c
 


 
  
    
  
 
Pentru ca bugetul să reflecte cît mai fidel necesităţile de resurse financiare
care să asigure înfăptuirea programului guvernamental propus, precum şi
posibilităţile de acoperire a acestora, este necesară cuantificarea cît mai corectă a
veniturilor şi cheltuielilor bugetare. În vederea dimensionării indicatorilor de
venituri şi cheltuieli cuprinşi în buget, se utilizează numeroase metode grupate în
două mari categorii: metode clasice şi metode moderne.
Dintre metodele clasice de stabilire a mărimii venituri lor şi cheltuielilor
bugetului de stat, menţionăm: metoda automată, metoda majorării şi metoda
evaluării directe.
Metoda automată constă în intocmirea proiectului de buget. luând ca bază de
pornire execuţia bugetară a penultimului an bugetar. Trebuie avut în vedere faptul
că elaborarea proiectului bugetului de stat pentru un anumit an se declanşează cu
circa opt luni înainte de începerea acestuia, respectiv începând din luna mai.
Metoda are avantajul simplităţii, dar dezavantajul că datele oferite drept ba ză
de pornire sunt foarte puţine, nesemnificative, cu atît mai mult în perioadele de
mari transformări economice.
Metoda majorării presupune stabilirea unui ritm mediu de variaţie a
indicatorilor bugetari pe ɨ perioadă anterioară de 5-10 ani. Pentru aceasta. se iau în
calcul indicatorii rezultaţi în exerciţiile bugetare ale perioadei anterioare anului
pentru care se proiectează noul buget. Valoarea ritmului mediu astfel rezultată, se
aplică asupra indicatorilor aferenţi anului bugetar în curs, determinînd nivelul
veniturilor şi al cheltuielilor pentru anul următor.
Această metodă este aproximativă, deoarece se bazează pe extrapolarea
tendinţelor manifestate în evoluţia indicatorilor din anii precedenţi, neavînd în
vedere influenţele unor factori diverşi car e pot acţiona în realitatea economică
viitoare, mai mult sau mai puţin intens.
Metoda evaluării directe are în vedere calcule pentru fiecare sursă de venit
sau categorie de cheltuieli, bazate pe execuţia ultimului an fiscal încheiat,
indicatori preliminaţi ai bugetului pe anul în curs, precum şi pe previziunile în
domeniul economico-social ale perioadei pentru care se proiectează bugetul.
În general, metodele clasice sunt depăşite, folosirea lor, prezentînd serioase
neajunsuri, precum:
- volumul insuficient de informaţii utilizat la construirea bugetului;
- imposibilitatea previzionării şi cuantificării efectelor unor fac tori ce pot
interveni pe parcurs în economia reală şi finanţele ţării;
- nu vizează urmărirea eficienţei acţiunilor ce se finanţează din r esursele
publice;
- nu reuşesc să cuantifice şi să coreleze cheltuielile aferente noilor instituţii
publice şi obiective economice publice, sporul de venituri prin introducerea unor
noi impozite sau mărirea celor existente şi reducerea de venituri deter minate de
eliminarea unor impozite sau de diminuarea unora dintre cele existente.
Metodele moderne de cuantificare a veniturilor şi cheltuielilor bu getare
vizează raţionalizarea cheltuielilor bugetare şi au la bază, în prin cipal, analiza
Äcost-avantaje" sau Äcost-eficacitate". Această analiză pre supune existenţa mai
multor proiecte alternative pentru realizarea aceluiaşi obiectiv şi reprezintă un mod
practic de alegere a acelei variante care maximizează rezultatele obtenibile la un
anumit nivel al costurilor, sau care obţine aceleaşi efecte, cu costuri minime.
Renunţarea la utilizarea metodelor clasice de evaluare. a condus în practica
financiară la alegerea unei variante a metodelor moderne: metoda de planificare,
programare, bugetizare; metoda denumită ³baza bugetară zero"; managementul
prin obiective; bugetul bazat pe programe: metoda rationalizării opţiunilor
bugetare.
Metoda de planificare, programare şi bugetizare, reprezintă ɨ metodă de
utilizare optimă a cheltuielilor bugetare, în contextul aplicăr ii deciziilor într-un
mod cît mai eficient. Cheltuielile publice sunt evidenţiate în funcţie de domeniul
unde se efectuează (ministerul care le administrează), precum şi în funcţie de
modul cum se efectueaz ă. În cadrul metodei de programare, planificare, b ugetizare,
cheltuielile publice sunt clasificate prin programe care sunt în strînsă legătură cu
obiectivele politicilor stabilite de guvern.
 Aplicată iniţial în S.U.A. în domeniul militar, metoda a fost extinsă la
nivelul bugetului în ansamblul său şi pres upune efectuarea unor judecăţi de valoare
în vederea adoptării soluţiei care să maximizeze rezultatele sau să minimizeze
costurile. Metoda bugetării bazată pe programe se concentreazâ asupra fu rnizării
informaţiei în legătură cu eficienţa serviciilor publi ce, considerată în funcţie de
obiectivele propuse.
Metoda denumită baza bugetară zero constă în examinarea critică a fiecărui
tip de cheltuială bugetară şi aprecierea utilităţii şi eficienţei sale. Pentru aceasta
este necesară existenţa unei multitudini de programe alternative, urmînd a se opta
pentru unul dintre ele, în funcţie de efectele posibil de obţinut la un anumit nivel al
cheltuielilor bugetare.
Baza bugetară zero presupune reluarea în permanenţă a analizei tuturor
cheltuielilor bugetare, ca şi cum s-ar porni de la zero pentru toate cheltuielile
publice. În cadrul metodei, se disting două faze:
- Identificarea unităţilor şi a modulelor decizionale;
- ierarhizarea modulelor decizionale în funcţie de priorităţi.
Prin unităţi decizionale se înţeleg c ele ale căror decizii pot fi izolate şi
analizate. Corespunzător fiecărei unităţi decizionale analiza este cuprinsă într -un
modul de decizie, care reprezintă un ansamblu de informaţii ce permit decidentului
să aleagă între diferite niveluri de angajamente bugetare, în vederea realizării unei
anumite acţiuni, precum şi să întreprindă diverse acţiuni pentru atingerea unui
anumit obiectiv.
În vederea ierarhizării modulelor decizionale în funcţie de priorităţi, nivelul
angajamentelor bugetare se încadrează înt r-una din următoarele posibilităţi:
- nivelul zero, care înseamnă anularea resurselor bugetare pentru ɨ acţiune
apreciată ca nefiind prioritară;
- nivelul redus, care presupune continuarea acţiunii cu resurse scăzute,
comparativ cu perioada anterioară;
- nivelul normal, corespunde situaţiei în care acţiunea se desfăşoară la
acelaşi nivel comparativ cu perioada anterioară;
 - nivelul crescut permite suplimentarea resurselor financiare pentru acţiunile
considerate prioritare.
Ɉ primă evaluare a priorităţilor are loc în unitatea administrativă decizională
unde se determină nivelul angajamentului bugetar pentru fie care acţiune. În
continuare, modulele de decizie provenind de la mai multe unităţi de decizie, sunt
transmise unităţii decizionale ierarhic superioar e, care le agregă şi le clasează în
vederea transmiterii lor unui decident aflat la un nivel superior. În acest fel,
bugetarea cu bază zero asigură pa rticiparea la luarea deciziilor finale, a tuturor
decidenţilor de la diverse niveluri de pregătire a buget ului. Totalitatea modulelor
de decizie reţinute în finalul acestui proces, alcătuieşte bugetul previzional şi este
clasată în ordinea priorităţilor, fiecărui modul corespunzîndu -i un anumit nivel al
cheltuielilor bugetare.
Aplicarea bugetului cu bază zero pe perioade mai îndelungate permite ca la
anumite intervale de timp, fiecare dintre beneficiarii de fonduri publice (de
exemplu fiecare minister) să fie supus examinării tuturor cheltuielilor publice pe
care le-a ocazionat, identificînd acele cheltuieli ca re s-au dovedit ineficiente de-a
lungul perioadei de timp analizate.
Managementul prin obiective reprezintă ɨ metodă de cuantificare a
cheltuielilor bugetare care pune accentul pe identificarea finalităţilor pentru fiecare
domeniu de activitate. Astfel, fi ecare administrator al banului public stabileşte
propriile sale obiective, care vor contribui la realizarea scopurilor propuse. În
cadrul fiecărui minister are loc rediscutarea finalităţilor, precum şi coordonarea
obiectivelor şi resurselor. Această metodă a fost concepută în contextul unei
planificări globale pe termen mediu. astfel încât să permită coordonarea între
ministere a obiectivelor. Ea permite identiflcarea opţiunilor orizontale privind
diferenţierea mărimii creditelor bugetare distribuite între ministere. Decidentul care
procedează la selectarea obiectivelor este diferit de utilizator. Prin această metodă
s-a realizat ɨ descentralizare a deciziei, dar au apămt dificultăţi în ceea ce priveşte
asumarea răspunderii la nivelul noilor centre descentra lizate de decizie,
determinarea precisă a obiectivelor, precum şi corelarea obiectivelor parţiale cu
cele finale.
Bugetul bazat pe program (sau bugetul de program) reprezintă ɨ modalitate
de pregătire şi prezentare a bugetelor, pornind de la obiectivele ur mărite şi nu de la
organizarea administraţiei. Se pune accentul pe obiectivele de realizat şi pe
determinarea ansamblului de mijloace utilizate pe ntru atingerea lor. Astlel, bugetul
de program devine un instrument util şi original pentru programarea bugetară şi
corelarea ei cu un anumit plan. În acest sens, metoda permite:
- stabilirea de către fiecare minister a priorităţilor relative;
- alegerea acţiunilor prioritare dintr-un cadru bugetar dat;
- afectarea alocaţiilor bugetare şi compararea cu rezultate le;
- analiza obiectivităţii şi eficacităţii pe baza comparaţiei dintre costurile
implicate şi rezultatele obţinute:
- evitarea acoperirii prin finanţare bugetară a unor acţiuni ne -oportune ale
admmistraţiei (în special cele care nu fac obiectul acestei finanţări).
În plan interministerial, metoda este mai puţin eficientă, deoarece nu
reuşeşte să conducă, prin însumare, la ɨ viziune globală asupra bugetului statului.
De altfel, întocmirea bugetului de program (care nu are puterea de lege) se
realizează în paralel cu întocmirea bugetului de stat, fiind util pentru
fundamentarea acestuia.
Metoda raţionalizării opţiunilor bugetare este concepută ca un sistem
cibernetic închis, între componentele căruia sunt relaţii de interdependenţă, astfel
că nerealizările dintr-o fază se repercutează asupra celorlalte. Analiza sistemică are
drept scop, ca în urma unor iteraţii succesive să se reformuleze obiectivele şi
mijloacele utilizate pentru atingerea lor. Originalitatea şi un mare avantaj al
metodei constă în capacitatea ridicată de adaptabilitate şi de reformulare a
opţiunilor. În aplicarea metodei se remarcă patru faze: studiul, decizia, execuţia şi
controlul.
Faza de studiu presupune următoarele activit ăţi:
- formularea problemei;
- identificarea obiectivelor şi a mijloacelor de realizare a lor;:
 - analiza şi confruntarea soluţiilor de realizare a obiectivelor.
Obiectivele pot fi complexe, incluz ănd activităţile specifice unui minister în
ansamblul său, ori punctuate, pe segmente precise de activitate. Selecţia
obiectivelor are loc pornind de la criteriile stabilite de către decident, în funcţie de
priorităţi, precum şi de ierarhizarea obiectivelor. De asemenea, la atingerea
obiectivului selectat, ɨ importanţă deosebită revine identificării şi confruntării
soluţiilor. Adesea, acelaşi obiectiv poate fi atins pe mai multe căi, ceea ce impune
compararea soluţiilor alternative şi determinarea costului total de realizare a
programului propus în diverse variante.
Faza de decizie cuprinde activităţi cum sunt:
- alegerea programului care maximizează efectele;
- elaborarea unui buget -program;
- includerea bugetului-program în bugetul anual.
Adoptarea deciziei se bazează pe analiza cost -avantaje, cost-eficacitate sau
pe analize multicriteriale. Realizarea prog ramelor aprobate presupune întocmirea
bugetelor-program şi includerea creditelor necesare realizării obiectivului ales, în
bugetul anual.
Faza execuţiei cuprinde:
- realizarea programului;
- efectuarea cheltuielilor;
- identificarea efectelor obţinute.
În cadrul acestei faze, se întocmesc diverse analize care pun în evidenţă
ansamblul operaţiunilor efectuate, diferitele categorii de costuri, precum şi
indicatorii de eficacitate care permit măsurarea gradului de concretizare a
obiectivului propus.
Faza de control constă în:
- determinarea indicatorilor de gestionare a resurselor şi de execuţie a
programului;
- reevaluarea opţiunilor;
- reajustarea programelor.
 Controlul rezultatelor are drept scop aprecierea gradului în care obiectivele
selectate au fost sau nu realizate. În cazul apariţiei unor distorsiuni în desfăşurarea
programului, iniţiatorii acestuia trebuie să identifice cauzele.
Prin această metodă se urmăresc obiective pe termen mijlociu şi are
avantajul că oferă posibilitatea reexaminării periodic e a opţiunilor, în funcţie de
eventualele modificări apărute. De asemenea, utilizând modele matematice, se
ajunge la ɨ estimare a veniturilor şi cheltuielilor mai apropiată de cuantumul
nevoilor reale ale fiecărei perioade.
Aplicarea acestei metode este însă dificilă, din cauză că multe fenomene
economice sunt influenţate de numeroşi factori, a căror acţiune nu poate fi
întotdeauna comensurată cu exactitate. Totodată, aplicarea în practică a acestei
metode a reliefat unele dificultăţi legate de elaborare a, aprobarea şi execuţia
bugetului. Prin aplicarea sa, sunt încălcate cerinţele unor principii bugetare
precum: anualitatea bugetară şi neafectarea veni turilor bugetare.