cu caracter
militar care se comunică numai instituţiilor interesate;
Dreptul de a iniţia proiecte de acte normative, potrivit art. 4 alin. (2) din H.G. nr.
50/20052 este recunoscut următoarelor autorităţi publice:
a) ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale aflate
în subordinea Guvernului, precum şi autorităţilor administrative autonome;
b) organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale aflate în subordinea sau
coordonarea ministerelor, prin ministerele în a căror subordine sau coordonare se află,
prefecturilor, consiliilor judeţene şi, respectiv, Consiliului General al Municipiului Bucureşti,
potrivit legii, prin Ministerul Administraţiei şi Internelor.

9.1. Hotărârile Guvernului

se emit în scopul organizării executării legii şi pe cale de consecinţă nu pot contraveni
principiilor şi dispoziţiilor cuprinse în lege.
Hotărârile pot avea caracter normativ sau individual.
Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate3, hotărârile cu caracter normativ pot fi
clasificate în două categorii şi anume:
a) hotărâri adoptate în scopul punerii în executare a legii, care stabilesc ele însele
reguli juridice cu valoare juridică praeter legem şi secundum legem. Cu alte cuvinte,
ele se adoptă în baza legii şi în limitele acesteia, stabilind măsuri administrative care
asigură punerea în aplicare a legii;
b) hotărâri prin care se aprobă alte acte juridice, cum sunt, spre pildă, hotărârile prin
care se aprobă diferite regulamente, norme metodologice, etc.
În final, relevăm faptul că, la fel ca şi în alte numeroase situaţii, Guvernul prin actele sale
adaugă sau modifică legea practică păguboasă şi nepermisă în contradicţie cu normele de tehnică
legislativă pentru elaborarea actelor normative stabilite sau aprobate prin Legea nr. 24/2000,
republicată. Astfel, aceste ordonanţe sunt denumite ordonanţe simple, art. 2 alin. (3) din H.G. nr.
50/2005 având următoarea redactare: „Ordonanţele simple emise în domeniul care nu fac
obiectul legilor organice, se adoptă numai în temeiul unei legi speciale de abilitare a Guvernului,
în limitele şi condiţiile prevăzute de aceasta.”
Considerăm că este obligaţia Consiliului legislativ de a preveni şi de a elimina aceste
carenţe.

9.2. Ordonanţele Guvernului

Regimul constituţional al ordonanţelor este stabilit în art. 115 din Constituţia României,
republicată, intitulat „Delegarea legislativă”.
În doctrina de specialitate, s-a subliniat în mod constant că dreptul Guvernului de a emite
ordonanţe constituie expresia juridică a delegării legislative. Această teză este reiterată într-o
opinie potrivit căreia: „Constituţia României a înţeles să folosească noţiunea de ordonanţă pentru
determinarea actului juridic prin care Guvernul îşi exercită delegarea legislativă care, fiind o

1
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 116, V.I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, ediţia a
III-a, 2002, p. 114
2
H.G. nr.50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului, pentru elaborarea
avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre aprobare
3
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 109
104
putere pe care Parlamentul o deleagă executivului, presupune o lege de învestire în acest sens,
adică o lege de abilitare”.1
Aşadar, ordonanţa depăşeşte sfera strictă a conducerii generale a administraţiei publice,
fiind o modalitatea de participare a Guvernului la realizarea puterii legislative, corespunzătoare
rolului constituţional conferit de art. 102 alin. (1) din Constituţie privind realizarea politicii
interne şi externe.
Materia ordonanţelor a fost reglementată de art. 114 al Constituţiei din 1991. Textul citat
a dat naştere unei practici legislative neunitare, a suscitat numeroase controverse doctrinare, „ca
să nu mai vorbim de meandrele care s-au manifestat şi în practica Curţii Constituţionale,
îndeosebi în legătură cu semnificaţia sintagmei «în cazuri excepţionale»”.2 În acest context, prin
Legea de revizuire a Constituţiei din 2003 au fost aduse modificări substanţiale art. 114, devenit
actualul art. 115.
„Astfel, a fost regândită redactarea alin. (4), apoi, au fost introduse două alineate noi,
după alin. (4) care au devenit alin. (5) şi (6) din textul actual, cu aspecte de ordin procedural şi cu
exceptarea anumitor materii, au fost aduse precizări la alin. (5) care a devenit alin. (7) şi, în fine,
s-a introdus un alineat care în redactarea actuală este alin. (8)”.3
Din redactarea art. 115 al Constituţiei, republicată, rezultă că Guvernul României poate
emite ordonanţe şi ordonanţe de urgenţă.
Regimul constituţional al ordonanţelor este consacrat de alineatele 1, 2, 3, 7 şi 8 ale art.
115, din analiza cărora desprindem următoarele reguli:
a) ordonanţele pot fi emise numai în temeiul unei legi speciale de abilitare adoptată de
Parlament;
b) ordonanţele nu pot fi emise în domeniile care se reglementează prin lege organică,
conform art. 73 alin. (3) din Constituţie;
c) în mod obligatoriu, legea de abilitare trebuie să stabilească domeniile şi data până la
care Guvernul poate emite ordonanţe;
d) în cazurile în care legea de abilitare prevede obligaţia supunerii lor spre aprobarea
Parlamentului, potrivit procedurii legislative, Guvernul trebuie să îndeplinească
această obligaţie până la împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea acestui
termen are drept consecinţă încetarea efectelor ordonanţei.
e) ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau, după caz, se resping
printr-o lege în care vor fi cuprinse şi ordonanţele ale căror efecte au încetat, în
condiţiile alin. (3) ale art. 115 din Constituţie;
f) conform art. 115 alin. (8) „prin legea de aprobare sau de respingere se vor
reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse
pe perioada de aplicare a ordonanţei”
Această prevedere are caracter novator şi edificator, stabilind temeiul
constituţional pentru Parlament de a da soluţii în astfel de situaţii.
g) conform art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative, ordonanţele intră în vigoare la 3 zile de la data
publicării în Monitorul Oficial al României, partea I-a, sau de la o dată ulterioară
prevăzută în textul lor.

1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 223
2
Ibidem, p. 225
3
Ibidem, pp. 114-115
105
 9.3. Ordonanţele de urgenţă
Conform art. 115 alin. (4) din Constituţia României, republicată: „Guvernul poate adopta
ordonanţele de urgenţă numai în situaţii extraordinare a cărora reglementare nu poate fi amânată,
având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora”.
Faţă de redactarea art. 114 alin. (4) din Constituţia României în varianta 1991, relevăm
următoarele:
a) sintagma „cazuri excepţionale” care a dat naştere la numeroase controverse şi practici
neunitare, a fost înlocuită cu sintagma „situaţii extraordinare”. Într-o opinie autorizată, se
apreciază că: „Situaţia extraordinară constă într-o stare de urgenţă în reglementarea unui aspect
ce nu comportă în nici un fel amânare”.1
Deşi, în aparenţă, noua formulare ar fi de natură să aducă o clarificare de substanţă
rămâne ca practica guvernării să confirme sau, dimpotrivă, să infirme acest lucru.
b) se instituie obligativitatea Guvernului de a motiva necesitatea adoptării ordonanţelor
de urgenţă sub aspectul „situaţiei extraordinare”.
Dispoziţii cu caracter de noutate regăsim şi în alin. (5) al art. 115, conform căruia:
„Ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de
urgenţă la Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al
României. Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la
depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere,
Camera sesizată nu se pronunţă asupra ordonanţei, aceasta este considerată adoptată şi se trimite
celeilalte Camere care decide de asemenea în procedură de urgenţă. Ordonanţa de urgenţă
cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută de articolul 76
alineatul (1)”.
Din examinarea textului rezultă că ordonanţele de urgenţă intră în vigoare numai după
depunerea lor spre dezbatere la Camera competentă a fi sesizată şi numai după publicarea lor în
Monitorul Oficial al României, partea I-a. Comentând acest text, în literatura de specialitate se
arată că:
„Alineatul (5) al art. 115, aparent cuprinde două termene. Primul vizează depunerea
ordonanţei spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă, iar al doilea,
publicarea în Monitorul Oficial. Este numai o aparenţă, pentru că interpretarea logică a textului,
raportată la o interpretare sistematică a Constituţiei, ne conduce la concluzia după care este de
neconceput ca publicarea ordonanţei de urgenţă în Monitorul Oficial să se facă înainte ca aceasta
să fie depusă spre dezbatere la Camera competentă.”2
În acelaşi timp, trebuie să constatăm diferenţa de optică a legii fundamentale faţă de
regula consfinţită în art. 78 conform căreia legea se publică în Monitorul Oficial al României şi
intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau de la o dată ulterioară prevăzută în textul ei.
Ulterior, aceste dispoziţii au fost preluate şi în art. 11 alin. (2) al Legii nr. 24/2000, republicată,
potrivit căruia: „ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în
Monitorul Oficial al României, partea I-a, sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera
competentă să fie sesizată, dacă în cuprinsul lor ne este prevăzută o dată ulterioară.”
În al doilea rând, trebuie relevată ca o noutate obligaţia Parlamentului de a dezbate, în
procedură de urgenţă, această categorie de ordonanţe. Dacă în termen de 30 de zile Camera
competentă să fie sesizată, nu se pronunţă asupra ordonanţei de urgenţă, acesta este considerată
adoptată şi se trimite celeilalte Camere, care este obligată să decidă tot în procedură de urgenţă.
Aceste dispoziţii au menirea de a supune toate ordonanţele de urgenţă sub control parlamentar,
într-un termen rezonabil, evitându-se situaţiile create sub imperiul vechilor reglementări când,
astfel de ordonanţe erau aprobate sau respinse cu mare întârziere (după luni sau chiar ani).
De asemenea, se poate aprecia că legiuitorul constituant a instituit, în favoarea
Guvernului regula „aprobării tacite”. Cu alte cuvinte, dacă în termen de 30 de zile Camera
competentă a fi sesizată nu se pronunţă, se consideră că ordonanţa de urgenţă în cauză a fost
aprobată.
1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 226
2
Ibidem, p. 229
106
 În al treilea rând, textul clarifică chestiunea controversată în doctrină, aceea că prin
ordonanţa de urgenţă pot fi reglementate domenii ce ţin de natura legii organice.
Pe de altă parte, legea de revizuire a Constituţiei din 2003 a introdus alineatul 6 al art.
115 care are următoarea redactare: „Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul
legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile,
libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de
trecere silită a unor bunuri de proprietate publică”.
Aşadar, se stipulează în mod explicit faptul că ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate
în sfera legilor constituţionale, materie reglementată de Titlul VII al Constituţiei, republicată,
stabilindu-se în acelaşi timp şi alte excepţii, sau „fine de neprimire”.
O primă excepţie se referă la „regimul instituţiilor fundamentale ale statului”. Se
apreciază că este vorba despre regimul juridic legal al instituţiilor cuprinse în Titlul III al
Constituţiei dar şi despre Curtea Constituţională, Avocatul Poporului, Curtea de Conturi şi
Consiliul Economic şi Social.1
O a doua excepţie, în materia domeniilor ce nu pot fi reglementate prin ordonanţe de
urgenţă o reprezintă drepturile electorale, alături de drepturile, libertăţile şi îndatoririle
fundamentale prevăzute de Constituţie. „Această enumerare trebuie înţeleasă ca o repetiţie de
întărire. Legiuitorul a dorit să sublinieze, o dată în plus, că sub nici o formă printr-o ordonanţă de
urgenţă nu poate fi afectat regimul de realizare a drepturilor electorale, în alţi termeni, nu se pot,
prin ordonanţă de urgenţă, adopta legi electorale sau coduri electorale”.2
În sfârşit, prin ordonanţă de urgenţă nu se pot dispune măsuri de trecere silită a unor
bunuri în proprietate publică, cu alte cuvinte se interzice naţionalizarea sau orice altă cale de
trecere silită a unor bunuri din proprietatea privată în proprietatea publică.
Deşi, aparent noile reglementări cuprinse în art. 115 din Constituţia României,
republicată, au adus clarificările necesare în ceea ce priveşte ordonanţele de urgenţă, rămâne de
văzut dacă practica guvernării şi jurisprudenţa confirmă aceste aşteptări.
În concret, noile prevederi constituţionale ar trebui să conducă la adoptarea ordonanţelor
de urgenţă numai în „situaţii extraordinare”, eliminându-se practica guvernelor de după 1991 de
a reglementa în exces, prin ordonanţe de urgenţă. Această practică a fost criticată, pe deplin
justificat, de prof. Tudor Drăganu care considera că una din principalele carenţe ale Constituţiei
(din 1991 – s.n.) a fost aceea de a lăsa deschisă posibilitatea ca recurgerea la ordonanţe
guvernamentale să se transforme dintr-o procedură excepţională într-o practică curentă, ceea ce
evident contravine şi afectează rolul de unică autoritate legiuitoare a ţării conferit de Constituţie
Parlamentului.3
O ultimă chestiune pe care ne propunem să o abordăm, este legată de constituţionalitatea
ordonanţelor, materie în care legea de revizuire a Constituţiei din 2003 a adus clarificările
necesare.
Aşa cum se subliniază în doctrină „Dintotdeauna şi pretutindeni, punerea în executare a
deciziilor tribunalelor constituţionale a ridicat mari probleme, a provocat interminabile dispute
doctrinare şi practice”.4
Această problemă îşi găseşte soluţionarea în art. 147 alineatele (1) şi (4) din Constituţia
României, republicată, conform cărora:
„(1) Dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente,
constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea
deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu
pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen,
dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept.
(4) Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la
data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor”.

1
Ibidem, pp. 227-228
2
Ibidem, p. 228
3
A se vedea Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat elementar, vol. II, pp. 146-148
4
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 325
107
 Cu alte cuvinte, toate deciziile Curţii Constituţionale, date în soluţionarea obiecţiunilor de
neconstituţionalitate, precum şi cele care privesc excepţiile de neconstituţionalitate ale legilor
sau ordonanţelor, nasc pentru Parlament şi Guvern obligaţia de a le pune în acord cu dispoziţiile
constituţionale. Până la îndeplinirea acestei obligaţii, prevederile în vigoare neconstituţionale se
suspendă, iar după 45 de zile îşi încetează efectele, dacă obligaţia nu a fost realizabilă.
Pe de altă parte, alin. (4) al art. 147 consacră forţa juridică a deciziilor Curţii
Constituţionale, care de la data publicării în Monitorul Oficial al României, partea I-a, sunt
obligatorii „erga omnes”.

Răspunderea Guvernului
Prof. Ioan Santai1 consideră că răspunderea Guvernului şi a membrilor care îl compun se
poate clasifica după mai multe criterii, astfel:
a) După caracterul răspunderii distingem o răspundere individuală a fiecărui membru al
Guvernului şi o răspundere colegială a membrilor Guvernului, a Guvernului în ansamblul său.
b) După natura ei răspunderea poate fi: politică şi juridică, membri Guvernului putând
răspunde civil, contravenţional, disciplinar sau penal, după caz, potrivit dreptului comun în
măsura în care legea specială, Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, nu
cuprinde dispoziţii derogatorii.
c) După autoritatea faţă de care operează, răspunderea membrilor guvernului poate
opera faţă de plenul executivului din care fac parte, faţă de primul - ministru şi faţă de Parlament
- atunci când este vorba despre răspunderea politică.
Sediul răspunderii Guvernului şi a membrilor săi îl regăsim în Constituţie, în Legea nr.
115/1999 privind responsabilitatea ministerială2, completate cu dispoziţiile dreptului comun.

10. 1. Răspunderea politică a Guvernului şi a miniştrilor

Potrivit art. 109 alin. (l) din Constituţie „Guvernul răspunde politic numai în faţa
Parlamentului pentru întreaga sa activitate”, articolul 2 al Legii nr. 115/1999 precizând că
această răspundere este consecinţa votului de încredere acordat de Parlament cu ocazia
învestiturii Guvernului.
Fiecare membru al Guvernului răspunde politic în mod solidar cu ceilalţi membri, pentru
activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia.
Aşa cum în mod constant se relevă în doctrină, cea mai severă sancţiune care se aplică în
cazul răspunderii politice a Guvernului, este retragerea încrederii de către Parlament sau
demiterea Guvernului, iar procedura care trebuie urmată pentru aplicarea acestei sancţiuni este
moţiunea de cenzură reglementată de art. 113 alin. (1) din Constituţia României, republicată.3
Moţiunea de cenzură poate fi iniţiată de cel puţin o pătrime din numărul total al
deputaţilor şi senatorilor şi se comunică Guvernului, la data depunerii. Moţiunea de cenzură se
dezbate după 3 zile de la data când a fost prezentată, în şedinţă comună a celor două Camere,
conform art. 113 alin. (3) din Constituţie.
Dacă moţiunea este adoptată cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, încrederea în
Guvern a fost retrasă ceea ce înseamnă încetarea mandatului acestuia, practic Guvernul fiind
demis.
Dimpotrivă, respingerea moţiunii de cenzură de către Parlament are ca efect păstrarea
încrederii Parlamentului faţă de Guvern şi instituirea interdicţiei pentru deputaţii şi senatorii care
au semnat-o de a mai iniţia o nouă moţiune de cenzură în aceeaşi sesiune parlamentară, cu
excepţia cazului în care Guvernul îşi angajează răspunderea potrivit art. 114 din Constituţie.
Precizăm că potrivit art. 66 din Constituţie sesiunile ordinare ale Camerei Deputaţilor şi
Senatului au loc în perioadele februarie – 30 iunie şi respectiv septembrie - 31 decembrie.

1
Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 172-173
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 300 din 28 iunie 1999, cu modificările şi completările
ulterioare
3
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 120-121
108
 Pe de altă parte, conform art. 114 alin. (1) din Constituţie, dacă Guvernul apreciază că
între el şi majoritatea parlamentară care l-a promovat, nu mai există o consonanţă politică 1, poate
să-şi angajeze răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului reunite în şedinţă comună,
asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală, sau a unui proiect de lege.
Prin angajarea răspunderii sale politice, Guvernul oferă Parlamentului două alternative,
respectiv varianta de a-l menţine, situaţie în care Parlamentul trebuie să aprobe solicitarea
formulată de Guvern, sau, dimpotrivă, Parlamentul poate respinge solicitarea, situaţie în care
Guvernul este demis.
Dacă, în termen de 3 zile, de la depunerea unuia dintre documentele menţionate, se va
depune o moţiune de cenzură şi aceasta va fi votată de către majoritatea deputaţilor şi senatorilor,
Guvernul este demis.
În cazul în care moţiunea de cenzură a fost respinsă, proiectul de lege prezentat,
modificat sau completat, după caz, cu amendamentele acceptate de Guvern, se consideră adoptat,
iar aplicarea programului sau a declaraţiei de politică generală devine obligatorie pentru Guvern,
astfel cum prevăd dispoziţiile art. 114 alin. (3) din Constituţie.
Dacă Preşedintele României cere reexaminarea legii adoptate conform art. 114 alin. (3)
din Constituţie, dezbaterea acesteia se va face în şedinţă comună a celor două Camere.
În opinia prof. Antonie Iorgovan, ideea de răspundere politică a Guvernului, nu este
străină de cea a răspunderii juridice2, concluzionând că şi în cazul răspunderii politice trebuie să
admitem existenţa unei culpe a celui care răspunde şi în mod implicit ideea încălcării unor norme
şi principii de drept, în cazul de faţă ale dreptului constituţional sau ale dreptului administrativ
după caz.

10.2. Răspunderea juridică

În ceea ce priveşte răspunderea penală, art. 109 alin. (2) din Constituţie prevede că numai
Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele României au dreptul să ceară urmărirea penală a
membrilor Guvernului pentru fapte săvârşite în exerciţiul funcţiei lor.
Dacă s-a cerut urmărirea penală, Preşedintele României poate dispune suspendarea
acestora din funcţie. Trimiterea în judecată a unui membru al Guvernului are drept consecinţă
suspendarea lui din funcţie. Competenţa de judecată aparţine Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Conform art. 109 alin. (3) din Constituţie „Cazurile de răspundere şi pedepsele aplicabile
membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerială”.
În aplicarea acestor prevederi constituţionale a fost adoptată Legea nr. 115/1999 privind
responsabilitatea ministerială3, completată şi modificată prin O.U.G. nr. 130/19994 şi O.U.G. nr.
289/20005.
Art. 4 din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială stabileşte: „Pe lângă
răspunderea politică, membri Guvernului pot răspunde şi civil, contravenţional, disciplinar sau
penal, după caz, potrivit dreptului comun din aceste materii, în măsura în care prezenta lege nu
cuprinde dispoziţii derogatorii”.
În legătură cu răspunderea penală, art. 6 din lege precizează că fac obiectul acestei legi
speciale numai faptele săvârşite de membrii Guvernului în exerciţiul funcţiei lor şi care, potrivit
legii penale, constituie infracţiuni. Pentru săvârşirea unor infracţiuni, în afara exerciţiului funcţiei
lor, membrii Guvernului răspund potrivit dreptului comun.
Pe de altă parte, aşa cum s-a relevat în literatura de specialitate6 Guvernul în ansamblul
său, precum şi miniştrilor li se aplică regimul dreptului comun şi în materia contenciosului

1
Antonie Iorgovan, op. citată, Vol. I, 2001, p. 418
2
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 414
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 300 din 28 iunie 1999
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 454 din 20 septembrie 1999, aprobată prin Legea nr.
468/2001 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 413 din 25 iulie 2001
5
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 706 din 29 decembrie 2000, aprobată prin Legea nr.
31/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 116 din 7 martie 2001
6
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 433
109
administrativ, atunci când se produce un prejudiciu în dauna unui particular, printr-un act
administrativ sau prin refuzul nejustificat.
Astfel, în temeiul art. 52 din Constituţie coroborat cu dispoziţiile art. 16 alin. (1) din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/20041, cererile în justiţie vor putea fi formulate şi
personal împotriva persoanei fizice care a elaborat, e emis sau a încheiat actul ori, după caz, care
se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes
legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere.
În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă, membru al Guvernului, va putea
fi obligată la plata despăgubirilor în solidar cu Guvernul. În astfel de situaţii, persoana respectivă
îl poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze
sau să nu elaboreze actul.
Faţă de cele expuse, apreciem că răspunderea juridică a membrilor Guvernului şi regimul
juridic aplicabil, diferă în funcţie de momentul săvârşirii faptei, după cum urmează:
1. Dacă fapta a fost săvârşită în exerciţiul funcţiei membrii Guvernului vor răspunde,
după caz:
a) penal, pentru faptele care potrivit legii penale constituie infracţiuni în condiţiile Legii
nr. 115/1999. Procedura de urmărire penală şi de judecare a membrilor Guvernului în
astfel de situaţii este stabilită în Capitolul III al Legii nr. 115/1999.
b) Patrimonial, în regimul instituit prin contenciosul administrativ, pentru pagubele care
nu sunt rezultatul unor fapte penale şi au fost cauzate printr-un act administrativ ilegal
sau, prin refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere.
2. Dacă fapta a fost săvârşită în afara exerciţiului funcţiei lor - membri Guvernului
răspund civil, contravenţional, disciplinar sau penal, potrivit dreptului comun în materie.

Raporturile Parlamentului cu Guvernul

În afara raporturilor menţionate (moţiunea de cenzură, angajarea răspunderii Guvernului,
delegarea legislativă) art. 111 alin. (1) din Constituţie prevede că: „Guvernul şi celelalte organe
ale administraţiei publice, în cadrul controlului parlamentar al activităţii lor, sunt obligate să
prezinte informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor şi de Senat sau de comisiile
parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora. În cazul în care o iniţiativă legislativă
implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat,
solicitarea informării este obligatorie”.
Cu privire la această formă de control parlamentar exercitat asupra administraţiei publice,
prof. I. Vida2 face următoarele precizări:
a) controlul sub forma obligaţiei de a prezenta informări priveşte atât Guvernul, precum
şi oricare altă autoritate a administraţiei publice centrale sau locale;
b) este vorba despre un control exclusiv politic;
c) solicitările făcute de Camere sau comisii trebuie să vizeze exclusiv activitatea
guvernamentală sau a organului respectiv;
d) obligaţia de a prezenta informaţii şi documente există numai dacă solicitarea parvine
din partea preşedinţilor celor două Camere şi nu din partea unui parlamentar, şi ele
trebuie puse la dispoziţie în termen de cel mult 30 de zile de la primirea solicitării,
conform art. 3 alin. (3) din Legea nr. 115/1999;
e) informaţiile şi documentele solicitate, trebuie să vizeze situaţii ce ţin de natura
controlului parlamentar şi nu de unele interese personale ale parlamentarilor;
f) obiectul controlului îl reprezintă doar informaţiile şi documentele care au caracter
public.
Potrivit art. 112 din Constituţie „Guvernul şi fiecare dintre membrii săi sunt obligaţi să
răspundă la întrebările sau interpelările formulate de deputaţi sau de senatori, în condiţiile
prevăzute de regulamentele celor două Camere ale Parlamentului”, iar prin art. 3 alin. (2) al

1
Publicată în Monitorul Oficial nr. ...
2
Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, pp. 114-118
110
Legii nr. 115/1999 s-a instituit obligaţia ca aceştia să răspundă în cel mult 15 zile de la primirea
lor.
Regulamentele celor două Camere înţeleg prin întrebare - o simplă cerere prin care se
solicită răspuns referitor la un anumit fapt sau informaţie (sunt reale, exacte, sau nu) sau, dacă
există intenţia Guvernului da a adopta o anumită hotărâre; prin interpelare se solicită explicaţii
asupra politicii Guvernului în probleme importante ale activităţii sale interne sau externe.
Întrebările pot fi adresate în scris sau oral1, iar răspunsul se poate solicita în scris sau oral,
de la tribuna camerei.
În ceea ce priveşte procedura interpelărilor prin Regulamentele celor două camere s-au
stabilit următoarele reguli:
a) se fac în scris şi se citesc în şedinţă publică;
b) se înscriu într-un Registru special, se afişează la sediul Camerei şi se comunică
primului-ministru;
c) dezvoltarea interpelării are loc într-o altă şedinţă publică, când se va da şi răspunsul;
d) camera poate adopta o moţiune simplă prin care să-şi exprime poziţia cu privire la
problema care a făcut obiectul interpelării.
Unul dintre cele mai specializate mijloace de control parlamentar asupra Guvernului - îl
constituie ancheta parlamentară. Potrivit art. 64 alin. (4) din Constituţie fiecare cameră îşi
constituie comisii permanente şi îşi poate institui comisii de anchetă sau alte comisii speciale. De
asemenea, Camerele îşi pot constitui comisii comune.
Comisiile parlamentare, inclusiv comisiile de anchetă nu sunt subiecte de drept public
distincte de Parlament, activitatea lor este o activitate de informare, finalizată printr-un raport,
supus dezbaterii parlamentare.
În funcţie de natura şi complexitatea problemei, Camera poate adopta o moţiune, poate
iniţia o propunere legislativă, dar este şi posibil ca dezbaterea din cameră să se constituie în
finalizarea anchetei.

1
A se vedea art. 157 şi art. 159 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, aprobat prin Hotărârea Camerei Deputaţilor
nr. 8/1994, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1030 din 8 noiembrie 1994, modificat şi
completat prin Hotărârea Camerei Deputaţilor nr. 34 din 25 octombrie 2005, publicat în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 950 din 28 octombrie 2005
111
 Capitolul III

MINISTERELE

Definiţia, locul şi rolul ministerelor

Ministerele constituie o categorie distinctă de autorităţi din cadrul sistemului de autorităţi
aparţinând administraţiei publice şi au rolul de a realiza politica guvernamentală în domeniile de
activitate specifice, fiind astfel organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.
Ele îşi desfăşoară activitatea pe întreg teritoriul ţării, având calitatea de autorităţi centrale
ale administraţiei publice.
Faţă de competenţa materială şi competenţa teritorială pe care o au şi având în vedere
dispoziţiile art. 117 din Constituţie coroborate cu art. 35 al Legii nr. 90/2001, potrivit cărora
„Ministerele se organizează numai în subordinea Guvernului”, putem defini misterele ca fiind
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, care exercită în conformitate cu
dispoziţiile legale, administraţia publică în domeniile de activitate de care răspund. În art. 34 al
Legii nr. 90/2001, legiuitorul defineşte ministerele ca fiind organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile de activitate
ale acestora.
Conform art. 117 din Constituţie „Ministerele se înfiinţează, se organizează şi
funcţionează potrivit legii”, text care ne conduce la concluzia că ministerele se pot înfiinţa prin
următoarele modalităţi:
a) prin adoptarea unei legi generale, ca sediu unic pentru toate ministerele.
Menţionăm că Legea nr. 90/2001 a instituit pentru prima dată, un cadru normativ unic
referitor la natura juridică, rolul, organizarea, conducerea şi atribuţiile generale ale miniştrilor;
b) prin adoptarea unei legi cadru, pe baza căreia să se adopte legi speciale;
c) prin adoptarea unei legi pentru fiecare minister.
Având în vedere faptul că organizarea (înfiinţarea) ministerelor nu este de competenţa
legii organice (art. 73 alin. (3) din Constituţie), în literatura de specialitate s-a exprimat opinia1
că înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea unui minister se poate realiza şi prin ordonanţă.
În pofida principiilor constituţionale însă, doar foarte rar ministerele au fost înfiinţate prin
lege (ex. M.A.N. şi M.I.), celelalte fiind înfiinţate prin hotărâri ale guvernului.
Numărul şi denumirea ministerelor au oscilat de la o guvernare la alta sau chiar în cadrul
aceleiaşi guvernări.
Autorii de drept administrativ, clasifică ministerele după natura activităţii pe care o
realizează astfel:
a) ministere cu activitate economică (ex. Ministerul Economiei şi Comerţului, Ministerul
Agriculturii, Alimentaţiei şi Pădurilor, Ministerul Finanţelor Publice).
b) ministere cu activitate social - culturală şi ştiinţifică, în care grupează: Ministerul
Muncii şi Solidarităţii Sociale, Ministerul Educaţiei şi Cercetării, Ministerul Culturii şi
Cultelor, Ministerul Sănătăţii şi Familiei;
c) ministere cu activitate administrativă (politico-administrativă), spre exemplu: M.A.E,
M.A.N, Ministerul Justiţiei, Ministerul Administraţiei şi Internelor2.

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 435, Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice şi sistemul
constituţional român, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 88
2
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 436
112
 Organizarea şi funcţionarea ministerelor
Organizarea unei autorităţi a administraţiei publice are în vedere: stabilirea conducerii, a
atribuţiilor acestuia, a structurilor organizatorice şi a modului de funcţionare, pornindu-se de la
înfiinţarea sa.
Conducerea ministerelor (secţiunea 3 a Capitolului 2 a Legii nr. 90/2001) este exercitată
de miniştri (art. 46 alin. 1 şi art. 46 alin. 2). Ministrul răspunde pentru întreaga activitate a
ministerului în faţa Guvernului, iar în calitate de membru al acestuia, în faţa Parlamentului,
solidar cu ceilalţi membri ai Guvernului pentru activitatea şi actele acestuia.
Conform art. 53 alin. (1) lit. a-l din Legea nr. 90/2001 miniştrii au următoarele atribuţii
principale:
a) organizează, coordonează şi controlează aplicarea legilor, ordonanţelor şi
hotărârilor Guvernului, a ordinelor şi instrucţiunilor emise potrivit legii, cu respectarea limitelor
de autoritate şi a principiului autonomiei locale a instituţiilor publice şi a agenţilor economici;
b) iniţiază şi avizează proiecte de lege, ordonanţe, hotărâri ale Guvernului, în
condiţiile stabilite prin metodologia aprobată de Guvern;
c) acţionează pentru aplicarea strategiei proprii a ministerului, integrată celei de
dezvoltare economico-socială a Guvernului;
d) fundamentează şi elaborează propuneri pentru bugetul anual, pe care le înaintează
Guvernului;
e) urmăresc proiectarea şi realizarea investiţiilor din sistemul ministerului, în baza
bugetului aprobat;
f) reprezintă interesele statului în diferite organe şi organisme internaţionale şi
dezvoltă relaţii de colaborare cu organe şi organizaţii similare din alte state şi cu organizaţii
internaţionale ce interesează domeniul lor de activitate;
g) iniţiază şi negociază, din împuternicirea Preşedintelui României sau a Guvernului,
în condiţiile legii, încheierea de convenţii, acorduri şi alte înţelegeri internaţionale sau propun
întocmirea formelor de aderare la cele existente;
h) urmăresc şi controlează aplicarea convenţiilor şi acordurilor internaţionale la care
România este parte şi iau măsuri pentru realizarea condiţiilor în vederea integrării în structurile
europene sau în alte organisme internaţionale;
i) coordonează şi urmăresc elaborarea şi implementarea de politici şi strategii în
domeniile de activitate ale ministerului, potrivit strategiei generale a Guvernului;
j) avizează, în condiţiile legii, înfiinţarea organismelor neguvernamentale şi
cooperează cu acestea în realizarea scopului pentru care au fost create;
Miniştrii îndeplinesc în domeniul lor de activitate şi alte atribuţii specifice stabilite prin
acte normative.
În exercitarea atribuţiilor sale, ministrul emite ordine şi instrucţiuni conform art. 46 alin.
(3) din Legea nr. 90/2001.
Ordinele sunt acte juridice administrative, prin care de regulă, se reglementează anumite
probleme concrete. Ele pot avea caracter normativ sau individual. Uneori, ordinele pot fi emise,
în comun, de doi sau mai mulţi miniştrii.
Prin instrucţiuni - se stabilesc reguli generale de conduită, în domeniul de competenţă,
pentru organele aflate în subordonarea ministerului. Ca şi ordinele, instrucţiunile pot fi emise în
comun cu un alt minister sau organ interesat.
Ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte acte ale conducătorilor ministerelor şi
ai celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale se emit pe baza şi în
vederea executării legilor, a ordonanţelor şi a hotărârilor Guvernului. Ordinele şi instrucţiunile se
emit numai atunci când se prevăd expres printr-o dispoziţie legală cu încadrarea în termenul
stabilit şi cu indicarea expresă a temeiului legal, elaborarea şi emiterea acestora făcându-se cu
respectarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, republicată.

113
 Ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi ale celorlalţi conducători ai organelor de
specialitate ale administraţiei publice centrale se publică în Monitorul Oficial al României,
Partea I, prin grija acestora, cu excepţiile prevăzute de lege.1
În practică întâlnim şi regulamentele, care fiind tot acte cu caracter normativ, se referă de
obicei la organizarea şi funcţionarea ministerului sau a unor unităţi subordonate acestuia.
Miniştrii sunt ajutaţi în activitatea lor de unul sau mai mulţi secretari de stat, numiţi şi
eliberaţi din funcţie prin decizia primului-ministru. Aceştia exercită atribuţiile delegate de către
ministru.
Pe lângă ministru funcţionează, ca organ consultativ, colegiul ministerului (art. 52 alin. 1
al Legii nr. 90/2001). Alineatul 2 prevede că regulamentul de funcţionare şi componenţa
colegiului ministerului se aprobă prin ordin al ministrului.
Colegiul ministerial este condus de ministru, în calitate de preşedinte. În acest sens, art.
52 alin. 3 al Legii nr. 90/2001 stipulează: Colegiul ministerului se întruneşte la cererea şi sub
preşedinţia ministrului, pentru dezbaterea unor probleme privind activitatea ministerului.
Pentru a-şi putea desfăşura activitatea şi realiza competenţele, fiecare minister are o
anumită structură organizatorică aprobată prin actul de organizare şi funcţionare al ministerului
(hotărâre de Guvern, conform art. 47 a Legii nr. 90/2001).
Această structură organizatorică este formată din: departamente, direcţii generale,
direcţii, servicii şi birouri, care pot fi grupate în două categorii: de specialitate (specifice fiecărui
minister, în funcţie de natura celor care constituie domeniul propriu al ministerului) şi
funcţionale, care se întâlnesc în cadrul oricărui minister (ex. administrativ, juridic, resurse
umane, etc.).
În legătură cu aceste structuri organizatorice, se impune precizarea că ele nu au calitatea
de autorităţi ale administraţiei publice şi-n consecinţă nu au competenţa de a emite acte juridice
(acte de drept administrativ), nefiind subiecte de drept administrativ.
Birourile se pot organiza, de regulă, pentru îndeplinirea unei activităţi omogene sau
pentru mai multe activităţi complementare, pentru care se cere o conducere unitară.
Serviciul poate funcţiona fie independent, fie în cadrul unei direcţii. În cadrul unui
serviciu, pot fi organizate birouri.
Direcţia este formată din mai multe servicii şi/sau birouri a căror activitate necesită o
conducere comună.
Direcţia generală se poate organiza pentru delimitarea unui grup de activităţi care
reprezintă un domeniu sau un sector de activitate. În cadrul direcţiei generale se pot organiza
direcţii, servicii şi birouri.
Departamentul se poate organiza în scopul desfăşurării unor activităţi care sintetizează
funcţii ale mai multor compartimente funcţionale. Departamentul include în cadrul său: direcţii
generale, direcţii, servicii şi birouri şi sunt conduse de secretari de stat.
Structura organizatorică şi Regulamentul de organizare şi funcţionare al ministerului, se
aprobă prin ordin al ministrului.
Toate compartimentele funcţionale constituie aparatul propriu sau aparatul tehnic al
ministerelor.
Personalul ministerelor se compune din următoarele categorii:
a) personal de conducere;
b) personal de conducere de specialitate;
c) personal de execuţie – administrativ;
d) personal de deservire,
din care, o parte sunt funcţionari publici conform Legii nr.188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
Ministerele pot înfiinţa în subordine, cu avizul Curţii de Conturi, organe de specialitate.

1
A se vedea art. 27 şi 28 din H.G. nr. 50/2005
114
 Organele autonome ale administraţiei publice centrale
În conformitate cu dispoziţiile art. 117 alin. (2) şi (3) şi 116 din Constituţie, administraţia
centrală de specialitate se realizează nu numai de către ministere sau de alte organe de
specialitate din subordinea Guvernului, ci şi de autorităţi administrative autonome, care potrivit
alin. 3 din art. 117 al legii fundamentale se pot înfiinţa prin lege organică.
Trebuie, în acest context, să remarcăm faptul că unele dintre aceste autorităţi au fost
înfiinţate direct de Constituţie, cum sunt: Consiliul Suprem de Apărare a Ţării (art. 119), Curtea
de Conturi (art. 140), Avocatul Poporului (art. 58-60), Serviciile publice de radio şi televiziune
(art. 31 alin. 5) şi Consiliul Legislativ (art. 79). Altele însă, nu sunt nominalizate în Constituţie 1,
ele fiind înfiinţate prin legi organice, aşa cum este cazul:
1. Consiliul Economic şi Social înfiinţat prin Legea nr. 109/19972;
2. Consiliul Concurenţei - înfiinţat prin Legea nr. 21/1996, legea concurenţei, cu
modificările şi completările ulterioare3;
3. Consiliul Naţional al Audiovizualului înfiinţat prin Legea nr. 48/1992, legea
audiovizualului4.
Aceste autorităţi autonome, deşi prin natura lor juridică şi prin activitatea specifică pe
care o realizează, sunt autorităţi administrative, ele se află, într-o formă sau alta, în raporturi
juridice cu Parlamentul şi nu cu puterea executivă.
Aşa de exemplu, conform art. 58 alin. 1 din Constituţie, coroborat cu art. 6 din Legea nr.
35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatului Poporului, Avocatul Poporului
este numit de Camera Deputaţilor şi Senat, în şedinţă comună, pentru o perioadă de 5 ani şi
prezintă rapoarte anual sau la cererea celor două Camere.
Tot astfel, potrivit art. 140 alin. 2 din Constituţie, Curtea de Conturi are obligaţia de a
prezenta anual Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului public
naţional din exerciţiul bugetar expirat, cuprinzând şi neregulile constatate.
Conducătorii acestor autorităţi publice autonome ale administraţiei centrale se numesc, de
regulă, preşedinţi.
Aceştia emit ordine şi instrucţiuni care au aceeaşi forţă juridică şi trebuie să îndeplinească
aceleaşi cerinţe de legalitate ca şi actele emise de miniştri.

3.1. Unităţi subordonate ministerelor şi celorlalte organe ale administraţiei centrale de

specialitate
În subordinea ministerelor şi a celorlalte organe de specialitate ale administraţiei centrale
funcţionează diferite instituţii publice sau agenţi economici, organizaţi sub forma regiilor
autonome sau a societăţilor comerciale, dintre care cităm: Complexe naţionale muzeale sau
monumentale, teatre naţionale şi Opera Română, spitale, centre naţionale de perfecţionare,
biblioteci, universităţi, inspectorate etc. - organizate sub forma instituţiilor publice sau edituri
organizate ca regii autonome (Monitorul Oficial), baze de aprovizionare şi desfacere etc.,
organizate ca societăţi comerciale pe acţiuni, şi altele.
În hotărârile Guvernului de organizare şi funcţionare ale ministerelor se prevede că
obiectul de activitate, structurile organizatorice, numărul de personal, precum şi criteriile de
constituire a compartimentelor din unităţile subordonate ministerului, se aprobă prin ordin al
ministrului. Unităţile din subordinea ministerelor şi/sau a celorlalte organe centrale de
specialitate sunt conduse de directori generali şi directori adjuncţi - numiţi prin ordin al
ministrului.

1
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 141
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 141 din 7 iulie 1997, cu modificările şi completările
ulterioare
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 88 din 30 aprilie 1996 cu modificările şi completările
ulterioare
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.104 din 21 mai 1992 cu modificările şi completările
ulterioare
115
 Asupra acestor unităţi ministerele exercită un control ierarhic, fiindu-le direct
subordonate. În consecinţă, ministrul poate anula sau suspenda, uneori chiar de a modifica actele
subordonaţilor, atât pentru motiv de ilegalitate precum şi pentru motiv de inoportunitate.

3.2. Serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale
ale administraţiei
Ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale au
organizate servicii publice deconcentrate care funcţionează, de regulă, în judeţe.
Potrivit noilor reglementări, rezultă că serviciile deconcentrate au o dublă subordonare şi
anume:
a) pe plan vertical, conducătorii acestor servicii se subordonează miniştrilor sau
conducătorilor celorlalte organe ale administraţiei publice centrale;
b) în plan orizontal, se subordonează prefecţilor.
Astfel, potrivit art. 25 din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului „Numirea şi
eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale se fac
numai la propunerea prefectului, în condiţiile legii.”
Se poate observa, că noul cadru de reglementare condiţionează numirea şi eliberarea din
funcţie a conducătorilor serviciilor deconcentrate care se fac de ministrul de resort, de
propunerea prefectului, deosebit de vechea reglementare conform căreia prefectul emitea un aviz
consultativ.
Sub aspectul consecinţelor juridice, apreciem că atât propunerea obligatorie a prefectului,
potrivit actualei reglementări precum şi avizul consultativ din vechea reglementare au aceeaşi
valoare juridică.
Pe de altă parte, art. 3 din Legea nr. 340/2004 stabileşte că: „Prefectul conduce serviciile
publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale
din unităţile administrativ-teritoriale.”
În mod evident, legiuitorul nostru instituie o dublă subordonare a conducătorilor
serviciilor deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei
centrale, în plan vertical faţă de ministru şi în plan orizontal faţă de prefect.

116
 Capitolul IV

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ

1. Unităţile administrativ-teritoriale şi reprezentarea lor publică

Sarcinile complexe ale statului, precum şi nevoile diverse ale populaţiei nu pot fi
realizate numai de către autorităţile administraţiei publice centrale, iar pe de altă parte, nevoile şi
cerinţele cetăţenilor nu sunt identice pe întreg teritoriul statal, existând probleme specifice,
particulare de la o zonă la alta a ţării.
Organizarea, din punct de vedere administrativ a teritoriului unei ţări, interesează aşadar
atât puterea de stat - care urmăreşte ca prin structurile administrativ-teritoriale pe care le creează
să poată conduce şi guverna mai uşor societatea, dar în acelaşi timp interesează şi colectivităţile
locale - care urmăresc recunoaşterea unei autonomii locale cât mai largi faţă de administraţia
centrală, în scopul de a-şi gestiona cât mai bine problemele de interes local.
Orice stat, pentru a putea fi condus şi administrat în condiţii cât mai bune, îşi împarte
teritoriul în unităţi administrativ-teritoriale, cărora le recunoaşte personalitatea juridică şi le
conferă totodată atât atribuţii de drept public precum şi atribuţii de drept privat.
În consecinţă, elementele componente ale personalităţii juridice a statului şi anume:
populaţia (organizată ca o colectivitate cu o conducere proprie), patrimoniul (format din
totalitatea bunurilor mobile şi imobile de interes local aparţinând domeniului public şi privat,
deci inclusiv teritoriul, precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial) şi scopul căruia
îi este afectat acest patrimoniu (satisfacerea intereselor populaţiei), le regăsim la fiecare dintre
unităţile administrativ-teritoriale, subdiviziuni ale teritoriului statului.
Aşadar, fiecare unitate administrativ-teritorială este constituită ca persoană juridică
distinctă, cu statut juridic propriu conferit de lege.
În acest sens, Constituţia României, republicată prevede în art. 3 alin. (3): „Teritoriul este
organizat, sub aspect administrativ, în comune, oraşe şi judeţe. În condiţiile legii, unele oraşe
sunt declarate municipii”, iar art. 23 al Legii nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prevede că „Unităţile administrativ-
teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu
propriu”. Ca persoane juridice civile au în proprietate bunuri din domeniul privat, iar ca persoane
juridice de drept public sunt proprietare ale bunurilor domeniului public de interes local, potrivit
legii.
Organizarea administrativ teritorială a României este reglementată de Legea nr. 2/1968
cu modificările ulterioare1, potrivit căreia teritoriul este organizat din judeţe, municipii, oraşe şi
comune. Conform art. 22 al Legii nr. 215/2001 delimitarea teritorială a comunelor, oraşelor şi
judeţelor se stabileşte prin lege, orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora se poate face
numai prin lege şi numai după consultarea prealabilă a cetăţenilor din unităţile administrativ-
teritoriale respective, prin referendum.
Potrivit prevederilor art. 121 alin. (1) din Constituţie şi Legii nr. 215/2001 privind
administraţia publică locală, autorităţile administraţiei publice locale prin care se realizează
autonomia locală în comune şi oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi conform legii.
La nivelul judeţelor, funcţionează consiliile judeţene ca autorităţi ale administraţiei judeţene
alese şi care au printre atribuţii şi pe aceea de a coordona activitatea consiliilor comunale şi
orăşeneşti în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean.
Primarul reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele
fizice sau juridice române sau străine, precum şi în justiţie, conform art. 62 alin. (1) al Legii nr.
215/2001, iar preşedintele consiliului judeţean reprezintă judeţul în relaţiile cu celelalte autorităţi
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 163 din 20 decembrie 1968, cu modificările şi
completările ulterioare
117
publice, cu persoanele fizice şi juridice române sau străine, precum şi în justiţie, astfel cum
prevăd dispoziţiile art. 102 alin. (1) ale Legii nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale,
republicată.
În acelaşi timp, art. 123 alin. (1) din Constituţia României, republicată, şi art. 1 din Legea nr.
340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului prevăd că, în fiecare judeţ şi în municipiul
Bucureşti, Guvernul numeşte câte un prefect, ca reprezentant al său pe plan local, care conduce
serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale de specialitate
organizate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale.

2. Principiile de bază ale organizării şi funcţionării administraţiei publice locale.

Studiul principiilor după care se organizează şi funcţionează administraţia publică locală
a constituit o preocupare constantă a doctrinei de specialitate. Suportul constituţional al acestor
principii îl regăsim în Capitolul V, Secţiunea a 2-a, Titlul III (art. 120 - 123) din Constituţia
României, republicată. În acelaşi timp, consacrarea acestor principii o regăsim şi în alte acte
normative, deosebit de importante pentru alegerea, organizarea şi funcţionarea autorităţilor
administraţiei publice locale, cum sunt: Legea administraţiei publice locale nr. 215/20011,
republicată, Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale 2, Legea
nr. 337/2004 – legea cadru privind descentralizarea3, Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor
locali4, Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului5, ş. a.
Astfel, art. 120 din Constituţia României, republicată, intitulat în mod semnificativ
„Principii de bază” prevede: „(1) Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se
întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice”,
principii care sunt detaliate în actele normative enunţate.
Spre exemplu, art. 2 alin. (1) al Legii nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale,
cu modificările şi completările ulterioare statuează faptul că administraţia publică din unităţile
administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile: descentralizării, autonomiei locale,
deconcentrării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale,
legalităţii şi consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit.
Referitor la principiile menţionate se impun câteva precizări, după cum urmează:
a) privesc numai administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale şi nu
administraţia publică în general;
b) aplicarea acestor principii trebuie să nu aducă atingere caracterului de stat naţional
unitar al României;
c) se aplică atât autorităţilor administraţiei publice locale precum şi celor judeţene, între
acestea existând raporturi de colaborare şi nu de subordonare;
d) principiul deconcentrării serviciilor publice nu se regăsea în varianta iniţială a
Constituţiei României din 1991, fiind introdus ca urmare a revizuirii Constituţiei prin
Legea nr. 429/20036.

2.1. Principiul autonomiei locale

Potrivit opiniilor exprimate în doctrina din perioada interbelică, principiul descentralizării
în organizarea administraţiei presupune şi autonomia locală, nu de puţine ori cele două concepte
fiind utilizate împreună. Aşa de pildă, în perioada interbelică prof. A. Teodorescu considera că
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu modificările şi completările
ulterioare
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 221 din 29 martie 2004, cu modificările şi completările
ulterioare
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 668 din 26 iulie 2004, cu modificările şi completările
ulterioare
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu modificările şi
completările ulterioare
5
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu modificările şi completările
ulterioare
6
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 758 din 29 octombrie 2003
118
autonomia locală, sub aspect istoric, a fost anterioară apariţiei statului, ea păstrându-se ca
realitate socio-psihologică şi economică chiar şi în cele mai totalitare regimuri politice.
Ca realitate juridică însă, autonomia locală a fost şi este influenţată de mai mulţi factori,
dintre care cităm: tradiţia istorică, cadrul geografic, resursele economice, gradul de instrucţie
civică şi politică, reglementările naţionale şi internaţionale etc.
În viziunea contemporană, autonomia locală se manifestă sub mai multe aspecte şi pe mai
multe planuri.
Astfel, sub aspectul capacităţii juridice, colectivităţile locale (regiunile, judeţele, oraşele,
comunele etc.) sunt subiecte de drept distincte de stat, având interese publice proprii,
recunoscute ca atare de legiuitor.
Pe plan instituţional, acestea sunt reprezentate de autorităţi administrative proprii, alese
prin vot universal (consilii locale, consilii judeţene, primari) şi care nu se găsesc în raporturi de
subordonare faţă de aparatul de stat central.
În planul autonomiei decizionale, autorităţile administraţiei publice locale au competenţe
generale şi adoptă decizii în interesul colectivităţilor pe care le reprezintă.
În sfârşit, dar cel puţin de aceeaşi importanţă, autonomia locală nu se poate manifesta în
mod real decât dacă este recunoscută şi în planul resurselor financiare, materiale şi umane de
care dispun.
Astfel, colectivităţile locale au bugete proprii, dispun de un patrimoniu în care sunt
incluse bunurile ce aparţin domeniului public şi privat al judeţului, oraşului sau comunei şi sunt
deservite de funcţionari publici selectaţi pe criteriul competenţei.
În ultimii 25-30 de ani problema autonomiei locale s-a pus cu tot mai multă acuitate, în
special în spaţiul european, fiind adoptată la Strassbourg la data de 15 octombrie 1985 Carta
europeană a autonomiei locale, ratificată şi de Parlamentul României prin Legea nr. 199/19971.
Conform art. 3 pct. 1 din Cartă: „Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea
efectivă ale autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona în cadrul
legii, în nume propriu şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice”.
Textul a fost preluat aproape integral în art. 3 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care are
următoarea redactare: „Prin «autonomie locală» se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a
autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul
colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii”.
Conţinutul acestui principiu şi valenţele sale complexe rezultă însă dintr-un ansamblu de
dispoziţii legale şi reprezintă chintesenţa întregii activităţi de administraţie publică din unităţile
administrativ-teritoriale.
Potrivit art. 4 alin. (2) coroborat cu art.3 din Legea nr. 215/2001, autonomia locală
priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile precum şi gestionarea resurselor
care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului sau judeţului, după caz, şi reprezintă dreptul şi
capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi gestiona, în
numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile
legii.
Spre deosebire de prima variantă a Legii nr. 69/19912 - privind administraţia publică
locală, în prezent abrogată, actuala reglementare introduce noţiunea de „colectivitate locală” prin
care se înţelege totalitatea cetăţenilor din unitatea administrativ-teritorială. Ca urmare, în
doctrină se consideră că autonomia locală este mai bine definită revenind legiuitorului sarcina să
adopte şi să perfecţioneze cadrul legislativ în această materie.
Din analiza textelor legale, considerăm că sunt definitorii pentru autonomia locală trei
elemente după cum urmează:

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 331 din 26 noiembrie 1997
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 238 din 28 noiembrie 1991, republicată în temeiul art. 3
din Legea nr. 24/1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 76 din 13 aprilie 1996
119
 • organizatoric, aspect care se manifestă prin alegerea autorităţilor administraţiei
publice locale de către populaţia cu drept de vot şi domiciliul în unitatea administrativ-
teritorială respectivă;
• funcţional, care se manifestă, în principal, prin competenţa consiliilor locale şi a
primarilor în rezolvarea problemelor de interes local, fără intervenţia altor autorităţi;
• de gestionare a resurselor, care decurge din calitatea de persoane juridice a unităţilor
administrativ-teritoriale, titularele dreptului de proprietate publică şi privată asupra
bunurilor de interes local.

2.2. Principiul descentralizării

Fără a fi un sistem de organizare perfect, descentralizarea administrativă şi-a dovedit
viabilitatea în toate statele cu democraţie dezvoltată şi economie de piaţă, motiv pentru care
considerăm că trebuie promovată cu consecvenţă şi în sistemul de organizare al administraţiei
publice româneşti.
Descentralizarea administrativă prezintă următoarele particularităţi:
• statul încetează a mai fi singura colectivitate teritorială recunoscută şi unica persoană
juridică de drept public;
• colectivităţile teritoriale locale, organizate potrivit legii (judeţul, oraşul, comuna) sunt
persoane morale de drept public politico-teritoriale, având capacitate de drept public
şi interese publice proprii, distincte de cele ale statului;
• colectivităţile locale dispun de autorităţi administrative proprii pentru satisfacerea
intereselor publice precum şi de mijloace materiale, financiare şi umane necesare.1
• autorităţile reprezentative se desemnează prin vot universal, cărora colectivităţile
locale le va încredinţa administrarea treburilor publice. Aşadar, puterea autorităţilor
reprezentative nu vine de la centru, ci de la corpul electoral local, pe cale de alegere.
Ele nu sunt numite, nu se subordonează şi nu pot fi revocate de administraţia statului,
în consecinţă administraţia publică îşi pierde caracterul unitar, ea fiind formată din
administraţia statului şi administraţia colectivităţilor locale.
• exercitarea unui control de stat (tutelă administrativă) asupra legalităţii activităţii
autorităţilor locale autonome.
În literatura de specialitate din ţară şi din străinătate se apreciază că descentralizarea
administrativă îmbracă două forme: descentralizarea teritorială şi descentralizarea tehnică
(descentralizarea serviciilor publice).2
Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese comune ale locuitorilor
dintr-o fracţiune geografică, porţiune din teritoriul de stat (judeţ, oraş, comună), interese distincte
faţă de interesele naţionale, şi care se manifestă în cele mai diverse domenii de activitate.
Descentralizarea tehnică care constă în descentralizarea serviciilor publice şi se manifestă
prin existenţa unor persoane morale de drept public care prestează servicii publice de interes
local, detaşate din sfera serviciilor statale. Aceste persoane morale au fost denumite în literatura
de specialitate din perioada interbelică stabilimente publice locale.3
Doctrina actuală reţine ideea potrivit căreia descentralizarea teritorială constă în
repartizarea de afaceri administrative impusă de diversitatea socială şi politică a ţărilor asupra
întregului teritoriu, în timp ce descentralizarea tehnică corespunde exigenţelor unei repartizări
armonioase a funcţiilor între diferite ramuri ale administraţiei. Prima răspunde, astfel, unor
aspiraţii politice, iar cea de-a doua unor preocupări de eficienţă, de gestionare a intereselor
locale.
1
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Universităţii „Lucian Blaga”, Sibiu, 1998,
p. 174; C.G. Rarincescu, Drept administrativ, Editura „Gh. Stăncescu”, Bucureşti, 1927, p. 197; Antonie Iorgovan,
op.citată, vol. I, 2001, p. 59
2
Andre de Laubadere, Manuel de droit administratif, L.G.D.J., Paris, 1978, p. 157; Antonie Iorgovan, Drept
administrativ - Tratat elementar, Editura Actami, Bucureşti, 1994, pp. 214-216
3
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediţia a IV-a, Institutul de Arte Grafice
„E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 171
120
 Indiferent de formă, autorii contemporani sunt unanimi în a aprecia descentralizarea ca o
problemă exclusiv de natură administrativă şi nu una politică, aceasta întâlnindu-se numai în
situaţia statelor federale.
Opiniile exprimate în doctrină îşi găsesc şi un suport legal.
Astfel, descentralizarea este definită în art.2 lit. l din Legea nr. 195/2006 – legea-cadru a
descentralizării ca fiind: „transferul de competenţă administrativă şi financiară de la nivelul
administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale sau către sectorul privat”.1
Conform art.3 din Legea-cadru a descentralizării principiile pe baza cărora se desfăşoară
procesul descentralizării în România, sunt următoarele:
a) principiul subsidiarităţii, care constă în exercitarea competenţelor de către autoritatea
administraţiei publice locale situată la nivelul administrativ cel mai aproape de cetăţean şi care
dispune de capacitatea administrativă necesară;
b) principiul asigurării resurselor corespunzătoare competenţelor transferate;
c) principiul responsabilităţii autorităţii administraţiei publice locale în raport cu
competenţele ce le revin, care impun obligativitatea realizării standardelor de calitate în
furnizarea serviciilor publice şi de utilitate publică;
d) principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii
şi reguli obiective, care să nu constrângă activitatea administraţiei publice locale sau să limiteze
autonomia locală financiară;
e) principiul echităţii, care implică asigurarea accesului tuturor cetăţenilor la serviciile
publice de utilitate publică;
f) principiul constrângerii bugetare, care interzice utilizarea de către autorităţile
administraţiei publice centrale a transferurilor sau a subvenţiilor pentru acoperirea deficitelor
finale ale bugetelor locale.
În concluzie, descentralizarea trebuie să asigure o gamă cât mai variată de servicii
publice calitativ superioare, prestate de administraţia situată cel mai aproape de cetăţean.

2.3. Principiul deconcentrării serviciilor publice

Pentru a înţelege mai bine conţinutul şi semnificaţia acestui principiu este necesar să
reamintim câteva probleme care ţin de noţiunea de serviciu public.
În literatura de specialitate românească, din perioada interbelică (Paul Negulescu, Anibal
Teodorescu, E.D. Tarangul ) dar şi în cea franceză se aprecia că „serviciul public este mijlocul
prin care administraţia îşi exercită activitatea”.
Prof. Paul Negulescu definea serviciul public ca „un organism administrativ creat de stat,
judeţ sau comună, cu o competenţă şi puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din
patrimoniul general al administraţiei publice creatoare, pus la dispoziţia publicului pentru a
satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu caracter general, căreia iniţiativa privată nu ar
putea să-i dea decât o satisfacţie incompletă şi intermitentă”2.
Serviciul public se organizează: fie de către stat, când asigură satisfacerea unui interes
naţional, fie de către comună, oraş sau judeţ - când interesul pe care îl satisface este al
colectivităţilor respective.
Aşadar, serviciul public este legat indisolubil de domeniul public şi de interesul public,
naţional sau local.
Principiul deconcentrării serviciilor publice nu are în vedere o descentralizare absolută,
adică transferarea în totalitate şi a oricăror activităţi de la nivel central, la cel judeţean sau local.
Acest lucru nu ar fi necesar, nici oportun şi nici posibil, mai ales dacă avem în vedere
multitudinea de forme în care se pot organiza serviciile publice, având drept criterii:
a) întinderea interesului care se doreşte a fi satisfăcut, serviciile publice pot fi naţionale
(centrale) şi locale;
1
Vezi art.2 lit.l din Legea-cadru a descentralizării nr. 195 din 22 mai 2006, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006
2
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Ediţia a IV-a, Editura Institutul de Arte
Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 123
121
 b) natura serviciului public, distinge serviciile publice în administrative şi servicii
publice industriale, comerciale;
c) modul de organizare, după care distingem servicii publice prestate de autorităţi
administrative, de instituţii publice, regii autonome, etc.
Astfel, serviciile publice organizate la nivel central sub forma autorităţilor administrative:
ministere, departamente, direcţii etc. vor rămâne întotdeauna la acest nivel, ele exprimând
interesul naţional general într-un anumit domeniu, la care statul nu poate renunţa. În acelaşi timp,
sunt şi alte servicii publice care nu pot fi, de asemenea, organizate decât numai la nivel naţional,
ele exprimând exclusiv interesul naţional şi statal, cum ar fi cel care priveşte apărarea ţării,
siguranţa naţională etc. care nu pot fi descentralizate colectivităţilor locale.
Cu privire la aceste servicii publice, organizate la nivel naţional, în literatura de
specialitate1 s-a exprimat opinia că, ele pot fi cel mult deconcentrate la nivel judeţean,
deconcentrarea asigurând unitatea de scop şi acţiune, fundamentată pe principiul subordonării
ierarhice, a serviciului desconcentrat, care continuă să facă parte integrantă din cel organizat la
nivel central.
În acest sens, prof. Anibal Teodorescu2 înţelegea prin deconcentrarea administrativă „a
lărgi cât mai mult atribuţiile agenţilor puterii centrale aşezaţi în judeţe şi comune”, iar prof. Paul
Negulescu3 îl definea astfel:
„Când se acordă unei autorităţi locale sau speciale, ai cărei titulari sunt numiţi de puterea
centrală, dreptul de a lua anumite deciziuni, nu se poate zice că avem descentralizare, cu toate că
s-ar putea acorda o oarecare autonomie acelei autorităţi. În cazul acesta avem o diminuare a
sistemului de centralizare. Această formă micşorată de centralizare poartă numele de
deconcentrare”.
Aceasta este situaţia în care se găsesc astăzi aşa-zisele servicii ale ministerelor şi
celorlalte organe de specialitate ale administraţiei centrale - direcţii, inspectorate, oficii etc.
organizate în judeţe, care reprezintă o deconcentrare la nivel judeţean a acestor servicii şi nu o
descentralizare.
Principiul deconcentrării serviciilor publice îşi găseşte suportul constituţional în art. 120
alin.(1) din Constituţia României, republicată, conform căruia: „Administraţia publică din
unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale
şi deconcentrării serviciilor publice.”
Inconvenientele şi dezavantajele centralizării administrative, sub aspectul eficacităţii
activităţii administraţiei, sunt rezolvate parţial în regimul administrativ deconcentrat.
Trebuie precizat faptul că în cadrul organizării administrative a unui stat, nu poate fi
vorba numai despre centralism sau descentralizare, între acestea existând moduri de organizare
intermediară.
Prin deconcentrare se realizează un transfer de autoritate, care, dacă nu este riguros
stabilită, poate stânjeni viaţa locală mai mult decât sistemul centralizat, prin apropierea tutorelui,
reprezentant al puterii centrale, de colectivitatea locală.
Conform art.2 lit. j din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/20064 deconcentrarea
reprezintă „redistribuirea de competenţe administrative şi financiare de către ministere şi
celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale către propriile structuri de
specialitate din teritoriu”.
Aşadar, caracteristicile centralizării administrative se menţin, cu excepţia faptului că în
teritoriu nu mai există simplii agenţi ai centrului, ci autorităţi administrative propriu-zise, care
dispun de competenţe proprii.
Aceste structuri sunt numite şi revocate de centru, faţă de care sunt subordonate şi
răspunzătoare. Ele deservesc interesul unic al statului, dar pentru anumite chestiuni de interes

1
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 453
2
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureşti, 1929, p. 247
3
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureşti, 1934, p. 611
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006
122
local (de mai redusă importanţă) au competenţe proprii, problemele de interes major constituind
exclusiv atributul centrului.
Modul în care se realizează partajarea competenţei între centru şi autorităţile
administrative desconcentrate, reflectă gradul de deconcentrare administrativă. În toate situaţiile
însă, structurile teritoriale desconcentrate au obligaţia de a raporta centrului situaţia din teritoriu
şi de a executa ordinele acestuia.
Deconcentrarea poate îmbrăca două forme:
c) pe verticală, sporindu-se competenţele serviciilor exterioare ale ministerelor
şi ale celorlalte organe ale administraţiei centrale;
d) pe orizontală, amplificându-se în acest caz competenţele conducătorului
serviciilor desconcentrate dintr-o circumscripţie administrativă, cum ar fi prefectul,
spre pildă.
În concluzie, relevăm că şi acest sistem de organizare administrativă menţine o
administraţie unitară, care însă nu mai păcătuieşte prin uniformitate, autorităţile deconcentrate
putând adapta la specificul local măsurile şi ordinele transmise de la centru.
Totuşi, trebuie reţinut faptul esenţial acela că deconcentrarea administrativă menţine
puterea ierarhică în detrimentul autonomiei locale.

2.4. Principiul eligibilităţii

Acest principiu este stipulat în mod expres în art. 2 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, el fiind
consacrat şi de Constituţie, care în art. 121 prevede că autorităţile administraţiei publice prin care
se realizează autonomia locală în comune şi oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, iar
art. 122 stipulează „Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea
activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes
judeţean”, care este ales şi funcţionează în condiţiile prevăzute de lege.
Eligibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale consacrată la nivel de principiu în
art. 2 alin.1 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, este reglementată prin Legea nr. 67/2004 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale, care în art. 1 alin. (2) prevede:
„Consiliile locale, consiliile judeţene, precum şi primarii se aleg prin vot universal, egal,
direct, secret şi liber exprimat”1.
Alegerea acestor autorităţi publice are o semnificaţie politică şi socială deosebită,
determinându-le însăşi natura lor juridică, ele nefiind autorităţi ale statului, prin care acesta îşi
exercită puterea publică, ci dimpotrivă, menirea lor este aceea de a administra treburile unităţilor
administrativ - teritoriale în care au fost alese. În consecinţă, puterea lor nu derivă din puterea
statului, ci din cea a alegătorilor, pe care îi reprezintă şi în faţa cărora vor da socoteală.
Desigur că acţiunile acestor autorităţi reprezentative, alese, pentru a produce efecte
juridice trebuie să fie recunoscute de stat ca reprezentant al întregii naţiuni, recunoaştere care
înseamnă, în fapt şi în drept, încadrarea lor în ordinea juridică a statului, dar numai dacă alegerea
s-a făcut potrivit legii, iar acţiunile acestor autorităţi alese sunt conforme cu legea.
Această dublă recunoaştere, din partea statului, asigură de fapt îmbinarea intereselor
generale, ale naţiunii reprezentată de stat, cu cele ale colectivităţilor locale, ca părţi componente
ale naţiunii - reprezentate de autorităţile administraţiei publice locale alese.

2.5. Principiul legalităţii

Sorgintea constituţională a acestui principiu o regăsim în dispoziţiile art. 1 alin. (5) din
Constituţia României, republicată, conform cărora: „În România respectarea Constituţiei, a

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004, cu modificările şi completările
ulterioare
123
supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie” şi în art. 16 alin. (2) care consfinţeşte că: „Nimeni
nu este mai presus de lege”.
Principiul legalităţii aplicat la administraţia publică locală trebuie perceput în sensul că
tot ceea ce ţine de aceasta şi anume: alegerea, constituirea autorităţilor administraţiei publice
locale, exercitarea atribuţiilor, adoptarea (emiterea) actelor administrative şi orice alte activităţi,
trebuie să se desfăşoare în strictă conformitate cu prevederile constituţionale, dar şi cu ale legilor
şi celorlalte acte normative bazate pe lege, nerespectarea acestui principiu atrăgând consecinţe
juridice deosebite.
Potrivit acestui principiu, autorităţile administraţiei publice locale nu pot exercita decât
competenţele care le sunt recunoscute de lege, extinderea lor prin invocarea autonomiei locale
situându-se în afara limitelor principiului legalităţii.
Garantarea respectării acestui principiu este asigurată prin consacrarea de către
legiuitorul nostru a răspunderii juridice şi aplicarea de sancţiuni disciplinare, contravenţionale,
civile şi penale, după caz, faţă de autorităţile administraţiei publice locale şi funcţionarii
acestora, atunci când conduita şi/sau acţiunile şi actele lor încalcă prescripţiile legale.

2.6. Principiul consultării cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit

Acest principiu este consacrat atât de Legea nr. 215/2001 - legea administraţiei publice
locale, republicată, precum şi de Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea
referendumului1, cu modificările şi completările ulterioare.
Dacă, referitor la referendumul cu privire la problemele de interes naţional Legea nr.
3/2000 a adus clarificările necesare, stabilind în art.12 situaţiile în care Preşedintele României,
după consultarea Parlamentului, poate cere poporului să-şi exprime voinţa prin referendum, nu
acelaşi lucru se poate afirma în legătură cu referendumul local.
Astfel, potrivit art. 14 din legea organică privind organizarea şi desfăşurarea
referendumului: „Problemele supuse referendumului local se stabilesc de consiliile locale sau
judeţene, după caz, la propunerea primarului, respectiv a preşedintelui Consiliului judeţean”.
Această formulare, ne conduce la concluzia că legiuitorul nostru a dorit să dea substanţă
autonomiei locale, lăsând acestor autorităţi competenţa de a stabili în concret, problemele de
interes local, care impun consultarea prin referendum, a cetăţenilor din unităţile administrativ-
teritoriale.
Legea prevede un singur caz în care organizarea referendumului local este obligatorie,
stipulată în art. 13 alin. (3) al Legii nr. 3/2000. Este vorba despre situaţiile în care se urmăreşte
modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, oraşelor şi judeţelor, modificări ce se pot realiza
exclusiv în baza unei legi, cu condiţia ca propunerea legislativă să fie precedată de un
referendum local.
Referendumul local se poate organiza în toate satele şi localităţile componente ale
comunei, oraşului sau judeţului sau, numai în unele dintre acestea, care sunt direct interesate.
Cetăţenii sunt chemaţi să se pronunţe prin „DA” sau „NU” asupra problemei supuse
referendumului, decizând cu majoritatea voturilor valabil exprimate la nivelul unităţii
administrativ-teritoriale respective.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 84 din 24 februarie 2000
124
 Capitolul V

CONSILIUL LOCAL

1. Componenţa şi alegerea consiliilor locale

Conform art. 121 alin. (1) din Constituţie, consiliile locale sunt autorităţi ale
administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe, iar dispoziţiile
art. 21 alin. (1) al Legii nr. 215/2001 precizează în plus faptul că acestea sunt autorităţi
deliberative, cu alte cuvinte au o componenţă colegială şi se aleg în condiţiile prevăzute de lege1.
Potrivit aceloraşi dispoziţii legale, mai rezultă că aceste autorităţi se organizează şi
funcţionează în comune, oraşe, municipii şi sectoarele municipiului Bucureşti.
Componenţa şi constituirea consiliilor locale sunt reglementate în cuprinsul Capitolului
II, Secţiunea l din Legea nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, republicată2.
Consiliile locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor sunt compuse din consilieri aleşi
prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, în condiţiile Legii pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale nr. 67/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
Numărul membrilor fiecărui consiliu local se stabileşte prin ordin al prefectului, în
funcţie de populaţia comunei, oraşului sau municipiului, raportată de Institutul Naţional de
Statistică şi Studii Economice la data de 1 ianuarie a anului în curs sau, după caz, la data de 1
iulie a anului care precedă alegerile.
Potrivit art. 30 din Legea nr. 215/2001, republicată, în funcţie de numărul populaţiei
dintr-o comună, oraş sau municipiu, numărul consilierilor oscilează între 9 - limita minimă şi 27,
limita maximă, revenind 9 consilieri la comunele cu un număr de până la 3000 locuitori şi 27
consilieri, pentru unităţile administrativ-teritoriale cu peste 400.000 de locuitori. Consiliul
General al municipiului Bucureşti va fi format dintr-un număr de 31 de consilieri.
Numărul consilierilor care compun un consiliu local stabilit prin ordin al prefectului,
potrivit legii, are caracter imperativ şi trebuie realizat ca atare.
Deşi, aşa cum am arătat, calitatea de consilier se dobândeşte numai prin alegere, nu orice
persoană poate să dobândească această calitate. Pentru a putea candida, persoana trebuie să
îndeplinească o serie de condiţii de eligibilitate prevăzute de art. 4 al Legii nr. 67/2004 - pentru
alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, după cum urmează:
a) să aibă cetăţenia română;
b) să aibă drept de vot;
c) vârsta de cel puţin 23 de ani, împlinită până în ziua alegerilor inclusiv, dacă nu le este
interzisă asocierea în partide politice potrivit art. 40 alin. (3) din Constituţia României,
republicată,
d) să aibă domiciliul pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale în care urmează să fie
aleasă; la sectoarele municipiului Bucureşti pot candida şi pot fi alese persoanele care
au domiciliul în municipiul Bucureşti, indiferent de sector;
e) să nu aibă funcţia de judecător al Curţii Constituţionale, avocat al poporului,
magistrat, (judecător, procuror), membru activ al armatei, poliţist şi alte categorii de
funcţionari publici stabilite prin lege organică, cărora le este interzisă potrivit art.40
alin. (3) din Constituţia, republicată, asocierea în partide politice;
f) în cazul candidaţilor independenţi mai apare şi condiţia listei susţinătorilor (1% din
numărul total al alegătorilor înscrişi în listele electorale permanente din circumscripţia
respectivă, dar nu mai puţin de 50 în cazul comunelor, 100 în cazul localităţilor urbane

1
Legea nr. 67/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 123 din 20 februarie 2007
125
 de rangul II şi III şi de 1000 în cazul judeţelor, municipiului Bucureşti, sectoarelor
municipiului Bucureşti şi localităţilor urbane de rangul I conform art. 44 alin.(1) din
Legea nr. 67/2004);
Procedura alegerii consiliilor locale este prevăzută de Legea nr. 67/2004 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale.
Pentru alegerea consiliilor locale, fiecare alegător are dreptul la un singur vot, dreptul de
vot exercitându-se numai în comuna, oraşul, municipiul sau subdiviziunea administrativ-
teritorială a municipiului în care alegătorul îşi are domiciliul, sau într-o altă unitate
administrativ-teritorială dacă, şi-a stabilit reşedinţa în unitatea administrativ-teritorială respectivă
cu cel puţin 3 luni înainte de data alegerilor.
Nu pot alege, conform art. 5 din Legea nr. 67/2004 următoarele categorii de persoane:
a) debilii sau alienaţii mintal puşi sub interdicţie prin hotărâre judecătorească definitivă şi
irevocabilă;
b) persoanele lipsite de drepturile electorale, pe durata stabilită prin hotărâre
judecătorească definitivă.
Candidaturile pentru consilierii locali se propun de către partidele politice, alianţele
politice, alianţele electorale sau organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care
participă la alegeri, sub semnătura conducerii organizaţiilor judeţene, şi se depun la birourile
electorale de circumscripţie cel mai târziu cu 30 de zile înainte de data alegerilor (art.40 şi art. 41
alin. (1) din lege).
Declaraţia de acceptare a candidaturii cuprinde numele, prenumele, domiciliul, partidul
politic sau alianţa care l-a propus, profesiunea, ocupaţia, şi apartenenţa politică a candidatului,
consimţământul expres al acestuia de a candida pentru funcţia respectivă, precum şi precizarea
că întruneşte condiţiile prevăzute de lege (art. 41 alin. (5) din Legea 67/2004).
Se pot depune şi candidaturi independente, pe baza listei susţinătorilor.
Pentru alegerea consiliilor locale, fiecare comună, oraş, municipiu şi subdiviziune
administrativ-teritorială a municipiului, constituie o circumscripţie electorală.
Numerotarea circumscripţiilor electorale din fiecare judeţ precum şi a circumscripţiilor
electorale de sector ale municipiului Bucureşti se face de către prefect, prin ordin, emis în termen
de 3 zile de la data stabilirii alegerilor (art. 11 din lege), primarii având obligaţia să aducă la
cunoştinţa alegătorilor numărul circumscripţiei electorale, odată cu aducerea la cunoştinţă a
delimitării şi numerotării secţiilor de votare.
În cadrul localităţilor se organizează una sau mai multe secţii de votare în raport cu
numărul locuitorilor, astfel:
• în localităţile urbane, câte o secţie de votare la 1.000-2.000 de locuitori;
• în comune, câte o secţie de votare la 500-2.000 de locuitori, de regulă în fiecare sat;
• se pot organiza secţii de votare şi în satele sau în grupurile de sate cu populaţie de
până la 500 locuitori;
• militarii în termen votează numai la secţiile de votare din localitatea de domiciliu, în
limitele prevederilor regulamentelor militare (art. 13 din lege).
Delimitarea şi numerotarea secţiilor de votare se fac de către primari, prin dispoziţie,
care se aduce la cunoştinţa alegătorilor în termen de 20 de zile de la stabilirea datei alegerilor.
Toţi cetăţenii cu drept de vot care au domiciliul în localitatea pentru care se întocmeşte
lista, se înscriu de către primar în listele electorale permanente1.
La cererea cetăţenilor cu drept de vot, care şi-au stabilit reşedinţa în localitate, cu cel
puţin 3 luni înainte de data alegerilor, primarul îi va înscrie într-o listă electorală suplimentară,
pe baza actului de identitate, făcând comunicare în acest sens primarului de la localitatea de
domiciliu (art.19 din Legea nr. 67/2004).
După listele electorale permanente, primarul va întocmi, separat, pentru fiecare secţie de
votare copii ale acestor liste şi va asigura condiţii pentru ca acestea să poată fi consultate de către
alegători, atât la sediul primăriei cât şi la sediul secţiilor de votare.

1
A se vedea art.15 şi art.16 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale
126
 Un alegător poate fi înscris numai într-o singură listă electorală.
Legea consacră dreptul alegătorilor de a verifica înscrierile făcute în listele electorale
permanente, aceştia putând formula întâmpinare împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite, sau
oricăror erori din liste, care se adresează în scris primarului care a întocmit lista respectivă.
Primarul este obligat să soluţioneze întâmpinarea, în termen de 3 zile de la înregistrarea acesteia,
prin dispoziţie.
Împotriva dispoziţiei se poate face contestaţie în termen de 24 de ore de la comunicare.
Contestaţia se soluţionează în cel mult 3 zile de la înregistrare, de către judecătoria în a cărei
rază teritorială se află secţia de votare. Hotărârea judecătorească este definitivă şi irevocabilă şi
se comunică celor interesaţi precum şi primarului, în termen de 24 de ore de la pronunţare.
Primarul, împreună cu serviciile de evidenţă informatizată a persoanei, are obligaţia
legală de a actualiza listele electorale permanente. Orice modificare intervenită după înaintarea
copiilor de pe listele electorale permanente, la birourile electoral al secţiei de votare, va fi
comunicată acestora în termen de 24 ore, conform art. 16 alin. (8) din Legea nr. 67/2004 pentru
alegerea autorităţilor administraţiei publice locale.
În vederea organizării şi desfăşurării operaţiunilor electorale se înfiinţează birouri
electorale de circumscripţie şi birouri electorale ale secţiilor de votare, modul de constituire,
procedura de lucru, competenţele acestora etc., fiind reglementate în secţiunea a 4-a a Legii nr.
67/2004, art. 23 - 38.
Birourile electorale de circumscripţie ale comunelor se constituie dintr-un număr de 7
membri, cele ale oraşelor şi municipiilor din 9 membri, iar ale municipiului Bucureşti din 15
membri.
Biroul electoral de circumscripţie comunală este format din preşedinte, un locţiitor al
acestuia, care de regulă trebuie să fie jurişti şi 5 reprezentanţi ai partidelor, alianţelor politice şi
alianţelor electorale care participă la alegeri în circumscripţia electorală respectivă. Birourile
electorale ale circumscripţiilor orăşeneşti, municipale şi ale subdiviziunilor administrativ-
teritoriale ale municipiilor sunt formate din preşedinte, un locţiitor al acestuia şi 7 reprezentanţi
ai partidelor, alianţelor politice şi alianţelor electorale care participă la alegeri în circumscripţia
respectivă.
Desemnarea preşedinţilor şi a locţiitorilor acestora se fac din cadrul magistraţilor şi a
celorlalţi jurişti existenţi în judeţ sau în municipiul Bucureşti, se face în şedinţă publică, prin
tragere la sorţi, în termen de 5 zile de la stabilirea datei alegerilor, de către preşedintele
tribunalului.
Lista magistraţilor care vor participa la tragerea la sorţi se întocmeşte de către
preşedintele tribunalului, iar cea a juriştilor de către prefect, împreună cu preşedintele
tribunalului şi câte un reprezentant din partea fiecărui partid politic parlamentar (art. 24 alin. 5
din Legea nr. 67/2004).
În cazul în care numărul magistraţilor şi a juriştilor este insuficient, lista va fi completată
de către prefect, la propunerea primarilor, cu alte persoane care se bucură de prestigiu în faţa
locuitorilor şi care nu fac parte, potrivit declaraţiei date pe propria răspundere, din nici un partid
politic şi au cel puţin studii medii.
Completarea birourilor electorale de circumscripţie cu reprezentanţii partidelor şi
alianţelor politice precum şi a alianţelor electorale, se face în termen de 24 ore de la rămânerea
definitivă a candidaturilor, de către preşedinţii acestora prin tragere la sorţi, în prezenţa celor în
cauză (art. 24 alin. 14).
În situaţiile în care partidele politice, alianţele politice şi alianţele electorale nu
desemnează reprezentanţi, preşedintele biroului electoral de circumscripţie va proceda la
completarea biroului, incluzând în acesta, prin tragere la sorţi, persoane care nu fac parte din
nici un partid politic, dintr-o listă pusă la dispoziţie de către primar (art. 24 alin. 17).
Atribuţiile birourilor electorale de circumscripţie sunt prevăzute de art. 25 din Legea nr.
67/2004 şi constau, în principal, în asigurarea aplicării dispoziţiilor legale privitoare la alegeri
sub toate aspectele, după cum urmează:

127
 a) urmăresc aplicarea dispoziţiilor legale privitoare la alegeri în circumscripţia
electorală;
b) verifică dacă listele electorale permanente au fost actualizate, veghează la întocmirea
copiilor de pe listele electorale permanente şi la organizarea secţiilor de votare;
c) înregistrează listele de candidaţi şi candidaturile independente şi constată rămânerea
definitivă a acestora;
d) fac publicaţiile şi afişajele prevăzute de lege;
e) rezolvă întâmpinările referitoare la propria activitate şi contestaţiile formulate cu
privire la activitatea birourilor electorale ale secţiilor de votare;
f) totalizează voturile exprimate, stabileşte rezultatul alegerilor şi înmânează certificatul
doveditor al alegerii consilierilor care vor constitui consiliul, etc.
Birourile electorale ale secţiilor de votare sunt constituite dintr-un preşedinte, un
locţiitor al acestuia şi 3-5 membri în cazul secţiilor de votare din comune şi oraşe, respectiv 7-9
membri în cazul secţiilor de votare din municipii şi din sectoarele municipiului Bucureşti (art. 28
din lege).
Preşedintele şi locţiitorul său, trebuie să fie, de regulă, jurişti care nu fac parte din nici un
partid politic. Aceştia sunt desemnaţi de preşedintele tribunalului, prin tragere la sorţi, dintre cei
înscrişi pe o listă întocmită de prefect, la propunerea primarilor.
În cazul în care numărul juriştilor este insuficient, lista va fi completată cu alte persoane
care trebuie să îndeplinească aceleaşi condiţii ca şi în cazul birourilor electorale de
circumscripţie, lista fiind întocmită de către primari.
Desemnarea preşedinţilor şi locţiitorilor acestora se face cel mai târziu cu 10 zile înainte
de data alegerilor.
Birourile electorale ale secţiilor de votare au conform art. 29 din lege următoarele
atribuţii:
a) primesc, de la primari, copiile listelor electorale permanente şi listele electorale
suplimentare şi asigură condiţiile necesare verificării acestora de către alegători; de
asemenea, primesc de la birourile electorale de circumscripţie buletinele de vot,
ştampila de control şi ştampilele cu menţiunea VOTAT;
b) conduc operaţiunile de votare şi iau toate măsurile de ordine în localul secţiei de
votare şi în jurul acestuia;
c) numără voturile şi consemnează rezultatul votării pentru circumscripţia electorală
pentru care s-a votat în secţia de votare respectivă;
d) rezolvă întâmpinările referitoare la propria activitate;
e) înaintează biroului electoral de circumscripţie procesele-verbale privind rezultatul
votării, împreună cu contestaţiile depuse precum şi buletinele de vot nule şi cele
contestate;
f) predau, cu proces-verbal, biroului electoral de circumscripţie buletinele de vot
întrebuinţate şi necontestate, precum şi pe cele anulate, ştampilele şi celelalte
materiale necesare votării.
Propunerile de candidaţi pentru funcţia de consilier se fac pe circumscripţii electorale şi
se depun la birourile electorale de circumscripţie cel mai târziu cu 30 de zile înainte de data
alegerilor (art. 40). Propunerile făcute de partidele politice, alianţele politice şi alianţele
electorale sau organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale se transmit sub
semnătura conducerii organizaţiilor judeţene ale acestora, iar în cazul candidaţilor independenţi
pe baza listei susţinătorilor.
Listele de candidaţi trebuie să fie însoţite de declaraţiile de acceptare a candidaturii,
scrise, semnate şi datate de către candidaţi.
O persoană nu poate accepta candidatura decât pentru o singură circumscripţie electorală,
cu excepţia cazului în care candidatura se depune atât pentru un consiliu local, cât şi pentru
consiliul judeţean. Partidele politice, alianţele politice şi alianţele electorale pot propune numai
câte o singură listă de candidaţi în fiecare circumscripţie electorală, pentru consiliul local,
consiliul judeţean şi câte un candidat pentru funcţia de primar.
128
 Candidaţii pot renunţa la candidatură până la data tipăririi buletinelor de vot, depunând la
biroul electoral de circumscripţie o declaraţie de renunţare scrisă, semnată şi datată de cel în
cauză.
Acceptarea de către birourile electorale de circumscripţie a unei candidaturi poate fi
contestată de către cetăţeni, partide politice, alianţe politice şi alianţe electorale, în termen de cel
mult 48 de ore de la afişarea candidaturii.
Tot astfel, respingerea de către birourile electorale de circumscripţie a unei candidaturi
poate fi contestată de către candidat, ori de către partidul, alianţa politică sau electorală care a
propus candidatura, în termen de 48 de la respingere.
Contestaţiile privind admiterea sau respingerea candidaturilor se soluţionează în termen
de 48 de ore de la înregistrare, de către judecătoria, respectiv tribunalul, în a cărei rază teritorială
se află circumscripţia electorală.
Hotărârea nu se comunică.
Împotriva hotărârii date în contestaţie se poate face recurs în termen de 24 de ore de la
pronunţare, la instanţa ierarhic superioară. Recursul se soluţionează în termen de 24 de ore de la
înregistrare.
Hotărârea pronunţată în recurs este definitivă şi irevocabilă. Contestaţia şi, dacă este
cazul, cererea de recurs se depun la instanţa competentă să le soluţioneze, sub sancţiune nulităţii,
astfel cum prevăd dispoziţiile art. 48 alin. (4) din Legea nr. 67/2004.
După expirarea termenului de depunere a candidaturilor, la care se adaugă, dacă este
cazul, termenele de atac şi de soluţionare a căilor de atac, birourile electorale de circumscripţie
încheie proces-verbal de rămânere definitivă a candidaturilor, care se afişează la sediul lor,
precum şi la sediul secţiilor de votare.
Candidaturile definitive pot fi făcute publice prin orice mijloace de informare în masă.
Buletinul de vot pentru alegerea consiliului local este distinct de cel pentru alegerea
primarului şi consiliului judeţean, modelul acestuia fiind aprobat prin hotărâre a Guvernului (art.
50) şi va cuprinde listele de candidaţi înscrise în ordinea tragerii la sorţi efectuată de biroul
electoral de circumscripţie.
Imprimarea buletinelor de vot se asigură de către birourile electorale de circumscripţie,
prin grija prefecţilor.
Buletinul de vot este format din mai multe file, pe paginile interioare ale buletinului de
vot se imprimă patrulatere în număr suficient pentru a cuprinde toate listele de candidaturi, astfel
ca ultima pagină să rămână albă pentru aplicarea ştampilei de control a secţiei de votare.
Buletinele de vot se capsează.
Patrulaterele se vor imprima paralel între ele, câte două coloane pe aceeaşi pagină.
Patrulaterele se numerotează, începând cu primul patrulaterul al coloanei din stânga a primei
pagini interioare, care primeşte numărul de ordine 1, şi continuă cu primul patrulater al coloanei
din dreapta, care primeşte numărul de ordine 2, numerotarea continuând până la ultimul
patrulater (art. 51 alin. 2).
Buletinele de vot se distribuie în circumscripţiile electorale de către prefecţi şi se preiau
de primari, împreună cu preşedinţii birourilor electorale de circumscripţie, pe bază de proces-
verbal, cel mai târziu până în preziua alegerilor. La sediul primăriei şi al biroului electoral de
circumscripţie, precum şi la sediile secţiilor de votare se afişează, în termen de 3 zile de la
expirarea termenului de imprimare, câte un buletin de vot, din fiecare categorie, după ce a fost
vizat şi anulat de preşedintele biroului electoral de circumscripţie.
Campania electorală începe, potrivit dispoziţiilor art. 57 din Legea nr. 67/2004, cu 30 de
zile înainte de data desfăşurării alegerilor şi se încheie în ziua de sâmbătă care precede data
alegerilor, la ora 7,00.
În campania electorală candidaţii, partidele politice, alianţele politice şi alianţele
electorale, precum şi cetăţenii au dreptul să-şi exprime opiniile în mod liber şi fără nici o
discriminare, prin mitinguri, adunări, utilizarea televiziunii, radioului, presei şi a celorlalte
mijloace de informare în masă.

129
 Primarii au obligaţia, potrivit dispoziţiilor art. 72 din Legea nr. 67/2004 să stabilească,
până la începerea campaniei electorale, locuri speciale pentru afişaj electoral, ţinând cont de
numărul partidelor politice, alianţelor politice şi alianţelor electorale care declară că depun liste
de candidaţi, luând în calcul şi candidaţii independenţi.
Potrivit legii, este interzisă utilizarea locurilor speciale de afişaj electoral astfel încât să
împiedice folosirea acestora de către un alt partid, alianţă sau candidat independent.
Pentru buna desfăşurare a alegerilor, art. 74 din lege prevede că fiecare secţie de votare
trebuie să posede un număr suficient de cabine, urne şi ştampile de votare, care se asigură de
către primari. Cabinele şi urnele trebuie aşezate în aceeaşi încăpere în care îşi desfăşoară
activitatea preşedintele biroului electoral al secţiei de votare şi membrii acestuia.
Votarea are loc într-o singură zi, desfăşurându-se între orele 7,00 - 21,00, conform art. 77
din Legea nr. 67/2004.
Alegătorii votează numai la secţia de votare la care este arondată strada sau localitatea,
potrivit delimitărilor făcute şi unde sunt înscrişi în copia de pe listele electorale permanente sau
în lista suplimentară întocmită de primar (art. 78 alin. 1).
Alegătorii votează separat, în cabine închise, aplicând ştampila cu menţiunea „votat” în
patrulaterul care cuprinde lista de candidaţi sau numele candidatului pe care îl votează. După ce
au votat, alegătorii îndoiesc buletinele de vot astfel încât pagina albă care poartă ştampila de
control să rămână în afară şi le introduc în urnă, având grijă să nu se deschidă. Apoi, vor restitui
ştampila cu menţiunea votat biroului electoral al secţiei de votare, primind actul de identitate, cu
menţiunea votat şi data scrutinului, înscrise de birourile electorale ale secţiilor de votare. În cazul
alegătorilor care votează pe baza cărţii de identitate, pe versoul acesteia se aplică un timbru
autocolant ce menţiunea „votat” şi data scrutinului (art. 78).
La ora 21,00 preşedintele biroului electoral al secţiei de votare declară votarea închisă.
După încheierea votării, urmează să se stabilească şi să se constate rezultatul alegerilor.
În urma primirii proceselor-verbale cu rezultatul numărării voturilor de la toate birourile
electorale ale secţiilor de votare şi după soluţionarea contestaţiilor şi întâmpinărilor primite,
biroul electoral de circumscripţie procedează la totalizarea voturilor exprimate şi la atribuirea de
mandate.
Repartizarea mandatelor de consilier, se face de către biroul electoral de circumscripţie,
în două etape, conform dispoziţiilor art. 92 alin. (3) din Legea nr. 67/2004.
Potrivit art. 91 din Legea nr. 67/2004, alegerile pentru consilieri şi pentru primari sunt
valabile, indiferent de numărul alegătorilor care au participat la vot.
În capitolul V al Legii nr. 67/2004 (art. 99 - 112) intitulat „Contravenţii şi infracţiuni” se
consacră importante garanţii juridice care vizează respectarea întocmai a dispoziţiilor legii
alegerilor locale, de către cei implicaţi în organizarea şi desfăşurarea alegerilor.

2. Validarea alegerii consilierilor

Toată legislaţia de după 1990 care reglementa această materie a consacrat şi ulterior a
menţinut, principiul potrivit căruia validarea mandatelor de consilier a fost dată în competenţa
consiliului local, reunit în şedinţa de constituire.1
Propunerea de validare ori de invalidare a unui mandat de consilier se formula de către o
comisie formată din consilieri, respectiv comisia de validare şi se aproba cu votul majorităţii
consilierilor prezenţi la şedinţă. Persoana al cărui mandat era supus validării sau invalidării nu
participa la vot.
Totodată, trebuie precizat faptul că motivele pentru care consiliul local putea hotărî
invalidarea unui mandat de consilier erau limitativ şi precis determinate de lege, de natură a
elimina orice posibil abuz din partea consilierilor locali reuniţi în şedinţa de constituire.

1
A se vedea art.17 din Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991, republicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 76 din 13 aprilie 1996, art. 32 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001
130
 În sfârşit, pentru a garanta legalitatea întregii activităţi de validare a mandatelor
legiuitorul nostru a prevăzut posibilitatea de a fi atacată la instanţa de contencios administrativ
hotărârea de validare/invalidare, în termen de 5 zile de la adoptare ori de la comunicare, după
caz.
Pe de altă parte, validarea alegerii primarilor a fost dată în competenţa instanţelor
judecătoreşti.
Pentru prima dată după 1990, prin Legea nr. 286 din 6 iulie 2006 pentru modificarea şi
completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/20011, materia validării mandatelor de
consilier local a suferit o reformă esenţială.
În concret, este vorba despre faptul că legiuitorul a stabilit competenţa instanţelor
judecătoreşti de a valida alegerea consilierilor locali. Raţiunea legiuitorului în realizarea acestei
modificări de substanţă rezultă din Expunerea de motive a legii. Pe de o parte, se apreciază că
într-un stat de drept autoritatea judecătorească este firesc să cenzureze legalitatea procesului
electoral, iar, pe de altă parte, se armonizează în acest fel procedura de validare a consilierilor
locali cu cea de validare a primarilor.
Astfel, conform art. 30 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare: „Validarea alegerii consilierilor se face de
către judecătoria în raza căruia se află unitatea administrativ-teritorială, de către un judecător
desemnat de preşedintele instanţei. Cererea de validare a consilierilor locali se depune în termen
de 3 zile de la data constatării rezultatelor alegerilor, în condiţiile legii.”
Din analiza textului citat putem desprinde cu certitudine două concluzii şi anume:
a) validarea mandatelor de consilieri locali este dată în competenţa instanţelor
judecătoreşti de drept comun;
b) cererea de validare a consilierilor locali se depune în termen de 3 zile de la data
constatării rezultatelor alegerilor.
În mod firesc se naşte întrebarea cine are dreptul sau obligaţia de a formula cererea de
validare, chestiune pe care legiuitorul nu a reglementat-o în mod expres.
Mai mult, considerăm că legiuitorul avea obligaţia să modifice în mod explicit
dispoziţiile art. 95 alin.5 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei
publice locale, teza I-a, conform cărora „Un exemplar al procesului-verbal pentru consiliul local
(privind toate operaţiunile electorale, s.n.)... se înaintează consiliului local, respectiv consiliului
judeţean sau, după caz, Consiliului General al Municipiului Bucureşti, în vederea validării
mandatelor, potrivit prevederilor Legii nr. 215/2001, republicată.
Faţă de acest context ambiguu, considerăm că obligaţia de a înainta dosarul instanţei
competente pentru validarea mandatelor de consilieri locali revine birourilor electorale de
circumscripţie, reprezentate de către preşedinţii acestora.
La această concluzie ne conduc şi dispoziţiile art. 95 alin.5 teza a II-a din Legea nr.
67/2004 potrivit cărora: „Pentru primar, dosarul format potrivit prezentului alineat se
înaintează ... la judecătoria în a cărei rază teritorială se află circumscripţia electorală pentru care
au avut loc alegeri...”
Procedura de soluţionare a cererii de validare este stabilită de art. 30 alin.2 şi 3 din Legea
nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare, astfel:
 cererea se judecă în şedinţă publică;
 cererea se judecă fără citarea părţilor;
 cererea se judecă „de urgenţă şi cu precădere, în termen de 10 zile de la data
depunerii” şi se soluţionează prin hotărâre executorie.
Conform alin. 4 al aceluiaşi articol „Hotărârea prevăzută la alin.3 este supusă căilor de
atac prevăzute în cadrul procedurii contencioase, instanţa pronunţându-se în termen de 10 zile de
la data introducerii cererii de apel sau de recurs, după caz.
La fel ca şi reglementările anterioare, legiuitorul stabileşte în mod riguros situaţiile în
care instanţa de judecată poate dispune invalidarea mandatului de consilier local. Astfel, potrivit
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, nr. 123 din 20.02.2007
131
alin. 5 al art. 30 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, instanţa de judecată poate dispune invalidarea mandatului
de consilier local numai în două ipoteze şi anume:
a) dacă se constată că au fost încălcate condiţiile de eligibilitate;
b) dacă se constată că alegerea s-a făcut prin fraudă electorală, constatată în condiţiile
legii.
Cu alte cuvinte, legiuitorul a stabilit cu claritate competenţa instanţei de judecată,
instituind controlul judecătoresc asupra procesului electoral dar, fără a permite judecătorului să
se substituie electoratului.
Mai concret, instanţa de judecată are numai competenţa de a verifica dacă au fost
respectate sau nu dispoziţiile Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei
publice locale sub un dublu aspect şi anume:
a) dacă consilierii aleşi îndeplineau condiţiile de eligibilitate în momentul înregistrării
candidaturilor;
b) dacă alegerea s-a produs prin fraudă electorală constatată în condiţiile art. 30 alin. 5
din legea menţionată.
Numai dacă instanţa de judecată va constata încălcarea condiţiilor de eligibilitate ori,
dacă va constata că alegerea s-a făcut prin fraudă electorală declarată ca atare în condiţiile Legii
nr. 67/2004 va dispune invalidarea mandatului de consilier local.
Dimpotrivă, în toate celelalte ipoteze va hotărî validarea mandatelor.
În sfârşit, legea prevede în alin. 6 al aceluiaşi articol faptul că aceeaşi procedură este
aplicabilă şi pentru validarea mandatelor candidaţilor declaraţi supleanţi.
În plus, se instituie regula conform căreia pot fi validaţi numai candidaţii declaraţi
supleanţi care, la data validării, fac dovada faptului că sunt înscrişi în partidul politic, alianţa
politică sau alianţa electorală pe a cărui listă au candidat în alegeri.

3. Constituirea consiliilor locale

Potrivit dispoziţiilor art. 31 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001,
cu modificările şi completările ulterioare, republicată, constituirea consiliilor locale se face în
termen de 25 de zile de la data desfăşurării alegerilor.
Convocarea consilierilor locali aleşi şi validaţi în funcţie se face de către prefect, în
maximum 5 zile de la pronunţarea hotărârii judecătoreşti de validare a mandatelor.
La şedinţa de constituire participă prefectul sau reprezentantul acestuia, precum şi
primarul sau, după caz, candidatul declarat câştigător la alegerile pentru funcţia de primar.
Şedinţa de constituire se desfăşoară în mod legal dacă participă cel puţin majoritatea
consilierilor locali aleşi şi validaţi. În cazul în care nu se poate asigura această majoritate, şedinţa
se va organiza, în aceleaşi condiţii, peste 3 zile, la convocarea prefectului. În cazul în care nici la
a doua convocare şedinţa de constituire nu întruneşte cvorumul legal, prefectul va proceda la o
nouă convocare, peste alte 3 zile, în aceleaşi condiţii.
În situaţia în care consiliul local nu se poate reuni nici la a treia convocare pentru
neîntrunirea cvorumului legal, din cauza absenţei nemotivate a consilierilor locali, „instanţa va
declara vacante, prin hotărâre, locurile consilierilor locali aleşi care au lipsit nemotivat la oricare
dintre cele 3 convocări”, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 31 alin.3 teza I-a din legea organică a
administraţiei publice locale.
Sesizarea instanţei se face de către prefect în maximum 3 zile de la data şedinţei, pe baza
procesului-verbal al şedinţei.
Hotărârea instanţei se pronunţă în maximum 3 zile de la primirea sesizării din partea
prefectului şi poate fi atacată cu recurs la instanţa competentă.1
Trebuie observat faptul că, în mod lacunar, credem noi, legiuitorul utilizează termenul
generic de „instanţă”, fără a preciza în concret instanţa competentă. Cu alte cuvinte, se pune
1
Vezi art.31 alin.3 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare
132
întrebarea dacă este vorba despre instanţa de drept comun sau de instanţa specializată de
contencios administrativ ?
În opinia noastră, competenţa de soluţionare a acestor cauze revine instanţelor
judecătoreşti de drept comun, sub aspect procedural existând o singură cale de atac, recursul.
Conform art. 31 alin.3 teza a IV-a din lege, în cazul în care locurile declarate vacante, în
condiţiile descrise mai sus, nu pot fi ocupate cu supleanţii înscrişi pe listele de candidaţi
respective, potrivit legii, se vor organiza alegeri parţiale pentru completare, în termen de 90 de
zile.
Menţionăm că absenţa consilierilor locali la şedinţa (şedinţele) de constituire este
considerată motivată dacă se face dovada că a intervenit, după caz:
a) din cauza bolii;
b) datorită unor evenimente de forţă majoră care au făcut imposibilă prezenţa la şedinţă.
Lucrările şedinţei de constituire sunt conduse de către cel mai în vârstă consilier local,
ajutat de cei mai tineri doi consilieri locali, cu asistenţa de specialitate a secretarului unităţii
administrativ-teritoriale, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 31 alin.4 din Legea administraţiei
publice locale nr. 215/2001.
Deşi legea nu prevede în mod expres o anumită ordine de zi a şedinţei de constituire, din
coroborarea dispoziţiilor art.34, art.36 şi art.37 considerăm că prezidiul format din cel mai
vârstnic consilier, asistat de cei mai tineri doi consilieri trebuie să îndeplinească următoarele
obiective legale:
a) Depunerea jurământului de către consilierii locali ale căror mandate au fost validate;
b) Adoptarea unei hotărâri prin care se declară legal constituit consiliul local;
c) Alegerea preşedintelui de şedinţă.
Astfel, în primul rând, conform art. 32 din Legea nr. 215/2001, republicată, consilierii
locali ale căror mandate au fost validate depun în faţa consiliului local, în limba română,
următorul jurământ:
„Jur să respect Constituţia şi legile ţării şi să fac, cu bună-credinţă, tot ceea ce stă în
puterile şi priceperea mea pentru binele locuitorilor comunei (oraşului, municipiului, judeţului
etc.) ... . Aşa să-mi ajute Dumnezeu.”
Potrivit legii, jurământul poate fi depus şi fără formula religioasă.
Consilierii locali care refuză să depună jurământul sunt demisionaţi de drept, conform art.
32 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată şi art.7 alin.2
din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.1
Apoi, conform art. 34 alin.2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001:
„Consiliul local se declară legal constituit dacă majoritatea consilierilor validaţi au depus
jurământul.” Constituirea consiliului local se constată prin hotărâre, adoptată cu votul majorităţii
consilierilor locali validaţi.
În opinia noastră, era suficientă constatarea constituirii legale a consiliului local prin
procesul-verbal al şedinţei.
Facem această afirmaţie având în vedere ipotetica dar, posibila ipoteză, în care nu s-ar
realiza majoritatea necesară prevăzută de lege pentru adoptarea hotărârii. Care ar fi consecinţa
legală a neadoptării acestei hotărâri?
În sfârşit, consiliul local legal constituit va alege, dintre membrii săi, prin hotărâre
adoptată cu votul deschis al majorităţii consilierilor locali în funcţie, un preşedinte de şedinţă, pe
o perioadă de cel mult 3 luni.2
Preşedintele de şedinţă exercită, potrivit legii3, următoarele atribuţii principale:
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu modificările şi
completările ulterioare
2
A se vedea art.35 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată
3
A se vedea art.10 din Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare şi
funcţionare a consiliilor localel, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.90 din 2 februarie 2002,
aprobată prin Legea nr. 673/2002 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 953 din 24 decembrie
2002
133
 a) conduce şedinţele consiliului local;
b) supune votului consilierilor proiectele de hotărâri, asigură numărarea voturilor şi
anunţă rezultatul votării, cu precizarea voturilor pentru, a voturilor contra şi a
abţinerilor;
c) semnează hotărârile adoptate de consiliul local, chiar dacă a votat împotriva adoptării
acestora, precum şi procesul-verbal încheiat în şedinţa consiliului local;
d) asigură menţinerea ordinii şi respectarea regulamentului de desfăşurare a şedinţelor;
e) supune votului consilierilor orice problemă care intră în competenţa de soluţionare a
consiliului;
f) aplică, dacă este cazul, sancţiunile prevăzute de Statutul aleşilor locali sau propune
consiliului aplicarea unor asemenea sancţiuni;
g) îndeplineşte şi alte atribuţii reieşite din lege, din regulamentul-cadru sau din
regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului local.
După constituirea legală a consiliului local şi alegerea preşedintelui de şedinţă se va
proceda la soluţionarea unor probleme de natură organizatorică, prevăzute în mod expres de
legea organică a administraţiei publice locale şi în Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru
aprobarea Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale.
În opinia noastră, preşedintele de şedinţă va trebui să aducă la cunoştinţa consiliului local
obligaţiile legale care se cer a fi îndeplinite în prima şedinţă, după cum urmează:
1) Depunerea jurământului de către primar, evident, în cazul în care procedura de
validare a mandatului acestuia a fost finalizată, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 31 din
Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002, cu modificările şi completările ulterioare;
2) Alegerea viceprimarului sau a viceprimarilor, conform art.61 din Legea administraţiei
publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 11 – art.14 din
Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002;
3) Organizarea comisiilor de specialitate ale consiliului local pe principalele domenii de
activitate, obligaţie prevăzută de art. 54 alin.1 din Legea administraţiei publice locale,
republicată şi Secţiunea a 3-a art.15 – art. 30 din Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru
aprobarea Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale.
Considerăm că legiuitorul trebuia să prevadă în mod explicit şi unitar ordinea de zi pentru
şedinţele de constituire ale consiliilor locale, evitând emiterea unor acte normative în aplicarea
legii.
Mai mult chiar, aprecierea noastră are în vedere importanţa deosebită a şedinţelor de
constituire pentru fiecare consiliu local în parte, importanţă care trebuie percepută sub trei
aspecte, după cum urmează:
a) mandatul consiliului local începe să curgă de la data constituirii sale legale, conform
art. 39 alin.2 din legea organică;
b) reuniunea are un caracter festiv, marcat prin depunerea jurământului de către
consilierii locali şi, după caz, de primar;
c) caracterul atipic al şedinţei faţă de toate celelalte şedinţe ordinare ori extraordinare
care, se vor desfăşura pe perioada mandatului de 4 ani.
Astfel, relevăm că şedinţa de constituire a consiliilor locale se deosebeşte de celelalte
şedinţe prin următoarele note de particularitate:
 convocarea consilierilor locali se face de către prefect, în termen de cel mult 25 de
zile de la data alegerilor;
 şedinţa are două părţi, prima parte fiind condusă de către cel mai vârstnic consilier,
asistat de cei mai tineri doi consilieri; cea de-a doua parte este condusă de un
preşedinte de şedinţă ales de către consiliul local legal constituit care, adoptă prima sa
hotărâre din mandatul de 4 ani;
 ordinea de zi a şedinţei de constituire este stabilită de legiuitor şi va fi propusă de
către prefect. În opinia noastră, ordinea de zi nu va trebui supusă spre aprobarea
consiliului local ci doar adusă la cunoştinţa acestuia, aşa cum am arătat, fiind apanajul
legiuitorului.
134
  solemnitatea deosebită a şedinţei, determinată de jurământul depus de către consilieri
şi, după caz, de către primar.

4. Statutul consilierului local

Mandatul consilierilor locali este de 4 ani şi se exercită de la data constituirii legale a

consiliului local din care face parte, până la data declarării ca legal constituit a noului consiliu
ales.
Mandatul consilierilor locali încetează de drept înainte de termen, astfel cum prevăd
dispoziţiile art. 9 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările
şi completările ulterioare, în următoarele situaţii:
a) demisie;
b) incompatibilitate;
c) schimbarea domiciliului în altă unitate administrativ-teritorială, inclusiv ca urmare a
reorganizării acesteia;
d) lipsa nemotivată de la 3 şedinţe ordinare consecutive ale consiliului;
e) imposibilitatea de a-şi exercita mandatul pe o perioadă mai mare de 6 luni
consecutive, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege;
f) condamnarea prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă
de libertate;
g) punerea sub interdicţie judecătorească;
h) pierderea drepturilor electorale;
i) deces.
În toate aceste situaţii încetarea de drept a mandatului de consilier se constată prin
hotărâre a consiliului local, la propunerea primarului sau a oricărui consilier.
În situaţiile prevăzute la lit. c), d) şi e) hotărârea consiliului local poate fi atacată de
consilier la instanţa de contencios administrativ, în termen de 10 zile de la comunicare, instanţa
fiind obligată să se pronunţe în termen de 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai
efectuează, hotărârea primei instanţe fiind definitivă şi irevocabilă.
În ceea ce priveşte starea de incompatibilitate, precizăm că art. 88 din Cartea I, Titlul IV,
Secţiunea a IV-a din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în
exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi
sancţionarea corupţiei, stabileşte în alin. (1) că funcţiile de consilier local sau consilier judeţean
este incompatibilă cu:
a) funcţia de primar sau viceprimar;
b) funcţia de prefect sau subprefect;
c) calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul
propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori
al prefecturii din judeţul respectiv;
d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, asociat,
administrator, membru în consiliul de administraţie sau cenzor în regiile autonome şi
societăţile comerciale de interes local înfiinţate sau aflate sub autoritatea consiliului
local ori a consiliului judeţean respectiv sau la regiile autonome şi societăţile
comerciale de interes naţional care îşi au sediul sau care deţin filiale în unitatea
administrativ-teritorială respectivă;
e) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau
asociaţilor la o societate comercială de interes local ori la o societate comercială de
interes naţional care îşi are sediul sau care deţine filiale în unitatea administrativ-
teritorială respectivă;
f) funcţia de reprezentant al statului la o societate comercială care îşi are sediul ori care
deţine filiale în unitatea administrativ-teritorială respectivă;
g) calitatea de deputat sau senator;
h) funcţia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat şi funcţiile asimilate acestora.
135
 În al doilea rând, potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol o persoană nu poate exercita în
acelaşi timp un mandat de consilier local şi un mandat de consilier judeţean.
În al treilea rând, potrivit art. 89 din Legea nr. 161/2003 calitatea de ales local este
incompatibilă şi cu calitatea de acţionar semnificativ la o societate comercială înfiinţată de
consiliul local, respectiv de consiliul judeţean.
Prin acţionar semnificativ se înţelege persoana care exercită drepturi aferente unor acţiuni
care, cumulate reprezintă cel puţin 10% din capitalul social sau îi conferă cel puţin 10% din
totalul drepturilor de vot în adunarea generală.
În al patrulea rând, conform art. 90 din Legea nr. 161/2003 consilierii locali şi consilierii
judeţeni care au funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager,
administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor ori alte funcţii de conducere,
precum şi calitatea de acţionar sau asociat la societăţile comerciale cu capital privat sau cu
capital majoritar de stat ori cu capital al unei unităţi administrativ-teritoriale, nu pot încheia
contracte comerciale de prestări servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau
contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu instituţiile
sau regiile autonome de interes local aflate în subordonarea ori sub autoritatea consiliului local
sau judeţean respectiv ori cu societăţile comerciale înfiinţate de consiliile locale sau consiliile
judeţene respective. Aceste prevederi sunt aplicabile şi în cazul soţului sau rudelor de gradul I
ale alesului local.
Starea de incompatibilitate intervine numai după validarea mandatului, iar în cazul
reglementat de art. 88 alin. (2) după validarea celui de al doilea mandat.
În cazul reglementat de art. 89, incompatibilitatea cu calitatea de ales local intervine la
data la care alesul local, soţul sau ruda de gradul I a acestuia devin acţionari.
Potrivit art. 91 din Legea nr. 161/2003 alesul local aflat într-una din situaţiile menţionate
are la dispoziţie varianta de a renunţa la funcţia deţinută înainte de a fi numit sau ales în funcţie
care atrage starea de incompatibilitate, în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în funcţie a
legii.
Conform art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003, în situaţia în care alesul local aflat în
stare de incompatibilitate nu renunţă la una dintre cele două funcţii incompatibile în termenul
prevăzut de lege, prefectul va emite un ordin prin care constată încetare de drept a mandatului de
ales local la data împlinirii termenului de 15 zile, la propunerea secretarului unităţii
administrativ-teritoriale. Totodată, legea prevede că orice persoană poate sesiza secretarul
unităţii administrativ-teritoriale.
Ordinul emis de prefect prin care se constată încetarea de drept a mandatului de consilier,
poate fi atacat la instanţa de contencios administrativ competentă.
Încălcarea dispoziţiilor art. 190 atrage de asemenea încetarea de drept a mandatului de
ales local la data încheierii contractelor, conform art. 92 din Legea nr. 161/2003.
Consilierii locali şi consilierii judeţeni care aveau încheiate contracte comerciale cu
încălcarea dispoziţiilor art. 90 din Legea nr.161/2003 erau obligaţi ca, în termen de 60 de zile de
la intrarea în vigoare a legii, să renunţe la contractele încheiate. Orice persoană poate sesiza
secretarul unităţii administrativ-teritoriale.
Constatarea încetării mandatului de consilier local sau consilier judeţean se face prin
ordin emis de prefect, la propunerea secretarului unităţii administrativ-teritoriale.
Ordinul prefectului poate fi atacat la instanţa de contencios administrativ competentă.
Capitolul VI al Titlului IV din Legea nr. 161/2003 intitulat „Dispoziţii comune” instituie
obligativitatea depunerii unei „declaraţii de interese” de către demnitarii publici, funcţionarii
publici, magistraţi etc.
Astfel, conform art. 111 din lege „Persoanele care exercită demnităţile publice şi funcţiile
publice prevăzute în prezentul titlu vor depune o declaraţie de interese, pe proprie răspundere, cu
privire la funcţiile şi activităţile pe care le desfăşoară, cu excepţia celor legate de mandatul sau
funcţia publică pe care o exercită”.

136
 Pe de altă parte, Legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004, cu modificările şi
completările ulterioare, reglementează pe larg materia referitoare la conflictul de interese al
aleşilor locali, afectându-i capitolul VIII, art.74 la art.84.
Conform art.75 din Legea nr. 393/2004 se consideră că: „Aleşii locali au un interes
personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii
publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau
pentru:
a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv;
b) orice persoană fizică sau juridică cu care are o relaţie de angajament, indiferent de
natura acestuia;
c) o societate comercială la care deţin calitatea de asociat unic, funcţie de administrator
sau de la care obţin venituri;
d) o altă autoritate din care face parte;
e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut
o plată către aceştia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora;
f) o asociaţie sau fundaţie din care fac parte.
Declaraţia privind interesele personale trebuie depusă de către consilierii locali în termen
de 15 zile de la data declarării consiliului ca fiind legal constituit, astfel cum prevăd dispoziţiile
art.79 alin.1 lit.a din Legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004.
Anual, dar nu mai târziu de 1 februarie, aleşii locali au obligaţia de a-şi reactualiza
declaraţia privind interesele personale.1
Declaraţia de interese se depune în dublu exemplar, din care: un exemplar se păstrează de
către secretarul unităţii administrativ-teritoriale, iar exemplarul al doilea se transmite
subprefectului cu însărcinări în acest domeniu.
Menţionăm că în art. 82 al Legii s-au stabilit şi sancţiunile aplicabile consilierilor locali,
după cum urmează:
a) nerespectarea termenului pentru depunerea declaraţiei privind interesele personale are
drept consecinţă suspendarea de drept a mandatului de consilier local. Suspendarea durează
până la depunerea declaraţiei;
b) încetarea de drept a mandatului, în cazul în care consilierul local refuză să depună
declaraţia privind interesele personale.
Conform art. 82 alin. 3 din Legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004
suspendarea sau încetarea de drept a mandatului se constată prin hotărâre a consiliului local.
Suspendarea de drept a mandatului de consilier local mai intervine şi în cazul în care
acesta a fost cercetat preventiv, măsură prevăzută de art. 59 alin.1 teza I-a din Legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare.
Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către instanţa de judecată
prefectului care, prin ordin, constată suspendarea mandatului.
Ordinul de suspendare se comunică de îndată consilierului local.
Suspendarea durează până la încetarea situaţiei care a generat-o.
Conform art. 56 alin. 3 din Legea nr. 215/2001: „În cazul în care consilierul local al cărui
mandat a fost suspendat a fost găsit nevinovat acesta are dreptul la despăgubiri, în condiţiile
legii.”

5. Organizarea şi funcţionarea

1
A se vedea art.80 alin.1 din Legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004, cu modificările şi completările
ulterioare
137
 5.1. Organizare
Potrivit art. 121 alin.2 din Constituţia României, republicată, consiliile locale
funcţionează în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice
din comune şi oraşe, iar art. 23 din Legea organică a administraţiei publice stabileşte natura
consiliilor locale, ca fiind autorităţi deliberative.
Consiliile locale sunt autorităţi colegiale, formate din consilieri aleşi prin vot universal,
egal, direct, secret şi liber exprimat.
Mandatul consiliului local este de 4 ani şi poate fi prelungit prin lege organică, pe timp de
război sau de catastrofă, mandat care se exercită de la data constituirii până la data declarării ca
legal constituit a consiliului nou ales.
Menţionăm că principiile de organizare şi funcţionare ale consiliilor locale sunt stabilite
în Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, în
Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare şi
funcţionare a consiliilor locale şi în propriile regulamente.
Aşa cum am mai arătat, după constituirea legală, consiliul local reunit în prima şedinţă,
îşi alege viceprimarul (viceprimarii) şi îşi organizează comisiile de specialitate.
Comunele, oraşele şi municipiile au câte un viceprimar, municipiile reşedinţă de judeţ şi
municipiul Bucureşti un număr de 2 viceprimari, care se aleg cu votul secret al majorităţii
consilierilor în funcţie.
Menţionăm că modificările şi completările aduse Legii organice a administraţiei publice
locale nr. 215/2001 prin Legea nr. 286/2006 au indus o serie de confuzii şi incertitudini cu
privire la statutul viceprimarului. Deşi, este evidentă intenţia legiuitorului de a modifica statutul
viceprimarului, în sensul de a-l face oarecum sinonim cu cel al vicepreşedinţilor consiliilor
judeţene, consecinţa alegerii lor indirecte de către consiliile locale, şi respectiv consiliile
judeţene, redactarea omisivă şi eronată a textului este de natură a crea noi dubii şi confuzii în
practica administrativă.
Spre exemplu, art. 57 alin.7 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 astfel
cum a fost modificat prin Legea nr. 286/2006 prevede că: „Pe durata exercitării mandatului,
viceprimarul îşi păstrează statutul de consilier ...”. Întrucât nu există nici o prevedere în lege cu
privire la intrarea în vigoare a acestor dispoziţii, este aplicabilă regula statuată de art.78 din
Constituţia României, republicată, conform căruia dispoziţiile în cauză sunt în vigoare din data
de 20 iulie 2006, adică 3 zile de la publicarea Legii nr. 286/2006.
Cu alte cuvinte, într-o strictă interpretare, viceprimarii în funcţie care, potrivit legii în
vigoare la data alegerii lor şi-au pierdut calitatea de consilier local, ar trebui să redobândească
statutul de consilier local în temeiul modificărilor legislative sus-menţionate.
În mod evident o astfel de operaţiune juridică este imposibilă şi inadmisibilă, fiind vorba
despre o regretabilă eroare a legiuitorului nostru.
În acest context de ambiguitate şi dintr-o interpretare logico-sistemică a dispoziţiilor
Legii nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată, referitoare la viceprimar, considerăm că acesta îşi va păstra statutul de
consilier local numai după desfăşurarea alegerilor locale din anul 2008.
În aceeaşi şedinţă, consiliul local legal constituit îşi organizează comisiile de specialitate
pe principalele domenii de activitate.
Domeniile de activitate în care se pot organiza comisii de specialitate, denumirea acestora
şi numărul membrilor care trebuie să fie impar, se stabilesc de către consiliul local, prin hotărâre,
ţinându-se cont de specificul unităţii administrativ-teritoriale.
În mod orientativ legiuitorul stabileşte în Anexa nr.2 a Ordonanţei Guvernului nr.
35/2002 domeniile în care se pot organiza comisii de specialitate, astfel: 1) agricultură; 2)
activităţi economico-financiare; 3) activităţi social-culturale, culte; 4) învăţământ, sănătate şi
familie; 5) amenajarea teritoriului şi urbanism; 6) muncă şi protecţie socială; 7) protecţie copii,
tineret, sport; 8) protecţie mediu şi turism; 9) juridică şi de disciplină.
Evident că aceste domenii pot fi comasate, astfel cum consiliul local consideră a fi
necesar şi oportun pentru propria activitate.
138
 Comisiile de specialitate îşi aleg câte un preşedinte şi un secretar, atribuţiile acestora
fiind stabilite prin regulamentul de organizare şi funcţionare al consiliului local.
Preşedintele comisiei convoacă şedinţele comisiei, reprezintă comisia în relaţiile acesteia
cu consiliul local şi celelalte comisii, semnează avizele emise etc.
Comisiile de specialitate lucrează valabil în prezenţa majorităţii membrilor şi iau hotărâri
cu votul majorităţii membrilor lor.1
Şedinţele comisiilor de specialitate sunt, de regulă, publice.
Principalele atribuţii ale comisiilor de specialitate sunt următoarele:
a) analizează proiectele de hotărâri ale consiliului local;
b) se pronunţă asupra altor probleme trimise de consiliul local spre avizare;
c) întocmesc avize asupra proiectelor de hotărâri şi asupra problemelor analizate, pe care
le prezintă consiliului local.

5.2. Funcţionarea
Forma de lucru a consiliului local este şedinţa, şedinţele fiind ordinare şi extraordinare.
Şedinţele ordinare se desfăşoară lunar, la convocarea primarului, conform art. 39 alin. (1)
din Legea nr. 215/2001, iar şedinţele extraordinare au loc ori de câte ori este necesar, la cererea
primarului, sau a cel puţin unei treimi din numărul consilierilor.
Şedinţele consiliului local sunt conduse de un consilier, ales preşedinte de şedinţă cu
votul majorităţii consilierilor în funcţie, pentru o perioadă de cel mult 3 luni.
Şedinţele consiliului local sunt publice, cu excepţia cazurilor în care consilierii hotărăsc,
cu majoritate de voturi, ca lucrările să se desfăşoare cu uşile închise.
Atunci când pe ordinea de zi a şedinţelor sunt înscrise probleme de interes deosebit
pentru colectivităţile locale (aprobarea bugetului local, administrarea domeniului public şi privat,
participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau cooperarea
transfrontalieră, organizarea şi dezvoltarea urbanistică, asocierea sau cooperare cu alte autorităţi
publice, O.N.G – uri, etc.), legea obligă ca dezbaterile să aibă loc în şedinţă publică.
Dezbaterile care au loc în cadrul şedinţelor consiliului local, precum şi modul în care şi-a
exercitat votul fiecare consilier se consemnează în procesul-verbal al şedinţei, care se semnează
de către preşedintele de şedinţă şi secretarul unităţii administrativ –teritoriale.
Prin grija secretarului, înaintea fiecărei şedinţe, se pune la dispoziţia consilierilor
procesul-verbal al şedinţei anterioare care, se va supune apoi spre aprobarea consiliului local.
Procesul-verbal şi documentele dezbătute în cadrul unei şedinţe se arhivează într-un
dosar distinct, care va fi numerotat, sigilat şi semnat de către preşedintele de şedinţă şi secretar.
Convocarea consiliului local se face în scris, prin intermediul secretarului unităţii
administrativ-teritoriale cu cel puţin 5 zile înaintea şedinţelor ordinare sau cu 3 zile înaintea datei
şedinţelor extraordinare şi se consemnează în procesul-verbal al şedinţei, invitaţia la şedinţă
precizând ordinea de zi, data, ora şi locul desfăşurării acesteia.
Potrivit dispoziţiilor art. 39 alin.4 din Legea nr. 215/2001, în caz de forţă majoră şi de
maximă urgenţă pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei sau oraşului, convocarea
consiliului local se poate face de îndată.
Ordinea de zi a şedinţelor se aduce la cunoştinţa locuitorilor prin mass-media sau orice
alt mijloc de publicitate.
Şedinţele consiliului local sunt legal constituite în prezenţa majorităţii consilierilor în
funcţie.
În lege se prevede că este obligatorie prezenţa consilierilor la şedinţe, ceea ce este firesc,
având în vedere că altfel consiliul nu ar putea funcţiona. Absenţa unui consilier la două şedinţe
consecutive, fără a avea motive temeinice, va atrage sancţiunea acestuia în condiţiile stabilite
prin Regulamentul de organizare şi funcţionare al consiliului local.
Proiectele de hotărâri înscrise pe ordinea de zi a şedinţei consiliului local nu pot fi
dezbătute dacă nu sunt însoţite de raportul compartimentului de resort din cadrul aparatului de
1
Vezi art.16 alin.1 din Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare şi
funcţionare a consiliilor locale
139
specialitate al primarului, precum şi de raportul comisiei de specialitate a consiliului, cu
excepţia şedinţelor extraordinare.

5.3. Dizolvarea consiliului local

Ultimele modificări şi completări ale legii organice a administraţiei publice locale nr.
215/2001 au revoluţionat şi situaţiile care conduc la dizolvarea consiliilor locale. Aşa de
exemplu, au fost abrogate dispoziţiile conform cărora un consiliu local putea fi dizolvat, dacă
într-un interval de cel mult 6 luni, adopta cel puţin 3 hotărâri anulate de instanţa de contencios
administrativ prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă şi irevocabilă.1
Potrivit art. 55 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu
modificările şi completările ulterioare, consiliul local se dizolvă de drept sau prin referendum
local.
Dizolvarea de drept a consiliului local intervine într-una din următoarele trei ipoteze:
a) în cazul în care acesta nu se întruneşte timp de două luni consecutive;
b) în cazul în care nu a adoptat în 3 şedinţe ordinare consecutive nici o hotărâre;
c) în situaţia în care numărul consilierilor locali se reduce sub jumătate plus unu şi nu se
poate completa prin supleanţi.
Conform alin.2 al aceluiaşi articol, ori de câte ori se iveşte una dintre cele trei ipoteze:
„Primarul, viceprimarul, secretarul unităţii administrativ-teritoriale sau orice altă persoană
interesată sesizează instanţa de contencios administrativ ...”
Instanţa de contencios administrativ: „... analizează situaţia de fapt şi se pronunţă cu
privire la dizolvarea consiliului local. Hotărârea instanţei este definitivă şi se comunică
prefectului”, astfel cum prevăd dispoziţiile art.55 alin.2 tezele a II-a şi a III-a din Legea nr.
215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată.
O altă ipoteză, care poate avea drept consecinţă dizolvarea consiliului local o constituie
referendumul local, organizat în condiţiile legii.
Deşi atipică, această modalitate de dizolvare a consiliului local îşi găseşte motivaţia în
dispoziţiile art. 2 alin.1 din Constituţia României, republicată, referitoare la suveranitate,
conform cărora: „Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele
sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin
referendum.”
Referendumul local care are drept scop dizolvarea consiliului se poate organiza ca
urmare a cererii adresate în acest sens prefectului, de cel puţin 25% din numărul cetăţenilor cu
drept de vot înscrişi în listele electorale permanente ale unităţii administrativ-teritoriale.2
Referendumul local se organizează, în condiţiile legii, de către o comisie numită prin
ordin al prefectului, în componenţa căreia intră: reprezenatul prefectului, câte un reprezentant al
primarului, al consiliului local şi al consiliului judeţean şi un judecător din cadrul judecătoriei în
a cărei jurisdicţie se află unitatea administrativ-teritorială respectivă.
Secretariatul comisiei se asigură de către instituţia prefectului.
Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel puţin jumătate plus unu din
numărul total al locuitorilor cu drept de vot. Consiliul local va fi dizolvat înainte de termen şi
activitatea sa va înceta dacă, se pronunţă în acest sens, cel puţin jumătate plus unu din numărul
total al voturilor exprimate.
În ambele ipoteze, de dizolvare, la propunerea prefectului, Guvernul va stabili prin
hotărâre data la care se vor desfăşura alegeri pentru consiliul local.
Alegerile se vor organiza în termen de cel mult 90 de zile de la data rămânerii definitive
şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti de dizolvare a consiliului local sau, după caz, de la data
validării referendumului.3

1
A se vedea art.57 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, abrogat prin Legea nr. 286 din 6 iulie 2006
2
Vezi art.55 alin.3 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată.
3
Vezi art.55 alin.7 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată.
140
 Până la constituirea noului consiliu local, primarul sau, în absenţa acestuia, secretarul
unităţii administrativ-teritoriale va rezolva problemele curente ale comunei, oraşului sau
municipiului, în condiţiile legii.
În concluzie, menţionăm că potrivit Legii organice a administraţiei publice locale nr.
215/2001, un consiliu local îşi poate încheia mandatul înainte de termen în două situaţii, strict
reglementate şi anume:
a) prin dizolvarea de drept, pronunţată de instanţa de contencios administrativ prin
sentinţă judecătorească definitivă şi irevocabilă, dar numai pentru clauzele prevăzute de art. 55
alin.1 lit. a, b şi c din lege;
b) ca urmare a unui referendum local, în condiţiile art. 55 din lege.

6. Atribuţiile consiliului local

Trebuie să semnalăm faptul că şi această materie a suferit modificări de substanţă odată
cu intrarea în vigoare a Legii nr. 286 din 6 iulie 2006 pentru modificarea şi completarea Legii
administraţiei publice locale nr. 215/2001,1 republicată, fiind vorba atât despre modificări de
fond cât şi despre modificări de formă.
Sub aspectul problemelor ce ţin de fondul materiei remarcăm tendinţa legiuitorului de a
diminua competenţa consiliului local şi corelativ, de a extinde competenţa primarului.
Aşa de exemplu, atribuţiile de numire şi eliberare din funcţie a conducătorilor serviciilor
publice de interes local au fost transferate din competenţa consiliilor locale în cea a primarilor
etc.2
Din punct de vedere al formei, observăm că pentru prima dată după 1990, într-un act
normativ, legea organică a administraţiei publice, atribuţiile consiliilor locale sunt grupate după
un număr de 5 criterii, operaţiune pe care o regăseam realizată în literatura de drept
administrativ. În opinia noastră, această grupare este ineficace, în special din punctul de vedere
al practicienilor din administraţia publică locală. Afirmaţia are în vedere învederarea temeiului
legal în preambulul hotărârilor adoptate de către consiliile locale în care trebuie să se invoce în
mod obligatoriu: articolul 68, alineatul 1 şi literele a – e, după caz, în funcţie de materia
reglementată, şi apoi alineatul şi litera specifică problemei care face obiectul reglementării. Cu
certitudine, este vorba de o birocratizare excesivă, fără o motivaţie de substanţă.
Încheind aceste succinte aprecieri cu privire la noutăţile aduse în materia analizată de
modificările şi completările Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, precizăm că
atribuţiile consililor locale sunt stabilite în articolul 36 din lege.
Conform alineatului 1 al art. 36: „Consiliul local are iniţiativa şi hotărăşte, în condiţiile
legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia celor care sunt date prin lege în
competenţa altor autorităţi ale administraţiei publice locale sau centrale.”
Din textul citat rezultă indubitabil competenţa materială generală cu care legiuitorul a
înţeles să înzestreze consiliul local.
Aşa cum am mai arătat, legiuitorul a grupat atribuţiile consiliilor locale după un număr de
5 criterii.
1) O primă categorie de atribuţii privesc organizarea şi funcţionarea aparatului de
specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local şi ale
societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes local (art. 36 alin. 2 lit. a şi alin.
3 lit. a-c). În exercitarea acestor atribuţii, conform art. 36 alin. 3 din lege, consiliul
local:
a) aprobă statutul comunei, oraşului sau municipiului, precum şi regulamentul de
organizare şi funcţionare a consiliului local;
b) aprobă, în condiţiile legii, la propunerea primarului, înfiinţarea, organizarea şi
statul de funcţii ale aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 621 din 18 iulie 2006
2
Vezi art.38 lit. i din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi respectiv art.68 alin.5 lit.e din Legea nr.
215/2001, modificată şi completată prin Legea nr. 286/2006
141
 serviciilor publice de interes local, precum şi reorganizarea şi statul de funcţii ale
regiilor autonome de interes local;
c) exercită, în numele unităţii administrativ – teritoriale, toate drepturile şi obligaţiile
corespunzătoare participaţiilor deţinute la societăţile comerciale sau regiile
autonome, în condiţiile legii.
2) O a doua categorie de atribuţii privesc dezvoltarea economico-socială şi de mediu a
comunei, oraşului sau municipiului, conform alineatului 4 al art. 36 din lege, consiliu
local:
a) aprobă, la propunerea primarului, bugetul local, virările de credite, modul de
utilizare a rezervei bugetare şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar;
b) aprobă, la propunerea primarului, contractarea şi/sau garantarea împrumuturilor,
precum şi contractarea de datorie publică locală prin emisiuni de titluri de valoare
în numele unităţii administrativ-teritoriale, în condiţiile legii;
c) stabileşte şi aprobă impozitele şi taxele locale, în condiţiile legii;
d) aprobă, la propunerea primarului, documentaţiile tehnico-economice pentru
lucrările de investiţii de interes local, în condiţiile legii;
e) aprobă strategiile privind dezvoltarea economică, socială şi de mediu a unităţii
administrativ-teritoriale;
f) asigură realizarea lucrărilor şi ia măsurile necesare implementării şi conformării
cu prevederile angajamentelor asumate în procesul de integrare europeană în
domeniul protecţiei mediului şi gospodăririi apelor pentru serviciile furnizate
cetăţenilor;
3) A treia categorie de atribuţii ale consiliului local sunt cele privind administrarea
domeniului public şi privat al comunei, oraşului sau municipiului, stabilite în alineatul
5 al art. 36, astfel:
a) hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor
proprietatea publică a comunei, oraşului sau municipiului, după caz, precum şi a
serviciilor publice de interes local, în condiţiile legii;
b) hotărăşte vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietatea privată a
comunei, oraşului sau municipiului, după caz, în condiţiile legii;
c) avizează sau aprobă, în condiţiile legii, documentaţiile de amenajarea teritoriului
şi urbanism ale localităţilor;
d) atribuie sau schimbă, în condiţiile legii, denumiri de străzi, de pieţe şi de
obiective de interes public local;
4) O a patra categorie include atribuţiile consiliului local în gestionarea serviciilor
furnizate către cetăţeni şi anume:
a) asigură, potrivit competenţelor sale şi în condiţiile legii, cadrul necesar pentru
furnizarea serviciilor publice de interes local privind: 1) educaţia; 2) serviciile
sociale pentru protecţia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor
vârstnice, a familiei şi a altor persoane sau grupuri aflate în nevoie socială; 3)
sănătatea; 4) cultura; 5) finanţele; 6) sportul; 7) ordinea publică; 8)situaţiile de
urgenţă; 9) protecţia şi refacerea mediului înconjurător; 10) conservarea,
restaurarea şi punerea în valoare a monumentelor istorice şi de arhitectură, a
parcurilor, grădinilor publice şi rezervaţiilor naturale; 11) dezvoltarea urbană; 12)
evidenţa persoanelor; 13) poduri şi drumuri publice; 14) serviciile comunitare de
utilitate publică: alimentarea cu apă, gaz natural, canalizare, salubrizare, energie
termică, iluminat public, şi transport public local, după caz; 15) serviciile de
urgenţă de tip salvamont, salvamar şi de prim ajutor; 16) activităţile de
administraţie social-comunitară; 17) locuinţele sociale şi celelalte unităţi locative
aflate în proprietatea unităţii administrativ-teritorială sau în administrarea sa; 18)
punerea în valoare, în interesul comunităţii locale, a resurselor naturale de pe raza
unităţii administrativ-teritoriale; 19) alte servicii publice stabilite prin lege.

142
 Se poate lesne observa că legiuitorul a realizat o enumerare exhaustivă a domeniilor
vieţii economico-sociale consacrând odată în plus competenţa generală a consiliului local.
În acelaşi timp, trebuie să precizăm că potrivit legislaţiei specifice din fiecare domeniu
de activitate enumerat, competenţele de conducere şi gestionarea resurselor sunt conferite
ministerelor de resort şi serviciilor deconcentrate ale acestora.
Cu alte cuvinte, pentru ca atribuţiile conferite consiliului local în art. 38 alin. 6 din
legea organică a administraţiei publice locale să nu fie lipsite de conţinut este necesar să se
producă o descentralizare substanţială a competenţelor de la nivel central la cel local, printr-o
legislaţie adecvată acestui scop.
b) hotărăşte acordarea unor sporuri şi altor facilităţi, potrivit legii, personalului
sanitar şi didactic;
c) sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor religioase;
d) poate solicita informări şi rapoarte de la primar, viceprimar şi de la şefii
organismelor prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică, de interes local;
e) aprobă construirea locuinţelor sociale, criteriile pentru repartizarea locuinţelor
sociale şi a utilităţilor locative aflate în proprietatea sau în administrarea sa;
5) A cincea categorie de atribuţii vizează cooperarea interinstituţională pe plan intern şi
extern, domeniu în care consiliul local:
a) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române
sau străine, în vederea finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări,
servicii sau proiecte de interes public local;
b) hotărăşte, în condiţiile legii, înfrăţirea comunei, oraşului, sau municipiului cu
unităţi administrativ-teritoriale din alte ţări;
c) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte unităţi administrativ-
teritoriale din ţară sau din străinătate, precum şi aderarea la asociaţii naţionale şi
internaţionale ale autoriţăţilor administraţiei publice locale, în vederea promovării
unor interese comune.
Conform art. 38 alin. 8 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu
modificările şi completările ulterioare, consiliul local poate conferi persoanelor fizice române
sau străine, cu merite deosebite, titlul de cetăţean de onoare al comunei, oraşului sau
municipiului, în baza unui regulament propriu.
Prin acelaşi regulament, se stabilesc şi condiţiile retragerii titlului conferit.
Consiliul local îndeplineşte şi alte atribuţii stabilite prin lege.

7. Actele consiliului local

În conformitate cu art. 45 alin. 1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001,
republicată, consiliul local adoptă hotărâri, în exercitarea atribuţiilor sale legale, cu votul
majorităţii consilierilor prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare
şi funcţionare a consiliului cere o altă majoritate.
Cu alte cuvinte, textul citat stabileşte regula în materia adoptării hotărârilor de către
consiliile locale şi anume „majoritatea simplă”, ceea ce înseamnă că actele consiliilor locale,
denumite hotărâri, se adoptă cu votul majorităţii consilierilor prezenţi.
De la această regulă există şi două excepţii prevăzute în alineatele 2 şi 2 1 ale articolului
45 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările
ulterioare, şi anume:
a) hotărâri care se adoptă cu votul majorităţii consilierilor în funcţie, denumită în
doctrină „majoritate absolută”. Legiuitorul stabileşte în mod limitativ domeniile în
care hotărârile consiliilor locale se adoptă cu majoritatea absolută, după cum
urmează: 1) hotărârile privind bugetul local; 2) hotărârile privind contractarea de
împrumuturi, în condiţiile legii; 3) hotărârile prin care se stabilesc impozite şi taxe
locale; 4) hotărârile privind participarea la programele de dezvoltare judeţeană,
regională, zonală sau cooperare transfrontalieră; 5) hotărârile privind organizarea şi

143
 dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului; 6) hotărârile privind
asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, cu persoane juridice române sau
străine;
b) hotărâri care se adoptă cu votul unei majorităţi calificate de două treimi din
numărul total al consilierilor în funcţie. Astfel, conform alin. 2' din art. 45 al legii:
„Hotărârile privind patrimoniul se adoptă cu votul a două treimi din numărul total al
consilierilor locali în funcţie”.
Aceste dispoziţii vor crea cu certitudine numeroase probleme în practica administrativă şi
jurisprudenţă.
Afirmaţia noastră are în vedere faptul că, dispoziţiile în cauză, nu sunt corelate cu cele
ale art. 121 alin. 3 conform căruia: „Donaţiile şi legatele cu sarcini pot fi acceptate numai cu
aprobarea consiliului local sau, după caz, a consiliului judeţean, cu votul majorităţii consilierilor
locali sau judeţeni, după caz, în funcţie”.
În acelaşi timp trebuie să avem în vedere şi dispoziţiile art. 119 din Legea 215/2001 -
legea administraţiei publice locale, republicată, conform cărora: „Constituie patrimoniu al
unităţii administrativ-teritoriale bunurile mobile şi imobile care aparţin domeniului public al
unităţii administrativ-teritoriale, domeniul privat al acesteia, precum şi drepturile şi obligaţiile cu
caracter patrimonial”.
Analizând cele trei texte legale la care am făcut referire, ne apar cu evidenţă gravele
neconcordanţe ale legiuitorului, datorate unor regretabile erori. Aşa fiind, credem că este necesar
şi oportun ca fiecare consiliu local, în limitele competenţei conferite de legea organică, să-şi
stabilească în regulamentele de organizare şi funcţionare, domeniile în care hotărârile se adoptă
cu majoritatea calificată de două treimi din numărul consilierilor în funcţie.
Sub aspect procedural, de regulă, hotărârile consiliului local se adoptă prin votul deschis
al consilierilor.
Totuşi, consiliul poate stabili ca unele hotărâri să fie luate prin vot secret, cu precizarea
că cele referitoare la persoane vor fi adoptate întotdeauna prin vot secret, cu excepţiile prevăzute
de lege.
Conform art. 45 alin. (6) din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale,
republicată: „Proiectele de hotărâri pot fi propuse de consilieri locali, de primar, viceprimar sau
de cetăţeni. Redactarea proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul secretarului unităţii
administrativ-teritoriale şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al primarului.”1
Promovarea unui proiect de hotărâre poate fi iniţiată de unul sau mai mulţi cetăţeni cu
drept de vot, dacă este susţinut prin semnături de cel puţin 5% din populaţia cu drept de vot din
unitatea administrativ-teritorială.
Iniţiatorii au obligaţia să depună la secretarul unităţii administrativ-teritoriale următoarele
documente:
a) proiectul de hotărâre în forma propusă;
b) listele de susţinători, întocmite pe formulare puse la dispoziţie de secretarul unităţii
administrativ-teritoriale. Listele de susţinători vor cuprinde: numele, prenumele şi
domiciliul, seria şi numărul actului de identitate şi semnăturile susţinătorilor.
Proiectul de hotărâre va fi afişat spre informare publică, prin grija secretarului unităţii
administrativ-teritoriale.
După depunerea documentaţiei şi verificarea acesteia de către secretarul unităţii
administrativ-teritoriale, proiectul de hotărâre va urma procedurile regulamentului de organizare
şi funcţionare a consiliului local, potrivit dispoziţiilor art. 117 din Legea nr. 215/2001, legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată.
Hotărârile consiliului local se semnează de către preşedintele de şedinţă, se
contrasemnează pentru legalitate de către secretar şi se comunică primarului. În cazul în care

1
Art. 45 alin. (6) din Legea nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, republicată
144
preşedintele de şedinţă se află în imposibilitatea de a semna sau refuză să semneze, hotărârea va
fi semnată de către 3 dintre consilierii prezenţi la şedinţa în care a fost adoptată.
Hotărârile consiliului local pot avea caracter normativ sau caracter individual.
Potrivit art. 49 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, hotărârile normative devin obligatorii şi
produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, iar cele individuale, de la data
comunicării.
Aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ se face în termen de 5
zile de la data comunicării oficiale către prefect (art. 49 alin. 3 al Legii nr. 215/2001).
În unităţile administrativ-teritoriale în care minorităţile naţionale au o pondere de peste
20%, hotărârile cu caracter normativ se aduc la cunoştinţa cetăţenilor şi în limba maternă a
acestora (art. 50 al Legii nr. 215/2001, republicată).
La dezbaterea şi adoptarea hotărârilor, nu poate lua parte consilierul care fie personal, fie
prin soţ, soţie, afin sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în
problema supusă dezbaterii consiliului local, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 46 alin. (1) din
Legea nr. 215/2001, republicată, în caz contrar hotărârea fiind nulă de drept. Nulitatea se
constată de către instanţa de contencios administrativ competentă, acţiunea putând fi introdusă de
orice persoană interesată.
Hotărârile adoptate de către consiliile locale sunt acte administrative, prin excelenţă,
având caracter unilateral, legal, obligatoriu, executoriu din oficiu şi oportun.

8. Drepturile şi obligaţiile consilierilor locali

Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali consacră atât drepturile precum şi
obligaţiile consilierilor locali.
Principalele drepturi conferite de lege consilierilor locali le regăsim în Capitolul V al
legii, după cum urmează:
a) au dreptul la iniţiativă în promovarea actelor administrative, individual sau în grup;
b) au dreptul la o indemnizaţie de şedinţă. Cuantumul indemnizaţiei unui consilier local
este de până la 5% din indemnizaţia lunară a primarului. Numărul maxim de şedinţe
pentru care se poate acorda indemnizaţia este o şedinţă ordinară de consiliu şi 1-2
şedinţe de comisii de specialitate pe lună;
c) au dreptul la decontarea cheltuielilor pe care le-au făcut în exercitarea mandatului, în
condiţiile legii;
d) consilierii locali care participă în mod excepţional în timpul programului de lucru la
şedinţele consiliului, sunt învoiţi de drept de la locul de muncă, fără a li se afecta
salariul şi celelalte drepturi ce le revin;
e) consilierii locali care folosesc autoturismul proprietate personală sau mijloace de
transport în comun pentru a se deplasa din localitatea în care se desfăşoară şedinţa, au
dreptul de a li se deconta contravaloarea transportului;
f) beneficiază de plata cursurilor de pregătire, formare şi perfecţionare profesională
organizate de instituţii specializate, în decursul mandatului, conform hotărârii
consiliului local;
g) au dreptul de a accesa orice informaţii de interes public;
h) se pot asocia în diferite structuri asociative legal constituite;
Obligaţiile consilierilor locali sunt prevăzute în capitolul VI al Legii nr. 393/2004, astfel:
a) de a participa, pe durata mandatului, la exercitarea funcţiilor ce revin consilierului
local din care fac parte sau pe care le reprezintă, cu bună-credinţă şi fidelitate faţă de
ţară şi de colectivitatea care i-a ales;
b) de a respecta Constituţia şi legile ţării, precum şi regulamentul de organizare şi
funcţionare a consiliului local, să se supună regulilor de curtoazie şi disciplină şi să
nu folosească în cuvântul lor sau în relaţiile cu cetăţenii expresii injurioase,
ofensatoare sau calomniatoare;

145
 c) să menţioneze expres situaţiile în care interesele lor personale contravin intereselor
generale. În cazurile în care interesul personal nu are un caracter patrimonial,
consiliile locale pot permite participarea la vot a consilierului;
d) sunt obligaţi la probitate şi discreţie profesională;
e) să dea dovadă de cinste şi corectitudine; este interzis alesului local să ceară, pentru
sine sau pentru altul, bani, foloase materiale sau alte avantaje;
f) să aducă la cunoştinţă cetăţenilor toate faptele şi actele administrative ce interesează
colectivitatea locală;
g) să organizeze periodic, cel puţin o dată pe trimestru, întâlniri cu cetăţenii, să acorde
audienţe şi să prezinte consiliului local o informare privind problemele ridicate de
cetăţeni;
h) comisiile de specialitate sunt obligate să prezinte consiliului local un raport anual de
activitate, care va fi făcut public prin grija secretarului unităţii administrativ-
teritoriale;
j) de a-şi perfecţiona pregătirea în domeniul administraţiei publice locale, urmând cursuri
de pregătire, formare şi perfecţionare organizate în acest scop de instituţiile abilitate;
k) nu pot lipsi de la lucrările consiliului local sau ale comisiilor de specialitate din care
fac parte decât în situaţiile prevăzute în regulamentul de funcţionare;
l) nu pot face uz şi nu se pot prevala de calitatea de consilier local în exercitarea unei
activităţi private.

9. Protecţia legală a consilierilor locali

Conform art. 20 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali „În
exercitarea mandatului, aleşii locali sunt în serviciul colectivităţii, fiind ocrotiţi de lege”,
libertatea de opinie şi de acţiune a consilierilor locali fiind garantată.
Aleşii locali, inclusiv consilierii locali, nu pot fi traşi la răspundere juridică pentru
opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului.
Reţinerea, arestarea sau trimiterea în judecată penală ori contravenţională a consilierilor
locali, precum şi faptele săvârşite care au determinat luarea măsurilor se aduc la cunoştinţa
consilierului local respectiv şi prefectului, în termen de cel mult 24 de ore, de către organele care
au dispus măsurile respective.
Pe întreaga durată a mandatului, consilierii locali se consideră în exerciţiul autorităţii
publice şi se bucură de protecţia prevăzută de legea penală.
De aceeaşi protecţie juridică beneficiază şi membrii familiei – soţul, soţia şi copiii – în
cazul în care agresiunea împotriva acestora urmăreşte nemijlocit exercitarea de presiuni asupra
alesului local în legătură cu exercitarea mandatului său.

10. Răspunderea consilierilor

Răspunderea consilierilor locali este reglementată de art. 128 din Legea nr. 215/2001 şi
de Capitolul VII din Legea nr. 393/2004, care în art. 55 precizează: „Aleşii locali răspund, în
condiţiile legii, administrativ, civil sau penal, după caz, pentru faptele săvârşite în exercitarea
atribuţiilor ce le revin.”
Legea nr. 69/1991 în redactarea sa iniţială, nu prevedea în mod expres norme privind
răspunderea consilierilor, cu excepţia răspunderii politice a acestora concretizată prin sancţiunea
demiterii consilierilor, care intervenea atunci când aceştia săvârşeau acte contrare Constituţiei şi
legilor, ori atunci când, prin conduita lor, compromiteau cu rea-credinţă interesele comunei sau
oraşului.
Legea nr. 24/1996 de modificare şi completare a Legii nr. 69/1991 renunţă la această
soluţie, introducând în schimb în art. 32 principiul potrivit căruia: „consilierii răspund solidar
pentru activitatea consiliului local din care fac parte şi pentru hotărârile acestuia, pe care le-au
votat”. De asemenea, fiecare consilier răspunde pentru propria activitate desfăşurată în

146
exercitarea mandatului, în alineatul următor menţionându-se faptul că, la cererea consilierului,
votul va fi consemnat în procesul-verbal al şedinţei.
Legea nr. 215/2001 menţine principiul potrivit căruia consilierii răspund solidar pentru
activitatea consiliului local din care fac parte sau, după caz, în nume propriu pentru activitatea
desfăşurată în exercitarea mandatului, precum şi pentru hotărârile pe care le-au votat (art. 53
alin.1).
În acelaşi timp, actuala reglementare a introdus şi sancţiunea declarării vacante a
locurilor consilierilor care au lipsit nemotivat de la şedinţele de constituire, menţinând şi
sancţiunea suspendării din funcţie a consilierului.
În concluzie, în spiritul Legii nr. 215/2001 se poate vorbi despre următoarele forme de
răspundere a consilierilor locali:
a) o răspundere administrativ-disciplinară - care se poate concretiza prin sancţiuni şi
anume: declararea vacantă a locului de consilier (art. 31 alin. 3), suspendarea din
funcţie sau alte sancţiuni prevăzute de lege şi de regulamentul de funcţionare a
consiliului;
b) o răspundere administrativ-patrimonială care constă în repararea prejudiciului cauzat
prin hotărârea consiliului, declarată ilegală de instanţa de contencios administrativ;
c) o răspundere penală, în cazul în care săvârşesc o infracţiune în legătură cu activitatea
de consilier local.
Suspendarea din funcţie a consilierului intervine numai de drept, în cazul în care acesta a
fost arestat preventiv. Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către parchet sau de
instanţa de judecată, după caz prefectului care, prin ordin, constată suspendarea mandatului.
Suspendarea durează până la soluţionarea definitivă a cauzei. Ordinul de suspendare se
comunică, de îndată, consilierului.
În cazul în care consilierul suspendat a fost găsit nevinovat, are dreptul la despăgubiri în
condiţiile prevăzute de lege.
Prin Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali au fost instituite sancţiuni
administrativ-disciplinare specifice consilierilor locali. Articolul 57 din Legea nr. 393/2004 are
următoarea redactare:
„(1) Încălcarea de către consilieri a prevederilor Legii nr.215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare, a prevederilor prezentei legi şi ale regulamentului de organizare şi
funcţionare a consiliului atrage aplicarea următoarelor sancţiuni:
a) avertismentul;
b) chemarea la ordine;
c) retragerea cuvântului;
d) eliminarea din sala de şedinţă;
e) excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiei de specialitate;
f) retragerea indemnizaţiei de şedinţă, pentru 1-2 şedinţe.
(2) Sancţiunile prevăzute la alin. (1) lit. a) - d) se aplică de către preşedintele de şedinţă,
iar cele de la alin. (1) lit. e) – f) de către consiliu, prin hotărâre.
(3) Pentru aplicarea sancţiunilor prevăzute la alin. (1) lit. e), cazul se va transmite
comisiei de specialitate care are în obiectul de activitate şi aspecte juridice, aceasta prezentând
un raport întocmit pe baza cercetărilor efectuate, inclusiv a explicaţiilor furnizate de cel în
cauză.”
Se poate observa faptul că legiuitorul a stabilit o gamă diversă de sancţiuni administrativ-
disciplinare, aplicarea lor fiind condiţionată de gravitatea „abaterii disciplinare” săvârşite de
consilierul local.
Astfel, conform art. 58 din Legea nr. 393/2004, la prima abatere, preşedintele de şedinţă
„atrage atenţia” consilierului în culpă şi îl invită să respecte regulamentul, ceea ce echivalează cu
avertismentul.
Legea stabileşte condiţiile în care se aplică celelalte sancţiuni, după caz, de către
preşedintele de şedinţă sau de consiliul local.

147
 În cele ce urmează, vom stărui asupra sancţiunii prevăzute de art. 57 lit. e) din Legea nr.
393/2004 datorită caracterului său de noutate, pe de-o parte, precum şi discuţiilor pe care le poate
suscita, pe de altă parte.
Textul care conduce la aplicarea sancţiunii administrativ-disciplinare sus-menţionate este
prevăzut de art. 62 din Legea nr. 393/2004, privind Statutul aleşilor locali, care are următoarea
redactare:
„(1) În cazul unor abateri grave, săvârşite în mod repetat, sau al unor abateri deosebit de
grave, consiliul poate aplica sancţiunea excluderii temporare a consilierului de la lucrările
consiliului şi ale comisiilor de specialitate.
(2) Gravitatea abaterii va fi stabilită de comisia de specialitate care are în obiectul de
activitate aspecte juridice, în cel mult 10 zile de la sesizare.”
Apoi, art. 63 din lege stabileşte că excluderea temporară de la lucrările consiliului local şi
ale comisiilor de specialitate nu poate depăşi două şedinţe consecutive.
Analiza celor două texte legale ne permite să formulăm următoarele observaţii:
a) sancţiunea prevăzută de art. 57 lit. e) din Legea nr. 393/2004 poate fi aplicată în două
situaţii, respectiv:
• în situaţiile în care un consilier local săvârşeşte, în mod repetat „abateri grave”;
• ori de câte ori consilierul local săvârşeşte abateri „deosebit de grave”.
Trebuie observat faptul că, legiuitorul nu clarifică diferenţa dintre o abatere gravă şi una
deosebit de gravă, context în care aplicarea dispoziţiilor legale va fi dominată de factorul
subiectiv, conducând la o practică administrativă neunitară. Ceea ce un consiliu local va aprecia
ca fiind „o abatere gravă”, poate fi considerată de un alt consiliu local ca fiind „o abatere
deosebit de gravă”. De asemenea, aprecierea gravităţii unei anumite abateri disciplinare poate fi
influenţată de apartenenţa politică a consilierului local în cauză şi de majoritatea care formează
consiliul. Iată de ce, considerăm că dispoziţiile legii sunt lacunare, de natură a conduce la
manifestarea arbitrariului în interpretarea şi aplicarea legii şi chiar la adoptarea unor hotărâri cu
exces de putere, sub impulsul factorului politic.
b) legiuitorul a utilizat o normă permisivă (consiliul local poate ... s.n.) în ceea ce
priveşte aplicarea sancţiunii cu excluderea temporară de la lucrările consiliului şi/sau
ale comisiilor de specialitate.
În aceste condiţii, opinăm că puterea discreţionară a consiliilor locale se va manifesta
pregnant, în funcţie de interesul factorului politic. Această practică ar fi păguboasă, de natură a
perturba activitatea autorităţilor deliberative organizate la nivel local.
În consecinţă, credem că legiuitorul trebuia să oblige consiliile locale să aprobe o astfel
de sancţiune, ori de câte ori un consilier local săvârşeşte o abatere circumscrisă textului în cauză;
c) legea consacră competenţa comisiilor de specialitate care au în obiectul lor de
activitate domeniul juridic, să stabilească gravitatea abaterii, în termen de cel mult 10
zile de la sesizare.
Or, atâta timp cât nuanţarea dintre o abatere gravă şi una deosebit de gravă nu este
clarificată de legiuitor, este evident că diferitele comisii de specialitate vor face aplicarea legii în
mod neunitar.
d) excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiilor de specialitate
echivalează, în opinia noastră, cu o suspendare din funcţie, dispusă prin act
administrativ de autoritate, adoptată în temeiul art. 57 alin. (2) şi art. 66 din Legea nr.
393/2004.
O altă chestiune nelămurită, care va da naştere la controverse teoretice şi va genera o
practică administrativă diferită este indusă de art. 66 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, conform
căruia: „Pe perioada aplicării sancţiunii, consilierii în cauză sunt scoşi din cvorumul de lucru.”
Este cunoscut faptul că cvorumul reprezintă o condiţie pentru reunirea şi funcţionarea
legală (valabilă) a oricărei autorităţi administrative cu componenţă colegială, care afectează
legalitatea actului administrativ.
Dar, pentru a fi adoptat legal, actul administrativ trebuie să îndeplinească şi condiţia de a
fi adoptat cu majoritatea prevăzută de lege.
148
 Astfel, conform art. 45 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 215/2001, legea administraţiei
publice locale, anumite hotărâri se adoptă de consiliile locale cu votul a cel puţin două treimi din
numărul consilierilor în funcţie, sau, după caz, cu votul majorităţii consilierilor în funcţie. Faţă
de redactarea art. 57 lit. e), coroborat cu art. 62 şi art. 63 din Legea nr.393/2004 ne exprimăm
opinia potrivit căreia consilierul local sancţionat cu „excluderea temporară de la lucrările
consiliului şi ale comisiilor de specialitate” este considerat a fi „consilier în funcţie”, şi trebuie
luat în calcul la adoptarea hotărârilor reglementate de art. 46 alin.(2) şi alin. (3) din Legea
nr.215/2001.
Pe de altă parte însă, apreciem că excluderea de la şedinţele consiliului local şi cele ale
comisiilor de specialitate, echivalează cu o reală suspendare din funcţia de consilier, pentru o
perioadă de cel mult două luni.
De lege ferenda, apreciem ca fiind necesară modificarea şi completarea Legii privind
Statutul aleşilor locali nr. 393/2004 şi a Legii nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale,
în sensul că:
• art. 57 lit. e) din Legea nr. 393/2004 să stipuleze sancţiunea suspendării din funcţie
pentru cel mult două luni, în locul celei consacrate în textul actual;
• să se completeze Legea nr. 215/2001 cu art. 591 prin care să se consacre suspendarea
prin act administrativ din funcţia de consilier local.
Aceste modificări şi completări ar realiza punerea în acord a stării de drept cu starea de
fapt a unui consilier aflat într-o astfel de situaţie.

11. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale

Fiecare unitate administrativ-teritorială şi subdiviziune administrativ-teritorială a
municipiului Bucureşti are un secretar salarizat din bugetul local.
Secretarul unităţii administrativ-teritoriale este funcţionar public de conducere, care
trebuie să aibă studii superioare juridice sau administrative, conform art. 83 alin.(1) din Legea nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare.
Secretarul nu poate fi membru al unui partid politic, sub sancţiunea eliberării din funcţie.
De asemenea, secretarul nu poate fi soţ, soţie sau rudă de gradul întâi cu primarul sau cu
viceprimarul, respectiv cu preşedintele sau vicepreşedinţii consiliului judeţean, sub sancţiunea
eliberării din funcţie.
Recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, încetarea raporturilor de serviciu şi
regimul disciplinar al secretarului unităţii administrativ-teritoriale se fac în conformitate cu
prevederile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi
completările ulterioare.
Potrivit legii, secretarul se bucură de stabilitate în funcţie, conform legii.
Secretarul unităţii administrativ-teritoriale, îndeplineşte conform art. 117 din Legea
administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, următoarele
atribuţii:
a) avizează, pentru legalitate, dispoziţiile primarului şi ale preşedintelui consiliului
judeţean, hotărârile consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean;
b) participă la şedinţele consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean;
c) asigură gestionarea procedurilor administrative privind relaţia dintre consiliul local şi
primar, respectiv consiliul judeţean şi preşedintele acestuia, precum şi între aceştia şi prefect;
d) organizează arhiva şi evidenţa statistică a hotărârilor consiliului local şi a dispoziţiilor
primarului, respectiv a hotărârilor consiliului judeţean şi a dispoziţiilor preşedintelui consiliului
judeţean;
e) asigură transparenţa şi comunicarea către autorităţile, instituţiile publice şi persoanele
interesate a actelor prevăzute la lit. a)*), în condiţiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la
informaţiile de interes public;

149
 f) asigură procedurile de convocare a consiliului local, respectiv a consiliului judeţean, şi
efectuarea lucrărilor de secretariat, comunică ordinea de zi, întocmeşte procesul-verbal al
şedinţelor consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean, şi redactează hotărârile consiliului
local, respectiv ale consiliului judeţean;
g) pregăteşte lucrările supuse dezbaterii consiliului local, respectiv a consiliului judeţean,
şi comisiilor de specialitate ale acestuia;
h) alte atribuţii prevăzute de lege sau însărcinări date de consiliul local, de primar, de
consiliul judeţean sau de preşedintele consiliului judeţean, după caz.
Trebuie să remarcăm că pentru prima dată după 1990, Legea organică a administraţiei
publice locale goleşte de conţinut activitatea secretarului unităţii administrativ-teritoriale, în
opinia noastră nejustificat.
Astfel, Legea nr. 286/2006 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice
locale nr. 215/2001 diminuează competenţa secretarului prin eliminarea atribuţiilor referitoare la
coordonarea compartimentelor şi activităţilor cu caracter juridic, stare civilă, autoritate tutelară şi
asistenţă socială etc.
În opinia noastră, aceste modificări vor avea în timp efecte nefaste asupra administraţiei
publice locale, înlocuind profesionalismul cu influenţa arbitrară a factorului politic.

12. Administratorul public

Cu caracter de noutate şi nespecific pentru administraţia publică locală românească,

Legea nr. 286/2006 pentru modificarea şi completarea Legii organice a administraţiei publice
locale nr. 215/2001 prevede, prin normă permisivă, posibilitatea înfiinţării funcţiei de
administrator public.
Potrivit art. 112 alin.1 din Legea nr. 215/2001 legea administraţiei publice locale: „La
nivelul comunelor şi oraşelor, primarul poate propune consiliului local înfiinţarea funcţiei de
administrator public, în limita numărului maxim de posturi aprobate.”
Aşadar, legiuitorul lasă primarului libertatea de a propune sau nu consiliului local
înfiinţarea funcţiei de administrator public.
Numirea şi eliberarea din funcţie a administratorului public se fac de către primar, pe
baza unor criterii aprobate de consiliul local.
Pe baza unui contract de management, încheiat cu primarul, administratorul public poate
îndeplini atribuţii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes
local.
În acelaşi timp, administratorul public poate îndeplini şi funcţia de ordonator principal de
credite, evident în ipoteza în care primarul îi deleagă această calitate.
În final, ne exprimăm opinia în sensul că norma legislativă privind înfiinţarea funcţiei de
administrator public îşi va dovedi în timp ineficienţa.
Pe de altă parte, nu vedem viabilă coexistenţa funcţiilor de administrator public şi cea de
viceprimar, atâta timp cât nici una dintre ele nu au stabilite atribuţii prin lege, ci, doar prin
delegare, atribuţii conferite de lege primarului.

Capitolul VI

PRIMARUL

1. Alegerea şi statutul primarului

Fiecare comună, oraş, municipiu şi sector al municipiului Bucureşti au câte un primar, iar
municipiul Bucureşti are un primar general.
Primarii sunt autorităţi executive prin care se realizează autonomia locală în comune şi
oraşe, astfel cum rezultă din art. 23 alin. (1) al Legii organice a administraţiei publice locale nr.
215/2001.

150
 Atât Constituţia precum şi Legea nr. 215/2001 prevăd faptul că primarii, în calitate de
autorităţi executive prin care se realizează autonomia locală şi se rezolvă treburile publice din
comune şi oraşe, se aleg în condiţiile legii. Alegerea primarilor este reglementată de Legea nr.
67/2004 – privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, ale cărei dispoziţii le-am
analizat atunci când ne-am referit la alegerea consiliului local.
Precizăm că dispoziţiile legale relevate în capitolul anterior în ceea ce priveşte dreptul de
a alege şi de a fi ales, organizarea circumscripţiilor electorale, a secţiilor de votare, a birourilor
electorale de circumscripţie şi ale secţiilor de votare, întocmirea listelor electorale etc. sunt
aplicabile şi în cazul alegerii primarilor, cu unele diferenţe, pe care le vom analiza în continuare.
În primul rând, primarii comunelor, oraşelor, municipiilor şi ai sectoarelor municipiului
Bucureşti se aleg pe circumscripţii electorale, prin vot universal, egal, direct, secret şi liber
exprimat, prin scrutin uninominal, conform art. 1 alin. (4) din Legea nr. 67/2004 şi nu a
scrutinului de listă precum în cazul alegerii consiliilor locale şi judeţene. Acelaşi principiu se
aplică şi la alegerea primarului general al municipiului Bucureşti.
În al doilea rând, în situaţiile în care un candidat la funcţia de primar este independent (cu
alte cuvinte, nu face parte dintr-un partid politic, alianţa politică sau electorală - care să-l
propună candidat), el trebuie să fie susţinut de cel puţin 2% din numărul total de alegători înscrişi
în liste electorale permanente din circumscripţia pentru care candidează. Numărul susţinătorilor
nu poate fi mai mic de 200 în cazul comunelor, de 300 în cazul oraşelor, 1000 în cazul
municipiilor şi sectoarelor municipiului Bucureşti şi 5000 în cazul municipiului Bucureşti,
conform art. 44 alin. (2) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei
publice locale.
În al treilea rând, modelul buletinului de vot pentru alegerea primarului este diferit de cel
utilizat pentru alegerea consiliului local, consiliului judeţean, respectiv Consiliul General al
Municipiului Bucureşti, consecinţă firească a faptului că primarul se alege prin scrutin
uninominal. Astfel, pentru alegerea primarului se va imprima în patrulaterele buletinului de vot
pe lângă denumirea partidului politic, alianţei politice, alianţei electorale sau a organizaţiilor
cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care participă la alegeri ori, după caz, menţiunea
„Candidat independent” (în unghiul din partea stângă sus) şi a semnului electoral (în unghiul din
partea dreaptă sus), numele şi prenumele candidatului.
În al patrulea rând, dacă alegerea primarului se desfăşoară concomitent cu alegerea
consiliului local şi a consiliului judeţean, rezultatul votării se va consemna în documente
distincte şi anume: tabele şi procese-verbale întocmite de birourile electorale ale secţiilor de
votare şi respectiv de birourile electorale ale circumscripţiilor comunale, orăşeneşti, municipale,
ale sectoarelor municipiului Bucureşti şi ale circumscripţiilor judeţeane, respectiv a municipiului
Bucureşti, conform art. 85 alin. (4), art. 86 alin. (1) şi art. 95 din lege.
În al cincilea rând, pentru alegerea primarilor la fel ca şi pentru alegerea consilierilor
locali, alegerile sunt valabile indiferent de numărul alegătorilor care au participat la vot, conform
art. 91 din Legea nr.67/2004.
Este declarat primar candidatul care a întrunit majoritatea voturilor valabil exprimate.
Dacă nici unul dintre candidaţi nu a obţinut majoritatea voturilor valabil exprimate, fapt
consemnat în procesul-verbal încheiat de biroul electoral de circumscripţie, se organizează al
doilea tur de scrutin.
Un al doilea tur de scrutin se organizează şi în caz de balotaj între mai mulţi candidaţi la
funcţia de primar.
La al doilea tur de scrutin participă numai candidaţii aflaţi în situaţie de balotaj, evident
dacă aceştia ocupă primele două locuri la egalitate de voturi valabil exprimate.
Al doilea tur de scrutin se desfăşoară la două săptămâni de la primul tur.
În al doilea tur de scrutin este declarat ales primar candidatul care a obţinut cel mai mare
număr de voturi valabil exprimate, conform art. 93 alin. (7) din Legea nr. 67/2004.
Validarea alegerii primarului se face de către judecătoria în a cărei rază teritorială de
competenţă se află comuna, oraşul sau subdiviziunea administrativ-teritorială, de către un
judecător desemnat de preşedintele judecătoriei, conform art. 63 alin. (1) coroborat cu art. 30 al
151
Legii nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată.
Validarea alegerii primarului general al municipiului Bucureşti se face de către
preşedintele Tribunalului Bucureşti.
Invalidarea alegerii primarului se poate face numai în cazurile prevăzute de art. 30 alin.
(5) al Legii nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată, respectiv:
a) dacă se constată încălcarea condiţiilor de eligibilitate;
b) dacă alegerea primarului s-a făcut prin fraudă electorală constatată de Biroul Electoral
Central, sau prin orice altă încălcare a Legii nr. 67/2004 privind alegerea autorităţilor
administraţiei publice locale.
Rezultatul validării sau al invalidării alegerii primarului se aduce la cunoştinţa prefectului
şi se prezintă în şedinţa de constituire a consiliului local sau, după caz, într-o şedinţă
extraordinară, de către un judecător desemnat de preşedintele judecătoriei, conform art. 64 alin.
(3) al Legii nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale.
În caz de invalidare a mandatului primarului, se organizează alegeri în termen de cel mult
90 de zile de la data invalidării sau, după caz, de la data rămânerii definitive şi irevocabile a
hotărârii judecătoreşti, în condiţiile legii privind alegerile locale.
După parcurgerea acestor etape, următorul act obligatoriu constă din depunerea
jurământului prevăzut în art. 32 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, în faţa consiliului local, deci a
autorităţii administraţiei publice deliberative, nou aleasă.
Primarul care refuză să depună jurământul este considerat demisionat de drept.

1.1. Mandatul primarului

Mandatul primarului este de 4 ani şi se exercită de la depunerea jurământului, până la
depunerea jurământului de către primarul nou ales.
După depunerea jurământului în cadrul unei ceremonii publice, primarului i se înmânează
legitimaţia, care va fi semnată de preşedintele de şedinţă, un semn distinctiv al calităţii de
primar, pe care acesta are dreptul să îl poarte, potrivit legii, pe întreaga durată a mandatului,
precum şi eşarfa în culorile drapelului naţional al României, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 14
alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările
ulterioare.
Primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică, conform art. 61 alin. (1) din Legea
nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale, coroborat cu art. 4 din Legea nr. 393/2004
privind Statutul aleşilor locali. El este şeful administraţiei publice locale şi al aparatului propriu
de specialitate al autorităţilor administraţiei publice locale, pe care îl conduce şi îl controlează.
Primarul răspunde de buna funcţionare a administraţiei publice locale, în condiţiile legii.
În acelaşi timp, primarul reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile cu alte autorităţi
publice, cu persoanele fizice sau juridice române sau străine, precum şi în justiţie.
Mandatul primarului poate fi prelungit, prin lege organică, pe timp de război sau
catastrofă.

1.2. Conflictul de interese

Spre deosebire de condiţiile de eligibilitate ce se cer a fi întrunite la depunerea
candidaturilor pentru funcţia de primar, atât conflictul de interese precum şi starea de
incompatibilitate intervin numai după validarea mandatului de primar.
Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate
publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea
influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte
normative.1
1
A se vedea art. 70, Secţiunea I-a, Capitolul II, Titlul IV, Cartea I-a, Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru
asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţii publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi
152
 Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor
publice şi a funcţiilor publice sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi
supremaţia interesului public.
Conform art. 76 alin. (1) din Secţiunea a III-a, Capitolul II, Titlul IV, Cartea I-a a Legii
nr. 161/2003: „Primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti
sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o
dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său sau
pentru rudele sale de gradul I.”
Din analiza textului citat, desprindem două concluzii şi anume:
a) Se instituie în sarcina primarilor obligaţia de „a nu face”, de a se abţine de la emiterea
unui act administrativ, încheierea unui act juridic de altă natură şi, am completa noi,
de la orice măsură administrativă care ar fi de natură să-i producă un folos material
personal, soţului său ori rudelor de gradul I;
b) Constatăm, alături de alţi autori1, o redactare deficitară a textului. Astfel, în ideea de a
reglementa prin enunţ exhaustiv, legiuitorul utilizează atât noţiunea de act
administrativ, precum şi pe cea de dispoziţie care, potrivit legii este actul
administrativ tipic emis de primar.
În opinia noastră, textul trebuia să interzică primarului emiterea unui act administrativ
(dispoziţie, autorizaţie etc.), sau a oricărei operaţiuni administrative (aviz, adeverinţă, certificat
etc.), precum şi încheierea unor acte juridice de natură a-i produce un folos material, în timpul
exercitării funcţiei.
În alineatul 2 al aceluiaşi articol, legiuitorul stabileşte sancţiunea pentru actele
administrative sau actele juridice încheiate cu încălcarea obligaţiilor stabilite în alin. (1), aceasta
fiind nulitatea absolută.
Dacă în urma controlului asupra legalităţii actelor juridice încheiate sau emise de
persoanele prevăzute la alin. (1) rezultă că alesul local în cauză a realizat foloase materiale,
prefectul dispune, după caz, sesizarea organelor de urmărire penală competente, sau a comisiilor
competente de cercetare a averii, constituite potrivit Legii nr. 115/1996 pentru declararea şi
controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de control
şi a funcţionarilor publici.2
Sesizarea prefectului poate fi făcută de orice persoană interesată. Potrivit art. 78 din
Secţiunea a III-a, Titlul IV, Cartea I-a a Legii nr. 161/2003 orice persoană care se consideră
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim ca urmare a existenţei unui conflict de
interese, se poate adresa instanţei de judecată competente, potrivit legii, în funcţie de natura
actului emis sau încheiat.

1.3. Incompatibilităţi
Incompatibilităţile privind aleşii locali sunt reglementate în Secţiunea a IV-a, Capitolul
III, Titlul IV, Cartea I-a din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea
transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afraceri,
prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.
Conform art. 87 alin. (1) din Legea nr. 161/2003: „Funcţia de primar şi viceprimar,
primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului
judeţean este incompatibilă cu:
a) funcţia de consilier local;
b) funcţia de prefect sau subprefect;

sancţionarea corupţiei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 279 din 21 aprilie 2003
1
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 181
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partera I-a, nr. din 1996, cu modificările şi completările ulterioare
153
 c) calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă, indiferent
de durata acestuia;
d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager,
administrator, membru în consiliul de administraţie ori cenzor sau orice funcţie de
conducere ori de execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii
de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes
naţional sau local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile
publice;
e) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau
asociaţilor la o societate comercială;
f) funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunările generale ale
societăţilor comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea
generală a unei societăţi comerciale de interes naţional;
g) calitatea de comerciant persoană fizică;
h) calitatea de membru al unui grup de interes economic;
i) calitatea de deputat sau senator;
j) funcţia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat sau o altă funcţie asimilată
acestora;
k) orice alte funcţii publice sau activităţi remunerate, în ţară sau în străinătate, cu
excepţia funcţiei de cadru didactic sau funcţiilor în cadrul unor asociaţii, fundaţii sau
alte organizaţii neguvernamentale.”
De asemenea, primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului
Bucureşti nu pot deţine, pe durata exercitării mandatului, funcţia de consilier judeţean.
Singura excepţie, este prevăzută de alin. (3) al art. 87 din lege, potrivit căruia primarii şi
viceprimarii pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al
creaţiei literar-artistice.
Trebuie relevat faptul că incompatibilităţile instituite de actuala reglementare sunt mai
numeroase faţă de cele din vechea reglementare, respectiv de art. 62 din Legea nr. 215/2001, în
prezent abrogat.
Opţiunea titularului funcţiei de primar pentru una dintre funcţiile incompatibile,
autoritatea competentă să constate starea de incompatibilitate, procedura şi consecinţele faptului
de a nu renunţa la una dintre cele două funcţii incompatibile au fost abordate în capitolul afectat
consilierilor locali, fiind aplicabile şi în cazul primarilor, conform art. 91 din Legea nr. 161/2003.
În sfârşit, menţionăm că în cazul primarilor este posibilă şi starea de incompatibilitate
reglementată de art. 95 din legea nr. 161/2003, Cartea I-a, Titlul IV, secţiunea a IV-a, conform
căruia: „(1) Nu sunt permise raporturile ierarhice directe în cazul în cazul în care funcţionarii
publici respectivi sunt soţi sau rude de gradul I.” Aceste dispoziţii se aplică şi în cazul în care
şeful ierarhic direct are calitatea de demnitar, ipoteză posibilă pentru primarii în funcţie.
Persoanele care se află în una dintre situaţiile menţionate trebuie să opteze, în termen de
60 de zile, pentru încetarea raporturilor ierarhice directe sau renunţarea la calitatea de demnitar,
conform art. 95 alin. (3) din lege.

1.4. Încetarea şi suspendarea mandatului de primar

Dispoziţii cu privire la încetarea şi respectiv suspendarea mandatului de primar regăsim
în Legea organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi în Legea nr. 393/2004 privind
Statutul aleşilor locali.
Potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, mandatul
de primar încetează de drept înainte de termen în următoarele situaţii:
a) demisie;
b) incompatibilitate;
c) schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială;

154
 d) condamnarea prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă la o pedeapsă privativă
de libertate;
e) punerea sub interdicţie judecătorească pentru debilitate sau alienare mintală;
f) pierderea drepturilor electorale;
g) deces.
Pe de altă parte, art. 69 alin.2 din Legea nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale,
cu modificările şi completările ulterioare, introduce încă două situaţii care conduc la încetarea de
drept a mandatului de primar şi anume:
a) dacă acesta se află în imposibilitatea exercitării funcţiei datorită unei boli grave,
certificate, care nu permite desfăşurarea activităţii în bune condiţii timp de 6 luni pe parcursul
unui an calendaristic;
b) dacă acesta nu îşi exercită, în mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv.
În toate situaţiile precizate, care antrenează încetarea înainte de termen a mandatului de
primar, cu excepţia demisiei, prefectul va emite un ordin prin care ia act de încetarea mandatului
primarului şi declară vacantă funcţia acestuia, urmând a avea loc procedura de alegere a noului
primar.
Ordinul prefectului se va fundamenta în mod obligatoriu pe un referat semnat de
secretarul comunei sau oraşului, precum şi pe actele care atestă motivul legal de încetare a
mandatului, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind
Statutul aleşilor locali.
Primarul poate demisiona din funcţie, prin act de voinţă unilateral, având obligaţia de a
comunica în scris decizia sa consiliului local şi prefectului. La prima şedinţă a consiliului,
preşedintele de şedinţă ia act de această situaţie, care se va consemna în procesul-verbal de
şedinţă, în temeiul art. 17 din Legea nr. 393/2004.
Prefectul va lua act prin ordin de demisia primarului. Ordinul prefectului, împreună cu un
extras din procesul-verbal al şedinţei consiliului local, se va înainta Ministerului Administraţiei
şi Internelor, care va propune Guvernului stabilirea datei pentru alegerea unui nou primar1.
Se impune aici precizarea că deşi mandatul primarului este de patru ani, în situaţiile când
mandatul încetează înainte de termen ca urmare a demisiei, decesului, demiterii etc., mandatul
primarilor aleşi în astfel de situaţii (deci în cursul unei legislaturi) va fi mai scurt, art. 26 alin. (2)
din Legea nr. 215/2001 prevăzând că noii primari vor încheia mandatul predecesorilor.
Mandatul primarului poate înceta, de asemenea, înainte de termen, ca urmare a
rezultatului unui referendum local, organizat în condiţiile prevăzute de lege.
Iniţiativa unui astfel de referendum o pot avea cel puţin 25% dintre locuitorii cu drept de
vot din unitatea administrativ-teritorială, condiţie ce trebuie îndeplinită în fiecare localitate
componentă a comunei sau oraşului.
Cererea se adresează de către cetăţeni prefectului, legea stabilind în mod restrictiv
cauzele care pot conduce la organizarea referendumului şi anume:
a) nesocotirea de către primar a intereselor generale ale colectivităţii locale;
b) neexercitarea atribuţiilor legale ce revin primarului, inclusiv cele pe care le exercită în
calitate de reprezentant al statului.2
După primirea cererii, prefectul este obligat să analizeze temeinicia motivelor invocate, a
condiţiilor prevăzute în art. 73 din Legea nr. 215/2001, inclusiv a veridicităţii şi autenticităţii
semnăturilor, în termen de 30 de zile. După verificare, prefectul va transmite Guvernului, prin
Ministerul Administraţiei şi Internelor, o propunere motivată de organizare a referendumului.
Guvernul se va pronunţa prin hotărâre în 60 de zile de la solicitarea prefectului, pe baza avizului
emis de Ministerul Administraţiei şi Internelor.
Referendumul este valabil dacă se prezintă la urne cel puţin jumătate plus unu din
numărul total al locuitorilor cu drept de vot. Mandatul primarului încetează înainte de termen

1
Vezi art. 17 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali
2
A se vedea art. 73 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, cu modificările şi
completările ulterioare
155
numai dacă se pronunţă în acest sens cel puţin jumătate plus unu din numărul total al cetăţenilor
cu drept de vot.
În acelaşi context, relevăm că art. 70 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor
locali stabileşte că „Primarii pot fi revocaţi din funcţie în urma unui referendum, în condiţiile şi
cazurile stabilite prin Legea nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată”
Se poate observa că în Statutul aleşilor locali legiuitorul utilizează noţiunea de „revocare”
din funcţia de primar, instituţie utilizată mai ales în cazul funcţiilor publice ocupate prin numire
şi nu a celor ocupate prin alegere. În acelaşi timp, având în vedere că textul art. 73 din Legea nr.
393/2004 conţine o „normă de trimitere”, apreciem că se impune punerea sa în acord cu norma
din legea organică a administraţiei publice, în drept fiind vorba despre încetarea mandatului
înainte de termen şi nu de revocare.
Dacă situaţiile analizate şi prevăzute de art. 69 alin. (2) din Legea administraţiei publice
locale, determină încetarea definitivă şi înainte de termen a mandatului primarului, aceeaşi lege
prevede şi suspendarea de drept a mandatului, cu alte cuvinte o întrerupere temporară în
exercitarea mandatului.
Reglementând această materie, art. 71 din Legea nr. 215/2001- legea administraţiei
publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată, prevede că:
„(1) Mandatul primarului se suspendă de drept prin ordin al prefectului numai în cazul
în care acesta a fost arestat preventiv. Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către
parchet sau de instanţa de judecată prefectului care, prin ordin, constată suspendarea
mandatului.”
Legea obligă pe prefect să comunice de îndată primarului ordinul de suspendare. Dacă
primarul suspendat din funcţie a fost găsit nevinovat, îşi va relua funcţia având şi dreptul la plata
drepturilor salariale corespunzătoare perioadei în care a fost suspendat.
În caz de vacanţă a funcţiei de primar, precum şi în cazul suspendării din funcţie a
acestuia, atribuţiile sale vor fi exercitate, de drept, de către viceprimar, până la validarea
mandatului noului primar sau, după caz, până la încetarea suspendării. În cazul unităţilor
administrativ-teritoriale cu doi sau patru viceprimari, atribuţiile primarului se exercită de către
viceprimarul desemnat de consiliul local, cu votul secret a jumătate plus unu din numărul
consilierilor în funcţie.1
Dacă sunt suspendaţi din funcţie, în acelaşi timp, atât primarul cât şi viceprimarul,
consiliul local va desemna un consilier care va îndeplini atât atribuţiile primarului cât şi ale
viceprimarului, până la încetarea suspendării, iar în situaţia în care ambele funcţii au devenit
vacante - în acelaşi timp - consiliul local va alege un nou viceprimar.
În conformitate cu textul art. 64 alin. (1) din legea organică a administraţiei publice
locale, în exercitarea atribuţiilor de autoritate tutelară şi de ofiţer de stare civilă, a sarcinilor ce-i
revin din actele normative privitoare la recensământ, organizarea şi desfăşurarea alegerilor,
protecţie civilă precum şi a altor atribuţii stabilite prin lege, primarul acţionează şi ca
reprezentant al statului în comuna sau oraşul în care a fost ales.
În această calitate, primarul poate solicita prin intermediul prefectului, sprijinul şefilor
serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale organizate în
unităţile administrativ-teritoriale, dacă sarcinile ce îi revin nu pot fi îndeplinite prin aparatul
propriu de specialitate.
Primarii şi primarul general al municipiului Bucureşti sunt şefii administraţiei publice
locale şi răspund în faţa consiliului de buna funcţionare a acesteia. În această calitate, primarul
reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile cu persoanele fizice sau juridice din ţară şi din
străinătate, precum şi în justiţie.
Semnul distinctiv al primarului este o eşarfă tricoloră, purtarea acesteia fiind obligatorie
la Ziua Naţională a României, solemnităţi, recepţii, ceremonii publice şi la celebrarea
căsătoriilor, conform art. 62 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 215/2001, coroborate cu art. 14 alin. (4)
din Legea nr. 393/2004.

1
A se vedea art. 82 din Legea nr. 215/2001
156
 Conform art. 14 alin. (5) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali,
legitimaţia şi însemnul de primar se pot păstra după încetarea mandatului, cu titlu evocativ.

2. Atribuţiile primarului
Principalele atribuţii ale primarului sunt prevăzute în art. 63 din Legea nr. 215/2001 –
legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare.
În legătură cu materia analizată considerăm că se cuvin două observaţii, după cum
urmează:
a) Prin Legea nr. 286/2006 pentru modificarea şi completarea Legii organice a
administraţiei publice locale nr. 215/2001, legiuitorul a urmărit în mod indubitabil consolidarea
statutului primarului în raporturile sale cu consiliul local, printre altele şi prin preluarea unor
atribuţii conferite de reglementările anterioare consiliilor locale.
Un astfel de exemplu îl regăsim în art. 63 alin.5 lit. e al legii organice, conform căruia
primarul „numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi încetarea raporturilor de
serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru personalul din cadrul
aparatului de specialitate, precum şi pentru conducătorii instituţiilor şi serviciilor de interes
local.”
b) În premieră pentru legea organică a administraţiei publice locale, în diferitele sale
variante postrevoluţionare, Legea nr. 286/2006 pentru modificarea şi completarea Legii nr.
215/2001 grupează după un număr de 5 criterii principalele atribuţii conferite de lege primarului.
În opinia noastră, legiuitorul în mod cu totul atipic şi, probabil din exces de zel, a
reglementat prin normă juridică ceea ce, în mod firesc, era o chestiune de doctrină. Paradoxal,
această chestiune este de natură a crea probleme administraţiei publice şi nu de a facilita
activitatea administrativă.
Faţă de cele ce preced, vom prezenta principalele atribuţii conferite prin art. 63 din Legea
administraţiei publice locale nr. 215/2001 primarului, grupate după criteriile utilizate de
legiuitor.
1) Atribuţiile exercitate în calitate de reprezentant al statului, sunt următoarele:
• îndeplineşte funcţia de ofiţer de stare civilă şi autoritate tutelară şi asigură
funcţionarea serviciilor publice locale de profil;
• atribuţii privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor, referendumului şi
recensământului;
• alte atribuţii prevăzute expres de lege.
2) Atribuţiile referitoare la relaţia cu consiliul local sunt următoarele:
• prezintă consiliului local, în primul trimestru, un raport anual privind starea
economică, socială şi de mediu a unităţii administrativ-teritoriale;
• prezintă, la solicitarea consiliului local, alte rapoarte şi informări;
• elaborează proiectele de strategii privind starea economică, socială şi de mediu a
unităţii administrativ-teritoriale şi le supune aprobării consiliului local.
3) Atribuţiile referitoare la bugetul local sunt următoarele:
• exercită funcţia de ordonator principal de credite;
• întocmeşte proiectul bugetului local şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar şi
le supune spre aprobare consiliului local;
• iniţiază, în condiţiile legii, negocieri pentru contractarea de împrumuturi şi
emiterea de titluri de valoare în numele unităţii administrativ-teritoriale;
• verifică, prin compartimentele de specialitate, corecta înregistrare fiscală a
contribuabililor la organul fiscal teritorial, atât a sediului social principal, cât şi a
sediului secundar.
4) Atribuţiile privind serviciile publice asigurate cetăţenilor sunt următoarele:

157
 •coordonează realizarea serviciilor publice de interes local, prestate prin
intermediul aparatului de specialitate sau prin intermediul organismelor
prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes local;
• ia măsuri pentru prevenirea şi, după caz, gestionarea situaţiilor de urgenţă;
• ia măsuri pentru organizarea executării şi executarea în concret a activităţilor din
domeniile prevăzute la art. 36 alin.(6) lit. a) – d);
• ia măsuri pentru asigurarea inventarierii, evidenţei statistice, inspecţiei şi
controlului efectuării serviciilor publice de interes local prevăzute la art. 36
alin. (6) lit. a) – d), precum şi a bunurilor din patrimoniul public şi privat al
unităţii administrativ-teritoriale;
• numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi încetarea
raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii,
pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum şi pentru
conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de interes local;
Numirea conducătorilor instituţiilor şi serviciilor publice de interes local se face
pe baza concursului organizat potrivit procedurilor şi criteriilor aprobate de consiliul
local, la propunerea primarului, în condiţiile legii. Numirea se face prin dispoziţia
primarului, având anexat contractul de management;
• asigură elaborarea planurilor urbanistice prevăzute de lege, le supune aprobării
consiliului local şi acţionează pentru respectarea prevederilor acestora;
• emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa prin lege şi alte acte
normative;
• asigură realizarea lucrărilor şi ia măsurile necesare conformării cu prevederile
angajamentelor asumate în procesul de integrare europeană în domeniul protecţiei
mediului şi gospodăririi apelor pentru serviciile furnizate cetăţenilor.
5) Alte atribuţii stabilite prin lege.
În legătură cu această categorie de atribuţii facem precizarea că legiuitorul a utilizat
noţiunea de lege în sens larg, incluzând atât actul juridic al Parlamentului precum şi actele
administrative emise de Guvern (ordonanţe şi hotărâri) ori ale miniştrilor şi ale altor conducători
ai autorităţilor administraţiei publice centrale.
Redăm mai jos câteva exemple, după cum urmează:
1) Conform art. 12 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, cu modificările şi
completările ulterioare, primarul conduce comisia locală pentru reconstituirea sau constituirea
dreptului de proprietate privată asupra terenurilor agricole.
2) Prin dispoziţie emisă de primar în temeiul art.6 din Legea nr. 396/2006 privind
acordarea unui sprijin financiar la constituirea familiei,1 se stabileşte dreptul familiilor care fac
obiectul legii.
3) Primarii au obligaţia de a stabili locurile speciale pentru afişajul electoral, conform art.
72 alin.1 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale etc.

3. Actele primarului
În exercitarea atribuţiilor sale, primarul emite conform art. 68 alin.1 al Legii nr.
215/2001, republicată, dispoziţii cu caracter normativ sau individual, care devin executorii după
ce sunt aduse la cunoştinţa publică, sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate.
Aducerea la cunoştinţă publică a dispoziţiilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 892 din 2 noiembrie 2006
158
la data comunicării oficiale către prefect, conform art. 49 alin.2 coroborat cu art. 68 alin.2 din
Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001.
În acelaşi timp, relevăm faptul că majoritatea dispoziţiilor emise de primar au un caracter
individual adresându-se unei sau unor persoane predeterminate (încadrarea în muncă,
sancţionarea personalului, numirea şi eliberarea din funcţie etc.).
Fiind emise de o autoritate a administraţiei publice locale, şi în acelaşi timp manifestări
unilaterale de voinţă, dispoziţiile primarului sunt acte administrative de autoritate.
Controlul legalităţii dispoziţiilor primarului se exercită de către prefect potrivit
dispoziţiilor art. 123 alin. (5) din Constituţia României, republicată, coroborate cu cele ale art. 24
din Legea nr. 340/2004 – legea privind prefectul şi instituţia prefectului1.
Secretarul unităţii administrativ-teritoriale are obligaţia de a contrasemna dispoziţiile
primarului şi implicit, de a refuza contrasemnarea acestora dacă le consideră a fi nelegale.
Secretarul va trebui, în caz de refuz, să prezinte primarului în scris opinia sa motivată şi
să comunice de îndată prefectului dispoziţia în cauză, sau cel mai târziu în 3 zile de la data
emiterii.2

4. Drepturile şi obligaţiile primarului

Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali constituie cadrul general de
reglementare a drepturilor şi obligaţiilor pentru aleşii locali în general, implicit pentru primari.
Principalele drepturi conferite de lege primarilor pe timpul exercitării mandatului sunt
următoarele:
a) contractul de muncă sau actul de numire a acestora în cadrul unei instituţii ori
autorităţi publice, regii autonome sau la o societate comercială cu capital integral de
stat ori majoritar de stat sau ale unităţilor administrativ-teritoriale se suspendă. Pe
aceste funcţii pot fi angajate sau numite alte persoane numai pe durată determinată;
b) la încetarea mandatului de primar persoana în cauză îşi va relua activitatea în
executarea aceloraşi contracte de muncă sau a actului de numire. Timp de 2 ani de la
data încetării mandatului, persoanelor care au îndeplinit funcţia de primar nu li se
poate modifica sau desface contractul de muncă şi nici nu pot fi eliberate din funcţie
pentru motive ce nu le sunt imputabile.
c) la încetarea mandatului, primarii care îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege pentru
pensionare sau sunt pensionari, beneficiază, la cerere, de calcularea sau, după caz, de
recalcularea pensiei, luându-se în calcul şi indemnizaţiile lunare primite, în condiţiile
legii;
d) are dreptul de a iniţia proiecte de hotărâri pe care le supune dezbaterii şi aprobării
consiliilor locale, precum şi dreptul de a emite dispoziţii;
e) dreptul la indemnizaţie lunară, stabilită potrivit legii;
f) dreptul la decontarea cheltuielilor legate de exercitarea mandatului;
g) dreptul la concedii de odihnă, concedii medicale, concedii fără plată, precum şi
dreptul la concedii plătite în cazul unor evenimente deosebite, potrivit legii;
h) durata mandatului constituie vechime în muncă şi în specialitate şi se ia în calcul la
promovarea şi la acordarea tuturor drepturilor băneşti rezultate din aceasta, inclusiv la
calcularea şi recalcularea pensiei;
i) plata cursurilor de pregătire, formare şi perfecţionare profesională organizate de
instituţii specializate, în decursul mandatului etc.
Principalele obligaţii ce revin primarilor, potrivit legii, sunt:
a) să exercite funcţia cu bună-credinţă şi fidelitate faţă de ţară şi de colectivitatea locală
care i-a ales;

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu modificările şi completările
ulterioare
2
A se vedea art. 71, art. 48, art. 49 şi art. 50 din Legea nr. 215/2001
159
 b) să respecte Constituţia, legile ţării şi celelalte acte normative cu forţă juridică
superioară;
c) să organizeze şi să pună în executare hotărârile consiliului local;
d) să manifeste probitate şi discreţie profesională, cinste şi corectitudine în exercitarea
mandatului;
e) să se abţină de la a emite acte administrative sau de a lua alte măsuri în situaţiile în
care se află în conflict de interese, ori de câte ori interesele personale contravin
interesului general;
f) să organizeze periodic audienţe şi întâlniri cu cetăţenii, să prezinte anual consiliului
local o informare cu privire la situaţia administraţiei locale;
g) să depună declaraţia de avere, în condiţiile legii etc.

5. Răspunderea primarului
În doctrina de specialitate se apreciază că răspunderea primarului poate avea o natură
juridică şi una politică1.
Suportul legal al antrenării răspunderii primarului îl regăsim în art. 128 din Legea nr.
215/2001 care prevede că primarii, viceprimarii, primarul general al municipiului Bucureşti
răspund, după caz, administrativ, civil, contravenţional sau penal pentru faptele săvârşite în
exercitarea atribuţiilor ce le revin. Cu alte cuvinte, pentru exercitarea necorespunzătoare a
atribuţiilor ce-i revin, primarul va răspunde potrivit legii2.
Regimul juridic al răspunderii primarului este reglementat, cu precădere, de Legea
organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi de Legea nr. 393/2004 privind Statutul
aleşilor locali din care se desprind următoarele principii:3
a) în exercitarea mandatului, primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică şi se
află în serviciul colectivităţii locale care l-a ales;
b) pe timpul mandatului primarul este ocrotit de lege şi se bucură inclusiv de protecţia
prevăzută de legea penală;
c) primarul nu poate fi tras la răspundere juridică pentru opiniile politice exprimate în
exercitarea mandatului;4
d) pentru exercitarea necorespunzătoare a atribuţiilor ce le revin, primarul răspunde,
după caz, contravenţional, administrativ, civil sau penal, în condiţiile legii.5
În ceea ce priveşte răspunderea contravenţională a primarului, trebuie să observăm că
în premieră pentru legile organice ale administraţiei publice locale de după 1990, Legea nr.
286/2006 introduce un capitol nou intitulat „Contravenţii şi sancţiuni”.
Aşadar, conform art. 118 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu
modificările şi completările ulterioare, republicată:
„(1) Constituie contravenţii şi se sancţionează cu amendă de la 1.000 lei la 5.000 lei
următoarele fapte:
a) nepunerea în aplicare, cu rea-credinţă, a hotărârilor consiliului local de către
primar;
c) neprezentarea în termenul prevăzut de Legea finanţelor publice locale a proiectului
bugetului unităţii administrativ-teritoriale de către primar, din culpă;
d) neprezentarea de către primar a rapoartelor prevăzute de lege, din culpă ...;
e) neluarea măsurilor necesare, stabilite de lege, de către primar în calitate de
reprezentant al statului în unităţile administrativ-teritoriale.
(2) Constatarea contravenţiilor şi aplicarea amenzilor se fac de către prefect, în calitate de
autoritate publică, reprezentant al Guvernului pe plan local.”

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 509
2
A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. I, 2002, p. 252
3
A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag.389-390
4
A se vedea art.3 alin.2, art.4, art.20-23 din Legea nr. 343/2004 privind Statutul aleşilor locali
5
A se vedea art.154 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare
160
 Având în vedere că potrivit alineatului 3 al aceluiaşi articol, dispoziţiile menţionate se
completează în mod corespunzător cu cele ale Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul
juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu
modificările şi completările ulterioare, rezultă că împotriva procesului-verbal de constatare a
contravenţiei şi aplicarea amenzii primarul poate formula plângere la judecătorie.
În cazul în care primarul este nemulţumit de soluţia instanţei de fond, primarul poate
formula recurs la secţia de contencios administrativ a tribunalului competent.
Aşadar, litigiile generate de răspunderea contravenţională a primarilor sunt supuse unui
dublu grad de jurisdicţie, fondul şi recursul.
În legătură cu răspunderea administrativă ca formă a răspunderii juridice pe care o
tratăm în ultimul capitol al prezentei lucrări, considerăm aici, ca fiind necesare următoarele
consideraţii:
a) răspunderea administrativă este antrenată ori de câte ori este săvârşită o faptă ilicită,
denumită abatere administrativă;
b) abaterea administrativă este percepută în doctrină într-un dublu sens, după cum
urmează:
• în sens larg, prin abatere administrativă se înţelege orice încălcare a normelor
de drept administrativ;
• în sens restrâns, prin abatere administrativă se înţelege numai acea faptă
administrativă ilicită care constituie contravenţie;
c) doctrina de drept administrativ consacră trei forme ale răspunderii administrative şi
anume: răspunderea administrativ-disciplinară, răspunderea administrativ-contravenţională şi
răspunderea administrativ-patrimonială.
În acest context, apreciem că formularea din art.154 alin.1 al Legii administraţiei publice
locale nr. 215/2001 cu privire la răspunderea primarilor este eronată. De lege ferenda,
considerăm că se impune modificarea acestuia, în sensul de a consacra în sarcina primarilor
răspunderea administrativă, civilă şi penală, după caz, în funcţie de natura şi gravitatea faptelor
ilicite săvârşite în exercitarea mandatului.
Aşa cum am relevat deja, răspunderea administrativă îmbracă trei forme, respectiv:
răspunderea administrativ-contravenţională pe care am abordat-o deja, răspunderea
administrativ-disciplinară şi răspunderea administrativ-patrimonială, la care ne vom referi în cele
ce urmează.
În ceea ce priveşte răspunderea administrativ-disciplinară, este evident că poate fi
antrenată ca urmare a unor abateri disciplinare.
Apreciem că potrivit dispoziţiilor art. 69 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei
publice locale, primarul ar putea săvârşi următoarele abateri disciplinare:
a) neexercitarea mandatului timp de 45 de zile consecutiv, în mod nejustificat;
b) nesocotirea intereselor generale ale colectivităţii locale;
c) neexercitarea atribuţiilor ce îi revin, inclusiv cele pe care le exercită în calitate de
reprezentant al statului.
Săvârşirea acestor fapte care constituie abateri disciplinare specifice pentru primar, au
drept consecinţă încetarea de drept a mandatului ori suspendarea din funcţie a acestuia, ca
sancţiuni administrativ-disciplinare specifice pentru primari.
În astfel de situaţii prefectul, prin ordin, ia act de încetarea respectiv. Suspendarea de
drept a mandatului de primar.
În sfârşit, opinăm că răspunderea administrativ-patrimonială a primarului se
fundamentează pe art. 52 din Constituţia României, republicată şi Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004.
Cu alte cuvinte, această formă a răspunderii va fi antrenată ori de câte ori o persoană va fi
lezată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ ilegal emis de
primar sau, prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri adresate primarului.

161
 În ceea ce priveşte răspunderea civilă menţionăm că este o formă de răspundere mai
severă decât răspunderea patrimonială, în sensul că presupune atât repararea pagubei precum şi
beneficiul nerealizat.
Deşi legea nu prevede în mod expres ipotezele în care poate interveni, apreciem că
răspunderea civilă a primarilor poate fi antrenată în următoarele ipoteze:
a) pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului unităţii administrativ –teritoriale
pe care o reprezintă;
b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor încasate necuvenit;
c) pentru daunele plătite de autoritate, în calitate de comitent, unor terţe persoane, în
temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile.
Evident că răspunderea primarului va fi antrenată numai dacă se reunesc cele trei
elemente, respectiv: vinovăţie, faptă ilicită şi prejudiciu.
În sfârşit, răspunderea penală este cea mai gravă formă a răspunderii primarului şi
intervine numai atunci când primarul săvârşeşte o infracţiune în exercitarea atribuţiilor ce îi
revin.
6. Aparatul de specialitate al primarului
Pentru îndeplinirea atribuţiilor prevăzute de lege, atât consiliul local, precum şi primarul
au nevoie de un personal specializat şi competent, denumit „aparatul de specialitate al
primarului”.
Conform art. 36 alin. (3) lit. b din Legea nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale,
cu modificările şi completările ulterioare, la propunerea primarului, consiliul local aprobă, în
condiţiile legii, înfiinţarea, organizarea şi statul de funcţii ale aparatului de specialitate al
primarului.
Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului din aparatul propriu de specialitate al
primarului se fac de către primar, conform legii.
În componenţa aparatului propriu al primarului se regăsesc două categorii de personal şi
anume:
a) funcţionari publici, persoane care exercită o funcţie publică;
b) personal contractual, care desfăşoară activităţi de secretariat, administrative,
protocol, gospodărire, întreţinere-reparaţii şi de deservire, precum şi alte categorii
de personal care nu exercită prerogative de putere publică.
După numirea în funcţie, între primar şi funcţionarii publici iau naştere raporturi de
serviciu, guvernate de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările
şi completările ulterioare.
Pe de altă parte, între primar şi personalul contractual se nasc raporturi de muncă,
guvernate de dispoziţiile Codului Muncii.
Structura organizatorică a aparatului de specialitate al primarului cuprinde următoarele
compartimente funcţionale: birouri, servicii, direcţii şi direcţii generale.
Conform art. XVI alin. (2) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea
transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri,
prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare „Structura
organizatorică a autorităţilor şi instituţiilor publice trebuie să respecte următoarele cerinţe:
a) pentru constituirea unui birou este necesar un număr de minimum 5 posturi de
execuţie;
b) pentru constituirea unui serviciu este necesar un număr de minimum 7 posturi de
execuţie;
c) pentru constituirea unei direcţii este necesar un număr de minimum 15 posturi de
execuţie;
d) pentru constituirea unei direcţii generale este necesar un număr de minimum 25 de
posturi de execuţie.”
Incompatibilităţile, conflictul de interese, drepturile şi îndatoririle prevăzute de lege
pentru secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi pentru ceilalţi funcţionari publici sunt tratate
în capitolul afectat „Funcţionarilor publici”.
162
 Potrivit art. 77 din Legea nr. 215/2001 legea administraţiei publice locale, republicată:
„Primarul, viceprimarul, secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi aparatul de specialitate al
primarului, constituie o structură funcţională cu activitate permanentă, denumită primăria
comunei sau oraşului, care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local şi dispoziţiile
primarului, soluţionând problemele curente ale colectivităţii locale.”

7. Viceprimarul
Comunele, oraşele, municipiile şi sectoarele municipiului Bucureşti au câte un
viceprimar, iar municipiile reşedinţă de judeţ şi municipiul Bucureşti au doi viceprimari, aleşi în
condiţiile legii.1
Trebuie sesizat faptul că Legea nr. 286/2006 a adus modificări substanţiale în ceea ce
priveşte statutul juridic al viceprimarului, mai mult sau mai puţin discutabile, aşa cum vom
releva în continuare.
Astfel, cu caracter de noutate absolută în legislaţia de după 1990, art. 57 alin.2 din Legea
administraţiei publice locale nr. 215/2001 aşa cum a fost modificat prin Legea nr. 286/2006
prevede: „Viceprimarul este subordonat primarului şi înlocuitorul de drept al acestuia, care îi
poate delega atribuţiile sale.”
Analiza textului menţionat ne permite să facem următoarele observaţii:
a) Printr-o dispoziţie legală expresă, se stabileşte raportul de subordonare al
viceprimarului faţă de primar. Această prevedere apreciem că poate fi abordată printr-o dublă
perspectivă şi anume:
 Pe de o parte, este în afara oricărui dubiu faptul că legiuitorul organic poate consacra
natura raporturilor dintre demnitarii publici. Din această perspectivă, dispoziţiile
analizate ne apar ca fiind absolut motivate.
 Pe de altă parte, trebuie să constatăm că dispoziţia analizată este atipică. Facem
această apreciere având în vedere faptul că, potrivit legii, viceprimarul este ales şi
schimbat din funcţie de consiliul local şi, pe cale de consecinţă se subordonează
acestuia.
În acest context, concluzionăm că viceprimarul are o dublă subordonare atât faţă de
primar precum şi faţă de consiliul local. Ne permitem să apreciem că această ipostază va crea
probleme dificile viceprimarilor, cu precădere în situaţiile în care primarii au o altă coloratură
politică, comparativ cu majoritatea consilierilor.
b) În al doilea rând, constatăm că legiuitorul consacră în premieră faptul că viceprimarul
este înlocuitorul de drept al primarului.
Alături de alte opinii exprimate în doctrină,2 considerăm că această prevedere are menirea
de a consolida statutul juridic al viceprimarului şi în acelaşi timp, de a-l responsabiliza în
exercitarea funcţiei.
c) În al treilea rând, observăm că printr-o normă cu caracter permisiv legiuitorul
stabileşte libertatea primarului care, „poate delega atribuţiile sale” viceprimarului
(viceprimarilor), neavând obligaţia de delegare a unor atribuţii.
Cu certitudine aceste prevederi constituie un regres faţă de reglementarea anterioară care,
instituia în articolul 70 alin.1 obligaţia primarului de a delega viceprimarului o parte dintre
atribuţiile sale legale, în termen de 30 de zile de la data validării.
Pe de altă parte, ştiinţa managementului consacră cu valoare axiomatică faptul că
delegarea constituie un instrument de eficientizare a actului de conducere.
Or, aşa fiind, prevederile legale analizate ni se par nemotivate şi păguboase, de natură a
institui şi menţine un sistem de conducere autoritar în administraţia publică locală.

1
A se vedea art. 57 şi art. 79 alin.1 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi
completările ulterioare
2
Vezi: V. Vedinaş, D. Bakîrci, Principalele modificări aduse prin Legea nr. 286/2006 pentru modificarea şi
completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, Revista Dreptul, nr.11/2006, pag. 24-25.
163
 A doua modificare importantă este prevăzută în art. 57 alin. 3 al Legii nr. 215/2001 –
legea administraţiei publice locale, republicată, conform căruia: „Viceprimarul este ales cu votul
majorităţii consilierilor locali în funcţie, din rândul membrilor acestuia.”
Aşadar, spre deosebire de forma anterioară a legii, a fost modificată majoritatea necesară
cu care se adoptă hotărârea de alegere şi respectiv de schimbare din funcţie a viceprimarului,
reducându-se de la două treimi la majoritatea consilierilor în funcţie.1
Pe cale de consecinţă, atât alegerea precum şi schimbarea din funcţie a viceprimarilor pot
fi făcute cu mai multă uşurinţă, de către consiliile locale, dispoziţia fiind de natură a crea o mai
mare instabilitate în funcţie.
Această afirmaţie are în vedere şi prevederile art. 57 alin. 4 potrivit cărora: „Schimbarea
din funcţie a viceprimarului se poate face de consiliul local, prin hotărâre adoptată cu votul
majorităţii consilierilor în funcţie, la propunerea primarului sau a unei treimi din numărul
consilierilor în funcţie.”
Se poate observa faptul că legiuitorul nu a condiţionat schimbarea din funcţie a
viceprimarului în nici un fel. Cu alte cuvinte, viceprimarul poate fi schimbat din funcţie fără o
motivaţie pertinentă şi concludentă, decizia fiind eminamente politică.
Fără a pleda pentru exacerbarea statutului juridic al viceprimarului, considerăm că
actuala reglementare are menirea de a amplifica rolul factorului politic în administraţia publică
locală şi, pe cale de consecinţă va induce o stare de instabilitate, cu certitudine păguboasă pentru
administraţie.
O altă modificare notabilă este cea prevăzută de art. 57 alin. 7 conform căruia: „Pe durata
exercitării mandatului, viceprimarul îşi păstrează statutul de consilier local fără a beneficia de
indemnizaţia aferentă acestui statut.”
Din această reglementare cu caracter novator rezultă indubitabil concluzia conform
căreia, viceprimarului îi sunt aplicabile dispoziţiile Legii organice a administraţiei publice locale
şi cele ale Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali referitoare la consilierii locali.
În acelaşi timp, trebuie să constatăm că dintr-o regretabilă eroare, legiuitorul a omis să
precizeze în conţinutul Legii nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, modificată şi
completată prin Legea nr. 286/2006 faptul că aceste prevederi sunt aplicabile numai după
alegerile autorităţilor publice locale din anul 2008.
Mandatul viceprimarului se exercită în mod legal de la data alegerii în funcţie şi
încetează o dată cu expirarea mandatului consiliului local din care face parte.
Mandatul viceprimarului încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a
mandatului, în următoarele situaţii2:
a) demisie;
b) incompatibilitate;
c) schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială, inclusiv ca urmare
a reorganizării acesteia;
d) lipsa nemotivată la mai mult de 3 şedinţe ordinare consecutive ale consiliului;
e) imposibilitatea exercitării mandatului pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutive,
cu excepţia cazurilor prevăzute de lege;
f) condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă
de libertate;
g) punerea sub interdicţie judecătorească;
h) pierderea drepturilor electorale;
i) deces.
Cu alte cuvinte, mandatul viceprimarului poate înceta de drept, înainte de termen pentru
cauzele care determină încetarea calităţii de consilier local.
Deşi legea nu prevede în mod expres, apreciem că încetarea de drept a mandatului de
viceprimar, determinată de una dintre situaţiile care conduc la încetarea de drept a calităţii de
consilier local se constată prin hotărâre adoptată de consiliul local, cu votul majorităţii
1
A se vedea şi art. 57 alin.4 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată
2
A se vedea art.9 alin.2 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali
164
consilierilor în funcţie, la propunerea primarului sau a unui consilier local, conform art. 9 alin. 3
din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.
La această concluzie, ne conduce calitatea de consilier local a viceprimarului.
Pe de altă parte, mandatul viceprimarului se suspendă de drept numai în cazul în care a
fost arestat preventiv.
Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către instanţa de judecată
prefectului, care, prin ordin, constată suspendarea mandatului, astfel cum prevăd dispoziţiile art.
71 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi
completările ulterioare.
Ordinul de suspendare se comunică de îndată, viceprimarului.
Suspendarea durează până la încetarea măsurii de arest preventiv. Dacă viceprimarul
suspendat din funcţie a fost găsit nevinovat, are dreptul la plata drepturilor salariale cuvenite pe
perioada suspendării.1
Pe timpul mandatului, la fel ca orice alt ales local, viceprimarul exercită o funcţie de
autoritate publică, se află în serviciul colectivităţii locale, fiind ocrotit de lege.
Principalele drepturi de care se bucură viceprimarul pe timpul exercitării mandatului,
sunt prevăzute în Capitolul V al Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, dintre care
enumerăm:
• pe timpul exercitării mandatului se suspendă contractul de muncă sau actul de numire
în cadrul unei instituţii ori autorităţi publice, respectiv regii autonome sau societăţi
comerciale cu capital integral sau majoritar de stat sau ale unităţilor administrativ-
teritoriale; în consecinţă, la încetarea mandatului îşi reiau activitatea în baza aceloraşi
contracte de muncă sau acte de numire;
• are dreptul de a iniţia proiecte de hotărâri, individual sau în grup, pe care le supune
spre aprobare consiliului local;
• pentru activitatea prestată are dreptul la o indemnizaţie lunară stabilită potrivit legii.
De asemenea, are dreptul la decontarea cheltuielilor legate de exercitarea mandatului,
în condiţiile prevăzute de lege;
• beneficiază de concedii de odihnă, concedii medicale, concedii fără plată precum şi
de concedii plătite în cazul unor evenimente familiale deosebite, potrivit legii;
• durata exercitării mandatului constituie vechime în muncă şi în specialitate şi se ia în
calcul la promovare şi la acordarea tuturor drepturilor băneşti rezultate din aceasta,
inclusiv la calcularea şi la recalcularea pensiei;
• beneficiază de plata cursurilor de pregătire, formare şi perfecţionare profesională,
organizate de instituţiile specializate etc.
Obligaţiile viceprimarilor pe durata mandatului sunt stabilite în Capitolul VI al Legii
privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004, astfel:
• îndatorirea de a participa la exercitarea funcţiilor autorităţilor administraţiei publice
locale din care fac parte sau pe care le reprezintă, cu bună-credinţă şi fidelitate faţă de
ţară şi de colectivitatea care i-a ales;
• să depună declaraţia de avere şi declaraţia de interese în termenele prevăzute de lege;
• obligaţia de probitate şi discreţie profesională;
• obligaţia de a aduce la cunoştinţă cetăţenilor toate actele şi faptele administrative de
interes public pentru colectivitatea locală;
• să organizeze periodic, cel puţin o dată pe trimestru întâlniri cu cetăţenii, să acorde
audienţe şi să prezinte consiliului local o informare cu privire la problemele ridicate
de cetăţeni.
Evident că după alegerile locale din anul 2008, viceprimarul va avea atât drepturile
precum şi obligaţiile consilierilor locali.

1
Vezi art.71 alin.5 din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată.
165
 În sfârşit, ca şi în cazul primarului, viceprimarul răspunde, după caz, contravenţional,
administrativ, civil sau penal pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce-i revin, astfel
cum prevăd dispoziţiile art. 128 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu
modificările şi completările ulterioare.

Capitolul VII

CONSILIUL JUDEŢEAN

1. Componenţa şi alegerea
Constituţia României, republicată, defineşte în art. 122 consiliul judeţean ca fiind
„autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi

166
orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean”, dispoziţie reluată în art.
87 al Legii nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, republicată.
Consiliul judeţean se compune din consilieri aleşi potrivit dispoziţiilor Legii nr. 67/2004
pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale.
În ceea ce priveşte alegerea consiliilor judeţene, Constituţia consacră în art. 122 alin. (2)
principiul potrivit căruia „consiliul judeţean este ales şi funcţionează în condiţiile legii”, regimul
electoral pentru alegerea consiliilor judeţene fiind reglementat de Legea nr. 67/2004 pentru
alegerea autorităţilor administraţiei publice locale.
Pentru alegerea consiliilor judeţene şi a Consiliului General al Municipiului Bucureşti,
fiecare judeţ, respectiv Municipiul Bucureşti constituie o circumscripţie electorală, numerotarea
circumscripţiilor electorale judeţene şi a municipiului de judeţ făcându-se prin hotărâre a
Guvernului.
Legea nr. 70/1991 privind alegerile locale în varianta iniţială 1, stabilea un sistem de
alegere indirectă a consiliilor judeţene. Astfel, alegerea consiliului judeţean se făcea de către un
corp de electori, constituit din totalitatea consilierilor locali (comunali, orăşeneşti şi municipali),
în termen de 30 de zile de la constituirea consiliilor locale de pe teritoriul unui judeţ.
După modificarea Legii alegerilor locale nr. 70/1991, prin Legea nr. 25 din 12 aprilie
2
1996 s-a renunţat la alegerea indirectă a consiliilor judeţene, care sunt alese, la fel ca şi
consiliile locale, pe baza votului universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.
Alegerea prin vot direct a consiliilor judeţene, are menirea de a reflecta aplicarea
principiilor democratice privind constituirea autorităţilor reprezentative şi la nivelul
colectivităţilor judeţene, iar pe de altă parte, asigură armonizarea legislaţiei noastre cu cea
înscrisă în Carta europeană a autonomiei locale (Partea I-a art. 3 alin. 2)3.
Acelaşi principiu a fost menţinut şi de actuala reglementare.
Astfel, conform art. 1 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei
publice locale:
„(2) Consiliile locale şi consiliile judeţene, precum şi primarii se aleg prin vot universal,
egal, direct, secret şi liber exprimat.
(3) Consiliile locale şi consiliile judeţene se aleg pe circumscripţii electorale, pe baza
scrutinului de listă, potrivit principiului reprezentării proporţionale.”
Numărul consilierilor fiecărui consiliu judeţean se stabileşte de prefect, prin ordin, în
funcţie de populaţia judeţului raportată de către Institutul Naţional de Statistică şi Studii
Economice la data de 1 ianuarie a anului în curs, sau după caz, la data de 1 iulie a anului care
precede alegerile.
Acest număr oscilează între 31 consilieri locali, în judeţele cu o populaţie de până la
350.000 locuitori şi 37 consilieri pentru judeţele cu o populaţie de peste 650.000 locuitori,
conform art. 88 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare, republicată.
Candidaturile pentru consiliile judeţene, la fel ca şi pentru cele locale şi primari se propun
de partidele politice sau alianţele politice constituite potrivit Legii partidelor politice nr. 14/2003.
Se pot depune candidaturi şi de către alianţele electorale constituite în condiţiile legii, ori de
către organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale prevăzute în art. 7 din Legea nr.
67/2004, precum şi candidaturi independente. Conform art. 6 teza a II-a din Legea nr. 67/2004
listele de candidaţi pentru alegerea consiliilor judeţene trebuie întocmite astfel încât să asigure
reprezentarea ambelor sexe.
Procedura alegerii consiliului judeţean, cu unele nuanţări, este aproape identică cu cea
descrisă în capitolul afectat alegerii consiliilor locale.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 239 din 28 noiembrie 1991
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 77 din 13 aprilie 1996
3
Carta europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985 a fost ratificată prin Legea nr.
199 din 17 noiembrie 1997, publicată în Monitorul Oficial al României nr.331 din 26 noiembrie 1997
167
 Astfel, depunerea candidaturilor, campania electorală, organizarea secţiilor de votare,
întocmirea listelor electorale, desfăşurarea alegerilor, constatarea rezultatelor etc., urmează
regulile şi se desfăşoară în termenele prezentate la alegerea consiliilor locale.
Menţionăm că pentru alegerea unui consiliu judeţean, se votează la toate secţiile de
votare organizate în comunele, oraşele şi municipiile care compun judeţul respectiv, folosindu-se
aceleaşi liste electorale cu cele utilizate pentru alegerea primarilor şi consiliilor locale, dar
buletine de vot distincte.
Organizarea şi desfăşurarea operaţiunilor electorale pentru alegerea consiliilor judeţene,
este dată de lege în competenţa Biroului electoral de circumscripţie judeţeană, care este format
din 15 membri, dintre care un preşedinte şi un locţiitor al acestuia care trebuie să fie magistraţi şi
13 reprezentanţi ai partidelor politice, alianţelor politice şi alianţelor electorale care participă la
alegeri în circumscripţia electorală respectivă.
Conform art. 30 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice
locale, Birourile electorale de circumscripţie judeţeană şi a municipiului Bucureşti îndeplineşte
în mod corespunzător atribuţiile comune celorlalte birouri electorale (comunale, orăşeneşti şi
municipale) precum şi următoarele atribuţii specifice:
a) urmăresc aplicarea dispoziţiilor legale privitoare la alegeri în toate
circumscripţiile electorale din cuprinsul judeţului, respectiv al municipiului
Bucureşti;
b) asigură aducerea la cunoştinţa celorlalte birouri electorale din judeţ, respectiv
din municipiul Bucureşti, a hotărârilor Biroului Electoral Central şi urmăresc modul
de aplicare şi respectare a acestora;
c) efectuează instruirea preşedinţilor birourilor electorale de circumscripţie
comunală, orăşenească, municipală şi de sector al municipiului Bucureşti şi ai
birourilor electorale ale secţiilor de votare din cuprinsul judeţului;
d) realizează centralizarea numărului de liste complete depuse de partidele
politice, alianţele politice, alianţele electorale şi organizaţiile cetăţenilor aparţinând
minorităţilor naţionale, pe baza comunicării primite de la birourile electorale de
circumscripţie comunală, orăşenească, municipală, respectiv de sector al municipiului
Bucureşti, şi transmit Biroului Electoral Central situaţia centralizată, în termen de 24
de ore de la întocmire;
e) primesc de la birourile electorale de circumscripţie comunală, orăşenească,
municipală, respectiv de sector al municipiului Bucureşti, procesele-verbale
conţinând rezultatul alegerilor, centralizează rezultatele pe judeţ, pe partide politice,
alianţe politice, alianţe electorale şi pe candidaţi independenţi şi le dau publicităţii.
Rezultatul centralizării datelor pe judeţ, respectiv pe municipiul Bucureşti, se
consemnează într-un proces-verbal, care se transmite Biroului Electoral Central,
potrivit prevederilor prezentei legi.
Aceste atribuţii sunt specifice Birourilor electorale ale circumscripţiei judeţene, pe lângă
cele prevăzute de art. 25 al Legii nr. 67/2004 atribuţii comune tuturor birourilor electorale de
circumscripţie.
Se poate constata, din analiza atribuţiilor conferite de lege Birourilor electorale ale
circumscripţiilor judeţene, că acestora le revine competenţa de coordonare a activităţii birourilor
electorale ale circumscripţiilor electorale comunale, orăşeneşti şi municipale.
Aşa fiind, în judeţele în care se organizează alegeri locale parţiale în cel puţin două
circumscripţii electorale comunale, orăşeneşti sau municipale, se va constitui şi un birou
electoral judeţean, format din 3 judecători din cadrul tribunalului, conform art. 31 alin.1 din
Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale.
În astfel de situaţii, birourile electorale judeţene îndeplinesc în mod corespunzător
atribuţiile prevăzute de lege pentru Biroul Electoral Central.
Dacă alegerile parţiale se organizează într-o singură circumscripţie electorală
soluţionarea sesizărilor prevăzute de art. 33 alin.1 lit. h din lege referitoare la frauda electorală,
este de competenţa judecătoriei în a cărei rază teritorială se află circumscripţia electorală
168
 2. Constituirea Consiliilor Judeţene
Validarea mandatelor consilierilor judeţeni se face după procedura prezentată în cazul
consilierilor locali, cu diferenţa că tribunalul este instanţa competentă pentru validare.
Constituirea consiliilor judeţene se face în termen de 25 de zile de la data alegerilor,
convocarea consilierilor fiind făcută de către prefect.
La şedinţa de constituire participă prefectul sau un reprezentant al acestuia.
Cvorumul cerut de lege pentru şedinţa de constituire a consiliilor judeţene şi procedura de
desfăşurare a acesteia sunt identice cu cele iterate în subcapitolul referitor la consiliile locale.
Ordinea de zi a şedinţei de constituire a consiliilor judeţene este însă, în parte, diferită de
cea a consiliilor locale în sensul că după declararea consiliului judeţean ca fiind legal ales (etape
identice), urmează:
• alegerea preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean;
• alegerea comisiilor de specialitate.
Consiliul judeţean alege, dintre membrii săi, pe toată durata exercitării mandatului, un
preşedinte şi doi vicepreşedinţi, cu votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie.
În ceea ce priveşte conflictul de interese pentru preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor
judeţene şi consilierii judeţeni, menţionăm că potrivit art. 77 din Legea nr. 161/2003 (Secţiunea a
III-a, Capitolul II, Titlul IV, Cartea I-a) sunt cele prevăzute de art. 46 din Legea administraţiei
publice locale nr. 215/2001 cu modificările şi completările ulterioare, republicată, fiind identice
cu cele ale consilierilor locali.
Este absolut necesar ca dispoziţiile invocate să fie colaborate cu cele ale Capitolului VIII
din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare.
Astfel, art.74 din Legea nr. 393/2004 instituie regula potrivit căreia aleşilor locali le
revine obligaţia de a-şi face publice interesele personale, printr-o declaraţie pe proprie
răspundere.
Declaraţia se depune în dublu exemplar la secretarul unităţii administrativ-teritoriale
(comună, oraş, municipiu, judeţ), din care: un exemplar se păstrează la acesta într-un dosar
special, denumit registru de interese, iar exemplarul al doilea se transmite, spre păstrare,
instituţiei prefectului.
În concepţia legiuitorului nostru pe care o regăsim în art. 75 al legii, se apreciază că aleşii
locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o
decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj,
pentru sine ori pentru:
a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv;
b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de angajament, indiferent de
natura acestuia;
c) o societate comercială la care deţin calitatea de asociat unic, funcţia de administrator
sau de la care obţin venituri;
d) o altă autoritate din care fac parte;
e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut
o plată către aceştia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora;
f) o asociaţie sau fundaţie din care fac parte.
În declaraţia privind interesele personale, aleşii locali trebuie să specifice elementele
prevăzute de art. 76 din Legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004, printre care: funcţiile
deţinute în cadrul societăţilor comerciale, autorităţilor şi instituţiilor publice, asociaţiilor şi
fundaţiilor, veniturile obţinute din colaborarea cu orice persoană şi natura colaborării,
participarea la capitalul societăţilor comerciale, dacă depăşeşte 5% din capitalul societăţii etc.
Potrivit art. 77 alin. 1din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali: „consilierii
judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea şi adoptarea de hotărâri dacă au un
interes personal în problema supusă dezbaterii.”
În situaţia enunţată, consilierii în cauză au o dublă obligaţie şi anume:

169
 •obligaţia de a anunţa consiliul judeţean/consiliul local despre situaţia ivită, la
începutul dezbaterilor;
• abţinerea de la vot. Anunţarea interesului personal şi abţinerea vor fi consemnate
în procesul-verbal al şedinţei.
Hotărârile adoptate cu nerespectarea dispoziţiilor art. 77 sunt nule de drept, conform art.
46 alin. 2 din Legea nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată.
Declaraţia privind interesele personale se depune, după cum urmează:
a) în termen de 15 zile de la data declarării consiliului ca legal constituit, în cazul
consilierilor judeţeni şi al consilierilor locali;
b) în termen de 15 zile de la alegere, în cazul preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor
judeţene.
Aleşii locali au obligaţia să-şi reactualizeze declaraţia privind interesele personale la
începutul fiecărui an, dar nu mai târziu de 1 februarie, dacă au intervenit modificări
semnificative faţă de declaraţia anterioară.
Secretarul unităţii administrativ-teritoriale va transmite declaraţiile reactualizate
instituţiei prefectului, până la data de 1 martie a fiecărui an.
În art.82 din Legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004 sunt prevăzute şi
sancţiunile pentru nedepunerea în termen sau pentru refuzul depunerii declaraţiei de interese,
astfel:
a) nedepunerea declaraţiei privind interesele personale în termenul legal, atrage
suspendarea de drept a mandatului, care durează până la depunerea declaraţiei;
b) refuzul depunerii declaraţiei privind interesele personale atrage încetarea de drept a
mandatului.
Atât suspendarea precum şi încetarea mandatului se constată prin hotărâre a consiliului
judeţean.
Referitor la incompatibilităţi, relevăm că art. 88 Secţiunea a IV-a, Capitolul III, Titlul IV,
Cartea I-a din Legea nr. 161/2003 stabileşte acelaşi regim juridic pentru consilierii locali şi
consilierii judeţeni, situaţiile de incompatibilitate, procedura şi organul competent să constate
starea de incompatibilitate fiind tratate în capitolul afectat consiliilor locale.
Pentru preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene incompatibilităţile sunt identice
cu cele ale primarilor, raportate la cele ale consilierilor locali şi judeţeni, astfel cum rezultă din
coroborarea art.87 şi art. 88 din Legea nr. 161/2003, Secţiunea a IV-a, Capitolul III, Titlul IV,
Cartea I-a.
Suspendarea de drept şi încetarea de drept a mandatului de consilier judeţean intervin
pentru cauzele şi condiţiile prezentate în cazul consilierilor locali1.
Tot astfel, drepturile, obligaţiile şi răspunderea consilierilor judeţeni sunt identice cu cele
ale consilierilor locali, motiv pentru care nu le mai dezvoltăm.

3. Funcţionarea Consiliilor Judeţene

Potrivit art. 93 al Legii nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, republicată,
consiliul judeţean se alege pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit prin lege organică,
în caz de război sau de catastrofă. Mandatul consiliului judeţean se exercită de la data
constituirii, până la declararea ca legal constituit a noului consiliu ales.
Aşadar, consiliul judeţean este un organ colegial, deliberativ, compus din consilieri aleşi.
Forma de lucru a consiliilor judeţene este şedinţa, art. 106 alin.1 al legii organice a
administraţiei publice precizând că şedinţele ordinare se desfăşoară în fiecare lună, la convocarea
preşedintelui consiliului judeţean.
Consiliul judeţean se poate întruni şi în şedinţe extraordinare, ori de câte ori este necesar,
la cererea preşedintelui, a unui număr de cel puţin 1/3 dintre consilierii judeţeni ori la solicitarea
1
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 205
170
prefectului. În acest ultim caz, cererea se adresează preşedintelui consiliului judeţean şi se referă
la adoptarea de măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor
calamităţilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor, epizotiilor şi pentru apărarea ordinii şi
liniştii publice.
Convocarea consiliului judeţean se face în scris de către preşedintele acestuia, cu cel
puţin 5 zile înaintea şedinţelor ordinare sau, cu cel puţin 3 zile înaintea şedinţelor extraordinare,
prin intermediul secretarului judeţului.
Apreciem că preşedintele trebuie să facă convocarea consiliului judeţean prin dispoziţie
care se aduce la cunoştinţă publică şi personal consilierilor, şedinţele fiind publice.
Şedinţele consiliului judeţean sunt conduse de preşedinte sau, în absenţa acestuia, de unul
dintre vicepreşedinţi ori, în cazul în care, din motive întemeiate, atât preşedintele, cât şi
vicepreşedinţii lipsesc, şedinţa va fi condusă de către un consilier ales cu votul majorităţii
consilierilor prezenţă, astfel cum rezultă din coroborarea dispoziţiilor art. 108, art.118 şi art. 153
alin. (6) şi (7) din legea organică a administraţiei locale.
Toate celelalte aspecte legate de funcţionarea consiliilor judeţene (cvorum, obligativitatea
consilierilor de a participa la şedinţe, sancţionarea acestora pentru două absenţe consecutive,
etc.) sunt identice cu cele prezentate în capitolul afectat consiliilor locale.
Din coroborarea dispoziţiilor art. 99 cu cele ale art. 55 din Legea organică a
administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că
dizolvarea de drept a consiliului judeţean poate fi cauzată de aceleaşi situaţii care determină şi
dizolvarea de drept a consiliilor locale.
Concret, consiliul judeţean se dizolvă de drept în următoarele ipoteze:
a) în cazul în care nu se întruneşte timp de luni consecutive;
b) în cazul în care nu a adoptat în 3 şedinţe ordinare consecutive nici o hotărâre;
c) în situaţia în care numărul consilierilor locali se reduce sub jumătate plus unu şi nu se
poate completa prin supleanţi.
Secretarul judeţului sau orice altă persoană interesată sesizează instanţa de contencios
administrativ cu privire la cazurile menţionate.
Instanţa analizează situaţia de fapt şi se pronunţă cu privire la dizolvarea consiliului
judeţean, hotărârea instanţei fiind definitivă şi se comunică prefectului, astfel cum prevăd
dispoziţiile art. 99 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu
modificările şi completările ulterioare.
În opinia noastră, formularea la care s-a oprit legiuitorul nostru organic este nefericită,
incompletă şi echivocă, de natură a crea probleme în interpretarea şi aplicarea textului.
Spre pildă, legiuitorul lasă în discuţie câteva chestiuni legate de calea de atac împotriva
hotărârii judecătoreşti pronunţate de către instanţa de fond, cum ar fi: termenul de promovare,
reclamantul etc.
În acest context, apreciem că sunt aplicabile dispoziţiile Legii contenciosului
administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
În sfârşit, o ultimă modalitate care conduce la dizolvarea de drept a consiliului judeţean o
constituie referendumul.
Reiterăm şi aici opinia exprimată în capitolul afectat consiliilor locale în sensul că
referendumul constituie o modalitate atipică pentru dizolvarea de drept a unui consiliu judeţean
sau local.
Pe de altă parte, legiuitorul nu a stabilit criterii clare, obiective, care să justifice
promovarea şi organizarea referendumului şi-n consecinţă va opera arbitrariul şi manipularea
electoratului.
Aşa fiind, ne exprimăm mari rezerve cu privire la necesitatea şi oportunitatea înserării în
lege a acestei modalităţi care să conducă la dizolvarea de drept a consiliului judeţean.
Conform art. 99 alin. 3 din Legea nr. 215/2001, „referendumul pentru dizolvarea
consiliului judeţean se organizează ca urmare a cererii adresate în acest sens prefectului de cel
puţin 20% din numărul cetăţenilor cu drept de vot, înscrişi pe listele electorale permanente ale
unităţii administrativ-teritoriale.”
171
 În legătură cu acest text, facem următoarele observaţii:
a) este bizar faptul că legiuitorul stabileşte în art. 55 alin.3 că un consiliu local poate fi
dizolvat la cererea a cel puţin 25% din numărul cetăţenilor cu drept de vot (o pătrime), iar
consiliul judeţean la cererea a cel puţin 20% din numărul cetăţenilor cu drept de vot (o cincime).
Ne întrebăm dacă există vreo raţiune pentru a stabili un număr minim diferit de
susţinători ai referendumului pentru dizolvarea consiliului local şi respectiv a consiliului
judeţean sau dimpotrivă, o regretabilă eroare.
b) textul citat face referire la listele electorale permanente „ale unităţii administrativ-
teritoriale”, în cazul nostru unitatea administrativ-teritorială fiind judeţul.
Materia listelor electorale este reglementată de mai multe acte normative, în cazul nostru
fiind aplicabile dispoziţiile Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice
locale.
Conform art. 16 alin.1 din Legea nr. 67/2004 „Listele electorale permanente se întocmesc
şi se actualizează de primar împreună cu serviciile de evidenţă informatizată a persoanei din
cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor ...”
Cu alte cuvinte, listele electorale permanente se întocmesc de către primarii comunelor,
oraşelor şi municipiilor din cadrul fiecărui judeţ, neexistând o listă electorală permanentă
„judeţeană”.
În consecinţă, odată în plus, redactarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001,
cu modificările şi completările ulterioare, se află în suferinţă, conţine multe inexactităţi şi
ambiguităţi, de natură a promova echivocul.
Încheind aceste aprecieri critice, relevăm că toate cheltuielile ocazionate de organizarea
şi desfăşurarea referendumului se suportă din bugetul judeţean.
Organizarea referendumului judeţean este dată de art. 99 alin. 5 din Legea organică a
administraţiei publice unei comisii formate din prefect, un reprezentant al consiliului judeţean
desemnat prin hotărâre şi un judecător din cadrul tribunalului. Secretariatul comisiei este asigurat
de personalul din cadrul instituţiei prefectului.
Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel puţin jumătate plus unu din
numărul total al locuitorilor cu drept de vot.
Activitatea consiliului judeţean încetează înainte de termen dacă s-au pronunţat în acest
sens cel puţin jumătate plus unu din numărul total al voturilor valabil exprimate.
Stabilirea datei pentru organizarea alegerii unui nou consiliu judeţean se face de Guvern,
la propunerea prefectului.
Alegerile se organizează în termen de maximum 90 de zile de la rămânerea definitivă şi
irevocabilă a hotărârii judecătoreşti sau, după caz, de la validarea rezultatului referendumului.
Până la constituirea noului consiliu judeţean, problemele curente ale administraţiei
judeţene vor fi rezolvate de secretarul judeţului, pe baza unei împuterniciri speciale date de
Guvern, prin Ministerul Administraţiei şi Internelor.

4. Atribuţiile consiliului judeţean

Legiuitorul organic a stabilit în art. 91 principalele atribuţii ale consiliului judeţean,
utilizând la fel ca şi în cazul consiliilor locale gruparea acestora după un număr de cinci criterii,
cu precizarea că prin lege pot fi stabilite şi alte atribuţii.
a) În domeniul organizării şi funcţionării aparatului de specialitate al consiliului
judeţean, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi ale societăţilor
comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean:
1. alege, din rândul consilierilor judeţeni, un preşedinte şi 2 vicepreşedinţi;
2. hotărăşte înfiinţarea sau reorganizarea de instituţii, servicii publice şi societăţi
comerciale de interes judeţean, precum şi reorganizarea regiilor autonome de interes judeţean, în
condiţiile legii;
3. aprobă regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului judeţean, organigrama,
statul de funcţii, regulamentul de organizare şi funcţionare ale aparatului de specialitate, precum

172
şi ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi ale societăţilor comerciale şi regiilor
autonome de interes judeţean;
4. exercită, în numele judeţului, toate drepturile şi obligaţiile corespunzătoare
participaţiilor deţinute la societăţi comerciale sau regii autonome, în condiţiile legii;
5. numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi încetarea raporturilor de
serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru conducătorii
instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean.
b) În domeniul dezvoltării economico-sociale a judeţului principalele atribuţii sunt
următoarele:
1. aprobă, la propunerea preşedintelui consiliului judeţean, bugetul propriu al judeţului,
virările de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare şi contul de încheiere a exerciţiului
bugetar;
2. aprobă, la propunerea preşedintelui consiliului judeţean, contractarea şi/sau garantarea
împrumuturilor, precum şi contractarea de datorie publică locală prin emisiuni de titluri de
valoare în numele judeţului, în condiţiile legii;
3. stabileşte impozite şi taxe judeţene, în condiţiile legii;
4. adoptă strategii, prognoze şi programe de dezvoltare economico-socială şi de mediu a
judeţului, pe baza propunerilor primite de la consiliile locale; dispune, aprobă şi urmăreşte, în
cooperare cu autorităţile administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti interesate, măsurile
necesare, inlcusiv cele de ordin financiar, pentru realizarea acestora;
5. stabileşte, pe baza avizului consiliilor locale ale unităţilor administrativ-teritoriale
implicate, proiectele de organizare şi amenajare a teritoriului judeţului, precum şi de dezvoltare
urbanistică generală a acestuia şi a unităţilor administrativ-teritoriale componente; urmăreşte
modul de realizare a acestora, în cooperare cu autorităţile administraţiei publice locale comunale,
orăşeneşti sau municipale implicate;
6. aprobă documentaţiile tehnico-economice pentru lucrările de investiţii de interes
judeţean, în limitele şi în condiţiile legii.
c) În domeniul gestionării patrimoniului judeţului principalele atribuţii sunt:
1. hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate
publică a judeţului, după caz, precum şi a serviciilor publice de interes judeţean, în condiţiile
legii;
2. hotărăşte vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a
judeţului, după caz, în condiţiile legii;
3. atribuie, în condiţiile legii, denumiri de obiective de interes judeţean.

d) În domeniul gestionării serviciilor publice din subordine are următoarele

atribuţii principale:
1. asigură, potrivit competenţelor sale şi în condiţiile legii, cadrul necesar pentru
furnizarea serviciilor publice de interes judeţean privind:
• educaţia;
• serviciile sociale pentru protecţia copilului, a persoanelor cu handicap, a
persoanelor vârstnice, a familiei şi a altor persoane sau grupuri aflate în nevoie
socială;
• sănătatea;
• cultura;
• tineretul;
• sportul;
173
 • ordinea publică;
• situaţiile de urgenţă;
• protecţia şi refacerea mediului înconjurător;
• conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a monumentelor istorice de
arhitectură, a parcurilor, grădinilor publice şi rezervaţiilor naturale;
• evidenţa persoanelor;
• podurile şi drumurile publice;
• serviciile comunitare de utilitate publică de interes judeţean, precum şi
alimentarea cu gaz metan;
• alte servicii publice stabilite prin lege;
2. sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor religioase;
3. emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa prin lege;
4. acordă consultanţă în domenii specifice, în condiţiile legii, unităţilor administrativ-
teritoriale din judeţ, la cererea acestora.
e) În domeniul cooperării interinstituţionale atribuţiile principale sunt:
1. hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române ori
străine, inclusiv cu parteneri din societatea civilă, în vederea finanţării şi realizării în comun a
unor acţiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes public judeţean;
2. hotărăşte, în condiţiile legii, înfrăţirea judeţului cu unităţi administrativ-teritoriale din
alte ţări;
3. hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte unităţi administrativ-
teritoriale din ţară ori din străinătate, precum şi aderarea la asociaţii naţionale şi internaţionale
ale autorităţilor administraţiei publice locale, în vederea promovării unor interese comune.
f) Alte atribuţii prevăzute de lege.

5. Actele Consiliului Judeţean

Potrivit art. 97 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu
modificările şi completările ulterioare, în exercitarea atribuţiilor ce îi revin consiliul judeţean
adoptă acte administrative, denumite hotărâri, cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afara
cazurilor în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare al consiliului judeţean
prevăd o altă majoritate.
Aşadar, textul menţionat instituie regula conform căreia consiliul judeţean adoptă hotărâri
cu majoritatea simplă, cu alte cuvinte cu votul majorităţii consilierilor judeţeni prezenţi.
De la această regulă există şi două excepţii, respectiv domenii de reglementare în care
hotărârile se adoptă cu o majoritate mai mare decât cea care reprezintă regulă şi anume:
a) hotărâri care se adoptă cu votul majorităţii consilierilor în funcţie, fiind aplicabile
dispoziţiile art. 45 alin.2 din Legea organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001;
b) hotărâri care se adoptă cu votul a două treimi din numărul total al consilierilor judeţeni
în funcţie, conform art. 45 alin. 3 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale.
Facem precizarea că în adoptarea hotărârilor de către consiliile judeţene sunt aplicabile
toate regulile de fond şi formă prezentate în subcapitolul 7 al capitolului în care am tratat
consiliile locale, cu următoarele note specifice:
a) proiectele de hotărâri pot fi propuse de consilierii judeţeni, de preşedintele consiliului
judeţean, de vicepreşedinţii consiliului judeţean sau de cetăţeni.
Redactarea proiectelor se face de către cei care le propun cu sprijinul secretarului
judeţului şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al consiliului judeţean.
b) hotărârile se semnează de către preşedinte sau, în lipsa acestuia, de vicepreşedintele
consiliului judeţean care a condus şedinţa şi se contrasemnează de secretarul judeţului.
Fiind adoptate de autorităţile deliberative ale administraţiei publice judeţene, hotărârile
consiliilor judeţene sunt acte administrative de autoritate, cu caracter unilateral, legal,
obligatoriu, executoriu din oficiu şi oportun.

174
 Hotărârile adoptate de consiliile judeţene pot avea atât caracter normativ precum şi
caracter individual.
Controlul de legalitate al hotărârilor adoptate de consiliile judeţene se exercită de către
prefect potrivit art. 123 alin. 5 din Constituţia României, republicată şi art. 24 lit. f din Legea nr.
340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, cu modificările şi completările ulterioare.

6. Preşedinţii şi vicepreşedinţii Consiliului Judeţean

Pe de altă parte, dar deosebit de important pentru statutul preşedintelui consiliului
judeţean ni se par dispoziţiile art. 123 alin.4 din Constituţia României, republicată, conform
cărora: „Între prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi
preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.”
Aşadar, cu caracter de noutate faţă de Constituţia României în varianta 1991, legea
fundamentală face referire expresă la preşedinţii consiliilor judeţene, „ridicând la rang de noţiune
constituţională funcţia de preşedinte al consiliului judeţean, ceea ce înseamnă că o şi consacră ca
o autoritate publică distinctă, cel puţin în raporturile cu prefectul.”1
În acelaşi context de idei, art. 1 alin.2 lit. e din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, cataloghează preşedintele consiliului
judeţean ca fiind o autoritate executivă, alături de primarii comunelor, oraşelor, municipiilor şi ai
subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor şi primarul general al municipiului
Bucureşti.
Potrivit art. 101 alin. (2) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu
modificările şi completările ulterioare, preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean se aleg
cu votul secret al majorităţii consilierilor judeţeni în funcţie.
Trebuie remarcat faptul că sub aspectul alegerii preşedintelui şi vicepreşedinţilor
consiliului judeţean nu au fost aduse modificări legii.
Modificările de esenţă au fost aduse de Legea nr. 286/2006 pentru modificarea Legii
administraţiei publice locale nr. 215/2001 în ceea ce priveşte eliberarea din funcţie a celor două
categorii de demnitari publici, dispoziţii pe care le regăsim în art. 101 alin.3 al legii, conform
cărora: „Eliberarea din funcţie a preşedintelui sau a vicepreşedinţilor consiliului judeţean se face
cu votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie, la propunerea a cel puţin o treime din
numărul acestora. Eliberarea din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean
nu se poate face în ultimele 6 luni ale mandatului consiliului judeţean.”
Din analiza comparativă a textului citat cu cel anterior, constatăm următoarele modificări
de substanţă:
a) a fost modificată majoritatea necesară cu care trebuie adoptată de către consiliul
judeţean hotărârea de eliberare din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului
judeţean, de la două treimi la majoritatea consilierilor în funcţie;
b) au fost eliminate motivele care se cereau a fi întrunite pentru eliberarea din funcţie a
preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean;
c) a fost înserată în text, cu caracter de noutate, interdicţia de eliberare din funcţie a
preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean în ultimele 6 luni de mandat ale acestuia.
Modificările aduse textului în cauză ne obligă să concluzionăm în sensul că:
 eliberarea din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean va fi
o măsură cu caracter exclusiv politic;
 eliberarea din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean se va
putea realiza cu o mai mare uşurinţă, stabilitatea în funcţie a celor două categorii
de demnitari publici fiind mult mai fragilă.
În consecinţă, apreciem că legiuitorul a realizat o dependenţă totală a preşedintelui şi a
vicepreşedinţilor consiliului judeţean faţă de majoritatea politică dintr-un consiliu judeţean sau
altul.
1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, pag. 262
175
 Chiar dacă aceste prevederi vor intra în vigoare după alegerea autorităţilor administraţiei
publice locale din anul 2008, ni se par a fi foarte păguboase pentru administraţia publică locală,
într-o etapă fundamentală pentru integrarea efectivă în Uniunea Europeană.
În concluzie, apreciem ca fiind cel puţin bizară şi cu certitudine incorectă evoluţia
reglementărilor constituţionale şi ale legii organice în ceea ce priveşte funcţia de preşedinte al
consiliului judeţean.
Preşedintele consiliului judeţean reprezintă judeţul în relaţiile cu celelalte autorităţi
publice, cu persoanele fizice şi juridice române şi străine, precum şi în justiţie.
Preşedintele răspunde în faţa consiliului judeţean de buna funcţionare a administraţiei
publice judeţene.
Aparatul de specialitate al consiliului judeţean este subordonat preşedintelui care
răspunde în faţa consiliului judeţean de buna funcţionare a acestuia.1
Preşedintele consiliului judeţean poate delega, prin dispoziţie, coordonarea unor
compartimente din aparatul de specialitate vicepreşedinţilor sau altor persoane cu funcţii de
conducere astfel cum prevăd dispoziţiile art. 104 alin. 7 din Legea organică a administraţiei
publice locale.
În opinia noastră, legiuitorul trebuia să instituie în sarcina preşedintelui consiliului
judeţean obligaţia de a delega o parte din competenţele sale vicepreşedinţilor, într-un anumit
termen.
Nefăcând acest lucru, legiuitorul a instituit puteri discriminatorii în favoarea preşedinţilor
consiliilor judeţene care, vor crea şi o practică administrativă neunitară.
Cu alte cuvinte, în funcţie de interesul şi coloratura politică a preşedintelui şi a
vicepreşedinţilor, precum şi de relaţiile interpersoanle dintre aceştia, vor fi delegate sau nu către
vicepreşedinţi anumite competenţe. În consecinţă, s-ar putea ca în cazuri concrete funcţia de
vicepreşedinte a consiliului judeţean să fie una absolut decorativă, în contextul în care legiuitorul
nu-i stabileşte atribuţii iar preşedintele consiliului judeţean nu-i deleagă o parte din propriile
atribuţii. Iată de ce, de lege ferenda credem că această lacună se impune a fi eliminată.

6.1. Atribuţiile preşedintelui consiliului judeţean

În primul rând şi cu caracter general preşedintele consiliului judeţean este obligat să
respecte prevederile Constituţiei României şi să pună în aplicare legile, decretele emise de
Preşedintele României, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, hotărârile consiliului judeţean,
precum şi alte acte normative.2
Principalele atribuţii ale preşedintelui consiliului judeţean le regăsim în art. 104 al legii
organice a administraţiei publice locale, grupate de legiuitor după cinci criterii, astfel:
a) Atribuţii privind funcţionarea aparatului de specialitate al consiliului judeţean, a
instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi a societăţilor comerciale şi regiilor
autonome de interes judeţean:
1. întocmeşte şi supune spre aprobare consiliului judeţean regulamentul de organizare şi
funcţionare a acestuia, organigrama, statul de funcţii şi regulamentul de organizare şi funcţionare

1
A se vedea art. 102 alin. 3 şi art. 103 alin. 1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare, republicată.
2
A se vedea art.103 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi
completările ulterioare
176
a aparatului de specialitate, precum şi ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi
ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean;
2. numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi încetarea raporturilor de
serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru personalul din cadrul
aparatului de specialitate al consiliului judeţean.
b) Atribuţii privind relaţia cu consiliul judeţean:
1. conduce şedinţele consiliului judeţean şi dispune măsurile necesare pentru pregătirea şi
desfăşurarea în bune condiţii a acestora;
2. prezintă consiliului judeţean, anual sau la cerere, rapoarte cu privire la modul de
îndeplinire a atribuţiilor sale şi a hotărârilor consiliului judeţean;
3. propune consiliului judeţean numirea, sancţionarea, modificarea şi încetarea
raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru
conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean.
c) Atribuţii privind bugetul propriu al judeţului, după cum urmează:
1. exercită funcţia de ordonator principal de credite;
2.întocmeşte proiectul bugetului judeţului şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar şi
le supune spre aprobare consiliului judeţean, în condiţiile şi la termenele prevăzute de lege;
3. urmăreşte modul de realizare a veniturilor bugetare şi propune consiliului judeţean
adoptarea măsurilor necesare pentru încasarea acestora la termen;
4. iniţiază, cu aprobarea consiliului judeţean, negocieri pentru contractarea de
împrumuturi şi emisiuni de titluri de valoare în numele judeţului.
d) Atribuţii privind relaţia cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale şi
servicii publice:
1. îndrumă metodologic, prin aparatul de specialitate al consiliului judeţean, activitatea
de stare civilă şi autoritate tutelară desfăşurate în comune şi oraşe;
2. poate acorda, fără plată, prin aparatul de specialitate al consiliului judeţean, sprijin,
asistenţă tehnică, juridică şi de orice altă natură consiliilor locale sau primarilor, la cererea
expresă a acestora.
e) În domeniul serviciilor publice de interes judeţean principalele atribuţii sunt:
1. coordonează realizarea serviciilor publice şi de utilitate publică de interes judeţean
prestate prin intermediul aparatului de specialitate al consiliului judeţean sau prin intermediul
organismelor prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes judeţean;
2. ia măsuri pentru organizarea executării şi executarea în concret a activităţilor din
următoarele domenii:
2.1. educaţie, servicii sociale, sănătate, cultură, tineret, sport, ordine publică, situaţii de
urgenţă, refacerea şi protecţia mediului înconjurător, evidenţa persoanelor, culte religioase etc.
2.2. emite avizele, acordurile şi autorizaţiile prevăzute de lege;
2.3. acordă consultanţă în domenii specifice în condiţiile legii, unităţilor administrativ-
teritoriale, la cererea acestora;1
3. ia măsuri pentru evidenţa, statistica, inspecţia şi controlul efectuării serviciilor publice
şi de utilitate publică de interes judeţean enumerate la punctul 2, precum şi a bunurilor din
patrimoniul public şi privat al judeţului;
4. emite avizele, acordurile, autorizaţiile date în competenţa sa prin lege sau prin hotărâre
a consiliului judeţean;
5. coordonează şi controlează organismele prestatoare de servicii publice şi de utilitate
publică de interes judeţean înfiinţate de consiliul judeţean şi subordonate acestuia;
6. coordonează şi controlează realizarea activităţilor de investiţii şi reabilitare a
infrastructurii judeţene.
Evident că preşedintele consiliului judeţean îndeplineşte şi alte atribuţii reieşite din lege,
ordonanţă sau hotărâre a Guvernului, hotărâri ale consiliului judeţean ori din alte acte normative.

1
A se vedea art.104 alin.5 lit. a-d, coroborat cu art.116 alin.6 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice
locale
177
 Cu caracter de noutate, art. 105 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei
publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, preşedintelui consiliului judeţean i s-a
conferit competenţa de a înfiinţa, în limita posturilor aprobate, cabinetul preşedintelui.
Cabinetul preşedintelui poate fi organizat ca un compartiment distinct, format din cel
mult 5 persoane.
Personalul din cadrul cabinetului este numit şi eliberat din funcţie de către preşedintele
consiliului judeţean şi are statut de personal contractual.
Personalul din cadrul cabinetului preşedintelui consiliului judeţean îşi desfăşoară
activitatea pe baza unui contract de muncă încheiat pe durată determinată, egală cu cea a
mandatului preşedintelui.
În opinia noastră, este o inovaţie care în timp se va dovedi a fi păguboasă şi ineficientă
din punct de vedere al practicii administrative.
Această structură va avea un caracter exclusiv politic şi va crea cu certitudine animozităţi
faţă de personalul din aparatul de specialitate al consiliului judeţean.
Conform art. 106 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001: „În
exercitarea atribuţiilor sale preşedintele consiliului judeţean emite dispoziţii cu caracter normativ
sau individual. Acestea devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţă publică sau,
după ce au fost comunicate persoanelor interesate, după caz.”, alineatul 2 stipulând faptul că
prevederile art. 69 şi art. 71 alin.2 se aplică în mod corespunzător.
Din analiza textelor la care am făcut trimitere putem desprinde următoarele reguli:
a) preşedintele consiliului judeţean emite acte administrative, cu caracter normativ şi
individual, denumite dispoziţii;
b) dispoziţiile se semnează de către preşedinte şi se contrasemnează de către secretar;
Secretarul nu va contrasemna dispoziţiile pe care le consideră ilegale, exprimându-şi
poziţia sa în scris preşedintelui.
c) dispoziţiile se comunică în scris prefectului de către secretarul judeţului, în termen de
10 zile lucrătoare de la data emiterii.
Aşa fiind, ne apar absolut de neînţeles dispoziţiile art. 123 alin.5 din Constituţia
României, republicată, cele ale art. 24 alin.1 lit. f şi art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind
prefectul şi instituţia prefectului şi ale art.1207 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare. Este vorba despre faptul că textele
respective omit sau exclud dispoziţiile emise de către preşedinţii consiliilor judeţene din sfera
actelor administrative asupra cărora prefectul exercită atribuţiile de tutelă administrativă.
În opinia noastră, este vorba despre o regretabilă omisiune a legii fundamentale, pe care,
legiuitorul organic nu şi-a permis să o înlăture şi să aducă o necesară şi firească îndreptare. Este
absolut bizară viziunea şi raţiunea legiuitorului constituant din 2003 care, pe de o parte, consacră
preşedintele consiliului judeţean ca autoritate a administraţiei publice locale în dispoziţiile
novatoare ale art. 124 alin.4 din Constituţie, iar, pe de altă parte, omite în alin.5 al aceluiaşi
articol dispoziţiile preşedinţilor consiliilor judeţene din categoria actelor pe care prefectul le
poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ, în cazul în care le consideră ilegale.

6.2. Statutul preşedintelui şi exercitarea mandatului

Conform art. 108 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001:
„Preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean îşi păstrează calitatea de consilier judeţean.”
În consecinţă, exercitarea mandatului de către preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului
judeţean încetează o dată cu expirarea mandatului consiliului judeţean.
Pe de altă parte, dar în acelaşi context „Încetarea mandatului de consilier, în condiţiile art.
9 alin.2, are ca efect încetarea de drept, pe aceeaşi dată şi a mandatului de preşedinte sau
vicepreşedinte al consiliului judeţean.”, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 18 alin.3 din Legea nr.
393/2004 privind Statutul aleşilor locali.
Tot astfel, suspendarea de drept a mandatului de consilier judeţean are drept consecinţă
suspendarea de drept din funcţia de preşedinte respectiv, vicepreşedinţi ai consiliului judeţean.

178
 În sfârşit, mandatul de preşedinte sau vicepreşedinte al consiliului judeţean poate înceta
înainte de termen „în urma eliberării sau revocării din funcţie, în condiţiile Legii nr. 215/2001,
cu modificările şi completările ulterioare, republicată.”

6.3. Răspunderea preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean

Specificitatea răspunderii preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean îşi găseşte
suportul în dubla calitate a acestora, de consilieri judeţeni şi demnitari publici.
Astfel, din coroborarea art. 55 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu
art. 128 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 rezultă că preşedinţii şi
vicepreşedinţii consiliilor judeţene răspund administrativ, civil sau penal, după caz, pentru
faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le revin.
Pe de altă parte, cu valoare de principiu art.56 din Legea nr. 393/2004 statuează:
„Consilierii răspund în nume propriu, pentru activitatea desfăşurată în executarea mandatului
precum şi solidar, pentru activitatea consiliului din care fac parte şi pentru hotărârile pe care le-
au votat.”
În calitate de consilieri, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene răspund pentru
încălcarea prevederilor Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, Legii privind Statutul
aleşilor locali nr. 393/2004 şi ale regulamentului de organizare şi funcţionare fiind pasibili de
aplicarea următoarelor sancţiuni: a) avertismentul; b) chemarea la ordine; c) retragerea
cuvântului; d) eliminarea din sala de şedinţă e) excluderea temporară de la lucrările consiliului şi
ale comisiilor de specialitate.1
În acelaşi timp, art. 69 alin.1 din Legea nr. 393/2004 prevede că pentru abateri grave şi
repetate săvârşite în exercitarea mandatului de preşedinte sau de vicepreşedinte al consiliului
judeţean, persoanelor în cauză li se pot aplica următoarele sancţiuni:
a) mustrare;
b) avertisment;
c) diminuarea indemnizaţiei cu 5-10% pe timp de 1-3 luni;
d) eliberarea din funcţie.
Sancţiunile prevăzute la lit. a şi b se aplică prin hotărâre a consiliului judeţean, la
propunerea unei treimi din numărul consilierilor în funcţie ori a preşedintelui consiliului
judeţean, propunerea fiind necesar a fi temeinic motivată.
În legătură cu sancţiunile prevăzute în art. 69 alin.1 lit. c şi d din Legea nr. 393/2004
alineatul 3 al aceluiaşi articol prevede că hotărârea se adoptă cu votul secret a cel puţin două
treimi din numărul consilierilor în funcţie.
Mai mult, alineatul 4 stipulează: „Aplicarea sancţiunilor prevăzute la alin.1 lit.c şi d
poate fi făcută numai dacă se face dovada că viceprimarul, preşedintele sau vicepreşedintele
consiliului judeţean a încălcat Constituţia, celelalte legi ale ţării sau a prejudiciat interesele ţării,
ale unităţii administrativ-teritoriale sau ale locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială
respectivă.”
Aşadar, se constată grave neconcordanţe între dispoziţiile Legii nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, republicată şi Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali în
ceea ce priveşte eliberarea din funcţie a preşedinţilor, respectiv vicepreşedinţilor consiliilor
judeţene.
Concret, este vorba despre două deosebiri de substanţă şi anume:
a) legea organică a administraţiei publice locale stabileşte în art. 101 alin. 3 faptul că
hotărârea privind eliberarea din funcţie a preşedintelui ori vicepreşedintelui consiliului judeţean
se adoptă cu votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie, în timp ce art. 69 alin.3 al legii nr.
393/2004 stabileşte că hotărârea se adoptă cu votul secret a cel puţin două treimi din numărul
consilierilor în funcţie;
b) pentru eliberarea din funcţie a preşedintelui sau vicepreşedintelui consiliului judeţean
legea organică instituie o singură condiţie, respectiv aceea de a nu interveni în ultimele 6 luni ale
mandatului consiliului judeţean.
1
A se vedea art.68 coroborat cu art.57 alin.1 din Legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004
179
 În mod diferit, art.64 alin.4 din Legea nr. 393/2004 instituie condiţia de a se face dovada,
după caz:
 preşedintele ori vicepreşedintele consiliului judeţean în cauză, a încălcat
Constituţia, celelalte legi ale ţării, sau
 a prejudiciat interesele ţării, ale unităţii administrativ-teritoriale sau ale
locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială respectivă.
Lăsând la o parte faptul că „legiuitorul nu ne precizează prin ce modalitate se face
„dovada”, trebuie să constatăm grave inadvertenţe între cele două acte normative.
Aşadar, rămâne întrebarea legată de majoritatea necesară pe care trebuie să o întrunească
hotărârea pentru eliberarea din funcţie a preşedinţilor şi/sau vicepreşedinţilor consiliilor judeţene
şi pe ce motivaţie se poate fundamenta.
Sigur că, pot fi făcute discuţii legate de caracterul novator al actului, de forţa juridică a
legii organice etc. dar, în afara acestora, rămâne superficialitatea legiuitorului în reglementarea
unei chestiuni delicate.
Ne permitem să sugerăm, de lege ferenda punerea în acord a celor două acte normative.
În mod evident, până în prezent am avut în vedere răspunderea administrativ-disciplinară
a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene.
La fel ca şi primarii, preşedinţii consiliilor judeţene au şi o răspundere administrativ-
contravenţională stabilită în premieră de art. 128 din Legea administraţiei publice locale, cu
modificările şi completările ulterioare, republicată, precum şi de alte acte normative.
Astfel, potrivit, art.12010 alin.1 din Legea organică a administraţiei publice locale,
constituie contravenţie şi se sancţionează cu amendă de la 1.000 lei la 5.000 lei următoarele
fapte:
...
b) nepunerea în aplicare, cu rea-credinţă, a hotărârilor consiliului judeţean de către
preşedintele consiliului judeţean;
c) neprezentarea în termenul prevăzut de Legea finanţelor publice locale a proiectului
bugetului unităţii administrativ-teritoriale de către preşedintele consiliului judeţean, din culpa
lor;
d) neprezentarea de către preşedintele consiliului judeţean a rapoartelor prevăzute de
lege, din culpa lor;
e) neluarea măsurilor necesare, stabilite de lege de către preşedintele consiliului judeţean,
în calitate de reprezentant al statului în judeţ.
Constatarea contravenţiilor şi aplicarea amenzilor se fac de către prefect.
Ne rezumăm aici doar la enumerarea faptelor care constituie contravenţii, fără alte
comentarii cu privire la buna credinţă şi culpă, observaţiile făcute în capitolul afectat primarului
rămânând valabile.
Încetarea de drept a mandatului preşedintelui consiliului judeţean, precum şi suspendarea
de drept a mandatului intervin în ipotezele tratate la instituţia primarului, fiind aplicabile
dispoziţiile art. 69 şi art. 71 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările
şi completările ulterioare, republicată.
În mod similar, apreciem că răspunderea civilă şi respectiv penală a preşedinţilor
consiliilor judeţene este antrenată în situaţiile şi condiţiile relevate în capitolul în care am tratat
Răspunderea primarului.

6.4. Drepturi şi îndatoriri

Principalele drepturi şi obligaţii ale preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene
sunt reglementate de Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.
Astfel, Capitolul V din lege, art. 28 la art. 44 conferă următoarele drepturi preşedinţilor şi
vicepreşedinţilor consiliilor judeţene:
a) pe timpul exercitării mandatului acestora li se suspendă contractul de muncă sau actul
de numire, în cadrul unei instituţii publice ori autorităţi publice, regii autonome ori societăţi
comerciale cu capital integral sau majoritar de stat sau al unităţii administrativ-teritoriale;
180
 b) la încetarea mandatului de preşedinte sau vicepreşedinte al consiliului judeţean
persoanele în cauză îşi reiau activitatea în executarea aceloraşi contracte de muncă; timp de 2 ani
de la încetarea mandatului nu li se poate modifica sau desface contractul de muncă pe motive
care nu le sunt imputabile;
c) au drept de iniţiativă în promovarea actelor administrative, individual sau în grup;
d) au dreptul la o indemnizaţie lunară, stabilită potrivit legii. De asemenea, au dreptul la
decontarea, în condiţiile legii, a cheltuielilor legate de exercitarea mandatului dar, nu au dreptul
la indemnizaţia de şedinţă prevăzută de lege pentru consilieri;
e) beneficiază de concedii de odihnă, concedii medicale, concedii fără plată, precum şi de
concedii în cazul unor evenimente familiale deosebite, potrivit legii;
f) au acces la orice informaţie de interes public;
g) dreptul de asociere al aleşilor locali este garantat etc.
Conform Capitolului VI din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali
preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene le revin obligaţiile specifice aleşilor locali,
precum şi unele obligaţii specifice, printre care enumerăm:
a) îndatorirea de a participa, pe durata mandatului la exercitarea funcţiilor consiliului
judeţean cu bună credinţă şi fidelitate faţă de ţară şi de colectivitatea care i-a ales;
b) sunt obligaţi să respecte Constituţia, legile ţării, hotărârile şi ordonanţele Guvernului,
regulamentul de organizare şi funcţionare al consiliului judeţean şi hotărârile consiliului
judeţean;
c) sunt obligaţi să depună declaraţia de interese, declaraţia de avere în condiţiile
prevăzute de lege.
Preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene trebuie să depună declaraţia de avere în
termen de 10 zile de la alegere, la Ministerul Administraţiei şi Internelor.
d) au obligaţia de a se abţine de la dezbaterea şi aprobarea unei hotărâri lovite de nulitate
conform art. 46 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare, republicată;
e) sunt obligaţi la probitate şi discreţie profesională, să organizeze periodic întâlniri cu
cetăţenii, să acorde audienţe etc.
f) au obligaţia de a participa la şedinţele consiliului judeţean şi a comisiilor de
specialitate din care fac parte;
h) alte obligaţii prevăzute de lege.

7. Secretarul judeţului
Pentru prima dată după 1990, legea organică a administraţiei publice locale
reglementează în cadrul aceluiaşi capitol funcţia de secretar al unităţii administrativ-teritoriale.
Astfel, conform art. 116 alin.1 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice
locale, cu modificările şi completările ulterioare „Fiecare unitate administrativ-teritorială şi
subdiviziune administrativ-teritorială a municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local.
Secretarul comunei, oraşului, municipiului, judeţului şi al subdiviziunii administrativ-teritoriale a
municipiilor este funcţionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative.
Secretarul se bucură de stabilitate în funcţie.”
În acest context, secretarului judeţului îi sunt aplicabile în mod corespunzător dispoziţiile
art. 117 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată, care stabilesc principalele atribuţii ale secretarilor unităţilor administrativ-
teritoriale.
Deşi legea nu prevede în mod expres, secretarul judeţului îndeplineşte şi alte atribuţii
stabilite prin lege sau prin alte acte normative.

181
 8. Aparatul de specialitate al consiliului judeţean
Executarea în concret a competenţelor conferite de lege consiliului judeţean şi
preşedintelui consiliului judeţean se realizează de către aparatul de specialitate al consiliului
judeţean.
Conform art. 102 alin.3 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu
modificările şi completările ulterioare aparatul de specialitate al consiliului judeţean este
subordonat preşedintelui acestuia care are competenţa de numire, sancţionare, modificare şi
încetare a raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă.
Aparatul de specialitate al consiliului judeţean este format din funcţionari publici şi
personal contractual organizat în compartimente de specialitate, în funcţie de specificul
atribuţiilor.
Aparatului de specialitate al consiliului judeţean i se aplică regulile tratate în subcapitolul
afectat Aparatului de specialitate al primarului.

182
 Capitolul VIII

PREFECTUL

1. Consideraţii generale privind instituţia prefectului

Scurt istoric
Originea instituţiei prefectului se pierde în timp, unii autori susţinând că o regăsim încă
din Roma Antică în care noţiunile de prefect sau prefectură semnificau fie unităţi administrative
(„praefectural”), fie funcţii oficiale civile, militare sau economice 1, sintagma „prefectus urbis”
desemnând prefectul oraşului Roma, în timp ce alţi autori consideră că prefectul este o creaţie
napoleoniană.2
În România, instituţia prefectului are vechi tradiţii fiind întâlnită atât în Muntenia cât şi în
Moldova încă înainte de Unirea Principatelor.
Oficial şi în actuala denumire, instituţia prefectului a fost introdusă prin Legea comunală
din 1 aprilie 1864 şi în Legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene nr. 396 din 2 aprilie 1864,
care în art. 91 stipula: „prefectul, cap al administraţiei judeţene, dirige toate lucrările acestei
administraţiuni şi execută hotărârile consiliului judeţean”. Potrivit art. 3 alin. (2) din lege,
prefectul era comisar (reprezentant) al Guvernului pe lângă consiliul judeţean. În această calitate,
prefectul era abilitat de lege să exercite supravegherea legalităţii actelor adoptate de consiliul
judeţean sau de comitetul permanent al acestuia, având dreptul şi obligaţia de a promova recurs
la Guvern, în termen de 10 zile, dacă considera că un act este ilegal. Conform art. 95 alin. (3) din
lege, introducerea recursului avea drept consecinţă suspendarea punerii în executare a actului
respectiv.
Guvernul avea obligaţia să soluţioneze recursul în termen de 20 de zile de la primire, iar
dacă înăuntrul acestui termen nu se pronunţa actul respectiv era considerat a fi legal,
producându-şi efectele pentru care a fost adoptat.
Legea administrativă din 3 august 1929 prevedea faptul că prefectul se numea prin decret
regal, la propunerea Ministerului de Interne. Totodată, au fost create un număr de 5 directorate
ministeriale, ca centre de administraţie şi inspecţie locală, cu sediul în Bucureşti, Cluj, Craiova,
Iaşi şi Timişoara, fiecare dintre acestea având în raza de activitatea mai multe judeţe. Acestea
erau conduse de un director ministerial, care avea rang de subsecretar de stat, prefectul în calitate
de reprezentant al Guvernului, fiind subordonat acestuia.
Pentru a putea fi numit prefect, legea impunea persoanei anumite condiţii de vârstă şi
studii, respectiv 30 de ani împliniţi şi studii universitare, precum şi anumite incompatibilităţi.
Astfel, conform art. 270, prefectul nu putea ocupa nici o altă funcţie publică plătită de stat, judeţ
sau comună, nu putea exercita vreo profesie liberă şi nici nu putea fi administrator sau cenzor în
societăţile civile sau comerciale din judeţ.
În principal, prefectul exercita următoarele atribuţii:
a) reprezenta Guvernul şi puterea executivă în judeţ, făcând legătura cu fiecare minister,
prin directoratele ministeriale şi serviciile ministeriale locale;
b) în calitate de reprezentant al Guvernului, exercita conform art.273, controlul şi
supravegherea tuturor administraţiilor locale din judeţ;
c) exercita atribuţii poliţieneşti, conform art. 68 şi 69 din Legea de organizare a poliţiei
generale a statului din 21 iulie 1929 fiind şeful poliţiei din judeţ.
Pe lângă aceste atribuţii principale, prefectul se îngrijea de publicarea legilor, a
regulamentelor şi veghea la aplicarea acestora (art.274); era obligat să-şi dea concursul la

1
Mircea Preda, Tratat de drept administrativ, Lumina Lex, Bucureşti, 1996, p. 575
2
Marcel Waline, Droit administratif, Paris, 1963
183
îndeplinirea deciziilor executorii ale consiliului judeţean (art. 275), supraveghea toate instituţiile
de binefacere şi asistenţă socială care depindeau de stat, judeţ sau comună (art. 277) etc.
Legea administrativă din anul 1936 consacrând în art. 84 faptul că „Prefectul este
reprezentantul guvernului şi şeful administraţiei judeţene”, a lărgit atribuţiile acestuia, dându-i-se
şi dreptul de a controla serviciile administraţiilor locale.
Din modul de numire, precum şi din atribuţiile pe care le exercită, rezultă cu claritate
faptul că în concepţia legiuitorului din 1929 şi 1936 funcţia de prefect era politică şi nu
administrativă.
Legea administrativă din 1938 aduce o modificare de substanţă sub acest aspect,
prevăzând în art. 97 alin. (2) faptul că prefectul este funcţionar de carieră, conferindu-i în acelaşi
timp competenţa de a numi primarul în comunele rurale şi urbane nereşedinţă şi de a desemna pe
membrii de drept în consiliul comunal.
În perioada de după anul 1944, legislaţia noastră nu a mai consacrat instituţia prefectului,
atribuţiile acestuia privind controlul legalităţii actelor administrative fiind conferit instanţelor
judecătoreşti şi altor organe statale, sub comanda partidului unic.
După revoluţia din decembrie 1989, tradiţia a fost reluată, instituţia prefectul regăsindu-şi
locul şi rolul în sistemul administraţiei publice din România.
Astfel, prin Legea nr. 5/1990 privind administrarea judeţelor, municipiilor, oraşelor şi
comunelor până la organizarea de alegeri locale1, au fost organizate la nivelul judeţelor
prefecturile. Potrivit art. 2 din lege prefectura era un „organ local al administraţiei de stat cu
competenţă generală”, prefectul nefiind consacrat ca autoritate publică, cu atribuţii proprii.
Ulterior, art. 122 din Constituţie, Legea nr. 69/1991 şi apoi Legea nr. 215/2001 legile
organice ale administraţiei publice locale au făcut din prefect o autoritate a administraţiei
publice.
Reglementarea instituţiei prefectului în Secţiunea a 2-a, Capitolul V, Titlul III intitulată
„Administraţia publică locală” din Constituţie, au determinat pe unii autori să-l considere pe
prefect ca fiind o autoritate a administraţiei publice locale2, alături de consiliile locale, primari şi
consiliile judeţene.
Într-o altă opinie, se apreciază, dimpotrivă, că prefectul este o „autoritate desconcentrată
în judeţe a Guvernului”, „un organ al administraţiei teritoriale în stat”, ori „o autoritate
administrativă desconcentrată a administraţiei publice centrale”3.
În ceea ce ne priveşte, ne raliem celei de-a doua teze, considerând că prefectul era o
autoritate deconcentrată a Guvernului în judeţe şi în municipiul Bucureşti. În formarea acestei
teze pledează mai multe argumente, cum sunt: regimul juridic al desemnării prefectului,
competenţa şi sarcinile acestuia, etc., instituţia prefectului constituindu-se într-un element de
legătură organică între autonomia locală şi lege, între interesele locale şi interesele naţionale
exprimate prin lege.
În acest sens, într-o opinie se relevă că „Aşa se explică de ce în toate ţările democratice,
la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale cu gradul cel mai mare de extensie, există un
reprezentant al statului, mai exact al executivului central, cu rolul de a veghea asupra aplicării
legii de către autorităţile administraţiei publice locale, inclusiv ale comunităţilor locale”.4

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 92 din 20 iulie 1990
2
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice. Sistemul constituţional român, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
1999
3
Ioan Vida, op. citată, pp. 167-168, Corneliu Liviu Popescu, Avizul prefectului pentru numirea sau eliberarea din
funcţie a conducătorilor serviciilor publice descentralizate în judeţe ale administraţiei ministeriale, în revista
„Dreptul” nr. 5/1998, p. 52, C. Manda, Drept administrativ, Editura „Victor”, Bucureşti, 2000, p. 236; Rodica
Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 218-219
4
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, p. 261
184
 2. Suportul constituţional şi legal al instituţiei prefectului
Subliniem de la început faptul că în ultimii trei ani, au survenit modificări de esenţă în
ceea ce priveşte reglementarea instituţiei prefectului.
Suportul constituţional al instituţiei prefectului îl regăsim în art.123 al Constiuţiei
României, republicată, din conţinutul căruia rezultă rolul şi locul prefectului în sistemul
administraţiei publice, astfel:
a) Guvernul numeşte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti;
În acest context, art.128, alin.2 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările ulterioate, stabileşte:
„În exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul să anuleze actele administrative
ilegale sau inoportune ale autorităţilor publice din subordinea sa, precum şi ale
prefecţilor.”
b) Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice
centrale din unităţile administrativ-teritoriale;
În opinia noastră, legiuitorul constituant a utilizat în mod eronat sintagma „unităţile
administrativ-teritoriale” în loc de judeţe, întrucât la acest din urmă nivel sunt organizate
serviciile deconcentrate ale ministerelor.
c) Atribuţiile instituţiei prefectului se stabilesc prin lege organică;
d) Între prefecţi, pe de o parte şi consiliile locale, consiliile judeţene şi primari, pe de
altă parte, nu există raporturi de subordonare;
e) Prefectul poate ataca, în faţa instanţelor de contencios administrativ un act al
consiliului judeţean, al celui local şi al primarului, în cazul în care consideră actul
ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.
Prin prisma acestei competenţe conferite instituţiei prefectului, Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 o consacră în mod expres ca autoritate ce exercită tutela
administrativă.
În conformitate cu dispoziţiile art.123 alin.3 din Legea fundamentală, a fost adoptată
Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, care are menirea de a detalia dispoziţiile
constituţionale. În acelaşi timp însă, legea organică aduce modificări de esenţă în materie, faţă de
reglementările anterioare.
Astfel, pentru prima dată după 1990 reglementările privind instituţia prefectului sunt
cuprinse într-o lege distinctă faţă de legea organică a administraţiei publice locale.1
În al doilea rând, menţionăm că Legea nr. 340/2004 în concordanţă cu dispoziţiile art.11
din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată,2 modifică regimul
juridic al funcţiei de prefect, precum şi al celei de subprefect.
Astfel, dacă potrivit reglementărilor anterioare funcţia de prefect era o funcţie de
demnitate publică, conform reglementărilor în vigoare prefectul devine înalt funcţionar public,
regim juridic aplicabil şi subprefecţilor. În acest fel, legiuitorul nostru revine la statutul juridic
conferit prefecţilor prin Legea administrativă din 1938.
Aşa cum relevam şi în ediţia anterioară, ne exprimăm rezervele cu privire la perenitatea
acestor dispoziţii, mai ales, dacă, alegerile generale vor genera o altă coloratură politică a
Guvernului.
Fără a ne propune aici să realizăm o analiză exhaustivă a dispoziţiilor cu caracter de
noutate aduse de Legea nr. 340/2004, ne rezumăm la faptul de a sublinia că legea a avut o
existenţă efemeră.
Astfel, Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului a fost modificată şi completată
prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 179 din 14 decembrie 2005 3, care modifică inclusiv
titlul legii, în „Lege privind prefectul şi instituţia prefectului.”

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1142 din 16 decembrie 2005
185
 Analiza actului normativ menţionat ne permite să evidenţiem o serie de dispoziţii cu
caracter de noutate faţă de reglementările anterioare în materie, dintre care menţionăm
următoarele:
a) Cu privire la funcţia publică de prefect:
1) Începând cu data de 1 ianuarie 2006 prefectul face parte din categoria înalţilor
funcţionari publici;
2) Prefecţii în funcţie la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 179/2005, precum şi
cei care au ocupat funcţia de prefect până la data de 31 decembrie 2005, puteau fi numiţi în funcţia
publică de prefect, în urma promovării unui examen de atestare pe post, conform art.III din
Ordonanţă.
Potrivit art.III alin.3 din Ordonanţa de urgenţă, participanţii la examenul de atestare pe
post trebuia să îndeplinească condiţiile prevăzute de art.15 din Legea nr. 188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, cu excepţia
celor prevăzute la lit.c , d şi e.
Condiţiile de organizare şi desfăşurare a examenului de atestare pe post au fost stabilite
prin H.G. nr. 1655/2005.1
Menţionăm că dispoziţiile legale la care am făcut referire sunt aplicabile şi subprefecţilor.
3) Prefecţii şi subprefecţii nu pot fi membri ai unui partid politic sau al unei organizaţii
căreia îi este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi partidelor politice, potrivit legii, sub sancţiunea
destituirii lor din funcţia publică, astfel cum prevăd dispoziţiile art.22 din Ordonanţa de urgenţă.
4) Pentru îndeplinirea atribuţiilor şi prerogativelor conferite de lege, prefectul este ajutat
de doi subprefecţi, iar prefectul municipiului Bucureşti de trei subprefecţi, înregistrându-se astfel
creşterea numărului de subprefecţi faţă de reglementările anterioare.
b) Cu privire la atribuţia de „a conduce” serviciile publice deconcentrate ale
ministerelor observăm că legea consolidează conducerea „bicefală” a serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei
publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul judeţelor.
În acest scop, prefecţilor le-au fost conferite noi atribuţii printre care:
• fundamentarea proiectelor de buget şi cenzurarea execuţiei bugetare, prin
emiterea avizului consultativ;
• desemnarea unui reprezentant în comisia de concurs pentru ocuparea postului de
conducător al serviciilor publice deconcentrate;
• sancţionarea disciplinară a conducătorilor serviciilor publice deconcentrate, prin
formularea unei propuneri motivate în acest sens, adresate ministerului de resort,
etc.
c) Cu privire la înfiinţarea Colegiului prefectural
Se înfiinţează, în fiecare judeţ, colegiul prefectural compus din: prefect, subprefecţi şi
conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului, care îşi au sediul în judeţul respectiv.2
Colegiul prefectual se convoacă de către prefect „cel puţin o dată pe lună şi oricând se
consideră că este necesar”, la lucrările colegiului putând fi invitate şi alte persoane a căror
prezenţă se consideră necesară.
Potrivit legii, atribuţiile colegiului prefectural se vor stabili prin hotărâre a Guvernului şi
vor urmări, în principal, două mari obiective, respectiv:
• Armonizarea activităţii serviciilor publice deconcentrate care au sediul în judeţ;
• Implementarea programelor, politicilor, strategiilor şi planurilor de acţiune ale
Guvernului la nivelul judeţului.3

1
privind organizarea şi desfăşurarea examenului de atestare în funcţiile publice de prefect şi subprefect, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1142 din 16 decembrie 2005
2
A se vedea art.251 din Legea nr. 340/2004 modificată şi completată prin O.U.G. nr. 179/2005
3
A se vedea art.211 din Legea nr. 340/2004 modificată şi completată prin O.U.G. nr. 179/2005
186
 Deşi legea nu prevede în mod expres, în opinia noastră Colegiul prefectural este o
structură organizatorică, fără personalitate juridică, cu o componenţă aproape similară cu cea a
fostei Comisii administrative reglementată prin Legea nr. 69/1991 – legea administraţiei publice
locale1, abrogată prin Legea nr. 215/2001.
d) Cancelaria prefectului
Conform art.39 din lege, în cadrul instituţiei prefectului se organizează şi funcţionează
cancelaria prefectului.
Cancelaria prefectului este un compartiment organizatoric distinct, format din: directorul
cancelariei, doi consilieri, un consultant şi secretarul cancelariei.
Personalul din cadrul cancelariei prefectului este numit şi eliberat din funcţie de către
prefect şi îşi desfăşoară activitatea pe baza unui contract individual de muncă, încheiat în
condiţiile legii, pe durata exercitării funcţiei de către prefect.

3. Numirea, încetarea de drept a exercitării funcţiei, incompatibilităţi, conflictul de

interese
Conform art. 123 alin. (1) din Constituţia României „Guvernul numeşte un prefect în
fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti”, la propunerea Ministerului Administraţiei şi Internelor,
astfel cum rezultă şi din prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi
instituţia prefectului, cu modificările şi completările ulterioare.
Sediul instituţiei prefectului, denumit prefectură, se află în municipiul reşedinţă de judeţ,
într-un imobil proprietate publică a statului, a judeţului sau a municipiului, după caz2.
Pentru municipiul Bucureşti, respectiv judeţul Ilfov, sediul instituţiei prefectului este în
municipiul Bucureşti.
Sub imperiul Legii nr. 215/2001, pentru a fi numit în funcţia de prefect se impunea
condiţia studiilor superioare de lungă durată, fiind eliminată condiţia de vârstă (cel puţin 30 de
ani) prevăzută de Legea nr.69/1991.
Aşa cum am mai arătat, începând cu data de 1 ianuarie 2006, potrivit modificărilor aduse
de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, coroborate cu cele ale
art. 9 din Legea nr. 340/2004 prefectul face parte din categoria înalţilor funcţionari publici,
renunţându-se astfel la statutul său politic.
Pe cale de consecinţă, raporturile de serviciu ale prefectului se modifică, suspendă şi
încetează în condiţiile prevăzute de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu
modificările şi completările ulterioare.
Pe de altă parte. conform art. 85 din Secţiunea a III-a, Capitolul III, Titlul IV din Legea
nr. 161/2003, funcţia de prefect este incompatibilă cu:
a) calitatea de deputat sau senator;
b) funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului
Bucureşti;
c) funcţia de consilier local sau consilier judeţean;
d) o funcţie de reprezentare profesională salarizată în cadrul organizaţiilor cu scop
comercial;
e) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, administrator,
membru al consiliului de administraţie sau cenzor la societăţile comerciale, inclusiv
băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, precum
şi la instituţiile publice;
f) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau
asociaţilor la societăţile comerciale prevăzute la lit. e);
g) funcţia de reprezentant al statului în adunările generale ale societăţilor comerciale
prevăzute la lit. e);

1
Republicată în Monitorul Oficial al României, partea I-a, nr. 76 din 17 aprilie 1996
2
A se vedea art. 2 din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului
187
 h) funcţia de manager sau membru al consiliilor de administraţie ale regiilor autonome,
companiilor şi societăţilor naţionale;
i) calitatea de comerciant persoană fizică;
j) calitatea de membru al unui grup de interes economic;
k) o funcţie publică încredinţată de un stat străin, cu excepţia acelor funcţii prevăzute în
acordurile şi convenţiile la care România este parte.
Prefecţii pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi
al creaţiei literar-artistice.
La numirea în funcţie, persoana în cauză trebuie să declare că nu se află într-o situaţie de
incompatibilitate.
În cazul în care, pe timpul exercitării funcţiei de prefect, apare o situaţie de
incompatibilitate, constatarea se face de ministrul administraţiei şi internelor, care îl va informa
pe primul-ministru, pentru a dispune măsurile necesare, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 86 lit.
b) din Legea nr. 161/2003.
În ceea ce priveşte conflictul de interese, materia este reglementată pentru prefect şi
subprefect de art. 72 - 75 din Secţiunea a II-a, Capitolul II, Titlul IV, Cartea I-a, din Legea nr.
161/2003.
Astfel, Prefectul este obligat să nu emită un act administrativ sau, să nu încheie un act
juridic ori să nu ia sau să nu participe la luarea unei decizii în exercitarea funcţiei publice de
autoritate, care ar produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul
I, potrivit art. 72 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.
Încălcarea acestei obligaţii constituie abatere administrativă, dacă nu este o faptă gravă,
potrivit legii, iar actele administrative emise sau actele juridice încheiate în astfel de condiţii sunt
lovite de nulitate absolută, conform art. 73 alin. (1) şi (2) din legea sus-menţionată.
Verificarea sesizărilor privind încălcarea obligaţiilor prevăzute în art. 72 alin. (1) se face
de către Corpul de control al primului-ministru.
Rezultatul verificărilor se prezintă primului-ministru, care dispune prin decizie, asupra
măsurilor ce se impun.
În cazurile în care din verificări rezultă că prefectul sau subprefectul a realizat foloase
materiale prin săvârşirea unei abateri administrative, primul-ministru poate dispune, după caz:
a) sesizarea organelor de urmărire penală competente;
b) sesizarea comisiilor competente de cercetare a averii, constituite conform Legii nr.
115/1996 pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor
persoane cu funcţii de conducere şi control şi a funcţionarilor publici.
Decizia primului-ministru poate fi atacată la Curtea de Apel Bucureşti – Secţia
contencios administrativ, în termen de 15 zile de la comunicare. Hotărârea Curţii de Apel este
supusă recursului.
Hotărârea judecătorească irevocabilă, sau, după caz, decizia primului-ministru, neatacată
în termenul de 15 zile, se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I-a.
Persoana care a săvârşit o astfel de abatere administrativă, constatată după procedura
menţionată, este decăzută din dreptul de a mai exercita funcţia de prefect sau subprefect pentru o
perioadă de 3 ani de la data publicării hotărârii judecătoreşti sau, după caz, a deciziei primului-
ministru.
Conflictul de interese poate fi sesizat primului-ministru de orice persoană sau acesta se
poate sesiza din oficiu.
Modul de soluţionare al sesizării va fi comunicat prefectului în termen de 30 de zile de la
data soluţionării acesteia, conform art. 74 alin. (2) din Legea 161/2003.
Conform art. 75 din Legea nr. 161/2003 (Cartea I-a, Titlul IV, Capitolul II, Secţiunea a-2-
a) „Persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim ca urmare
a existenţei unui conflict de interese prevăzut în prezenta secţiune se poate adresa instanţei de
judecată competente, potrivit legii, în funcţie de natura actului emis sau încheiat.”

188
 4. Atribuţiile prefectului
4.1. Atribuţiile conferite de Constituţie
Statutul constituţional al instituţiei prefectului este stabilit de art.123 din Constituţia
României, republicată, text care înlocuieşte fostul art. 122 modificat şi completat prin Legea de
revizuire nr. 429/2003.
Potrivit art. 123 din Constituţie:
„(1) Guvernul numeşte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti.
(2) Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din
unităţile administrativ-teritoriale.
(3) Atribuţiile prefectului se stabilesc prin lege organică.
(4) Între prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene
şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.
(5) Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al
consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul
atacat este suspendat de drept.”
Aşa cum se arată în lucrarea „Constituţia României – revizuită – comentarii şi
explicaţii”1, instituţia prefectului se distinge prin următoarele calităţi:
a) reprezentant al Guvernului;
b) şef al serviciilor statului din judeţ (municipiul Bucureşti);
c) autoritate de tutelă administrativă pentru supravegherea respectării legii de către
autorităţile administraţiei publice locale.
În ceea ce priveşte calitatea prefectului de reprezentant al Guvernului în judeţe şi în
municipiul Bucureşti prevăzută de art. 123 alin. (1), preluată în art. 1 alin. (1) din Legea nr.
340/2004, conform căruia „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local”, ne apare
evidentă natura politică a instituţiei prefectului.
Pe de altă parte, dar în legătură cu calitatea de reprezentant al Guvernului în plan local,
prefectul „conduce” serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, revenind legiuitorului
misiunea de a stabili în concret competenţa prefectului2.
În legătură cu această atribuţie constituţională conferită instituţiei prefectului, apreciem
că nici Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului nu aduce clarificările
necesare.
În opinia noastră, atâta vreme cât conducătorii serviciilor deconcentrate ale ministerelor
sunt numiţi de miniştri de resort şi se subordonează acestora prin activitatea pe care o desfăşoară,
atributul de comandă revine miniştrilor. În acelaşi timp însă, având în vedere textul constituţional
şi deopotrivă, al legii speciale, trebuie să admitem teza unei duble subordonări, în plan vertical şi
în plan orizontal a serviciilor deconcentrate ale ministerelor, implicit a conducătorilor acestora.
În sfârşit, art. 123 alin. (5) din Constituţia României, republicată, consacră dreptul
prefectului de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele pe care le consideră
ilegale, emise sau adoptate de autorităţile administraţiei publice locale, textul având aceeaşi
redactare cu a art. 122 alin. (4) din Constituţia revizuită.
Analiza textului constituţional menţionat, ne permite formularea următoarelor observaţii:
a) deşi art. 123 alin. (4) din Constituţie consfinţeşte un statut constituţional
preşedinţilor consiliilor judeţene, alineatul 5 al aceluiaşi articol omite din enumerare,
actele administrative emise de aceştia. Aşa fiind, în ipoteza în care prefectul ar ataca
o dispoziţie emisă de preşedintele consiliului judeţean pe care o consideră ilegală,
poate fi invocată neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 26 din Legea nr. 340/2004
privind prefectul şi instituţia prefectului, text aflat în contradicţie cu prevederile
constituţionale menţionate.

1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, p. 261
2
A se vedea M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, pp. 261-262
189
 b) competenţa prefectului de a ataca în instanţele de contencios administrativ este
exhaustivă, nefiind stabilite excepţii, pe de o parte, iar, pe de altă parte, nu este
prevăzut un termen înăuntrul căruia prefectul poate verifica legalitatea actelor
administrative emise/adoptate de autorităţile administraţiei publice locale şi de a le
ataca la instanţa de contencios administrativ1.
În aplicarea dispoziţiilor constituţionale, art. 26 din Legea nr.340/2004 prevede că în
exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii actelor administrative ale autorităţilor
administraţiei publice locale, prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ
aceste acte, dacă le consideră nelegale. Actul atacat este suspendat de drept.
În astfel de situaţii, prefectul are obligaţia de a solicita autorităţilor care au emis actul, cu
motivarea necesară, reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a
revocării acestuia, cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul administrativ.
Trebuie relevat că art.261 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia
prefectului, cu modificările şi completările ulterioare, a introdus o serie de reguli procedurale
speciale în astfel de litigii, şi anume:
a) acţiunea introdusă de către prefect pentru anularea unui act administrativ al
autorităţilor administraţiei publice locale socotit nelegal este scutită de taxa de timbru;
b) acţiunea se judecă în regim de urgenţă;
c) termenele de judecată nu pot fi mai mari de 10 zile;
d) părţile se consideră a fi legal citate, dacă citaţia le-a fost comunicată cu cel puţin o zi
înaintea judecării;
e) hotărârile prin care se soluţionează fondul cauzei se pronunţă în ziua în care au luat
sfârşit dezbaterile. În situaţii deosebite, pronunţarea poate fi amânată cel mult două zile.
Conform alineatului 6 al aceluiaşi articol, aceste reguli se completează cu cele ale Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004.
În opinia noastră, regulile procedurale instituite de Legea nr. 340/2004 cu modificările şi
completările ulterioare, sunt utopice şi cu certitudine nu vor fi respectate de către instanţele de
contencios.
Rămâne ca jurisprudenţa să infirme sau, dimpotrivă să confirme punctul nostru de
vedere.
4.2. Atribuţiile conferite de lege
Conform art. 4 din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, activitatea
prefectului se întemeiază pe principiile: legalităţii, imparţialităţii, obiectivităţii, transparenţei şi
liberului acces la informaţiile de interes public, eficienţei, responsabilităţii, profesionalizării,
orientării către cetăţean.
Capacitatea juridică de drept public a instituţiei prefectului se exercită în exclusivitate de
către prefect, spre deosebire de exercitarea drepturilor şi asumarea obligaţiilor civile ale
instituţiei prefectului, care pot fi delegate de către prefect, prin ordin şi altei persoane, conform
dispoziţiilor art. 5 alin. (2) din Legea nr. 340/2004.
Activitatea instituţiei prefectului este finanţată de la bugetul de stat.
În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplineşte potrivit art. 24 din Legea
nr. 340/2004 următoarele atribuţii principale:
• asigură, la nivelul judeţului sau, după caz, al municipiului Bucureşti, realizarea intereselor
naţionale, aplicarea şi respectarea Constituţiei, a legilor, a ordonanţelor şi hotărârilor
Guvernului, a celorlalte acte normative, precum şi a ordinii publice;
• acţionează pentru realizarea în judeţ, respectiv în municipiul Bucureşti, a obiectivelor
cuprinse în Programul de guvernare şi dispune măsurile necesare pentru îndeplinirea lor, în
conformitate cu competenţele şi atribuţiile ce îi revin, potrivit legii;
• acţionează pentru asigurarea climatului de pace socială, menţinerea unei comunicări
permanente cu toate nivelurile instituţionale şi sociale, acordând o atenţie constantă
prevenirii tensiunilor sociale;

1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op.citată., p. 263
190
• stabileşte, împreună cu autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene, priorităţile de
dezvoltare teritorială;
• verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale
primarului;
• asigură, împreună cu autorităţile şi organele abilitate, ducerea la îndeplinire, în condiţiile
stabilite prin lege, a măsurilor de pregătire pentru situaţii de urgenţă;
• dispune, în calitate de preşedinte al Comitetului judeţean pentru situaţii de urgenţă, măsurile
care se impun pentru prevenirea şi gestionarea acestora şi foloseşte în acest sens sumele
special prevăzute în bugetul propriu cu această destinaţie;
• utilizează, în calitate de şef al protecţiei civile, fondurile special alocate de la bugetul de stat
şi baza logistică de intervenţie în situaţii de criză, în scopul desfăşurării în bune condiţii a
acestei activităţi;
• dispune măsurile corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor şi apărarea drepturilor şi a
siguranţei cetăţenilor, prin organele legal abilitate;
• asigură realizarea planului de măsuri pentru integrare europeană (atribuţie formulată nefericit
s.n.);
• dispune măsuri de aplicare a politicilor naţionale hotărâte de Guvern şi a politicilor de
integrare europeană;
• hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu instituţii similare din ţară şi din
străinătate, în vederea promovării intereselor comune.
• asigură folosirea, în condiţiile legii, a limbii materne în raporturile dintre cetăţenii aparţinând
minorităţilor naţionale şi serviciile publice deconcentrate în unităţile administrativ-teritoriale
în care aceştia au o pondere de peste 20%.
Atribuţii cu caracter de noutate regăsim în art.241 din lege care are următoarea redactare:
„Prefectul poate verifica măsurile întreprinse de primar sau de preşedintele consiliului judeţean
în calitatea lor de reprezentanţi ai statului în unitatea administrativ-teritorială şi poate sesiza
organele competente în vederea stabilirii măsurilor necesare, în condiţiile legii.”
Aşadar, prin normă cu caracter permisiv, „prefectul poate”, legiuitorul a instituit
controlul prefectului asupra unor aleşi locali.
În opinia noastră, aceste dispoziţii sunt cel puţin discutabile sub aspectul
neconstituţionalităţii.
Prefectul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege şi de celelalte acte normative,
precum şi însărcinările stabilite de Guvern.
Aşa de exemplu, o atribuţie cu caracter de noutate absolută o regăsim în art.1 alin.1 din
Hotărârea Guvernului nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004
privind prefectul şi instituţia prefectului, conform căruia: „În calitate de reprezentant al
Guvernului pe plan local, prefectul asigură legătura operativă dintre fiecare ministru, respectiv
conducător al organului administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului şi
conducătorul serviciului public deconcentrat din subordinea acestuia.”
Textul citat ni se pare cel puţin bizar şi neconstituţional, atâta vrme cât art.123 alin.2 din
Constituţie stabileşte că prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor.
Pe de altă parte, alineatul 2 al aceluiaşi articol stabileşte că miniştrii şi conducătorii
celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului, pot delega
prefectului unele atribuţii de conducere şi control, printre care: verificarea modului de utilizare a
fondurilor publice alocate serviciului public deconcentrat, verificarea modului de realizare a
obiectivelor cuprinse în strategiile sectoriale, organizarea unor achiziţii publice etc.
Ni se pare că aceste prevederi adaugă la legea organică privind prefectul şi instituţia
prefectului şi-n acelaşi timp contravin Constituţiei.
Din analiza atribuţiilor conferite de Constituţie şi lege prefectului, rezultă că acesta are o
competenţă materială specializată, care sub aspect teritorial se limitează la nivelul judeţului,
respectiv al municipiului Bucureşti1.
1
Vezi Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 223
191
 5. Drepturile şi îndatoririle prefecţilor
Capitolul III al Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, cu
modificările şi completările ulterioare, este intitulat „Drepturile şi îndatoririle membrilor
Corpului prefecţilor şi al Corpului subprefecţilor”, reglementând pentru prima dată după 1990, în
mod distinct această materie.
Potrivit dispoziţiilor art. 19-22 din lege prefecţii în funcţie beneficiază de următoarele
drepturi speciale:
a) locuinţă de serviciu;
În cazul în care prefectul îşi desfăşoară activitatea în altă localitate decât cea de
domiciliu, beneficiază de locuinţă de serviciu.
Dacă prefectul se află în situaţia menţionată, cheltuielile privind chiria locuinţei de
serviciu şi cele ocazionate de mutarea în localitatea în care îşi are sediul instituţia prefectului,
sunt suportate din bugetul instituţiei prefectului, conform art. 19 alin. (2) din lege.
Legea prevede că în atare situaţii, contractul de închiriere al locuinţei de serviciu se
încheie pe perioada exercitării funcţiei de prefect şi încetează de drept, la data încetării exercitării
funcţiei de prefect.
Constatăm că acest drept conferit prefectului este un drept special, discriminatoriu, de
care nu beneficiază alte categorii de funcţionari publici.
b) salarizarea prefecţilor se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea
sistemului unitar de salarizare pentru funcţionarii publici;
c) în calitate de reprezentant al Guvernului, prefectului în funcţie i se acordă onoruri
militare, în conformitate cu dispoziţiile regulamentelor specifice, cu ocazia ceremoniilor militare
organizate în judeţ;
d) prefectul poate solicita instituţiilor şi autorităţilor administraţiei publice documentaţii,
date şi informaţii, iar acestea au obligaţia de a le furniza cu celeritate.
Prefectul şi subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai unei organizaţii
căreia îi este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi partidlor politice, potrivit legii, sub sancţiunea
destituirii din funcţia publică.

6. Actele prefectului
Pentru îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin, prefectul emite ordine cu caracter normativ sau
individual, în condiţiile legii, competenţă stabilită prin art. 32 din Legea nr. 340/2004, care preia
textul abrogat din art. 137 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 Legea administraţiei publice locale.
În ceea ce priveşte ordinele prin care se stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de
specialitate, legea prevede obligaţia prefectului de a consulta conducătorii serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din
subordinea Guvernului, organizate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale1. Deşi textul preia
redactarea art. 137 alin. (2) din Legea nr. 215/2004, considerăm că se impunea renunţarea la
termenul de „consultare” şi utilizarea unei formalităţi procedurale consacrate în doctrină,
respectiv aviz (facultativ sau consultativ) sau acord.
Ordinele cu caracter normativ devin executorii numai după ce au fost aduse la cunoştinţă
publică, în condiţiile legii, aşa cum rezultă din coroborarea dispoziţiilor art. 32 alin. (3) cu cele
ale art. 33 alin. (1) din Legea nr. 340/2004. Aceste ordine se comunică de îndată Ministerului
Administraţiei şi Internelor.
Ministerului Administraţiei şi Internelor poate propune Guvernului anularea ordinelor
emise de prefect, dacă le consideră nelegale sau netemeinice, conform art. 33 alin. (4) din Legea
nr.340/2004 privind instituţia prefectului.
Este evident însă faptul că Guvernul, la propunerea Ministerului Administraţiei şi
Internelor sau a altei autorităţi publice, poate dispune anularea unui ordin emis de prefect şi
pentru motive de neoportunitate, în temeiul raporturilor de subordonare directă şi pe baza

1
A se vedea art. 32 alin. (2) din Legea nr. 340/2004
192
atribuţiei de control ierarhic, conform art. 28 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea
şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare.
Ordinele emise de prefect în calitate de preşedinte al Comitetului judeţean pentru situaţii
de urgenţă produc efecte juridice de la data aducerii lor la cunoştinţă, de la care devin şi
executorii.
Potrivit art. 34 din Legea nr. 340/2004 prefecţii sunt obligaţi să comunice ordinele de
natura celor sus-menţionate conducătorului instituţiei ierarhic superioare serviciului public
deconcentrat.
Ordinele cu caracter individual emise de prefecţi devin executorii de la data aducerii lor
la cunoştinţă publică, potrivit art. 33 teza a II-a din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi
instituţia prefectului.
Fiind emise de o autoritate a administraţiei publice (prefectul), în exercitarea atribuţiilor
de putere publică, ordinele emise de prefecţi sunt acte administrative de autoritate, cu caracter
obligatoriu şi executoriu din oficiu.
Deşi legea nu prevede în mod expres, legalitatea ordinelor prefectului este cenzurată de
către instanţele de contencios administrativ, ori de câte ori lezează un drept subiectiv sau un
interes legitim al unei persoane fizice sau juridice, conform art. 52 alin. (1) din Constituţia
României, republicată.
Menţionăm că art. 34 şi art. 35 din Legea nr. 340/2004 reglementează raporturile dintre
ministere şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale, pe de o parte şi prefecţi, pe de
altă parte.
Astfel, ministerele şi celelalte organe ale administraţiei publice centrale pot propune Guvernului
măsuri de anulare a ordinelor emise de prefect, dacă le consideră nelegale, dar, în acelaşi timp au
obligaţia să comunice de îndată prefecţilor actele cu caracter normativ, pe care prefecţii trebuie
să le transmită serviciilor publice deconcentrate.
Pe de altă parte, prefectul poate propune ministerelor şi celorlalte organe ale
administraţiei centrale măsuri pentru îmbunătăţirea activităţii serviciilor publice deconcentrate,
organizate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale şi, de asemenea, poate sesiza aceste
autorităţi cu privire la inoportunitatea unor acte administrative.

7. Subprefectul
Pentru îndeplinirea atribuţiilor şi prerogativelor ce îi revin potrivit legii, prefectul este
ajutat de doi subprefecţi, iar la municipiul Bucureşti de trei subprefecţi, conform art. 8 din Legea
nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului.
Numirea şi eliberarea din funcţie a subprefecţilor se face în condiţiile legii, prin decizie a
primului-ministru, la propunerea prefectului şi cu avizul Ministerului Administraţiei şi
Internelor.
Deşi legea nu prevede, având însă în vedere prerogativele excepţionale conferite de
Legea nr. 90/2001, primului-ministru apreciem că este vorba despre un aviz facultativ.
Ca şi în cazul prefectului, art. 9 din lege prevede că subprefectul face parte din categoria
înalţilor funcţionari publici, instituind şi condiţiile necesare pentru ocuparea funcţiei.
Încetarea de drept a funcţiei de subprefect, conflictele de interese şi incompatibilităţile
sunt identice cu cele ale prefectului.
Subprefectul are aceleaşi drepturi şi îndatoriri cu cele ale prefectului.
În temeiul art.8 alin.2 din Legea nr. 340/2004 conform cărora atribuţiile subprefectului
se stabilesc prin hotărâre a Guvernului a fost adoptată Hotărârea Guvernului nr. 460/2006 pentru
aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, 1 care, în
art.2 alin.1 prevede că: „Subprefecţii îndeplinesc, în numele prefectului, atribuţii în domeniul
conducerii serviciilor publice deconcentrate, ale conducerii operative a instituţiei prefectului,
precum şi alte atribuţii prevăzute de lege ori sarcini date de Ministerul Administraţiei şi
Internelor sau de către prefect.”
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 363 din 26 aprilie 2006
193
 Analiza textului citat ne permite să formulăm două observaţii şi anume:
a) subprefecţilor le-au fost stabilite prin act normativ competenţe proprii;
b) subprefecţii îşi exercită competenţele conferite prin lege în numele prefectului.
Conform alin.2 al art.2 din Hotărârea Guvernului nr. 460/2006 principalele atribuţii ale
subprefecţilor au fost grupate în două mari domenii de activitate, astfel:
a) atribuţii exercitate în numele prefectului, cu privire la conducerea serviciilor
publice, dintre care enumerăm: analiza activităţii desfăşurate de serviciile publice deconcentrate
şi elaborarea de propuneri pentru îmbunătăţirea activităţii acestora; consultarea conducătorilor
serviciilor publice deconcentrate cu privire la ordinele prefectului prin care se stabilesc măsuri
cu caracter tehnic de specialitate, potrivit legii şi asigurarea transmiterii acestora către
conducătorul instituţiei ierarhic superioare; examinarea proiectelor bugetelor şi a situaţiilor
financiare privind execuţia bugetară întocmite de serviciile publice deconcentrate, în vederea
emiterii avizului de către prefect; întocmirea proiectului regulamentului de funcţionare a
colegiului prefectural, cu respectarea prevederilor regulamentului-cadru; urmărirea modului de
îndeplinire a hotărârilor luate în cadrul colegiului prefectural etc.
b) atribuţii privind conducerea operativă a instituţiei prefectului, prin care:
asigurarea conducerii operative a instituţiei prefectului, cu excepţia cancelariei prefectului;
elaborarea proiectului regulamentului de organizare şi funcţionare a instituţiei prefectului, pe
care îl supune spre aprobare prefectului; asigurarea elaborării proiectului ordinului prefectului
privind înfiinţarea şi organizarea oficiilor prefecturale, îndrumarea metodologică a secretarilor
unităţilor administrativ-teritoriale, gestionarea şi urmărirea îndeplinirii măsurilor dispuse de
către prefect cu privire la realizarea sarcinilor reieşite din actele normative, asigurarea
secretariatului comisiei judeţene pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra
terenurilor, în calitate de secretar al comisiei etc.
Prin ordin al prefectului se stabilesc atribuţiile care revin fiecărui subprefect.
Ordinele prefectului sunt contrasemnate de către subprefectul în sarcina căruia incumbă
punerea sa în aplicare.
În absenţa prefectului, atribuţiile acestuia se exercită de către subprefectul desemnat prin
ordin emis de prefect, astfel cum stabilesc dispoziţiile art.3 alin.2 din Hotărârea Guvernului nr.
460/2006.

8. Instituţia prefectului
Pentru exercitarea de către prefect a prerogativelor care îi revin potrivit Consttituţiei şi de
alte acte normative, sub conducerea prefectukui, a fost organizată instituţia prefectului.
Conform art.1 alin.2 din Legea nr. 340/2004, „Instituţia prefectului este o instituţie
publică, cu personalitate juridică, cu patrimoniu şi buget propriu.
Structura sa organizatorică şi modul de funcţionare ale instituţiei prefectului au fost
reglementate prin Hotărârea Guvernului nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii
nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului.
Structurile de specialitate ale instituţiei prefectului se organizează, în condiţiile legii, în
direcţii, servicii şi birouri prin ordin emis de prefect, în funcţie de specificul activităţii.
Personalul din cadrul instituţiei prefectului este format din funcţionari publici, funcţionari
publici cu statut special şi personal contractual.
Numirea în funcţie a funcţionarilor publici, respectiv încadrarea personalului contractual,
precum şi modificarea, suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu ori a raporturilor de
muncă ale personalului din cadrul instituţiei prefectului se efectuează prin ordin al prefectului,
emis în condiţiile legii.1

Principalele atribuţii ale structurilor de specialitate din cadrul instituţiei prefectului sunt
grupate în art.6 al Hotărârii Guvernului nr. 460/2006 după 7 criterii, astfel:

1
A se vedea art.5 din Hotărârrea Guvernului nr. 460/2006
194
 1) atribuţii cu privire la aplicarea şi respectarea Constituţiei, a legilor şi a celorlalte acte
normative, printre care:
• elaborează studii şi rapoarte cu privire la aplicarea actelor normative în vigoare, precum şi
propuneri pentru îmbunătăţirea stării de legalitate;
• participă împreună cu reprezentanţii serviciilor publice deconcentrate la acţiuni de verificare,
potrivit competenţelor;
• prezintă prefectului propuneri privind priorităţile de dezvoltare a judeţului;
• întocmesc anual planul de acţiuni pentru realizarea în judeţ a obiectivelor cuprinde în
Programul de guvernare etc.
2) atribuţii cu privire la verificarea legalităţii actelor administrative adoptate sau
emise de autorităţile administraţiei publice locale şi contencios administrativ şi anume:
• conduc evidenţa actelor administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei
publice locale şi transmise prefectului în vederea verificării legalităţii, asigură păstrarea
acestora, precum şi evidenţa acţiunilor şi dosarelor aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti;
• examinează sub aspectul legalităţii, în termenele prevăzute de lege, actele administrative
adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale;
• verifică legalitatea contractelor încheiate de autorităţile administraţiei publice locale,
asimilate actelor administrative, la sesizarea prefectului de către persoanele interesate ori
vătămate într-un drept subiectiv;
• propun prefectului sesizarea, după caz, a autorităţilor administraţiei publice locale emitente,
în vederea reanalizării actului considerat ilegal sau, după caz, a instanţei de contencios
administrativ, cu motivarea necesară;
• întocmesc documentaţia, formulează acţiunile în contencios administrativ şi susţin în faţa
acestora acţiunea formulată;
• avizează ordinele prefectului sub aspectul legalităţii;
• reprezintă prefectul şi instituţia prefectului în faţa instanţelor judecătoreşti etc.
3) atribuţii cu privire la realizarea politicilor naţionale, a celor de integrare
europeană şi a planului de măsuri pentru integrarea europeană şi intensificare a relaţiilor
externe, printre care:
• întocmesc anual planul de acţiuni pentru realizarea în judeţe a politicilor naţionale, a
politicilor post-aderare în Uniunea Europeană şi de intensificare a relaţiilor externe;
• acţionează pentru atragerea societăţii civile la acţiunile de cunoaştere a reglementărilor şi
programelor de finanţare iniţiate şi susţinute de Uniunea Europeană etc.
4) cu privire la buna organizare şi desfăşurare a activităţii pentru situaţii de
urgenţă, precum şi la pregătirea şi ducerea la îndeplinire a măsurilor de apărare care nu
au caracter militar, printre care cităm:
• urmăresc îndeplinirea măsurilor dispuse de către prefect, în calitate de reprezentant al
comitetului judeţean pentru situaăţii de urgenţă;
• prezintă prefectului propuneri privind modul de utilizare, în situaţii de criză, a fondurilor
special alocate de la bugetul de stat;
• propun prefectului, în situaţiile prevăzute de lege, convocarea consiliilor locale, a consiliului
judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz;
• întocmesc rapoarte şi informări privind evoluţia şi desfăşurarea evenimentelor în caz de
dezastru, precum şi măsurile întreprinse de autorităţile administraţiei publice locale în acest
domeniu, pe care le înaintează prefectului;
• asigură informarea prefectului cu privire la iminenţa producerii unor fenomene naturale
periculoase, cu privire la evaluarea preliminară a efectelor şi a pagubelor produse etc.
5) cu privire la activitatea de eliberare şi de evidenţă a paşapoartelor simple, printre
care:
• soluţionează cererile pentru eliberarea paşapoartelor simple, în conformitate cu prevederile
legii;

195
• colaborează cu serviciile publice comunitare locale de evidenţă a persoanelor pentru
asigurarea eliberării paşapoartelor simple, în sistem de ghişeu unic;
• administrează şi gestionează registrul judeţean, respectiv al municipiului Bucureşti, de
evidenţă a paşapoartelor simple şi valorifică datele cuprinse în acesta;
• asigură furnizarea datelor necesare pentru actualizarea permanentă a Registrului naţional de
evidenţa paşapoartelor simple etc.
6) cu privire la regimul permiselor de conducere, al certificatelor de înmatriculare a
autovehiculelor şi al plăcilor cu numere de înmatriculare, respectiv:
• constituie şi actualizează registrul judeţean, respectiv al municipiului Bucureşti, de evidenţă a
permiselor de conducere şi a autovehiculelor înmatriculate şi valorifică datele cuprinse în
acesta;
• organizează examenele pentru obţinerea permiselor de conducere a autovehiculelor, în
condiţiile legii;
• soluţionează cererile pentru eliberarea permiselor de conducere a autovehiculelor, a
certificatelor de înmatriculare şi a plăcilor cu numere de înmatriculare pentru autovehiculele
rutiere, în sistem de ghişeu unic;
• colaborează cu serviciile publice comunitare locale de evidenţa persoanelor etc.
7) în sfârşit, structurile de specialitate ale instituţiei prefectului mai îndeplinesc şi
următoarele atribuţii:
• întocmesc documentaţiile pentru fundamentarea ordinelor emise de prefect;
• elaborează proiectele ordinelor emise de prefect şi le prezintă acestuia pentru însuşire;
• organizează activitatea de primire a cetăţenilor în audienţe la prefect şi subprefecţi;
• asigură primirea, înregistrarea şi soluţionarea în termen legal a petiţiilor adresate prefectului;
• urmăresc şi aplică prevederile cuprinse în strategiile şi programele pentru susţinerea reformei
în administraţia publică;
• asigură organizarea şi desfăşurarea şedinţelor consiliilor sau comitetelor constituite în cadrul
instituţiei prefectului, potrivit legii etc.
Potrivit legii, prefectul poate stabili prin ordin şi alte atribuţii pentru structurile de
specialitate ale instituţiei prefectului, care să asigure în cele mai bune condiţii atribuţiile
conferite de lege prefectului.
9. Colegiul prefectural
În fiecare judeţ şi respectiv în municipiul Bucureşti, se organizează şi funcţionează un
colegiu prefectural, condus de prefect astfel cum prevăd dispoziţiile art.12 din Hotărârea
Guvernului nr. 460/2006, emise în baza art.251 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi
instituţia prefectului.
Colegiul prefectural este format din: subprefecţi şi conducătorii serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din
subordinea Guvernului care îşi au sediul în fiecare judeţ.
Colegiul prefectural se întruneşte în şedinţe cel puţin o dată pe lună şi ori de câte ori se
consideră necesar, la convocarea prefectului.
Principalele atribuţii ale colegiului prefectural constau în:
a) armonizarea activităţii serviciilor publice deconcentrate;
b) implementarea programelor, politicilor, strategiilor şi planurilor de acţiune ale
Guvernului la nivelul fiecărui judeţ.
Activitatea colegiului prefectural se desfăşoară pe baza unui regulament aprobat prin
ordin emis de prefect.
Conform art.15 din Hotărârea Guvernului nr. 460/2006 îndrumarea şi controlul ierarhic
de specialitate asupra activităţii prefecţilor şi a instituţiilor prefectului se asigură de Ministerul
Administraţiei şi Internelor.

196
 CAPITOLUL IX

FUNCŢIA PUBLICĂ

1. Scurt istoric privind reglementarea noţiunii de funcţie publică

Funcţia publică este o noţiune fundamentală a dreptului administrativ, motiv pentru care
a constituit o preocupare constantă atât a legislativului, precum şi a doctrinei de specialitate din
ţară şi din străinătate.
În ţara noastră, s-a înregistrat o bogată tradiţie în ceea ce priveşte reglementarea şi
definirea conceptului de funcţie publică.
Primele reglementări în această materie le regăsim în Regulamentele Organice ale
Moldovei şi Munteniei.
Au urmat apoi reformele legislative ale domnitorului Al. I. Cuza care au vizat şi
funcţionarii din administraţia de stat.
Constituţia din 1866, consacra în art. 88 principiul conform căruia regele avea
competenţa să numească şi să revoce miniştrii şi de asemenea, numea sau confirma în
„funcţiunile publice potrivit legii”. În acest spirit, art. 131 alin. (5) al legii fundamentale
prevedea adoptarea unei legi speciale „asupra condiţiilor de admisibilitate şi înaintare în
funcţiunile administraţiei publice”, care, din nefericire nu a mai fost adoptată.
În mod indubitabil, Constituţia din 1923 a reprezentat un progres de reglementare,
articolul 8 statuând:
„(1) Nu se admite în stat nici o deosebire de naştere sau de clase sociale.
(2) Toţi Românii, fără deosebire de origine etnică, de limbă sau de religie sunt egali
înaintea legii şi datori a contribui fără osebire la dările şi sarcinile publice.
(3) Numai ei sunt admisibili în funcţiile şi demnităţile publice, civile şi militare.
(4) Legi speciale vor determina statutul funcţionarilor publici.
(5) Străinii nu pot fi admişi în funcţiunile publice decât în cazuri excepţionale şi anume
statornicite de legi.”1
Pe baza principiilor constituţionale la data de 19 iunie 1923 a fost publicată Legea pentru
Statutul funcţionarilor publici2, care avea următoarea structură:
a) Partea I intitulată „Dispoziţii aplicabile tuturor funcţionarilor publici” cu un număr de
7 capitole, după cum urmează:
• Capitolul I: „Dispoziţii generale”
• Capitolul II: „Condiţii generale de accesibilitate în funcţiuni”
• Capitolul III: „Stabilitate”
• Capitolul IV: „Îndatoriri şi răspunderi”
• Capitolul V: „Incompatibilităţi”
• Capitolul VI: „Salarii, indemnizări, pensii şi concedii”
• Capitolul VII: „Asociaţiile de funcţionari”
b) Partea a II-a intitulată „Dispoziţiuni speciale” cu un număr de 7 capitole astfel:
• Capitolul I
• Capitolul II: „Condiţii de admisibilitate”
• Capitolul III: „Despre numiri şi înaintări”
• Capitolul IV: „Transferări”
• Capitolul V: „Disciplina”
• Capitolul VI: „Comisiile de disciplină”
• Capitolul VII: „Dispoziţii diverse şi tranzitorii”

1
Publicată în Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923, votată în Adunarea Naţională Constituantă, în şedinţele
de la 26 şi 27 martie 1923
2
Decret nr. 3112 din 15 iunie 1923, publicat în Monitorul Oficial nr. 60 din 19 iunie 1923
197
 Câteva luni mai târziu, a fost adoptat Regulamentul pentru aplicarea Legii Statutului
funcţionarilor publici care a avut menirea de a detalia prevederile legii şi de a statua un cadru
general, unitar, de aplicare a acesteia.1
În opinia noastră, importanţa celor două acte normative rezidă în faptul că stabilesc
regimul juridic al funcţionarului public, un regim juridic diferit de cel al personalului angajat pe
baza unui contract individual de muncă.
Legea pentru Statutul funcţionarilor publici din 19 iunie 1923 cu unele modificări
ulterioare, a fost abrogată odată cu adoptarea Codului funcţionarilor publici la 8 iunie 1940. Şi
acest Cod a suferit numeroase modificări care au impus republicarea sa în Monitorul Oficial din
10 martie 1942, fiind abrogat după 23 august 1944.
Ulterior, materia a fost reglementată prin Legea nr. 746 din 22 septembrie 1946, abrogată
prin Decretul nr. 418 din 16 noiembrie 1949, întrucât se afla în curs de legiferare primul Cod al
muncii.
Codul muncii din 8 iunie 1950, cu modificările şi completările ulterioare, a fost abrogat
prin Legea nr. 10 din 23 noiembrie 1972 pentru aprobarea Codului muncii al R.S.R. 2, dispoziţiile
lor fiind aplicabile tuturor categoriilor de „oameni ai muncii”, inclusiv „aparatului de stat”.
În „aparatul de stat” era inclus „personalul încadrat în ministere şi alte organe centrale, în
organele locale ale administraţiei de stat, în justiţie, procuratură şi în alte instituţii …”3
Cu unele modificări explicite sau implicite, Legea nr. 10/1972 a produs efecte juridice
până la data de 1 martie 2003, fiind abrogată de Legea nr. 53/2003, actualul Cod al muncii.

2. Reglementarea funcţiei publice în Constituţie şi legea organică

Sediul materiei îl regăsim în art. 16 şi art. 73 alin. (3) lit. j) din legea fundamentală şi în
legea organică privind statutul funcţionarilor publici.
Astfel, art. 16 alin. (3) al Constituţiei din 1991 prevedea că: „Funcţiile şi demnităţile
publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoanele care au numai cetăţenia română şi
domiciliul în ţară.”
Textul citat instituia două condiţii care trebuiau îndeplinite în mod cumulativ de către
persoanele care doreau să ocupe o funcţie publică, respectiv: cetăţenia română şi domiciliul în
ţară. Pe cale de consecinţă, străinii şi apatrizii nu puteau să ocupe astfel de funcţii.
Actuala Constituţie, a cărei revizuire s-a impus, printre altele şi din perspectiva integrării
ţării noastre în structurile Uniunii Europene, a adus modificări de substanţă inclusiv în materia
funcţiei publice, articolului 16 alin. (3) dându-i-se următorul conţinut: „Funcţiile şi demnităţile
publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condiţiile legii, de persoane care au cetăţenia
română şi domiciliul în ţară. Statul român garantează egalitatea în şanse între femei şi bărbaţi
pentru ocuparea acestor funcţii şi demnităţi.”
Dintr-o analiză comparativă a celor două variante ale textului art.16 alin. (3) din
Constituţie, observăm două modificări substanţiale şi anume:
a) a fost eliminată norma imperativă cu privire la cetăţenia română, fiind înlocuită cu o
normă permisivă; în consecinţă, s-a lăsat la latitudinea legiuitorului să stabilească
condiţiile, funcţiile şi demnităţile publice care pot fi ocupate de cetăţenii străini sau
apatrizi;
b) s-a prevăzut garantarea egalităţii dintre femei şi bărbaţi în ceea ce priveşte accesul la
funcţiile şi demnităţile publice, dispoziţie care se încadrează într-un curent de idei
specific pentru dezvoltarea democraţiilor contemporane.
Referitor la modalitatea de reglementare a statutului funcţionarilor publici, atât
Constituţia din 1991, precum şi Constituţia revizuită consacră obligativitatea aprobării acestuia
prin lege organică (art. 73 lit. j).

1
Decret nr. 5506 din 19 noiembrie 1923, publicat în Monitorul Oficial nr. 189 din 23 noiembrie 1923
2
Publicat în Buletinul Oficial al R.S.R. Partea I-a, nr. 140 din 1 decembrie 1972
3
Art. 58 din Legea nr. 10/1972
198
 Deşi, în mod declarativ, legea privind statutul funcţionarilor publici a constituit o
prioritate pentru toate guvernele, ea a fost adoptată cu mare întârziere, respectiv în anul 1999,
prin angajarea răspunderii Guvernului în faţa Camerei Deputaţilor şi Senatului reunite în şedinţă
comună, conform art. 113 din Constituţia României1. Considerăm că adoptarea unei legi
organice prin acest procedeu legislativ care elimină dezbaterea parlamentară, nu a constituit o
alegere benefică, dimpotrivă, a rezultat o lege lacunară şi în mare măsură inaplicabilă.
Aceste afirmaţii sunt susţinute de faptul că Legea nr. 188/1999 a suferit numeroase
modificări într-un termen foarte scurt, pe de o parte, iar, pe de altă parte, aplicarea multor
dispoziţii din lege a fost condiţionată de norme pe care Guvernul României le-a emis cu mare
întârziere.
Totuşi, chiar dacă Legea nr. 188/1999 a conţinut şi conţine o serie de dispoziţii lacunare
sau discutabile, pozitiv rămâne faptul că a consfinţit regimul juridic al funcţiei publice şi al
funcţionarilor publici.

3. Noţiunea de funcţie publică

Conceptul de funcţie publică s-a bucurat de o atenţie deosebită în literatura de specialitate
fiind emise o multitudine de definiţii, cu nuanţări de la un autor la altul, de la un sistem de drept
la altul.
Astfel, în perioada interbelică prof. Paul Negulescu considera că „Funcţiunea publică
apare ca o grupare de atribuţiuni, de puteri şi de competenţe în scopul de a da satisfacţiune unor
anumite interese generale, căci orice putere socială se legitimează numai prin scopul său de
interes public, neputându-se concepe ca o asemenea putere să fie întrebuinţată pentru scopuri
personale”.2 În opinia autorului „funcţiunile publice” sunt organizări instituţionale, abstracte,
care însă au menirea de a realiza un triplu scop, respectiv: să facă, să pregătească sau să execute
actele juridice. Întrucât actele juridice sunt manifestări de voinţă proprii doar indivizilor
„funcţiunile publice trebuie să aibă titulari persoane fizice, care să exercite puterile atribuite
funcţiunei, în limitele competenţei determinate de legiuitor…”3, cu alte cuvinte funcţiile publice
trebuie deservite de funcţionari publici.
În perioada 1949 – 1989 nu au existat reglementări privind funcţia publică şi funcţionarul
public, fiind aplicabile întregului personal dispoziţiile Codului muncii care a intrat în vigoare în
1950.
Cu toate acestea, doctrina de specialitate a învederat necesitatea elaborării unor statute
aplicabile diferitelor categorii de funcţionari din administraţia de stat.4
După anul 1990, doctrina de drept public din ţara noastră s-a preocupat în mod constant
de abordarea conceptului de funcţie publică, impunând legiuitorului adoptarea unei reglementări
specifice.
Într-o opinie de referinţă, funcţia publică reprezintă „situaţia juridică a persoanei fizice
învestită legal cu atribuţii în realizarea competenţei unei autorităţi publice şi constă în ansamblul
drepturilor şi obligaţiilor ce formează conţinutul juridic complex dintre persoana fizică
respectivă şi organul care l-a învestit.”5
Prof. Alexandru Negoiţă defineşte funcţia publică ca fiind: „un ansamblu de atribuţii
stabilite prin lege sau prin acte juridice emise pe baza şi în executarea legii, atribuţii pe care le

1
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a,
nr. 600 din 8 decembrie 1999, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004,
cu modificările ulterioare, modificată şi completată prin Legea nr. 251 din 23 iunie 2006, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 574 din 4 iulie 2006
2
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, ediţia a IV-a, Bucureşti, Institutul de Arte
Grafice „E. Marvan”, 1934, p. 522
3
Paul Negulescu, op. citată, p. 523
4
A se vedea Antonie Iorgovan, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Bucureşti, 1986, pp. 306-309, M.T.
Oroveanu, Consideraţii privind necesitatea, principiile şi conţinutul unui statut al funcţionarilor din administraţia
de stat, în revista „Studii şi Cercetări Juridice” nr. 3/1978, pp. 269-276 etc.
5
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 561
199
îndeplineşte o persoană fizică angajată într-un organ al administraţiei publice şi care are
abilitatea legală de a îndeplini aceste atribuţii ale administraţiei publice”.1
Într-o altă opinie, funcţia publică reprezintă „complexul drepturilor şi obligaţiilor de
interes general stabilite potrivit legii în scopul realizării competenţei unei autorităţi publice,
instituţii publice sau regii autonome, de către persoane legal învestite.”2
Funcţia publică este definită de prof. V. Vedinaş ca fiind „situaţia juridică legal
determinată a persoanei fizice învestită cu prerogative în realizarea competenţei unei autorităţi
publice, în regim de putere publică, având ca scop realizarea în mod continuu a unui interes
general.”3
În sfârşit, o abordare deopotrivă explicită şi pragmatică o regăsim la prof. Ioan Santai
care atribuie noţiunii două accepţiuni.
În sens larg, funcţia publică reprezintă „o situaţie juridică predeterminată normativ
constituită dintr-un complex unitar de drepturi şi obligaţii prin a căror realizare se înfăptuieşte în
mod specific competenţa unui organ de stat exercitându-se puterea publică în conformitate cu
atribuţiile ce revin autorităţii respective.”4
În sens restrâns, autorul consideră că trebuie să avem în vedere funcţia executivă sau
administrativă, pe care o defineşte ca „o categorie ce reprezintă situaţia juridică legal
predeterminată, constând dintr-un complex unitar de drepturi şi obligaţii prin care se înfăptuieşte,
de regulă, competenţa unui organ al administraţiei publice contribuindu-se la exercitarea puterii
publice executive în conformitate cu atribuţiile ce revin autorităţii în cauză.”5
Analiza definiţiilor prezentate ne relevă câteva elemente constante, cu alte cuvinte
trăsăturile specifice ale funcţiei publice, după cum urmează:
a) funcţia publică reprezintă o situaţie juridică, o abstractizare care trebuie îndeplinită
exclusiv de o persoană fizică;
b) funcţia publică se obiectivează printr-un complex de drepturi şi obligaţii;
c) se creează prin lege sau prin acte administrative emise în temeiul legii, în scopul de a
satisface interesul general;
d) se exercită în mod continuu, fără intermitenţe, întrucât este afectată satisfacerii
interesului public;
e) funcţia publică se exercită în regim de putere publică, fie în mod direct prin emiterea
de acte juridice, fie indirect prin activităţi de pregătire, executare sau control care
presupun prerogative de putere politică;
f) are o anumită specializare care derivă din competenţa stabilită prin lege.
Faţă de cele relevate, considerăm că funcţia publică poate fi definită ca fiind o situaţie
juridică predeterminată prin „lege”, care constă dintr-un ansamblu de drepturi şi obligaţii de
interes general, în scopul de a îndeplini, în regim de putere politică, competenţa unei autorităţi
publice de către funcţionari publici legal învestiţi.
În acelaşi timp, definiţia funcţiei publice o regăsim şi în legislaţie.
Astfel, conform art. 2 din Legea nr. 188/1999: „Funcţia publică reprezintă ansamblul
atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de
putere publică de către administraţia publică centrală, administraţie publică locală şi autorităţile
administrative autonome.”6
În varianta iniţială a Legii nr. 188/1999, art. 3 consacra următoarea definiţie: „Funcţia
publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite de autoritatea sau instituţia
publică, în temeiul legii, în scopul realizării competenţelor sale.”
Pe de altă parte, legiuitorul stabileşte în Anexa la lege lista cuprinzând funcţiile publice.

1
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996, p. 95
2
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată., p. 437
3
Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative. Manual practic, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2002, p. 404
4
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj Napoca, 2002, p. 77
5
Ioan Santai, op. citată, pp. 79-80
6
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare
200
 Realizând o analiză comparativă a modalităţii în care doctrina de drept public şi
legiuitorul definesc noţiunea de funcţie publică, apreciem ca necesare şi oportune câteva
observaţii.
În primul rând, remarcăm faptul că legiuitorul a avut în vedere funcţia publică în sens
restrâns, mai precis, funcţia publică din administraţia publică centrală şi locală. Această
concluzie ne-o fundamentăm pe două argumente, respectiv:
a) prevederea expresă din art. 2 al Legii nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare;
b) lista funcţiilor publice prevăzute în anexa aceleiaşi legi.
În acelaşi timp, subliniem că nu există identitate între funcţia publică administrativă şi
funcţia publică executivă, care nu constituie apanajul exclusiv al administraţiei publice, ea
putându-se regăsi şi în activitatea publică desfăşurată de alte autorităţi (parlament, justiţie,
Preşedintele României).1
În al doilea rând, relevăm că legiuitorul stabileşte conţinutul funcţiei publice ca fiind
„ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor”. Dacă, în mod tradiţional, doctrina de drept public
înţelege prin atribuţii prerogativele cu care este înzestrată o autoritate, o structură funcţională sau
o persoană, totalitatea atribuţiilor constituind competenţa autorităţilor publice, structurii
funcţionale sau persoanei, după caz, inedită şi de natură a induce confuzie, ne apare utilizarea
termenului de responsabilitate.
Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate2, termenul de responsabilitate excede sferei
de reglementare prin acte normative, având mai mult o conotaţie politico-etică, decât una
juridică. Altfel spus, termenul de responsabilitate nu se identifică cu cel de răspundere juridică,
responsabilitatea fiind strâns legată de morală, de civism etc. spre deosebire de răspundere care,
intervine atunci când este încălcată o obligaţie stabilită prin normă juridică.
În consecinţă, ne apare neadecvată şi de natură a crea confuzie inconsecvenţa
legiuitorului în utilizarea terminologiei, lăsând doctrinei şi jurisprudenţei sarcina de a aduce
clarificările necesare.

4. Clasificarea funcţiei publice

Doctrina nu este unitară în identificarea criteriilor după care se pot clasifica funcţiile
publice.
În perioada interbelică, prof. Paul Negulescu considera că: „Pe lângă unele din aceste
funcţiuni sunt stabilite atribuţiuni şi competenţe necesare pentru conducerea serviciilor, alte
funcţiuni au numai atribuţiuni de a prepara lucrările şi a documenta pe conducătorul serviciului,
când urmează să ia deciziunea; în fine, pe lângă alte funcţiuni, găsim puteri şi competenţe pentru
a putea executa măsurile ordonate de organele de deciziune.”3
Prin descrierea făcută, autorul realiza o clasificare a funcţiilor publice după importanţa
acestora, în două categorii şi anume:
a) funcţii de conducere, caracterizate prin preponderenţa atribuţiilor de decizie;
b) funcţii de execuţie, caracterizate prin preponderenţa atribuţiilor de pregătire
(organizare) şi executare a deciziei.
Acelaşi autor, mai realiza o clasificare din punct de vedere al competenţei, relevând că
funcţiile publice sunt destinate, după caz: „1) unele să facă acte juridice, adică manifestări de
voinţă în scop de a produce efecte juridice; 2) altele să prepare facerea acestor acte; 3) iar altele
să execute actele juridice sau deciziunile administrative sau judecătoreşti”.4
În doctrina actuală de drept public, prof. A. Iorgovan realizează o amplă analiză a
funcţiilor publice, inclusiv sub aspectul clasificării acestora, utilizând mai multe criterii, astfel:

1
A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 80
2
A se vedea în acelaşi sens Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 80; Eugen Popa, Drept administrativ, Editura Servo-Sat,
Arad, 2000, p. 111
3
P. Negulescu, op. citată, p. 522
4
Idem
201
 a) din punct de vedere al importanţei funcţiei în realizarea competenţelor unei autorităţi
publice autorul distinge două mari categorii: funcţii de conducere şi funcţii de
execuţie.
La rândul lor, funcţiile de conducere sunt clasificate după:
• conţinutul procesului decizional administrativ;
• sursa legislativă în temeiul căreia a fost înfiinţată;
• gradul de complexitate şi răspundere;
• natura intrinsecă a funcţiei;
• salariu.
b) Din punct de vedere al naturii lor, funcţiile de execuţie sunt clasificate în două
categorii, respectiv: funcţii pur administrative (principale, auxiliare etc.) şi funcţii de specialitate
(tehnice, economice, juridice etc.).
c) după gradul de stricteţe, sunt identificate două categorii şi anume: funcţii civile şi
funcţiile cu caracter militar.
d) după modul de desemnare a titularilor, autorul distinge trei categorii, după cum
urmează:
• funcţii care presupun numirea titularilor;
• funcţii care presupun repartizarea titularilor;
• funcţii care presupun alegerea titularilor.
e) după regimul juridic aplicabil, se disting două categorii, respectiv:
• funcţii cărora li se aplică regimul dreptului comun, prin dreptul comun
înţelegând regimul stabilit prin Legea nr.188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici;
• funcţii cărora li se aplică regimuri statutare speciale.1
După intrarea în vigoare a Legii privind Statutul funcţionarilor publici, în literatura de
specialitate s-au reformulat criteriile de clasificare a funcţiilor publice, baza de referinţă
constituind-o atât doctrina tradiţională, precum şi legea organică în materie.2
Înainte de a identifica criteriile după care sunt clasificate funcţiile publice prin Legea nr.
188/1999, considerăm că sunt necesare două precizări, astfel:
• funcţiile publice sunt clasificate de legiuitor utilizându-se atât criterii explicite
precum şi criterii implicite;
• unele criterii sunt aplicabile tuturor funcţiilor publice (funcţiei publice în sens
larg), în timp ce altele sunt aplicabile exclusiv funcţiilor publice administrative (în
sensul restrâns).
În opinia noastră, din conţinutul Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, se pot desprinde următoarele
criterii de clasificare şi, pe cale de consecinţă, următoarele categorii de funcţii publice:
1. Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil distingem două categorii:
• funcţii publice cărora li se aplică dispoziţiile Legii nr.188/1999;
• funcţii publice cărora le sunt aplicabile dispoziţiile unor statute speciale (art.5 din lege).
Astfel, potrivit art. 5 din Legea nr. 188/1999 „Pot beneficia de statute speciale,
funcţionarii publici care îşi desfăşoară activitatea în cadrul următoarelor servicii publice:
a) structurile de specialitate ale Parlamentului României;
b) structurile de specialitate ale Administraţiei Prezidenţiale;
c) structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ;
d) serviciile diplomatice şi consulare;
e) autoritatea vamală;
f) poliţia şi alte structuri ale Ministerului Administraţiei şi Internelor;
1
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, pp. 565-570
2
A se vedea Verginia Vedinaş, op. citată, p. 408; L. Giurgiu, A. Segărceanu, C.H. Rogoveanu, Drept administrativ,
Editura Sylvi, Bucureşti, 2001, pp. 78-79
202
 g) alte servicii publice stabilite prin lege.”
Faţă de textul legal menţionat, considerăm pertinente câteva observaţii şi comentarii.
În primul rând, ne exprimăm opinia că legea prevede prea multe excepţii putându-ne
conduce la concluzia că nu constituie „dreptul comun” în materie.
Spre deosebire de actuala reglementare, Legea pentru statutul funcţionarilor publici din
1923 stipula în art. 2: „Nu intră în prevederile prezentei legi:
a) funcţiunile politice şi cele elective;
b) Mitropoliţii şi Episcopii;
c) funcţionarii corpurilor legiuitoare a căror organizare este stabilită de regulamentul interior al
fiecărui corp legiuitor în parte, care constituie statutul lor;
d) specialiştii străini cărora li se încredinţează, vremelnic sau prin contract, o funcţiune publică;
e) lucrătorii, precum şi personalul angajat pentru un timp determinat sau pentru o anume
lucrare.”
Ne apare evident faptul că reglementarea din perioada interbelică avea o aplicabilitate
mult mai largă, constituind „dreptul comun” sau „legea cadru” pentru toţi funcţionarii publici.
În al doilea rând, ni se pare bizar faptul că legiuitorul organic utilizează o normă
permisivă şi una de trimitere: „Pot beneficia de statute speciale … lit. g: alte servicii publice
stabilite prin lege”, atâta timp cât art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţia României, republicată,
instituie principiul conform căruia statutul funcţionarilor publici se aprobă prin lege organică.
În sfârşit, apreciem că, în fapt, dispoziţiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici sunt aplicabile unei sfere restrânse de funcţionari publici, respectiv celor
din Guvern, din cadrul unor ministere şi altor organe ale administraţiei publice centrale, unor
servicii publice deconcentrate ale ministerelor, parţial prefecturilor şi, mai ales, funcţionarilor
din aparatul propriu al consiliilor locale şi judeţene.
Pe de altă parte, conform art. 6 din lege: „Prevederile prezentei legi nu se aplică:
a) personalului contractual salariat din aparatul propriu al autorităţilor şi instituţiilor publice
care desfăşoară activităţi de secretariat, administrative, protocol, gospodărire, întreţinere-
reperaţii şi de deservire pază, precum şi altor categorii de personal care nu exercită
prerogative de putere publică; persoanele care ocupă aceste funcţii nu au calitatea de
funcţionar public şi li se aplică legislaţia muncii;
b) personalului salariat încadrat, pe baza încrederii personale, în cabinetul demnitarului;
c) corpului magistraţilor;
d) cadrelor didactice;
e) persoanelor numite sau alese în funcţii de demnitate publică.”
2. Având drept criteriu natura atribuţiilor, distingem două categorii de funcţii, respectiv:
funcţii publice generale şi funcţii publice speciale (art. 7 lit. a).
Funcţiile publice generale sunt definite de legiuitor ca fiind „ansamblul atribuţiilor şi
responsabilităţilor cu caracter general şi comun tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice, în
vederea realizării competenţelor lor generale”, iar „Funcţiile publice specifice reprezintă
ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter specific unor autorităţi şi instituţii publice
stabilite în vederea realizării competenţelor lor specifice sau care necesită competenţe şi
responsabilităţi specifice”1
3. După nivelul studiilor, legea împarte funcţiile publice în trei clase, astfel:
a) clasa I-a cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare de
lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă;
b) clasa a II-a cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare
de scurtă durată, absolvite cu diplomă;
c) clasa a III-a cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii liceale,
respectiv studii medii liceale, finalizate cu diplomă de bacalaureat.

1
A se vedea art. 7 alin. 2 şi 3 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul Funcţionarilor publici, cu modificările şi
completările ulterioare
203
 4. După ponderea unor activităţi în conţinutul funcţiei distingem funcţii publice de
conducere şi funcţii publice de execuţie.2 Funcţiile publice de conducere sunt stabilite în Anexa
Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici intitulată „Lista cuprinzând funcţiile
publice”. Fără a realiza o enumerare exhaustivă, subliniem că în cadrul funcţiilor publice de
conducere sunt incluse următoarele:
a) funcţiile publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici, în care se
includ funcţiile de secretar general al Guvernului şi secretar general adjunct în cadrul
ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale;
b) funcţiile de director general din cadrul autorităţilor administrative autonome, al
ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale;
c) secretar al unităţilor administrativ – teritoriale (judeţe, municipii, oraşe şi comune);
d) director, şef serviciu, şef birou în aparatul de specialitate al primarilor sau al consiliilor
judeţene etc.
Specific acestor funcţii le este prevalenţa activităţilor de organizare, coordonare,
îndrumare şi control faţă de cele de execuţie.
Pe de altă parte, funcţiile publice de execuţie sunt împărţite de legiuitor în două categorii,
respectiv funcţii publice generale şi specifice, particularizate prin ponderea activităţilor de
execuţie.
5. După vechimea în specialitate, distingem funcţii publice ocupate de funcţionari debutanţi
şi funcţii publice ocupate de funcţionari publici definitivi.
6. Din punct de vedere al rigurozităţii disciplinei distingem: funcţii publice civile şi funcţii
publice cu caracter militar.
7. Ultimele modificări şi completări aduse Legii nr. 188/19992 au consacrat o nouă
clasificare a funcţiilor publice, astfel:
a) funcţii publice de stat, definite ca fiind acele funcţii publice stabilite şi avizate, potrivit
legii, în cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum
şi în cadrul autorităţilor administrative autonome;
b) funcţii publice teritoriale, în care se includ funcţiile publice stabilite şi avizate, potrivit
legii, în cadrul instituţiei prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ – teritoriale;
c) funcţii publice locale sunt funcţiile publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul
aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice
subordonate acestora.
Aşadar, putem constata că legiuitorul a introdus o clasificare a funcţiilor publice,
utilizând un criteriu complex, respectiv natura şi nivelul ierarhic al autorităţii publice, făcând
distincţie între autorităţile administraţiei publice centrale (de stat), pe de-o parte şi cele
aparţinând administraţiei publice locale, pe de altă parte.
În opinia noastră, această nouă clasificare nu este întâmplătoare, urmând a se reflecta ca
atare în viitoarea reglementare privind salarizarea funcţionarilor publici.

5. Natura juridică a funcţiei publice

Determinarea naturii juridice a funcţiei publice a constituit şi constituie un teren al
disputei în planul doctrinei.
Apreciem că din diversitatea opiniilor exprimate în ţară şi în străinătate, s-au conturat
două teze fundamentale.
Astfel, o primă teză promovată de doctrina dreptului civil consacră „situaţia contractuală”
a funcţiei publice.

2
A se vedea art. 12 şi 13 din Legea nr. 188/1999
2
Vezi art.71 din Legea nr. 188/1999, modificată şi completată prin Legea nr. 251/2006 publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a nr. 574 din 4 iulie 2006
204
 Cu alte cuvinte, în această opinie se susţine că persoanelor angajate în baza unui contract
de muncă, precum şi funcţionarilor care exercită o funcţie de stat (publică) li se aplică acelaşi
regim juridic contractual.
Dimpotrivă, reprezentanţii celei de a doua teze, doctrinarii dreptului administrativ susţin
faptul că funcţia de stat (publică) are un statut legal, distinct de cel născut în baza unui contract.1
Adepţii acestei teorii îşi bazează susţinerile pe două argumente puternice şi anume:
a) raportul de funcţiune ia naştere în toate cazurile în temeiul unui act de autoritate şi nu
ca urmare a consimţământului, acordului dintre părţi;
b) titularul funcţiei publice (funcţionarul public) exercită prerogative de putere publică
reieşite direct din lege şi nu drepturi născute pe bază contractuală.
În acest sens, elocvente sunt aprecierile prof. M. Văraru: „Trebuie să recunoaştem că
funcţionarii nu sunt nici mandatarii, nici negotiorum gestori, nici comisionari ai acelora care i-au
numit în funcţie. Actul de numire nu este nici un contract de natură civilă pentru simplul motiv
că voinţa şi consimţământul funcţionarului numit – elemente care joacă un rol esenţial în
contractele civile – nu au nici o importanţă la numire, nici mai târziu în exerciţiul funcţiunii.
Între raporturile ce se nasc între stat şi funcţionarii săi şi raporturile civile dintre doi particulari
nu se poate face absolut nici o apropiere. În primul caz raporturile sunt de drept public, în cazul
din urmă, de drept civil. Funcţionarii nu deţin nici o putere şi nici un drept de la autoritatea care
i-a numit, ci competenţa lor atât ratione loci cât şi ratione materie o deţin de la o lege organică a
funcţiunii.”2
Considerăm că această problemă a fost soluţionată de legea fundamentală, în sensul că
legiuitorul constituant a stabilit cu claritate că prin două legi organice diferite se consacră statutul
funcţionarilor publici (art. 73 alin. 2 lit. j) şi cel al salariaţilor (art. 73 alin. 2 lit. p). În alţi
termeni, se instituie două regimuri juridice diferite, unul de drept public aplicabil funcţionarilor
publici şi altul de drept privat, aplicabil salariaţilor, personalului contractual.
Astfel, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, clarifică disputa doctrinară, statuând în art. 1 alin. (1):
„Prezenta lege reglementează regimul general al raporturilor juridice dintre funcţionarii publici şi
stat sau administraţia publică locală, prin autorităţile administrative autonome ori prin autorităţile
şi instituţiile publice ale administraţiei publice centrale şi locale, denumite în continuare raporturi
de serviciu.”
Iată aşadar, că legiuitorul organic a consacrat o sintagmă specifică, cu caracter de
noutate, anume „raporturi de serviciu” distinctă de „raporturile de muncă”, denumire ce
sugerează, în opinia noastră şi faptul că funcţionarul public prestează un serviciu public.3
Menţionăm că raportul de serviciu ia naştere şi se exercită în temeiul actului
administrativ de numire, emis în condiţiile legii, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 4 alin, 1 din
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare.
Pe de altă parte, Codul muncii aprobat prin Legea nr. 53/2003 reglementează totalitatea
raporturilor individuale şi colective de muncă bazate pe consimţământul părţilor, cu alte cuvinte,
pe contractul individual şi contractul colectiv de muncă.
Ne apare astfel, cât se poate de evident faptul că, este vorba despre două categorii de
raporturi juridice distincte, şi anume: raporturi de serviciu guvernate de normele dreptului public,
pe de o parte, şi raporturi de muncă guvernate de normele dreptului privat, pe de altă parte.

1
A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III-a, Editura All Beck, Bucureşti,
2001, pp. 551-560
2
M. Văraru, Tratat de drept administrativ român, Editura Socec, Bucureşti, 1928, pp. 147-148
3
A se vedea şi capitolul IX din Legea nr. 188/1999 intitulat: Modificarea, suspendarea şi încetarea raporturilor de
serviciu
205
 CAPITOLUL X

FUNCŢIONARII PUBLICI

1. Noţiune
În perioada interbelică, noţiunea de funcţionar public o regăsim în art. 1 al Legii pentru
Statutul funcţionarilor publici 1, conform căruia: „Sunt funcţionari publici cetăţenii români fără
deosebire de sex, care îndeplinesc un serviciu public permanent (civil şi eclesiastic) la Stat, judeţ,
comună sau la instituţiunile al căror buget este supus aprobării Parlamentului, guvernului sau
consiliilor judeţene sau comunale.”
Prof. Paul Negulescu critică această definiţie socotind-o lacunară, în sensul că nu este
suficientă doar condiţia impusă de legiuitor (aprobarea bugetului) pentru a transforma o instituţie
privată în serviciu public şi pe cale de consecinţă, personalul acesteia să aibă calitatea de
funcţionar public. Astfel, deşi unele stabilimente de utilitate publică - persoane juridice de drept
privat - îşi supun bugetele de venituri şi cheltuieli spre aprobarea parlamentului, guvernului sau
consiliilor locale, funcţionarii acestora nu sunt funcţionari publici, pentru că nu exercită
prerogative de putere publică.
O trăsătură specifică funcţionarilor publici o reprezintă numirea în funcţie care, nu poate
fi făcută decât de autoritatea publică, „căci numirea funcţionarilor publici este un act de
autoritate, pe care nu-l pot face particularii.”2
Plecând de la aceste considerente autorul citat apreciază că o definiţie concludentă a
funcţionarului public trebuie să ţină cont de următoarele constante:
a) desemnarea sau numirea funcţionarului trebuie să se facă în conformitate cu legea sau
cu regulamentul;
b) funcţionarul public trebuie să exercite un serviciu permanent;
c) să primească un salariu periodic;
d) învestirea funcţionarului cu atributele funcţiunei are loc în urma depunerii
jurământului.3
În acest context, prof. Paul Negulescu formulează următoarea definiţie: „Funcţionarii
publici sunt acei cetăţeni care, fiind numiţi de autoritatea competentă şi învestiţi în mod legal, cu
atributele funcţiunei lor, prestează în mod permanent, o anumită activitate, ce nu este exclusiv
manuală, în scop de a face să funcţioneze un serviciu public, în schimbul unui salariu plătit
periodic.”4
Într-o altă opinie, aparţinând aceleiaşi perioade, prof. Anibal Teodorescu defineşte
funcţionarul public ca fiind: „persoana care, în schimbul unei remuneraţiuni, îndeplineşte sau
colaborează în mod permanent la îndeplinirea unui serviciu public depinzând de autoritatea
administrativă a statului, judeţelor sau comunelor.”5
Definirea noţiunii de funcţionar public a constituit o preocupare permanentă a doctrinei
de drept administrativ postrevoluţionare, atât înainte cât şi după intrarea în vigoare a Legii nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici.
Astfel, într-o altă concepţie, funcţionarul public este definit ca fiind „persoana legal
învestită prin numire sau alegere, într-o funcţie publică din structura unui serviciu public
administrativ, în scopul îndeplinirii competenţei acesteia.”6

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 60 din 19 iunie 1923
2
Paul Negulescu, op. citată, p. 540
3
Paul Negulescu, op. citată, pp. 540-541
4
Paul Negulescu, op. citată, p. 540
5
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III-a, Bucureşti, 1929, p. 261
6
Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ român, ediţia a II-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999,
p. 79
206
 În opinia prof. Ioan Santai: „Titularul unei funcţii se numeşte funcţionar, iar cel al unei
funcţii publice se numeşte funcţionar public. Titularul unei funcţii publice care implică şi
exerciţiul autorităţii se va numi funcţionar public de autoritate.” Cu aceste precizări prealabile,
autorul consideră că „Funcţionarul public este persoana fizică învestită în mod legal cu
exercitarea unei funcţii publice.”1
Rezumându-ne la aceste exemple din literatura de specialitate, relevăm că potrivit art. 2
din Legea nr. 188/19992 (varianta iniţială a legii): „Funcţionarul public este persoana numită într-
o funcţie publică”, iar prin articolul 5 se instituie principiul conform căruia „Dispoziţiile
prezentei legi se aplică tuturor funcţionarilor publici, inclusiv celor care au statute proprii
aprobate prin legi speciale, în măsura în care acestea nu dispun altfel.”
Aşadar, remarcăm că spre deosebire de definiţiile din doctrină, foarte complexe, motivate
de demersul ştiinţific de a surprinde cât mai multe trăsături specifice ale noţiunii, legiuitorul s-a
rezumat la o definire deosebit de succintă.
Cu mici nuanţări, optica legiuitorului a fost menţinută în timp. Astfel, conform art. 2 alin.
2 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare: „Funcţionarul public este persoana numită, în condiţiile legii, într-o
funcţie publică. Persoana care a fost eliberată din funcţia publică şi se află în corpul de rezervă al
funcţionarilor publici îşi păstrează calitatea de funcţionar public”.
În acelaşi timp, legiuitorul stabileşte prerogativele de putere publică pe care le poate
exercita un funcţionar public din cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale,
după cum urmează:
a) punerea în executare a legilor şi a celorlalte acte normative;
b) elaborarea proiectelor de acte normative şi a altor reglementări specifice autorităţii
sau instituţiei publice, precum şi asigurarea avizării acestora;
c) elaborarea proiectelor politicilor şi strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor şi
statisticilor, precum şi a documentaţiei privind aplicarea şi executarea legilor,
necesare pentru realizarea competenţei autorităţii sau instituţiei publice;
d) consilierea, controlul şi auditul public intern;
e) gestionarea resurselor umane şi a resurselor financiare;
f) colectarea creanţelor bugetare;
g) reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în raporturile acesteia cu
persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ţară sau străinătate, în
limita competenţelor stabilite de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice în care
îşi desfăşoară activitatea;
h) realizarea de activităţi în conformitate cu strategia de informatizare a administraţiei
publice.3
În concluzie, relevăm că spre deosebire de salariaţi (personalul contractual),
funcţionarilor publici le sunt specifice unele particularităţi şi anume:
a) sunt numiţi în funcţia publică prin act administrativ individual, emis în condiţiile legii;
b) exercită prerogative de putere publică specifice funcţiei publice în care au fost învestiţi
în mod legal.

1
Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 82
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 600 din 8 decembrie 1999
3
A se vedea art. 2 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare
207
 2. Categorii de funcţionari publici
Pentru doctrina de specialitate, clasificarea funcţionarilor publici în diferite categorii a
constituit o preocupare permanentă, autorii identificând diferite criterii de clasificare.
Fără a realiza o prezentare exhaustivă a demersurilor teoretice în materie, vom reda mai
jos câteva opinii care ni se par a fi edificatoare.
În perioada interbelică, prof. Paul Negulescu distingea trei categorii de funcţionari
publici, utilizând drept criteriu de departajare specificul activităţii (obiectul principal al acesteia)
şi anume1:
a) funcţionari de deciziune sau de direcţiune, „acei cari au conducerea unor servicii sau
a unor subdiviziuni ale unui serviciu sub direcţiunea superioară şi controlul
funcţionarului public”;
b) funcţionari „de preparaţiune”, a căror misiune principală este aceea de a pregăti
deciziile administrative;
c) funcţionari de execuţiune, care pun în aplicare deciziile superiorilor.
În perioada postbelică, prof. Romulus Ionescu consideră că funcţionarii din administraţia
de stat pot fi clasificaţi după patru criterii, respectiv:
a) gradul de independenţă în exercitarea funcţiei, conform căruia distinge două
categorii: funcţionari cu munci de răspundere şi funcţionari fără munci de răspundere;
b) gradul de stricteţe al disciplinei, după care identifică funcţionari civili şi funcţionari
militari;
c) după gradul de tehnicitate, potrivit căruia distinge două categorii de funcţionari, unii
care exercită funcţii cu caracter pronunţat tehnic şi alţii care exercită funcţii cu
caracter preponderent productiv;
d) după modul de recrutare, autorul distinge funcţionari aleşi şi funcţionari numiţi.2
Într-o altă opinie, funcţionarii din administraţia de stat sunt clasificaţi în trei categorii, în
funcţie de rolul pe care îl au în realizarea activităţii executive şi anume: funcţionari de decizie, de
control şi de execuţie.3
Alţi autori abordează concomitent clasificarea funcţiilor publice şi implicit a
funcţionarilor publici.
Astfel, prof. Antonie Iorgovan identifică un număr de patru criterii după care realizează
clasificarea funcţiei şi, în mod implicit a funcţionarilor publici, iar prof. Ioan Santai realizează
clasificarea funcţiilor şi funcţionarilor publici după şase criterii, şi anume:
a) după natura competenţelor (grad de independenţă în exercitarea atribuţiilor şi mod de
subordonare) distinge funcţionari de conducere şi funcţionari de execuţie (operatorii);
b) după cerinţele privind nivelul studiilor absolvite;
c) după vechimea în muncă şi modul de învestire (titularizare) conform căruia distinge
între funcţionarii publici debutanţi şi definitivi;
d) după modul de învestire, autorul distinge potrivit Statutului două categorii:
funcţionari publici şi personal auxiliar din aparatul de lucru al autorităţilor şi
instituţiilor publice. (În opinia noastră, această clasificare este superfluă întrucât se
referă la două categorii distincte de personal: funcţionari publici şi salariaţi - personal
contractual);
e) după competenţa teritorială se disting două categorii, respectiv: funcţionari centrali
sau guvernamentali (ministeriali sau departamentali) şi funcţionari teritoriali sau
locali (ai prefecturilor, primăriilor, serviciilor publice descentralizate);
f) după gradul de stricteţe a disciplinei şi modului de subordonare, două categorii
respectiv funcţionari civili şi funcţionari militari.

1
Paul Negulescu, op. citată, pp. 561-562
2
Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică Bucureşti, 1970, p. 181
3
Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei, Bucureşti, 1997, pp. 177-180
208
 Într-o altă opinie, prof. Verginia Vedinaş identifică şase criterii potrivit cărora realizează
clasificarea funcţiilor publice şi în mod implicit, a funcţionarilor publici, după cum urmează:
a) după regimul juridic aplicabil, se disting două categorii şi anume: funcţionari supuşi
statutului general şi funcţionari supuşi unor statute speciale;
b) după rigurozitatea disciplinei, cu o notă de personalitate sunt identificate trei
categorii: funcţionari publici civili, funcţionari publici militari şi o categorie
intermediară, în concret fiind vorba despre funcţionarii civili din armată sau poliţie;
c) din punct de vedere al preponderenţei unor activităţi în competenţa funcţiei distinge
funcţionari publici de conducere şi de execuţie;
d) după natura autorităţii publice, se disting două categorii, respectiv funcţionari publici
care fac parte din structura unor autorităţi de natură statală şi funcţionari publici
locali;
e) în funcţie de nivelul studiilor sunt identificaţi:
• funcţionari publici din categoria A, absolvenţi cu studii superioare de lungă
durată, cu diplomă de licenţă sau echivalentă;
• funcţionari publici din categoria B, studii superioare de scurtă durată, absolvite cu
diplomă;
• funcţionari publici din categoria C, cei care au studii medii liceale sau postliceale
absolvite cu diplomă;
f) în funcţie de statutul lor se disting două categorii şi anume: funcţionari publici
debutanţi şi funcţionari publici definitivi.
În mod evident, opiniile citate nu au avut în vedere şi nici nu puteau să ţină cont de
dispoziţiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările
şi completările ulterioare, fiind anterioare acestora.
În ceea ce ne priveşte, vom realiza clasificarea funcţionarilor publici, cu precădere în
funcţie de dispoziţiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici.
Pentru început, considerăm că trebuie remarcată preocuparea legiuitorului pentru obiectul
analizei noastre, Capitolul II al legii fiind intitulat „Clasificarea funcţiilor publice - Categorii de
funcţionari publici”, iar Capitolul III are titlul „Categoria înalţilor funcţionari publici”.
Menţionăm însă, că regăsim în mod explicit sau implicit criterii de clasificare ale funcţionarilor
publici şi în alte dispoziţii care nu sunt cuprinse în cele două capitole.
Astfel, din analiza Statutului funcţionarilor publici am identificat următoarele criterii de
clasificare şi categorii de funcţionari publici:
1. Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil, distingem conform art. 5 din lege,
două categorii:
• funcţionari publici din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice ale administraţiei
publice centrale şi locale cărora li se aplică dispoziţiile Statutului aprobat prin
Legea nr.188/1999, republicată, cu modificările şi comletările ulterioare;
• funcţionari publici din cadrul unor autorităţi şi instituţii publice ale administraţiei
publice centrale şi locale cărora li se aplică dispoziţiile unor statute speciale.
2. Din punct de vedere al actualităţii raporturilor de serviciu potrivit art. 2, alin. (2) din
lege, identificăm:
• corpul funcţionarilor publici în activitate, care se găsesc în raporturi de serviciu cu
autorităţile şi instituţiile publice la care au fost numiţi şi învestiţi în funcţie;
• corpul funcţionarilor publici în rezervă, care include funcţionarii publici eliberaţi
dintr-o funcţie publică din motive neimputabile.
3. Sub aspectul funcţiei publice pe care o îndeplinesc astfel cum sunt clasificate şi
definite în art. 7, alin. (1) lit. a şi art. 7, alin. (2) din lege distingem:
• funcţionari publici care exercită funcţii publice generale;
• funcţionari publici care exercită funcţii publice specifice, enumerarea concretă
a acestora fiind realizată de legiuitor în anexa la lege.

209
 În opinia noastră, această clasificare este ambiguă, de lege ferenda propunând abrogarea
dispoziţiilor în cauză sau, reformularea în termeni clari, fără echivoc.
4. După nivelul studiilor, distingem conform art. 8 din lege trei categorii, respectiv:
• funcţionari publici clasa I-a, din care fac parte funcţionarii care au studii
superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă;
• funcţionari publici clasa a II-a, în care se includ cei care au studii superioare
de scurtă durată, absolvite cu diplomă;
• funcţionari publici clasa a III-a, în cadrul căreia se includ persoanele cu studii
medii liceale, absolvite cu diplomă de bacalaureat.
5. După nivelul atribuţiilor titularului funcţiei publice, legea distinge în art. 9:
• categoria înalţilor funcţionari publici;
• categoria funcţionarilor publici de conducere;
• categoria funcţionarilor publici de execuţie.
Totodată, legiuitorul instituie în art. 9, alin. (2) regula conform căreia funcţionarii publici
numiţi în funcţii publice corespunzătoare claselor a II-a şi a III-a pot ocupa numai funcţii publice
de execuţie.
În legătură cu această clasificare apreciem necesare câteva precizări şi comentarii pentru
fiecare categorie în parte.
În ceea ce priveşte categoria înalţilor funcţionari publici, precizăm că potrivit art. 11
din lege sunt incluse în această categorie persoanele numite într-una din următoarele funcţii
publice: secretar general al Guvernului şi secretar general adjunct al Guvernului, secretar general
şi secretar general adjunct din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale, prefect, subprefect, inspector guvernamental.
O primă observaţie este aceea că, legiuitorul organic nu stabileşte norme generale,
abstracte cu privire la funcţiile publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici
utilizând procedeul enumerării care, evident este subiectiv. În opinia noastră, această categorie
trebuia să constituie un „vârf” al carierei funcţionarilor publici, la care să se acceadă pe baza
unor criterii obiective, cum ar fi: nivelul studiilor, activitatea ştiinţifică, experienţa în
administraţie etc., pe bază de examen susţinut în faţa unei comisii formată din specialişti în
domeniu, neangajaţi din punct de vedere politic.
O a doua observaţie are în vedere cuprinderea în categoria înalţilor funcţionari publici a
prefecţilor şi subprefecţilor, dispoziţiile analizate coroborându-se cu cele ale art. 9 din Legea nr.
340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, conform cărora: „Prefectul şi subprefectul fac
parte din categoria înalţilor funcţionari publici”.
În opinia noastră, schimbarea regimului juridic al funcţiilor de prefect şi subprefect prin
lege organică nu va rezista în timp. Mai concret, ne exprimăm mari rezerve în legătură cu
depolitizarea funcţiilor de prefect şi subprefect, astfel cum prevăd dispoziţiile legale menţionate,
în ipoteza posibilă şi probabilă a unor alternanţe la guvernare.
Printre altele, susţinerea noastră se fundamentează pe dispoziţiile art. 123 alin. 1 din
Constituţia României, republicată, potrivit cărora: „Guvernul numeşte un prefect în fiecare judeţ
şi în municipiul Bucureşti; alineatul 2 al aceluiaşi articol stipulând că: „prefectul este
reprezentantul Guvernului pe plan local...” Or, în acest context constituţional considerăm că o
schimbare a guvernării va atrage, pe criterii politice schimbarea din funcţie a prefecţilor şi
subprefecţilor. Rămâne ca viitorul să ne confirme sau, dimpotrivă, sa ne infirme opinia.
Categoria funcţionarilor publici de conducere, cuprinde, potrivit art. 12 din Legea nr.
188/1991 privind Statutul funcţionarilor publici, persoanele numite într-una din următoarele
funcţii publice:
a) director general şi director general adjunct din aparatul autorităţilor administrative
autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora;
b) director şi director adjunct din aparatul autorităţilor administrative autonome, al
ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în
funcţiile publice specifice asimilate acestora;
210
 c) secretar al unităţii administrativ – teritoriale;
d) director executiv şi director executiv adjunct al serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile
administrativ – teritoriale, în cadrul instituţiei prefectului, în cadrul aparatului propriu al
autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora, precum
şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora;
e) şef serviciu, precum şi funcţiile publice specifice asimilate acesteia;
f) şef birou, precum şi funcţiile publice specifice asimilate acestora.
Alineatul 2 al aceluiaşi articol conferă autorităţilor administrative autonome competenţa
de a stabili funcţiile publice prevăzute la alin. 1 lit. e şi f (şef serviciu şi şef birou), precum şi alte
funcţii publice prevăzute de reglementările specifice.
Pe de altă parte, alin. 3 al art. 12 instituie regula potrivit căreia funcţiile de director
general şi director general adjunct şi în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice din
administraţia publică locală cu un număr minim de cel puţin 150 de posturi.
În art. 13 al legii sunt nominalizate funcţiile publice de execuţie, pe cele trei clase.
Astfel, din clasa I-a fac parte funcţionarii publici care îndeplinesc una din următoarele
funcţii publice: expert, consilier, inspector, consilier juridic şi auditor şi funcţiile publice
asimilate acestora.
Sunt funcţionari publici din clasa a II-a cei care îndeplinesc funcţia publică de referent
de specialitate, iar funcţionari publici din clasa a III-a sunt persoanele numite în funcţia publică
de referent.
Funcţionarii publici de execuţie, în funcţie de vechime, se clasifică în 4 grade
profesionale, în următoarea cronologie: debutant, asistent, principal şi superior, ca nivel maxim.
6. După vechimea în specialitate corespunzătoare funcţiei publice distingem, conform
art.10 din lege, funcţionari publici debutanţi şi definitivi.
Pot fi numiţi funcţionari publici debutanţi persoanele care au promovat concursul pentru
ocuparea unei funcţii publice de grad profesional debutant.
Pot fi numiţi funcţionari publici definitivi, după caz:
• funcţionarii publici debutanţi, care au efectuat perioada de stagiu prevăzută de
lege şi au obţinut rezultat corespunzător la evaluare;
• persoanele care intră în corpul funcţionarilor publici prin concurs şi care au
vechimea în specialitate corespunzătoare funcţiei publice de minim 12 luni, 8
luni şi, respectiv, 6 luni, în funcţie de nivelul studiilor absolvite;
7. Din punct de vedere al rigorii disciplinei, distingem implicit din prevederile art. 5,
coroborate cu art. 30 din lege următoarele categorii:
• funcţionari publici civili;
• funcţionari publici militari;
• funcţionari publici civili cu statut special, în categoria cărora intră
categoriile de funcţionari publici prevăzute în art. 5 al legii.
Spre pildă, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului:
„Poliţistul este funcţionar public civil, cu statut special, înarmat, ce poartă, de regulă,
uniformă…”1.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 440 din 24 iunie 2002, cu modificările şi completările
ulterioare
211
 3. Regimul juridic al investirii funcţionarilor publici

3.1. Condiţiile de acces în funcţiile publice

În doctrina de specialitate, se consideră că pentru a accede în corpul funcţionarilor publici
candidaţii trebuie să îndeplinească atât o serie de condiţii generale, precum şi condiţii speciale
instituite pentru anumite funcţii publice.1
Potrivit art. 50 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, pentru a
ocupa o funcţie publică persoana trebuie să îndeplinească în mod cumulativ următoarele condiţii:
a) cetăţenia română şi domiciliul în România;
Faţă de textul iniţial al legii care stipula în art. 6 lit. a „are numai cetăţenia română şi
domiciliul în România”, se poate spune că legiuitorul a anticipat modificarea ce urma să se
producă cu ocazia revizuirii Constituţiei, actuala redactare a art. 16 alin. (3) având următorul
conţinut: „Funcţiile şi demnităţile publice, civile şi militare, pot fi ocupate, în condiţiile legii, de
persoanele care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară…”.
Aşadar, a fost eliminată din legea organică condiţia persoanei de a avea exclusiv
cetăţenia română, consacrându-se în mod implicit, posibilitatea ca funcţiile publice să poată fi
exercitate de către persoane cu dublă cetăţenie.
b) cunoaşterea limbii române, scris şi vorbit;
Este o condiţie firească, având un suport constituţional în art. 13 al legii fundamentale
conform căruia: „În România, limba oficiala este limba română”.
În acelaşi timp însă, potrivit art. 120 alin. (2) din Constituţia României, republicată: „În
unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o
pondere semnificativă se asigură folosirea limbii minorităţii naţionale respective în scris şi oral
în relaţiile cu autorităţile administraţiei publice locale şi cu serviciile publice descentralizate, în
condiţiile prevăzute de legea organică.”
Legea organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare, cuprinde în acest sens o serie de dispoziţii specifice cu privire la
desfăşurarea şedinţelor consiliilor locale, publicitatea hotărârilor cu caracter normativ etc.
În concluzie, se impune constatarea că în anumite unităţi administrativ-teritoriale
funcţionarii publici trebuie să cunoască şi limba unor minorităţi naţionale.
c) vârsta de 18 ani împliniţi;
d) capacitate deplină de exerciţiu;
Această condiţie are menirea de a exclude accesul la o funcţie publică a persoanelor puse
sub interdicţie prin hotărâre judecătorească, din motive de alienare sau debilitate mintală.
e) stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează, atestată pe
bază de examen medical de specialitate;
f) să aibă studiile prevăzute de lege pentru ocuparea funcţiei publice respective;
g) să îndeplinească condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice respective;
h) să nu fi fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra
statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedica
înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite
cu intenţie, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia
situaţiei în care a intervenit reabilitarea;
i) nu a fost destituită dintr-o funcţie publică sau nu i-a încetat contractul individual de
muncă pentru motive disciplinare în ultimii 7 ani;
j) nu a desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este definită de lege.
Considerăm că, îndeplinirea acestor condiţii trebuie verificată de către compartimentul de
resurse umane al fiecărei autorităţi şi instituţii publice, pe baza unor documente justificative sau
a unor declaraţii date pe proprie răspundere, după caz.

1
A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 85
212
 În acelaşi timp, se instituie principiul potrivit căruia ocuparea funcţiilor publice vacante şi
a funcţiilor publice temporar vacante se va face „numai în condiţiile prezentei legi2. Cu alte
cuvinte, legea privind Statutul funcţionarilor publici nr. 188/1999 constituie „dreptul comun” în
materia ocupării funcţiilor publice.
Pe de altă parte, legiuitorul stabileşte şi modalităţile concrete prin care pot fi ocupate
funcţiile publice. Astfel, ocuparea funcţiilor publice se face prin:
a. promovare;
b. transfer;
c. redistribuire;
d. recrutare;
e. alte modalităţi prevăzute expres de prezenta lege2
În opinia noastră, ipoteza reglementată la lit. e are în vedere: delegarea, detaşarea,
mutarea funcţionarului public în cadrul altui compartiment sau altei structuri fără personalitate
juridică a autorităţii sau instituţiei publice şi exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii
publice de conducere.
Recrutarea persoanelor în vederea intrării în corpul funcţionarilor publici se face prin
concurs, în limita funcţiilor publice vacante rezervate în acest scop prin planul de ocupare a
funcţiilor publice.

3.2. Numirea funcţionarilor publici

Ocuparea funcţiilor publice printr-una din modalităţile menţionate (promovare, transfer,
redistribuire, concurs etc.) se poate face în mod legal numai după numirea în funcţie, etapă
obligatorie în procedura de învestire a funcţionarilor publici.
Potrivit legii, numirea în funcţiile publice de conducere şi în cele de execuţie se face prin
actul administrativ individual emis de către conducătorii autorităţilor şi instituţiilor din
administraţia publică centrală sau locală3.
Se poate constata că legiuitorul nostru organic se găseşte în concordanţă cu opiniile
exprimate în doctrina de specialitate din ţară şi din străinătate, autorii francezi susţinând că
„noţiunea de funcţionar implică faptul că acesta este recrutat pe bază de numire, care este un act
unilateral al administraţiei. Agentul recrutat prin contract nu e funcţionar.”4
Mai mult, pentru a institui un mod de lucru unitar, legiuitorul consacră un minimum de
elemente pe care trebuie să le conţină actul administrativ de numire, precum şi forma scrisă a
actului. În acest sens, art. 54 alin. (4) din lege dispune:
„Actul administrativ de numire are formă scrisă şi trebuie să conţină temeiul legal al
numirii, numele funcţionarului public, denumirea funcţiei publice, data de la care urmează să
exercite funcţia publică, drepturile salariale, precum şi locul de desfăşurare a activităţii.”
De asemenea, se instituie regula ca fişa postului aferentă funcţiei publice să constituie
anexă la actul administrativ de numire (art. 54 alin.5 din lege), o copie fiind înmânată
funcţionarului public.
Aşadar, problema regimului juridic al actului de numire într-o funcţie publică a fost
elucidată prin modificările şi completările aduse Legii nr. 188/1999, în sensul că:
a) numirea într-o funcţie publică se face printr-un act administrativ de autoritate
(manifestare unilaterală de voinţă);
b) actul administrativ este emis de o autoritate publică în mod unilateral;
c) actul administrativ are caracter intuituu personae, cu alte cuvinte, are în vedere
persoana care urmează să ocupe o funcţie publică vacantă prin modalităţile prevăzute
de lege;
2
Vezi art. 501 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi
completările Legii nr. 251/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 574 din 4 iulie 2006
2
ibidem, art. 51
3
ibidem, art. 54
4
Jean-Marie Auby, Jean-Bernard Auby, Droit de la fonction publique, Dâlloz, 1993, 2-éme édition, p.374; Ioan
Santai, op. citată., vol. I, p. 91; V. Vedinaş, op. citată, pag.410-412
213
 d) actul administrativ îmbracă forma scrisă, ca o condiţie de valabilitate a actului.
La unison, specialiştii în dreptul public au susţinut că numirea funcţionarului public
constituie o etapă în procesul de investire în funcţia publică, obligatorie dar nu şi suficientă.1
Pentru desăvârşirea procedurii de investire într-o funcţie publică, funcţionarul public
trebuie să depună jurământul de credinţă.
Această etapă finală relevată în doctrina de specialitate şi-a găsit reglementarea legală,
art. 54 alin. (6) al legii stipulând:
„La intrarea în corpul funcţionarilor publici, funcţionarul public depune jurământul de
credinţă în termen de trei zile de la emiterea actului de numire în funcţia publică definitivă”.
Jurământul are următoarea formulă: „Jur să respect Constituţia, drepturile şi libertăţile
fundamentale ale omului, să aplic în mod corect şi fără părtinire legile ţării, să îndeplinesc
conştiincios îndatoririle ce îmi revin în funcţia publică în care am fost numit, să păstrez secretul
profesional şi să respect normele de conduită profesională şi civică. Aşa să-mi ajute Dumnezeu.”
Apoi, conform art. 54 alin. (7) „Refuzul depunerii jurământului prevăzut la alin. (6) se
consemnează în scris şi atrage revocarea actului administrativ de numire în funcţia publică.
Obligaţia de organizare a depunerii jurământului aparţine persoanei care are competenţa legală
de numire”.
Din textele citate, apreciem că se desprind următoarele concluzii:
a) după numirea în funcţia publică, prin act administrativ emis în condiţiile legii,
funcţionarul trebuie să depună jurământul de credinţă;
b) termenul de depunerea jurământului de credinţă este de 3 zile de la numire;
c) jurământul de credinţă se depune numai de către funcţionarii publici definitivi;
d) refuzul de a depune jurământul de credinţă are drept consecinţă revocarea actului
administrativ de numire în funcţia publică;
e) depunerea jurământului de credinţă consfinţeşte finalizarea procedurii de învestire în
funcţia publică.
Faţă de complexitatea procedurilor de învestire într-o funcţie publică, în doctrină s-a
ridicat, de asemenea, chestiunea momentului din care funcţionarul public îşi poate exercita în
mod legal atribuţiile de serviciu, respectiv din momentul numirii sau din momentul depunerii
jurământului.
Pentru a da un răspuns pertinent şi concludent, vom uza de două texte ale legii
fundamentale şi legii organice a administraţiei publice. Astfel, conform dispoziţiilor art. 104 alin.
(2) din Constituţia României, republicată, „Guvernul în întregul său şi fiecare membru în parte
îşi exercită mandatul, începând de la data depunerii jurământului.”
Pe de altă parte, potrivit art. 72 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 - legea administraţiei
publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, „Mandatul primarului este de 4 ani şi se
exercită până la depunerea jurământului de primarul nou-ales”; în acelaşi spirit, art. 65 al legii
instituie obligativitatea primarului, a cărui alegere a fost validată, de a depune în faţa consiliului
local jurământul prevăzut de lege, refuzul fiind calificat ca echivalând cu demisionare prin
efectul legii. Deşi, aceste dispoziţii privesc o autoritate publică, respectiv un demnitar public,
pentru simetrie în tratamentul juridic al funcţionarului public apreciem că sunt aplicabile aceleaşi
principii.
În consecinţă, alături de alte opinii exprimate în literatura de specialitate, considerăm că
statutul de funcţionar public se dobândeşte din momentul emiterii actului administrativ de
numire în funcţie, iar funcţia publică se exercită în mod legal din momentul depunerii
jurământului de credinţă, de către funcţionarul public respectiv.2
De altfel, aceasta este concluzia la care ne conduce şi interpretarea logico-gramaticală a
dispoziţiilor art. 54 alin. (6) şi alin. (7) din Statutul funcţionarilor publici.

1
A se vedea: I. Santai, op. citată, vol. I, pp. 85-91, V. Vedinaş, op. citată, pp. 410-412, L. Giurgiu, A. Segărceanu,
C.H. Rogoveanu, op. citată, pp. 93-95
2
A se vedea, Verginia Vedinaş, op. citată, p. 411; L. Giurgiu, Aurel Segărceanu, Costin Horia Rogoveanu, op.
citată, p. 95, Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 91
214
 3.3. Funcţionarul de fapt
Aşa cum am arătat, atribuţiile care formează conţinutul unei funcţii publice pot fi
exercitate în mod legal de către funcţionarul public investit în funcţie conform procedurii
prevăzute de lege, considerat a fi funcţionar de drept.
În practică, se pot însă întâlni situaţii în care persoane (funcţionari publici) care nu au
parcurs sau au parcurs doar în parte procedura investirii legale în funcţie, să emită sau să
semneze acte administrative producătoare de efecte juridice.
Este vorba despre ceea ce doctrina denumeşte funcţionar de fapt, pe care un autor îl
defineşte ca fiind: „persoana care, deşi nu a fost legal investită într-o funcţie publică, exercită –
pe o anumită perioadă de timp – atribuţiile ce constituie conţinutul acelei funcţii publice,
îndeplinind acte producătoare de efecte juridice.”
Problema „funcţionarului de fapt” a constituit şi constituie o preocupare constantă a
doctrinei de specialitate.
Astfel, într-o opinie, se disting două situaţii în care s-ar putea afla un funcţionar de fapt,
după cum urmează:
a) investirea în funcţia publică este afectată de vicii esenţiale. În astfel de situaţii, autorul
consideră că: „Lipsa numirii şi a celor mai multe din formalităţile esenţiale ale investirii
antrenează nevalabilitatea exercitării funcţiei şi, implicit, a oricărei manifestări de voinţă
care se vrea producătoare de efecte juridice, din partea persoanei în cauză, adică
inexistenţa actelor administrative lipsite de orice aparenţă de legalitate (cazul persoanei
încă nenumite, destituite, concursul nevalidat, numire neaprobată).1
b) investirea în funcţia publică este afectată de vicii neesenţiale (lipsa avizului, nedepunerea
jurământului, avansare înainte de termen), situaţie în care autorul consideră că atât actele
administrative precum şi operaţiunile sunt valabile, mai ales faţă de terţi.
Argumentul pentru această concluzie, rezidă în faptul că terţilor nu li se poate imputa
iregularitatea investirii, în schimb, ar putea fi afectaţi (vătămaţi) în drepturile lor prin eventuala
anulare a actelor şi operaţiunilor administrative ai căror beneficiari sunt.
Se poate observa că, prima ipoteză, are în vedere actele administrative emise de un
funcţionar de fapt, în timp ce, ipoteza a doua vizează atât actele administrative precum şi
operaţiunile administrative emise sau, după caz, instrumentate de un astfel de funcţionar.
Într-o altă opinie, plecându-se de la constatarea că „ilegalitatea investirii este dificil să
poată fi imputată cuiva” şi având în vedere consecinţele grave pe care le-ar avea de suportat
terţii, se apreciază că principiul „quod nullum est ab initio nullus producit effectus”, nu trebuie
aplicat cu rigiditate.2
Mai mult, autorul invocă soluţia dată de legiuitor în ceea ce priveşte materia actelor de
stare civilă. Astfel, conform art. 7 din Legea nr. 119/1996 privind actele de stare civilă, cu
modificările şi completările ulterioare: „Actele de stare civilă întocmite de o persoană care a
exercitat în mod public atribuţiile de ofiţer de stare civilă, cu respectarea prevederilor prezentei
legi, sunt valabile, chiar dacă acea persoană nu avea această calitate.”3
Având în vedere cele două opinii de referinţă în doctrina actuală a dreptului
administrativ, pe de o parte şi complexitatea practicii administrative, pe de altă parte, ne
exprimăm următoarele puncte de vedere:
a) Actele administrative emise de către funcţionarii de fapt nu produc în mod valabil
efecte juridice, fiind lovite de nulitate.
În literatura de specialitate, s-a relevat faptul că pentru a produce în mod valabil efecte
juridice actele administrative (actele de drept administrativ) trebuie să îndeplinească în mod
cumulativ următoarele condiţii de valabilitate:
• actul să fie emis de organul competent şi în limitele competenţei sale legale;
• actul să fie emis în forma şi cu respectarea procedurii legale;
• conţinutul actului să fie conform cu legea;
1
Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 91-92
2
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III-a, Editura All Beck, 2001, p.564
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 282 din 11 noiembrie 1996
215
 • actul să corespundă scopului urmărit de lege.1
Prima condiţie de valabilitate trebuie înţeleasă în sens larg, fiind vorba atât despre o
autoritate publică, precum şi de un funcţionar public competent. Întrucât această condiţie nu este
îndeplinită, în cazul nostru apreciem că actul administrativ respectiv este nevalabil.
b) Operaţiunile administrative instrumentate de către un funcţionar de fapt sunt valabile.
În opinia noastră, aceasta este ipoteza reglementată de legiuitor în art. 7 al Legii nr.
119/1996, conform căruia: „Actele de stare civilă întocmite de o persoană care a exercitat în mod
public atribuţiile de ofiţer de stare civilă, cu respectarea prevederilor prezentei legi, sunt valabile,
chiar dacă acea persoană nu avea această calitate.”
Se poate observa, din textul citat, că însuşi legiuitorul se referă la întocmirea actului, cu
alte cuvinte la redactarea înscrisului şi nu la emiterea actului administrativ, litera şi spiritul legii
vizând operaţiunea administrativă.
Actele de stare civilă sunt acte constatatoare sau recognitive, care produc efecte juridice
ca urmare a unui fapt juridic (naşterea sau decesul) sau, după caz, a consimţământului exprimat
de viitorii soţi, în cazul actului de căsătorie.
În realitate, funcţionarul public „de fapt” poate să întocmească actul de naştere, deces sau
căsătorie dar, numai pe baza documentelor prevăzute de lege şi a declaraţiei persoanei
(persoanelor) îndreptăţite2. Cu alte cuvinte, funcţionarul în cauză nu emite un act administrativ
(manifestare unilaterală de voinţă, în scopul de a naşte, modifica sau stinge drepturi şi obligaţii),
ci săvârşeşte o operaţiune administrativă. Aceasta este considerată a fi valabilă numai dacă sunt
respectate prevederile legale în materie, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 7 din Legea nr.
119/1996 privind actele de stare civilă, cu modificările şi completările ulterioare.
c) Comparând doctrina în ceea ce priveşte materia „funcţionarului de fapt” pe de o parte,
cu legislaţia şi practica administrativă pe de altă parte, vom constata următoarele inadvertenţe:
• în doctrină se analizează consecinţele juridice ale actelor emise de către
funcţionarii de fapt, exemplificându-se cu acte emise de către demnitarii publici
de fapt3 (ex. primarul);
• legislaţia nu conferă sau, sunt foarte rar întâlnite situaţiile în care funcţionarii
publici au competenţa de a emite acte administrative, cu precădere, aceştia
săvârşind operaţiuni administrative (semnează, contrasemnează, avizează acte
administrative emise/adoptate de autorităţile administraţiei publice sau demnitarii
publici).
d) De lege ferenda apreciem a fi necesară o reglementare specială care să elucideze
problema în discuţie.

3.4. Modificarea, suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu

3.4.1. Modificarea raporturilor de serviciu
Prin modificarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici trebuie să înţelegem
situaţiile în care aceştia exercită în mod temporar sau permanent o altă funcţie publică, în cadrul
aceleiaşi autorităţi publice sau într-o altă autoritate ori instituţie publică.
În literatura de specialitate, se apreciază că modificarea raporturilor de serviciu poate
surveni ca urmare a manifestării unilaterale de voinţă a autorităţii sau instituţiei publice,
reprezentate prin conducătorul acesteia.
„Ca regulă, funcţionarul nu poate negocia drepturile şi obligaţiile ce formează conţinutul
raportului de serviciu în care se află şi nici modificarea sau schimbarea lor ulterioară, deoarece
cu privire la aceste aspecte decide în exclusivitate autoritatea sau instituţia publică la care se
află.”4

1
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1951, pp. 107-147, Ioan Santai, Drept
administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Editura Risoprint, Cluj Napoca, 2002, pp. 33-45
2
A se vedea art. 6 din Legea nr. 119/1996
3
Ion Corbeanu, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 227-229
4
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2002, pp. 92-93
216
 Această afirmaţie trebuie percepută în sensul că modificarea, suspendarea şi încetarea
raporturilor de serviciu se produc în baza unui act administrativ unilateral, emis de conducătorul
autorităţii administraţiei publice dar, numai cu respectarea condiţiilor pe care le vom prezenta în
cele ce urmează.
Potrivit legii, funcţionarilor publici le este garantată mobilitatea în cadrul corpului
funcţionarilor publici, care, se poate realiza prin modificarea raporturilor de serviciu.
Conform art. 75 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare, modificarea raporturilor de serviciu poate
fi dispusă de către conducătorul autorităţii şi instituţiei publice pentru următoarele motive:
a) pentru eficientizarea activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice;
b) în interes public;
c) în interesul funcţionarului public, pentru dezvoltarea carierei în funcţia publică.
Modificarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici de conducere şi a celor de
execuţie se poate realiza prin următoarele modalităţi:
a) delegare;
b) detaşare;
c) transfer;
d) mutarea în cadrul altui compartiment sau altei structuri fără personalitate juridică a
autorităţii sau instituţiei publice;
e) exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere, astfel cum prevăd
dispoziţiile art. 75 alin. 2 din Statutul funcţionarilor publici.
Menţionăm că, modificarea raporturilor de serviciu dispusă în interes public sub forma
detaşării ori a mutării în cadrul altui compartiment sau altei structuri fără personalitate juridică a
autorităţii sau instituţiei publice nu poate fi refuzată de funcţionarul public în cauză, sub
sancţiunea eliberării din funcţia publică. În aceste cazuri, modificarea raportului de serviciu se
dispune prin act administrativ de către persoana care are competenţa de numire în funcţia
publică, cu avizul sau la solicitarea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, conform art. 75
alin. 3 din lege.
Delegarea1 se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice cu care funcţionarul
public se găseşte în raport de serviciu, pentru o perioadă de cel mult 60 de zile calendaristice pe
parcursul unui an calendaristic.
Cu acordul scris al funcţionarului public, delegarea poate fi dispusă pentru o perioadă de
60 de zile calendaristice într-un an.
Funcţionarul public poate refuza delegarea dacă se află într-una din următoarele situaţii:
graviditate, îşi creşte singur copilul minor, sau, dacă starea sănătăţii - dovedită cu certificat
medical - face contraindicată delegarea.
Pe timpul delegării, funcţionarul public îşi păstrează funcţia publică şi salariul, iar
autoritatea sau instituţia publică este obligată să-i suporte costul integral al transportului, cazării
şi indemnizaţiei de delegare.
Detaşarea, spre deosebire de delegare, se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei
publice în care urmează să-şi desfăşoare activitatea funcţionarul public.
Articolul 77 al Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, consacră următorul regim juridic al detaşării:
a) se poate dispune pentru cel mult 6 luni pe an calendaristic;
b) cu acordul scris al funcţionarului public, perioada detaşării poate fi prelungită mai
mult de 6 luni într-un an calendaristic;
c) funcţionarul public poate refuza detaşarea dacă se află în una din următoarele situaţii:
graviditate, îşi creşte singur copilul minor, starea sănătăţii – dovedită cu certificat
medical – face contraindicată detaşarea, detaşarea se face într-o localitate în care nu i
se asigură condiţii corespunzătoare de cazare, este singurul întreţinător de familie sau,
dacă motive familiale temeinice justifică refuzul de a da curs detaşării;
1
A se vedea art. 76 din Legea nr. 188/1999, republicată, privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi
completările ulterioare
217
 d) pe perioada detaşării funcţionarul public îşi păstrează funcţia publică şi salariul; dacă
salariul corespunzător funcţiei publice pe care este detaşat este mai mare, el are
dreptul să primească acest salariu;
e) pe timpul detaşării în altă localitate, autoritatea sau instituţia publică este obligată să-i
suporte integral costul transportului dus-întors, cel puţin o dată pe lună, al cazării şi al
indemnizaţiei de detaşare.
Transferul, ca modalitate de modificare a raportului de serviciu, poate avea loc între
autorităţile sau instituţiile publice, după caz, în interesul serviciului sau, la cererea funcţionarului
public1.
Legea instituie regula conform căreia transferul se poate face numai într-o funcţie publică
pentru care sunt îndeplinite condiţiile specifice prevăzute în fişa postului.
Conform art. 78 alin. (3) şi (4) din Statut, dacă regula preenunţată este îndeplinită,
transferul în interesul serviciului este guvernat de următoarele reguli:
a) se face numai cu acordul scris al funcţionarului public în cauză;
b) dacă transferul în interesul serviciului se face la o autoritate sau instituţie publică din
altă localitate, funcţionarul public transferat are următoarele drepturi:
• indemnizaţie egală cu salariul net calculat la nivelul salariului din luna
anterioară celei în care se transferă;
• acoperirea cheltuielilor de transport;
• concediu plătit 5 zile.
Plata acestor drepturi se suportă de autoritatea sau instituţia publică la care se face
transferul, în termen de cel mult 15 zile de la data aprobării transferului.
c) se face într-o funcţie publică de aceeaşi categorie, clasă şi grad profesional cu funcţia
publică deţinută de funcţionarul public sau într-o funcţie publică de nivel inferior.
Pe de altă parte, transferul la cerere este reglementat de art. 78 alin. 5 din lege şi se
supune următoarelor reguli:
• iniţiativa transferului aparţine funcţionarului public interesat care trebuie să
formuleze o cerere scrisă în acest sens;
• transferul se poate face într-o funcţie publică de aceeaşi categorie, clasă şi grad
profesional cu cea deţinută de funcţionarul public sau, într-o funcţie publică de
nivel inferior;
• cererea de transfer se aprobă de către conducătorul autorităţii sau instituţiei
publice la care se solicită transferul;
• transferul poate avea loc numai între anumite categorii de autorităţi şi instituţii
publice, după cum urmează: între autorităţi sau instituţii publice din administraţia
publică centrală, între autorităţi administrative autonome ori, după caz, între
autorităţi sau instituţii publice din administraţia publică locală.
Mutarea în cadrul altui compartiment sau altei structuri fără personalitate juridică a
autorităţii sau instituţiei publice, ca modalitate de modificare a raporturilor de servicii este
reglementată de art. 79 din Statutul funcţionarilor publici. Astfel, conform dispoziţiilor alin. 1 al
articolului menţionat, mutarea poate fi definitivă sau temporară.
Mutarea definitivă în cadrul altui compartiment poate avea loc în următoarele situaţii:
a) când se dispune de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi
desfăşoară activitatea funcţionarul public, pe o funcţie publică vacantă de aceeaşi
categorie, clasă şi grad profesional sau cu repartizarea postului corespunzător funcţiei
publice deţinute, cu respectarea pregătirii profesionale a funcţionarului public şi a
salariului acestuia. În acest caz, este necesar acordul scris al funcţionarului public;
b) la solicitarea justificată a funcţionarului public, cu aprobarea conducătorului autorităţii
sau instituţiei publice, pe o funcţie publică de aceeaşi categorie, clasă şi grad profesional,
cu respectarea pregătirii profesionale a funcţionarului public;

1
A se vedea art. 78 din Legea nr. 188/1999, republicată, privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi
completările ulterioare
218
 c) în alte situaţii prevăzute de dispoziţiile legale.1
În opinia noastră, mutarea definitivă în cadrul altui compartiment se poate face numai
prin emiterea unui act administrativ individual de către conducătorul autorităţii (instituţiei)
publice.
Pentru mutarea temporară în cadrul altui compartiment, legiuitorul instituie în art. 79
alin. (3), următorul regim juridic:
• se dispune prin act administrativ al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice;
• actul administrativ trebuie să fie motivat;
• se dispune în interesul autorităţii (instituţiei) publice;
• mutarea temporară se dispune pentru maximum 6 luni într-un an, cu respectarea
pregătirii profesionale (respectiv a celor trei clase, diferite în raport cu nivelul
studiilor) şi a salariului.
Exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere vacante, se
realizează conform art. 80 din Statut, prin promovarea temporară a unui funcţionar public care,
trebuie să îndeplinească condiţii specifice pentru ocuparea funcţiei publice respective.
Vacantarea funcţiei publice, poate surveni ca urmare a suspendării titularului prin
intervenţia uneia dintre situaţiile prevăzute de art. 81 din lege, pe care le vom aborda în
subcapitolul următor.
Măsura se dispune prin act administrativ emis de către conducătorul autorităţii sau
instituţiei publice, cu avizul sau, după caz, înştiinţarea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor
Publici.
3.4.2. Suspendarea raportului de serviciu
Prin suspendarea raportului de serviciu se înţelege întreruperea temporară (vremelnică) a
acestuia şi poate opera de drept, în temeiul legii, sau din iniţiativa funcţionarului public.
Raportul de serviciu al unui funcţionar public se suspendă de drept în următoarele
2
situaţii :
a) este numit sau ales într-o funcţie de demnitate publică, pentru perioada respectivă, cu
excepţiile prevăzute la art. 33;
b) este încadrat la cabinetul unui demnitar;
c) este desemnat de către autoritatea sau instituţia publică să desfăşoare activităţi în
cadrul unor misiuni diplomatice internaţionale, pentru perioada respectivă;
d) desfăşoară activitate sindicală pentru care este prevăzută suspendarea, în condiţiile
legii;
e) efectuează stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat;
f) este arestat preventiv;
g) efectuează tratament medical în străinătate, dacă funcţionarul public nu se află în
concediu medical pentru incapacitate temporară de muncă, precum şi pentru însoţirea
soţului sau, după caz, a soţiei ori a unei rude până la gradul I inclusiv, în condiţiile
legii;
h) se află în concediu pentru incapacitate temporară de muncă, pe o perioadă mai mare
de o lună, în condiţiile legii;
i) carantină, în condiţiile legii;
j) concediu de maternitate, în condiţiile legii;
k) este dispărut, iar dispariţia a fost constatată prin hotărâre judecătorească irevocabilă;
l) forţa majoră;
l1) în cazul în care s-a dispus trimiterea în judecată pentru săvârşirea unei infracţiuni
de natura celor prevăzute la art. 50 lit. h;

1
A se vedea art. 79 alin. 2 din Legea 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare
2
A se vedea art. 81 din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare

219
 l2) pe perioada cercetării administrative, în situaţia în care funcţionarul public care a
săvârşit o abatere disciplinară poate influenţa cercetarea administrativă, la propunerea
motivată a comisiei de disciplină.
m) în alte cazuri expres prevăzute de lege şi nu a unui act administrativ constitutiv de
drepturi şi obligaţii.
Deşi legea nu reglementează, apreciem că funcţionarul public are obligaţia de a aduce la
cunoştinţa conducătorului autorităţii sau instituţiei publice situaţia concretă, de natură să
determine suspendarea de drept a raportului de serviciu.
La rândul său, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice are obligaţia de a emite actul
administrativ prin care constată suspendarea raportului de serviciu, credem noi, de îndată.
Subliniem faptul că este vorba despre act administrativ recognitiv, prin care se constată
apariţia situaţiei prevăzute de lege şi nu a unui act administrativ constitutiv de drepturi şi
obligaţii.
În schimb, legea reglementează în art. 81, alin. (2) şi (3) obligaţiile şi termenele de
îndeplinire a acestora de către funcţionarul public şi conducătorul autorităţii publice, la încetarea
motivului suspendării de drept a raportului de serviciu.
Astfel, funcţionarul public are obligaţia de a informa în scris pe conducătorul autorităţii
(instituţiei publice care l-a numit în funcţia publică despre încetarea motivului care a determinat
suspendarea de drept a raportului de serviciu.
Informarea trebuie făcută cu cel puţin 15 zile calendaristice înainte de data încetării
motivului, dar nu mai târziu de data luării la cunoştinţă de motivul încetării, suspendării de drept.
Potrivit legii, neinformarea conducătorului autorităţii publice are drept consecinţă
încetarea de drept a raportului de serviciu al funcţionarului public, cu excepţia situaţiilor
menţionate la literele f, h, i, k şi l.
Pe de altă parte, art. 81 alin. 3 din lege obligă conducătorul autorităţii publice să asigure
în termen de 5 zile de la expirarea termenului menţionat, condiţiile necesare pentru reluarea
activităţii.
În al doilea rând, potrivit art. 82 din lege, raportul de serviciu se poate suspenda din
iniţiativa funcţionarului public, în următoarele situaţii:
a) concediu, pentru creşterea copilului în vârstă de până la 2 ani sau, în cazul copilului
cu handicap, până la împlinirea vârstei de 3 ani, în condiţiile legii;
b) concediu pentru îngrijirea copilului bolnav în vârstă de până la 7 ani sau, în cazul
copilului cu handicap pentru afecţiunile intercurente, până la împlinirea vârstei de 18
ani;
c) desfăşurarea unei activităţi în cadrul unor organisme sau instituţii internaţionale, în
alte situaţii decât cele prevăzute la art. 87 alin. (1) lit. c);
d) pentru participare la campania electorală;
e) pentru participare la grevă, în condiţiile legii.
Funcţionarul public aflat într-o atare situaţie sau pentru un alt interes legitim personal, are
obligaţia să solicite în scris, prin cerere motivată adresată conducătorului autorităţii sau instituţiei
publice, cu cel puţin 15 zile înainte de data la care se solicită suspendarea.
Suspendarea raportului de serviciu se poate face pe o perioadă cuprinsă între o lună şi 3
ani şi se aprobă prin act administrativ emis de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice.
Pe perioada suspendării, raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici nu pot înceta şi
nu pot fi modificate decât din iniţiativa sau cu acordul funcţionarului public în cauză, conform
art.83 alin.3 din lege.
Reluarea activităţii se dispune prin act administrativ al persoanei care are competenţa
legală de numire în funcţia publică.

3.4.3. Încetarea raportului de serviciu

220
 Modalităţile de încetare a raporturilor de serviciu prevăzute de art.84 din lege, sunt
următoarele:
a) de drept;
b) prin acordul părţilor, consemnat în scris;
c) prin eliberarea din funcţia publică;
d) prin destituire din funcţia publică;
e) prin demisie.
În toate cazurile, încetarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici se face
printr-un act administrativ emis de către persoana care are competenţă legală de numire în
funcţia publică.
Aşadar, se poate observa că raportul de serviciu poate înceta în temeiul legii (lit. a), prin
acordul părţilor (lit. b), din iniţiativa conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, după caz,
din motive neimputabile funcţionarului public (lit. c) sau, din motive imputabile acestuia (lit. d),
precum şi din iniţiativa funcţionarului public (lit. e).
De drept, raportul de serviciu încetează în următoarele situaţii:
a) la data decesului funcţionarului public;
b) la data rămânerii irevocabile a hotărârii judecătoreşti de declarare a morţii
funcţionarului public;
c) dacă funcţionarul public nu mai îndeplineşte una din următoarele condiţii:
• cetăţenia română şi domiciliul în România; această condiţie trebuie privită în
spiritul art. 16 alin. (3) din Constituţia României, republicată;
• capacitate deplină de exerciţiu;
• studiile prevăzute de lege pentru funcţia publică respectivă;
d) la data îndeplinirii cumulative a condiţiilor de vârstă standard şi a stagiului minim de
cotizare pentru pensionare sau, după caz, la data comunicării deciziei de pensionare
pentru limită de vârstă, pensionare anticipată, pensionare anticipată parţială ori
invaliditate a funcţionarului public, potrivit legii.
e) ca urmare a constatării nulităţii absolute a actului administrativ de numire în funcţia
publică, de la data la care nulitatea a fost constatată prin hotărâre judecătorească
definitivă şi irevocabilă;
f) când funcţionarul public a fost condamnat printr-o hotărâre judecătorească definitivă
pentru o faptă prevăzută de art. 50 lit. h)1 sau prin care s-a dispus aplicarea unei
sancţiuni privative de libertate, la data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare;
g) ca urmare a interzicerii exercitării profesiei sau a funcţiei, ca măsură de siguranţă ori
ca pedeapsă complementară, de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii
judecătoreşti prin care s-a dispus interdicţia;
h) la data expirării termenului în care a fost ocupată pe o perioadă determinată funcţia
publică.2
Potrivit legii, constatarea situaţiei care conduce la încetarea de drept a raportului de
serviciu se face în termen de 5 zile lucrătoare, de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice,
prin act administrativ.
Deşi legea nu prevede, în opinia noastră compartimentului de resurse umane îi revine
obligaţia de a informa în scris şi motivat pe conducătorul autorităţii publice, despre intervenţia
cazului de încetare a raportului de serviciu.
Încetarea raporturilor de serviciu, prin acordul părţilor, nu este detaliată de legiuitor. În
opinia noastră ea poate opera în următoarele condiţii:
• iniţiativa o poate avea conducătorul autorităţii publice sau funcţionarul public;

1
Art. 50 lit. h) din Legea nr. 188/1999 are următorul conţinut: „nu a fost condamnată pentru săvârşirea unei
infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care
împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie, care ar
face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea”.
2
A se vedea art. 841 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, modificată şi
completată prin Legea nr. 251/2006
221
 • acordul de voinţă al părţilor trebuie consemnat în scris şi înregistrat la registratura
autorităţii sau instituţiei publice;
• în acordul părţilor trebuie precizat termenul de la care încetează raportul de serviciu,
precum şi alte clauze, dacă este cazul;
• încetarea raporturilor de serviciu se constată prin actul administrativ emis de
conducătorul autorităţii (instituţiei) publice. Subliniem că în astfel de situaţii, actul
administrativ are caracter constatator, recognitiv.
A treia modalitate de încetare a raporturilor de serviciu, o constituie eliberarea din
funcţia publică.
Potrivit legii1, persoana care are competenţa legală de numire în funcţie publică poate
dispune şi eliberarea din funcţie, prin act administrativ individual care trebuie comunicat în
termen de 5 zile lucrătoare de la emitere funcţionarului public în cauză.
Eliberarea din funcţia publică poate fi dispusă într-una din următoarele cauze:
a. autoritatea sau instituţia publică şi-a încetat activitatea ori a fost mutată într-o altă
localitate, iar funcţionarul public nu este de acord să o urmeze;
b. autoritatea sau instituţia publică îşi reduce personalul ca urmare a reorganizării ,
prin reducerea postului ocupat de funcţionarul public;
c. ca urmare a admiterii cererii de reintegrare în funcţia publică ocupată de către
funcţionarul public a unui funcţionar public eliberat sau destituit nelegal ori
pentru motive neîntemeiate, de la data rămânerii definitive şi irevocabile a
hotărârii judecătoreşti prin care s-a dispus reintegrarea;
d. pentru incompetenţă profesională, în cazul obţinerii calificativului
„nesatisfăcător” la evaluarea performanţelor profesionale individuale;
e. funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţia prevăzută la art. 50 lit. g (s.n.
„Condiţiile specifice funcţiei publice”);
f. starea sănătăţii fizice şi psihice a funcţionarului public constatată prin decizie a
organelor competente de expertiză medicală, nu îi mai permite acestuia să îşi
îndeplinească atribuţiile corespunzătoare funcţiei publice deţinute;
g. ca urmare a refuzului neîntemeiat al înaltului funcţionar public de acceptare a
numirii în condiţiile art. 801
Din analiza cauzelor menţionate putem distinge:
• motive neimputabile funcţionarului public, categorie în care se includ cele
menţionate la literele a) – c) şi lit. e) – g);
• motive imputabile funcţionarului public, categorie în care se includ cele
menţionate la litera d).
Indiferent de motivul care a determinat eliberarea din funcţia publică, autoritatea sau
instituţia publică are obligaţia de a acorda funcţionarului public un preaviz de 30 de zile
calendaristice.
În acelaşi timp, legea instituie anumite obligaţii în sarcina conducătorului autorităţii
publice care a dispus eliberarea din funcţia publică, pe perioada preavizului2
Astfel, în primul rând printr-o normă permisivă, legea lasă competenţa conducătorului
autorităţii publice de a acorda celui în cauză reducerea programului de lucru, cu până la 4 ore,
zilnic, fără afectarea drepturilor salariale.
Pe de altă parte, legiuitorul stabileşte unele obligaţii pentru conducătorul autorităţii
(instituţiei) publice, după cum urmează:
• obligaţia de a pune la dispoziţia funcţionarilor publici eliberaţi din funcţie pentru
cazurile prevăzute la literele b, c şi e funcţii publice vacante corespunzătoare, dacă
acestea există;

1
A se vedea art. 842 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare
2
Vezi art. 842 alin. 4, 5 şi 6 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi
completările ulterioare.
222
 • obligaţia de a solicita Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici lista funcţiilor
publice vacante, dacă în cadrul autorităţii publice nu există funcţii publice vacante
corespunzătoare, iar funcţionarul public a fost eliberat din funcţie pentru cazurile
prevăzute de art. 842 alin. 1 lit. a, b, c şi e.
În cazul în care există o funcţie publică vacantă corespunzătoare, identificată în perioada
de preaviz, funcţionarul public va fi transferat în interesul serviciului sau la cerere, după caz.
În al patrulea rând, raporturile de serviciu pot înceta prin destituire din funcţia publică.
Destituirea se dispune în mod unilateral, prin actul administrativ al persoanei care are
competenţa legală de numire în funcţia publică, în următoarele cazuri:
a) pentru săvârşirea repetată a unor abateri disciplinare sau a unei abateri
disciplinare care a avut consecinţe grave;
b) dacă s-a ivit un motiv de incompatibilitate, iar funcţonarul public nu acţionează
pentru încetarea acestuia într-un termen de 10 zile calendaristice de la data
intervenirii cazului de incompatibilitate.1
Aşadar, destituirea din funcţia publică este cea mai gravă sancţiune desciplinară
aplicabilă funcţionarilor publici pentru motive care le sunt imputabile, dar, numai cu respectarea
regulilor procedurale prevăzute de art. 66 din lege, şi anume:
a) cercetarea prealabilă a faptei săvârşite
b) audierea funcţionarului public consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii;
c) propunerea comisiei de disciplină.
Actul administrativ de destituire din funcţie se comunică funcţionarului public, în termen
de 5 zile lucrătoare de la data emiterii.
În sfârşit, raporturile de serviciu pot înceta şi ca urmare a demisiei.
Demisia constituie modalitatea de încetare a raportului de serviciu prin manifestarea
unilaterală de voinţă a titularului unei funcţii publice.
Acest lucru rezultă cu claritate din conţinutul art. 85 din Legea nr. 188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici, care are următoarea redactare: „Funcţionarul public poate să
comunice încetarea raporturilor de serviciu prin demisie, notificată în scris persoanei care are
competenţa legală de numire în funcţia publică. Demisia nu trebuie motivată şi produce efecte
după 30 de zile calendaristice de la înregistrare.”
Din analiza textului legal citat, considerăm că putem desprinde următoarele reguli care
guvernează regimul juridic al demisiei:
 demisia trebuie formulată în scris şi se adresează conducătorului autorităţii sau
instituţiei publice;
 se depune şi se înregistrează la registratura generală a autorităţii (instituţiei)
publice;
 demisia nu trebuie motivată şi produce efecte după 30 de zile calendaristice de la
înregistrare.
Deşi legea nu prevede în mod expres, în opinia noastră şi în cazul demisiei, persoana care
are competenţa legală de numire în funcţia publică trebuie să emită un act administrativ cu
caracter recognitiv, prin care se constată încetarea raporturilor de serviciu dintre autoritatea
publică şi funcţionarul public demisionar.
La încetarea raportului de serviciu funcţionarul public îşi păstrează drepturile dobândite
în cadrul carierei, cu excepţia cazului în care raportul de serviciu a încetat din motive imputabile
acestuia.
Această prevedere legală2 are menirea de a conserva drepturile obţinute în mod legal de
un funcţionar public şi după încetarea raportului de serviciu, cu condiţia ca încetarea raportului
de serviciu să nu fi fost determinată de o cauză imputabilă acestuia.

1
A se vedea art. 844 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare
2
A se vedea art. 86 din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare
223
 Pe de altă parte, legiuitorul oferă funcţionarului public posibilitatea de a se adresa
instanţei de contencios administrativ, în cazul în care consideră că decizia de încetare a
raportului de serviciu a fost netemeinică sau nelegală.
În acest sens, art. 89 alin. 1 din Statutul funcţionarilor publici prevede: „În cazul în care
raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcţionarul public le consideră netemeinice sau
nelegale, acesta poate cere instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ
prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condiţiile şi termenele
prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, precum
şi plata de către autoritatea sau instituţia publică emitentă a actului administrativ, a unei
despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi
beneficiat funcţionarul public.

3.5. Conflictul de interese şi alte interdicţii. Incompatibilităţi

Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea
demnităţilor publice, a funcţiei publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea
corupţiei1, a sintetizat, printre altele, incompatibilităţile pentru persoanele care exercită demnităţi
publice sau funcţii publice preluându-le din diverse reglementări. Astfel, în Cartea I, Titlul IV
intitulat „Conflictul de interese şi regimul incompatibilităţilor în exercitarea demnităţilor publice
şi funcţiilor publice” au fost instituite norme generale în materie pentru toate categoriile de
demnitari şi funcţionari publici.
Prin conflict de interese legiuitorul înţelege „situaţia în care persoana ce exercită o
demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar
putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor
acte normative.”2
În acelaşi timp, sunt stabilite şi principiile care conduc la prevenirea conflictului de
interese în exercitarea demnităţilor publice şi a funcţiilor publice, astfel: imparţialitatea,
integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public.
Funcţionarul public se consideră a fi în conflict de interese dacă se află într-una din
următoarele situaţii:
a) este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor cu
privire la persoane fizice şi juridice cu care are relaţii cu caracter patrimonial;
b) participă în cadrul aceleiaşi comisii, constituite conform legii, cu funcţionari publici
care au calitatea de soţ sau rude de gradul I;
c) interesele sale patrimoniale, ale soţului sau rudelor sale de gradul I pot influenţa
deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcţiei publice.
Ori de câte ori un funcţionar public se află într-una din situaţiile preenunţate îi revine,
potrivit legii, o dublă obligaţie şi anume:
a) obligaţia de a se abţine de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la
luarea unei decizii (obligaţie negativă, de „a nu face”);
b) obligaţia de a-l informa de îndată pe şeful ierarhic căruia îi este direct subordonat
(obligaţie pozitivă, de „a face”), care trebuie să soluţioneze situaţia de conflict de
interese, în termen de 3 zile de la luarea la cunoştinţă.
În ipoteza în care un funcţionar public se află într-o situaţie de conflict de interese,
conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, la propunerea şefului ierarhic căruia îi este
subordonat direct funcţionarul public în cauză, va desemna un alt funcţionar public, cu aceeaşi
pregătire şi experienţă pentru a soluţiona problema respectivă.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 279 din 21 aprilie 2003, cu modificările şi completările
ulterioare
2
A se vedea Legea nr. 161/2003, Cartea I, Titlul IV. Capitolul II, Secţiunea a 4-a, art. 79
224
 Încălcarea de către funcţionarii publici a normelor legale privind conflictul de interese are
drept consecinţă antrenarea, după caz, a răspunderii disciplinare, administrative, civile ori
penale, conform legii.3
Legea nr. 161/2003 stabileşte în Cartea I, Titlul IV, Capitolul III, Secţiunea a 5-a
incompatibilităţile care-i privesc pe funcţionarii publici, precum şi unele interdicţii.
Conform art. 94 alin. (1) din lege: „Calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu
orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate
publică.”
Alineatul 2 al aceluiaşi articol detaliază dispoziţiile alineatului precedent, având
următorul conţinut:
„Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau
neremunerate, după cum urmează:
a) în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice;
b) în cadrul cabinetului demnitarului, cu excepţia cazului în care funcţionarul public este
suspendat din funcţia publică, în condiţiile legii, pe durata numirii sale;
c) în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale ori în alte unităţi cu scop lucrativ,
din sectorul public sau privat, în cadrul unor asociaţii familiale sau ca persoană fizică
autorizată;
d) în calitate de membru al unui grup de interes economic.”
Considerăm necesar să relevăm că aceste dispoziţii ne apar ca fiind specifice pentru
funcţionarii publici, derogatorii, discriminatorii şi, poate chiar neconstituţionale.
Aşa de exemplu, conform art. 1 din Legea nr. 2/19912 orice persoană poate cumula mai
multe funcţii având dreptul să primească salariul corespunzător pentru fiecare din funcţiile
ocupate, iar pentru salariaţi, art. 35 din Codul muncii3 prevede că: „Orice salariat are dreptul de a
cumula mai multe funcţii în baza unor contracte individuale de muncă, beneficiind de salariul
corespunzător pentru fiecare dintre acestea”.
Pe de altă parte, art. 41 alin. (1) din Constituţia României, republicată, statuează:
„Dreptul la muncă nu poate fi îngrădit”.
Evident, potrivit principiilor de drept (caracterul novator, forţa juridică a legii organice
etc.) putem considera ca fiind abrogate, în mod implicit, dispoziţiile Legii nr. 2/1991, iar, pe cele
ale Codului muncii ca fiind neaplicabile funcţionarilor publici. Aşa fiind, rămâne totuşi
discutabilă constituţionalitatea acestor incompatibilităţi.
Fără a nega necesitatea instituirii unor incompatibilităţi pentru funcţionarii publici care să
aibă în vedere interzicerea unor activităţi în legătură cu atribuţiile ce decurg sau sunt în legătură
cu funcţia publică exercitată, ni se par totuşi excesive şi discriminatorii incompatibilităţile
impuse de Legea nr. 161/2003. Cu certitudine, în timp, doctrina şi jurisprudenţa vor identifica
soluţiile legale şi oportune în materie.
De asemenea, funcţionarii publici nu pot avea calitatea de mandatari ai unor persoane, în
ceea ce priveşte efectuarea unor acte în legătură cu funcţia publică pe care o exercită (art. 94 alin.
4), prevederea ne apare absolut nejustificată. Spunem acest lucru, întrucât dacă s-ar ivi un motiv
legal de incompatibilitate, funcţionarul public în cauză are obligaţia de a acţiona pentru
înlăturarea acestuia, în termen de 10 zile calendaristice. În caz de pasivitate, conducătorul
autorităţii sau instituţiei publice va dispune prin act administrativ destituirea din funcţia publică,
din motive imputabile funcţionarului public în cauză.4. Aşa fiind, interdicţia ni se pare superfluă.
Cu caracter novator, Legea nr. 161/2003 instituie şi alte interdicţii aplicabile
funcţionarilor publici, inserate în art. 95.

3
Idem, art. 79
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1 din 8 ianuarie 1991
3
Aprobat prin Legea nr. 53/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 72 din 5 februarie 2003
4
A se vedea Legea nr. 161/2003, Cartea a II-a, Titlul III, Capitolul IX, Secţiunea a 3-a, art. 90, alin. (5) , cu
modificările şi completările ulterioare.
225
 Deşi, legiuitorul le tratează în Secţiunea a 5-a, Cartea I, Capitolul III, Titlul IV din Legea
nr. 161/2003 intitulată „Incompatibilităţi privind funcţionarii publici”, considerăm că este vorba
despre interdicţii şi nu incompatibilităţi, având în vedere regimul juridic diferit aplicabil celor
două situaţii.
Textul în cauză are următoarea redactare:1
„(1) Nu sunt permise raporturile ierarhice directe în cazul în care funcţionarii publici
respectivi sunt soţi sau rude de gradul I.
(2) Prevederile alin. (1) se aplică şi în cazul în care şeful ierarhic direct are calitatea de
demnitar.
(3) Persoanele care se află în una dintre situaţiile prevăzute la alin. (1) sau (2) vor opta, în
termen de 60 de zile, pentru încetarea raporturilor ierarhice directe sau renunţarea la calitatea de
demnitar.
(4) Orice persoană poate sesiza existenţa situaţiilor prevăzute la alin.(1) sau (2).
(5) Situaţiile prevăzute la alin. (1) şi neîndeplinirea obligaţiilor prevăzute la alin. (3) se
constată de către şeful ierarhic superior al funcţionarilor publici respectivi, care dispune încetarea
raporturilor ierarhice directe dintre funcţionarii publici soţi sau rude de gradul I.
(6) Situaţiile prevăzute la alin. (2) şi neîndeplinirea obligaţiei prevăzute la alin. (3) se
constată, după caz, de către primul-ministru, ministru sau prefect, care dispune încetarea
raporturilor ierarhice directe dintre demnitar şi funcţionarul public soţ sau rudă de gradul I.”
Analizând conţinutul textului citat, ne apar cu evidenţă elementele distinctive care ne-au
determinat să susţinem că este vorba despre interdicţie şi nu incompatibilitate şi anume:
• raporturile ierarhice directe dintre soţi sau rude de gradul I se referă nu doar la
funcţionarii publici ci, au în vedere inclusiv subordonarea faţă de un demnitar public;
• termenul de opţiune este de 60 de zile, în vreme ce termenul pentru înlăturarea stării
de incompatibilitate este de 10 zile;
• interdicţia poate fi sesizată de orice persoană, spre deosebire de starea de
incompatibilitate care trebuie înlăturată exclusiv de către funcţionarul public în cauză
etc.
O altă interdicţie este prevăzută de art. 98 alin. (2) al aceleiaşi secţiuni, conform căruia:
„Funcţionarilor publici le este interzis să fie membri ai organelor de conducere ale partidelor
politice şi să exprime sau să apere în mod public poziţiile unui partid politic.”
În sfârşit, pentru categoria înalţilor funcţionari publici este instituită interdicţia de a fi
membri ai unui partid politic sub sancţiunea destituirii din funcţia publică.
În afara conflictului de interese, incompatibilităţilor şi interdicţiilor legiuitorul a stabilit şi
ceea ce le este permis funcţionarilor publici, astfel:
• funcţionarii publici pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al
cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice;
• funcţionarii publici pot candida pentru o funcţie eligibilă sau pot fi numiţi în funcţii
de demnitate publică, urmând ca raporturile de serviciu să fie suspendate, după caz:
o pe durata campaniei electorale, până în ziua ulterioară alegerilor, dacă nu este
ales;
o până la încetarea funcţiei eligibile sau a funcţiei de demnitate publică, în cazul
în care funcţionarul public a fost ales sau numit.

4. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici

Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate, consecinţa investirii funcţionarului public
în funcţie este naşterea raportului de serviciu dintre autoritatea administraţiei publice şi
funcţionar. Este vorba despre un raport specific, guvernat de normele dreptului administrativ, al
cărui conţinut constă în totalitatea drepturilor şi obligaţiilor specifice celor două părţi ale

1
A se vedea Legea nr. 161/2003, Cartea I, art. 95
226
raportului de serviciu, reglementate de Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
În acest sens, prof. Ioan Santai arată că: „Investirea într-o funcţie publică, indiferent de
modalitatea ei de realizare, dă naştere unui raport tipic de serviciu sau de funcţiune care intră sub
incidenţa regimului de drept public, administrativ în cazul nostru, având un conţinut specific ce
constă în totalitatea drepturilor şi a obligaţiilor specifice părţilor titulare participante la respectiva
relaţie juridică.”1

4.1 Drepturile funcţionarilor publici2

Drepturile funcţionarilor publici, stabilite prin Legea privind Statutul funcţionarilor
publici sunt următoarele:
a) Dreptul la opinie (art. 25 alin. 1)
Este un drept fundamental, recunoscut tuturor cetăţenilor, care îşi are sorgintea în două
texte constituţionale, respectiv în art. 29 intitulat „Libertatea conştiinţei” şi art. 30 „Libertatea de
exprimare”.
Primul text consacră libertatea gândirii, a opiniilor şi a credinţelor religioase care nu pot
fi îngrădite sub nici o formă, în timp ce al doilea text stabileşte inviolabilitatea dreptului de a-şi
exprima gândurile, opiniile şi credinţa prin orice mijloace (în scris, prin viu grai, prin sunete,
imagini etc.).
Conform art. 25 alin. (2) din Statut: „Este interzisă orice discriminare între funcţionarii
publici pe criterii politice, de apartenenţă sindicală, convingeri religioase, etnice, de sex,
orientare sexuală, stare materială, origine socială sau de orice altă asemenea natură.”
Prin discriminare legiuitorul înţelege orice deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă,
pe bază de rasă, naţionalitate, etnie, limbă, religie, categorie şcolară, convingeri, sex sau
orientare sexuală, apartenenţă la o categorie defavorizată sau orice alt criteriu care are ca scop
restrângerea sau înlăturarea recunoaşterii, folosinţei sau exercitării, în condiţii de egalitate, a
drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau a drepturilor recunoscute de lege, în
domeniul politic, economic, social şi cultural sau în orice domenii ale vieţii.3
b) Dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau în aplicarea Statutului şi
care îl vizează în mod direct (art. 26)
Este un drept care îşi găseşte suportul în alin. (2) al art. 31 din Constituţie, conform
căruia: „Autorităţile publice, potrivit competenţelor ce le revin, sunt obligate să asigure
informarea corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes
personal.”
c) Dreptul la asociere sindicală este garantat funcţionarilor publici, în condiţiile legii şi
constituie, de asemenea, o consecinţă a dreptului fundamental prevăzut de art. 40 din
Constituţia României, republicată.
d) Dreptul la grevă este consfinţit de art. 28 alin. 1 conform căruia: „Funcţionarilor
publici le este recunoscut dreptul la grevă, în condiţiile legii4, cu respectarea
principiului continuităţii şi celerităţii serviciului public.”
e) Dreptul la salariu (art. 29)
Pentru activitatea desfăşurată funcţionarii publici au dreptul la un salariu, compus din:
salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului, suplimentul gradului. De

1
Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 100
2
A se vedea Capitolul II „Drepturi şi îndatoriri” din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu
modificările şi completările ulterioare.
3
A se vedea art. 1 din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 431 din 2 septembrie 2000, aprobată cu modificări prin
Legea nr. 48/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 69 din 31 ianuarie 2002
4
Vezi Legea nr. 168/1999 cu privire la soluţionarea conflictelor de muncă, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a nr. 582/29 noiembrie 1999, cu modificările şi completările ulterioare

227
asemenea, funcţionarii publici pot beneficia de prime şi de alte drepturi salariale, în condiţiile
legii.
f) Dreptul să poarte uniformă (art. 30)
Funcţionarii publici care, potrivit legii, sunt obligaţi să poarte uniformă în timpul
serviciului o primesc gratuit.
Deşi, acest drept este prevăzut în Statut, este evident faptul că priveşte o categorie
restrânsă de funcţionari publici care, potrivit Statutelor speciale sunt obligaţi să poarte uniformă
(poliţişti, militari etc.), motiv pentru care apreciem că nu-şi găseşte justificarea în Legea nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare.
g) Dreptul de a fi aleşi sau numiţi într-o funcţie de demnitate publică, în condiţiile legii
(art. 33 alin. 1). În legătură cu acest drept, facem precizarea că în ceea ce îi priveşte pe înalţii
funcţionari publici constituie deopotrivă un drept şi o obligaţie. Astfel, potrivit art. 801 alin. 1:
„Înalţii funcţionari publici sunt supuşi mobilităţii în funcţie şi prezintă disponibilitate la numirile
în funcţiile publice prevăzute la art. 11, cu respectarea prevederilor art. 15 alin. 3”, alineatul 2 al
aceluiaşi articol stipulând că: „Refuzul neîntemeiat al numirilor prevăzute la alin. (1) atrage
eliberarea din funcţia publică”.
h) Dreptul la concediu de odihnă, la concedii medicale şi la alte concedii (art. 34)
Funcţionarul public are dreptul, pe lângă indemnizaţia de concediu, la o primă egală cu
salariul de bază pe luna anterioară plecării în concediu.
În perioada concediilor de boală, a concediilor de maternitate şi a celor pentru creşterea şi
îngrijirea copiilor până la vârsta de 2 ani, iar în cazul copiilor cu handicap până la vârsta de 3 ani
etc. raportul de serviciu se suspendă, după caz, de drept sau din iniţiativa funcţionarului (art. 81
şi art. 82 din lege).
Pe perioada suspendării raportului de serviciu, autorităţile şi instituţiile publice au
obligaţia să rezerve postul aferent funcţiei publice, conform art. 89 alin. (3) din lege.
i) Dreptul la condiţii normale de muncă şi igienă, de natură să le ocrotească sănătatea şi
integritatea fizică şi psihică (art. 36 alin. 1).
În mod excepţional, pentru motive de sănătate, funcţionarilor publici li se poate aproba
schimbarea compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea.
j) Funcţionarii publici beneficiază de asistenţă medicală, proteze şi medicamente (art.
37)
k) Dreptul la pensie şi la celelalte drepturi de asigurări sociale de stat (art. 38)
l) Dreptul la protecţia legii în exercitarea atribuţiilor de serviciu sau, în legătură cu
serviciul (art. 40 alin. 1)
Acestui drept îi corespunde corelativ o obligaţie a autorităţii publice, art. 40 alin. (2)
stipulând:
„Autoritatea sau instituţia publică este obligată să asigure protecţie funcţionarului public
împotriva ameninţărilor, violenţelor, faptelor de ultraj cărora le-ar putea fi victimă în exercitarea
funcţiei publice sau în legătură cu aceasta. Pentru garantarea acestui drept, autoritatea sau
instituţia publică va solicita sprijinul organelor abilitate, potrivit legii.
m) Dreptul la despăgubiri (art. 41)
În cazul în care funcţionarul public a suferit din culpa autorităţii sau instituţiei publice un
prejudiciu material, în timpul îndeplinirii atribuţiilor de serviciu, are dreptul la despăgubiri din
partea autorităţii sau instituţiei publice.
n) Stabilitate în funcţia publică
Acest drept rezultă în mod implicit din principiile care stau la baza exercitării funcţiei
publice (art. 3 lit. f).

4.2. Obligaţiile funcţionarilor publici

a) Funcţionarii publici au obligaţia să îşi îndeplinească cu profesionalism, imparţialitate şi
în conformitate cu legea îndatoririle de serviciu şi să se abţină de la orice faptă care ar

228
 putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului
funcţionarilor publici (art. 42 alin. 1).
Se poate observa că textul legal la care am făcut trimitere stabileşte o dublă obligaţie,
respectiv:
• obligaţie pozitivă, de „a face”, care-i impune funcţionarului public o conduită
complexă, profesională, cu conotaţii juridico-etice;
• o obligaţie negativă, de „a nu face”, prin care legiuitorul îi impune funcţionarului
public o conduită adecvată faţă de cetăţean în slujba căruia se află, abţinându-se de la
orice faptă prejudiciabilă pentru particulari care, în acelaşi timp ar constitui o pată
asupra corpului funcţionarilor publici.
b) Funcţionarii publici răspund, în condiţiile prevăzute de Statut, de îndeplinirea atribuţiilor
ce le revin din funcţia publică pe care o deţin, precum şi a atribuţiilor ce le sunt delegate
(art. 44 alin. 1).
Doctrina de specialitate a fost unanimă în a consacra teza conform căreia, una dintre
obligaţiile principale care-i incumbă funcţionarului public este disciplina.
Pentru încălcarea, cu vinovăţie, a îndatoririlor de serviciu funcţionarul public răspunde,
după caz, disciplinar, contravenţional, civil sau penal, conform Statutului.
c) Funcţionarul public este obligat să se conformeze dispoziţiilor primite de la superiorii
ierarhici (art. 44 alin. 2).
Aşa cum s-a susţinut în literatura de specialitate1, subordonarea faţă de şefii ierarhici
constituie un principiu specific modului de organizare a funcţiei publice. Cu alte cuvinte,
funcţionarul public se află situat într-o anumită ierarhie şi, pe cale de consecinţă, poate primi
dispoziţii cu caracter obligatoriu de la superiorii ierarhici. În cazul în care nu le execută întocmai
şi la termenul dispus, este pasibil de sancţiuni disciplinare.
Totuşi, funcţionarul public are dreptul să refuze, în scris şi motivat îndeplinirea
dispoziţiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le consideră ilegale. Dacă cel care a emis
dispoziţia o formulează în scris, funcţionarul public este obligat să o execute, cu excepţia în care
este vădit ilegală, situaţie în care este obligat să o aducă la cunoştinţa superiorului ierarhic faţă de
cel care a emis dispoziţia (art. 44 alin. 3).
Pe de altă parte, conform dispoziţiilor art. 42 alin. (2) din Legea nr. 188/1999
„Funcţionarii publici de conducere sunt obligaţi să sprijine propunerile şi iniţiativele motivate ale
personalului din subordine, în vederea îmbunătăţirii activităţii autorităţii sau instituţiei publice în
care îşi desfăşoară activitatea, precum şi a calităţii serviciilor publice oferite cetăţenilor.”
d) Funcţionarii publici au obligaţia să păstreze secretul de stat, secretul de serviciu precum
şi confidenţialitatea în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care iau
cunoştinţă în exercitarea funcţiei publice (art. 45). Evident, nu fac obiectul acestei
obligaţii informaţiile de interes public care, dimpotrivă, trebuie furnizate în condiţiile
prevăzute de lege.
e) Funcţionarilor publici le este interzis să solicite sau să accepte, direct sau indirect, pentru
ei sau pentru alţii, în considerarea funcţiei lor publice, daruri sau alte avantaje (art. 46).
La numirea într-o funcţie publică, precum şi la încetarea raportului de serviciu,
funcţionarii publici sunt obligaţi să prezinte, în condiţiile legii, conducătorului autorităţii sau
instituţiei publice, declaraţia de avere, care, se actualizează anual potrivit legii.2
f) Funcţionarii publici au obligaţia de a rezolva, în termenele stabilite de către superiorii
ierarhici, lucrările repartizate (art. 47 alin. 1), fiindu-le interzis:
• să primească direct cereri a căror rezolvare intră în competenţa lor sau să discute
direct cu petenţii;
• să facă intervenţii care privesc soluţionarea acestor cereri (art.47 alin. 2).
1
André de Laubadère, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, Traité de droit administratif, Tome I, 10 édition,
L.G.D.J., 1988, p. 104
2
Legea nr. 115/1996, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 263/1996, modificată şi completată prin art.III
din Legea nr. 161/2003, publicată în Monitorul Oficial al României nr.279 din 24 aprilie 2003, cu modificările şi
completările ulterioare
229
 5. Răspunderea funcţionarilor publici
În doctrină se susţine că „în activitatea desfăşurată funcţionarii trebuie să respecte legile
şi celelalte acte normative şi individuale cu caracter legal aplicabile raporturilor sociale în care
participă”1, inclusiv regimul conflictului de interese, incompatibilităţilor şi interdicţiilor.
Ori de câte ori, prin conduita sa funcţionarul public încalcă normele de drept, altfel spus,
săvârşeşte o abatere, va fi angajată răspunderea sa juridică.
„Ceea ce este specific abaterilor săvârşite de funcţionarii publici e faptul că ele pot
interveni în timpul exercitării funcţiei, în legătură cu exercitarea funcţiei sau, pur şi simplu, prin
abaterea de la anumite norme care nu au o legătură directă, nemijlocită cu funcţia, dar care pun
sub semnul întrebării prestigiul funcţionarului public.”2
Aşa cum rezultă din legislaţie şi doctrină, răspunderea juridică a funcţionarilor publici
îmbracă forme diversificate, ca o consecinţă firească a varietăţii reglementărilor aplicabile în
administraţia publică.
Astfel, într-o opinie, se consideră că răspunderea funcţionarilor publici poate fi redusă la
două forme principale, respectiv:
• răspunderea sancţionatorie, în care este inclusă răspunderea disciplinară,
contravenţională şi penală;
• răspunderea reparatorie, în care include răspunderea patrimonială3.
În altă opinie4, sunt identificate următoarele forme de răspundere a funcţionarilor publici:
a) răspunderea disciplinară, bazată pe încălcarea normelor de disciplină specifice
raportului de serviciu (de funcţie publică);
b) răspunderea contravenţională, pentru săvârşirea de către funcţionarii publici a unor
fapte antisociale calificate de lege ca fiind contravenţii;
c) răspunderea patrimonială, fundamentată pe dispoziţiile art. 52 din Constituţie şi pe
Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ;
d) răspunderea civilă care intervine în următoarele ipoteze:
• pentru pagubele produse, cu vinovăţie, patrimoniului autorităţii sau instituţiei
publice în care funcţionează;
• pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor acordate necuvenit;
• pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent,
unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile.
e) răspunderea penală, care intervine atunci când funcţionarul public a săvârşit o
infracţiune.
În sfârşit, legiuitorul consacră pentru funcţionarii publici 4 forme ale răspunderii juridice
prin art. 64 al Legii nr. 188/1999, conform căruia: „Încălcarea de către funcţionarii publici, cu
vinovăţie, a îndatoririlor de serviciu atrage răspunderea disciplinară, contravenţională, civilă sau
penală, după caz.”
Din dispoziţiile legale citate, rezultă că, pentru a fi antrenată una din formele răspunderii
funcţionarilor publici se cer a fi reunite următoarele condiţii:
a) săvârşirea unei fapte ilicite;
b) vinovăţia funcţionarului public, care poate îmbrăca fie forma culpei, fie pe cea a
intenţiei;
c) existenţa raportului de cauzalitate între rezultatul dăunător şi fapta ilicită pe care
doctrina îl consideră a fi prezumat5.
Răspunderea juridică, în cazul nostru răspunderea funcţionarilor publici urmăreşte două
finalităţi, respectiv:

1
Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 133
2
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III-a, Edtura All Beck, Bucureşti, 2001, p. 614
3
Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 133-146
4
Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 436-437
5
S. Ghimpu, A. Ţiclea, Dreptul muncii, ediţia a III-a, Casa de Editură şi Presă „Şansa” S.R.L. Bucureşti, 1998, p.
398
230
 • să restabilească ordinea de drept care a fost încălcată şi, pe cale de consecinţă, să
revină la starea de legalitate perturbată prin săvârşirea faptei ilicite;
• să manifeste o atitudine negativă faţă de autorul faptei, în scopul de a-l conştientiza,
astfel încât să o regrete şi pe viitor să nu o mai săvârşească.
Astfel, prin intermediul răspunderii se realizează un scop multiplu, în acelaşi timp,
represiv, sancţionator şi preventiv-educativ.

5.1. Răspunderea disciplinară

Potrivit dispoziţiilor art. 65 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, cu modificările şi
completările ulterioare, republicată, „Încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a
îndatoririlor corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită
profesională şi civică prevăzute de lege constituie abatere disciplinară şi atrage răspunderea
disciplinară a acestora.”
Pe de altă parte, art. 1 alin. (2) din Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a
funcţionarilor publici stabileşte: „Normele de conduită profesională prevăzute de prezentul cod
de conduită sunt obligatorii pentru funcţionarii publici, precum şi pentru persoanele care ocupă
temporar o funcţie publică, din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice”1, iar art. 24 alin. (1)
statuează: „Încălcarea prezentului cod de conduită atrage răspunderea disciplinară a
funcţionarilor publici, în condiţiile legii.”
Din cele două acte normative sus-menţionate, se poate concluziona că abaterea
disciplinară este o faptă ilicită săvârşită de un funcţionar public care poate consta în încălcarea cu
vinovăţie a îndatoririlor de serviciu sau a normelor de conduită profesională.
Statutul funcţionarilor publici califică abateri disciplinare următoarele unsprezece
fapte2:
a) întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;
b) neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;
c) absenţe nemotivate de la serviciu;
d) nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;
e) intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal;
f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest
caracter;
g) manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi
desfăşoară activitatea;
h) desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic;
i) refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu;
j) încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de
interese şi interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii publici;
k) alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în acte normative din domeniul funcţiei
publice şi a funcţionarilor publici.
În consens cu alte opinii exprimate în doctrină, apreciem că legiuitorul a înţeles să
stabilească cu certitudine faptele funcţionarilor publici care constituie abateri disciplinare,
enumerarea fiind exhaustivă.3
Din analiza faptelor calificate de Statut ca fiind abateri disciplinare, se constată că unele
dintre ele vizează îndeplinirea atribuţiilor şi sarcinilor de serviciu, în timp ce altele se referă la
conduita, comportamentul funcţionarilor publici în cadrul autorităţii sau instituţiei publice în care
îşi desfăşoară activitatea, precum şi în afara acesteia, în relaţia cu cetăţenii şi societatea civilă
(lit. g, j, k).

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 157 din 23 februarie 2004 şi intră în vigoare la 15 zile de
la publicare
2
A se vedea art. 65 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicată
3
A se vedea Verginia Vedinaş, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Ediţia a II-a revăzută şi
adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, pp. 257-258, L. Giurgiu, A. Segărceanu, C.H. Rogovenu, op. citată,
pp. 119-120
231
 Spre deosebire de Legea nr. 188/1999, care stabileşte în mod limitativ un număr de 11
abateri disciplinare (art. 65 alin. 2), problema se complică şi devine mult mai confuză, odată cu
intrarea în vigoare a Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici.1
Astfel, într-un număr de 18 articole, fiecare având mai multe alineate, sunt introduse o
multitudine de obligaţii şi interdicţii ale căror încălcări au drept consecinţă antrenarea
răspunderii disciplinare, conform art. 24 din Legea nr. 7/2004.
În opinia noastră, Codul de conduită va genera un funcţionar public vulnerabil, timorat,
servil şi dependent de factorul politic.
Sancţiunile disciplinare se consideră a fi „mijloace coercitive prevăzute de lege, cu un
pronunţat caracter educativ, având ca finalitate apărarea ordinii disciplinare şi dezvoltarea
spiritului de responsabilitate al funcţionarilor publici în îndeplinirea riguroasă a atribuţiilor şi în
respectarea celorlalte îndatoriri de serviciu.”2
Funcţionarilor publici le sunt aplicabile, conform art. 65 alin. (3) din Statut, un număr de
cinci sancţiuni disciplinare, ierarhizate în funcţie de gravitate, astfel3:
a) mustrare scrisă;
b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni;
c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de
promovare în funcţia publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani;
d) retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea în funcţia publică pe o
perioadă de până la un an;
e) destituirea din funcţia publică.
Faţă de varianta iniţială a Legii nr. 188/1999 care stabilea un număr de 6 sancţiuni
disciplinare, din care două cu caracter moral (avertismentul şi mustrarea), modificările ulterioare
consacră o singură sancţiune cu caracter moral, mustrarea scrisă, reducând la cinci numărul
sancţiunilor disciplinare prin eliminarea avertismentului.
În acelaşi timp, legiuitorul a stabilit şi procedura de aplicare a sancţiunilor disciplinare.4
Astfel, conform art. 65 alin. (4) din lege, la individualizarea sancţiunii disciplinare,
trebuie să fie luate în considerare următoarele aspecte:
• cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare;
• împrejurarea în care a fost săvârşită abaterea disciplinară;
• gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii;
• comportarea generală a funcţionarului public respectiv;
• caracterul primar sau repetat al abaterii disciplinare şi al sancţiunii (sancţiunilor)
aplicate.
Termenul înăuntrul căruia se pot aplica sancţiunile disciplinare este de cel mult 1 an de la
data sesizării comisiei de disciplină cu privire la săvârşirea abaterii disciplinare, dar nu mai
târziu de 2 ani de la data săvârşirii abaterii disciplinare, astfel cum prevăd dispoziţiile art.65
alin.5 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici.
Sancţiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât numai după cercetarea prealabilă a faptei
săvârşite şi după audierea funcţionarului public. Legea prevede ca audierea funcţionarului public
să fie consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii. Refuzul funcţionarului public de a se prezenta
la audieri sau de a semna o declaraţie privitoare la abaterea disciplinară care i se impută, se vor
consemna într-un proces-verbal.
Competenţa de aplicare a sancţiunilor disciplinare revine potrivit art. 66 din lege
persoanei care are competenţa legală de numire în funcţia publică, după caz:

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 157 din 23 februarie 2004
2
L. Giurgiu, A. Segărceanu, C.H. Rogoveanu, op. citată, p. 120
3
A se vedea art. 70 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, modificată şi completată prin Legea nr.161/2003
4
A se vedea art. 70 alin. (4), art. 71 şi art. 79 din Legea nr. 188/1999 şi H.G. nr. 1210/2003 privind organizarea şi
funcţionarea comisiilor de disciplină şi a comisiilor paritare din cadrul autorităţii sau instituţiilor publice, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 757 din 29 octombrie 2003
232
 a) la propunerea conducătorului compartimentului în care funcţionează cel în cauză, în
mod direct, în cazul sancţiunii disciplinare prevăzute de art. 65 alin. (3) lit. a) din lege
(mustrare scrisă);
b) la propunerea comisiei de disciplină pentru celelalte sancţiuni disciplinare (art. 65
alin. 3 lit. b - e din lege).
Trebuie subliniat faptul că, faţă de prevederile iniţiale ale Legii nr.188/1999 în temeiul
cărora primele două sancţiuni disciplinare (avertismentul şi mustrarea) puteau fi aplicate de către
conducătorul compartimentului în care funcţionează cel în cauză, actuala reglementare stabileşte
competenţa exclusivă a conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, în această materie.
Pentru înalţii funcţionari publici, sancţiunile disciplinare se aplică după caz de primul-
ministru, ministru ori, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice centrale, la propunerea
comisiei de disciplină.
În toate cazurile, sancţiunea disciplinară se aplică prin act administrativ individual emis
de persoana competentă.
Conform art. 35 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003 privind organizarea şi funcţionarea
comisiilor de disciplină şi a comisiilor paritare din cadrul autorităţii şi instituţiilor publice1 sub
sancţiunea nulităţii absolute, actul administrativ prin care se aplică o sancţiune disciplinară
trebuie să cuprindă următoarele elemente:
a) descrierea faptei care constituie abatere disciplinară;
b) precizarea prevederilor din procesul-verbal al comisiei de disciplină;
c) motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de funcţionarul public în
timpul cercetării disciplinare prealabile;
d) temeiul legal în baza căruia se aplică sancţiunea disciplinară;
e) termenul în care sancţiunea disciplinară poate fi contestată;
f) instanţa competentă la care actul administrativ prin care s-a dispus sancţiunea
disciplinară poate fi contestat.
Pe de altă parte, potrivit legii, persoana abilitată să aplice sancţiunea disciplinară nu poate
aplica o sancţiune mai gravă decât cea propusă de comisia de disciplină.
Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate adresa instanţei de
contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea actului respectiv, conform art. 68
din Legea nr. 188/1999, în termenul general de 30 de zile de la comunicare.
Totodată, conform art. 36 din H.G. nr. 1210/2003 funcţionarul public nemulţumit de
sancţiunea disciplinară aplicată se poate adresa Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici
„care, potrivit legii, are legitimare procesuală activă, şi poate dispune efectuarea unui control
asupra modului cum autorităţile sau instituţiile publice respectă legislaţia referitoare la funcţia
publică şi funcţionarii publici.” Din interpretarea textului citat rezultă în mod implicit faptul că,
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în contenciosul administrativ un act
administrativ prin care s-a dispus aplicarea unei sancţiuni disciplinare, dacă îl consideră ca fiind
ilegal.2
În opinia noastră, este cel puţin discutabilă această competenţă conferită prin lege şi
hotărâre guvernamentală Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, sub aspectul
constituţionalităţii. Mai concret, cele două acte normative conferă Agenţiei Naţionale a
Funcţionarilor Publici „un control de tutelă” asupra „actelor prin care autorităţile sau instituţiile
publice încalcă legislaţia referitoare la funcţia publică şi funcţionarii publici, constatate ca
urmare a activităţii proprii de control.”3
Rămâne ca doctrina şi jurisprudenţa să se pronunţe şi să aducă clarificări cu privire la
această chestiune.
Sancţiunile disciplinare se radiază de drept, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 70 din
Legea nr. 188/1999, după cum urmează:

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 757 din 29 octombrie 2003
2
În acelaşi sens, a se vedea art. 20 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, modificată şi completată
3
Art. 20 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 188/1999, republicată
233
 a) în termen de 6 luni de la aplicarea sancţiunii disciplinare prevăzută de art. 65 alin. (3)
lit. a) (mustrare scrisă);
b) în termen de un an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate sancţiunile
disciplinare prevăzute de art. 65 alin.(3) lit. b) – d);
c) în termen de 7 ani de la aplicarea sancţiunii prevăzută de art.65 alin. (3) lit. e
(destituirea din funcţia publică).
La fel ca şi aplicarea sancţiunii disciplinare, radierea de drept a acesteia se face prin act
administrativ emis de persoana competentă.1
În cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice se constituie comisii de disciplină care, în
funcţie de numărul funcţionarilor publici, pot fi organizate pentru o singură autoritate sau
instituţie publică sau pentru mai multe.2
Comisiile de disciplină „sunt instanţe disciplinare constituite în cadrul autorităţilor şi
instituţiilor publice, având competenţa să cerceteze şi să propună sancţiunea aplicabilă
funcţionarilor publici din autorităţile şi instituţiile publice respective.”3
Comisiile de disciplină se compun dintr-un preşedinte şi 4 membri titulari şi se constituie
prin act administrativ emis de persoana competentă.
Desemnarea membrilor titulari se realizează în sistem paritar, de către conducătorul
autorităţii sau instituţiei publice respectiv, de către organizaţia sindicală reprezentativă a
funcţionarilor publici din cadrul autorităţii sau instituţiei publice, fiecare câte doi reprezentanţi.
Pentru fiecare comisie de disciplină se vor desemna cel puţin doi membri supleanţi.
Mandatul preşedintelui şi al membrilor comisiei de disciplină este de 3 ani şi poate fi
reînnoit o singură dată.4 Comisiile de disciplină au un secretar titular şi un secretar supleant
numiţi prin actul administrativ de constituire a comisiei de disciplină, care, de regulă, trebuie să
aibă studii superioare juridice sau administrative.
Conform art. 20 din H.G. nr. 1210/2003, comisiile de disciplină au următoarele atribuţii
principale:
a) cercetează abaterile disciplinare pentru care au fost sesizate;
b) propun aplicarea uneia dintre sancţiunile disciplinare prevăzute de art. 65 alin. (3) din
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată;
c) propun menţinerea, modificarea sau anularea sancţiunii disciplinare aplicate în
condiţiile prevăzute de art. 66 din Statut, în cazul în care această măsură a fost
contestată la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice;
d) întocmesc rapoarte cu privire la fiecare cauză pentru care au fost sesizate, pe care le
înaintează conducătorului autorităţii sau instituţiei publice.
Sesizarea comisiei de disciplină, se poate face în termen de cel mult 15 zile lucrătoare de
la data luării la cunoştinţă, dar nu mai târziu de două luni, de către:
a) conducătorul autorităţii sau instituţiei publice;
b) conducătorul compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public a
cărei faptă este sesizată;
c) orice persoană care se consideră vătămată prin fapta unui funcţionar public.
Comisia de disciplină efectuează cercetarea abaterii disciplinare, audiază în mod
obligatoriu funcţionarul public a cărui faptă a fost sesizată, administrează alte probe şi, pe baza
acestora, întocmeşte un raport pe baza votului majorităţii membrilor săi.
În funcţie de rezultatul cercetării, comisia de disciplină poate propune:
a) sancţiunea disciplinară aplicabilă, în cazul în care s-a dovedit săvârşirea abaterii
disciplinare de către funcţionarul public;
b) clasarea sesizării, atunci când nu se confirmă săvârşirea unei abateri disciplinare.

1
Art. 70 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicată
2
Idem, art. 72 alin. (1) şi art. 3 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003
3
L. Giurgiu, A.Segărceanu, C.H. Rogoveanu, op. citată, p. 121
4
Art. 8 din H.G. nr. 1210/2003
234
 Actul administrativ de sancţionare se emite în termen de cel mult 5 zile lucrătoare de la
data primirii raportului comisiei de disciplină şi se comunică funcţionarului public sancţionat, în
termen de 15 zile lucrătoare de la data emiterii lui.

5.2. Răspunderea contravenţională

A doua formă de răspundere aplicabilă funcţionarilor publici este răspunderea
contravenţională, care se angajează în cazul în care aceştia săvârşesc o contravenţie în timpul şi
în legătură cu sarcinile de serviciu, conform art. 71 alin. (1) din Legea nr. 188/1999.
În doctrină se susţine că „Specificul acestei răspunderi rezidă în faptul că gradul de
pericol social al abaterilor, deşi mai ridicat decât al celor disciplinare, dar mai scăzut decât al
celor penale, depăşeşte nivelul local al instituţiei sau al funcţiei, trecând şi asupra societăţii în
general”.1
Contravenţia este fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată ca atare prin lege,
ordonanţă, prin hotărâre de Guvern sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei,
oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti.2
Pe de altă parte, întrucât legea prevede ca săvârşirea contravenţiei să aibă loc „în timpul
şi în legătură cu sarcinile de serviciu”, rezultă că avem în vedere un subiect calificat, autor al
contravenţiei, respectiv un funcţionar public şi nu orice subiect de drept.
Spre pildă, conform art. 62 lit. d) din Legea nr. 119/1996 cu privire la actele de stare
civilă3, constituie contravenţie la regimul actelor de stare civilă următoarele fapte: „ ... d)
necomunicarea la autorităţile administraţiei publice competente, de către ofiţerul de stare civilă,
a menţiunilor, a copiilor de pe deciziile de admitere a schimbării numelui, neînscrierea
menţiunilor pe actele de stare civilă ori netransmiterea celui de-al doilea exemplar al registrelor
de stare civilă la consiliul judeţean sau, după caz, la Consiliul General al Municipiului Bucureşti,
în termen de 30 de zile de la data când toate filele au fost completate.”
În exemplul prezentat, calitatea de contravenient o poate avea numai ofiţerul de stare
civilă sau funcţionarii publici care exercită, prin delegare, atribuţiile ofiţerului de stare civilă.
Constatarea contravenţiei şi aplicarea sancţiunilor contravenţionale se fac printr-un
proces-verbal încheiat cu respectarea condiţiilor de fond şi formă prevăzute de O.G. nr. 2/2001
privind regimul juridic al contravenţiilor, care constituie dreptul comun în materie.
Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi aplicare a sancţiunii,
funcţionarul public se poate adresa cu plângere la judecătoria în a cărei circumscripţie îşi are
sediul autoritatea sau instituţia publică în care este numit funcţionarul public sancţionat.4
Plângerea suspendă executarea.
Conform art. 34 alin.(2) din O.G. nr. 2/2001, aprobată cu modificări şi completări prin
Legea nr. 180/2002 „Hotărârea judecătorească prin care s-a soluţionat plângerea poate fi atacată
cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ a
tribunalului.”
Se poate observa faptul că avem de a face cu o competenţă materială atipică, în sensul că
judecarea fondului se face de către o instanţă de drept comun (judecătoria), în timp ce calea de
atac (recursul) se soluţionează de către instanţa specializată de contencios administrativ.
5.3. Răspunderea civilă
Răspunderea civilă a funcţionarilor publici este reglementată de art. 72 din Legea nr.
188/1999, care are următorul conţinut: „Răspunderea civilă a funcţionarului public se angajează:
a) pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice
în care funcţionează;
b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;
1
I. Santai, op. citată, vol. I, p. 140
2
A se vedea art. 1din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în Monitorul Oficial al
României nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobată prin Legea nr. 180/2002, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 268 din 22 aprilie 2002, cu modificările şi completările ulterioare
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 282 din 11 noiembrie 1996
4
A se vedea art. 71 alin. (2) din Legea nr. 188/1999; art. 31-36 din O.G. nr. 2/2001
235
 c) pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent,
unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile.
Caracterul novator al acestei forme a răspunderii funcţionarilor publici a fost relevat în
literatura de specialitate. Astfel, într-o opinie se remarcă faptul că: „În mod cu totul interesant şi
original Statutul funcţionarilor publici rupe tradiţia juridică românească consacrată în codurile şi
legislaţia muncii ce instituiau răspunderea materială a salariaţilor pentru pagubele cauzate - din
vina lor şi în exercitarea sau în legătură cu atribuţiile de serviciu - patrimoniului locului de
muncă, creând un regim juridic unitar al răspunderii unice civile, indiferent de persoana
păgubită.”1
În mod diferit, Codul muncii instituie pentru salariaţi răspunderea patrimonială.2
După cum este cunoscut, spre deosebire de răspunderea materială (patrimonială) a
salariaţilor care se limitează la suportarea reparaţiei pentru paguba produsă, răspunderea civilă
este mai severă, presupunând atât suportarea pagubei produse, precum şi beneficiul (câştigul)
nerealizat (damnum emergens şi lucrum cessans).
Aşadar, răspunderea civilă a funcţionarilor publici constituie o formă specifică de
răspundere a acestei categorii de subiecte de drept pentru antrenarea căreia se cer a fi întrunite
atât condiţiile generale (delictul civil - fapta ilicită, paguba, raportul de cauzalitate dintre faptă şi
paguba produsă, culpă), precum şi o serie de condiţii specifice, după cum urmează:
• autorul faptei (subiectul pasiv al raportului juridic de răspundere) trebuie să aibă
calitatea de funcţionar public aflat în raport de serviciu cu autoritatea sau instituţia
publică;
• fapta şi paguba trebuie săvârşită şi respectiv produsă, în exerciţiul sau în legătură cu
exercitarea îndatoririlor de serviciu.3
Modalitatea de reparare a pagubelor provocate autorităţii sau instituţiei publice pentru
situaţiile prevăzute de art. 72 lit. a) şi b) din Legea nr. 188/1999, republicată, şi procedura sunt
reglementate de art.73 din lege, astfel:
• repararea pagubei se dispune de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice,
prin emiterea unui act administrativ individual (ordin sau dispoziţie de imputare);
• actul administrativ individual de imputare trebuie emis în termen de 30 de zile de la
constatarea pagubei şi comunicat funcţionarului public sub semnătură sau, prin
scrisoare recomandată;
• dreptul conducătorului autorităţii sau instituţiei publice de a constata producerea
pagubei şi a emite actul administrativ de imputare, se prescrie în termen de 3 ani de la
data producerii pagubei;
• actul administrativ de imputare poate fi atacat la instanţa de contencios administrativ.
Deşi, legea nu prevede în mod expres, considerăm că în astfel de situaţii procedura
administrativă prealabilă nu trebuie îndeplinită4, iar acţiunea trebuie introdusă în termen de 30 de
zile de la comunicarea actului, în condiţiile Legii contenciosului administrativ;
• repararea pagubei se poate realiza şi prin asumarea de către funcţionarul public
vinovat, a unui angajament de plată.
Deşi, legea nu prevede, considerăm că termenul înăuntrul căruia trebuie semnat
angajamentul de plată este acelaşi cu cel prevăzut de lege pentru emiterea deciziei de imputare,
respectiv 30 de zile de la constatarea pagubei.
Referitor la ipoteza reglementată de art. 72 lit. c) din Legea nr.188/1999, republicată,
remarcăm faptul că este consacrat dreptul la acţiunea în regres al autorităţii sau instituţiei
publice, în calitate de comitent, împotriva prepuşilor săi, pentru recuperarea sumelor plătite

1
Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 142
2
Aprobat prin Legea nr. 53/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 72 din 5 februarie 2003,
art. 269-275
3
A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 142-144, L. Giurgiu, A. Segărceanu, C.H. Rogoveanu, op. citată, pp.
124-125
4
A se vedea art. 21 din Constituţia revizuită
236
terţilor cu titlu de daune, în temeiul obligaţiei de garanţie, consfinţită de art. 1000 alin. (3) din
Codul civil.
Considerăm că prepusul, în cazul nostru funcţionarul public, poate cauza paguba plătită
de comitent (autoritatea sau instituţia publică) în situaţiile reglementate de art. 52 din Constituţia
România, republicată şi art. 16 din Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, prin
emiterea unui act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere.
În astfel de situaţii, conform art. 16 alin. (1) din Legea nr.554/2004: „Cererile în justiţie,
prevăzute de prezenta lege, vor putea fi formulate şi personal împotriva persoanei fizice care a
elaborat, a emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva
cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor
despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere.
În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată la plata
despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică respectivă.”
Din analiza textului sus-menţionat rezultă cu certitudine faptul că, răspunderea pentru
actele şi faptele de putere vătămătoare pentru terţi, revine în primul rând autorităţii publice şi
numai în subsidiar, funcţionarului public vinovat.
Pe de altă parte, recuperarea pagubelor pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia
publică unor terţi se va face de la funcţionarul public vinovat numai în temeiul unei hotărâri
judecătoreşti definitive şi irevocabile.
5.4. Răspunderea penală
Cea mai gravă formă de răspundere aplicabilă funcţionarilor publici, o reprezintă
răspunderea penală.
Răspunderea funcţionarului public pentru infracţiunile săvârşite în timpul serviciului sau
în legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă se angajează potrivit dispoziţiilor
penale.
În legătură cu răspunderea penală a funcţionarilor publici, art. 74 din Legea nr. 188/1999
privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare,
stabileşte următoarele reguli:
a) în cazul în care funcţionarul public este trimis în judecată pentru săvârşirea unei
infracţiuni de natura celor prevăzute la art.50. lit.h1, persoana care are competenţa legală de
numire în funcţia publică va dispune suspendarea funcţionarului public din funcţia publică pe
care o deţine;
b) de la momentul începerii urmăririi penale, în situaţia în care funcţionarul public poate
influenţa cercetarea, persoana care are competenţa numirii în funcţie publică are obligaţia să
dispună mutarea temporară a funcţionarului public în cadrul altui compartiment sau altei
structuri fără personalitate juridică a autorităţii sau instituţiei publice (art.74 alin.5 din Statut);
c) dacă instanţa judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal,
suspendarea din funcţia publică încetează, iar funcţionarul public respectiv îşi va relua activitatea
în funcţia publică deţinută anterior perioadei de suspendare, aşa cum prevăd dispoziţiile art.74
alin.3 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările
şi completările ulterioare.
Prin act administrativ emis de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice,
funcţionarul public respectiv va fi reintegrat în funcţia publică deţinută anterior şi îi vor fi
achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.
În situaţia în care sunt întrunite condiţiile pentru angajarea răspunderii penale, în sensul
că fapta funcţionarului public poate fi considerată abatere disciplinară, va fi sesizată comisia de
disciplină competentă.

1
Art.50 lit. h) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare, are în vedere săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra
autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiri, de fals ori a unor fapte de
corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu
excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea.
237
 Capitolul XI

ACTUL ADMINISTRATIV – FORMA CONCRETĂ PRINCIPALĂ DE REALIZARE A

ACTIVITĂŢII EXECUTIVE

1. Terminologie. Consideraţii cu caracter istoric şi de drept comparat.

De la început relevăm faptul că, de-a lungul timpului, doctrina, jurisprudenţa şi legislaţia
au folosit diverse expresii pentru a denumi actele juridice emise de organele administraţiei
publice.
Astfel, în literatura din perioada interbelică, profesorul Paul Negulescu distingea, mai
întâi, între actele „puterii executive” în raporturile sale cu Parlamentul, actele „făcute de puterea
executivă” în raporturile cu cetăţenii şi cele care au „intervenit între diversele servicii publice ale
statului”1. Apoi, autorul citat considera că actele puterii executive în raporturile sale cu cetăţenii
se împart în trei categorii, distingând: actele administrative de autoritate, actele administrative de
gestiune şi actele jurisdicţionale.
Actul de autoritate era considerat ca fiind o manifestare de voinţă făcută de un organ
administrativ competent, prin care se creează o situaţie juridică generală sau individuală,
guvernată de norme de drept public, în care se regăseşte ideea de dominaţiune şi comandament.
Actul de gestiune era înţeles ca fiind manifestarea de voinţă făcută de un organ
competent, ce „tinde să creeze unui organism administrativ, o situaţie juridică cu caracter
patrimonial, reglementată de normele dreptului privat”.
Actul jurisdicţional era definit ca un act juridic, cu caracter public care cuprindea o
manifestare de voinţă exprimată de funcţionarii publici determinaţi de lege, în scopul de a
constata, cu putere de adevăr legal, o situaţie juridică sau anumite fapte2.
Teza actelor administrative de autoritate şi, respectiv de gestiune, era larg răspândită
în literatura juridică europeană a perioadei interbelice. Această teorie a fost formulată chiar în
primele cursuri de drept administrativ, îndeosebi în lucrările lui H. Berthélémy, de la sfârşitul
secolului al XIX-lea şi începutul secolului al XX-lea3.
Autorii de drept administrativ francezi dar şi din alte ţări europene, au fost preocupaţi de
elaborarea unei definiţii „unice şi certe” a actului administrativ, având însă puncte de vedere
diferite. În acest sens, André de Laubadère analizează cele trei sensuri ale actului
administrativ: formal, material şi funcţional. Teoria actului administrativ de autoritate şi,
respectiv de gestiune, vizează sensul formal al actului. Autorul arată însă că se apelează la
termenul de act administrativ, atât în doctrină cât şi în jurisprudenţă, pentru a desemna şi actele
unilaterale ce emană de la persoanele private în exercitarea diferitelor servicii publice.4
Literatura juridică postbelică a formulat mai multe denumiri (acte cu caracter
administrativ, acte ale administraţiei de stat, acte de administraţie etc.)5, dar, dintre toate s-au
remarcat două formulări care au avut rezonanţă în legislaţie, în practica judiciară şi în literatură
de specialitate, respectiv cele de act de drept administrativ şi de act administrativ.
Denumirea de acte de drept administrativ a fost promovată de profesorul Tudor
Drăganu, mentorul Şcolii de drept constituţional şi administrativ de la Cluj, în ideea de a
evidenţia cu claritate regimul juridic al elaborării şi, respectiv al efectelor produse de actele
organelor administraţiei de stat, emise în realizarea puteri de stat.6 Autorul a urmărit a releva,
1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Ediţia a IV-a, Editura „E. Marvan”,
Bucureşti, 1934, p. 290
2
Ibidem, p. 294
3
H. Berthélémy, Traité élémentaire de droit administratif, 5 eme éd., L.N.D.J., Paris, 1908, p. 17
4
Andre de Laubadère, Traité de droit administratif, 6eme édition, L.G.D.J., Paris, 1973, p. 218
5
Romulus Ionescu, op. citată, p. 216
6
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, p. 58
238
chiar prin denumire, faptul că aceste acte se supun unui regim juridic propriu şi diferit de cel al
altor categorii de acte juridice, precum şi de regimul juridic aplicabil actelor civile
emise/adoptate de organele administraţiei de stat.
Profesorul Romulus Ionescu, reprezentantul Şcolii de drept administrativ de la
Bucureşti, consideră că denumirea de „acte administrative” este cea mai potrivită pentru a
evoca actele juridice ale organelor administraţiei de stat1.
Acestor două mari curente de gândire s-au raliat discipolii celor două şcoli de drept
administrativ, în literatura de specialitate fiind enunţate o varietate de definiţii, cu nuanţări de la
un autor la altul.
Astfel, actele de drept administrativ sunt definite de profesorul Ioan Santai ca fiind
„actele juridice unilaterale, emise în cadrul activităţii executive de autorităţi publice, în calitatea
lor de subiecte special investite cu atribuţii de realizare a puterii de stat”.2
În opinia prof. Rodica Narcisa Petrescu, actele administrative reprezintă „manifestări
unilaterale şi exprese de voinţă ale autorităţilor publice, în principal, autorităţi ale administraţiei
publice, în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice”.3
Într-o altă opinie, prof. Verginia Vedinaş consideră că „actul administrativ reprezintă o
manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică, precum şi
controlului de legalitate al instanţelor judecătoreşti, care emană de la autorităţile administrative
sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi şi
obligaţii corelative”4.
Analizând această problematică, profesorul Antonie Iorgovan apreciază că pot fi utilizate
ambele denumiri, în funcţie de contextul de idei şi de opţiunea legiuitorului sau a doctrinarului.
„După părerea noastră, se poate spune la fel de bine, acte administrative, punându-se accentul pe
ideea activităţii în sensul că evocăm actele ce realizează administraţia publică, sau acte de drept
administrativ, subliniindu-se ideea regimului juridic aplicabil”5.
În acest context, autorul defineşte actul administrativ ca fiind „acea formă juridică
principală a activităţii organelor administraţiei publice, care constă într-o manifestare unilaterală
şi expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în realizarea
puteri publice, sub controlul principal de legalitate al instanţelor judecătoreşti”.6
În ceea ce ne priveşte, considerăm că, în prezent, nu există suport constituţional şi legal
decât pentru denumirea de act administrativ.
Această denumire este consacrată de art. 52 din Constituţia României, republicată,
precum şi de alte acte normative, dintre care enumerăm: Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004 (art. 1), Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, etc.
Faţă de opiniile exprimate în doctrina de specialitate, considerăm că actul administrativ
poate fi definit ca fiind o manifestare unilaterală de voinţă care emană de la o autoritate publică,
de regulă din sfera puterii executive, cu scopul de a naştere, modifica sau stinge drepturi şi
obligaţii în regim de putere publică şi care, la nevoie poate fi pusă în executare în mod direct,
prin forţa de constrângere a statului.

1
Romulus Ionescu, op. citată, p. 218
2
Ioan Santai, op. citată, vol II, p. 18
3
Rodica Narcisa Petrescu, op.citată, p. 287
4
Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico – administrative. Manual practic, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2002, p. 84
5
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 23
6
Ibidem, p. 24
239
 2. Trăsăturile actului administrativ

2.1. Situaţia în doctrină

Trăsăturile actelor administrative sunt definite ca fiind „acel ansamblu de însuşiri care
determină includerea respectivelor acte în categoria actelor juridice şi în mod concomitent le
diferenţiază de alte specii de acte juridice aparţinătoare diverselor ramuri de drept”.1
Aşa cum s-a relevat în doctrina de specialitate, „nu există o unanimitate de opinii cu
privire la numărul, denumirea şi conţinutul trăsăturilor actului administrativ (de drept
administrativ)”2.
Motivaţia acestei diversităţi rezidă în faptul că autorii de drept administrativ atribuie
conotaţii diferite noţiunii de administraţie publică, în dubla sa accepţiune, respectiv de activitate
şi de sistem de organe (autorităţi publice).
Cu toate acestea, existând un fond comun de idei, s-au conturat unele trăsături constante,
dintre care amintim următoarele: sunt acte juridice, manifestări unilaterale de voinţă, se emit în
realizarea puterii publice, pe baza şi în vederea executării legii şi a altor acte normative.
Pentru edificare, vom cita în cele ce urmează câteva dintre cele mai autorizate opinii
exprimate în materie.
Astfel, profesorul Tudor Drăganu3 consideră că actul de drept administrativ se
particularizează printr-un număr de şase trăsături, şi anume:
a) emană de la organe ale statului;
b) unilateralitatea manifestării de voinţă;
c) obligativitatea emiterii pe baza şi în conformitate cu legea;
d) caracterul obligatoriu;
e) caracterul executoriu;
f) actualitatea.
Într-o altă opinie, profesorul Romulus Ionescu identifică cinci trăsături ale actului
administrativ, după cum urmează:
a) formă principală de activitate a administraţiei de stat;
b) este manifestare de voinţă juridică unilaterală;
c) este emis în realizarea puterii de stat;
d) emană numai de la un organ al administraţiei de stat;
e) are o formă specifică4.
Tot cu un număr de cinci trăsături operează şi profesorul Ilie Iovănaş, pe care le
formulează altfel5:
a) este act juridic;
b) este manifestare de voinţă unilaterală emisă în temeiul puterii de stat;
c) este obligatoriu;
d) organizează executarea şi execută în concret legile şi celelalte acte normative;
e) este executoriu.
Actele administrative au, în opinia prof. Al. Negoiţă6, patru trăsături, în concret fiind
vorba despre următoarele:
a) act juridic;
b) manifestare unilaterală de voinţă;
c) voinţa provine, în principal, de la organe ale administraţiei publice;
d) voinţa unilaterală este supusă unui regim juridic specific.

1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, 2002, p. 18
2
Antonie Iorgovan, op. cit., pp. 24-25
3
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, pp. 51 – 57
4
Romulus Ionescu, op. citată, p. 221 – 235
5
I. Iovănaş, op. citată, pp. 211 – 219
6
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, 1993, pp. 111 – 114
240
 Reprezentanta Şcolii de drept clujene, prof. Rodica Narcisa Petrescu1 considera că există
şapte trăsături ale actului administrativ prin care acesta se diferenţiază de celelalte categorii de
acte juridice (lege, contract, hotărâre judecătorească). Aceste trăsături sunt următoarele:
a) principalul act juridic al autorităţilor administraţiei publice;
b) manifestare de voinţă unilaterală;
c) se emit în temeiul şi pentru realizarea puterii de stat;
d) este obligatoriu;
e) este executoriu;
f) este emis pe baza legii şi pentru organizarea executării şi executarea în concret a
legilor şi a celorlalte acte normative;
g) are un regim juridic specific.
Profesorul Valentin I. Prisăcaru2 consideră că actul administrativ de autoritate, se
particularizează prin următoarele trăsături:
a) sunt adoptate sau emise de serviciile publice administrative (organele administraţiei
publice, instituţii publice şi regii autonome);
b) cuprinde o dispoziţie, un ordin;
c) poate avea caracter normativ sau individual;
d) este emis pentru executarea unei legi existente;
e) produce efecte numai pentru viitor;
f) produce efecte de la data la care a fost publicat sau adus la cunoştinţa celor interesaţi;
g) este asigurat sub aspectul executării de puterea publică.
Profesorul Antonie Iorgovan3 apreciază că anumite trăsături reliefate de unii autori (cum
ar fi caracterul obligatoriu şi caracterul executoriu) reies din alte trăsături, de exemplu: actele
administrative reprezintă manifestări unilaterale de voinţă; sunt emise în temeiul puterii publice;
sunt emise în realizarea administraţiei publice.
În acest context, autorul consideră că actul administrativ are următoarele trăsături:
a) este forma juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice;
b) este o voinţă juridică unilaterală;
c) este emis numai în realizarea puterii publice;
d) are un regim juridic specific, în centrul căruia se află Legea contenciosului
administrativ (Legea nr. 554/2004).
Faţă de diversitatea opiniilor exprimate în literatura de specialitate, în ceea ce ne
priveşte, considerăm că actul administrativ se particularizează prin următoarele trăsături:
a) este un act juridic, manifestare unilaterală de voinţă;
b) este cea mai importantă formă juridică prin care se realizează activitatea autorităţilor
administraţiei publice;
c) autorul actului este, de regulă, o autoritate a administraţiei publice;
d) este emis/adoptat în temeiul şi pentru realizarea puterii publice;
e) are caracter obligatoriu şi executoriu din oficiu;
f) este guvernat de un regim juridic specific, de drept administrativ, bazat pe Constituţie
şi pe Legea contenciosului administrativ4.

1
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 288–292
2
Valentin I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1993,
pp. 198, 199
3
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 25
4
A se vedea Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 84-90; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 288-292
241
 2.1.1. Actul administrativ este un act juridic, manifestare unilaterală de voinţă
Aşa cum s-a arătat în mod constant în literatura de specialitate, această trăsătură are
menirea de a determina includerea actului administrativ în sfera actelor juridice, pe de-o
parte, iar pe de altă parte, de a diferenţia actul administrativ de operaţiunile tehnico-
materiale respectiv, de faptele material-juridice săvârşite de administraţia publică.
Actul administrativ constituie exteriorizarea voinţei interne a unei autorităţi a
administraţiei publice în scopul de a produce în mod direct efectele juridice, adică de a da
naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii. Voinţa manifestată de către o autoritate a
administraţiei publice trebuie să fie expresă, neîndoielnică în a schimba ceva din ordinea juridică
existentă până în momentul manifestării ei1. Pentru aceste considerente se apreciază că, un act
administrativ, de vreme ce cuprinde o manifestare de voinţă juridică, nu poate avea semnificaţia
unei rugăminţi, a unei păreri sau a unui sentiment.2
Caracteristica principală a manifestării de voinţă din actele administrative o constituie
unilateralitatea acesteia. Prin această trăsătură se înţelege acea calitatea a actului juridic de a fi
adoptat sau emis fără participarea ori consimţământul subiectelor de drept cărora li se adresează,
sau cu privire la care dă naştere, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii. Fiind specifică tuturor
actelor de putere, în categoria cărora intră şi actele administrative, împreună cu legile şi
hotărârile judecătoreşti, unilateralitatea manifestării de voinţă din actele administrative se
particularizează prin faptul că are loc în cadrul activităţii executive a statului, de organizare şi
executare în concret a legilor şi provine de regulă, de la o autoritate din sfera puterii executive.
După cum este cunoscut, activitatea autorităţilor administraţiei publice se desfăşoară din
oficiu sau, la cererea persoanelor interesate.
În situaţia emiterii sau adoptării din oficiu a actelor administrative, cu caracter normativ
sau individual, unilateralitatea manifestării de voinţă ne apare cât se poate de evident. Această
teză doctrinară îşi găseşte astăzi şi un suport legal, spre pildă, în art. 9 al Legii nr.52/2003 privind
transparenţa decizională în administraţia publică3, conform căruia:
„(1) Adoptarea deciziilor administrative ţine de competenţa exclusivă a autorităţilor
publice.
(2) Punctele de vedere exprimate în cadrul şedinţelor publice de persoanele menţionate la
art. 8 au valoare de recomandare.”
Există însă situaţii în care, modul de adoptare sau emitere, precum şi cel de executare al
unor acte administrative pun sub semnul întrebării caracterul unilateral al manifestării de voinţă
şi anume:
a. actul administrativ se adoptă/emite cu efectuarea unei prestaţii sau a unei plăţi de
către subiectul pasiv al raportului de drept administrativ;
b. actul administrativ se adoptă în comun de două sau mai multe autorităţi publice sau
cu participarea mai multor persoane;
c. actul administrativ se adoptă cu îndeplinirea unor formalităţi procedurale.
a) Astfel, există unele situaţii în care adoptarea sau emiterea unui act administrativ este
precedată, însoţită sau succedată de efectuarea unor prestaţii sau a unor plăţi, efectuate
de celălalt subiect al raportului juridic de drept administrativ, altul decât organul emitent.
De pildă, livretul militar se eliberează persoanelor care şi-au satisfăcut stagiul militar4;
autorizaţiile de construire sau demolare se eliberează, potrivit Legii nr. 50/1991 privind
autorizarea executării lucrărilor de construcţie5, după caz, de primar sau preşedintele consiliului
judeţean, la cererea persoanei interesate şi cu plata anticipată a taxei legale.
Se poate pune întrebarea, în aceste cazuri, dacă ne aflăm în prezenţa unei contraprestaţii
oneroase a beneficiarilor unor acte administrative, astfel încât acestea să dobândească un caracter
1
Ibidem, p. 223
2
Antonie Iorgovan, op. citată, pp. 29, 30
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 70 din 3 februarie 2003
4
Vezi Legea nr. 446/2006 privind pregătirea populaţiei pentru apărare, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 990 din 12 decembrie 2006
5
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 933 din 13 octombrie 2004, cu modificările şi
completările ulterioare
242
bilateral? Răspunsul dat în literatura de specialitate a fost categoric negativ, deoarece atât
prestaţia, precum şi plata taxelor sunt obligaţii ce rezultă direct din lege şi nu ca urmare a unui
acord de voinţă intervenit între cele două subiecte ale raportului de drept administrativ.
b) În general, autorităţile administraţiei publice au o componenţă colegială şi sunt
investite cu atribuţii de realizare a puterii publice, care se realizează prin adoptarea unor acte
administrative. Acestea sunt rezultatul unui proces decizional care cunoaşte mai multe etape
respectiv, dezbaterea, deliberare şi în final aprobarea (cu majoritatea prevăzută de lege)
persoanelor care compun organul colegial.
Caracterul unilateral al actului administrativ se menţine şi în aceste situaţii, deoarece
voinţa fiecărei persoane componentă a organului colegial nu are relevanţă juridică decât numai în
mecanismul decizional al autorităţii publice în cauză.
De asemenea, actul administrativ are caracter unilateral şi în situaţia în care a fost adoptat
în comun de două sau mai multe autorităţi administrative, fără a se putea considera că suntem
în prezenţa unui contract intervenit între autorităţile emitente. Se susţine acest lucru întrucât
contractul presupune nu numai existenţa unui acord de voinţă ci, şi subiecte de drept diferite,
capacităţi juridice distincte, drepturi şi obligaţii opozabile între părţile contractante. Cu totul
deosebit, în cazul actelor administrative adoptate în comun, drepturile şi obligaţiile nu sunt
opozabile între organele emitente ale actului ci, faţă de subiecţii de drept cărora li se adresează şi
faţă de care actul apare tot ca o manifestare unilaterală de voinţă.
Un astfel de exemplu îl constituie Metodologia nr. 1 din 15 octombrie 1997 pentru
aplicarea unitară a dispoziţiilor Legii nr.119/1996 cu privire la actele de stare civilă, adoptată în
comun de fostul Departament pentru Administraţia Publică Locală şi Ministerul de Interne1.
Actul normativ citat stabileşte un cadru unitar de lucru în materia actelor de stare civilă,
ce trebuie aplicat de către toţi ofiţerii de stare civilă.
c) Caracterul unilateral al actului administrativ se menţine şi în cazul adoptării sau
emiterii sale cu parcurgerea unor formalităţi procedurale prealabile, spre exemplu: cererea
solicitantului, avizul, acordul aprobarea etc.
Astfel, spre pildă, autorizaţia de construire se eliberează la cererea persoanei fizice sau
juridice îndreptăţite2; persoanele fizice de cetăţenie română care îndeplinesc condiţiile prevăzute
de lege pot fi autorizate, la cerere, să procure arme letale3 etc.
În cazul actelor administrative emise la cerere4, solicitanţii au deplina libertate de a se
folosi de beneficiul acestor acte. Aşa cum rezultă din textele legale citate, cererea prealabilă are
doar valoarea unei condiţii prevăzute de lege în vederea eliberării actului administrativ, nefiind
vorba despre un consimţământ al părţilor în ceea ce priveşte emiterea actului. În consecinţă, şi în
astfel de situaţii manifestarea de voinţă are caracter unilateral şi provine exclusiv de la
autoritatea administrativă competentă. De aici, rezultă implicit faptul că actul administrativ poate
fi revocat numai prin voinţa organului emitent.
De altfel, în literatura de specialitate s-a pus problema de a cunoaşte semnificaţia
juridică a renunţării beneficiarului la exerciţiul dreptului sau, chiar la dreptul conferit de
actul respectiv. Cu alte cuvinte, s-a pus întrebarea: „Renunţarea beneficiarului are semnificaţia
unei modalităţi de încetare a efectelor juridice produse de actul administrativ?”. Răspunsul la
această întrebare dat de profesorul Antonie Iorgovan a fost următorul: „Renunţarea
beneficiarului actului nu reprezintă, în sine, o modalitate de încetare a efectelor actului
administrativ, deoarece în cazul actului administrativ suntem în prezenţa unei manifestări
unilaterale de voinţă a organului administrativ, manifestarea de voinţă a celui interesat nu este
«încorporată» în structura actului”5. Se apreciază că, din momentul în care dorinţa beneficiarului
actului este adusă la cunoştinţa organului emitent, acesta are obligaţia să o examineze şi să emită
actul de revocare.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 318 bis din 19 noiembrie 1997
2
Art. 7 al Legii nr. 50/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare
3
Art. 14 din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor şi muniţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 583 din 30 iunie 2004
4
Tudor Drăganu, op. citată, pp. 56-62
5
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 33
243
 În opinia profesorului Ioan Santai, renunţarea la beneficiul unui act administrativ
individual (de exemplu, o autorizaţie) de către titularul drepturilor conferite prin el nu are nici o
relevanţă în ceea ce priveşte existenţa actului juridic. Încetarea efectelor trebuie să fie exclusiv
rezultatul manifestării de voinţă a organului de stat care l-a emis în mod unilateral. Pentru a
putea determina încetarea efectelor juridice ale actului administrativ, renunţarea beneficiarului
actului respectiv trebuie să fie urmată de o revocare sau de o anulare dispuse de o autoritate
competentă, acestea fiind modalităţi de desfiinţare legală ale actului administrativ1.
În acelaşi sens, relevante sunt dispoziţiile art. 47 alin. (1) din Legea nr. 295/2004
privind regimul armelor şi muniţiilor conform cărora: „Revocarea dreptului de port şi
folosire a armelor letale se dispune de către organul competent care a acordat acest drept, atunci
când titularul dreptului se află în una dintre următoarele situaţii: a) renunţă să mai deţină armele
înscrise în permisul de armă.”
În concluzie, învederăm faptul că formalităţile procedurale anterioare, concomitente sau
ulterioare adoptării/emiterii actelor administrative au menirea de a asigura valabilitatea actului
administrativ, iar efectele juridice ale acestuia sunt exclusiv consecinţa manifestării unilaterale
de voinţă a organului emitent.

2.1.2. Actul administrativ este cea mai importantă formă juridică prin care se
realizează activitatea administraţiei publice
Actul administrativ este una din formele concrete de activitate, cu semnificaţie juridică,
prin intermediul cărora autorităţile administraţiei publice îşi realizează competenţa conferită de
lege.
Necesitatea şi oportunitatea acestei trăsături ne apare în mod elocvent din aprecierile
profesorului Antonie Iorgovan, conform căruia: „Actul administrativ este, însă, forma cea mai
importantă, aceasta datorită unor aspecte de natură calitativă - forţa efectelor pe care le produce -
şi unor aspecte de natură cantitativă - ponderea pe care o ocupă.”2
De altfel, diferenţierile făcute în doctrina de specialitate cu privire la ponderea unora sau
altora dintre formele concrete în activitatea diferitelor autorităţi din sistemul administraţiei
publice, nu ni se mai par a fi astăzi de actualitate, în contextul descentralizării, deconcentrării şi
autonomiei locale.
Într-adevăr, din analiza formelor concrete prin care îşi realizează activitatea autorităţile
administraţiei publice constatăm că emit o gamă variată de acte juridice, printre care: acte
administrative, acte civile, acte de dreptul muncii etc. ponderea deţinând-o cu certitudine actele
administrative.
În legătură cu această trăsătură, autoarea Verginia Vedinaş consideră că: „Prin această
caracteristică, se scoate în evidenţă faptul că actul administrativ nu este singura formă juridică
prin care lucrează administraţia, dar este forma juridică cea mai importantă.”3
În acelaşi timp şi în consonanţă de idei, rămâne opinia profesorului Romulus Ionescu
potrivit căreia: „acest caracter deosebeşte actul administrativ de toate celelalte activităţi juridice
sau nejuridice, realizate de organele administraţiei de sat, dar care nu fac parte din administraţia
de stat, şi anume: contractele, actele juridice unilaterale ce nu sunt emise în realizarea puterii de
stat, operaţiunile tehnice de administraţie şi operaţiunile direct productive.”4

2.1.3. Autorul actului este reprezentat, de regulă, o autoritate a administraţiei publice

Aşa cum am arătat deja, actul administrativ reprezintă cea mai importantă formă
concretă, cu semnificaţie juridică, prin care se realizează administraţia publică.

1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 133
2
Ibidem, p. 28
3
Verginia Vedinaş, op. citată, p. 85
4
Romulus Ionescu, op. citată, p. 222
244
 De regulă, actul administrativ este emis/adoptat de către autorităţile ce compun sistemul
administraţiei publice.
Sintagma „de regulă” semnifică faptul că art. 48 al Constituţiei României din 19911 a
extins sfera autorităţilor care pot adopta/emite acte administrative astfel cum era interpretată de
art. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, la „autorităţile publice” şi nu doar
„autorităţile administrative”.
În acelaşi sens art. 52 din Constituţia României, republicată, intitulat „Dreptul persoanei
vătămate de o autoritate publică” statuează:
„(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate
publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este
îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi
repararea pagubei.
(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.”
Comentând textul constituţional, autoarea Elena Simina Tănăsescu susţine: „Referitor la
actele vizate de alin. (1) şi (2) trebuie precizat că textul nu se referă doar la actele administrative
emise de către autorităţile executive (administrative), ci la toate actele administrative emise de
autorităţile publice, fără deosebire de natura lor juridică”2.
Aşadar, legea fundamentală consacră dreptul unor structuri interne ale puterii legislative
sau al conducătorilor de instanţe judecătoreşti de a emite acte administrative, în măsura în care
exercită atribuţii ce ţin de puterea executivă, actul administrativ nefiind apanajul exclusiv al
autorităţilor administrative, cărora, însă, le este specific.
În acelaşi spirit, autoarea Verginia Vedinaş apreciază că: „Prin această trăsătură,
identificăm actul administrativ, din punctul de vedere al naturii organului de la care emană, fiind
vorba despre actul administrativ tipic, respectiv despre actul emis de administraţia publică, şi
despre actul administrativ emis prin delegaţie, adică de structuri cărora le-au fost transferate
anumite prerogative de realizare a administraţiei publice, prin actul de autoritate dat în scopul
realizării unor servicii publice.”3
Pe de altă parte, trebuie să subliniem că potrivit art.2 alin.1 lit. b din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 prin autoritate publică se înţelege: „orice organ de stat sau al
unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea
unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele
juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt
autorizate să presteze un serviciu public.
Faţă de acest context legislativ şi doctrinar, concluzionăm că autorul unui act
administrativ este, de regulă, o autoritate din cadrul administraţiei publice precum şi orice
autoritate publică, astfel cum este definită de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,
cu modificările şi completările ulterioare.

2.1.4. Actul administrativ este emis/adoptat în temeiul şi pentru realizarea puterii

publice
În doctrină, se apreciază că această trăsătură diferenţiază actul administrativ de autoritate
de celelalte acte juridice cu caracter unilateral ale autorităţilor administraţiei publice4.

1
Devenit art. 52 din Constituţia României, republicată
2
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, „Constituţia României revizuită, comentarii şi
explicaţii, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, pp. 106-107
3
Verginia Vedinaş, op. citată, p. 89
245
 Aşa cum am relevat, actul administrativ emană, de regulă, de la autorităţile administraţiei
publice ca subiecte de drept special investite prin lege cu prerogative de putere publică.
„Actele administrative nu sunt orice manifestări unilaterale de voinţă ale organului
administraţiei publice, ci ele concretizează numai voinţa acestor organe ca subiecte în raporturile
juridice ce presupun exerciţiul autorităţii publice, voinţa de a da naştere, a modifica sau stinge
drepturi şi obligaţii, în regim de putere publică.”1
Scopul administraţiei îl reprezintă satisfacerea interesului public. Pentru a-şi realiza
această menire, administraţia publică este înzestrată de legiuitor cu prerogative specifice,
exorbitante, care îi conferă o poziţie de superioritate faţă de cei administraţi, persoane fizice şi
juridice.
Astfel, spre deosebire de raporturile dintre particulari care se bazează pe egalitatea
juridică a părţilor, raporturile stabilite între autorităţile administraţiei publice şi particulari se
caracterizează prin poziţia de inegalitate a părţilor, administraţia ocupând o poziţie
supraordonată în raport cu cei administraţi, activitatea acesteia exercitându-se în regim de putere
publică.
Puterea publică semnifică ansamblul prerogativelor cu care este înzestrată o autoritate
publică, în scopul de a apăra interesul public uneori, chiar în detrimentul intereselor individuale
(ex. exproprierea pentru cauză de utilitate publică; asigurarea ordinii şi liniştii locuitorilor;
competenţa de a interzice sau suspenda spectacolele, reprezentaţiile sau alte manisfetări publice
care contravin ordinii de drept ori atentează la bunele moravuri, la ordinea şi liniştea publică
etc.).
Din această trăsătură derivă caracterele obligatoriu şi executoriu din oficiu ale actelor
administrative.

2.1.5. Actul administrativ are caracter obligatoriu şi executoriu din oficiu

A. Caracterul obligatoriu
Această trăsătură este abordată în doctrină fie în mod distinct (a se vedea Rodica Narcisa
Petrescu, M. Preda, etc.), fie ca o consecinţă a faptului că actul administrativ se emite în regim
de putere publică (a se vedea Antonie Iorgovan, Verginia Vedinaş, etc.).
Obligativitatea actelor administrative este analizată sub trei aspecte şi anume:
obligativitatea faţă de organul emitent, faţă de subiectele de drept care cad sub incidenţa actului
şi faţă de organele ierarhic superioare.
a. Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent, făcându-se distincţie
între actele normative şi cele individuale.
Actele cu caracter normativ sunt obligatorii atâta timp cât rămân în vigoare (până în
momentul revocării, anulării sau abrogării)2.
Actele individuale trebuie să respecte, în toate cazurile, dispoziţiile actelor cu caracter
normativ adoptate în materie, de respectiva autoritate a administraţiei publice. În situaţia în care
actul se adresează chiar organului emitent, dispoziţiile sale trebuie respectate atât în această
calitate, cât şi ca subiect obligat să îl execute.
Ori de câte ori însă, organul emitent doreşte să adopte un nou act administrativ cu
caracter normativ într-o anumită materie, el nu va mai fi obligat să-şi respecte propria
reglementare normativă, mai mult chiar, adoptarea unui nou act normativ are drept consecinţă
abrogarea, tacită sau expresă, după caz, a vechiului act normativ3.
Dacă actul administrativ este declarat ilegal, organul emitent nu are obligaţia de a-l
executa, având în vedere principiul legalităţii care guvernează regimul juridic al actului
administrativ.

4
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 33; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p.290; Verginia Vedinaş, op.
citată, p. 88
1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 33
2
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 31
3
Legea nr. 24/2000 impune ca abrogarea să se facă în mod expres (art. 61 alin. 3)
246
 b. Actele administrative sunt obligatorii şi pentru subiectele care cad sub incidenţa
lor, indiferent dacă sunt sau nu subordonate în mod obişnuit organului emitent.
Pentru organele ierarhic inferioare sunt obligatorii atât actele cu caracter normativ, cât
şi cele cu caracter individual emise sau adoptate de organul ierarhic superior.
Actele administrative sunt obligatorii şi pentru subiectele nesubordonate în mod
obişnuit autorităţii emitente atunci când aceasta are un rol coordonator într-o ramură sau
domeniu de activitate. Spre exemplu, ordinele emise de ministrul finanţelor publice prin
intermediul cărora se reglementează execuţia bugetului de stat sunt obligatorii atât pentru
autorităţile administrative subordonate (direcţiile generale ale finanţelor publice, administraţiile
financiare etc.), precum şi pentru agenţii economici, persoane fizice sau juridice, subiecte de
drept nesubordonate, dar care au obligaţii faţă de bugetul de venituri şi cheltuieli al statului.
c. Actele administrative sunt obligatorii şi pentru organele administrative ierarhic
superioare organului emitent. Însă această problemă trebuie analizată nuanţat, în
funcţie de anumite situaţii concrete şi de caracterul normativ sau individual al actului.
Astfel, în activitatea de îndrumare şi control pe care o exercită organul superior asupra
activităţii desfăşurate de autoritatea ierarhic inferioară, primul trebuie să respecte actele
administrative ale subordonatului. Cu alte cuvinte, în activitatea de verificare organul ierarhic
superior va ţine cont de reglementările emise în materie de organul controlat (obligaţia de
conformare). Dimpotrivă însă, dacă constată că un anumit act este ilegal, organul ierarhic
superior în temeiul raporturilor de subordonare, poate dispune anularea sau revocarea actului în
cauză.
Pe de altă parte, ori de câte ori organul ierarhic superior adoptă un act cu caracter
normativ nu este obligat să respecte actele normative adoptate în aceeaşi materie de o autoritate
ierarhic inferioară, mai mult chiar le poate modifica, revoca sau abroga.
În cazul actelor administrative cu caracter individual, se remarcă faptul că, de regulă, ele
nu sunt obligatorii pentru organul ierarhic superior care le poate anula sau revoca. Există însă
cazuri în care emiterea sau adoptarea actului este de competenţa exclusivă a organului inferior,
situaţie în care organul ierarhic superior nu va putea anula actul sau să adopte/emită un nou act
individual.
Chiar dacă sunt obligatorii, actele administrative au forţă juridică diferită, determinată de
mai mulţi factori şi anume: poziţia organului emitent în cadrul sistemului ierarhic administrativ,
competenţa organului emitent, procedura de elaborare a actului, caracterul normativ sau
individual al actului şi caracterul novator al actului administrativ.
B. Caracterul executoriu din oficiu
Din punct de vedere al modului de realizare, literatura de specialitate distinge două
categorii de acte juridice1 şi anume:
a) acte pentru a căror executare, atunci când ea nu se realizează de bună voie, cel
îndreptăţit se adresează unei autorităţi statale pentru a obţine un titlu executor,
susceptibil de realizare prin forţa de constrângere a statului;
b) acte care pot fi puse în executare prin apelarea la forţa de constrângere a statului,
atunci când cel obligat refuză executarea, întrucât constituie ele însele titluri
executorii.
Actele administrative se încadrează în cea de-a doua categorie având caracter executoriu
din oficiu, ceea ce înseamnă că pot fi puse în executare în mod direct, chiar cu sprijinul forţei de
constrângere a statului. Motivaţia care determină caracterul executoriu al actelor administrative o
regăsim în următoarele argumente:
a) actele administrative se adoptă sau se emit în realizarea puterii publice;
b) actele administrative beneficiază de prezumţia de legalitate.
Aşa cum s-a relevat în literatura de specialitate, caracterul executoriu al actelor
administrative nu se identifică cu cel obligatoriu 2. Astfel, toate actele juridice sunt obligatorii, iar
în caz de nevoie executarea se realizează prin forţa de constrângere a statului. Caracterul
1
Romulus Ionescu, op. citată, p. 264
2
Ioan Santai, op. citată, pag. 55
247
executoriu al unor acte juridice semnifică faptul că executarea, inclusiv prin intermediul forţei
coercitive a statului, se realizează în mod direct, din oficiu.
Caracterul executoriu al actelor administrative se manifestă chiar din momentul adoptării
lor legale.
Aşa, spre pildă, potrivit art. 19 alin.1 lit. a din Legea nr. 273/2006 privind finanţele
publice locale, bugetele locale se aprobă de către consiliile locale care au şi competenţa de a
stabili anumite impozite şi taxe locale, conform art. 27 lit.b din lege 1. Prin aceeaşi hotărâre,
consiliile locale stabilesc şi termenele până la care contribuabilii, persoane fizice şi juridice, au
obligaţia de a achita impozitele şi taxele ce le revin. În cazul în care această obligaţie nu se
execută de bună voie, pe baza hotărârii adoptate de consiliul local (act administrativ de
autoritate), organele fiscale (serviciile de specialitate) pot aplica executarea silită prevăzută de
Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală2.
Pe de altă parte, menţionăm că există şi unele acte administrative care nu dobândesc în
mod direct caracter executoriu şi, pe cale de consecinţă, nu pot fi puse direct în aplicare.
Astfel, în conformitate cu dispoziţiile art. 31 alin. (1) din O.G. nr.2/2001 privind regimul
juridic al contravenţiilor, împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare
a sancţiunii (act administrativ) se poate face plângere, în termen de 15 zile de la data înmânării
sau comunicării acestuia. Plângerea suspendă executarea, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 32
alin. (3) din actul normativ citat3.
Alte excepţii de la principiul caracterului executoriu din oficiu se întâlnesc în situaţiile în
care actele administrative dau naştere unor raporturi juridice de drept civil, dreptul muncii, etc., a
căror existenţă juridică este hotărâtă, după caz, de părţi (pe cale amiabilă) sau, de instanţele
judecătoreşti (în cazul unor litigii).

2.1.6. Actul administrativ este guvernat de un regim juridic specific reglementat de

Constituţie şi de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
În opinia profesorului Antonie Iorgovan: „Această trăsătură a actului administrativ ne
ajută să deosebim actul administrativ, care este emis în special de organele administraţiei
publice, de actele de autoritate specifice altor categorii de organe.”4
Literatura de specialitate defineşte regimul juridic al actelor administrative ca fiind un
ansamblu de reguli de fond şi formă pe care se fundamentează naşterea, modificarea şi
desfiinţarea acestor acte.5
Cu certitudine, regimul juridic al actelor administrative este guvernat de art. 21 şi art. 52
din Constituţia României, republicată şi de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,
astfel cum se arată în mod constant în doctrina de specialitate. Atât legea fundamentală precum
şi legea organică sus-menţionată instituie principiul conform căruia actele administrative se
supun controlului de legalitate exercitat de instanţele specializate de contencios administrativ.
Totuşi, această trăsătură nu trebuie privită în mod absolut, din următoarele considerente:
a) nu toate actele administrative emise/adoptate de autorităţile administraţiei publice se
supun controlului judecătoresc exercitat prin instanţele de contencios administrativ,
acte care constituie excepţiile prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004;

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 618 din 18 iulie 2006
2
Republicată în temeiul art.III din O.G. nr.20/2005 pentru modificarea şi completarea O.G. nr. 92/2003 privind
Codul de procedură fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 101 din 31 ian.2005, cu
modificările şi completările ulterioare
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobată cu modificări şi
completări prin Legea nr. 180/2002 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 268 din 22 aprilie
2002, cu modificările şi completările ulterioare
4
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 35
5
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 19
248
 b) sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instanţele de contencios
administrativ şi actele administrative emise/adoptate de structuri interne ale
Parlamentului, precum şi de conducătorii diferitelor instanţe judecătoreşti6.

3. Clasificarea actelor administrative

În doctrina de specialitate, actele administrative sunt clasificate în funcţie de mai multe
criterii, cel mai frecvent fiind utilizate următoarele: întinderea efectelor juridice, conduita
prescrisă, situaţia juridică generată, autoritatea publică de la care emană (autorul acului),
procedura de elaborare, etc.2

3.1. Clasificare după criteriul întinderii efectelor juridice pe care le produc

După criteriul întinderii efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se
grupează în două categorii, respectiv: acte administrative cu caracter normativ şi acte
administrative cu caracter individual.

3.1.1. Actele administrative cu caracter normativ

Actele administrative cu caracter normativ se particularizează prin faptul că ele cuprind
reguli generale, abstracte, impersonale şi de aplicabilitate repetată.
În spiritul doctrinei, legiuitorul defineşte actul normativ ca fiind:”actul emis sau adoptat
de o autoritate publică, cu aplicabilitate generală.”3
Având în vedere faptul că actele normative conţin reglementări de principiu, obligatorii şi
impersonale, se aplică tuturor situaţiilor particulare care fac obiectul normei respective, iar
eficienţa acestora nu încetează printr-unul sau mai multe acte individuale de executare. Produc
efecte juridice erga omnes, faţă de toţi subiecţii de drept ce cad sub incidenţa normei în cauză.
Actele normative trebuie redactate într-un stil concis, sobru, clar şi precis, care să excludă
orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie.
Normele de tehnică legislativă conform cărora trebuie redactate, aprobate, publicate, etc.
actele normative sunt stabilite prin Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă
pentru elaborarea actelor normative şi respectiv, în H.G. nr. 50/2005.

3.1.2. Actele administrative cu caracter individual

Actele administrative cu caracter individual sunt manifestări de voinţă care produc
efecte juridice cu privire la subiecte de drept predeterminate (persoane fizice, persoane juridice,
O.N.G.-uri, etc.).
Aceste acte se particularizează prin faptul că îşi epuizează conţinutul printr-o singură
executare, nefiind de aplicabilitate repetată.
La rândul lor, actele administrative individuale se împart în mai multe categorii, după
cum urmează4:
a) Acte prin care se stabilesc drepturi şi/sau obligaţii determinate pentru subiectul de
drept căruia i se adresează.
Spre exemplu, în conformitate cu dispoziţiile art. 54 alin. (3) din Legea nr. 188/1999
privind Statutul funcţionarilor publici5: „Numirea în funcţiile publice pentru care se organizează
concurs în condiţiile art. 51 alin. (2) lit. c) se face prin act administrativ emis de conducătorul
autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală.”

6
Verginia Vedinaş, op. citată, p. 88
2
Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 118-122; Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 37-39, Rodica Narcisa
Petrescu, op. citată, pp. 292-296, Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 90-91
3
A se vedea art.3, lit. a din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa în administraţia publică, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 70 din 3 febr.2003
4
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 292-296
5
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările şi
completările ulterioare
249
 Potrivit alineatelor (4) şi (5) ale aceluiaşi articol, prin actul administrativ de numire se
stabilesc atât drepturile salariale precum şi obligaţiile, sarcinile specifice funcţiei publice pe care
urmează să o ocupe persoana beneficiară a actului administrativ.
Cu alte cuvinte, prin actul administrativ individual de numire în funcţie se stabilesc faţă
de un subiect de drept determinat (câştigătorul concursului) atât drepturi, precum şi obligaţii
concrete, specifice funcţiei publice respective.
b) Acte prin care se conferă un statut personal sau acte atributive de statut personal
În această categorie sunt incluse actele administrative individuale cu caracter recognitiv
faţă de o activitate anterioară desfăşurată de beneficiarul actului şi căruia îi conferă un complex
de drepturi şi obligaţii, în condiţiile legii. Astfel de acte sunt considerate a fi: diplomele de studii
(şcolare, universitare), deciziile de pensionare, permisul pentru port armă, permisul de conducere
etc.
c) Acte administrative prin care se aplică constrângerea administrativă
Exemplul tipic citat în doctrina de specialitate îl reprezintă procesul-verbal prin care se
constată săvârşirea unei fapte contravenţionale şi de aplicare a sancţiunii contravenţionale.
Materia este reglementată de Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor, care constituie „legea-cadru”.
În aceeaşi categorie se includ şi actele administrative individuale prin care se instituie
măsuri asiguratorii în sarcina unor debitori ai bugetelor locale, conform Ordonanţei Guvernului
nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală. Astfel, potrivit art. 126 alin. (4) din Ordonanţă,
„Măsurile asiguratorii se dispun prin decizie emisă de organul fiscal competent”, care trebuie
motivată şi semnată de conducătorul organului fiscal respectiv.
d) Acte administrativ-jurisdicţionale
Aceste acte juridice „sunt acte administrative pentru că sunt emise (pronunţate) de un
organ de jurisdicţie ce funcţionează în cadrul unui organ al administraţiei publice şi sunt de
jurisdicţie pentru că, prin ele, se soluţionează după o anumită procedură, prevăzută de lege, un
conflict juridic ivit între un serviciu public şi un particular (persoană fizică sau juridică).”1
În legătură cu această categorie de acte administrative cu caracter individual, apreciem ca
fiind necesară şi oportună elucidarea chestiunii dacă actele administrativ-jurisdicţionale mai sunt
sau nu de actualitate, în contextul modificărilor aduse prin revizuirea Constituţiei. Astfel, art. 21
alin. (4) din Constituţia României, republicată, statuează „Jurisdicţiile speciale administrative
sunt facultative şi gratuite.”
În opinia noastră, legea fundamentală nu elimină, ci dimpotrivă, consfinţeşte activitatea
administrativ-jurisdicţională, în condiţiile legii speciale. Comentând textul în cauză, autoarea
Elena Simina Tănăsescu relevă că: „Se exprimă astfel rolul acestor jurisdicţii în
descongestionarea justiţiei, iar gratuitatea este un mijloc de încurajare pentru a se recurge la
asemenea proceduri.”2.
Actele administrativ-jurisdicţionale se particularizează prin următoarele caracteristici:
• sunt emise/adoptate de către autorităţi ale administraţiei publice sau, de structuri
administrative create în cadrul sau pe lângă acestea;
• obiectul acestor acte îl constituie soluţionarea unor litigii, pe baza sesizării persoanei
interesate;
• emiterea/adoptarea actelor administrativ-jurisdicţionale se face după o procedură
bazată pe principiul contradictorialităţii;
• emitentul actului este independent în luarea soluţiei, care trebuie motivată în toate
cazurile;
• se bucură de o stabilitate mai mare decât celelalte acte administrative, constituind o
excepţie de la principiul revocabilităţii. Această particularitate nu echivalează însă cu
puterea de lucru judecat de care se bucură hotărârile judecătoreşti;

1
V.I. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Editura All, Bucureşti, 1994, p. 134
2
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 34; în acelaşi sens, a se vedea Rodica
Narcisa Petrescu, op. citată, p. 295
250
 • împotriva actelor administrativ-jurisdicţionale pot fi formulate numai căile de atac
prevăzute de legea specială.

3.2. Clasificarea actelor administrative după conduita prescrisă

În raport cu acest criteriu, actele administrative se clasifică în trei categorii, respectiv:
onerative, prohibitive şi permisive, care la rândul lor pot avea, după caz, caracter normativ sau
individual.
a) Actele onerative sunt acele acte administrative care obligă subiecţii de drept cărora li
se adresează la o anumită conduită sau prestaţie.
Un astfel de exemplu, îl regăsim în dispoziţiile pct. 69.7 din Normele metodologice de
aplicare a Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003, aprobate prin H.G. nr. 1050/2004, conform
cărora: „Orice persoană impozabilă, care, ulterior înregistrării ca plătitor de taxă pe valoarea
adăugată, nu mai realizează decât operaţiuni fără drept de deducere datorită obiectului de
activitate, are obligaţia să solicite scoaterea din evidenţa de plătitor de taxă pe valoarea adăugată,
în termen de ...”.1
Aşadar, prin actul administrativ menţionat se stabileşte conduita de urmat pentru
contribuabilii care nu mai desfăşoară activităţi supuse taxei pe valoarea adăugată.
b) Actele prohibitive se caracterizează prin faptul că interzic anumite acţiuni.
În general, prin astfel de acte administrative se stabilesc norme de interdicţie, cu caracter
contravenţional sau se consacră constrângerea administrativă în cele mai diverse forme.
Spre pildă, conform art. 38 alin. (5) din H.G. nr. 955/2004: „Se interzice amplasarea
reclamelor pe: a) clădirile ce adăpostesc sedii ale autorităţilor publice;”.2
c) Acte permisive care se particularizează prin faptul că lasă subiecţilor de drept
facultatea (libertatea) de a-şi alege conduita de urmat.
Această categorie de acte se particularizează prin faptul că nici nu obligă şi nici nu
interzic o anumită acţiune, ci lasă subiecţilor de drept libertatea de a-şi alege conduita pe care o
vor urma. De regulă, în cazul actelor administrative individuale cu caracter permisiv, dreptul de a
desfăşura anumite acţiuni se exercită de către titular pe baza unor verificări prealabile care au în
vedere legalitatea acţiunii.
Aşa de exemplu, conform punctului 53.1 din Normele metodologice aprobate prin H.G.
nr. 1050/2004: „Când pentru lămurirea unor împrejurări de fapt, organul fiscal consideră
necesară consultarea unor experţi, poate numi unul sau mai mulţi experţi, stabilind obiectivele
asupra cărora aceştia trebuie să se pronunţe”.
În mod generic, aceste acte se împart în autorizaţii şi acte atributive de statut personal3.
Autorizaţiile se împart la rândul lor în două categorii, respectiv autorizaţii impuse de lege
şi „autorizaţii libere”.
Pentru prima categorie legiuitorul stabileşte obligaţia administraţiei de a le elibera, dacă
sunt întrunite condiţiile cerute de lege în vederea eliberării lor.
Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 republicată, cu completările şi
modificările ulterioare „Autorizaţia de construire se emite în cel mult 30 de zile de la data
înregistrării cererii, pe baza documentaţiei depuse la autorităţile prevăzute la art. 4 (primari,
respectiv preşedinţii consiliilor judeţene – s.n.) ...”4.
Este evident că, în aceste cazuri, autorităţile administraţiei publice au o dublă obligaţie,
respectiv de a verifica dacă solicitantul a depus documentaţia completă şi în caz afirmativ, de a
1
H.G. nr. 1050/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G: nr. 92/2003 privind Codul de
procedură fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 651 din 20 iulie 2004
2
H.G. nr. 955/2004 pentru aprobarea reglementărilor cadru de aplicare a O.G. nr. 71/2002 privind organizarea şi
funcţionarea serviciilor publice de administrarea domeniului public şi privat de interes local, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 660 din 22 iulie 2004
3
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 119
4
Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor,
republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.3/1997, modificată şi completată prin Legea nr.
453/2001 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 431 din 1 august 2001 şi prin Legea nr.
401/2003 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 749 din 27 octombrie 2003
251
elibera autorizaţia de construire. În cazul în care documentaţia tehnică este incompletă va
notifica acest lucru solicitantului, cu indicaţia de a depune documentele necesare.
Pe de altă parte, în cazul aşa-ziselor „autorizaţii libere” legea lasă administraţiei libertatea
de a aprecia dacă eliberează sau nu autorizaţia solicitată.
Un exemplu concret, îl constituie autorizaţia pentru exercitarea activităţii de transport
persoane sau bunuri în regim de taxi, materie reglementată prin Legea nr. 38/2003 privind
transportul în regim de taxi şi în regim de închiriere.1
Conform art. 14 alin. (3) din Lege: „Numărul maxim de autorizaţii taxi permanente şi
sezoniere pentru perioada acordată, se va stabili prin hotărâre a consiliului local, respectiv a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti, cu consultarea asociaţiilor”.
Din textul legal menţionat, rezultă că legiuitorul lasă administraţiei publice locale
facultatea de a stabili un anumit număr de autorizaţii în funcţie de necesităţile specifice ale
unităţii administrativ-teritoriale.

3.3. Clasificarea după situaţia juridică generată

După criteriul situaţiei juridice generate distingem două categorii de acte administrative
respectiv, acte constitutive şi acte declarative (recognitive) de drepturi şi obligaţii.
Actele constitutive se particularizează prin faptul că instituie situaţii juridice cu caracter
de noutate, dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice. Astfel de acte constitutive de
drepturi şi obligaţii sunt diferitele tipuri de autorizaţii ( ex. dee construire, pentru exercitarea
unor profesii sau meserii), actele de sancţionare etc.
Actele declarative sau recognitive caracterizate prin aceea că, prin ele se constată o
situaţie preexistentă emiterii actului juridic. Astfel de acte declarative sunt, spre exemplu, actele
administrativ jurisdicţionale, actele de constatare ale organelor de control, unele acte cu caracter
confirmativ, etc.
Importanţa acestei distincţii rezidă în aceea că actele declarative, particularizate prin
faptul că stabilesc drepturi şi obligaţii preexistente emiterii lor, produc efecte juridice anterioare
adoptării lor, adică din momentul în care faptul juridic constatat s-a produs. Dimpotrivă însă,
actele constitutive cărora le este caracteristic faptul că produc ele însele efecte juridice, din
momentul emiterii lor sau de la o dată ulterioară, menţionată în conţinutul lor, dar numai pentru
viitor.

3.4. Clasificarea actelor după autorul lor

În funcţie de autorul de la care emană, actele administrative pot fi clasificate avându-se
în vedere natura organului emitent, competenţa acestuia, precum şi numărul de manifestări de
voinţă care concură la adoptarea actului.
3.4.1. După natura autorităţii publice sau demnitarului public de la care emană,
actele administrative pot fi emise/adoptate, după caz:
3.4.1.1. De autorităţi din sfera puterii executive, cum sunt: Preşedintele României
(decrete); Guvern (hotărâri şi ordonanţe); primul-ministru (decizii); miniştrii (ordine); consiliile
locale şi judeţene (hotărâri); preşedinţii consiliilor judeţene (dispoziţii); primari (dispoziţii);
prefecţi (ordine); etc.
3.4.1.2. De structuri interne ale Parlamentului şi de către preşedinţii judecătoriilor,
tribunalelor şi curţilor de apel, în măsura în care exercită atribuţii specifice administraţiei
publice.
Actele administrative emise/adoptate de autorităţile centrale ale administraţiei publice
produc efecte pe întreg teritoriul ţării, în vreme ce actele administraţiei locale generează efecte
numai în unitatea administrativ-teritorială în care acestea au fost alese sau numite, după caz.
3.4.2. După competenţa organelor de la care emană, actele administrative pot fi acte de
administraţie generală (care emană de la organele cu competenţă generală) şi acte de
administraţie specială (care emană de la organele cu competenţă specială), acestea din urmă
trebuind să fie conforme cu cele dintâi.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 45 din 28 ianuarie 2003
252
 3.4.3. După numărul manifestărilor de voinţă care concură la formarea lor, actele
administrative pot fi acte simple (când sunt rezultatul unei singure manifestări de voinţă,
provenind de la o singură autoritate publică şi acte complexe (când cuprind două sau mai multe
manifestări de voinţă, provenind de la mai multe autorităţi publice).
Actele simple pot fi revocate numai de către autoritatea emitentă şi de cea ierarhic
superioară, în timp ce actele complexe pot fi revocate doar prin acţiunea comună a organelor
care au contribuit la constituirea actelor respective, precum şi de autoritatea publică superioară
ierarhic.
În funcţie de subiectele cărora le sunt adresate, actele administrative se împart în acte
interne care produc efecte în interiorul organului şi acte externe care produc efecte în afara
organului emitent.

3.5. Clasificarea actelor administrative după procedura de elaborare

În funcţie de acest criteriu, actele administrative se clasifică ţinându-se cont de gradul de
complexitate al procedurii administrative, iniţiativa în elaborare, modul de aducere la cunoştinţă
şi forma exterioară, etc. 1.
3.5.1. După gradul de complexitate, actele administrative pot fi elaborate după o
procedură simplă sau după o procedură complexă. Actele elaborate după o procedură simplă nu
presupun îndeplinirea unor formalităţi procedurale deosebite, spre deosebire de actele elaborate
după o procedură complexă, care trebuie să îndeplinească cerinţele unor formalităţi deosebite,
pentru a putea produce în mod valabil efecte juridice.
Aceste formalităţi le pot constitui: avizarea actului administrativ, dezbaterea publică a
proiectului, aprobarea, confirmarea etc.
3.5.2. După modul de iniţiere, actele administrative se împart în acte emise din oficiu
(acestea fiind, de regulă, revocabile) şi acte emise la cerere (acestea fiind, în general,
irevocabile).
3.5.3. După modul de aducere la cunoştinţă, deosebim acte administrative care se aduc
la cunoştinţă prin comunicare (cele individuale) şi acte publicate (cele normative).
3.5.4. După forma lor exterioară, distingem acte administrative emise în formă scrisă şi
acte emise fără îndeplinirea acestei condiţii (sau acte orale). În cazul încălcării cerinţei formei
scrise cerute de lege intervine nulitatea actului respectiv.
Actele administrative sunt susceptibile de fi clasificate şi în funcţie de alte criterii.
După conţinutul efectelor pe care le generează, actele individuale pot fi:
a) creatoare de drepturi (ex: diplome de absolvire a studiilor);
b) creatoare de obligaţii (ex: actele de sancţionare contravenţională);
c) creatoare de drepturi şi obligaţii (ex: diverse categorii de autorizaţii).
În funcţie de conţinutul lor material, actele administrative pot fi:
a) acte patrimoniale oneroase (ex: actul de concesionare a unui teren pe durata existenţei
construcţiei contra unei taxe numite „redevenţă”);
b) acte patrimoniale gratuite (ex: repartizarea de mijloace materiale nerambursabile
instituţiilor administrative; atribuirea, la cerere, a unui teren în folosinţă gratuită
tinerilor cu vârsta cuprinsă între 18 şi 35 de ani pentru construirea unei locuinţe
proprietate personală2);
c) acte nepatrimoniale (ex: dispoziţia de schimbare a numelui pe cale administrativă).
După modul lor de executare, actele administrative se clasifică după cum urmează:
a) acte cu executare instantanee (actul de sancţionare contravenţională);
b) acte cu executare succesivă (autorizaţia de construcţie).
În literatura franceză de specialitate,3 actele administrative sunt clasificate în:
1. acte normative şi acte individuale;
1
A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 121-122
2
Art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr.15/2003 privind sprijinul acordat tinerilor pentru construirea unei locuinţe
proprietate personală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 34 din 22 ianuarie 2003
3
Jean Rivero, Droit administratif, 12eme édition, Dalloz, 1987, pp. 115, 116
253
 2. acte creatoare (de situaţii juridice noi), acte modificatoare (de situaţii
existente) şi acte abrogative;
3. acte creatoare de drepturi şi facilităţi pentru particulari, acte care impun
obligaţii, acte care conferă un statut personal (drepturi şi obligaţii);
4. acte exprese şi acte tacite.
În concluzie, trebuie reţinut faptul că diversitatea şi complexitatea activităţii desfăşurate
de autorităţile administraţiei publice determină şi multitudinea categoriilor de acte
administrative, clasificate după diferite criterii, cu nu8anţări de la un autor la altul.

4. Regimul juridic al actelor administrative

Regimul juridic al actelor administrative este reprezentat de „un ansamblu de reguli de
fond şi de formă, care conturează personalitatea actelor administrative în circuitul juridic, în
sensul că evocă criteriile de valabilitate ale acestora”.1
Deşi, în prezent nu există unanimitate de opinii în privinţa definirii regimului juridic,
autorii de drept administrativ au stabilit, de-a lungul timpului, elementele sale constante.
Majoritatea doctrinelor consideră că atunci când se vorbeşte despre regimul juridic al actelor
administrative, trebuie avute în vedere reguli ce guvernează formarea, modificarea şi desfiinţarea
acestora.
Din analiza acestor reguli, se constată că actele administrative se supun unui regim
juridic distinct, specific lor, şi anume regimului de drept administrativ, care este guvernat de
Constituţie şi de Legea contenciosului administrativ nr.554/2004. Acest regim se manifestă cu
privire la legalitatea actelor administrative, forţa juridică şi forţa probantă a acestora, intrarea lor
în vigoare, punerea în executare şi încetarea efectelor juridice.2

4.1. Legalitatea actelor administrative

Legalitatea reprezintă elementul central al regimului juridic aplicabil actelor
administrative, al întregii activităţi desfăşurate de administraţia publică.
Suportul constituţional al acestui principiu îl regăsim în articolele 1 alin.5, 16 alin.1, 21,
52, 123 şi art.126 ale legii fundamentale, republicată.
Astfel, potrivit art.1 alin.5 din Constituţia României, republicată: „În România,
respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”, text care abrogă vechiul
art.51.
Din analiza textului menţionat putem desprinde două concluzii, şi anume:
a) legea fundamentală consacră principiul ierarhiei actelor juridice, situând în vârful
piramidei Constituţia. Principiul supremaţiei Constituţiei semnifică faptul că toate celelalte acte
juridice (legi, ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului etc.) trebuie să respecte normele
constituţionale, altfel spus să se subordoneze acestora.
b) respectarea Constituţiei, a legii în sensul larg al termenului, este obligatorie pentru toţi
subiecţii de drept public sau de drept privat. Cu alte cuvinte, legalitatea reprezintă preeminenţa
legii în reglementarea relaţiilor sociale, principiu consfinţit de art.16 alin.2 din Constituţia
României, republicată, conform căruia: „Nimeni nu este mai presus de lege.”
În ceea ce priveşte administraţia publică, menţionăm că legalitatea se manifestă în
alegerea, organizarea, funcţionarea şi activitatea autorităţilor administraţiei publice, principiul
legalităţii fiind consacrat în mod expres în art.2 alin.1 al Legii nr. 215/2001 privind administraţia
publică locală, cu modificările şi completările ulterioare.
Pentru actele administrative, legalitatea reprezintă elementul fundamental al regimului
juridic care le guvernează, literatura de specialitate conturând în timp două mari teze.
După un curent de gândire (Şcoala de drept public de la Cluj), legalitatea este considerată
o condiţie de valabilitate a actelor administrative, distinctă de oportunitate.

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 40
2
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 19
254
 După alţi autori (Şcoala de drept public de la Bucureşti), legalitatea este considerată a fi
corolarul condiţiilor de valabilitate al actelor administrative, iar oportunitatea o cerinţă (o
dimensiune) a legalităţii.1
În opinia profesorului Ilie Iovănaş, reprezentant de seamă al Şcolii de la Cluj, „prin
oportunitate înţelegem realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termen optim, cu cheltuieli
minime de resurse materiale şi spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare, precum şi alegerea celor
mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii”.2
Legalitatea actelor administrative poate fi definită ca fiind „conformitatea acestora cu
legea fundamentală, cu legile elaborate de Parlament, cu Ordonanţele de Guvern şi cu toate
celelalte acte normative care au o forţă juridică superioară”.3
În acest context de idei, relevante sunt dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind
normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, conform cărora:
„(1) Actele normative se elaborează în funcţie de ierarhia lor, de categoria acestora şi de
autoritatea publică competentă să le adopte.
(2) Categoriile de acte normative şi normele de competenţă privind adoptarea acestora
sunt stabilite prin Constituţie şi prin celelalte legi.
(3) Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor de Guvern
se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă”.4
Pe acest temei legiuitorul nostru instituie obligaţia autorităţilor administraţiei publice de a
menţiona în preambulul actelor administrative temeiul legal pe care se fundamentează actul
respectiv5.
În ceea ce priveşte actele administraţiei publice locale, art. 77 alin.(2) al Legii nr.
24/2000, republicată, stipulează: „Reglementările cuprinse în hotărârile consiliilor locale şi ale
consiliilor judeţene, precum şi cele cuprinse în ordinele prefecţilor sau în dispoziţiile primarilor
nu pot contraveni Constituţiei şi reglementărilor din actele normative de nivel superior.”6
Fiind adoptate sau emise pe baza şi în vederea executării legii, actele administrative se
bucură de prezumţia de legalitate, cu alte cuvinte se consideră că sunt conforme cu legea sub
toate aspectele, atât de fond, cât şi de formă.
Condiţiile de legalitate pentru actele administrative sunt foarte numeroase şi variate, de
multe ori ele fiind prevăzute expres pentru actul administrativ în cauză sau pentru categoria din
care acesta face parte.
Profesorul Antonie Iorgovan distinge între condiţiile generale de legalitate şi condiţiile
specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate.7
Autorul consideră ca făcând parte din sfera condiţiilor generale de legalitate următoarele
cerinţe:
a) actul administrativ să fie emis în conformitate cu litera şi spiritul Constituţiei;
b) actul administrativ să fie emis în litera şi spiritul legilor şi ordonanţelor;
c) actul administrativ să fie emis pe baza tuturor actelor organelor administraţiei publice
care sunt superioare organului administrativ emitent;
d) actul administrativ să fie emis de organul administrativ numai în limitele competenţei
sale;
e) actul administrativ să fie emis în forma şi cu procedura prevăzute de lege.
În sfera condiţiilor specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate, autorul citat le
include pe următoarele:
a) momentul în care este adoptat actul administrativ;
b) locul şi condiţiile concrete în care urmează să se aplice actul administrativ;
1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 41
2
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 24
3
Verginia Vedinaş, op. citată, p. 92
4
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004
5
A se vedea art. 40 din Legea nr. 24/2000, republicată
6
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 463 din 24 mai 2004
7
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 49, 50
255
 c) mijloacele materiale şi spirituale pe care le angajează decizia administrativă, precum
şi a duratei pe care o reclamă aplicarea ei;
d) conformitatea actului administrativ cu condiţiile generale de viaţă şi de cultură;
e) conformitatea actului administrativ cu scopul legii.

Într-o altă opinie, căreia ne raliem, prof. Ilie Iovănaş consideră că actele administrative
trebuie să îndeplinească următoarele condiţii de valabilitate:
a) actul să fie emis de organul competent în limitele competenţei sale;
b) conformitatea actului cu conţinutul legii şi al actelor cu forţă juridică
superioară;
c) actul să fie emis în forma şi cu procedura prevăzute de lege;
d) oportunitatea actului, care la rândul său este influenţată de mai mulţi factori
precum: momentul adoptării actului, locul şi condiţiile concrete în care se
aplică actul, mijloacele materiale şi spirituale pe care le angajează aplicarea
actului şi durata de timp pe care o reclamă aplicarea lui, conformitatea actului
cu condiţiile generale de viaţă şi de cultură şi conformiatea actului cu scopul
legii.1
Neîndeplinirea uneia din condiţiile de legalitate enumerate mai sus, va atrage aplicarea
sancţiunilor specifice dreptului administrativ. Trebuie menţionat însă, că pe lângă tragerea la
răspundere a organului administraţiei publice sau, după caz, a funcţionarilor publici, vor
interveni sancţiuni cu privire la actul administrativ, adică se va pune problema nulităţii acestuia.
Autorii de drept administrativ apreciază în unanimitate că nu toate condiţiile de legalitate
au aceeaşi valoare şi prin urmare, nu toate determină acelaşi gen de sancţiune. În funcţie de
importanţa acestora, neîndeplinirea unei (unor) condiţii va atrage, după caz, sancţiunea
inexistenţei sau nulităţii (absolute sau relative) actului administrativ.

4.2. Forţa juridică a actelor administrative

Ca orice acte juridice, actele administrative dau naştere, modifică sau sting raporturi
juridice, aşadar produc efecte juridice, cu o anumită forţă juridică.
În literatura de drept administrativ, pentru fundamentarea forţei juridice a actelor
administrative ca acte de autoritate, implicit a obligaţiei executării lor, se face apel la prezumţia
de legalitate2, o prezumţie relativă („juris tantum”), dar suficient de puternică, pe care se bazează
teoria regimului juridic administrativ. Conform acesteia, se consideră că atâta timp cât actul
administrativ este în vigoare, se prezumă că a fost emis cu respectarea tuturor condiţiilor de fond
şi de formă prevăzute de lege, de aceea ideea respectării lui apare desprinsă din ideea respectării
legii.3
Prezumţia de legalitate este asociată cu alte două prezumţii şi anume: de autenticitate şi
de veridicitate.
Prezumţia de autenticitate, conform căreia se consideră că actul administrativ a fost
emis/adoptat de către autoritatea administraţiei publice pe care înscrisul constatator al actului o
indică prin forma sa exterioară (antet, ştampilă, semnătură). În acest sens, art. 42 din Legea nr.
24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative prevede că
pentru atestarea autenticităţii „Actul normativ adoptat se semnează de reprezentantul legal al
emitentului, se datează şi se numerotează”.
Prezumţia de veridicitate este acea prezumţie potrivit căreia actul administrativ exprimă
adevărul.
Pe cele trei prezumţii se fundamentează forţa juridică a actului administrativ, subiectele
cărora li se adresează fiind obligate, după caz, să-l execute sau să-l respecte.
În literatura de specialitate, se face distincţie între obligaţia de executare (în general, o
obligaţie pozitivă, „de a face”), care priveşte numai subiectele titulare de drepturi şi obligaţii, ca
1
I. Iovănaş, op. citată, pag, 35
2
Romulus Ionescu, op. citată, pp. 252, 253
3
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 53
256
efect al emiterii actului, şi obligaţia de respectare sau opozabilitatea (în principiu, o obligaţie
negativă, de „a nu face”), care priveşte alte subiecte de drept decât cele obligate la executare.
Referitor la forţa juridică a actului administrativ, se susţine că este identică cu a altor acte
unilaterale emise de organele statului în realizarea puterii de stat, dar este inferioară forţei
juridice a legii.1
Forţa juridică a actelor unilaterale de putere, din categoria cărora fac parte şi actele
administrative, este într-adevăr, superioară forţei juridice a celorlalte acte juridice (exceptând
legea şi restul actelor juridice specifice organelor „puterii legislative”), indiferent de la cine
emană (organe de stat, organizaţii neguvernamentale).
Aşadar, forţa juridică a actelor de putere este superioară actelor de drept civil, de drept
comercial, de dreptul muncii etc. Totodată, este firesc să existe o diferenţiere sub aspectul forţei
juridice între diverse acte administrative, dată fiind structura organizării administraţiei publice.
În principiu, forţa juridică a unui act administrativ este dată de locul pe care îl ocupă
organul emitent în sistemul organizării administraţiei publice, precum şi de natura organului
respectiv2. Spre exemplu, de la nivelul Guvernului emană ordonanţe (care pot fi simple sau de
urgenţă, acestea din urmă putând fi adoptate de Guvern „numai în situaţii extraordinare a căror
reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora” 3) şi
hotărâri ale plenului, precum şi decizii ale primului-ministru, însă nu toate au aceeaşi forţă
juridică. Ordonanţele au forţa juridică cea mai mare, urmând hotărârile Guvernului şi apoi
deciziile primului-ministru. Acelaşi lucru este valabil şi în privinţa actelor administrative ce
emană de la alte organe ale administraţiei publice, inclusiv ale administraţiei publice locale (spre
exemplu, hotărârile adoptate de consiliul judeţean au forţă juridică superioară dispoziţiilor emise
de preşedintele consiliului judeţean).

4.3. Forţa probantă a actelor administrative

Prin forţa probantă a unui act administrativ se înţelege puterea acestuia de a se constitui
ca o dovadă în legătură cu cele cuprinse în conţinutul său.
Spre deosebire de actele civile, care se încheie valabil prin simplul acord de voinţă al
părţilor (cu excepţia vânzării – cumpărării de terenuri cu sau fără construcţii) 4, pentru actele
administrative se cere, de regulă, forma scrisă. Această condiţie formală este necesară, printre
altele, şi pentru a se constitui, când este cazul, în mijloc de probă.
În faţa instanţelor judecătoreşti, actele administrative au forţa probantă a înscrisurilor
autentice. Această forţă probantă este dată şi de prezumţiile de autenticitate şi de veridicitate.
În consecinţă, efectele actului administrativ nu pot fi înlăturate decât ca urmare a
revocării, anulării sau abrogării actului administrativ de către autorităţile competente.

4.4. Intrarea în vigoare a actelor administrative

Momentul intrării în vigoare al actelor administrative prezintă o importanţă deosebită din
punct de vedere teoretic şi practic, acest moment generând o serie de consecinţe juridice, precum
existenţa sau inexistenţa obligaţiei de executare, executarea din oficiu a actelor, etc.
În ceea ce priveşte intrarea în vigoare a actelor administrative, în doctrină era consacrat
principiul conform căruia actele administrative cu caracter normativ intră în vigoare de la data
aducerii lor la cunoştinţă publică (printr-o diversitate de modalităţi: publicare în monitorul
oficial, în mijloacele mass-media, afişare, etc.), iar cele cu caracter individual de la data
comunicării5.
Acest principiu doctrinar nu mai este actual, ca o consecinţă firească a principiului
instituit de art. 78 din Constituţia României, republicată, potrivit căruia: „Legea se publică în
1
Romulus Ionescu, op. citată, p. 260
2
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 64
3
Art. 115 alin. (4) din Constituţia revizuită
4
Vezi art. 2, Titlul X - Circulaţia juridică a terenurilor, din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniul
proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
653 din 22 iulie 2005
5
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 130
257
Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată
ulterioară prevăzută în textul ei”.
Faţă de dispoziţiile cu caracter novator ale Constituţiei, legiuitorul ordinar a adoptat
modificările de rigoare.
Astfel, art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative1, republicată, intitulat „Intrarea în vigoare a actelor normative”
statuează: „(1) Legile şi ordonanţele emise de Guvern în baza unei legi speciale de abilitare intră
în vigoare la 3 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sau la o dată
ulterioară prevăzută în textul lor. Termenul de 3 zile se calculează pe zile calendaristice,
începând cu data publicării în Monitorul Oficial al României şi expiră la ora 24.00 a celei de-a
treia zi de la publicare.
(2) Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în Monitorul
Oficial al României, Partea I, sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie
sesizată, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară.
(3) Actele normative prevăzute la art. 10 alin. (1), cu excepţia legilor şi a ordonanţelor,
intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă în cuprinsul lor
nu este prevăzută o dată ulterioară. Atunci când nu se impune ca intrarea în vigoare să se
producă la data publicării, în cuprinsul acestor acte normative trebuie să se prevadă că ele intră în
vigoare la o dată ulterioară stabilită în text.”
Faţă de cele de mai sus, se desprind următoarele reguli privind intrarea în vigoare a
actelor administrative:
a) Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, sau la o dată ulterioară prevăzută în textul lor, cu
condiţia de a fi depuse în prealabil la una dintre cele două camere ale Parlamentului,
competentă a fi sesizată potrivit legii fundamentale;;
b) Ordonanţele simple, adoptate în baza unei legi speciale de abilitare, intră în vigoare la
3 zile după publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sau la o dată
ulterioară prevăzută în textul acestora;
c) Hotărârile Guvernului, actele normative ale autorităţilor administrative autonome şi
cele ale organelor administraţiei publice centrale de specialitate intră în vigoare de la
data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sau de la o dată ulterioară
prevăzută expres în textul acestora.
d) Conform art. 33 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia
prefectului2: „Ordinul prefectului care conţine dispoziţii normative, devine executoriu
numai după ce a fost adus la cunoştinţă publică. Ordinul prefectului, cu caracter
individual, devine executoriu de la data comunicării către persoanele interesate”
Ne permitem doar să constatăm că, deşi este o lege intrată în vigoare după republicarea
Constituţiei României cu modificările şi completările aduse prin Legea de revizuire nr.
429/2003, legiuitorul nostru nu a realizat corelarea cu dispoziţiile novatoare aduse de legea
fundamentală în această materie.
Pe de altă parte, în legătură cu intrarea în vigoarea a actelor administrative ale
administraţiei locale, art. 81 din Legea nr. 24/2000, republicată, stipulează: „În vederea intrării
lor în vigoare, actele normative adoptate de autorităţile administraţiei publice locale se aduc la
cunoştinţă publică, în condiţiile Legii nr. 215/2001, prin afişare în locuri autorizate şi prin
publicare într-un cotidian local de mare tiraj.”
În consecinţă, din coroborarea celor două texte legale rezultă următoarele reguli:
a) Hotărârile consiliilor locale şi consiliilor judeţene, cu caracter normativ, devin
obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, iar cele
individuale de la comunicare (art. 50 şi art. 109).

1
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu modificările şi completările
ulterioare
258
 Menţionăm că aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ se poate
face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect, potrivit art. 50 alin. (2) din
Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare.
b) Dispoziţiilor emise de primari şi de preşedinţii consiliilor judeţene li se aplică regulile
privind intrarea în vigoare a hotărârilor adoptate de consiliile locale şi judeţene, astfel
cum rezultă din art. 71 şi art. 109 din Legea nr. 215/2001 - legea administraţiei
publice locale.
În sfârşit, relevăm că prin art. 53 din Legea nr. 24/2000, republicată se instituie în sarcina
autorilor actelor normative obligaţia de a insera în dispoziţiile finale data intrării în vigoare a
fiecărui act. Textul menţionat are următorul conţinut: „(1) Dispoziţiile finale cuprind măsurile
necesare pentru punerea în aplicare a actului normativ, data intrării în vigoare a acestuia conform
art. 11 (şi art. 78, în opinia noastră), implicaţiile asupra altor acte normative, ca: abrogări,
modificări, completări, precum şi dispoziţia de republicare, dacă este cazul.”
Aşadar, putem concluziona că, în principiu, actele administrative produc efecte juridice
pentru viitor, fiind acte active, şi nu acte retroactive.
De la principiul neretroactivităţii actelor administrative există şi unele excepţii, situaţii
în care actul retroactivează, excepţii datorate după caz, caracterului lor (exemple: actele
administrative declarative, actele administrative jurisdicţionale, ori actele adoptate în baza unei
hotărâri judecătoreşti), sau unor dispoziţii exprese ale legii.
Cea mai importantă categorie a actelor administrative care fac obiectul acestor excepţii o
constituie actele declarative sau recognitive. Aceste acte recunosc sau constată existenţa unor
drepturi şi obligaţii care au luat naştere datorită unor fapte juridice produse anterior emiterii sau
adoptării actului administrativ (spre exemplu: din categoria actelor de stare civilă, cele de naştere
şi de deces, actele de aprobare sau de confirmarea altor acte, actele emise în temeiul unor
hotărâri judecătoreşti etc.).

4.5. Modul de executare al actelor administrative

Actele juridice unilaterale ale autorităţilor publice, emise în realizarea puterii publice, se
caracterizează, sub aspectul regimului juridic aplicabil, prin regula executării din oficiu
(„executio ex officio”).1
În situaţia în care obligaţia ce rezultă din act, ca efect juridic al aplicării acestuia, nu este
executată de bunăvoie, cel îndreptăţit a pretinde această obligaţie poate solicita intervenţia forţei
de constrângere a statului direct în baza actului de putere respectiv (în cazul nostru a actului
administrativ), fără a mai fi necesară învestirea actului cu titlu executoriu. Actul administrativ, ca
orice alt act de putere, este prin el însuşi un titlu executoriu, putându-se trece la executarea silită
direct în baza lui, fără a mai fi nevoie de emiterea unui alt titlu executoriu de către un organ de
stat (de regulă, o instanţă judecătorească), cum se cere în cazul actelor juridice civile.
Astfel, conform art. 137 din Codul de procedură fiscală:
„(1) Executarea silită a creanţelor fiscale se efectuează numai în temeiul unui titlu
executoriu emis potrivit prevederilor prezentului cod de organul fiscal competent în a cărui rază
teritorială îşi are domiciliul fiscal debitorul sau al unui înscris care, potrivit legii constituie titlu
executoriu.
(2) Titlul de creanţă devine titlu executoriu la data la care creanţa fiscală este scadentă
prin expirarea termenului de plată prevăzut de lege sau stabilit de organul competent ori în alt
mod prevăzut de lege”2.
În temeiul acestui titlu executoriu, care este reprezentat de actul administrativ fiscal ce
constituie el însuşi titlul de creanţă, se va putea efectua executarea silită a creanţelor fiscale.
Executarea silită începe prin comunicarea somaţiei. Dacă în termen de 15 zile de la
comunicarea somaţiei nu se stinge debitul se continuă măsurile de executare silită. Somaţia va fi
însoţită de 1 exemplar al titlului executoriu, conform art.141 din Codul de procedură fiscală.
1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 65
2
Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 din 24 decembrie 2003 privind Codul de procedură fiscală, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 941 din 29 decembrie 2003
259
 În aceeaşi ordine de idei, conform art. 37 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor: „Procesul-verbal neatacat în termenul prevăzut la art. 31, precum şi hotărârea
judecătorească irevocabilă prin care s-a soluţionat plângerea constituie titlu executoriu, fără vreo
altă formalitate”.
Principiul executării din oficiu a actelor administrative, ca orice principiu, admite
existenţa anumitor excepţii, în cazurile prevăzute expres de lege. În principal, aceste excepţii
vizează actele administrative care nu generează raporturi de drept administrativ, ci raporturi de
drept civil, de dreptul muncii, raporturi „proteguite prin acţiune în faţa instanţelor judecătoreşti”.1

4.6. Modul de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative

Actele administrative produc efecte juridice până în momentul scoaterii lor din vigoare
care, de regulă, se realizează de către autoritatea emitentă, de către autoritatea ierarhic superioară
sau de către o instanţă judecătorească. Altfel spus, actele administrative normative sau
individuale produc efecte juridice atâta vreme cât nu intervine o cauză de încetare a acestora, de
exemplu: anularea, revocarea, suspendarea, abrogarea, prescripţia, executarea, etc.
În consecinţă, renunţarea la beneficiul dreptului conferit de actul administrativ nu este de
natură să conducă la încetarea efectelor juridice ale acestuia. De vreme ce actul administrativ
este o manifestare unilaterală de voinţă, este firesc ca voinţa beneficiarului actului să nu aibă nici
o relevanţă cu privire la încetarea efectelor acestuia. Aşadar, dacă o persoană renunţă la
beneficiul actului administrativ (autorizaţie, carnet de conducere, etc.), pentru ca acesta să
înceteze să mai producă efecte juridice, este necesar să fie revocat de către emitent sau de către
organul ierarhic superior, aşa cum am mai arătat în cuprinsul lucrării.
Încetarea efectelor juridice semnifică pierderea caracterului obligatoriu al actelor
administrative, desfiinţându-se raporturile juridice pe care acestea le-au generat, adică sunt
desfiinţate drepturile şi obligaţiile administrative generate de actul respectiv.
Încetarea efectelor juridice produse de un act administrativ poate avea loc prin două
modalităţi, şi anume:
• producerea unui fapt material - juridic căruia legea îi conferă acest efect;
• intervenţia unui alt act juridic care conţine dispoziţii contrare celui dintâi şi vizează
suprimarea efectelor juridice ale actului anterior.
a) Încetarea efectelor juridice ca urmare a producerii unui fapt material – juridic
Menţionăm că faptele material - juridice produc doar în mod excepţional încetarea
efectelor juridice ale actelor administrative, numai atunci când legea le atribuie aceste efecte.
În cazul actelor cu caracter normativ, încetarea efectelor juridice prin această modalitate
este foarte rar întâlnită, întrucât aceste acte sunt de aplicabilitate repetată şi nu-şi pierd eficienţa
prin acte de executare. Un astfel de exemplu îl constituie categoria actelor normative temporare.
Acestea se particularizează prin faptul că produc efecte juridice numai până la data în care
încetează evenimentul care le-a determinat apariţia ori, după caz, până la expirarea termenului de
aplicare prevăzut în conţinutul lor.
În legătură cu această categorie de acte, relevăm că legislaţia acreditează teza doctrinară,
art. 53 alin.(2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea
actelor normative, republicată, stipulând: „La actul normativ cu caracter temporar se prevede şi
perioada de aplicare sau data încetării aplicării sale”.
Dimpotrivă, în cazul actelor administrative cu caracter individual (care nu sunt de
aplicabilitate repetată), încetarea efectelor juridice se produce, în mod obişnuit, prin executare
sau, prin producerea anumitor fapte materiale juridice (decesul, plata, prescripţia, împlinirea
termenului de valabilitate). Aşa spre exemplu, conform art. 110, art. 112 şi art. 113 din O.G. nr.
92/2003 privind Codul de procedură fiscală, stingerea creanţelor fiscale poate avea loc prin plată,
compensare sau restituire.
De asemenea, încetarea existenţei subiectului de drept, respectiv decesul persoanei fizice
contraveniente are drept consecinţă încetarea executării sancţiunii contravenţionale. În cazul
persoanei juridice titulare a raportului de drept administrativ, reorganizarea şi dizolvarea pot
1
Romulus Ionescu, op. citată, p. 266
260
conduce la încetarea unor efecte juridice. Toate aceste ipoteze de încetare a efectelor produse de
actele administrative îşi găsesc explicaţia în caracterul strict personal al drepturilor şi obligaţiilor
administrative, ceea ce face imposibilă realizarea actelor prin încetarea existenţei subiectului de
drept.
Un alt fapt material-juridic ce conduce la încetarea efectelor produse de actul
administrativ îl constituie ajungerea la termen sau expirarea termenului de valabilitate (pentru
paşaport, permis de conducere, carte de identitate, etc.).
Tot astfel, prescripţia stinge, atunci când este reglementată de acte normative, efectele
produse de actele administrative individuale. Spre exemplu, conform art. 14 alin. (2) din O.G. nr.
2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, „Executarea sancţiunii amenzii
contravenţionale se prescrie în termen de 2 ani de la data aplicării”.
În final relevăm că executarea unui act administrativ este modalitatea care determină, cel
mai frecvent încetarea efectelor produse de actele administrative.
b) Încetarea efectelor juridice ca urmare a intervenţiei unui act juridic
Apariţia unui nou act juridic care poate proveni de la organul emitent, de la organul
ierarhic superior acestuia sau de la o instanţă judecătorească de natură să înlăture în tot sau în
parte, definitiv sau temporar efectele actului administrativ, constituie o modalitate specifică de
încetare.
Astfel, scoaterea din vigoarea a unui act administrativ poate avea loc prin mai multe
modalităţi, după cum urmează:
a) prin anulare, care poate fi dispusă de o instanţă judecătorească, de organul ierarhic
superior sau de parchete, în cazurile expres prevăzute de lege;
b) prin revocare (retractare) care se dispune de organul ierarhic superior în baza raporturilor
de subordonare sau de către emitentul actului;
c) prin suspendare, ce se poate dispune de către instanţa judecătorească, organul ierarhic
superior sau de emitentul actului;
d) prin abrogare, care se poate dispune de către Parlament, organul ierarhic superior sau de
organul emitent; abrogarea poate fi expresă sau tacită.1

5. Condiţiile de valabilitate
În opinia prof. Ioan Santai, pentru a fi valabile şi a produce efecte juridice, actele
administrative trebuie să îndeplinească o serie de condiţii generale, comune oricărei decizii
administrative, precum şi o serie de condiţii specifice, proprii acestei categorii de acte juridice,
denumite condiţiile de valabilitate ale actului administrativ2.
Acest enunţ doctrinar îşi găseşte suportul legal în Legea nr.24/2000 privind normele de
tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată şi în Hotărârea Guvernului
nr.50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru
elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare.3

5.1. Condiţiile generale

Condiţiile generale ale actelor administrative sunt cele identificate ca fiind aplicabile
tuturor deciziilor, în sens larg, şi anume: fundamentarea ştiinţifică, unitatea, oportunitatea,
simplitatea formei şi legalitatea.
Fundamentarea ştiinţifică a deciziei presupune aplicarea unor principii ştiinţifice ce stau
la baza pregătirii şi adoptării ei. În consecinţă, proiectele de acte normative trebuiesc motivate
1
Vezi Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 108-109
2
Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 32-34
3
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 243 din 17 martie 2006
261
temeinic, fundamentate pe studii social-economice, politice şi juridice, pe metode moderne de
analiză şi luarea deciziei, precum şi pe procedee de tehnică legislativă adecvate concretizate,
după caz, în expuneri de motive, note de fundamentare sau referate de aprobare1.
Unitatea deciziei administrative trebuie privită într-un dublu sens, şi anume:
a) decizia administrativă trebuie să fie în concordanţă cu prevederile actelor normative
de nivel superior şi în corelaţie cu reglementările comunitare, inclusiv cu tratatele
internaţionale la care România este parte, aşa zisa concordanţă externă a deciziei
(actului administrativ)2;
b) dispoziţiile deciziei administrative trebuie să fie concordante între ele, astfel încât să
nu se contrazică unele pe altele, ceea ce semnifică concordanţa internă a actului.
Oportunitatea sau actualitatea deciziei presupune adoptarea şi executarea actului în timp
util şi la condiţiile date, precum şi abrogarea lui atunci când, datorită evoluţiei relaţiilor sociale,
actul juridic a încetat practic să mai fie aplicabil.
Referitor la simplitatea formei, avem în vedere faptul că, sub aspect extern, adoptarea
deciziei trebuie să se facă fără formalităţi procedurale deosebite, care să îngreuneze în mod inutil
procesul decizional, iar sub aspect intern, decizia trebuie să aibă un caracter dispozitiv, să fie
redactată „într-un stil concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea
strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie”, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 34 şi art.35 din
Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,
republicată.
Legalitatea impune adoptarea actului administrativ numai în baza unui drept legal de
decizie şi numai de către persoanele sau organele investite cu putere legală de decizie, în temeiul
şi pentru executarea legilor sau, după caz, a hotărârilor şi a ordonanţelor de Guvern.3
În acest sens, conform art. 78 din Legea nr. 24/2000 „Actele normative ale autorităţilor
administraţiei publice locale se adoptă ori se emit pentru reglementarea unor activităţi de interes
local, în limitele stabilite prin Constituţie şi prin lege şi numai în domeniile în care acestea au
atribuţii legale.”

5.2. Condiţiile speciale de valabilitate ale actelor administrative

Prof. Tudor Drăganu consideră că valabilitatea actelor administrative reprezintă
„obligaţia ca aceste acte să fie emise cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare”. Autorul
enumeră următoarele condiţii de valabilitate4: actul administrativ să fie emis/adoptat de organul
competent în limitele competenţei sale; actul administrativ să fie emis/adoptat în forma şi cu
respectarea procedurii prevăzute de lege; actul să fie conform cu conţinutul legii; actul să fie
conform cu scopul legii.

5.2.1. Adoptarea actelor administrative de către organul competent şi în limitele

competenţei sale legale
Competenţa autorităţilor administraţiei publice nu este definită în mod unitar în doctrina
de specialitate.
Astfel, prof. Ioan Santai defineşte competenţa ca fiind „ansamblul activităţilor cu şi fără
semnificaţie juridică săvârşite de un subiect de drept în vederea realizării atribuţiilor sale”5.
Într-o altă opinie, competenţa reprezintă „ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care revin
unei autorităţi a administraţiei publice sau unui funcţionar public, acordate de lege, şi limitele
exercitării lor.”6.

1
Art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicată
2
Art. 12 din Legea nr. 24/2000, republicată
3
Art. 73 alin. (1) din Legea nr. 24/2000
4
Tudor Drăganu, op. citată, pp. 107-147
5
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 34
6
Tudor Drăganu, op. citată, p. 108
262
 Fiecare autoritate (categorie de autorităţi) a administraţiei publice are o anumită
competenţă, determinată de cumulul atribuţiilor ce-i revin potrivit legii şi de scopul pentru care a
fost înfiinţată. Ea trebuie să fie în concordanţă cu principiile constituţionale, concret determinată
şi exercitată potrivit dispoziţiilor legale prin care a fost stabilită.
În doctrină s-a relevat că reglementarea competenţei se realizează pe două căi, şi anume:
a) în mod sumar, când legea indică doar organul competent şi actele pe care acesta le
poate emite sau adopta, după caz1;
b) în mod detaliat, când stabilirea competenţei se face prin coroborarea reglementării
organice cu cele speciale, care au caracter complementar sau derogator2.
Precizăm că, exercitarea competenţei legale constituie o obligaţie a fiecărei autorităţi a
administraţiei publice şi nu o facultate.
În consecinţă, regulile de competenţă se impun administraţiei într-o manieră strictă, fiind
necesară aplicarea lor cu rigurozitate. Pentru ca actele administrative să fie legale şi, în
consecinţă, să producă în mod valabil efecte juridice, ele trebuie să fie adoptate doar de
autorităţile competente şi în limite prevăzute de lege.
Competenţa autorităţilor administraţiei publice se particularizează prin anumite trăsături
şi anume3:
a. Competenţa are caracter legal, în sensul că fiecare autoritate a administraţiei publice este
înzestrată cu o anumită competenţă, strict determinată de lege.
În consecinţă, autorităţile administrative şi titularii funcţiilor publice trebuie să-şi exercite
în mod nemijlocit competenţa conferită prin lege. Cu toate acestea, în mod excepţional şi doar
atunci când legea prevede expres acest lucru, o parte din atribuţii sau totalitatea acestora pot fi
transmise altor persoane (funcţionari sau demnitari publici), pe calea suplinirii (înlocuirii) sau a
delegării de competenţă.
Suplinirea constă în înlocuirea titularului funcţiei publice de o altă persoană (demnitar
sau funcţionar public) când titularul competenţei se află în imposibilitate obiectivă de a-şi
îndeplini atribuţiile4. Suplinirea se caracterizează prin faptul că se transmite totalitatea atribuţiilor
de la persoana titulară a competenţei la cea care o înlocuieşte temporar. Suplinirea poate fi de
drept, când operează în temeiul unor dispoziţii legale exprese, în mod direct, sau, se poate
realiza prin act administrativ. Spre exemplu, conform art. 107 alin. (3) din Constituţie: „Dacă
primul-ministru se află în una dintre situaţiile prevăzute la art. 106 (pierderea drepturilor
electorale, demisia, incompatibilitate, etc.) cu excepţia revocării, sau este în imposibilitatea de a-
şi exercita atribuţiile, Preşedintele României va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-
ministru interimar, pentru a îndeplini atribuţiile primului-ministru, până la formarea noului
Guvern”.
Delegarea de competenţă reprezintă încredinţarea unor atribuţii care, potrivit legii, revin
unui demnitar sau funcţionar public, către un alt demnitar sau funcţionar public subordonat
ierarhic, legea permiţând acest lucru. În cazul delegării operează transmiterea către o singură
persoană a unei părţi din atribuţii şi nu a tuturor atribuţiilor precum în ipoteza înlocuirii
(suplinirii)5.
Spre exemplu, conform art. 70 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, primarul poate delega atribuţiile de stare
civilă şi de autoritate tutelară secretarului unităţii administrativ-teritoriale sau altor funcţionari
publici din aparatul de specialitate cu competenţe în domeniu.

1
De exemplu, art. 108 din Constituţie, în alin. (1) prevede: „Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe”, fără să facă
vreo precizare despre domeniul sau procedura de adoptare.
2
De exemplu, competenţa autorităţilor administraţiei publice locale rezultă, în principal, din Legea organică a
administraţiei publice locale nr. 215/2001, dar şi din alte reglementări speciale ca: Legea nr. 119/1996 cu privire la
actele de stare civilă, Legea nr. 114/1996 a locuinţei, Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, etc.
3
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 297-298
4
Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţele administraţiei, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1977, p. 123
5
Mircea Anghene, Înlocuirea temporară, precum şi delegarea de atribuţii în dreptul administrativ român, în
„Revista Română de Drept”, nr. 10/1997, p. 24
263
 b. Competenţa are caracter obligatoriu, ceea ce înseamnă că atribuţiile conferite prin lege
autorităţilor administraţiei publice trebuiesc realizate întocmai, exercitarea lor neavând
un caracter facultativ pentru autoritatea publică1.
Dacă un organ al administraţiei publice emite un act administrativ fără a avea competenţă
în materie, actul este ilegal, ilegalitatea neputând fi acoperită prin confirmare. Organul
competent poate să adopte un act cu un conţinut similar, act care va produce efecte juridice din
momentul emiterii sale2.
c. Competenţa are, de regulă, un caracter permanent, cu alte cuvinte trebuie exercit în mod
continuu, fără întreruperi, autoritatea administraţiei publice competentă putând să
emită/adopte un act administrativ ori de câte ori se ivesc condiţiile de fapt prevăzute de
lege3.
În doctrina de specialitate4, se consideră că competenţa îmbracă mai multe forme, după
cum urmează:
1) Competenţa materială care desemnează sfera şi natura raporturilor sociale pe care le
poate reglementa sau în care poate acţiona o autoritate a administraţiei publice, demnitar
sau funcţionar public.
Competenţa materială poate fi generală sau specială.
2) Competenţa teritorială care determină limitele geografice ale exercitării atribuţiilor
(competenţei materiale) de către o autoritate a administraţiei publice.
La rândul său, competenţa teritorială este de două feluri:
• naţională, autorităţile publice abilitate cu o astfel de competenţă exercitându-
şi atribuţiile pe întreg teritoriul ţării;
• locală (judeţeană, municipală, orăşenească sau comunală).
3) Competenţa personală este determinată de calitatea subiectului de drept administrativ, în
condiţiile şi cazurile reglementate în mod expres de lege.
4) Competenţa temporală care desemnează limitele în timp înăuntrul cărora se exercită
atribuţiile conferite de lege unei autorităţi administrative, demnitar sau funcţionar public.
Pentru a stabili legalitatea unui act administrativ sub aspectul acestei condiţii de
valabilitate, trebuie să avem în vedere toate formele competenţei.
În situaţia în care actul administrativ a fost emis/adoptat de către autoritatea
administraţiei publice competentă şi în limitele competenţei conferite de lege, actul administrativ
va fi considerat legal şi va produce în mod valabil efecte juridice.
Dimpotrivă, dacă actul a fost emis/adoptat cu încălcarea competenţei legale, sub aspect
material, teritorial etc., va fi lovit de nulitate.

5.2.2. Adoptarea actelor administrative în forma şi cu procedura prevăzute de lege

În general, manifestarea de voinţă din actele juridice nu trebuie exprimată într-o anumită
formă pentru a produce efecte juridice. Această regulă este întâlnită în materia dreptului civil,
guvernat de principiul consensualismului. Există şi în această materie excepţii, spre pildă, cea
prevăzută de art. 1295 alin. (2) din Codul civil, precum şi de art. 2 din Legea nr. 247/2005 5,
Titlul X „Circulaţia juridică a terenurilor”, conform cărora contractele de vânzare-cumpărare
care privesc bunurile imobile (terenuri cu sau fără construcţii) trebuie să îmbrace forma scrisă şi
a actului autentic, sub sancţiunea nulităţii absolute.
În dreptul administrativ, dimpotrivă, s-a consacrat teza conform căreia actele
administrative trebuie să îmbrace o formă specifică atât sub aspect exterior, precum şi sub aspect
interior, în ceea ce priveşte mecanismul de adoptare a acestora.

1
Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureşti 2001, p.210
2
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 232
3
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 298
4
Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 69-70
5
Privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şu unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 653 din 22 iulie 2005
264
 Actele administrative, în majoritatea cazurilor, îmbracă forma scrisă, apreciată ca fiind o
garanţie a respectării legalităţii1.
Această teză din doctrină îşi găseşte astăzi şi un suport legal, fiind impusă în mod expres
de tot mai multe acte normative.
Astfel, art. 54 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici2
prevede: „Actul administrativ de numire (în funcţie publică, s.n.) are formă scrisă şi trebuie să
conţină temeiul legal al numirii, numele funcţionarului public, denumirea funcţiei publice, data
de la care urmează să exercite funcţia publică, drepturile salariale, precum şi locul de desfăşurare
a activităţii”.
În motivarea formei scrise a actelor administrative se pot invoca mai multe argumente,
cum sunt:
a) obligativitatea autorităţilor administraţiei publice de a aduce la cunoştinţă publică sau
de a comunica actele administrative3;
b) necesitatea cunoaşterii exacte a conţinutului actelor administrative adoptate (emise)
de autorităţile administraţiei publice locale, pentru a fi transmise instituţiei
prefectului, în vederea exercitării controlului de legalitate;
c) pentru a crea posibilitatea părţilor dintr-un raport administrativ să-şi cunoască cu
exactitate drepturile şi obligaţiile;
d) pentru a se constitui mijloc de probă în caz de litigiu, etc.
Menţionăm că actele administrative normative trebuie să îmbrace în toate cazurile forma
scrisă, legislaţia impunând obligaţia aducerii lor la cunoştinţă publică.
Actele administrative individuale pot îmbrăca dar, foarte rar şi forma orală sau nescrisă,
în condiţiile prevăzute de lege. Astfel, potrivit Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 care
reglementează regimul juridic al contravenţiilor, avertismentul, ca sancţiune administrativ-
contravenţională, poate fi aplicat şi în formă nescrisă (art. 38 alin. 1).
Procedura de elaborare a actelor administrative reprezintă ansamblul formalităţilor ce se
cer a fi îndeplinite pentru ca actul să producă legal efecte juridice 4. Instituirea formalităţilor
procedurale necesare adoptării/emiterii actelor administrative are drept scop garantarea efectuării
acestora cu toate precauţiunile prevăzute de lege, astfel încât să corespundă, prin conţinut, formă
şi scop, atât intereselor generale, precum şi celor individuale. Se urmăreşte astfel, împiedicarea
administraţiei publice de a adopta unele decizii nefondate, pe de o parte şi instituirea unor
modalităţi de control cu privire la legalitatea actelor, pe de altă parte.
Formalităţile procedurale administrative au fost clasificate, în literatura de specialitate,
după mai multe criterii.
Astfel, după importanţa lor, ele se clasifică în forme esenţiale şi forme neesenţiale5.
Formele procedurale esenţiale asigură legalitatea şi oportunitatea actului administrativ,
nerespectarea lor având drept consecinţă nulitatea actelor respective. Formele procedurale
neesenţiale stimulează operativitatea activităţii administraţiei, nerespectarea lor neafectând
valabilitatea actelor administrative.
După criteriul complexităţii lor, formalităţile procedurale au fost clasificate în forme
simple (forma scrisă şi forma orală) şi forme complexe.
În raport de momentul adoptării/emiterii actului administrativ, formalităţile procedurale
se împart în trei categorii: anterioare, concomitente şi ulterioare.
Precizăm că, spre deosebire de materia dreptului civil şi a dreptului penal, în dreptul
administrativ nu există încă un Cod de procedură administrativă care să stabilească în mod unitar
regulile ce ar trebui urmate de către autorităţile administraţiei publice.
În acest context, procedura administrativă este reglementată de o multitudine de acte
normative specifice unor domenii de activitate.

1
Tudor Drăganu, op. citată, p. 121
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004
3
De exemplu: art. 108 alin. (4) din Constituţie; art. 50 din Legea nr. 215/2001
4
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 42
5
Tudor Drăganu, op. citată, pp. 138-142
265
 5.2.3. Conformitatea actului administrativ cu conţinutul legii
Aşa cum se susţine în literatura de specialitate, conformitatea actului administrativ cu
conţinutul legii presupune conformarea acestuia cu cele trei elemente care formează structura
logico-juridică a normei legale, respectiv, cu ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea acesteia sau, în
celelalte acte normative cu forţă juridică superioară pe care urmează să le aplice1.
a. Astfel, aplicând legea şi celelalte acte normative, autoritatea administraţiei
publicecare urmează să emită/adopte un act administrativ va trebui să examineze dacă
sunt îndeplinite condiţiile de fapt cerute de ipoteza normei legale.
În caz afirmativ, autoritatea administrativă are obligaţia de a emite actul administrativ iar,
în absenţa acestor condiţii, are obligaţia de a nu emite actul administrativ. Dacă, autoritatea
administraţiei publice alege o altă variantă la adoptarea/emiterea actului administrativ rezultă că
nu îşi îndeplineşte această obligaţie şi, pe cale de consecinţă, actul va fi ilegal prin conţinutul său
pe temeiul că nu a respectat ipoteza legală.
b. Emitentul actului administrativ poate să stabilească corect condiţiile de fapt cerute de
ipoteza normei juridice, dar să interpreteze greşit dispoziţia acesteia ori, să aplice o
altă dispoziţie decât cea care trebuia aplicată raportului social respectiv2.
Actul administrativ adoptat/emis în astfel de condiţii va fi, de asemenea, ilegal pentru
nerespectarea dispoziţiei prevăzută de norma legală.
c. În sfârşit, un act administrativ poate fi nevalabil şi pentru că autorul actului
administrativ a stabilit o altă sancţiune sau o sancţiune eronată, faţă de sancţiunea
stabilită prin norma legală.
În concluzie, pentru a fi legal actul administrativ în întregul său şi fiecare dintre
elementele sale structurale (ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea) trebuie să fie conforme cu norma
legală.

5.2.4. Conformitatea actului administrativ cu scopul legii

Prin scopul legii se înţelege rezultatul pe care legiuitorul urmăreşte să-l realizeze prin
reglementarea respectivă. El poate reieşi în mod direct (explicit) sau indirect (implicit) din
conţinutul legii. În primul caz, legiuitorul inserează în mod clar, explicit, de regulă, într-unul din
primele articole scopul urmărit. Un exemplu, în art. 1 din Legea-cadru privind descentralizarea
nr. 339/2004 se stipulează: „Prezenta lege reglementează principiile fundamentale şi regulile
generale, precum şi cadrul instituţional pentru desfăşurarea procesului de descentralizare
administrativă şi financiară în România”3.
Pentru cea de-a doua ipoteză, scopul legii rezultă indirect din întregul context al legii.
Actul administrativ, prin scopul său, trebuie să fie concordant cu scopul legii, pentru a
produce în mod valabil efecte juridice.
Per-a-contrario, în situaţia în care scopul actului administrativ (normativ sau individual)
contravine scopului legii, consecinţa este nulitatea actului administrativ.
Unii autori consideră scopul legii ca fiind un element ce ţine de legalitate, iar mijloacele
pentru atingerea acestui scop sunt aspecte ce ţin de oportunitate4. Ca urmare, conformitatea unui
act administrativ cu scopul urmărit de lege va implica nu numai controlul elementelor care
privesc legalitatea actului, ci şi al unor elemente care au în vedere oportunitatea sa.

1
Ibidem, p. 143, Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 315-316
2
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 232
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 668 din 26 iulie 2004, cu modificările şi completările
ulterioare
4
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 316-317
266
 6. Procedura de elaborare a actelor administrative

6.1. Noţiunea de procedură administrativă

Actul administrativ este rezultatul unui proces raţional, care începe cu sesizarea
necesităţii adoptării lui, continuă cu colectarea, în acest scop, a informaţiilor necesare,
prelucrarea acestora, elaborarea proiectului în mai multe variante şi alegerea variantei optime,
dezbaterea proiectului, deliberarea şi, în final, adoptarea actului. Procedura adoptării actelor
administrative cuprinde un complex de activităţi desfăşurate de funcţionarii autorităţilor publice
care adoptă actul împreună cu cei ai altor autorităţi publice care colaborează cu acestea.
În opinia prof. Ioan Santai, procedura administrativă poate fi definită în două sensuri.
Astfel, într-un prim sens, procedura administrativă reprezintă ansamblul formalităţilor îndeplinite
de organele administraţiei publice de a-şi realiza competenţa conferită de lege.
Pe de altă parte, procedura administrativă cuprinde totalitatea normelor juridice care
reglementează forma în care se înfăptuieşte activitatea executivă 1. În această accepţiune,
precizăm că procedura administrativă nu este în prezent codificată. Cu alte cuvinte, nu există un
act normativ care să stabilească în mod unitar şi sistematizat regulile procedurii administrative,
aceasta fiind reglementată de o multitudine de acte normative.
Faţă de această stare de drept şi de fapt, autorul citat relevă pe deplin justificat, că
procedura administrativă se deosebeşte de procedura judiciară civilă sub mai multe aspecte,
printre care cităm:
• în activitatea executivă nu există un Cod de procedură administrativă, spre deosebire
de procedura instanţelor judecătoreşti care este codificată;
• procedura administrativă are un caracter mai complex faţă de procedura judiciară,
fiind constituită dintr-un ansamblu de proceduri foarte diversificate;
• procedura administrativă se declanşează, în general, din oficiu, spre deosebire de
procedura judiciară care se declanşează numai la sesizarea instanţei de judecată de
către părţile aflate în litigiu, procuror sau de alte organe prevăzute de lege;
• cea mai mare parte a actelor administrative sunt revocabile, spre deosebire de
hotărârile judecătoreşti care nu au acest caracter, prin pronunţarea lor instanţele
dezinvestindu-se de soluţionarea litigiului.
Din legislaţie şi doctrină putem identifica principiile care guvernează procedura
administrativă, după cum urmează:
• principiul legalităţii şi oportunităţii;
• principiul obligativităţii de a exercita cu bună-credinţă competenţa legală;
• principiul motivării actelor şi măsurilor administrative;
• principiul exercitării ierarhice a recursului administrativ;
• principiul transparenţei în activitatea administraţiei publice;
• principiul obligativităţii aducerii la cunoştinţă a actelor adoptate şi măsurilor dispuse;
• principiul exercitării controlului activităţii executive şi al celerităţii rezolvării
problemelor cetăţenilor;
• principiul colaborării şi cooperării dintre diferitele autorităţi;
• principiul răspunderii administrative;
• principiul subsidiarităţii.2
Având în vedere importanţa lor pentru validitatea actului administrativ, în cele ce
urmează vom analiza formalităţile procedurale anterioare, concomitente şi ulterioare
adoptării/emiterii actului administrativ.

1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 61
2
Tezele privind Codul de procedură administrativă al României, Centrul Regional de Formare Continuă pentru
Administraţia Publică Locală Sibiu, 2001, p. 8.
267
 6.2. Formalităţi procedurale prealabile adoptării actului administrativ
Pentru a-şi realiza competenţa conferită de lege şi a sluji interesul public şi privat,
autorităţile administraţiei publice desfăşoară o complexă activitate de pregătire a
adoptării/emiterii actelor administrative, realizând în acest scop o serie de operaţiuni de
documentare, informare şi prelucrare a datelor şi informaţiilor, menite a fundamenta respectivele
acte.
Cu alte cuvinte, adoptarea/emiterea actelor administrative se bazează pe întocmirea unor
„formalităţi” sau „acte pregătitoare”1 şi efectuarea unor operaţiuni tehnico-administrative, în
absenţa cărora nu ar fi posibilă adoptarea/emiterea în mod valabil a actului administrativ.
Menţionăm însă, că aceste acte pregătitoare nu produc prin ele însele efecte juridice.
În doctrină se consideră că fac parte din categoria formalităţilor procedurale prealabile:
sesizarea, propunerea, proiectul de act administrativ, avizele, acordul, precum şi alte forme
procedurale.
a. Sesizarea reprezintă acea formă procedurală prealabilă prin intermediul căreia o
autoritate a administraţiei publice ia cunoştinţă despre o situaţie ce impune
adoptarea/emiterea unui act administrativ.
Sesizarea poate proveni de la o altă autoritate publică sau de la orice altă persoană fizică
sau juridică (dreptul de petiţionare fiind garantat de lege, autorităţile publice având obligaţia de a
rezolva petiţiile cetăţenilor şi ale organizaţiilor legal constituite)2.
Pentru declanşarea procedurii de elaborare a actelor administrative nu este suficientă
orice sesizare ci, este necesar ca aceasta să fie adresată unor subiecte prevăzute de lege care au
dreptul de iniţiativă. Acest drept conferă titularului său facultatea de a declanşa procedura de
elaborare şi apoi de adoptare a unui act administrativ. Datorită conţinutului specific al dreptului
de iniţiativă nu se poate afirma că există acte administrative emise din iniţiativa unor organizaţii
sau a unor persoane fizice, ci numai acte emise la sesizarea acestora3. În concluzie, relevăm că
sesizarea poate să provină de la orice subiect, dar dreptul de iniţiativă aparţine numai subiectelor
determinate de lege.
Sesizarea şi iniţiativa nu sunt forme procedurale în sine, ci ele conţin, de regulă,
propuneri, acorduri prealabile sau sunt însoţite de avize4.
b. Propunerea reprezintă un act pregătitor prin care un organ administrativ sesizează un
alt organ în vederea adoptării/emiterii unui act administrativ în sensul recomandării
făcute de autorul propunerii5.
Astfel, consiliul local aprobă, la propunerea primarului, în condiţiile legii, înfiinţarea,
organizarea şi statul de funcţii ale aparatului propriu de specialitate al primarului6.
Uneori, valabilitatea actelor administrative este condiţionată de existenţa prealabilă a unei
propuneri astfel încât autoritatea administrativă competentă să emită/adopte actul administrativ
acţionează la propunerea alteia.
Elocvente în acest sens ni se par dispoziţiile art. 19 alin. 2 din Legea finanţele publice
locale nr. 273/2006, conform cărora: Pe parcursul exerciţiului bugetar autorităţile deliberative
pot aproba rectificarea bugetelor prevăzute la alin. 1 lit. a şi b), în termen de 30 de zile de la data
intrării în vigoare a legii de rectificare a bugetului de stat, precum şi ca urmare a unor propuneri
fundamentate ale ordonatorilor principali de credite ...”.7
Din analiza textului legal sus-menţionat rezultă indiscutabil faptul că autorităţile
deliberative ale administraţiei publice locale (consiliile locale şi consiliile judeţene) au
competenţa de a aproba, prin hotărâre, rectificarea bugetelor locale dar, numai la propunerea

1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 79
2
Art. 51 din Constituţia României, art. 3 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002
3
Tudor Drăganu, op. citată, pp. 83-84
4
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 80
5
Tudor Drăganu, op. citată, p. 129
6
Art. 38 alin. 3, lit.b din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, cu modificările şi completările
ulterioare
7
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 61/8 din 189 iulnie 2006
268
ordonatorilor principali de credite (respectiv a primarilor, primarului general al capitalei şi a
preşedinţilor consiliilor judeţene).
Propunerile se particularizează prin următoarele caracteristici:
a) provin de la o altă autoritate decât cea care are competenţa de a adopta actul;
b) sesizarea cu propunere revine autorului propunerii, spre deosebire de avize sau
acorduri care se eliberează la solicitarea organului emitent;
c) în unele cazuri prevăzute de lege, condiţionează valabilitatea actului administrativ
emis.
c. Proiectul actului administrativ constituie o soluţie privind modul de reglementare a
unei situaţii concrete, într-o formă apropiată sau identică cu cea pe care o va îmbrăca
viitorul act administrativ.
Proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile care să
conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă. Soluţiile pe care le conţine trebuie să
fie temeinic fundamentate, avându-se în vedere interesul general, politica legislativă a statului şi
corelarea cu legislaţia naţională şi cu cea comunitară.
Proiectele de acte normative se supun spre dezbatere şi adoptare însoţite de o expunere
de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare1.
Proiectele se fundamentează şi se întocmesc de către departamentele de specialitate din
cadrul autorităţii publice îndreptăţite să iniţieze actul administrativ (normativ sau individual), la
solicitarea acesteia2. În redactarea proiectelor trebuie să se aibă în vedere normele de tehnică
legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative.
Proiectul nu produce efecte juridice, fiind un act pregătitor, o formalitate procedurală
prealabilă adoptării actului administrativ.
d. Avizul reprezintă opinia pe care un organ al administraţiei publice o solicită altui
organ administrativ într-una sau mai multe probleme cu scopul de a se informa şi a
decide în deplină cunoştinţă de cauză3.
Altfel spus, avizul este o opinie de specialitate pe care emitentul actului administrativ o
solicită unui alt organ administrativ, pentru a lua o decizie legală şi oportună.
În doctrină, avizele au fost clasificate după mai multe criterii.
Astfel, după subiectele de la care sunt solicitate, avizele pot fi interne (dacă provin chiar
de organul emitent al actului juridic sau de la o structură internă a acestuia), sau externe (când
emană de la un alt organ decât cel competent să emită actul).
Un alt criteriu îl constituie treapta ierarhică pe care se situează organul emitent al
avizului. Acesta poate proveni4 de la organe inferioare, egale sau superioare5 ierarhic autorităţii
competente să emită actul administrativ.
În sfârşit, după modul de conformare al organului solicitant faţă de opinia exprimată,
avizele pot fi6: facultative, consultative sau conforme.
Acest criteriu are în vedere o dublă obligaţie pentru emitentul actului administrativ, şi
anume aceea de a „solicita” şi, respectiv, de „a respecta” opinia exprimată în aviz.
Avizele facultative se caracterizează prin faptul că autoritatea competentă să adopte sau
să emită actul administrativ este liberă să le solicite sau să nu le solicite unei alte autorităţi, iar în
cazul în care le-a cerut, nu are obligaţia de a le respecta. Adoptarea sau emiterea actului fără

1
Vezi art.6 din Legea nr. 24/2000
2
De exemplu, potrivit art. 46 alin. (5) din Legea nr. 215/2001 modificat prin Legea nr. 141 din 30 aprilie 2004
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 396 din 4 mai 2004, proiectele de hotărâre pot fi propuse
de consilieri, de primar sau de cetăţeni, redactarea proiectelor făcându-se de cei care le propun, cu sprijinul
secretarului şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al autorităţii administraţiei publice locale.
3
Tudor Drăganu, op. citată, p. 126
4
Ibidem, p. 127
5
În sens contrar faţă de organul superior, a se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p.56 şi Mircea
Preda, op. citată, p. 185
6
Tudor Drăganu, op. citată, p. 126
269
solicitarea sau cu ignorarea acestui aviz, nu are nici o consecinţă juridică asupra valabilităţii lui.
De regulă, această categorie de avize nu este prevăzută de lege.
Avizele consultative se particularizează prin faptul că organul care emite/adoptă actul
administrativ este obligat să le solicite altui organ, dar nu este obligat să se conformeze acestora.
Nesolicitarea avizului consultativ conduce însă la nulitatea actului administrativ, pe temeiul că în
astfel de situaţii s-ar încălca o cerinţă imperativă a legii şi nu pentru nerespectarea avizului.
În sprijinul doctrinei, invocăm un text legal concludent. Astfel, conform art. 5 din
Ordonanţa Guvernului nr. 63/2002 privind atribuirea sau schimbarea de denumiri modificat prin
Legea nr. 48/2003, pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 63/2002:
„(1) Solicitarea avizului comisiei de atribuire de denumiri, în cazurile prevăzute la art.3
alin. (1) este obligatorie. Avizul are caracter consultativ şi se emite cu votul majorităţii
membrilor comisiei, în termen de cel mult 60 de zile de la data solicitării.
(2) În cazul în care avizul comisiei nu este emis în termenul prevăzut la alin. (1), consiliul
local ori judeţean, după caz, poate adopta hotărârea de atribuire sau schimbare de denumiri şi în
lipsa acestuia.
(3) Hotărârile consiliilor locale şi ale consiliilor judeţene adoptate fără solicitarea avizului
comisiei de atribuire de denumiri sunt nule de drept. Nulitatea se constată de către instanţa de
contencios administrativ, la sesizarea prefectului sau a oricărei persoane interesate.” 1
Din examinarea textului legal se poate observa cu claritate faptul că, emitentul actului are
doar obligaţia legală de a solicita avizul consultativ şi nu însî şi obligaţia de a-l respecta.
Această categorie de avize reprezintă regula în dreptul administrativ, fiind prevăzute de lege.
Avizele conforme se caracterizează prin faptul că autoritatea competentă să adopte sau să
emită actul administrativ este obligată atât să le solicite precum şi să se conformeze acestor
avize. În consecinţă, actul administrativ emis/adoptat fără solicitarea sau cu nerespectarea
avizului conform este nelegal. Avizele conforme sunt prevăzute în mod expres de lege, fiind
calificate ca atare.
Menţionăm că indiferent de categoria lor, avizele nu produc prin ele însele efecte juridice.
e. Acordul prealabil reprezintă manifestarea de voinţă a unei autorităţi determinate de
lege, prin care aceasta îşi dă consimţământul la emiterea unui act administrativ, de
către o altă autoritate a administraţiei publice2.
Facem precizarea că, emiterea acordului nu obligă autoritatea administraţiei publice să
elaboreze actul administrativ condiţionat de acord, dar, lipsa acordului prealabil impus de lege
determină nevalabilitatea actului administrativ.
Pe de altă parte, subliniem faptul că acordul prealabil nu acoperă viciile actului
administrativ la care se referă, iar dacă se cere anularea acestuia, în litigiu calitatea de pârât o are
autoritatea emitentă a actului şi nu aceea care şi-a dat acordul3.
Realizând o analiză comparativă între acordul prealabil şi avizul conform, trebuie
observat că deşi au unele elemente comune (ambele sunt emise anterior şi la solicitarea
autorităţii administrative competente să adopte/emită actul administrativ), acestea nu pot fi totuşi
confundate. Astfel, în timp ce avizul conform nu produce efecte juridice, în cazul acordului
prealabil, efectul juridic apare ca fiind rezultatul manifestării de voinţă a două sau mai multe
autorităţi4. Pentru acest considerent, actele administrative adoptate sau emise cu acordul prealabil
al unui alt organ, precum şi cele pentru care legea impune aprobarea, confirmarea sau ratificarea,
sunt considerate acte administrative complexe. Acest tip de acte se caracterizează prin faptul că
iau naştere ca urmare a reunirii unui număr de două sau mai multe manifestări de voinţă, care
provin de la autorităţi administrative diferite dar, care converg spre producerea aceluiaşi efect
juridic, formând o unitate juridică.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 646 din 30 august 2002, respectiv Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 69 din 3 februarie 2003
2
Tudor Drăganu, op. citată, p. 127
3
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 302
4
Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor…, p. 103
270
 f. În doctrină sunt citate şi alte formalităţi procedurale care pot fi întâlnite în etapa
pregătitoare emiterii actului administrativ, unele fiind specifice actelor normative,
altele celor individuale, sau comune celor două categorii, dintre care amintim:
supunerea spre aprobare a proiectului, anchetele, cercetările, rapoartele, referatele,
dările de seamă, procesele - verbale, dezbaterea publică, îndeplinirea unei proceduri
jurisdicţionale etc1.

6.3. Formalităţi procedurale concomitente adoptării actului administrativ

În etapa adoptării sau emiterii actului administrativ, formalităţile procedurale cel mai
frecvent citate în literatura de specialitate sunt: cvorumul, majoritatea necesară pentru adoptarea
actului administrativ, motivarea şi redactarea.
a. Cvorumul reprezintă numărul minim de membri necesar a fi prezenţi la şedinţă,
raportat la numărul total al membrilor unei autorităţi administrative colegiale, pentru
ca dezbaterea şi deliberarea unui proiect de act administrativ în cadrul autorităţii
respective să se desfăşoare în mod valabil.
Cvorumul necesar pentru ca o autoritate colegială să lucreze în mod valabil poate să fie
prevăzut sau nu de lege. Astfel, în cazul Guvernului şi al consiliilor locale, legea prevede în mod
expres cvorumul necesar şi anume, majoritatea membrilor care compun autoritatea respectivă2.
Îndeplinirea cvorumului este obligatorie, întrucât normele ce îl reglementează sunt
stabilite prin lege şi-n consecinţă, autoritatea administrativă trebuie să le respecte şi să li se
conformeze. Aceste dispoziţii constituie o condiţie de valabilitate a întrunirii şi funcţionării
legale a oricărei autorităţi administrative cu componenţă colegială şi, implicit, determină
valabilitatea actului administrativ.
b. Majoritatea necesară adoptării unui act administrativ este acea formalitate
procedurală care are în vedere numărul minim de voturi ce trebuie exprimate în
favoarea actului administrativ, pentru ca actul respectiv să fie adoptat în mod valabil.
Majoritatea stabilită de lege pentru adoptarea unui act administrativ poate fi: simplă,
absolută sau calificată.
Majoritatea simplă semnifică faptul că adoptarea actului administrativ se realizează cu
votul favorabil al majorităţii membrilor organului colegial prezenţi la şedinţă3.
Majoritatea absolută presupune adoptarea actului administrativ cu votul favorabil al
majorităţii membrilor care formează organul colegial4.
Majoritatea calificată reprezintă adoptarea actului administrativ cu votul favorabil a
două treimi sau trei pătrimi din numărul membrilor ce compun organul colegial5.
Cvorumul nu trebuie să fie confundat cu majoritatea necesară pentru adoptarea unui act
administrativ; primul are în vedere numărul necesar de membri prezenţi la şedinţă pentru ca o
autoritate administrativă colegială să lucreze în mod valabil, pe când, cea de-a doua stabileşte
numărul minim de voturi favorabile pentru ca actul administrativ să fie adoptat în mod valabil.
Cu alte cuvinte, cvorumul condiţionează funcţionarea legală a unui organ colegial, pe
când majoritatea necesară are în vedere procesul votării actului administrativ.

1
Pentru detalii, a se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 85-86
2
Art. 41 alin. (1) din Legea nr. 215/2001: „Şedinţele consiliului local sunt legal constituite dacă este prezentă
majoritatea consilierilor în funcţie.”
3
Art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 stabileşte: „…consiliul local adoptă hotărâri, cu votul majorităţii membrilor
prezenţi…”.
4
Conform art. 46 alin. 2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 prevede: Se adoptă cu votul majorităţii
consilierilor locali în funcţie următoarele hotărâri ale consiliului local: a) hotărârile privind bugetul local; b)
hotărârile privind contractarea de împrumuturi; c) hotărârile prin care se stabilesc impozite şi taxe locale; d)
hotărârile privind participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare
transfrontalieră etc.”
5
Art. 46 alin. (2)1 din Legea nr. 215/2001 stipulează: „Hotărârile privind patrimoniul se adoptă cu votul a două
treimi din numărul total al consilierilor locali în funcţie”
271
 c. Motivarea este formalitatea procedurală prin intermediul căreia se expun
considerentele de fapt şi de drept, care justifică şi-n acelaşi timp determină adoptarea
unui act administrativ.
Fiind o condiţie formală, de procedură, motivarea este un element obiectiv şi extern
actului administrativ1.
Legislaţia şi practica administrativă au consacrat obligaţia motivării actelor
administrative normative, sub forma notei de fundamentare, a expunerii de motive sau referatelor
de aprobare2.
Motivarea actelor administrative individuale este prevăzută în reglementări speciale.
Actele administrative individuale cu caracter jurisdicţional sunt acte motivate3 în virtutea
procedurii specifice după care se elaborează şi a principiilor care stau la baza procedurii de
elaborare a acestora.
Conţinutul motivării trebuie să se refere la împrejurările determinante în emiterea actului.
În cazul unui act administrativ cu caracter normativ, motivarea va releva, printre altele4:
a) cerinţele care justifică intervenţia normativă;
b) principiile de bază şi finalitatea reglementării propuse;
c) efectele de ordin social, economic, politic, cultural urmărite în funcţie de obiectul
reglementării;
d) implicaţiile pe care le are asupra reglementărilor în vigoare;
e) fazele parcurse în pregătirea proiectului şi rezultatele obţinute, etc.
În cazul actelor administrative individuale, motivarea se va referi la starea de fapt şi de
drept ce a determinat emiterea actului, cu indicarea probelor pe baza cărora se stabilesc măsurile
concrete.
Spre pildă, conform art. 43 alin. (1) din Codul de procedură fiscală5, „Actul administrativ
fiscal se emite numai în formă scrisă”, iar alin. (2) prevede că: „Actul administrativ fiscal
cuprinde următoarele elemente: a) denumirea organului fiscal emitent; b) data la care a fost emis
şi data la care îşi produce efecte; c) obiectul actului administrativ fiscal; d) motivele de fapt; e)
temeiul de drept ...”.
Documentele de motivare trebuie să fie redactate într-un stil explicativ, clar, folosindu-se
terminologia proiectului de act normativ pe care îl reprezintă. În doctrină se relevă că atunci când
un act, pentru care obligaţia motivării rezultă din lege, nu este totuşi motivat de organul
administrativ emitent, actul este apreciat ca fiind ilegal din punct de vedere al procedurii de
elaborare şi va trebui considerat nul. Pe de altă parte, atunci când actul este motivat, dar
considerentele sale sunt în contradicţie cu dispoziţiile legale în vigoare, actul administrativ va fi
emis valabil sub aspect formal, în schimb va trebui considerat ilegal din punct de vedere al
conţinutului sau scopului său6.
d. Redactarea actelor administrative constituie operaţiunea de întocmire a unui înscris
(document) care să reflecte într-un mod cât mai fidel manifestarea de voinţă
exprimată de autoritatea administraţiei publice care adoptă/emite actul respectiv.
Legea nr. 24/2000, republicată şi Hotărârea Guvernului nr.50/2005 – republicată,
stabilesc regulile generale de tehnică legislativă ce trebuiesc avute în vedere de către autorităţile
abilitate de lege să iniţieze şi să adopte acte administrative cu caracter normativ. Aceste reguli se
referă la:
a) părţile constitutive ale unui act administrativ (titlul, preambulul, formula introductivă,
partea dispozitivă şi formula de atestare a autenticităţii actului7);
1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 97-98
2
Art. 29 din Legea nr. 24/2000 republicată şi art. 6 alin. (1) din Anexa la Hotărârea Guvernului nr.555/2001,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 334 din 21 iunie 2001
3
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 242
4
Art. 29 din Legea nr. 24/2000, republicată
5
Aprobat prin O.G. nr. 92/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 941 din 29 decembrie
2003, cu modificările şi completările ulterioare
6
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, p. 135
7
Art. 37 din Legea nr. 24/2000, republicată
272
 b) structura şi forma actului, elementul structural de bază fiind articolul;
c) procedeele tehnice privind abrogarea, modificarea şi completarea actelor
administrative;
d) redactarea şi stilul actului normativ.
Potrivit art. 33 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicată: „Actele normative trebuie
redactate într-un limbaj şi stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar şi precis, care să
excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie”, reguli
aplicabile şi în cazul actelor administrative cu caracter individual.
Actele cu caracter normativ se redactează în formă scrisă, în toate cazurile, iar actele
administrative cu caracter individual pot îmbrăca şi forma nescrisă, dar numai în cazurile expres
prevăzute de lege.

6.4. Formalităţi procedurale ulterioare adoptării actului administrativ

Această categorie cuprinde formalităţile procedurale ce se realizează după momentul
constituirii actului juridic, efectuarea lor având menirea de a consfinţi valabilitatea actului
administrativ şi a efectelor sale. În doctrină, sunt consacrate următoarele formalităţi procedurale
ulterioare adoptării actului administrativ: aprobarea, confirmarea, semnarea, contrasemnarea,
comunicarea, publicarea şi ratificarea.
a. Aprobarea este ierarhic înţeleasă ca fiind manifestarea de voinţă a unui organ
superior al administraţiei publice determinat de lege, prin care se încuviinţează un act
deja emis de un organ ierarhic inferior, act care, fără această manifestare de voinţă
ulterioară lui, nu ar produce efecte juridice conform legii1.
În opinia prof. Tudor Drăganu şi a reprezentanţilor Şcolii de drept administrativ de la
Cluj aprobările îmbracă trei forme, respectiv: aprobările propriu-zise, aprobările substitutive şi
aprobările improprii2.
Aprobările „propriu-zise” presupun acordul organelor superioare pentru actele organelor
ierarhic inferioare emise în exercitarea unor atribuţii date de lege în competenţa acestora din
urmă. În acest caz, rolul hotărâtor îl are actul aprobat, aprobarea reprezentând o cerinţă de
valabilitate şi nu de existenţă, actul administrativ fiind deja constituit din momentul adoptării
sale legale.
Aprobările „substitutive” reprezintă aprobările date de organul ierarhic superior unor acte
prin care un organ administrativ inferior acţionează într-un domeniu sau ramură de activitate şi
de raporturi sociale de competenţa celui supraordonat. În cazul acestui tip de aprobări, elementul
esenţial îl constituie tocmai aprobarea, aceasta reprezentând un element de existenţă a actului
administrativ complex3.
Aprobările „improprii” sunt folosite pentru aprobarea cererilor sau propunerilor adresate
unor organe ale administraţiei publice. Astfel de aprobări stau la baza eliberării de permise,
certificate, înscrisuri etc. Aprobările „improprii” sunt, de fapt, acte administrative simple,
deoarece au o existenţă juridică proprie şi nu desăvârşesc un alt act juridic.
În opinia profesorului Antonie Iorgovan, reprezentantul Şcolii de drept administrativ de
la Bucureşti, aprobarea, confirmarea, comunicarea, publicarea şi ratificarea sunt considerate a fi
„condiţii procedurale posterioare” adoptării/emiterii actelor administrative.
Autorul citat atribuie aprobării două semnificaţii, după cum urmează:
a) act condiţie, în concret „manifestare de voinţă a organului superior, prin care acesta
se declară de acord cu un act deja emis de un organ inferior, care fără această
manifestare de voinţă posterioară lui nu ar produce, conform legii, efecte juridice.”4
b) act administrativ propriu-zis, situaţie în care organul ierarhic superior aprobă o
propunere a organului ierarhic inferior.
1
Tudor Drăganu, op. citată, p. 137
2
Idem, Actele administrative şi faptele asimilate lor…, p. 97
3
În opinia profesorului Ilie Iovănaş, actul neaprobat este considerat doar un proiect de act juridic de care organul
superior nici nu ar avea nevoie, deoarece are posibilitatea de a emite un act în limitele competenţei sale legale, op.
citată, p. 243
4
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 61
273
 Spre pildă, conform art. 11 din Legea cetăţeniei nr. 21/19911 acordarea cetăţeniei române
se face de către Guvernul României, prin hotărâre, la propunerea ministrului justiţiei.
b. Confirmarea
Această formă procedurală ulterioară adoptării/emiterii actului administrativ este
abordată de doctrină în mai multe sensuri: confirmare „improprie”, confirmare propriu-zisă şi
confirmare aprobativă2.
Confirmarea „improprie” reprezintă un act prin care un organ al administraţiei publice
încunoştinţează subiectul de drept interesat că înţelege să-şi menţină un act administrativ
anterior. Această manifestare de voinţă nu produce nici un efect juridic faţă de actul confirmat,
iar acesta nu dobândeşte caracterul de act complex. Un astfel de exemplu îl constituie răspunsul
emis de un consiliu local privind legalitatea hotărârii sale la solicitarea prefectului formulată
conform art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului.
Confirmarea propriu-zisă urmăreşte să acopere un viciu al unui act administrativ emis
anterior de acelaşi organ sau, să acopere un viciu de care este lovit un act al organului inferior. În
această accepţiune, confirmarea reprezintă un act administrativ distinct de actul confirmat,
contribuind la valabilitatea acestuia din urmă.
Confirmarea aprobativă reprezintă, de fapt, o validare dată de un organ administrativ
ierarhic superior în scopul punerii în executare a unui act emis anterior de un organ inferior.
Această formă de confirmare nu produce şi nu adaugă efecte juridice noi actului confirmat.
Astfel, senatul instituţiei de învăţământ superior confirmă hotărârile consiliilor facultăţilor cu
privire la rezultatele concursurilor pentru ocuparea posturilor de asistent.
c. Semnarea şi contrasemnarea actelor administrative sunt reglementate atât de
Constituţie precum şi o serie de acte normative.
Astfel, potrivit legii fundamentale, hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se
semnează de primul-ministru şi se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în
executare3. Tot astfel, hotărârile consiliului local se semnează de preşedintele de şedinţă şi se
contrasemnează, pentru legalitate, de către secretarul unităţii administrativ-teritoriale4.
Ne raliem opiniilor exprimate în doctrina de specialitate cu privire la semnificaţia diferită
a semnării/contrasemnării actelor administrative adoptate/emise de autorităţile administraţiei
publice cu componenţă colegială şi respectiv unilaterală, după cum urmează:
a) În cazul actelor administrative adoptate de organele colegiale, semnarea şi
contrasemnarea reprezintă condiţii neesenţiale de valabilitate ale actului
administrativ.
Motivaţia rezidă în faptul că, în astfel de situaţii, actul administrativ a fost
aprobat cu majoritatea prevăzută de lege, care constituie condiţie esenţială de
valabilitate a actului.
b) Dimpotrivă însă, în situaţia actelor emise de autorităţi publice unipersonale,
semnarea şi contrasemnarea lor constituie condiţii esenţiale pentru
valabilitatea actului administrativ, absenţa lor având drept consecinţă nulitatea
actului.
d. Ratificarea este o formalitate procedurală mai rar întâlnită în procedura
administrativă.
Noţiunea de ratificare este utilizată în două sensuri şi anume: ratificarea propriu-zisă şi
ratificarea improprie5.
Ratificarea propriu-zisă este operaţiunea de control asupra unui act administrativ anterior
adoptat de o altă autoritate publică, act care îşi produce în mod propriu şi deplin efectele juridice,
urmărindu-se prin ratificare descărcarea de răspundere a organului emitent al actului ratificat.

1
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 98 din 6 martie 2000
2
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 103
3
Art. 108 alin. (4) din Constituţia României, republicată
4
Art. 48 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale
5
Tudor Drăganu, op. citată, p. 107; Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 104-105
274
Sunt vizate, aşadar, numai raporturile dintre organele în cauză, fără să fie afectate şi efectele
actului juridic faţă de terţi.
Ratificarea improprie presupune manifestarea de voinţă a unui organ superior prin care
acesta urmăreşte să dea valabilitate actului emis de un organ inferior, cu depăşirea competenţei
legale a acestuia din urmă, dar în cadrul competenţei organului superior.
Constituţia României, în art. 91 alin (1), face referire expresă la dreptul Parlamentului de
a ratifica tratatele internaţionale. Oricum, nu poate fi confundată ratificarea Parlamentului cu
aprobarea Parlamentului.
e. Aducerea la cunoştinţă a actelor administrative este operaţiunea prin care emitentul
actului încunoştinţează subiectele pasive ale raportului administrativ cu privire la
existenţa şi conţinutul actului.
Această operaţiune se poate realiza pe două căi: prin comunicare şi prin publicare.
Comunicarea este operaţiunea prin care autoritatea administrativă competentă aduce la
cunoştinţa persoanei interesate un act administrativ, predându-l direct acesteia sau unui membru
din familie, prin afişare la domiciliul persoanei fizice sau la sediului persoanei juridice în cauză,
etc. Comunicarea este utilizată, de regulă, în cazul actelor administrative individuale, care obligă
la o anumită prestaţie, al actelor administrativ-jurisdicţionale şi al celor cu caracter sancţionator-
contravenţional.
Comunicarea operează cu privire la subiectul destinatar al actului individual, dar şi în
cazul unor persoane îndreptăţite la valorificarea anumitor drepturi sau exercitarea unor atribuţii1.
Uneori, comunicarea se întâlneşte şi în cazul actelor normative, cum este cazul unor
anexe ale acestora care se comunică direct celor interesaţi sau, al hotărârilor de guvern cu
caracter militar2.
Publicarea este operaţiunea materială prin care un act administrativ este adus la
cunoştinţa cetăţenilor fie prin imprimare, fie prin afişare într-un loc public sau prin alte mijloace
de difuzare3.
Publicarea este o formă procedurală posterioară obligatorie pentru actele administrative
normative, prevăzută de Constituţia României şi de alte acte normative. Astfel, hotărârile şi
ordonanţele adoptate de Guvern se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sub
sancţiunea inexistenţei4. Sunt exceptate de la obligaţia publicării în Monitorul Oficial, dacă legea
nu dispune altfel, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ care au ca obiect
reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională5.
Publicarea actelor individuale are loc în situaţia în care este imposibil să se comunice
aceste acte către toate persoanele interesate, ca de exemplu, listele candidaţilor reuşiţi la un
concurs, listele electorale.
Cerinţa publicării actelor normative este impusă printre altele şi de principiul de drept
potrivit căruia nici o persoană nu poate invoca în apărarea sa necunoaşterea legii. Prin publicare
se oferă subiecţilor de drept posibilitatea de a cunoaşte existenţa şi conţinutul normelor juridice.

6.5. Procedura aprobării tacite

Relativ recent, cu caracter de noutate pentru practica administrativă românească şi în
scopul de a asigura celeritatea în activitatea administraţiei publice, legiuitorul nostru a instituit
procedura aprobării tacite6.

1
Potrivit art. 25 alin. (1)-(2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, comunicarea procesului – verbal, în copie, se va
face de organul care a aplicat sancţiunea către contravenient, partea vătămată şi proprietarului bunurilor confiscate
2
Art. 108 alin. (4), teza a III-a din Constituţia României, republicată
3
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, pp. 135-136
4
Art. 108 alin. (4) din Constituţia republicată
5
Art. 35 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 50/2005
6
A se vedea O.U.G. nr. 27 din 18 aprilie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 291 din 25
aprilie 2003, aprobată prin Legea nr. 486 din 18 martie 2003 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a,
nr. 827 din 22 martie 2003
275
 Conform art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, procedura aprobării tacite constituie
„modalitatea alternativă de emitere sau reînnoire a autorizaţiilor de către autorităţile
administraţiei publice” şi urmăreşte următoarele obiective:
a) înlăturarea barierelor administrative din mediul de afaceri;
b) responsabilizarea autorităţilor administraţiei publice în vederea respectării termenelor
stabilite de lege pentru emiterea autorizaţiilor;
c) impulsionarea dezvoltării economice prin oferirea unor condiţii cât mai favorabile
întreprinzătorilor, implicând costuri de autorizarea cât mai reduse;
d) combaterea corupţiei prin diminuarea arbitrariului în decizia administraţiei;
e) promovarea calităţii serviciilor publice prin simplificarea procedurilor administrative.
Sfera de aplicabilitatea a dispoziţiilor ordonanţei este foarte largă, aproape exhaustivă.
Astfel, pe de o parte, se au în vedere procedurile de emitere şi de reînnoire a
autorizaţiilor, precum şi procedurile de reautorizare ca urmare a expirării termenului de
suspendare a autorizaţiilor sau, după caz, a îndeplinirii măsurilor stabilite de organele de control
competente.
Pe de altă parte, procedura aprobării tacite se aplică tuturor autorizaţiilor emise de
autorităţile administraţiei publice, cu excepţia celor emise în domeniul activităţilor nucleare, a
celor care privesc regimul armelor de foc, muniţiilor şi explozibililor, regimul drogurilor şi al
autorizaţiilor din domeniul siguranţei naţionale1.
Potrivit art. 2 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă nr. 27/2003, Guvernul poate stabili prin
hotărâre, la propunerea motivată a unei autorităţi administrative şi alte excepţii de la aplicarea
procedurii aprobării tacite.
Pentru a se asigura informarea persoanelor fizice şi juridice interesate, actul normativ
citat instituie în sarcina autorităţilor administraţiei publice competente să emită diverse tipuri de
autorizaţii, obligaţia de a afişa la sediu sau pe pagina proprie de Internet, următoarele
documente:
a) formularul cererii care trebuie completată de către solicitant, precum şi modul de
completare a acesteia;
b) lista documentelor necesare pentru eliberarea diferitelor tipuri de autorizaţii şi modul
în care acestea trebuie prezentate autorităţii administraţiei publice;
c) toate informaţiile privind modul de întocmire a documentelor şi, dacă este cazul,
indicarea autorităţilor administraţiei publice care au competenţa de a emite acte
administrative ce fac parte din documentaţia ce trebuie depusă2, precum: adresa,
numărul de telefon, fax, programul cu publicul.
Articolul 3 al Ordonanţei are menirea de a elucida sub aspect conceptual terminologia
utilizată, având următoarea redactare:
„(1) În sensul prezentei ordonanţe de urgenţă, termenii şi expresiile de mai jos au
următorul înţeles:
a) autorizaţie - actul administrativ emis de autorităţile administraţiei publice competente
prin care se permite solicitantului desfăşurarea unei anumite activităţi, prestarea unui serviciu sau
exercitarea unei profesii; noţiunea de autorizaţie include şi avizele, licenţele, permisele,
aprobările sau alte asemenea operaţiuni administrative prealabile sau ulterioare autorizării;
b) procedura aprobării tacite - procedura prin care autorizaţia este considerată acordată
dacă autoritatea administraţiei publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege
pentru emiterea respectivei autorizaţii.
(2) Răspunsul negativ al autorităţii administraţiei publice competente în termenul
prevăzut de lege pentru emiterea autorizaţiei nu echivalează cu aprobarea tacită.”
Faţă de textul legal sus-menţionat, considerăm necesare şi oportune câteva observaţii.
În primul rând, apreciem că definirea noţiunii de autorizaţie nu este riguros ştiinţifică,
fiind de natură să producă incertitudine şi confuzie cu privire la noţiunile de act administrativ şi
1
A se vedea art. 1 alin. (2) şi art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, aprobată, cu modificări şi completări, prin
Legea nr.486/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 827 din 22 noiembrie 2003
2
Ibidem, art. 4 alin. (1)
276
cea de formalitate procedurală (operaţiune administrativă) anterioară sau ulterioară adoptării
actului administrativ (avizul, aprobarea, etc.), astfel cum sunt definite în doctrină. Mai fericită ni
se părea formularea care utiliza un alt verb, spre pildă: „a asimila” sau „a extinde”, etc. în locul
verbului „a include”1.
În al doilea rând, apreciem că, deşi se doreşte a fi edificatoare şi atotcuprinzătoare
definiţia autorizaţiei nu se referă în mod explicit la executarea şi desfiinţarea construcţiilor,
materie reglementată prin Legea nr.50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele
măsuri pentru realizarea locuinţelor, republicată2.
În al treilea rând, reiterăm faptul că procedura aprobării tacite operează numai în cazul în
care, autoritatea administraţiei publice competentă să emită o anumită autorizaţie nu răspunde în
termenul legal solicitantului, fiind sancţionată astfel neglijenţa, lipsa de operativitate sau reaua-
credinţă manifestată prin „tăcerea administraţiei”. Răspunsul negativ al autorităţii administrative
nu echivalează cu aprobarea tacită, dacă îndeplineşte în mod cumulativ două condiţii, respectiv:
• să fie remis solicitantului în termenul prevăzut de lege;
• să fie motivat.
Conţinutul procedurii privind aprobarea tacită rezultă din dispoziţiile art. 6 şi art. 7 alin.
(1) ale Ordonanţei de urgenţă nr. 27/2003, din analiza cărora se desprind următoarele reguli:
a) autorizaţiile se eliberează de către autoritatea administraţiei publice competente, la
cererea persoanei interesate;
b) cererea trebuie însoţită de documentaţia completă, prevăzută de legea specială. Cu
titlu exemplificativ, relevăm că:
• pentru eliberarea autorizaţiei de construire documentaţia necesară este prevăzută
de art. 7 din Legea nr. 50/ 1991, republicată cu modificările şi completările
ulterioare;
• pentru autorizarea persoanelor fizice şi a asociaţilor familiale care desfăşoară
activităţi economice în mod independent, la cerere se anexează documentele
prevăzute de art. 5 alin. (2) din H.G. nr. 1766/20043, etc.
c) autorizaţiile se emit în termen de 30 de zile de la depunerea cererii, dacă legea
specială nu prevede un alt termen;
d) în cazul în care constată o neregularitate a documentaţiei depuse, autoritatea
administraţiei publice are obligaţia de a notifica acest fapt solicitantului autorizaţiei,
după caz:
• cu cel puţin 10 zile înainte de expirarea termenului prevăzut de lege pentru
emiterea autorizaţiei, dacă acest termen este mai mare de 15 zile;
• cu cel puţin 5 zile înainte de expirarea termenului prevăzut de lege pentru
emiterea autorizaţiei, dacă acest termen este mai mic de 15 zile.
Notificarea va trebui să indice solicitantului modalitatea de remediere a neregularităţii
constatate.
În astfel de situaţii, termenul de emitere sau, după caz, de reînnoire a autorizaţiei se
prelungeşte în mod corespunzător cu 10 zile, respectiv 5 zile, conform art. 6 alin. (5) din
Ordonanţă.
e) autorizaţia se consideră acordată sau, după caz, reînnoită, dacă autoritatea
administraţiei publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru
emiterea sau reînnoirea respectivei autorizaţii, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 6
alin.(1) din Ordonanţă.
În astfel de situaţii, solicitantul autorizaţiei poate desfăşura activitatea, presta serviciul
sau exercita profesia de drept în temeiul legii chiar şi în absenţa actului administrativ de
autoritate (autorizaţia).
1
În acest sens a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 308-309
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 933 din 13 octombrie 2004
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1048 din 12 noiembrie 2004 pentru aprobarea Normelor
de aplicare a Legii 300/2004 privind autorizarea persoanelor fizice şi a asociaţiilor familiale care desfăşoară
activităţi economice în mod independent
277
 Pentru obţinerea actului administrativ de autoritate, în speţă autorizaţia, beneficiarul
procedurii de aprobare tacită poate opta, potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (2) din Ordonanţa de
urgenţă, la una din următoarele variante:
a) se adresează autorităţii administraţiei publice competente solicitând eliberarea
autorizaţiei;
b) se adresează direct instanţei de contencios administrativ competente.
a)În prima variantă, persoana îndreptîţită se va notifica autorităţii administrative existenţa
cazului de aprobare tacită solicitându-i-se „eliberarea documentului oficial prin care se permite
desfăşurarea unei activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii” 1. Formularea
legiuitorului ni se pare a fi cel puţin discutabilă, în fapt şi în drept fiind vorba despre actul
administrativ, respectiv autorizaţia, care să ateste exercitarea unui drept subiectiv dobândit pe
calea procedurii de aprobare tacită, fapt ce trebuia să rezulte neechivoc din text.
Dacă autoritatea administraţiei publice în cauză nu răspunde sau refuză să elibereze
autorizaţia, solicitantul se poate adresa instanţei de contencios administrativ.
b)În situaţia în care beneficiarul aprobării tacite optează pentru cea de-a doua variantă şi
se adresează direct instanţei de contencios administrativ, procedura administrativă menţionată nu
este obligatorie.
Relevăm că procedura de soluţionare a litigiilor de către instanţele de contencios
administrativ în astfel de situaţii, prezintă atât asemănări precum şi deosebiri faţă de „dreptul
comun”, instituit prin Legea nr.554/2004 – legea contenciosului administrativ2.

Din categoria asemănărilor enumerăm următoarele:

1) Reclamantul introduce cererea de chemare în judecată a autorităţii administraţiei
publice având ca obiect constatarea aprobării tacite şi de obligare a acesteia la emiterea
autorizaţiei, la instanţa de contencios administrativ competentă, conform art. 9 alin. (2) din
Ordonanţa de urgenţă.
2) Reclamantul va anexa la cererea de chemare în judecată, copia cererii de autorizare
purtând numărul şi data înregistrării la autoritatea administraţiei publice pârâte, însoţită de
întreaga documentaţie depusă de acesta.
3) Autoritatea administrativă pârâtă, prin întâmpinare, poate invoca în apărarea sa, după
caz:
• existenţa unui răspuns adresat solicitantului autorizaţiei în termenul prevăzut de lege;
• notificarea formulată în temeiul art. 6 alin. (4), prin care s-a solicitat reclamantului
remedierea neregularităţii constatată la documentaţia depusă în vederea emiterii
autorizaţiei.
4) Instanţa va soluţiona cererea în termen de cel mult 30 de zile de la înregistrare, cu
citarea părţilor.
5) Participarea procurorului este obligatorie.
6) Cererea de chemarea în judecată este scutită de taxa de timbru.
Analizând întreg probatoriul administrat în cauză, instanţa de contencios administrativ va
pronunţa una dintre soluţiile prevăzute de art. 11 din Ordonanţa de urgenţă, după cum urmează:
a) dacă instanţa constată existenţa răspunsului autorităţii administraţiei publice sau,
după caz, a notificării transmise conform art. 6 alin. (4), remise în termenul prevăzut de lege, va
respinge cererea reclamantului, conform art. 11 alin. (1) din Ordonanţă.
b) în cazul în care instanţa constată îndeplinirea condiţiilor prevăzute de Ordonanţă
pentru aprobarea tacită „pronunţă o hotărâre prin care obligă autoritatea administraţiei publice să
elibereze documentul oficial prin care se permite solicitantului să desfăşoare o anumită activitate,
să presteze un serviciu sau să exercite o profesie”3.
Potrivit art. 11 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă: „Hotărârile se redactează în termen de
10 zile de la pronunţare şi sunt irevocabile”.
1
Art. 8 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 486/2003
2
Ibidem, art.9, 10 şi 11
3
A se vedea art. 11 alin. 2 din O.U.G. nr. 27/2003
278
 Aşadar, spre deosebire de procedura stabilită de Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004 potrivit căreia hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în cazul
procedurii aprobării tacite instituită de O.U.G. nr. 27/2003 hotărârea pronunţată în primul grad
de jurisdicţie este irevocabilă.
În opinia noastră dispoziţiile art.11 alin.3 din Ordonanţă comportă unele discuţii cu
privire la constituţionalitatea şi legalitatea lor.
Astfel, art.21 din Constituţia României, republicată, garantează accesul liber la justiţie al
persoanei. În acest context, atât doctrina cât şi legislaţia au consacrat în mod constant că
înfăptuirea justiţiei se desfăşoară cu respectarea obligatorie a unor principii, cum ar fi:
publicitatea, oralitatea şi contradictorialitatea dezbaterilor, motivarea hotărârilor, posibilitatea de
exercitare a căilor de atac etc. Or, excluzând orice cale de atac împotriva unei hotărâri
judecătoreşti pronunţate în primă instanţă, dispoziţiile art.11 alin3 dinO.U.G. nr. 27/2003 ne apar
ca fiind neconstituţionale.
Pe de altă parte, în practică s-ar putea ridica şi chestiunea nelegalităţii dispoziţiilor în
discuţie, avându-se în vedere cel puţin două argumente şi anume:
a) forţa juridică a celor două acte normative care conţin dispoziţii contrare, respectiv a
Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, lege organică potrivit art.73 alin.3 lit.k din
Constituţie, faţă de Ordonanţa de urgenţă nr. 27/2003;
b) caracterul novator al actului normativ.
Sub acest aspect, se poate pune în mod firesc întrebarea dacă Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 nu a abrogat în mod implicit prevederile O.U.G. nr. 27/2003?
În ceea ce ne priveşte, apreciem că dispoziţiile art.11 alin.3 din O.U.G. nr. 27/2003 care
exclud posibilitatea executării unei căi de atac împotriva hotărârii judecătoreşti pronunţate în
primă instanţă sunt deopotrivă neconstituţionale şi nelegale.
Rămâne ca doctrina, jurisprudenţa ori legiuitorul să confirme sau să infirme acest punct
de vedere.
Dacă, în urma admiterii acţiunii, autoritatea administraţiei publice nu emite autorizaţia
sau nu o emite în termenul stabilit prin hotărârea judecătorească, la cererea reclamantului,
instanţa poate obliga conducătorul autorităţii administrative în cauză la plata unei amenzi
judiciare reprezentând 20% din salariul minim net pe economie pentru fiecare zi de întârziere,
precum şi la plata unei despăgubiri pentru daunele cauzate prin întârziere.
Cererea se judecă de urgenţă şi este scutită de taxa de timbru.
Hotărârea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunţare1.
Deşi actul normativ nu specifică instanţa competentă, apreciem că soluţionarea cererii de
chemare în judecată este de competenţa instanţei de contencios administrativ.
Conform art. 13 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă: „Dacă se solicită aplicarea amenzii
judiciare prevăzută de art. 12 alin. (1), conducătorul autorităţii administraţiei publice poate
chema în garanţie persoanele vinovate de neexecutarea hotărârii.
Pentru recuperarea despăgubirilor acordate potrivit art. 12 alin. (1) din ordonanţa de
urgenţă şi suportate de autoritatea administraţiei publice, conducătorul acesteia poate introduce
acţiune, potrivit dreptului comun, împotriva celor vinovaţi de neexecutarea hotărârii”.
În sfârşit, alături de alţi autori2 vom realiza o succintă analiză asupra art. 16 din
Ordonanţa de urgenţă care, conţine norme de excepţie, derogatorii de la doctrina consacrată în
dreptul administrativ, de natură a crea incertitudini şi o practică administrativă neunitară.
Astfel art. 16 alin. (1) stipulează: „În cazul în care, după obţinerea documentului oficial
prin care se permite desfăşurarea unei activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei
profesii, autoritatea administraţiei publice constată neîndeplinirea unor condiţii importante
prevăzute pentru eliberarea autorizaţiei, nu va putea anula documentul, ci va notifica titularului,
în cel mult 3 luni de la data expirării termenului legal pentru emiterea autorizaţiei,
neregularităţile constatate, modul de remediere a tuturor deficienţelor identificate, precum şi

1
Ibidem art. 12
2
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 312-313
279
termenul în care titularul trebuie să respecte această obligaţie. Acest termen nu poate fi mai mic
de 30 de zile.”
În opinia noastră, textul citat comportă o serie de observaţii şi comentarii.
Astfel, în primul rând, din interpretarea logico-gramaticală a textului („... după obţinerea
documentului oficial prin care se permite ...”), rezultă cu certitudine că dispoziţiile menţionate au
în vedere o dată ulterioară celei la care solicitantul a beneficiat de procedura aprobării tacite.
Or, aşa fiind, ni se pare firesc să se aibă în vedere la stabilirea termenului de notificare,
după caz:
• data emiterii „documentului oficial” de către autoritatea administrativă, în fapt actul
administrativ de autoritate, denumit în concret „autorizaţie”;
• termenul stabilit prin hotărâre judecătorească.
În al doilea rând, relevăm că formularea „neîndeplinirea unor condiţii importante”, ne
conduce la concluzia că actul administrativ de autoritate, în speţă autorizaţia, s-a emis cu
încălcarea condiţiilor de legalitate consacrate în doctrina de specialitate. În astfel de situaţii,
regula este anularea sau, după caz, revocarea actului administrativ, articolul 16 al ordonanţei de
urgenţă instituind sub acest aspect o normă de excepţie, cel puţin discutabilă.
În al treilea rând, se iscă întrebarea dacă, este vorba despre anularea sau revocarea actului
administrativ? Potrivit doctrinei de specialitate, opinăm în sensul că, în speţă se impune
utilizarea noţiunii de revocare şi nu a celei de anulare1.
În sfârşit, defectuoasă ni se pare şi formularea de „a anula documentul”, în fapt şi în drept
fiind vorba despre anularea (în opinia noastră, revocarea) actului administrativ şi nu a înscrisului
constatator al actului administrativ.
Pe de altă parte, apreciem ca fiind discutabile şi prevederile alin.(2) al aceluiaşi articol, în
următoarea redactare: „Autoritatea administraţiei publice va anula documentul oficial prin care
se permite desfăşurarea unei activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii,
acordat potrivit procedurii reglementate de prezenta ordonanţă de urgenţă, în cazul în care
constată neîndeplinirea unor condiţii care aduc o gravă atingere interesului public, siguranţei
naţionale, ordinii sau sănătăţii publice şi care nu pot fi remediate sau în cazul în care deficienţele
identificate nu au fost remediate în termenul stabilit potrivit alin.(1)”.
Faţă de textul legal citat, formulăm câteva observaţii critice.

În primul rând, relevăm că instituţia anulării actului administrativ îşi găseşte suportul
constituţional în art. 52 din Constituţia României, republicată, conform căruia este recunoscut
persoanei vătămate într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritatea publică, printr-
un act administrativ, posibilitatea de a obţine recunoaşterea dreptului, anularea actului şi
repararea pagubei, în condiţiile şi limitele stabilite prin lege organică.
Pe de altă parte, potrivit doctrinei de specialitate, anularea actelor administrative poate fi
dispusă, după caz, de organul ierarhic superior (în baza raportului de subordonare), de instanţa
judecătorească şi de autorităţile Ministerului Public (pentru actele ilegale ale organelor de
cercetare şi urmărire penală şi ale organelor de administrare a locurilor de deţinere şi executare a
pedepselor).
În acest context, considerăm că textul art. 16 alin. (2) din ordonanţa de urgenţă presupune
unele clarificări sub aspect doctrinar cu privire la constituţionalitatea sa, organul competent să
dispună anularea actului administrativ şi instituţia revocării respectiv, instituţia anulării actului
administrativ.
În al doilea rând, învederăm că textul supus analizei stabileşte două situaţii în care
autoritatea administraţiei publice poate dispune anularea propriului act administrativ, respectiv:
• neîndeplinirea unor condiţii care aduc o gravă atingere interesului public şi care nu
pot fi remediate;
• faptul de a fi remediate în termenul stabilit de autoritatea administraţiei publice
deficienţele identificate şi notificate beneficiarului procedurii de aprobare tacită.

1
A se vedea Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 112-121
280
 7. Executarea actelor administrative

7.1. Obiectul execuţiei administrative

Potrivit specificului său, administraţia publică desfăşoară o intensă activitate de
organizare a executării şi de executare în concret a legilor şi altor acte normative subordonate
legii. În îndeplinirea atribuţiilor sale, autorităţile administrative execută atât propriile decizii, cât
şi actele altor autorităţi publice, organizaţii neguvernamentale, persoane fizice şi persoane
juridice.
Deciziile proprii pe care administraţia le execută pot fi acte juridice (administrative,
civile, de dreptul muncii), sau pot fi operaţiuni tehnico-materiale, lipsite de caracter juridic
(avize, comunicări, evidenţe etc.).

7.2. Subiectul execuţiei administrative

În general, sarcina executării actului administrativ revine subiectului pasiv al raportului
de drept administrativ, titular al obligaţiei stabilită prin actul respectiv (ex. contribuabilii,
contravenienţii, etc.).
Există însă unele cazuri în care sarcina punerii în executare a actului revine organului
administrativ, cu toate că el apare titular al unor drepturi. De exemplu, în caz de neplată la
termen a impozitelor şi taxelor datorate bugetului de stat sau bugetelor locale, organele
financiare sunt obligate să declanşeze procedura executării silite1.

7.3. Formele execuţiei administrative

În opinia profesorului Ioan Santai2, executarea sarcinilor de către administraţia publică se
poate face în afara răspunderii juridice sau în cadrul acesteia.
În situaţia în care organele administrative execută sarcini în afara răspunderii juridice,
măsura executării nu intervine ca urmare a atitudinii culpabile a subiectului pasiv al raportului de
drept administrativ (de exemplu, în cazul întocmirii listelor de alegători3, a întocmirii actelor de
identitate etc.)
Pe de altă parte, există situaţii în care, executarea unui act administrativ intervine în
cadrul răspunderii juridice a subiectului de drept (de exemplu, executarea amenzii
contravenţionale4, executarea măsurii confiscării administrative5 etc.).

7.4. Metode de executare a actelor administrative

Doctrina relevă că metodele de executare utilizate de administraţia publică sunt metoda
convingerii şi metoda constrângerii6.
Convingerea reprezintă atitudinea psihică de însuşire sau aprobare a unei idei şi de
recunoaştere a ei ca fiind adevărată. Convingerea juridică se exteriorizează printr-o conduită a
subiectului de drept conformă cu prevederile legale7.

1
Art. 126 alin. (1) din Codul de procedură fiscală stipulează: „În cazul în care debitorul nu-şi plăteşte de bună voie
obligaţiile fiscale datorate, organele fiscale competente, pentru stingerea acestora, vor proceda la acţiuni de
executare silită, potrivit prezentului cod.”
2
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 108
3
Art. 8 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale
4
Art. 39 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
5
Art. 41 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
6
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 341
7
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 108
281
 Cu toate că legea nu reglementează expres ce procedură trebuie să urmeze organele
administraţiei pentru a-şi asigura executarea din convingere a propriilor acte juridice, în doctrină
au fost enunţate unele reguli1 şi anume:
a) activitatea de explicare trebuie desfăşurată la nivel individual sau colectiv, raportat la
subiecţii cărora le este destinat actul;
b) activitatea de explicare are menirea de a convinge opinia publică cu privire la
necesitatea şi oportunitatea hotărârii viitoare;
c) explicarea se poate face prin contact direct cu cei interesaţi, prin intermediul
mijloacelor mass-media etc.
Metoda convingerii în executarea unor acte şi măsuri administrative poate fi utilizată în
afara răspunderii juridice (de exemplu, rechiziţionarea unor bunuri), sau în cadrul acesteia (de
exemplu, plata pe loc a amenzii contravenţionale făcută direct agentului constatator2).
Constrângerea presupune obligarea unui subiect de drept pentru a urma o conduită pe
care nu o împărtăşeşte. Constrângerea juridică se manifestă prin obligarea unui subiect de drept
să execute un act administrativ, la nevoie folosindu-se forţa de constrângere a statului.
Administraţia publică dispune de o forţă de constrângere proprie, utilizată atât pentru executarea
actelor sale, cât şi a actelor adoptate de alte autorităţi publice sau organisme neguvernamentale.
În literatura de specialitate, s-au consacrat mai multe reguli de bază în utilizarea metodei
constrângerii, după cum urmează3:
a) constrângerea trebuie întrebuinţată doar atunci când metodele de convingere folosite
nu au determinat rezultatele scontate;
b) înainte de a se recurge la constrângere, trebuie să se facă avertizarea sau somarea
prealabilă a subiectului în cauză şi numai ulterior se va trece la utilizarea
constrângerii;
c) constrângerea se utilizează numai cu respectarea normelor şi în cazurile prevăzute de
lege, cu procedura şi metodele legale.
Metoda constrângerii poate apărea atât în afara răspunderii (de exemplu, rechiziţionarea
forţată a unor bunuri), cât şi în cadrul răspunderii administrative (de exemplu, executarea silită a
amenzii contravenţionale).

7.5. Forme procedurale ale execuţiei administrative

Aceste formalităţi pot fi analizate în afara răspunderii administrative (când executarea are
loc din convingere sau prin constrângerea subiectului) sau în cadrul răspunderii administrative
(când, la fel, executarea se face pe baza convingerii sau prin constrângerea subiectului).
În cazul executării benevole, în afara răspunderii, se întâlnesc forme procedurale mult
simplificate, uneori lipsind orice formă procedurală în realizarea obligaţiei juridice (de exemplu,
în cazul impozitului privind imobilele, înştiinţarea de plată, urmată de efectuarea plăţii).
Tot în afara răspunderii administrative, dar în procesul executării prin constrângere,
întâlnim forme procedurale cum sunt, de exemplu, somaţia în caz de neplată a impozitelor.4.
În situaţia executării din convingere în cadrul răspunderii administrative, legea prevede,
de regulă, formalităţi simplificate5.
În cazul execuţiei prin constrângere în cadrul răspunderii, formalităţile sunt mai
numeroase şi mai complexe, ca de exemplu în cazul executării silite a amenzii contravenţionale6.

1
J. Starosciak, Elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Politică, Bucureşti, 1967, pp. 276, 297-300, 304
2
Art. 28 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
3
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 109
4
Potrivit art. 134 alin (1) din Codul de procedură fiscală, „Executarea silită începe prin comunicarea somaţiei.”
5
Art. 27 alin (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 prevede: „Plata amenzii se face la Casa de Economii şi
Consemnaţiuni sau la trezoreria finanţelor publice, iar o copie de pe chitanţă se predă de către contravenient
agentului constatator sau se trimite prin poştă organului constatator sau se trimite prin poştă organului din care
acesta face parte, în termenul prevăzut la alin (1).”
6
Art. 39 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 stipulează: „În vederea executării amenzii, organele
prevăzute la alin.(1) vor comunica din oficiu organelor de specialitate ale direcţiilor generale ale finanţelor publice
judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, şi unităţilor subordonate acestora, în a căror rază teritorială domiciliază
282
 8. Căile administrative de atac

8.1. Definirea căilor administrative de atac

Raţiunea de a fi a administraţiei publice constă în satisfacerea deopotrivă a interesului
public şi a celui privat.
Sarcinile administraţiei publice sunt aduse la îndeplinire prin formele sale concrete de
activitate, respectiv prin actele administrative, operaţiunile tehnico-materiale şi faptele material-
juridice, care se realizează din oficiu sau, la cererea subiecţilor interesaţi. În practică, există
situaţii în care actele şi acţiunile organelor administrative dau naştere la nemulţumiri, lezând
drepturi subiective şi interese legitime. În aceste cazuri, persoanele nemulţumite au dreptul să
formuleze reclamaţii prin intermediul cărora se urmăreşte eliminarea carenţelor din activitatea
administraţiei, pe de o parte, şi satisfacerea intereselor legitime ori a drepturilor lezate ale celor
administraţi (particularilor), pe de altă parte.
Dreptul de petiţionare al cetăţenilor este garantat de Constituţie1, de Ordonanţa
Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activităţilor de soluţionare a petiţiilor 2 şi de alte
acte normative. De asemenea, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi art. 52
din Constituţia României, republicată, orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei
judecătoreşti competente, în scopul recunoaşterii dreptului pretins sau interesului legitim şi
anulării actului administrativ, eventual, reparării pagubei cauzate.
Conform art. 2 din O.G. nr. 27/2002: „În sensul prezentei ordonanţe, prin petiţie se
înţelege cererea, reclamaţia, sesizarea sau propunerea formulată în scris ori prin poşta
electronică, pe care un cetăţean sau o organizaţie legal constituită o poate adresa autorităţilor şi
instituţiilor publice centrale şi locale, serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe centrale, companiilor şi societăţilor naţionale, societăţilor comerciale de interes
judeţean sau local, precum şi regiilor autonome denumite în continuare autorităţi şi instituţii
publice”3.
În doctrină, aceste modalităţi de sesizare a autorităţilor şi instituţiilor publice au fost
definite astfel:
a) Cererea constituie solicitarea prin care un particular se adresează unei autorităţi
administrative în scopul luării unei măsuri destinate să-i asigure realizarea unui drept
subiectiv sau a unui interes personal.
b) Propunerea reprezintă sugestia adresată unei autorităţi administrative, în scopul
determinării autorităţii respective în luarea unor măsuri menite a satisface interese
generale.
c) Reclamaţia poate fi definită ca fiind solicitarea prin care se urmăreşte determinarea
unei autorităţi a administraţiei publice să revină asupra unor măsuri deja luate şi
despre care petentul pretinde că i-au lezat un drept subiectiv sau un interes legitim.
d) Sesizarea reprezintă formalitatea procedurală care urmăreşte apărarea unui drept sau
interes general lezat, prin determinarea autorităţii administrative competente în luarea
unor măsuri care să restabilească legalitatea încălcată.
Împotriva actelor sau a oricăror măsuri ale administraţiei publice considerate a fi abuzive,
persoanele interesate pot exercita calea administrativă de atac, prin intermediul reclamaţiei sau al
sesizării, atât la organul emitent, cât şi la organele ierarhic superioare acestuia.
În doctrină, calea de atac este definită ca fiind mijlocul procedural care creează
subiecţilor de drept posibilitatea de a corecta încălcarea drepturilor subiective şi a intereselor

sau îşi are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatare şi sancţionare sau, după caz, dispozitivul hotărârii
judecătoreşti prin care s-a soluţionat plângerea.”
1
Art. 51 din Constituţie României, republicată
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 84 din 1 februarie 2002 şi aprobată prin Legea nr.
233/23.04.2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 296 din 30 aprilie 2002
3
Art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002, modificată prin Legea nr. 233/2002
283
legitime, în urma unor vătămări cauzate de către autorităţile administraţiei publice1. În mod
generic, calea administrativă de atac poartă denumirea de recurs. În dreptul administrativ însă,
termenul nu are aceeaşi semnificaţie ca în dreptul procesual civil sau penal.
Având în vedere dispoziţiile art. 21 alin. (4) din Constituţia României, republicată,
conform căruia „Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite”, s-ar putea pune
întrebarea dacă recursul administrativ mai este de actualitate sau nu? În opinia noastră, noul text
constituţional consfinţeşte existenţa recursului administrativ care se exercită gratuit.
„Sintagma «jurisdicţii speciale administrative» are în vedere acele activităţi de
soluţionare a litigiilor care se desfăşoară în faţa unui organ administrativ-jurisdicţional prin
emiterea unui act administrativ-jurisdicţional. Nu intră în această categorie recursurile prealabile
sau ierarhice, cerute de unele acte normative drept condiţii pentru introducerea unei acţiuni în
justiţie, între care şi Legea contenciosului administrativ, recursuri care nu presupun
contradictorialitatea, soluţionându-se pe baza unor reguli ale procedurii administrative
necontencioase”.2
Căile administrative de atac sunt reglementate de o multitudine de acte normative care, în
raport de autoritatea administrativă a cărei activitate se contestă, precum şi de subiectele de drept
ce le promovează, poartă diferite denumiri, precum: reclamaţie şi sesizare3 (denumiri generice),
plângere4 (în materie contravenţională), întâmpinare5 (în materie electorală), cerere de revizuire6
(în materie fiscală), contestaţie7 (în materia invenţiilor, achiziţiilor publice, concesiunii), etc.

8.2. Clasificarea căilor administrative de atac

În literatura de specialitate8, s-au întrebuinţat două criterii pentru clasificarea căilor
administrative de atac.
Astfel, după autoritatea administrativă căreia i se adresează calea de atac, distingem
recursul ierarhic şi recursul neierarhic. Când recursul este adresat autorităţii publice ierarhic
superioare celei de la care emană actul sau măsura atacată, recursul este ierarhic. Recursul este
neierarhic denumit şi recurs graţios în situaţiile în care este introdus la autoritatea administrativă
de la care emană actul sau măsura atacată.
După actul juridic prin care este soluţionată calea de atac, distingem recursul
jurisdicţional şi recursul nejurisdicţional. Recursul jurisdicţional reprezintă calea de atac
împotriva unui act administrativ jurisdicţional sau nejurisdicţional, dar pentru soluţionarea căruia
legea prevede o procedură jurisdicţională, finalizată prin adoptarea unui act de jurisdicţie.
Recursul nejurisdicţional (necontencios) este calea de atac exercitată împotriva unei măsuri
administrative care se finalizează prin adoptarea unui act administrativ.

8.3. Elementele şi caracteristicile căilor de atac administrative

Subiecţii de drept care pot exercita căile administrative de atac pot fi, după caz, persoane
fizice sau juridice, autorităţi publice, precum şi organisme şi organizaţii neguvernamentale legal
constituite.
Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 reglementează numai căile de atac exercitate de către
persoanele fizice în faţa autorităţilor publice, inclusiv a celor administrative, a regiilor autonome
şi a societăţilor comerciale cu capital de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale.

1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 113-114
2
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, op. citată, pp. 34-35
3
Art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002
4
Art. 31 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
5
Art. 16 alin. (3)-(4) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004
6
Art. 29 din Ordonanţa Guvernului nr. 70/1994 privind impozitul pe profit
7
Vezi art. 89 din O.U.G. nr. 60/2001 privind achiziţiile publice, cu modificările şi completările ulterioare, art. 272
din Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, cu modificările şi completările ulterioare
8
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 114
284
 Constituţia României, republicată, garantează în art. 51 dreptul la petiţie tuturor
cetăţenilor, precum şi organizaţiilor legal constituite, în cazul celor din urmă, petiţiile putând fi
formulate exclusiv în numele colectivelor pe care le reprezintă.
Nu pot fi subiecţi ai căilor administrative de atac autorităţile administraţiei publice
ierarhic superioare faţă de emitentul actului sau a unei măsuri administrative. Explicaţia rezidă
în raporturile de subordonare ierarhică, în temeiul cărora autoritatea administrativă ierarhic
superioară are dreptul de control asupra activităţii desfăşurate de organul inferior ierarhic, ale
cărei acte nelegale le poate revoca sau anula.
Reclamantul nu trebuie să dispună de o capacitate sau de o calitate deosebită pentru
exercitarea căii administrative de atac; el trebuie doar să facă dovada vătămării unui drept
subiectiv sau a unui interes legitim propriu ori al unui terţ1, sau a încălcării unor drepturi ori
interese generale.
Obiectul căii de atac administrative este foarte diversificat, putând fi atacat orice act
administrativ (cu caracter normativ sau individual), sau orice măsură administrativă.
Cauza recursului constă în încălcarea unui drept subiectiv sau interes legitim propriu ori
ai altor subiecţi, sau în vătămarea unor drepturi şi interese generale.
Calea de atac poate fi exercitată atât la autoritatea administrativă care a adoptat actul sau
măsura administrativă, cât şi la organele ierarhic superioare acesteia, cu excepţia cazurilor în
care prin norma legală se indică în mod expres organul competent. Neexistând limitări legale ale
exercitării ei, calea de atac poate fi promovată simultan sau succesiv la două sau mai multe
organe, sau reintrodusă succesiv la acelaşi organ.
Căile administrative de atac se caracterizează prin următoarele elemente:
a) pot fi exercitate împotriva oricărei măsuri administrative (act administrativ,
operaţiune tehnico-materială sau fapt material juridic);
b) recursul poate viza activitatea oricărei autorităţi administrative;
c) pot viza legalitatea şi/sau oportunitatea măsurii respective;
d) recursul poate fi exercitat simultan sau succesiv la mai multe autorităţi administrative
sau, poate fi sesizată succesiv aceeaşi autoritate;
e) recursul nu suspendă executarea măsurii atacate, cu excepţia cazurilor expres
prevăzute de lege (de exemplu, plângerea suspendă executarea sancţiunii
contravenţionale2);
f) actul de soluţionare a recursului este, de regulă, revocabil, în afara cazului în care
legea îl declară în mod expres definitiv sau irevocabil.

8.4. Procedura de soluţionare a recursului administrativ

Recursul administrativ poate viza orice măsură administrativă, cu excepţia contractelor
care pot fi atacate numai în faţa instanţelor judecătoreşti. În temeiul art. 51 din Constituţie şi al
Ordonanţei Guvernului nr. 27/2002, recursul administrativ (graţios sau ierarhic) poate fi introdus
atât de către cetăţeni, precum şi de către organizaţiile legal constituite, prin intermediul
reprezentanţilor legali. În mod corelativ, autorităţilor administrative le revine obligaţia să
primească, să examineze şi să clarifice toate problemele de interes general sau personal ce le-au
fost puse în atenţie.
Considerăm că solicitările se pot face oral, cu prilejul audienţelor, sau în scris, prin
petiţii.
Înscrisurile urmează regimul specific al corespondenţei adresate unei autorităţi
administrative în ceea ce priveşte înregistrarea, evidenţa şi păstrarea documentelor 3.
Conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice sunt direct răspunzători de buna organizare şi
desfăşurare a activităţii de primire, evidenţiere şi rezolvare a petiţiilor ce le sunt adresate, de

1
De exemplu, potrivit art. 16 alin. (3)-(4) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice
locale, orice alegător poate face întâmpinare împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite şi a altor erori din listele de
alegători, chiar dacă privesc alte persoane.
2
Art. 32 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 - privind regimul juridic al contravenţiilor
3
Art. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002
285
legalitatea soluţiilor şi comunicarea în termenul legal a acestora. În acest scop, prin art. 6 din
O.G nr. 27/2002 a fost instituită obligaţia de a se organiza în fiecare autoritate sau instituţie
publică un compartiment distinct pentru relaţii cu publicul. Acest compartiment specializat are
sarcina de a primi, înregistra şi expedia răspunsurile către petiţionari, în termenele prevăzute de
lege.
În situaţia în care petiţia adresată nu este de competenţa organului căruia i-a fost adresată,
este totuşi obligatorie primirea, înregistrarea şi transmiterea acesteia din oficiu1, în maximum 5
zile organului competent, fapt ce trebuie adus la cunoştinţă petiţionarului.
În cadrul solicitărilor verbale, organul administrativ este obligat să le consemneze în
formă scrisă, deoarece în aceeaşi formă trebuie să răspundă petentului.
Termenul general de soluţionare a recursului administrativ este de 30 de zile2. Pentru
situaţiile deosebite, care impun o cercetare mai îndelungată, conducătorii autorităţilor şi
instituţiilor administrative care au primit petiţiile spre rezolvare, pot prelungi acest termen cu cel
mult 15 zile3. În mod cu totul excepţional, pentru cazurile ce nu se pot soluţiona în acest termen,
se poate aproba prelungirea acestuia.
Cercetarea petiţiilor se face de către compartimentul şi funcţionarii de specialitate, iar
problemele de importanţă deosebită vor fi examinate şi soluţionate sub conducerea şi îndrumarea
directă a conducerii autorităţii respective. În toate cazurile, este obligatorie ascultarea persoanei
la care se referă petiţia. Dacă sesizările şi reclamaţiile sunt îndreptate împotriva conducerii, se
cercetează şi se rezolvă de către organele ierarhic superioare acestora.
În ceea ce priveşte efectele declanşării recursului, subliniem că nici recursul graţios şi
nici cel ierarhic nu suspendă executarea actului administrativ, având în vedere caracterul
executoriu al acestuia.
Alături de recursul administrativ general consacrat prin Ordonanţa Guvernului nr.
27/2002, există şi recursuri administrative cu caracter special. Astfel, potrivit art. 16 alin. (3) şi
(4) din Legea nr. 67/20044, întâmpinările cetăţenilor împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite
sau oricăror erori din listele electorale permanente se fac în scris şi se depun la primar, acesta
fiind obligat să se pronunţe, în scris, în cel mult 3 zile de la înregistrarea întâmpinării.

9. Efectele actelor administrative

Actele administrative sunt adoptate sau emise în scopul de a produce efecte juridice, cu
alte cuvinte pentru a naşte, modifica sau stinge anumite raporturi juridice. Aceste raporturi
juridice se cunosc, de regulă, din momentul adoptării actului administrativ.
În primul rând, actele administrative generează în principal, efecte juridice de drept
administrativ, raporturi juridice care iau naştere în cadrul şi pentru realizarea activităţii executive
a statului, având la bază subordonarea (inegalitatea) subiecţilor de drept.
În afara raporturilor de drept administrativ, actele administrative pot da naştere şi unor
raporturi juridice de altă natură: de dreptul muncii, de drept civil, de dreptul familiei etc.
Pe lângă efectele juridice, actele administrative au, de asemenea, şi consecinţe în plan
economic, social şi cultural etc.
Doctrina analizează efectele juridice ale actelor administrative sub trei aspecte şi anume:
momentul producerii efectelor juridice;
întinderea efectelor juridice;
încetarea efectelor juridice.

1
Art. 61 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002, aprobată prin Legea nr. 233/2002
2
Art. 8 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002; art. 7 din Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ,
cu modificările şi completările ulterioare
3
Art. 9 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002
4
Legea nr. 67/2004 privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004, cu modificările şi completările ulterioare
286
 9.1. Momentul de la care actele administrative produc efecte juridice
În literatura de specialitate se considera că momentul de la care actele administrative
produc efecte juridice este cel al publicării actelor normative şi, respectiv, al comunicării actelor
individuale1. Cu alte cuvinte, este vorba despre intrarea în vigoare a unui act administrativ, care
are două consecinţe principale: producerea de efecte juridice şi punerea în executare a actului
administrativ.
Astfel, de la data publicării actelor administrative normative şi respectiv de la data
comunicării actelor administrative individuale, subiecţii de drept au posibilitatea de a cunoaşte
conţinutul acestora şi pe cale de consecinţă le revine obligaţia de a le respecta.
Pe de altă parte, pentru autoritatea emitentă actul administrativ naşte cel puţin două
obligaţii chiar din momentul adoptării/emiterii lui, respectiv:
a) obligaţia de a-l face cunoscut prin publicare sau comunicare, după caz;
b) obligaţia de a nu suspenda, revoca sau abroga actul administrativ decât în condiţiile
prevăzute de lege2.
Aceste reguli doctrinare îşi regăseau suportul constituţional în art.15 alin. (2), art. 78 şi
art. 114 alin. (4) ale legii fundamentale care, în forma iniţială, aveau următoarea redactare:
Art. 15 alin. (2): „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale mai
favorabile”.
Art. 78: „Legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la data
publicării sau la data prevăzută în textul ei.”
Art. 114 alin. (4): „În cazuri excepţionale, Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă.
Acestea intră în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament ...”.
Aşadar, cu valoarea de principiu, Constituţia instituia regula neretroactivităţii legii. Legea
intra în vigoare, de regulă, la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a şi, prin
excepţie, la o dată ulterioară specificată în mod expres în cuprinsul său.
Aceste reguli erau aplicabile tuturor actelor normative, inclusiv celor administrative. În
cazul ordonanţelor de urgenţă, legea fundamentală instituia o condiţie suplimentară, respectiv
depunerea lor spre aprobare la Parlament.
Revizuirea Constituţiei României aduce modificări de substanţă în ceea ce priveşte
intrarea în vigoare a legii şi, în mod implicit, unor acte administrative.
Sediul materiei îl regăsim în art. 15 alin. (2), art. 78 şi art. 115 alin. (5) din Constituţia
României, republicată, care au următoarea redactare:
Art. 15 alin. (2): „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau
contravenţionale mai favorabile”.
Art. 78: „Legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la 3 zile de
la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei.”
Art. 115 alin. (5): „Ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai după depunerea sa spre
dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în
Monitorul Oficial al României (...)”.
Comparând cele două variante ale textelor constituţionale desprindem următoarele reguli
novatoarea reglementate prin Constituţia republicată:
a) de la principiul neretroactivităţii legii, în cadrul excepţiilor, pe lângă legea penală a
fost inclusă şi legea contravenţională mai favorabilă;
b) legea intră în vigoare la 3 zile de la publicarea în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a (termenul se calculează în zile calendaristice şi nu în zile libere, s.n.) sau, la
o dată ulterioară specificată în conţinutul său (prevedere identică cu cea din vechea
reglementare);
c) ordonanţele de urgenţă intră în vigoare după publicarea în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, cu condiţia prealabilă de a fi depuse spre dezbatere Camerei
competente a fi sesizată, dezbaterea urmând procedura legislativă de urgenţă.
1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 66; Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 130; Rodica Narcisa Petrescu,
op. citată, p. 318 ş.a.
2
Ilie Iovănaş, op. citată, pp. 249
287
 Având în vedere modificările constituţionale în ceea ce priveşte intrarea în vigoare a
legii, în doctrina de specialitate s-au exprimat diverse opinii cu privire la intrarea în vigoare a
actelor administrative1.
Clarificările necesare au fost aduse de legiuitor prin modificările şi completările Legii nr.
24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative2, care
constituie dreptul comun în materie. Ceea ce trebuie reţinut este faptul că, nu se mai poate reţine
o singură regulă cu privire la data intrării în vigoare a diferitelor acte normative.
Analizând dispoziţiile art. 10, art. 110 şi art. 81 din Legea nr.24/2000 republicată,
desprindem următoarele reguli privind intrarea în vigoare a actelor administrative cu caracter
normativ:
a) Ordonanţele emise de Guvern în baza unei legi speciale de abilitare, intră în vigoare
la 3 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a sau, la o
dată ulterioară prevăzută în textul acestora.
Termenul de 3 zile se calculează pe zile calendaristice, începând cu data publicării în
Monitorul Oficial al României şi expiră la ora 24.00 a celei de a treia zi de la publicare (art. 11
alin. 1);
b) Ordonanţele de urgenţă intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să
fie sesizată, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară (art.11 alin. (2);
c) Hotărârile normative emise de Guvern, actele normative emise de autorităţile
administrative centrale autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte
normative emise de organele administraţiei publice centrale intră în vigoare la data
publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, dacă în cuprinsul lor nu este
prevăzută o dată ulterioară (art. 11 alin. 3 coroborat cu art. 10 alin. 1);
Potrivit legii, atunci când nu se impune ca intrarea în vigoare să se producă la data
publicării, emitentul actului trebuie să stipuleze în textul actului data intrării în vigoare,
obligatoriu ulterioară celei în care s-a publicat.
d) În ceea ce priveşte intrarea în vigoare a actelor administrative cu caracter normativ
adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice locale, Legea nr. 24/2000 se
rezumă doar la modalitatea aducerii lor la cunoştinţă publică.
Conform art. 81 din Legea nr. 24/2000: „În vederea intrării în vigoare, actele normative
adoptate de autorităţile administraţie publice locale se aduc la cunoştinţă publică, în condiţiile
Legii nr. 215/2001, prin afişare în locuri autorizate şi prin publicare într-un cotidian local de
mare tiraj.”
În consecinţă, distingem următoarele reguli:
a) hotărârile normative ale consiliilor locale şi judeţene intră în vigoare de la data
aducerii lor la cunoştinţă publică, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 50 din Legea nr. 215/2001 –
legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare.
Se impune precizarea conform căreia, publicitatea acestor hotărâri poate fi făcută în
termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect, conform art. 50 alin. (2) din Legea
nr. 215/2001.
b) dispoziţiile normative emise de primari şi, respectiv, de preşedinţii consiliilor judeţene
devin executorii la data aducerii lor la cunoştinţă publică (art. 71 alin. 1 şi art. 117 alin. 1 din
Legea nr. 215/2001), menţinându-se regula instituită prin art.50 alin. (2) din legea organică a
administraţiei publice locale;
c) ordinele cu caracter normativ emise de prefecţi devin executorii la data aducerii la
cunoştinţă publică (art. 33 alin. 1 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia
prefectului).
În concluzie, relevăm că nu există o singură regulă cu privire la data intrării în vigoare a
actelor administrative cu caracter normativ.
1
Corneliu Liviu Popescu, în Revista „Dreptul”, nr. 4/2004, pp. 23-40
2
Republicată în temeiul art. 2 din Legea nr. 189/2004, în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 777 din 25
august 2004
288
 În ceea ce priveşte actele administrative cu caracter individual, apreciem că se menţine
regula consacrată conform căreia acestea produc efecte de la data comunicării lor prin orice
modalitate consacrată.
Aşadar, în principiu, actele administrative produc efecte pentru viitor, sunt acte juridice
active, nu acte retroactive.
De la această regulă există şi unele excepţii, respectiv: actele administrative care produc
efecte retroactive, fie datorită caracterului lor (ex: actele administrative declarative, actele
administrative cu caracter jurisdicţional, actele administrative date în aplicarea unor hotărâri
judecătoreşti), fie datorită unor dispoziţii exprese ale legii. Cea mai importantă categorie de
astfel de acte o constituie cea a actelor administrative declarative sau recognitive. Aceste acte
constată (recunosc) existenţa unor drepturi şi obligaţii ce au luat naştere ca urmare a unor fapte
juridice anterioare emiterii lor şi produc efecte juridice de la data la care au avut loc respectivele
fapte juridice (de exemplu: actele de stare civilă- naştere şi deces, somaţiile de plată, actele
administrative de aprobare, anulare, confirmare etc.).
Pe de altă parte, există actele administrative care ultraactivează, producând efecte şi după
data ieşirii lor din vigoare. Astfel, în cazul în care un nou act de reglementare contravenţională
prevede o sancţiune mai gravă, contravenţia săvârşită anterior acestuia va fi sancţionată în baza
actului normativ în vigoare la data săvârşirii ei1.
9.2. Întinderea efectelor juridice produse de actele administrative
Întinderea efectelor juridice ale actelor administrative poate fi analizată sub trei aspecte şi
anume: întinderea în spaţiu, întinderea asupra persoanelor şi întinderea în timp a efectelor
juridice ale actelor administrative.
9.2.1. Întinderea în spaţiu a efectelor juridice
În spaţiu, actele administrative produc efecte juridice determinate de competenţa
teritorială a organului emitent.
Astfel, actele administrative emise/adoptate de autorităţile administraţiei publice centrale
(Preşedintele României, Guvern, miniştri, conducătorii celorlalte organe centrale, etc.) produc
efecte juridice pe întreg teritoriul ţării.
Actele administrative adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice locale (consilii
locale, primari, consilii judeţene, preşedinţii consiliilor judeţene), prefecţi şi conducătorii
serviciilor deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice
centrale produc efecte în limitele unităţilor administrativ-teritoriale în care au fost alese sau
numite, după caz.
Alături de alţi autori, considerăm că mai există şi alte criterii pentru determinarea
competenţei teritoriale şi a efectelor în spaţiu ale actelor administrative, cum sunt: domiciliul sau
reşedinţa persoanei fizice (pentru emiterea sau vizarea actelor de identitate etc.), locul săvârşirii
faptei (în materie contravenţională2), locul situării bunului imobil (în materia impozitului pe
imobile), etc.
De asemenea, relevăm că în anumite situaţii, efectele juridice ale actelor administrative
adoptate de o autoritate administrativă se impun şi altor organe ale administraţiei publice3.

9.2.2. Întinderea efectelor juridice asupra persoanelor

Actele administrative produc efecte juridice asupra subiecţilor de drept cărora li se
adresează respectiv, autorităţi publice şi particulari (persoane fizice sau juridice), fără a conta, în
mod deosebit, calitatea acestor subiecţi. În toate situaţiile, cel puţin unul dintre subiecţii

1
Art. 12 alin (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
2
Art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
3
Potrivit art. 39 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, în vederea executării sancţiuni amenzii
contravenţionale, organele competente vor comunica din oficiu organului financiar al localităţii unde domiciliază
sau îşi are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatarea a contravenţiei. Executarea se va face de către
organul financiar (altul decât cel de sancţionare) asupra veniturilor sau a celorlalte bunuri ale contravenientului, în
condiţiile prevăzute de lege.
289
raportului de drept administrativ trebuie să fie subiect calificat şi anume organul emitent al
actului juridic.
Uneori, efectele juridice ale actelor administrative se produc având în vedere calitatea
specială a subiectului pasiv al raportului juridic.
9.2.3. Întinderea în timp a efectelor juridice
Actele administrative produc efecte juridice din momentul intrării lor în vigoare, până la
data scoaterii lor din vigoare.
În ceea ce priveşte actele administrative cu caracter normativ, precizăm că, de regulă, nu
cuprind dispoziţii referitoare la ieşirea lor din vigoare (cu excepţia actelor temporare) întrucât, în
momentul adoptării/emiterii lor nu se cunoaşte data la care încetează starea de fapt sau de drept
care a determinat adoptarea actului respectiv.
Actele administrative cu caracter temporar produc efecte juridice numai pentru perioada
prevăzută în conţinutul lor sau, până la realizarea unui fapt material-juridic (de exemplu,
încetarea evenimentului care le-a justificat apariţia).
Actele administrative cu caracter individual, caracterizându-se prin faptul că nu sunt de
aplicabilitate repetată, se consumă odată cu producerea faptului respectiv.
9.3. Încetarea efectelor juridice
Actele administrative produc efecte juridice până în momentul scoaterii lor din vigoare
care, de regulă, se realizează de organul emitent, de organul ierarhic superior, ori de instanţele
judecătoreşti1. Cu alte cuvinte, actele administrative normative şi individuale produc efecte
juridice atâta vreme cât nu intervine o cauză de încetare a acestora (anularea, revocarea,
abrogarea, prescripţia, etc.)2
Majoritatea doctrinarilor apreciază că renunţarea beneficiarului la dreptul conferit printr-
un act administrativ nu este de natură să ducă la încetarea efectelor juridice ale acestuia3. Întrucât
actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă, este firesc ca voinţa beneficiarului de
act să nu aibă nici o relevanţă asupra încetării efectelor acestuia. În consecinţă, în cazul în care o
persoană renunţă la beneficiul actului administrativ, pentru ca acesta să înceteze să mai producă
efecte juridice este necesar să fie revocat de organul emitent sau de organul său ierarhic superior.
Edificatoare în acest sens sunt, spre exemplu, dispoziţiile art. 13 alin. (1) din Legea nr.
300/2004 privind autorizarea persoanelor fizice şi a asociaţiilor familiale care desfăşoară
activităţi economice în mod independent4, conform cărora „Anularea autorizaţiei se realizează în
baza cererii de renunţare sau când una dintre condiţiile de autorizare prevăzute de art. 5 nu mai
este îndeplinită”, cererea de renunţare la autorizaţie urmând a fi adresată autorităţii administraţiei
publice emitente, astfel cum prevăd dispoziţiile alin. (2) ale aceluiaşi articol.
Cu alte cuvinte, legiuitorul stabileşte neechivoc faptul că beneficiarul unui drept conferit
prin act administrativ poate doar solicita emitentului, să dispună încetarea efectelor juridice
produse de actul în cauză.
În opinia prof. Tudor Drăganu, încetarea efectelor juridice reprezintă pierderea
caracterului obligatoriu al actelor juridice prin desfiinţarea raporturilor generate de ele, respectiv
stingerea drepturilor şi a obligaţiilor5. Doctrina de specialitate relevă că încetarea efectelor
juridice ale unui act administrativ poate avea loc prin două modalităţi şi anume:
a) producerea unui fapt material - juridic căruia legea îi atribuie acest efect;
b) intervenţia unui alt act juridic contrar primului şi care vizează suprimarea efectelor
juridice ale actului anterior.
9.3.1. Încetarea efectelor juridice prin producerea unui fapt material – juridic
Cu privire la această modalitate de stingere a efectelor juridice ale actelor administrative,
trebuie făcută distincţie între actele administrative cu caracter normativ şi cele cu caracter
individual.
1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 69
2
Ioan Santai, op. citată, vol.II, p 133
3
În sens contrar Romulus Ionescu, op. citată, p. 274
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 576 din 29 iunie 2004
5
Tudor Drăganu, op. citată, p. 175
290
 Actele administrative normative, fiind de aplicabilitate repetată, nu îşi pierd eficienţa prin
fapte de executare. În consecinţă, doctrina de drept administrativ a statornicit regula conform
căreia efectele juridice ale actelor administrative cu caracter normativ nu pot fi stinse ca urmare a
intervenţiei unui fapt material-juridic1. Fac excepţie de la această regulă actele administrative
temporare care-şi pierd eficienţa la data indicată în conţinutul lor sau, la încetarea evenimentului
care le-a determinat.
În cazul actelor administrative individuale, care nu sunt de aplicabilitate repetată,
remarcăm faptul că efectele lor juridice se epuizează printr-o singură aplicare sau printr-o
aplicare repetată, limitată însă la un anume număr de cazuri. În consecinţă, raporturile juridice
create de aceste acte se sting, adeseori, în urma intervenţiei unor fapte materiale de producerea
cărora legea leagă acest efect, cum sunt: încetarea existenţei subiectului de drept, prescripţia,
împlinirea termenului, executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte etc.
Aşa de exemplu, conform art.84 alin.2 lit.a din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare, raportul de serviciu al
funcţionarului public născut ca urmare a unui act administrativ individual de numire în funcţie,
încetează de drept la data decesului acestuia. În cazul persoanei juridice titulare a raportului de
drept administrativ, reorganizarea şi dizolvarea acesteia pot duce la încetarea unor efecte
juridice. Ipotezele enunţate îşi găsesc explicaţia în caracterul strict personal al drepturilor şi
obligaţiilor administrative, ceea ce face imposibilă realizarea lor odată cu încetarea existenţei
subiectului pasiv al raportului de drept administrativ.
Prescripţia stinge, atunci când este reglementată prin acte normative, efectele unor acte
administrative individuale. Astfel, aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în
termen de şase luni de la săvârşirea faptei2.
Un alt fapt material–juridic care conduce la încetarea efectelor produse de actul
administrativ individual îl constituie expirarea termenului de valabilitate (de exemplu, paşaportul
pentru cetăţeanul român se emite pe o perioadă de cinci ani).
Executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte, stinge efectele juridice ale
acestuia. Spre exemplu, plata amenzii contravenţionale stinge efectele actului sancţionator,
procesul-verbal de constatarea contravenţiei şi aplicarea sancţiunii contravenţionale.
9.3.2. Încetarea efectelor juridice prin intervenţia unui act juridic
Cazurile de încetare a efectelor juridice prin intervenţia unui act presupun apariţia unui
nou act juridic care, poate proveni de la organul emitent, organul ierarhic superior acestuia sau
de la o instanţă judecătorească, ultimul act înlăturând în totalitate sau în parte, definitiv sau
temporar, efectele actului administrativ precedent. Aceste ipoteze sunt: suspendarea, revocarea,
abrogarea şi anularea.
9.3.2.1. Suspendarea actelor administrative
Suspendarea este definită în literatura de specialitate ca fiind operaţiunea juridică ce
determină încetarea temporară (vremelnică) a efectelor actelor administrative3.
În doctrină s-a afirmat că suspendarea actelor administrative constituie o modalitate de a
garanta legalitatea acestora, ce intervine în cazuri de excepţie, în cazuri limită4. Este vorba,
aşadar, de întreruperea vremelnică a efectelor juridice generate de un act administrativ, ceea ce
presupune ca actul administrativ să fie în vigoarela data suspendării.
În legătură cu instituţia suspendării, edificatoare ni se par dispoziţiile art. 64 din Legea nr.
24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în
următoarea redactare:

1
Ibidem, p. 176
2
Art. 13 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor
3
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 285
4
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 91
291
 „(1) În cazuri speciale aplicarea unui act normativ poate fi suspendată printr-un alt act
normativ de acelaşi nivel sau de nivel superior. În această situaţie se vor prevedea, în mod
expres, data la care se produce suspendarea, precum şi durata ei determinată.
(2) La expirarea duratei de suspendare actul normativ sau dispoziţia afectată de
suspendare reintră de drept în vigoare.
(3) Prelungirea suspendării ori modificarea sau abrogarea actului normativ ori a
dispoziţiei suspendate poate face obiectul unui act normativ sau al unei dispoziţii exprese, cu
aplicare de la data expirării suspendării.”
Deşi textul menţionat are în vedere actele normative, considerăm că aceste dispoziţii sunt
aplicabile şi în cazul actelor administrative cu caracter individual.
Cauzele care determină suspendarea constau în existenţa unor dubii cu privire la
legalitatea sau oportunitatea unui act administrativ, putând fi anterioare, concomitente sau
ulterioare adoptării actului.
Suspendarea unui act administrativ poate fi determinată de unul dintre următoarele
motive1:
a) contestarea legalităţii de către un particular (persoană fizică sau persoană juridică)
sau de o autoritate publică;
b) schimbarea condiţiilor de fapt după emiterea actului, de natură să pună sub
semnul întrebării legalitatea pe considerente de oportunitate a actului respectiv;
c) necesitatea corelării actului administrativ cu actele autorităţilor ierarhic
superioare, emise ulterior actului în cauză;
d) aplicarea unei sancţiuni persoanei fizice care a săvârşit o abatere administrativă;
e) clarificarea unor îndoieli ale organului emitent cu privire la legalitatea actului etc.
În astfel de cazuri, se poate dispune suspendarea actului administrativ, care se poate
realiza pe două căi: prin emiterea unui alt act juridic sau poate opera de drept, în temeiul legii.
A. Suspendare prin act juridic poate fi dispusă, după caz, de
următoarele autorităţi publice:
1) Autoritatea emitentă a actului administrativ care, având dreptul de a emite sau revoca
actul, cu atât mai mult îl va putea şi suspenda;
În spiritul celor menţionate, sunt edificatoare dispoziţiile art. 46 din Legea nr. 295/2004
privind regimul armelor şi muniţiilor2, conform cărora „(1) Suspendarea dreptului de port şi
folosire a armelor letale se dispune de către organul competent care a acordat acest drept, în
următoarele situaţii:
a) titularul dreptului se află în situaţia prevăzută la art. 15 alin. (1) lit. d);
b) titularul dreptului nu mai îndeplineşte condiţia prevăzută la art.15 alin. (1) lit. e);
c) a săvârşit una sau mai multe contravenţii, pentru care legea prevede sancţiunea
contravenţională complementară a suspendării dreptului de port şi folosire a armelor.
(2) Suspendarea dreptului de port şi folosire a armelor se dispune pentru întreaga
perioadă în care persoana se află în oricare dintre situaţiile prevăzute la alin. (1).”
2) Autoritatea administrativă ierarhic superioară emitentului actului administrativ. În
temeiul dreptului său de a exercita controlul ierarhic şi, în consecinţă, de a anula
actele ilegale ale unei autorităţi subordonate, se prezumă şi dreptul de a suspenda
astfel de acte;
3) Instanţele judecătoreşti. Spre pildă, potrivit art. 4 din Legea contenciosului
administrativ nr.554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unor pagube
iminente, instanţa poate să dispună suspendarea executării actului administrativ până
la pronunţarea instanţei de fond;
4) organele Ministerului Public pot suspenda numai actele organelor administrative ce
desfăşoară urmărirea şi cercetarea penală, actele organelor de deţinere şi de executare
a pedepselor, propriile acte administrative şi cele ale organelor de procuratură

1
Corneliu Manda, op. citată, pp. 229 – 230
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 583 din 30 iunie 2004
292
 subordonate, dar nu pot suspenda actele administrative ale organelor administraţiei de
stat1.
B. Suspendarea de drept presupune existenţa unor prevederi exprese
ale legii, în baza cărora actul administrativ va fi suspendat.
O suspendare de drept intervine în cazul atacării de către prefect în faţa instanţei de
contencios administrativ a unui act al consiliului judeţean, consiliului local sau al primarului,
considerat ilegal2. Un alt exemplu îl regăsim în materia contravenţiilor, unde plângerea
contravenientului formulată împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi aplicare
a sancţiunii contravenţionale are ca efect suspendarea executării actului în cauză3.
Procedura de suspendare este similară procedurii de adoptare a actelor administrative în
cauză sau, după caz, specifică instanţelor judecătoreşti.
Suspendarea actelor administrative încetează în următoarele situaţii:
a) în momentul în care actul suspendat este revocat de autorităţile competente ca urmare
a constatării caracterului său ilegal sau inoportun, prin intermediul unui act
administrativ de revocare4;
b) ca urmare a repunerii în vigoare a actului administrativ suspendat, fiind necesară şi în
această situaţie intervenţia unui act administrativ;
c) de drept5, în cazul actelor administrative suspendate pentru inoportunitate, când
împrejurările de fapt, care au determinat ca executarea actului să fie inoportună, au
dispărut;
d) prin soluţionarea acţiunii pe fond, când suspendarea actului administrativ fusese
hotărâtă de instanţa judecătorească, pe baza art. 14 din Legea nr. 554/2004 legea
contenciosului administrativ

9.3.2.2. Revocarea actelor administrative

Revocare reprezintă operaţiunea juridică prin care organul administrativ emitent sau
organul său superior ierarhic scot din vigoare un act administrativ 6. Când revocarea este dispusă
de autoritatea emitentă a actului administrativ, suntem în prezenţa retractării sau a retragerii
actului.
Revocarea actelor administrative s-a impus ca un principiu al regimului juridic aplicabil
acestei categorii de acte juridice7 determinat de specificul activităţii autorităţilor administrative,
de organizare şi executare a legii, prin intermediul actelor administrative cu caracter unilateral.
Principiul revocabilităţii actelor administrative consacrat în mod constant de doctrină, îşi
găseşte astăzi atât un suport constituţional, în art. 21 şi 52 din legea fundamentală, precum şi un
suport legal, reieşit din art. 7 alin. (1) al legii organice a contenciosului administrativ nr.
554/2004, din art. 26 alin. (2) al Legii privind prefectul şi instituţia prefectului nr. 340/2004, etc.
Astfel, art. 26 alin. (2) din Legea nr. 340/2004 prevede: „Cu cel puţin 10 zile înaintea
introducerii acţiunii prevăzute la alin. (1), prefectul va solicita autorităţilor care au emis actul, cu
motivarea necesară, reanalizarea actul socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a
revocării acestuia”.

Aşa cum în mod constant s-a arătat în literatura de specialitate8, cauzele care determină
revocarea, pot fi analizate sub două aspecte, astfel:
a) din punct de vedere al caracterului (conţinutului) cauzei distingem:
1
Gheorghe Boboş, Ion Deleanu, Organele statului socialist român, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti,
1974, p. 311
2
Art. 123 alin . (5) din Constituţie; art. 24 lit. f din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului
3
Art. 32 alin (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
4
Tudor Drăganu, op. citată, pp. 294 – 295
5
Ibidem, p. 296
6
Tudor Drăganu, op. citată, p. 183
7
Antonie Iorgovan propune ca principiul revocabilităţii actelor administrative să fie consacrat expres în viitorul Cod
de procedură administrativă (op. citată, vol. II, 2002, pp. 81-82)
8
Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 112 – 113
293
 • revocarea pentru cauză de nelegalitate a actului administrativ;
• revocarea pentru cauză de inoportunitate a actului;
b) din punct de vedere al momentului în care intervin faţă de adoptarea/emiterea actului,
indiferent de faptul că vizează nelegalitatea sau inoportunitatea acestuia, se disting:
• cauze anterioare, care determină ca efectele juridice ale revocării să fie ex tunc,
pentru trecut, ca şi când actul nici nu ar fi existat;
• cauze concomitente, care produc efecte juridice de aceeaşi natură (ex tunc);
• cauze ulterioare emiterii actului, care produc efecte juridice în viitor (ex nunc),
având drept consecinţă încetarea efectelor juridice produse de actul în cauză din
momentul revocării.
În doctrină este unanimă opinia conform căreia revocabilitatea actului administrativ
constituie un principiu specific regimului juridic care guvernează acest tip de act juridic.
În anumite situaţii, revocarea actului administrativ ne apare ca o sancţiune îndreptată
împotriva beneficiarului acestuia. Un astfel de exemplu îl constituie revocarea dreptului de port
şi folosire a unei arme letale ca urmare a faptului că titularul prezintă pericol pentru ordinea
publică, siguranţa naţională, viaţa şi integritatea corporală a persoanelor1.
Alteori însă, revocarea poate să nu aibă acest caracter sancţionator. Spre pildă, în ipoteza
aceluiaşi drept de port şi folosire arme, autorizaţia se revocă atunci când titularul nu mai
are calitatea de magistrat, demnitar etc.2.
Având în vedere efectele produse, s-a apreciat că revocarea constituie un caz particular al
nulităţii3.
Menţionăm că între revocare (caz particular de nulitate) şi suspendare există mai multe
deosebiri, dintre care cităm următoarele:
• revocarea constituie un principiu ce guvernează regimul juridic al actelor
administrative, spre deosebire de suspendarea care intervine doar în situaţii de
excepţie;
• revocarea se dispune în situaţiile în care se constată cu certitudine nelegalitatea
sau neoportunitatea actului administrativ, în timp ce suspendarea este dispusă
atunci când există incertitudini (dubii) cu privire la legalitatea sau neoportunitatea
actului în cauză;
• revocarea are drept consecinţă încetarea definitivă a efectelor produse de actul
administrativ, în timp ce suspendarea determină întreruperea temporară
(vremelnică) a efectelor produse de actul în cauză.
Dreptul de revocare are ca consecinţă, cu unele excepţii, şi dreptul de reformare sau de
modificare a actelor4.
Acest drept aparţine organului emitent al actului administrativ, care, având dreptul de a-şi
desfiinţa propriul act, poate şi să modifice (reformeze) dispoziţiile aceluiaşi act.
În ceea ce priveşte revocarea actelor administrative de către autoritatea ierarhic
superioară emitentului actului, problema este privită nuanţat. Astfel, se apreciază că actele
administrative normative pot fi modificate de către autoritatea supraordonată prin emitere unor
noi acte normative care, fiind înzestrate cu forţă juridică superioară, le pot modifica pe cele ale
autorităţilor subordonate. Pe de altă parte, actele administrative individuale care sunt de
competenţa exclusivă a autorităţii inferioare nu pot fi modificate de către autoritatea
supraordonată, chiar dacă aceasta le-a revocat pe motiv de nelegalitate, deoarece o asemenea
modificare ar echivala cu o substituire în atribuţiile autorităţii inferioare. În acelaşi sens, se
consideră că modificarea de către organul superior a unui act administrativ individual inoportun,
pe care l-a revocat şi care este de competenţa exclusivă a autorităţii administrative inferioare, ar
contraveni dreptului de apreciere de care se bucură organul emitent. Desigur, organele

1
Vezi art. 47, coroborat cu art. 15 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor şi muniţiilor
2
A se vedea art. 47 coroborat cu art. 14 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 295/2004;
3
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 80
4
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 139
294
supraordonate vor putea stabili, în baza raporturilor ierarhice, îndrumări obligatorii pentru
organul subordonat, în sensul modificării actului considerat ilegal sau inoportun1.
Apreciem că revocarea trebuie să urmeze aceleaşi reguli de procedură ca şi adoptarea sau
emiterea actului în cauză, principiu ce este valabil şi pentru reformare.
9.3.2.2.1. Excepţiile de la principiul revocabilităţii2
Dacă în cazul actelor administrative normative principiul revocabilităţii are caracter
absolut, toate actele administrative de acest gen fiind revocabile, în cazul actelor administrative
individuale, acest principiu încetează a avea caracter absolut, existând unele excepţii prevăzute
de lege ori, ca efect al naturii drepturilor şi obligaţiilor generate de actele administrative
respective. Principale excepţii de la principiul revocabilităţii citate de doctrină sunt următoarele3:
a. Actele administrativ-jurisdicţionale sunt irevocabile întrucât dispun de stabilitatea
lucrului judecat, necesară pentru a împiedica perpetuarea unor stări conflictuale.
Stabilitatea acestor acte este garantată, pe de o parte, de obiectul lor (soluţionarea
anumitor conflicte juridice) precum şi de procedura specială după care se adoptă, riguros
reglementată de lege şi, pe de altă parte, de o complexitate sporită. Deşi actele administrativ-
jurisdicţionale sunt irevocabile, precizăm că în toate situaţiile normele juridice care
reglementează această materie prevăd şi căile de atac (fie o cale administrativă de atac, fie una
judecătorească, ori ambele) stabilind, în acelaşi timp, şi procedura după care pot fi anulate. În
acest context, apreciem că trebuie interpretate dispoziţiile art. 21 alin. (4) din Constituţia
României, republicată, care stipulează că „Jurisdicţiile administrative sunt facultative şi
gratuite”.
În opinia noastră, rolul jurisdicţiilor administrative este acela de a descongestiona
activitatea instanţelor judecătoreşti, astfel încât se justifică intervenţia lor numai dacă litigiul
poate incontestabil să fie soluţionat pe această cale, cu celeritate şi cheltuieli minime pentru
particulari. În acest sens, gratuitatea constituie un mijloc de încurajare a particularilor pentru a
recurge la asemenea proceduri. Acest principiu constituţional este posibil a fi interpretat în mod
neunitar de doctrină şi jurisprudenţă, cu consecinţa de a genera o practică neunitară în
administraţie şi justiţie. În acest context, considerăm, că, de lege ferenda, se impune o
reglementare expresă în această materie, pentru a se delimita situaţiile în care se poate apela la
jurisdicţiile administrative, precum şi condiţiile, termenele şi modul de soluţionare a
respectivelor conflicte juridice.
b. Actele administrative în baza cărora se nasc raporturi juridice de altă natură (de
drept civil, dreptul muncii, dreptul familiei etc.) sunt irevocabile, pentru motivul
că generează raporturi juridice neadministrative, a căror legalitate sau oportunitate
nu mai intră în competenţa de verificare a emitentului respectivului act
administrativ.
Aceste raporturi juridice pot înceta pe două căi: prin voinţa părţilor sau pe baza unei
hotărâri judecătoreşti.
Spre exemplu, potrivit art. 68 alin. (5) lit. e) din Legea nr.215/2001, legea administraţiei
publice locale, primarul are competenţa să numească şi să elibereze din funcţie, în condiţiile
legii, personalul din aparatul de specialitate. Numirea şi respectiv eliberarea din funcţie se fac
prin act administrativ individual emis în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici, în cazul funcţionarilor publici şi potrivit dispoziţiilor Codului
muncii4, în cazul personalului contractual.

1
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 262
2
Romulus Ionescu analizează două categorii de excepţii (op. citată, pp. 277-280); Ilie Iovănaş are în vedere cinci
categorii de excepţii (op. citată, pp. 254-256); Antonie Iorgovan analizează opt categorii (op. citată, vol. II, 2002,
pp. 83-91)
3
Tudor Drăganu, op. citată, pp. 203-238; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 327-330; Ioan Santai, op. citată,
vol. II, pp. 140-144, Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 113 – 116 etc.
4
Aprobat prin Legea nr. 53/2004 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 72 din 5 februarie 2003
295
 Actul administrativ individual de numire dă naştere raporturilor juridice dintre
funcţionarii publici şi autoritatea publică (în cazul nostru fiind vorba despre primar), denumite
raporturi de serviciu conform art. 1 din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare.
Pe de altă parte, în cazul personalului contractual actul administrativ individual de numire
constituie temeiul încheierii contractului individual de muncă conform art. 10 din Codul muncii,
dintre angajator (primarul, în exemplul nostru) şi salariat, între cele două părţi luând naştere
raporturi de muncă. Din momentul semnării contractului individual de muncă, executarea,
modificarea, suspendarea şi încetarea acestuia se supun prevederilor Codului muncii, actul
administrativ individual de numire fiind irevocabil.
De altfel, în doctrina de drept privat este consacrată teza conform căreia actele
administrative cu caracter individual care stau la baza unor raporturi civile (în sensul larg al
termenului), pot fi revocate până în momentul în care intră în circuitul civil, ulterior devenind
irevocabile1.
c. Actele individuale care au generat drepturi subiective garantate de legi speciale
sunt irevocabile, stabilirea acestora rezultând în mod expres sau implicit din
normele de drept, astfel încât autoritatea emitentă să nu mai poată reveni asupra
actului.
În această categorie, literatura de specialitate menţionează:
• actele administrative care conferă drepturi patrimoniale importante;
• actele atributive de statut personal beneficiarului (actele de stare civilă, diplomele de
absolvire a unei instituţii de învăţământ, actele de identitate etc.)
Se consideră că revocarea acestor acte ar fi inutilă din moment ce persoana interesată
poate cere oricând emiterea unui act atributiv de statut personal cu acelaşi conţinut, făcând
dovada că a prestat activitatea respectivă şi că îndeplineşte condiţiile cerute de lege2.
d. Actele administrative care au fost realizate material devin irevocabile din
momentul executării lor, revocarea lor neputând restabili situaţia anterioară.
Motivaţia acestei excepţii rezidă în raţiuni care au în vedere efectele materiale,
patrimoniale produse şi de ineficacitatea pe care ar avea-o revocarea actului, în condiţiile în care
acesta a fost realizat material. Din categoria acestor acte fac parte, în special, autorizaţiile care
dau naştere la drepturi subiective ce nu sunt protejate special (spre exemplu, autorizaţiile de
construire şi de demolare a unor imobile). Prin urmare, în această categorie se încadrează numai
actele administrative ce se realizează material printr-una sau mai multe operaţiuni determinate.
Ne raliem opiniei exprimate în doctrină, potrivit căreia irevocabilitatea unui act
administrativ nu mai poate fi invocată, chiar dacă acestea se încadrează într-una din excepţiile de
la principiul revocabilităţii actelor administrative, în ipoteza în care actul administrativ pe care
îşi întemeiază un drept subiectiv a fost emis prin manopere frauduloase sau dolosive3.

9.3.2.3. Abrogarea actelor administrative

În mod frecvent, încetarea definitivă a efectelor produse de actele administrative se
realizează prin abrogare.
În procesul de elaborare a oricărui act administrativ, cu precădere a celor cu caracter
normativ, punerea de acord a noilor reglementări cu cele în vigoare, altfel spus, integrarea
proiectului în ansamblul legislaţiei reprezintă o regulă de necontestat. Prin elaborarea şi
adoptarea unor noi norme administrative, se urmăreşte fie acoperirea unui „vid legislativ” în
materia respectivă, fie înlocuirea unor norme în vigoare, care însă, nu mai corespund stării de
drept sau stării de fapt aflate într-o permanentă dinamică.
Potrivit opiniei prof. Ioan Vida „Abrogarea este operaţiunea de asanare a sistemului
legislativ de «ramurile uscate» ale acestuia. Prin abrogare sunt scoase din sistemul legislativ
acele reglementări juridice care încetează să se mai aplice, datorită faptului că ele nu mai sunt
1
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, pp. 86 – 87
2
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 256
3
Tudor Drăganu, op. citată, p. 244, Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 144-145
296
necesare sau că în locul lor apar noi norme juridice, cu un conţinut diferit faţă de cele
anterioare”1.
Rolul instituţiei abrogării este acela de a contribui la armonizarea legislaţiei, context în
care se apreciază că abrogarea are următoarele funcţii:
a) înlătură textele de conflict între noul act şi vechea reglementare;
b) înlătură eventualele paralelisme din legislaţie;
c) înlătură discrepanţele şi necorelările;
d) ajută la degrevarea fondului legislativ de anumite acte devenite desuete, prin lipsa de
cerinţe de aplicare, ca urmare a schimbărilor petrecute în societate2.
Abrogarea poate fi expresă, când noul act prevede, de regulă, în articolul final, abrogarea
vechii reglementări sau tacită, denumită şi implicită, situaţie care rezultă din contextul noii
reglementări.
Pe de altă parte, în ceea ce priveşte întinderea sa, abrogarea poate fi totală, situaţie în care
are drept consecinţă încetarea efectelor juridice ale întregului act administrativ la care se referă,
sau parţială când vizează doar anumite dispoziţii ale vechiului act administrativ.
Abrogarea unui act administrativ se poate dispune de autoritatea emitentă, de o autoritate
ierarhic superioară sau de Parlament, prin lege, în cazul ordonanţelor.
În acest sens, sunt relevante dispoziţiile art. 62 din Legea nr.24/2000 privind normele de
tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative conform cărora:
„(1) Prevederile cuprinse într-un act normativ, contrare unei noi reglementări de acelaşi
nivel sau de nivel superior, trebuie abrogate. Abrogarea poate fi totală sau parţială.
(2) În cazul unor abrogări parţiale intervenite succesiv, ultima abrogare se va referi la
întregul act normativ, nu numai la textele rămase în vigoare.
(3) Abrogarea unei dispoziţii sau a unui act normativ are caracter definitiv. Nu este admis
ca prin abrogarea unui act administrativ anterior să se repună în vigoare actul normativ iniţial.
Fac excepţie prevederile din ordonanţele Guvernului care au prevăzut norme de abrogare şi au
fost respinse prin lege de către Parlament”.

9.3.2.4. Anularea şi inexistenţa actelor administrative.

9.3.2.4.1.Anularea actelor administrative

A. Situaţia în doctrină.
Nulitatea unui act juridic, implicit şi a actelor administrative, este considerată a fi o
sancţiune care intervine în situaţiile în care actul este afectat de unele vicii sub aspectul
legalităţii.
Aşa cum am arătat, regimul juridic al actelor administrative este guvernat de principiul
legalităţii. În practică însă, pot exista situaţii în care administraţia publică, prin actele şi acţiunile
sale încalcă acest principiu, consecinţa firească fiind sancţionarea activităţii sale ilegale, precum
şi a funcţionarului public vinovat.
În acest sens, prof. Paul Negulescu remarca: „Aceste acte (acte de autoritate şi acte de
gestiune - s.n.) trebuie să fie făcute legal, trebuie să fie făcute cu respectarea normelor juridice.
Dar se poate întâmpla ca agenţii administrativi, în activitatea lor, să comită acte neregulate, care
nu respectă în totalitate cerinţele legii, uneori violând legea pe o chestiune de principii, alteori pe
o chestiune de formă (...). Am arătat că, într-un stat de legalitate, trebuie să existe domnia legilor
şi ca o consecinţă, actele făcute cu nerespectarea legilor, trebuie înlăturate. Prin urmare
sancţiunea nerespectării cerinţelor legii în înfăptuirea unui act juridic nu ar putea fi decât
nulitatea actului”3.
În timp, teoria nulităţii actelor administrative a relevat o serie de asemănări cu nulitatea
din dreptul civil, precum şi o serie de deosebiri fundamentale.
1
I. Vida, Manual de legistică formală. Introducere în tehnica şi procedura legislativă, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2000, p. 168
2
I. Mrejeru, Tehnica legislativă, Editura Academică, Bucureşti, 1979, p. 137
3
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Editura Marvan, Bucureşti, 1937, p. 424
297
 Sub aspectul diferenţierilor, elocventă este teza profesorului Jean Vermeulen conform
căreia „în raportul privat nu există nulitate fără text, pe când în dreptul administrativ, în cele mai
multe împrejurări nulitatea există fără text.”1
Teoria nulităţii actelor administrative a constituit o preocupare constantă a doctrinei de
specialitate.
Astfel, în perioada interbelică, prof. Paul Negulescu, având ca puncte de reper teoria
nulităţii consacrată în dreptul privat şi legile administrative, consacră următoarele categorii de
nulităţi:
a) acte inexistente, care nu au nevoie de nici o constatare;
b) acte nule de drept, care au o aparenţă legală dar, sunt lovite de un viciu profund ce
poate fi constatat oricând, neputând fi acoperit de trecerea timpului;
c) acte anulabile, care sunt afectate doar de unele vicii de formă ce pot fi invocate doar
într-un interval de timp determinat şi numai de acele subiecte de drept care au interes
direct şi personal2.
Autorul apreciază că ori de câte ori analizăm problema nulităţii actului administrativ,
trebuie să avem în vedere condiţiile de fond şi de formă prevăzute de lege pentru actul respectiv,
fiind necesar să cercetăm următoarele aspecte: ce influenţă are nerespectarea uneia sau alteia
dintre condiţii asupra valabilităţii actului, cine poate să invoce viciul şi în ce termen. În acelaşi
timp, autorul consideră că teoria nulităţii în dreptul administrativ trebuie să aibă în vedere mai
multe categorii de interese, respectiv:
• interesele generale, adică interesele colectivităţii la nivel naţional, reprezentate
prin Stat;
• interesele regionale, locale sau speciale reprezentate prin judeţ, comună sau
stabilimente publice;
• interesul individual, adică interesul particularilor, al administraţilor.
„Legea trebuie să ţină seama de aceste interese şi să le concilieze. Uneori ea declară
inexistenţa actului, alteori numai nulitatea actului, alteori numai anulabilitatea, alteori toată
sancţiunea nu e decât o pedeapsă pentru funcţionarul care a făcut actul”.3
În doctrina română postbelică, primul autor care dezvoltă teoria anulabilităţii este Mircea
Anghene. Autorul consideră că, în funcţie de gravitatea nerespectării condiţiilor de valabilitate
ale unui act administrativ, viciile acestuia îl pot face nul sau anulabil.
Sunt considerate nule actele care nu întrunesc condiţiile esenţiale pentru a lua fiinţă,
astfel încât nu produc nici un efect juridic, nu dau naştere la nici un fel de drepturi şi obligaţii.
Actele anulabile sunt acelea care conţin încălcări de mică însemnătate ale condiţiilor de
valabilitate, astfel încât aceste acte nu-şi pierd caracterul obligatoriu şi executoriu. Totuşi,
datorită acestor vicii, actele respective pot fi contestate sau anulate pe cale administrativă sau
judecătorească. În concepţia autorului citat, o caracteristică esenţială a actelor anulabile o
reprezintă posibilitatea remedierii viciului prin confirmare4.
În opinia prof. Tudor Drăganu, o caracteristică comună a actelor lovite de nulitate
absolută sau relativă constă în faptul că ele se bucură de prezumţia de legalitate până în
momentul când aceste nulităţi sunt constatate sau declarate de organul competent. Atâta vreme
cât aceste acte nu au fost anulate, ele trebuie considerate obligatorii pentru subiectele vizate de
ele, doar inexistenţa actului neavând nevoie de a fi constatată pentru a-l lipsi de efecte juridice5.
Prof. Romulus Ionescu operează cu noţiunea de anulabilitate în cazurile în care actul
administrativ încalcă o condiţie de legalitate de mică importanţă, cum sunt condiţiile privitoare la
forma exterioară sau la procedura de adoptare. Autorul citat înţelege anulabilitatea ca fiind însăşi
nulitatea relativă. El mai adaugă că, în linii generale, există aceleaşi deosebiri juridice între cele

1
Jean Vermeulen, Evoluţia dreptului administrativ român, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice „Vremea”, 1947, p.
107
2
Paul Negulescu, op. citată, p. 426
3
Ibidem, p. 426
4
Mircea Anghene, Controlul judecătoresc de legalitate al actelor administrative, p. 10
5
Tudor Drăganu, op. citată, p. 59
298
două feluri de nulităţi ce sancţionează ilegalitatea actelor administrative şi anume: nulitate sau
nulitatea absolută şi anulabilitate sau nulitate relativă, ca pentru toate categoriile actelor juridice1.
Prof. Ioan Santai consideră că, sub aspectul cauzelor care le determină şi al regimului
juridic, nulităţile se divid în nulităţi absolute şi nulităţi relative. Astfel, încălcarea normelor
imperative (prin care se apără interesul general) atrage nulitatea absolută, iar încălcarea unor
norme dispozitive (ce ocrotesc interesele personale) determină nulitatea relativă. În categoria
normelor imperative intră prevederile care se referă la elementele esenţiale şi la condiţiile de
valabilitate ale actului administrativ, iar normele dispozitive cuprind reguli referitoare la
formalităţile procedurale neesenţiale, cum ar fi, de exemplu, semnarea înscrisului constatator al
unui act administrativ adoptat, în mod valabil, de un organ colegial2.
Prof. Antonie Iorgovan relevă că teoria nulităţii actelor administrative a fost şi continuă
sa fie amplu cercetată în literatura juridică, tezele specialiştilor în drept administrativ
intersectându-se cu cele ale specialiştilor în drept civil. În principal, doctrina urmăreşte
clarificarea următoarelor problematici3:
a. admiterea sau respingerea teoriei nulităţii absolute şi relative;
b. admiterea sau respingerea teoriei anulabilităţii;
c. admiterea sau respingerea teoriei inexistenţei;
d. raportul dintre nulitate şi revocabilitate.
Cu privire la prima problemă, opinia dominantă, cu nuanţări de la un autor la altul, de la
dreptul administrativ la dreptul civil, este îndreptată spre un răspuns pozitiv. Majoritatea
autorilor de drept administrativ au admis că şi în materia actelor administrative operează atât
nulitatea absolută, cât şi nulitatea relativă, în funcţie de interesul ocrotit de norma încălcată prin
actul administrativ şi de gravitatea viciilor de ilegalitate4.
Făcând o sinteză a teoriilor exprimate în literatura de specialitate autorul5 consideră că
orice teorie privind nulitatea actelor administrative trebuie să plece de la faptul că viciile care pot
afecta legalitatea unui act nu au aceeaşi valoare juridică. Astfel, este evident că pentru a produce
în mod legal efecte juridice, actele administrative trebuie să îndeplinească o serie de condiţii de
fond şi de formă, încălcarea unora sau a celorlalte fiind de natură să atragă nulitatea absolută sau,
după caz, nulitatea relativă.
Nulitatea absolută intervine în situaţia în care este încălcată o condiţie de legalitate de
mare importanţă, stabilită în mod concret de normele juridice referitoare la actul administrativ
respectiv.
Pe de altă parte, nulitatea relativă intervine atunci când actul administrativ este lovit de
vicii de o mai mică importanţă.
Trebuie menţionat însă faptul că departajarea viciilor ce pot afecta actele administrative,
după criteriul importanţei lor pentru valabilitatea actului administrativ, este un demers dificil.
Deşi doctrina a consacrat condiţiile de fond şi de formă ale actelor administrative, prezumându-
se că primele ar avea o importanţă mai mare pentru valabilitatea acestora, există situaţii în care,
potrivit unei dispoziţii exprese a legii, nerespectarea unor condiţii de formă ori de procedură
considerate a fi „de mică importanţă”, determină nulitatea absolută a actului afectat. Această
afirmaţie doctrinară este susţinută în mod expres de unele dispoziţii legale.
Astfel, în art. 16 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, se
stipulează că procesul-verbal de constatare a contravenţiei „va cuprinde în mod obligatoriu” un
anumit număr de menţiuni, inclusiv codul numeric personal în cazul persoanei fizice, elemente
care nu erau prevăzute de vechea reglementare. În art. 17 al ordonanţei, sunt precizate menţiunile
a căror absenţă atrag nulitatea actului: „Lipsa menţiunilor privind numele, prenumele şi calitatea
agentului constatator, numele şi prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei juridice, a

1
Romulus Ionescu, op. citată, p. 276
2
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 156
3
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 70
4
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 70
5
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 72-75
299
denumirii şi sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii
agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constată şi din oficiu”.
În opinia noastră, analiza textelor legale la care am făcut referire ne conduce la
următoarele concluzii:
a) actele administrative afectate de unele vicii de ilegalitate se sancţionează, după
caz, cu nulitatea absolută sau nulitatea relativă;
b) nerespectarea condiţiilor prevăzute în art. 16 atrage nulitatea relativă a procesului-
verbal, la solicitarea părţii interesate (contravenientul);
c) nerespectarea condiţiilor prevăzute în art. 17 atrage nulitatea absolută a
procesului-verbal, la solicitarea părţii interesate (contravenientul), ori la iniţiativa instanţei
judecătoreşti, din oficiu.
Teza existenţei celor două forme de nulitatea (absolută şi relativă) în dreptul
administrativ este consfinţită şi de alte acte normative.
Spre exemplu, art. 47 din Legea organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001 are
următoarea redactare:
„(1) Nu poate lua parte la deliberarea şi la adoptarea hotărârilor consilierul care, fie
personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes
patrimonial în problema supusă dezbaterii consiliului local.
(2) Hotărârile adoptate de consiliul local cu încălcarea dispoziţiilor alin. (1) sunt nule de
drept. Nulitatea se constată de către instanţa de contencios administrativ. Acţiunea poate fi
introdusă de orice persoană interesată.”
Atâta vreme cât legea consacră o „nulitate de drept”, cu alte cuvinte o „nulitate absolută”,
care poate fi invocată de orice persoană interesată, per a contrario rezultă că există şi o altă
formă a nulităţii, respectiv nulitatea relativă.
B. Noţiune. Clasificare.
Instituţia anulării actelor administrative are vechi tradiţii în doctrina de specialitate, fiind
în acelaşi timp consacrată de Constituţie şi de alte acte normative.
Astfel, suportul constituţional al materiei îl regăsim în art. 21, art.52 alin. (1) şi art. 126
alin. (6) din Constituţia republicată, în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, precum
şi în alte acte normative, etc.
Anularea actului administrativ, la fel ca a oricărui act juridic, se defineşte ca fiind
„operaţiunea juridică ce constă într-o manifestarea de voinţă în scopul de a determina, în mod
direct, desfiinţarea actului şi, deci, încetarea definitivă a efectelor juridice produse de acesta”1.
Într-o altă opinie2, „anularea actelor de drept administrativ reprezintă sancţiunea aplicată
acestora pentru considerente de ilegalitate şi poate fi dispusă de către organele administraţiei de
stat ierarhic superioare, de organele judecătoreşti, iar în unele cazuri speciale de organele
procuraturii”.
Autorii de drept civil definesc nulitatea ca fiind „acea sancţiune de drept civil, care
lipseşte actul juridic de efectele contrarii normelor juridice edictate pentru încheierea sa
valabilă.3”
Aşadar, se poate concluziona că nulitatea este o sancţiune aplicabilă actelor
administrative afectate de vicii de legalitatea, prin care se urmăreşte desfiinţarea actului şi
încetarea efectelor sale.
Nulitatea poate viza atât actele administrative cu caracter normativ precum şi pe cele cu
caracter individual.
Spre deosebire de revocare, care poate fi determinată deopotrivă de motive care vizează
nelegalitatea sau neoportunitatea actului administrativ, anularea se dispune exclusiv pentru cauze
de nelegalitate sau netemeinicie ale unui act administrativ. Astfel, cauzele nulităţii pot viza
nelegalitatea actului administrativ, în sensul încălcării condiţiilor de fond, formă şi procedură

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 69-70
2
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 145
3
Gheorghe Beleiu, Drept civil român. Introducere în dreptul civil. Subiectele dreptului civil, Casa de Editură
„Şansa” S.R.L., Bucureşti, 1995, p. 178
300
prevăzute de lege pentru valabilitatea sa, precum şi netemeinicia actului, cu alte cuvinte aplicarea
eronată a legii la situaţia de fapt reglementată prin actul administrativ.
Efectele anulării actului administrativ se produc atât pentru trecut (ex tunc), cât şi pentru
viitor (ex nunc).
După cum am menţionat, o problemă deosebit de importantă legată de instituţia anulării
actelor administrative a constituit-o regimul acesteia, mai concret, se impune a şti dacă în dreptul
administrativ sunt valabile principiile dreptului civil în materia nulităţii absolute şi respectiv a
nulităţii relative.
Nulitatea absolută se particularizează prin faptul că sancţionează nerespectarea unor
norme legale de importanţă deosebită sau, care ocrotesc interesul general.
Nulitatea relativă este aceea sancţiune aplicabilă actelor administrative afectate de vicii
de o importanţă mai mică sau, care ocrotesc un interes particular1.
Sub aspectul celor două categorii de nulităţi care pot sancţiona actul administrativ ilegal,
regăsim atât asemănări precum şi deosebiri faţă de regimul juridic aplicabil actului civil în cazul
nulităţii absolute şi a celei relative.
Aşa de exemplu, sub aspectul cauzelor care le generează, observăm că se menţine
distincţia din dreptul civil conform căreia nulitatea absolută intervine pentru încălcarea
condiţiilor de fond, esenţiale pentru valabilitatea actului, spre deosebire de nulitatea relativă care
intervine ori de câte ori sunt încălcate condiţii de mai mică importanţă, neesenţiale pentru
valabilitatea actului.
În dreptul administrativ, pot apărea însă situaţii în care încălcarea unor condiţii de formă,
care în mod firesc ar trebui să determine nulitatea relativă, determină totuşi nulitatea absolută.
Pe de altă parte, aşa cum s-a relevat în literatura de specialitate, din punct de vedere al
efectelor juridice, nulitatea actului administrativ diferă de cea a actului civil, astfel2:
a) în dreptul administrativ, indiferent de importanţa condiţiilor de valabilitate care au
fost încălcate, organul competent va putea să dispună anularea actului;
b) dacă în dreptul civil numai cauzele de nulitatea relativă pot fi înlăturate prin
confirmare, în dreptul administrativ pot fi confirmate, după caz, ambele categorii de nulităţi sau
numai nulităţile relative, potrivit legii.
În cazul în care cenzurarea legalităţii unui act administrativ se face de către o instanţă
judecătorească, inclusiv de cele de contencios administrativ în temeiul Legii nr. 554/2004 putem
distinge două situaţii, după cum urmează:
a) nulitatea relativă va putea fi invocată numai de partea vătămată;
b) nulitatea absolută poate fi invocată de orice persoană interesată sau din oficiu, de
instanţa judecătorească competentă (spre exemplu, ipoteza reglementată de art. 47 din
Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001).
Menţionăm că atât Legea nr. 554/2004 - legea contenciosului administrativ, precum şi
alte legi speciale prevăd termenele în care poate fi introdusă acţiunea în anulare.
În afara criteriului deja menţionat, care distinge nulităţile în absolute şi relative, nulităţile
actelor administrative au fost clasificate şi după alte criterii şi anume3:
a. După modul lor de consacrare, nulităţile pot fi exprese (prevăzute de lege), sau
virtuale (neprevăzute de lege, dar care decurg din normele juridice).
b. După întinderea efectului lor distructiv, nulităţile sunt totale, atunci când desfiinţează
actul în integralitatea sa, sau parţiale, dacă îl desfiinţează numai în parte.
c. După modul lor de constatare, distingem nulităţi de drept şi nulităţi constatate de
autorităţi publice (administrative sau judiciare).
d. După obiectul lor (elementul la care se referă), nulităţile pot fi de fond (vizează
conţinutul actului juridic), sau de formă (derivă din încălcarea condiţiilor procedurale
ale actelor de drept).
C. Autorităţile competente să constate nulitatea actelor administrative
Indiferent de forma ei, nulitatea actelor administrative trebuie constatată de organele
competente care pot fi, după caz:
1
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 72-73, Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 117-119
2
I. Iovănaş, op. cit., p. 63
3
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 151
301
 a) organul administrativ ierarhic superior, în temeiul raporturilor de
subordonare administrativă.
Astfel, conform art. 33 alin. (4) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia
prefectului „Ministerul Administraţiei Publice şi Internelor poate propune Guvernului, anularea
ordinelor emise de prefect, dacă le consideră nelegale sau netemeinice”.
b) instanţele judecătoreşti, în temeiul dispoziţiilor exprese ale art.21 şi art.
52, coroborate cu dispoziţiile art. 123 alin. (5) din Constituţia României, republicată,
precum şi cu dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ şi a altor
legi speciale (Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, Legea nr.119/1996 privind actele
de stare civilă etc.);
Procedura de anulare a actelor administrative este complexă şi diferă în funcţie de
autoritatea competentă să dispună anularea.
Astfel, în constatarea nulităţii, organul administrativ ierarhic superior este obligat să
respecte doar acele reguli procedurale specifice propriei activităţi.
Procedura pe care trebuie să o respecte organele judecătoreşti este diferită, după cum este
vorba de instanţele de contencios administrativ sau de instanţele de drept comun.
Ministerul Public îşi exercită competenţa de anulare a actelor administrative în baza
normelor dreptului procesual penal.

D. Efectele nulităţii
De regulă, anularea are efect retroactiv, astfel încât actele de anulare sting efectele actelor
anulate, considerându-se că acestea din urmă nici nu ar fi existat 1. În cazul în care actul
administrativ a fost anulat pe temeiul ilegalităţii, efectele anulării se produc nu doar pentru viitor
(ex nunc), ci şi pentru trecut (ex tunc), chiar din momentul emiterii/adoptării sale. Cu alte
cuvinte, actul de anulare desfiinţează efectele juridice ale actului anulat.
Evident însă că pot fi şterse doar efectele juridice, nu şi faptele materiale, care prin însăşi
existenţa lor pot da naştere unor efecte juridice deosebite2.
Dacă însă actul administrativ este anulat pe motiv de inoportunitate, efectele juridice
produse înainte de anulare rămân valabile, anularea actului producând efecte juridice numai
pentru viitor (ex nunc).

9.3.2.4.2. Inexistenţa actelor administrative

A. Definiţie
Teoria actelor inexistente este elaborată de multă vreme şi pusă în evidenţă încă din
perioada interbelică de autorii de drept administrativ francezi şi români3, iar practica
judecătorească din aceste ţări a consacrat categoria actelor inexistente. În prezent, această
sancţiune are şi un suport constituţional pe care îl regăsim în dispoziţiile art. 100 alin. (1) şi art.
108 alin. (4) din legea fundamentală.
Astfel, conform art. 100 alin. (1) din Constituţia României, republicată: „În exercitarea
atribuţiilor sale, Preşedintele României emite decrete care se publică în Monitorul Oficial al
României. Nepublicarea atrage inexistenţa decretului”, iar art. 108 alin. (4) statuează: „Hotărârile
şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de
miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al României.
Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau a ordonanţei. Hotărârile care au caracter militar se
comunică numai instituţiilor interesate.”
Actul administrativ inexistent se caracterizează prin lipsa unuia, unora sau tuturor
elementelor sale esenţiale, fără de care actul nu poate fi conceput4.
Actele inexistente sunt lovite de vicii atât grave şi de vizibile, încât o persoană cu
inteligenţă mijlocie, cum se exprimă prof. Tudor Drăganu, nu le poate recunoaşte, nici măcar o
singură clipă, caracterul obligatoriu5.
Aşa cum am mai arătat, în baza prezumţiei de legalitate ce caracterizează actele
administrative, ele sunt executorii de drept, producând efecte până în momentul desfiinţării lor.
În cazul actelor administrative inexistente nu mai operează prezumţia de legalitate, încălcarea
legii fiind atât de evidentă încât orice persoană o poate sesiza. Neoperând această prezumţie, pe
cale de consecinţă, rezultă că actul respectiv este lipsit de caracterul obligatoriu şi executoriu.

1
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 257
2
Romulus Ionescu, op. citată, p. 282, Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 324
3
Paul Negulescu, op. citată, pp. 430-431
4
Tudor Drăganu, op. citată, p. 59
5
Ibidem, p. 64
302
 Importanţa sancţiunii inexistenţei trebuie privită şi din perspectiva excepţiilor de la
controlul judecătoresc exercitat asupra actelor administrative în condiţiile Legii contenciosului
administrativ nr. 554/2004. Astfel, dacă instanţele judecătoreşti nu se pot pronunţa asupra
legalităţii acestor acte, ele pot contesta existenţa lor. De altfel, excepţia de ilegalitate se poate
ridica în faţa oricărei instanţe, nu numai a instanţelor de contencios administrativ.
B. Efectele inexistenţei
În opinia prof. Ioan Santai, efectele inexistenţei actelor administrative sunt următoarele1:
1. Actul nu beneficiază de prezumţia de legalitate şi nu operează caracterul executoriu al
acestuia. În consecinţă, existenţa actului poate fi contestată, iar executarea lui poate fi
refuzată;
2. Invocarea inexistenţei unui act administrativ poate fi făcută de orice subiect de drept
interesat şi oricând, neoperând prescripţia;
3. Viciul inexistenţei unui act administrativ poate fi constatat de orice instanţă
judecătorească2, independent de competenţa materială şi teritorială ale acesteia;
4. Căile administrative de atac împotriva unui act inexistent se pot exercita oricând;
5. Dacă viciul inexistenţei afectează acte administrative din categoria celor definitive sau
irevocabile, problema stabilităţii lor nu se mai pune deoarece irevocabilitatea vizează
numai actele legal emise3, nu şi pe cele inexistente;
6. Actele civile, de dreptul muncii, de dreptul familiei etc. bazate pe acte administrative
inexistente se desfiinţează după procedura specifică acelor ramuri de drept;
7. Actul inexistent nu produce efecte juridice în mod valabil nici pentru trecut, nici pentru
viitor;
8. Un organ administrativ nu are obligaţia să emită un act individual în temeiul unui act
normativ inexistent şi nici să execute un act individual inexistent.
9. Inexistenţa formalităţilor procedurale legal necesare adoptării actului administrativ
conduce la nevalabilitatea acestuia din urmă.
Având în vedere aceste elemente specifice regimului juridic al inexistenţei, doctrina
franceză relevă că actul administrativ inexistent poate fi revocat oricând, spre deosebire de actul
lovit de nulitate care poate fi revocat numai înăuntrul termenului de recurs.4

1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 150-151
2
Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor, p. 60
3
Idem, Nulităţile actelor administrative individuale, p. 86
4
Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 18-éme édition, Précis Dalloz, 2000, pag. 114
303
 Capitolul XII
CONTROLUL EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
1. Consideraţii generale
Constituţia României, republicată, consacră în art. 1 alin. (4) organizarea statului „potrivit
principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în
cadrul democraţiei constituţionale”. Cu alte cuvinte, legea fundamentală consfinţeşte în mod
expres separaţia celor trei puteri statale şi în acelaşi timp faptul că acestea trebuie să se găsească
într-un permanent echilibru, inducându-se astfel ideea de interacţiune şi control reciproc dintre
acestea.
Analizând mecanismele şi instituţiile controlului exercitat asupra activităţii administraţiei
publice, prof. Ioan Alexandru apreciază că: „De-a lungul evoluţiei societăţii, problematica
controlului a fost abordată diferenţiat, în funcţie de nivelul dezvoltării generale, în special de
nivelul atins în capacitatea de auto-conducere a societăţii”1. Autorul citat relevă că sorgintea
termenului de control o regăsim în franţuzescul „contre-rolle”, care semnifică documentul de
verificare a unui rol fiscal. Ulterior, semnificaţia a fost extinsă, având sensul de activitate de
verificare a unor rezultate din orice domeniu al vieţii economico-sociale.
Controlul exercitat asupra activităţii administraţiei publice este reglementat atât de legea
fundamentală, precum şi de o serie de acte normative.
Astfel, art. 111 din Constituţie instituie controlul parlamentar asupra Guvernului şi a
celorlalte organe ale administraţiei publice, care sunt obligate să prezinte informaţiile şi
documentele solicitate de Camera Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin
intermediul preşedinţilor acestora.
În acelaşi sens, art. 112 şi art. 113 stabilesc modalităţi concrete de control parlamentar
asupra Guvernului, prin sistemul „întrebărilor şi al interpelărilor”, respectiv prin iniţierea şi
aprobarea noţiunii de cenzură.
Pe de altă parte, art. 21 şi art. 52 din Constituţie aşează activitatea administraţiei publice
sub controlul de legalitate exercitat de instanţele judecătoreşti.
În sfârşit, art. 102 alin. (1) din Constituţie statuează că: „Guvernul, potrivit programului
său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi
exercită conducerea generală a administraţiei publice”, reieşind, în mod implicit din text,
competenţa Guvernului de a exercita controlul administrativ asupra autorităţilor din sistemul
administraţiei publice. În legătură cu această formă de control, prof. Antonie Iorgovan făcea
următoarea remarcă: „Guvernul exercită conducerea generală a administraţiei publice, dar nu
toate autorităţile administrative au aceeaşi poziţie faţă de Guvern; sunt cel puţin trei situaţii:
a) organe subordonate (direct sau indirect);
b) organe de stat centrale autonome;
c) organe locale ale autonomiei unităţilor administrativ-teritoriale”2.
Organele din prima categorie sunt controlate de Guvern în baza raporturilor de
subordonare, iar cele din categoria a doua sunt controlate de Guvern în temeiul dispoziţiilor art.
102 alin. (1) din Constituţie. Asupra organelor locale ale administraţiei prin care se exercită
autonomia locală în unităţile administrativ - teritoriale, Guvernul exercită un control de tutelă
administrativă, drept ce rezultă din coroborarea dispoziţiilor art. 102 alin. (1) şi art. 123 din
Constituţie.
Aşadar, putem concluziona că legea fundamentală consacră trei forme de control ce pot fi
exercitate asupra activităţii desfăşurate de autorităţile administraţiei publice, în concret fiind
vorba despre controlul parlamentar, controlul judecătoresc şi controlul administrativ.
În opinia prof. Ioan Alexandru funcţionarea în condiţii cât mai bune a administraţiei
publice este garantată, printre altele, şi de exercitarea unui control permanent, căruia îi atribuie
cel puţin două funcţii, după cum urmează:
• funcţia de prevenire şi îndrumare;
• funcţia de identificare şi eliminare a cauzelor care ar putea periclita funcţionarea
sistemului administrativ3.

1
Ioan Alexandru, Administraţie publică. Teorii, realităţi, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p.508
2
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. II, 2002, p. 445
3
Ioan Alexandru, op. cit., p. 509
304
 În principiu, orice formă de control care se exercită asupra autorităţilor din sistemul
administraţiei publice vizează modul în care acestea îşi îndeplinesc competenţa legală, în
concret, legalitatea şi/sau oportunitatea actelor adoptate şi măsurilor întreprinse.

2. Noţiune
Într-o opinie, se apreciază că, în sens larg, „noţiunea de control evocă o activitate de
verificare a conformităţii unei activităţi concrete, (pentru dreptul administrativ se are în vedere
activitatea administraţiei publice) cu anumite valori, de regulă cele consacrate în normele de
drept”1.
Plecând de la premisa conform căreia, orice activitate organizată implică şi controlul
modului în care se realizează, prof. Ioan Santai apreciază că verificarea trebuie să vizeze un
dublu aspect, respectiv legalitatea „conformitatea sau neconformitatea dintre activitatea efectiv
realizată cu normele juridice”, precum şi oportunitatea.

3. Clasificarea formelor de control exercitat asupra administraţiei publice

Doctrina de specialitate, utilizează în mod constant pentru clasificarea formelor de
control ce se exercită asupra activităţii administraţiei publice2, următoarele criterii:
a) Natura autorităţii publice care exercită activitatea de control, după care distingem trei
forme, respectiv: controlul parlamentar, controlul judecătoresc şi controlul administrativ.
b) Locul pe care îl ocupă autoritatea care exercită controlul faţă de cea controlată, după
care distingem:
• controlul intern, exercitat de autorităţi, structuri organizatorice demnitari sau
funcţionari publici din administraţia publică asupra propriilor structuri sau funcţionari;
• controlul extern, exercitat de autorităţi publice din afara sistemului administrativ.
c) Din punct de vedere al procedurilor aplicabile distingem:
• controlul contencios (jurisdicţional), care se realizează în cadrul unui litigiu după
o procedură jurisdicţională;
• controlul necontencios (nejurisdicţional), înfăptuit în absenţa oricărui litigiu, după
o procedură nejurisdicţională.
d) După specificul şi obiectul controlului distingem patru forme, respectiv:
• controlul de legalitate, care vizează modul de respectare a legislaţiei;
• controlul de oportunitate, care are în vedere actualitatea măsurilor administrative;
• controlul de eficienţă, care vizează maximizarea rezultatelor unei activităţi în
relaţie cu resursele utilizate;
• controlul de eficacitate, care urmăreşte modul de îndeplinire a obiectivelor
programate pentru fiecare activitate raportat la standardele proiectate.
e) După obiectivul urmărit prin activitatea de control, distingem două forme, şi anume:
• un control general, care priveşte întreaga activitate a administraţiei publice (actele
administrative, faptele material-juridice, operaţiunile administrative şi actele
politice);
• un control specializat (de specialitate), care vizează numai anumite aspecte
(segmente) din activitatea complexă a administraţiei publice.

1
Verginia Vedinaş, op. cit., p 130
2
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 450-451, Verginia Vedinaş, op. citată, p. 131-134, Ioan Santai, op.
cit., vol. II, p. 179, Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 349
305
 Capitolul XIII
CONTROLUL ADMINISTRATIV
1. Noţiune, trăsături, funcţii
După cum am văzut deja, controlul administrativ reprezintă o formă distinctă de control
ce se exercită asupra activităţii administraţiei publice, este „controlul înfăptuit de administraţia
publică, în conformitate cu legea, asupra propriei activităţi”1.
În opinia prof. Ioan Santai: „Controlul administrativ se poate defini ca acea formă a
verificării de stat înfăptuită de autorităţile publice executive în conformitate cu prevederile
legale, atât asupra activităţii specifice propriului sistem de organe cât şi în afara acestuia, în
vederea stabilirii existenţei sau inexistenţei conformităţii dintre acţiunea înfăptuită şi normele
care o reglementează, precum şi, după caz, restabilirea, la nevoie, a legalităţii încălcate cu toate
consecinţele decurgând din aceasta pentru acţiunea verificată de autorii controlaţi”2.
Aşa cum în mod constant s-a arătat în doctrină, administraţia publică constituie cel mai
complex şi diversificat sistem de autorităţi statale, care asigură o gamă largă şi variată de servicii
publice. Pentru realizarea acestora, sunt antrenate importante resurse umane, materiale,
financiare etc. Această realitate are implicaţii directe asupra formelor controlului administrativ
care trebuie să vizeze întreaga activitate administrativă.
Faţă de cele expuse, apreciem că putem defini controlul administrativ ca fiind activitatea
de verificare (supraveghere) exercitată de autorităţi administrative, compartimente funcţionale
(structuri organizatorice), demnitari sau funcţionari publici, asupra unor autorităţi, structuri
organizatorice sau funcţii publice din cadrul aceluiaşi sistem.
Scopul controlului administrativ este acela de a identifica eventualele disfuncţii, cauzele
care le-au generat şi eventual, persoanele vinovate şi de a dispune sau, după caz, de a recomanda
măsurile necesare pentru eliminarea carenţelor semnalate şi sancţionarea vinovaţilor.
Dreptul de control administrativ poate fi conferit prin lege (în sens larg) sau, este
consecinţa firească a unui raport de subordonare.
Precizăm faptul că, de regulă, autorităţile administraţiei publice îşi desfăşoară activitatea
pe baza unui Regulament de organizare şi funcţionare a statului de funcţiuni şi a organigramei,
documente aprobate, potrivit legii prin act administrativ, de conducătorul autorităţii, organul
colegial sau organul ierarhic superior.
Prin intermediul lor se stabileşte organizarea, funcţionarea, încadrarea cu personal,
precum şi raporturile de subordonare, colaborare, etc. din cadrul autorităţii (instituţiei) publice şi
în mod implicit, dreptul de a exercita controlul administrativ intern.
Obiectul controlului administrativ îl poate constitui legalitate, oportunitatea, eficienţa şi
eficacitatea activităţii desfăşurate de autoritatea administrativă supusă controlului.
În toate cazurile, controlul administrativ presupune prezenţa unui număr de doi subiecţi,
respectiv subiectul activ (reprezentat de organul de control) şi subiectul pasiv (organul, structura
organizatorică, demnitarul sau funcţionarul public controlat).
Sub aspectul modalităţii de organizare, controlul administrativ poate fi exercitat cu
caracter permanent, la anumite intervale de timp sau inopinat, din oficiu sau la sesizare.
Din punct de vedere al momentului în care intervine, controlul administrativ poate fi
anterior, concomitent sau ulterior activităţii supuse controlului.
În doctrină, s-a apreciat că necesitatea controlului administrativ rezidă şi din funcţiile
sale, şi anume:
a) funcţia de observare (constatare) prin intermediul căreia se
monitorizează activitatea supusă controlului, exhaustiv sau pe un anumit segment,
potrivit formei de control;
b) funcţia preventivă, care vizează evitarea apariţiei unor
carenţe în activitatea controlată. Această funcţie se realizează prin dialogul
permanent care trebuie să existe între cei doi subiecţi ai controlului administrativ;

1
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 350
2
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 180
306
 c) funcţia corectivă, care are în vedere eliminarea cauzelor care
au generat disfuncţii sau erori în activitatea controlată;
d) funcţie sancţionatorie, în temeiul căreia poate fi antrenată
răspunderea juridică a subiectului pasiv al controlului, sub diferite forme, evident
în funcţie de gravitatea abaterilor1.
Controlul administrativ îmbracă, de regulă, două forme principale şi anume: controlul
administrativ intern şi controlul administrativ extern.
2. Controlul administrativ intern
Controlul intern se particularizează prin faptul că se exercită de către conducătorul
autorităţii administrative, funcţionari publici cu funcţii de conducere (directori, şefi servicii, şefi
birouri, etc.), ori de structuri organizatorice (compartimente funcţionale) din cadrul autorităţii
respective.
Conducătorul autorităţii administrative şi funcţionarii publici de conducere exercită
controlul în virtutea raporturilor de subordonare, fiind vorba despre un control exhaustiv,
general, ce vizează întreaga activitate a subiectelor controlate. Structurile organizatorice din
cadrul unei autorităţi a administraţiei publice exercită un control specializat, care vizează un
anumit segment al activităţii.
De regulă, această formă de control are un caracter permanent şi se exercită din oficiu ori
la sesizare.
În doctrina de specialitate, s-a relevat atât avantajele precum şi dezavantajele controlului
administrativ intern2. Avantajul rezidă în faptul că subiectul activ are posibilitatea de a cunoaşte
pe deplin activitatea controlată şi, pe cale de consecinţă, ar putea dispune cele mai bune măsuri
pentru îmbunătăţirea activităţii şi eliminarea eventualelor nereguli. Pe de altă parte, s-a apreciat
că independenţa subiectului activ al controlului este relativă, dezavantaj care ar putea conduce la
o verificare superficială, tolerantă.
Controlul administrativ intern are două forme, controlul intern general şi controlul intern
specializat.
2.1. Controlul intern general
În doctrină se apreciază că această formă de control derivă din raporturile de subordonare
ierarhică, are un caracter permanent şi constituie atributul conducătorului autorităţii (instituţiei)
publice şi a funcţionarului public care exercită o funcţie de conducere faţă de personalul
subordonat. „Prin caracterul său continuu, prin atribuţiile conferite şi prin eficienţa lui, el este
considerat mai mult decât un simplu control, reprezentând în realitate o adevărată supraveghere
administrativă izvorâtă din raporturile de subordonare”3.
Potrivit art. 4 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 119/19994 privind controlul intern şi
controlul financiar preventiv, cu modificările şi completările ulterioare: „Conducătorul instituţiei
publice trebuie să asigure elaborarea, aprobarea, aplicarea şi perfecţionarea structurilor
organizatorice, reglementărilor metodologice, procedurilor şi criteriilor de evaluare, pentru a
satisface cerinţele generale şi specifice de control intern”.
Acelaşi act normativ defineşte în art. 2 lit. d) controlul intern ca fiind: „ansamblul
formelor de control exercitate la nivelul entităţii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de
conducere în concordanţă cu obiectivele acesteia şi cu reglementările legale, în vederea asigurării
administrării fondurilor în mod economic, eficient şi eficace; acesta include, de asemenea,
structurile organizatorice, metodele şi procedurile”.

Obiectivele generale ale controlului intern sunt următoarele5:

1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 182
2
Ibidem, pp. 245-246
3
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 186
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 430 din 31 august 1999, cu modificările şi completările
ulterioare
5
A se vedea art. 3 din O.G. nr. 119/1999
307
 •realizarea, la un nivel corespunzător de calitate, a atribuţiilor instituţiilor publice,
stabilite în concordanţă cu propria lor misiune, în condiţii de regularitate,
eficacitate, economicitate şi eficienţă;
• protejarea fondurilor publice împotriva pierderilor datorate erorii, risipei, abuzului
sau fraudei;
• respectarea legii, a reglementărilor şi deciziilor conducerii;
• dezvoltarea şi întreţinerea unor sisteme de colectare, stocare, prelucrare,
actualizare şi difuzare a datelor şi informaţiilor financiare şi de conducere,
precum şi a unor sisteme şi proceduri de informare publică adecvată prin rapoarte
periodice.
Din analiza dispoziţiilor legale menţionate şi din doctrină1 se pot desprinde următoarele
particularităţi ale controlului intern general:
a) Subiecţii (activ şi pasiv) fac parte din aceeaşi autoritate a administraţiei publice.
Subiectul activ, cel care realizează verificarea (supravegherea) poate fi reprezentat de
conducătorul autorităţii ori funcţionarul ierarhic superior.
Subiectul pasiv al controlului poate fi reprezentat de o structură organizatorică din cadrul
autorităţii respective ori de unu sau mai mulţi funcţionari publici.
b) Obiectul controlului intern general îl poate constitui, după caz:
• legalitatea şi/sau oportunitatea întregii activităţi (acte administrative, fapte
material-juridice, operaţiuni tehnico-materiale);
• eficienţa şi/sau eficacitate activităţii;
• relaţiile cu publicul.
c) Scopul urmărit de controlul intern este complex şi poate fi, după caz:
• restabilirea legalităţii;
• asigurarea oportunităţii;
• optimizarea circuitului documentelor şi a relaţiilor cu publicul;
• eficientizarea activităţii şi creşterea eficacităţii, etc.
d) Procedura
În absenţa unui Cod de procedură administrativă, controlul administrativ intern se
desfăşoară conform Regulamentului propriu de organizare şi funcţionare şi a unui act
administrativ emis de conducătorul fiecărei autorităţi administrative.
Doctrina şi practica administrativă au consacrat următoarele reguli:
• sub aspectul momentului, controlul administrativ intern general se poate declanşa
anterior, concomitent sau ulterior activităţii supuse controlului, din oficiu sau la
cerere;
• are caracter permanent, de continuitate;
• este un control exhaustiv, cu alte cuvinte activitatea de control vizează atât
înscrisurile (documentele) precum şi comportamentul funcţionarilor în relaţiile cu
publicul, colaborarea cu colegii, etc. Pot fi administrate orice mijloace de probă,
inclusiv audierea unor persoane;
• se finalizează printr-un document (proces-verbal, notă de constatare, etc.), în care
se înserează constatările reieşite din control, neajunsurile, erorile şi măsurile
necesare pentru îmbunătăţirea activităţii.
e) Măsurile ce pot fi dispuse vizează activitatea controlată, organizarea
compartimentului şi funcţionarul public, după cum urmează:
• în legătură cu activitatea controlată, se poate dispune restabilirea legalităţii
încălcate, respectiv:
− anularea, modificare ori suspendarea unui act administrativ;
− eliberarea unor înscrisuri;
− soluţionarea în temeiul legal a petiţiilor;

1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 186-187
308
 − creşterea eficacităţii şi a eficienţei în utilizarea resurselor umane,
materiale, financiare, etc.
• în ceea ce priveşte structura organizatorică controlată (departament, direcţie,
serviciu, birou, etc.) se poate dispune sau, după caz, propune reorganizarea
acesteia, prin redistribuirea atribuţiilor;
• în ceea ce priveşte funcţionarul public sau salariatul controlat, se poate
dispune sau propune, dacă este cazul, aplicarea uneia dintre sancţiunile
prevăzute de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici sau de
Codul muncii.

2.2. Controlul intern specializat

Această formă a controlului intern se particularizează prin faptul că vizează numai
anumite segmente (sectoare) din activitatea unei autorităţi administrative şi se exercită în baza
unor reglementări speciale sau a reglementărilor de ordine interioară.
Controlul se exercită de structuri organizatorice (compartimente funcţionale) sau
persoane specializate în activitatea respectivă.
De regulă, exercitarea controlului intern specializat se concretizează prin emiterea unei
vize de conformitate, sub aspectul legalităţii, oportunităţii, eficacităţii etc. actelor administrative
sau operaţiunilor administrative. Refuzul acordării vizei trebuie motivat.
În doctrină cel mai frecvent citat este controlul financiar preventiv1.
Materia este reglementată de Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 privind controlului
intern şi controlul financiar preventiv, cu modificările şi completările ulterioare.
Potrivit art. 2 lit. d) din ordonanţa menţionată, prin control financiar preventiv înţelegem:
„activitatea prin care se verifică legalitatea şi regularitatea operaţiunilor efectuate pe seama
fondurilor publice sau a patrimoniului public, înainte de aprobarea acestora”.
Obligaţia de a organiza activitatea de control financiar preventiv revine conducătorului
autorităţii administraţiei publice, prin act administrative, astfel cum rezultă din coroborarea
dispoziţiilor art. 13 alin. (1), (5) şi (6) din ordonanţă.
Controlul financiar preventiv propriu se exercită, prin viză, de persoane din cadrul
compartimentelor de specialitate, desemnate în acest sens de conducătorul autorităţii publice2.
Viza de control financiar preventiv propriu se exercită prin semnătura persoanelor îndreptăţite şi
prin aplicarea de către acestea a sigiliului personal.
Este de menţionat faptul că O.G. nr. 119/1999 care reglementează organizarea unei forme
specifice de control administrativ intern specializat, face trimitere şi la o altă formă a acestei
categorii de control. Astfel, art. 14 alin. (6) din ordonanţă stabileşte: „În cazurile în care
dispoziţiile legale prevăd avizarea operaţiunilor de către compartimentul de specialitate juridică,
proiectul de operaţiune va fi prezentat pentru control financiar preventiv propriu cu viza şefului
compartimentului juridic”. Aşadar, viza de control financiar preventiv este precedată de viza
compartimentului juridic sub aspectul legalităţii actului sau operaţiunii administrative.
Conţinutul controlului financiar preventiv constă în verificarea sistematică a proiectelor
de operaţiuni care fac obiectul acestuia, din punct de vedere al legalităţii şi regularităţii, precum
şi cel al încadrării în limitele creditelor bugetare stabilite potrivit legii.
3. Controlul administrativ extern
Controlul administrativ extern se exercită de către autorităţi administrative, demnitari sau
funcţionari publici din afara autorităţii care face obiectul controlului. Aşa cum s-a arătat constant
în doctrină, controlul administrativ extern poate îmbrăca forma controlului ierarhic, tutelei
administrative şi a controlului administrativ extern specializat3.

1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 188;
2
a se vedea art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 119/1999;
3
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 445-447, Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 351-
362, Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 189-194
309
 3.1. Controlul ierarhic
Acest control se exercită de autorităţile administraţiei publice ierarhic superioare asupra
celor situate pe un nivel ierarhic inferior, în baza raporturilor de subordonare. Poate fi prevăzut
în mod expres de lege sau nu, în cea de-a doua situaţie fiind consecinţa raportului de
subordonare.
Spre exemplu, art. 33 alin. 4 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia
prefectului, cu modificările şi completările ulterioare, prevede: Ministerul Administraţiei şi
Internelor poate propune Guvernului anularea ordinelor emise de prefect, dacă le consideră
nelegale sau netemeinice”.
Textul citat, ni se pare relevant sub mai multe aspecte şi anume:
• consacră controlul ierarhic al Guvernului asupra prefectului, reprezentantul său
numit în judeţe şi în municipiul Bucureşti;
• delimitează sfera controlului ierarhic care vizează atât legalitatea precum şi
netemeinicia actului administrativ;
• consfinţeşte competenţa organului ierarhic superior de a anula actele
administrative ilegale sau netemeinice ale organului ierarhic inferior.
Având în vedere doctrina de specialitate şi dispoziţiile legale putem identifica
următoarele particularităţi ale controlului administrativ extern:
a) Subiectele controlului sunt: organul ierarhic superior în calitate de subiect
activ şi organul ierarhic inferior (subiectul pasiv) a cărui activitate face obiectul
controlului.
b) Obiectul controlului îl constituie legalitatea, temeinicia precum şi
oportunitatea actelor şi măsurilor administrative. De asemenea, apreciem că
eficacitatea activităţii desfăşurate de subiectul pasiv al controlului, constituie un
obiectiv al organului ierarhic superior. Tot astfel, eficacitatea, înţeleasă ca nivel de
realizare a obiectivelor planificate, constituie cu certitudine un obiectiv însemnat al
controlului ierarhic.
c) Scopul rezidă în respectarea legalităţii şi eficientizarea activităţii organului
controlat.
d) Procedura acestei forme de control nu este reglementată în mod unitar,
reieşind din raportul de subordonare. Dintre regulile consacrate amintim
următoarele:
• se poate exercita din oficiu sau la sesizare;
• sub aspectul momentului în care se exercită, controlul administrativ extern
poate interveni anterior, concomitent sau ulterior activităţii supuse controlului;
• poate viza întreaga activitate a subiectului pasiv, sau numai anumite segmente
ale acesteia;
• se finalizează printr-un document, denumit proces-verbal de control, notă de
constatare etc. care trebuie prezentat spre semnare şi însuşire conducătorului
autorităţii administrative controlate, etc.
e) Măsurile care pot fi dispuse ca urmare a controlului sunt următoarele:
• anularea, modificarea, abrogarea, suspendare, totală ori parţială a actelor
administrative ilegale sau inoportune;
• sancţionarea conducătorului autorităţii administrative controlate;
• reorganizarea activităţii autorităţii administrative controlate.

310
 3.2. Tutela administrativă
Menţionăm faptul că în prezent legislaţia nu utilizează explicit această formă a
controlului administrativ, ea regăsindu-se însă frecvent în doctrina de specialitate.
Astfel, în opinia prof. Antonie Iorgovan: „Tutela administrativă evocă în dreptul public
controlul exercitat de organele centrale de stat, de regulă, Guvern şi Ministerul de Interne,
respectiv de reprezentanţii locali ai centrului asupra autorităţilor administraţiei locale
autonome”1.
Într-o altă opinie, prof. Rodica Narcisa Petrescu consideră că: „Tutela administrativă
reprezintă controlul exercitat de către anumite organe ale administraţiei publice centrale asupra
autorităţilor administrative descentralizate, în cazurile prevăzute de lege”2.
Doctrina de specialitate relevă că raţiunea „tutelei administrative” este aceea de a asigura
realizarea omogenă a administraţiei publice, în condiţiile şi cu respectarea principiilor
descentralizării şi autonomiei locale. În acest context, se susţine că organul administrativ abilitat
de lege cu exercitarea „tutelei administrative” are prerogative mai restrânse decât în cazul
controlului administrativ ierarhic3. Este vorba despre faptul că, organul de tutelă administrativă
nu poate anula un act considerat a fi ilegal emis/adoptat de organul aflat sub tutelă. Această
competenţă revine exclusiv judecătorului, la sesizarea organului înzestrat cu tutela
administrativă.
Deşi nu este consacrată explicit, tutela administrativă are suport constituţional în
dispoziţiile art. 123 alin. (5), conform cărora: „Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de
contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul
în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept”.
Instituţia „tutelei administrative” este reglementată într-o formă mai explicită de art. 26
alin. (1) din Legea privind prefectul şi instituţia prefectului nr. 340/2004, care are următoarea
redactare: „În exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii acelor administrative ale
autorităţilor administraţiei publice locale ori judeţene, prefectul poate ataca, în faţa instanţei de
contencios administrativ, aceste acte, dacă le consideră nelegale, cu excepţia actelor de gestiune.
Actul atacat este suspendat de drept”.
„În exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii actelor administrative ale
consiliului judeţean, ale preşedintelui consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale
primarului, prefectul, cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul
administrativ, va solicita autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea
actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia.”
În sfârşit, art.3 al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 este intitulat „Tutela
administrativă”, alineatul 1 având următorul conţinut: „Prefectul poate ataca, în termenul
prevăzut de art.11 din prezenta lege, în faţa instanţei de contencios administrativ, actele emise de
autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale.”
Dacă prefectul este autoritatea publică emblematică pentru tutela administrativă
românească, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată 4, şi ulterior,
Legea contenciosului administrativ nr. 554/20045 atribuie acest rol şi Agenţiei Naţionale a
Funcţionarilor Publici.
Astfel, conform art. 20 alin. (3) din lege: „Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici are
legitimare procesuală activă şi poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă cu
privire la:

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 447
2
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 352;
3
V. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generală, Bucureşti, 1993, pp. 520-521;
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004
5
A se vedea art.3 alin.2 din Legea nr. 554/2004
311
a) actele prin care autorităţile sau instituţiile publice încalcă legislaţia referitoare la
funcţia publică şi funcţionarii publici, constatate ca urmare a activităţii proprii de
control;
b) refuzul autorităţilor şi instituţiilor publice de a aplica prevederile legale în domeniul
funcţiei publice şi al funcţionarilor publice.
Actul atacat potrivit alin. (3) este suspendat de drept”.
În opinia noastră, aceste dispoziţii sunt cel puţin discutabile sub aspectul
constituţionalităţii. Rămâne ca doctrina şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale să elucideze
această chestiune.

3.3. Controlul administrativ extern specializat

După cum rezultă chiar din denumire, această formă de control vizează doar anumite
segmente ale complexei activităţi desfăşurate de autorităţile administraţiei publice, spre exemplu:
finanţe publice, protecţia muncii, stare civilă, prevenirea şi stingerea incendiilor, protecţia
mediului, etc.
În doctrina de specialitate, utilizându-se drept criteriu organul care efectuează activitatea
de control s-au distins două categorii, respectiv: controlul exercitat de diferite inspecţii şi
inspectorate de stat (denumite şi „poliţii”) şi controlul exercitat de organe special constituite
pentru control1.
În opinia noastră, controlul extern specializat se exercită de către unele autorităţi ale
administraţiei publice, organe de specialitate ale administraţiei publice, demnitari sau funcţionari
publici cu atribuţii de control.
Obiectivele controlului extern specializat sunt următoarele:
• verificarea unui anumit segment din activitatea autorităţii administrative supuse
controlului, potrivit specializării (competenţei) organului de control;
• verificarea legalităţii activităţii controlate (acte juridice, fapte material juridice şi
operaţiuni tehnico-materiale);
• verificarea oportunităţii actelor şi măsurilor administrative, în cazurile expres
prevăzute de lege.
Procedura după care se desfăşoară controlul, mijloacele specifice de care dispun
controlorii şi sancţiunile pe care le pot aplica în cazurile în care constată unele încălcări ale
legislaţiei sunt reglementate prin lege specială. De regulă, subiectul activ al controlului (organul
de control) are dreptul de a da îndrumări obligatorii, de a aplica sau de a propune aplicarea unor
sancţiuni administrative, inclusiv sancţiuni contravenţionale sau, chiar de a dispune suspendarea
unor acte ori măsuri administrative ilegale.
Activitatea de control este consemnată într-un proces-verbal sau notă de constatare, care
se prezintă spre semnare şi însuşire conducătorului autorităţii administrative a cărei activitate a
fost verificată.
În cazul în care prin actul de control se aplică sancţiuni administrative, acesta trebuie să
menţioneze şi calea de atac, precum şi autoritatea competentă să o soluţioneze.
Redăm mai jos, câteva exemple care ni se par a fi relevante pentru controlul extern
specializat.
1. În materia actelor de stare civilă, controlul extern specializat se exercită de către
Ministerul Administraţiei şi Internelor, prefecţi, preşedinţii consiliilor judeţene şi primarului
general al municipiului Bucureşti asupra activităţii de stare civilă desfăşurată de primari, în
calitate de ofiţeri de stare civilă şi de aparatul propriu (compartimentele de specialitate) din
cadrul consiliilor locale.
În acest sens, art. 72 din Legea nr. 119/1996, cu modificările şi completările ulterioare
prevede:
„(1) Ministerul Administraţiei şi Internelor îndrumă şi controlează, în condiţiile legii,
autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene în domeniul stării civile.
1
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 145, Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 191-194, Rodica
Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 352-353
312
 (2) Prefecţii, preşedinţii consiliilor judeţene şi primarul general al municipiului Bucureşti
organizează îndrumarea şi controlul activităţii de stare civilă desfăşurate de autorităţile
administraţiei publice locale şi iau măsuri privind conservarea şi securitatea documentelor de
stare civilă”1.
Pe de altă parte, conform art. 8 din Metodologia pentru aplicare unită a dispoziţiilor Legii
nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civilă, emisă în comun de fostul Departament pentru
Administraţie Publică Locală şi Ministerul de Interne2: „Preşedintele consiliului judeţean şi
primarul general al municipiului Bucureşti, prin serviciile de stare civilă, au următoarele
atribuţii: a) îndrumă şi controlează, cel puţin o dată pe an, activitatea de stare civilă, pe teritoriul
judeţului, respectiv al municipiului Bucureşti, pe baza graficului întocmit împreună cu
inspectoratul judeţean de poliţie. Controlul se efectuează asupra tuturor înregistrărilor, începând
de la ultima verificare şi cuprinde, în mod obligatoriu, gestiunea certificatelor de stare civilă,
înşiruirea menţiunilor şi efectuarea comunicărilor. Constatările rezultate în urma controlului şi
măsurile necesare pentru îndreptarea unor erori se consemnează într-un proces-verbal, într-un
registru special de procese-verbale de control pe linie de stare civilă (anexa nr. 7).”
2. Controlul financiar preventiv ca formă a controlului specializat îmbracă două forme;
astfel cum prevăd dispoziţiile art. 12 alin. (3) lit. a) şi b) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul
intern şi controlul financiar preventiv, şi anume:
a) controlul financiar preventiv propriu, care se organizează la toate entităţile
publice şi asupra tuturor operaţiunilor cu impact financiar asupra fondurilor
publice şi a patrimoniului public;
b) controlul financiar preventiv delegat, care se organizează la ordonatorii
principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat,
precum şi ai bugetului oricărui fond special, la Fondul naţional şi la agenţiile de
implementare a fondurilor comunitare, precum şi alte entităţi cu risc ridicat prin
controlori delegaţi ai Ministerului Finanţelor Publice, care constituie obiectul
analizei noastre.
Potrivit art. 16 alin. (2) din ordonanţă, ministrul finanţelor publice este abilitat de lege să
numească pentru fiecare instituţie publică în care se exercită funcţia de ordonator principal de
credite al bugetelor menţionate unul sau mai mulţi controlori delegaţi.
Controlorii delegaţi sunt funcţionari publici ai Ministrului Finanţelor Publice, dar îşi
desfăşoară activitatea la sediul instituţiilor publice la care au fost numiţi. Operaţiunile care,
potrivit legii, fac obiectul controlului financiar preventiv delegat se supun aprobării
ordonatorului de credite numai însoţite de viza de control financiar preventiv delegat3.
Atribuţiile controlului financiar preventiv delegat stabilite în art.21 alin. (1) şi (2) din
ordonanţă vizează numai legalitatea proiectelor de operaţiuni financiare ce urmează a fi supuse
aprobării ordonatorului principal de credite, nu şi oportunitatea acestora.
3. În sfera protecţiei muncii, controlul extern specializat se exercită de Inspecţia Muncii.
Din coroborarea dispoziţiilor art. 1 şi art. 2 din Legea nr. 108/19994 privind înfiinţarea şi
organizarea Inspecţiei Muncii, rezultă că Inspecţia Muncii este organ de specialitate al
administraţiei publice centrale în subordinea Ministrului Muncii şi Solidarităţii Sociale. În judeţe
şi în municipiul Bucureşti, Inspecţia Muncii are în subordonare inspectorate teritoriale de muncă.
Unul dintre principalele obiective ale activităţii Inspecţiei Muncii îl constituie „controlul
aplicării prevederilor legale referitoare la relaţiile de muncă, la securitatea şi sănătatea în muncă,
la protecţia salariaţilor care lucrează în condiţii deosebite şi a prevederilor legale referitoare la
asigurările sociale.”
Pentru realizarea acestui obiectiv, inspectorii de muncă au următoarele drepturi:

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 282 din 11 noiembrie 1996 cu modificările şi
completările ulterioare
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 518 bis din 19 noiembrie 1997
3
vezi art. 19 şi art.17 alin. (1) din O.G. nr.119/1999
4
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 740 din 10 octombrie 2002
313
• să aibă acces liber, permanent şi fără înştiinţare prealabilă, în sediul persoanei
juridice şi orice alt loc de muncă organizat de aceasta;
• să solicite conducerii persoanei juridice documentele şi informaţiile necesare
pentru realizarea controlului;
• să impună ca abaterile constatate în domeniu să fie remediate pe loc sau într-un
timp limitat;
• să dispună întreruperea şi suspendarea imediată a proceselor de muncă atunci
când constată o stare de pericol iminent de accident sau îmbolnăvire profesională.
(art. 19)

314
 CAPITOLUL XIV

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

1. Noţiune şi istoric

1.1. Consideraţii preliminare

Principiul separaţiei puterilor în stat potrivit căruia sunt organizate cele trei puteri statale
–legislativă, executivă şi judecătorească – presupune deopotrivă atât o colaborare precum şi un
control reciproc al acestora.
În acest sens, profesorul C.G. Rarincescu releva „colaborarea se realizează prin controlul
reciproc al puterilor şi care poate duce la disolvarea Parlamentului, sau la darea unui vot de blam
guvernului, sau la anularea de către justiţie a actelor administrative ilegale sau la declararea de
neconstituţionalitate a legilor, etc. Acest control reciproc al puterilor într-o ţară organizată în
mod efectiv şi real pe baza sistemului reprezentativ, constituie una din măsurile cele mai
potrivite pentru a preveni crizele politice, loviturile de stat şi revoluţiunile”1.
Contenciosul administrativ reprezintă în fapt o concretizare a principiului separaţiei
puterilor în stat, o modalitate de exercitare a controlului judecătoresc asupra activităţii
desfăşurate de autorităţile unei alte puteri statale, respectiv ale puterii executive.
Rămâne şi astăzi actuală afirmaţia prof. C.G. Rarincescu conform căreia: „Instituţia
contenciosului administrativ, ca şi cele mai multe din instituţiile juridice ale societăţii actuale, se
sprijină pe două principii fundamentale oricărui Stat civilizat: pe principiul respectării drepturilor
legalmente dobândite şi pe principiul obligativităţii Statului de a asigura executarea hotărârilor
judecătoreşti”.2
După cum este cunoscut, specificul activităţii administraţiei publice constă în organizarea
executării şi executarea în concret a legilor şi a celorlalte acte normative. Uneori, este posibil ca
prin activitatea sa, cu precădere prin actele administrative pe care le emite în cele mai diverse
sectoare ale vieţii economico-sociale, administraţia să lezeze drepturi subiective sau interese
legitime ale particularilor, persoane fizice sau juridice.
„Pentru a feri administraţia să comită ilegalităţi s-au stabilit diferite mijloace preventive,
care au drept scop să asigure, pe de o parte, aplicarea exactă a legilor şi regulamentelor, iar de pe
altă parte, să apere drepturile şi interesele administraţilor”.3
În perioada interbelică, doctrina de specialitate definea contenciosul administrativ „ca
fiind constituit din totalitatea litigiilor născute între particulari şi Administraţiile publice şi în
care sunt puse în cauză reguli, principii şi situaţii juridice aparţinând dreptului public”.4
Instituţia contenciosului administrativ are vechi tradiţii în ţara noastră, însă o bună
perioadă de timp (perioada comunistă) legiuitorul a desfiinţat-o, considerându-se ca fiind
inadecvată pentru societatea socialistă.
După Revoluţia din decembrie 1989, legiuitorul nostru a repus instituţia contenciosului
administrativ în drepturile sale fireşti, prin adoptarea Legii nr. 29/1990, legea contenciosului
administrativ5 care, a marcat „un important pas înainte în construcţia acestei importante instituţii
a statului de drept”.6

1
C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura Universala Alcalay, Bucureşti, 1936, p. 21
2
C.G. Rarincescu, op. citată, p. 8
3
E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei, 1944, p. 547
4
C.G. Rarincescu, op. citată, p. 33
5
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 122 din 8 noiembrie 1990
6
Al. Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1992,
p.82
315
 Ulterior, contenciosul administrativ şi-a găsit şi suportul constituţional în art. 48 al Legii
fundamentale, conform căruia:
„(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin soluţionarea în termen legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină
recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei.
(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.
(3) Statul răspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate prin erorile
judiciare săvârşite în procesele penale.”
În acelaşi timp, prin raportare la dispoziţiile art. 150 Constituţia României din 1991 a
modificat, în mod implicit, o serie de prevederi ale Legii contenciosului administrativ
nr.29/1990.
Cu certitudine, Legea contenciosului administrativ nr.29/1990 s-a constituit într-un
element determinant în edificarea şi consolidarea statului de drept postrevoluţionar.
Evoluţia legislaţiei, dar, mai ales, revizuirea Constituţiei României au impus o nouă lege
a contenciosului administrativ.
Sediul materiei îl regăsim în art.52 din Constituţia României, republicată, în următoarea
redactare:
„(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate
publică, printr-un act administrativ sau prin soluţionarea în termenul legal a unei cereri, este
îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi
repararea pagubei.
(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.
(3) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare.
Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care
şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.”
În temeiul dispoziţiilor constituţionale, a fost adoptată noua Lege a contenciosului
administrativ nr. 554/20041, care a abrogat vechea reglementare.

1.2. Noţiunea de contencios administrativ

Noţiunea de contencios administrativ este o noţiune tradiţională în dreptul nostru
administrativ.
Etimologic cuvântul „contencios” provine din cuvântul francez „contentieux” care, la
rândul său se trage din latinescul „contentiosus” (certăreţ), adjectivul substantivului „contentio”
cu semnificaţie de conflict, dispută ori confruntare.2
Într-o lucrare de referinţă din perioada interbelică, prof. C.G. Rarincescu aprecia că din
punct de vedere al litigiilor care formează obiectul judecăţii, funcţia judecătorească a statului are
două componente, respectiv:
a) Contenciosul de drept comun „care este alcătuit din totalitatea
litigiilor de competenţa organelor judecătoreşti propriu zise de natură civilo-comercială şi
penală”;
b) Contenciosul administrativ „compus din totalitatea litigiilor de
natură administrativă, de competenţa, după cum vom vedea, fie a tribunalelor de drept comun,
fie a unor tribunale speciale administrative, după sistemul de drept pozitiv adoptat în diverse
state.”3
În demersul său ştiinţific, autorul citat a identificat două accepţiuni ale noţiunii de
contencios administrativ, şi anume: un sens formal-organic, având în vedere natura organelor
care îl exercită şi un sens material-funcţional, care viza activitatea desfăşurată de aceste organe.
Din punct de vedere formal-organic, autorul defineşte contenciosul administrativ „ca
fiind constituit din totalitatea litigiilor de competenţa tribunalelor sau a justiţiei administrative.”4
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1154 din 7 decembrie 2004
2
V.I. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Ed. All, Bucureşti, 1994, pag.6
3
C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Ed. Universala Alcalay&Co., Bucureşti, 1937, pag. 31
4
C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 32
316
 Această semnificaţie a noţiunii a fost socotită de autor ca fiind nesatisfăcătoare pe
temeiul că nu toate statele aveau organizată jurisdicţie administrativă. Pentru acest considerent,
autorul aprecia că este necesar să se recurgă la un criteriu de departajare obiectiv, de natură a
identifica din gama diversificată a litigiilor, pe cele care constituie o categorie distinctă,
particularizată, în caracterele lor comune şi specifice care urmau să fie date în competenţa de
soluţionare a tribunalelor administrative.
În acest context, autorul a considerat utilă definirea contenciosului administrativ în sens
material, având în vedere persoanele între care are loc litigiul, precum şi regulile juridice
aplicabile în soluţionarea acestuia.
Pe acest fond de idei Contenciosul administrativ a fost definit ca fiind „totalitatea
litigiilor născute între particulari şi Administraţiunile publice, cu ocaziunea organizării şi
funcţionării serviciilor publice şi în care sunt puse în cauză reguli, principii şi situaţii juridice
aparţinând dreptului public.” S-a apreciat, pe drept cuvânt, că această definire este edificatoare,
de natură a face distincţia între contenciosul administrativ, pe de o parte şi contenciosul judiciar
de drept comun, pe de altă parte.
Aşa cum am arătat, după 1989 instituţia contenciosului administrativ a fost repusă în
drepturile sale fireşti atât de legiuitor precum şi de doctrină.
Astfel, una dintre primele legi ale perioadei postrevoluţionare a reglementat instituţia
contenciosului administrativ1, în temeiul art.17 din lege fiind înfiinţate instanţe specializate de
contencios administrativ.
Pe de altă parte, doctrina a manifestat o permanentă preocupare pentru definirea
instituţiei Contenciosului administrativ.
Potrivit opiniei prof. Al. Negoiţă noţiunea de contencios administrativ poate fi abordată
în dublu sens.
În sens larg, contenciosul administrativ reprezintă „Totalitatea litigiilor juridice dintre
administraţia publică şi cei administraţi.”2 Cu alte cuvinte, în această accepţiune contenciosul
administrativ priveşte toate litigiile dintre administraţia publică, pe de o parte, şi cei administraţi,
pe de altă parte, indiferent de natura juridică a litigiului care poate fi de drept comun sau de drept
public.
În sens restrâns, autorul consideră că „Termenul de contencios administrativ se referă
numai la acele litigii juridice în care organele administraţiei publice folosesc regimul juridic
administrativ în baza competenţei pe care le-o conferă legea.”3
La rândul său, această abordare are atât un sens material precum şi un sens formal-
organic.
Sensul material al noţiunii de contencios administrativ are în vedere natura litigiilor
juridice care fac obiectul acestuia şi regulile juridice aplicabile în soluţionarea litigiilor, respectiv
regimul de drept administrativ (public) sau cel de drept comun.
Sensul formal-organic al noţiunii de contencios administrativ are în vedere natura
organelor de jurisdicţie competente să soluţioneze litigiile juridice.
Având în vedere activitatea desfăşurată de instanţele de contencios administrativ, aceea
de a soluţiona, cu putere de adevăr legal un conflict juridic, părţile în litigiu, organele care
înfăptuiesc justiţie şi obiectul cauzei, prof. V.I. Prisăcaru defineşte contenciosul administrativ
astfel: „Activitatea de soluţionare, cu putere de adevăr legal, de către instanţele de contencios
administrativ, competente, potrivit legii, a conflictelor juridice în care cel puţin una din părţi este
un serviciu public administrativ, iar conflictul juridic s-a născut din adoptarea sau emiterea unui
act administrativ de autoritate ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept
recunoscut de lege.”4

1
Legea nr. 29/90 cu privire la contenciosul administrative, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I-a nr.
122 din 8 noiembrie 1990
2
Al. Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1992, pag.
78
3
Al. Negoiţă, op. citată, pag. 79
4
V.I. Prisăcaru, op. citată, pag.7
317
 Fără a realiza o prezentare exhaustivă a definiţiilor formulate în doctrină, alături de alţi
autori1 considerăm că în definirea noţiunii de contencios administrativ trebuie să avem în vedere
deopotrivă dispoziţiile legii fundamentale şi pe cele ale legii organice a contenciosului
administrativ.
Suportul constituţional al contenciosului administrativ îl constituie art.52, art.123, alin.5
şi art.126, alin.6 din Constituţia României, republicată.
Astfel, conform art.52, alin.1 din Constituţie: „Persoana vătămată într-un drept al său ori
într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea
în termen legal al unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a
interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei”, alineatul 2 stipulând faptul că prin
lege organică se stabilesc condiţiile şi limitele exercitării acestui drept.
Din nefericire, legiuitorul constituant nu a stabilit în acest text şi competenţa instanţelor
de contencios administrativ în soluţionarea acestor litigii, aşa cum ar fi fost firesc2.
Această lacună este suplinită în parte de art.123 alin.5 din Constituţie care stabileşte că:
„Prefectul poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean,
al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat
de drept.”
Pe de altă parte, art.126, alin.6 al Legii fundamentale statuează: „Controlul judecătoresc
al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este
garantat, cu excepţia celor care privesc Parlamentul, precum şi a celor de comandament cu
caracter militar...”
În aplicarea dispoziţiilor art.52, alin.2 din Constituţia României, republicată, a fost
adoptată Legea nr. 544/2004 legea organică a contenciosului administrativ care, spre deosebire
de vechea reglementare defineşte noţiunea de contencios administrativ.
Astfel, legiuitorul înţelege prin contencios administrativ „activitatea de soluţionare, de
către instanţele de contencios administrativ competente, potrivit legii, a litigiilor în care cel puţin
una din părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea,
după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul
legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim.”3

1.3. Scurt istoric cu privire la contenciosul administrativ

Instituit pentru prima dată în ţara noastră prin legea pentru înfiinţarea Consiliului de Stat
din 11 februarie 1864, contenciosul administrativ a avut o evoluţie istorică deosebită,
determinată de schimbările care au avut loc în evoluţia societăţii româneşti.
În cele ce urmează vom evidenţia pe scurt evoluţia istorică a contenciosului administrativ
pe anumite perioade de timp, astfel cum este reliefată de doctrină.4
1. Într-o primă etapă (1864-1866), s-a adoptat şi la noi în ţară sistemul francez al
tribunalelor administrative, fiind înfiinţat Consiliul de Stat, organ consultativ al Guvernului care,
avea printre alte atribuţii, şi unele atribuţii de contencios administrativ. La acea vreme Consiliul
de Stat nu era un adevărat tribunal, ci o instituţie intermediară între administraţia consultativă şi
tribunalele administrative.5
Atribuţiile de contencios administrativ ale Consiliului de Stat se exercitau împotriva
hotărârilor miniştrilor date cu exces de putere sau cu încălcarea legilor şi regulamentelor, a
hotărârilor sau actelor de executare ale prefecţilor sau ale altor agenţi administrativi, date cu
încălcarea legilor şi în contra hotărârilor comisiilor de lucrări publice, precum şi în toate cazurile
de natură contencioasă ce i se vor atribui printr-o anumită lege.

1
A se vedea R.N. Petrescu, op. citată, pag.365, V. Vedinaş, op. citată, pag. 158-159 etc.
2
A se vedea R.N. Petrescu, op citată, pag. 365
3
A se vedea art.2, lit. e din Legea nr. 554/2004
4
A se vedea C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 73-102; Antonie Iorgovan, op citată, pag. ; R.N. Petrescu, op. citată,
pag.369-375
5
A se vedea E.D. Tarangul, op. citată, pag. 558
318
 2. A doua perioadă (1866-1905) se particularizează prin desfiinţarea Consiliului de Stat
şi atribuirea contenciosului administrativ instanţelor judecătoreşti ordinare. Constituţia din 1866
nu cuprindea reglementări exprese despre contenciosul administrativ, dar stipula în art.131
desfiinţarea Consiliului de Stat, atribuţiunile acestuia urmând a fi repartizate printr-o lege
ordinară. În aplicarea acestei prevederi constituţionale a fost adoptată Legea din 12 iulie 1866
care a atribuit competenţa contencioasă a Consiliului de Stat, tribunalelor de drept comun.
Potrivit legii, numai în litigiile referitoare la acte de gestiune, tribunalele aveau capacitatea
deplină de a judeca, iar în procesele privitoare la acte administrative de autoritate, aveau o
competenţă redusă, limitată la aprecierea pe cale indirectă a legalităţii actului şi la judecarea
cererii de despăgubiri civile împotriva administraţiei publice, fără a se prevedea şi anularea
actului. Pe măsura amplificării şi diversificării activităţilor administrative, coroborată cu
conştientizarea celor administraţi de drepturile pe care le aveau şi de obligaţiile corelative ale
autorităţilor administrative de a le repara, au apărut tot mai dese solicitări în sensul înfiinţării
contenciosului administrativ, care să asigure o protecţie mai eficientă a celor administraţi faţă de
eventualele abuzuri ale adm in istraţiei.
3. A treia perioadă (1905-1923) a început odată cu adoptarea Legii pentru reorganizarea
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie la 1 iulie 1905.
Legea din 1905 a avut menirea de a elimina carenţele sistemului de contencios existent,
particularizându-se prin două trăsături esenţiale, şi anume:
a) se recunoaşte particularilor dreptul de a ataca în justiţie actele administrative ilegale;
b) competenţa de soluţionare a acestor litigii este dată instanţei de drept comun, exclusiv
Secţiei a III-a a Înaltei Curţi de Casaţie;
c) s-a creat un contencios de anulare, instanţa putând anula actul ilegal al administraţiei.
În acelaşi timp trebuie precizat însă şi faptul că „Curtea de Casaţie era competentă să
judece numai recursurile îndreptate în contra unor anumite acte administrative specificate de
lege.”
Prin Legea din 25 martie 1910, Secţiei a III-a a Curţii de Casaţie nu i se mai recunosc
atribuţiile de contencios administrativ, aceste cauze fiind date din nou în soluţionarea instanţelor
de drept comun, fără a li se mai atribui dreptul de anulare a actelor administrative ilegale.
Această competenţă nu va dura decât doi ani pentru că prin Legea din 17 februarie 1912, Legea
de reorganizare a Curţii de Casaţie şi de Justiţie, cauzele de contencios administrativ au fost
atribuite din nou Secţiunii a III-a.
Spre deosebire de Legea din 1905, Legea din 17 februarie 1912 nu mai conferea instanţei
de contencios competenţa de anulare a actului administrativ. Instanţa putea doar să declare actul
administrativ ca fiind ilegal şi să invite autoritatea să satisfacă cererea reclamantului, să
desfiinţeze sau să modifice actul în cauză.
4. A patra perioadă (1923-1948) în evoluţia contenciosului administrativ este marcată
de adoptarea Constituţiei din 1923 şi apoi de legea pentru Contenciosul administrativ din 23
decembrie 1925.
Constituţia din 1923 a reglementat în articolul 99, dreptul celor vătămaţi printr-un decret
sau dispoziţie semnată sau contrasemnată de un ministru, de a pretinde despăgubiri.
O importanţă deosebită însă pentru contenciosul administrativ au avut-o dispoziţiile
art.107, care avea următoarea redactare:
„(1) Autorităţi speciale de orice fel, cu atribuţii de contencios administrativ nu se pot
înfiinţa.
(2) Contenciosul administrativ este în căderea puterii judecătoreşti, potrivit legii
speciale.”
Aşadar, contenciosul administrativ a fost consacrat ca fiind instituţie constituţională, fără
însă a se crea instanţe specializate.
Importante au fost şi dispoziţiile alin.3 al art.107 conform cărora puterea judecătorească
putea judeca atât litigiile privind actele de autoritate precum şi cele de gestiune pe care le putea
anula în cazul în care erau ilegale.

319
 În aplicarea prevederilor constituţionale, a fost adoptată Legea pentru contenciosul
administrativ din 23 decembrie 1925, cu care putem considera că a început o nouă perioadă în
evoluţia contenciosului administrativ până în iulie 1948. Potrivit art.1 din lege, oricine se
consideră vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ făcut cu încălcarea legilor şi a
regulamentelor, sau prin reaua-credinţă a autorităţilor administrative de a rezolva cererea
referitoare la un drept, putea cere recunoaşterea dreptului la instanţele judecătoreşti competente,
respectiv curţilor de apel în a căror circumscripţie îşi avea domiciliu reclamantul. Contenciosul
administrativ reglementat prin Legea din 1925 era un contencios subiectiv, cu alte cuvinte
reclamantul trebuia să invoce lezarea unui drept subiectiv. Totodată, era un contencios de plină
jurisdicţie, ceea ce înseamnă că cel ce se considera lezat în drepturile sale putea cere anularea
actului, putea invoca ilegalitatea actului pe cale de excepţie şi putea pretinde despăgubiri.
Au rămas şi astăzi de referinţă, aprecierile prof. C.G. Rarincescu cu privire la Sistemul de
contencios al Legii din 23 dec. 1925, conform cărora:
„Legea din 1925 întocmai ca şi Legile din 1905 şi din 1912 are această caracteristică
fundamentală, că se prezintă ca o instituţiune adăogată, peste contenciosul existent de
competenţa tribunalelor de drept comun, pe care nici nu-l desfiinţează şi nici nu-l modifică. La
acestea se mai adaugă şi faptul că sistemul nostru de organizaţiune juridică cunoaşte şi existenţa
unor jurisdicţiuni speciale administrative, cu o competenţă redusă şi limitată la anumite categorii
de litigii.”
În concluzie, autorul releva că sistemul contenciosului administrativ român îmbrăca trei
forme şi anume:
1) Contenciosul administrativ exercitat de tribunalele ordinare potrivit procedurii de drept
comun;
2) Contenciosul exercitat de puterea judecătorească potrivit Legii din 23 decembrie 1925;
3) Contenciosul exercitat de jurisdicţiile speciale administrative.1
După adoptarea Constituţiei din 1938, în sistemul de organizare a contenciosului
administrativ român mai trebuie menţionate Curţile administrative organizate ca instanţe
jurisdicţionale cu competenţă specială, care cenzurau legalitatea actelor emise numai de organele
administraţiei locale. De asemenea, Constituţia din 1938 pe linia celei din 1923 a menţinut
contenciosul administrativ în competenţa instanţelor judecătoreşti, păstrând şi anumite jurisdicţii
administrative. Prin Legea pentru organizarea curţilor administrative din 15 martie 1939 a fost
abrogată Legea din 3 ianuarie 1930 şi s-a înfiinţat Curtea Superioară Administrativă şi 10 curţi
administrative – instanţe jurisdicţionale administrative pentru administraţia locală.
5. A cincea etapă (1948-1967) este marcată de emiterea Decretului nr. 128 din 8 iulie
1948 care a abrogat Legea contenciosului administrativ din 1925 şi pe cea din 1939. Potrivit
Decretului menţionat şi articolului 120 din Codul de procedură civilă, instanţele judecătoreşti
aveau competenţa de a verifica pe cale de acţiune legalitatea actelor administrative individuale
numai atunci când prevederi legale exprese le autorizau să o exercite.2 Plângerea, ca mijloc de
atac al unui act ilegal în faţa instanţelor judecătoreşti de către persoanele interesate, era prevăzută
într-un număr restrâns de acte normative. În afară de această cale de atacare de către partea
interesată a actelor administrative ilegale, mai era folosită o cale indirectă şi anume aceea a
invocării excepţiei de ilegalitate a unui act administrativ într-un conflict juridic de competenţa
instanţelor judecătoreşti, sau a altor organe de jurisdicţie. Excepţia de ilegalitate a constituit o
temă larg dezbătută în literatura noastră de specialitate, prof. Ion G. Vântu cercetând pentru
prima dată după 1948, problema dreptului instanţelor judecătoreşti de a verifica, pe calea
excepţiei de ilegalitate, legalitatea actelor administrative. Astfel, s-a considerat că „excepţia de
ilegalitate este instituţia juridică pe care partea interesată o invocă, în propria cauză, în faţa
organelor jurisdicţionale, fie prin acţiune, fie prin întâmpinare pentru a se constata ineficienţa
unui act administrativ ce nu este conform cu legea sau cu alte dispoziţii normative superioare.”3

1
C.G. Rarincescu, op citată, pp. 101-102
2
T. Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc potrivit Legii nr. 1/1967,
pag.8
320
 Această perioadă se caracterizează prin dreptul discreţionar al organelor administraţiei de
stat de a adopta sau emite acte administrative după bunul plac, iar cele câteva categorii de acte a
căror legalitate putea fi controlată de instanţele judecătoreşti erau menite să salveze aparenţele cu
privire la legalitatea activităţii desfăşurată de aceste organe de stat.
Odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 1/1967, putem considera că s-a înregistrat o nouă
etapă în evoluţia contenciosului administrativ în ţara noastră, perioadă ce durează până la 8
decembrie 1990, data intrării în vigoare a Legii nr. 29/1990.
Perioada analizată se caracterizează deci prin înfăptuirea contenciosului administrativ pe
baza Legii nr. 1/1967. Potrivit acesteia, cel vătămat într-un drept al său printr-un act
administrativ ilegal, putea cere tribunalului competent, anularea actului sau obligarea organului
administrativ chemat în judecată să ia măsuri corespunzătoare pentru înlăturarea încălcării
dreptului său, precum şi repararea pagubei. De asemenea, refuzul nejustificat de a rezolva o
cerere privitoare la un drept, cât şi nerezolvarea unei astfel de cereri la termenul prevăzut de lege
se considerau acte administrative ilegale.
Contenciosul administrativ instituit prin această lege era un contencios de plină
jurisdicţie, articolul 19 prevăzând în acest sens că tribunalul, judecând cererea putea, după caz,
să anuleze în tot sau în parte actul administrativ, ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau un
alt înscris. În cazul admiterii cererii, tribunalul putea hotărî şi asupra despăgubirilor. Partea
negativă a acestei legi consta în aceea că, de regulă, cererile celor vătămaţi în drepturile lor prin
acte administrative ilegale erau respinse pentru că judecătorii care soluţionau aceste conflicte
erau aleşi de către consiliile populare (organe ale puterii de stat), ale căror comitete executive
(organe ale administraţiei de stat) adoptau acte administrative. Drept urmare, cei vătămaţi în
drepturile lor, prin acte administrative ilegale, renunţau, de regulă, la introducerea unor cereri la
instanţele judecătoreşti în temeiul acestei legi, acţiunile de acest gen fiind întâlnite foarte rar în
jurisprudenţa acelei perioade.
6. După revoluţia din decembrie 1989, evoluţia contenciosului administrativ a fost
marcată de adoptarea Legii nr. 29/1990 – legea contenciosului administrativ, care a intrat în
vigoare la data de 8 decembrie 1990.
Conform art.1 din lege, orice persoană fizică sau juridică, dacă se considera vătămată în
drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al
unei autorităţi administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se
putea adresa instanţei judecătoreşti competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului
pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.
Legea instituia un control judecătoresc pe calea acţiunii directe şi a excepţiei de
nelegalitate asupra tuturor actelor administrative emise/adoptate de administraţie, excepţiile fiind
prevăzute în mod expres.
Pe de altă parte, prin art.17 al Legii au fost instituite instanţe specializate abilitate să
judece litigiile de contencios administrativ, respectiv secţii de contencios administrativ în cadrul
tribunalelor, curţilor de apel şi Curţii Supreme de Justiţie.
Odată cu intrarea în vigoare a dispoziţiilor Constituţiei României ca urmare a
referendumului din 8 decembrie 1991, instituţia contenciosului administrativ a dobândit şi un
suport constituţional.
În acelaşi timp, Legea fundamentală a adus o serie de modificări implicite legii organice
a contenciosului administrativ, printre altele, supunând controlului judecătoresc exercitat prin
instanţele de contencios administrativ actele administrative emise/adoptate de toate autorităţile
publice, nu doar de cele administrative.
Majoritatea doctrinarilor au apreciat că specifice contenciosului administrativ
reglementat prin Legea nr. 29/1990 i-au fost următoarele trăsături:1
a) S-a instituit un contencios administrativ de plină jurisdicţie.

3
I.G. Vântu, Rolul instanţelor judecătoreşti în asigurarea legalităţii populare în administraţia de stat, în Analele
Universităţii din Iaşi, 1956, pag. 317 şi urm.
1
A se vedea: A, Iorgovan, op. citată, pag…242; V. Vedinaş, op. citată, pag. 160-171
321
 Specific acestui tip de contencios îi este faptul că reclamantul putea să solicite anularea
actului (totală sau parţială), recunoaşterea dreptului pretins şi obligarea autorităţii publice să
emită un act administrativ sau orice alt înscris.
b) Obiectul litigiilor de contencios administrativ.
Legea nr. 29/1990 şi Constituţia României din 1991 au instituit un control judecătoresc
direct exercitat asupra activităţii executive a autorităţilor publice, pe calea acţiunii judiciare,
deopotrivă asupra actului administrativ propriu-zis şi asupra actului administrativ asimilat
(refuzul nejustificat).
c) Calitatea părţilor.
Calitatea de reclamant o putea avea orice persoană fizică sau juridică care se considera
vătămată într-un drept subiectiv recunoscut de lege printr-un act administrativ.
Calitatea de pârât, în spiritul art.48 din Constituţia României din 1991 o putea avea orice
autoritate publică emitentă a unui act administrativ prin care s-a lezat un drept subiectiv
recunoscut de lege.
d) Caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile.
Conform art.5 din Legea nr. 29/1990, înainte de a se adresa cu acţiune instanţei de
contencios administrativ, reclamantul avea obligaţia să se adreseze autorităţii publice care i-a
lezat dreptul sau celei ierarhic superioare, solicitându-i să revină asupra actului considerat
nelegal.
S-a instituit astfel obligativitatea recursului administrativ, care putea fi graţios (atunci
când se adresa autorităţii care a emis actul), sau ierarhic (în situaţia în care era adresat organului
ierarhic superior celui emitent al actului administrativ).
e) Prin excepţie faţă de majoritatea litigiilor, contenciosul administrativ se
particularizează prin dublul grad de jurisdicţie, respectiv fondul şi recursul, date în competenţa
de judecată a secţiilor de contencios administrativ din cadrul tribunalelor, curţilor de apel şi Cuţii
Supreme de Justiţie.
Cu alte cuvinte, în litigiile de contencios administrativ nu se putea promova apelul.
f) Acţiunea în contencios administrativ putea fi formulată şi personal împotriva
funcţionarului public care a elaborat actul sau care se făcea vinovat de refuzul nejustificat al
soluţionării unei cereri, dar numai în cauzele în care se solicitau şi despăgubiri.
g) Instanţele de contencios administrativ puteau amenda cu 500 de lei pe zi de
întârziere nejustificată, pe conducătorul autorităţii publice care nu trimitea documentele
solicitate, în termenul stabilit de instanţă.
7) O nouă etapă este marcată de adoptarea Legii nr. 554 din 2 decembrie 2004 – legea
contenciosului administrativ, care a intrat în vigoare la 30 de zile de la data publicării în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a.

1.4. Principalele forme ale contenciosului administrativ

Pentru a determina sensurile contenciosului administrativ, prof. C.G. Rarincescu
considera că este necesar să se pornească de la elementele componente ale actului jurisdicţional
(hotărârea judecătorească).
În opinia autorului: „actul jurisdicţional este un act complex care cuprinde două părţi: o
constatare prin care judecătorul tranşează o chestiune juridică şi o deciziune prin care el ordonă
măsurile necesare decurgând din constatarea făcută.”1
Utilizând cele două elemente componente ale actului jurisdicţional drept criterii pentru a
identifica diferitele forme ale contenciosului , autorul distinge astfel:
a) din punct de vedere al constatării, contenciosul poate fi obiectiv sau
subiectiv;
b) din punct de vedere al deciziunii, el poate fi contencios de anulare sau de
plină jurisdicţie.2

1
C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 34
2
Ibidem
322
 Aprofundând analiza, autorul relevă că distincţia între contenciosul obiectiv şi cel
subiectiv este determinată de natura conflictului juridic dedus judecăţii şi rezolvat prin actul
jurisdicţional.
În cazul contenciosului obiectiv litigiul este provocat de o chestiune de drept obiectiv,
prin acţiune solicitându-se instanţei competente:
a) să se constate cu forţă de adevăr legal, care este starea de legalitate, aşa cum rezultă
din legi şi regulamente;
b) să se constate că această stare de legalitate este vătămată de un act sau de o deciziune a
Administraţiei.
În astfel de situaţii: „... judecătorul prin actul său constată această violaţiune a dreptului
obiectiv săvârşită printr-un act al Administraţiunii, fără ca să se preocupe propriu-zis de
situaţiunea juridică a reclamantului.”1
Dimpotrivă, ne găsim în prezenţa contenciosului subiectiv: „atunci când acţiunea
intentată pune în cauză existenţa şi întinderea unor drepturi subiective al căror titular este
reclamantul.”
În concluzie, autorul consideră că pentru a deosebi contenciosul obiectiv de cel subiectiv
„trebuie să cercetăm cu atenţiune, ceea ce formează obiectul însuşi al cererii reclamantului şi al
constatării judecătorului. Este o chestiune de drept obiectiv, când se pretinde că actul
administrativ violează ordinea obiectivă a dreptului ? Avem un contencios obiectiv. Este o
chestiune de drepturi subiective, când actul administraţiunei vatămă asemenea drepturi şi
judecătorul constată existenţa şi întinderea lor în persoana reclamantului ? Avem un contencios
subiectiv.”2
Contenciosul în anulare este definit de autor ca fiind acel contencios în cadrul căruia
„judecătorul prin deciziunea sa nu face altceva decât să pronunţe anularea actului administrativ
ilegal atunci când bineînţeles îl consideră ca atare”3, care, de regulă, este şi un contencios
obiectiv.
Specific acestui tip de contencios îi este faptul că dacă actul administrativ ilegal a produs
şi daune, acestea nu pot fi cerute şi recunoscute în instanţa de anulare, ci numai pe calea
dreptului comun.
Contenciosul de plină jurisdicţie se particularizează prin faptul că „puterile
judecătorului sunt mai largi şi în deciziunea lui nu se limitează numai la a pronunţa anularea unui
act ilegal, ci poate ordona şi alte măsuri, cum ar fi: recunoaşterea de drepturi subiective,
restituiri, reîntregiri, despăgubiri şi chiar eventual reformarea unui act sau a unei deciziuni
administrative, când cu alte cuvinte, puterile lui sunt cât mai depline.”4
Diversele forme ale contenciosului administrativ au constituit obiect de analiză al
doctrinei de drept administrativ postrevoluţionare.5
Un prim criteriu de clasificare a formelor contenciosului administrativ îl constituie calea
procesuală conferită de lege reclamantului, după care distingem calea acţiunii directe şi calea
acţiunii indirecte, prin invocarea excepţiei de nelegalitate.
Astfel, conform art.1 din Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ „orice
persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o
autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei
cereri”, se poate adresa instanţei de contencios administrativ pe calea unei acţiuni directe.
Prin acţiune reclamantul poate solicita instanţei de contencios administrativ competente,
după caz, anularea totală sau parţială a actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului
legitim şi repararea pagubei.

1
C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 35
2
Ibidem
3
Ibidem
4
C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 37
5
A se vedea, I. Santai, Drept administrative şi ştiinţa administraţiei, Ed. RISOPRINT, Cluj-Napoca, 1999, pag.
286-287; R.N. Petrescu, op. citată, pag. 365-366; E. Popa, Contenciosul administrativ obiectiv, Ed. Servo-Sat, Arad,
1999
323
 Pe de altă parte, legalitatea unui act administrativ poate fi cercetată oricând în cadrul unui
proces, prin acţiune indirectă, invocându-se excepţia de nelegalitate a actului administrativ. În
astfel de situaţii, dacă instanţa va constata că de actul administrativ respectiv depinde
soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivată instanţa competentă de
contencios administrativ, suspendând cauza pe rol, astfel cum prevăd dispoziţiile art.4 din Legea
nr. 554/2004.
Având criteriu de departajare hotărârea prin care se soluţionează litigiul, distingem
contenciosul de anulare şi contenciosul de plină jurisdicţie.
Contenciosul în anulare se particularizează prin faptul că instanţa de contencios
administrativ poate dispune prin hotărâre numai anularea actului administrativ nelegal. Instanţa
de contencios administrativ nu este competentă însă să se pronunţe asupra despăgubirilor,
problema reparării daunelor fiind de competenţa instanţei de drept comun.
Contenciosul de plină jurisdicţie se caracterizează printr-o competenţă amplificată a
instanţei de contencios administrativ care poate anula actul administrativ atacat (în totalitate sau
numai în parte), poate obliga autoritatea publică să emită un act administrativ sau orice înscris şi
de asemenea se poate pronunţa cu privire la despăgubiri.1
După natura încălcării produse distingem două forme şi anume: contenciosul obiectiv
care are în vedere apărarea dreptului obiectiv, a legalităţii în general şi contenciosul subiectiv –
care asigură protejarea drepturilor subiective şi a intereselor legitime de eventualele acţiuni
abuzive ale autorităţilor publice.
În sfârşit, după sfera de cuprindere şi temeiul legal al acţiunii în justiţie, distingem două
forme, astfel:
a) contencios administrativ de drept comun, bazat pe Legea nr. 554/2004 – legea
contenciosului administrativ;
b) un contencios special, bazat pe reglementări derogatorii de la Legea contenciosului
administrativ, spre pildă: în domeniul contravenţiilor, în materie electorală etc.2
Un astfel de exemplu îl regăsim în Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor
imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989.3
Conform art.21 alin.4 din Lege, în cazul imobilelor deţinute de unităţile administrativ-
teritoriale restituirea în natură sau prin echivalent către persoana îndreptăţită se face prin
dispoziţia motivată (act administrativ) a primarilor.
Dispoziţia motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi
atacată de persoana care se pretinde îndreptăţită la secţia civilă a tribunalului în a cărui
circumscripţie se află sediul emitentului, în termen de 30 de zile de la comunicare, astfel cum
prevăd dispoziţiile art.26 alin.4 din Legea nr. 10/2001.

2. Fundamentele constituţionale şi legale ale contenciosului administrativ

2.1. Caracterul constituţional al instituţiei contenciosului administrativ

Suportul constituţional al instituţiei contenciosului administrativ a fost relevat în mod
constant în doctrina de specialitate, după intrarea în vigoare a Constituţiei României la 8
decembrie 1991.4
După revizuirea Constituţiei prin Legea nr. 429/2003 statutul constituţional al
contenciosului administrativ a fost consolidat printr-o serie de dispoziţii cu caracter novator.
Bazele constituţionale ale contenciosului administrativ le regăsim în mod implicit sau în
mod expres în art. 21, art.52, art.73 alin.3 lit. k, art.123 alin.5 şi art.126 alin.6 din Constituţia
României, republicată.

1
A se vedea, R.N. Petrescu, op. citată, pag. 366-367
2
I. Santai, op. citată, pag. 286-287
3
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 798 din 2 septembrie 2005
4
A se vedea A. Iorgovan, op. citată, pag. ; V. Vedinaş, op. citată, pag. 140; R.N. Petrescu, op. citată, pag. 375
324
 Astfel, art.21 intitulat „Accesul liber la justiţie” consacră principiul conform căruia „orice
persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale
legitime.”
Potrivit art.52 „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o
autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal al unei
cereri, este întreptăţit să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea
actului şi repararea pagubei.” Aşadar, textul citat constituie temeiul constituţional al răspunderii
autorităţilor publice în cazul în care acestea lezează drepturile subiective şi interesele legitime ale
cetăţenilor.
Pe de altă parte, legiuitorul constituant a stabilit în art.73 alin.3 lit. k faptul că instituţia
contenciosului administrativ se reglementează prin lege organică, reliefând şi în acest fel
importanţa acestuia.
Articolul 123 alin.5 conferă prefectului competenţa de a ataca în faţa instanţei de
contencios administrativ competente, actele administrative ale consiliului judeţean, consiliului
local şi primarilor, în cazul în care le consideră ilegale.
În sfârşit, dar deosebit de importante pentru analiza noastră sunt dispoziţiile art.126
intitulat „Instanţele judecătoreşti”, conform cărora:
„(6) Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea
contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturilor cu
Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios
administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau,
după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.”
Textul citat consacră controlul judecătoresc exercitat prin contenciosul administrativ cu
privire la legalitatea actelor administrative, pe de o parte, stabilind în acelaşi timp şi actele
exceptate controlului, pe de altă parte.

2.2. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

2.2.1 Unele aspecte cu caracter novator ale Legii nr. 554/2004
Relevăm de la început faptul că examinarea conţinutului Legii contenciosului
administrativ nr.554/2004 ne permite să constatăm o serie de modificări esenţiale faţă de vechea
reglementare.
Noua lege a contenciosului administrativ „tinde să revoluţioneze din temelii sistemul
nostru de contencios administrativ”, afirmaţie ce aparţine eminentului profesor Tudor Drăganu,
care a formulat şi unele observaţii şi propuneri de îmbunătăţire a Proiectului legii, într-un studiu
realizat şi publicat înainte de adoptarea actualei reglementări.1
În cele ce urmează, vom releva câteva dispoziţii cu caracter de noutate faţă de
reglementarea anterioară şi nu numai, care, considerăm că vor avea implicaţii deosebite în
practica administrativă şi jurisprudenţă.
a) Astfel, art.1, teza I-a din Legea nr.554/2004 are menirea de a pune în acord
prevederile legii organice cu dispoziţiile art.52 alin.(1) din Constituţia României, republicată.
Textul citat garantează persoanei nu doar drepturile subiective ci şi interesele legitime
care, ar putea fi lezate prin eventualele abuzuri ale autorităţilor publice.
Această soluţie legislativă se prefigura chiar încă înainte de revizuirea Constituţiei, o
serie de acte normative stipulând în mod expres protecţia intereselor legitime ale persoanei.
Discutabile ni se par dispoziţiile art.1 alin.(1) teza II-a din lege, conform cărora „interesul
legitim poate fi atât privat, cât şi public”, aspect asupra căruia doctrina şi jurisprudenţa vor
aduce, în timp, clarificările necesare, opinia noastră fiind expusă în subcapitolul următor.
b) Articolul 2 din lege stabileşte semnificaţia unor „termeni şi expresii” în înţelesul
legii contenciosului administrativ, prevederi pe care nu le regăseam în reglementarea anterioară.
În intenţia lăudabilă de a fi explicit şi exhaustiv, legiuitorul nostru confirmă adagiul:
„omnis definitia periculosa est”, unele definiţii fiind criticabile prin faptul că fie nu reflectă
1
Tudor Drăganu, Câteva reflecţii pe marginea recentului Proiect de lege a contenciosului administrativ, Revista de
Drept Public nr.3/2004, p.57
325
realitatea, fie nu corespund sensului general acceptat în literatura juridică şi în practica Curţii
Europene a Drepturilor Omului”.1 Mai mult chiar, definiţia referitoare la „persoana vătămată”
din art.2 alin. (1), lit.a vine în contradicţie cu dispoziţiile art.1 din lege, consecinţele acestei
inadvertenţe fiind de natură a crea confuzie şi o practică neunitară.
Semnalăm, de asemenea, faptul că, potrivit art.2 lit.c din Legea nr.554/2004 prin „acte
administrative” legiuitorul înţelege şi „contractele încheiate de autorităţile publice care au ca
obiect:
• punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
• executarea lucrărilor de interes public;
• prestarea serviciilor publice;
• achiziţiile publice.”
c) Pentru prima dată în legislaţia postrevoluţionară este consacrată în mod expres
instituţia „tutelei administrative” în subtitlul art.3, instituţie abordată în mod constant în doctrina
de specialitate.
În ceea ce priveşte autorităţile abilitate de lege cu exercitarea controlului de tutelă, ne
rezumăm în a releva următoarele:
• conform dispoziţiilor art.3 alin.(1), prefectul poate ataca, în faţa instanţei de
contencios administrativ, actele emise de autorităţile administraţiei publice locale,
dacă le consideră nelegale, dispoziţie pe care o regăsim constant în legislaţia
postrevoluţionară;
• Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în faţa instanţelor de
contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se
încalcă legislaţia privind funcţia publică, conform art. 3, alin.(2) din Lege.
d) Cu certitudine, legiuitorul a reglementat cu mai multă claritate cercetarea legalităţii
actelor administrative pe calea „excepţiei de nelegalitate”, în cuprinsul articolului 4.
În acelaşi timp, s-au instituit norme procedurale menite să asigure soluţionarea cu
celeritate a unor astfel de cauze.
e) Sfera actelor administrative exceptate de la controlul judecătoresc exercitat prin
instanţele de contencios administrativ a fost mult restrânsă.
Astfel, conform art.5 alin. (1) din legea nr.554/2004: „Nu pot fi atacate în contencios
administrativ:
a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar.
(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru
modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură juridică.
(3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de
asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise
pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor
naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.
(4) În litigiile prevăzute la alin. (3) nu sunt aplicabile prevederile art.14 şi 21.”
Textul citat a urmărit o dublă finalitate, pe de o parte, punerea în acord a dispoziţiilor din
legea organică cu prevederile art.126 alin. (6) din Constituţia României, republicată, iar, pe de
altă parte şi pe cale de consecinţă, restrângerea sferei actelor administrative exceptate controlului
judecătoresc prin instanţele de contencios administrativ.
Argumentând conţinutul art.5 din Legea nr.554/2004, profesorul A. Iorgovan relevă: „În
sens strict, sfera actelor administrative exceptate cuprinde cele două categorii de acte
administrative prevăzute de art.126 alin. (6) din Constituţie, reluate, într-o redactare adecvată în
alin.(1) lit.a şi b al art.5 la care ne referim, pentru că alin.(2) al art.5 nu reglementează propriu-zis

1
T.Drăganu, op. citată, p.60
326
o excepţie de la controlul instanţelor judecătoreşti, ci doar un fine de neprimire pentru instanţele
de contencios administrativ, în sensul art. 2, alin. (1), lit. f din Lege.”2
În ceea ce priveşte actele administrative enumerate în alin. (3) al art.5 din Lege precizăm
că ele nu sunt exceptate ci, dimpotrivă, pot fi atacate în instanţele de contencios administrativ
dar, numai în anumite condiţii şi fără aplicarea dispoziţiilor procedurale prevăzute de art.14 şi
art. 21 din Lege.
d) În ceea ce priveşte procedura de soluţionare a cererilor în contenciosul administrativ,
ne rezumăm la următoarele observaţii:
1) Art. 7 din Lege este de natură a clarifica chestiunea procedurii prealabile,
problema constituind subiect de dezbatere doctrinară mai ales după revizuirea Constituţiei.
Într-adevăr, conform art.21 alin.(4) din Constituţia României, republicată: „Jurisdicţiile
speciale administrative sunt facultative şi gratuite”. Având în vedere textul constituţional citat, o
parte a doctrinei de drept administrativ a susţinut teza potrivit căreia procedura prealabilă
prevăzută de art.5 din vechea reglementare a contenciosului administrativ Legea nr.29/1990, nu
mai este obligatorie.
Problema este elucidată de art.7 alin.(1) din Legea nr.554/2004 conform căruia: „Înainte
de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră
vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral,
trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării
actului, revocare, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate adresa în egală măsură
organului ierarhic superior, dacă acesta există.”
2) În ceea ce priveşte termenele înăuntrul cărora se poate introduce plângerea prealabilă,
noua reglementare stabileşte:
• un termen de 30 de zile de la data comunicării actului, care reprezintă regula,
conform art.7 alin.(1) din lege;
• „un termen de 6 luni de la data emiterii actului, pentru motive temeinice”, astfel cum
prevăd dispoziţiile art.7 alin. (7) din Lege, care, în opinia noastră constituie excepţia.
3) Cererile de chemare în judecată prin care se solicită anularea unui act administrativ
individual, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate, se pot introduce potrivit
art.11 alin. (1) din Lege, în termen de 6 luni de la:
• data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării
refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii;
• data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a depăşi termenul
prevăzut la alin. (2);
• data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul
contractelor administrative.
Alin. (2) al art. 11 prevede că „Pentru motive temeinice în cazul actului administrativ
unilateral, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 1
an de la data emiterii actului.
În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existenţa
actului nelegal, fiind aplicabile corespunzător dispoziţiilor art.11 alin. (2)”.
În sfârşit, conform art.11 alin.4 din Lege „Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care
se consideră a fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ, care se
consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând”.
4) Noua reglementare clarifică şi natura juridică a unor termene procedurale, astfel:
• termenul de 6 luni prevăzut pentru introducerea plângerii prealabile este termen
de prescripţie, potrivit art.7 alin.(7) din Lege;
• termenul de 6 luni prevăzut pentru introducerea acţiunii în contencios
administrativ este un termen de prescripţie, iar termenul de un an este un termen
de decădere, astfel cum prevăd dispoziţiile art.11 alin.5 din Legea nr.554/2004.

2
A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză şi explicaţii, Editura Roata, Bucureşti, 2004, p.306
327
 Facem precizarea că, din nefericire, legiuitorul nu a stabilit natura juridică a termenului
de 30 de zile înăuntrul căruia trebuia introdusă plângerea prealabilă, urmând ca doctrina şi
jurisprudenţa să clarifice această problemă.
e) Legea nr. 554/2004 a instituit termene mai scurte care să asigure celeritatea în
soluţionarea cauzelor şi în redactarea hotărârilor1.
f) Au fost majorate în mod substanţial amenzile judiciare care se pot aplica autorităţilor
publice, astfel:
• conform art. 13 alin. (4) din Lege: „Dacă autoritatea publică nu trimite, în
termenul stabilit de instanţa, lucrările cerute, conducătorul acesteia va fi obligat,
prin încheiere interlocutorie, să plătească statului, cu titlu de amendă juridică,
10% din salariul minim brut pe economie, pentru fiecare zi de întârziere
nejustificată”;
• conform art.24 alin. (1) şi (2) din Lege, dacă în urma admiterii acţiunii, autoritatea
publică nu pune în executare măsurile dispuse prin hotărâre judecătorească în
termenul prevăzut de aceasta, sau în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de
zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii, se va aplica conducătorului
autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul
minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la
despăgubiri pentru întârziere.
Fără a ne propune să analizăm exhaustiv dispoziţiile cu caracter novator aduse de Legea
nr.554/2004, am relevat doar câteva care, considerăm că vor constitui obiectul unor viitoare
abordări doctrinare şi în acelaşi timp, vor crea serioase probleme în practica administrativă şi
jurisprudenţă.
2.2.2 Unele consideraţii critice şi propuneri
În lucrarea „Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză şi explicaţii”, profesorul
Antonie Iorgovan afirma: „trebuie să privim, însă, şi această «fază» a contenciosului
administrativ ca fiind un moment al evoluţiei legislaţiei în materie şi nu culmea acestei evoluţii”.
Plecând de la această afirmaţie şi de la analiza dispoziţiilor Legii nr.554/2004 şi a altor
acte normative care reglementează materia contenciosului administrativ, vom exprima în
continuare câteva puncte de vedere.
1. O primă chestiune pe care ne propunem să o abordăm are în vedere dispoziţiile art.1
din lege, potrivit cărora calitatea de reclamant în contenciosul administrativ o poate avea orice
persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, care poate fi
atât privat, cât şi public.
În mod evident, discuţii comportă prevederea în temeiul căreia acţiunea în contenciosul
administrativ prin care se solicită anularea unui act administrativ, individual sau normativ, poate
fi promovată de orice persoană sub pretextul vătămării unui interes public.
Această dispoziţie ni se pare a fi criticabilă sub mai multe aspecte.
Doctrina de drept public apreciază la unison că „Puterea publică evocă prerogativele,
adică drepturile speciale, exorbitante, pe care le are organul administrativ, în sens de autoritate ce
reprezintă şi apără interesul general (public), care obligatoriu trebuie să se impună celui
particular”.2
Cu alte cuvinte, doctrina a consacrat teza conform căreia numai organele administraţiei
publice exercită prerogativele de putere publică, după caz, în numele statului sau al
colectivităţilor locale, fiind abilitate să stabilească şi să apere interesul public, uneori chiar în
detrimentul interesului privat.
În al doilea rând, dispoziţia în cauză este discutabilă sub aspect constituţional. Relevantă
în acest sens, este opinia profesorului Tudor Drăganu potrivit căreia „o acţiune în justiţie tinzând
la anularea unui act administrativ normativ, bazată pe vătămarea unui interes public, ar fi

1
Vezi art.14, alin.(5), art.17, alin. (3) din Legea nr. 554/2004
2
Antonie Iorgovan, op. citată, pag.
328
neconstituţională şi în lumina dispoziţiilor art.52 alin.(1) din Constituţie, corelat cu art.21 alin.
(1)”1.
Astfel, art.21 alin.(1) din Constituţia României, republicată, prevede că „orice persoană
se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime”,
dispoziţii din care rezultă indiscutabil că este vorba despre interesul privat şi nu despre interesul
public.
În al treilea rând, trebuie să observăm incoerenţa legiuitorului organic, de natură a crea
confuzie şi reale probleme practicii administrative şi jurisprudenţei.
Concret, este vorba despre neconcordanţa dintre dispoziţiile art.1 şi cele ale art.2 lit. a din
Lege.
Pe de o parte, art.1 conferă calitatea de reclamant în contenciosul administrativ oricărei
persoane care consideră că i s-a lezat, printr-un act administrativ, un drept subiectiv sau un
interes legitim, care poate fi atât privat precum şi public.
Pe de altă parte, definind anumiţi termeni utilizaţi de Legea nr.554/2004, art. 2 lit. a
înţelege prin „persoană vătămată – orice persoană fizică sau juridică ori grup de persoane fizice,
titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private (s.n.) vătămate prin acte
administrative ...”.
În acest context, ne întrebăm care va fi soluţia instanţei de contencios administrativ într-o
cauză în care reclamantul solicită anularea unui act administrativ invocând lezarea interesului
public, iar pârâtul, prin întâmpinare solicită respingerea acţiunii în temeiul art.2 lit. a din Lege?
În sfârşit, remarcăm contradicţia existentă între dispoziţiile art.1 din Legea nr.554/2004 şi
cele ale altor acte normative în vigoare.
Spre exemplu, art.81 din O.U.G. nr.60/2001 privind achiziţiile publice2 aprobată prin
Legea nr. 212/2002 cu modificările şi completările ulterioare stipulează: „orice persoană fizică
sau juridică care are un interes legitim în legătură cu un anumit contract de achiziţie publică şi
care suferă, riscă să sufere sau a suferit un prejudiciu, ca o consecinţă directă a unui act nelegal
sau a unei decizii nelegale, are dreptul de a utiliza căile de atac prevăzute de prezenta ordonanţa
de urgenţă”.
Deşi textul menţionat comportă o analiză sub mai multe aspecte, ne rezumăm la a releva
faptul că O.U.G. nr.60/2001 conferă calitatea de reclamant numai persoanei căreia îi este sau i se
poate leza un interes legitim privat, pe care îl şi prefigurează.
Această soluţie ni se pare a fi deopotrivă mai raţională, precum şi în concordanţă cu
dispoziţiile constituţionale şi ale legislaţiei în vigoare.
2. Conferind oricărei persoane dreptul de a sesiza instanţa de contencios administrativ în
vederea anulării unui act administrativ al autorităţilor publice, sub pretextul lezării unui interes
public, Legea tinde să instituie „o acţiune populară în materia contenciosului administrativ” 3.
Această problemă a constituit obiectul unor ample dezbateri doctrinare din perioada interbelică,
fiind respinsă.
În acest context, relevantă este opinia profesorului C.G. Rarincescu care sublinia că:
„dreptul modern este refractar noţiunii de acţiune populară, care să poată fi intentată de oricine”. 4
Opinia citată avea o dublă motivaţie şi anume:
• astfel de „acţiune populară” ar crea indivizilor de rea-credinţă posibilitatea de a
şicana administraţia şi de a periclita activitatea administraţiei publice;
• „acţiunea populară” ar supraîncărca activitatea instanţelor de contencios
administrativ.
Menţionăm că soluţia aleasă de legiuitor a fost dezavuată de profesorul Tudor Drăganu
încă din faza Proiectului de Lege, printre altele şi pe temeiul că această soluţie nu este cunoscută
în nici o legislaţie vest-europeană. Mai mult, în opinia citată se apreciază că: „o acţiune populară
de tipul celei preconizate de proiectul în discuţie (devenit Lege s.n.) este cu atât mai riscantă într-
1
Tudor Drăganu, op. citată, p. 57-58
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.241 din 11 mai 2001
3
Tudor Drăganu, op. citată, p. 58
4
C.G. Rarincescu, op. citată, p.35
329
un sistem de drept cum este cel al României, în care litigiile de contencios administrativ sunt
soluţionate de instanţe care aparţin puterii judecătoreşti, dat fiind că acestea, prin însăşi raţiunea
existenţei lor, trebuie să-şi desfăşoare activitatea prin aplicarea unei proceduri care să le ferească
de riscul de a interveni în sfera de competenţă a puterii executive şi a celei legiuitoare.”1
Pentru aceste considerente, opinăm că prevederile Legii nr.554/2004 privind contenciosul
administrativ trebuie amendate sub acest aspect.
3. O a treia chestiune pe care o abordăm, pune în discuţie constituţionalitatea dispoziţiilor
art.3 alin. (2) din Lege, potrivit cărora: „Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în
faţa instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se
încalcă legislaţia privind funcţia publică, în condiţiile prezentei legi şi ale Legii nr. 188/1999
privind Statutul funcţionarilor publici, republicată”.
Cu alte cuvinte, legiuitorul organic conferă Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici
dreptul de a exercita tutela administrativă asupra autorităţilor administraţiei publice centrale şi
locale, într-un anumit domeniu, cel al funcţiei publice.
Conform art. 19 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
republicată,2 Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici este organ de specialitate al
administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, condusă de un preşedinte, cu rang de
secretar de stat, numit de către primul-ministru.
În fapt şi drept dispoziţiile art.3 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 au menirea de a
consolida prevederile în materie consfinţite în art.20 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicată.
Problema care rămâne este aceea de a şti dacă dispoziţiile art. 3 alin. (2) din Lege, sunt
sau nu constituţionale prin raportare la art.120, alin. (1) din Constituţia României, republicată? În
ceea ce ne priveşte, răspunsul este negativ.

2.3. Condiţiile de admisibilitate ale acţiunii directe în contenciosul administrativ

conform Constituţiei şi Legii nr. 544/2004
Analiza dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ nr.544/2004, ne permite să
identificăm mai multe condiţii ce se cer a fi întrunite pentru a se putea promova acţiunea în
contenciosul administrativ, după cum urmează:
1) Condiţia ca actul atacat să fie un act administrativ în formă tipică,
atipică sau asimilată;
2) Condiţia ca actul atacat să fie emis/adoptat de o autoritate publică;
3) Condiţia ca actul atacat să lezeze un drept recunoscut de lege ori un
interes legitim;
4) Condiţia referitoare la calitatea reclamantului;
5) Condiţia îndeplinirii procedurii administrative prealabile sau/şi a
recursului administrativ ierarhic;
6) Condiţia introducerii acţiunii în termenele prevăzute de lege.
2.3.1 Condiţia atacării unui act administrativ în formă tipică, atipică sau asimilată
Prin coroborarea dispoziţiilor art. 52 alin. 1 din Constituţia României, republicată, cu cele
ale art. 1 alin. 1 din Legea nr. 544/2004 rezultă că actul atacat trebuie să fie un act administrativ,
cu alte cuvinte o manifestare unilaterală de voinţă, care emană de la o autoritate publică în scopul
de a produce efecte juridice.
Per a contrario, actele juridice de o altă natură (drept civil, dreptul muncii, drept
comercial etc.) nu vor putea face obiectul controlului judecătoresc exercitat prin contenciosul
administrativ ci, potrivit altor legi speciale.
Spre deosebire de vechea reglementare, legiuitorul defineşte noţiunea de act administrativ
clarificând astfel o serie de dispute doctrinare purtate sub imperiul Legii nr. 29/1990.
Astfel, conform art. 2 alin. 1 lit. c din legea organică a contenciosului administrativ, actul
administrativ este „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate
1
Tudor Drăganu, op. citată, p. 59
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004
330
publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau
stingând raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi
contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect:
- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
- executarea lucrărilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziţiile publice.”
În acelaşi timp, conform art. 1 alin. 1 şi art. 8 alin. 1 din Lege, se poate adresa instanţei de
contencios – administrativ şi persoana a cărei cerere nu a fost soluţionată în termenul legal,
precum şi cea căreia i-a fost lezat un drept recunoscut de lege sau un interes legitim, prin refuzul
nejustificat al autorităţii publice.
Cu alte cuvinte, legiuitorul asimilează faptul de a nu soluţiona în termenul legal o cerere
şi refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere cu actul administrativ, datorită efectelor juridice pe
care le produc cele două fapte juridice.
Nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri este definită ca fiind „faptul de a nu
răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se
prevede alt termen.”1
Potrivit art. 2 alin. 1 lit. h din lege, refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere semnifică
„exprimarea explicită cu exces de putere a voinţei de a nu rezolva cererea”, prin exces de putere
în înţelegând „exercitarea dreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor administraţiei publice,
prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie
sau de lege.”2
Aşadar, instanţele de contencios administrativ pot cenzura pe calea acţiunii directe,
legalitatea actului administrativ propriu – zis, legalitatea actului administrativ asimilat, care
poate îmbrăca forma contractului administrativ, precum şi nesoluţionarea în termenul legal al
unei cereri sau pe cea a refuzului nejustificat de a soluţiona o cerere, după caz, adică actul
administrativ atipic.
În acelaşi timp, reiterând în art. 6 alin. 1 din lege teza consacrată de art. 21 alin. 4 din
Constituţia României, republicată, conform căruia „jurisdicţiile speciale administrative sunt
facultative şi gratuite”, legea permite şi atacarea actelor administrativ–jurisdicţionale.
Prin act administrativ–jurisdicţional legiuitorul înţelege „actul juridic emis de o
autoritate administrativă cu atribuţii jurisdicţionale în soluţionarea unui conflict, după o
procedură bazată pe contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului la apărare.”3
Sediul materiei îl constituie art. 6 alin. 2-4 din Legea nr. 554/2004, în următoarea
redactare:
„(2) Actele administrativ – jurisdicţionale pot fi atacate direct la instanţa de contencios
administrativ competentă potrivit art. 10, în termen de 15 zile de la comunicare, dacă partea nu
exercită căile administrativ – jurisdicţionale de atac.
(3) Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să nu
utilizeze calea administrativ–jurisdicţională de atac, va notifica aceasta organului administrativ–
jurisdicţional competent. Termenul prevăzut la alin. 2 începe să curgă de la data notificării.
(4) Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să renunţe
la calea administrativ–jurisdicţională în timpul soluţionării acestui litigiu, va notifica intenţia sa
organului administrativ–jurisdicţional sesizat, care va emite o decizie ce atestă renunţarea la
jurisdicţia administrativă specială. Termenul prevăzut la alin. (2) începe să curgă de la data
comunicării acestei decizii.”

Din interpretarea dispoziţiilor alin. (2) considerăm că se pot deduce următoarele:

1
A se vedea art. 2 alin. 1 lit. g din Legea nr. 554/2004
2
A se vedea art. 2 alin. 1 lit. m din Legea nr. 554/2004
3
A se vedea art. 2 alin. 1 lit. d din Legea nr. 554/2004
331
 a) actele administrativ–jurisdicţionale pot fi atacate pe calea acţiunii directe, la instanţa
de contencios administrativ competentă, în termen de 15 zile de la comunicare;
b) în astfel de ipoteze, fie nu există căi administrativ – jurisdicţionale de atac, fie legea
prevede astfel de căi, pe care însă, reclamantul nu înţelege să le exercite.
Pe de altă parte, alineatele (3) şi (4) ale art. 6 reglementează ipotezele în care există căi
administrativ–jurisdicţionale de atac pe care reclamantul înţelege să le exercite, putându-se
distinge două situaţii, astfel:
a) reclamantul (partea vătămată) optează pentru a-şi exercita calea administrativ–
jurisdicţională de atac, dar renunţă la ea imediat după ce i s-a comunicat actul administrativ
jurisdicţional (alin. 3);
b) reclamantul renunţă la calea administrativ–jurisdicţională de atac în timpul soluţionării
litigiului de către organul administrativ învestit cu competenţă administrativ–jurisdicţională
(alin. 4).
În ipoteza reglementată de alin. 3 reclamantul are obligaţia de a notifica organul
administrativ – jurisdicţional competent, iar în ipoteza alin. 4 – organul administrativ-
jurisdicţional va emite o decizie prin care atestă renunţarea la jurisdicţia administrativă specială.
Evident că, după parcurgerea acestor etape, reclamantul are deschisă calea acţiunii în
contencios administrativ, în termenul prevăzut la alin. 21
În opinia noastră, textul art. 6 din Legea contenciosului administrativ este neclar, de
natură a crea o practică neunitară pentru situaţiile reglementate la alin. 3 şi 4.
În sfârşit, menţionăm că dispoziţii cu caracter novator regăsim în art. 9 al legii intitulat
„Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului”, consacrând teza conform căreia „ordonanţele
sunt şi rămân acte normative de sorginte guvernamentală, fiind acte administrative, care prin
voinţa legiuitorului constituant produc efecte juridice la fel ca şi legile (delegarea legislativă).”2
Astfel, conform art. 9 alin. (1) din lege „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un
interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, introduce acţiune la instanţa de
contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate”.
În astfel de situaţii, dacă instanţa de contencios administrativ apreciază că excepţia
îndeplineşte condiţiile prevăzute de lege3 va sesiza Curtea Constituţională prin încheiere
motivată şi în acelaşi timp va dispune suspendarea soluţionării cauzei pe fond.
După pronunţarea soluţiei de către Curtea Constituţională, conform art. 9 alin. 3 din
Legea nr. 554/2004 instanţa de contencios administrativ se poate găsi într-una din următoarele
ipoteze:
a) va repune cauza pe rol şi va fixa termen de judecată cu citarea părţilor, dacă ordonanţa
sau o dispoziţie din ordonanţă a fost declarată neconstituţională;
b) va respinge acţiunea ca fiind inadmisibilă în fond, în situaţia în care ordonanţa a fost
declarată constituţională.
În fine, alin. 4 al art. 9 din lege, reglementează o altă ipoteză, cea de introducere a
acţiunii în contenciosul administrativ separat, după ce Curtea Constituţională a cenzurat deja
actul administrativ în cauză declarându-l ca fiind neconstituţional. Textul menţionat are
următoarea redactare:
„4) În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei
excepţii ridicate în altă cauză, sesizarea instanţei de contencios administrativ se va face în
condiţiile art. 7 alin. (5) şi ale art. 11 alin. (1) şi (2), cu precizarea că termenele încep să curgă de
la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I.”

2.3.2 Condiţia ca actul atacat să fie emis/adoptat de o autoritate publică

1
Pentru dezvoltare a se vedea A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, geneză şi explicaţii, Ed.
Roata, Bucureşti, 2004, pag. 310 – 311; Ana Rozalia Lazăr, Consideraţii asupra proiectului legii contenciosului
administrativ, în Revista de Drept Public, nr. __, pag. 78 - 79
2
A. Iorgovan, op. citată, pag. 325
3
A se vedea art. 9 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 29 alin. 1 şi 4 din Legea nr. 47/1992 privind
organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată în M.Of. al Rom., P. I-a, nr. 502 din 3 iunie 2004
332
 În ceea ce priveşte autoritatea publică emitentă a unui act administrativ care lezează un
drept recunoscut de lege reclamantului ori un interes legitim, remarcăm faptul că actuala
reglementare a adus clarificările necesare.
Astfel, art. 2 alin. 1 lit. b din Legea nr. 554/2004, defineşte autoritatea publică ca fiind
„orice organ de stat sau al unităţilor administrativ–teritoriale care acţionează, în regim de putere
publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul
prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate
publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.”
În mod evident, la stabilirea semnificaţiei noţiunii de „autoritate publică” legiuitorul
organic s-a bazat atât pe dispoziţiile legii fundamentale, precum şi pe deciziile Curţii
Constituţionale în materie.1
Aşadar, din analiza textului sus menţionat putem concluziona că legiuitorul a avut în
vedere atât autorităţile din sfera puterii executive, precum şi structuri interne din cadrul
Parlamentului sau ale puterii judecătoreşti, în măsura în care desfăşoară activitate executivă şi
adoptă/emit acte administrative.
În acelaşi timp, legea contenciosului administrativ asimilează autorităţilor publice
persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau
sunt autorizate să presteze un serviciu public” în concordanţă cu dispoziţiile art. 136 alin. 4 din
Constituţia României, republicată. Este vorba despre persoane juridice de tip privat, precum
asociaţiile şi fundaţiile care au obţinut în temeiul Ordonanţei Guvernului nr. 26/2000 cu privire
la asociaţii şi fundaţii2, prin hotărâre de Guvern sau prin lege, după caz, statutul de utilitate
publică.

2.3.3 Condiţia ca actul atacat să lezeze un drept recunoscut de lege ori un

interes legitim
Potrivit art. 1 alin. 1 din Lege, se poate adresa instanţei de contencios administrativ orice
persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, prin
activitatea abuzivă a unei autorităţi publice.
Legiuitorul a pus astfel în acord dispoziţiile legii organice a contenciosului administrativ
cu cele ale art. 21 alin. 1 şi art. 52 alin. 1 din Constituţia României, republicată.
Problema ocrotirii „interesului” pe calea contenciosului administrativ a format obiectul
de analiză al doctrinei, a fost reglementată în mod diferit de legislaţie în decursul timpului şi, tot
astfel, interpretată în jurisprudenţă.3
Astfel, prof. C. G. Rarincescu analizând diferenţele existente între un drept şi un interes,
definea dreptul subiectiv ca fiind „acea putere de a pretinde cuiva un lucru oarecare, o acţiune
sau o abstenţiune, putere recunoscută şi garantată de ordinea juridică, prin posibilitatea de a
exercita la nevoie o acţiune în justiţie4.
În opinia autorului, pentru a exista un drept subiectiv care să-i confere individului
protecţie, inclusiv prin promovarea unei acţiuni în justiţie sunt necesare în mod cumulativ, două
condiţii, după cum urmează:
a) să existe în sarcina subiectului pasiv al raportului juridic obligaţia de a satisface
exigenţa emisă, obligaţie instituită şi impusă prin ordinea juridică;
b) obligaţia în sarcina subiectului pasiv trebuie să „fie instituită de ordinea juridică în
vederea unor interese particulare, susceptibile de a fi individualizate în persoana unui anume
titular”5.

1
A se vedea, Curtea Constituţională, Decizia nr. 148 din 16 aprilie 2003, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 317 din 12 mai 2003
2
Publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, cu modificările şi completările ulterioare
3
Pentru dezvoltare, a se vedea: C.G. Rarincescu, op. citată, pag.226-224, Jean Vermeulen, Evoluţia dreptului
administrativ român, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice „Vremea”, pag. 102-105, A. Iorgovan, op. citată, V.
Vedinaş, op. citată, pag. 183 - 187
4
C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 226
5
Ibidem, pag. 226
333
 Din această perspectivă, prof. C.G. Rarincescu aprecia că, uneori practica Curţii de
Casaţie s-a dovedit a avea o viziune „foarte largă despre cuprinsul cuvântului drept”.
În acest context, autorul releva că „totuşi nu se poate merge cu interpretarea până acolo
încât să se declare că prin cuvântul drept putem chiar înţelege şi interesele directe şi personale.
Dreptul poate să fie luat în accepţiunea dată de Ihering, ca fiind interesul proteguit juridiceşte,
dar nu se poate spune că în sistemul român, chiar simplele interese directe şi personale, dar
neproteguite de lege, pot forma baza unei acţiuni de contencios administrativ”1. În opinia noastră
această interpretare este de actualitate şi astăzi, după revizuirea Constituţiei.
Spre pildă, într-o opinie, se susţin pe deplin justificat următoarele puncte de vedere cu
privire la dispoziţiile art. 21 alin. 1 din Legea fundamentală: „S-ar putea pune întrebarea: de ce în
Constituţie se foloseşte exprimarea interese legitime? Nu ar fi aceasta o restrângere a
posibilităţilor de a acţiona în justiţie şi, deci, nu ar fi fost suficient doar termenul „interese”?
Pentru a răspunde la aceste întrebări, trebuie să arătăm că legea fundamentală şi celelalte legi nu
apără şi nu garantează orice interese, ci numai pe acelea care se întemeiază pe drept, pe cutumă,
în general pe izvoarele de drept. Interesele nelegitime nu pot şi nu trebuie ocrotite, ele fiind
contrare legalităţii şi statului de drept”2
Aşadar, se impune concluzia conform căreia Constituţia României, republicată şi Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 ocrotesc două categorii de valori, respectiv drepturile
subiective şi interesele legitime.
Apoi, trebuie observat faptul că potrivit Tezei a II-a art. 1 alin. 1 din lege, interesul
legitim poate fi atât privat, cât şi public.
Prin interes legitim privat legiuitorul înţelege „posibilitatea de a pretinde o anumită
conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat”, iar
interesul legitim public constă în „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în
considerarea realizării unui drept fundamental care se exercită colectiv ori, după caz, în
considerarea apărării unui interes public”3. Ne apare astfel, în mod evident, diferenţierea stabilită
de legiuitor între interesul legitim privat, care priveşte realizarea unui drept subiectiv viitor,
previzibil şi prefigurat, pe de o parte, şi interesul legitim public care vizează realizarea unui drept
fundamental (cu alte cuvinte constituţional) care se exercită în mod colectiv ori, după caz,
apărarea unui interes public, pe de altă parte.
Pe cale de consecinţă şi în contextul dispoziţiilor art. 2 alin. 1 lit. a din lege referitoare la
persoana vătămată, apreciem că:
a) lezarea unui interes legitim privat poate fi invocată de orice persoană fizică sau
juridică de drept privat ori grup de persoane fizice;
b) lezarea unui interes legitim public poate fi invocată de organismele sociale astfel cum
sunt definite în art. 2 alin. 1 lit. r din lege, precum şi de autorităţile publice.

2.3.4 Condiţia referitoare la calitatea reclamantului

În ceea ce priveşte reclamantul în cauzele deduse judecăţii în contenciosul administrativ,
Legea nr. 554/2004 aduce o serie de modificări esenţiale faţă de vechea reglementare, stabilind
subiectele de sesiză atât în contenciosul subiectiv, precum şi în contenciosul obiectiv.
Sediul materiei îl regăsim în art. 1 din lege, intitulat „Subiectele de sezină”.
În lucrarea „Noua lege a contenciosului administrativ – geneză şi explicaţii”, autorul
subliniază: „Art. 1 se deosebeşte, nu numai prin conţinutul reglementării în sine, dar şi prin
filozofia pe care se fundamentează reglementarea, atât de art. 1 al Legii nr. 29/1990, cât şi de art.
1 din Legea contenciosului administrativ din 1925”.4
Conform art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004: „Orice persoană care se consideră
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de
1
Ibidem, pag. 228
2
M. Constantinescu, A.Iorgovan, I.Muraru, E.S.Tănăsescu, op. citată, pag. 21
3
A se vedea art. 2 alin. 1 lit. o şi p din Legea nr. 554/2004
4
A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ – Geneză şi explicaţii, Ed. Roata, Bucureşti, 2004, pag. 264
334
contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau
a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat,
cât şi public.”
Aşadar, textul citat instituie regula conform căreia orice persoană, cu alte cuvinte
persoana fizică şi/sau persoana juridică pot avea calitatea de reclamant în contenciosul
administrativ, dacă se consideră lezate într-un drept subiectiv personal sau interes legitim
personal.
În al doilea rând, calitatea de reclamant în acţiunile de contencios administrativ o poate
avea o terţă persoană faţă de subiectele raportului de drept administrativ, respectiv autoritatea
emitentă şi beneficiarul efectelor actului administrativ.
Această calitate este conferită terţului de dispoziţiile cuprinse în alin. 2 al art. 1, conform
cărora:
„(2) Se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana vătămată într-un
drept al său într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui
subiect de drept.
Raţiunea acestor dispoziţii cu caracter de noutate a fost aceea de a pune „în relaţie şi pe
terţa persoană cu autoritatea emitentă şi cu beneficiarul actului administrativ”1. În acest fel, terţul
poate intenta acţiune în contenciosul administrativ, atât împotriva autorităţii de la care emană
actul administrativ, cât şi împotriva acestuia.
În al treilea rând poate avea calitatea de reclamant în contenciosul administrativ,
instituţia Avocatul Poporului, astfel cum prevăd dispoziţiile alin. 3 al art. 1.
Avocatul Poporului poate avea calitatea de reclamant într-o dublă ipoteză, astfel:
a) în acţiunile de contencios subiectiv, ipostază în care acordă sprijin cetăţeanului, la
sesizarea acestuia. În aceste situaţii, conform tezei a II-a din alin. 3 al art. 1 „Petiţionarul
dobândeşte de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate”.
b) În acţiunile de contencios obiectiv, ori de câte ori prin acţiune urmăreşte apărarea
ordinii de drept care vizează drepturile fundamentale ale cetăţeanului.
În al patrulea rând, remarcăm că potrivit dispoziţiilor alin. 4 şi 5 ale art. 1, calitatea de
reclamant în litigiile de contencios administrativ a fost conferită Ministerului Public, realizându-
se în acest fel punerea în valoare a dispoziţiilor art. 131 al. 1 din Constituţia României,
republicată, potrivit cărora: „În activitatea judiciară, Ministerul Public reprezintă interesele
generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor”. În
situaţiile în care, potrivit competenţei legale, Ministerul Public constată încălcarea drepturilor,
libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor printr-un act administrativ individual, sesizează
instanţa de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei
juridice. Petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această
calitate.
Pe de altă parte, ori de câte ori Ministerul Public apreciază că un act administrativ cu
caracter normativ a fost emis / adoptat cu exces de putere, va sesiza instanţa de contencios
administrativ competentă de la sediul autorităţii publice emitente.
În al cincilea rând, subliniem că alin. 6 al art. 1 conţine, de asemenea, dispoziţii cu
caracter de noutate care atribuie autorităţii publice emitente a unui act administrativ nelegal
posibilitatea de a solicita instanţei de contencios administrativ competente anularea acestuia.
Se tranşează astfel chestiunea imposibilităţii de a revoca un act administrativ care a intrat
în circuitul civil şi a produs efecte juridice. Textul menţionat are următoarea redactare: „(6)
Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanţei
constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în
circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanţa se va pronunţa, la
cerere, şi asupra legalităţii actelor civile încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi
asupra efectelor civile produse”.
Aşadar, legiuitorul a stabilit indubitabil competenţa instanţei de contencios administrativ,
atât pentru acţiunea administrativă, precum şi pentru acţiunea civilă pendinte de aceasta.
1
A. Iorgovan, op. citată, pag. 267
335
 În al şaselea rând, conform alineatului 8 al art. 1, acţiunile în contencios administrativ
pot fi introduse de prefect, de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, precum şi de orice
persoană juridică de drept public, atunci când sunt lezate într-un drept sau, după caz, a fost lezat
un interes legitim public.
În sfârşit, învederăm că art.2 lit. a din Lege, înţelege prin „persoană vătămată”: „orice
persoană fizică sau juridică ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau
interese legitime private vătămate prin acte administrative; în sensul prezentei legi, sunt asimilate
persoanei vătămate şi organismele sociale care invocă vătămarea unui interes public prin actul
administrativ atacat.”
Faţă de cele expuse, concluzionăm următoarele:
a) calitatea de reclamant o poate avea orice persoană, cu alte cuvinte atât persoana fizică
precum şi persoana juridică;
b) deşi legea nu prevede în mod expres, apreciem că pentru a avea calitatea de reclamant,
persoana fizică trebuie să aibă capacitate de folosinţă, capacitate de exerciţiu şi capacitate
procesuală;
c) cu privire la persoanele juridice, care pot fi atât de drept public precum şi de drept
privat, apreciem că pentru a putea avea calitatea de reclamant trebuie să îndeplinească condiţiile
prevăzute de Decretul nr.31/1954 şi/sau de Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000 cu privire la
asociaţii şi fundaţii.

2.3.5. Condiţia îndeplinirii procedurii administrative prealabile

Aşa cum s-a mai arătat în literatura de specialitate, raţiunea instituirii acestei proceduri
„rezidă în faptul de a se încerca să se evite, pe cât posibil, declanşarea unui litigiu care ar putea fi
stins mai operativ şi cu cheltuieli mai mici de către cei interesaţi1, pe de-o parte, cât şi aceea de a
descongestiona activitatea instanţelor judecătoreşti, pe de altă parte.
Caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile a constituit un subiect de
dispută doctrinară sub imperiul Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, fiind exprimate
opinii pro şi contra. Prin Decizia nr. 416/1995 secţia de contencios a Curţii Supreme de Justiţie a
stabilit că: „în cazul neîndeplinirii de către reclamant a procedurii reclamaţiei administrative
prealabile, cererea va fi respinsă ca inadmisibilă, deoarece procedura prealabilă este o condiţie
specială de exercitare a dreptului la acţiune reglementată prin Legea nr. 29/1990”.2
Problema a revenit în actualitate după revizuirea Legii fundamentale. Textul care a
generat dezbaterile doctrinare îl regăsim în art.21 alin. 4 din Constituţia României, republicată,
care are următoarea redactare: „Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite”.
Având în vedere textul constituţional citat, o parte a doctrinei a susţinut teza conform
căreia procedura prealabilă prevăzută de art. 5 din vechea reglementare a contenciosului
administrativ Legea nr. 29/ 1990, nu mai este obligatorie.
În acelaşi timp, însă, într-o altă opinie s-a relevat faptul că sintagma „jurisdicţii speciale
administrative” din art. 21 alin. 4 al Legii fundamentale are în vedere acele activităţi de
soluţionare a litigiilor care se desfăşoară în faţa unui organ administrativ-jurisdicţional şi care se
finalizează prin emiterea /adoptarea unui act administrativ jurisdicţional. Or, aşa fiind, se susţine
în opinia la care facem referire: „Nu intră în această categorie recursurile prealabile sau ierarhice,
cerute de unele acte normative drept condiţii pentru introducerea unei acţiuni în justiţie, între
care şi Legea contenciosului administrativ.”
Problema a fost elucidată de actuala reglementare a contenciosului administrativ, în art. 7
intitulat „Procedura prealabilă”.
Conform alin. 1 din articolul menţionat: „Înainte de a se adresa instanţei de contencios
administrativ competentă, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un
interes legitim printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice
emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte a

1
M. Preda, Drept administrativ, partea generală, Ediţie revăzută şi adăugită, Lumina Lex, Buc, 2000, p. 258
2
A se vedea revista „Dreptul”, Tabla de materii pe anul 1996, pag. 36
336
acestuia. Plângerea se poate adresa în egală măsură organului ierarhic superior, dacă acesta
există.”
Din interpretarea textului legal menţionat, putem desprinde următoarele reguli privind
procedura administrativă prealabilă:
d) poate îmbrăca două forme, şi anume:
- recursul graţios, situaţie în care plângerea se adresează autorităţii emitente a
actului administrativ;
- recursul administrativ ierarhic, situaţie în care plângerea se adresează
organului ierarhic superior celui care a emis actul administrativ;
e) caracterul obligatoriu al acestei proceduri. Pe cale de consecinţă, acţiunea în
contenciosul administrativ este inadmisibilă, dacă procedura administrativă prealabilă nu a fost
efectuată;
f) reclamantul are libertatea de a-şi alege calea administrativă de atac, respectiv
recursul graţios sau recursul ierarhic. Uneori însă, în cazul actelor administrative emise de
Preşedintele României, Guvern, autorităţile administraţiei publice locale recursul ierarhic nu este
posibil, neexistând raporturi de subordonare;
g) reclamantul poate apela la ambele căi de atac administrative;
h) termenul înăuntrul căruia se poate exercita calea de atac administrativă
(procedura prealabilă) este de 30 de zile şi începe să curgă de la data comunicării actului
administrativ tipic (manifestare unilaterală de voinţă)1;
i) spre deosebire de vechea reglementare din interpretarea textului rezultă
indubitabil că procedura prealabilă nu se aplică în cazul actului administrativ asimilat (refuzul
nejustificat de a soluţiona o cerere) sau, nesoluţionarea în termenul legal al unei cereri - tăcerea
administraţiei;
j) conform art. 7 alin. 7 din lege, „pentru motive temeinice” plângerea prealabilă
poate fi introdusă şi după termenul de 30 de zile prevăzut la alin. 1, dar nu mai târziu de 6 luni de
la data emiterii actului. Totodată, legiuitorul stabileşte natura juridică a termenului de 6 luni, ca
fiind termen de prescripţie. Având în vedere faptul că legiuitorul nu defineşte înţelesul sintagmei
„motive temeinice”, dispoziţia este de natură a crea confuzie şi o practică neunitară.
Consfinţind procedura administrativă prealabilă este evident că legiuitorul a urmărit
soluţionarea în procedură necontencioasă a conflictului iscat între autoritatea publică şi persoana
care se consideră lezată de aceasta, prin activitatea sa abuzivă.
Pe de altă parte, remarcăm că potrivit prevederilor alin. 2 al art. 7 de procedură
administrativă prealabilă se poate uza şi în situaţia în care legea specială prevede o procedură
administrativ-jurisdicţională, iar reclamantul nu a optat pentru exercitarea acesteia.
În al treilea rând, subliniem că alin. 3 al art. 7 stabileşte „Este îndreptăţită să introducă
plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un
act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a
luat la cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la
alin. 7”.
Este o prevedere cu caracter de noutate, consecinţă firească a dispoziţiilor cuprinse în art.
1 alin. 2 din lege privind conferirea calităţii de reclamant unui terţ.
În al patrulea rând, plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contractele
administrative are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, aplicându-se în mod
corespunzător dispoziţiile Capitolului XIV din Codul de procedură civilă.
În sfârşit, remarcăm că alineatul 5 al art. 7 conţine dispoziţii cu caracter derogator faţă de
regula obligativităţii procedurii administrative prealabile. Astfel, procedura prealabilă nu este
obligatorie în cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public,
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, a celor care privesc cererile celor vătămaţi prin
ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe şi în cauzele în care controlul judecătoresc asupra actului
administrativ se exercită prin invocarea excepţiei de nelegalitate.

1
A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag. 188
337
 În legătură cu aceste dispoziţii, trebuie să constatăm, din nou, inconsecvenţa legiuitorului
nostru care, reglementează în mod contradictoriu materia procedurii administrative prealabile în
două legi organice, respectiv Legea contenciosului administrativ şi Legea privind prefectul şi
instituţia prefectului.1
Astfel, art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, cu
modificările şi completările ulterioare prevede: „În exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea
legalităţii actelor administrative ale consiliului judeţean, ale preşedintelui consiliului judeţean,
ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii
acţiunii în contenciosul administrativ, va solicita autorităţilor care au emis actul, cu motivarea
necesară, reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării
acestuia”.
Cu alte cuvinte, o dispoziţie (art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004) stabileşte caracterul
facultativ al procedurii administrative prealabile în cazul acţiunilor promovate de prefect, iar, o
altă dispoziţie (art. 26 din Legea nr. 340/2004 cu modificările şi completările ulterioare) consacră
caracterul obligatoriu al acesteia.
Fără a mai pune în discuţie principiul modificării implicite pe care le aduce noua
reglementare, considerăm necesară punerea în acord a dispoziţiilor în cauză.
În ceea ce ne priveşte, optăm pentru obligativitatea procedurii prealabile în cazul
acţiunilor promovate de prefect, soluţie care ar conduce la degrevarea instanţelor de contencios
administrativ.
Pe de altă parte, relevăm şi faptul că acţiunea prealabilă trebuie introdusă de prefect în
termen de „cel puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul administrativ”, conform
art. 26 din Legea nr.340/2004 cu modificările şi completările ulterioare, faţă de termenul de 30
de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

2.3.6 Condiţia introducerii acţiunii în termenul legal

De-a lungul vremii, în doctrina de specialitate, s-au purtat ample discuţii cu privire la
termenele stabilite de legile contenciosului administrativ pentru introducerea acţiunii şi, mai ales,
cu privire la natura lor juridică.
Noua lege a contenciosului administrativ a dorit să elimine posibilitatea unor interpretări
contradictorii, neunitare în doctrină şi jurisprudenţă, stabilind natura juridică a termenelor.
Sediul materiei îl regăsim în art. 11 intitulat „Termenul de introducere a acţiunii”,
conform căruia:
(1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau
recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni
de la:
c) data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data
comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii;
d) data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a depăşi
termenul prevăzut la alin. (2);
e) data încheierii procesului – verbal de finalizare a procedurii
concilierii, în cazul contractelor administrative;
(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi
introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data emiterii
actului.”
Din interpretarea textelor citate putem desprinde următoarele reguli:
1) legiuitorul a instituit două termene în care se poate introduce acţiunea în contenciosul
administrativ, şi anume:
• un termen de 6 luni, care reprezintă regula;
1
Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din
21 iulie 2004, modificată şi completată prin O.U.G. nr. 179/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I-a, nr.1142 din 16 decembrie 2005, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 181/2006, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 450 din 24 mai 2006
338
 •un termen de un an, care reprezintă excepţia, reclamantul urmând să facă
dovada „motivelor temeinice” care l-au împiedicat să introducă acţiunea în
termenul de 6 luni. Evident, că revine instanţei de contencios administrativ
competenţa de a admite sau de a respinge acţiunea pentru tardivitate, în
funcţie de probatoriul administrat în cauză.
2) termenul de 6 luni (regula) are în vedere acţiunile îndreptate împotriva actului
administrativ tipic, actului administrativ atipic (refuzul nejustificat şi nesoluţionarea în
termenul legal a unei cereri), precum şi a actului administrativ asimilat (contractul
administrativ)1
3) termenul de un an, care reprezintă excepţia, se aplică numai în cazul acţiunilor
îndreptate împotriva actului administrativ tipic, manifestare unilaterală de voinţă;
4) momentul de la care începe să curgă termenul de 6 luni şi respectiv termenul de un an.
Pe de altă parte, în alineatul 3 al art. 11 se stabilesc regulile aplicabile acţiunilor
formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal
„fiind aplicabile în mod corespunzător prevederile alin. (2).”
Cu alte cuvinte, termenul de 6 luni începe să curgă de la data la care s-a cunoscut
existenţa actului, iar, pentru motive temeinice acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de
zile de la data emiterii actului administrativ considerat a fi nelegal.
Şi în astfel de situaţii temeinicia motivelor va fi apreciată de instanţa de contencios
administrativ, care poate admite sau, dimpotrivă poate respinge acţiunea.
În ceea ce priveşte ordonanţele sau dispoziţii din ordonanţe care se consideră a fi
neconstituţionale, precum şi în cel al actelor administrative cu caracter normativ care se
consideră a fi nelegale, alineatul 4 al articolului la care ne referim stabileşte că „pot fi atacate
oricând”.
Cu alte cuvinte, Legea nr. 554/2004 introduce în premieră caracterul imprescriptibil al
acestui gen de acţiuni, dispoziţii care cu certitudine vor constitui obiectul unor viitoare
controverse. De altfel, iniţiatorul proiectului actualei reglementări organice a contenciosului
administrativ intuieşte acest lucru spunând: „Este pentru prima dată în legislaţia română când se
consacră o asemenea soluţie, este, suntem siguri, o depăşire a paradigmei clasice, şi discuţiile nu
vor înceta să apară. Soluţia însă, este, înainte de toate, determinată de filozofia Constituţiei cu
privire la excepţia de neconstituţionalitate care este imprescriptibilă.”2
În sfârşit, pentru a preveni eventualele dispute doctrinare, legiuitorul a stabilit în alineatul
5 al art. 11 natura juridică a termenelor în care poate fi introdusă acţiunea în contenciosului
administrativ, şi anume: termenul de 6 luni este un termen de prescripţie, iar termenul de un an
este termen de decădere.

2.4 Actele administrative nesupuse controlului judecătoresc prin contenciosul

administrativ
Materia este reglementată de art. 126 alin. 6 şi art. 52 alin. 2 din Legea fundamentală şi
de art. 5 din Legea nr. 554/2004.
Astfel, conform art. 126 alin. 6 teza I-a din Constituţia României, republicată: „Controlul
judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului
administrativ este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a
actelor de comandament cu caracter militar.”
Pe de altă parte, art. 52 consacrând dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică
prin activitatea abuzivă a acesteia, de a se adresa instanţei judecătoreşti competente stabileşte în
alin. 2: „Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică”. În acest
context constituţional, art. 5 din legea organică a contenciosului administrativ intitulat „Actele
nesupuse controlului şi limitele controlului” instituie excepţiile, sfera finelor de neprimire
1
A. Iorgovan, op. citată, pag. 326
2
Idem, pag. 324
339
precum şi condiţiile în care pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ anumite acte
administrative.
Articolul 5 al legii, care constituie obiectul analizei noastre, are următoarea redactare:
(1) Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ:
a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar.
(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru
modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară”.
Se poate observa că alin. 1 lit. a şi b din legea contenciosului administrativ a preluat,
aproape identic, textul art. 126 alin. 6 din Constituţia României, republicată, stabilind astfel sfera
actelor administrative exceptate de la controlul judecătoresc exercitat prin contenciosul
administrativ.
În acelaşi timp, în alin. 2 se consacră regula conform căreia, prin lege organică, se poate
stabili ca anumite acte administrative să fie cenzurate sub aspectul legalităţii de alte instanţe
judecătoreşti decât cele de contencios administrativ. Aşadar, acest text nu consacră alte excepţii,
ci stabileşte sfera finelor de neprimire pentru instanţele de contencios administrativ.
Analizând reglementările legale menţionate şi accepţiunea atribuită „finelor de
neprimire” în doctrină, prof. A. Iorgovan aprecia: „faţă de noile reglementări constituţionale va
trebui să admitem că este vorba de sensul larg al noţiunii, pentru că în sens strict sunt vizate două
categorii de situaţii: excepţiile absolute, cele două ipoteze reglementate de alin. 1 lit. a şi b, şi
excepţii relative, ipoteza „recursului paralel”, reglementată de alin. 2 al art. 5 la care ne referim.
Convenim că pentru ca situaţiile prevăzute la alin. 1 să folosim expresia „excepţii de la
contenciosul administrativ”, iar pentru recursul paralel expresia „fine de neprimire în instanţele
de contencios administrativ”.1
În legătură cu excepţia prevăzută în art. 5 alin. 1 lit. a din lege subliniem că legiuitorul
organic s-a ferit să aducă precizările necesare lăsând în sarcina doctrinei şi jurisprudenţei
elucidarea problemei.
Referitor la excepţia prevăzută în alin. 1 lit. b „actele de comandament cu caracter
militar”, credem că doctrina şi jurisprudenţa au adus clarificările necesare.
Astfel, prof. C.G. Rarincescu aprecia că actele de comandament militar se
particularizează prin următoarele trăsături:
a) actul emană de la o autoritate publică cu specific de comandament militar, prin
comandament militar înţelegându-se o grupare de trupe puse sub comanda unui şef
determinat (ex. Şeful Statului, ministrul, comandamentele militare superioare etc.);
b) conţinutul actului are natură militară, cu alte cuvinte este în legătură directă cu serviciul
şi îndatoririle militare;
c) aceste acte conţin ideea de comandă, de ordin etc. specifică disciplinei militare.
Pe de altă parte, relevăm că deşi jurisprudenţa post revoluţionară nu a fost consecventă,
în ultimul timp a confirmat sensul atribuit de doctrina interbelică acestei categorii de acte.
În acest sens, edificatoare ni se pare a fi Decizia nr. 1051/1997 a Curţii Supreme de
Justiţie, conform căreia „Prin acte de comandament militar se înţeleg acele acte care sunt emise
de autorităţile militare competente, în scopul asigurării ordinii şi disciplinei în cadrul unităţilor
militare, a cadrelor militare din aceste unităţi.”
Alineatele 3 şi 4 ale art. 5 din lege reglementează sfera actelor administrative şi condiţiile
în care acestea pot fi atacate la instanţele de contencios administrativ.
Astfel, conform alin. 3 din art. 5 actele administrative emise pentru:
a) aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu ori a stării de urgenţă;
b) apărare şi securitate naţională;
c) restabilirea ordinii publice;

1
A. Iorgovan, op. citată, pag. 306
340
 d) înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor, pot fi
atacate în instanţele de contencios administrativ, dar, numai dacă au fost emise cu
exces de putere;
e) prin „exces de putere” legiuitorul înţelege „exercitarea dreptului de apreciere,
aparţinând autorităţilor publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale
ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege”.1
Subliniem în final, faptul că, faţă de vechea reglementare, Legea nr. 554/2004 a restrâns
sfera actelor administrative exceptate controlului judecătoresc exercitat prin contenciosul
administrativ.

2.5 Aspecte procedurale privind judecarea acţiunilor de contencios administrativ

2.5.1 Instanţele judecătoreşti competente să soluţioneze litigiile de contencios

administrativ
Din coroborarea dispoziţiilor art. 10 alin. 2 şi 3 din Legea nr.554/2004 cu cele ale art. 2
pct. 1 lit. b şi d şi art. 3 pct. 1 şi 3 din Codul de procedură civilă 2, rezultă că legiuitorul a utilizat
un dublu criteriu pentru a stabili competenţa materială a instanţelor de contencios
administrativ, şi anume:
a) poziţia autorităţii emitente în ierarhia administrativă, distingând trei nivele: local
(comune, oraşe, municipii), judeţean şi central;
b) cuantumul litigiului care are ca obiect taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi
accesorii ale acestora.
Totodată, textele legale la care am făcut referire menţin în contenciosul administrativ,
dublul grad de jurisdicţie, respectiv fondul şi recursul.
Astfel, în fond, litigiile care privesc:
a) actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene,
precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale
acestora, or până la 5 miliarde lei, se soluţionează de tribunalele administrativ –
fiscale;
b) actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi
cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora,
mai mari de 5 miliarde lei, se soluţionează de secţiile de contencios administrativ şi
fiscal ale curţilor de apel, dacă prin legea specială nu se prevede altfel.
Recursul împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele administrativ – fiscale se judecă
de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, iar recursul împotriva
sentinţelor pronunţate de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel se
judecă de Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, dacă
legea specială nu prevede altfel.
Sub aspectul teritorial, legiuitorul a stabilit o dublă competenţă, reclamantul putându-se
adresa cu acţiune opţional, fie instanţei de la domiciliul său, fie celei de la domiciliul pârâtului.

2.5.2 Sesizarea instanţei de contencios administrativ

Acţiunile în contenciosul administrativ pot fi introduse la instanţa competentă numai
după îndeplinirea procedurii administrative prealabile, cu excepţiile prevăzute de art. 7 alin. 5
din Legea nr. 554/2004 sau de legea specială.
Calitatea de reclamant o pot avea oricare dintre subiectele de sezină prevăzute de art. 1
din lege.
Acţiunea reclamantului (cererea de chemare în judecată) trebuie să cuprindă elementele
prevăzute în art. 82 din Codul de procedură civilă, respectiv: instanţa, numele, prenumele şi
domiciliul sau reşedinţa părţilor (denumirea şi sediul persoanei juridice, reprezentantul legal al
acesteia), obiectul cererii şi semnătura.
Reclamantul va anexa la acţiune, după caz, copia actului administrativ atacat ori
răspunsul autorităţii publice prin care se comunică refuzul rezolvării cererii sale. În situaţia în
care reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii

1
A se vedea, art. 2 alin. 1 lit. m din Legea nr. 554/2004
2
Publicat în Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, cu actualizările operate până în iulie 2005
341
înregistrată la autoritatea publică, precum şi orice înscris care să probeze îndeplinirea procedurii
prealabile, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 12 din Lege.
Totodată, cererile în justiţie prevăzute de Legea contenciosului administrativ pot fi
îndreptate şi împotriva persoanei fizice, funcţionar public sau personal contractual, care a
elaborat, a emis sau încheiat actul ori, după caz, se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea
referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită despăgubiri pentru
prejudiciul cauzat ori pentru întârziere.
În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată la plata
despăgubirilor, în solidar cu autoritatea publică respectivă.
La primirea cererii de chemare în judecată, instanţa va dispune citarea părţilor pentru a se
asigura respectarea principiului contradictorialităţii şi a dreptului la apărare. De asemenea,
instanţa va putea solicita autorităţii publice al cărui act este atacat, să-i comunice, de urgenţă,
actul atacat însoţit de întreaga documentaţie pe care s-a fundamentat actul în cauză, precum şi
orice alte înscrisuri considerate a fi utile pentru soluţionarea cauzei.
În acelaşi mod se va proceda şi în cazul refuzului nejustificat ori, a tardivităţii în
soluţionarea cererii.
Dacă autoritatea publică nu trimite în termenul stabilit de instanţă toate documentele
cerute, conducătorul acesteia va fi obligat prin încheiere interlocutorie, să plătească statului, cu
titlu de amendă judiciară, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de
întârziere nejustificată, conform art. 13 alin. 4 din Lege.
În legătură cu aceste dispoziţii, ne permitem să facem câteva comentarii, astfel:
a) cuantumul amenzii judiciare a fost majorat în mod considerabil faţă de vechea
reglementare;
b) întrucât legiuitorul nu defineşte sintagma „întârziere nejustificată” cu siguranţă
practica instanţelor judecătoreşti va fi neunitară;
c) acest tratament juridic vizează, în principal, funcţionarii publici din administraţie,
alte categorii de funcţionari publici, în sensul larg al noţiunii, fiind exonerate de
această sancţionare.
Cererile adresate instanţelor se judecă de urgenţă, cu precădere în şedinţă publică, în
completul prevăzut de lege, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 17 alin. 1 din Lege.
Conform art. 17 alin. 2 pentru acţiunile formulate în contenciosul administrativ se percep
taxele de timbru prevăzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru1, pentru
cauzele neevaluabile în bani.
De la această regulă fac excepţie acţiunile care au ca obiect contracte administrative, care
se vor taxa la valoare.

2.5.3 Obiectul acţiunii şi soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa în fond

Din analiza dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ rezultă că pentru a i se
recunoaşte lezarea dreptului său ori interesului legitim, reclamantul poate solicita prin cererea de
chemare în judecată adresată instanţei competente, după caz:
a) anularea sau modificarea în totalitate sau parţială a unui act administrativ;
b) obligarea autorităţii publice să emită un act administrativ sau orice alt înscris;
c) obligarea autorităţii publice la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi
morale cauzate prin actul nelegal, refuzul nejustificat ori prin nesoluţionarea în
termenul legal a unei cereri.
Evident că cererea de chemare în judecată poate să conţină unul, două sau toate cele trei
„petite”.
În al doilea rând, menţionăm că potrivit art. 8 alin. 2 din lege, acţiunea în contenciosul
administrativ poate avea ca obiect şi „fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ,
precum şi orice litigii legate de aplicarea şi executarea contractului administrativ”.
În al treilea rând, relevăm că odată cu cererea de chemare în judecată, reclamantul poate
solicita instanţei suspendarea executării actului administrativ atacat, până la soluţionarea
definitivă şi irevocabilă a cauzei.
Potrivit dispoziţiilor art. 15 alin. 1 teza a II-a din lege, cererea de suspendare se poate
formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în
fond.
În al patrulea rând, subliniem că potrivit art. 14 alin. 1 din lege, „în cazuri bine justificate
şi pentru prevenirea unei pagube iminente”, reclamantul poate solicita instanţei competente să

1
Publicată în M. Of. al României, Partea I-a, nr. 173 din 29 iulie 1997, cu modificările şi completările ulterioare
342
dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond,
concomitent cu introducerea plângerii administrative prealabile.
În astfel de situaţii, instanţa va rezolva cererea de suspendare, de urgenţă, cu citarea
părţilor.
După citarea părţilor (inclusiv a reprezentantului Ministerului Public) şi administrarea
probatoriului, instanţa de contencios administrativ, judecând cauza în fond, poate pronunţa
soluţiile prevăzute de art. 18 din lege.
Astfel, conform alin. 1 din articolul menţionat instanţa poate:
a) să anuleze în tot sau în parte actul administrativ ori să-l modifice corespunzător;
b) să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ ori să elibereze orice înscris
(certificat, adeverinţă, aviz etc.).
În acelaşi timp, instanţa are competenţa de a cenzura şi legalitatea actelor procedurale sau
a operaţiunilor administrative pe care s-a fundamentat emiterea actului administrativ atacat.1
De asemenea, conform alin. 3 al aceluiaşi articol, instanţa va putea hotărî şi asupra
despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest
lucru.
În sfârşit, în situaţiile în care obiectul acţiunii îl constituie un contract administrativ,
conform alin. 4 al art. 18, instanţa de contencios administrativ poate:
a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;
c) impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii;
d) suplini consimţământul unei părţi când interesul public o cere;
e) obligă la plata unei despăgubiri pentru daunele materiale.
În cazul pronunţării uneia dintre soluţiile prevăzute la alin. 1 şi la alin. 4 lit. b) şi c),
instanţa poate stabili penalităţi pentru fiecare zi de întârziere.
Potrivit art. 17 alin. 3 din lege, hotărârile instanţei de contencios administrativ „vor fi
redactate şi motivate de urgenţă, în cel mult 10 zile de la pronunţare”, subliniind astfel celeritatea
soluţionării cauzei.
Ne rezumăm doar la a semnala faptul că legiuitorul nu a manifestat însă aceeaşi exigenţă
instituită în art. 13 alin. 4 din lege pentru conducătorul autorităţii publice care nu trimite, în
termenul stabilit documentele solicitate, neprevăzând nici o sancţiune pentru nerespectarea
termenului de redactare şi motivare a hotărârilor judecătoreşti.

2.5.4 Calea de atac

Hotărârile pronunţate în primă instanţă (fond), pot fi atacate cu recurs în termen de 15
zile de la pronunţare ori de la comunicare.2
Recursul suspendă executarea şi se judecă de urgenţă.
Potrivit art. 20 alin. 3 din lege, instanţa de recurs poate pronunţa una dintre următoarele
două soluţii:
a) casarea cu trimitere spre rejudecare la instanţa competentă, soluţie care reprezintă
regula. Astfel, când hotărârea primei instanţe a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor referitoare la
competenţa materială stabilite prin legea contenciosului administrativ, cauza se va trimite spre
rejudecare, la instanţa competentă.
În acelaşi mod se va proceda şi în situaţiile în care hotărârea primei instanţe a fost
pronunţată fără a se judeca fondul pricinii, cu precizarea că de această soluţie se poate uza o
singură dată.
b) casarea cu reţinere spre rejudecare, soluţie care reprezintă excepţia. Conform textului
legal menţionat, ori de câte ori instanţa de recurs constată că nu există motive de casare cu
trimitere, va dispune casarea sentinţei recurate şi va rejudeca litigiul în fond.
Pe de altă parte, menţionăm că în art. 21 legiuitorul a reglementat în premieră „judecarea
recursului în situaţii deosebite, instituind o procedură mai mult ipotetică, aproape imposibil de
realizat”3 asupra căreia doctrina şi jurisprudenţa vor aduce clarificările necesare.

2.5.5 Executarea hotărârilor judecătoreşti pronunţate de instanţele contencios

administrativ

1
A se vedea art. 18 alin. 2 din Legea nr. 554/2004
2
A se vedea art. 20 alin. 1 din Legea nr. 554/2004
3
A. Iorgovan, op. citată, pag. 359
343
 Procedura de executare a hotărârilor judecătoreşti pronunţate de instanţele de contencios
administrativ este reglementată în Capitolul III al Legii, art. 22 – 26 şi în art. 2 alin. 1 lit. ş,
conform căruia instanţa de executare este „instanţa care a soluţionat fondul litigiului de
contencios administrativ”.
Astfel, în art. 22 este elucidată problema titlului executor, textul având următoarea
redactare: „Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile, prin care s-au admis acţiunile
formulate potrivit dispoziţiilor prezentei legi, constituie titluri executorii”.
Cu alte cuvinte, nu ne găsim în prezenţa unor titluri executorii în cazul hotărârilor
definitive şi irevocabile prin care au fost respinse acţiunile formulate şi nici în cazul hotărârilor
judecătoreşti care nu au caracter definitiv şi irevocabil (ex. hotărârile pronunţate în primă
instanţă).
Dacă în urma admiterii acţiunii, autoritatea publică este obligată să încheie, să
înlocuiască sau să modifice actul administrativ, ori să elibereze orice înscris (adeverinţă,
certificat etc.), executarea hotărârii definitive şi irevocabile trebuie să se facă în termenul
prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data
rămânerii irevocabile a hotărârii.
În cazul în care termenul nu este respectat, instanţa va aplica conducătorului autorităţii
publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie
pentru fiecare zi de întârziere.
În astfel de situaţii, reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere.
Mai mult, chiar, neexecutarea sau nerespectarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi
irevocabile pronunţate de instanţa de contencios administrativ şi după aplicarea amenzii
menţionate constituie infracţiuni şi se sancţionează cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu
amendă de la 25.000.000 lei (2.500 lei RON) la 100.000.000 (10.000 lei RON)1
Pe de altă parte, conform art. 23 din lege, hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile
prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ, sunt obligatorii erga omnes şi
produc efecte numai pentru viitor. Aceste hotărâri se publică în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, la cererea instanţei de executare ori a reclamantului, fiind scutite de plata taxelor de
publicitate.2

2.6. Excepţia de nelegalitate

Reglementarea expresă a excepţiei de nelegalitate constituie o altă noutate pe care o
aduce Legea nr. 554/2004, deşi instituţia este tradiţională în doctrina dreptului administrativ.
Astfel, în perioada interbelică prof. Paul Negulescu arăta că „înaintea instanţelor de drept
comun, când se propune un act de autoritate, partea contra căreia se invocă poate să opuie
excepţiunea de ilegalitate, conform art. 35 din Legea Curţii de Casaţie din 1912 şi a art. 385
alin. 9 C.pen., pe baza căreia instanţa are căderea să aprecieze legalitatea actului şi să-l înlăture,
dacă este ilegal”.3
Într-o altă opinie a aceleiaşi perioade, prof. C.G. Rarincescu aprecia că „excepţia de
ilegalitate constituie un mijloc de apărare, pe care particularul poate să o invoce, fie în cazul
când este urmărit de Administraţiune şi dat în judecată penală pe baza vreunui regulament cu
caracter represiv, fie când se găseşte în proces cu Administraţiunea şi aceasta se întemeiază pe
un act administrativ a cărui aplicaţiune cere a se face în cauză şi a cărei legalitate o contestă
particularul.”4
Ulterior, într-o lucrare de referinţă din perioada interbelică, prof. Tudor Drăganu,
defineşte excepţia de nelegalitate ca fiind „un mijloc de apărare prin care, în cadrul unui proces
pus în curgere pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din
părţi, ameninţată să i se aplice un asemenea act ilegal, se apără invocând acest viciu şi cere ca
actul să nu fie luat în considerare la soluţionarea speţei.”5
Conform art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 „legalitatea unui act administrativ
unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la
cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde
soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza, prin încheiere motivată, instanţa de contencios
administrativ competentă, suspendând cauza.”
În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului,
instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărei
1
A se vedea art. 24 din Legea nr. 554/2004
2
A se vedea art. 23 din Legea nr. 554/2004
3
P. Negulescu, op. citată, pag. 285
4
C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 177
5
T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, pag.260
344
nelegalitate a fost constatată, astfel cum prevăd dispoziţiile alin. 4 ale art. 4 din Legea nr.
554/2004.
Din analiza textelor menţionate putem identifica particularităţile controlului judecătoresc
al legalităţii actelor administrative prin invocarea excepţiei de nelegalitate, după cum urmează:
a) excepţia de nelegalitate a unui act administrativ poate fi invocată în orice fază
procesuală;
b) excepţia de nelegalitate poate fi ridicată în orice litigiu aflat pe rolul instanţelor
(cauze civile, comerciale, penale, dreptul muncii etc.);
c) excepţia poate fi ridicată din oficiu, de instanţă sau de oricare parte;
d) excepţia trebuie să vizeze nelegalitatea actului administrativ unilateral de care
depinde soluţionarea litigiului pe fond;
e) competenţa de soluţionare a excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ,
revine instanţei de contencios administrativ, la sesizarea, prin încheiere motivată, a
instanţei pe rolul căreia se află soluţionarea litigiului;
f) în cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului
administrativ unilateral, instanţa în faţa căreia a fost ridicată excepţia de
nelegalitate, are obligaţia de a soluţiona cauza fără a lua în considerare respectivul
act administrativ;
g) admiterea excepţiei de nelegalitate produce efecte juridice numai faţă de părţile din
proces şi în consecinţă, stabilirea caracterului ilegal al actului administrativ se va
reflecta numai în considerentele şi în dispozitivul hotărârii judecătoreşti.1
Regimul juridic al soluţionării excepţiei de nelegalitate este reglementat în alineatele 2 şi
3 ale art. 4 din lege, care au următoarea redactare:
„(2) Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în
şedinţă publică, cu citarea părţilor;
(3) Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în
48 de ore de la pronunţare ori de la comunicare şi se judecă în 3 zile de la înregistrare, cu citarea
părţilor prin publicitate.”
Aşadar, şi în judecarea excepţiei de nelegalitate legiuitorul a menţinut principiul dublului
grad de jurisdicţie (fondul şi recursul), specific contenciosului administrativ.
Deşi legea nu prevede în mod expres, apreciem că atât sub aspect material, precum şi
teritorial, competenţa de soluţionare a excepţiei de nelegalitate revine instanţelor, abilitate de
legea contenciosului administrativ cu soluţionarea acţiunilor care au ca obiect anularea actului
administrativ.
În sfârşit, trebuie să observăm faptul că legiuitorul a prevăzut soluţionarea „excepţiei de
nelegalitate în procedură de urgenţă”, iar a recursului în termen de 3 zile de la înregistrare,
exprimându-ne mari rezerve cu privire la respectarea acestuia.

Capitolul XV

RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIVĂ

1. Preliminarii
În statele de drept, întreaga viaţă economico-socială este guvernată de o diversitate de
norme de conduită, obligatorii pentru toţi membrii societăţii, menite să garanteze desfăşurarea în
condiţii normale a activităţii umane.
Aşa cum am arătat într-un capitol anterior, normele de drept adoptate sau emise de
autorităţile publice, sunt respectate, de regulă, din convingere de către subiecţii de drept cărora li
se adresează. Fiind adoptate de autorităţile publice competente în exercitarea prerogativelor de
1
A se vedea, A. Iorgovan, op. citată, pag. 297 – 303; R.N. Petrescu, op. citată, pag. 433 – 434; I. Santai, op. citată,
pag.90
345
putere publică conferite de lege, normele de drept prevăd atât răspunderea, precum şi sancţiunile
aplicabile subiecţilor de drept care le încalcă.
Cu alte cuvinte, încălcarea normelor consacrate în societate va antrena răspunderea
socială a persoanei vinovate care, în funcţie de natura normei încălcate poate fi, după caz:
răspundere juridică, morală, politică etc. Aşadar, răspunderea juridică este o componentă a
răspunderii sociale şi se particularizează prin faptul că intervine ori de câte ori o persoană încalcă
o normă de drept, printr-o faptă ilicită care poate consta într-o acţiune sau inacţiune.1
Dată fiind importanţa sa pentru societate, răspunderea juridică constituie în mod
tradiţional o instituţie fundamentală a dreptului.
În funcţie de cele două mari componente ale dreptului perceput ca totalitate a normelor
juridice, respectiv dreptul privat şi dreptul public, doctrina a consacrat două forme ale
răspunderii juridice şi anume:
a) răspunderea juridică în dreptul privat;
b) răspunderea juridică în dreptul public.
Apoi, avându-se în vedere diversele ramuri de drept în care sunt cuprinse normele care
reglementează răspunderea juridică distingem: răspunderea civilă, răspunderea penală,
răspunderea administrativă etc.2
Răspunderea administrativă este o formă a răspunderii juridice care este antrenată ori de
câte ori sunt încălcate normele dreptului administrativ, prin săvârşirea unei fapte ilicite, denumită
generic abatere administrativă.
Răspunderea administrativă are în vedere repararea prejudiciilor cauzate particularilor
prin activitatea culpabilă a statului, autorităţilor publice, demnitarilor şi funcţionarilor publici, pe
de o parte, iar, pe de altă parte, sancţionarea celor care încalcă normele dreptului administrativ.
În mod constant, doctrina a relevat că spre deosebire de răspunderea civilă şi răspunderea
penală care au o existenţă milenară, fiind consacrate în anumite forme încă din antichitate,
răspunderea administrativă este mult mai tânără, fiind consfinţită pentru prima dată în Franţa, ca
urmare a Marii Revoluţii Franceze din anul 1789.3
În România, principiul responsabilităţii Statului faţă de cei administraţi este reglementat
pentru prima dată prin Legea pentru înfiinţarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864. Astfel,
potrivit art.51 din lege particularii şi alte persoane juridice ale căror interese erau vătămate prin
hotărâri ale miniştrilor, prefecţilor sau a altor agenţi administrativi emise cu exces de putere ori
cu încălcarea legilor sau a regulamentelor, se puteau adresa Consiliului de Stat. În alţi termeni,
legea consacra în favoarea particularilor posibilitatea de a promova recurs contencios împotriva
unor acte administrative emise cu încălcarea legii de către miniştri, prefecţi sau alţi agenţi
administrativi.
Constituţia din 1866 garanta creanţele asupra Statului şi-n acelaşi timp instituia o
responsabilitate specială a administraţiei pentru cazurile de expropriere pentru utilitate publică,
articolul 19 având următorul conţinut: „Proprietatea de orice natură, precum şi toate creanţele
asupra Statului, sunt sacre şi neviolabile. Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru cauză de
utilitate publică legalmente constatată şi după o dreaptă şi prealabilă despăgubire.”
Într-un evident progres, Constituţia din 1923 instituie principii de natură a garanta
protecţia particularilor faţă de activitatea abuzivă, culpabilă a statului, astfel:
a) se reiterează principiul conform căruia nici o persoană nu poate fi expropriată decât
pentru cauză de utilitate publică şi numai după o prealabilă şi dreaptă despăgubire,
stabilită de justiţie (art.17);
b) menţine dreptul la acţiunea civilă „a părţii vătămate şi în ceea ce priveşte crimele şi
delictele comise de miniştri afară de exerciţiul funcţiunii lor” (art.98 alin.1);

1
I. Santai, op citată, pag. 383
2
V.I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generală, Ed. A II-a revăzută şi adăugită, Ed. All,
Bucureşti, 1996, pag.415
3
V.I. Prisăcaru, op. citată, pag. 416; A. Iorgovan, op. citată, pag. 193 etc.
346
 c) consacră competenţa justiţiei de a se pronunţa asupra daunelor civile provocate de
administraţie, precum şi responsabilitatea Statului şi a funcţionarilor publici, articolul
99 având următoarea redactare:
„(1) Orice parte vătămată de un decret sau o dispoziţiune semnată sau contrasemnată de
un ministru care violează un text expres al Constituţiei sau al altei legi, poate cere Statului, în
conformitate cu dreptul comun, despăgubiri băneşti pentru prejudiciul cauzat.
(2) Fie în cursul judecăţii, fie după pronunţarea hotărârii, ministrul poate fi chemat, după
cererea Statului, în urma votului unui din Corpurile legiuitoare, înaintea instanţelor ordinare,
la răspundere civilă pentru dauna pretinsă sau suferită de Stat.
(3) Actul ilegal al ministrului nu descarcă de răspundere solidară pe funcţionarul care a
contrasemnat, decât în cazul când acesta a atras atenţia Ministrului, în scris.”
Cu alte cuvinte, legea fundamentală asimilează Statul, persoană morală de drept public,
cu orice persoană care, trebuie să repare prejudiciul cauzat prin activitatea sa culpabilă, Statul
putându-se îndrepta apoi cu acţiune împotriva funcţionarului public vinovat. Este consfinţită
astfel atât răspunderea patrimonială a Statului, precum şi cea a funcţionarului public.
În acest sens, prof. Paul Negulescu releva că prin activitatea lor, organele Statului,
exercitând prerogativele de putere publică, pot produce pagube variate particularilor şi în
consecinţă:
„Legislaţiunile Statelor moderne admit că particularul care a suferit un prejudiciu din cauza
activităţii de putere publică a Statului are drept la despăgubire menită să repare paguba
încercată.”1
În acelaşi timp, autorul releva că legislaţia în materie diferă de la un stat la altul: „Astfel, în unele
ţări, responsabilitatea există numai faţă de Stat, în altele numai faţă de funcţionarul care a făcut
actul prejudiciabil; în fine, în altele găsim şi responsabilitatea Statului şi pe aceia a
funcţionarului.”2
Pe de altă parte, analizând doctrina şi jurisprudenţa din perioada interbelică, prof. Paul
Negulescu constată că s-au consacrat mai multe forme de responsabilitate pentru activitatea
prejudiciabilă a Statului şi anume:
a) responsabilitatea subiectivă, bazată pe culpă;
b) responsabilitatea obiectivă, întemeiată pe ideea de risc;
c) responsabilitatea extralegală, fundamentată pe principiul solidarităţii şi egalităţii
sociale.
Considerând ca fiind nesatisfăcătoare primele două forme de responsabilitate, prof. Paul
Negulescu tratează răspunderea Statului „aşezând-o pe principiul egalităţii tututor în faţa
sarcinilor publice şi pe acela al solidarităţii care există între membrii societăţii omeneşti.”
Esenţa acestui principiu constă în necesitatea de a nu se aduce daune nici unui individ,
chiar şi atunci când administraţia vizează soluţionarea intereselor colective, generale. În caz
contrar, înseamnă că autorităţile administraţiei publice, prin activitatea lor ar putea să pună
individul în stare de inegalitate faţă de ceilalţi membri ai colectivităţii, situaţie care contravine
legilor şi a obligaţiilor publice.
„Principiul de solidaritate socială cere ca colectivitatea să ia asupra sa, asupra tuturor,
paguba suferită de unii dintr-ânşii din cauza unui act de putere publică, făcut în interes general.”3
În concluzie, legislaţia, doctrina şi jurisprudenţa din perioada interbelică au consacrat
răspunderea administrativ-patrimonială a Statului şi a funcţionarilor publici.
Pe acelaşi fond de idei, literatura de specialitate postrevoluţionară a relevat în mod
constant că, răspunderea patrimonială a autorităţilor administraţiei publice se fundamentează pe
trei construcţii teoretice juridice şi anume: teoria echităţii şi egalităţii în faţa sarcinilor publice,
teoria riscului şi teoria relei funcţionări a serviciilor publice.4

1
P. Negulescu, op. citată, pag. 259
2
Ibidem
3
P. Negulescu, op. citată, pag. 273
4
A. Iorgovan, op. citată, pag. 306-326; V. Vedinaş, op. citată, pag. 622-625
347
 2. Suportul constituţional şi legal al răspunderii administrative
Constituţia României din 1991 a stabilit principiile răspunderii administrative, precum şi
formele acesteia. Aceste principii au fost îmbunătăţite de Constituţia României, republicată, în
care regăsim mai multe dispoziţii cu o semnificaţie deosebită în materia răspunderii
administrative în articolele 1, 4, 21, 44, 52, 53, 72 al.3 lit.j şi k, 95, 96, 109, 123 şi 126.
Achiesând la o opinie exprimată în doctrină,1, considerăm că dispoziţiile legii
fundamentale prin care este consacrată răspunderea administrativă se pot grupa în mai multe
categorii, după cum urmează:
a) Dispoziţii generale privind caracterele şi principiile care guvernează statul român.
Conform art.1, alin.31 „România este stat de drept, democratic şi social, în care
demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor sunt garantate”, alineatul 42 al aceluiaşi
articol consacrând în mod expres faptul că „Statul se organizează potrivit principiului separaţiei
şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei
constituţionale.”
În spiritul teoriei egalităţii şi solidarităţii sociale, art.4 alin.11 din Constituţia României,
republicată, statuează: „Statul are ca fundament unitatea poporului român şi solidaritatea
cetăţenilor săi.”
b) Dispoziţii cu privire la garantarea dreptului de proprietate sunt prevăzute în art.44 şi 136.
Astfel, articolul 44 alin.1 garantează dreptul de proprietate privată, precum şi creanţele
asupra statului, ocrotind în mod egal proprietatea privată, indiferent de proprietar. Constituţia
instituie reglementări cu privire la naţionalizare, expropriere şi la folosirea subsolului unei
proprietăţi imobiliare de către autorităţile publice, precum şi limitele exercitării dreptului de
proprietate privată.
c) Dispoziţii care reglementează organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice, pe care le
regăsim în Titlul III intitulat „Autorităţile publice.”
Astfel, art.95 şi 96 intitulate „Suspendarea din funcţie” şi respectiv „Punerea sub
acuzare” consfinţesc răspunderea Preşedintelui României, iar art. 109 stabileşte principiile
răspunderii politice Guvernului, precum şi pe cele ale răspunderii juridice, alineatul 3 având
următoarea redactare: „Cazurile de răspundere şi pedepsele aplicabile membrilor Guvernului
sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerială.”
Pe de altă parte, art.73 alin.3 din actuala Constituţie stabileşte că Statutul funcţionarilor
publici (lit.j), contenciosul administrativ (lit.k), organizarea administraţiei publice locale, a
teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală (lit.o) etc. se vor reglementa prin
legi organice.
Organizarea şi funcţionarea autorităţilor care formează sistemul administraţiei publice,
precum şi formele răspunderii politice şi juridice ale fiecărei autorităţi administrative au fost
tratate în capitolele ...
d) Dispoziţii constituţionale privind autoritatea judecătorească şi instituţia contenciosului
administrativ regăsim în Capitolul VI din Titlul III, precum şi în articolele 21, 52, 53, 123
alin.4 şi 126 alin.6, texte pe care le-am mai abordat în cuprinsul acestei lucrări.
Considerăm totuşi necesar, să subliniem o modificare de esenţă adusă de Constituţia
României, republicată, cu privire la răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile
cauzate prin erorile judiciare prin art.52 alin.3, potrivit căruia: „Statul răspunde patrimonial
pentru prejudiciile cauzate prin eorile judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condiţiile
legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă
neglijenţă.”
Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate, 2 acest text stabileşte două principii cu
caracter de noutate şi anume:
a) se instituie răspunderea patrimonială a statului pentru toate posibilele erori judiciare,
indiferent de natura cauzelor, spre deosebire de vechiul text care limita răspunderea
statului doar pentru erorile judiciare săvârşite în procesele penale;
1
V. Vedinaş, op. citată, pag. 627-628
2
A se vedea M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, pag.107-108
348
 b) se instituie răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau cu
gravă neglijenţă, ca o răspundere subsidiară celei asumate de stat, în condiţiile legii.
În acest context, a fost adoptată Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi
procurorilor, Titlul IV al legii reglementând răspunderea judecătorilor şi procurorilor.1
Pe de altă parte, răspunderea administrativă în diversele forme are şi un multiplu suport
legal.
Aşa de exemplu, dispoziţii cu privire la materia analizată se regăsesc în:
• Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare;
• Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, republicată, cu modificările
şi completările ulterioare;
• Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare;
• Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările
ulterioare;
• Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, cu modificările şi
completările ulterioare etc.
Actele normative menţionate consacră răspunderea juridică specifică diverselor autorităţi
ale administraţiilor publice, a demnitarilor şi funcţionarilor publici, inclusiv răspunderea
administrativă sub cele trei forme, respectiv: răspunderea administrativ-disciplinară, răspunderea
administrativ-contravenţională şi răspunderea administrativ-patrimonială.
3. Noţiune
Răspunderea administrativă este acea formă a răspunderii juridice care este antrenată
atunci când sunt încălcate normele dreptului administrativ.2
La fel ca şi oricare altă formă a răspunderii juridice, răspunderea administrativă este
declanşată atunci când sunt încălcate normele de drept administrativ, prin săvârşirea unei fapte
ilicite, acţiune, inacţiune sau faptă comisiv-omisivă, denumită generic abatere administrativă.
Doctrina a atribuit noţiunii de abatere administrativă două accepţiuni3, după cum
urmează:
a) în sens larg, prin abatere administrativă se înţelege orice încălcare a normelor de drept
administrativ;
b) în sens restrâns, prin abatere administrativă se înţelege numai acea faptă administrativă
ilicită care constituie contravenţie şi care are drept consecinţă antrenarea răspunderii
administrativ-contravenţionale.
Având în vedere diversitatea, multitudinea şi complexitatea normelor dreptului
administrativ, este firesc faptul că şi sfera abaterilor administrative şi pe cale de consecinţă a
sancţiunilor administrative îmbracă o paletă foarte largă şi diversificată.
Spre exemplu, răspunderea administrativ-disciplinară poate atrage o gamă largă de
sancţiuni, printre care cităm:
a) avertismentul, retragerea cuvântului, chemare la ordine, eliminarea din sala de şedinţă,
excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiilor de specialitate, retragerea
indemnizaţiei de şedinţă pentru 1-2 şedinţe etc. prevăzute de art.57 din Legea nr.
393/2004 privind Statutul aleşilor locali;
b) mustrarea scrisă, diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3
luni, suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de
promovare în funcţie publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani, destituirea din funcţia publică
etc. prevăzute de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici;
c) suspendarea din funcţia publică de demnitar public etc.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 826 din 13 noiembrie 2005
2
I. Santai, op. citată, pag. 385
3
Ibidem
349
 Pe de altă parte, săvârşirea unei contravenţii are drept consecinţă antrenarea răspunderii
administrativ-contravenţionale şi aplicarea unor sancţiuni specifice pe care le vom trata într-unul
din subcapitolele lucrării de faţă.
În sfârşit, lezarea unor drepturi subiective sau a unor interese legitime ale particularilor
printr-un act administrativ ilegal cauzator al unui prejudiciu al unei autorităţi publice ori,
prejudicierea particularilor cauzate prin erori judiciare va antrena răspunderea administrativ-
patrimonială a statului, funcţionarului public sau magistratului.

4. Formele şi subiecţii răspunderii administrative

Din cele ce preced a reieşit faptul că datorită diversităţii normelor dreptului administrativ
şi implicit , a valorilor pe care acestea le protejează, răspunderea administrativă nu este unică.
Dimpotrivă, răspunderea administrativă îmbracă mai multe forme, în funcţie de anumite
criterii de clasificare consacrate în literatura de specialitate.1
Aşa cum am mai precizat, răspunderea administrativă este antrenată atunci când s-a
săvârşit o faptă ilicită, în speţă fiind vorba despre un ilicit administrativ.
Avându-se în vedere ilicitul administrativ, doctrina distinge trei forme ale răspunderii
administrative, după cum urmează: ilicitul administrativ propriu-zis, ilicitul contravenţional şi
ilicitul cauzator de prejudicii materiale şi morale.2
Săvârşirea ilicitului administrativ propriu-zis, denumit şi abatere administrativ
disciplinară are drept consecinţă antrenarea răspunderii administrativ-disciplinare; săvârşirea
ilicitului contravenţional (contravenţie) va antrena răspunderea administrativ contravenţională,
iar săvârşirea unui ilicit cauzator de prejudicii materiale şi morale va antrena răspunderea
administrativ patrimonială.
Din punct de vedere al scopului urmărit prin declanşarea răspunderii administrative
distingem:
a) răspundere administrativă cu caracter sancţionator (represiv) în cadrul căreia sunt incluse
răspunderea administrativ-disciplinară şi răspunderea administrativ-contravenţională;
b) răspundere administrativă cu caracter reparator, din cadrul căreia face parte răspunderea
administrativ-patrimonială.
Esenţial de reţinut este însă că dreptului administrativ îi este proprie şi specifică o
anumită formă a răspunderii juridice care, revine după caz: autorităţilor publice, organismelor
nestatale, demnitarilor şi funcţionarilor publici, precum şi cetăţenilor, ca urmare a săvârşirii unui
ilicit administrativ, prin încălcarea obligaţiilor din raportul administrativ de subordonare,
denumită răspundere administrativă.
Teoria generală a dreptului a fundamentat distincţia dintre subiectul activ şi subiectul
pasiv al faptei ilicite şi implicit ai răspunderii.
Astfel, s-a acreditat teza potrivit căreia subiectul activ al faptei ilicite, cu alte cuvinte
făptuitorul, devine în procesul de tragere la răspundere subiect pasiv, fiind obligat să suporte
consecinţele prevăzute de lege, în cazul nostru fiind vorba despre sancţiunile administrativ-
disciplinare, administrativ-contravenţionale, respectiv administrativ-patrimoniale.
Corelativ, subiectul activ al răspunderii juridice administrative asupra căruia se răsfrâng
urmările faptei ilicite, este în acelaşi timp subiect pasiv al acesteia.

5. Răspunderea administrativ-disciplinară
Aşa cum am mai arătat, răspunderea adnimistrativ disciplinară este o formă de
răspundere specifică a dreptului administrativ care este antrenată ori de câte ori este săvârşită o
abatere administrativă.
Această teză doctrinară este consacrată de art.65 alin.1 din Legea nr. 188/1999 – privind
Statutul funcţionarilor publici, conform căruia „Încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii
publici a îndatoririlor corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită
1
A se vedea I. Santai, op. citată, pag. 384; A. Iorgovan, op. citată, pag. 223-224; V. Vedinaş, op. citată, pag. 586-
587
2
A. Iorgovan, op. citată, pag. 223; V. Vedinaş, op. citată, pag. 586-587
350
profesională şi civică prevăzute de lege constituie abatere disciplinară şi atrage răspunderea
disciplinară a acestora.”
În acelaşi timp, alineatul 2 al aceluiaşi articol stabileşte faptele ilicite care constituie
abateri disciplinare, iar în alin.3 sunt prevăzute sancţiunile disciplinare aplicabile funcţionarilor
publici.
Menţionăm că norme cu un conţinut similar regăsim şi în art.55, 57, 68 şi 69 din Legea
nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, dispoziţii care au în vedere: preşedinţii şi
vicepreşedinţii consiliilor judeţene, viceprimarii, consilierii locali şi judeţeni.
În legătură cu această formă a răspunderii juridice, considerăm că este esenţial de reţinut
următoarele particularităţi:
a) Este o răspundere administrativ-disciplinară, specifică dreptului administrativ şi diferită
de răspunderea disciplinară din dreptul muncii.
Această particularitate îşi are izvorul în „raportul de serviciu” ori, în „raportul de funcţie
de autoritate publică”, stabilite, după caz, între autoritatea administraţiei publice, pe de o parte şi
funcţionarul, respectiv demnitarul public, pe de altă parte. Cu alte cuvinte este vorba despre un
raport de drept administrativ şi nu despre un raport de muncă, al cărui izvor îl constituie
contractul individual de muncă încheiat între salariat şi angajator.1
b) Actul administrativ cu caracter individual prin care se aplică sancţiunea administrativ
disciplinară, poate fi atacată de funcţionarul public ori, după caz, alesul local nemulţumit
la instanţa de contencios administrativ.2
Considerăm că dispoziţiile legale menţionate care stabilesc competenţa instanţelor de
contencios administrativ în soluţionarea litigiilor care au ca obiect contestarea unei sancţiuni
aplicate funcţionarilor publici, sunt de natură să confirme fără putere de tăgadă natura
administrativ disciplinară a răspunderii antrenată în speţă.
Întrucât această formă a răspunderii administrative a fost tratată în unele capitole
anterioare ale lucrării de faţă, ne rezumăm aici doar la observaţiile formulate.

6. Răspunderea administrativ-patrimonială
6.1. Preliminarii
Este cea de a treia formă a răspunderii administrative care, aşa cum am arătat la începutul
acestui capitol, are deopotrivă suport constituţional şi legal.
Astfel, art.52 alin.1 din Constituţia României, republicată, stabileşte că „Persoana
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionare în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină
recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.
Pe de altă parte, cu caracter de noutate, alin.3 al aceluiaşi articol instituie principiul
potrivit căruia: „Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare.”
Din analiza textului constituţional se desprind două concluzii cu valoare de principiu în
materia analizată, şi anume:
a) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare, spre deosebire
de Constituţia din 1991 csre rezuma răspunderea patrimonială a Statului doar pentru
erorile judiciare săvârşite în procesele penale;
b) Se stabileşte răspunderea administrativ-patrimonială a autorităţilor publice, ori de câte
ori, prin activitatea lor ilegală (culpabilă) provoacă daune unor particulari.
Fundamentată pe principiul constituţional stabilit prin art.52 alin.1, Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 conferă instanţelor de contencios administrativ competenţa de a
cenzura legalitatea actelor administrative şi de se pronunţa cu privire la daunele cauzate
particularilor prin actele administrative nelegale. Menţinând principiul introdus de vechea
reglementare, Legea nr. 29/1990, art. 18 alin.3 din Legea nr.554/2004 prevede: „În cazul

1
A se vedea art.1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi art.4 din Legea nr. 393/2004
privind Statutul aleşilor locali
2
Vezi art.68 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi art.70 din Legea nr. 393/2004 privind
Statutul aleşilor locali
351
soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale
cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.”
Pe aceste temeiuri legale şi în considerarea tezelor consacrate de doctrina interbelică,
literatura de specialitate contemporană a statuat că fundamentarea juridică a obligaţiei pe care o
are Statul şi autorităţile publice de a repara prejudiciul cauzat şi-n consecinţă de a răspunde
patrimonial, se regăseşte în conţinutul unor construcţii teoretice, şi anume: teoria relei
funcţionări a autorităţilor administative, teoria riscului şi teoria echităţii şi egalităţii în faţa
sarcinilor publice.
Teoria relei funcţionări a autorităţilor administraţiei publice se fundamentează pe
necesitatea funcţionării legale a acestora. În consecinţă, orice abatere de la litera şi spiritul legii
are drept consecinţă activitatea culpabilă a administraţiei care, va fi obligată să răspundă pentru
prejudiciile cauzate.
Se consacră astfel o răspundere subiectivă a administraţiei publice, bazată pe culpă.
Teoria riscului are în vedere stabilirea unei legături cauzale între activitatea autorităţilor
administrative, actele şi faptele acesteia pe de o parte şi prejudiciul cauzat, pe de altă parte.
Teoria se fundamentează pe ideea că şi în ipoteza în care administraţia îţi desfăşoară activitatea
cu respectarea riguroasă a legii, există riscul de a provoca particularilor anumite pagube. În acest
context, teoria riscului propune înlocuirea răspunderii subiective bazată pe culpă, cu o
răspundere obiectivă a administraţiei.
Teoria echităţii şi egalităţii tuturor cetăţenilor în faţa serviciilor publice şi pe acela al
solidarităţii care există între membrii societăţii. Principiul de solidaritate socială impune ca
societatea să preia asupra sa, asupra tuturor membrilor săi, paguba suferită de un cetăţean din
cauza unui act de putere publică, care a avut în vedere satisfacerea interesului general.
Cele trei teorii apar ca o consecinţă firească a raporturilor de drept public stabilite între
autorităţile administraţiei publice, care sunt înfiinţate pentru a funcţiona în mod legal, şi
particulari care, atunci când sunt vătămaţi, prin autoritatea abuzivă a administraţiei, pot pretinde
anularea actelor nelegale şi repararea pagubelor.

6.2. Bazele constituţinale şi legale ale răspunderii administrativ-patrimoniale

Răspunderea administrativ-patrimonială este reglementată de legiuitorul nostru
cosntituant în mai multe texte, printre care cităm art.1 alin.3, art.44, art.52, art.53, art.73 lit. j şi
k, art.109 alin.3, art.123 alin.5 şi art.126 alin.6.
Astfel, legea fundamentală garantează dreptul de proprietate şi creanţele particularilor
asupra Statului, art.44 alin.1 având următorul conţinut: „Dreptul de proprietate, precum şi
creanţele asupra Statului, sunt garantate. Conţinutul şi limitele acstor drepturi sunt stabilite de
lege.”
În acelaşi timp, într-o nouă concepţie faţă de forma iniţială, Constituţia României,
republicată, instituie principiul răspunderii patrimoniale a Statului pentru prejudiciile cauzate
particularilor prin erori judiciare. Noutatea rezidă în faptul că a fost stabilită răspunderea Statului
pentru toate posibilele erori judiciare şi nu doar pentru cele săvârşite în procesele penale, art.52
alin.3 având următorul conţinut: „Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile caizate prin
erorile judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea
magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.”
În sfârşit, Constituţia recunoaşte persoanei vătămate într-un drept subiectiv ori într-un
interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în
termenul legal a unei cereri, posibilitatea ca instanţa judecătorească competentă să-i recunoască
dreptul pretins sau interesul legitim, anularea actului şi repararea cauzei.1
Aşadar, din coroborarea dispoziţiilor constituţionale menţionate putem conchide că legea
fundamentală consacră responsabilitatea autorităţilor faţă de particular, după cum urmează:
a) răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare,
indiferent de natura procesului;

1
Art.52 alin.1 din Constituţia României, republicată
352
 b) dreptul particularilor la repararea pagubelor cauzate de autorităţile publice, după caz,
printr-un act administrativ respectiv, prin nesoluţionarea în termenul prevăzut de lege a
unei cereri;
c) dreptul particularilor la recuperarea creanţelor asupra statului, indiferent de provenienţa
acestora.
În aplicarea prevederilor art.44 alin.1 teza a II-a şi art.52 alin.2 din Constituţia României,
republicată, au fost adoptate Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi procurorilor şi
Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ.
Condiţiile şi limitele răspunderii patrimoniale a Statului pentru prejudiciile cauzate prin
erori judiciare sunt reglementate de art.96 din Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor
şi procurorilor.
Din analiza textului sus-menţionat se desprind următoarele reguli:
a) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate de orice fel de eroare judiciară;
b) Răspunderea patrimonială a statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură
răspunderea judecătorilor şi procurorilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau
gravă neglijenţă;
c) Răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare este
antrenată în mod diferit, astfel:
1. În condiţiile stabilite de Codul de procedură penală, pentru repararea prejudiciilor cauzate
prin erori judiciare săvârşite în procesele penale;
2. Repararea prejudiciilor materiale cauzate prin erorile judiciare săvârşite în alte procese
decât cele penale, nu se va putea exercita numai dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele
două condiţii:
• existenţa unei hotărâri judecătoreşti definitive prin care s-a stabilit
răspunderea penală sau disciplinară, după caz, a judecătorului sau procurorului, pentru o faptă
săvârşită în cursul judecăţii procesului;
• fapta săvârşită de magistrat a determinat eroarea judiciară.
d) Pentru repararea prejudiciului, persoana vătămată se poate îndrepta cu acţiune numai
împotriva statului, reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice.
După ce prejudiciul a fost acoperit de stat în temeiul unei hotărâri irevocabile, statul se
poate îndrepta cu o acţiune în despăgubiri împotriva judecătorului sau procurorului care, cu rea-
credinţă sau gravă neglijenţă, a săvârşit eroarea judiciară cauzatoare a prejudiciului.
e) În toate cazurile, termenul de prescripţie a dreptului la acţiune împotriva statului pentru
stabilirea răspunderii patrimoniale ca urmare a prejudiciilor cauzate prin erori judiciare
este de un an.
Pe de altă parte, răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate „printr-un
act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri” a fost reglementată prin
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.1
Potrivit art.1 alin.1 din lege: „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al
său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios
administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretin s sau a
interesului legitim şi recuperarea pagubei ce i-a fost cauzată.”
Competenţa de soluţionare a litigiilor de această natură a fost dată de legiuitor în
competenţa tribunalelor administrativ-fiscale, secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale
curţilor de apel şi Secţiei de contencios administrativ şi fiscal al Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie.
Aceste instanţe se pot pronunţa atât cu privire la prejudiciile cauzate din nelegalitatea
actelor administrative, precum şi cele rezultate din neconstituţionalitatea acestora, astfel cum
rezultă din art.11 al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Din coroborarea dispoziţiilor art.11 şi art.16 din Legea nr. 554/2004 rezultă că
reclamantul îşi poate exercita dreptul la acţiune, după caz:
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1154 din 7 decembrie 2004
353
 a) printr-o acţiune formulată împotriva autorităţii publice;
b) printr-o acţiune formulată exclusiv împotriva persoanei fizice (funcţionar public sau
personal contractual) care a elaborat actul, a emis sau a încheiat actul, ori, după caz, care
se face vinovată de refuzul nejustificat;
c) printr-o acţiune îndreptată concomitent împotriva autorităţii publice şi a persoanei
fizice (funcţionar public sau personal contractual).1
Evident că, este la latitudinea reclamantului alegerea uneia sau a alteia dintre variantele
menţionate.
Este însă necesar să reliefăm că legiuitorul organic a instituit principiul răspunderii
solidare dintre autoritatea publică şi persoana fizică, art.16 alin.1 Teza a II-a stabilind: „În cazul
în care acţiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată la plata despăgubirilor,
solidar cu autoritatea publică respectivă.”
Persoana acţionată astfel în justiţie, îl poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic,
de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.
În sfârşit, subliniem faptul că legislaţia şi doctrina au stabilit şi răspunderea
administrativ-patrimonială a statului şi autorităţilor administraţiei publice pentru limitele
serviciului public, mai concret, pentru funcţionarea necorespunzătoare a diferitelor servicii
publice.
Aşa de exemplu, conform art.18 din O.G. nr. 32/2002 privind organizarea şi funcţionarea
serviciilor publice de alimentare cu apă şi de canalizare este garantat tuturor utilizatorilor”.2
Dreptul garantat prin lege utilizatorilor la un serviciu de calitate, are drept consecinţă
penalizarea operatorului de servicii publice pentru nerespectarea angajamentelor asumate prin
contract, la valori corespunzătoare prejudiciilor cauzate, astfel cum prevăd dispoziţiile art.33
alin.2 lit.c din Ordonaţa de urgenţă .
În concluzie, Constituţia României, republicată şi legislaţia consfinţesc următoarele
principii ale răspunderii administrativ-patrimoniale pentru daunele cauzate particularilor:
a) răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile
judiciare;
b) răspunderea patrimonială a autorităţilor publice pentru pagubele cauzate prin acte
administrative sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, cu posibilitatea
introducerii în cauză şi a persoanei (funcţionar public sau personal contractual) vinovate
de încălcarea legii;
c) răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor administraţiei publice şi a
funcţionarilor publici pentru pagubele cauzate domeniului public ori ca urmare a proastei
funcţionări a serviciilor publice;
d) răspunderea patrimonială exclusivă a autorităţilor administraţiei publice pentru
limitele serviciului public.3

6.3. Forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale

Literatura de specialitate a realizat clasificarea răspunderii administrativ-patrimoniale în
funcţie de două principale criterii:
a) forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale consacrate de Constituţia României,
republicată şi de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004;
b) forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale reieşite din doctrină, jurisprudenţă,
precum şi din unele reglementări speciale implicite.
Pe de altă parte, din punct de vedere al semnificaţiei laturii subiective, doctrina a
identificat:
a) forme de răspundere obiectivă, care includ:

1
A se vedea: A. Iorgovan, op. citată, pag.324; V. Vedinaş, op. citată, pag. 628
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Parte3a I-a, nr. 94 din 2 febr.2002, aprobată cu completări şi
modificări prin Legea nr. 634 din 7 dec.2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 915 din 16
dec.2002
3
A se vedea A. Iorgovan, op. citată, pag. 326
354
 • răspunderea administrativ-patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate
prin erorile judiciare;
• răspunderea autorităţilor publice pentru limitele serviciului public sau
funcţionarea necorespunzătoare a serviciului public;
b) forme ale răspunderii subiective, bazate pe culpă, care se manifestă ca:
• răspunderea administrativ-patrimonială a autorităţilor publice pentru pagubele
materiale şi/sau morale cauzate prin cate administrative ori prin
nesoluţionarea în termenul legal a unor cereri;
• răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor administraţiei publice şi a
funcţionarului public pentru pagubele cauzate prin acte administrative sau prin
nesoluţionarea în termenul legal a unor cereri.1

6.4. Condiţiile răspunderii administrativ-patrimoniale

În perioada interbelică, prof. Paul Negulescu constata că jurisprudenţa franceză şi română
admiteau responsabilitatea delictuală, bazată pe culpă a statului, în anumite condiţii. În acest
sens, autorul sublinia:
„Responsabilitatea delictuală, bazată pe culpă şi admisă de jurisprudenţa franceză şi
română faţă de Stat, lucrând ca putere publică, cere ca acel care se plânge de o lesiune trebue să
dovedească: a) că un prejudiţiu, o daună, i-a fost provocată prin fapta unui agent public, lucrând
în exerciţiul funcţiunei sale; dauna poate să fie materială sau patrimonială, dar poate să fie şi
morală; b) că aceste fapte, acţiune sau inacţiune, constituie o culpă din partea administraţiunei.
Cu alte cuvinte trebue să existe o relaţiune de cauză la efect între faptul culpabil al unui organ
sau agent public şi între prejudiţiul suferit de reclamant.”2
În acelaşi timp, se aprecia că responsabilitatea patrimonială a statului nu există în
următoarele situaţii:
a) în cazul în care autorul prejudiciului şi-a exercitat în mod legal competenţa;
b) dacă prejudiciul este consecinţa unui fapt al victimei;
c) în cazul fortuit sau de forţă majoră.
Aceste teze din perioada interbelică îşi găsesc şi astăzi actualitatea. Astfel, doctrina
contemporană consideră că răspunderea administrativ-patrimonială a statului poate fi antrenată
dacă se întrunesc în mod cumulatic următoarele patru condiţii:
a) Actul administrativ atacat, să fie un act ilegal.
Facem precizarea că noţiunea de act administrativ trebuie percepută astfel cum este
definită în art. 2 lit.c din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, adică atât actul
administrativ tipic, precum şi cel asimilat.
În al doilea rând, relevăm că răspunderea patrimonială a statului nu poate fi antrenată
numai dacă actul administrativ cauzator al unui prejudiciu a fost declarat ilegal de autorităţile
competente.
Această teză a fost consacrată indubitabil de doctrină, prof. Tudor Drăganu exprimându-
se în sensul că: „organul administrativ care, în exercitarea unui drept legal emite un act
administrativ, nu răspunde de prejudiciile cauzate unui terţ prin acest act.”3
b) Actul atacat şi declarat nelegal să fie cauzator al unui prejudiciu.
În legătură cu această condiţie subliniem faptul că, potrivit art.18 alin.3 din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, în cazul admiterii acţiunii, instanţa poate hotărî
despăgubiri pentru daunele materiale şi morale determinate de actul administrativ ilegal, dacă
reclamantul solicită acest lucru.
c) Raportul de cauzalitate dintre actul administrativ ilegal şi prejudiciu.
Această condiţie este comună tuturor formelor pe care o îmbracă răspunderea juridică, şi
îşi găseşte motivaţia în teza conform căreia: pentru ca răspunderea să se declanşeze şi un subiect
1
A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag.631-632
2
Paul Negulescu, op. citată, pag. 269-270
3
Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele assimilate lor supuse controlului judecătoresc potrivit Legii nr.
1/1967, Ed. Dacia, Cluj, 1970, pag.21
355
să poată fi tras la răspundere pentru săvârşirea cu vinovăţie a unei fapte antisociale, este necesar
ca rezultatul ilicit să fie consecinţa nemijlocită a acţiunii sale.”1
d) Culpa autorităţii publice,întrucât această formă a răspunderii este o răspundere
subiectivă.
Pe lângă aceste patru condiţii, care aşa cum am arătat, sunt citate în mod constant în
doctrină, ne permitem să învederăm o condiţie specială, stabilită în mod expres în art.96 alin.4
din Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi procurorilor, cu privire exclusiv la
magistraţi.
Concret, este vorba despre existenţa unei hotărâri judecătoreşti definitive prin care să se
stabilească răspunderea penală sau disciplinară, după caz, a judecătorului sau procurorului,
pentru o faptă săvârşită în cursul judecării procesului, faptă care a determinat eroarea judiciară în
procesele de o altă natură decât cea penală.2

Capitolul XVI
CONTRAVENŢIA

1. Reglementare. Definiţia şi trăsăturile contravenţiei

Dreptul comun în materia contravenţiilor îl constituie Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001

privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.
180/2002, cu modificările şi completările ulterioare.3
Scopul reglementării este stipulat de legiuitor în art. 1, teza I-a din Ordonanţă, potrivit căruia:
„Legea contravenţională apără valorile sociale, care nu sunt ocrotite de legea penală”.
Definiţia contravenţiei o regăsim în art. 1 teza a II-a din O.G. nr. 2/2001 în următoarea
redactare: „Constituie contravenţie fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege,
ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei,

1
Nicolaie Popa, Teoria generală a dreptului, Ed. Actami, Bucureşti, 1994, pag.313
2
Vezi art.96 alin.4 şi alin.6 din Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi procurorilor
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a nr. 410/25.07.2001, aprobată prin Legea nr. 180/2002 , cu
modificările şi completările ulterioare
356
oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean şi a
Consiliului general al Municipiului Bucureşti”.
Pentru o abordare comparativă a noţiunii, relevăm că vechea reglementare-cadru în
materie, Legea nr. 32/1968 definea în art. 1 contravenţia ca fiind: „fapta săvârşită cu vinovăţie
care prezintă pericol social mai redus decât infracţiunea şi este prevăzută şi sancţionată ca atare
prin legi, decrete sau alte acte normative ale organelor arătate în legea de faţă”.
Din analiza celor două definiţii, se poate observa faptul că actuala reglementare a
eliminat precizarea potrivit căreia contravenţia are un grad de pericol social mai redus decât
infracţiunea.
Este adevărat că, în literatura de specialitate s-a apreciat că o trimitere la pericolul social
mai redus al faptei contravenţionale din reglementarea anterioară, avea scopul de a situa
contravenţia pe o treaptă intermediară, între infracţiune şi abaterea disciplinară, fiind o
reminiscenţă a clasificării tripartite a infracţiunilor în crime, delicte şi contravenţii.1
În timp, s-a dovedit că pericolul social mai redus al faptei constituie un criteriu
insuficient pentru definirea şi delimitarea celor trei categorii de fapte ilicite (infracţiuni,
contravenţii şi abateri disciplinare), motiv pentru care, probabil, legiuitorul a renunţat la acesta.
Cu alte cuvinte, în practică, s-a constatat că unele fapte ilicite calificate de legiuitor ca
fiind contravenţii, sunt sancţionate mai aspru decât unele infracţiuni.2
Totuşi, având în vedere faptul că, în mod indubitabil, contravenţia este o faptă antisocială
prin natura sa, şi în consecinţă, prezintă un anumit grad de pericol social, apreciem ca nefericită
eliminarea din text a acestei precizări, chiar dacă exclusiv gradul de pericol social, nu este de
natură să departajeze faptele antisociale în contravenţii şi infracţiuni.
Din definiţia contravenţiei desprindem următoarele trăsături:
a) este o faptă săvârşită cu vinovăţie;
b) fapta trebuie să fie stabilită şi sancţionată ca atare prin lege, ordonanţă, hotărâre a
Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului,
municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti.
a) Faptă săvârşită cu vinovăţie
Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, la fel cu
reglementarea – cadru din 1968, consacră ca o primă trăsătură a contravenţiei aceea de a fi o
faptă săvârşită cu vinovăţie, dispoziţie care conduce la concluzia că răspunderea
contravenţională este o răspundere bazată pe culpă.3
Cu alte cuvinte, pentru a interveni răspunderea contravenţională este necesar ca subiectul
activ al contravenţiei (contravenientul) să fie vinovat de săvârşirea acesteia.
Întrucât Ordonanţa nr. 2/2001 nu defineşte vinovăţia, apreciem că sunt aplicabile
dispoziţiile art. 19 din Codul penal, conform cărora: „Vinovăţia există când fapta care prezintă
pericol social este săvârşită cu intenţie sau din culpă.” Acelaşi text, distinge două forme ale
intenţiei, respectiv:
• intenţia directă – situaţia în care făptuitorul prevede rezultatul faptei sale şi
urmăreşte producerea lui prin săvârşirea acelei fapte;
• intenţia indirectă – atunci când făptuitorul prevede rezultatul faptei sale şi deşi nu-l
urmăreşte, acceptă posibilitatea producerii lui.
Tot astfel, culpa poate îmbrăca două forme, după cum urmează:
• făptuitorul prevede rezultatul faptei sale, dar nu-l acceptă, socotind, fără temei că el
nu se va produce (culpa cu previziune);
• făptuitorul nu prevede rezultatul faptei sale, deşi trebuia şi putea să-l prevadă (culpa
fără previziune).

1
V. Pătulea, Aplicabilitatea principiilor legii mai favorabile în domeniul contravenţiilor, revista “Dreptul”, nr.
3/1999, pag. 139
2
V. Vedinaş, op. citată, pag. 598
3
A se vedea: A. Iorgovan, op. citată, vol.II, pag. 385; V. Vedinaş, op. citată, pag. 598
357
 Faţă de aceste prevederi legale, concluzionăm că vinovăţia reprezintă atitudinea
făptuitorului (contravenientului) faţă de fapta comisă şi rezultatul acesteia.
Contravenţia poate fi săvârşită deopotrivă printr-o acţiune, o inacţiune sau o faptă cu
caracter mixt (comisiv-omisivă).

b) Fapta trebuie să fie stabilită şi sancţionată ca atare prin lege, ordonanţă ori
hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului,
municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului
General al Municipiului Bucureşti.
În legătură cu această trăsătură, opinăm că fapta care constituie contravenţie trebuie
descrisă în textul actului normativ în mod concret, neechivoc, denumită ca atare (contravenţie),
iar săvârşirea ei să atragă aplicarea sancţiunilor contravenţionale prevăzute în art. 5 din O.G. nr.
2/2001.
Aşadar, se impune concluzia conform căreia o faptă constituie contravenţie, numai dacă
este catalogată astfel printr-un act normativ, în oricât de uşoare sau grave condiţii ar fi săvârşite,
având un pericol social propriu, apreciat de emitentul actului prin sancţiunea ori sancţiunile
contravenţionale stabilite.
De altfel, aceste exigenţe şi interpretări rezultă din dispoziţiile art. 3 alin. 1 ale O.G. nr.
2/2001 potrivit cărora: „Actele normative prin care se stabilesc contravenţii vor cuprinde
descrierea faptelor ce constituie contravenţii şi sancţiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare
dintre acestea, în cazul sancţiunii cu amendă se vor stabili limita minimă şi maximă a acesteia
sau, după caz, cote procentuale din anumite valori...”
Pe de altă parte, această trăsătură a contravenţiei, denumită legalitatea contravenţiei1
relevă categoriile de acte normative prin care se poate reglementa materia contravenţiilor,
precum şi autorii acestora.
Astfel, din punct de vedere al competenţei teritoriale, distingem două categorii de
autorităţi, respectiv: centrale şi locale (judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale).
La nivel central, materia poate fi reglementată de Parlament şi Guvern.
Parlamentul este prima autoritate publică competentă să reglementeze materia
contravenţiilor, astfel cum rezultă din art. 1 alin. 1 şi art. 2 alin. 1 din Ordonanţă. În alţi termeni,
primul act normativ prin care se pot reglementa contravenţiile, este legea.
Guvernul este cea de-a doua autoritate publică de la nivel central, competentă să
reglementeze contravenţii, atât prin ordonanţe (simple ori de urgenţă), precum şi prin hotărâri.
La nivel local (judeţean, municipal, orăşenesc şi comunal) competenţa de reglementare în
domeniul contravenţiilor a fost dată de legiuitor autorităţilor administraţiei publice locale
deliberative, prin hotărâre. În concret, această abilitare o au consiliile judeţene, Consiliul General
al Municipiului Bucureşti, consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti, consiliilor
locale ale municipiilor, oraşelor şi comunelor.
Sub aspectul competenţei materiale conferită de lege autorităţilor publice, distingem două
categorii de autorităţi, şi anume:
a) autorităţi publice cu competenţă materială generală.
Din această categorie fac parte Parlamentul şi Guvernul, care, potrivit art. 2 alin. 1 din
O.G. nr. 2/2001 „pot stabili şi sancţiona contravenţii în toate domeniile de activitate”;
b) autorităţi publice cu competenţă materială limitată.
În această categorie sunt incluse autorităţile deliberative ale administraţiei publice
judeţene şi locale, care pot să stabilească şi să sancţioneze: „contravenţii în toate domeniile de
activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuţii prin lege, în măsura în care în domeniile
respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului”, astfel
cum rezultă din art. 2 alin. 2 din Ordonanţă.
Conform alin. 5 din acelaşi articol, hotărârile autorităţilor administraţiei publice locale şi
judeţene adoptate cu încălcarea normelor de competenţă menţionate, sunt lovite de nulitate
absolută.
1
A se vedea, V. Vedinaş, op. citată, pag. 599
358
 Nulitatea se constată de către instanţa de contencios administrativă competentă, la cererea
oricărei persoane interesate.
Deşi ordonanţa nu prevede în mod expres, apreciem că în astfel de situaţii sunt aplicabile
dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

2. Aplicarea în timp şi asupra persoanelor a normelor contravenţionale

Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 a adus unele aspecte novatoare cu privire la aplicarea în
timp şi asupra persoanelor a reglementărilor în materie contravenţională.
În ceea ce priveşte aplicarea în timp a normelor contravenţionale, vom aborda două
aspecte, respectiv momentul intrării în vigoare şi norma aplicabilă faptei contravenţionale.
Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 4 din Ordonanţă, intrarea în vigoare a actelor normative
prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii, prin derogare de la regulile de drept comun,
se produce, după caz:
a) la 30 de zile de la data publicării, termen care reprezintă regula, cu precizarea că în
cazul hotărârilor consiliilor locale şi judeţene, punerea în aplicare se va face şi cu
respectarea condiţiilor prevăzute în art. 50 al. 2 din Legea administraţiei publice
locale nr. 215/2001;
b) la cel puţin 10 zile de la data publicării, termen care constituie excepţia şi operează
numai „în cazuri urgente”
Întrucât legea – cadru prevede doar limita minimă a termenului, apreciem că „în cazuri
urgente”, termenul de intrare în vigoare se poate situa între 10 zile şi 30 de zile şi trebuie
stipulat în mod expres în conţinutul actului normativ respectiv.
Sub aspectul aplicării în timp a reglementărilor în materie contravenţională, sediul
materiei îl regăsim în art. 12 al Ordonanţei, care are următoarea redactare:
„ (1) Dacă printr-un act normativ fapta nu mai este considerată contravenţie, ea nu se mai
sancţionează, chiar dacă a fost săvârşită înainte de data intrării în vigoare a noului act
normativ.
(2) Dacă sancţiunea prevăzută în noul act normativ este mai uşoară se va aplica aceasta.
În cazul în care noul act normativ prevede o sancţiune mai gravă, contravenţia săvârşită anterior
va fi sancţionată conform dispoziţiilor actului normativ în vigoare la data săvârşirii acesteia”.
Din analiza textelor citate, constatăm că alineatul 1 instituie principiul retroactivităţii
legii mai favorabile în materie contravenţională. Acest principiu are un suport constituţional
statuat de art. 15 alin. 2 din Constituţia României, republicată, conform căruia: „Legea dispune
numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile”.
În acelaşi timp, alineatul 2 consacră principiul ultraactivităţii, al supravieţuirii
reglementării vechi în cazul în care aceasta era mai favorabilă, principiu care se găseşte în acord
cu doctrina în materie.1
Referitor la aplicarea normelor contravenţionale cu privire la persoane, ordonanţa
extinde regula răspunderii contravenţionale, atât pentru persoane fizice, precum şi pentru
persoanele juridice.
Menţionăm că, vechea reglementare-cadru în materia contravenţiilor, Legea nr. 32/1968
abrogată prin O.G. nr. 2/2001 consacra regula potrivit căreia persoana fizică răspundea
contravenţional, iar persoana juridică numai în cazuri de excepţie. Contravenţiile aplicabile
persoanelor juridice se puteau stabili numai prin lege sau prin decret prezindenţial.
Într-o viziune novatoare, actuala reglementare – cadru în materia contravenţiilor
consfinţeşte faptul că, subiecte ale răspunderii contravenţionale pot fi deopotrivă atât persoanele
fizice, precum şi persoanele juridice.

1
I. Santai, Revista “Dreptul” nr. 12/2001, pag. 13
359
 3. Elementele constitutive ale contravenţiei
În literatura de specialitate, se apreciază la unison că elementele constitutive ale
contravenţiei sunt: obiectul, latura obiectivă, subiectul şi latura subiectivă.1
Pentru a ne găsi în prezenţa unei contravenţii, este necesar ca cele patru elemente să fie
întrunite în mod cumulativ. Pe cale de consecinţă, rezultă că absenţa unuia sau unora dintre
elementele menţionate determină inexistenţa contravenţiei şi, implicit, a răspunderii
contravenţionale.

3.1. Obiectul contravenţiei

Obiectul juridic al contravenţiei este reprezentat de grupul de relaţii sociale apărat prin
actul normativ care o reglementează.
Practic, obiectul contravenţiei poate viza toate domeniile de activitate, printre care cităm:
salubritatea, activitatea în pieţe (curăţenia şi igienizarea acestora), întreţinerea parcurilor şi
zonelor verzi, a spaţiilor de joacă pentru copii, amenajarea şi întreţinerea spaţiilor din jurul
blocurilor de locuinţe etc.2

3.2. Latura obiectivă

Latura obiectivă a contravenţiei constă în acţiunea, inacţiunea sau fapta comisiv-omisivă,
prin care se realizează ilicitul administrativ.3 Evident, este necesar ca aceste fapte să fie
prevăzute în mod expres în actul normativ care stabileşte şi sancţionează anumite contravenţii.
În mod exemplificativ, redăm mai jos câteva exemple de:
a) acţiuni contravenţionale, cum sunt: săvârşirea în public de fapte, acte sau gesturi
obscene, proferarea de injurii, expresii jignitoare sau vulgare, ameninţări cu acte de violenţă
împotriva persoanelor sau bunurilor acestora, de natură să tulbure ordinea şi liniştea publică sau
să provoace indignarea cetăţenilor ori să lezeze demnitatea şi onoarea acestora sau a instituţiilor
publice.4
b) fapte contravenţionale săvârşite prin inacţiuni, cum ar fi: „neţinerea evidenţei de către
magazinele autorizate a cumpărătorilor de arme prevăzute la pct. 10 în registre speciale, vizate
de organele de poliţie, în care vor fi menţionate datele de stare civilă, domiciliul, seria şi numărul
actului de identitate ale cumpărătorului, numărul cazierului judiciar, numărul certificatului de
sănătate neuropsihic, cu denumirea policlinicii teritoriale, precum şi caracteristicile armei
vândute”.5
c) fapte comisiv-omisive, spre pildă: „lăsarea fără supraveghere a unui bolnav mintal
periculos, de către persoanele care au îndatorirea de a-l îngriji sau de a-l păzi, precum şi
neanunţarea organelor sanitare sau ale poliţiei în caz de scăpare de sub pază sau supraveghere”.6
Consecinţele unor fapte contravenţionale pot avea natură materială, situaţii în care
provoacă prejudicii materiale sau, dimpotrivă, de natură imaterială.
Pentru a se antrena răspunderea contravenţională, este obligatorie existenţa unui raport de
cauzalitate între fapta săvârşită şi efectele acesteia.

1
A se vedea: I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Ed. Risoprint
2
A se vedea art. 2, alin. 3 din O.G. nr. 2/2001
3
I. Santai, op. citată, pag. 392
4
A se vedea art. 2 alin 1 pct. 1 din Legea nr. 61/1991 pentru sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de
convieţuire socială, a ordinii şi liniştii publice, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 16 din
18 ian.2000, în temeiul art. II din Legea nr. 2/2000, Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 16 din 18 ian.
2000, cu modificările şi completările ulterioare.
5
A se vedea art. 2, alin.1, pct. 12 din Legea nr. 61/1991.
6
A se vedea art. 2, alin.1, pct. 37 din Legea nr. 61/1991.
360
 3.3. Subiectul răspunderii contravenţionale
Aşa cum am arătat în subcapitolul anterior, doctrina a consacrat teza subiecţilor activi şi
pasivi ai faptei ilicite şi, în mod corelativ, ai răspunderii juridice.
Astfel, în cazul răspunderii contravenţionale, subiectul activ al faptei contravenţionale
(contravenientul), persoana fizică sau juridică, devine subiectul pasiv al răspunderii
contravenţionale.
În mod evident, subiectul activ al răspunderii contravenţionale este autoritatea publică
asupra căreia se răsfrâng consecinţele faptei contravenţionale sau, căreia legiuitorul i-a conferit
competenţa de a trage la răspundere pe făptuitor şi de a-i aplica sancţiunea contravenţională.
Conform art. 6 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001, subiecţi ai răspunderii contravenţionale pot fi,
deopotrivă, atât persoana fizică cât şi persoana juridică.
În ceea ce priveşte persoana fizică subiect al răspunderii contravenţionale, facem
următoarele precizări:
a) poate avea cetăţenia română (cu domiciliul în ţară sau în străinătate), cetăţenia străină
sau apatrid, cu condiţia capacităţii depline de exerciţiu;
b) minorul sub 14 ani nu răspunde contravenţional;
c) pentru contravenţiile săvârşite de minorii care au împlinit vârsta de 14 ani, minimul şi
maximul amenzii stabilite în actul normativ pentru fapta săvârşită, se reduc la jumătate;
d) minorul care nu a împlinit vârsta de 16 ani nu poate fi sancţionat cu prestarea unei
activităţi în folosul comunităţii;
e) militarilor în termen nu le sunt aplicabile sancţiunile contravenţionale prevăzute de
O.G. nr. 2/2001, astfel cum statuează art. 44 alin.1 din Ordonanţă. Procesul verbal de constatare
se trimite comandantului unităţii din care face parte contravenientul, pentru a i se aplica măsuri
disciplinare, în cazul în care se constată că acesta este întemeiat;
f) în cazul în care la săvârşirea unei contravenţii au participat mai multe persoane,
sancţiunea se va aplica separat, pentru fiecare persoană în parte.
Pe de altă parte, în legătură cu persoana juridică subiect al răspunderii contravenţionale,
apreciem că sancţiunea se va aplica reprezentantului legal al acesteia, în alte cuvinte
conducătorului, concluzie care rezultă din dispoziţiile art. 16 alin. 6 din Ordonanţă.
Evident că, în astfel de situaţii, conducătorul persoanei juridice se va putea îndrepta
împotriva persoanei vinovate, în condiţiile prevăzute de Codul muncii sau de Legea nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, după caz.

3.4. Latura subiectivă

Este reprezentată de atitudinea psihică a contravenientului faţă de fapta comisă şi de
consecinţele acesteia.
„Elementul determinant al laturii subiective este vinovăţia, care constă în poziţia
autorului faptei faţă de fapta săvârşită şi consecinţele acesteia”1
Aşa cum am mai arătat, vinovăţia autorului faptei poate îmbrăca forma intenţiei sau pe
cea a culpei, contravenţia săvârşită cu intenţie reliefând un grad de pericol social mai mare decât
cea comisă din culpă.
Semnificaţia diferită a formelor vinovăţiei trebuie avută în vedere de către agentul
constatator al contravenţiei în aplicarea sancţiunii contravenţionale, art. 5 alin. 5 al O.G. nr.
2/2001 stipulând în acest sens: „Sancţiunea stabilită trebuie să fie proporţională cu gradul de
pericol social al faptei săvârşite”.
1
V. Vedinaş, op. citată, pag. 597
361
 4. Cauzele care înlătură răspunderea contravenţională
Conform art. 11 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001, caracterul contravenţional al faptei este
înlăturat atunci când este săvârşită în următoarele condiţii:
a) în legitimă apărare;
b) în stare de necesitate;
c) prin constrângere fizică sau morală;
d) cazul fortuit;
e) iresponsabilitate;
f) beţia involuntară completă;
g) eroarea de fapt;
h) infirmitatea, dacă are legătură cu fapta săvârşită.
Cu alte cuvinte, legiuitorul a prevăzut eliminarea caracterului ilicit al faptei
contravenţionale, stabilind în mod expres, cauzele obiective şi subiective care au drept
consecinţă exonerarea de răspunderea contravenţională.
Competenţa de a constata cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei a fost
conferită de lege exclusiv instanţelor judecătoreşti.
Pe de altă parte, răspunderea contravenţională este înlăturată, deşi fapta comisă constituie
contravenţie, ca urmare a prescripţiei, ordonanţa reglementând două tipuri de prescripţie, şi
anume: prescripţia aplicării sancţiunii contravenţionale şi respectiv prescripţia executării
sancţiunii contravenţionale.
Astfel, conform art. 13 alin. 1 din Ordonanţă: „Aplicarea sancţiunii amenzii
contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei”.
Aşadar, legiuitorul a stabilit că termenul de prescripţie începe să curgă din momentul
săvârşirii faptei, în cazul contravenţiilor care se consumă printr-un singur fapt.
În ceea ce priveşte contravenţiile continue, situaţii în care încălcarea obligaţiei legale se
derulează în timp, prin săvârşirea unor fapte succesive, termenul de prescripţie începe să curgă
de la data constatării faptei, conform art. 13 alin. 2 din Ordonanţă. Considerăm că, în cazul
contravenţiilor continue, sancţiunea amenzii contravenţionale poate fi aplicată ori de câte ori se
constată săvârşirea repetată a faptei ilicite.
În ipoteza în care fapta a fost urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit că ea constituie
contravenţie, prescripţia aplicării sancţiunii nu curge pe tot timpul în care cauza s-a aflat pe rolul
organelor de cercetare sau de urmărire penală ori a instanţei de judecată, dacă sesizarea s-a făcut
înăuntrul termenului de 6 luni de la săvârşirea faptei ori, după caz, a constatării faptei. În astfel
de situaţii, prescripţia operează totuşi, dacă sancţiunea nu a fost aplicată în termen de 1 an de la
data săvârşirii, respectiv constatării faptei, dacă prin lege nu se dispune altfel.
Referitor la prescripţia executării sancţiunii contravenţionale, art. 14 alin. 1 din
Ordonanţă stabileşte: „Executarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie dacă procesul
– verbal de constatare a contravenţiei nu a fost comunicat contravenientului în termen de o lună
de la data aplicării sancţiunii”.
În sfârşit, reglementarea-cadru în materia contravenţiilor mai prevede în art. 13 alin. 4 că
„Prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte termene de prescripţie pentru aplicarea sancţiunilor
contravenţionale”.
Un astfel de exemplu îl regăsim în art.31 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea
executării lucrărilor de construcţii, potrivit căruia: „Dreptul de a constata contravenţiile şi de a
aplica amenzile prevăzute la art.26 se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârşirii faptei.”1

1
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 933 din 13 oct.2004, cu modificările şi completările
ulterioare.
362
 5. Sancţiunile contravenţionale
Analiza conţinutului Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 ne permite să identificăm două
criterii după care pot fi grupate sancţiunile contravenţionale.1
Utilizând drept criteriu actul normativ care le consacră, distinge, două categorii de
sancţiuni contravenţionale, respectiv:
a) sancţiuni contravenţionale stabilite prin reglementarea-cadru;
b) sancţiuni contravenţionale stabilite prin legi speciale.
Pe de altă parte, din punct de vedere al importanţei lor, reglementarea-cadru consfinţeşte:
a) sancţiuni contravenţionale principale: avertismentul, amenda contravenţională şi
prestarea unei activităţi în folosul comunităţii;
b) sancţiuni contravenţionale complementare:
1. confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii;
2. suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizaţiei de
exercitare a unei activităţi;
3. închiderea unităţii;
4. blocarea contului bancar;
5. suspendarea activităţii agentului economic;
6. retragerea licenţei sau avizului pentru anumite operaţiuni şi pentru activităţii de
comerţ exterior, temporar sau definitiv;
7. desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială.
Totodată, reglementarea-cadru instituie unele reguli obligatorii pentru agenţii constatatori
ai contravenţiei, după cum urmează:
a) sancţiunea stabilită trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei
contravenţionale săvârşite;
b) sancţiunile complementare se aplică în funcţie de natura şi gravitatea faptei;
c) pentru una şi aceeaşi contravenţie se poate aplica numai o sancţiune contravenţională
principală şi una sau mai multe sancţiuni complementare;
d) avertismentul şi amenda contravenţională se pot aplica oricărui contravenient,
persoană fizică sau persoană juridică, spre deosebire de sancţiunea prestării unei activităţi în
folosul comunităţii care se poate aplica numai persoanelor fizice;
e) sancţiunea contravenţională de prestare a unei activităţi în folosul comunităţii poate fi
stabilită numai prin lege sau ordonanţe ale Guvernului, în toate cazurile alternativ cu amenda şi
se aplică numai de către instanţa de judecată, condiţionat de existenţa consimţământului exprimat
de contravenient.

6. Sancţiunile contravenţionale principale

6.1. Avertismentul
Este prima, iar prin conţinutul şi efectele sale, cea mai uşoară sancţiune contravenţională
principală prevăzută de legea-cadru.2
Legea defineşte avertismentul ca fiind acea sancţiune contravenţională principală care
constă în atenţionarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra pericolului social al faptei
săvârşite, însoţită de recomandarea făcută de agentul constatator contravenientului, de a respecta
în viitor dispoziţiile legale.
În conformitate cu prevederile art. 7 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001, avertismentul se poate
aplica numai în cazurile în care fapta săvârşită de contravenient prezintă o gravitate redusă,
apreciere care cade în competenţa agentului constatator.
Totodată, menţionăm faptul că art. 7 alin. 3 din Ordonanţă menţine regula instituită de
vechea reglementare, potrivit căreia, sancţiunea cu avertisment se poate aplica şi în cazul în care
actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei nu prevede această sancţiune.

1
A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag. 604 şi art. 5 alin. 1-4 din O.G. nr. 2/2001
2
A se vedea art. 5 alin. 5-7, art. 6 şi art. 9 din O.G. nr. 2/2001.
363
 Analizând doctrina şi legea-cadru, considerăm că avertismentul se particularizează prin
următoarele trăsături:
• este o sancţiune contravenţională principală;
• se poate aplica atât în formă scrisă precum şi oral;
• odată cu aplicarea sancţiunii, agentul constatator are obligaţia de a recomanda
contravenientului să respecte în viitor dispoziţiile legale;
• fapta contravenţională trebuie să prezinte o gravitate redusă, aceasta fiind o
condiţie determinantă pentru aplicarea sancţiunii cu avertisment;
• se poate aplica oricărui contravenient, evident în funcţie de gravitatea faptei
comise, chiar dacă legea specială nu prevede această sancţiune.

6.2. Amenda contravenţională

6.1.1. Definiţie. Noţiuni generale.

Amenda este acea sancţiune contravenţională principală care constă în obligarea
contravenientului la plata unei sume de bani, care se face venit la bugetul de stat sau la bugetele
locale, după caz.
Amenda este cea mai frecventă sancţiune contravenţională, art. 8 alin. 1 din Ordonanţă
stipulând că are un caracter administrativ, statuând astfel, fără echivoc, caracterul ei nepenal.
Cuantumul amenzilor este stabilit de legiuitor în mod diferenţiat, avându-se în vedere
forţa juridică a actului normativ prin care se reglementează materia.
Astfel, legea-cadru stabileşte limitele minime şi maxime ale amenzilor care se pot stabili
prin lege, ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului sau hotărâri ale consiliilor locale, după cum
urmează:
a) limita minimă a amenzii contravenţionale este de 25 lei RON;
b) limita maximă a amenzii contravenţionale nu poate depăşi:
 100.000 lei RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin legi şi ordonanţe;
 50.000 lei RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale Guvernului
 5.000 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor judeţene şi ale
Consiliului General al Municipiului Bucureşti;
 2.500 lei RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor locale ale
comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti.1
Potrivit art. 8 alin. 3 din Ordonanţă, sumele provenite din amenzile aplicate în
conformitate cu legislaţia în vigoare se fac venit la bugetul de stat, cu excepţia celor aplicate,
potrivit legii, de către autorităţile administraţiei publice locale şi amenzilor privind circulaţia pe
drumurile publice, care se fac venit la bugetele locale.
Amenzile care se cuvin bugetului de stat pot fi achitate la Casa de Economii şi
Consemnaţiuni-CEC S.A. sau la unităţile Trezoreriei Statului, iar amenzile cuvenite bugetelor
locale se achită la Casa de Economii şi Consemnaţiuni-CEC S.A., sau la casieriile autorităţilor
administraţiei publice locale ori ale altor instituţii publice abilitate să administreze veniturile
bugetelor locale, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 28 alin. 2 din Ordonanţă.
O copie de pe chitanţă trebuie predată de către contravenient agentului constatator sau se
trimite prin poştă organului din care acesta face parte.
În acelaşi timp, legiuitorul a instituit şi o altă modalitate de plată a amenzilor, art. 28 alin.
3 din O.G. nr. 2/2001 având următoarea redactare:
„(3) Amenzile contravenţionale pot fi achitate şi prin intermediul instrumentelor de plată
electronică în cadrul Ghişeului virtual de plăţi. În acest caz:

1
A se vedea art. 8 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001
364
 a) achitarea unei amenzi contravenţionale se dovedeşte prin prezentarea extrasului de
cont al plătitorului sau a dovezii de plată emise de Ghişeul virtual de plăţi, acesta specificând
data şi ora efectuării plăţii;
b) se elimină obligativitatea pentru plătitor de a preda o copie a extrasului de cont sau de
pe dovada emisă de Ghişeul virtual de plăţi către agentul constatator sau organul din care acesta
face parte.”
Evident că, la această metodă modernă de plată se va recurge pe măsura implementării
acestor servicii.1
În sfârşit, considerăm oportun a releva faptul că între amenda contravenţională
(administrativă) şi amenda penală există deosebiri evidente, dintre care amintim următoarele:
a) amenda contravenţională are o natură administrativă (executivă) şi se aplică pentru
săvârşirea unor fapte ilicite prin care s-au încălcat normele dreptului administrativ, spre
deosebire de amenda penală care se aplică în situaţiile în care fapta ilicită încalcă normele
dreptului penal;
b) amenda contravenţională se aplică de către o multitudine de agenţi constatatori (ex.
primari, ofiţeri şi subofiţeri din cadrul M.A.I., persoane împuternicite de miniştri, prefecţi,
primari etc.), spre deosebire de amenda penală care se aplică exclusiv de instanţele judecătoreşti;
c) amenda contravenţională poate fi aplicată atât persoanelor fizice, precum şi
persoanelor juridice, deosebit de amenda penală care se aplică exclusiv persoanelor fizice;
d) spre deosebire de amenda penală, amenda contravenţională nu are drept consecinţe
decăderi sau interdicţii pentru persoanele sancţionate şi nici nu constituie antecedent care să
influenţeze o eventuală sancţiune viitoare.2

6.3. Prestarea unei activităţi în folosul comunităţii

Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii este cea mai severă sancţiune
contravenţională principală prevăzută de legea-cadru.
În acelaşi timp, art. 9 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001 instituie principiul conform căruia
această sancţiune contravenţională poate fi stabilită numai prin lege.
Materia este reglementată prin Ordonanţa Guvernului nr. 55/2002 privind regimul juridic
al sancţiunilor prestării unei activităţi în folosul comunităţii şi închisorii contravenţionale.3 Din
analiza actului normativ menţionat se pot desprinde următoarele reguli cu privire la sancţiunea
prestării unei activităţi în folosul comunităţii:
a) poate fi prevăzută numai în legi sau în ordonanţe ale Guvernului, prin care se stabilesc
şi se sancţionează anumite fapte ce constituie contravenţii;
b) întotdeauna se stabileşte alternativ cu amenda contravenţională;
c) poate fi aplicată numai de instanţa de judecată şi numai dacă există consimţământul
contravenientului;
d) se aplică exclusiv persoanelor fizice;
e) activitatea în folosul comunităţii se prestează în domeniul serviciilor publice, pentru
întreţinerea locurilor de agrement, a parcurilor şi drumurilor, păstrarea curăţeniei şi igienizarea
localităţilor, desfăşurarea de activităţi în folosul căminelor pentru copii şi bătrâni, al
orfelinatelor, creşelor, grădiniţelor, şcolilor şi spitalelor şi al altor aşezăminte social – culturale;
f) sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se execută astfel:
• după programul de muncă ori, după caz, după programul şcolar al
contravenientului;

1
A se vedea art. I pct. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 8 din 19ian. 2006 publicată în M.Of. al României,
Partea I-a nr. 78 din 27 ian. 2006
2
A se vedea, I. Santai, op. citată, pag. 401 – 402, V. Vedinaş, op. citată, pag. 606
3
Publicată în M.Of. al României, Partea I-a, nr. 642 din 30 august 2002, publicată în M. Of. al României, aprobată
prin Legea nr.641/2002, publicată în M. Of. al României, Partea I-a, nr. 747 din 26 oct. 2002, cu modificările şi
completările ulterioare
365
• durata sancţiunii poate fi cuprinsă între 50 şi 300 de ore, cu maximum 3 ore
pe zi lucrătoare şi 6 – 8 ore în zilele nelucrătoare.1

6.3.1. Procedura de aplicare

Conform art. 6 din O.G. nr. 55/2002, în cazul contravenţiilor pentru care legea prevede
sancţiunea amenzii alternativ cu sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii, agentul
constatator are la dispoziţie două alternative, astfel:
a) dacă apreciază că sancţiunea amenzii este îndestulătoare, aplică amenda
contravenţională procedând în conformitate cu dispoziţiile O.G. nr. 2/2001 privind
regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.
180/2002, cu modificările şi completările ulterioare;
b) dimpotrivă, dacă în raport cu gravitatea faptei, se apreciază că amenda este
neîndestulătoare, agentul constatator încheie procesul-verbal de constatare a
contravenţiei pe care îl înaintează, în cel mult 48 de ore instanţei competente.
Competenţa de soluţionare aparţine judecătoriei în a cărei circumscripţie a fost săvârşită
contravenţia.
Preşedintele judecătoriei fixează termen de urgenţă, cu citarea contravenientului şi a
agentului constatator.
Completul de judecată este format dintr-un singur judecător, participarea procurorului
fiind obligatorie.
Contravenientul poate fi asistat de apărător, asistenţa juridică fiind obligatorie în cazul în
care contravenientul este minor, situaţie în care instanţa va dispune citarea părinţilor sau a
reprezentantului legal al minorului.2

6.3.2. Executarea sancţiunii de prestare a unei activităţi în folosul comunităţii

Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se pune în executare de către
instanţa de judecată prin emiterea unui mandat de executare.
Câte o copie după dispozitivul hotărârii, însoţită de mandatul de executare, se comunică
primarului unităţii administrativ-teritoriale şi unităţii de poliţie în a cărei rază îşi are domiciliul
contravenientul, precum şi contravenientului.
Sfera serviciilor publice şi locurile în care contravenienţii vor presta activităţi în folosul
comunităţii, se stabilesc prin hotărâre adoptată de consiliul local, iar punerea în aplicare a
mandatului de executare este dată de legiuitor în competenţa primarului.3
În cazul în care contravenientul, cu rea-voinţă, nu se prezintă la primar pentru luarea în
evidenţă şi executarea sancţiunii, se sustrage de la executarea sancţiunii după începerea activităţii
sau nu îşi îndeplineşte îndatoririle ce îi revin la locul de muncă, judecătoria poate înlocui această
sancţiune cu sancţiunea amenzii contravenţionale.
Sesizarea judecătoriei în astfel de situaţii, poate fi făcută de primar, unitatea de poliţie sau
de conducătorul unităţii la care contravenientul avea obligaţia să se prezinte şi să presteze
activitatea în folosul comunităţii.4

7. Sancţiunile contravenţionale complementare

Aşa cum s-a mai arătat în doctrină5, vechea reglementare-cadru în materia contravenţiilor
Legea nr. 32/1968 nu stabilea sancţiuni contravenţionale complementare, acestea fiind prevăzute
într-o serie de reglementări speciale.
Într-o viziune novatoare şi cu certitudine pozitivă, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
stabileşte atât sancţiunile contravenţionale principale, precum şi sancţiunile contravenţionale
complementare, pe cele din urmă doar enunţându-le.

1
A se vedea art. 1, 2, 3 şi 5 din O.G. nr. 55/2002
2
A se vedea art. 7 şi 8 din O.G. nr. 55/2002
3
A se vedea art. 16 şi 17 din O.G. nr. 55/2002
4
A se vedea art. 21 din O.G. nr. 55/2002
5
A se vedea: R.N. Petrescu, op. citată, pag. 520
366
 În acest context, clarificările şi detalierile necesare sunt aduse deopotrivă de legea
specială şi de doctrină. Pentru exemplificare, vom trata în cele ce urmează unele sancţiuni
contravenţionale complementare, respectiv:
a) confiscarea;
b) suspendarea avizului, acordului sau a autorizaţiei de exercitare a unei activităţi;
c) desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului la starea iniţială.

7.1. Confiscarea bunurilor deţinute, folosite sau rezultate din contravenţii

În regimul juridic al contravenţiilor instituit de Legea nr. 32/1968, doctrina în materie
aborda sancţiunea confiscării sub o triplă semnificaţie, şi anume:
a) sancţiune contravenţională complementară;
b) sancţiune administrativ-disciplinară;
c) măsură de executare silită (măsură de siguranţă).1
Această dispută doctrinară a fost tranşată de legiuitor, în sensul că, art. 3 lit. a din
Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 include confiscarea în cadrul sancţiunilor contravenţionale
complementare.
Obiectul confiscării îl constituie trei categorii de bunuri, respectiv:
a) bunuri destinate săvârşirii contravenţiilor;
b) bunuri folosite în săvârşirea contravenţiilor;
c) bunuri rezultate din contravenţii.
Dispoziţiile generice din legea-cadru a contravenţiilor, le regăsim detaliate în diferite
reglementări speciale.
Spre pildă, conform art. 12 din Legea nr. 31/2000 privind stabilirea şi sancţionarea
contravenţiilor silvice2:
„(1) Bunurile supuse confiscării produse sau rezultate ca urmare a săvârşirii faptei
contravenţionale, dacă nu sunt restituite persoanei fizice sau juridice prejudiciate.
(2) Bunurile supuse confiscării se reţin.”
Trebuie menţionat că sancţiunea confiscării are un suport constituţional, art. 44 alin. 9 din
Constituţia României, republicată, având următorul conţinut: „Bunurile destinate, folosite sau
rezultate din infracţiuni ori contravenţii pot fi confiscate numai în condiţiile legii”.
Faţă de dispoziţiile constituţionale menţionate se impune concluzia potrivit căreia,
confiscarea ca sancţiune contravenţională complementară nu poate fi aplicată doar în temeiul O.
G. Nr. 2/2001, fiind necesară o reglementare specială.

7.2. Suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau autorizaţiei de
exercitare a unei activităţi
După cum este cunoscut, în literatura de specialitate suspendarea este definită ca fiind
operaţiunea juridică prin care încetează, în mod temporar efectele juridice ale unui act
administrativ.
Scopul suspendării este acela de a clarifica dubiile ce s-au ivit cu privire la legalitatea sau
oportunitatea actului administrativ în cauză (de regulă, autorizaţie pentru exercitarea unor
activităţi comerciale etc.) şi poate fi provocată de cauze anterioare, concomitente sau ulterioare
emiterii actului administrativ.
Ca sancţiune contravenţională complementară, suspendarea are în vedere atât actul
administrativ (ex. autorizaţie), precum şi formalităţile procedurale pregătitoare (avizul şi
acordul).
Având în vedere constantele doctrinei şi legislaţiei în materie, formulăm următoarele
puncte de vedere:
a) această sancţiune contravenţională complementară poate fi dispusă de către emitentul
actului, de organul ierarhic superior sau de instanţa de judecată;

1
A se vedea A. Iorgovan, op. citată, pag. 275,; I. Santai, op. citată, pag. 403
2
Publicată în M. Of. al României, Partea I-a, nr.144 din 6 aprilie 2000
367
 b) sancţiunea poate fi prevăzută sau nu de actul normativ care reglementează o anumită
contravenţie, în cea de-a doua ipoteză fiind aplicabile regulile generale care guvernează
instituţia suspendării actului administrativ;
c) este specifică actelor administrative din categoria autorizaţiilor pentru exercitarea unor
activităţi liberale;
d) se dispune pe termen limitat, înăuntrul căruia contravenientul are obligaţia de a
elimina carenţele menţionate de agentul constatator al contravenţiei.
În mod evident, anularea autorizaţiei (avizului sau acordului) de exercitare a unei
activităţi este o sancţiune mai severă. Ea poate fi dispusă pe motive de nelegalitate sau
inoportunitate, de aceleaşi autorităţi publice competente să dispună suspendarea, pentru cauze
ulterioare emiterii autorizaţiei.
În opinia noastră, această sancţiune contravenţională complementară se dispune în toate
cazurile împreună cu amenda, ca sancţiune contravenţională principală.
În legislaţie, un astfel de exemplu îl regăsim în art. 3 din Legea nr. 61/1991 pentru
sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de convieţuire socială, a ordinii şi liniştii
publice, republicată, conform căruia:
„(2) În cazul săvârşirii contravenţiilor prevăzute la art. 2 pct. 7 şi pct. 22 se dispune şi
măsura suspendării activităţii localului public, pe o perioadă cuprinsă între 10 şi 30 de zile.”
Conform alin. 5 al aceluiaşi articol: „Suspendarea activităţii localului public ori
retragerea autorizaţiei de funcţionare a acestuia se dispune de către organul care a eliberat
autorizaţia, la propunerea organului constatator, căruia i se comunică în scris măsura luată, în
termen de 5 zile de la data sesizării.

7.3. Desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială.

Această sancţiune complementară prevăzută în art.5, al.3, lit.g din O.G. nr. 2/2001 este
specifică în activitatea de executare, respectiv de desfiinţare a construcţiilor, motiv pentru care o
regăsim reglementată şi în Legea nr. 50/1991 privind autorizatrea executării lucrărilor de
construcţii, cu modificările şi completările ulterioare.
Astfel, art.28 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 50/1991 prevede:
„(1) O dată cu aplicarea amenzii pentru contravenţiile prevăzute la art.26 alin. (1) lit.a) şi
b) se dispune oprirea executării lucrărilor, precum şi, după caz, luarea măsurilor de încadrare a
acestora în prevederile autorizaţiei sau de desfiinţare a lucrărilor executate fără autorizaţie şi cu
nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a
contravenţiei.
(3) Măsura desfiinţării construcţiilor se aplică şi în situaţia în care, la expirarea
termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei,
contravenientul nu a obţinut autorizaţia necesară.”
Deşi formulările utilizate de legiuitor în art.5, alin.3, lit.g din O.G. nr. 2/2001, respectiv
în art.28 alin.1 din Legea nr. 50/1991 nu sunt identice, este evident faptul că s-a avut în vedere
aceeaşi sancţiune contravenţională complementară, precedată în mod obligatoriu de sancţiunea
amenzii.
Într-o speţă, s-a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.28, alin.1 şi 3
din Legea nr. 50/1991, pe temeiul că textul menţionat „nu prevede nici o cale de atac împotriva
măsurii complementare de desfiinţare a lucrărilor executate, ceea ce contravine textului art.21,
alin.1 din Constituţie.”
Analizând critica de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională a constatat că potrivit
art.35 alin.(2), teza întâi din aceeaşi lege: „împotriva procesului-verbal de constatare şi
sancţionare a contravenţiei se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau
comunicării acestuia” şi pe cale de consecinţă a respins excepţia de neconstituţionalitate.1

1
Decizia Curţii Constituţionale nr. 220 din 7 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a,
nr. 313 din 6 aprilie 2006.
368
 8. Procedura instituită prin Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
Sub aspect procedural Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor, cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte o serie de reguli privind:
constatarea contravenţiei, aplicarea sancţiunii contravenţionale, termenele de prescripţie,
redactarea actului administrativ de sancţionare, căile de atac la îndemâna contravenientului etc.,
reguli aplicabile ori de câte ori legea specială nu dispune altfel.

8.1. Constatarea contravenţiei

Procedura după care trebuie constatată săvârşirea unei contravenţii este reglementată în
art. 15 – 20 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, cu modificările şi completările ulterioare.
Conform art. 15 alin. 1 din Ordonanţă: „Contravenţia se constată printr-un proces-verbal
încheiat de persoanele anume prevăzute în actul normativ care stabileşte şi sancţionează
contravenţia, denumite în mod generic agenţi constatatori.”
Textul citat stabileşte două reguli cu caracter general, după cum urmează:
a) actul administrativ prin care se constată săvârşirea contravenţiei şi se aplică sancţiunea
contravenţională este denumit proces-verbal;
b) competenţa de a constata săvârşirea contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii
contravenţionale se stabileşte în mod obligatoriu prin actul normativ care reglementează în
concret fapta contravenţională, generic persoanele stabilite prin lege fiind denumite „agenţi
constatatori”.
Procesul-verbal de constatare a contravenţiei trebuie să cuprindă în mod obligatoriu
datele prevăzute în art. 16 al Ordonanţei, respectiv: „(1) Procesul-verbal de constatare a
contravenţiei va cuprinde în mod obligatoriu: data şi locul unde este încheiat; numele,
prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul constatator; datele personale din actul
de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaţia şi locul de munca ale contravenientului;
descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită,
precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea
eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se
sancţionează contravenţia; indicarea societăţii de asigurări, în situaţia în care fapta a avut ca
urmare producerea unui accident de circulaţie; posibilitatea achitării in termen de 48 de ore a
jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ, daca acesta prevede o asemenea
posibilitate; termenul de exercitare a căii de atac şi organul la care se depune plângerea.”
În cazul contravenţiilor săvârşite de cetăţenii străini, persoanele fără cetăţenie sau
cetăţenii români cu domiciliul în străinătate, în procesul-verbal se vor mai înscrie: seria şi
numărul paşaportului ori ale altui document de trecere a frontierei de stat, data eliberării şi statul
emitent.
Dacă procesul-verbal se întocmeşte pentru un contravenient minor, va cuprinde şi
numele, prenumele şi domiciliul părinţilor sau ale reprezentanţilor legali ai acestuia.
O atenţie deosebită trebuie să o acorde agentul constatator al contravenţiei dispoziţiilor
art. 17 din Ordonanţă, potrivit cărora: „Lipsa menţiunilor privind numele contravenientului sau,
în cazul persoanei juridice lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei
comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal.
Nulitatea se constată şi din oficiu.”
În acelaşi sens, art. 16 alin. 7 din Ordonanţă instituie obligaţia agentului constatator ca în
momentul încheierii procesului-verbal să aducă la cunoştinţa contravenientului dreptul de a face
obiecţiuni, pe care să le consemneze distinct în procesul-verbal la rubrica „Alte menţiuni”, sub
sancţiunea nulităţii procesului-verbal.
Contravenientul este obligat să prezinte agentului constatator, la cerere, actul de identitate
ori alte documente prevăzute de lege. În caz de refuz, pentru legitimarea contravenientului,
agentul constatator poate apela la sprijinul poliţiei sau jandarmeriei.1
Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină, de către agentul constatator şi de
contravenient. În cazul în care contravenientul nu se află de faţă, refuză sau nu poate semna,

1
A se vedea art. 18 din O.G. nr. 2/2001
369
agentul constatator va face menţiuni despre acele împrejurări, care, trebuie confirmate de un
martor, identificat prin datele personale şi semnătură.1
Potrivit art. 19 alin. 2 din Ordonanţă, calitatea de martor nu o poate avea un alt agent
constatator, restricţie impusă de legiuitor în ideea de a se asigura o cât mai mare obiectivitate în
aprecierea faptei contravenţionale.
Dacă o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii constatate în acelaşi timp, de acelaşi
agent constatator, se încheie un singur proces-verbal, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 20, alin.
1 din Ordonanţă.

8.2. Aplicarea sancţiunilor contravenţionale

De regulă, aplicarea sancţiunii contravenţionale este dată în competenţa agentului-
constatator.
În acelaşi timp, art. 21 alin. 2 din Ordonanţă instituie şi excepţia, stipulând: „Dacă,
potrivit actului de stabilire şi sancţionare a contravenţiei, agentul constatator nu are dreptul să
aplice sancţiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de îndată organului sau persoanei
competente să aplice sancţiunea. În acest caz, sancţiunea se aplică prin rezoluţie scrisă pe
procesul-verbal”.
O astfel de excepţie o regăsim în materia contravenţiilor silvice, art. 10 din Legea nr.
31/2000 stabilind:
„(1) Aplicarea sancţiunii se face după cum urmează:
a) amenda şi valoarea pagubei se stabilesc prin rezoluţia şefului ocolului silvic în a cărui
rază teritorială s-a săvârşit contravenţia, la propunerea organului constatator;
b) în cazul în care constatarea contravenţiei şi stabilirea pagubei s-au făcut de către şeful
ocolului silvic, sancţiunea amenzii se aplică de conducătorul unităţii silvice ierarhic superioare”.
Sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi trebuie să fie proporţională
cu gradul de pericol social al faptei. De asemenea, la aplicarea sancţiunii contravenţionale,
agentul constatator trebuie să ţină cont de împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de modul şi
mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit şi de consecinţele faptei, de circumstanţele
personale ale contravenientului, precum şi de celelalte date înscrise în procesul-verbal.2
Dacă prin săvârşirea contravenţiei i-a cauzat o pagubă şi există tarife de evaluare a
acesteia, persoana abilitată să aplice sancţiunea stabileşte şi despăgubirea, cu acordul expres al
persoanei vătămate, făcând menţiunea corespunzătoare în procesul-verbal.3 În cazul în care nu
există tarif de evaluare a pagubei, persoana vătămată îşi va putea valorifica pretenţiile potrivit
dreptului comun.
Persoana împuternicită să aplice sancţiunea, este abilitată să dispună şi confiscarea
bunurilor prevăzute de lege conform art. 24 alin. 1 din Ordonanţă.
Procesul-verbal se va înmâna sau, după caz, se va comunica, în copie, contravenientului
şi dacă este cazul, părţii vătămate şi proprietarului bunurilor confiscate.
Comunicarea procesului-verbal se face de către organul din care face parte agentul
constatator, în termen de cel mult o lună de la data aplicării sancţiunii.
În situaţiile în care contravenientul a fost sancţionat cu amendă, precum şi dacă a fost
obligat la despăgubiri, o dată cu procesul-verbal, acestuia i se va comunica şi înştiinţarea de
plată. În înştiinţarea de plată se va face menţiune cu privire la obligativitatea achitării amenzii la
instituţiile abilitate de lege, în termen de 15 zile de la comunicare, în caz contrar urmând să se
procedeze la executarea silită.4
Comunicarea procesului-verbal şi a înştiinţării de plată să poată face prin poştă (cu aviz
de primire), sau prin afişare la domiciliul persoanei fizice, respectiv la sediul persoanei juridice.
În cea de-a doua ipoteză, se va întocmi proces-verbal de afişare semnat de cel puţin un martor.

1
A se vedea art. 19 din O.G. nr. 2/2001
2
A se vedea art. 21 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001
3
A se vedea art. 23 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001
4
A se vedea art. 25 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001
370
 8.3. Căile de atac
Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi aplicare a sancţiunii
contravenţionale, se poate formula plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau
comunicării acestuia.
Plângerea însoţită de copia procesului-verbal de constatare a contravenţiei se depune la
organul din care face parte agentul constatator, acesta fiind obligat să o primească, să înmâneze
depunătorului dovadă de primire şi să înainteze, de îndată, plângerea împreună cu dosarul cauzei
judecătoriei competente.
Plângerea suspendă executarea măsurilor dispuse prin procesul-verbal.1
Conform art. 33 din Ordonanţă, judecătoria va fixa termen de judecată, care nu va putea
depăşi 30 de zile de la înregistrare, cu citarea:
a) contravenientului sau, după caz, a persoanei care a făcut plângere;
b) organului din care face parte agentul constatator;
c) martorilor indicaţi în procesul-verbal sau în plângere;
d) altei persoane în măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei.
În cazurile în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie,
judecătoria va cita şi societatea de asigurări menţionată în procesul-verbal de constatare a
contravenţiei.
După administrarea probatoriului, instanţa judecătorească va hotărî cu privire la
sancţiune, despăgubiri şi asupra măsurii confiscării.
Hotărârea judecătorească pronunţată în fond, prin care s-a soluţionat plângerea: „Poate fi
atacată cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare, la secţia de contencios-administrativ a
tribunalului. Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi susţinute şi oral
în faţa instanţei. Recursul suspendă executarea hotărârii.”2
Din analiza textului sus-menţionat se desprind următoarele concluzii:
a) în materia contravenţiilor, procedura contencioasă are două grade de jurisdicţie: fondul
şi recursul;
b) legiuitorul stabileşte în materia contravenţiilor o competenţă materială atipică, în
sensul că judecarea în fond a plângerii este dată în competenţa instanţei de drept comun, în timp
ce recursul este soluţionat de instanţa specializată de contencios administrativ;
c) motivarea recursului nu este obligatorie;
d) recursul este suspensiv de executare.
Din coroborarea dispoziţiilor art. 35 şi 36 ale Ordonanţei rezultă că:
a) plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor
se soluţionează cu precădere;
b) plângerile formulate împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a
contravenţiei, recursul formulat împotriva hotărârii judecătoreşti pronunţate în fond,
precum şi orice alte cereri incidente sunt scutite de taxa judiciară de timbru.

8.4. Executarea sancţiunilor contravenţionale

Potrivit art. 37 din Ordonanţă: „Procesul-verbal neatacat în termenul prevăzut de art. 31,
precum şi hotărârea judecătorească irevocabilă prin care s-a soluţionat plângerea constituie titlu
executoriu, fără vreo altă formalitate”.
A. Avertismentul se adresează oral, în situaţiile în care contravenientul este prezent la
constatarea contravenţiei şi sancţiunea se aplică de către agentul constatator.
În celelalte cazuri, avertismentul se socoteşte executat prin comunicarea procesului-
verbal de constatare a contravenţiei, cu rezoluţia corespunzătoare.

1
A se vedea art. 34 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001
2
A se vedea art. 32 din O.G. nr. 2/2001
371
 Dacă sancţiunea a fost aplicată de instanţă prin înlocuirea amenzii contravenţionale cu
avertisment, comunicarea acesteia se face prin încunoştinţare scrisă.3
B. Amenda contravenţională se pune în executare de către următoarele autorităţi
publice:
1) de către organul din care face parte agentul constatator, ori de câte ori nu se exercită
calea de atac împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei, în termenul prevăzut de
lege;
2) de către instanţa judecătorească, în celelalte cazuri.
Cu alte cuvinte, constituie titluri executorii, procesul-verbal de constatare a contravenţiei
şi aplicare a sancţiunii contravenţionale neatacat în instanţă ori, după caz, dispozitivul hotărârii
judecătoreşti irevocabile prin care s-a soluţionat plângerea.
Executarea se face în condiţiile prevăzute de dispoziţiile legale privind executarea silită a
creanţelor bugetare.
Împotriva actelor de executare se poate face contestaţie la executare, în condiţiile Codului
de procedură fiscală.2
C. Confiscarea se duce la îndeplinire de către organul care a dispus-o, în condiţiile legii.
În caz de anulare sau de constatare a nulităţii procesului-verbal, bunurile confiscate, cu
excepţia celor a căror deţinere sau circulaţie este interzisă prin lege, se restituie de îndată celui
îndreptăţit.
Dacă bunurile respective au fost valorificate, instanţa va dispune să se achite celui
îndreptăţit o despăgubire care se stabileşte în raport cu valoarea de circulaţie a bunurilor, astfel
cum prevăd dispoziţiile art. 41 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

3
A se vedea art. 38 din O.G. nr. 2/2001
2
A se vedea art. 39 din O.G. nr. 2/2001
372
 CUPRINS

Iordan NICOLA...............................................................................................................................1
DREPT.............................................................................................................................................1
ADMINISTRATIV..........................................................................................................................1
CURS UNIVERSITAR...................................................................................................................1
Sibiu.................................................................................................................................................2
-2007-...............................................................................................................................................2
..................................................................................................................................1
PARTEA I....................................................................................................................1
DREPT ADMINISTRATIV. PARTEA GENERALĂ....................................................................1
Capitolul I....................................................................................................................................1
NOŢIUNI GENERALE DESPRE ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ...........................................1
1. Noţiunea de administraţie publică.......................................................................................1
2. Administraţia publică abordată ca sistem ...........................................................................6
3. Relaţiile dintre elementele componente ale sistemului administrativ ...............................8
4. Conţinutul activităţii administraţiei publice .......................................................................9
5. Puterea publică, interesul public şi serviciul public .........................................................10
6. Statul şi puterea publică ....................................................................................................11
6.1. Noţiunea de stat. Funcţiile statului. ...........................................................................11
6.2. Caracteristicile puterii publice. ..................................................................................12
6.3. Principiul separaţiei puterilor în stat ..........................................................................14
6.3.1. Originea şi conţinutul principiului separaţiei puterilor în stat ............................14
Capitolul II ................................................................................................................................16
CENTRALIZARE, DECONCENTRARE ŞI DESCENTRALIZARE ADMINISTRATIVĂ 16
1. Scurtă privire istorică şi definirea conceptelor .................................................................16
2. Centralizarea administrativă .............................................................................................18
3. Deconcentrarea administrativă .........................................................................................19
4. Descentralizarea administrativă ........................................................................................20
5. Autonomia locală ..............................................................................................................21
DREPTUL ADMINISTRATIV - CADRU JURIDIC DE REALIZARE A ADMINISTRAŢIEI
PUBLICE...................................................................................................................................23
1. Dreptul administrativ - ramură a dreptului public ............................................................23
2. Obiectul, definiţia şi trăsăturile dreptului administrativ ...................................................24
3. Normele dreptului administrativ .......................................................................................26
4. Izvoarele dreptului administrativ ......................................................................................27
5. Raporturile de drept administrativ ....................................................................................29
5.l. Noţiune, trăsături ........................................................................................................29
5.2. Izvoarele raportului juridic de drept administrativ ....................................................30
5.3. Elementele raportului juridic administrativ ...............................................................31
5.4. Clasificarea raporturilor de drept administrativ .........................................................33
Capitolul IV ..............................................................................................................................36
SERVICIUL PUBLIC ..............................................................................................................36
1. Noţiune ..............................................................................................................................36
2. Organizarea şi funcţionarea serviciilor publice ................................................................38
2.1. Înfiinţarea serviciilor publice .....................................................................................38
2.2. Desfiinţarea serviciilor publice...................................................................................40
3. Sfera serviciilor publice ....................................................................................................40
Capitolul V ................................................................................................................................45
DOMENIUL PUBLIC ŞI DOMENIUL PRIVAT AL STATULUI ŞI UNITĂŢILOR
ADMINISTRATIV – TERITORIALE .....................................................................................45
1. Aspecte privind evoluţia legislaţiei şi doctrinei româneşti ...............................................45
2. Sistemul proprietăţii consacrat de Constituţia României ..................................................46

373
 2.1. Particularităţile proprietăţii publice ...........................................................................48
2.2. Particularităţile proprietăţii private ............................................................................50
3. Domeniul public şi domeniul privat .................................................................................50
3.1. Domeniul public ........................................................................................................50
3.1.1 Noţiune, trăsături ................................................................................................50
3.1.2. Clasificarea domeniului public ...........................................................................53
3.1.3. Regimul juridic aplicabil domeniului public ......................................................54
3.1.4. Sfera bunurilor ce aparţin domeniului public......................................................60
3.2. Domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale...........................63
4.4. Obiectul contractului de concesiune...........................................................................71
4.5. Procedura de concesionare..........................................................................................73
4.6. Dispoziţii privind contractul de concesiune................................................................74
A) Termenul în care trebuie încheiat contractul....................................................................74
4.9. Caracterele contractului de concesiune ......................................................................79
5. Administrarea, închirierea şi folosinţa gratuită a bunurilor aparţinând domeniului public
...............................................................................................................................................79
5.1. Administrarea bunurilor proprietate publică...............................................................80
5.2. Închirierea bunurilor proprietate publică....................................................................80
5.3. Transmiterea în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate publică.............................81
PARTEA a II – a............................................................................................................................81
ORGANIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ......................................................................81
Capitolul I .................................................................................................................................81
PREŞEDINTELE ROMÂNIEI ................................................................................................81
1. Consideraţii generale privind şeful de stat ........................................................................81
2. Natura juridică a regimului politic conform Constituţiei României .................................82
3. Condiţii de eligibilitate .....................................................................................................83
4. Atribuţiile Preşedintelui României ...................................................................................85
4.1. Funcţia de Şef de Stat ................................................................................................86
4.2. Funcţia de şef al executivului ....................................................................................86
4.3. Funcţia de mediere .....................................................................................................87
4.4 Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu Parlamentul ..............................87
4.4.1. Adresarea de mesaje ...........................................................................................87
4.4.2. Convocarea Parlamentului ..................................................................................88
4.4.3. Dizolvarea Parlamentului ...................................................................................89
4.4.4. Promulgarea legilor .............................................................................................89
4.5. Atribuţiile Preşedintelui României în raport cu puterea judecătorească ....................89
4.6. Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu Curtea Constituţională ............90
4.7. Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu poporul ....................................90
5. Actele Preşedintelui României ..........................................................................................91
6. Răspunderea Preşedintelui României................................................................................92
Capitolul II ................................................................................................................................95
GUVERNUL ROMÂNIEI .......................................................................................................95
Consideraţii generale privind Guvernul ................................................................................95
Rolul Guvernului României potrivit Constituţiei şi Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi
funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor ............................................................96
Procedura de constituire şi învestitura Guvernului ...............................................................97
Componenţa Guvernului, incompatibilităţi, încetarea funcţiei de membru al Guvernului . .98
Structura Guvernului............................................................................................................100
Aparatul de lucru al Guvernului .........................................................................................101
Funcţionarea Guvernului.....................................................................................................102
Atribuţiile Guvernului..........................................................................................................102
Actele Guvernului................................................................................................................103
9.1. Hotărârile Guvernului ..............................................................................................104
374
 9.2. Ordonanţele Guvernului ..........................................................................................104
9.3. Ordonanţele de urgenţă ............................................................................................106
Răspunderea Guvernului.....................................................................................................108
10. 1. Răspunderea politică a Guvernului şi a miniştrilor ..............................................108
10.2. Răspunderea juridică...............................................................................................109
Raporturile Parlamentului cu Guvernul...............................................................................110
Capitolul III..............................................................................................................................112
MINISTERELE.......................................................................................................................112
Definiţia, locul şi rolul ministerelor.....................................................................................112
Organizarea şi funcţionarea ministerelor ............................................................................113
Organele autonome ale administraţiei publice centrale.......................................................115
3.1. Unităţi subordonate ministerelor şi celorlalte organe ale administraţiei centrale de
specialitate ......................................................................................................................115
3.2. Serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale ale
administraţiei ..................................................................................................................116
Capitolul IV.............................................................................................................................117
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ..............................................................................117
1. Unităţile administrativ-teritoriale şi reprezentarea lor publică .......................................117
2. Principiile de bază ale organizării şi funcţionării administraţiei publice locale..............118
2.1. Principiul autonomiei locale.....................................................................................118
2.2. Principiul descentralizării.........................................................................................120
2.3. Principiul deconcentrării serviciilor publice.............................................................121
2.4. Principiul eligibilităţii...............................................................................................123
2.5. Principiul legalităţii...................................................................................................123
2.6. Principiul consultării cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit.................124
Capitolul V...............................................................................................................................125
CONSILIUL LOCAL..............................................................................................................125
1. Componenţa şi alegerea consiliilor locale.......................................................................125
2. Validarea alegerii consilierilor.........................................................................................130
3. Constituirea consiliilor locale..........................................................................................132
7. Actele consiliului local............................................................................................................143
8. Drepturile şi obligaţiile consilierilor locali......................................................................145
9. Protecţia legală a consilierilor locali ...............................................................................146
10. Răspunderea consilierilor..............................................................................................146
11. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale....................................................................149
Capitolul VI ............................................................................................................................150
PRIMARUL.............................................................................................................................150
................................................................................................................................................150
1. Alegerea şi statutul primarului ........................................................................................150
2. Atribuţiile primarului ......................................................................................................157
3. Actele primarului.............................................................................................................158
4. Drepturile şi obligaţiile primarului .................................................................................159
5. Răspunderea primarului...................................................................................................160
6. Aparatul de specialitate al primarului..............................................................................162
7. Viceprimarul....................................................................................................................163
Capitolul VII............................................................................................................................166
CONSILIUL JUDEŢEAN.......................................................................................................166
1. Componenţa şi alegerea...................................................................................................166
2. Constituirea Consiliilor Judeţene.....................................................................................169
3. Funcţionarea Consiliilor Judeţene...................................................................................170
4. Atribuţiile consiliului judeţean........................................................................................172
5. Actele Consiliului Judeţean ............................................................................................174
6. Preşedinţii şi vicepreşedinţii Consiliului Judeţean .........................................................175
375
Capitolul VIII...........................................................................................................................183
PREFECTUL ..........................................................................................................................183
1. Consideraţii generale privind instituţia prefectului ........................................................183
Scurt istoric .....................................................................................................................183
2. Suportul constituţional şi legal al instituţiei prefectului..................................................185
3. Numirea, încetarea de drept a exercitării funcţiei, incompatibilităţi, conflictul de interese
.............................................................................................................................................187
4. Atribuţiile prefectului......................................................................................................189
4.1. Atribuţiile conferite de Constituţie ..........................................................................189
4.2. Atribuţiile conferite de lege .....................................................................................190
5. Drepturile şi îndatoririle prefecţilor ................................................................................192
6. Actele prefectului.............................................................................................................192
7. Subprefectul ....................................................................................................................193
8. Instituţia prefectului.........................................................................................................194
9. Colegiul prefectural.........................................................................................................196
Capitolul IX ............................................................................................................................197
FUNCŢIA PUBLICĂ..............................................................................................................197
................................................................................................................................................197
1. Scurt istoric privind reglementarea noţiunii de funcţie publică ......................................197
2. Reglementarea funcţiei publice în Constituţie şi legea organică ....................................198
3. Noţiunea de funcţie publică ............................................................................................199
4. Clasificarea funcţiei publice ...........................................................................................201
Capitolul X ..............................................................................................................................206
FUNCŢIONARII PUBLICI ...................................................................................................206
1. Noţiune ............................................................................................................................206
2. Categorii de funcţionari publici ......................................................................................208
3. Regimul juridic al investirii funcţionarilor publici .........................................................212
3.1. Condiţiile de acces în funcţiile publice.....................................................................212
3.2. Numirea funcţionarilor publici ................................................................................213
3.3. Funcţionarul de fapt .................................................................................................215
3.4. Modificarea, suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu ...............................216
3.4.1. Modificarea raporturilor de serviciu .................................................................216
3.4.2. Suspendarea raportului de serviciu ...................................................................219
3.4.3. Încetarea raportului de serviciu .........................................................................220
3.5. Conflictul de interese şi alte interdicţii. Incompatibilităţi .......................................224
4. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici ..............................................................226
4.1 Drepturile funcţionarilor publici ...............................................................................227
4.2. Obligaţiile funcţionarilor publici .............................................................................228
5. Răspunderea funcţionarilor publici .................................................................................230
5.1. Răspunderea disciplinară .........................................................................................231
5.2. Răspunderea contravenţională .................................................................................235
5.3. Răspunderea civilă ...................................................................................................235
5.4. Răspunderea penală .................................................................................................237
Capitolul XI.............................................................................................................................238
Actul administrativ – forma concretă principală de realizare a activităţii executive ..............238
1. Terminologie. Consideraţii cu caracter istoric şi de drept comparat. .............................238
2. Trăsăturile actului administrativ......................................................................................240
2.1. Situaţia în doctrină ...................................................................................................240
2.1.1. Actul administrativ este un act juridic, manifestare unilaterală de voinţă ........242
2.1.2. Actul administrativ este cea mai importantă formă juridică prin care se
realizează activitatea administraţiei publice ...............................................................244
2.1.3. Autorul actului este reprezentat, de regulă, o autoritate a administraţiei publice
.....................................................................................................................................244
376
 2.1.4. Actul administrativ este emis/adoptat în temeiul şi pentru realizarea puterii
publice .........................................................................................................................245
2.1.5. Actul administrativ are caracter obligatoriu şi executoriu din oficiu ...............246
2.1.6. Actul administrativ este guvernat de un regim juridic specific reglementat de
Constituţie şi de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ............................248
3. Clasificarea actelor administrative...................................................................................249
3.1. Clasificare după criteriul întinderii efectelor juridice pe care le produc .................249
3.1.1. Actele administrative cu caracter normativ.......................................................249
3.1.2. Actele administrative cu caracter individual ....................................................249
3.2. Clasificarea actelor administrative după conduita prescrisă ....................................251
3.3. Clasificarea după situaţia juridică generată .............................................................252
3.4. Clasificarea actelor după autorul lor ........................................................................252
3.5. Clasificarea actelor administrative după procedura de elaborare ............................253
4. Regimul juridic al actelor administrative ........................................................................254
4.1. Legalitatea actelor administrative ............................................................................254
4.2. Forţa juridică a actelor administrative .....................................................................256
4.3. Forţa probantă a actelor administrative ...................................................................257
4.4. Intrarea în vigoare a actelor administrative .............................................................257
4.5. Modul de executare al actelor administrative ..........................................................259
4.6. Modul de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative ............................260
5. Condiţiile de valabilitate ................................................................................................261
5.1. Condiţiile generale ...................................................................................................261
5.2. Condiţiile speciale de valabilitate ale actelor administrative ...................................262
5.2.1. Adoptarea actelor administrative de către organul competent şi în limitele
competenţei sale legale................................................................................................262
5.2.2. Adoptarea actelor administrative în forma şi cu procedura prevăzute de lege . 264
5.2.3. Conformitatea actului administrativ cu conţinutul legii ...................................266
5.2.4. Conformitatea actului administrativ cu scopul legii .........................................266
6. Procedura de elaborare a actelor administrative .............................................................267
6.1. Noţiunea de procedură administrativă......................................................................267
6.2. Formalităţi procedurale prealabile adoptării actului administrativ ..........................268
6.3. Formalităţi procedurale concomitente adoptării actului administrativ ....................271
6.4. Formalităţi procedurale ulterioare adoptării actului administrativ ..........................273
6.5. Procedura aprobării tacite ........................................................................................275
7. Executarea actelor administrative ...................................................................................281
7.1. Obiectul execuţiei administrative ............................................................................281
7.2. Subiectul execuţiei administrative ...........................................................................281
7.3. Formele execuţiei administrative .............................................................................281
7.4. Metode de executare a actelor administrative ..........................................................281
7.5. Forme procedurale ale execuţiei administrative ......................................................282
8. Căile administrative de atac ............................................................................................283
8.1. Definirea căilor administrative de atac ....................................................................283
8.2. Clasificarea căilor administrative de atac ................................................................284
8.3. Elementele şi caracteristicile căilor de atac administrative .....................................284
8.4. Procedura de soluţionare a recursului administrativ ................................................285
9. Efectele actelor administrative ........................................................................................286
9.1. Momentul de la care actele administrative produc efecte juridice ..........................287
9.2. Întinderea efectelor juridice produse de actele administrative ................................289
9.2.1. Întinderea în spaţiu a efectelor juridice .............................................................289
9.2.2. Întinderea efectelor juridice asupra persoanelor................................................289
9.2.3. Întinderea în timp a efectelor juridice ...............................................................290
9.3. Încetarea efectelor juridice .......................................................................................290
9.3.1. Încetarea efectelor juridice prin producerea unui fapt material – juridic .........290
377
 9.3.2. Încetarea efectelor juridice prin intervenţia unui act juridic .............................291
1. Consideraţii generale ......................................................................................................304
2. Noţiune ............................................................................................................................305
3. Clasificarea formelor de control exercitat asupra administraţiei publice .......................305
Capitolul XIII ..........................................................................................................................306
CONTROLUL ADMINISTRATIV .......................................................................................306
1. Noţiune, trăsături, funcţii ................................................................................................306
2. Controlul administrativ intern..........................................................................................307
2.1. Controlul intern general............................................................................................307
2.2. Controlul intern specializat ......................................................................................309
3. Controlul administrativ extern ........................................................................................309
3.1. Controlul ierarhic .....................................................................................................310
3.2. Tutela administrativă................................................................................................311
3.3. Controlul administrativ extern specializat ...............................................................312
Capitolul XIV..........................................................................................................................315
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV..................................................................................315
1. Noţiune şi istoric..............................................................................................................315
1.1. Consideraţii preliminare...........................................................................................315
1.2. Noţiunea de contencios administrativ.......................................................................316
1.3. Scurt istoric cu privire la contenciosul administrativ...............................................318
1.4. Principalele forme ale contenciosului administrativ.................................................322
2. Fundamentele constituţionale şi legale ale contenciosului administrativ........................324
2.1. Caracterul constituţional al instituţiei contenciosului administrativ.........................324
2.2. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.....................................................325
2.3. Condiţiile de admisibilitate ale acţiunii directe în contenciosul administrativ conform
Constituţiei şi Legii nr. 544/2004....................................................................................330
2.3.2 Condiţia ca actul atacat să fie emis/adoptat de o autoritate publică...................332
2.3.3 Condiţia ca actul atacat să lezeze un drept recunoscut de lege ori un interes
legitim..........................................................................................................................333
2.3.4 Condiţia referitoare la calitatea reclamantului....................................................334
2.3.5. Condiţia îndeplinirii procedurii administrative prealabile.................................336
2.3.6 Condiţia introducerii acţiunii în termenul legal..................................................338
2.4 Actele administrative nesupuse controlului judecătoresc prin contenciosul
administrativ....................................................................................................................339
2.5 Aspecte procedurale privind judecarea acţiunilor de contencios administrativ........341
2.5.1 Instanţele judecătoreşti competente să soluţioneze litigiile de contencios
administrativ................................................................................................................341
2.5.2 Sesizarea instanţei de contencios administrativ..................................................341
2.5.3 Obiectul acţiunii şi soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa în fond.............342
2.5.4 Calea de atac.......................................................................................................343
2.5.5 Executarea hotărârilor judecătoreşti pronunţate de instanţele contencios
administrativ................................................................................................................343
2.6. Excepţia de nelegalitate............................................................................................344
Capitolul XV............................................................................................................................345
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIVĂ ................................................................................345
1. Preliminarii......................................................................................................................345
2. Suportul constituţional şi legal al răspunderii administrative..........................................348
3. Noţiune.............................................................................................................................349
4. Formele şi subiecţii răspunderii administrative...............................................................350
5. Răspunderea administrativ-disciplinară...........................................................................350
6. Răspunderea administrativ-patrimonială.........................................................................351
6.1. Preliminarii...............................................................................................................351
6.2. Bazele constituţinale şi legale ale răspunderii administrativ-patrimoniale..............352
378
 6.3. Forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale...................................................354
6.4. Condiţiile răspunderii administrativ-patrimoniale....................................................355
Capitolul XVI..........................................................................................................................356
CONTRAVENŢIA..................................................................................................................356
1. Reglementare. Definiţia şi trăsăturile contravenţiei........................................................356
2. Aplicarea în timp şi asupra persoanelor a normelor contravenţionale.............................359
3. Elementele constitutive ale contravenţiei........................................................................360
3.1. Obiectul contravenţiei...............................................................................................360
3.2. Latura obiectivă........................................................................................................360
3.3. Subiectul răspunderii contravenţionale.....................................................................361
3.4. Latura subiectivă.......................................................................................................361
4. Cauzele care înlătură răspunderea contravenţională........................................................362
5. Sancţiunile contravenţionale............................................................................................363
6. Sancţiunile contravenţionale principale...........................................................................363
6.1. Avertismentul............................................................................................................363
6.2. Amenda contravenţională.........................................................................................364
6.1.1. Definiţie. Noţiuni generale................................................................................364
6.3. Prestarea unei activităţi în folosul comunităţii.........................................................365
6.3.1. Procedura de aplicare.........................................................................................366
6.3.2. Executarea sancţiunii de prestare a unei activităţi în folosul comunităţii..........366
7. Sancţiunile contravenţionale complementare..................................................................366
7.1. Confiscarea bunurilor deţinute, folosite sau rezultate din contravenţii....................367
7.2. Suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau autorizaţiei de
exercitare a unei activităţi................................................................................................367
7.3. Desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială..................................368
8. Procedura instituită prin Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001............................................369
8.1. Constatarea contravenţiei..........................................................................................369
8.2. Aplicarea sancţiunilor contravenţionale...................................................................370
8.3. Căile de atac............................................................................................................371
8.4. Executarea sancţiunilor contravenţionale...............................................................371

379