Lect - Dr. Laura Marinaş: WWW - Cartiaz

www.cartiaz.
ro – Carti si articole online gratuite de la A la Z
Lect.dr. Laura Marinaş
INSTITUTII COMUNITARE
TEMA 1.
CONCEPTE ŞI ABORDĂRI INSTITUŢIONALE ALE INTEGRĂRII
ECONOMICE EUROPENE
CONCEPTE DE BAZĂ ALE INTEGRĂRII REGIONALE
Expresia integrare economică acoperă mai multe categorii economice. Ea se

poate referi la absorbirea unei companii într-un concern mai mare. Integrarea
poate avea o dimensiune spaţială referindu-se, spre exemplu, la includerea
unei economii regionale într-o economie naţională. În această lucrare, integrarea
economică va fi îndeobşte utilizată cu referire specială la relaţiile economice
internaţionale, pentru a indica participarea economiilor unor state la o entitate
mult mai cuprinzătoare. Fără a fi un scop în sine, integrarea economică serveşte o
serie de alte obiective foarte generoase. Cel mai important obiectiv economic este
creşterea prosperităţii entităţilor integrate. Un alt obiectiv generos este câştigul în
planul stabilităţii politice zonale, fiind maximizat când "armele tac şi disensiunile
se atenuează". Polacheck1, folosind o analiză a 30 de ţări în perioada 1958 - 1967,
a arătat că o dublare a comerţului dintre două ţări a condus la un declin cu 20 % a
frecvenţei cu care apar aspectele conflictuale.
Folosită într-o accepţiune statică, categoria economică de integrare economică

reprezintă o stare de fapt în care componentele naţionale ale unei economii
compozite nu mai sunt semnificativ separate prin frontiere economice, ci
funcţionează interdependent maximizând efectele sinergice. Utilizând accepţiunea
dinamică, integrarea economică desemnează eliminarea treptată a frontierelor
economice dintre statele participante (ceea ce poate echivala cu înlăturarea
multora dintre formele discriminării), fostele state naţionale separate economic
fuzionând într-un ansamblu funcţional mai cuprinzător. Trecerea de la componenta
statică la cea dinamică derivă din stadiile pe care le-a parcurs integrarea
europeană.
Referindu-se la economiile moderne J. Timbergen2 distingea integrarea

negativă (eliminarea obstacolelor) şi integrarea pozitivă (crearea de condiţii
egale pentru funcţionarea componentelor economice integrate). Dacă prima va fi
relativ mai simplă (de reglementare structurală, liberalizare comercială), cea de-a
doua se dovedeşte mai dificilă întrucât implică forme mai complicate de
intervenţie şi armonizare a politicilor guvernamentale (armonizare, coordonare).
Integrarea negativă implică aparent o serie de paşi aparent mai uşor de parcurs
şi poate fi titrată prin ideea "şterge nu tipări". Măsurile de integrare negativă pot fi
clar definite şi, odată negociate şi înscrise în tratate, devin în viitor obligatorii
pentru guverne, companii, cetăţeni. Nu mai sunt necesare decizii permanente ale
maşinăriei decizionale. Respectarea acestor angajamente devine o sarcină a
1
Polacheck S.W. (1980) - Conflicts and Trade, Journal of Conflict Resolution, vol. 24, p. 55-76
2
Timbergen J. (1954) - International Economic Integration, Amstredam
1
www.cartiaz.ro – Carti si articole online gratuite de la A la Z
organismelor create şi abilitate pentru a răspunde la sesizările actorilor economici

ce apreciază că le-au fost lezate interesele. Integrarea pozitivă implică o
participare mai activă, permanentă şi flexibilă. Ea îmbracă deseori forma unor
obligaţii definite generic. Presupune instituţii publice, care trebuie să adopte
numeroase măsuri, uneori dureroase la nivel naţional. Astfel de obligaţii lasă un
larg spaţiu de joc pentru interpretarea lor prin prisma scopurilor şi mijloacelor
necesare. Integrarea pozitivă este mai degrabă domeniul politicii şi al birocraţiei
decât al rigurozităţii. Nu totdeauna trebuie să existe temerea că integrarea
pozitivă nu va fi un stimul constructiv în direcţia integrării. Totuşi, deoarece
politicienii optează mai des pentru integrarea pozitivă decât pentru cea negativă,
progresele par să fie mai lente.
PROCEDURI DE CONLUCRARE ÎNTRE STATELE PARTICIPANTE LA GRUPĂRI

REGIONALE
Tranziţia de la o formă de integrare la alta şi de la un stadiu la altul este extrem de

flexibilă şi nu poate fi, de obicei, bine definită. Primele stadii integraţioniste(zona
de liber schimb şi uniunea vamală) par a se referi doar la integrarea pieţelor, în
timp ce stadiile mai evoluate, UE , UM şi UEC, comportă un grad mai mare de
coordonare macroeconomică. În practică, ultimele stadii integraţioniste nu par a
dobândi soliditate şi perspective fără anumite forme de integrare politică. Astfel, în
stadiile ce apar între UE şi integrarea completă, este probabil să apară o serie de
probleme referitoare la soluţiile practice ce se impun a fi adoptate. Indiferent de
stadiul de integrare atins, grupările regionale au două caracteristici comune. Ele
înlătură discriminarea între agenţii economici din ţările partenere (scopul intern).
Pe de altă parte, în forme diferite menţin sau introduc anumite forme de
discriminare cu privire la agenţii economici din ţările terţe (scopul extern). Toate
formele de integrare descrise mai sus implică un permanent proces de
conlucrare între statele participante cu privire la procedurile de armonizare a
intereselor, obţinerea consensului, elaborarea şi aplicarea noilor forme de conduită
economică. Cu alte cuvinte, ele implică acordul partenerilor cu privire la regulile de
desfăşurare a demersului integraţionist. Prin urmare, cu cât este mai înalt stadiul
de integrare, de la piaţa comună în sus, cu atât devine insuficientă armonizarea
instituţională şi se dovedeşte necesară transferarea unor abilităţi decizionale de la
nivel naţional la nivelul unor instituţii unionale. Se impune astfel crearea unor
instituţii decizionale integraţioniste comune de tipul organismelor internaţionale.
Toate formele de integrare reduc libertatea de acţiune a decidenţilor
macroeconomici (policy makers) din ţările membre cu efecte atât pozitive cât şi
negative. Cu cât este mai înalt pragul de integrare cu atât sunt mai mari restricţiile
şi diminuarea competenţelor naţionale. Se desprinde, din analiza fenomenelor
integraţioniste, următoarea ierarhie în politicile de conlucrare :
 informarea - partenerii convin să se informeze reciproc cu privire la

instrumentele şi mecanismele de politică economică pe care intenţionează
să le pună în aplicare. Aceste informaţii pot servi la o schimbare profitabilă a
propriilor strategii macroeconomice pentru a le face mai coerente cu ale
celorlalţi. Totuşi, partenerii îşi rezervă deplina libertate de acţiune pe care o
consideră dezirabilă, competenţele naţionale fiind practic neatinse.
 consultarea - partenerii îşi declară acordul de a se considera obligaţi nu
numai să se informeze reciproc ci şi să ceară opinia şi sprijinul celorlalţi cu
2
privire la pachetele decizionale pe care le intenţionează. Prin analiza

comună şi tratativele purtate se promovează activ politici macroeconomice
coerente. Şi în acest caz, în mod formal suveranitatea autorităţilor naţionale
rămâne nealterată, cu toate că, în practică, unele interese sunt afectate.
 coordonarea - reprezintă un pas în faţă, întrucât obligă partenerii să-şi
declare acordul cu privire la pachetul de acţiuni cerute de elaborarea şi
aplicarea unor politici comune coerente. Dacă se stabilesc şi anumite
obiective comune, unii autori numesc procesul "cooperare". Deseori,
coordonarea înseamnă adoptarea unor reguli care să sporească
componenta internaţională a conlucrării (spre exemplu, drepturile de
securitate socială a emigranţilor). Ea poate să implice armonizarea (adică
limitarea diversităţii) legislaţiilor naţionale şi a regulilor administrative.
Coordonarea poate conduce la convergenţa variabilelor ţintă ale politicilor
structurale (spre exemplu, reducerea diferenţelor dintre ratele naţionale ale
dobânzii). Totuşi, acordurile la care se ajunge prin coordonare nu dobândesc
totdeauna forţa aplicabilă şi nu sunt însoţite de modalităţi de sancţionare a
neîndeplinirii lor, deoarece ele nu limitează dezideratele şi tipurile de acţiuni
politice naţionale, nelimitând semnificativ competenţele naţionale.
 unificarea - înseamnă fie înlăturarea instrumentelor naţionale şi înlocuirea
lor cu instrumente comune pentru întreaga zonă, fie adoptarea unor
instrumente identice de către toţi partenerii. În acest caz, competenţa
naţională de a alege instrumentarul de acţiune este limitată.
Există o strânsă corelaţie între etapele integrării şi procedurile de cooperare, în
sensul că, în primele stadii se vor folosi instrumentele macroeconomice cele mai
diferite, fiind prevalente informarea şi consultarea. Pe drumul către o politică
comună de alocare a factorilor de producţie, ţările membre încep să se consulte cu
privire la anumite elemente (sistemele de impozitare şi structura impozitelor)
pentru a ajunge la o deplină unificare a politicilor fiscale. Între stadiul piaţă
comună şi uniune economică se poate aplica armonizarea. De asemenea, în ce
priveşte politicile externe, ZLS poate debuta cu consultarea asupra taxelor
vamale, poate continua cu reducerea avantajelor armonizării structurii tarifare şi
se poate finaliza cu unificarea, adică cu adoptarea unui tarif vamal comun,
transformând zona de liber schimb în uniune vamală.
FILOZOFII ŞI ABORDĂRI INSTITUŢIONALE ALE INTEGRĂRII ECONOMICE

EUROPENE
Realismul
Această teorie porneşte de la premisele că: statele sunt actorii principali ai

vieţii internaţionale, există o delimitare strictă între politica internă şi cea
externă, obiectivele individuale ale fiecărui stat şi conflictul dintre interesele
individuale ale statelor lumii determină statele să urmărească, în primul rând
protejarea intereselor proprii. Realiştii tratează UE ca o grupare de state
suverane care îşi menţin suveranitatea, controlul asupra politicii şi afacerilor
interne (own affairs, engl. orig.), şi acordă competenţe unor organisme comune
pe linia politicilor economice şi de altă natură numai atunci şi în limitele
considerate adecvate de statele membre, acestea din urmă păstrându-şi
dreptul de modifica sau retrage competenţele acordate instituţiilor comune
create.
3
Funcţionalismul şi neofuncţionalismul
Aceste teorii, cu precădere neofuncţionalismul, pleacă de la premisa că

integrarea regională are determinanţi de ordin economic şi că este un fenomen
care se autoalimentează şi care o data început capătă caracteristicile unui
proces greu reversibil. Astfel, funcţionaliştii recomandă începerea integrării cu
domenii în care interesele statelor membre sunt uşor de armonizat şi
posibilităţile de conflict sunt minime. Integrarea într-un anumit domeniu
(integrarea regională a unui sector) va crea presiuni pentru armonizarea şi
integrarea şi altor sectoare complementare3, aceste efecte de antrenare
(spillover, engl. orig,) asigurând dinamica procesului. Totodată, pe măsura
extinderii procesului integraţionist şi a creşterii în importanţă a nivelului
decizional supranaţional, grupurile de interese îşi vor muta atenţia dinspre
lobby-ul şi presiunile exercitate la nivel naţional, către nivelul
comunitar/supranaţional, creând premise pentru creşterea competenţelor
decizionale la nivelul supranaţional.
Metoda de construcţie a UE (cunoscută sub denumirea de „metoda

Monet”) aparţine logicii funcţionaliste şi neofuncţionaliste:
- cu paşi mici „Europa nu va fi realizată dintr-o dată…ci va fi construită pe
baza acumulărilor realizate în timp pe baza solidarităţii de facto creată
între statele membre”4 şi;
- prin crearea unor instituţii comune pentru a îndeplini anumite funcţii pe
care statele membre sunt de acord să le denaţionalizeze care nu ridică
probleme de ordin politic sau de identitate naţională (domenii unde
gradul de convergenţă al intereselor statelor membre este cel mai
ridicat); după înfiinţare aceste instituţii cunosc un proces firesc de
extindere a competenţelor lor fie prin multiplicarea funcţiilor şi
domeniilor pe care le administrează (spillaround, engl. orig.), fie prin
creşterea autorităţii lor în domeniile iniţiale de acţiune (buildup, engl.
orig.).
Din prisma teoriei neofuncţionaliste am putea defini Uniunea Europeană ca

o structură supranaţională prin care se încearcă ruperea legăturii
tradiţionale dintre autoritate şi un teritoriu naţional tradiţional şi
asocierea ideii de autoritate cu un sector, domeniu economic.
Acumulările treptate şi efectele de antrenare ca motor al integrării regionale se
regăsesc şi în construcţia UE. Neluând în calcul decât determinanţii, factorii de
ordin economic ai proceselor de integrare regională, teoria neofuncţionalistă nu
poate explica aspectele de ordin politic ale integrării europene (cum ar fi rolul
negocierilor şi reuniunilor interguvernamentale care au adoptate şi formalizat
deciziile de trecere la noi stadii de integrare regională) şi nu surprinde, din
acest motiv, caracterul particular al UE.
Confederaţia
3
spre exemplu armonizarea în domeniul comercial va crea presiuni şi pentru armonizarea în
domeniul transporturilor şi al taxării, în caz contrar efectele pozitive rezultate din eliminarea
barierelor comerciale vor fi diminuate cu efectele negative apărute din diferenţele de costuri
de transport care s-ar putea substitui, ca efect, taxelor vamale şi a altor bariere comerciale
4
Schuman Declaration, 1957
4
Confederaţia reprezintă un sistem de administrare în care două sau mai multe

unităţi organizaţionale care îşi păstrează identitatea transferă o serie de
competenţe către o autoritate-nivel administrativ superior în scopul asigurării
unei mai bune cooperări şi din motive de securitate şi eficienţă etc. Unităţile
componente îşi păstrează suveranitate, iar structura superioară
(supranaţională) creată dispune, în general, de o autoritate relativ redusă şi îşi
desfăşoară activitatea ca urmare a voinţei statelor componente exprimată în
acest sens şi în limitele de competenţă impuse de statele componente5.
Uniunea Europeană împrumută din elementele specifice ale unei confederaţii:
- statele membre îşi menţin suveranitate şi sunt unităţi distincte,

independente, de sine stătătoare în cadrul grupării care au propriile
sisteme de drept, care pot semna tratate bilaterale internaţionale cu
terţii (cu excepţia acordurilor comerciale şi de cooperare economică care
sunt tratate comunitare şi care pot fi încheiate exclusiv în numele UE de
către Comisia Europeană);
- limitele de competenţă ale instituţiilor comunitare şi ale grupării în sine

sunt stabilite prin voinţa statelor membre componente (şi consacrate
formal în tratatele constitutive), ceea ce presupune, cel puţin
posibilitatea, că statele membre componente ar putea oricând limita
sfera de cuprindere şi atribuţiile instituţiilor supranaţionale şi chiar a UE;
- nu există, încă, un sistem unic de guvernare europeană (la nivel

supranaţional) coerent şi care să se substituie în totalitate guvernelor
naţionale; şi nu există instituţii specifice ale unui stat tradiţional care să
fie unic realizator, la nivelul grupării, al politicii economice şi să se
constituie ca reprezentant unic al UE în relaţiile internaţionale (anumite
modificări în acest sens au început să se producă, cum ar fi desemnarea
Comisiei Europene ca reprezentant al UE în relaţiile comerciale
internaţionale).
Statul federal
Statul federal presupune un sistem de administrare în care mai multe nivele

administrative de guvernare (cel puţin două, nivel naţional şi nivelul federal)
coexistă, fiecare nivel administrativ dispunând de independenţă decizională
(autoritate) dar, în acelaşi timp, împarte anumite competenţe decizionale şi
autoritate cu celelalte nivele de administrare, nici unul din aceste nivele
neavând supremaţia absolută asupra celorlalte. Spre deosebire de
confederaţie, statul federal presupune un guvern federal (reprezentativ pentru
grupare) ales şi care se constituie ca singurul organism care dispune de
competenţe, la nivelul întregii grupări, în ceea ce priveşte securitatea şi politica
externă6. De asemenea, spre deosebire de confederaţie, statul federal
presupune transfer de suveranitate de la nivele locale/naţionale de
administrare către nivelul federal. Un sistem federal de guvernare, de regulă,
presupune: o monedă unică, o forţă de apărare comună, sisteme de legi
naţionale şi federal, o constituţie federală, cel puţin două nivele de guvernare
şi taxare etc.
5
McCormick John (eds.), “Understanding the European Union”, Palgrave, New York, 1999
6
5
În cadrul UE se regăsesc o parte din atributele specifice statului federal:
- are un sistem complex de tratate şi reglementări comunitare care se

aplică uniform pe teritoriul grupării şi căror respectare şi conformitate în
aplicare sunt asigurate de către Curtea Europeană de Justiţie; în acelaşi
timp, fiecare stat membru are propriul sistem de drept;
- are instituţii comune (specifice unui sistem de guvernare comun), cum ar

fi Parlamentul European ales prin vot direct de către cetăţenii europeni
(cetăţeni ai statelor membre ale UE) şi ale cărui competenţe îl încadrează
ca organism legislativ al grupării (deşi încă Parlamentul European
împarte, încă prerogativele legislative cu Consiliul Ministerial);
- reprezentarea UE şi a membrilor săi în relaţii cu terţii (conform Tratatului

de la Amsterdam) şi are autoritatea de a negocia şi încheia acorduri
internaţionale în domeniul comercial;
- deşi nu există un sistem fiscal comunitar, există însă sisteme fiscale

naţionale, iar bugetul comunitar poate fi considerat un început pentru
construirea unui sistem fiscal comunitar.
Cu toate acestea, UE nu este un stat federal. Există o serie de argumente care

susţin această idee. Astfel:
- statele membre ale UE pot încheia tratate bilaterale cu terţii (cu excepţia
celor din domeniul comercial), ceea ce, în mod tradiţional,
statele/unităţile componente ale unui stat federal nu pot face;
- statele membre UE au forţe militare proprii şi nu există o forţă de apărare

unică la nivelul grupării, aşa cum există în cazul unui stat federal;
- instituţiile comunitare nu dispun încă de toate competenţele decizionale

şi de reglementare specifice unor instituţii federale, neputând vorbi încă,
în cazul UE de un sistem european de guvernare.
Conceptul de federalism executiv pare a corespunde, într-o anumită măsură,

realităţilor UE, în sensul că punerea în aplicare a legislatei „federale”
(comunitare), rămâne de competenţa exclusivă a statelor componente. Prin
natura sa, însăşi filozofia care derivă din aplicarea principiului subsidiarităţii,
este un proces care conduce pe de o parte la coabitarea unor entităţi politice
distincte respectându-li-se autonomia (cum este cazul în Elveţia) şi pe de altă
parte conduce la funcţionarea unei entităţi de dimensiuni mai mari fără a
genera elemente de entropie sesizabile (cazul Spaniei). Deja unele aspecte ale
acestei tendinţe pot fi observate pe exemplul U.E. în cadrul Sistemului
European al Băncilor Centrale fundamentele sale principiale fiind punctate în
Tratatul de la Maastricht care conturează raporturile dintre Banca Centrală
Europeană şi băncile centrale din ţările membre7.
Consocionalismul
7
Miron Dumitru. “Economia Uniunii Europene”, ed. Luceafărul, Bucureşti, 2002
6
Consocionalismul pare a fi, în opinia unor specialişti, conceptul care ar defini

cel mai bine Uniunea Europeană8. Acest concept defineşte o formă de
guvernare/organizare a societăţilor cu grad ridicat de eterogenitate lingvistică,
religioasă, rasială etc. În cadrul acestei forme de administrare, fiecare grup
este reprezentat proporţional cu dimensiunea lor, iar drepturile minorităţilor
sunt protejate prin dreptul de veto. Raportarea Uniunii Europene la această
formă de organizare are în vedere următoarele elemente: Raportarea Uniunii
Europene la această formă de organizare are în vedere următoarele elemente:
- gradul de eterogenitate lingvistică, religioasă etc. a UE, fragmentarea

fiind vizibilă la, în cadrul grupării, la nivel naţional;
- reprezentarea proporţională (în funcţie de dimensiunea populaţiei şi/sau

de potenţialul economic) a statelor membre în Parlamentul European şi
în Consiliul Ministerial;
- protejarea drepturilor statelor mici şi a intereselor diferitelor state

membre prin funcţionarea „compromisului de la Luxemburg” şi a
principiului „abţinerii constructive” (în cadrul politici externe şi de
securitate comune);
- elitele politice ale diferitelor grupuri (statele membre) conlucrează în

maniera specifică a marilor alianţe şi a cartelurilor, adoptarea deciziei în
domenii de interes comun fiind posibilă, de multe ori, prin formare de
coaliţii în cadrul grupării între reprezentanţii statelor membre.
Interguvernamentalism şi supranaţionalism
Disputele suscitate de încercarea de definire a Uniunii Europene au surprins şi

încercări de a defini UE ca o structură de integrare regională/ca o organizaţie
controlată de guvernele statelor membre care conlucrează între ele ca
parteneri. Argumentele în favoarea acestei afirmaţii se bazează, în mare
măsură pe faptul că atribuţiile şi competenţele grupării şi ale instituţiilor
comunitare se stabilesc, în manieră interguvernamentală de către
reprezentanţii statelor membre, iar decizia lor este formalizată în cadrul
tratatelor constitutive. Un alt argument în favoarea acestei încadrări este
aceea că deciziile adoptate în cadrul pilonilor 2 şi 3 ai UE, respectiv politica
externă şi de securitate comună şi justiţie şi afaceri interne, se adoptă în
manieră interguvernamentală. Teoria interguvernamentalismului care susţine
că „interesele naţionale se formează prin conflictul politic intern …şi
înţelegerea politicii interne este o precondiţie pentru analiza interacţiunii
strategice dintre state”9 permite introducerea dimensiunii politice în procesul
integraţionist european şi explică parţial prin faptul că „actorii interni din
statele europene, reprezentaţi prin mecanismele politice interne…au intuit
integrarea ca pe un proces care prin câştigurile pe care le va genera va
compensa pierderile, ca un proces în a cărui lipsă prezervarea economică şi
politică a propriilor state ar fi fost extrem de dificile”10.
8
9
Moravcsik, A., “Negotiating the Single European Act: National Interests and Conventional
State Craft in the European Community”, International Organisation 45, 1991
10
Moisă Sorin. “Poriectul eruopean: o viziune românească”, în “Un concept românesc asupra
Uniunii Europene”, ed. Polirom, Iaşi, 2001.
7
In faza să iniţială "metoda comunitară de integrare" a fost mai degrabă o

tentativă de sinteză între interguvernamentalitatea exprimată de Consiliul
Ministerial şi supranaţionalismul ilustrat de Înalta Autoritate, devenită ulterior
Comisia Europeană, adăugându-se mai apoi Curtea Europeană de Justiţie şi
Parlamentul, multă vreme având un rol consultativ11. Pe de altă parte, prin
instituţionalizarea, începând cu 1974, a Consiliului European (solicitata de
importanţi oameni politici de referinţă începând cu Jean Monet şi continuând cu
Valery Giscard d'Estaing şi Helmut Schmidt) s-a făcut din metoda
interguvernamentală un instrument de impulsionare a procesului de integrare
şi o sursă de legitimitate instituţională.
Supranaţionalismul este total opus ideii de interguvernamentalism. Susţinătorii

ideii că UE reprezintă o organizaţie supranaţională de sine stătătoare,
caracterul autonom al instituţiilor comunitare construindu-se în timp, prin
transferul de competenţe (suveranitate) de la nivel naţional la nivel comunitar.
Teoreticienii încearcă să aplaneze aceste dispute şi consideră că UE „nu
trebuie tratată ca o cedare de suveranitate a statelor membre, ci mai degrabă
ca o structură instituţională de punere în comun a cât este necesar (din punct
de vedere al competenţelor şi autorităţii statelor naţionale, n.a.) pentru
realizarea cu succes, în comun, a anumitor obiective stabilite de comun
acord”12 sau încurajează abordarea UE ca „un experiment de punere şi
valorificare în comun a suveranităţii statelor membre şi nu ca o cedare de
suveranitate”13. Alţi autori, consideră că caracterul supranaţional al Uniunii
Europene „nu trebuie interpretat ca o formă de exercitare a autorităţii de către
instituţiile şi structurile comunitare asupra guvernelor statelor membre, ci mai
degrabă ca o metodă/proces de adoptare a deciziilor în care participanţii
(statele membre, instituţiile comunitare n.a.) se abţin de la exercitarea
generalizată şi necondiţionată a dreptului de veto şi blocarea deciziei şi caută,
în schimb, ajungerea la o înţelegere reciproc avantajoasă, pe calea
compromisului”. Astfel, o altă sintagmă care ar putea defini UE este aceea de
„armonizarea intereselor şi compromis”, realizarea consensului şi adoptarea
diferitelor decizii la nivel comunitar fiind posibile, de multe ori, pe baza
compromisului şi negocierii pentru armonizarea intereselor specifice (uneori
conflictuale) ale statelor membre.
S-a punctat de mai multe ori în timp, căpătând la Baden-Baden forma unui
compromis franco- german, ideea că U.E. nu are vocaţia să devină un stat
centralizat. Din contră, unele elemente de supranaţional pot fi folosite pentru a
crea o serie de instituţii menite ca, paralel cu unele organisme
interguvernamentale, să contribuie la realizarea interesului comun. Aceasta
idee care l-a condus pe Jean Monnet la crearea C.E.C.O. şi a Înaltei Autorităţi, a
continuat să marcheze acţiunile ulterioare de redactare a Tratatelor cu privire
la Uniunea Europeană.
Asistăm, în prezent, la evoluţii politice concrete, şi este sugestiv federalismul

canadian, care se deosebeşte semnificativ de federalismul cooperativ
11
12
Mitrany David, în McCormick John (eds.), “Understanding the European Union”, Palgrave,
New York, 1999
13
Keohane, Hoffman, în McCormick John (eds.), “Understanding the European Union”, Palgrave,
New York, 1999
8
conturat de şcoala politica fondata odată cu lucrările lui Tocqueville. Acest nou
tip de federalism, care conferă un loc important componentelor federaţiei, este
viabil dacă înscrie în centrul procesului decizional cooperarea între guverne
locale pe două niveluri în exercitarea unor atribute comune sau dacă, în
anumite cazuri, presupune alegerea parlamentelor la mai multe niveluri (cum
este cazul Germaniei)14.
METODA DE CONSTRUCŢIE A UNIUNII EUROPENE

Metoda de construcţie a UE (cunoscută sub denumirea de „metoda
Monet”) aparţine logicii funcţionaliste şi neofuncţionaliste: cu paşi mici
„Europa nu va fi realizată dintr-o dată…ci va fi construită pe baza acumulărilor
realizate în timp pe baza solidarităţii de facto creată între statele membre”15 şi
prin crearea unor instituţii comune pentru a îndeplini anumite funcţii pe care
statele membre sunt de acord să le denaţionalizeze care nu ridică probleme de
ordin politic sau de identitate naţională (domenii unde gradul de convergenţă
al intereselor statelor membre este cel mai ridicat); după înfiinţare aceste
instituţii cunosc un proces firesc de extindere a competenţelor lor fie prin
multiplicarea funcţiilor şi domeniilor pe care le administrează (spillaround, engl.
orig.), fie prin creşterea autorităţii lor în domeniile iniţiale de acţiune (buildup,
engl. orig.). Din prisma teoriei neofuncţionaliste am putea defini Uniunea
Europeană ca o structură supranaţională prin care se încearcă ruperea legăturii
tradiţionale dintre autoritate şi un teritoriu naţional tradiţional şi asocierea ideii
de autoritate cu un sector, domeniu economic. Acumulările treptate şi efectele
de antrenare ca motor al integrării regionale se regăsesc şi în construcţia UE.
Unul din fondatorii actualei Uniuni Europene, Jean Monnet făce o sinteză a
metodei comunitare şi defineşte experimentul integraţionist european ca un
cadru instituţionalizat de dialog şi de realizare a interesului comun al statelor
membre astfel: "După o perioada de tatonări, integrarea va deveni un dialog
permanent între un organism european responsabil cu propunerea de soluţii la
problemele comune şi guvernele naţionale care exprimă puncte de vedere
specifice". Moravcsik defineşte Uniunea Europeană ca pe un „regim
interguvernamental construit să gestioneze interdependenţa, un sistem bazat
pe negocieri şi realizarea consensului între statele membre” 16.
Unul din fondatorii actualei Uniuni Europene, Jean Monnet făce o sinteză a
metodei comunitare şi defineşte experimentul integraţionist european ca un
cadru instituţionalizat de dialog şi de realizare a interesului comun al
statelor membre astfel: "După o perioada de tatonări, integrarea va deveni
un dialog permanent între un organism european responsabil cu propunerea
de soluţii la problemele comune şi guvernele naţionale care exprimă puncte de
vedere specifice". Acelaşi autor adaugă în continuare: "Aceasta metodă este în
totalitate nouă. Ea nu presupune existenţa unui guvern central. Dar ea se
bazează pe decizii comunitare la nivelul Consiliului Ministerial, îndeosebi
pentru ca propunerea de soluţii la dificultăţile comune de către un organism
european independent permite renunţarea treptată la obligativitatea deciziilor
adoptate prin unanimitate. Parlamentul şi Curtea Europeană de Justiţie
14
15
Schuman Declaration, 1957
16
preluat din Brigitte Laffan, “European Union a Distinctive Model of Internationalisation”,
ARENA Working papers, 1997
9
accentuează caracterul comunitar al acestui ansamblu. Aceasta metoda este

veritabilul federalizator al Europei”.
CE ESTE UNIUNEA EUROPEANĂ?
Răspunsul la această întrebare, aparent simplă, a suscitat numeroase discuţii
între specialişti, dar răspunsul, în forma sa completă întârzie încă să apară.
Deşi a cunoscut o evoluţie de peste 50 de ani, „ construcţia europeană nu s-a

centrat încă pe un model persistent, care să implice transformări de fond la
intervale lungi de timp. Fiecare nou pas pe linia adâncirii şi extinderii a generat
noi învăţăminte, a evidenţiat nevoia de redefiniri, a modificat funcţiile unor
instituţii sau a creat unele noi mai adecvate stadiului în care se afla arhitectura
integrativă europeană în funcţie de coeficientul de integrare la care se
ajunsese”17.
Dificultatea definiri Uniunii Europene şi a încadrării sale într-un model
instituţional convenţional provine din faptul că gruparea europeană s-a
conturat ca „un subiect atipic de drept internaţional public, greu de încadrat
atâta vreme cât a funcţionat sub forma Comunităţilor Europene, lipsită de
precedentul istoric şi provocând serios statutele şi mecanismele funcţionale ale
organizaţiilor internaţionale, Uniunea Europeană apare în prezent ca făcând
obiectul unui singur tratat aflat la mai multe ediţii18, semnificativ adaptate la
noi realităţi regionale dar şi globale. Deşi s-a relansat prin Tratatul de la
Maastricht ca proces progresiv şi ireversibil UE nu are încă o identitate foarte
clar precizată”19.
Interpretarea Tratatului de la Roma, şi ediţiile ulterioare, permite definirea UE
ca „un cadru instituţional stabilit prin Tratat şi amendamentele sale
care este, în primul rând, un mijloc, un instrument pentru elaborarea
şi punerea în aplicare a programelor preconizate”20 şi „un cadru
general regulator şi managerial pentru o economice europeană”21.
Comunităţile Europene, şi implicit Uniunea Europeană, constituie o
creaţie a dreptului deoarece „unitatea dintre statele membre este făcută
prin puterea dreptului (adică prin tratatele constitutive) şi nu prin forţă sau
supunere armată”22.
Comunităţile Europene, şi implicit Uniunea Europeană, reprezintă o nouă
ordine juridică23 reglementările comunitare îşi delimitează aria de acţiune
prin raportarea la sistemele de drept naţional; sistemul reglementărilor
comunitare şi cele naţionale sunt însă interdependente.
17
18
Tratatul de la Roma, 1957
19
20
Forsyth Murray, “The Political Thoery of Federalism. The relevance of Classical Approaches”,
în Hesse Jens, Wright Vincent (eds), “Federalyzing Europe. The Costs, Benefits and
Preconsitions of federal Political System”, Oxford University Press, 1996
21
Forsyth Murray, “The Political Thoery of Federalism. The relevance of Classical Approaches”,
în Hesse Jens, Wright Vincent (eds), “Federalyzing Europe. The Costs, Benefits and
Preconsitions of federal Political System”, Oxford University Press, 1996
22
Lefter Cornelia, “Drept comunitar instituţional”, Editura Economică, Bucureşti, 2001
23
10
Uniunea Europeană reprezintă, din punct de vedere a teoriei integrării

economice regionale, o grupare regională ajunsă în stadiul de uniune
economică şi monetară. Uniunea Europeană este o formă de integrare
regională unică în lume la acest moment, atât din punct de vedere al ariei de
cuprindere (domeniilor vizate), cât şi al stadiului de integrare la care a ajuns.
O nouă formă de colaborare între state24 este sintagma utilizată pentru a

defini UE. Uniunea Europeană împrumută din atribuţiile specifice ale unei
organizaţii internaţionale (depăşind însă definiţia tradiţională a organizaţiei
internaţionale) şi migrează, prin competenţele şi structura sa instituţională şi
către modelul confederaţiei şi a statului federal.
O organizaţie internaţională particulară. Uniunea Europeană poate fi

considerată o organizaţie internaţională, mai puţin convenţională, „dotată cu
drepturi suverane şi bazată pe o ordine juridică independentă de ordinile
juridice ale statelor membre, faţă de care statele membre şi resortisanţii
acestora le sunt subordonaţi în domenii bine definite, conform prevederilor
Tratatelor constitutive”25. În mod tradiţional, organizaţia internaţională
interguvernamentală constituie o structură instituţională interstatală
constituită ca suport instituţional pentru formalizarea şi promovarea, pe baze
voluntare, cooperării economice şi coordonării eforturilor statelor membre,
care nu dispune nici de autoritatea formală şi nici de competenţe pentru a
impune deciziile sale statelor membre26. Uniunea Europeană poate fi
considerată o organizaţie internaţională doar în sensul că membrii săi sunt
state suverane, dar gruparea a depăşit sfera restrânsă şi caracteristicile
specifice organizaţiilor internaţionale interguvernamentale convenţionale,
statele membre ale grupării cedând, pe parcursul existenţei grupării, atribute
specifice ale suveranităţii lor, competenţe decizionale de la nivel naţional, către
instituţiile UE (nivel comunitar). Acest proces a permis deplasarea Uniunii
Europene din sfera convenţională a organizaţiilor internaţională către
supranaţionalism şi a permis transferul d e autoritate către noua entitate
creată (Uniunea Europeană) care devine o structură autonomă, independentă
situată, ca nivel decizional, deasupra statelor membre şi care dispune de
instrumente de coerciţiune asupra statelor componente.
Un sistem în devenire, în evoluţie27. Uniunea Europeană este un subiect

dinamic, în permanentă evoluţie, o grupare regională ajunsă la stadiul de
uniune economică şi monetară, un proces integraţionist departe de a fi
încheiat. Un autor considera că o singură sintagmă poate defini cel mai bine ce
este Uniunea Europeană „în transformare28” (the betweness of European
Union, engl. orig.). Autorii acestui volum consideră că probabil cuvintele care ar
descrie cel mai bine probabil Uniunea Europeană sunt „tranziţie şi atipic”.
Astfel, UE, privită în dinamică, se poate defini ca un fenomen integraţionist cu
o dinamică ridicată, într-o permanentă stare de tranziţie către un nou stadiu de
24
conform definiţiei dată de Lefter Cornelia, “Drept comunitar instituţional”, Editura Economică,
Bucureşti, 2001
25
26
27
28
Laffan Brigid, “The European Union: a Distinctive Model of Internationalization”, ARENA
Working papers, vol. 1 no. 18/1997
11
integrare sau de reformă a fundamentelor şi structurilor sale instituţionale. De

asemenea, caracterul atipic al acestei grupări provine din faptul că nu poate fi
încadrată, în integralitatea sa, în nici una din structurile instituţionale existente
pe plan internaţional şi definite în literatură de specialitate; fiecare dintre
modele instituţionale pot defini UE, doar parţial. Uniunea Europeană s-a definit
ca o structură instituţională de formalizare a unor procese de integrare
regională interstatală în care se regăsesc, într-un mix inedit, caracteristici ale
diferitelor structuri instituţionale tradiţionale, ceea ce conferă caracterul atipic
al grupării. Pentru a susţine aceste afirmaţii, vom analiza Uniunea Europeană,
prin raportarea elementelor sale definitorii la structurile instituţionale
convenţionale.
Moravcsik defineşte Uniunea Europeană ca pe un „regim interguvernamental

construit să gestioneze interdependenţa, un sistem bazat pe negocieri şi
realizarea consensului între statele membre” 29.
Construcţia UE este departe de a se fi încheiat. Construcţia Uniunii Europene
împrumută atribute ale diferitelor modele de structuri instituţionale, dar nu
poate fi încadrată în nici unul din aceste tipare. Chiar dacă compararea este o
sursă de reflecţie modelele conturate teoretic sau experimentate empiric nu
pot fi copiate într-o lume în permanenta dinamică şi definită prin numeroase
provocări.
TEMA 2.
INSTITUŢII ŞI STRUCTURI DECIZIONALE ÎN UNIUNEA

EUROPEANĂ
CONSILIUL EUROPEAN
Este cel mai înalt for decizional pentru Uniunea Europeană. El se compune din
şefii de stat sau de guverne din ţările membre şi din preşedintele Comisiei
Europene. Acest organism se reuneşte de două ori pe an în sesiuni semestriale
sau în reuniuni informale de câte ori este necesar. Consiliul European nu este
abilitat să abordeze detalii legislative, funcţia lui principală este de a conferi,
mai degrabă, impulsul politic necesar adoptării deciziilor şi să pună bazele
principiale ale politicii şi dezvoltării arhitecturii europene. Aspectele majore
aflate pe agenda să de lucru, de la instituţionalizarea sa în 1975, s-au referit la
alegerea prin vot direct a Parlamentului, la lansarea Sistemului Monetar
European şi apoi a Uniunii Economice şi Monetare, la reforma diferitelor politici
sectoriale, la extinderea grupării, la problematica ambientală şi la diferitele
tipuri de asistenta acordata ţărilor asociate
PARLAMENTUL EUROPEAN
Parlamentul European are în prezent 731 de membri aleşi prin vot direct de către
cetăţenii europeni din cele 25 de state membre. Mandatul membrilor
29
preluat din Brigitte Laffan, “European Union a Distinctive Model of Internationalisation”,
ARENA Working papers, 1997
12
Parlamentului European este de 5 ani, fiind aleşi folosind un sistem de

reprezentare proporţională. Alegerile se desfăşoară folosind circumscripţii
regionale, ca de exemplu în Marea Britanie, Italia sau Belgia, circumscripţii
naţionale, în Franţa, Spania şi Danemarca sau folosind un sistem mixt, de exemplu
în Germania. În Belgia, Grecia şi Luxemburg votul este obligatoriu. Un set comun
de reguli democratice de bază se aplică peste tot: dreptul de a vota acordat
cetăţenilor peste 18 ani, egalitatea dinte bărbaţi şi femei şi principiul votului
secret.
De când a intrat în vigoare Tratatul de la Maastricht, în 1993, fiecare cetăţean al

Uniunii Europene care locuieşte în altă ţară a Uniunii are dreptul de a alege şi de a
fi ales în ţara sa de rezidenţă.
Tratatul de la Nisa a procedat la o realocare a locurilor în Parlament stabilind

dimensiunea acestuia la 732 de parlamentari europeni atunci cînd UE va atinge 27
de membri (după aderarea României şi Bulgariei). Numărul locurilor alocate
statelor membre la momentul semnării Tratatului de la Nisa a scăzut cu 91 (de la
626 la 535), doar Germania şi Luxemburg menţinându-şi acelaşi număr de
deputaţi europeni.
Parlamentarii europeni se bucură de aceleaşi drepturi ca şi parlamentarii naţionali.

Există însă anumite restricţii, care derivă fie din legislaţia comunitară sau
naţională, la care membrii Parlamentului European trebuie să se conformeze, cum
ar fi restricţia de a nu desfăşura anumite activităţi profesionale sau să deţină
anumite funcţii (spre exemplu, funcţia de judecător, ministru sau director al unei
companii de stat). De asemenea, ei trebuie să se supună legilor naţionale care
restricţionează sau interzic mandatele duble.
Deputaţii sunt aşezaţi la şedinţe după afinităţile politice în grupuri transnaţionale şi

nu în funcţie de naţionalitate, acest mod de dispunere, ca expresie a încercării de
a coagula interese politice autentic europene şi mai puţin naţionale, a debutat încă
din 13 mai 1958. Pentru formarea unui grup, regulile de procedură prevăd un
număr minim de 29 de membri dacă aceştia provin dintr-un singur stat, de 23
dacă provin din două, 18 în cazul a trei state şi 14 dacă reprezintă cetăţeni din
patru sau mai multe state ale Uniunii Europene.
Grupurile politice desfăşoară o importantă activitate în încercarea de a cădea de

acord asupra unei platforme politice comune pentru a susţine în cadrul
Parlamentului European o poziţie europeană puternică şi armonizată. Câteva
grupuri parlamentare au mers mai departe înfiinţând partide politice care
operează la nivel european, de exemplu Partidul Poporului European şi al
Democraţilor Europeni, Partidul Socialiştilor Europeni, Partidul European Liberal,
Democrat şi Reformist. Importanţa partidele politice europene în formarea unei
conştiinţe politice europene şi în exprimarea voinţei politice a cetăţenilor Uniunii
este stipulată de Articolul 191 (138a) introdus de Tratatul de la Maastricht. Tratatul
de la Nisa a avansat mai departe stipulând necesitatea de a se conveni asupra
unor reguli clare în vederea finanţării partidelor politice europene de la bugetul
comunitar. Comisia a propus deja din februarie 2001 o propunere în acest sens
asupra căreia Consiliul nu a ajuns încă la o decizie unanimă, februarie 2003
aducând spre dezbatere o nouă propunere a Comisiei.
13
Parlamentul European este convocat în şedinţă plenară, timp de o săptămână, la

Strasbourg, unde este sediul Parlamentului European. Comisiile parlamentare se
întâlnesc în general în sesiuni suplimentare de două zile la Bruxelles, facilitând
contactul dintre Parlament, Comisie şi Consiliul European. În următoarea
săptămână, a treia, sunt programate întâlnirile grupurilor politice, iar cea de a
patra, şedinţa plenară de la Strasbourg. Parlamentul mai are şi întâlniri plenare
suplimentare la Bruxelles. Secretariatul se află la Luxemburg. Limbile oficiale de
lucru ale Uniunii Europene în care se asigură traducerea simultană şi publicarea
tuturor dezbaterilor parlamentare şi discuţiilor comisiilor sunt în acest moment
unsprezece: daneză, olandeză, engleză, finlandeză, franceză, germană, greacă,
italiană, portugheză, spaniolă şi suedeză. Una dintre problemele pe care le ridică
masiva lărgire a Uniunii Europene cu 10 sau 12 noi membri este legată şi de
aspectul introducerii numărului foarte mare de noi limbi oficiale de lucru. Structura
instituţională este pusă astfel la o grea încercare atât financiară, fiecare european
trebuind să plătească pentru un aparat impresionant de traducători şi interpreţi
cât şi tehnică, ţinând de eficienţa comunicării.
Activitatea Parlamentului se desfăşoară în general după următoarele etape:
• comisia parlamentară corespunzătoare numeşte un membru ca "raportor",

pentru a redacta un raport asupra propunerii, ce va fi supus Comisiei
Europene spre analiză;
• comisia respectivă dezbate pornind de la raportul înaintat de raportor;
• după ce raportul a fost analizat, el este supus la vot şi, dacă este cazul,
amendat;
• raportul se discută apoi în şedinţă plenară, este amendat şi supus la vot.

Parlamentul adoptă apoi o poziţie asupra chestiunii respective.
Parlamentul European are un Preşedinte care are rolul de a supraveghea

desfăşurarea tuturor activităţilor Parlamentului şi ale organismelor care îl compun,
prezidând adunările în plen şi întâlnirile Biroului Parlamentului şi Conferinţei
Preşedinţilor Grupurilor Politice. De asemenea, Preşedintele reprezintă Parlamentul
în exterior, inclusiv în cadrul relaţiilor internaţionale. Preşedintele se adresează
Consiliului European înaintea fiecărei întâlniri, afirmând poziţia Parlamentului
asupra subiectelor care fac obiectul agendei de lucru întâlnirii şefilor de stat şi de
guvern. Acesta semnează bugetul UE ca urmare a votului dat de Parlament şi
poate prezida, sub auspiciile procedurii de codecizie, întâlnirile dintre delegaţiile
de conciliere ale Parlamentului şi Consiliului. Împreună cu Preşedintele în funcţiune
al Consiliului, semnează toate actele legislative adoptate prin codecizie. Atunci
când se desfăşoară o conferinţă Interguvernamentală pentru reformarea
tratatelor, Preşedintele ia parte la întâlnirile reprezentanţilor guvernelor atunci
când acestea sunt organizate la nivel ministerial.
Biroul Parlamentului este format din Preşedinte şi Vice-preşedinţii

Parlamentului, Chestorii fiind membri consultativi ai Biroului fără drept de vot.
Îndatoririle Biroului sunt stabilite în Regulile de Procedură ale Parlamentului şi
vizează decizii financiare, organizaţionale şi administrative care privesc membrii şi
organizarea internă a Parlamentului, secretariatului şi organismelor sale. Biroul
14
adoptă decizii cu privire la aspecte în materie de desfăşurare a şedinţelor

Parlamentului, stabileşte responsabilităţile Chestorilor, alege Secretarul General,
poate delega anumite sarcini ale Preşedintelui/Biroului unuia sau mai multor
membri ai Biroului.
Conferinţa Preşedinţilor este formată din Preşedintele Parlamentului şi

Preşedinţii grupurilor parlamentare. Membrii Parlamentului care nu fac parte din
nici un grup parlamentar îşi pot delega doi reprezentanţi ai acestora, fără a avea
însă drept de vot. Deciziile sunt luate prin consens iar în cazul în care nu acesta nu
se realizează, voturile sunt ponderate cu numărul de membri ai fiecărui grup
parlamentar. Conferinţa Preşedinţilor hotărăşte cu privire la organizarea
activităţilor Parlamentului şi în chestiuni legate de planificarea legislativă,
Conferinţa întocmind şi propunerea de agendă pentru părţile sesiunii
parlamentare. Conferinţa este de asemenea autoritatea responsabilă cu
problemele legate de:
• relaţiile cu alte instituţii şi organisme ale Uniunii Europene. Biroul numeşte

doi Vice-preşedinţi responsabili cu implementarea relaţiilor cu parlamentele
naţionale. Aceştia raportează periodic Conferinţei Preşedinţilor despre
activitatea întreprinsă;
• relaţiile cu ţări ne-membre şi cu alte instituţii sau organizaţii care nu aparţin

Uniunii Europene;
• compoziţia şi competenţa comitetelor, comitetelor de investigare şi

comitetelor parlamentare mixte, delegaţiilor permanente şi provizorii;
• iniţierea elaborării unor rapoarte din proprie iniţiativă.
Conferinţa Preşedinţilor face propuneri Biroului cu privire la aspecte administrative

şi bugetare care au legătură cu grupurile politice parlamentare.
Conferinţa Preşedinţilor Comisiilor se compune din Preşedinţii tuturor

Comisiilor permanente sau temporare ale Parlamentului European, Preşedintele
Conferinţei fiind ales dintre aceştia. Conferinţa face recomandări Conferinţei
Preşedinţilor cu privire la activitatea comisiilor şi la stabilirea agendei de lucru
pentru o parte a sesiunii parlamentare. Biroul şi Conferinţa Preşedinţilor poate
îndrepta Preşedintele Conferinţei Comisiilor să ducă la îndeplinire anumite sarcini
specifice. Dintre Comisiile permanente ale Parlamentului European pot fi amintite:
Comisia pentru afaceri externe, drepturile omului, securitate comună şi politica de
apărare; Comisia pentru bugete; Comisia pentru Control Bugetar; Comisia pentru
libertăţile şi drepturile cetăţenilor, justiţie şi afaceri interne; Comisia pentru
aspecte economice şi monetare etc..
Fiecare comisie alege un Preşedinte, trei Vice-preşedinţi şi are un secretariat.

Comisiile sunt considerate adevăraţi cai de povară ai Parlamentului care duc
greul activităţii parlamentare, stilul de lucru fiind asemuit celui din Congresul
american sau din Bundestagul german. Comisiile întocmesc şi adoptă rapoarte
asupra propunerilor legislative şi rapoarte din proprie iniţiativă. De asemenea
pregătesc opinii pentru alte comisii permanente. Pe lângă aceste comisii
permanente funcţionează şi un număr de comisii temporare şi de anchetă, la
momentul februarie 2003, funcţionând cinci, dintre care două sunt legate de
15
encephalopatia bovină spongiformă. Relaţii cu parlamentele ţărilor candidate la

aderarea în Uniunea Europeană sunt menţinute de Comisiile parlamentare mixte,
iar relaţiile la nivel parlamentar cu ţări europene care nu au statutul de ţară
candidată (Rusia, Armenia, Azerbaijan, Georgia, Ucraina, Belorus şi Moldova) sunt
întreţinute de Comisiile parlamentare de cooperare. Pe relaţia cu Elveţia, Islanda şi
Norvegia pe de o parte şi cu ţările din sud-estul Europei pe de altă parte
funcţionează două delegaţii interparlamentare.Cu ţările care nu sunt europene,
colaborarea Parlamentului European cu acestea se manifestă prin Comisii de
cooperare parlamentară (Kazakhstan, Kyrgyzstan, Uzbekistan, Tajikistan,
Turkmenistan şi Mongolia) şi delegaţii interparlamentare, dintre care menţionăm
delegaţia pentru relaţiile cu Statele Unite şi Canada.Un alt gen de delegaţie,
pentru legătura parlamentară cu o organizaţie internaţională o constituie delegaţia
pentru relaţiile cu Adunarea Parlamentară a NATO.
Secretariatul: Sub conducerea unui Secretar-general îşi desfăşoară activitatea în

serviciul Parlamentului aproximativ 3 500 de oficiali, recrutaţi din toate ţările
Uniunii. Grupurile politice au propriul personal şi membrii Parlamentului proprii
asistenţi. Constrângerile legate de multilingvism fac ca aproape o treime din
personal să fie interpreţi sau traducători, cheltuielile totale ale Parlamentului
European costând pe fiecare european în fiecare an 2,5 € sau echivalentul a
1.08% din bugetul total al Uniunii.
Parlamentul European este instituţia ce reprezintă cetăţenii Uniunii Europene, şi

trebuie să constituie baza democratică a Comunităţii. Pentru a da Comunităţii
legitimitate democratică completă este nevoie de o implicare totală a
Parlamentului European în procesul legislativ şi în controlul politic asupra
instituţiilor comunitare. Printre funcţiile esenţiale ale Parlamentului regăsim:
 funcţia legislativă care a sporit ca relevanţă pe măsură ce procesul de

integrare a avansat;
 funcţia bugetară, Parlamentul aprobând bugetul comunitar în ansamblul sau

şi validând raportul Curţii Europene de conturi cu privire la corectitudinea
cheltuirii banilor comunitari;
 funcţia de control politic asupra celorlalte instituţii comune prin avizul

conform asupra diferitelor decizii ale Consiliului, prin sistemul de audieri sau
interpelări sau prin validarea Comisiei etc.
Rolul Parlamentului European a crescut în timp, căpătând mai întâi puteri

bugetare, apoi legislative şi în final puterea de control politic asupra altor instituţii
comunitare. Începând cu Actul Unic European, toate tratatele care marchează
accesiunea unor noi state membre şi tratatele de asociere sunt supuse aprobării
(ratificării) Parlamentului. Actul Unic a stabilit de asemenea şi procedura ratificării
pentru acordurile internaţionale care au un impact important asupra bugetului
Comunităţii (înlocuind procedura de conciliere stabilită în 1975). Tratatul de la
Maastricht a introdus această cerinţă pentru acorduri care stabilesc un cadru
instituţional specific sau care aduc modificări unui act adoptat folosind procedura
codeciziei. Parlamentul trebuie să îşi dea acordul şi cu privire la actele care privesc
procedura electorală (începând cu Tratatul de la Maastricht) şi la penalizarea unui
stat membru în cazul unei încălcări serioase şi persistente a principiilor
fundamentale ale Uniunii Europene (începând cu Tratatul de la Amsterdam).
16
Spre deosebire de Parlamentele naţionale, dreptul de iniţiativă legislativă este

foarte limitat şi a apărut recent, odată cu tratatul de la Maastricht, Comisia
deţinând în continuare monopolul în acest domeniu. Acest drept de iniţiativă este
asociat Comisiei şi se limitează la a cere Comisiei să iniţieze anumite propuneri
legislative. Rolul Parlamentului în realizarea legislaţiei comunitare a crescut de la
unul pur consultativ la codecizie, ca putere de legiferare egală cu cea a Consiliului.
Procedurile legislative sunt codecizia, consultarea, cooperarea şi acordul şi sunt
folosite în funcţie de prevederile tratatelor care impun folosirea unei anumite
proceduri. Codecizia poate fi considerată o procedură legislativă standard,
neacoperind totuşi toate domeniile legislative, Tratatul de la Amsterdam relansând
importanţa acesteia în cadrul procesului decizional comunitar.
Parlamentul reprezintă alături de Consiliu, autoritatea bugetară a Comunităţii. Este

implicat în procesul bugetar începând din etapa pregătitoare, în mod special în
trasarea liniilor generale şi tipului de cheltuieli. La dezbaterea bugetului,
Parlamentul European are puterea de a face amendamente cheltuielilor din
rubrica celor ne-obligatorii dar nu poate face decât propuneri de modificări
cheltuielilor din rubrica celor obligatorii, acolo unde Consiliul are ultimul cuvânt.
După dezbatere, Parlamentul adoptă bugetul, monitorizează implementarea sa şi
discută raportul general anual. Ultima atribuţie notabilă este descărcarea
bugetului după implementarea acestuia. Este de remarcat data de 14 noiembrie
1984 când pentru prima oară, Parlamentul refuză să descarce Comisia de execuţia
bugetului Comunităţilor demonstrând asumarea de către Parlament a rolului care
îi revine din construcţia comunitară.
Controlul politic al Parlamentului asupra executivului se manifestă prin: investirea

Comisiei, moţiunea de cenzură, interpelarea în Parlament, Comisiile de anchetă,
controlul asupra politicii externe comune şi de securitate, politicii de cooperare în
domeniul juridic şi al poliţiei. Parlamentul a început, indirect însă, să aprobe
învestirea Comisiei încă din 1981 prin faptul că a aprobat programul său de
acţiune. Oricum, Tratatul de la Maastricht (1992) a statuat aprobarea formală a
Comisiei de către Parlament. Tratatul de la Amsterdam a dus lucrurile şi mai
departe făcând ca numirea Preşedintelui Comisiei de către Consiliu să fie aprobată
şi de către Parlament înainte de supunerea la vot a Comisiei în întregul său ca şi
organism colegial. Tratatul de la Roma conţine prevederi pentru moţiunea de
cenzură împotriva Comisiei, fiind necesară o majoritate de două-treimi, caz în care
Comisia trebuie să demisioneze în bloc. Prima moţiune de cenzură a fost supusă la
vot în data de 16 iunie 1976 fără a se întruni însă majoritatea necesară la fel ca şi
în cazul celorlalte şase moţiuni supuse la vot până în prezent. În legătură cu alte
drepturi speciale, Parlamentul are dreptul de a interveni pe lângă Curtea de
Justiţie în cazul unor violări ale Tratatelor constitutive de către altă instituţie
comunitară.
CONSILIUL MINISTERIAL AL UNIUNII EUROPENE (CONSILIUL UNIUNII

EUROPENE)
Uniunea Europeană este, ca şi Comunităţile Europene pe care se fondează actuala
UE, o grupare de state suverane (25 state în prezent). În aceste condiţii, încă din
primii ani de funcţionare ai Comunităţii Economice Europene, s-a pus problema
creării unui cadru instituţional care să creeze cele mai bune premise pentru
cooperarea interguvernamentală dintre statele participante la grupare. Altfel spus,
17
s-a urmărit realizarea unui cadru instituţional care să permită nu numai realizarea
interesului colectiv, dar şi să dea posibilitatea statelor membre să participe la
realizarea intereselor colective fără ca obiectivele, interesele naţionale să fie
neglijate.
Tratatelor constitutive abilitează Consiliul Ministerial (cunoscut şi sub denumirea

de Consiliul Uniunii Europene, sau mai simplu, Consiliu) să acţioneze în
conformitate cu prevederile Tratatelor:
• a asigura coordonarea politicilor economice ale statelor membre (art. 202 al

Tratatului de la Amsterdam);
• are autoritatea de a lua decizii în domeniile reglementate prin Tratate(art.

202 al Tratatului de la Amsterdam);
• conferă Comisiei Europene dreptul de a implementa regulile adoptate în

cadrul Consiliului şi de a impune cerinţe Comisiei în acest sens; de
asemenea Consiliul îşi poate rezerva dreptul de a implementa deciziile pe
care le-a adoptat (art. 202 al Tratatului de la Amsterdam).
Conform Tratatului asupra Uniunii Europene, în domeniul politicii externe şi de

securitate comună a UE (PESC), Consiliul Ministerial are competenţa:
• să adopte decizii pentru definirea şi implementarea PESC în conformitate cu

principiile generale adoptate de Consiliul European (art. 13);
• să recomande Consiliului European strategii comune în acest domeniu şi să

le implementeze prin adoptarea unor poziţii comune (common position joint
action, engl. orig.) şi acţiuni comune (joint action, engl. orig.). Acţiunile
comune vizează situaţii specifice în care sunt necesare acţiuni operative ale
UE. În cazul acţiunilor comune, Consiliul are capacitatea de a stabili scopul,
aria de acţiune, mijloacele ce vor fi utilizate de UE în respectiva situaţie sau
de a le revizui în cazul modificării condiţiilor iniţiale care au determinat
iniţierea unei acţiuni comune (art. 13, art. 14 paragrafele 1 şi 2).;
Consiliul este instituţia comunitară a cărei atribuţie principală este aceea de a

adopta sau a participa la adoptarea unor norme juridice obligatorii (în acest ultim
caz, Consiliul împarte atribuţiile decizionale cu Parlamentul European în cadrul
procedurii de codecizie). Trebuie precizat că puterea legislativă a Consiliului poate
fi exercitat în limitele impuse prin Tratatele constitutive. De asemenea, trebuie
precizat că până la introducerea procedurii de codecizie (prin Tratatul de la
Maastricht), Consiliul poate fi considerat unicul organism cu atribuţii legislative la
nivel comunitar, Parlamentul European având mai mult un rol consultativ şi o
importanţă redusă în balanţa procesului decizional (a se vedea în acest sens
capitolul acestui volum referitor la procesul decizional în Uniunea Europeană).
Importanţa Consiliului derivă din compoziţia sa. Statele membre ca fondatori ai
grupării au conferit rolul esenţial Consiliului pentru a-şi salvgarda interesele
specifice. În ecuaţia procesului decizional la nivel comunitar, Consiliul continuă să
rămână instituţia dominantă, chiar dacă rolul său înregistrează, după 1993, o
tendinţă de diminuare.
18
În ceea ce priveşte exercitarea funcţiei de coordonare a politicilor economice ale

statelor membre (art. 202 al Tratatului de la Amsterdam), Consiliul are
competenţa de a adopta acte juridice comunitare cu caracter programatic care să
asigure un grad cât mai ridicat de coordonare şi armonizare al politicilor
economice şi sectoriale ale statelor membre.
Consiliul este format din reprezentanţi ai statelor membre, la nivel de ministru,

care acţionează pe baza instrucţiunilor şi competenţelor primite de la guvernul
care i-a delegat. La lucrările Consiliului Ministerial participă ca reprezentant al
unei ţări membre ministrul de resort în funcţie de domeniul de dezbatere aflat
pe agenda de Consiliului. Atunci când se discută probleme din domenii de mai
mare complexitate, Consiliul Ministerial se reuneşte la nivel de miniştri de
externe ai ţărilor membre. Consiliului Ministerial reunit la nivel de miniştri de
externe este cunoscut sub denumirea de Consiliul General. La reuniunile
Consiliului General, miniştrii de externe ai ţărilor membre pot fi însoţiţi de
miniştrii de resort (sau secretarii de stat) care au competenţe la nivel naţional
în domeniile prevăzute a face obiectul discuţiilor în Consiliu. Atunci când se
discută probleme sectoriale, Consiliul se reuneşte la nivel de miniştri de resort
din ţările membre, în cadrul unor reuniuni specializate pe probleme legate de
funcţionarea pieţei unice, probleme economice şi financiare, probleme sociale,
industrie, agricultură, mediul înconjurător, energie, concurenţă, energie şi
infrastructură. În aceste cazuri, reuniunile Consiliului sunt cunoscute sub
denumirea de Consilii specializate.
Conducerea Consiliului este asigurată de un Preşedinte ale Consiliului.
Preşedinţia Consiliului revine, prin rotaţie, la intervale de şase luni, fiecărei ţări
membre. Succesiunea la preşedinţie se stabileşte în ordinea alfabetică a primei
litere cu care începe, în limba naţională, numele ţării membre a Uniunii.
Întâlnirile Consiliului Ministerial se desfăşoară în ordinea stabilită de Preşedinte,
din proprie iniţiativă, la cererea unuia sau mai multor state membre sau la
cererea Comisiei. Stabilirea întâlnirilor nu face obiectul aprobării membrilor.
Consiliile specializate se reunesc ori de câte ori este nevoie, simultan sau între
reuniunile Consiliului General pentru a dezbate probleme punctuale din
domenii strict determinate ale activităţii Uniunii Europene. Consiliul General se
reuneşte lunar în sesiune obişnuită, sau de mai multe ori dacă este necesar în
reuniune extraordinară. Consiliul General este abilitat să acţioneze ca iniţiator
şi coordonator al activităţilor comunitare şi să asigure continuitatea acestora.
Fiecare ţară membră are un reprezentant permanent la nivel comunitar, cu

statut de funcţionar internaţional şi cu rang de ambasador. Aceşti oficiali se
întrunesc în Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi (COREPER).
COREPER are ca principală responsabilitate pregătirea lucrărilor Consiliului şi,
în particular, definirea problemelor ce implică o decizie politică la nivel
ministerial. COREPER poate adopta şi regulile de procedură pentru adoptarea
anumitor decizii în Consiliul în cazurile reglementate prin Tratat. În structura
Consiliului sunt incluse şi o serie de grupuri de lucru cu activitate
permanentă şi periodică, formate din oficiali din cadrul reprezentanţelor
permanenţi şi experţi tehnici din statele membre, în cadrul cărora se poartă
discuţii preliminare asupra iniţiativelor legislative ale Consiliului. Rolul acestor
grupuri de lucru este de a armoniza într-o măsură cât mai mare, anterior
19
reuniunii Consiliului, divergenţele potenţiale de opinii între reprezentanţii

statelor membre în diferite domenii în care Consiliul urmează să a o decizie.
În structura Consiliului sunt incluse şi o serie de grupuri de lucru cu activitate

permanentă şi periodică, formate din oficiali din cadrul reprezentanţelor
permanenţi şi experţi tehnici din statele membre, în cadrul cărora se poartă
discuţii preliminare asupra iniţiativelor legislative ale Consiliului. Rolul acestor
grupuri de lucru este de a armoniza într-o măsură cât mai mare, anterior
reuniunii Consiliului, divergenţele potenţiale de opinii între reprezentanţii
statelor membre în diferite domenii în care Consiliul urmează să a o decizie.
În activitatea sa, Consiliul este susţinut de un Secretariat general (coordonat

de un secretar general) şi de un Înalt Reprezentant pentru politica externă şi
de securitate comună (asistat la rândul său de secretar general adjunct al
Secretariatului general). Secretarul general şi Secretarul general adjunct sunt
numiţi de Consiliu care decide în unanimitate. Întâlnirile la toate nivele -
Consiliu, COREPER, grupuri de lucru – sunt prezidate de reprezentanţii ţării care
deţine preşedinţia Consiliului Ministerial al Uniunii Europene.
Analizând structura, funcţiile şi rolul său în cadrul procesului decizional la nivel

comunitar, se poate conchide că în cadrul Consiliului Uniunii Europene se
realizează echilibrul între interesele statelor membre şi interesul
comunitar. Prin procedurile de adoptare a deciziei din cadrul Consiliului, s-a
cerat posibilitatea ca fiecare stat membru să îşi poate exprima punctul de
vedere şi să îşi apere interesul individual fără a prejudicia interesele celorlalte
state membre sau interesul comunitar. De asemenea, s-a urmărit şi eliminarea
posibilităţii neglijării intereselor statelor mici, dar şi a celei ca statele mici să
poată control sau bloca procesul decizional în cadrul Consiliului.
Deciziile în cadrul Consiliului Ministerial se adoptă cu unanimitate sau

majoritate. Tot timpul guvernele au fost în faţa unei dileme complexe: pe de o
parte, doreau să treacă mai uşor pasajele legislative în care îşi manifestau
interesul iar, pe de altă parte, doreau să-şi exercite dreptul de veto pentru a
elimina riscul adoptării unor decizii care nu le conveneau. Unanimitatea le
permite oferă posibilitatea blocării unei decizii contrare intereselor lor, dar, în
acelaşi timp, poate împiedica adoptarea unei decizii favorabile unui stat
membru în măsura în care un alt stat membru îşi exercită dreptul de veto.
Atenuarea treptata a rigidităţilor derivate din votul cu unanimitate a fost
posibilă şi conform prevederilor tratatelor constitutive dar mai ales prin
prevederile Actului Unic care crea facilităţi decizionale pentru legislaţia
aferentă procesului de consolidare a pieţei unice interne. Înlocuirea regulii
unanimităţii cu cea a majorităţii, s-a accelerat după adoptarea Actului Unic
European; procesul va fi susţinut si prin tratatele de la Maastricht, Amsterdam
şi Nisa. Rezultatul acestor transformări ale procedurilor de vot în cadrul
Consiliului a fost accelerarea şi fluidizarea procesului decizional în cadrul
Consiliului.
Când Consiliul primeşte o propunere legislativă de la Comisia executivă, ea

este analizată de grupul de lucru format din experţi în domeniu. De la acest
grup propunerea este trimisă Consiliului prin COREPER. Comisia poate amenda
20
propunerea pe parcurs în funcţie de discuţiile din fiecare etapă. Consiliul poate

accepta propunerea - cu amendamentele Comisiei dacă este cazul - cu
unanimitate, cu majoritate calificată şi uneori cu majoritate simplă, în funcţie
de prevederile Tratatului cu privire la problema respectivă. Totuşi, amendarea
unei propuneri a Comisiei implică un vot în unanimitate, această condiţie
favorizând adoptarea reglementărilor în forma în care au fost propuse de
Comisie. Consiliul are forţa să trimită propunerile către COREPER sau grupurile
de lucru pentru redefiniri ulterioare. Procedura de vot a Consiliului este
specificată în Tratate; deciziile pot fi adoptate în unanimitate, cu majoritate
calificată sau, uneori, cu majoritate simplă a ţărilor membre.
Procedura de adoptare a deciziilor în cadrul Consiliului - vot în unanimitate sau

cu majoritate calificată - nu afectează autoritatea Consiliului ca instituţie, dar
ea afectează poziţia fiecărei ţări membre luată individual. Cu alte cuvinte, votul
cu majoritate accentuează nevoia creării de coaliţii de state pentru a
compensa caracterul obstrucţionist al altora. Compoziţia Consiliului constituie
punctul său vulnerabil în adoptarea deciziilor cu unanimitate: reprezentanţii
guvernelor naţionale deseori nu ajung la consens. Extinderea, după 1987, a
majorităţii ca principiu de adoptare a deciziei marchează o deplasare de
atitudine în cadrul Consiliului dinspre atotputernicia intereselor naţionale către
interesul comun al statelor membre.. Până la acel adoptarea Actului Unic
European, unanimitatea poate fi considerată regula de adoptarea a deciziilor în
Consiliu. Caracterul dominant, până la acel moment, al unanimităţii în procesul
de adoptare al deciziilor în Consiliul Ministerial poate fi explicată prin principiul
care a stat al baza creării acestei instituţii, respectiv acela de a crea o instituţie
în care statele membre să îşi poate salvgarda interesele specifice.
Unanimitatea, ca procedură decizională în cadrul consiliului, şi-a dovedit
limitele încă din anii 60, când Franţa a practicat, în 1965, „politica scaunului
gol”, blocând adoptarea deciziilor în domeniul politicii agricole comunitare pe
motiv că aceste decizii ar aduce prejudicii grave intereselor sale naţionale.
Rezultatul acestor evoluţii a fost adoptarea „compromisului de la Luxemburg”,
în 1966, prin care se prevedea că „Consiliul Ministerial, atunci când este vorba
de interese importante ale unuia sau mai multor state membre să facă tot
posibilul pentru a ajunge, într-un interval de timp rezonabil, la o soluţie care să
poată fi adoptată de către toţi membrii Consiliului, fără a se aduce prejudicii
nici intereselor naţionale, nici interesului comunitar”. Această prevedere a
permis, în opinia unor specialişti30, ca atunci când realizarea unanimităţii nu
este posibilă datorită opoziţiei unor state membre ale căror interese naţionale
vitale sunt afectate, acceptarea de către aceste state membre de a participa la
un proces de conciliere a părerilor divergente până la ajungerea la un
compromis acceptabil permite ca hotărârea respectivă să fie considerată
adoptată, în forma iniţială, deşi unele state s-au opus la aceasta.
În conformitate cu prevederile Tratelor constitutive (inclusiv Tratatul de la Nisa

din anul 2000), unanimitatea va continua să constituie principiul de adoptare
a deciziilor în cinci domenii. Astfel, unanimitatea de va aplica în cazul:
• Deciziile în domeniul taxelor şi securităţii sociale care nu sunt cerute de

funcţionarea adecvată a Pieţei Unice. În măsura în care prevederile din
30
21
aceste domenii, securitate socială şi fiscalitate, nu pot fi nu pot fi separate

de funcţionarea adecvată a pieţei unice şi de cele patru libertăţi europene,
pentru a evita apariţia unor blocaje decizionale care ar putea afecta buna
funcţionare a pieţei unice deciziile în Consiliul Ministerial se vor lua cu
majoritate calificată;
• Deciziile instituţionale de fond şi cele care afectează echilibrul între diferite

instituţii comunitare. Anumite reguli fundamentale cu privire la organizarea
şi funcţionarea anumitor instituţii comune, mai ales cele care redefinesc
raporturile interinstitutţonale, pentru care nu există prevederi specifice în
Tratate, se vor decide la nivelul Consiliului tot cu unanimitate.
• Decizii ale Consiliului care trebuie adoptate de ţările membre în

conformitate cu prevederile constituţionale naţionale. Deşi limitate ca
număr, aceste decizii ale Consiliului intră în vigoare doar după ratificarea lor
de către parlamentele naţionale. În categoria acestor tipuri de decizi pot fi
amintite: utilizarea sistemului naţional de resurse proprii, ratificarea
tratatelor de aderare al unor noi state la Uniunea Europeană. În aceste
cazuri apare necesară unanimitatea pentru a exista certitudinea ratificării
lor ulterioare;
• Derogările de la reglementările cuprinse în Tratate. Prevederile din tratate

se aplică tuturor instituţiilor comunitare şi tuturor ţărilor membre, pentru că
acquis-ul comunitar s-a dezvoltat pe aceste baze. Aceste excepţii, contrare
uneori filozofiei deplinei integrări, să se acorde doar prin unanimitate;
• Decizii adoptate în paralel la nivel regional şi internaţional. Dacă baza legală

comunitară impune unanimitatea pentru deciziile dintr-un anumit domeniu,
Consiliul trebuie să decidă tot în aceiaşi manieră şi atunci când validează un
acord internaţional cu privire la acel domeniu. Se poarta discuţii cu privire la
nuanţarea acestei reguli în ce priveşte acordurile plurilaterale cu ţările
asociate.
Adoptarea deciziilor în Consiliul Ministerial cu unanimitate a dus la numeroase

blocaje, astfel încât necesitatea înlocuirii acestui principiu cu cel al adoptării
deciziilor cu majoritate calificată a devenit evidentă în scut timp de la crearea
Comunităţilor Europene. Totuşi acest proces nu s-a realizat instantaneu, ci s-a
făcut gradual, prin scoaterea treptată de sub incidenţa unanimităţii a unor
domenii ale integrării. Ritmul de înlocuire a unanimităţii cu majoritatea se va
accelera după 1987. Actul Unic European din 1986 prevedea introducerea
majorităţii calificate ca regulă în decizii legate de funcţionarea pieţei unice
pentru a facilita realizarea acestui stadiu de integrare prin dinamizarea şi
fluidizarea procesului decizional la nivelul Consiliului. Tratatul asupra UE şi
Tratatul asupra Comunităţii Europene de la Maastricht au dat un nou impuls
pentru votul cu majoritate calificată, îndeosebi în ce priveşte problematica
mediului înconjurător şi în noile domenii cum ar fi: dezvoltarea infrastructurii ,
protecţia consumatorilor şi politicile comerciale .Au fost, după aceea, solicitări
tot mai insistente pentru adoptarea deciziilor prin vot cu majoritate referitor la
piaţa unică şi politicile ecologice. Art. 205 din Tratatul Comunităţii Europene
prevede că "in conformitate cu Tratatul Consiliul va decide cu majoritatea
membrilor săi". Deoarece statele membre fondatoare nu sunt comparabile din
22
punct de vedere demografic şi nici ca potenţial economic, pentru a se asigura

reprezentativitatea intereselor statelor membre în cadrul deciziilor luate cu
majoritate calificată în Consiliu, a fost conceput un mecanism de alocare a unui
număr de voturi pentru fiecare stat membru. Majoritatea calificată bazată pe
un număr diferit de voturi alocat fiecărui stat membru a fost concepută pentru
a evita riscul blocajelor decizionale inerente unanimităţii şi pentru a consolida
reprezentativitatea democratică a deciziilor acestei instituţii comune. Alocarea
voturilor în Consiliu se face în funcţie de populaţia ţărilor membre ponderat cu
o discriminare pozitivă care să permită ţărilor mai mici să-şi poată spune
cuvântul în procesul decizional.
După aderarea primului stat candidat, majoritatea calificată presupune 232 de

voturi din totalul de 321 de voturi existente în Consiliu care trebuie să provină de
la 2/3 din numărul total de membri; se va cere verificarea faptului ca ţările care
au îndeplinit numărul minim de voturi deţin şi cel puţin 62% din populaţia U.E.
Aritmetica voturilor a fost un important element de dezbatere. Prin lărgirile
succesive, majoritatea calificată a rămas aproximativ de 2/3 din voturile
Consiliului.
COMISIA EUROPEANĂ
Tratatele constitutive ale Comunităţii Europene şi ale Uniunii Europene au
atribuit Comisiei Europene o serie de competenţe la nivel comunitar care îi
conferă caracteristicile unui organism executiv la nivel comunitar. Comisia
Europeană este un organism autonom care, prin atribuţiile şi responsabilităţile
sale, Europeană poate fi asimilată unui guvern al Uniunii Europene, deşi, aşa
cum va rezulta şi din subcapitolele ulterioare, Comisia nu este formată din
reprezentanţi ai guvernelor membre cărora le este interzis, prin tratatele
constitutive să se implice în activităţile acestei instituţii sau să dea indicaţii
comisarilor care provin dintr-un anumit stat membru. Conform Tratatelor,
Comisia este instituţia comunitară abilitată să asigure prevalenţa interesului
comunitar în procesul decizional din Uniunea Europeană. Altfel spus, dacă
Parlamentul European este instituţia care reprezintă la nivel comunitar
interesele cetăţenilor Uniunii Europene, iar Consiliul Ministerial pe cel al
statelor membre, rolul Comisiei Europene este acela de a reprezenta şi
promova interesul comunitar, şi nu cel al unui grup determinat de interese sau
al unui stat membru.
Competenţele Comisiei Europene sunt descrise în mai multe prevederi ale

tratatelor constitutive şi vizează două domenii principale de responsabilitate:
dezvoltarea economică şi implementarea legislaţiei comunitare.
Pentru exercitarea prerogativelor sale, Comisia Europeană:
• Participă la procedura decizională comunitară având dreptul exclusiv

de a iniţia propuneri formale cu privire la legislaţia comunitară .
Totodată, Comisia are şi dreptul de a emite opinii şi recomandări în
diferite domenii în conformitate cu prevederile tratatelor la solicitarea
altor instituţii sau din proprie iniţiativă.
• are rolul de gestionar şi apărător (″ gardian″ ) al Tratatelor, fiind

împuternicită să întărească aplicarea dreptului comunitar şi să se asigure
23
că prevederilor tratatelor şi măsurile adoptate de diferite instituţii sau

state sunt conforme cu prevederile comunitar.
• este un organ executiv care exercită puteri de decizie ce i-au fost

conferite Consiliu în vederea implementări legislaţiei comunitare;
• reprezintă Comunitatea Europeană şi Uniunea Europeană şi poate

negocia acorduri internaţionale în limitele mandatului conferit de
Consiliu.
Ca iniţiator legislativ, prin prezentarea de propuneri de acte comunitare,

Comisia participă la procesul decizional şi legislativ comunitar şi poate
influenţa, în această manieră, cadrul normativ comunitar şi implicit, evoluţia
procesului de integrare. Din această cauză, se constată că, mult timp, Comisiei
i-a revenit sarcina de a proiecta viitorul Comunităţilor Europene, în pofida
numeroaselor reţineri venite din capitalele ţărilor membre şi a plângerilor unor
grupuri de interese că prin aceasta se ajustează suveranitatea naţională.
Poziţia Comisiei este una importantă în arhitectura decizională dat fiind faptul
că o propunere a sa poate fi amendată şi adoptată într-o altă formă decât ce a
propusă iniţial numai dacă se întruneşte unanimitatea în Consiliul Ministerial.
Există posibilitatea ca acest organism, Comisia Europeană, să îşi justifice
propunerile de legislaţie comunitară în faţa Parlamentului European sau a
consiliului. Curtea Europeană de Justiţie are dreptul de a verifica legalitatea
actelor comunitare (conformitatea prevederilor comunitare cu reglementările
stipulate de tratatele constitutive), asigurându-se astfel, indirect, verificarea
legalităţii propunerilor legislative ale Comisiei. În elaborarea propunerilor
legislative, Comisia poate iniţia consultarea Comitetului Economic şi Social. Prin
rolul său de iniţiator de legislaţie comunitară, Comisia Europeană a influenţat
dinamica şi conţinutul integrării din cadrul Uniunii Europene şi poate fi
considerată forţa motrice a acestui proces.
Ca „gardian” al tratatelor, în situaţiile în care Comisia Europeană consideră că

un stat membru al UE, prin comportamentul sau acţiunile sale, a încălcat
prevederile Tratatelor comunitare, Comisia poate lua măsurile necesare pentru
a asigura conformitatea acţiunilor statului respectiv cu prevederile Tratatelor.
Comisia are dreptul, în astfel de cazuri, să invite guvernul în cauză să ia
măsurile necesare pentru corectarea comportamentului său, în caz contrar,
Comisia putând emite o „opinie motivată” prin care acordă o perioadă de timp
statului în cauză pentru corectarea comportamentului său neconform. Comisia
poate, în cazul în care statul membru persistă în promovarea unui
comportament neconform cu tratatele, să sesizeze Curtea Europeană de
Justiţie care se va pronunţa asupra speţei în cauză. În exercitarea rolului care îi
revine ca „gestionar al tratatelor”, Comisia poate aduce în faţa Curţii de
Justiţie, nu numai state membre ci şi instituţii comunitare cu comportament
neconform cu prevederile tratatelor. În îndeplinirea acestei atribuţii, Comisia
Europeană are datoria de a asigura supravegherea dreptului comunitar. Multe
dintre eforturile Comisiei cu privire la aplicarea dreptului comunitar se
îndreaptă spre traducerea directivelor sale în norme de drept naţional. Acolo
unde legislaţia Comunităţii va avea efect direct, impactul său depinde de
modul în care statele membre îşi îndeplinesc obligaţiile de a asigura că se
adoptă cele mai adecvate legislaţii pentru a le aplica.
24
Prin sarcinile sale specifice, Comisia s-a constituit în organismul

coordonator al trecerii de la un stadiu de integrare la altul şi de la o
formulă la alta. Forţa Comisiei constă în abilitatea sa de a lansa
iniţiative în planul legislaţiei comunitare. În termeni practici, aceasta
înseamnă că agenda de discuţii este stabilită de Comisie.
Comisia Europeană, în formula sa actuală este formată din 25 comisari (câte

unul pentru fiecare stat membru) desemnaţi pe baza competenţei lor generale
şi a căror independenţă este în afara oricărui dubiu (art. 212 al tratatului de la
Amsterdam privind Comunitatea Europeană). Procedurile de funcţionare a
Comisiei sunt statuate în Articolul 158 al Tratatului de la Roma şi art. 213 al
tratatului de la Amsterdam. Preşedintele Comisiei este desemnat prin acordul
comun al guvernelor ţărilor membre, cu consultarea şi aprobarea Parlamentului
European ulterior, guvernele ţărilor membre desemnează, cu consultarea
preşedintelui Comisiei şi respectând criteriile de naţionalitate ale comisarilor,
ceilalţi membri ai acestui organism. Comisia Europeană, în ansamblu, astfel
constituită se supune aprobării prin vot a Parlamentului, care votează pentru
sau împotriva Comisiei în ansamblu (nu poate vota împotriva unui anumit
membru).
Membrii Comisiei Executive nu sunt deci, reprezentanţi ai ţărilor din care provin
sau ai unor interese politice din acele ţări (acesta este rolul Consiliului
Ministerial). Este permis, însă ,un contact strâns între comisionari şi guvernele
ţărilor din care ei provin. O astfel de structură a Comisiei are menirea de a
asigura participarea tuturor statelor membre în promovarea interesului
comunitar „membrii Comisiei vor acţiona în interesul general al Comunităţii şi
în îndeplinirea acestei sarcini vor fi complet independenţi” (art 157 al Tratatului
de la Roma privind crearea Comunităţii Economice Europene şi art. 213.2 al
Tratatului de la Amsterdam privind Comunitatea Europeană). Aceasta
înseamnă că în îndeplinirea obligaţiilor şi sarcinilor ce le revin, comisarii
europeni nu vor solicita şi nu vor urma instrucţiuni primite de la orice alt
organism sau guvern naţional care se angajează să respecte independenţa
decizională a comisarilor europeni. Din această cauză, generalul De Gaulle
spunea despre comisarii europeni că sunt apatrizi, tehnocraţi şi "iresponsabili".
Aceste "calităţi" aveau o conotaţie peiorativă şi făceau referire la necesitatea
de a se acorda prioritate intereselor comunitare pe parcursul mandatului, la
neimplicarea în politica naţională şi comunitară care nu era prea agreata de
preşedintele francez şi la nonresponsabilitatea directă a comisarilor faţă de un
electorat specific, Comisia având libertatea de a acţiona doar în conformitate
cu interesele comunitare.
Comisia este condusă de un Preşedinte, care este numit cu şase luni înainte
ca mandatul său să înceapă, astfel încât să poate fi consultat în desemnarea
comisarilor europeni. Preşedintele este asistat de unul sau doi vicepreşedinţi
numiţi de Comisie din rândul membrilor săi. Preşedintele Comisiei Europene
răspunde pentru convocarea reuniunilor Comisiei şi reprezintă acest organism
în relaţiile cu terţii, inclusiv în relaţiile cu Consiliul şi Parlamentul European.
Comisarilor, ca şi miniştrilor din guvernele naţionale, le sunt acordate anumite
portofolii - arii specifice de responsabilitate - componente ale responsabilităţii
de ansamblu ale Comisiei ca entitate. Comisia are un important aparat de
funcţionari. Pentru realizarea sarcinilor ce ii revin, fiecare comisar dispune de
25
un aparat funcţional propriu, cunoscut sub denumirea de cabinet.

Responsabilităţile Cabinetului se referă la asistarea propriului comisar în
demersurile sale de a contribui la buna desfăşurare a activităţilor, de a
întreţine legături funcţionale cu oficiali din alte servicii ale Comisiei, să
stabilească legături cu alte instituţii, cu alte state membre şi chiar cu publicul
comunitar. Serviciile Comisiei sunt organizate în de directorate generale (DG)
şi numeroase alte servicii (majoritatea dintre ele sprijinind activitatea
directoratelor). Fiecare comisar coordonează un Directorat general şi participă
la coordonarea activităţii a alte câteva directorate generale (tabelul 6).
Comisia Executivă funcţionează în conformitate cu principiul

responsabilităţii colective, întrucât, indiferent cărei ţări îi aparţine un
comisar, aceştia iau parte activă la pregătirea propunerilor şi la adoptarea
deciziilor autentic comunitare şi răspunzând solidar pentru acestea.
Gestionarea responsabilităţii colective în cadrul Comisiei a dus la o
birocratizare, uneori considerată excesivă a activităţii sale. Determinantul
criticabil nu este numărul mare de funcţionari comunitari ci complexitatea şi
lentoarea procedurilor şi numărul mare de avize solicitate. Comisia adoptă mii
de decizii anual, practic adoptându-se peste 200 de decizii pe săptămână31.
Principiul responsabilităţii colective, independenţa comisarilor europeni faţă de
guvernele ţărilor din care provin, rolul şi mecanismele funcţionale, precum şi
alte aspecte legate de funcţionarea sa, constituie diferenţa de fond între
Comisia Europeană şi guvernele naţionale. Se consideră că coeficientul de
armonizare al intereselor diferitelor componente ale clasei politice şi ale
diferitelor grupuri de interese în interiorul guvernelor naţionale depinde de
similitudinea programelor politice, identitatea sau similitudinea de interese şi
se bazează pe o majoritate parlamentară care face posibilă aplicarea
programelor politice. Acest lucru permite guvernelor să aibă numărul de
miniştri considerat optim fără ca, prin aceasta, să fie afectată abilitatea
decizională. Ceea ce îi conferă Comisiei Europene legitimitate şi coerenţă în
plan decizional este funcţionarea să ca un organism colegial.
CURTEA DE JUSTIŢIE ŞI CURTEA DE PRIMĂ INSTANŢĂ
Curtea de Justiţie are un loc esenţial în cadrul arhitecturii instituţionale a U.E., rolul
său fiind să vegheze ca dreptul comunitar şi legislaţia adiacentă sunt aplicate
riguros şi compatibil cu prevederile Tratatelor. Acest organism cuprinde câte un
judecător din fiecare ţară membră putându-se reuni în plen sau pe secţiuni. Curtea
este asistată de 9 avocaţi generali. Judecătorii şi avocaţii generali sunt selectaţi
din rândul persoanelor care întrunesc condiţiile pentru a fi desemnate să facă
parte din cele mai înalte instanţe judiciare naţionale şi a căror independenţă este
incontestabilă. Ei pot fi desemnaţi prin acordul comun al ţărilor membre pentru un
mandat de 6 ani. La fiecare 3 ani judecătorii şi avocaţii generali vor fi înlocuiţi într-
o proporţie stabilită în Statutul instituitei. Curtea îşi va elabora regulile de
procedură care vor trebui aprobate de Consiliul Ministerial cu majoritate calificată.
Curtea de Justiţie va verifica legalitatea actelor adoptate, prin procedura de
codecizie, de către Consiliu şi Parlament, actelor emise de Consiliu, de Comisie şi
in ultima vreme de către Banca Centrală Europeană. Curtea se afla în sesiune
permanentă. Statele şi instituţiile U.E. sunt reprezentate în faţa Curţii de un
31
Alesina Alberto, Angeloni Ignazio, Schuknrecht Luger, “What does European Union do?”,
working paper, National Bureau of Economic Research, 2001
26
reprezentant desemnat pentru fiecare speţă în parte, iar alte entităţi de către un
avocat. Curtea de Primă Instanţă a fost creată pentru a recepta şi încadra în
prima instanţă acţiunile cuprinse în Art. 230, 232, 235, 236 şi238 ale Tratatului.
Deciziile acestui organism pot fi atacate cu apel la Curtea Europeană de Justiţie.
Organismul cuprinde cel puţin câte un judecător din fiecare ţară membră,
numărul acestora fiind stabilit de către Curtea de Justiţie şi un număr de avocaţi
generali. Procedurile de compunere şi funcţionare sunt identice cu cele ale Curţii
de Justiţie. Atunci când Curtea de Prima instanţă consideră că un caz necesită o
decizie de principiu care ar afecta unitatea şi consistenţa dreptului comunitar, ea
va aduce cazul în atenţia Curţii de Justiţie spre reglementare.
TEMA 3.
ADOPTAREA DECIZIILOR ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ
Instituţiile Uniunii Europene direct implicate în procesul decizional sunt:
Comisia - principalul iniţiator legislativ -, Consiliul şi parlamentul – care împart
competenţele legislative la nivelul grupării – şi Curtea Europeană de Justiţie -
al cărei rol constă în verificarea deciziilor-actelor comunitare adoptate cu
prevederile Tratatelor constitutive. Dintr-o altă perspectivă, rolurile instituţiilor
comunitare în procesul decizional pot fi sintetizate astfel: „Comisia trebuia să
cultive idealurile comunitare şi, a făcut acest lucru; Consiliul Ministerial - ca
reprezentant al guvernelor naţionale -, nu a avut niciodată omogenitatea
cerută de trăinicia unor măsuri radicale, iar Parlamentul, abia în ultimii ani a
început să fie legislativ în adevăratul sens al cuvântului, reprezentând
interesele cetăţenilor Uniunii Europene”32. În procesul decizional, mai sunt
implicate, cu rol consultativ o serie de instituţii comunitare, cum sunt:
Comitetul Economic şi Social, Comitetul Regiunilor etc. În ceea ce privesc
deciziile de politică monetară, competenţele de reglementare revin Băncii
Centrale Europene. Deşi nu implicate direct în procesul decizional, grupurile de
interese din cadrul Uniunii Europene pot influenţa procesul decizional, prin
acţiuni de lobby şi alte mijloace, Comisia Europeană formalizând chiar un
proces de consultare a acestor grupuri la momentul redactării propunerii
legislative.
Forţa decizională a diferitelor instituţii se va analiza din două unghiuri de

vedere:
• atribuţiile concrete şi responsabilităţile, aşa cum, derivă ele din actele

constitutive ale Comunităţii;
• echilibrul concret de putere în procesele de negociere interinstituţionale.
Transformările care au caracterizat actuala Uniune Europeană, atât în planul

adâncirii şi extinderii grupării, cât şi în plan instituţional s-au reflectat şi în
mutaţiile intervenite în procesul de adoptare a deciziilor. În anii ″ 60 au apărut
primele semne de ajustare a suveranităţii naţionale, care tindeau să reducă
eficacitatea procesului integraţionist confruntat cu recesiunea economică.
32
D. Miron, "Economia integrării europene", lito ASE, Bucureşti, 2001
27
Această lipsă de eficacitate, caracterizată ca o “euroscleroză”, a generat o

reacţie în favoarea unor noi proceduri legislative, care au determinat diluarea
forţei decizionale a statelor membre şi au dus la creşterea autorităţii Consiliului
şi Parlamentului European.
Astfel, la momentul creării celor trei comunităţi, prin Tratatul de la Paris şi

Tratatele de la Roma, statele membre au dezvoltat iniţial instituţiile ce
defineau suveranitatea naţională, în domenii specifice şi au încercate
prezervare intereselor naţionale; acest fapt este confirmat empiric de faptul că
în procesul decizional, rolul cel mai important a revenit Consiliului Ministerial
care, până la adoptarea Actului Unic European, avea atribuţii legislative sporite
comparativ cu Parlamentul European căruia îi revenea doar un rol pur
consultativ. După adoptarea Actului Unic European, şi mai evident după
ratificarea Tratatului de la Maastricht, în procesul decizional, acest raport de
schimbă, balanţa se va înclina în favoarea Parlamentului European ale cărui
competenţe vor spori semnificativ în defavoarea Consiliului.
Primul tratat de integrare europeană, care punea bazele CECO în 1951, a fost
încheiat pentru a pune capăt problemelor economice serioase existente în acea
perioadă. În contextul dificultăţilor de reconstrucţie postbelică, Tratatul CECO a
conferit atribuţii decizionale unei Comisii Executive, care să coordoneze
industriile de cărbune şi oţel. Comisia era împuternicită să instituie prelevări
asupra producţiei de cărbune şi oţel, să instituie cote de producţie pe timp de
criză şi să instituie preţuri minime şi maxime la produse. Elaborarea de
reglementări (care se adoptau în cvasitotalitatea cazurilor cu unanimitate) în
conformitate cu prevederile Tratatului, era în responsabilitatea unei Comisii.
Dezvoltările ulterioare au tins să reducă forţa decizională a Comisiei în raport
cu Consiliul Ministerial. Tratatele din 1957 cu privire la crearea CEE şi
EURATOM au împuternicit Consiliul să adopte reglementări, acţionând în baza
propunerilor făcute de Comisia Executivă. Statele membre păstrau multe
posibilităţi de a opune veto-ul lor, cele mai importante decizii fiind luate cu
unanimitate de voturi. Deşi existau prevederi pentru a se trece treptat la
extinderea votului cu majoritate, ele au fost multă vreme eludate de
insistenţele Franţei, care a boicotat lucrările Consiliului mai multe luni în anul
1965.
Poziţia Franţei s-a regăsit şi moderat în aşa-numitul “compromis de la

Luxemburg” din 1966, care a însărcinat Consiliul să practice unanimitatea în
orice caz în care erau exprimate interese esenţiale ale oricărui membru. Efectul
a fost că s-a înclinat balanţa în favoarea guvernelor naţionale reprezentate în
Consiliu. Cu toate acestea, dezvoltarea Comunităţii ca o instituţie
supranaţională a continuat să fie influenţată de reaşezările de forţe generate
de recesiunea de la mijlocul anilor ″ 70, în egală măsură ca presiunile de
reconstrucţie postbelică, redefinind nevoia de adâncire a cooperării economice.
Cerinţa votului prin unanimitate a afectat răspunsul Comunităţii la sfidările
crizei economice, întrucât interesele comune nu reprezentau suma algebrică a
intereselor naţionale mult mai înguste.
Anterior anului 1986, Comunităţile Europene, dat fiind sistemul decizional

bazat pe rolul sporit al Consiliului şi al unanimităţii, au fost confruntate cu
serioase impedimente în adoptarea deciziilor necesare pentru realizarea celor
28
patru libertăţi de circulaţie, respectiv libertatea de circulaţie a bunurilor,

persoanelor, serviciilor şi capitalurilor. A apărut o importantă disparitate între
ceea ce era necesar ca acţiune comună şi ceea ce putea fi realizat în practică.
În aceste condiţii, s-au intensificat presiunile pentru modificarea procesului
decizional la nivelul grupării. Aceste modificări vor fi concretizate în Actul Unic
European, adoptat în 1987, care va amenda Tratatele constitutive în ceea ce
priveşte:
• extinderea votului prin majoritate calificată în cadrul Consiliului;
• creşterea rolului Parlamentului European şi introducerea procedurii de

cooperare;
• extinderea competenţelor Comunităţilor Europene în domenii ca politica

regională, cercetare şi tehnologie şi mediul înconjurător.
Tratatul asupra Uniunii Europene, care a intrat în vigoare în 1993 a statuat

următoarele:
• redefinirea şi creşterea rolului votului prin majoritate calificată şi a

procedurii de cooperare decizională;
• viitoarea sporire a rolului Parlamentului în plan decizional şi definirea mai

clară a procedurii de “co-decizie”.
• extinderea în viitor a rolului grupării, prin adăugarea unei noi agende de

lucru.
Concluzionând, se poate spune că, în ceea ce priveşte redefinirea raporturilor

dintre instituţiile comunitare şi reformarea procesului decizional, momentul
1987 constituie un moment de cotitură. O mutaţie semnificativă în procesul de
dezvoltare a structurii instituţionale comunitare s-a produs în 1987, conform
Actului Unic European, care a permis extinderea votului cu majoritate calificată
în cadrul Consiliului Ministerial. Aceasta înseamnă că în multe domenii
unanimitatea nu mai reprezintă un principiu funcţional şi flexibil. Paralel cu
această schimbare de orientare s-a introdus o nouă procedură legislativă -
procedura de cooperare, care tinde să sporească forţa decizională a
Comisiei şi Parlamentului.
Ulterior, Tratatul asupra Uniunii Europene de la Maastricht a definit mai clar

procedura de cooperare şi a introdus procedura de co-decizie conform
căreia legislaţia este editată în comun de Parlament şi Consiliul Ministerial;
tratatul de la Amsterdam va simplifica procedura de codecizie şi va defini o
nouă procedură, respectiv procedura de cooperare consolidată a cărei
dezvoltare a vizat, cel puţin într-o primă fază pilonii 2 şi 3 ai UE, respectiv,
Politica externă şi de securitate comună şi justiţia şi afacerile interne.
Tratatul asupra Uniunii Europene, care a intrat în vigoare în 1993 a statuat

următoarele:
• redefinirea şi creşterea rolului votului prin majoritate calificată şi a

procedurii de cooperare decizională;
29
• viitoarea sporire a rolului Parlamentului în plan decizional şi definirea mai

clară a procedurii de “co-decizie”.
• extinderea în viitor a rolului grupării, prin adăugarea unei noi agende de

lucru.
PROCEDURA DE CONSULTARE
Aceasta a fost maniera iniţială de adoptare a deciziilor conform Tratatului
Comunităţilor şi se mai păstrează doar în puţine secvenţe ale integrării. În cadrul
aceste proceduri, Comisia Europeană transmite propunerea legislativă
Parlamentului European şi Consiliului Ministerial. Consiliul este cel care va proceda
la consultarea oficială a Parlamentului European şi a altor organisme necesare (în
acest ultim caz, numai dacă Consiliul consideră oportună consultarea şi a altor
organisme comunitare). Consultarea este o procedură obligatorie doar dacă este
menţionată expres în tratate, în acest caz validitatea actului depinzând de opinia
Parlamentului European; în situaţia în care Tratatele nu indică expres această
procedură, Comisia sugerează Consiliului oportunitatea consultării Parlamentului
European şi/sau a Comitetului Economic şi Social şi a Comitetului Regiunilor (sau a
altor instituţii a căror opinie Comisia consideră relevantă). În cadrul procedurii de
consultare, Parlamentul European poate aproba propunerea Comisiei, o poate
respinge sau amenda. Comisia Europeană este obligată să ia act de toate
amendamentele propuse de Parlament, iar în cazul în care le acceptă va include în
propunerea trimisă Consiliului şi aceste amendamente. In cadrul procedurii de
consultare, rolul parlamentului este consultativ. El emite o opinie sau propuneri de
amendare a iniţiativelor legislative, pe care Consiliul poate să le ia sau nu în
considerare. Procedura de consultare acoperă ca domenii: aspecte specifice poliţei
şi cooperării judiciare; revizuirea tratatelor; lansarea procedurilor de cooperare
consolidată; discriminarea (pe motive de sex, rasă, etnie, religie, convingeri
politice); cetăţenia europeană (implementarea aranjamentelor); agricultură;
politica de vize, imigrare şi alte politici asociate cu libera circulaţie a persoanelor;
transport (principii cu impact asupra standardelor de viaţă şi ocupării);
concurenţă; fiscalitate; politici economice (modificarea protocolului asupra
procedurii în cazul deficitului excesiv).
PROCEDURA DE AVIZ CONFORM

Această procedură este similară, ca manieră de desfăşurarea, cu cea de
consultare. O serie de specialişti nu consideră o astfel de procedură ca o
procedură de sine stătătoare, ci mai degrabă ca o parte a procedurii decizionale
comunitare33. Această procedură a fost introdusă prin Actul Unic European şi viza
actordurile de asociere şi cererile de aderare. Ulterior, prin Tratatele de
laMAastricht şi Amsterdam, aria de acoperire a acestei proceduri a fost extinsă la
alte domenii, respectiv: misiunea Băncii Centrale Europene (art. 105.6, Tratatul de
la Amsterdam); amendamentele aduse statutului Sistemului European al Băncilor
Centrale (art. 107.5 Tratatul de la Amsterdam); fondurile structurale şi fondurile de
coeziune (art. 161, Tratatul de la Amsterdam); procedura de scrutin uniform al
Parlamentului European (art. 190.4 Tratatul de la Amsterdam); acorduri
internaţionale – care implică crearea unui cadru instituţional de cooperare sau are
implicaţii financiare (art. 130.3, Tratatul de la Amsterdam); tratatele de aderare a
33
30
noi membri la Uniunea Europeană (art. 49 din Tratatul asupra Uniunii Europene);
cetăţenia europeană – exercitarea dreprului de sejur şi circulaţie a cetăeţnilor
europeni. Aprobarea Parlamentului European a propunerilor legate de tratatele de
aderare a noi membri şi procedura de scrutin uniform a Parlamentului necesită
majoritatea absolută din numărul voturilor sau majoritatea absolută a membrilor
Parlamentului; în absenţa îndeplinirii acestei condiţii, actul nu poate fi adoptat de
Consiliu.
PROCEDURA DE COOPERARE
A fost la un moment dat o formă mai evoluată de adoptare a deciziilor, conferind
Parlamentului o mai mare implicare în procesul legislativ, rolul principal fiind însă
păstrat de Consiliu. Procedura a fost introdusă prin Actul Unic European. În esenţă,
procedura presupune că, după ce a luat notă de poziţia Parlamentului, Consiliul va
adopta cu majoritate varianta agreată de Parlament sau cuprinzând
amendamentele acestuia; pentru a ignora amendamentele făcute la nivelul
Parlamentului, Consiliul are nevoie de unanimitate. Această procedură menţine
puterea Comisiei Europene de a modifica şi retrage actul oricând atâta vreme cât
Consiliul nu l-a adoptat. În cazul acestei proceduri propunerea iniţială este supusă
la două lecturi în Parlamentul European. Procedura face ca propunerile venite de
la Comisie să treacă printr-o prima lectură la nivelul Parlamentului. Uneori este
necesar şi avizul comitetelor consultative. La prima lectură Parlamentul îşi dă
avizul, se pronunţă asupra propunerii Comisiei. Referitor la avizul parlamentului,
Consiliul adoptă o poziţie comună cu majoritate calificată. Poziţia comună a
Consiliului va fi transmisă Parlamentului European, care, la acest moment poate
să:
• aprobe poziţia comună a Consiliului, cu majoritate simplă (sau nu se decide

în intervalul de timp alocat în acest scop); în acest caz, Consiliul va adopta
actul în conformitate cu poziţia comună;
• respinge poziţia comună a Consiliului, cu majoritate absolută; la acest

moment Comisia poate decide retragerea propunerii sau în cazul în care nu
va face aceasta, Consiliul Ministerial poate adopta actul, în conformitate cu
poziţia comună, cu unanimitate (anulând astfel amendamentele
Parlamentului şi invalidând decizia acestuia);
• amendează poziţia comună a Consiliului cu majoritate absolută; în acest caz

Comisia are o lună pentru a revizui propunerea ţinând cont de
amendamentele aduse de Parlament şi să transmită actul într-o forma
revizuită, indicând şi amendamentele propuse de Parlament pe care le-a
respins cu justificarea aferentă. În acest caz, Consiliul poate adopta cu
majoritate calificată propunerea revizuită remisă de Comisie (sau cu
unanimitate dacă o modifică) şi va decide cu unanimitate asupra
amendamentelor propuse de Parlamentul european şi respinse de Comisie.
Domeniile vizate de această procedură sunt: regulile de monitorizare a politicilor

economice (art. 99, Tratatul de la Amsterdam); accesul băncilor centrale ale
statelor membre şi ale diverselor instituţii comunitare, autorităţi naţionale şi locale
la facilităţile oferite de Banca Centrală Europeană (art. 101, 102, 103, art. 99,
31
Tratatul de la Amsterdam). Tratatul de la Nisa prevede renunţarea la această

procedură pe măsură ce procesul de integrare avansează.
PROCEDURA DE CODECIZIE
A fost introdusă prin Tratatul de la Maastricht şi sporeşte semnificativ rolul
Parlamentului în cadrul procesului decizional pe măsura creşterii numărului de
decizii adoptate cu majoritate calificată. Conform acestei proceduri, propunerile
legislative ale Comisiei sunt analizate într-o primă lectură de către Parlament şi
Consiliu şi se adopta prin majoritate calificată o poziţie comună. Consiliul şi
Comisia sunt invitate în Parlament să-şi explice argumentele. După aceasta
Parlamentul, face o a două lectură a proiectului şi cu majoritatea membrilor săi,
poate propune amendamente la aceasta sau îşi exprimă intenţia de a respinge
propunerea. Dacă Parlamentul semnalează intenţia de a respinge propunerea, se
va crea un comitet de conciliere format din reprezentanţi ai celor trei instituţii
principale ale structurii decizionale care elaborează o soluţie comună. Dacă
deosebirile persistă se va decide asupra poziţiei comune cu majoritate calificată de
către Consiliu şi cu majoritate simplă de către Parlament . Domeniile în care este
utilizată procedura de codecizie sunt (art. 251 al tratatului asupra Comunităţii
Europene, adoptat la Amsterdam): nediscriminarea pe motive de naţionalitate
(art. 12, Tratatul de la Amsterdam); combaterea discriminării (art. 13.2, Tratatul
de la Amsterdam); libera circulaţie a persoanelor şi dreptul de rezidenţă (art. 18.1,
Tratatul de la Amsterdam); libera circulaţie a forţei de muncă (art. 40, Tratatul de
la Amsterdam); securitatea socială a forţei de muncă care circulă liber în spaţiul
UE (art. 42, Tratatul de la Amsterdam); dreptul de stabilire (art. 44, 46.2, 47, 47.2,
55, Tratatul de la Amsterdam); politica de vize, imigrare şi alte politici legate de
libera circulaţie a persoanelor (art. 65, Tratatul de la Amsterdam); transport (art.
71.1, 80.2, Tratatul de la Amsterdam); piaţa unică internă (art. 95, Tratatul de la
Amsterdam); ocupare (art. 129, Tratatul de la Amsterdam); cooperarea în
domeniul vamal (art. 135, Tratatul de la Amsterdam); educaţie (art. 149, Tratatul
de la Amsterdam); pregătire profesională (art. 150.4, Tratatul de la Amsterdam);
cultura (art. 151, Tratatul de la Amsterdam); sănătate (art. 152.4, Tratatul de la
Amsterdam); protecţia consumatorilor (art. 153.4, Tratatul de la Amsterdam);
reţelele transeuropene – principii (art. 156, Tratatul de la Amsterdam); industrie
(art. 157.3, Tratatul de la Amsterdam); coeziune economică şi socială (art. 159.3,
Tratatul de la Amsterdam); implementarea deciziilor referitoare la Fondul
European de Dezvoltare Regională (art. 162, Tratatul de la Amsterdam); mediu
(art. 175, Tratatul de la Amsterdam);
Introducerea procedurilor de cooperare şi codecizie a modificat echilibrul

decizional între instituţiile comunitare sporind forţa Comisiei şi a Parlamentului
care reprezintă interesul comunitar. Procedura legislativă într-un caz determinat
depinde de suportul legal al propunerii respective adică de prevederile din Tratate
cărora se subrogă proiectele respective. In cazul unor proiecte interdomeniale
care se referă la mai multe articole de tratat sporeşte rolul Comisiei care
marchează propunerea la acel articol care face mai probabilă adoptarea deciziei.
Pe de alta parte, un stat membru care are rezerve cu privire la acel proiect
legislativ va insista să se adopte decizia cu unanimitate. In eventualitatea
neînţelegerilor cu privire la baza legală, conform căreia să se adopte propunerea,
arbitrul final este Curtea Europeană de Justiţie, care va decide încadrarea sa
juridică.
32
COOPERAREA CONSOLIDATĂ
Tratatul de la Amsterdam a consacrat conceptul de cooperare consolidata
(întărită). Tratatul de la Amsterdam a încorporat prevederea care permite statelor
membre, în anumite circumstanţe, să iniţieze acţiuni reciproce de cooperare
făcând uz de instituţiile, procedurile şi mecanismele prevăzute în Tratat. Aceste
acţiuni nu vizează domeniul politicii externe şi de securitate unde este totuşi
prevăzut principiul abţinerii constructive. În perspectiva extinderii Uniunii
Europene spre Est, care va determina creşterea gradului de eterogenitatea
grupării, aceste prevederi devin esenţiale pentru că oferă ţărilor membre
posibilitatea de a se integra cu o dinamică diferită. Comisia consideră că este
esenţiala prezervarea acquis-ului comunitar şi bazele principiale ale politicilor
sectoriale comune deja validate. Posibilitatea lansării unor acţiuni de cooperare nu
trebuie folosită ca pretext pentru eludarea obligaţiilor derivate din calitatea de
membru al U.E. niţierea unei acţiuni de cooperare consolidată este posibilă atunci
când sunt întrunite următoarele condiţii:
• acţiunea de cooperare consolidată vizează realizarea obiectivelor Uniunii şi

protejarea şi promovarea interesului acesteia;
• sunt respectate principiile stipulate în tratatele Comunitare;
• este abordat ca o ultimă posibilitate atunci când obiectivele Uniunii nu pot fi

atinse utilizând procedurile prevăzute în tratate;
• este iniţiată de majoritatea membrilor Uniunii Europene;
• nu afectează acquis-ul comunitar şi măsurile adoptate pe baza prevederilor

tratatelor comunitare;
• nu afectează competenţele, drepturile şi interesele statelor membre care nu

participă;
• este deschisă tuturor statelor membre, după iniţierea acţiunii; statele
membre au posibilitatea de a participa la o acţiune de cooperare
consolidată, în orice moment, dacă se conformează deciziilor luate în cadrul
acţiunii de cooperare consolidată;
• se conformează prevederilor Tratatelor.
Iniţierea şi desfăşurarea unei acţiuni de cooperare consolidată trebuie să fie

conformă cu obiectivele comunitare, să nu încalce competenţele Comunităţii
Europene şi trebuie să vizeze crearea condiţiilor pentru realizarea obiectivelor
Uniunii într-un ritm mai ridicat. Iniţierea unei acţiuni de cooperare consolidată
trebuie autorizată de către Consiliu, la cererea statelor iniţiatoare, care va decide
cu majoritate calificată. Daca un stat membru se opune autorizării unei astfel de
proceduri, atunci nu se va supune la vot cererea de iniţiere a procedurii.
Procedura legislativă care va fi aplicată într-un caz determinat depinde de

suportul legal al legislaţiei respective, adică de prevederile din Tratat cărora se
subrogă propunerea respectivă. În cazurile limită, în care se poate alege în
domeniu, se poate crea un avantaj pentru Comisie: să supună propunerea
acelui articol din Tratat, care să permită Consiliului decizia prin vot cu
33
majoritate calificată. Pe de altă parte, un stat membru, care are temeri că va fi

izolat în cadrul Consiliului, va insista să convingă că domeniul respectiv este
unul în care deciziile se vor adopta prin unanimitate. În mod firesc, Parlamentul
preferă procedura de co-decizie şi, în ordine, de cooperare şi de consultare,
rareori optând pentru ultima. În eventualitatea neînţelegerilor cu privire la baza
legală, conform căreia se va adopta legislaţia, arbitrul final este Curtea de
justiţie, care va decide articolul din Tratat ce circumscrie cel mai bine domeniul
respectiv. Parlamentul are ocazia să ceară explicaţii când consideră că baza
legală este incorectă. Spre exemplu, Parlamentul a urmărit anularea directivei
cu privire la drepturile studenţilor de rezidenţă în ţările membre, care se baza
pe o prevedere combinată şi se elabora prin procedura de consultare. Curtea
de justiţie a considerat că baza adecvată este Art. 7, care se referea la
nedscriminare pe baze naţionale, la care se aplica procedura de cooperare şi s-
a adoptat o nouă directivă comunitară.
Baza legală a legislaţiei promulgate de Consiliu sau de Consiliu şi Parlament în

comun, nu trebuie să fie obligatoriu aceeaşi cu cea precizată de propunerea
Comisiei. În acest caz, Parlamentul poate întreprinde acţiuni legale pentru a
adopta decizii în cadrul procedurii de cooperare. Un exemplu relevant este
legislaţia cu privire la deşeuri, promulgată de Consiliu, conform prevederilor
referitoare la mediul înconjurător din Tratatul cu privire la CEE, chiar dacă
propunerea Comisiei indica situarea problemei sub incidenţa prevederilor
referitoare la piaţa unică. Această schimbare în baza legală a redus rolul
Parlamentului (şi al Comisiei) înlocuind procedura de cooperare cu cea de
consultare.
Procedura legislativă stabileşte un cadru pentru interacţiunea între diferite

instituţii comunitare. În cadrul acestei baze legale, fiecare instituţie îşi joacă
rolul său. Comisiei are rolul de a pregăti propunerile de legislaţie comunitară.
Aceste propuneri sunt rezultatul firesc al unor procese cu grade diferite de
formalizare, care include studii politice, influenţarea (sensibilizarea diferitelor
grupuri de interese, consultarea cu guvernele naţionale, reuniuni ale unor
grupuri de experţi din ţările membre. Propunerile prezentate de Comisie
Consiliului şi Parlamentului au făcut, anterior prezentării lor, obiectul unor
consultări multisectoriale şi de asemenea au fost supuse atenţiei diferitelor
comitete ale Comisiei. O propunere va fi prezentată Parlamentului şi Consiliului
numai după exprimarea unei opinii favorabile asupra propunerii iniţiale sau în
baza aprobării scrise a comisarilor (dacă problema este suficient de importantă
sau controversată) în urma discuţiilor într-o reuniune a Comisiei executive.
Legislaţia comunitară implică şi adoptarea de către Comisie a unor reguli sau

decizii cu privire la aplicarea detaliată a acestor decizii. Prin urmare, Comisia
este o instituţie colectivă cu o responsabilitate colectivă, membrii săi nefiind
definiţi prin unitate de atitudine, unitate politică sau ideologică.
În acest sens, există un contrast evident în raport cu democraţia parlamentară,

în care un guvern este format din politicieni aleşi ai unui singur partid sau ai
unei coaliţii de partide, care lansează un program legislativ bazat pe oferta
făcută cu ocazia alegerilor. Această lipsă a perspectivei ideologice are o serie
de avantaje în contextul particular al politicilor comunitare.
34
Rolul Parlamentului European în procesul decizional depinde de prevederile

Tratatelor, care statuează fundamentele procesului legislativ. Înainte de anul
1987, procedura de consultare era singura bază prin care Parlamentul putea
influenţa procesul legislativ. Această procedură a rămas în vigoare, cu excepţia
acelor situaţii în care s-a stabilit că se vor aplica procedurile de cooperare şi co-
decizie. Rolul principal al Parlamentului în cadrul procedurii de cooperare
constă în decelarea între votarea în Consiliu cu majoritate calificată sau cu
unanimitate. Parlamentul, în concordanţă cu Comisia, poate stabili ce poate
vota Consiliul cu majoritate calificată. Parlamentul are dreptul de a formula
amendamente, care, dacă sunt acceptate de Comisie, se vor include în
propunerile revizuite, care sunt trimise apoi Consiliului. Consiliul poate accepta
aceste propuneri cu majoritate calificată, însă, cum precizau versiuni
modificate ale propunerilor, vor putea fi adoptate numai prin vot cu
unanimitate. Mutaţiile în procedura legislativă au avut un efect semnificativ
asupra relaţiilor dintre instituţiile comunitare. Procedurile decizionale, şi în
special procedura de co-decizie, au sporit rolul politic al Parlamentului.
Statele membre, în mod colectiv au rolul decisiv, aşa cum s-a stabilit prin
Tratate, şi ele deţin puterea unică de a amenda tratatele, care reprezintă
cadrul constituţional al Comunităţii şi baza pentru sistemul său legal. Această
abilitate a fost utilizată pentru a modifica dreptul comunitar cu privire la
pensionarea principiului plată egală la muncă egală a fost pe larg lipsită de
conţinut printr-o declaraţie la Tratatul asupra Uniunii Europene.
Conform prevederilor Tratatelor, procesul de adoptare a deciziilor în

Comunitate conţine interacţiuni între diferite instituţii. Procedurile formale
statuate în Tratate specifică puterea şi responsabilităţile participanţilor, cea
mai importantă forţă decizională revine statelor membre prin intermediul
Comisiei, Consiliului şi Parlamentului.
INTERESELE SPECIALIZATE ŞI ROLUL LOR ÎN CADRUL PROCESULUI

DECIZIONAL
Există o serie de puternice grupuri de interese a căror influenţă asupra procesului
decizional pare să fi devenit semnificativă în ultimul deceniu. Una din explicaţiile
acestei creşteri a influenţei (directe sau indirecte) a grupurilor de interese
europene la procesul decizional în cadrul Uniunii Europene poate fi explicată prin
politica instituţiilor comunitare, cum sunt Parlamentul European şi Comisia, care
caută în mod activ opinia şi sugestiile acestora pentru o cât mai mare rigurozitate
şi legalitate a reglementărilor comunitare. Totodată, pe măsură creşterii
competenţelor instituţiilor comunitare şi lărgirii domeniului lor de competenţă (pe
măsura europenizării a cât mai multor domenii ale integrării), a devenit evidentă
creşterea interesului acestor grupuri faţă de deciziile şi activităţile instituţiilor
Uniunii Europene în încercarea de a influenţa, în avantajul lor deciziile organelor
comunitare.
Comisia Europeană a facilitat chiar accesul acestor grupuri de interese la procesul

decizional din cadrul Uniunii Europene. În fapt, Comisia Europeană a instituit, un
dialog permanent, mai mult sau mai puţin formal, cu aceste grupuri de interese
oferindu-le locuri în comitetele sale consultative sau solicitând opinia acestora cu
privire la proiectele de legislaţie ce urmau a fi supuse dezbaterii. Comisia
35
Europeană, în faza de iniţiere a unui proiect de act comunitar poate solicita nu

numai opinia acestor grupuri (care de regulă reprezintă interese sectoriale sau
transectoriale), ci şi a firmelor europene mari considerate reprezentative pentru
diferite sectoare.
Prin Tratate, Comisia nu este obligată să consulte în prealabil statele membre în

faza de iniţiere a unei propuneri. Comisia însă procedează la consultarea acestor
grupuri de interese din mai multe motive, dintre care pot fi amintite:
• nevoie de informaţii cât mai variate şi mai numeroase legate de sectorul

respectiv, de poziţia grupurilor de interese naţionale şi europene şi din
partea autorităţilor statelor membre;
• consultarea grupurilor de interese poate permite identificarea opţiunilor cele

mai fezabile şi a poziţiilor principalelor oponenţi, permiţând identificarea
căilor de contracarare de acestei opoziţii;
• este posibilă, prin măsuri de orientare a dezbaterilor publice, influenţarea

atitudinii grupurilor de interese şi orientarea lor către opţiunile agreate de
instituţiile comunitare (în speţă de Comisie);
• este posibilă testarea reacţiei statelor, a autorităţilor locale şi a grupurilor de

interese.
De asemenea, există situaţii în care Comisia implică aceste grupuri de interese (a

căror reprezentare este formalizată sub forma diferitelor asociaţii, confederaţii
etc.) în faza de implementare a legislaţiei comunitare, delegând acestor o parte
din responsabilităţile implementării actelor comunitare în domeniul de activitate al
grupurilor de interese respective.
Cât de mult contează opinia acestor grupuri de interese şi în ce măsură instituţiile

comunitare le solicită avizul? În ultima perioadă, instituţiile comunitare acordă o
atenţie deosebită opiniilor grupurilor de interese şi societăţii civile. Este suficient
să aducem în sprijinul acestei afirmaţii două evenimente relativ recente:
documentul din 2001 al Comisiei Europene conţinând propuneri de reformă a
sistemului de guvernare a UE, „White Paper on European Governance” şi de
asemenea Convenţia Europeană au fost deschise dezbaterilor publice la care au
putut participa reprezentanţii tuturor grupurilor de interese europene. Mai mult
chiar, rezultatele dezbaterilor asupra primului document au fost sintetizate şi
făcute publice de către Comisie. Prevederile Cartei Albe asupra Guvernării
Europene introduce chiar caracterul obligatoriu al consultării grupurilor de interese
şi societăţii civile asupra propunerilor legislative ale Comisiei şi actelor comunitare,
existând recomandări de supunere a actelor comunitare dezbaterilor publice.
Instituţiile comunitare preferă implicarea în acest proces consultativ, de regulă,

grupurile de interese organizate, de dimensiuni cât mai mari, care să asigure o cât
mai mare reprezentativitate la nivel european a intereselor specifice ale grupului;
nu sunt însă ignorate nici opiniile firmelor europene mari din domeniu. Grupurile
de interese pot juca un rol semnificativ în măsura în care Parlamentul şi Comisia
au nevoie de informaţii detaliate pentru fundamentarea deciziilor; astfel de
domenii sunt cele care de regulă impun norme unice la nivel comunitar în domenii
36
care afectează activitatea tuturor firmelor indiferent de sectorul în care acţionează

(ex. standardizarea, protecţia mediului, cadrul concurenţial).
Implicarea acestor eurogrupuri, în această manieră, în procesul decizional la nivel

comunitar este, aşa cum se menţiona anterior, încurajată. Motivaţiile unui astfel
de comportament al instituţiilor comunitare este determinat de nevoia de a culege
cât mai multe informaţii despre sectorul vizat pentru o cât mai bună
fundamentare a propunerii legislativ. Un astfel de procedeu permite identificarea,
ex ante, de către instituţiile comunitar a punctelor unde se poate manifesta
opoziţia acestor grupuri şi le permit corectarea acelor prevederi sau identificarea
posibilităţilor de contracarare a potenţialelor obiecţiuni ale grupurilor de interese.
Se poate afirma că aceste grupuri de interese au căpătat un rol consultativ sporit

în procesul decizional comunitar. Aceste grupuri de interese nu trebuie confundate
cu ECOSOC al cărui rol este de asemenea unul consultativ şi care asigură
reprezentarea instituţionalizată, în manieră oficială, în cadrul procesului deicizonal
funcţionează ca instituţie comunitară. Consultarea ECOSOC, în procesul decizional
comunitar este una formală, în timp ce consultarea acestor grupuri de interese,
organizate sub diferite forme, dar care nu sunt asimilate instituţiilor oficiale ale UE,
este una cu caracter informal, dialogul dintre aceste grupuri şi instituţiile
comunitare nefiind unul instituţionalizat şi stipulat în actele comunitare oficiale.
Posibilităţile grupurilor de interese de a influenţa deciziile comunitare depind de:
• volumul informaţiilor şi cunoştinţelor disponibile;
• forţa economică de care dispun la nivel european;
• sectorul economic din care provin, fiind privilegiate sectoarele intensive

tehnologic;
• reprezentativitatea lor la nivel european care le permite agregarea într-o

măsură cât mai mare a intereselor specifice, individuale ale firmelor dintr-un
sector european astfel încât să ofere informaţii pertinente şi reprezentative
la nivel european
• puterea şi capacitatea de a acţiona ca agenţie de implementare a actelor

comunitare care depinde de reprezentativitatea asociaţiei respective,
dimensiunea grupului de interese, forţa sa economică şi influenţa politică,
capacitatea de convingere a membrilor grupului, capacitatea de a acţiona
rapid şi într-o manieră reprezentativă putând lua decizii în mod operativ fără
o largă consultare a membrilor şi asigurând acceptarea ulterioară de către
aceştia. Un exemplu34 în aceste sens este Federaţia Europeană a Asociaţiilor
din Industria Farmaceutica care joacă un rol important în elaborarea codului
de conduită privind standardele de vânzare a medicamentelor medicilor
practicanţi
Există însă şi situaţii aparent paradoxale, cum este cazul fermierilor comunitari,
care deţin o pondere redusă în economia şi activităţile economice ale Comunităţii
Europene, dar au capacitatea de a realiza sau bloca realizarea unor măsuri sau de
al căror sprijin depinde aplicarea unor politici sectoriale; deşi puţin numeros acest
34
Miron Dumitru, "Economia Uniunii Europene", ed. Luceafărul, Bucureşti, 2002
37
grup de interese este extrem de eficient în ceea ce priveşte acţiunile de lobby şi

exercitarea de presiuni asupra organismelor comunitare în domeniile în care ei
acţionează.
Comportamentul instituţiilor Uniunii Europene faţă de grupurile de interese se

apropie de cel al unui investitor raţional colaborând cu aceste grupuri de interese
care urmăreşte asigurarea unei informaţii complete şi corecte la un preţ cât mai
redus; grupurile de interese pun la dispoziţie, într-o manieră operativ, instituţiilor
UE informaţiile necesare la costuri reduse şi asigură şi experienţa tehnică.
Pe măsura creşterii numărului domeniilor integrării care devin de competenţa

Uniunii Europene (creşterea gradului şi domeniilor europenizării), se poate
constata că numărul grupurilor de interese care doresc să aibă acces la serviciile
funcţionale ale U.E. a crescut constant, pe măsura extinderii deciziilor adoptate la
nivel comunitar. Conform estimărilor Comisiei în jur de 3000 de grupuri de interese
doresc să aibă o anumită influenţă la Bruxelles, incluzând peste 500 de federaţii
europene şi internaţionale şi peste 10.000 de indivizi 35. Se poate constata ca s-a
ajuns la un raport paritar între funcţionarii comunitari şi reprezentanţii grupurilor
de interese.
Pentru reprezentarea intereselor într-o manieră formalizată, o mare parte din

aceste grupuri de interese s-au instituţionalizat sub forma asociaţiilor, federaţiilor
etc. (trade associations, engl. orig.), sau au aderat la structuri de acest tip
existente anterior şi şi-au deschi reprezentanţe la Bruxelles sau în alte oraşe unde
funcţionează instituţii comunitare. Aceste organizaţii pot fi organizaţii sectoriale
sau pot fi organizaţii intersectoriale, confederaţii naţional. Câteva exemple de
astfel de organizaţii/asociaţii de reprezentare intereselor diferitelor grupuri de
interese pot fi menţionate: COFACE (Confederaţia Organizaţiilor pentru Familie) şi
BEUC (Biroul European al Uniunii Consumatorilor) ca organizaţii sectoriale şi Masa
Rotundă a Industriaşilor Europeni, Comitetul U.E. al Camerei Americane de Comerţ
(AMCHAM) ca organizaţii intersectoriale.
Creşterea numărului de organizaţii de reprezentare a intereselor acestor
eurogruopuri şi creşterea rolului consultativ în cadrul procesului decizional au
creat canale mai numeroase de comunicare a acestor asociaţii cu instituţiile
comunitare, s-a mărit numărul „punctelor de intrare” la instituţiile comunitare, au
oferit posibilitatea intensificat acţiunile de lobby şi dezvoltării unei adevărate
industrii în domeniu. Implicarea tot mai mare a acestor asociaţii de reprezentare a
grupurilor de interese a determinat şi o dezvoltare a industriei de consultanţă
juridică în domeniu: pe lângă aceste organizaţii structurate instituţional, la
Bruxelles activează 160 de firme de avocatură şi 140 de firme de contabilitate,
unele având o influenţă nesemnificativă la nivelul instituţiilor comunitare36.
Un studiu recent37 constată orientarea grupurilor de interese de la nivel naţional

către cel al instituţiilor comunitare pe măsura europenizării domeniului în care
acţionează grupurile de interese. În acest proces pot fi identificate principalele
„puncte de acces” ale asociaţiilor de reprezentare a grupurilor de interese în
35
Miron, "Economia Uniunii Europene", ed. Luceafărul, Bucureşti, 2002
36
Miron, "Economia Uniunii Europene", ed. Luceafărul, Bucureşti, 2002
37
Kohler-Koch Beate, Quitkatt Christine, “Intermediation of Interest in European Union”, Centrul
Studii Europene din Manheim, 2000
38
procesul decizional comunitar. Aceste puncte de acces sunt poziţionate în cadrul

diferitelor structuri ale instituţiilor comunitare: Comisie, Consiliu şi Parlament.
Gradul de accesibilitate al instituţiilor comunitare, din punctul de vedere al

grupurilor de interese (altfel spus „sensibilitatea” instituţiilor la acţiunile intereselor
specializate) este diferit.
Comisia Europeană, ca iniţiator legislativ, joacă un rol important în adoptarea

deciziilor le nivel comunitar şi este instituţia care promovează participarea
grupurilor de interese în procesul de formulare a politicilor şi actelor comunitare.
Accesul grupurilor de interese la activităţile Comisiei este facilitat şi de măsurile
iniţiate de Comisie de a coopta reprezentanţii grupurilor de interese specializate în
comitetele sale consultative.
Conform rezultatelor studiului menţionat mai sus38, Consiliul Ministerial, instituţia

cu un rol important în procesul decizional european, este mai puţin accesibil
grupurilor de interese datorită, în primul rând caracterului său
interguvernamental. Această dificultate de a influenţa semnificativ deciziile
Consiliului Ministerial cu care se confruntă grupurile de interese pot fi depăşite prin
intensificarea acţiunilor grupurilor de interese la nivel naţional asupra guvernului
(la nivelul reprezentanţilor statului membru respectiv în Consiliu) pentru
susuţinerea caracterului legitim a solicitărilor lor. Totodată, grupurile de interese
trebuie să aibă în vedere coordonarea unor astfel de acţiuni la nivel naţional într-
un număr de state suficient ca să asigure voturile necesare întrunirii majorităţii
calificate în Consiliul Ministerial.
Parlamentul European, deşi are încă un redus în procesul decizional comunitar

(dar în creştere) a adoptat o atitudine faţă de grupurile de interese similară cu cea
a Comisiei Europene, în sensul încurajării comunicării cu grupurile de interese
europene. Un astfel de comportament se bazează pe premiza conform
comunicarea cu aceste grupuri de interese, consultarea lor în procesul de
adoptare a deciziilor constituie o oportunitate pentru parlamentarii europeni de a
deveni „purtători de cuvânt” ai acestor interese. Un astfel de comportament are
ca motivaţie reală asigurarea sprijinului electoratului naţional în scrutinul
parlamentar.
Accesul grupurilor de interese la instituţiile comunitare este influenţat în mare

măsură de forţa financiară a acestor grupuri (măsurată ca forţa financiară a
asociaţiilor de reprezentare intereselor specializate). Astfel, la Parlamentul
European au acces, cu precădere firmele mari (circa 55% din asociaţiile de
reprezentare a grupurilor de interese cu un buget mai mare de 5 milioane Euro au
contacte săptămânale cu Parlamentul European, faţă de numai circa 10% din
asociaţiile cu un buget inferior a 100 000 de Euro), accesul la Comisia Europeană
este mai facil pentru majoritatea asociaţiilor de reprezentare a intereselor
specializate (circa 60% din aceste asociaţii cu un buget de peste 5 milioane Euro
au contacte săptămânale cu membrii şi comitetele Comisie, la care se adaugă
25% din asociaţiile cu un buget sub 100 0000 Euro, 35% din cele cu un buget de
până la 500 000 Euro au astfel de contacte săptămânale cu Comisia). Consiliul
Ministerial este accesibil exclusiv firmelor mari, dar interesul acestora pentru
38
Kohler-Koch Beate, Quitkatt Christine, “Intermediation of Interest in European Union”, Centrul
Studii Europene din Manheim, 2000
39
această instituţie este mai redus decât cel manifestat faţă de Parlament şi Comisie
(aproximativ 40% din asociaţiile de reprezentare a grupurilor de interese cu un
buget mai mare de 5 milioane Euro au contacte săptămânale cu Consiliul
Ministeriual, faţă de numai 7-8% din asociaţiile cu un buget mai mic de 100 000 de
Euro şi 7-8% din cele cu un buget sub 500 000 de Euro şi aproximativ 10% din
asociaţiile cu buget inferior a 1 milion de Euro)39.
Interesul marilor companii europene şi a companiilor multinaţionale pentru

instituţiile comunitare în procesul de influenţare a deciziilor este diferit în funcţie
de instituţie: Comisia, datorită competenţelor sale ca iniţiator legislativ şi organism
executiv este ţinta celor mai multe acţiuni de lobby din partea acestor firme (peste
80% din companiile europene au contacte săptămânale cu Comisia Europeană);
un interes similar este manifestat pentru Parlament (aproximativ 75% din firmele
europene au contacte săptămânale cu membri şi comitete ale Parlamentului
European), în timp ce Consiliul Ministerial beneficiază săptămânal de „atenţia” a
circa 50% din firmele europene. Aceste cifre relevă că marile firme europene, deşi
membre ale diferitelor asociaţii de reprezentare a grupurilor de interese sectoriale
şi intersectoriale, desfăşoară, pe lângă acţiunile comune iniţiate de asociaţiile de
reprezentare, şi acţiuni individuale de lobby pe lângă instituţiile comunitare în
vederea promovării intereselor lor specifice.
Toate aceste cifre40 menţionate pot fi utilizate pentru clasificarea instituţiilor

comunitare în funcţie de gradul lor de accesibilitate pentru interesele specializate:
Comisia Europeană pare a fi cea mai uşor accesibilă pentru aceste grupuri, la polul
opus situându-se Consiliul Ministerial; Parlamentul european, în mare măsură
datorită rolului său relativ redus în procesul decizional, din punctul de vedere al
grupurilor de interese pare a fi considerat o instituţie „de rangul doi”, interesul
manifestat de interesele specializate fiind mai redus decât cel manifestat faţă de
Comisie.
Concomitent cu atenţia acordată activităţilor instituţiilor comunitare, grupurile de

interese îşi continuă acţiunile de lobby la nivelul guvernelor şi instituţiilor
naţionale.
Procesul decizional este doar una dintre componentele elaborării politicilor

comunitare. După ce este adoptată o decizie este necesară aplicarea sa - etapă
care s-a dovedit crucială în cadrul mecanismului general. In funcţie de tipul de
reglementări comunitare (regulamente, hotărâri, directive, opinii sau legi) şi
traiectoria lor până la ţările membre, impactul va fi diferit şi acţiunea grupurilor de
interese variată.
Căi de influenţare a procesului decizional comunitar de către grupurile de interese

Etapa Instituţia implicată Căi de influenţare
Grupuri de lucru Lobby în ministere şi agenţii
guvernamentale naţionale
39
cifrele menţionate în acest paragraf se bazează pe rezultatele studiului Kohler-Koch Beate,
Quitkatt Christine, “Intermediation of Interest in European Union”, Centrul Studii Europene din
Manheim, 2000
40
cifrele menţionate în acest paragraf se bazează pe rezultatele studiului Kohler-Koch Beate,
Quitkatt Christine, “Intermediation of Interest in European Union”, Centrul Studii Europene din
Manheim, 2000
40
COREPER (I sau II) Contacte directe cu

reprezentanţa permanentă
Poziţie comună pe lângă UE
Consultări ministeriale
Consiliul Ministerial Consultări la nivel ministerial
Acces guvernamental
Acces la nivelul
parlamentelor naţionale
Decizie Grupuri de lucru Lobby în ministere şi agenţii
guvernamentale naţionale
COREPER (I sau II) Contacte directe cu
reprezentanţa permanentă
pe lângă UE
Consultări ministeriale
Consiliul Ministerial Consultări la nivel ministerial
Acces guvernamental
Acces la nivelul
parlamentelor naţionale
Implementare Administraţia naţională Consultări publice/private
ministere; audieri
agenţii publice
parlament naţional
Comisia Executivă Consultări publice/private
direcţii generale “semnal de alarmă”
comitete
Post-implementare Instanţe judecătoreşti Acţiuni în instanţă
naţionale (hotărâri
nedefinitive)
Curtea Europeană de Justiţie
Sursa: Miron Dumitru (coord.), „Economia Uniunii Europene”, editura Luceafărul,
Bucureşti, 2002
În selectarea unui „ţintei” acţiunii de lobby, agenţiile de reprezentare a grupurilor
de interese au în vedere, în principal: capacitatea administrativă (considerată
relevantă la nivel european de circa 77% din aceste asociaţii, şi la nivel naţional de
circa 70% din asociaţii); relaţiile personale cu persoana vizată (validat ca şi
criteriu, la nivel european şi naţional de circa respectiv 54% şi 48% din asociaţiile
europene de reprezentare a grupurilor de interese), naţionalitatea şi apartenenţa
politică. Totodată, instrumentele de lobby sunt diferite în funcţie de palierul
decizional unde se desfăşoară acţiunea. La nivelul Uniunii Europene, a instituţiilor
comunitare, cele mai frecvente instrumente de lobby sunt: utilizarea contactelor
personale, audierile şi prezentările de opinii în faţa diferitelor comitete
consultative din structura instituţiilor comunitare, oferirea de informaţii necesare
fundamentării unei propuneri legislative, prezentarea de „poziţii”, oferirea de
expertiză şi asistenţă tehnică instituţiilor comunitare. Totodată, specificităţile
procesului decizional la nivelul Uniunii Europene impun coordonarea acţiunilor de
lobby desfăşurate la nivel naţional de diversele grupuri de interese, fiind încurajată
dezvoltarea dimensiunii transnaţionale (europene) a acestora.
Putem afirma că sistemul decizional al Uniunii Europene poate fi caracterizat ca un

sistem în care, în pofida unor stări conflictuale şi unor negocieri anevoioase (cum a
dovedit-o şi ultima Conferinţă Interguvernamentală), este posibilă adoptarea unor
41
decizii relevante pentru dimensiunea europeană a grupării. În arhitectura

decizională comunitară cooperarea este cea care prevalează, şi pentru că în acest
complex proces au un rol esenţial atât organele comunitare cât şi ţările membre şi
grupurile de interese.
TEMA 4.
LEGITIMITATE ŞI REFORMĂ INSTITUŢIONALĂ ÎN UNIUNEA
EUROPEANĂ
Procedurile legislative comunitare combină în prezent procese decizionale
guvernamentale cu elemente ale unui proces politic suprastatal (a se vedea şi
capitolul 4 al acestei lucrări). Deşi UE se prezumă a se baza pe principii
democratice, procedurile sale decizionale nu respectă întotdeauna aceste principii.
În particular, Comunitatea a fost şi mai este criticată de lipsă de transparenţă şi
rigurozitate în adoptarea deciziilor41.
INSTITUŢIILE UNIUNII EUROPENE ÎN CĂUTAREA LEGITIMITĂŢII ŞI

ATENUĂRII DEFICITULUI DEMOCRATIC
În mod tradiţional, legitimitatea instituţiilor se bazează pe justificarea dreptului
instituţiilor respective de a guverna, de a dispune de o anumită autoritatea
formală şi de exercita puterea politică în interiorul graniţelor unui stat42. În aceste
condiţii, legitimitatea unei instituţii cuantifică consensul social cu privire la
autoritatea acordată unei instituţii de a guverna asupra unui teritoriu/sector în
structura politică a unui stat. Legitimitatea unei instituţii, în mod tradiţional, este
derivată din legitimitatea puterii statale. Astfel, în condiţiile în care eficacitatea şi
viabilitatea puterii statale depinde de gradul său de instituţionalizare politică,
legitimitatea unei instituţii a statului face parte din, este influenţată de şi
influenţează, la rândul său, legitimitatea statală. Statul este cel care dă
legitimitatea instituţiilor sale, iar acestea, la rândul lor, susţin legitimitatea statului
respectiv. Extrapolând, de la nivel statal la nivel supranaţional, analiza legitimităţii
instituţiilor unei organizaţii/grupări supranaţionale nu poate fi separată, în analiză,
de legitimitatea grupării în sine.
Cuantificarea legitimităţii Uniunii Europene şi a instituţiilor sale nu poate fi
realizată în absenţa unui set de criterii normative. Legalitate, fundamentarea
(justificarea) deciziilor şi a existenţei instituţiilor, acţiuni întreprinse şi proceduri
constituie factori cheie pentru a asigura existenţa şi activitatea Uniunii
Europene ca sistem legitim de guvernare. Legalitatea Uniunii Europene este
asigurată de tratatele constitutive (tratatele de la Roma, Maastricht,
Amsterdam, Nisa, Actul Unic European etc.). Aceste tratate constituie un set de
norme scrise pe care se fundamentează puterea/autoritatea supranaţională a
grupării. În aceiaşi categorie se încadrează şi disponibilitatea statelor membre
de a edicta legislaţie naţională respectând principiul supremaţiei
41
Miron Dumitru, “Economia integrării europene”, lito ASE, Bucureşti, 1998
42
Scharpf, F. W., „Governing in Europe. Effective and Democratic”, Oxford: Oxford University
Press, 1999
42
reglementărilor comunitare (dreptului comunitar); acest element acţionează

ca sursă a legitimităţi Uniunii. Altfel, spus legalitatea UE, şi implicit
legitimitatea sa, se bazează pe ideea că „ceea ce este realizat în mod legal de
un grup de state-guverne conferă legitimitate Uniunii în măsura în care este
acceptat ca legitim atât la nivel naţional, cât şi la nivel supranaţional” 43.
Justificarea autorităţii formale a Uniunii Europene ca entitate supranaţională
acordată prin tratate se regăseşte în acceptarea şi recunoaşterea acestor
norme de către statele membre. Acţiunile întreprinse şi procedurile existente în
cadrul UE vizează procedurile decizionale şi legislative, echilibrul şi relaţiile
interinstituţionale şi reprezintă, de asemenea, un element important în
asigurarea legitimităţii grupării.
În literatura de specialitate, există două abordări ale legitimităţii: abordarea

directă (input oriented, engl orig) şi abordarea indirectă (output oriented, engl.
orig.).
Abordarea directă măsoară legitimitatea unei instituţii sau a unui stat prin
gradul de recunoaştere al instituţiei, statului respectiv de către populaţie. În
aceste condiţii, legitimitatea Uniunii Europene depinde în mod esenţial de
maniera în care este văzută, apreciată, acceptată, recunoscută UE de către
cetăţenii europeni şi impune existenţa unei identităţi comune europene care să
justifice instituţionalizarea structurilor supranaţionale ale UE. Din păcate. Atâta
timp cât Uniunea Europeană „este încă departe de realizarea aşa numitei
identităţi europene…şi în absenţa unei reforme instituţionale substanţiale (care
întârzie să se producă, n.a.), legitimitatea de tipul input oriented a deciziilor
luate prin regula majorităţii nu va creşte semnificativ”44. Gradul de identificare
mai ridicat al cetăţenilor din UE cu cetăţenia naţională decât identificarea cu
cetăţenia europeană, lipsa de transparenţă al multor instituţii comunitare
constituie elemente de natură să diminueze legitimitatea UE. Prin prisma
abordării directe, legitimitatea UE şi a instituţiilor sale este derivată din
competiţia existentă la nivel politic prin faptul că electoratul european (ca
sumă a electoratelor naţionale ale statelor membre) are posibilitatea de a
alege, prin vot direct şi deschis, în cadrul scrutinului european, membrii
Parlamentului European, repartizarea locurilor în cadrul acestei instituţii ţinând
cont de dimensiunea populaţiei fiecărui stat membru. Prin prisma abordări
directe, legitimitatea UE ca sistem supranaţional de guvernare se bazează pe
legalitatea sa (derivată din tratatele interguvernamentale constitutive semnate
de statele membre) şi se justifică prin gradul de acceptare a acestui sistem de
guvernare de către opinia publică şi încrederea populaţiei în obiectivele şi
activităţile grupării ca întreg.
Abordarea indirectă cuantifică legitimitatea Uniunii Europene şi a instituţiilor

sale ca fiind bazată şi derivată din autoritatea şi legitimitatea statelor membre
componente. În aceste condiţii, nu mai este necesară existenţa unei identităţi
comune sau a cetăţeniei europene, ci legitimitatea UE se bazează pe
43
Muntean Andrei, “The European Parliament’s Political Legitimacy and the Commission’s
“Misleading Management”: Towards a “Parliamentarian” European Union”, Working Paper,
ARENA, vol. 1. 2000
44
Press, 1999
43
identitatea de interese, pe interesele comune ale participanţilor decât pe

interesul comun. Prin prisma acestei abordări, legitimizarea Uniunii Europene
are ca surse: 1) tratatele constitutive şi acordurile dintre statele membre şi 2)
permisiunea acordată statelor membre de cetăţenii acestora de a participa la o
grupare supranaţională, UE, a cărei legalitate este fundamentată pe
conformitatea acesteia şi a tratelor constitutive cu normele constituţionale
naţionale şi superioritatea normei juridice comunitare. Altfel spus, legitimitatea
UE este una indirectă provenind din legitimitatea părţilor componente. În
măsura în care legitimitatea UE s-ar fundamenta în cea mai mare măsură pe
această sursă, atunci s-ar putea crea condiţiile favorabile pentru diluarea/lipsa
de responsabilitate colectivă a instituţiilor supranaţionale ale UE faţă de
electoratul european. Exemplu lipsei de responsabilitate faţă de un electorat
naţional sau european şi efectele negative derivate sunt elocvente pentru
susţinerea acestei afirmaţii45.
O serie de analişti46 consideră că analiza legitimităţii Uniunii Europene ar trebui

să se bazeze pe identificarea şi măsurarea consensului sau a gradului de
acceptare publică în rândul populaţiei grupării a sistemului de guvernare
supranaţional al UE. Alţi analişti consideră că în sistemele de guvernare de
tipul celui al UE care se bazează pe „ un sistem cooperativ de activităţi”,
legitimitatea se bazează pe recunoaşterea şi acceptabilitatea colectivă a
autorităţii acestui sistem de guvernare de către participanţi, mai degrabă decât
pe acceptabilitatea publică sau individuală a autorităţii sistemului.
Procesul de ratificare a Tratatelor de la Maastricht şi Nisa, reţinerile cetăţenilor

anumitor ţări membre de a participa le zona Euro etc. indică un nivel relativ
redus de acceptabilitate a activităţilor UE în rândul cetăţenilor săi. Lipsa de
transparenţă a activităţilor unor instituţii comunitare, cum ar fi Consiliul
Ministerial, dificultăţi de realizare a consensului în rândul cetăţenilor Uniunii în
ceea ce priveşte anumite activităţi desfăşurate şi măsuri adoptate la nivel
supranaţional sunt elemente care au alimentat „deficitul democratic” al
instituţiilor comunitare şi afectează legitimitatea lor.
„Deficitul democratic” al instituţiilor comunitare poate fi măsurat ca

diferenţa dintre gradul de „satisfacţie democratică” (bazat pe caracterul
democratic şi transparent al procesului decizional şi acceptabilitate deciziilor
adoptate) la nivel naţional şi gradul de „satisfacţie democratică” la nivel
supranaţional al cetăţenilor europeni. Ca şi in cazul legitimităţii directe,
recunoaşterea autorităţii, posibilitatea de control, responsabilitatea (faţă de un
organism legitim sau faţă de opinia publică) şi reprezentativitatea (în termeni
de reprezentativitate naţională, a grupurilor de interese etc.) instituţiilor
comunitare constituie elemente importante în analiza „deficitului democratic”.
Faptul că membrii Consiliul şi ai Comisiei sunt în speţă desemnaţi de guvernele

naţionale, în timp ce membrii Parlamentului European au mandat direct, fiind
aleşi prin vot direct, de la electoratul european de a „legifera” în UE, face ca
45
ARENA, vol. 1. 2000
46
Zelditch & Walker, în Muntean Andrei, “The European Parliament’s Political Legitimacy and
the Commission’s “Misleading Management”: Towards a “Parliamentarian” European Union”,
Working Paper, ARENA, vol. 1. 2000
44
Parlamentul European să aibă o legitimitate mai mare decât primele două

instituţii menţionate, diferenţa provenind din gradul mai mare de recunoaştere
a autorităţii şi de acceptabilitate al activităţilor Parlamentului European în
rândul opiniei publice europene comparativ cu celelalte două instituţii.
„Deficitul democratic” şi legitimitatea scăzută a Comisiei Europene au ca sursă

şi faptul că această instituţie funcţionează pe principiul responsabilităţii
colective şi al independenţei comisarilor în realizarea interesului comunitar
(destul de lipsit de consistenţă în practică) şi a fost, o lungă perioadă de timp,
direct responsabilă în faţa Parlamentului European, aşa cum de regulă, la nivel
naţional, organismele executive sunt responsabile pentru acţiunile lor faţă de
organismele legislative. Prin Tratatul de la Amsterdam prerogativele crescute
ale Parlamentului European care poate „crea un comitet de anchetă care să
investigheze alte instituţii sau organisme comunitare (inclusiv Comisia
Europeană, n.a.) susceptibile de contravenţii sau de a fi comis nereguli în
implementarea legislaţiei comunitare…” (art. 193, Tratatul de la Amsterdam)
introduc un grad mai mare de control al acestui organism asupra Comisiei
Europene. Demisia în bloc a Comisiei Europene în martie 1999 în urma unei
anchete a Parlamentului European este primul eveniment de acest gen în
istoria Uniunii Europene.
De fapt, dificultăţile de a verifica şi a face instituţiile comunitare responsabile

pentru acţiunile lor faţă de electoratul european sau faţă de o altă instituţie
comunitară (cum este Parlamentul European) a alimentat lipsa de legitimitate
a UE şi „deficitul democratic” al instituţiilor sale.
Prin prisma celor de mai sus, Parlamentul European este instituţia comunitară
considerată a avea cea mai ridicată legitimitate şi care suferă de cel mai redus
„deficit democratic”. Factorii care contribuie la aceasta pot fi sintetizaţi astfel:
• Este singurul organism comunitar ai cărui membri sunt aleşi prin vot direct
de către cetăţenii europeni, ceea ce asigură responsabilizarea
parlamentarilor faţă de electorat, posibilităţi mai mari de control ale
electoratului asupra acestei instituţii prin sistemul de alegeri şi asigură o
garanţie implicită că parlamentarii europeni, în activităţile lor, vor urmări
interesele cetăţenilor care i-au ales (într-o măsură mult mai mare decât în
cadrul altor instituţii);
• Încrederea de care se bucură instituţia „parlamentului” în sine si rândul

democraţiilor europene; Parlamentul European, deşi este un organism
supranaţional aparţine instituţiei „parlamentului” şi împrumută şi
credibilitatea acestuia, ceea ce facilitează recunoaşterea autorităţii sale în
rândul electoratului european;
• Rolul său în procesul decizional comunitar a fost multă vreme acela al unui
organism consultativ, ceea ce a făcut ca activităţile sale să fie discrete şi
astfel, criticile la adresa unor decizii nepopulare adoptate la nivel comunitar
să fie îndreptate către alte instituţii comunitare care, cel puţin în percepţia
opiniei publice, au fost implicate direct în adoptarea lor;
45
• Rezultatele sondajelor Eurobarometru din 1994 până în prezent, care indică

că, în medie, peste 50% din cetăţenii europeni sunt în favoarea formării unui
guvern european responsabil faţă de Parlamentul European, susţin ideea că
această instituţie este considerată cea mai legitimă instituţii ale UE şi este
cea mai credibilă instituţie comunitară în rândul populaţiei grupării;
Există însă şi surse care diminuează legitimitatea Parlamentului European ca

instituţie supranaţională. Dintre aceste elemente pot fi menţionate:
• percepţia conform căreia alegerile pentru Parlamentul European (conform

rezultatelor Europbarometru) pot fi considerate ca alegeri de rangul doi
comparativ cu alegerile pentru parlamentele naţionale (bazate pe percepţia
că în cadrul parlamentului naţional interesele diferitelor grupuri naţionale
sunt mai bine reprezentate decât în Parlamentul European) afectează
credibilitatea activităţilor acestei instituţii supranaţionale. Acest fapt este
confirmat şi de scăderea participării la vot în cadrul scrutinelor pentru
Parlamentul European în perioada 1979-1999 (exemplele cele mai
sugestive fiind cele ale Germaniei, Marii Britanii);
• autoritatea insuficientă acordată Parlamentului European ca instituţie

supranaţională; acest fapt a fost evident până la adoptarea Tratatelor de la
Maastricht şi Amsterdam;
• puterea redusă de reprezentare în Parlamentul European a tuturor

grupurilor de interese naţionale din cadrul grupării (afectează în primul rând
sursele directe ale legitimităţii);
• absenţa unui sistem electoral unic de alegere a parlamentarilor europeni,

sistemul actual se bazează pe sistemele şi legile electorale naţionale (ceea
ce alimentează percepţia că Parlamentul European este totuşi un parlament
de rangul doi comparativ cu parlamentele naţionale).
Corectarea acestor elemente de natură să diminueze legitimitatea Parlamentului
European a fost iniţiată prin Tratatul de la Amsterdam care dă Parlamentului mai
multe prerogative decizionale şi un rol mai sporit pe linia controlului politic
exercitat asupra diferitelor instituţii comunitare, dar trebuie continuată prin
introducerea unui sistem electoral european unic care să corecteze problemele
legate de reprezentativitatea Parlamentului pentru diferite grupuri de interese şi
categorii sociale.
Comisia Europeană are un rol important în formularea direcţiilor de dezvoltare ca

iniţiator legislativ deşi este un organ executiv atipic care nu are un mandat
electoral, în timp ce, instituţia cu rol legislativ, ales prin vot direct, Parlamentul
European, are încă un rol redus în procesul de adoptare a deciziilor şi legislaţiei la
nivel comunitar. Problema legitimităţii democratice se centrează în cele din urmă
pe rolul statelor membre în Consiliu.
Maniera de adoptare a deciziilor la nivel comunitar, sistemul de lucru cu „uşile

închise” al Consiliului Ministerial, independenţa Comisiei Europene în urmărirea
interesului comunitar şi lipsa sa de responsabilitate, ca organism executiv, faţă de
un anumite electorat s-au constituit în factori care au alimentat „deficitul
democratic” al instituţiilor Uniunii Europene.
46
În mod tradiţional, adoptarea deciziilor la nivelul statelor, contextul democratic

este asigurat de realizarea consensului elitelor politice şi grupurilor de interese
care au conferit mandate decizionale diferitelor instituţii implicate în procesul
legislativ şi decizional. La nivelul Uniunii Europene, caracterul democratic al
procesului decizional şi legislativ la care participă instituţiile comunitare depinde
de consultarea parlamentelor naţionale înainte sau pe parcursul negocierilor în
Consiliu (şi de dorinţa guvernelor de a evita criticile parlamentare după încheierea
negocierilor). Conferinţa Interguvernamentală de la Maastricht a încercat să
formalizeze acest proces şi să faciliteze astfel reducerea deficitului democratic al
instituţiilor comunitare; o Declaraţie anexată la tratatul UE din 1992 a cerut
supunerea propunerilor legislative ale Comisiei în stadiul lor incipient examinării în
parlamentele naţionale. Succesul unui astfel de demers pe linia diminuării
deficitului democratic depinde şi de interesul manifestat de parlamentele
naţionale faţă de domeniile de reglementare comunitară sau şi de implicarea lor în
afacerile europene.
Deficitul democratic al instituţiilor comunitare este alimentat şi de maniera de

lucru a Consiliului Ministerial. Consiliul este un organism legislativ atipic, în care
multe din deliberări sunt confidenţiale (purtându-se cu „uşile închise” şi
restrângând relevanţa democratică a deciziilor acestui organism), iar procesul de
adoptare a deciziilor este posibilă prin acceptarea de compromisuri (de către
statele membre) la care se ajunge în urma negocierilor. În astfel de situaţii
negociatorii sunt în mod clar reticenţi în a-şi exprima în avans propriile poziţii; şi
chiar dacă guvernele ar dori să se angajeze în discuţii sincere cu legislativele
naţionale, ele ar avea reale dificultăţi în a anticipa forma unor eventuale
compromisuri.
Redistribuirea puterilor între Parlamentul European, Consiliul Ministerial şi

Comisie, validată de Tratatul de la Amsterdam poate fi considerat ca primul
progres evident pe linia creşterii legitimităţii instituţiilor comunitare şi de
reducere a deficitului democratic de care suferă acestea. Elementul cheie al
acestui demers a fost cel al posibilităţii Parlamentului de iniţia anchete şi de a
investiga activitatea altor instituţii comunitare suspectate de a fi comis
contravenţii sau a nu fi aplicat corect legislaţia comunitară. Acest fapt
înseamnă că, în esenţă, toate instituţiile comunitare devin responsabile în faţa
Parlamentului European pentru maniera în care îşi îndeplinesc atribuţiile şi
activităţile pe car ele desfăşoară în conformitate cu prevederile Tratatelor
constitutive. În acest context, Comisia (instituţia considerată a fi una din cele
mai afectate de „deficitul democratic”) ar deveni responsabilă în faţa
Parlamentului European ca o formă de organism „legislator executiv” şi nu ca
un guvern, în sensul tradiţional, deoarece Comisia are, la nivel supranaţional,
în primul rând competenţe executive (pe care le împarte, într-o mică măsură
cu Consiliul Ministerial) şi, în al doilea rând, dar şi o anumită autoritate de
legiferare (de a adopta decizii şi reglementări necesare pentru aplicarea
prevederilor tratatelor) în domeniul unor politici comunitare bine determinate.
Reducerea „deficitului democratic” al Comisiei Europene depinde în mod

esenţial de exercitarea unui control eficient asupra acestei instituţii şi
responsabilizarea ei faţă de Parlamentul European47. Până la adoptarea
47
47
Tratatului de la Amsterdam, Comisia Europeană era considerată „cel mai puţin

controlabil executiv din lume”, „stat în stat care a creat şi întreţine o atmosferă
de secretizare a informaţiei, nepotism li obstrucţionism”48 . Momentul martie
1999, când moţiunea de cenzură a Parlamentului European a determinat
demisia în bloc a Comisiei Europene, constituie germenii introducerii unui
sistem de control şi responsabilizare a acestui organism comunitar. În acelaşi
timp, acest moment a constituit un element care a afectat serios credibilitatea
instituţiilor comunitare, în ansamblul lor.
„Deficitul democratic” care afectează legitimitatea Comisiei Europene continuă

să fie alimentat de birocraţia şi birocratismul dezvoltat în cadrul său, de modul
relativ greoi de adoptare a deciziilor etc. Atenuarea deficitului democratic al
Comisiei nu va fi posibilă în absenţa unei reforme autentice a acestei instituţii
şi a mecanismelor sale de lucru. Reforma internă a Comisiei va trebui să se
centreze pe creşterea transparenţei şi responsabilizarea acestei instituţii;
domeniile de activitate cel mai dificil de reformat, din această perspectivă, vor
fi: alocarea fondurilor structurale, transferurile bugetare, procedurile de audit
etc. Nu este de neglijat nici ideea eliminării sau cel puţin a diminuării
importanţei principului răspunderii colective solidare a comisarilor pentru
acţiunile Comisiei Europene şi creşterea importanţei principiului
responsabilităţii individuale a comisarilor (urmând ca această repsonsabilitate
individuală să se manifeste la un prim nivel faţă de Preşedintele Comisiei şi la
un nivel superior faţă de Parlamentul European49).
Sunt exercitate presiuni în prezent în vederea creşterii relevanţei democratice în

cadrul legislativ supranaţional al Comunităţii. Reducerea „deficitului democratic”
al instituţiilor comunitare şi implicit creşterea legitimităţii acestora va presupune:
• creşterea accesului public la reuniunile Consiliului Ministerial;
• alegerea Comisiei de către Parlamentul European;
• un control mai riguros exercitat de Parlamentul European asupra Comisiei
• extinderea adoptării în comun a legislaţiei de către Parlament şi Consiliu în

cadrul procedurii de co-decizie.
REFORMA INSTITUŢIILOR COMUNITARE

Uniunea Europeană continuă să aibă nevoie de instituţii stabile şi legitime. În
actualul context, instituţiile comunitare sunt afectate de deficitul democratic, se
confruntă cu o legitimitatea scăzută şi, caeteris paribus, vor face cu dificultate faţă
cerinţelor unei grupări cu 27 de state membre. În aceste condiţii, reforma
instituţiilor comunitare apare ca esenţială pentru existenţa în continuare a Uniunii
Europene. Reforma instituţiilor comunitare poate fi considerat un proces
permanent, transformarea instituţională la nivelul grupării fiind evidentă pe tot
ARENA, vol. 1. 2000
48
opinii ale diverşilor analişti prezentate în Muntean Andrei, “The European Parliament’s
Political Legitimacy and the Commission’s “Misleading Management”: Towards a
“Parliamentarian” European Union”, Working Paper, ARENA, vol. 1. 2000
49
ARENA, vol. 1. 2000
48
parcursul existenţei sale. Transformarea instituţională a Uniunii Europene a urmat

îndeaproape evoluţia grupării pe cele două axe ale integrării (adâncire şi
extindere) şi a fost motivată fie de necesitatea de a asigura buna funcţionare a
grupării cu un număr mai mare state membre sau aflate pe un stadiu superior de
integrare, fie pentru a corecta disfuncţionailităţile sau deficienţele manifestate
într-o perioadă anterioară de timp.
Cu toate acestea, o serie de analişti50 consideră că, în ciuda numeroaselor

transformări instituţionale, o reformă substanţială (care să includă modificări ale
principiilor de construcţie şi funcţionare a instituţiilor, a raporturilor interinstituional
şi echilibrelor existente în cadrul procedurilor decizionale) continuă să se lase
aşteptată. Două momente pot fi considerate importante în ceea ce priveşte
reforma instituţională: tratatul de la Maastricht care cvasigeneralizezază votul cu
majoritate calificată şi introduce procedura de codecizie şi Tratatul de la
Amsterdam care modifică într-o anumită măsură raportul şi echilibrul instituţional
prin creşterea competenţelor Parlamentului European pe linia controlului ce poate
fi exercitat asupra altor instituţii comunitare.
Tratatul de la Nisa 2000, de la care se aşteptau modificări de ale arhitecturii

instituţionale a Uniunii Europene, mai ales prin prisma aderării a încă 12 state din
Europa Centrală şi de Est, nu a adus decât modificări de ordin cantitativ care să
permită integrarea reprezentanţilor noilor membri în structurile grupării, fără a
modifica criteriile de alocare a locurilor sau rolul instituţiilor. „Problematica
reformei nu se rezumă doar la reducerea numărului de comisari, reponderarea
voturilor într-o manieră echilibrată între ţările membre sau la generalizarea
majorităţii calificate. Ideea care prinde tot mai mult contur este cea a adoptării
unui veritabil mod de guvernare confruntat cu numeroase imperative. Instituţiile
europene trebuie să fie concepute pentru a se adapta la creşterea semnificativă a
numărului de membri pe fondul accentuării decalajelor de dezvoltare între aceştia.
Aceleaşi provocări le lansează şi adâncirea procesului de integrare, care
acutizează aspectele legate de noile structuri economice şi sociale şi de coerenţa
politicilor publice şi de dinamica specifică a cooperării europene. U.E. trebuie să
rezolve problema deficitului democratic specific metodei comunitare de
integrare”51.
Factorii care impun o reformă substanţială a Uniunii Europene includ:
• Disfuncţionalităţile existente în activitatea instituţiilor De multe ori, Comisia

nu şi-a realizat în cele mai bune condiţii rolul de iniţiator legislativ şi nu a
făcut cele mai adecvate propuneri în domenii prioritare. Procedurile
decizionale s-au prelungit nejustificat şi au devenit greoaie şi ineficace.
Consiliul Ministerial s-a definit prin caracter sporadic în reuniunile sale care
şi-au găsit loc doar în măsura în care agendele politice naţionale permiteau
consensul. Parlamentul European se afla în situaţia paradoxală că nu are
prevăzut mecanismul de dizolvare şi convocare de alegeri anticipate ceea
ce îi diminuează din funcţionalitate. De asemenea, intensificarea acţiunilor
de lobby, a presiunilor diferitelor grupuri de interese şi creşterea sensibilităţii
instituţiilor comunitare la acţiunile acestor grupuri au afectat calitatea
50
Miron Dumitru, “Economia Uniunii Europene”, ed. Luceafărul, Bucureşti 2002
51
49
procesului decizional, au erodat credibilitatea şi mecanismele funcţionale

ale instituţiilor comunitare;
• Atenuarea deficitului democratic cu care se confruntă instituţiile

comunitare. Un astfel de demers nu va fi posibil de realizat în absenţa unor
modificări de substanţă în funcţionarea instituţiilor comunitare care să
vizeze creşterea transparenţei activităţii, crearea mecanismelor de control
adecvate, generalizarea principiului responsabilităţii în funcţionarea
instituţiilor comunitare;
• Extinderea Uniunii Europene. Extinderea UE şi aderarea într-un interval timp

de scurt a 12 state este si central europene (extinderea ar urma să se
producă în decurs de 3 ani, respectiv zece state vor adera în 2004, iar alte
două state în 2007) vor ridica probleme în funcţionarea instituţiilor
comunitare. Ceea ce s-a făcut până în prezent în această direcţie a fost
crearea suportului legal, prin Tratatul de la Nisa, de participare a acestor
state la instituţiile comunitare (Tratatul de la Nisa prevăzând, în Protocolul
asupra Lărgirii anexat, locurile de care dispune fiecare stat candidat în
cadrul instituţiilor comunitare după aderare). Probleme în funcţionarea
instituţiilor comunitare, după extindere, pot fi generate de creşterea
semnificativă a numărului de membri ai acestora şi de lipsa de experienţă a
reprezentanţilor ţărilor est şi central europene în utilizarea mecanismelor
decizionale comunitare; efectele negative ale funcţionării instituţiilor
comunitare, din această perspectivă, se vor reflecta în îngreunarea
procesului decizional. Extinderea ridică aspecte sensibile cum ar fi: numărul
de membri; eterogenitatea economică şi socială; frontierele grupării;
gestiunea timpului şi spaţiului intermediare şi problema diferenţierii. Pot
apărea şi dificultăţi de ordin tehnic, cum ar fi cele legate de limbile de lucru
în cadrul organismelor comunitare şi a culturilor politice la nivelul
Parlamentului. Problemele legate de aderarea unui număr aşa de mare de
noi membri fac şi mai sensibilă absenţa normelor instituţionale şi civice
riguroase pentru a nu genera vulnerabilitatea U.E. Chiar experienţa ultimei
extinderi din 1995 a lăsat nerezolvată provocarea derivată din capacitatea
de a combina participarea la Politicii externe şi de securitate comune
păstrarea statutului de neutralitate. În esenţă, dificultăţile de funcţionare ale
instituţiilor comunitare, după extinderea către Est vor fi determinate de lipsa
de experienţă a noilor membri în participarea la activitatea instituţiilor
comunitare şi la procesul decizional (cel puţin într-o primă fază) şi de
creşterea eterogenităţii economice, politice, sociale şi culturale a Uniunii
Europene (care va face mai dificilă identificarea interesului comun ca
fundament al interesului comunitar şi adoptarea deciziilor);
• Transformarea politicilor sectoriale şi necesitatea creşterii compatibilităţii

între instituţiile comunitare şi obiectivele sectoriale. Domeniile de integrare
comunitară sunt încă vulnerabile la o serie de şocuri interne sau externe pe
care instituţiile comunitare nu au capacitatea de a le gestiona. Acest fapt,
coroborat cu creşterea eterogenităţii Uniunii ca urmare a extinderii spre Est
impun comunitizarea politicilor sectoriale, respectiv creşterea coeficientului
de suapranaţional în elaborarea şi implementarea politicilor sectoriale, în
scopul gestionării lor mai eficiente şi uniformizării cadrului de funcţionare şi
50
aplicare a acestor politici ca premisă a promovării interesului comunitar.

Comunitizarea acestor politici, deşi introduce un factor de constrângere la
nivel naţional, pare a fi formula cea mai adecvată pentru a asigura
continuarea procesului integraţionist european şi menţinerea unei dinamici
ridicate a acestuia.
• Exigentele democraţiei şi cetăţeniei europene52. Funcţionarea U.E. în noile

stadii presupune mai multa transparenţă şi complexitate în procesul
decizional şi în raporturile cu ţările membre, consolidarea cetăţeniei
europene prin participarea cetăţenilor la un proces electoral autentic
european, maturizarea societăţii civile europene. In faţa procesului de
integrare se afla probleme sensibile ca promovarea ocupării forţei de
muncă, sănătatea publică, protecţia mediului si a cetăţenilor. Devine
esenţială o democraţie eficace, crearea unor societăţi comerciale, a unor
asociaţii, sindicate şi partide politice cu vocaţie clară europeană.
Reforma instituţiilor comunitare este indisolubil legată de definirea cât mai corectă
şi completă a actualului statut al UE, de stabilirea a ceea ce se doreşte să devină
Uniunea în viitor şi va presupune nu numai ajustări şi transformări (ale
mecanismelor funcţionale, atribuţiilor etc.) ale instituţiilor comunitare existente, ci
şi crearea de noi instituţii şi/sau instrumente legale care să permită transformarea
UE ca grupare
Reformarea integrării europene a fost întotdeauna o constantă, necesitatea

unei tranziţii continue fiind stipulată expres în tratatele fondatoare prin
sintagma „an ever closer union”. La acest deziderat se s-a renunţat
deocamdată prin neincluderea lui în textul propus al Tratatului Constituţional.
Uniunea Europeană nu îşi poate permite pentru credibilitatea demersului

integrativ o Europă atât de variabilă cu grade de integrare diferite de la ţară la
ţară. A fost posibilă o Europă cu două viteze din punct de vedere al integrării
monetare şi ar fi posibilă o Europă de tipul mai multor asociaţii voluntare de
integrare a intereselor comune. Dar funcţionarea practică a acestui model de
integrare voluntară variabilă ar fi o ameninţare la adresa proiectului unui stat
centralizat sub forma unui super stat, “Europa Unită”53, care se sprijină pe
convingerea că pacea, valorile comune şi bunăstarea54 pot fi realizate doar prin
intermediul unui stat european care să centralizeze, să coordoneze, sau să
armonizeze cele mai importante politici naţionale.
Critica adusă statutului european se sprijină pe critica generală adusă

existenţei statului după cum poate fi regăsită la Murray Rothbard55: „Puterea
statutului, după cum am văzut, este confiscarea coercitivă şi parazitară a
producţiei – secătuirea fructelor societăţii pentru beneficiul acelor conducători
52
53
Cea mai radical etatistă propunere de denumire Uniunii Europene în viitoarea Constituţie.
Celelalte denumiri propuse în articolul 1 al proiectului preliminar de Constituţie din 28
octombrie 2002 sunt: Comunitatea Europeană, Uniunea Europeană sau Statele Unite ale
Europei.
54
Scopul Uniunii aşa cum apare el în propunerea Presidiumului către Convenţie, datată 6
februarie
55
Murray N. Rothbard, “Egalitarianism as a Revolt Against Nature and Other Essays”, Mises
Institute, 2000 [1974], pp. 55-88.
51
politici neproductivi (chiar antiproductivi). În timp ce puterea socială se

manifestă asupra naturii (angajarea în activităţi de producţie şi schimb),
puterea statului se manifestă asupra omului. În decursul istoriei, forţele
productive şi creative ale omului, au adus la lumină continuu noi modalităţi de
transformare a naturii în beneficiul omului. Acestea au fost momentele când
puterea socială a luat-o înaintea celui a statului, şi când gradul de abuz asupra
societăţii s-a micşorat. Dar întotdeauna, după o asemenea rămânere în urmă,
statul s-a deplasat către aceste noi zone, pentru a mutila şi confisca puterea
socială încă o dată. Dacă între secolele şaptesprezece-nouăsprezece au fost în
multe ţări din Vest, momente de accelerare a puterilor sociale, şi o creştere
corolară a libertăţii, păcii, şi bunăstării materiale, secolul douăzeci a fost în
primul rând o perioadă în care puterile statului au recuperat – cu consecinţe în
revenirea sclaviei, războiului şi distrugerilor”
Aproape de termenul de finalizare a lucrărilor Convenţiei Europene (al cărei rol
a fost acela de a da o primă formă Constituţiei Europene), euroscepticii nu au
fost convinşi de argumentele optimiştilor şi ridică problema reluării discuţiilor
legate de care să fie scopul şi obiectivele integrării şi nu de aspectele tehnice
de implementare a acestora.
O parte din membrii delegaţiei britanice la Convenţie au trimis pe 28 februarie

2003 o scrisoare deschisă Convenţiei intitulată "Doing Less and Doing it
Better: A Debate on Substance and Direction ” prin care aceştia atrăgeau
atenţia Preşedintelui că: „Convenţia până acum a discutat modalităţi de
creştere a puterilor pentru instituţiile Uniunii Europene, de creştere a
numărului competenţelor pe care le deţine, de creştere a folosirii votului cu
majoritatea calificată (VMC) în sistem. Dar nu s-a adresat aspectelor care sunt
deja administrate de Uniune şi dacă acestea sunt administrate corespunzător.
Dacă cetăţenii noştri naţionali sunt deja nemulţumiţi cu ceea ce este UE astăzi,
cum putem să-i convingem că nu suntem implicaţi într-o pură tentativă de
înşfăcare a noi puteri în numele simplificării? Oricare ar fi divergenţele noastre
legate de implementarea practică, merităm cel puţin o dezbatere cu privire la
ce ar trebui Europa să facă mai puţin pentru a face mai bine .” Această poziţie
este continuată de părerile celor care doresc o integrare minimală realizată
preponderent pe cale interguvernamentală. Susţinătorii acestei idei consideră
că nu sunt necesare instituţii comunitare şi că integrarea negativă (prin
eliminarea barierelor fără a pune ceva în loc legislaţie comunitară) stabilită la
nivel interguvernamental prin Consiliul European e suficientă funcţionării unei
liberului schimb şi economiei de piaţă. Această viziune exprimă şi poziţia
susţinătorilor suveranităţii statului care nu agreează pierderea atributelor
suveranităţii în schimbul unor instituţii care centralizează decizia fără a fi
evidente câştiguri de pe urma pierderii suveranităţii.
În această categorie intră cei care susţin o adâncire pronunţată a integrării

europene şi divergenţele care îi separă se referă la modalităţile diferite de
atingere a acestor obiective de adâncire a integrării. Federalismul şi
suveranitatea statelor membre sunt cele două direcţii principale, federalismul
fiind în prezent înţeles la nivel european nu ca descentralizare, autonomizare
locală (percepţia a termenului german föderal) ci mai degrabă ca o
centralizare, renunţare a competenţelor naţionale către Bruxelles.
52
TEMA 5.
SISTEMUL DE GUVERNARE AL UNIUNII EUROPENE
UNIUNEA EUROPEANĂ: UN SISTEM TRADIŢIONAL DE GUVERNARE ?

În funcţie de stadiul atins de o grupare regională, procedurile de conlucrare
între autorităţile statelor componente pot varia de la simpla informare, trecând
prin stadii cum ar fi consultarea şi coordonarea, până la stadiul de unificare a
politicilor sectoriale; formarea unei grupări regionale implică apariţia şi
dezvoltarea unui nou nivel de guvernare, respectiv nivelul supranaţional.
Acesta este şi cazul Uniunii Europene care este, în esenţă, o grupare regională.
Ca şi în cazul altor grupări regionale, dezvoltarea Uniunii Europene a presupus
apariţia nivelului supranaţional (comunitar) de guvernare. Sistemul de
guvernare actual al Uniunii Europene este caracterizat ca un sistem tradiţional
bazat pe adoptarea de acte normative.
Sistemul actual de guvernare transnaţională al Uniunii Europene, presupune

transferul de competenţe decizionale, în diferite domenii, într-o măsură mai
mică sau mai mare (în funcţie de domeniul analizat), de la nivel naţional, la
nivel supranaţional (la nivelul grupării). Acest transfer de competenţe s-a
realizat, în principal, prin două mecanisme:
• agregarea preferinţelor naţionale ale statelor membre;
• transformarea preferinţelor naţionale ale statelor membre.
În prima variantă, adoptarea de decizii, reglementări comunitare, prin

agregarea intereselor naţionale (ca modalitate de realizare a
interesului comun), este expusă riscului de „neadoptare a deciziei”, mai
ales în cazul în care interesele naţionale sunt divergente de o asemenea
manieră încât devine dificilă identificarea „numitorului comun” al
intereselor naţionale sau acesta este extrem de redus ca şi consistenţă
şi diminuează reprezentativitatea la nivel naţional a deciziilor
comunitare. Într-o astfel de situaţie devine dificil de întrunit consensul la
nivel european şi pot apărea întârzieri în adoptarea deciziei sau chiar
situaţii de neadoptare a unor astfel de decizii la nivel comunitar. Astfel
de situaţii sunt evidente în cazul politicilor sociale spre exemplu, unde
transferul la competenţelor decizionale la nivel comunitar ar afecta
state ca Anglia, Suedia, în care protecţia socială este ridicată, la un
nivel care nu ar putea fi menţinut de UE şi în cazul altor state.
În aceste condiţii, devine evident că Uniunea Europeană nu poate dezvolta

sistemul său decizional şi de guvernare supranaţional exclusiv prin agregarea
intereselor statelor membre, ci acest mecanism poate interveni şi poate fi
folosit eficient doar în domenii în care nu se înregistrează o eterogenitate
ridicată a preferinţelor naţionale, în timp ce în alte domenii este necesar un
grad mai ridicat de descentralizare a deciziei la nivelul naţional, în conformitate
cu principiul subsidiarităţii. În aceste condiţii, UE trebuie tratat ca un sistem de
53
guvernare multi-nivel, în care competenţele decizionale ale nivelului naţional şi

supranaţional de guvernare sunt delimitate teritorial şi funcţional şi sunt
interconectate într-o manieră non-ierarhică. Eficienţa unui astfel de sistem de
guvernare, ale cărui elemente se regăsesc şi în sistemul Uniunii Europene,
depinde de capacitatea de depăşirea a punctelor divergenţă, aşa numitele
puncte de ”veto”. Un astfel de sistem poate fi definit ca un sistem bazat pe
procese de negociere orizontală între diferitele nivele decizionale în vederea
agregării intereselor naţionale şi definirii interesului supranaţional ca interes
comun determinat prin însumarea intereselor naţionale individuale.
Maniera anterioară de guvernare, bazată pe agregarea intereselor, este

considerată, de unii analişti, mai potrivită pentru „identificarea problemelor cu
care se confruntă Uniunea Europeană, mai degrabă decât pentru identificarea
soluţiilor la aceste probleme”56. În aceste condiţii, depăşirea blocajelor
decizionale, frecvente în cazul adoptării deciziilor prin agregarea intereselor
naţionale, este posibilă prin procesul de transformare al intereselor
naţionale, astfel să devină compatibile între ele şi convergente cu interesul
comunitar (definit, în această variantă ca „ceea ce este mai bine pentru
grupare în întregul său, gruparea fiind tratată ca un tot unitar şi nu ca o sumă
de state membre”; interesul comunitar nu mai este privit în acest caz ca o
sumă de interese naţionale, ci ca un interes comun, de sine stătător, al întregii
grupări). O serie de analişti consideră că „capacitatea de guvernare a UE nu
este în mod fundamental legată de agregarea intereselor (care ar fi generat un
număr mare de blocaje decizionale şi ar fi afectat eficienţa sistemului, n.a.), ci
de capacitatea nivelului supranaţional de guvernare de a influenţa, de a
transforma interesele naţionale”57. Creşterea interdependenţelor în cadrul
Uniunii Europene este elementul de natură să faciliteze procesul de
transformare a intereselor naţionale; interdependenţa dintre statele membre
din UE este cea care, în condiţiile conflictelor de interese între membri,
contribuie la creşterea externalităţilor pentru aceştia şi îi forţează să
conlucreze şi să îşi coordoneze eforturile. Depăşirea punctelor de conflict între
interesele naţionale este posibilă prin transformarea intereselor naţionale
pentru a le face convergente. Uniunea Europeană a dezvoltat un astfel de
sistem care are la bază ideea conform căreia dezbaterile dintre statele
membre, schimbul de argumente între autorităţile naţionale, supranaţionale şi
tehnocraţi sunt de natură să determine modificarea preferinţelor statelor
membre în diferite domenii şi politici. Un astfel de sistem poate fi regăsit cu
uşurinţă în cadrul comitetelor consultative ale UE şi ale Comisiei Europene (aşa
numita „comitologie” a UE şi a Comisiei).
O serie de politici sectoriale sunt unificate la nivelul UE, sunt comune pentru
toate statele membre (pot fi enumerate cu titlu de exemplu: politica agricolă
comunitară, politica monetară, etc), în timp ce altele sunt descentralizate la
nivel naţional, la nivelul supranaţional fiind depuse doar demersuri de
armonizare acestora (aşa cum este cazul politici fiscale şi a politicilor sociale).
O astfel de situaţie este normală în cazul oricărei grupări regionale.
Întotdeauna în astfel de situaţii se ridică întrebarea „ce domenii/decizii/politici
56
Borzel Tanya, Risse Thomas, “When Europe Hits Home: Europeanization and Domestic
Change”, European Integration Online Papers, vol. 4. no.15, 2000
57
Borzel Tanya, Risse Thomas, “When Europe Hits Home: Europeanization and Domestic
Change”, European Integration Online Papers, vol. 4. no.15, 2000
54
ar trebui centralizate şi cât de mult să fie centralizate”?. Teoreticienii propun

ca soluţie unificarea la nivelul grupării (centralizarea al nivel supranaţional) a
acelor domenii ale politicilor în care economiile de scară sunt semnificative şi
internalizarea externalităţilor este importantă şi descentralizarea la nivel
naţional a deciziilor în acele domenii în care eterogenitatea intereselor
naţionale este predominantă faţă de beneficiile economiei de scară58. Se pune
problema cât de mult să se centralizeze la nivel supranaţional. Dacă la nivelul
unei grupări se centralizează prea multe prerogative, există riscul ca o serie de
ţări participante să dorească să se retragă şi să se manifeste reticenţe ale altor
state de a se alătura grupării. Pe de altă parte, dacă la nivelul grupării se
centralizează prea puţine prerogative, valorificarea completă a economiilor de
scară nu mai este posibilă.
În aceste condiţii, în mod firesc, apare întrebarea: în ce domenii/politici ar

trebui Uniunea Europeană să se concentreze?. Altfel spus, date fiind
caracteristicile economice, politice, sociale şi instituţionale ale Uniunii
Europene, ce prerogative trebuie centralizate la nivel comunitar şi care trebuie
descentralizate la nivel naţional?. Răspunsul la această întrebare poate fi
regăsit în Tratatele constitutive ale Uniuni Europene, al căror rol, în acest caz,
este similar cu cel al unei constituţii (în care se stabilesc criterii clare de
partajare a competenţelor între diferite instituţii, distribuţia puterilor etc.).
Tratatele Uniunii Europene însă nu au un caracter exhaustiv şi nu permit, în
toate cazurile, identificarea corectă a instituţiilor şi nivelului de guvernare
responsabil pentru adoptarea deciziilor într-un anumit domeniu. Este încă
dificil, ca numai prin lecturarea tratatelor Uniunii Europene să se poată
determina corect gradul de implicare al UE (nivelul supranaţional de
guvernare) în adoptarea deciziilor în diferite domenii ale integrării regionale.
Interpretarea in extenso a tratatelor conduce la concluzia că UE (nivelul
supranaţional de decizie) este implicat în aproape toate politicile sectoriale. O
astfel de situaţie, în practică, se poate dovedi extrem de nocivă deoarece
poate conduce la atribuirea în mod excesiv de competenţe într-un număr prea
mare de domenii şi diluează responsabilitatea adoptării acestor decizii. De
asemenea, chiar implicarea Uniunii Europene este menţionată în tratate, în
realitate, acest fapt se produce doar într-o mică măsură. Simpla consultare a
Tratatelor nu este suficientă pentru a determina cât de activ şi cât de
importantă este prezenţa nivelului supranaţional (comunitar) în procesul
decizional din domeniul respectiv; este necesară consultarea şi a altor
reglementări comunitare.
Uniunea Europeană, este în speţă, un sistem tradiţional de guvernare

bazat pe adoptarea de legi, norme aplicabile uniform sau unice la
nivelul grupării care formează dreptul comunitar. Dreptul comunitar
reglementează „un ansamblu de drepturi şi obligaţii reciproce între Comunităţi
(Uniunea Europeană) şi subiectele sale, atât state membre, cât şi resortisanţii
lor, precum şi între aceste subiecte”59. Instrumentele dreptului comunitar
utilizate de Uniunea Europeană pentru adoptarea de decizii referitoare la
diferite politici şi domenii ale integrării cuprind:
58
59
Lefter Cornelia, “Drept comunitar instituţional”, Editura economică, Bucureşti, 2001
55
• Tratatele constitutive – sursă de legislaţie primară, iar prevederile lor

sunt integrate în ordinea constituţională a ţărilor membre. Tratatele
conferă prerogative decizionale diferitelor instituţii comunitare, cuprind
principii generale aplicabile tuturor membrilor şi sunt instrumentele
legale pe care se bazează legitimitatea instituţiilor comunitare;
• Legislaţia secundară care cuprinde:
1. regulamentele – conţin prevederi generale, au aplicare generală şi sunt

obligatorii în integralitatea lor şi direct aplicabile în toate statele
membre;
2. directivele – sunt obligatorii pentru toate statele membre. În directive

sunt specificate obiectivele ce trebuie atinse, într-o perioadă dată de
timp, dar lasă la latitudinea autorităţilor statelor membre alegerea
manierei şi metodelor de realizare a obiectivelor;
3. deciziile – sunt obligatorii în întregime pentru toţi cei cărora le sunt

adresate;
4. opinii şi recomandări - nu au forţă obligatorie;
Pe lângă aceste categorii de instrumente menţionate mai sus, pentru

adoptarea de decizii de politică economică şi aplicarea lor, Uniunea
Europeană mai utilizează ca instrumente:
• tratatele internaţionale – negociate de Uniunea Europeană (cuprind

tratele comerciale internaţionale, tratatele de cooperare economică
internaţională tratele de asociere ale altor state membre la UE; acestea
sunt tratatele în care competenţa negocierii şi încheierii lor este
localizată la nivel supranaţional);
• precedentele create de Curtea Europeană de Justiţie – deşi precedentul

juridic nu au un statut legal de izvor de drept in UE, totuşi, în practică,
influenţa Curţii Europene de Justiţie asupra conţinutului actelor
comunitare sau aplicării lor în practică este relativ ridicată. O astfel de
situaţie este explicabilă prin prisma atribuţiilor care revin Curţii:
interpretarea legislaţiei comunitare, asigurarea conformităţii acestor acte
cu tratatele constitutive şi asigurarea legalităţii implementării normelor şi
politicilor comunitare.
• actele Băncii Centrale Europene (BCE) ale cărei atribuţii în materie de

politică economică sunt clar specificate în tratatele comunitare.
Încadrarea actelor acestei instituţii ca instrumente juridice utilizate în
sistemul european de guvernare este justificată prin caracterul particular
al acestei instituţii care diferă de celelalte instituţii comunitare implicate
în procesul de adoptare a deciziilor: BCE este singura instituţie
responsabilă pentru adoptarea deciziilor de politică monetară europeană
şi implementarea ei (la nivelul celor 12 state membre participante la
zona Euro, spre deosebire de alte instituţii comunitare, cum ar fi Consiliul
Ministerial, Parlamentul, Comisia Europeană, care au prerogative
56
decizionale şi/sau executive, la nivelul întregii grupări, în toate domeniile

integrării din cadrul pilonului economic.
Tratatele constitutive produc efecte directe, fără o intervenţie

naţională directă. Ca atare, legislaţia comunitară derivată din actele
constitutive şi funcţionale sunt prioritare în raport cu legislaţiile
naţionale.
Supremaţia legislaţiei comunitare este o cerinţă fundamentală.

Funcţionarea corespunzătoare a Uniunii Europene presupune ca actele
elaborate la nivel comunitar să fie uniform implementate. Sistemele legislative
ale tuturor ţărilor membre iau în considerare că legislaţia comunitară este
prioritară în raport cu cele naţionale; când este necesar, statele membre îşi vor
amenda propriile constituţii şi legislaţia în diferite domenii pentru a realiza
corespondenţa de conţinut cu legislaţia comunitară. Acest lucru a fost clarificat
de Curtea Europeană de Justiţie, care a stabilit că prevederile din
Tratate şi măsurile direct aplicabile fac imediat inaplicabile orice
prevederi contrare ale dreptului comun naţional şi că, “efectul regulilor
comunitare este… de a preveni aplicarea oricărei măsuri legislative
(naţionale), chiar dacă aceasta este adoptată în aplicare, care este
incompatibilă cu prevederile lor”.
În paralel cu principiul supremaţiei dreptului comunitar (care impune
decidenţilor naţionali adoptarea de decizii care să nu contravină deciziilor
comunitare), la nivelul Uniunii Europene, partajarea responsabilităţilor
decizionale între diferite nivele de guvernare este bazată pe principiul
subsidiarităţii. O astfel de situaţie face ca gradul de implicare al
Uniunii Europene la nivelul diferitelor politici şi domenii să nu fie
uniform şi ca responsabilităţile decizionale şi de reglementare să fie partajate
între nivelul european de guvernare şi cel naţional. Situaţiile extreme sunt cele
în care, fie UE este singurul nivel de guvernare care are competenţe de
reglementare şi că deciziile sale sunt unice pentru toate ţările, fie nivelul
naţional este unicul care are competenţe decizionale şi de reglementare.
SUBSIDIARITATE ŞI EUROPENIZARE
Fiecare dintre instituţiile comunitare joacă un rol bine definit în procesul
comunitar de adoptare a deciziilor. Comisia iniţiază şi pune în aplicare decizii.
Parlamentul reprezintă dezideratele popoarelor din Comunitate, iar Comitetul
Economic şi Social (şi comitetele consultative) precum şi Comitetul Regiunilor
îşi dau avizul de principiu. Nu există legislaţie comunitară care să fie elaborată
fără consensul Consiliului, iar ţările membre au un drept de veto asupra
iniţiativelor propuse de Comisie, după cum în multe, - dar nu în toate - situaţii,
deciziile Consiliului implică un vot unanim din partea ţărilor membre. Mai
general, interesele naţionale vitale sunt înţelese în sensul căutării unui larg
acord cu privire la propunerile legislative, iar nevoia respectării acestor
interese a fost general acceptată în 1966 (Compromisul de la Luxemburg). şi
prin Decizia din 1993 a Consiliului asupra generalizării votului prin majoritate
calificată. Se poate argumenta că, în practică, suveranitatea statelor
membre rămâne intactă, iar Comunitatea preia doar acele atribuţii,
care îi sunt delegate prin acorduri în conformitate cu prevederile
57
tratatelor sau a legislaţiilor subsecvente. În aceste condiţii, între cele

două nivele decizionale, cel naţional şi cel supranaţional există
interacţiune şi partajarea responsabilităţilor în conformitate cu
principiul subsidiarităţii.
Pe de altă parte, se poate argumenta ca există argumente în favoarea opiniei
că supranaţionalismului UE care se comportă, în numeroase cazuri ca un
superstat, rezultatul acestui comportament fiind intensificarea
proceselor de europenizare. Astfel, Comisia şi Parlamentul European -
organisme supranaţionale, independente de guvernele naţionale - au un rol
semnificativ în procesul legislativ. Mai mult, legislaţia comunitară
circumscrie dreptul naţional: aderarea la Tratatele europene implică
acceptarea legislaţiei comunitare şi a jurisdicţiei Curţii Europene de
Justiţie, care poate anula deciziile curţilor naţionale. Chiar şi în cadrul
Consiliului, suveranitatea naţională nu mai este atotcuprinzătoare: în
unele domenii importante ale legislaţiei, tratatul poate prevede că
acesta poate decide prin majoritate calificată, mai frecvent decât prin
unanimitate, astfel încât statele membre nu mai forţa veto-ului.
Ca fondatori ai Comunităţii, statele membre, au pornit de la poziţii puternice,
armonioase, ulterior însă s-au produs diferenţe de opinii cu privire la modul de
adoptare a deciziilor. Totuşi, atitudinea lor poate fi percepută, de asemenea, ca
o formă de slăbiciune, cel puţin în ceea ce priveşte Comunitatea cu structura
sa instituţională, care a avut un scop care nu putea fi adecvat servit printr-o
formă de cooperare inadecvată. Aceasta implică înţelegerea limitelor
acordurilor bilaterale sau multilaterale între state suverane. Tensiunile dintre
Consiliu, Comisie şi Parlament pot fi privite ca o trăsătură definitorie a structurii
organizaţionale a Comunităţii şi relaţiile de lucru între instituţii continuă să se
dezvolte ca răspuns la evenimentele şi sfidările ce au apărut în timp.
Subsidiaritatea a fost pe larg invocat în dezbaterile politice referitoare la

viitorul Uniunii, ca suport al numeroaselor poziţii cu privire la problematica
federalismului şi centralizării.
Subsidiaritatea, ca principiu al sistemului de guvernare al UE, a fost introdus

prin tratatul de la Maastricht ca răspuns la temerile cetăţenilor şi statelor
naţionale cu privire la problema suveranităţii naţionale, a eficienţei interacţiunii
dintre diferitele nivele de guvernare şi ca o modalitate de creştere a eficienţei
procesului decizional şi a guvernării în cadrul grupării. Pentru cetăţenii
Comunităţii, problema cea mai importantă era cum poate contribui activitatea
instituţiilor comunitare şi naţionale la creşterea calităţii vieţii. Astfel,
autorităţile de la toate nivelurile (local, regional şi naţional) şi organismele
interstatale îşi pot justifica rolul în prestarea de servicii. Din această
perspectivă, suveranitatea aparţine popoarelor, care pot delega o serie de
abilităţi decizionale oricăreia dintre instituţii pe care o consideră adecvată,
acestea fiind un consilier local, un guvern naţional sau o autoritate
supranaţională. Prin urmare, indivizii şi statele deleagă anumite drepturi
responsabilităţi, care pot fi mai uşor exercitat de organismele cărora le-au
delegat.
58
În cadrul Uniunii Europene, principiul subsidiarităţii porneşte de la premisa

descentralizării responsabilităţii pentru politicile adoptate şi pentru procesul
decizional întrucât mai puţină centralizare oferă un avantaj semnificativ.
Comisia şi-a exprimat punctul de vedere cu privire la subsidiaritate prin
expresia: ″ deciziile trebuie luate cât mai în favoarea cetăţenilor″ . Astfel,
centralizarea deciziei şi a politicilor la nivel comunitar se materializa în situaţia
în care acţiunile adoptate la nivel exclusiv local sau naţional se dovedesc a nu
avea rezultate satisfăcătoare.
Primele elemente ale principiului subsidiarităţii pot fi regăsite în Tratatul de la

Roma, dar principiul funcţiona numai în domeniul protecţiei mediului
″ Comunitatea va adopta acţiuni...cu aplicare la obiectivele care...pot fi
realizate mai bine la nivel comunitar decât la nivelul unei ţări membre″ . (art.
130, tratatul de la Roma). Formalizarea şi generalizarea principiului
subsidiarităţii în toate domeniile vizate de UE se va realiza în cadrul Tratatului
asupra Uniunii Europenede la Maastricht: „Comunitatea va acţiona în limita
puterilor conferite prin prezentul Tratat cu privire la obiectivele pe care şi le-a
asumat. În domeniile care nu cad în competenţa sa exclusivă, Comunitatea va
întreprinde acţiuni în conformitate cu principiul subsidiarităţii, numai dacă şi în
situaţia în care acţiunile propuse nu pot fi suficient îndeplinite de ţările
membre şi, prin urmare, din motive de amploare sau efect al acţiunilor
propuse, pot fi mai bine îndeplinite de Comunitate. Orice acţiune a Comunităţii
nu va depăşi amplitudinea necesară pentru a îndeplini obiectivele Tratatului″ .
O astfel de definire a principiului subsidiarităţii în Uniunea Europeană a ridicat
probleme legate de definirea criteriilor de partajare a responsabilităţilor în
cadrul grupării şi de identificarea formei cele mai adecvate de intervenţie a
Comunităţii. Nu de puţine ori au apărut dezacorduri între diferitele state
membre şi între diferitele nivele de guvernare din cadrul UE determinate de
interpretarea diferită a termenului de „subsidiaritate”. Un element de dezacord
se de referă la amploarea până la care pot fi îndeplinite obiectivele Comunităţii
prin cooperare între guvernele naţionale şi de unde încep iniţiativele la nivel
comunitar. Aceasta a fost o problemă care a apărut pe parcursul elaborării unei
mari varietăţi de politici sectoriale. Spre exemplu, definitivarea cadrului juridic
al pieţei unice interne s-a realizat prin combinaţii de măsuri adoptate la nivel
naţional şi comunitar. La o extremă, o piaţă comună ar putea funcţiona doar
printr-o recunoaştere reciprocă de către statele membre a standardelor
naţionale. La cealaltă extremă se află opinia că standardele naţionale diferite
vor putea fi complet înlocuite de o legislaţie tehnică, detaliată comunitară. În
practică, Uniunea Europeană a urmat în ultimii ani un curs pragmatic, urmărind
armonizarea standardelor naţionale până la o limită cerută de maximizarea
câştigurilor derivate din piaţa comună. şi asigurarea unor cerinţe minimale cu
privire la sănătate, siguranţă, mediu înconjurător şi protecţia consumatorilor.
Această abordare a fost adoptată prin programul Comisiei în vederea înfăptuirii
pieţei unice interne.
Determinarea cât mai corectă a responsabilităţilor Comunităţii şi ale

administraţiilor naţionale este o problemă importantă, care a necesitat
consensul ţărilor participante. Aspecte interesante au ridicat cazurile unor ţări
în care autorităţile naţionale aveau o forţă decizională importantă: Germania,
59
Belgia sau Spania. În ţările cu structură federală, legislaţia comunitară a trebuit

să se raporteze la competenţele administraţiilor regionale. Nivelul redus al
autorităţilor federale în unele domenii a împietat asupra definirii rolului
Comunităţii şi a determinat definirea unui rol consultativ pe care trebuia să-l
joace nou - creatul Comitet al Regiunilor.
Aplicarea principiului subsidiarităţii care serveşte ca bază pentru determinarea

limitelor intervenţiei comunitare a generat apariţia unui ″ efect de partajare″
a autorităţii în ţările membre între administraţiile naţionale şi regionale.
Guvernele naţionale au responsabilităţi atât în ce priveşte reprezentarea în
Consiliul Ministerial cât şi referitor la implementarea legislaţiei comunitare.
Acest lucru poate conduce la o serie de probleme când Comunitatea încearcă
să legifereze în domenii care potrivit constituţiilor naţionale sunt domeniul
prioritar sau exclusiv al administraţiilor regionale.
Pentru a exemplifica funcţionarea în practică a principiului subsidiarităţii, pot fi

luate două domenii de acţiune, piaţa comună şi protecţia mediului. În ceea c
epriveşte piaţa comună, competenţele decizionale revin nivelului comunitar,
iar în cazul protecţie mediului, nivelul comunitar de guvernare poate acţiona
doar în măsura în care obiectivele politicii ecologice nu pot fi suficient de bine
atinse prin acţiuni la nivel local sau naţional. În domeniul protecţiei mediului,
interesul comunitar se poate manifesta şi intervenţia nivelului comunitar este
justificată atunci când:
• problemele ecologice transced graniţele statelor membre;
• când acţiunea la nivel comunitar este solicitată, deoarece măsurile la

nivel naţional creează obstacole în relaţiile dintre ţările membre;
• în absenţa coordonării la nivel comunitar, măsurile adoptate de ţările

membre nu sunt efective.
Ultimele două situaţii ilustrează interacţiunea (şi interdependenţa) dintre

domeniile comunitare de responsabilitate cu privire la problemele economice şi
de mediu. Când o serie de măsuri adoptate la nivel naţional pentru protecţia
mediului pot conduce la apariţia unor bariere de natură să distorsioneze
comerţul sau concurenţa comunitară, se creează premisele şi necesitatea
intervenţiei comunitare, chiar dacă problematica mediului se limitează doar la
o singură ţară.
În multe cazuri - cum ar fi energia, protecţia consumatorilor şi politicile

ecologice - rolul Comunităţii a evoluat treptat, pe măsură ce piaţa comună s-a
dezvoltat.
Comisia Executivă a caracterizat subsidiaritatea ca ″ înainte de toate un

principiu politic″ a cărui funcţie nu este de a distribui competenţe, ci, mai
degrabă de a reglementa utilizarea puterilor conferite de Tratate şi a justifica
utilizarea sa în anumite circumstanţe. În aceste condiţii, respectarea
principiului subsidiarităţii, în adoptarea unei decizii care nu este de competenţa
exclusivă a Comunităţii, determinarea nivelului de guvernare abilitat să ia acea
decizie trebuie să se ia în calcul următoarele elemente: dimensiunea problemei
(în ce măsură problema are o dimensiune comunitară sau naţională),
60
identificarea soluţiei cea mai eficiente şi compararea valorii adăugate a soluţie

comunitare în raport cu soluţia naţională. În domeniul ecologic, spre exemplu,
legislaţia comunitară trebuia orientată spre obiectivele esenţiale, paralel cu
menţinerea posibilităţilor statelor membre de a-şi putea exprima propriile
cerinţe suplimentare; totuşi, Comisia a fost fermă în poziţia sa, conform căreia
subsidiaritatea nu va presupune o reducere a standardelor sub nivelul celor
existente în legislaţia comunitară în vigoare. Cu alte cuvinte, nivelul la care se
adoptă deciziile şi cel la care se vor situa standardele ecologice sunt probleme
distincte şi, dacă costurile de atingere a exigenţelor sunt considerate excesive,
cazul va fi supus unei analize atente, mai degrabă decât să fie abrogată
legislaţia comunitară.
Subsidiaritatea se presupune atât în ceea ce priveşte elaborarea legislaţiei, cât

şi în aplicarea sa. Statele membre sunt răspunzătoare pentru măsurile menite
a atinge obiectivele prevăzute în Directivele comunitare. Mai mult,
administrarea efectivă a programelor elaborate la nivel comunitar este lăsată
în sarcina autorităţilor locale şi naţionale şi nu la nivelul Comisiei. Principiul
subsidiarităţii defineşte limitele intervenţiei Comunităţii şi restrânge
posibilitatea ţărilor membre de a încerca să implice Comunitatea în probleme
esenţiale de interes local sau naţional.
Determinarea transformărilor politicilor, politicii şi instituţiilor naţionale în

procesul de integrare dezvoltat de Uniunea Europeană şi a gradului de
transformare a acestora a suscitat interesul analiştilor din domeniul ştiinţelor
politice şi sociale. Analiza modelului de integrare economică regională şi de
guvernare dezvoltat în Uniunea Europeană evidenţiază existenţa unui proces
de schimbare a structurilor politice şi mecanismelor decizionale de adoptare a
politicilor la nivelul statelor membre. Procesul de integrare şi sistemul de
guvernare dezvoltat de Uniunea Europeană constituie pilonii procesului de
transformare a politicilor economice statelor membre dictată de imperativele
armonizării acestora la nivelul grupării. În numeroase domenii, competenţele
decizionale şi de reglementare ale autorităţilor naţionale au fost transferate
către nivelul supranaţional; în alte domenii, chiar dacă competenţele
decizionale nu au fost transferate la nivel comunitar, autonomia decizională a
autorităţilor naţionale este limitată de respectarea principiului supremaţiei
dreptului comunitar. Altfel spus, politicile şi competenţele decizionale la nivel
naţional sunt alterate de intervenţia nivelului supranaţional de guvernare
dezvoltat la nivelul Uniunii Europene. Această situaţie intră în sfera de
cuprindere a conceptului de europenizare.
În ceea ce priveşte delimitarea terminologică a conceptului de europenizare,

nu s-a ajuns încă la o definiţie acceptabilă a termenului a cărui apariţie şi
teoretizare este relativ recentă. Pentru o imagine cât mai completă asupra a
ceea ce înseamnă europenizarea, o scurtă trecere în revistă a definiţiilor
vehiculate în literatură este necesară.
Lawton60 defineşte europenizarea ca fiind „transferul de jure al suveranităţii

naţionale către nivelul supranaţional de guvernare (UE)”; în opinia aceluiaşi
analist, europenizarea nu trebuie confundată cu termenul de europeificare care
60
Börzel, T. A. „The Domestic Impact of Europe. Institutional Adaptation in Germany and Spain”
PhD thesis, European University Institute, Florence, 1999
61
reprezintă „partajarea de factor a responsabilităţilor şi competenţelor

decizionale între nivelul naţional şi nivelul european de guvernare în UE”. Alţi
autori61 asociază europenizarea cu „emergenţa unui nivel distinct de
guvernare, nivelul european, constituit din instituţii cu rol politic, social şi de
legislative implicate în procesul de soluţionare a problemelor, care
formalizează relaţiile dintre diferite nivele şi actori ai procesului decizional şi
care se specializează în elaborarea de norme comune, unice la nivelul
grupării”. Europenizarea poate fi devine astfel „un proces de reorientare,
redirecţionare a politicii (politics, engl. orig.) europene într-o asemenea măsură
încât instituţiile UE, evoluţiile politice şi economice înregistrate la nivelul
Uniunii Europene (nivelul supranaţional, n.a.) devin tot mai mult parte din
logica politicului şi procesului de adoptare a politicilor naţionale (policy making,
engl. orig.)62. Altfel spus, europenizarea vizează procesul şi mecanismele prin
care instituţiile UE intervin în procesul de adoptare a politicilor sectoriale la
nivel naţional.
Sintetic, ţinând cont de definiţiile prezentate mai sus, europenizarea poate fi

definită ca un proces de construcţie şi dezvoltare a nivelului european de
guvernare căruia I se transferă, treptat responsabilitatea adoptării politicilor
economice (anterior adoptate la nivelul naţional de guvernare) sau
influenţează semnificativ politicile naţionale ale statelor membre.
Se pune întrebarea referitor la ce poate face obiectul europenizării. Concluziile

analiştilor indică trei domenii ale nivelului naţional de guvernare care pot face
obiectul europenizării: structurile politice şi politicilor naţionale.
Structurile politice naţionale
Structurile politice naţionale includ instituţiile statului, administraţia publică şi

cadrul legislativ. În ceea ce priveşte instituţiile naţionale, se poate observa o
oarecare limitare a rolului parlamentelor naţionale şi a instituţiilor tradiţionale
ale statului. Spre exemplu prin participarea unui stat la zone Euro, caracterul
tehnocratic al guvernării europene şi unicitatea politicii monetare a Băncii
Centrale Europene privează băncile centrale naţionale de elaborarea unei
politici monetare independente la nivelul fiecărui stat membru (acestea îşi
pierd competenţele decizionale tradiţionale pe car ele transferă nivelului
supranaţional), dar le extinde atribuţiile executive la nivel naţional.
În ceea ce priveşte administraţia publică nu se poate vorbi încă de un model

european, comunitar care să fie impus sau să fie necesară armonizarea
administraţiilor publice naţionale cu acesta, aşa încât se poate conchide că, în
acest domeniu, europenizarea este un proces într-o fază incipientă.
În ceea ce cadrul legislativ naţional, procesul de europenizare este evident şi

este bazat pe principiul supremaţiei dreptului comunitar asupra dreptului
naţional. Respectarea acestui principiu a impus transpunerea legislaţiei
comunitare în legislaţia naţională sau, cel puţin, armonizarea legislaţiei
naţionale cu cea comunitară.
61
Caporaso, Green Cowles citat în Börzel, T. A. „The Domestic Impact of Europe. Institutional
Adaptation in Germany and Spain” PhD thesis, European University Institute, Florence, 1999
62
Ladrech, R. “Europeanization of domestic politics and institutions: The case of France”, Journal of
Common Market Studies, 32(1), March: 69-88., 1994
62
Nivelul european de guvernare produce transformări în cadrul structurilor

politice naţionale nu numai la nivel formal, ci poate influenţa şi sistemul
valorilor, normelor, discursului politic naţional. Spre exemplu, discursul politic
italian şi grec asupra Europei are ca puncte de rezistenţă modernizarea,
normalitatea şi creşterea similarităţii (în termeni economic, politici şi
instituţionali) faţă de celelalte state membre ale UE; discursul politic francez se
axează pe întărirea legitimităţii Uniunii Europene şi toate acţiunile naţionale
trebuie întreprinse ţinând cont de acest obiectiv primordial.
În ceea ce priveşte politicile naţionale (în sensul de policy, engl. orig.), din ce în
ce mai multe astfel de politici sunt afectate de deciziile adoptate la nivelul
supranaţional (al Uniunii Europene, de către instituţiile comunitare). Astfel, în
medie, în Uniunea Europeană se adoptă, anual, circa 500 de decizii, acte
normative comunitare. Legislaţia comunitară cuprinde în prezent circa 16000
de decizii, regulamente şi decizii comunitare care reglementează, la nivel
comunitar diferite domenii care fac obiectul politicilor sectoriale naţionale. Spre
exemplu, politicile de protecţie a mediului şi agricultura, sunt realizate, în
proporţie de peste 80% la Bruxelles (nivelul comunitar de guvernare). De
asemenea, implementarea politicilor şi deciziilor comunitare la nivel naţional a
determinat modificări în maniera de abordare şi soluţionare a problemelor
apărute în diferite domenii, a instrumentelor de politică economică utilizate
(spre exemplu, participarea unui stat la zona Euro a limitat posibilitatea
utilizării instrumentelor de politică monetară – care a fost complet europenizată
– şi a determinat orientarea autorităţilor naţionale către instrumentele politicii
fiscale care este încă elaborată la nivel naţional) etc.
O serie de autori63 propun, pentru determinarea efectelor europenizării

(măsurate prin direcţia şi amplitudinea schimbărilor produse la nivel naţional)
abordarea grafică a procesului sub forma unei matrici pe ale cărei axe se
regăsesc: domeniul supus europenizării şi amplitudinea schimbărilor induse la
nivel naţional de europenizarea domeniului respectiv. Astfel, se pot observa
patru situaţii:
1. inerţia – descrie absenţa oricărei schimbări induse de europenizarea unui

domeniu. Un astfel de rezultat apare în situaţia în care un stat membru
consideră structurile politice europene, cadrul european de formulare al
politicilor sectoriale mult prea diferite faţă de structurile naţionale. În
acest caz comportamentul statului membru se manifestă sub forma
întârzierii aplicării directivelor comunitare, rezistenţă la schimbările
induse de europenizare etc. Pe termen lung un astfel de comportament
al unui stata membru devine nesustenabil din punct de vedere economic
şi politic şi poate cauza crize şi schimbări bruşte cu efecte negative;
2. absorbţia – descrie schimbările suferite de un stat membru ca un proces

de adaptare a structurilor politice, cadrului naţional de formulare al
politicilor la modelele europene. Statele membre încorporează în
politicile lor sectoriale normele, principiile, ideile europene, îşi ajustează
63
Press, 1999 şi Börzel, T., 'Towards convergence in Europe? Institutional adaptation to
Europeanization in Germany and Spain', Journal of Common Market Studies, 39(4), December,
1999
63
sistemul instituţional aceste ajustări, schimbări sunt au o amplitudine

redusă. Spre exemplu. Italia, în perioada anterioară lansării monedei
unice, şi-au schimbat politicile naţionale, în conformitate cu
recomandările comunitare, pentru a asigura respectarea criteriilor de
convergenţă, dar o dată atins acest obiectiv, au revenit la
comportamentul iniţial. În esenţă, absorbţia defineşte schimbările
produse la nivel naţional ca urmare a europenizării unui domeniu sub
forma adaptării la structurilor politice şi a cadrului naţional de concepere
a politicilor sectoriale, fără însă a determina modificări de principiu,
substanţiale;
3. adaptarea (accomodation, engl. orig.) – descrie adaptarea cadrului de

adoptare şi a politicilor naţionale, fără însă a se produce modificări
substanţiale; cea mai cunoscută formă este cea de adaptare a noilor
politici la cele existente deja, fără ca acestea din urmă să fie modificate
semnificativ;
4. transformarea – descrie situaţia în care statele membre înlocuiesc

politicile naţionale, cadrul de adoptare al acestora, structurile
politice/instituţionale cu unele noi, conforme sau impuse de modelul
european sau cel puţin structurile şi politicile naţionale sunt supuse unor
schimbări radicale în concordanţă cu principiile modelului impus de
Uniunea Europeană.
Ideea de bază, agreată de cei mai mulţi teoreticieni este aceea că

europenizarea este un proces al cărui efect final este creşterea convergenţei
structurilor politice, politicilor naţionale ale statelor membre ale Uniunii
Europene prin creşterea dimensiunii europene a acestora. Acesta este
considerat un aspect pozitiv, dat fiind faptul că valorificarea efectelor pozitive
ale participării la o grupare regională nu este posibilă şi nu se distribuie
uniform decât în situaţia în care economiile, structurile politice,
comportamentul statelor membre sunt convergente. În realitate însă, pot
apărea şi situaţii în care europenizarea nu generează convergenţă, ci
dimpotrivă, politicile statelor membre devin mai puţin europene decât erau
iniţial. Spre exemplu, în cazul Italiei, presiunile comunitare de a liberaliza
liberalizarea transporturilor rutiere a determinat nemulţumiri şi proteste la
nivel naţional care au determinat adoptarea de către autorităţile italiene a unor
măsuri de politică naţională a căror dimensiune europeană a fost redusă.
Formele prin care europenizarea afectează statele membre cuprind:
• conformitatea instituţională – apărută în situaţia în care UE impune

statelor membre un model european care trebuie urmat;
• modificarea structurii oportunităţilor interne – sub forma redistribuirii

resurselor între actorii naţionali şi în interiorul unui stat între actorii locali;
• cadrul de adoptare al politicilor sectoriale – care influenţează obiectivele

şi aşteptările actorilor economici, politici, sociali ai unui stat membru;
• mecanisme juridice – posibilitatea oricărei părţi vătămate de a reclama în

faţa curţilor naţionale de justiţie prejudiciul cauzat de implementarea
64
necorespunzătoare a legislaţiei comunitare de către autorităţile naţionale

sau locale.
Studiile referitoare la mecanismele europenizării sunt de dată recentă. Cele

mai multe mecanisme sunt dezvoltate pe teoria „conformităţii cu modelul
european” (goodness to fit, engl. orig.).
Ideea de bază, agreată de cei mai mulţi teoreticieni este aceea că
europenizarea este un proces al cărui efect final este creşterea convergenţei
structurilor politice, politicilor naţionale ale statelor membre ale Uniunii
Europene prin creşterea dimensiunii europene a acestora. Acesta este
considerat un aspect pozitiv, dat fiind faptul că valorificarea efectelor pozitive
ale participării la o grupare regională nu este posibilă şi nu se distribuie
uniform decât în situaţia în care economiile, structurile politice,
comportamentul statelor membre sunt convergente. În realitate însă, pot
apărea şi situaţii în care europenizarea nu generează convergenţă, ci
dimpotrivă, politicile statelor membre devin mai puţin europene decât erau
iniţial. Spre exemplu, în cazul Italiei, presiunile comunitare de a liberaliza
liberalizarea transporturilor rutiere a determinat nemulţumiri şi proteste la
nivel naţional care au determinat adoptarea de către autorităţile italiene a unor
măsuri de politică naţională a căror dimensiune europeană a fost redusă.
Formele prin care europenizarea afectează statele membre cuprind:
• conformitatea instituţională – apărută în situaţia în care UE impune

statelor membre un model european care trebuie urmat;
• modificarea structurii oportunităţilor interne – sub forma redistribuirii

resurselor între actorii naţionali şi în interiorul unui stat între actorii locali;
• cadrul de adoptare al politicilor sectoriale – care influenţează obiectivele

şi aşteptările actorilor economici, politici, sociali ai unui stat membru;
• mecanisme juridice – posibilitatea oricărei părţi vătămate de a reclama în

faţa curţilor naţionale de justiţie prejudiciul cauzat de implementarea
necorespunzătoare a legislaţiei comunitare de către autorităţile naţionale
sau locale.
Astfel, există o serie de domenii în care Uniunea Europeană impune ţărilor

membre adoptarea unor norme, modele europene unice la nivelul grupării care
sunt rezultatul adoptării la nivel supranaţional, european, a unor decizii de
politică economică. Astfel de situaţii sunt specifice următoarelor domenii:
protecţia consumatorilor, politica de mediu. În aceste cazuri UE prescrie un
model care trebuie adoptat şi presupune încorporarea la nivel naţional a
reglementărilor comunitare. În cazul uniunii economice şi monetare, UE a
furnizat nu numai modelul de politică monetară şi aranjamentul instituţional. În
domeniile în care există un model instituţional sau de politică comunitar,
statele membre sunt supuse unor presiuni de adaptare induce de necesitatea
de a asigura acel godness to fit, altfel spus, sunt supuse unor presiuni de „a se
adapta la Europa”. Aceste presiuni se manifestă sub forma obligativităţii de a
transpune o directivă comunitară într-un interval determinat de timp sau sub
forma unor mecanisme de sancţionare în cazul nerespectării modelului
65
european (ex. Pactul de creştere şi stabilitate). Conformarea la modelul

european se poate realiza nu numai prin coerciţiunea statelor, ci şi prin
mimetism, această situaţie fiind specifică atunci când statele membre au la
dispoziţie şi opţiunea de a nu se alinia la modelul european; dacă numărul
statelor care adoptă modelul respectiv este suficient de mare, atunci ele vor
exercita o atracţie gravitaţională asupra statelor care nu au adoptata acest
model, în sensul că acestea din urmă vor copia comportamentul celor dintâi.
Spre exemplu, adoptarea monedei unice de către 12 state care constituie o
masă critică creează premisele pentru ca şi ţările rămase în afară să copieze şi
să se conformeze măsurilor de politică monetară adoptate în zona euro;
funcţionarea în practică a acestui mecanism depinde de numărul ţărilor care se
aliniază voluntar modelului european şi gradul de interdependenţă dintre
statele membre ale UE.
CÂT DE IMPLICATĂ ESTE UNIUNEA EUROPEANĂ ÎN REGLEMENTAREA

DIFERITELOR DOMENII?
O serie de analişti au încercat să cuantifice gradul de implicare al Uniunii
Europene (nivelul supranaţional) în diversele domenii şi politici64. Măsurarea
gradului de implicare a nivelului decizional s-a bazat pe determinarea
numărului de reglementări adoptate la nivel comunitar în diferite domenii şi
tipul actului normativ (obligatoriu sau cu caracter de recomandare). Au fost
supuse analizei nouă domenii: 1) comerţ internaţional, 2) piaţă comună, 3)
aspecte monetare şi financiare, 4) educaţie, cercetare, cultură, 5) mediu, 6)
afaceri (respectiv sectoarele economice: agricultură şi pescuit, industrie şi
politica energetică, transport), 7) concurenţă, 8) relaţii internaţionale (respectiv
politică externă, apărare şi ajutor extern), 9) aspecte legate de cetăţenie şi
protecţie socială. Analiza, realizată pe perioada 1971-2000, a evidenţiat o
„producţie” importantă de acte normative comunitare care au asigurat baza
politicilor sectoriale şi de reglementare a diferitelor domenii de activitate în UE
(tabelul 1). Numai în perioada 1996-2000 au fost adoptate circa 11414 acte
comunitare, dintre care aproape 20% (circa 2000 de acte) au fost regulamente
(obligatorii şi general aplicabile în toate statele membre). Cele mai multe acte
comunitare adoptate în această perioadă au vizat domeniul comerţului
internaţional şi al agriculturii (tabelul 2), în timp ce aspectele legate de
domeniul „piaţă comună” şi-au menţinut o pondere constatată în activitatea
legislativă a UE până în 1996; această situaţie este aparent paradoxală dacă se
ţine cont de faptul că piaţa comună va fi desăvârşită în perioada 1987-1993 şi
poate fi explicată prin mecanismul de construcţie al pieţei comune care s-a
bazat mai mult pe armonizare decât pe reglementarea procesului la nivel
comunitar.
Tabelul 1. Acte comunitare adoptate în perioada 1971-2000

Tip de 1971- 1976- 1981- 1986- 1991- 1996-
act 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Directivă 108 264 330 537 566 532
Regulame 1788 4022 6106 9124 7752 5583
nt
Decizie 716 2122 2591 3251 4242 5299
64
66
Total 2162 6408 9027 12912 12560 11414

legislaţie
secundară
obligatorie
Decizii ale 693 1155 1760 2127 2027 2487
Curţii
Europene
de Justiţie
Acorduri 454 488 517 542 852 1223
internaţio
nale
Recomand 68 114 95 143 1246 1505
ări şi
opinii
Document 0 0 1 9 28 37
e
programat
ice65
Sursa: Alesina Alberto, Angeloni Ignazio, Schuknrecht Luger, “What does
European Union do?”, working paper, National Bureau of Economic Research,
2001
Tabelul 2. Gradul de implicare al UE în diverse domenii măsurat prin numărul
de acte comunitare obligatorii (directive, regulamente şi decizii)
Domeniu 1971- 1976- 1981- 1986- 1991- 1996-
1975 1980 1985 1990 1995 2000
Comerţ 864 2573 2208 3416 2783 2041
internaţio
nal
Piaţă 133 251 184 268 305 529
comună
Aspecte 49 69 98 65 100 249
monetare
şi
financiare
Educaţie 15 40 73 104 180 136
cercetare,
cultură
Mediu 29 61 98 131 197 255
Aspecte 1155 3051 5685 7281 7130 5437
sectoriale
ale
afacerilor,
din care:
Agricult 980 2479 5165 6880 6654 4907
ură şi
pescuit
Industrie 109 445 408 300 309 470
Transpo 66 127 112 101 167 160
rturi
65
de tipul Carta Albă privind desăvârşirea Pieţei Unice Interne, documente care au caracter de
recomandare, propun măsuri, obiective într+un anumit domeniu, servesc ca fundamentare
pentru o serie de acte comunitare
67
Concurenţ 116 137 256 358 669 1406

ă
Relaţii 155 100 162 768 426 501
internaţio
nale
Cetăţenie 96 126 263 521 770 860
şi
protecţie
socială
Total 2612 6408 9027 12912 12560 11414
2001
O altă modalitate de a cuantifica gradul de implicare al Uniunii Europene în
diferite domenii de „policy making” constă în a determina gradul de detaliere
al domeniului respectiv în tratatele comunitare, măsurat prin: 1) numărul de
articole de tratate care se referă la acesta 2) prin numărul actelor comunitare
obligatorii adoptate în vigoare în domeniul analizat. Prin prisma primului
indicator, cea mai mare importanţă este acordată, în tratatele constitutive,
agriculturii şi aspectelor sectoriale ale afacerilor, în timp ce domenii ca
comerţul internaţional au un pondere marginal în tratate (deşi este unul din
domeniile în care competenţele decizionale sunt localizate la nivelul UE)
(tabelul.3 4). În ceea ce priveşte importanţa acordată diferitelor domenii în
actele comunitare obligatorii, cea mai mare atenţie acordată şi implicare a UE
(nivelul supranaţional) pare a fi în domeniile agriculturii, piaţă comună,
concurenţă, în timp ce cel mai redus grad de implicare, măsurat prin numărul
actelor adoptate, se observă în domeniul aspectelor legate de cetăţenie şi
politici sociale, educaţie, mediu, transport (tabelul 4.).
Tabelul 3. Implicarea UE, pe domenii, în funcţie de numărul de articole de

tratate
Domeniu Tratatul Tratatul Tratatela Toate
asupra asupra asupra CECO Tratatele
Comunităţii Uniunii şi Euratom
Europene Europene
Comerţ 15 0 0 15
internaţional
Piaţă comună 38 0 0 38
Aspecte monetare 18 0 0 18
şi financiare
Educaţie 14 0 0 14
cercetare, cultură
Mediu 3 0 0 3
Aspecte sectoriale 19 0 86 19
ale afacerilor, din
care:
Agricultură şi 7 0 0 7
pescuit
Industrie 1 0 86 1
Transporturi 11 0 0 11
Concurenţă 11 0 0 11
68
Relaţii 7 18 0 25
internaţionale
Cetăţenie şi 32 14 0 46
protecţie socială
Total 157 32 86 189
2001
Tabelul 4. Gradul de implicare al UE în diverse domenii măsurat prin numărul
de acte comunitare obligatorii (directive, regulamente şi decizii) în vigoare
Domeniu Regulamente Directive Decizii Total
Comerţ 1568 20 1216 2804
internaţional
Piaţă comună 48 890 184 1122
Aspecte monetare 58 77 138 237
şi financiare
Educaţie 22 19 94 135
cercetare, cultură
Mediu 66 193 188 447
Aspecte sectoriale 3915 650 2738 7303
ale afacerilor, din
care:
Agricultură şi 3733 484 2245 6492
pescuit
Industrie 70 45 380 495
Transporturi 112 121 113 346
Concurenţă 73 38 2309 2420
Relaţii 222 1 258 481
internaţionale
Cetăţenie şi 257 178 527 962
protecţie socială
Total 6229 2066 7652 15947
2001
Analizând comparativ tabelele 3 şi 4, se poate observa că un anumit grad de
substituibilitate între tratate şi legislaţia secundară, în sensul că în măsura în
care tratatele nu reglementează, într-o manieră detaliată un domeniu, atunci
acest lucru va fi realizat în legislaţia secundară. Spre exemplu, aspectele
monetare şi financiare, în cadrul UE, sunt reglementate in extenso în tratate, în
timp ce legislaţia secundară este mai puţină; la polul opus se situează comerţul
internaţional şi concurenţa.
O analiză mult mai elaborată a gradului de implicare a UE în diferite domenii şi

politici sectoriale66 relevă faptul că gradul de implicare al nivelului
supranaţional nu este identic în toate domeniile, astfel:
66
69
• „comerţul internaţional” şi „piaţa comună” sunt domenii puternic

europenizate67, gradul de implicare fiind cel mai ridicat;
• „aspectele monetare şi financiare” constituie un domeniu în care

europenizarea este mai vizibilă în sfera monetară (datorită existenţei şi
funcţionării zonei Euro), în timp ce în sfera financiară există încă un grad
relativ ridicat de fragmentare a deciziei la nivel naţional şi rolul UE este
în creştere (ritmul de europenizare al domeniului depinde de ritmul
integrării pieţelor financiare ale statelor membre); un grad ridicat de
coordonare la nivel comunitar poate fi întâlnit în cazul politicii bugetare
prin intermediului „pactului de stabilitate şi creştere”;
• în domeniul „educaţie, cercetare, cultură”, gradul de implicare al

nivelului comunitar rămâne încă limitat; reglementarea europeană
acestui domeniu este realizată prin tratate, cu precădere;
• în domeniul „concurenţa”, reglementarea comunitară se face atât prin

tratate, cât şi prin legislaţia secundară, iar rolul UE este ridicat în acest
domeniu;
• „agricultura” constituie un domeniu cu grad ridicat de europenizare,

implicarea UE fiind reglementată de tratate doar într-o măsură redusă,
rolul principal în reglementarea la nivel comunitar a acestui domeniu
revine legislaţiei secundare (40% sin legislaţia secundară în vigoare, în
prezent vizează agricultura);
• „aspecte legate de cetăţenie şi politici sociale” constituie un domeniu în

care implicarea comunitară a devenit evidentă abia după 1993, cea mai
mare parte a reglementărilor fiind cuprinse în Tratele de la Masstricht
(care prevede includerea la nivel comunitar a „dezvoltării resurselor
umane, protecţie socială şi incluziune socială” în dimensiunea
comunitară a politicii sociale şi introduce noţiunea de cetăţenie
europenă), Amsterdam (centrat pe creşterea ocupării şi care a fost urmat
de adoptarea unei Strategii Europene de Ocupare) şi Nisa. Cu toate
acestea, la acest moment se poate afirma că acest domeniu rămâne încă
un domeniu descentralizat la nivel naţional, rolul UE fiind mai degrabă
acela de coordonare, de armonizarea comportamentului statelor
membre;
• „mediu” este un domeniu în care de asemenea, centralizarea

competenţelor la nivel european este relativ recentă.
• „relaţii internaţionale” este un domeniu care corespunde celui de al

doilea pilon al UE şi în care gradul de implicare al nivelului supranaţional
este limitat la acest moment, dat fiind faptul că deciziile, în acest
domeniu se iau în manieră interguvernamnetală. Deşi prevederile
Tratatelor referitoare la aceste aspecte au crescut ca număr, totuşi, rolul
UE rămâne încă acela de a asigura un cadru comun de discuţii şi de
armonizare a poziţiilor statelor membre, fără însă a reprezenta un nivel
decizional ale cărui soluţii/decizii sunt unice la nivel comunitar.
67
a se vedea subcapitolul 6.2.
70
CĂTRE O NOUĂ METODĂ DE GUVERNARE EUROPEANĂ?

Nevoia reformei instituţionale şi a sistemului de guvernare al Uniunii Europene
a devenit un imperativ, nu numai prin prisma extinderii Uniunii către estul
Europei, ci şi prin prisma necesităţii corectării disfuncţionalităţilor înregistrate
în sistemul existent de guvernare. „Liderii politici ai Europei sunt confruntaţi, în
prezent, cu un paradox. Pe de o parte, cetăţenii europeni aşteaptă de la UE )
nivelul comunitar de decizie, n.a.) identificarea de soluţii la problemele lor. Pe
de altă parte, cetăţenii europeni manifestă o încredere din ce în ce mai scăzută
în instituţiile şi politica Uniunii Europene sau chiar manifestă un interes scăzut
pentru aceste aspecte care nu intră în sfera lor de preocupări. Cetăţenii îşi
pierd încrederea în sistemul european de guvernare care este puţin cunoscut şi
este un sistem complex de elaborare a politicilor comunitare care este dificil de
înţeles. Refuzul poporului irlandez de a ratifica Tratatul de la Nisa, este un bun
exemplu pentru ceea ce se petrece, în prezent, în sistemul de guvernare
european. Cazul irlandez reflectă această stare de fapt nu numai prin rezultatul
final al referendumului, ci şi prin calitatea şi amploarea discursului politic şi a
dezbaterilor care au precedat referendumul. De asemenea, populaţia grupării
aşteaptă încă ca Uniunea să preia conducerea în valorificarea oportunităţilor
oferite de globalizare şi în găsirea de soluţii la problemele mediului, şomaj,
securitate, conflicte regionale etc. De asemenea, cetăţenii UE aşteaptă ca
deciziile şi activităţile instituţiilor comunitare să fie cel puţin la fel de
transparente ca şi cele ale instituţiilor naţionale. Existenţa unor instituţii
democratice şi permanenta conectare a acestora cu interesele cetăţenilor, atât
la nivel naţional, cât şi la nivel european, constituie punctul de pornire pentru
elaborarea unor politici mai eficiente”68. Altfel spus, aşa cum funcţionează în
prezent UE, se poate observa o anumită incapacitatea a sistemului comunitar
de a identifica şi implementa soluţii eficiente pentru combaterea şomajului, de
acţiona corespunzător în situaţiile conflictuale de la graniţele sale. De a se
impune pe scena politică internaţională. Transparenţa redusă a activităţilor
instituţiilor comunitare şi a procesului decizional supranaţional face ca, la
nivelul cetăţenilor, astfel de decizii să nu fie cunoscute sau meritele să fie
atribuite instituţiilor naţionale. Instituţiile comunitare, rolul lor în procesul
decizional, nu sunt foarte bine cunoscute la nivelul cetăţenilor europeni.
Sistemul instituţional şi sistemul decizional complex şi greoi al UE, în cadrul
căruia fiecare instituţie depinde în activităţile sale de deciziile altor instituţii, se
controlează şi îşi influenţează reciproce activitatea, îşi partajează
responsabilităţile etc. constituie elemente de natură determine percepţia
distorsionată asupra activităţilor şi deciziilor adoptate la nivel comunitar.
Creşterea responsabilităţilor instituţiilor comunitare ca urmare a adâncirii şi
extinderii grupării, au îngreunat procesul decizional la nivelul comunitar.
Interesele divergente ale statelor membre în anumite domenii, încercarea
statelor membre de a păstra controlul asupra procesului de adoptare a
deciziilor la nivel comunitar (cel puţin în domeniile „sensibile” ale integrării) au
acţionat în aceiaşi direcţie.
În aceste condiţii, reforma instituţională şi a sistemului de guvernare al UE au

devenit prioritare. În conformitate cu aceste elemente, Comisia a elaborat, la
începutul anului 2001, propuneri de reformă a sistemului de guvernare a UE
68
***, “White Paper on European Governance”, European Commission, Brussels, 2001
71
care sunt cuprinse într-un document programatic, Carta albă a guvernării

europene. Acest document a fost supus dezbaterilor publice pe tot parcursul
anilor 2001 şi 2002.
Principiile pe care trebuie fundamentată guvernarea europeană sunt:
• deschiderea – instituţiile comunitare trebuie să promoveze o manieră

deschisă de lucru şi transparenţa activităţilor lor. De asemenea, politica
de comunicare a instituţiilor cu publicul european devine, în acest
context, o prioritate;
• participarea – calitatea şi eficienţa politicilor Uniunii Europene depind în

mod fundamental de capacitatea nivelului de decizie comunitar de a
asigura o cât mai largă participare cetăţenilor, grupurilor de interese şi
instituţiilor naţionale şi locale la procesul decizional. Participarea trebuie
să vizeze toate fazele procesului decizional de la faza de concepţie la cea
de implementare a deciziei;
• accountability – vizează o mai clară delimitare a competenţelor şi

responsabilităţilor instituţiilor în procesul decizional la nivel comunitar.
Fiecare instituţie comunitară trebuie să aibă responsabilităţi şi
competenţe clar delimitate. Acelaşi principiu trebuie aplicat şi în ceea ce
priveşte partajarea responsabilităţilor între nivelul comunitar şi cel
naţional atât în faza de adoptare a deciziei, cât şi în cea de
implementare.
• eficienţă – adoptarea politicilor comunitare trebuie să se fundamenteze

pe existenţa unor obiective clar şi corect definite, pe evaluarea de o cât
mai mare acurateţe a impactului deciziei şi pe experienţe similare
acumulate în trecut la nivelul UE.
• coerenţă – politicile comunitare trebuie să fie coerente (respectiv să

existe compatibilitate şi continuitate între politicile adoptate la momente
diferite în timp, să existe compatibilitate şi complementaritate între
diferite politici sectoriale şi coerenţă între acţiunile şi deciziile adoptate la
diverse nivele decizionale. Coerenţa devine un principiu relevant pentru
activităţile viitoare ale Uniunii Europene pe măsură ce se vor înregistra
progrese pe linia adâncirii integrării şi pe măsura extinderii grupării.
Reaşezarea guvernării europene pe aceste principii va favoriza o mai bună

respectare şi creşterea eficienţei aplicării principiilor subsidiarităţii şi
proporţionalităţii. Astfel de la faza de concepţie, la cea de implementare,
alegerea nivelului de guvernare responsabil pentru adoptarea sau
implementarea deciziei şi a instrumentelor utilizate în acest scop trebuie să fie
proporţională cu obiectivele urmărite.
Principalele axe ale reformei instituţionale şi a sistemului de guvernare

europeană, în viziunea Comisiei Europene, sun legate de:
• creşterea transparenţei activităţilor şi instituţiilor UE şi a implicării

cetăţenilor europeni în formularea politicilor comunitare;
72
• creşterea calităţii politicilor comunitare şi a consolidarea mecanismului

de aplicare a acestora;
• întărirea şi îmbunătăţirea sistemului de guvernare europeană ca premisă

a creşterii importanţei Uniunii Europene pe scena internaţională;
• reforma instituţională.
Creşterea transparenţei şi deschiderii instituţiilor comunitare va presupune, în

primul rând, o mai bună structurare a dialogului acestora cu societatea civilă.
Noul sistem de guvernare europeană îşi propune o mai largă implicare a
societăţii civile în procesul de adoptare a deciziilor prin formalizarea
mecanismului de consultare al societăţii civile şi de dezbateri publice al
diferitelor aspecte legate de funcţionare şi viitorul UE. Politica de comunicare a
instituţiilor europene cu publicul larg trebuie de asemenea îmbunătăţită astfel
încât cetăţenii europeni să poate avea acces la informaţii corecte, uşor
accesibile şi disponibile în limbile lor naţionale.
Creşterea competenţelor decizionale la nivel comunitar a fost însoţită de

descentralizarea procesului de implementare al politicilor comunitare la nivel
naţional sau regional. Cu toate acestea, maniera actuală a UE de adoptare şi
implementare a deciziilor/politicilor comunitare nu oferă posibilitatea unei bune
funcţionări a „unui parteneriat multi-nivel, a unui parteneriat în care guvernele
naţionale să poată implica autorităţile regionale în procesul de adoptare a
politicilor comunitare”69. Adesea, autorităţile naţionale şi cele locale critică
nivelul comunitar, considerând că deciziile adoptate la nivelul european de
guvernare sunt fie prea detaliate, fie insuficient adaptate la nevoile
regionale/locale; responsabile pentru această stare de fapt a actualului sistem
de guvernare sunt considerate autorităţile naţionale care nu au dezvoltat încă
mecanisme adecvate de implicare a nivelului regional/local de decizie în
fundamentarea poziţiilor naţionale ce vor fi prezentate şi susţinute în cadrul
instituţiilor comunitare şi a procesului decizional comunitar. În aceste condiţii,
în noul sistem de guvernare europeană, autorităţile naţionale vor trebui să
dezvolte mecanisme coerente şi eficiente de consultare a nivelelor locale şi
regionale în aspecte legate de pregătirea deciziilor ce vor fi adoptate la nivelul
UE şi în implementarea politicilor comunitare cu dimensiune/relevanţă
regională. Comisia consideră astfel că este necesară întărirea parteneriatului
multi-nivel (în primul rând între nivelele decizionale locale şi naţionale), rolul
nivelului european de guvernare în susţinerea acestui parteneriat fiind unul
complementar ce trebuie urmărit pe următoarele axe:
• o mai mare implicare a nivelelor locale şi regionale în fundamentarea

politicilor sectoriale comunitare. În acest sens, rolul esenţial va reveni
Comisiei Europene care va trebui să se asigure că, la momentul
pregătirii unei decizii, opiniile autorităţilor regionale şi locale au fost
luate în considerare. Acest obiectiv va presupune dezvoltarea de către
Comisie a unui mecanism de consultare a autorităţilor regionale şi a
grupurilor de interese regionale în pregătirea iniţiativelor şi a
propunerilor decizionale. Pe aceiaşi linie, se înscrie întărirea cooperării
Comisiei cu Comitetul Regiunilor.
69
73
• Creşterea flexibilităţii procesului de adoptare şi implementare a

politicilor comunitare. Abordarea propusă de Comisia Europeană este
aceea de a creşte flexibilitatea mijloacelor de implementare a politicilor
sectoriale ca premisă a reducerii complexităţii deciziilor comunitare.
Metoda avută în vedere de Comisie constă în implementarea politicilor
sectoriale, într-o manieră adaptată a conducerii prin obiective, prin
contracte tripartite (între Comisie, state membre şi autorităţi
locale/regionale), menite să faciliteze realizarea obiectivelor vizate;
autorităţile naţionale rămân responsabile pentru implementarea
politicilor sectoriale, dar deleagă, pe baze contractuale, autorităţilor
naţionale, implementarea la nivel local a acestora, dându-le posibilitatea
să utilizeze metodele cele mai adecvate condiţiilor locale pentru
atingerea obiectivelor propuse. Domeniile vizate de Comisie pentru o
astfel de abordare sunt protecţia mediului şi politica regională.
Ceea ce este necesar pentru creşterea transparenţei instituţiilor comunitare

este dezvoltarea unei culturi a dialogului european (a dialogului instituţiilor
comunitare cu cetăţenii grupurile de interese), dezvoltarea unui mecanism
coerent al consultărilor, creşterea rolului Parlamentului European în procesul
decizional, redefinirea relaţiilor dintre diferitele paliere decizionale pe baze
parteneriale.
Este un fapt recunoscut că legislaţia comunitară a devenit, ca urmare a

extinderilor repetate şi a progresului înregistrat pe linia adâncirii integrării
economice, extrem de complexă. La nivel comunitar, gradul de complexitate al
legislaţiei secundare este accentuat de faptul că actele normative comunitare
cuprind şi regulile şi mecanismele de implementare a a acestor prevederi de
către Comisia Europeană. Gradul de detaliere al legislaţiei comunitare, în
încercarea de a face posibilă adaptarea la diferite situaţii regionale sau
sectoriale, este de natură să îngreuneze aplicarea şi înţelegerea legislaţiei
comunitare. Complexitatea legislaţiei comunitare afectează eficienţa aplicării ei
şi reduce flexibilitatea. Complexitatea procedurilor decizionale încetineşte
adoptarea deciziilor şi politicilor comunitare şi a favorizat dezvoltarea unui
mecanism greoi, lent de implementare a legislaţiei. Spre exemplu, în anul
2000, din 83 de directive referitoare la piaţa unică care ar fi trebui
implementate în acel an, numai cinci directive au fost complet implementate în
toate statele membre70. În aceste condiţii, noul sistem de guvernare europeană
se va axa pe îmbunătăţirea calităţii şi simplificarea actelor legislative
comunitare.
Îmbunătăţirea procesului de adoptare a deciziilor şi a politicilor sectoriale va

presupune o mai clară şi mai corectă stabilire a obiectivelor pentru a căror
realizare se va utiliza un mix de instrumente (diferite forme ale a legislaţiei
comunitare, legislaţia comunitară şi cea naţională, principii şi reguli de
aplicare, orientări generale etc.). În aceste condiţii, recurgerea la procedurile
de cooperare consolidată este încurajată. Deşi aparent dezvoltarea unui
mecanism de consultarea societăţii civile în adoptarea deciziilor la nivel
comunitar este un proces consumator de timp care ar putea întârzia adoptarea
deciziei respective, în realitate un astfel de mecanism va fi de natură să
70
74
îmbunătăţească procesul decizional: ceea ce se consumă în plus ca timp în

faza de adoptare a deciziei, se câştigă în faza de implementare care se reduce,
deoarece decizia adoptată întruneşte aprobarea majorităţii grupurilor de
interese.
Reforma mecanismului de adoptare a deciziilor şi a politicilor sectoriale

comunitare se va axa pe:
• Orice propunere legislativă va trebui să se fundamenteze pe analiza

obiectivă a necesităţii şi oportunităţii nivelului comunitar în
reglementarea unui domeniu.
• În scopul creşterii flexibilităţii politicilor sectoriale şi a procesului

decizional, se impune ca legislaţia comunitară să fie, în funcţie de
situaţia concretă, parte a unei soluţii mai ample care să cuprindă şi
recomandări, principii, opinii etc. Altfel spus, se impune evitarea
soluţionării oricărei probleme prin adoptarea de reglementări comunitare
• În măsura în care s-a ajuns la concluzia că pentru atingerea unui obiectiv

sau soluţionarea unei probleme cea mai bună soluţie constă în
reglementarea acestuia la nivel comunitar (altfel spus, este necesară
adoptarea de legislaţie comunitară) se impune identificarea corectă a
tipului de act normativ comunitar ce trebuie adoptat în cazul respectiv.
Utilizarea regulamentelor se recomandă în măsura în care, în situaţia
respectivă, se impune aplicarea uniformă a reglementărilor adoptate la
nivel comunitar sau pentru a evita întârzierile de transpunere în
legislaţia naţională specifice directivelor. Utilizarea directivelor
comunitare ar trebui extinsă, datorită flexibilităţii şi adaptabilităţii lor la
condiţiile specifice ale statelor membre (care au posibilitatea să aleagă
metodele cele mai adecvate situaţiei lor pentru implementarea
obiectivelor comune stabilite la nivelul grupării). .
• Co-reglementarea care presupune combinarea instrumentelor

legislative cu instrumente ne-legislative (respectiv a reglementărilor
legale şi a acţiunilor regulatorii cu acţiuni ale nivelelor decizionale şi
entităţilor vizate pentru implementarea unei decizii pe baza experienţei
practice acumulate) va facilita eficienţa implementării politicilor
comunitare. Comisia va promova co-reglementarea ca modalitate de
realizare a obiectivelor comunitare atunci când această metodă permite
realizarea acestora în mai bune condiţii. Utilizarea co-reglementării
presupune:
- cadrul general al obiectivelor comunitare, elementele

fundamentale, obiectivele comune şi condiţiile de monitorizare a
aplicării unei decizii/politici sectoriale sunt strict precizate în
legislaţia comunitară.
- instrumentele legislative comunitare vor fi folosite atunci când se

impune aplicarea uniformă, în toate statele membre, a regulilor la
nivel comunitare
75
- organizaţiile, grupurile de interese participante vor permite

creşterea valorii adăugate prin utilizarea experienţei practice de
care dispun în îndeplinirea obligaţiilor specifice asumate pe linia
implementării şi realizării obiectivelor comune. Acest grupuri,
organizaţii pot acţiona ca unităţi de implementare şi trebuie să fie
reprezentative, controlabile şi capabile să urmeze şi să adopte
proceduri adecvate de implementare a regulilor convenite la nivel
comunitar. În măsura în care aplicarea acestei proceduri, co-
reglementarea nu duce la obţinerea rezultatelor scontate sau în
cazul în care anumite organizaţii private participante nu îşi
îndeplinesc obligaţiile asumate, autorităţile naţionale sau locale
pot interveni pentru adoptarea normelor, regulilor de
implementare (de regulă sub formă de instrumente legislative) a
obiectivelor şi deciziilor comunitare.
• În anumite domenii, la nivel comunitar, va fi încurajată utilizarea unei noi

proceduri de implementare, numită „metoda deschisă de coordonare -
MDC” (Open Method of Coordination, engl. orig.). MDC va fi folosită ca un
instrument complementar acţiunilor Comunităţii. Utilizarea MDC se va
baza pe abordarea „caz cu caz”. MDC se bazează pe stabilirea de
obiective comune, realizarea lor fiind posibilă prin utilizarea de către
fiecare stat membru a instrumentelor şi mijloacelor pe car ele consideră
cele mai adecvate. MDC presupune dezvoltarea unui mecanism comun
de monitorizare a rezultatelor fiecărui stat membru pe linia îndeplinirii
obiectivelor comunitare, permite compararea progreselor înregistrate de
fiecare stat membru, facilitând şi încurajând procesul de învăţare între
statele membre. MDC încurajează cooperarea între statele membre,
diseminarea de bune practici şi stabilirea de obiective şi principii comune
de către statele membre, aplicarea acestora fiind susţinută de planuri
naţionale de acţiune. Domeniile vizate de MDC sunt politicile de ocupare,
combaterea excluderii sociale. MDC poate fi utilizată împreună cu
abordarea „pe bază de programe” şi cu abordarea de tip „legiferare la
nivel comunitar” în domenii cum ar fi ocuparea, politica socială sau
politica de imigrare. În alte domenii, în care instrumentele legislative pot
fi utilizate doar în sub-domenii înguste, MDC este de natură să genereze
valoare adăugată pentru soluţiile legislative (aşa cum este cazul în
domeniul educaţiei). MDC nu trebuie însă să înlocuiască acţiunile
comunitare şi nici să se substituie procesului decizional la nivelul UE, ci
trebuie să aibă un rol complementar al acţiunilor UE. Utilizarea MDC nu
trebuie submineze realizarea obiectivelor definite prin tratatele
constitutive. Nu se va recurge la utilizarea MDC atunci când utilizarea
instrumentelor legislative adoptate în conformitate cu procedura
comunitară71 este posibilă sau impusă. Utilizarea MDC se bazează pe
respectarea următoarelor principii:
- va viza realizarea obiectivelor UE definite prin tratatele

constitutive;
71
a se vedea subcapitolul referitor la “Procedurile decizionale comunitare”.
76
- se va baza pe un mecanism riguros de monitorizare a măsurilor şi

performanţelor statelor membre sub forma raportărilor regulate în
faţa Parlamentului European;
- Comisia va avea rolul de coordonator al acţiunilor naţionale.
• Noul sistem de guvernare europeană se va baza pe construirea unui

sistem funcţional de evaluare a eficienţei şi efectelor implementării
deciziilor comunitare şi asigurarea feed backului din partea grupurilor de
interese, societăţii civile, autorităţilor naţionale, regionale etc. Un astfel
de mecanism, bazat pe un dialog permanent al autorităţilor comunitare
cu societatea civile şi autorităţile publice naţionale şi locale, va fi de
natură să crească eficienţa procesului decizional şi a sistemului de
guvernare europeană.
• Sistemul european de guvernare va trebui să se bazeze pe o mai bună

respectare a principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii.
Tot pe linia îmbunătăţirii procesului decizional şi a creşterii eficienţei deciziilor

comunitare, în noul sistem de guvernare europeană, instituţiile comunitare vor
trebui să acţioneze pe linia accelerării procesului decizional la nivel comunitar,
a extinderii „majorităţii calificate” ca procedură de vor în cadrul Consiliului
Uniunii Europene. Simplificarea legislaţiei comunitare este de asemenea un
imperativ în noul sistem de guvernare europeană propus de Comisie.
Simplificarea legislaţiei comunitare va presupune regrupări ale textelor
legislative, eliminarea elementelor redundante, transformarea obligaţiilor
considerate „neesenţiale” (conform opiniei Comisie) în măsuri cu caracter
executiv. Îmbunătăţirea procesului de implementare a legislaţiei comunitare va
fi posibilă în noul sistem de guvernare europeană prin întărirea rolului
agenţiilor specializate ale UE, al căror rol este, în prezent, limitat la culegerea
de informaţii (ca în cazul Agenţiei Europene de Mediu) sau la acela de
„asistent” al Comisiei în implementarea programelor comunitare (ex. Agenţia
Europeană de Formare). Aceste agenţii specializate ale UE vor trebui supuse
unui proces de redefinire a rolului lor, în sensul transformării lor în agenţii de
implementare a legislaţiei comunitare, acţionând în domenii clar delimitate şi
dispunând de capacitatea de a adopta decizii necesare pentru a asigura
aplicarea adecvată a reglementărilor comunitare. În măsura necesităţilor,
astfel de noi agenţii europene pot fi create în viitor.
Îmbunătăţirea implementării legislaţiei comunitare la nivelul statelor membre

va fi posibilă prin întărirea capacităţii autorităţilor naţionale de transpunere a
legislaţiei comunitare la nivel naţional printr-o mai bună respectare a
principiului supremaţiei dreptului comunitar, în conformitate cu care legislaţia
Uniunii Europene este o parte integrantă a ordinii legale naţionale. În acest
context, Comisia va trebui să asigure coordonarea eforturilor şi acţiunilor
statelor membre în cadrul celui de-al treilea pilon al UE, respectiv cel al
cooperării în domeniul justiţiei. Având în vedere că UE se bazează pe
respectarea ordinii juridice, Comisiei îi vor reveni în viitor competenţe sporite
pe linia monitorizării aplicării de către statele membre şi instituţiile Uniunii a
legislaţiei comunitare.
77
Îmbunătăţirea procesului decizional şi redefinirea politicilor sectoriale

constituie un factor cheie al unui sistem eficient de guvernare europeană. În
acest context, eforturile UE ar trebui îndreptate, în primul rând, către o mai
clară definire a obiectivelor UE pe termen lung şi evitarea abordării „pe termen
scurt” a diferitelor probleme şi priorităţi ale Uniunii.
78

Lect - Dr. Laura Marinaş: WWW - Cartiaz

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Lect - Dr. Laura Marinaş: WWW - Cartiaz

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

www.cartiaz.

ro – Carti si articole online gratuite de la A la Z

Lect.dr. Laura Marinaş

CONCEPTE DE BAZĂ ALE INTEGRĂRII REGIONALE

Expresia integrare economică acoperă mai multe categorii economice. Ea se

Folosită într-o accepţiune statică, categoria economică de integrare economică

Referindu-se la economiile moderne J. Timbergen2 distingea integrarea

organismelor create şi abilitate pentru a răspunde la sesizările actorilor economici

PROCEDURI DE CONLUCRARE ÎNTRE STATELE PARTICIPANTE LA GRUPĂRI

Tranziţia de la o formă de integrare la alta şi de la un stadiu la altul este extrem de

 informarea - partenerii convin să se informeze reciproc cu privire la

privire la pachetele decizionale pe care le intenţionează. Prin analiza

FILOZOFII ŞI ABORDĂRI INSTITUŢIONALE ALE INTEGRĂRII ECONOMICE

Această teorie porneşte de la premisele că: statele sunt actorii principali ai

Aceste teorii, cu precădere neofuncţionalismul, pleacă de la premisa că

Metoda de construcţie a UE (cunoscută sub denumirea de „metoda

Din prisma teoriei neofuncţionaliste am putea defini Uniunea Europeană ca

Confederaţia reprezintă un sistem de administrare în care două sau mai multe

- statele membre îşi menţin suveranitate şi sunt unităţi distincte,

- limitele de competenţă ale instituţiilor comunitare şi ale grupării în sine

- nu există, încă, un sistem unic de guvernare europeană (la nivel

Statul federal presupune un sistem de administrare în care mai multe nivele

În cadrul UE se regăsesc o parte din atributele specifice statului federal:

- are un sistem complex de tratate şi reglementări comunitare care se

- are instituţii comune (specifice unui sistem de guvernare comun), cum ar

- reprezentarea UE şi a membrilor săi în relaţii cu terţii (conform Tratatului

- deşi nu există un sistem fiscal comunitar, există însă sisteme fiscale

Cu toate acestea, UE nu este un stat federal. Există o serie de argumente care

- statele membre UE au forţe militare proprii şi nu există o forţă de apărare

- instituţiile comunitare nu dispun încă de toate competenţele decizionale

Conceptul de federalism executiv pare a corespunde, într-o anumită măsură,

Consocionalismul pare a fi, în opinia unor specialişti, conceptul care ar defini

- gradul de eterogenitate lingvistică, religioasă etc. a UE, fragmentarea

- reprezentarea proporţională (în funcţie de dimensiunea populaţiei şi/sau

- protejarea drepturilor statelor mici şi a intereselor diferitelor state

- elitele politice ale diferitelor grupuri (statele membre) conlucrează în

Disputele suscitate de încercarea de definire a Uniunii Europene au surprins şi

In faza să iniţială "metoda comunitară de integrare" a fost mai degrabă o

Supranaţionalismul este total opus ideii de interguvernamentalism. Susţinătorii

Asistăm, în prezent, la evoluţii politice concrete, şi este sugestiv federalismul

METODA DE CONSTRUCŢIE A UNIUNII EUROPENE

accentuează caracterul comunitar al acestui ansamblu. Aceasta metoda este

Deşi a cunoscut o evoluţie de peste 50 de ani, „ construcţia europeană nu s-a

Uniunea Europeană reprezintă, din punct de vedere a teoriei integrării

O nouă formă de colaborare între state24 este sintagma utilizată pentru a

O organizaţie internaţională particulară. Uniunea Europeană poate fi

Un sistem în devenire, în evoluţie27. Uniunea Europeană este un subiect

integrare sau de reformă a fundamentelor şi structurilor sale instituţionale. De

Moravcsik defineşte Uniunea Europeană ca pe un „regim interguvernamental

INSTITUŢII ŞI STRUCTURI DECIZIONALE ÎN UNIUNEA

Parlamentului European este de 5 ani, fiind aleşi folosind un sistem de

De când a intrat în vigoare Tratatul de la Maastricht, în 1993, fiecare cetăţean al

Tratatul de la Nisa a procedat la o realocare a locurilor în Parlament stabilind

Parlamentarii europeni se bucură de aceleaşi drepturi ca şi parlamentarii naţionali.

Deputaţii sunt aşezaţi la şedinţe după afinităţile politice în grupuri transnaţionale şi

Grupurile politice desfăşoară o importantă activitate în încercarea de a cădea de

Parlamentul European este convocat în şedinţă plenară, timp de o săptămână, la

Activitatea Parlamentului se desfăşoară în general după următoarele etape:

• comisia parlamentară corespunzătoare numeşte un membru ca "raportor",

• comisia respectivă dezbate pornind de la raportul înaintat de raportor;

• raportul se discută apoi în şedinţă plenară, este amendat şi supus la vot.

Parlamentul European are un Preşedinte care are rolul de a supraveghea

Biroul Parlamentului este format din Preşedinte şi Vice-preşedinţii