EDUCACION Y EXCLUSION EN AMERICA LATINA. REFORMA EN TIEMPOS DE GLOBALIZACION.

Jos Rivero

Introduccin Este libro obedece a la necesidad de abordar el tema de la exclusin en la educacin, en el marco de sociedades afectadas por fenmenos globales y por procesos y dinmicas de intervencin pblica sobre los sistemas educativos orientados a influir en la vida social y econmica de nuestras sociedades. En su desarrollo ha estado presente una triple conviccin:

Que el siglo veintiuno est demandando, como tareas centrales en Latinoamrica, superar
la creciente pobreza y lograr que los pases alcancen un desarrollo incluyente y sostenible con mayores expresiones de democracia y paz social duradera.

Que son necesarios compromisos nacionales para modernizar y reformar los sistemas y el
ejercicio educativo, asumiendo nuevos desafos para mejorar la calidad educativa y subsanando, a la vez, dficits acumulados que afectan gravemente la equidad.

Que organizar y desarrollar mejor nuestras sociedades slo ser posible con generaciones
jvenes educadas sin exclusiones, y que no hay tarea de mayor significacin para el futuro latinoamericano que garantizar igualdad de oportunidades educativas a la inmensa legin de nios y nias en situacin de pobreza. La dualidad y fragmentacin latinoamericanas se expresan en la coexistencia de una pobreza creciente con una riqueza tambin creciente y concentrada en minoras. La divisin tradicional entre pases ricos del hemisferio norte desarrollado y naciones pobres del hemisferio sur subdesarrollado es insuficiente; el desarrollo y el subdesarrollo dejan de tener fronteras ntidas; el norte y el sur coexisten en cada pas latinoamericano. Una educacin renovada y articulada con la sociedad tiene mucho que aportar para encarar esa desigualdad y fragmentacin. Son claros, sin embargo, los lmites para un accionar autnomo de la educacin. Ellos son impuestos por dicho carcter dual de las sociedades donde se desarrolla y por la creciente importancia de factores extraeducativos con influencia sobre la propia educacin. El surgimiento de una sociedad basada en el saber y en la informacin, en que el acervo de conocimientos comienza a ser duplicado cada cuatro aos, contrasta tanto con las inequidades de las sociedades latinoamericanas 210 millones de personas en situacin de pobreza como con el crecimiento de las nuevas generaciones en sociedades excluyentes afectadas por la globalizacin. La disparidad en el acceso a los efectos de esa globalizacin en lo educativo determina que el tiempo y el espacio adquieran distintas connotaciones para nias, nios y jvenes de un mismo pas. En sociedades como las latinoamericanas hay una doble sensacin de vrtigo y parlisis: el vrtigo de los saciados, que no tienen tiempo para ordenar toda la informacin a la que tienen acceso y que gozan de ambientes familiares y de establecimientos educativos que estimulan sus autoaprendizajes; y el desvanecimiento diario de mayoras que tienen como principal objetivo asegurar la comida diaria y que sobreviven en ambientes familiares y escolares fragmentados y sin recursos ni seguridades sobre lo que deben hacer. Lo que ms diferencia al

ncleo con mayores ingresos de los dems, es su perfil educativo. Las personas pobres estn doblemente penalizadas; a su condicin de pobreza se suman sus dificultades en el acceso y la permanencia en los centros educativos y la baja calidad de los servicios que reciben. En este contexto, las seguridades educativas han disminuido. Es posible afirmar que en Amrica Latina se est educando desde y para la desigualdad, con consecuencias que agravarn la fractura social vigente. La globalizacin es analizada en el primer captulo. Estamos ante un fenmeno que produce interrelacin e interdependencia, caracterizado por un proceso vertiginoso de cambios que afectan las relaciones entre los pases en por lo menos tres dimensiones complementarias: una econmica, una cultural y otra geopoltica. Lo econmico es determinante en este proceso. A pesar de su complejidad, la globalizacin suele ser asumida en Latinoamrica con un enfoque fundamentalista, identificndosele con el liberalismo econmico imperante con predominio del mercado y del individuo, dando el mayor peso a la apertura comercial, a las privatizaciones y al debilitamiento del Estado en sus distintas funciones. Las contradicciones del modelo econmico vigente se expresan en los avances macroeconmicos y el crecimiento de la pobreza y el desempleo. El actual orden mundial torna inviable el desarrollo para la gran mayora de pases, incluidos los latinoamericanos. En la urgente y necesaria renovacin de propuestas surge el convencimiento de que las causas de la desigualdad social y del desarrollo insuficiente van ms all de las tradicionales explicaciones sobre la exclusin poltica y los conflictos de clase. La extensin y calidad de la educacin, la estructura familiar, el buen uso de recursos naturales e incluso los factores geogrficos empiezan a ser tomados en cuenta. En esa renovacin de propuestas, la prioridad de la educacin ha ganado consenso como factor clave en el desarrollo de los pases latinamericanos. La idea del desarrollo como proceso centrado en los seres humanos desde el comienzo de sus vidas acompaa el segundo captulo. Lo que caracteriza al desarrollo humano no es la elevacin del ingreso per cpita, sino el aumento en la cantidad y la calidad de las oportunidades para el ser humano; el valor a la educacin en este desarrollo es esencial. Son los pobres los potencialmente ms beneficiados con la educacin, a travs de acciones que inciden en su productividad e ingreso laboral, en menores tasas de fertilidad y de mortalidad infantil, y en la mayor educacin de sus hijos. Por eso es que la importancia de la educacin como mecanismo de inclusin social y de fortalecimiento democrtico ser excepcional en los actuales contextos de pobreza. Sin embargo, las exigencias de educacin formal han aumentado; situarse fuera de la pobreza demanda hoy completar el ciclo secundario y llegar a un umbral de por lo menos doce aos de estudio. El segundo captulo culmina con el anlisis de las principales expresiones educativas de la pobreza: el analfabetismo, las oportunidades de estudio y la exclusin educativa en cuanto al acceso, la permanencia y la eficiencia; las desigualdades en los propios sistemas educativos; y el malestar docente. La tercera parte del libro comienza abordando las siguientes preguntas: pueden una poltica y una estrategia educativas superar por s solas la pobreza y la falta de equidad en Amrica Latina? y le corresponde a la educacin asumir esas tareas? Para responder estas cuestiones, nos detenemos primero en las funciones sociales de la educacin y en las de la escuela como institucin encargada de la circulacin del conocimiento y de la preparacin de cada individuo para futuros roles. Analizamos tambin la funcin educativa de otros factores influyentes en la vida cotidiana como los ambientes familiares, la accin de la televisin y de los medios tecnolgicos a los cuales hay cada vez mayor acceso. En la identificacin de acciones educativas estratgicas como parte de polticas sociales para enfrentar la pobreza se reconoce como derecho humano bsico de las personas pobres tener acceso a una educacin calificada para enfrentar sus necesidades fundamentales y, a la vez, el carcter de bomba de tiempo pedaggica que tiene la condicin de familias con padres analfabetos o con baja escolaridad.

La principal respuesta de las polticas estatales se da a travs de los programas compensatorio, motivo de anlisis de este tercer captulo. La referencia a estrategias educativas para enfrentar la pobreza y el desempleo es enriquecida con la presentacin de experiencias puntuales vinculadas a la educacin y el trabajo, a la educacin temprana de nios y nias pobres, a la educacin bsica de la niez campesina e indgena y a distintas expresiones de la educacin con personas jvenes y adultas. La opcin por estrategias de discriminacin positiva constituye un elemento clave del marco propuesto. Los actuales procesos de reforma y modernizacin educativa ocupan el captulo final y ms extenso del libro. Precedidos por una sntesis de ideas e intereses predominantes en las distintas retricas educativas durante el siglo que culmina y por la presentacin de los fundamentos y principales hechos que han influido como dinamizadores del actual cambio educativo, se opta por seleccionar como objeto de anlisis los procesos de cambio educativo desarrollados durante la dcada de los noventa en los siguientes pases: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Mxico y Repblica Dominicana. La inclusin de los casos de Cuba y el Per obedece a factores de diferente ndole. El sentido y las caractersticas de la educacin en los nueve pases mencionados anteceden el anlisis de los principales aspectos comprendidos en el actual debate educativo. La recopilacin actualizada hecha de manera selectiva y un tanto arbitraria de las experiencias nacionales ha posibilitado destacar tendencias para abordar desafos del presente y demandas del futuro, y encontrar un mosaico rico en matices, heterogneo en sus desarrollos y preado de interrogantes sobre sus resultados y perspectivas. En este recorrido se hace tambin referencia a otras experiencias nacionales, que enriquecen el panorama regional ofrecido. La calidad es el centro de atencin de estos procesos. Su abordaje sistmico ha demandado dar priorizar en el anlisis los esfuerzos por aumentar la extensin de las jornadas escolares, la transformacin curricular, la incorporacin de nuevas tecnologas, los desarrollos de la investigacin, y la formacin inicial y actualizacin de los docentes. El anlisis de la equidad e igualdad en las oportunidades y en el acceso a conocimientos socialmente significativos, ha exigido detenerse en las principales expresiones de inequidad y, asimismo, rescatar esfuerzos por superar las enormes brechas generadoras de altos ndices de repeticin y desercin. La profesionalizacin docente es enfocada tomando en cuenta los planteamientos del movimiento sindical sobre la calidad educativa y la evaluacin del desempeo, as como las renovadas exigencias de formacin y entrenamiento magisterial. A pesar de los esfuerzos y las iniciativas nacionales tanto en Estados como en gremios, la tarea pendiente sigue siendo ms significativa. La viabilidad de la ejecucin y los resultados de estos esfuerzos de cambio educativo demandan la mejora substantiva de las actuales condiciones de vida docente; esto implica recomponer nuevos sentidos de la lucha magisterial y a una poltica consensuada de educacin permanente para los docentes, en la que contribuyan y participen el Estado, los gremios magisteriales y la sociedad civil. Las actuales tendencias a la privatizacin de la educacin, los debates entre economistas y educadores y las formas de participacin estatal asociadas a consensos sobre funciones 5indelegables de los Estados, forman tambin parte de este ltimo captulo. De los procesos de descentralizacin y desconcentracin, se destacan las formas de redistribuir responsabilidades y recursos, y los esfuerzos por convertir a la autonoma de las escuelas en punto neurlgico del cambio buscado. El recorrido regional culmina abordando el financiamiento nacional, la decisiva influencia de los prstamos internacionales como estmulo y soporte del actual cambio educativo, y los principales esfuerzos por construir sistemas nacionales de evaluacin y procesos de evaluacin comparativa en los mbitos regional e internacional, buscando mayor transparencia en los resultados y colocar el tema de la calidad educativa como prioritario en la agenda pblica. En la reflexin y balance que se hace culminando este captulo, se remarca lo ms significativo del actual clima regional de reforma y modernizacin, as como las potencialidades y los lmites de estos procesos nacionales.

Concluido este trabajo, convendra analizar las consecuencias que el cambio educativo comporta en la forma de pensar la educacin. Las crticas y los reconocimientos de ese cambio que se ha tratado de aplicar durante el siglo en la regin y particularmente en la presente dcada, debieran invitarnos a redefinir el papel y la prctica de la educacin. Sobre todo cuando sus agentes se han multiplicado y sus relaciones con la naturaleza, la produccin y los valores se han vuelto ms complejas. O cuando el futuro se ha vuelto menos predecible. Durante estos ltimos aos, la educacin ha ganado terreno; las iniciativas por asumir la educacin como principal desafo se dan incluso en aquellos lugares donde antes slo haba rutina. Es posible afirmar que hoy se conoce en Amrica Latina lo que hay que hacer. Cabe preguntarse, entonces: por qu no se hizo hasta ahora? Sigue siendo enorme la brecha entre la capacidad de realizar diagnsticos, detectar necesidades e imaginar los cambios posibles, y la capacidad para llevar a la prctica esas salidas o soluciones. La brecha de la inequidad es an mayor. Un real acceso de las personas pobres a mejores servicios de educacin y de salud puede poner en movimiento una accin eficaz para superar el crculo vicioso de la pobreza. Ello demandar una modificacin substancial de los actuales parmetros de convivencia social, de distribucin econmica y de accin pblica. En una investigacin regional llevada a cabo en Latinoamrica se lleg a la conclusin de que si se espera que la educacin ayude a las personas pobres a salir de la pobreza, primero habr que sacar a la propia educacin de la pobreza. El fortalecimiento de la educacin pblica y la generacin de estrategias mltiples para su mayor eficacia y pertinencia devienen tareas perentorias. Su sentido, sus fines y objetivos que en cada pas se han ido construyendo a travs de su historia no sin graves tensiones, requieren ser replanteados. El siglo que iniciamos demandar un mayor compromiso estatal hacia la educacin pblica, con una redistribucin ms equitativa de los recursos y una inversin ms eficiente. La construccin y la restauracin de los principios de equidad y del bien comn son una asignatura pendiente. La experiencia acumulada proporciona algunas pistas: los estudios coinciden en la necesidad de concentrar energas en la atencin integral de la poblacin infantil pobre y en generalizar la educacin preescolar como llave maestra para enfrentar el crculo vicioso de la pobreza. A esta educacin inicial deben sumarse los esfuerzos para que en sus primeros aos de vida escolar nios y nias en situacin de marginalidad puedan efectivamente aprender a leer, escribir y resolver problemas. Es preciso tambin atender la educacin de los jvenes, privilegiando su formacin para el ejercicio de la ciudadana y del trabajo como medio de subsistencia, e incorporando mayores contenidos de ciencia y tecnologa en su formacin. La mayor atencin educativa de la mujer, particularmente de las madres, as como la alfabetizacin y la educacin bsica de los padres de esos nios y jvenes, forman tambin parte esencial de la agenda pendiente. Hoy asistimos a otras maneras de acceder al conocimiento y no hay caminos nicos para llegar a l. Se requieren otras formas de organizacin; pasar de modelos de repeticin a otros de creacin, transformando las prcticas educativas conocidas. La creatividad y la imaginacin, dos de las mayores virtudes latinoamericanas, estn siendo puestas a prueba. El siglo veintiuno demanda que la educacin llegue a constituir parte de un nuevo crculo virtuoso que aliente una sociedad con rostro ms humano. Este siglo que iniciamos espera todo de las nuevas generaciones; ser ms nuestro en la medida que se les posibilite poder imaginarlo y construirlo, reparando las enormes distorsiones an vigentes.

La construccin y la culminacin de este trabajo han sido alimentadas y alentadas por muchos profesionales y amigos partcipes de estos procesos de transformacin educativa, ya en trabajos de conduccin y asesora o como intelectuales y docentes opuestos a aspectos significativos de esos cambios o a procedimientos seguidos. La informacin, las sugerencias recibidas desde mltiples lugares de la patria latinoamericana o las lecturas hechas por ellos

con similar generosidad y disposicin de servicio, son merecedoras de mi mayor gratitud y reconocimiento. Como educador peruano considero un verdadero aliciente el inters y la decisin de TAREA de publicar este trabajo, pensando en su divulgacin en el Per y en otros pases del rea andina, en coordinacin con la editorial Mio y Dvila, a cargo de la edicin argentino-espaola. La perspectiva latinoamericana y el balance de la ltima dcada del siglo que caracterizan a esta obra brindan elementos de poltica y estrategia educativas con potencialidad de ser convertidos en propios por entidades peruanas, as como posibilidades de aporte nacional al conjunto de la regin, sobre todo a partir de la importante y sostenida accin desarrollada por la sociedad civil. Agradezco particularmente los generosos conceptos de Manuel Iguiiz, autor del lcido prlogo de la edicin peruana. El auspicio de esta edicin por Ayuda en Accin, importante ONG espaola, es revelador de su importante compromiso con ncleos pobres de pases del hemisferio sur. Las ideas, opiniones y omisiones en esta obra son de mi exclusiva responsabilidad. Ellas no tienen que comprometer la posicin institucional de la Unesco, organismo en el que trabajo. Jos Rivero Herrera Santiago de Chile, abril de 1999

I.

Globalizacin, pobreza y desempleo

Nuestro mundo est cada vez ms interrelacionado: las personas y las mercancas se trasladan con mayor facilidad, mientras que la informacin circula con mayor rapidez y en mltiples direcciones. Acontecimientos de ndole diversa y en cualquier parte del mundo pueden repercutir en los lugares ms alejados. En noviembre de 1998, se dieron tres situaciones singulares que nos hacen conscientes de la proximidad de los acontecimientos y de las personas. Una inadecuada poltica sobre la regulacin y vigilancia de las instituciones financieras de un pas, Japn, produjo una crisis econmica generalizada. Los efectos del tsunami originado en el sudeste asitico que agrav la economa japonesa y provoc el derrumbe de Corea del Sur, unidos a la profunda crisis de la economa en Rusia, se padecieron en todo el mundo. Cientos de economistas y dirigentes polticos que hablaban del milagro econmico de los denominados tigres asiticos y lo proponan como ejemplo a seguir, no encuentran explicacin fcil al hecho de que los pases mimados de esta globalizacin pasaran a ser sus vctimas ms identificables. En Amrica Latina, todos los pases estuvieron pendientes del modo como Brasil, pas con un amplio mercado interno y una produccin industrial considerable, enfrent el riesgo de una recesin; la devaluacin del Real en enero de 1999 fue punto culminante de esta crisis. Sus efectos en pases como Chile generaron altos ndices de desempleo y pusieron en serio riesgo el triunfo electoral de la Concertacin gobernante. Tuvieron que pasar tres largos aos para que los pases latinoamericanos comiencen a insinuar sus anteriores ritmos de crecimiento. El general Pinochet comete la imprudencia de irse a operar en Londres, utilizando los subterfugios diplomticos de una democracia vigilada. Se pone en marcha un proceso iniciado por un juez espaol, con mecanismos que pueden conducir a su enjuiciamiento en varios pases por crmenes cometidos en el suyo o desde el suyo. Acogiendo la lgica del derecho internacional, magistrados de la inglesa Cmara de los Lores no le reconocieron inmunidad como ex jefe de Estado respecto a los delitos de lesa humanidad de los que se le acusa. Se reconoce que el derecho de las personas es superior a la fuerza de un Estado dictatorial. Chile vive el desgarro de asumir una realidad distinta a la oficial; se reabren heridas y posturas de hace veinticinco aos y muchos de sus ciudadanos y ciudadanas demandan la asuncin de deberes con la memoria histrica. El principio de soberana territorial absoluta se muestra incompatible con la necesidad de justicia y de reparacin. La iniciativa espaola y la decisin britnica no slo fortalecen la justicia y la democracia sino que hacen patente la globalizacin del derecho, justo cuando el mundo se aprestaba a celebrar el 50 aniversario de la Declaracin de los Derechos Humanos1.

Iniciando abril de 1999 y concluyendo este trabajo, el mundo comenta sobre todo

en Chile, Espaa e Inglaterra que por segunda vez, esta vez en marzo, y con la unanimidad de los miembros del Comit de los Lores, se reconoci que la tortura, a partir de la adopcin de la Convencin Internacional sobre este tema, puede ser juzgada fuera del pas donde fue cometida y que, como seala Ariel Dorfman, Augusto Pinochet Ugarte no dispone de inmunidad por el hecho de haber sido jefe de Estado cuando mand matar y torturar. La decisin de los lores acorta sustantivamente el nmero de delitos planteados por la acusacin, al no permitir juzgar la gran mayora de ellos cometidos antes de diciembre de 1988, fecha en que el Reino Unido ratific la Convencin contra la Tortura. La resolucin del ministro ingls Jack Straw del 15 de abril autorizando el proceso de extradicin, da al

El huracn Mitch arras varios pases de Centroamrica. Honduras y Nicaragua, dos de los pases ms pobres de la regin latinoamericana, perdindose millares de personas adems de sus mejores tierras y cultivos. Retroceden veinte aos y refuerzan an ms su anterior inviabilidad. La comunicacin permiti conocer de modo directo y real el alcance y la devastacin de esta tragedia y se genera una de las mayores muestras de solidaridad colectiva con pueblos hasta entonces poco conocidos para pases como los europeos; la ayuda a travs del envo de alimentos y de condonaciones de la deuda externa (casos de Espaa y Cuba con Nicaragua, y de Francia con Honduras y Nicaragua) y la presencia en Centroamrica de Jacques Chirac, presidente de Francia, y del prncipe Felipe de Borbn as lo atestiguan. La velocidad de las interacciones y la comunicacin planetaria logran, hoy, por diversas vas, que los problemas financieros del Japn se conviertan en problemas de todos; que el mundo asuma los crmenes y las torturas cometidos desde el poder dictatorial como algo que afecta su escala de valores; y que se sienta conmovido por las imgenes cataclsmicas de los efectos del referido huracn. Estamos viviendo la denominada era de la globalizacin.

Las caractersticas centrales de la actual globalizacin La globalizacin no se inicia en nuestra era. Tiene antecedentes mucho ms remotos y distintas expresiones histricas. La modernidad y la modernizacin son su antesala y a la vez su expresin. El descubrimiento de Amrica es considerado origen de la modernidad y Amrica Latina nace bajo su signo. Todorov y otros autores afirman que el descubrimiento europeo de Amrica equivale al Renacimiento, a la Reforma Protestante o al descubrimiento de la imprenta, en la construccin del pensamiento occidental moderno2. El encuentro entre Amrica y Europa ha sido definido como el mximo proceso de globalizacin del planeta3. El descubrimiento del Nuevo Mundo conmueve y convulsiona la concepcin del mundo de entonces; la ampliacin del espacio fsico altera la conciencia del tiempo histrico. El encuentro con el indio el otro cuestiona de sbito la propia identidad europea. La conquista y la colonizacin espaola, las revoluciones independentistas bajo la influencia de la revolucin francesa fueron, en su tiempo, expresiones de globalizacin. La importacin de capitales y hbitos de consumo, las polticas migratorias que poblaron multirracialmente y enriquecieron culturalmente a nuestros pases son, a la vez, expresiones de modernidad y de globalizacin que influyen en la construccin de Amrica Latina.

exdictador el dudoso honor de ser el primer individuo enjuiciado por los sealamientos de dicha Convencin.
2

Ver Tzvetan TODOROV, La conquete de lAmerique. La question de lautre, Pars,

Ed. Seuil, 1982. Reseado por P. L. Crovetto en Mundo 2, Mxico DF, 1987.
3

Definicin hecha por el investigador mexicano Miguel Len Portilla en el trabajo De

palabra y obra en el Nuevo Mundo que junto a un centenar de investigadores lo presentara en la Expo-92 de Sevilla. Una de las conclusiones principales de dicho trabajo colectivo fue que la idea de nacin, tal como se entendi en los siglos XVIII y XIX, y el concepto del Renacimiento europeo surgieron en Amrica poco despus del Descubrimiento (fuente: diario El Pas, Madrid, 2/7/92, p. 31).

Se reconoce una extraordinaria influencia de la globalizacin sobre Amrica Latina. Aldo Ferrer afirma que no es probablemente exagerado sostener que, en los cinco siglos transcurridos desde las epopeyas de Coln y de Vasco de Gama hasta la actualidad, Amrica Latina es la regin del mundo en que la globalizacin ha impactado ms profundamente y que la persistencia del subdesarrollo latinoamericano en los albores del prximo milenio sugiere que, en el largo plazo, han prevalecido las malas sobre las buenas respuestas al dilema del desarrollo en el mundo global4. La globalizacin hoy Hay coincidencia en concebir a la actual globalizacin como un proceso vertiginoso de cambios que afectan las relaciones entre pases como integrantes de una sociedad planetaria y que su vigencia y expansin se expresa en tres dimensiones complementarias: una econmica, caracterizada por la concentracin del capital en poderosas corporaciones transnacionales, el predominio del capital especulativo sobre el capital productivo, la libre circulacin de bienes y servicios, y una nueva organizacin del trabajo y de las denominadas industrias de la inteligencia; una cultural, influida por los efectos de la computadora y los avances insospechados en la informtica y las comunicaciones; y una geopoltica, que expresa un nuevo balance del poder poltico en la esfera internacional, el debilitamiento de los Estados nacionales y el replanteamiento de la clsica nocin de soberana nacional. Lo econmico es determinante en este proceso; al extremo de que hay quienes consideran a la globalizacin como la parte econmica del proceso de universalizacin y mundializacin de la vida5. La globalizacin, sin embargo, constituye un proceso disparejo y hasta contradictorio. As, se advierte que la globalizacin econmica implica una globalizacin cultural, la universalizacin de formas de vida de los Estados Unidos de Amrica principal polo dominante en el mundo de hoy , asociadas en gran medida al predominio de la tecnologa. A pesar de esta influencia en materia de informacin y cultura, hay expresiones claras de que los nacionalismos resurgen de modo vigoroso hasta ser causa de conflictos armados6 y de que tambin hay expresiones culturales positivas de un renacimiento de pequeas culturas utilizando medios como la

Ver Aldo FERRER, Amrica Latina y la globalizacin, en Revista de la Cepal, Cepal

Cincuenta Aos. Reflexiones sobre Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 1998.
5

Ver UNESCO, Proyecto Demos, Gobernar la globalizacin, Cumbre Regional para el

Desarrollo Poltico y los Principios Democrticos, Brasilia, julio de 1997, p. 77.

6

El bombardeo unilateral de Belgrado por la Otan al inicio de abril de 1999, tiene uno

de sus orgenes en la crueldad del gobierno yugoslavo de Milosevic al realizar una limpieza tnica en Kosovo, sobre la abrumadora mayora de albaneses tnicos que pueblan esa provincia. Hay en la iniciativa de la Otan dos elementos particularmente graves: la ONU y su Consejo de Seguridad no han sido tomados en cuenta para una decisin que afecta la paz mundial y esos bombardeos han provocado, adems de bajas civiles, un gigantesco xodo de la poblacin albanesa kosovar. Las encuestas de opinin norteamericanas aprueban las incursiones areas mas no el uso de sus infantes de marina. Segn analistas internacionales, Kosovo podra ser patrn para el siglo veintiuno y modelo para nuevas guerras. La prioridad de los derechos humanos sobre las soberanas y el papel de la televisin en la opinin pblica de los pases ms poderosos, podran ser los principales detonantes de las guerras del inminente nuevo siglo.

Internet7. En lo geopoltico, la vieja idea de seguridad nacional sigue dominando la poltica militar en cada pas. La idea clsica de Estado-nacin es objeto hoy de mltiples debates por su creciente inaplicabilidad en circunstancias de prdida del poder nacional en la mayora de pases subdesarrollados y por la incapacidad de las actuales potencias mundiales para lograr un nuevo orden internacional8. Un problema central del actual proceso de globalizacin es el creciente poder planetario de las empresas transnacionales, responsables slo ante sus accionistas y no ante los Estados donde se originan ni ante los pases donde se expanden. Hoy el poder mundial de las transnacionales es cada vez ms annimo, y personas no conocidas ni elegidas deciden el valor de la moneda de un pas en el mundo, el precio de las materias primas, el precio del crdito, los precios de los alimentos y de la energa, afectando a millones de habitantes de muchas naciones. Fernando Henrique Cardoso, presidente del Brasil, subraya la directa relacin de los efectos de la globalizacin con la gobernabilidad en nuestros pases: Lo principal es que, efectivamente, al mismo tiempo que existe este proceso de globalizacin, no existe un proceso simultneo en el plano poltico, de reglas legitimadoras e implementadoras de las decisiones en el mbito mundial. Hay un dficit en la capacidad poltica de control sobre las decisiones que afectan a la humanidad, que sea correspondiente a la globalizacin del sistema productivo. Este es un problema que tiene que ver con la gobernabilidad, con la renovacin del pensamiento democrtico que obliga a una reflexin que, en lo que respecta a la gobernabilidad, ya no puede restringirse nicamente al nivel nacional9. A pesar de la complejidad de este fenmeno, la visin predominante con la que se presenta la globalizacin en nuestra regin es que se trata de un fenmeno indito, imposible de ignorar por su fuerza incontenible y que el mundo est destinado a ser regido por un nico gran mercado bajo el comando de actores transnacionales: las megacorporaciones y los mercados financieros globalizados. En consecuencia, seran estos actores y mercados globales los que adoptaran las decisiones fuera de los espacios nacionales. El concepto puramente ideolgico de la globalizacin asumi que todos los cambios son interdependientes; que la informacin, el aumento del comercio mundial, la creacin de redes financieras internacionales, la hegemona norteamericana y el auge fulgurante de economas del sudeste asitico eran parte de una nica sociedad global que veamos pasivamente

Hay signos de un creciente intercambio entre culturas minoritarias europeas y

americanas al utilizar esta red informtica internacional. As, el uso de la Internet en la Isla de Pascua, Chile, est posibilitando que los isleos puedan contactarse ms fcilmente con etnias similares de la Polinesia e incentiva ms el turismo desde la propia isla.
8

El Estado-nacin se est retirando del dominio econmico y financiero y cediendo

frente a la globalizacin transnacional [...] Su papel principal es hoy slo ser un gerente eficiente que liberalice y desregularice, construya buena infraestructura, flexibilice el empleo y fortalezca a la seguridad pblica para dar confianza a las inversiones de empresas transnacionales (Oswaldo DE RIVERO, El mito del desarrollo. Los pases inviables del siglo XXI, Lima, Mosca Azul, 1998, p. 52).
9

Ver Fernando Henrique CARDOSO, Gobernabilidad y democracia: desafos

contemporneos, en Gobernar la globalizacin. La poltica de inclusin: el cambio de responsabilidad compartida, Cumbre Regional para el Desarrollo Poltico y los Principios Democrticos, Brasilia, julio de 1997, Unesco, Proyecto Demos, impreso en Mxico, 1997.

conformarse. Deba asumirse esta globalizacin en bloque, sin posibilidad de seleccionar sus partes. Desde este planteamiento, la globalizacin sera el resultado deseado del progreso cientfico y del liberalismo econmico; y se identifica, por tanto, con el progreso. Todo lo que favorece a la globalizacin debiera alentarse y todo lo que se le opone debiera combatirse. Se admite en estos sectores de opinin que puede ser cierto que a veces la globalizacin produce desequilibrios; pero, se arguye a la vez, la economa dejada al libre arbitrio del mercado encontrar por s misma la situacin de equilibrio ms adecuada. El predominio en la regin de este enfoque fundamentalista de la globalizacin ha influido con gran eficacia en las estrategias y opciones econmicas desarrolladas en un buen nmero de pases latinoamericanos. Se puede sealar que en los pases de Amrica Latina dicha forma de concebir la globalizacin ha sido asumida a plenitud, con todos los impactos subsecuentes: la mayor apertura coincide con procesos de desindustrializacin y la vulnerabilidad externa es mayor que en el pasado. La libertad de maniobra para decidir el destino en el mundo global est probablemente en sus mnimos histricos, afirma Aldo Ferrer. En la prctica, tal interpretacin fundamentalista impedira toda capacidad nacional de decidir sobre su propio destino y representa una opcin de modernidad asociada estrechamente al denominado neoliberalismo. La vigencia neoliberal La tesis compartida por los rectores y propulsores de dicho modelo como nica salida a las intermitentes crisis que han asolado a los pases de nuestra regin, es que la presencia del Estado ha sido exagerada y escasa la del mercado, tanto en el plano interno nacional como en el de las relaciones internacionales. Era indispensable, entonces, incrementar el papel de la competencia y la competitividad, as como reducir el papel reservado a las burocracias. Sus propuestas atacan directamente anteriores convicciones de que la eficiencia econmica y la justicia social no solamente son compatibles, sino tambin condiciones mutuamente necesarias. De all que se hayan convertido en lugar comn en nuestros pases la privatizacin y la desregulacin, y que muchas veces el mercado se haya transformado de instrumento en dogma intocado. Hay coincidencia entre analistas en destacar por lo menos siete factores gravitantes para esta vigencia del neoliberalismo en Amrica Latina: La mencionada globalizacin de los mercados en un contexto de gran transformacin de la economa mundial, con el liderazgo unipolar de Estados Unidos, la competencia econmica del Japn y de los pases europeos occidentales. Esta transformacin econmica tiene, entre otras caractersticas, la apertura de las economas, disminuyndose los grados de autonoma de naciones de reas subdesarrolladas como la latinoamericana para mantenerse o participar en el mercado mundial en condiciones favorables. Se crean as condiciones para la circulacin irrestricta de capitales en un marco de maximizacin de ganancias La existencia, en la mayora de los pases latinoamericanos, de sectores modernos de la economa que muestran cierta eficacia, corroborada por cifras de crecimiento econmico en el corto plazo. Este sector moderno recoge tanto los aspectos positivos como los negativos de las sociedades desarrolladas, concentrando recursos y pugnando por la vigencia de economas de libre mercado sin preocuparse por la redistribucin o equidad econmica, ni por su eventual dependencia de centros multinacionales. El impacto de la internacionalizacin de las comunicaciones, especialmente televisivas y de redes electrnicas, que contribuyen poderosamente a ampliar la visin planetaria y a transformar valores, marcos de vida familiar y conocimiento de millones de seres en Amrica Latina y el mundo. Hoy se difunde, sobre todo a travs de la televisin, un

estilo de vida occidental de alto consumo, confort material y permanente entretenimiento. La presin del mundo financiero internacional a travs de agencias multilaterales reguladoras de la deuda externa de los pases latinoamericanos, que ha impuesto polticas de ajuste como prerrequisito para enfrentar la crisis en que se debata la regin durante la anterior dcada. Son reconocidas como decisivas las influencias ejercidas por entidades como el Fondo Monetario Internacional y las condiciones impuestas por el Banco Mundial para sus prstamos, en la determinacin de polticas pblicas supuestamente orientadas a enfrentar los efectos de anteriores desajustes, a superar la pobreza y a convertir nuestras economas en capitalistas emergentes. El fracaso de polticas populistas de gobierno, caracterizadas, entre otras expresiones, por desbordes inflacionarios y un manejo personal o partidario de los recursos pblicos. Esta es una de las principales razones del actual descrdito de los partidos polticos tradicionales en varios pases de la regin. El colapso hacia fines de la dcada pasada de los regmenes caracterizados por la construccin y constitucin de socialismos de Estado. La particular propensin histrica de Amrica Latina a adoptar y proyectar criterios provenientes de las metrpolis dominantes, as como a copiar sin mayor debate modelos presuntamente victoriosos.

Si bien la globalizacin es un fenmeno con consecuencias inevitables para todos los pases y nadie puede marginarse de ella, no puede ser reducida al fenmeno de la transnacionalizacin ni ser utilizada para justificar acciones derivadas de las desiguales relaciones de poder tanto en el mbito mundial como en el plano nacional de cada uno de nuestros pases. Alberto Couriel10 formula crticas explcitas a dicho fundamentalismo neoliberal, sealando que ni la apertura comercial, ni las privatizaciones, ni el actual debilitamiento del Estado en sus distintas funciones, ni, finalmente, el nfasis y la prioridad en la eliminacin de los dficit fiscales en la poltica econmica de los pases de la regin, son consecuencias inevitables o fenmenos generados por la globalizacin. La apertura comercial, precisa, es fruto de los intereses dominantes de los pases del norte desarrollado, particularmente de los Estados Unidos, para colocar sus productos y resolver sus dficit de balanza comercial. Las privatizaciones estn asociadas a la bsqueda de mayor rentabilidad de grandes empresas transnacionales penetrando en mercados como el de los servicios pblicos. El debilitamiento del Estado latinoamericano no tiene expresiones similares ni en Europa ni en el sudeste asitico, siendo, ms bien, fruto de la ideologa dominante y de la correlacin de fuerzas en actual pugna entre tendencias que quieren dar mayor protagonismo al mercado y al sector privado y otras que buscan mantener cierta direccin econmica y bases del denominado Estado de bienestar. Los resultados deficitarios de los ltimos veinte aos en la economa de Estados Unidos y de la Unin Europea, sin economas inflacionarias concluye Couriel es un ments a quienes promueven el debilitamiento del Estado haciendo de la eliminacin de los dficit fiscales una razn de ser.

10

Ver Alberto COURIEL, Globalizacin y democracia en Amrica Latina, en Revista de

la Cepal, Cepal Cincuenta Aos. Reflexiones sobre Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 1998.

Las contradicciones del modelo en Amrica Latina: avances macroeconmicos e impactos en materia de pobreza y desempleo A inicios del nuevo siglo diversos diarios del mundo dan cuenta que el Fondo Monetario Internacional anunci que, luego de los efectos de la crisis asitica en los pases latinoamericanos iniciada en 1997, el crecimiento de la regin el 99 sera nulo, mas, la expansin econmica regional llegara al 4% durante el 2000. Este mejor escenario regional demanda a la vez estrategias nacionales para sortear con xito las crisis externas y rescatar balances de lo ocurrido hasta ese ao 1997. En 1997 Amrica Latina y el Caribe lograron un crecimiento del 5%, superando marcadamente la tasa del 3,6% del ao anterior, segn estadsticas del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Este crecimiento econmico regional lleg a ser equiparado con el alcanzado en 1994, el ms elevado desde antes de la crisis de la deuda externa de los aos ochenta. La inflacin promedio baj a un 12%, con una tasa media de 9,5%, el nivel ms bajo en dcadas y un evidente contraste con las anteriores tasas regionales superiores al 100%. Dicho crecimiento signific que el ingreso per cpita en 1997 aumentara en un 3%. Chile, Mxico, Per y algunas de las economas ms pequeas, como la de Repblica Dominicana, tuvieron tasas de crecimiento superiores al 6%. Brasil, pas de especial gravitacin en la regin, con un 4% de crecimiento de su economa presentaba claras muestras de mejora respecto a aos anteriores. Dicho informe sealaba, asimismo, que la situacin fiscal haba mejorado considerablemente en la regin; la mayora de pases presentaba dficit fiscales inferiores al 3% del producto bruto interno (PBI), correspondiendo as a las condiciones de disciplina fiscal fijadas por la Unin Europea en el Tratado de Maastrich11. Estos indudables avances macroeconmicos se dieron paralelamente a la construccin de sistemas representativos de gobierno elegidos por votaciones universales y peridicas. Un aspecto singular de Amrica Latina est representado hoy por el proceso de transicin de sus sistemas polticos, cuyo eje es la construccin de formas democrticas en unos pases y la reconstruccin de las mismas en otros. Hace poco ms de diez aos, la temtica de la regin era distinta: la guerra sacuda Centroamrica; los pases sudamericanos transitaban hacia distintas formas de civilidad; Chile iniciaba su desprendimiento de una larga etapa dictatorial y, ms al norte, Mxico ingresaba a una fase de crisis que afect al conjunto de la regin luego de una falsa sensacin en sus gobernantes y empresarios de estar ingresando al primer mundo va el Nafta (Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos de Amrica, Canad y Mxico). A los elementos anteriores habra que aadir ciertos avances en materia de integracin regional, cuya mejor expresin han sido la construccin del Mercosur y los progresos en materia de descentralizacin en reas como provisin de servicios sociales y administracin fiscal e impositiva. Los indudables avances en el ordenamiento econmico y en las cifras macroeconmicas sealadas, llegaron a generar reiteradas expresiones de optimismo en el presente y futuro regional en gobiernos de la regin y en organismos de regulacin econmica y financiamiento internacional. Sin embargo, una dcada despus de aplicar las recetas de la desregulacin y privatizacin, las desigualdades sociales han crecido a ndices tan alarmantes que la pobreza y el desempleo crecientes son considerados principales factores de riesgo para los actuales procesos de democratizacin poltica y de apertura econmica. Las cifras de la Cepal son elocuentes: en trminos absolutos, el nmero de habitantes latinoamericanos y caribeos en situacin de pobreza asciende a 210 millones, algo nunca

11

Ver BANCO INTERAMERICANO

DE

DESARROLLO, Informe del progreso econmico y

social de Amrica Latina, Washington DC, 1997.

antes registrado. Si bien en promedio la incidencia de la pobreza disminuy de 41% a 39% del total de hogares durante el primer quinquenio de la dcada de los noventa, este avance es insuficiente para contrarrestar el incremento de esa pobreza sufrido en el decenio recin pasado (de 35% a 41%)12. Segn el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la brecha entre naciones ricas y pobres se hace cada vez mayor. Concluye que el mundo est cada vez ms polarizado, y la distancia que separa a los pobres de los ricos se agranda cada vez ms. Algo similar ocurre en cada pas. En Amrica Latina, el 10% ms rico ha incrementado sus ingresos treinta veces ms que los ms pobres de la escala social. La dualizacin de nuestras sociedades se da en proporciones extremamente graves. Las cifras cepalinas indican que el 46% de la poblacin total no est en condiciones de satisfacer sus necesidades fundamentales, mientras que 94 millones 22% de la poblacin se encuentra en situacin de extrema pobreza. En julio de 1998 se celebr la asamblea de la Conferencia Episcopal Latinoamericana (Celam) en Tegucigalpa, Honduras, convocada para analizar el Desarrollo y la Pobreza en Amrica Latina. All, los obispos catlicos denunciaron que en Latinoamrica el 24% de personas vive con un dlar o menos al da. Precisaron, asimismo, que si se une el monto de ingreso a la muy baja calidad de vida deterioro de las condiciones de salud y en el acceso a servicios bsicos, a servicios educativos y a un empleo estable, se tiene un cuadro de pobreza integral que alcanza muy altos porcentajes de poblacin en la mayora de los pases de la regin. La distribucin del ingreso ha sido regresiva incluso en pases con amplias clases medias. En Argentina, el 20% ms rico se lleva el 29,5% de los ingresos, mientras que el 20% ms pobre slo el 4,3%. Recientes cifras indican que en Chile el 57,1 % del ingreso nacional es absorbido por el 20% ms rico y slo el 3,9% de los ingresos corresponde al 20% ms pobre (en 1992 el 20% ms rico tena el 52,4%, mientras que el 20% poblacin pobre participaba del 5%). Las estadsticas oficiales argentinas muestran que, entre mayo y octubre de 1998, la pobreza creci en 200 mil personas slo en la capital y el cono urbano bonaerense. As, sobre 11,8 millones de personas que habitan en esa regin, hay casi 3,1 millones de personas pobres, de las cuales 812 943 son indigentes. Lo ms significativo de esta situacin es que el aumento de los niveles de pobreza se dio en un perodo de tres aos 1996, 1997 y 1998 de crecimiento econmico, cuando la riqueza total del pas se increment en casi 40 mil millones de dlares13. En Mxico, cifras divulgadas en julio de 1998 indican que luego de tres aos y medio de disciplina en las finanzas pblicas, el nmero de pobres extremos lleg a 26 millones, aumentando 53% respecto a 1994. La concentracin del ingreso genera abismales diferencias: en algunos estados el 20% de las familias ms ricas concentra el 50% del ingreso y el 20% de los ms pobres absorbe slo el 4% de los ingresos corrientes14. Una investigacin de la Universidad Iberoamericana muestra que la pobreza en Mxico se agudiz en los ltimos

12

Ver CEPAL, La brecha de la equidad, Santiago de Chile, 1997. Fuente: editorial del diario Clarn refirindose a cifras dadas por el Indec. Buenos

13

Aires, 14/3/99.
14

La fuente de informacin (revista Proceso N 1134, Mxico DF, 26/07/98) seala que

en los estados de Oaxaca y Tabasco las diferencias son marcadas. En el primero de ellos, el 20% de las familias ms pobres (es decir 144 mil) concentran apenas 4,8% de los ingresos totales, mientras que las familias ms ricas absorben 52% de esos ingresos. En Tabasco, el 20% de las familias ms pobres concentra 5,2% de los ingresos totales, mientras que el 20% de las ms ricas absorbe casi el 54%.

quince aos, acentundose en el sudeste del pas, particularmente en las poblaciones indgenas. En Mxico, las caractersticas del mercado laboral influyen en la alta marginalidad de las poblaciones en zonas rurales e indgenas. Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla y la pennsula de Yucatn donde habita el 84% de esa poblacin ocupan los ltimos lugares en indicadores relacionados con la calidad de vida15. Segn clculos de Nora Lustig, para reducir a la mitad la incidencia de la pobreza extrema dentro de diecisis aos, Mxico tendra que alcanzar un crecimiento del producto por persona de 2,5%. Si, con mejor suerte, lograra crecer al 3% por persona, le tomara cuarenta aos superar esta situacin. Tambin creciendo a 3% por persona, en Chile tomara treinta y siete aos abatir la pobreza extrema, en El Salvador noventa y ocho, y en Brasil ochenta y uno16. El trabajo infantil ha aumentado considerablemente. Los veinte millones de menores de edad que trabajan en Amrica Latina representan el 8% del total en el mundo. La mayor parte se concentra en Brasil, donde realizan trabajos como el de la cosecha de caa de azcar17. En el resto del continente nios y nias se dedican, adems de a las tareas agrcolas, al comercio callejero y a desempearse como obreros en fbricas. Lo anterior ratifica lo sealado por reconocidos analistas: Amrica Latina es la regin del mundo con la peor distribucin del ingreso y la mayor concentracin de riqueza. La historia de concentracin de la riqueza acumulada en la regin y el ingreso y la fractura social de raz tnica y econmica son expresiones de sociedades y regmenes polticos excluyentes. La agudizacin del desempleo El empleo constituye otro eslabn dbil de la actual transformacin productiva. La Cepal seala: El tipo de transformacin productiva que sigui a los ajustes los cambios de precios relativos y la liberalizacin comercial no se ha traducido an en una suficiente generacin de puestos de trabajo. Las transformaciones en curso plantean los riesgos de una mayor polarizacin entre los segmentos de la fuerza de trabajo que se ven beneficiados con el progreso tecnolgico de las actividades ms dinmicas y los que subsisten con empleos de baja productividad. Por otra parte, ofrecen oportunidades de generacin de empleos productivos y de aumento de remuneraciones derivados de procesos de rpido crecimiento que imprimen

15

La investigacin de la Universidad Iberoamericana fue coordinada por la sociloga

Mnica Gendreau, del Proyecto Pobreza de UI, plantel Golfo Centro. Fuente: diario Reforma, Mxico DF, 28/3/99.
16

Datos presentados por Rolando Cordera Campos en su artculo La pobreza no es

noticia, basndose en estimaciones de la mencionada investigadora del BID. En revista Proceso N 1168, Mxico DF, 21/3/99.
17

En Brasil supimos de nios que laboraban en plantaciones de naranjas. El cido de

stas era tan fuerte, que prcticamente borraban sus huellas digitales. Esto es significativo ya que cuando un nio trabaja para vivir, termina por perder su identidad, cuenta Llio Bentes, coordinador de la Marcha global contra el trabajo infantil. Fuente: datos de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT) registrados en el diario El Mercurio, Santiago de Chile, 19/4/99.

dinamismo al aparato productivo [] Hasta ahora, son ms abundantes los signos indicativos del predominio del primer tipo de efectos18. Se estima que en 1997 la desocupacin en Amrica Latina subi a 7,5%, es decir 1,7% ms que en 1991. En doce de los veintids pases con informacin estadstica de desocupacin, la cifra se acercaba al 10% o era ms alta19. En diez de estos veintids pases la cifra de desocupacin en 1997 fue superior a la registrada en 1991 y en once de los veintids ha subido desde 1994. Otras informaciones sealan que el lento proceso de crecimiento de la regin tiene escaso impacto en el mercado de trabajo y que en el actual decenio la mayor parte del empleo generado corresponde al sector informal20. Informaciones de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) sealan que el empleo en el sector informal aument de 51,6% del total de la poblacin activa en 1990 a 56% en 1995. El salario mnimo real de 1995 en trece de diecisiete pases fue inferior al de 1980; en todos ellos persisten las diferencias salariales entre hombres y mujeres. Las personas que trabajan en el sector informal, a pesar de laborar un mayor nmero de horas, perciben en promedio una remuneracin media que alcanza a la mitad de la de obreros y empleados en establecimientos modernos21. Un estudio de la OIT seala que entre el 65% y el 95% de empleados que trabajan en las microempresas no tienen contrato escrito, y que entre el 65% y el 80% no est afiliado ni a sistemas de salud ni de pensiones por vejez. Ello constituir un asunto an ms preocupante que el desempleo22. Los problemas sociales que conlleva el desempleo no son difciles de determinar: depresin, desesperacin y rabia de la persona desocupada, desintegracin de la familia e inseguridad, son algunos de sus efectos. Smase a ello la necesidad que tienen los otros miembros de la familia incluso los menores de edad de buscar empleo cuando quien dirige el hogar queda cesante. Voceros defensores del actual estado de cosas argumentan que la responsabilidad principal de la elevada desocupacin no est en las inequidades implcitas ni en los efectos acumulados por el modelo imperante, sino en los propios trabajadores y en sus niveles de calificacin. La baja e insuficiente calificacin, sealan, les impide acceder a la actual demanda de cuadros con crecientes niveles de conocimiento y cada vez ms diversificado. En este tipo de argumentaciones se parte de la premisa, efectivamente cierta, de que el desempleo afecta sobre todo a los trabajadores menos calificados. Olvidan dichos voceros, sin embargo, la reducida potencialidad del modelo para crear empleo, y que la poltica de

18
19

Ver CEPAL, 15 aos de desempeo econmico, Santiago de Chile, 1996.

Argentina, Barbados, Colombia, Ecuador, Jamaica, Nicaragua, Panam, Per,

Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela (cifras de Cepal).

20

Segn la OIT, de cada cien nuevos empleos creados en la primera mitad de la

presente dcada, ochenta y cuatro correspondieron al sector informal; es decir, trabajadores independientes, trabajos domsticos y microempresas.
21

La distancia entre los ingresos de profesionales y tcnicos y los de los trabajadores

de baja productividad aument entre 40% y 60% entre 1990 y 1994 (Cepal, 1997).
22

Ver "Desempleo en Amrica Latina: una carga peligrosa", reportaje de Francisca Vega,

diario El Mercurio, Santiago de Chile, 19/09/98.

mercados abiertos ha tenido como uno de sus corolarios la desarticulacin de industrias nacionales, convirtindolas en expulsoras de mano de obra. Si bien el mayor peso del desempleo se desplaza hacia los trabajadores menos calificados, el escenario de ciudades latinoamericanas es reiterativo en cuanto a ingenieros, docentes y otros profesionales que han devenido en taxistas. Hay indicios claros de que ha aumentado significativamente el porcentaje de la sobreeducacin"23 y que no ser entonces posible afirmar que a ms educacin y calificacin habr mayores posibilidades de empleo, si es que no se modifican las tendencias de la demanda de empleo, generadas por el contexto de la poltica socioeconmica. Un elemento adicional que agravara la situacin descrita es el maquillaje estadstico caracterstico de muchas cifras oficiales, que oculta la realidad y la mayor urgencia del problema del desempleo. Este puede incluso ser agravado pues dicho maquillaje en un momento de desaceleracin de la produccin y de claras evidencias de restriccin del crdito no estimula medidas correctivas. As, en pases donde se ha analizado con proyecciones esta situacin, como Argentina por ejemplo, se habla de los desocupados ocultos como una franja en constante crecimiento. En 1994, en dicho pas esta franja frisaba las 180 mil personas. Por una serie de causas, entre ellas el efecto tequila, tal cifra subi a 400 mil personas en noviembre de 1998. Aadindole la desocupacin declarada, Argentina tendra 2 millones 100 mil personas desocupadas, total al cual habra que aadir 2 millones ms provenientes de la desocupacin rural y la subocupacin. Lo que representara una suma de 4 millones 400 mil personas con problemas reales de empleo en ese pas24. En el caso de Mxico, la Encuesta Nacional de Ingreso-Gasto de los Hogares que incluye los aos ms duros de la presente crisis (1995 y 1996) no fue difundida, lo que gener polmica pblica. Las desigualdades en materia de desempleo y salarios dadas a conocer son de carcter grave. El nmero de personas ocupadas que en 1994 no reciba ingresos o ganaba menos de un salario mnimo, ascenda a 4 millones 349 mil (13% de la poblacin ocupada); para 1998, el nmero de personas que est en ese rango ascendi a 7 millones 133 mil (19% de la poblacin ocupada)25. Informaciones de 1999 respecto a los efectos de la crisis econmica mundial en Brasil, dadas a conocer por el Ministerio de Trabajo de ese pas, indican que durante 1998 al menos 581 753 puestos de trabajo se perdieron. Los estados ms afectados fueron los ms ricos, Sao Paulo y Minas Gerais, que concentran la mayor parte de la industria y agricultura. La prdida durante 1997 haba sido considerablemente menor: 35 731 puestos. La tendencia, que comenz con los efectos de la crisis asitica a finales de 1997, se agrav en los ltimos meses de 1998, cuando fueron liquidados 400 mil empleos. Los efectos, en cifras de

23

Nmero de personas que tienen un nivel educativo muy superior a la calificacin

requerida por la ocupacin que desenvuelven (Mercedes Marc del Pont, "Ms educacin no asegura que mejore el empleo", diario Clarn, Buenos Aires, 16/9/98).
24

Ver Daniel Mulnik, La desocupacin oculta, diario Clarn, Buenos Aires, 18/10/98. En Proceso N 1134, Mxico DF, 26/7/98, se seala que ms de la mitad de quienes

25

trabajan no perciben ms de dos salarios mnimos. Pero lo peor es que, de acuerdo con la Comisin de Salarios Mnimos, el poder de compra de dichas remuneraciones se ha reducido 30% de 1994 a 1998.

desocupacin, de la propia crisis econmica brasilea puesta de manifiesto a fines de 1998, an no han sido registrados26. En Venezuela, el presidente Hugo Chvez seal al iniciar su rgimen que las cifras oficiales acusan un desempleo que alcanza el 15%. El plan de inversiones pblicas y privadas para generar unos 110 mil nuevos empleos directos e indirectos iniciado en abril de 1999, ha sido reiterado como objetivo central de gobierno27. Desocupacin y pobreza en jvenes y mujeres La desocupacin es sinnimo de pobreza y suele darse de modo desproporcionado precisamente entre las personas pobres. En el Gran Buenos Aires, en 1996, un 29,8% de trabajadores pobres careca de ocupacin. En Chile, la tasa media de desocupacin de las trabajadoras en el decil inferior de la poblacin era de 36,8%, frente a un promedio para las dems de 11,1%. En Costa Rica, en 1996, la tasa de desocupacin entre las personas pobres fue de 3,6%, contra 1,9% para el total. Al no tener estas personas acceso a mecanismos de proteccin social y siendo la desocupacin ms comn en la juventud, resultan ms propensas a dedicarse a actividades ilegales: independientemente de que los pobres tengan mayores probabilidades de estar desocupados, o que sea a la inversa, no hay duda que ambos fenmenos se relacionan entre s28. La juventud y las mujeres son quienes sufren los mayores efectos de este desempleo. El desempleo juvenil, de acuerdo con cifras de la OIT de 1997, tiene porcentajes que oscilan entre el 9,1 en el caso de Mxico hasta el 36,9 en Argentina (ambos casos en el grupo etreo menor de 19 aos). En el Per, el desempleo juvenil duplica el promedio nacional; en Ecuador se eleva al 20% y en Colombia al 36,4; mientras que en Brasil oscila alrededor del 11%. En la mayora de pases latinoamericanos, la relacin entre desempleo total y juvenil es igual a dos. En Chile, la juventud de menos de 20 aos enfrenta una tasa de desempleo relativamente constante en torno al 20%. En Brasil, Colombia y Uruguay el porcentaje de habitantes menores de 25 aos sin trabajo ms que duplica la tasa de desocupacin general. Un primer factor que influye en la situacin de desempleo de las personas ms jvenes es una educacin insuficiente: jvenes con menor nivel de escolaridad tienen ms dificultades para insertarse laboralmente. En Argentina, las estadsticas indican que tres de cada cuatro personas desempleadas no han cumplido la secundaria en un perodo en el que tres de cada cuatro empleos as lo exigen. Tanto en Venezuela como en Colombia, los aos de estudio promedio entre sus jvenes llegan a nueve, lo que les dificulta la entrada al sector laboral. En Brasil, el promedio de los aos de estudio llega a seis, el nivel ms bajo de la regin, lo cual est obligando a esfuerzos gubernamentales para mejorar el nivel de calificacin juvenil; en 1998 se estima una inversin de 150 millones de dlares por ese concepto. En Chile, una persona joven con educacin bsica completa tiene una probabilidad de desempleo dos veces ms grande que su semejante con educacin superior completa y un 40% ms grande que una persona joven con educacin media completa.

26

Fuente: diario El Mercurio. (ANSA), Santiago de Chile, 7/3/99. Fuente: Cable News Network, Inc., Time Warner, 1/4/99. Ver Nora LUSTIG Pobreza y desigualdad: un desafo que perdura, en Revista de la

27

28

Cepal. Cepal Cincuenta Aos. Reflexiones sobre Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 1998.

Se reconoce que en una perspectiva de ms largo plazo, un proceso de reforma del sistema educativo que mejore su calidad y su vinculacin con el trabajo ser tarea prioritaria en una estrategia contra el desempleo juvenil. Las mujeres constituyen un tercio de la fuerza laboral latinoamericana. Sin embargo, su participacin se da en condiciones de desigualdad con respecto al hombre. Un informe sobre problemas y perspectivas laborales de la mujer en la regin, seala que la incidencia del desempleo es mayor en las mujeres. La tasa de desempleo regional en 1990 era de 8,3% para la mujer y de 7% para el hombre. Los salarios femeninos son invariablemente menores que los de los hombres, aunque la brecha muestra una tendencia a disminuir sobre todo entre mujeres jvenes urbanas. Uno de los estudios citados en el informe muestra que en 1992 las mujeres de entre 25 y 34 aos ganaban entre el 80 y el 90% del salario que se pagaba a un hombre. En Brasil, por ejemplo, una mujer cobra en promedio el 60% del sueldo de un hombre; el 74% en la Argentina y el 76% en Venezuela29. Las mujeres se concentran en ocupaciones de bajas remuneracin y menor rango social. Ms del 80% de modistas, docentes primarias, secretarias, telefonistas, enfermeras y recepcionistas son mujeres. Muchos empleadores, por la diferenciacin an vigente de roles por el sexo, tratan de justificar los menores sueldos de las mujeres con el argumento de que sus salarios complementan los del hombre, sostn principal de la familia. La mayor parte de las mujeres se desempean en el sector informal de la economa, donde al igual que los hombres no cuentan con proteccin legal ni beneficios sociales. Al inicio de la presenta dcada, dos de cada cinco mujeres de las zonas urbanas trabajaban en la economa informal, cifra que alcanzaba el 50% en Bolivia y Guatemala y rozaba el 35% en Argentina, Chile y Uruguay30. La inviabilidad del actual orden mundial Una crtica central que hacen economistas, empresarios e iglesias a las polticas neoliberales aplicadas en los ltimos doce aos, es que han incrementado, an en el mundo desarrollado, la desigualdad social y el desempleo. En Estados Unidos y Europa, a pesar de la prosperidad de sus economas, las expresiones de desigualdad y de desempleo alcanzan niveles nunca antes conocidos31. La pregunta central que se hacen dichos crticos32 refirindose a las consecuencias concretas de las polticas del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial en los pases

29

Ver Derechos y oportunidades de la mujer en Amrica Latina: problemas y

perspectivas (julio, 1998), documento elaborado por la Conferencia de las Mujeres sobre el Liderazgo de la Mujer. Los datos que se citan en l provienen de Flacso y Cepal. Fuente: diario El Mercurio, Santiago de Chile, 22/12/98.
30

Ibd. En Europa la pobreza alcanza al 17% de la poblacin (57 millones) y en Estados

31

Unidos al 14% (37 millones). Si se le suman los nuevos pobres de Europa del Este y Rusia, la pobreza alcanza a casi 200 millones en los pases industrializados (DE RIVERO 1998, El mito del desarrollo..., ob. cit., p. 167).
32

Profesores de Economa de Cambridge Ha-Joom, Robert Rowthorn; premios Nobel

de Economa John Tobin y Maurice Allais; profesor de Economa de Stanford Paul Frugman;

subdesarrollados, es: cmo aplicando polticas semejantes creadoras de exclusin social y desempleo en pases del norte desarrollado, se podrn crear mil millones de nuevos puestos de trabajo y liberar, adems, de la pobreza a 1 300 millones de personas en Amrica Latina, frica y Asia? Otros preguntan: podr trasladarse la carga ecolgica de los Estados Unidos, que es el modelo de patrones de consumo que la globalizacin difunde, a los 80 millones de bebs que nacen cada ao en el planeta?33. El inicio del nuevo milenio encuentra a 700 millones de personas desempleadas o subempleadas. El nmero de jvenes que buscan empleo cada ao supera los 38 millones. La OIT y otras agencias de las Naciones Unidas consideran que se necesitarn 2 mil millones de puestos de trabajo, y se preguntan cmo poder emplear toda esa masa de poblacin mundial con las nuevas tecnologas imperantes. Las mismas agencias sealan que el desempleo ser mayor en los sectores considerados vulnerables y en los pases subdesarrollados. Hay que aadir que no es lo mismo estar sin empleo en Amrica Latina que estarlo en los pases de Europa Central; el trabajo tiene distintos valores. Mientras que para la casi totalidad de los millones de personas desocupadas o subocupadas latinoamericanas tener hoy un empleo representa garanta de subsistencia y recuperacin de la dignidad, las ciudadanas y los ciudadanos franceses, alemanes o espaoles en paro no tienen los apremios de aqullas, pues sus sociedades les posibilitan el cobro de subsidios equivalentes al promedio de sus ltimos sueldos hasta por seis meses, o simplemente el pago de un sueldo estatal para la subsistencia de mayores de 18 aos en reconocimiento de su ciudadana. Como afirma Po Rodrguez: Con la mundializacin el tiempo de lo econmico sobre lo poltico y lo social es un hecho del que la consecuencia ms grave es la sobrevaloracin social del trabajoempleo sobre y contra toda forma de actividad humana. El hecho es tan importante que hoy la prdida del empleo, que cada vez conduce ms al desempleo crnico, se traduce en una prdida profunda de identidad personal, esto es, en una prdida de la existencia social de la persona, en la exclusin34. Un elemento crucial en este panorama es el crecimiento de la pobreza en el mundo. sta crece ms rpidamente en frica, pero en nmeros absolutos se concentran en Asia: mil millones de personas en situacin de extrema pobreza en el sur y este asitico (India, Pakistn, Bangladesh, Indonesia y China), que juntos abarcan casi la mitad de la poblacin planetaria. El riesgo de hambrunas y de incontrolados desbordes populares es temido por muchos analistas.

profesor de Economa de Londres y Manchester Paul Omerod; banqueros inversionistas en el Wall Street Felix Rohatyn, George Soros, Warren Buffet, New York Review of Books, abril, 1996. Oxfam, Consejo Ecumnico de Iglesias, Episcopado Latinoamericano, UNDP, Unicef (fuente: DE RIVERO 1998, El mito del desarrollo..., ob. cit., pp. 231-232).
33

En los Estados Unidos un beb significa dos veces ms carga ecolgica que uno

nacido en Suecia; tres veces ms que uno nacido en Italia; trece veces ms que uno nacido en Brasil; treinta y cinco veces ms que uno nacido en la India; ciento cuarenta veces ms que uno nacido en Bangladesh; y doscientas ochenta veces ms que uno nacido en Hait, Ruanda, el Chad o Nepal (ver DE RIVERO 1998, El mito del desarrollo..., ob. cit., pp. 102-103, citando a Richard J. Barnet y John Cavanagh, Global Dreams).
34

Po Rodrguez, Actividad humana y empleo, diario La Repblica, Lima, 23/9/97.

La falta de poder adquisitivo debido a la pobreza y el desempleo en el mundo subdesarrollado impide a la economa mundial convertirse en un verdadero supermercado global. Como lo afirma Oswaldo De Rivero, Los consumidores que realmente pueden comprar productos y servicios globales no llegan a los 1 800 millones en una poblacin mundial que se acerca a los 6 mil millones. Los nicos productos que se estn consumiendo globalmente son productos de las industrias nacionales de entretenimiento, como msica, films, series televisivas y tambin artculos de consumo barato como jeans, zapatillas, cigarrillos, fast food. Hoy slo una minora global tiene acceso a nuevos automviles, computadoras, cmaras de video, telfonos digitales, faxes, Internet, vestidos de calidad, viajes tursticos al extranjero o tarjetas de crdito internacional35. Junto al extraordinario desarrollo tecnolgico que estamos viviendo, junto a la mejora considerable de la salud y educacin en el mundo y junto a la industrializacin y el consumismo de decenas de millones de personas en Asia y en Amrica Latina, coexiste la otra cara, la cara deformada de la economa internacional. En las dos ltimas dcadas, una quinta parte de la humanidad ha mejorado sustantivamente su nivel de vida; pero otra quinta parte ha empeorado su calidad de vida y dos quintos malviven con menos de dos dlares al da. El informe PNUD 1998 sobre el Desarrollo Humano y el Consumo, seala que las fortunas personales de Bill Gates, del sultn de Brunei y del multimillonario de Kansas Philip E. Anschutz, son superiores al PBI de los cuarenta y ocho pases ms pobres de la Tierra. Agravan la exclusin de los pases menos pudientes tanto la devaluacin de sus materias primas como su acentuado dficit en materia de ciencia y tecnologa. Las materias primas van teniendo cada vez menos demanda y sus precios, adems de inestables, son poco remunerativos. El efecto sobre ellas de las nuevas tecnologas y de la denominada desmaterializacin de la produccin industrial no favorece la economa de los pases que las exportan. Estudios publicados por el Banco Mundial sealan que los productos denominados bsicos han cado inclusive por debajo de la gran depresin mundial de 1932. Segn esta entidad, los precios de todos los productos bsicos, minerales y agrcolas, con la excepcin del petrleo y los cereales, continuarn declinando a inicios del siglo veintiuno36. El documento del Banco Interamericano de Desarrollo presentado en su 40 Asamblea Anual de Gobernadores, realizada en marzo de 1999 en Pars, recoge algunos datos significativos: los precios internacionales del caf cayeron un 43%, los del petrleo y el azcar en un 31% cada uno, los del cobre en un 30%, y los del trigo un 24%. Se seala que en el conjunto de las exportaciones latinoamericanas, esto signific una cada del 5,2% de los precios de los productos de exportacin de la regin37. Cifras de Naciones Unidas ponen en evidencia los abismales dficit en materia tecnolgica y cientfica que tienen los pases denominados en desarrollo38. stos, teniendo las tres cuartas

35

Ver DE RIVERO 1998, El mito del desarrollo..., ob. cit. World Bank Market Outlook, Mayor Primary Comodities (ver DE RIVERO 1998, El mito

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del desarrollo..., ob. cit., p. 123).

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Fuente: Sucesos (va Internet), Pars, 21/3/99. El desarrollo cientfico y tecnolgico es medido internacionalmente por el nmero de

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cientficos e ingenieros, por la cantidad de computadoras y por las inversiones en investigacin y desarrollo cientfico-tecnolgico.

partes de la poblacin mundial, slo cuentan con el 10% del total de profesionales de la ingeniera y cientficos y cientficas del mundo (el 7% de ellos en Asia, el 1,8% en Amrica Latina, el 0,9% en pases rabes y el restante 0,3% en el frica) y con slo el 3% de computadoras, e invierten nicamente 3 billones de dlares en investigacin y desarrollo cientfico. Estas cifras se contraponen con lo que detenta una cuarta parte privilegiada de la poblacin en el mundo: 97% de profesionales de la ingeniera y cientficas y cientficos (90% de ellos en Estados Unidos, Europa y Japn), 9% de computadoras y 220 billones de dlares de inversin en investigacin y desarrollo39. Por ello, la tradicional idea misma de desarrollo vigente en las ltimas cuatro dcadas es objetada por Eric Hobsbawn, quien seala que despus de dos siglos del surgimiento del Estado-Nacin capitalista moderno, se puede comprobar el no desarrollo de ms de cien pases, por lo general ubicados en la categora de en vas de desarrollo, pues slo se han podido desarrollar como pases capitalistas modernos dos pequeos Estados-Nacin (Corea del Sur y Taiwn) y dos Ciudades-Estado (Singapur y Hong Kong)40. El mismo De Rivero afirma que para casi todo el frica, para ciertos pases de Centroamrica y la regin andina latinoamericana, para el Medio Oriente y el Asia, el gran desafo a comienzos del siglo veintiuno no ser el desarrollo nacional, sino ms bien la supervivencia nacional. Es decir, sus gobiernos y an incipientes sociedades civiles debieran evitar que colapse el proyecto de Estado-nacin, haciendo grandes esfuerzos para lograr el equilibrio entre la disponibilidad de alimentos, agua, energa y la poblacin, y, adems, obtener una renta estratgica que les signifique un poder de negociacin internacional para atraer capital y tecnologa extranjera e insertarse mejor en la economa global. Se seala que, a las tasas de crecimiento y con los umbrales de pobreza vigentes, pasaran cuatrocientos aos o ms, en algunos casos antes de poder erradicar la pobreza extrema41. Un Nobel singular Es sintomtico, en el citado contexto, que la Academia Sueca determinara en 1998 otorgar el Premio Nobel de Economa a Amartya Sen, economista indio, por sus estudios sobre la hambruna y la pobreza. Su extensa produccin de obras analticas incluye estudios sobre las hambrunas en Etiopa y Bangladesh durante la dcada de los setenta, as como de otras catstrofes, analizando sus causas e investigando los medios para prevenirlas. Al revs de anteriores premios Nobel de Economa, su trabajo no se concentra en las empresas exitosas y lucrativas ni en los grandes inversionistas. Como producto de su preocupacin por los problemas econmicos de los sectores campesinos y obreros menos afortunados, seala que las hambrunas pueden prevenirse mediante proyectos pblicos que proporcionen ingresos a sus vctimas potenciales. Este proceso combina mecanismos de mercado con asistencia del gobierno, a diferencia de elaborados programas de alimentacin que entorpecen la actividad econmica y social. En el mbito poltico, las hambrunas estn asociadas a la ausencia de democracia. Nunca han tenido lugar en pases democrticos, incluso muy pobres, que cuenten con elecciones regulares y medios de prensa libre42.

39

Ver DE RIVERO 1998, El mito del desarrollo..., ob. cit. Ver Eric HOBSBAWN, Historia del siglo XX, Barcelona, Grijalbo Mondadoni, 1995. Ver LUSTIG 1998, Pobreza y desigualdad..., ob. cit. Qu hacer con la hambruna?, entrevista a Amartya Sen en Newsweek en

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espaol, 4/11/98. Sen es muy crtico con la hambruna masiva que elimin a 30 millones de

Amartya Sen es el primer ciudadano de un pas emergente del Tercer Mundo en recibir el Nobel de Economa, concedido desde 1968. Identificado con la vertiente humanstica de la economa y desarrollando temas como la tica respecto a la miseria colectiva, es la anttesis de otros Nobel procedentes de la Universidad de Chicago uno de los principales centros inspiradores del actual modelo econmico mundial como Milton Friedmann (1976), Gary Becker (1992) o Robert Lucas (1995). El Wall Street Journal refirindose al Nobel de A. Sen, titul as un editorial: Gan el economista equivocado. Amartya Sen introdujo el concepto de brecha de pobreza para estudiar la intensidad del problema y la distribucin del ingreso dentro de los grupos ms pobres. Utiliza el concepto de capability, es decir el conjunto de factores humanos que hacen que una persona est mejor o peor. Ambos factores han influido en los importantes ndices de Desarrollo Humano (IDH), empleados en los informes anuales del PNUD. Amartya Sen sostiene, adems, que el objetivo del desarrollo no es slo aumentar posibilidades materiales, sino tambin hacerlo en el mbito cultural y en el de nuestra vida cotidiana. Por lo mismo, el IDH se mide combinando las posibilidades de vida que ofrece la sociedad, sobre una conjuncin de la esperanza de vida, las capacidades culturales y la capacidad material. Para Sen, la pobreza no puede reducirse a un fenmeno econmico slo medible con el rasero de los ingresos. Tampoco es un fenmeno residual ni un problema exclusivamente cultural. No es cierto, asimismo, que las personas pobres no se incorporan al crecimiento porque poseen ciertas cualidades negativas. La pobreza es un problema mucho ms complejo, con distintas dimensiones y vinculado estrechamente a la manera como la sociedad funciona. Asimismo, Sen introduce el concepto de desarrollo como un despliegue de oportunidades y no como un proceso de acumulacin de bienes y servicios o de riqueza. En este proceso, las personas van ampliando sus oportunidades para alcanzar el bienestar y tener una vida ms digna43. Amrica Latina viable? A la luz del reconocimiento que se hace de la dimensin de la equidad en el crecimiento econmico al otorgarse el Nobel a Amartya Sen, no puede ser ms preocupante la actual situacin latinoamericana descrita anteriormente. Los Estados latinoamericanos, nacidos en el siglo diecinueve con un paisaje econmico y social ms cercano a las provincias europeas, se asemejan ahora ms a las regiones pobres de Asia y al frica. Europa elimin en 100 aos grandes porcentajes de su pobreza, mientras que Amrica Latina, con casi 200 aos de independencia, sigue crendola 44. Los pases de nuestra regin han sido superados econmica y tecnolgicamente, a fines del siglo veinte, por el Japn, la China, India, Malasia, Hong Kong, Singapur, Australia, Corea, Nueva Zelandia y el Canad, que eran a comienzos del siglo diecinueve pases feudales atrasados o territorios coloniales britnicos no muy prsperos.

personas en China entre 1958 y 1961. Para l, es difcil imaginar que la aplicacin dogmtica de la poltica del llamado gran salto adelante iniciado a fines de los aos cincuenta con dichos terribles efectos, pudiese haber ocurrido si en China hubiese habido elecciones regularmente y una prensa independiente. (La falta de un sistema libre de distribucin de noticias condujo a engao al propio gobierno [...]. Cuando la hambruna alcanzaba su punto ms alto, las autoridades chinas crean equivocadamente que tenan 100 millones ms de toneladas mtricas de grano de las que tenan).
43

Ver El Nobel abandon Chicago, en suplemento cultural del diario El Mercurio,

Santiago de Chile, 25/10/98, pp. 10-11.

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Ver DE RIVERO 1998, El mito del desarrollo..., ob. cit.

En los ltimos quince aos, de acuerdo a Aldo Ferrer, con la excepcin de frica Sudsahariana, Amrica Latina es la regin con el peor comportamiento para los principales indicadores del desarrollo econmico y social45. Prevalece en Amrica Latina un proceso de reformas cuyo eje es la insercin incondicional en el orden global. La poltica econmica predominante, segn el propio Ferrer, consiste en primer lugar en administrar la deuda existente y en satisfacer la expectativa de los mercados. No es aventurado sugerir, entonces, que las respuestas actuales a los desafos de la globalizacin no son consistentes con el desarrollo sostenible, concluye. Segn el Informe Anual 1998 del BID sobre el Progreso Econmico y Social de Amrica Latina, al crecimiento explosivo de la pobreza se suma el hecho de que el 5% ms rico de la poblacin latinoamericana recibe el 25% del ingreso, comparado con el 16% en el sudeste asitico y el 13% de los pases desarrollados. Brasil y Guatemala, de acuerdo con el mismo informe, son los pases con peor distribucin del ingreso en el mundo. Las otras mayores diferencias se dan en Panam, Paraguay, Ecuador, Chile, Honduras y Mxico. En los dems pases, si bien las diferencias entre ricos y pobres son menores, se sigue exhibiendo una desigualdad superior al promedio mundial. De acuerdo con este informe, un caso notorio es el de Chile: si bien las diferencias entre los grupos de ingresos medios no es muy pronunciada, la notable concentracin de riqueza determina distancias enormes entre ricos y pobres. La desigualdad en el caso latinoamericano, segn el BID, es un crculo vicioso. Los ricos tienen ms educacin y menos hijos, y las mujeres de este estrato tienen un mayor acceso a fuentes de trabajo. La gravedad de esta acentuacin de la pobreza y del congelamiento y la regresin en materia distributiva, es mayor si se la asocia con los efectos de la impresionante expansin del acceso a las comunicaciones. Ello ha tendido a homogeneizar las aspiraciones de consumo, frustrando expectativas particularmente de los y las jvenes de sectores urbanos, por lo general con un mayor nivel educativo y ms acceso a los medios que sus padres y sus madres. La consolidacin de escenarios de pobreza dura46, la discriminacin tnica, la segregacin residencial, la proliferacin de sistemas privados de vigilancia urbana, y el incremento de violencia en las ciudades, son todas situaciones que afectan seriamente los niveles de integracin social y de gobernabilidad.

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Uno de los casos ms emblemticos es el de Venezuela, pas que tuvo una solidez

econmica basada en su condicin de pas productor de petrleo. Segn datos de abril de 1999 de la Confederacin Venezolana de Industriales, en los ltimos doce meses quebraron 359 industrias grandes y medianas de los sectores metalmecnico, proveedores de la industria petrolera, juguetes y textil. De acuerdo con cifras del gobierno de Hugo Chvez, las reservas internacionales han cado en el ao en 1.330 millones de dlares y han alcanzado los 13.448 millones de dlares (fuente: cable News Network, Inc. Compaa Time Warner, 1/4/99).
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La denominacin pobreza dura se refiere a quienes viven en condiciones que les

impiden acceder al trabajo productivo y dificultan su comunicacin con los otros grupos, por carecer de las destrezas necesarias para participar activamente en la cultura moderna. Estos grupos por lo general estn excluidos de una ciudadana real y es difcil que las polticas sociales tengan impacto sobre ellos (CEPAL 1997, La brecha de la equidad, ob. cit).

Crisis global Hasta 1997, los pases latinoamericanos eran estimulados a seguir o a aproximarse al modelo asitico de desarrollo. Taiwn, Corea del Sur, Hong Kong o Singapur seguidos por Indonesia, Malasia y Tailandia eran presentados como tigres de la economa mundial, dignos de ser imitados. Si bien es cierto que, junto con China, dichos pases han disminuido notablemente la pobreza y en conjunto han desarrollado economas con contenido tecnolgico y ventajas competitivas globales para sus exportaciones (los cuatro primeros llegaron a tener un crecimiento real per cpita anual de alrededor del 6% desde 1960 a 1995), no es menos cierto que son parte de un modelo caracterizado fundamentalmente por recurrir, al inicio de sus procesos, a elementos externos: capitales, equipos y mano de obra calificada. En la mayora de estos casos, sobresalen regmenes de tipo autoritario con claros elementos de corrupcin. Los valores asiticos, clave de su desarrollo segn sus panegricos, no guardaban relacin con las libertades personales. Los casos de Singapur, Tailandia e Indonesia son elocuentes en materia de contraponer disciplina a democracia, descuidando la accin y presencia del Estado y los aspectos polticos47. Los centenares de consejeros, incluidos los del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, que han acudido luego en apoyo a dichas economas, coinciden en sugerir al sudeste asitico que la solucin de su actual grave crisis supone el fortalecimiento del Estado y la regulacin de los mercados financieros abandonando el laissez faire que ellos mismos antes recomendaron, la democratizacin de las sociedades y la lucha contra la corrupcin y el nepotismo, introduciendo el acceso a la informacin y una mayor transparencia. Los poderosos argumentos econmicos de antes son sustituidos esta vez por otros de corte tico y poltico. La grave crisis del ejemplo a imitar que se propuso a Amrica Latina refuerza lo sealado por Amartya Sen: la economa moderna ha sido sustancialmente empobrecida por la distancia creciente entre economa y tica. El facilismo con el que se difundi y se acept la idea de marchar hacia un desarrollo similar al del sudeste asitico forma parte de una opcin global de la economa actual por un modelo en el que los seres humanos slo buscan maximizar su inters personal. Federico Mayor, en ese entonces director general de la Unesco, subray en abril de 1998, en el contexto del encuentro de la Unin Interparlamentaria Mundial en Namibia, que la globalizacin es una poltica impuesta y desprovista de los valores indispensables de libertad, justicia, igualdad y solidaridad, es una trampa para impulsar un modelo de economa de mercado salvaje que slo beneficia a las naciones y a los individuos econmicamente poderosos, pero que olvida y desampara a los ms dbiles y pobres [...] No es verdad que con la globalizacin se har una mejor distribucin de los bienes y servicios y se promover el desarrollo. Lo que se impulsa con esta trampa es organizar democracias de mercado y una poltica sin fundamentos morales [...] Estamos instalados en la ley del ms fuerte, militar, econmica y comercialmente, una ley que nos lleva a la separacin progresiva de ciudadanos, entre desposedos y los saciados [] Si en Berln se hundi un rgimen basado en la igualdad pero que olvid

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Uno de los constructores de la prosperidad de Singapur sealaba: yo no creo que la

democracia necesariamente lleve al desarrollo. Creo que lo que un pas necesita es disciplina ms que democracia. En Tailandia, afirma un economista, los polticos acceden al corazn de los bancos y cada banco es dueo de un par de polticos. En Indonesia, los resultados de la corrupcin imperante demandaron la clausura de diecisis bancos, entre ellos uno del hijo del dictador Suharto (ver Folha de Sao Paulo,30/10/98).

la libertad, ahora se est hundiendo otro sistema, que se basa en la libertad pero no incluye la igualdad48. La actual crisis econmica mundial no es la crisis de la sociedad de la informacin; no es el debilitamiento de las empresas transnacionales; es la crisis del sistema financiero internacional, de la mundializacin de los capitales, y por consiguiente, y muy concretamente, del capitalismo, seala Eric Hobsbawn, quien afirma adems que la situacin del capitalismo globalizador y el mercado libre y sin controles ha llegado a un punto crtico. Estamos al final de una poca pero an no vemos claro su rumbo. Uno de los motivos de la incertidumbre es, precisamente, la profundidad de la crisis de este fin de poca. Comparada con los sucesivos derrumbamientos europeos, despus de cada una de las guerras mundiales, la crisis actual es ms aguda y compleja. Enfatiza igualmente que uno de los peligros actuales es que el capitalismo ha perdido todo el sentido del miedo [...] Se aceptan niveles de desigualdad que antes no se hubieran tolerado49. Seattle El 30 de noviembre de 1999 adelant el nuevo siglo con la denominada revuelta de los globalizados en Seattle, Washington. El boicot a la inauguracin de la cumbre de la Organizacin Mundial de Comercio, protagonizada por 50 mil manifestantes (ecologistas, granjeros del primer mundo, sindicalistas, ONGs de promocin al desarrollo, homosexuales, feministas, punks, activistas de derechos humanos, representantes de pueblos indgenas, jvenes provenientes de Estados Unidos, Canad, Europa, Amrica Latina y Asia) represent, en la prctica, la ms importante protesta explcita a un modelo de globalizacin a cargo de coaliciones transnacionales. El 3 de diciembre, sin que cesaran dichas protestas, los representantes de los 134 pases miembros de la OMC concluyeron en Seattle sus intentos para concretar una agenda que permitiera lanzar la Ronda del Milenio y debieron reconocer que fracasaron ante tres temas que resultaron irresolubles entre los grandes bloques comerciales: subsidios agrcolas, inversin (apertura del mercado de capitales) y competencia (regulacin administrativa en cada pas).50 Para algunos, lo que Seattle significa es el fin de la ilusin neoliberal de un planeta autogestionado por los mercados para beneficio de los ms fuertes, de los ms listos y, tambin de los ms pillos. Lo que ha cambiado Seattle es que a partir de ahora hay que informar, hay que discutir, hay que negociar. Se plantea la necesidad de un nuevo contrato social global por el que la denominada globalizacin llegue a ser democrtica, informada y controlada por la gente51

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Discurso del director general de la Unesco en la 99 Conferencia de la Unin

Parlamentaria Mundial, celebrada en Namibia en abril de 1998.

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El clebre historiador ingls seala que el comunismo funcionaba como una especie

de dique tico del capitalismo y que al desaparecer, ste ha perdido el miedo de mostrarse tal como es. La Guerra Fra era un sistema estabilizador de las relaciones internacionales, pero al altsimo precio del peligro de una catstrofe nuclear y de que regiones como Amrica Latina quedaran atrapadas en su pugna (entrevista reproducida por el diario Las ltimas noticias, Santiago de Chile, 29/11/98).
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Fuente: Diario ElFinanciero, Mxico D.F. 4 diciembre 1999 Manuel Castells Seattle y el cinismo neoliberal. El Pas, Madrid, 3 de enero 2000

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Es posible afirmar que en Seattle la lite poltica global se mostr incapaz de enfrentarse a una economa global que fue declarada en los hechos como fuera de control. Los partidarios de la mundializacin de la actual economa con su inevitable aceptacin universal de las leyes del capital mundial - fueron literalmente sorprendidos con lo ocurrido en Seattle. All ante el mundo se evidenci, como lo seala Riccardo Petrella, el rechazo de muchos a toda tentativa de reducir la vida (el cuerpo humano, la salud, la alimentacin, la educacin, la identidad cultural) a una mercanca y el mundo (las relaciones entre los pueblos, la gestin duradera del planeta) a un gran mercado en el que los ms fuertes imponen sus intereses.52 Seattle no se explica sin los avances obtenidos con motivo de las grandes conferencias mundiales sobre medio ambiente, desarrollo social, poblacin mujer, educacin de adultos, y sin reconocer la persistente accin de millares de asociaciones y ONGs, la convergencia de redes y coaliciones planetarias construidas a lo largo de dos dcadas, que han desempeado un papel histrico en el nacimiento y consolidacin de una demanda social planetaria para que no se sigan multiplicando las desigualdades e injusticias y de una conciencia moral defendiendo la vida y los sueos de las poblaciones ms dbiles.53 La renovacin de las propuestas Para algunas personas el margen de maniobra de Latinoamrica es bastante mayor que el que creemos; y, por lo mismo, sus ciudadanos no estn condenados a ser espectadores pasivos. El documento Una visin para el futuro de Amrica Latina, producto del esfuerzo coordinado de destacados lderes polticos y acadmicos del continente, es la manifestacin de una bsqueda de medidas de consenso frente a las claras deficiencias de la aplicacin acrtica del sistema neoliberal54.

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Riccardo Petrella El rechazo de los excluidos. El Pas, Madrid,19.12.99 La red mundial de oposicin al neoliberalismo logr desarrollarse en los ltimos aos

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utilizando las facilidades que da Internet para el intercambio de experiencias, boletines, documentos y anlisis de expertos entre las organizaciones afines esparcidas en los cinco continentes. Una de las pginas ms visitadas de la red es la del International Forum on Globalization, integrado por 60 destacados economistas de distintos horizontes. (Fuente: Anne Marie Mergier La cumbre de la OMC amagada por tensiones. Revista Proceso 1204, Mxico DF, 28.11.99)
54

El mencionado documento es fruto de una serie de iniciativas producidas desde fines

del decenio pasado entre las que se destacan contribuciones de economistas como Fernando Fajnzylber con sus tesis sobre la transformacin productiva con equidad, de intelectuales como Amartya Sen y Partha Dasgupta acerca de las capacidades y los funcionamientos humanos, y los trabajos del PNUD sobre el desarrollo humano sostenible, entre otros. Fue preparado a fines de 1997 bajo la coordinacin de Jorge Castaeda (Mxico) y Roberto Mangabeira Unger (Brasil) quienes convocaron encuentros a los que asistieron, por ejemplo, Dante Caputo, Cuauhtmoc Crdenas, Facundo Guardado, Graciela Fernndez Meijide, Ricardo Lagos, Luis Ignacio Lula da Silva y Sergio Ramrez. El documento fue discutido y difundido en varios pases de la regin. En el Per, por ejemplo, fue distribuido como separata editada por Agenda Per y la revista Caretas en abril de 1998.

En dicho documento se parte de reconocer que en forma abrumadora, las sociedades latinoamericanas, ancestralmente desiguales y escindidas en incontables direcciones, hoy lo son ms que nunca. Se hace una clara distincin entre la economa de mercado y la necesidad de democratizar este mercado, por una parte, y el neoliberalismo, por otra. Se admite que en varios pases de la regin se adopt la versin ms extrema del neoliberalismo, restringiendo enormemente el papel de las polticas pblicas y de la regulacin estatal. Se postula un proyecto de nacin con un sustento poltico alejado de los nacionalismos populistas, con un Estado fuerte y democratizado, capaz de impulsar la integracin regional y de utilizar mecanismos de mercado para redefinir nuevas formas de soberana en la relacin de los pases y las regiones con los nuevos fenmenos de la globalizacin. Hay que tener presente se subraya en ese documento que ningn pas del mundo ha podido generar equilibrios sociales slidos con niveles de gasto pblico inferiores al 30% del PBI; por ello se da especial valencia a polticas tributarias que combinen la tributacin indirecta con los tributos directos y fuertemente redistributivos, as como a estrategias nacionales de desarrollo a largo plazo que fijen los parmetros de las privatizaciones y de la creacin y administracin de entidades paraestatales. El documento recalca la necesidad de superar las desigualdades asegurando el Estado un conjunto bsico de derechos sociales, los que deben tener como prioridad la niez y la educacin. Reconoce, refirindose al empleo, que no bastar con elevar los salarios nominales ni ampliar el empleo con remuneraciones magras. Habr que resolver la difcil tensin entre crear empleos estables y de calidad con instrumentos negociados que reduzcan el peso de los costos laborales no salariales en las empresas. Una sociedad que ahorra y un nuevo nexo ahorro-inversin tendran que ser factores clave para ello. El programa de desarrollo antidualista all propuesto descansa en una profundizacin de la democracia a travs de la innovacin de las instituciones incluido el rgimen presidencial y la multiplicacin de los instrumentos prcticos mayor acceso a los medios masivos de comunicacin, entre otros que permitan que ciudadanas y ciudadanos conozcan y reivindiquen sus derechos, as como enfrentar los prejuicios de raza, etnia y gnero que dividen a la sociedad e intimidan a las personas. Paralelamente a dicho planteamiento colectivo, Oswaldo de Rivero, Vctor Tokman y Alain Touraine sealan desde sendas perspectivas otros elementos a considerar y algunas exigencias complementarias. Para Oswaldo De Rivero, la nica manera de que los pases en desarrollo como los latinoamericanos no sufran la seleccin natural por la tecnologa y el mercado y superen su inviabilidad, sera modernizar aceleradamente su produccin y comenzar tambin a exportar manufacturas y servicios con cada vez mayor contenido tecnolgico: Tendrn que zafarse de la trampa de la venta exclusiva de minerales, productos agrcolas, maderas, cueros, bebidas, textiles y comenzar tambin a exportar otros productos ms sofisticados como aparatos electrnicos, semiconductores, biotecnologa, farmacuticos, petroqumica y, sobre todo, software y partes para las industrias transnacionales de las telecomunicaciones, transportes y aeroespacial [...] Adems, debern invertir en servicios nacionales ms competitivos, en modernas infraestructuras y sobre todo, en investigacin y desarrollo tecnolgico. Vctor Tokman, director regional para las Amricas de la OIT, seala que la importancia de enfrentar el problema del empleo refleja la preocupacin por el desempleo y la inseguridad y demanda orientar medidas en tres direcciones: a) Evitar la destruccin del empleo, adecuando la poltica macroeconmica, aliviando las restricciones financieras derivadas de la escasez de financiamiento externo y del encarecimiento de sus costos y generando, en aquellos casos de destruccin de fuentes de ocupacin por factores climticos, un proceso de reconstruccin aprovechado para crear mejores oportunidades de empleo. b) Enfrentar la

situacin de desempleo e informalidad, introduciendo mecanismos de proteccin del desempleo con la constitucin de fondos de compensacin por tiempo de servicio o garantizando un ingreso mnimo que evite el desamparo, extendiendo la cobertura de la seguridad social particularmente en salud a desempleados y a los trabajadores informales, reintroducir ciertos grados de estabilidad contractual en contratos temporales y replantear la fiscalizacin en materias laborales. c) Afirmar principios democrticos, lo que en el campo laboral significa aprovechar la coyuntura adversa para respetar los derechos bsicos de los trabajadores y promover las organizaciones, el dilogo social y la capacidad de expresin de los no representados, contribuyendo as a desarrollar las instituciones necesarias y apoyar nuevos espacios para soluciones compartidas frente al problema del empleo y la inseguridad55. Alain Touraine recalca, a su vez, que hay que ir ms lejos y en otras direcciones que no sean las que nos indican los liberales cegados: necesitamos ante todo reforzar nuestro consumo interno, nuestra capacidad de desarrollo tecnolgico y la integracin de nuestra sociedad56. Touraine hace la siguiente formulacin general sobre los problemas actuales de Amrica Latina: cmo acelerar la liquidacin del sistema poltico llamado nacional-popular hoy degradado, es decir, terminar con la confusin de actores econmicos, polticos y sociales para realizar esa diferenciacin de subsistemas que todos los analistas han considerado condicin esencial de modernizacin? Es en cada pas donde esas polticas deben nacer e imponerse. El mantenimiento del antiguo modelo de intervencin poltica lleva a la descomposicin de la economa y de la democracia a la vez. Mas si los neopopulismos fracasaron, el neoliberalismo tambin conduce a graves peligros cuando se reduce a un pilotaje desde el exterior que acarrea una acentuada dualizacin social y la ingobernabilidad. El objetivo principal de Amrica Latina, concluye Touraine, debe ser transformar un desarrollo hacia afuera en un desarrollo desde adentro, es decir orientado por decisiones polticas fundadas en la gestin de demandas sociales internas. Para ello debe priorizarse lo poltico por sobre lo econmico y social. Existe, a la vez, cada vez mayor coincidencia en sealar que las causas de la desigualdad social y del no desarrollo van ms all de las explicaciones tradicionales sobre exclusin poltica o conflictos de clase. Tienen que ver tambin con la calidad y cantidad de educacin, con la estructura familiar, la dotacin y el buen uso de recursos naturales y hasta con factores geogrficos. La educacin, en particular, ha ganado espacio y relevancia. Hay consenso respecto a su condicin de factor clave para el desarrollo de los pases. La educacin como prioridad El Informe a la Unesco redactado por la Comisin de Educacin para el Siglo XXI57 considera a la educacin como herramienta y estrategia esencial para ayudar a los pueblos a

55

Vctor Tokman, Empleos y estabilidad, diario El Mercurio, Santiago de Chile,

12/12/98.
56

Alain Touraine, Contra el desorden mundial, diario El Pas, Madrid, 5/9/98. Ver INFORME DELORS, La educacin encierra un tesoro, Informe a la Unesco de la

57

Comisin Internacional sobre la educacin para el Siglo XXI, presidida por Jacques Delors, Madrid, Santillana-Unesco, 1996.

prepararse ante los embates de la globalizacin y a enfrentar sus posibles repercusiones. Es, adems, un instrumento potenciador de los cambios econmicos, sociales y culturales que debern llevarse a cabo para asumir victoriosamente los procesos de interdependencia que caracterizarn al prximo siglo. De acuerdo con este Informe, el mayor acceso a las oportunidades educacionales por parte de individuos y colectividades, contribuir a una mejor comprensin del mundo propio y el de los dems, a un mejor acceso al conocimiento y al desarrollo de actitudes, competencias y destrezas que los actuales individuos y grupos sociales requerirn para convivir en armona y aprender a ser y desarrollarse en un mundo cada vez ms complejo58. Especialistas connotados han llegado a la conviccin de que el crecimiento y la apertura econmica, si bien son indispensables, no son suficientes por s solos para enfrentar males endmicos como la pobreza. La sealada influencia de A. Sen en los informes anuales del PNUD sobre desarrollo humano, privilegia a la alfabetizacin y a la educacin como factores esenciales en el acuado concepto de capability. Gracias a una educacin ms extendida y ms calificada, ser posible que una persona est en mejor condicin de vivir bien su vida cotidiana; las capacidades culturales sern para los sectores pobres tan o ms importantes que las materiales para subsistir con dignidad. En la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social (Copenhague, 1995), se explicit que para aumentar el empleo productivo y fomentar la integracin social, para combatir el crculo vicioso de la pobreza y el fracaso escolar de los hijos, era fundamental dar preferencia a la educacin de los padres y particularmente de las madres. Las conferencias de Beijing sobre la Mujer, de El Cairo sobre Poblacin y la de Ro de Janeiro sobre Medio Ambiente consideraron tambin la importancia medular de la educacin en esos desarrollos especficos. Los avances en materia educativa durante la presente dcada han sido estimulados por los compromisos de la comunidad internacional en la Conferencia Mundial sobre Educacin para Todos realizada en Jomtien, Tailandia, en marzo de 1990. All se afirm que la emancipacin de la persona pasa por la educacin. Es la llave que permite establecer y consolidar la democracia; abre la va de un desarrollo sostenido a escala humana y de una paz fundada sobre la tolerancia y la justicia social. En un mundo donde la creatividad y los conocimientos tienen un papel cada vez ms importante, el derecho a la educacin es simplemente el derecho de todas las personas a participar plenamente en la vida del mundo moderno. La apuesta latinoamericana por la educacin En Amrica Latina, la presente dcada ha sido particularmente fructfera en materia de aportes institucionales y acuerdos polticos que dan clara cuenta del papel central que, a juicio de los organismos internacionales y de los gobiernos, desempea la educacin en el crecimiento y el desarrollo socioeconmico de los pases de la regin. Los presidentes y jefes de Estado, los medios de comunicacin, los empresarios y la clase poltica asignan hoy prioridad a la educacin en Amrica Latina y el Caribe.

58

En la introduccin a La educacin encierra un tesoro, Jacques Delors subraya: de

la educacin depende en gran medida el progreso de la humanidad [...] Hoy est cada vez ms arraigada la conviccin de que la educacin constituye una de las armas ms poderosas de que disponemos para forjar futuro [...] El principal peligro, en un mundo marcado por la interdependencia planetaria y la mundializacin, es que se abra un abismo entre una minora capaz de moverse en ese mundo nuevo [...] y una mayora impotente para influir en el destino colectivo.

Un elemento determinante de esta opcin es justamente la brecha generada por el actual proceso de globalizacin y la distancia entre lo que los sistemas educativos ofertan y las necesidades de la sociedad y de las transformaciones econmicas en la regin. Esto contradice y convierte en prematuro el anunciado rquiem por el Estado-nacin. En vez de desaparecer, ha debido asumir por lo menos dos papeles nuevos e importantes: negociar la insercin econmica, cultural y poltica del pas en el nuevo orden global, y filtrar y negociar hacia adentro los impactos redistributivos de la globalizacin sobre los diversos grupos domsticos. En ambos contextos, la educacin se convierte en una herramienta fundamental59. Hubo tambin documentos y pronunciamientos internacionales y regionales que jugaron un importante papel en esta prioridad poltica, econmica y social asignada a la educacin. En 1992, la Cepal y la Unesco destacaron el vnculo entre la creacin de capital humano y el desarrollo econmico en su propuesta Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad. En ella se rescatan aspectos centrales del debate internacional y se analizan las relaciones entre el sistema educativo, la capacitacin, la investigacin y el desarrollo tecnolgico, considerando las demandas de la transformacin productiva, la equidad social y la democratizacin poltica. Son dos los objetivos estratgicos por alcanzar con la educacin y el conocimiento producido: consolidar y profundizar la democracia, la cohesin social, la equidad, la participacin; en suma, la moderna ciudadana y alcanzar una competitividad internacional para compatibilizar las aspiraciones de acceso a los bienes y servicios modernos con la generacin del medio que permite dichos accesos. Para lograr los objetivos de competitividad y ciudadana se afirma en ese documento, es necesario maximizar simultneamente la eficiencia y la equidad de los sistemas educativos de los pases de la regin. La eficiencia involucra dos aspectos: la eficiencia externa, en relacin con los requerimientos del sistema econmico y social; y la eficiencia interna, con respecto a las metas propias del sistema educativo y el rendimiento de los insumos utilizados. La equidad, se precisa, significa la igualdad de oportunidades de acceso, de tratamiento y de resultados. En sntesis, el papel clave que se asigna a la educacin en el desarrollo estara asociado a lograr una estrecha vinculacin con el mundo del trabajo y de la produccin, produciendo los recursos humanos que all sean demandados60. El Banco Interamericano de Desarrollo ha sido particularmente enftico en asignar a la educacin una decisiva importancia para superar las brechas en materia de equidad y productividad. El mayor obstculo al crecimiento futuro de Amrica Latina es el rezago en materia educacional que pone lmites al ritmo de acumulacin de los factores productivos y a su productividad. Si en la prxima dcada la fuerza de trabajo alcanzara en promedio un ao ms de educacin que el esperado de acuerdo a las tendencias actuales, el crecimiento del producto aumentara hasta llegar a tasas de 6,5% por ao. Combinando mejores polticas econmicas con un mayor esfuerzo educacional, el ingreso per cpita en Amrica Latina podra ser un 20% mayor dentro de una dcada y 50% ms alto dentro de dos dcadas de lo 61 que sera sin tales estrategias . En Amrica Latina y el Caribe, la educacin no slo est convirtindose en una verdadera prioridad presupuestaria, sino que est transformndose en una prioridad en la mente, la

59

Ver PNUD, Educacin. La agenda del Siglo XXI. Hacia un desarrollo humano,

Santaf de Bogot, Talleres del Tercer Mundo Editores, 1998.

60

Ver CEPAL-UNESCO, Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva

con equidad, Santiago de Chile, 1992.

61

Ver BID 1997, Informe del progreso econmico, ob. cit.

palabra y la accin de los dirigentes que cada vez ms invierten una sustancial influencia poltica y capacidad tcnica en la revitalizacin de los sistemas educacionales y en el mejoramiento de sus niveles de desempeo. Cada vez ms, la educacin est siendo percibida como el principal catalizador del desarrollo62. En las declaraciones de las distintas cumbres de jefes de Estado de la Comunidad Iberoamericana de Naciones hay referencias especficas a la necesidad de otorgar un valor fundamental a la educacin. Las cumbres de Guadalajara (1991), Madrid (1992), Salvador de Baha (1993), Cartagena de Indias (1994), San Carlos de Bariloche (1995), Santiago (1996), Isla Margarita (1997) y Oporto (1998) hicieron explcitos reconocimientos a la educacin como principal va para lograr xito en la insercin internacional, y al conocimiento como el gran capital del siglo veinte o como clave para lograr un desarrollo con equidad. La Cumbre de San Carlos de Bariloche tuvo como tema La educacin como elemento esencial de la poltica social y del desarrollo econmico y en su declaracin se afirma que la educacin necesita ser integral e integradora frente a una realidad que va consolidando la globalizacin de las actividades econmicas, la integracin a nivel regional y, simultneamente, la recuperacin de los espacios locales como mbito de realizacin personal del ser humano y de la comunidad de la que forma parte. La Cumbre de las Amricas II, realizada en abril de 1998 en la capital de Chile, gener consenso respecto a la importancia de invertir en educacin. Reiteramos el compromiso de asegurar para el ao 2010, el acceso y la permanencia universal del 100% de los menores a la educacin primaria, y de por lo menos el 74% de los jvenes a una secundaria, suscribieron los treinta y cuatro mandatarios entre sus principales compromisos. En el plan de accin adoptado, el punto I corresponde a Educacin: la clave para el progreso. En l se reafirma un compromiso hemisfrico con la educacin expresado en vastos procesos de reforma que abarcan todos los niveles del sistema educativo y se basa en amplios consensos en torno a los problemas que confronta la educacin y en el compromiso y esfuerzo compartido de toda la sociedad por superarlos. De igual modo, asumen como propio del hemisferio el compromiso propuesto por el Informe Delors de ofrecer oportunidades de educacin durante toda la vida a la poblacin en general. Se remarca en este plan de accin la necesidad de polticas educativas compensatorias e intersectoriales que desarrollen programas de atencin especfica a grupos con rezago en materia educativa y en condiciones socieconmicas en desventaja. A pesar de esta importante declaracin hemisfrica como nueva apuesta continental en favor de la educacin, la Cumbre de las Amricas II corre el riesgo de ser vista como otra expresin de buenas intenciones, dadas sus metas poco exigentes y detalladas con referencia a los requerimientos nacionales y a la actual relacin de los pases latinoamericanos con los desarrollados del hemisferio norte. El plan de accin es un listado de medidas agrupadas por diversos temas, pero carentes de una estrategia educativa global. Ms an: se seala que se perdi una excelente oportunidad para ir ms all de lo planteado en cumbres presidenciales anteriores. Se critica tambin la ausencia de compromisos financieros concretos por parte de los Estados representados por los gobernantes. Fueron, ms bien, los organismos internacionales de financiamiento los que asumieron esos compromisos. El presidente del BID anunci que comprometern crditos en educacin por mil millones de dlares anuales en los prximos tres aos. El Banco Mundial anunci un aumento cercano al 50% de sus prstamos en educacin para Amrica Latina. Es evidente que la importante duplicacin de fondos fijada lo ser an ms si stos se orientan realmente a la solucin de problemas reales ya identificados con anterioridad a la Cumbre, y si los gobiernos aumentan su capacidad de negociacin y de gestin/administracin de dichos prstamos.

62

Ver BID, Informe de progreso econmico y social en Amrica Latina 1998/1999.

Amrica Latina frente a la desigualdad, Washington, 1999.

En ese contexto, las actuales reformas educativas constituyen un particular desafo considerando la larga historia de intentos nacionales y regionales fallidos en esta materia y los numerosos factores contextuales que las afectan. Lo mucho que queda por hacer en materia de cambio educacional, enfrenta problemas como los que veremos en los siguientes captulos: la tendencia a la homogeneidad en la aplicacin de polticas en un grupo de pases signado por su heterogeneidad; la marcada influencia del modelo socioeconmico imperante en varias de sus principales iniciativas, y el abismo subsistente entre los claros avances en materia declarativa y la generacin de polticas de largo plazo con recursos suficientes para su concrecin. Asunto crucial ser contar con sistemas educativos que den importancia a la equidad y tiendan a ella. La explosiva pobreza acumulada y la creciente inequidad, demandan estrategias especficas que busquen y obtengan una mejor distribucin social en la calidad de la oferta educativa y la ampliacin considerable del nmero de personas beneficiadas. Tarea central en el largo plazo ser convertir a los actuales sistemas educativos en mediadores eficaces de una funcin igualitaria en cuanto a las oportunidades de aprender.

II. Educacin, desarrollo humano y pobreza En sus importantes informes sobre desarrollo humano, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha determinado tres elementos bsicos para medir las condiciones de vida. La conjuncin de los tres y su satisfaccin determinan que una persona o una familia se considere o no en situacin de pobreza. El primer elemento es la supervivencia, que implica tomar en cuenta las condiciones de salud y el acceso a la higiene, al agua potable y las medicinas. Los ndices de mortandad infantil y de esperanza de vida al nacer grafican estas variables. El segundo elemento son los niveles de conocimiento o de acceso a fuentes de educacin que tiene una persona. Son considerados, entre otros aspectos, el analfabetismo, los grados de escolaridad, la calidad de la educacin y el acceso a los medios de comunicacin masiva. El tercer elemento es el referido a los niveles de ingreso, al acceso a fuentes de empleo, a las condiciones de seguridad personal, al ejercicio de los derechos polticos por la ciudadana y a la condicin de la mujer. Con estos tres elementos, el concepto de desarrollo humano enriquece la tradicional idea que asociaba al desarrollo fundamentalmente con aspectos econmicos. El desarrollo aqu no es la elevacin del ingreso per cpita, sino el aumento en la cantidad y la calidad de las oportunidades para el ser humano. La educacin constituye, en esta idea de desarrollo humano, ms oportunidades de realizacin para cada hombre y para cada mujer. Esta es razn natural de su inclusin en el ndice de desarrollo humano como oportunidad bsica para las personas, al lado de su esperanza de vida y de su ingreso. Educacin, factor clave en el desarrollo humano. Sus lmites La educacin es considerada, pues, como un factor esencial del desarrollo humano; incluso hay quienes le otorgan el rango de aspecto esencial de dicho desarrollo. Con la educacin, el hombre y la mujer tienen la posibilidad de poseer y disfrutar una vida ms plena y de alcanzar mejores alternativas ocupacionales, de informacin y de recreo, ms oportunidades de crecimiento, etctera. Fernando Savater afirma, con razn, que la educacin es sin duda el ms humano y humanizador de todos los empeos y que nacemos humanos pero eso no basta: tenemos tambin que llegar a serlo. La educacin ser vehculo fundamental para 63 posibilitar que los dems contagien su humanidad, a propsito y con nuestra complicidad . Diversas investigaciones, corroboradas por la experiencia, otorgan a la educacin el carcter de inversin social con las ms altas tasas de beneficio tanto para los individuos como para las sociedades. El reconocimiento de la educacin como factor clave en las oportunidades de movilidad social que ofrecen las sociedades latinoamericanas es explcito en diversos estudios hechos en la regin. Particularmente en el perodo 1950-1980, el principal canal de movilidad social fue el sistema educacional. Los sustantivos aumentos en el acceso a la educacin pblica durante esas dcadas y a ocupaciones con salarios ms altos que los precedentes, dieron lugar a un proceso de movilidad intergeneracional ascendente al permitir a los ms jvenes beneficiarse con esas oportunidades. Se convirti en expectativa comnmente aceptada la creencia de que

63

Ver Fernando Savater, Educar, un acto de coraje, en PNUD 1998, Educacin. La

agenda del siglo XXI. Hacia un desarrollo humano, 1998.

un mayor nivel educacional conducira a mejores ocupaciones64. Asimismo, la educacin es asociada estrechamente con la superacin de la pobreza: a mayor nivel de educacin formal, es mayor la posibilidad de superar las condiciones de pobreza; a menor nivel educativo, es mayor la posibilidad de ser pobre y no superar las condiciones de pobreza. Los sectores pobres reciben beneficios especiales de la educacin por diversas razones. Un estudio del PNUD65 destaca tres: El nivel y la calidad de la educacin son determinantes bsicos de la productividad y del ingreso laboral. Dependiendo ms los sectores pobres que los ricos de su trabajo para subsistir, el valor de una educacin accesible y relativamente barata es esencial para la mejor calidad de vida de las personas pobres. El mal reparto del ingreso es atribuido a la concentracin de la propiedad sobre activos productivos: la tierra cultivable, el capital financiero, las patentes tecnolgicas y... la educacin. De estos factores, en trminos polticos el educativo es el menos difcil de redistribuir y de hacer llegar a los desposedos. La educacin de la mujer jefa de hogar en situacin de pobreza, significa menores tasas de fertilidad, menor mortalidad infantil y ms educacin para los hijos. Habra que aadir que el nivel educativo de madres y padres es la principal variable benfica para el mejor rendimiento y la mayor continuidad educativa de sus hijos e hijas. Un mayor nivel educativo paterno y, sobre todo, materno constituira la manera ms eficaz de impedir la reproduccin intergeneracional de la pobreza. Los crecientes lmites de la educacin A pesar de lo antes dicho, una serie de factores han contribuido a debilitar la idea generalizada de la educacin formal como el mejor camino para la movilidad social y la superacin de la pobreza. Uno de ellos resulta paradjico: la impresionante expansin de la cobertura escolar ha generado un nivel cada vez ms alto de educacin promedio. El nivel primario era suficiente para muchas personas; ahora, en cambio, cuando todos o la mayora egresan de la educacin primaria, las desigualdades se trasladan a exigencias de nivel medio o secundario. La Cepal seala que el capital educativo mnimo, en trminos de acceso al bienestar y al correspondiente ingreso laboral, demanda en la regin completar el ciclo secundario y cursar como mnimo doce aos de estudios. En un gran nmero de pases hay evidencias de que alcanzar ese umbral educativo se traduce, con una probabilidad mayor superior al 80%, en la percepcin de un ingreso que permite situarse fuera de la pobreza. Cuando se ingresa al mercado laboral sin haber completado el ciclo secundario, uno a tres aos ms de estudio no influyen sobremanera en la remuneracin percibida; y en la mayora de los casos, de poco sirven para situarse fuera de la pobreza. El ingreso aumenta considerablemente, en cambio, cuando los estudios cursados se suman a dicho umbral de doce aos de escolaridad66. Un estudio sobre la transmisin intergeneracional de la pobreza, patrocinado por el BID, la define como una situacin en la que, en comparacin con los hijos de padres sin educacin

64

Ver Ral URZA, "Educacin y movilidad social", en Revista del PREAL N 2,

Santiago de Chile, 1996.

65

Ver PNUD 1998, Educacin. La agenda del siglo XXI..., ob. cit. Ver CEPAL, Panorama social de Amrica Latina 1997, Santiago de Chile, 1997.

66

primaria completa, terminan su educacin secundaria antes de los 26 aos de edad. Esta definicin presupone, entre otros elementos, que sera poco probable que aquellas personas que no hayan concluido su educacin secundaria al cumplir 26 aos de edad lo hagan en algn momento, y que sera mucho ms probable que quienes terminan la secundaria superen su condicin de pobreza (principalmente mediante el acceso a mejores empleos). En otras palabras, seala el estudio, el hecho de que los hijos de padres pobres hayan terminado sus estudios de secundaria se utiliza como umbral para determinar si se romper o se perpetuar el ciclo de la transmisin intergeneracional de la pobreza67. Otro factor gravitante es el denominado credencialismo: se aumentan los requisitos de acceso a muchas ocupaciones que antes no los requeran, debido al ms lento crecimiento de las oportunidades ocupacionales respecto a los niveles educativos alcanzados por la mayora. Determinados niveles educativos no garantizan por s mismos una movilidad intergeneracional. Estudios de hace ms de tres dcadas en Brasil mostraron cmo la movilidad descendente en Sao Paulo se deba a la incapacidad de los hijos y las hijas de alcanzar el nivel educacional considerado normal para la educacin de sus madres y padres68. Otro estudio sobre la movilidad social intergeneracional hecho en Venezuela y Uruguay y publicado recientemente, pone en evidencia que el estrato social del hogar de origen condiciona fuertemente las oportunidades de las hijas y los hijos de 15 a 19 aos de edad; y que si stos no completaron la educacin primaria, presentan alto riesgo de reproducir las condiciones de pobreza de sus padres y madres. A comienzos de los aos noventa, el origen social de los y las jvenes segua siendo un factor determinante para sus oportunidades ocupacionales, caracterstica que no se modific durante la dcada precedente. La educacin del padre y la madre, estrechamente asociada al nivel de ingreso y al estrato socioeconmico al que pertenece el hogar, est altamente correlacionada con el nmero de aos de estudio que alcanzan sus hijos e hijas. Es muy probable que los y las jvenes que no completan su educacin secundaria provengan de hogares con madres y padres que a lo ms terminaron el ciclo primario; y que las posibilidades de que las y los jvenes superen la educacin secundaria dependan, en gran medida, de que sus padres y madres lo hayan logrado69. Un fenmeno adicional y condicionante es la estratificacin de los establecimientos educacionales, que genera procesos pedaggicos diversos. Esto se da no slo en la clsica oposicin entre escuelas pblicas y centros de carcter privado, sino en sistemas pblicos nacionales supuestamente homogneos. Las escuelas con mayor prestigio atraen mejores docentes y acceden a mayores recursos, generndose circuitos de reproduccin de

67

La Divisin de Desarrollo Social del Banco Interamericano de Desarrollo patrocina el

estudio sobre la transmisin intergeneracional de la pobreza, coordinado por el economista Tarsicio Castaeda. El documento final sirvi de documento bsico en el seminario Romper el ciclo de la pobreza: invertir en la infancia, celebrado en Pars, durante la Asamblea Anual del BID de marzo de 1999. Fuente: Desarrollo Social, vol. 1, Washington, BID, diciembre de 1998.
68

Bertram HUTCHINSON, Mobilidade e trabalho, Ro de Janeiro, Centro Brasileiro de

Pesquisas Educacionales, 1960. En URZA 1996, "Educacin y movilidad social", ob. cit.
69

El estudio se realiz sobre la base de muestras de encuestas de hogares de Uruguay

y Venezuela, cubriendo datos para 1981 y 1990. Se hizo separadamente para jvenes de 15 a 19 aos y de 20 a 24 aos de edad (ver Arturo LEN, Las encuestas de hogares como fuente de anlisis de la educacin y sus vnculos con el bienestar y la equidad, Cepal, Serie Polticas Sociales, Santiago de Chile, 1998).

inequidades en desmedro de los ms pobres. Nios y nias con mayores dificultades de aprendizaje estn, por lo general, a cargo de docentes con menor calificacin70. Aldo Solari, uno de los principales estudiosos de las relaciones entre educacin, ocupacin y pobreza, seala tres bases fundamentales de poltica para abordar la desigualdad educativa. En primer lugar, es necesario universalizar la educacin primaria o bsica: una educacin comn para todos los ciudadanos es un requisito sine qua non para la creacin de un punto de partida igualitario en una de las dimensiones ms importantes de la vida social. El segundo supuesto est vinculado al anterior: para que la educacin pueda tener el efecto de producir una mayor igualdad o una menor desigualdad, si se prefiere, ella misma debe ser igualmente distribuida o lo ms igualmente posible. La tercera base especifica que causas muy diversas generaran un proceso de expansin constante de la cobertura educacional; este proceso hara realidad los dos anteriores71. Sin embargo, el propio Solari alerta respecto a que el efecto de la educacin formal en el caso latinoamericano est condicionado por las grandes desigualdades que caracterizan a las sociedades de la regin. Habr coincidencia con l si se afirma que ese contexto estructural limita claramente las posibilidades y potencialidades de las escuelas y de los centros educativos para crear por s mismos igualdad donde sta no existe. La educacin por s sola no basta para superar las inequidades. La integracin de polticas educativas con polticas econmicas y sociales orientadas a atacar conjuntamente las desigualdades previas deviene, entonces, en estrategia y accin indispensables. Educacin, desigualdad y exclusin Un anlisis emprico de Juan Luis Londoo, que vincula la educacin con la desigualdad y el crecimiento en Amrica Latina, asocia el alto grado de desigualdad del ingreso en la regin a la creciente brecha educativa generada por los conocidos ndices de fracaso y desercin escolar y por la escasa escolaridad de la fuerza de trabajo mayoritaria72: Casi todo el exceso de la desigualdad en el reparto del ingreso radica en las caractersticas del capital humano. El bajo nivel de educacin de la fuerza de trabajo y la altsima varianza de los activos educativos resultan as los principales factores generadores de la inusualmente alta desigualdad del ingreso del continente. Un segundo elemento de anlisis, para Juan Luis Londoo, es que el aumento de la desigualdad educativa regional fue mucho ms agudo de lo esperado, a tal punto que la varianza de los aos de educacin de la fuerza de trabajo se duplic en los ltimos veinticinco aos. En Amrica Latina, prosigue Londoo, la combinacin de activos excesivamente iguales y la insuficiencia de la educacin, podran explicar diferencias entre los pases de la OECD y del sudeste asitico de ms de 1,5 anuales de crecimiento del ingreso per cpita. En una perspectiva de mediano plazo, donde estos efectos se van acumulando, el mayor crecimiento

70

Ver Juan Carlos TEDESCO, El desafo educativo: calidad y democracia, Buenos Aires,

GEL, Coleccin Controversias, 1987.

71

Ver Aldo SOLARI, La desigualdad educativa: problemas y polticas, Santiago de Chile,

Cepal, Serie Polticas Sociales 4, 1994 (publicacin en homenaje al quinquenio del fallecimiento del autor).
72

Ver Juan Luis Londoo, Educacin, desigualdad y crecimiento en Amrica Latina:

una nota emprica, en PNUD 1998, Educacin. La agenda del siglo XXI, ob. cit.

econmico habra significado una reduccin de una tercera parte de la incidencia total de la pobreza. Londoo concluye afirmando que las insuficiencias dinmicas del capital educativo pareceran haber contribuido a un menor crecimiento del ingreso global y del ingreso de los pobres, as como a una mayor desigualdad de oportunidades. Exclusin y pobreza Suele clasificarse a la poblacin en tres grupos dismiles entre s: los plenamente incluidos, los vulnerables y los excluidos, aunque las fronteras entre estos grupos no son lo suficientemente ntidas. Alberto Minujin seala que la vaguedad del concepto de exclusin ha llevado a que pierda su especificidad, pues su uso abarca situaciones muy dismiles. Por ello resulta importante asociarlo a situaciones que implican una fuerte acumulacin de desventajas. En ese sentido resulta particularmente til la nocin de vulnerabilidad, que posibilita referirse a una amplia gama de situaciones intermedias que combinan formas de exclusin y de inclusin a la vez. La zona de exclusin est conformada por pobres estructurales que provienen de una pobreza histrica, y por algunos nuevos pobres. Tambin pertenecen a este grupo aquellas poblaciones o individuos que sufren de algn tipo de discriminacin social, como es el caso de las personas refugiadas o las desplazadas por la violencia. Las poblaciones indgenas y negras, as como la inequidad de gnero, constituyen claros ejemplos de exclusin. Estos sectores pobres se mueven con mayor habilidad en el mercado informal y de servicios no calificados. La zona de vulnerabilidad est formada, afirma Menujin, por sectores pobres que tienden o buscan alternativas de inclusin y por sectores medios empobrecidos que han ido perdiendo canales de inclusin. Los nuevos pobres se mueven mejor en el comercio formal y los servicios semicalificados. La vulnerabilidad no necesariamente conduce a la exclusin; en muchas ocasiones, familias e individuos logran superarla y pasar al grupo de los incluidos. La zona de inclusin social est compuesta por quienes tienen ingresos altos o suficientes, fuertes lazos sociales y cobertura social; estn ubicados en los denominados sectores altos o alto-medio; poseen una alta reserva de capital humano-social-cultural y tienen acceso a servicios bsicos, sobre todo de educacin y salud. Los conceptos exclusin-vulnerabilidad-inclusin, siguiendo a Minujin, conforman una triloga constituida a partir del marco dado por los derechos polticos, civiles y sociales como elementos base para la construccin de sociedades integradas, como un todo interactivo, que permite incorporar el dinamismo que caracteriza las actuales relaciones sociales y, a la vez, las nuevas condiciones de desigualdad. Reconocindose como tendencia central actual la conformacin de sociedades excluyentes en las que la vulnerabilidad es la regla y no la excepcin, cualquier alternativa que se plantee deber dar centralidad a la problemtica de la inclusin social integrada en el marco de una creciente expansin de la ciudadana, en particular en el mbito de los derechos sociales y de 73 la democracia . La importancia de la educacin como mecanismo de inclusin social y de fortalecimiento democrtico de la sociedad ser excepcional en los actuales contextos.

73

Ver Alberto MINUJIN, Vulnerabilidad y exclusin en Amrica Latina, en Todos

entran. Propuesta para sociedades incluyentes, Eduardo Bustelo y Alberto Minujin (editores), Buenos Aires, Unicef-Santillana, Coleccin Cuadernos Debate, 1998.

Orgenes de las desigualdades educativas Carlos Muoz Izquierdo y Manuel Ulloa, apoyndose en la experiencia mexicana, sealan que las desigualdades educativas son originadas por un conjunto de factores externos a los sistemas educativos. Tales desigualdades se derivan de las que ya existen entre los distintos estratos sociales, o en la sociedad en la que los sistemas educativos estn inmersos. La educacin que se ofrece a los estratos sociales de menores recursos est pauperizada, no es administrada de acuerdo con los intereses de esos sectores y, por ende, refuerza las desigualdades sociales preexistentes, seala como segunda tesis. Los currculos, habiendo sido diseados de acuerdo con las caractersticas culturales y las necesidades sociales de los pases dominantes, no son relevantes para los sectores sociales de los pases dependientes. Las caractersticas culturales de stos son distintas y no estn consideradas en dichos currculos. Esta tercera tesis tiene claros correlatos en la forma como se elaboran los currculos tradicionales en nuestros pases. Los tcnicos y especialistas a cargo de la elaboracin de estos currculos, por lo general provienen de una clase social diferente a la de los actores de escuelas pblicas y de mbitos fundamentalmente urbanos. No es casual que en la gran mayora de los pases de la regin latinoamericana estos decisores tengan a sus hijos en centros privados; su contacto con la educacin pblica es tangencial. Finalmente, Muoz Izquierdo y Ulloa plantean que un cuarto origen de estas desigualdades educativas, complementario al expuesto en su anterior tesis, reside en que los sectores sociales menos favorecidos reciben una educacin por medio de procedimientos y a travs de docentes preparados para responder a los requerimientos de otros sectores, tambin integrantes de las sociedades de las que aqullos forman parte74. Expresiones educativas de la pobreza Cules son las principales expresiones educativas de la pobreza? Pueden agruparse en cuatro principales reas de inequidad: Analfabetismo. Pocas oportunidades de estudio y exclusin educativa en cuanto a acceso, permanencia y eficiencia. Desigualdades en los propios sistemas educativos. El malestar docente.

Los distintos rostros del analfabetismo El analfabetismo es la mxima expresin de vulnerabilidad educativa. El problema del analfabetismo se plantea en trminos de desigualdades: la desigualdad en el acceso al saber est unida a la desigualdad en el acceso al bienestar. Hay estrecha coincidencia entre los mapas que ubican a las poblaciones ms pobres y los que corresponden a la poblacin analfabeta y sin instruccin suficiente. El origen del analfabetismo se asocia, por ello, al conjunto de la realidad socioeconmica y al grado de desarrollo de las distintas regiones de un pas, a las diferencias entre los procesos de urbanizacin y el atraso rural, a las desigualdades educativas y a problemas tnico-culturales no resueltos.

74

Ver Carlos MUOZ IZQUIERDO y Manuel ULLOA, Cuatro tesis sobre el origen de las desigualdades educativas, en Revista Latinoamericana de Estudios Educativos, vol. XXII, 2 trimestre, CEE, Mxico DF, 1992.

La concepcin tradicional, que defina a las poblaciones analfabetas en funcin de la ausencia de escritura, se contrapone con la vigencia e influencia de las prcticas orales en la regin. Esta oralidad no slo es patrimonio de culturas indgenas grafas con modos concretos de crear, organizar, transmitir y conservar conocimientos; tambin se hace presente en personas de comunidades campesinas y urbanas que han logrado permanecer varios aos en el sistema educativo y que muestran serias dificultades para utilizar los cdigos escritos. El analfabetismo, sin embargo, est tambin asociado a la ausencia de oportunidades de acceso a la escuela y su problemtica tiene vinculacin con la baja calidad de enseanza escolar y los fenmenos de repitencia y desercin. Las concepciones tradicionales y la insuficiente aplicacin de diversos mtodos utilizados en la didctica de la lectoescritura no han posibilitado a muchos estudiantes obtener una lectura y una escritura comprensivas. El analfabetismo funcional es uno de los principales resultados de esa situacin acumulada. Este tipo de analfabetismo es producto tanto de los deficientes resultados de la enseanza de la lectura y la escritura con nias y nios, como de deficientes procesos de alfabetizacin para personas adultas, que, al no contemplar acciones sostenidas de refuerzo y seguimiento, determinan considerables contingentes de analfabetos regresivos; es decir, gente que algn da aprendi a leer pero que por falta de refuerzo y uso prctico perdi la lectura y la escritura como armas fundamentales para transformar sus condiciones de existencia75. El alfabetismo ha sido, a su vez, frecuentemente calificado como derecho humano fundamental, por constituir un bien inestimable para el individuo y para la sociedad en su conjunto. Un mejor nivel de alfabetizacin representa uno de los principales indicadores del estado del desarrollo humano en un pas. Mas, para influir en la mejora de los distintos niveles de la vida humana, la alfabetizacin tiene que ir a la par con los dems factores sociales. Ahora bien: al valorarse cada vez ms las expresiones culturales orales y al admitirse la existencia de nuevos cdigos de comunicacin que pueden ser manejados de forma amplia por personas que no poseen los cdigos escritos, los conceptos de alfabetizacin, alfabetismo y analfabetismo comienzan a ser relativizados. Es ms propio hablar de alfabetismos y de analfabetismos para expresar las diferentes formas de expresin y los distintos niveles que requieren, as como la multiplicidad de sentidos que pueden adquirir en diferentes culturas. De acuerdo con ello, de alguna manera todas las personas somos analfabetas frente a determinados tipos de informacin y conocimientos. El desarrollo tecnolgico y la expansin ilimitada de informacin disponible, o el uso generalizado de medios electrnicos como las computadoras, introducen nuevos rangos a la idea de alfabetismo. El analfabetismo en cifras Cifras de la Unesco correspondientes a 1995 indican que nuestra regin tiene 43 millones de

75

Luis Oscar Londoo (1990) presenta una concepcin actualizada de analfabetismo

funcional: Debe entenderse desde dos perspectivas. En primer lugar, desde la modernizacin y tecnologizacin de la sociedad, que exigen el dominio ms completo posible de las habilidades, de las actitudes, del gusto por la lectura, la escritura y las matemticas, y sobre todo el desarrollo de los procesos de pensamiento asociados a su aprendizaje: la lgica, la gramtica, la argumentacin, el dilogo, la crtica, el mtodo. En segundo lugar, y dado el carcter excluyente y de discriminacin del modelo vigente en casi todos los pases de Amrica Latina, es necesario entender el analfabetismo funcional desde una perspectiva de transformacin, de bsqueda de modelos alternativos de economa, de cultura, de educacin y de sociedad.

personas en condicin de analfabetismo absoluto ningn acceso ni dominio de los cdigos de lectura y escritura y que la edad promedio de las personas analfabetas aument de 43 aos en 1980 a 45 en 1995. Latinoamrica es la nica regin del hemisferio sur que registra un menor nmero total de personas analfabetas en los ltimos quince aos (en 1980 se registraban 44 millones)76. El caso ms dramtico en materia de analfabetismo es el de Hait con una tasa de alfabetizacin menor al 50%. Guatemala y Nicaragua an no alcanzan una tasa de 70% de alfabetizacin. Brasil, a pesar de mostrar una alfabetizacin entre el 70 y 90%, presenta an un cuadro considerable de 20 millones de personas analfabetas absolutas, ubicadas sobre todo en las reas deprivadas de su nordeste. reas indgenas de pases como Bolivia, Ecuador, Mxico y Per siguen presentando, al igual que Guatemala, considerables porcentajes de analfabetismo femenino. De acuerdo con proyecciones de la misma fuente, iniciarn el siglo veintiuno con tasas superiores al 10% de analfabetismo los siguientes pases: Jamaica (13,6%), Brasil (14,6%), Bolivia (14,4%), Repblica Dominicana, (16%), Honduras (24,4%), El Salvador (25,9%), Nicaragua (32,8%), Guatemala (42,1%) y Hait (50,6%). Existen dos situaciones que merecen un anlisis particular: Estos datos son tomados de los censos nacionales de los pases, en los que basta que una persona responda que sabe leer y escribir para inscribirla como alfabetizada. Adems, no se sabe qu calidad de alfabetizacin es la registrada ni el nivel de habilidades de lectoescritura. Por ello, las expresiones de analfabetismo pueden ser ms significativas y preocupantes an que las sealadas en los datos estadsticos oficiales. El problema del analfabetismo denominado funcional no se registra slo en pases con mayores tasas de analfabetismo absoluto, sino incluso en aquellos que registran altas tasas de escolarizacin (as, en Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay el porcentaje de personas adultas con escolaridad bsica incompleta bordea el 40%).

Los prejuicios institucionales e ideolgicos A pesar de los avances registrados en el reconocimiento y anlisis de estos factores, son espordicas las iniciativas para enfrentar el analfabetismo como un problema que demanda mltiples actores y soluciones, y que no est centrado exclusivamente en las personas adultas. Obstculos de diversa ndole pueden aparecer cuando se trata de enfrentar esta dificultad. Uno de ellos merece una particular atencin: la clara tendencia observada en ncleos tecnocrticos con poder en administraciones centrales del sector pblico educativo y en organismos internacionales de financiamiento, por minimizar y hasta ignorar el problema del analfabetismo entre las prioridades de su accin. Esta actitud se advierte incluso en pases con importantes bolsones de analfabetismo absoluto. Se esgrimen como razones que sustentan estas decisiones la considerable expansin de la cobertura escolar; el hecho de que un porcentaje considerable del volumen total de personas analfabetas absolutas corresponde a una poblacin mayor de 35 aos, con edades que dificultan los procesos de aprendizaje; y que el desarrollo de los pases debiera asentarse en los sectores ms modernos de la sociedad. Sin hacerlo explcito, estn aplicando la teora del costo-beneficio demandada por el mercado y sugiriendo que este problema puede resolverse a travs de la sola expansin de la matrcula escolar. Olvidan quienes asumen estas posiciones varios elementos importantes. En primer trmino, que el analfabetismo es un problema con races estructurales e histricas, con relaciones

76

Ver UNESCO, Compendium of Stadistics on Illiteracy, Pars, 1995.

complejas como son las de tipo tnico-cultural que demandan un cuidadoso y necesario tratamiento. La vigencia y la gravedad del problema se expresa en el hecho de que a pesar de los avances en la expansin educativa, el volumen total de personas analfabetas ha permanecido en los ltimos veinte aos en una cifra cercana a los 43 millones de personas y que como efecto de la creciente pobreza y miseria en la regin es posible que, de no mediar una accin decidida e integral que comprenda tambin la alfabetizacin de nios y nias, esta cifra tienda a mantenerse e incluso a crecer. Otro elemento cuya consideracin es clave, es que el analfabetismo de las personas adultas repercute directamente en la baja escolaridad, el menor rendimiento y el analfabetismo de nias y nios. La infancia en situacin de pobreza requiere de espacios, de climas familiares en los que sean sus madres y sus padres el principal estmulo para su asistencia a la escuela. No es casual que la mayor persistencia de las madres de familia en los programas de alfabetizacin se deba a que un buen nmero de ellas desea alfabetizarse y educarse para ayudar a sus hijos e hijas en las tareas escolares. Un tercer contraargumento tiene relacin con la necesidad de visualizar la alfabetizacin y educacin bsica de jvenes y personas adultas como una extraordinaria inversin econmica y cvica antes que como un problema de escasez de recursos, pues pese a la modernizacin operada en las sociedades latinoamericanas o en gran parte de ellas, el dominio de la lectoescritura sigue constituyendo un factor indispensable para la sobrevivencia y la competencia social y ciudadana. Una persona joven o adulta bien alfabetizada tendr, como se ha sealado, una mayor posibilidad de optar a un puesto de trabajo, mejorar su calificacin como productora, compartir activamente la solucin de problemas sociales y ejercer su derecho a participar polticamente. Finalmente, una importante razn esgrimida por Jacques Hallak: a menudo, especialistas y planificadores ignoran que mientras mayor sea la proporcin de personas adultas alfabetizadas, ms fcil ser expandir la educacin primaria y viceversa. De ah que en trminos puramente econmicos, es probablemente menos caro en tiempo y recursos compartir las prioridades entre los programas de educacin primaria y de adultos, siempre y cuando atiendan a las mismas familias de la poblacin 77. No es posible, entonces, reducir el problema del analfabetismo a ndices, variables y proyecciones estadsticas o considerar su enfrentamiento segn criterios estrictamente economicistas o de eficacia. Es necesario, en cambio, partir de reconocer que constituye una parte importante de la deuda social interna que nuestras sociedades estn en la obligacin de considerar y asumir. Sin embargo, como veremos, ser necesario tambin precisar las ideas vigentes sobre analfabetismo y alfabetizacin; y, fundamentalmente, evitar los sucesivos errores de estrategia con que se ha intentado abordar el problema en la regin. El alfabetismo funcional: resultados preliminares de una investigacin regional La preocupacin por el analfabetismo funcional se ha hecho patente en Amrica Latina durante los ltimos aos. Varias recomendaciones de reuniones ministeriales lo plantean como un problema. En la Declaracin Presidencial de la Cumbre de las Amricas II, el problema del analfabetismo es reducido al analfabetismo funcional. Ms all de la sealada plena vigencia del analfabetismo absoluto, que contradice el optimismo de los mandatarios, la carencia de estudios sobre las caractersticas del denominado alfabetismo funcional dificulta su abordaje. La Unesco realiz una primera investigacin regional sobre el analfabetismo funcional en siete pases de la regin. El objetivo de la pesquisa fue conocer su dimensin y analizarlo por medio

77

Ver Jacques HALLAK, Invertir en el futuro. Definir las prioridades educacionales en el

mundo en desarrollo, Madrid, Unesco, PNUD/IIPE, Editorial Tecnos, 1991.

de abordajes cuantitativos y cualitativos, estableciendo con bases empricas un perfil de la poblacin en cuanto a sus habilidades de lectura y relacionando esas habilidades con ciertas competencias sociales y profesionales supuestamente requeridas en los centros urbanos donde fue aplicada. La investigacin asoci sus instrumentos con los campos de la economa, la produccin y la vida cotidiana, y se propuso entregar aportes sobre los niveles de escolaridad necesarios para alcanzar dominios que posibiliten una real alfabetizacin. La investigacin se desarroll en el marco de la Redalf78 y fue coordinada por la investigadora Isabel Infante. Abarc los siguientes siete pases: Argentina, Brasil (estado de Sao Paulo), Colombia, Chile, Mxico, Paraguay y Venezuela79. Las muestras seleccionadas en nmero no inferior a mil personas, fueron representativas de la poblacin adulta de entre 15 y 54 aos, de zonas urbanas (en Paraguay se limit al grupo etreo entre 15 y 34 aos). Con los instrumentos de lectoescritura y matemtica se intentaba medir fundamentalmente los niveles de desempeo en cuanto a las habilidades en los distintos dominios80. Con estos instrumentos y con el cuestionario de datos personales interesaba ver la relacin o incidencia en los niveles de alfabetismo, los grados de escolaridad de las personas entrevistadas, la zona de nacimiento, la escolaridad de padres y madres, y el uso de elementos letrados en su ambiente diario y laboral. Haba especial inters en la situacin laboral, la relacin con las competencias sociales y laborales, y la relacin con el uso de la lectura y matemtica81. Los resultados preliminares sealan que aunque los tems del test preliminar haban sido considerados relativamente fciles, slo un porcentaje fluctuante entre el 39% (caso de Mxico) y el 72,3% (caso de Argentina)82 de la poblacin encuestada logr contestar

78

Red Regional de Educacin de Jvenes y Adultos y del Alfabetizacin creada en

1985, en el marco del Proyecto Principal de Educacin para Amrica Latina y el Caribe.
79

Un antecedente de esta investigacin fue la experiencia piloto desarrollada entre

1990 y 1992 en Argentina, El Salvador, Chile y el Per. Esta experiencia, junto con facilitar la construccin metodolgica e instrumentos para la investigacin regional, lleg a conclusiones importantes. Una de ellas era que el punto de inflexin para una retencin efectiva de los conocimientos escolares se encontraba en el quinto grado de educacin primaria. El instrumento de lectoescritura intentaba medir algunas de las habilidades que las personas adultas deben tener para enfrentar textos escritos en formatos diferentes, con diferente organizacin y diversos grados de complejidad lingstica: textos cortos sobre seales de un ataque al corazn, noticias periodsticas sobre indgenas y medio ambiente, la lectura de avisos periodsticos convocando a realizar distintos trabajos en un restaurante. En matemtica se incluyeron las operaciones de numeracin, adicin, sustraccin, multiplicacin, proporciones, adicin y divisin secuenciada (clculo de promedio), cuadro de distancias aproximadas en kilmetros, lectura de textos esquemticos como tablas grficas y niveles de habilidades en comprensin de textos con informacin numrica (depsitos bancarios, ingredientes para recetas culinarias).
81 80

Los instrumentos consideraban un test preliminar compuesto por siete tems (dos de prosa, dos de documentos y tres de matemtica), que serva de filtro para pasar al test principal. A quienes contestaban correctamente cinco de los siete tems se les entregaba el test principal.
82

En Brasil, el 67% de la muestra pudo contestar correctamente los tems requeridos.

En Chile, el 70%; en Colombia, el 55%; en Venezuela, un 43%; y en Paraguay, el 49,7%.

correctamente los tems requeridos83. En dichos resultados, las variables ms asociadas a los niveles de alfabetismo fueron la escolaridad y la ubicacin en el trabajo. La escolaridad discrimina fuertemente entre los niveles y afecta de manera significativa todos los dominios. En los siete pases, quienes haban cursado seis o siete aos de escolaridad resultaron ubicados, en un 50% o ms, en el primer o segundo nivel. Es decir, para ubicarse en el tercer nivel con algn dominio del alfabetismo se debe haber cursado alrededor de ocho aos; y en algunos pases de la muestra, ms aos todava. Analizado el cuarto nivel de competencias en todos los dominios correspondiente a una insercin alta en el trabajo, en la mayora de los pases las personas deben haber cursado once, doce o ms aos de escolaridad. Tratndose de medir competencias reales, Isabel Infante seala que esto demuestra la diferencia de los aprendizajes retenidos actualmente y, probablemente, la diferencia en la calidad de aprendizajes [... aunque] la referencia a la escolaridad se debe entender ms bien como los aprendizajes retenidos con una escolaridad determinada, despus de una cantidad de aos sin estudiar y en tales condiciones de trabajo y de vida diaria que le significan a la persona tal o cual uso de lectura, escritura y matemticas. Uno de los resultados ms importantes de la investigacin fue el descubrimiento de que efectivamente en la poblacin adulta de estos pases es posible distinguir niveles estadsticamente diferentes en cuanto a las habilidades en los dominios de la prosa, lectura de documentos y matemtica. Esto se proyecta a toda la poblacin adulta, de all que la clsica diferenciacin estadstica entre personas alfabetizadas y analfabetas no sea suficiente. De acuerdo con la investigacin, todos tenemos algn grado de alfabetismo, menor o mayor, segn la escolaridad y la calidad de los aprendizajes y segn los usos de las habilidades, especialmente en el trabajo. Oportunidades de estudio, acceso, permanencia y calidad Es evidente que la notable expansin de la matrcula escolar constituye uno de los principales logros de los sistemas educativos de las ltimas dcadas. En 1994, ms de 127 millones de nias, nios y jvenes eran atendidos en los sistemas educativos de nuestros pases. Esto significa que de cada cien personas de entre 5 y 24 aos, alrededor de 55 asistan a una institucin educativa, en comparacin con un 46% registrado treinta aos atrs. Para lograr esta alza en la tasa de escolaridad, fue necesario que entre 1970 y 1994 las escuelas, los colegios y las universidades aumentaran sus cupos en un 75%

83

En su informe preliminar sobre la investigacin, Isabel Infante seala como posibles

explicaciones de estos pobres resultados: quienes contestaban no tenan familiaridad con pruebas escritas o haca mucho tiempo no se sometan a una de ellas; deban seguir instrucciones, y quizs es la primera de las habilidades exigidas; para muchos los formatos pueden haber sido nuevos; se tiene probablemente miedo al comenzar a responder a una prueba de esta naturaleza.

pues en ese lapso la poblacin creci en un 48%. El ideal de primaria para todos estara muy prximo a alcanzarse. Con nueve de cada diez nios y nias asistiendo a las escuelas primarias, la reduccin del analfabetismo adulto debiera reducirse significativamente. En cuanto a la educacin secundaria, el ndice de la cobertura se duplic en veintiocho aos. Entre 1965 y 1980, adems, la matrcula en el nivel postsecundario se multiplic por tres. El crecimiento de la matrcula universitaria de un 2% a un 18% en cerca de cinco dcadas, explicita claramente el crecimiento educativo en la regin. No obstante estos significativos avances, el crecimiento de la cobertura se ha conseguido en medio de graves deficiencias que han generado un retraso educacional respecto a otras regiones del mundo de similar desarrollo relativo. Al inicio de la presente dcada, ms de una tercera parte de nias y nios que comienzaron la primaria no la concluyeron, lo que representa ms del doble que en otras regiones del mundo. La fuerza de trabajo tiene un promedio de 5,2 aos de educacin, casi una tercera parte menor que otros pases con un grado similar de desarrollo84. La magnitud de estas cifras seala inequvocamente la desigualdad del ingreso en la regin. Esta desigualdad se ha visto enormemente influida por la evolucin de la inequidad y desigualdad educativa: el menor nivel y la mayor desigualdad de la educacin durante los aos sesenta parecen haber limitado la capacidad de los pobres para contribuir positivamente al crecimiento econmico, aumentando con ello la pobreza y disminuyendo el crecimiento global del producto en las dcadas posteriores. La creciente desigualdad y la mayor insuficiencia educativa de los setenta y ochenta pudieron haber tenido efectos adicionales sobre la pobreza y el crecimiento y, sin duda, aumentaron la desigualdad en la distribucin del ingreso regional85. La cobertura se expandi de forma desacelerada y lenta. La casi totalidad del avance de su considerable expansin se dio en el perodo 1965-80, signado por una aguda crisis econmica. En los ltimos quince aos, dicha expansin fue cinco veces menor que en los tres lustros anteriores. La expansin de la cobertura contiene, por lo dems, elementos de desigualdad y de falta de equidad distributiva. Sus olvidos y exclusiones han segmentado ms an la educacin en nuestros pases. Dos ejemplos lo ilustran: los estados ms ricos del Brasil gastan hasta seis veces ms que los estados ms pobres por cada estudiante que se matricula; y en el estado de Campeche, en Mxico, un 30% de las escuelas ofrecen slo tres o cuatro grados de instruccin, mientras que en la capital de ese pas la cobertura de primaria completa se extiende hasta un 98%86. El medio rural El medio rural y las poblaciones indgenas han avanzado en lo educativo mucho menos que las reas urbanas y las etnias dominantes.

84

Ver Juan Luis Londoo, en PNUD 1998, Educacin. La agenda del siglo XXI..., ob.

cit.
85

Ibd. Ver PNUD 1998, Educacin. La agenda del siglo XXI..., ob. cit.

86

En una situacin como la descrita, la educacin rural es una expresin agravada de las carencias de un sistema educativo pensado desde y para las realidades urbanas. En la mayora de los casos nacionales, se otorga poca atencin a la realidad local, a los cdigos culturales y a la vida cotidiana de nias, nios, jvenes y personas adultas de los sectores campesinos. Las condiciones materiales del trabajo educativo en el medio rural son, salvo excepciones, pobres o muy pobres. El tamao de las escuelas rurales es mucho menor que el de las urbanas y son, en su gran mayora, centros incompletos o escuelas unidocentes. La infraestructura tal vez sea la principal expresin de esa pobreza. Sin embargo, no todos los diagnsticos ni todas las denuncias que tienen como eje temtico principal las deficiencias de los locales y ambientes escolares debieran ser asumidos. Miguel Soler, una de las principales autoridades en materia de educacin rural en la regin, afirma que Despus de haber visto cientos, tal vez miles de escuelas rurales a lo largo de mi vida, no quisiera sobrevalorar la importancia del local escolar. Esplndidos edificios construidos a elevado costo, pueden albergar escuelas muy deficientes. El gran factor limitante no radica slo en la pobreza material del local sino en las dificultades que tenga el maestro, en esas condiciones, para crear un mbito grato al aprendizaje y a la estancia de los nios. Por otra parte, la escuela pobre puede ser reconocida por la comunidad, cualesquiera sean sus caractersticas fsicas, como una institucin esencial87. La inadecuacin curricular es la ms grave carencia de la escuela rural no renovada. El proceso de enseanza-aprendizaje tiene lugar en un ambiente escolar y con personajes distintos a los imaginados o deseados por quienes se esmeraron en organizar los currculos. En las escuelas unidocentes trabajan por lo general docentes sin ttulo pedaggico. Para el maestro y la maestra de esas escuelas, la soledad en el medio rural es un real obstculo para su desempeo profesional. Refirindose a los factores docente y materiales didcticos en los medios rurales, una evaluacin cualitativa del Programa PARE en Mxico presenta sus aspectos aleccionadores88. Seala que una de sus mayores novedades radica en el incentivo econmico otorgado en escuelas de difcil acceso, as como en el impacto generado en comunidades rurales muy pobres por la llegada de materiales didcticos, creando condiciones para propiciar una relacin ms prxima entre madres-padres y docentes. Respecto al reclamo unnime de los primeros a los segundos (que asistan, que traten bien a sus estudiantes, que enseen y respeten las costumbres y creencias del lugar), en los casos estudiados la escuela no respondi al desafo, en gran medida por su precariedad institucional, ausentismo sistemtico de maestras y maestros e inestabilidad de la planta docente. Los padres, a su vez, mostraron que su inters en la educacin es distinto a la confianza en la escuela. Un problema no suficientemente estudiado es el del trabajo infantil en el campo, que incide a veces de modo decisivo en el denominado fracaso escolar campesino. En un estudio del trabajo infantil en el campo chileno, se afirma que ste adems de su funcin socializadora, deviene una necesidad y pasa a coexistir con los procesos de escolarizacin infantil, y que para nios y nias es parte de la vida cotidiana y no perciben contradicciones entre ste y la vida escolar, an cuando en la prctica se vean restringidas sus posibilidades de escolarizacin y de futura formacin profesional. De hecho, los nios manifiestan una mayor atraccin por participar de las distintas actividades que integran las diversas modalidades de trabajo que por participar de un proceso de enseanza-aprendizaje

87

Ver Miguel SOLER ROCA, Educacin y vida rural en Amrica Latina, Montevideo, Federacin Uruguaya del Magisterio e Instituto del Tercer Mundo, 1996.
88

La evaluacin cualitativa del PARE, va estudio de casos, fue desarrollada por el DIE (Departamento de Investigaciones Educativas del Instituto Politcnico Nacional de Mxico).

que, las ms de las veces, no atiende a la realidad del medio ni a los intereses y necesidades de las familias campesinas...89. La estructura y las formas de organizacin de la escuela rural, unidas a los anteriores elementos, determinan que nios, nias y jvenes hijos e hijas de familias campesinas tengan menos oportunidades para culminar su educacin primaria y para acceder a la secundaria. El 55% de las escuelas rurales en Bolivia ofrece tan slo los tres primeros grados de primaria. En Honduras, mientras que las escuelas urbanas tienen un o una docente por cada veintinueve estudiantes, las rurales tienen uno o una por cada cuarenta. En las reas rurales del Per, apenas el 4% concluye la primaria; igualmente, slo el 4% acaba la secundaria90. Es decir, en estas condiciones la escuela rural no hace sino reforzar las desigualdades sociales y econmicas. Con referencia a la poblacin juvenil y adulta, puede afirmarse que la actual oferta educativa es claramente insuficiente y tiene escasas posibilidades de crecimiento. Lejos se est de anteriores iniciativas nacionales en las que los Estados asumieron con vigor la conduccin de programas en beneficio campesino, varios de los que sentaron bases para la construccin de la teora y la praxis modlica para la educacin de personas adultas en la regin91. Esta ausencia estatal significativa en el trabajo educativo de la mayora de los pases con personas jvenes y adultas del sector campesino ha sido explicada en pginas anteriores. Sin embargo, al igual que en el caso de los pueblos indgenas, no es slo un problema de concepcin del desarrollo o de precariedad de los recursos presupuestales. Salvo escasas excepciones92, las comunidades o movimientos campesinos no tienen muchas posibilidades de presin y de negociacin en beneficio propio, adems de tener dificultades para valorar positivamente lo que la educacin puede significar para sus vidas. El medio indgena Los importantes ncleos indgenas extendidos en multitud de etnias a lo largo de toda Amrica Latina, que viven en el campo o proceden de reas rurales, estn en condiciones an ms precarias que la poblacin campesina no indgena. Muchos indicadores importantes (salud, nutricin, vivienda, nivel educacional, infraestructura vial, acceso a la tierra) as lo confirman. En este caso se est ante una situacin que tiene races histricas que forman parte de la deuda colectiva latinoamericana y mundial. Un estudio estadstico del Celade (Centro Latinoamericano de Demografa) realizado en 1993 con motivo del Ao Internacional de las

89
90

Ver Marcela GAJARDO, Trabajo infantil y escuela, Flacso, Santiago de Chile, 1998. Ver PNUD 1998, Educacin. La agenda del siglo XXI..., ob. cit. Esfuerzos aurorales que se remontan a 1910 con la creacin en Mxico de Misiones

91

Culturales orientadas a proporcionar a familias campesinas una educacin bsica ligada a mejorar sus condiciones de trabajo y su calidad de vida; al ao 1933 en Bolivia, con la creacin de la Escuela Ayllu Warisata, precursora de la nuclearizacin educativa rural; a los aos cuarenta y cincuenta en el Uruguay, con la Experiencia de la Escuela de La Mina, que marc hitos en la educacin rural del pas. Ms recientemente: Cuba, en los aos sesenta; Brasil y el Per en los setenta o Nicaragua y Colombia en los ochenta.
92

El Movimiento de los Sin Tierra en Brasil ha adquirido en la presente dcada un

singular protagonismo como elemento de presin sobre la clase poltica y los hacendados, en materia de mecanismos legales y fcticos de redistribucin agraria.

Poblaciones Indgenas, nos recuerda que el nmero de indgenas existentes en la regin en el ao 1492 posiblemente alcanzaba a estar entre los 40 y los 50 millones de personas, cifra equivalente a la actual. Ello pone en evidencia tanto el grado de exterminio a que se vieron sometidos los pueblos indgenas como su capacidad de resistencia93. Un elemento que ayuda a definir la prioridad que debiera tener la atencin educativa en las poblaciones rurales mestizas o indgenas, es el hecho de que en la totalidad de los pases, las tasas de analfabetismo rural son mucho ms altas que las de analfabetismo urbano. En ocho pases latinoamericanos, esa diferencia sobrepasa los 25 puntos porcentuales. Por las mencionadas razones histricas, a las que se unen las lingsticas, dicho analfabetismo es considerablemente mayor en poblaciones indgenas y sobre todo entre sus nias y mujeres. Los casos de Bolivia, el Per, Ecuador, Guatemala y Mxico son particularmente representativos de esa situacin; as, en el rea rural de Bolivia, pas con mayor porcentaje de poblacin indgena, por cada varn adulto analfabeto hay nueve mujeres en esa misma condicin94. El mismo estudio de Celade hace hincapi en la influencia del monolingismo sobre la falta de atencin educativa a la niez indgena. En 1988, Bolivia tena 63 900 nios y nias indgenas rurales de 5 a 14 aos de edad en situacin de monolingismo. El 95% de la poblacin rural monolinge aymara de 5 y ms aos declar no haber recibido instruccin alguna, porcentaje que en la poblacin quechua monolinge era de 93%. En Guatemala, el 92,7% de las indgenas rurales declaraba no tener ningn estudio; del total de nios y nias indgenas rurales de 10 a 14 aos, el 15% (38,111) pertenecan a la poblacin econmicamente activa. En Mxico, 836 224 indgenas de ms de 5 aos eran monolinges en 1990, de los que 250 856 tenan de 5 a 14 aos. En 1981, el Per contaba con 1 106 810 indgenas rurales monolinges, de los cuales 377 268 eran en ese entonces nios y nias de 5 a 14 aos. Hay dudas fundadas sobre si la actualizacin de dichas cifras presentara un panorama substantivamente diferente. Lo novedoso podra quedar reducido al desarraigo educativo en las ciudades, producto de los muchas veces cruentos procesos de expulsin de indgenas hacia las urbes, por la pobreza del campo o por la violencia armada.

Entre la castellanizacin forzada y el respeto a lo pluritnico y cultural El inters por la educacin de los grupos indgenas se puede resumir en dos posiciones: la de quienes propician la necesaria incorporacin del indgena en la sociedad nacional mediante la castellanizacin y la erradicacin paulatina de sus rasgos tnico-culturales; y la quienes se identifican con el respeto al carcter pluritnico y cultural de los pases con poblaciones indgenas, tendiendo en algunos casos a cierto grado de autonoma cultural de las etnias en el contexto de una nacin plural. Frente a la corriente de la castellanizacin forzada y la homogeneizacin cultural como mejores vehculos para la integracin nacional, ha surgido con fuerza creciente la corriente que promueve una educacin bilinge de carcter intercultural como alternativa mejor

93

El mencionado estudio de Celade seala los siguientes porcentajes nacionales de

poblacin indgena: Bolivia (51,3%), Guatemala (41,8%), Per (24,8%), Panam (8,3%), Mxico (7,4%), Honduras (1,3%), Paraguay (1,2%), Venezuela (0,9%) y Colombia (0,8%). El estudio no presenta ni explica la ausencia de pases como Ecuador, cuya poblacin indgena de acuerdo a otras fuentes es de 33,9% (fuente: SOLER 1996, Educacin y vida rural..., ob. cit.).
94

Cifras del anuario estadstico Unesco de 1994, citadas en SOLER 1996, Educacin y

vida rural..., ob. cit.

articulada de atencin en contextos rurales de habla verncula. Un elemento bsico comprendido en esta opcin es la necesidad de impulsar la educacin de los grupos tnicos en sus respectivas lenguas maternas y, de acuerdo con determinados pasos, ensear la segunda lengua en la gran mayora de los casos el castellano dentro de un contexto educativo en el cual los contenidos sean interculturales, partiendo de aquellos que determina la cultura del propio grupo tnico, enriquecidos con los aportes nacionales y universales. El problema de optar por impulsar una educacin indgena con estas caractersticas, sigue siendo complejo y de difcil solucin. En trminos cualitativos, los sistemas educativos indgenas no han logrado diferenciarse realmente de los sistemas nacionales de educacin. A pesar de que por su realidad se trata de un servicio especializado y culturalmente diferenciado, los programas, contenidos y mtodos utilizados responden por lo general a tradiciones conceptuales y a prcticas y organizaciones pedaggicas derivadas de posiciones eurocntricas. Salvo algunos casos encomiables crecientemente extendidos en las dos ltimas dcadas, las escuelas para nias y nios indgenas no presentan diferencias sustantivas respecto a las escuelas comunes, en cuanto a la organizacin de las actividades de aprendizaje, al ciclo escolar, a los materiales educativos y a la realidad geogrfica y sociocultural en donde operan. En muchos casos, al no ser considerada la lengua materna del menor indgena, la incomunicacin idiomtica con docentes mestizos castellanohablantes resulta traumtica para ambos. No se toman en cuenta, tampoco, su participacin en la economa familiar, las migraciones en las que participan ni sus formas de incorporacin a las actividades de la cultura endgena. Todos esos factores repercuten en el bajo rendimiento escolar e influyen en el hecho de que los principales ndices del fracaso escolar se concentren en las poblaciones indgenas. En el caso de las personas jvenes y adultas, la mayora de esfuerzos de alfabetizacin han sido sinnimo de castellanizacin. Los datos que siguen son elocuentes: en Guatemala, donde uno de cada tres jvenes tiene estudios secundarios o universitarios, apenas uno de cada veinte indgenas ingresa al bachillerato. En Mxico, donde 52 de cada cien nios y nias completan su primaria, slo diez de cada cien indgenas logran hacerlo. En Cear, Brasil, el 30% de la poblacin negra carece de toda instruccin, mientras que el 17,5% de la poblacin blanca est en esa misma situacin95. En 1983, la Unesco y el Instituto Indigenista Interamericano sealaban que los sistemas educativos han contribuido a agravar la inseguridad de las comunidades tnicas frente a sus propios conocimientos, propuestas y soluciones. A pesar de ello (o precisamente por ello), los movimientos indgenas organizados surgidos en las ltimas dcadas particularmente en Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala y Mxico han empezado a reivindicar un espacio institucional para su educacin y su cultura, presionando por obtener un mayor acceso a la riqueza y a los servicios y articulando alrededor de su identidad tnica la lucha por el reconocimiento de sus derechos bsicos. Para reclamar sus derechos, las organizaciones y movimientos indigenistas surgidos, no han invocado argumentos fundamentalmente distintos de los invocados para la integracin de una nacin: derecho al territorio, a la cultura y a la lengua propia96. Aspecto clave en los avances

95

Ver PNUD 1998, Educacin. La agenda del siglo XXI..., ob. cit. Ver Massimo AMADIO, La cultura como recurso poltico: dinmicas y tendencias en

96

Amrica Latina, en Pueblos indios, estados y educacin, Luis E. Lpez y Ruth Moya (editores), Lima, 1989.

experimentados en materia de educacin pluricultural, es el hecho de que los sectores ms progresistas y slidos de cientficos sociales de la corriente indigenista hayan tomado como suyos estos planteamientos. No es posible, empero, sealar que hay claridad respecto al papel que compete a tales organizaciones en el cambio educativo; ni, tampoco, en cuanto a la manera ms conveniente de que indgenas y profesionales compartan responsabilidades y ejerzan tareas en funcin de determinados programas. La experiencia seala que son ms las dificultades que los acuerdos con fluidez en la accin. A ello se suma un problema que aleja las posibilidades de una participacin real efectiva de los pueblos indgenas en la educacin bilinge: el registro frecuente de casos en que dirigentes y padres y madres de familia de las comunidades indgenas expresan su rechazo a la posibilidad de que la alfabetizacin de sus menores y de ellos mismos se realice en su lengua materna, aduciendo su necesidad real, por lo dems de apropiarse de la lengua oficial y manejar los cdigos culturales bsicos para lograr un mejor desempeo en la sociedad dominante97. Las dificultades de orden tcnico-pedaggico por enfrentar son de una gran complejidad. En la educacin de adolescentes y personas adultas indgenas, por razones conocidas, la alfabetizacin es un requerimiento educativo eje. La opcin de alfabetizar a nias y nios en su lengua materna cuenta con una aceptacin creciente incluso en programas oficiales orientados a indgenas como los de Bolivia, Ecuador, Mxico y, recientemente, Guatemala. En esta situacin, optar por alfabetizar en la lengua verncula supone adems de la superacin de prejuicios poseer estrategias para hacer factible tanto esta alfabetizacin como la enseanza del castellano como segunda lengua. Ello debe plasmarse en servicios educativos concretos, lo que nos enfrenta con un doble problema: el de los alfabetos y la escritura, y el de las complejidades del pasaje de culturas fundamentalmente orales como las indgenas a una cultura escrita, lo que incluye pasar de las expresiones de una cultura dominada a la lectoescritura dominante. La complejidad del problema resulta mucho mayor si se considera que la mayora de los cerca de cuatrocientos grupos indgenas en Amrica Latina todava no poseen escritura ni alfabetos; y que muchos de estos grupos desconocen que pueden escribir en sus propias lenguas. En este sentido, los esfuerzos por dotar de alfabetos y de gramticas a las ms importantes lenguas autctonas han sido y son de enorme valor, pese a que en buen nmero de casos siga siendo escasa la utilizacin de los mismos. Algunas oficinas de estadstica en la regin han dejado de considerar la variable tnica en sus informes, como modo de rechazo al racismo que supondra diferenciar por etnias a la poblacin. Tal decisin est generando, contraproducentemente, efectos negativos que impiden conocer la realidad y hacer proyecciones en cuanto a las caractersticas de la educacin que se imparte y a la necesidad de servicios educativos en estas poblaciones.

Las desigualdades de gnero La desigualdad de gnero an subsiste a pesar de haberse logrado cierta paridad en las tasas de escolaridad de mujeres y de hombres. Si bien para el conjunto de Amrica Latina el analfabetismo femenino y la situacin desfavorable de las nias respecto a su acceso a la escuela no se comparan con los que soportan otras regiones del hemisferio sur, sigue siendo vlido que hay mucho camino por recorrer para lograr una educacin de las nias, las jvenes y las adultas, acorde con la reconocida importancia que tiene la especfica y prioritaria

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Esta situacin motiv que en el 46 Congreso Internacional de Americanistas

(Amsterdam, julio de 1989) muchas discusiones y ponencias presentaran como preocupacin la necesidad de sensibilizar de modo permanente a madres y padres de familias indgenas respecto a los fines, objetivos y ventajas de la educacin bilinge intercultural.

educacin de la mujer. Los avances y atrasos en materia de educacin de la mujer tienen una doble cara. La progresiva desaparicin de las diferencias educativas en cuanto a gnero se da en las reas urbanas, mientras que la persistencia de la inequidad se concentra en las reas rurales, particularmente en aquellas pobladas por comunidades indgenas. Por cada cien nios matriculados en primaria, asistan noventa y cinco nias en 1970 y noventa y ocho en 1994. En secundaria el cambio es ms impactante: la proporcin de mujeres aument de setenta y siete a ciento diez durante el mismo perodo98. En el nivel universitario, el nmero de mujeres que acceden a l es igual o superior al de los hombres. Esta encomiable igualdad en el acceso en los medios urbanos tiene un origen evidente en ciertos cambios culturales favorables a la educacin de la mujer y en la elevacin de la conciencia colectiva sobre sus efectos favorables en aspectos reproductivos, educativos y laborales que ataen a la mujer, as como sobre su propia y personal condicin99. Sin embargo, los obstculos para el libre acceso de la nia y la mujer a la escuela y la educacin siguen siendo enormes en sociedades donde an se atribuye a las mujeres una naturaleza intrnseca inferior a la de los hombres, as como la responsabilidad exclusiva de la maternidad y la crianza adems de la educacin de sus hijos e hijas. En Amrica Latina, sobre todo en las reas rurales e indgenas, los educadores que pugnan por eliminar o superar creencias opuestas a la plena realizacin de las mujeres como personas, tienen an mucho por hacer. Las mujeres indgenas siguen siendo sistemticamente excluidas de la educacin; los bajos promedios de escolaridad de los nios indgenas se reducen muchas veces a la mitad o menos en el caso de las nias. En Guatemala, mientras que los nios indgenas alcanzan slo 1,8 aos de escolaridad, las nias apenas llegan a 0,9 aos. Entre las mujeres de 20 a 24 aos de edad, siete de cada diez indgenas no tienen instruccin alguna. El problema del analfabetismo femenino indgena muy alto en comparacin con el masculino, sobre todo en zonas rurales indgenas de Bolivia, Ecuador, Guatemala, Mxico y el Per, se reconoce como uno de los desafos centrales a enfrentar si hay una real decisin poltica en aquellos pases que lo sufren, para superar los crculos viciosos de pobreza e incorporar ms activamente a sus comunidades en proyectos de desarrollo. Este analfabetismo femenino presenta formas y caractersticas especficas de acuerdo con los distintos contextos en que se desarrolla la vida cotidiana de las mujeres. Es evidente que en l influyen no slo situaciones derivadas de la condicin de la mujer en la sociedad su papel en la familia, su ciclo vital, sus responsabilidades en la crianza de sus hijas e hijos, sino tambin las propias condiciones de pobreza en que transcurre la vida de las analfabetas. La carga de trabajo diaria muchas veces es tan grande y se encuentra tan lejos del mundo letrado, que las

98

Ver PNUD 1998, Educacin. La agenda del siglo XXI..., ob. cit. HALLAK (1991, Invertir en el futuro..., ob. cit.) remarca tres productos sustantivos fruto

99

de la educacin de la mujer: En la reduccin de la fertilidad y en la mejora de las tasas de supervivencia

y los niveles de salud y nutricin infantiles. En el mayor compromiso con la educacin de sus hijos e hijas. En su mayor participacin como fuerza de trabajo, lo que incrementa

ingresos y estatus a la familia.

mujeres ven la alfabetizacin como una actividad que provee beneficios en el mediano y largo plazo ms que beneficios inmediatos [] como algo secundario y tangencial a la vida acelerada y apremiante que llevan100. Sus actividades agropecuarias son mltiples, desde llevar la comida y el agua a los hombres que trabajan en el campo y desarrollar tareas artesanales hasta participar en unidades familiares y comunales de produccin rural dependientes del mercado o de una empresa exterior. A pesar de los argumentos expuestos, es poco frecuente conocer programas o proyectos especficamente orientados a abatir este analfabetismo femenino. La feminizacin del analfabetismo tiene otras expresiones entre las mujeres urbanas de los estratos inferiores. Los resultados de una investigacin sobre analfabetismo femenino en Chile, pas donde la concepcin ms extendida es que el analfabetismo es un problema prcticamente resuelto, da nuevas pistas e inquietudes, posiblemente trasladables a otros pases que presentan un similar nivel de avance en materia de alfabetizacin y educacin bsica101. Las conclusiones del trabajo de Mara Eugenia Letelier sealan que en Chile el analfabetismo femenino, ms que superado, se encuentra encubierto. Las mujeres siguen presentando mayores tasas de analfabetismo y baja escolaridad. Las caractersticas de estas mujeres condicionan su calidad de vida y su desarrollo educativo: desde nias tuvieron que asumir roles propios de la vida adulta; registran un nivel de insercin laboral y social que refuerza actitudes de subordinacin respecto al lugar que la sociedad les asigna; la lectura y especialmente la escritura no son habilidades requeridas con frecuencia en su vida cotidiana; la opinin negativa que la sociedad elabora y reproduce acerca de las personas consideradas analfabetas, se constituye en la principal fuente de estigma de las mujeres que viven el problema; y hay condicionantes estructurales en la sociedad que generan rasgos comunes para las mujeres de escasa o nula escolaridad, con independencia del lugar de residencia. Los obstculos y las facilidades que las mujeres dicen encontrar para incorporarse a procesos de aprendizaje, expresan las condiciones en que ellas desarrollan su vida y descubren los rasgos propios del analfabetismo femenino chileno102. A pesar de los elementos negativos antes mencionados, la investigacin seala que estas mujeres han desarrollado estrategias que les permiten desenvolverse en el medio letrado, aun careciendo de habilidades en lectura y escritura; tienen distintos niveles de otras habilidades, y son la escolaridad, el contexto de vida y la autopercepcin de sus habilidades, los factores que se asocian al grado de los logros alcanzados. En el caso de nias y jvenes campesinas, muchas de ellas siguen siendo afectadas por la

100

Ver Nelly STROMQUIST,Las mujeres y el analfabetismo: la interrelacin entre la

subordinacin de gnero y la pobreza, en Una nueva lectura: gnero en el desarrollo, Virginia Guzmn, Patricia Portocarrero y Virginia Vargas (compiladoras), Lima, Flora Tristn, 1991.
101

Ver Mara Eugenia LETELIER, Analfabetismo femenino en Chile de los 90,

Unesco/Unicef, Santiago de Chile, Unesco, 1996.

102

La falta de tiempo, el cansancio, no tener con quin dejar a sus hijos e hijas, y la

obligacin de atender al marido, fueron mencionadas como razones para no poder educarse. El miedo a fracasar en el esfuerzo educativo por la percepcin de sus propias incapacidades y por temor a reacciones de sus docentes, tambin fue acotado como una razn; la lejana de los lugares donde acudir a educarse fue reiterado por las mujeres de la muestra (ibd.).

subestimacin de sus padres respecto al valor personal y econmico que pueda tener la educacin de sus hijas; la alta desercin escolar femenina en el medio rural es consecuencia directa de ello.

Las desigualdades de origen social Las desigualdades de origen social siguen siendo significativas. Es posible afirmar con certeza que las nias y los nios procedentes de hogares con un bajo nivel educativo tienen mucho menos posibilidades de alcanzar niveles avanzados de escolaridad. La probabilidad de que hijos e hijas repitan el bajo nivel educativo de sus madres y padres en algunos casos puede ser del 58% y el 60%. Otras cifras indican que siete o ms de cada diez hijos o hijas de universitarios llegan a estudiar en universidades, mientras que slo lo hacen dos o menos de cada diez hijas o hijos de personas con bajos niveles de educacin103. Los primeros aos de vida de las nias y los nios de Latinoamrica son decisivos para construir sobre bases firmes la vida educativa de estos futuros ciudadanos y productores. Por ello, importa traer a consideracin los datos de una investigacin hecha en Chile, que explican las diferencias en el desarrollo psicomotor en la primera infancia asociadas a las desigualdades de origen social. Dichas diferencias surgen claramente a partir de los 18 meses; se incrementan de all en adelante y tienen relacin directa con la pobreza. El 40% de nias y nios pobres estudiados mostraron sustantivos rechazos en su desarrollo: en el 50% se encontr un retraso en el desarrollo del lenguaje, en el 30% en su desarrollo visual y motor y en un 17% en su motricidad gruesa104. Unamos lo anterior a la evidente desventaja que tienen esos mismos menores en el acceso a servicios educativos de tipo inicial o parvulario considerados hoy indispensables para el mejor rendimiento escolar y proyectemos el futuro educativo y social de ellos y de la inmensa mayora de nias y nios pobres latinoamericanos no estudiados con el rigor cientfico de la pesquisa mencionada, y encontraremos muchas respuestas a los porqu del fracaso escolar y a la no superacin del crculo vicioso de la pobreza. Los resultados preliminares del antes mencionado estudio del BID sobre la transmisin intergeneracional de la pobreza, basados en datos de encuestas aplicadas en Lima, Per, a los mismos hogares en 1985 y 1994, indican que el 28% de nias y nios de hogares en los que el jefe o la jefa del hogar no ha completado la instruccin primaria terminan su educacin secundaria, mientras que 65% procedente de hogares en los que el jefe o jefa del hogar ha completado su educacin primaria, terminan la secundaria. Ms an: las nias de hogares pobres tienen mucha mayor probabilidad de terminar la secundaria que los nios de hogares similares. Las personas que migraron hacia Lima desde zonas rurales tienen una tasa mucho ms baja de estudios secundarios concluidos que los grupos pobres comparables nacidos en zonas urbanas. Para nios y nias de sectores pobres, la tasa de estudios secundarios concluidos tiene una correlacin inversa con el nmero de hermanos y una correlacin positiva con el nivel educativo de la madre. Los elementos anteriores se reflejan en los resultados obtenidos a travs de los sistemas de medicin de calidad que han comenzado a aplicarse en los ltimos aos. Ellos muestran una segmentacin del rendimiento escolar que coloca en desventaja a los alumnos y las alumnas provenientes de familias de bajos ingresos y bajos niveles educativos.

103

Ver PNUD 1998, Educacin. La agenda del siglo XXI..., ob. cit. Investigacin de M. E. Young, Early Chihoud Development: Investing in the Future

104

(Banco Mundial, 1996). Ver Aparna Mehrotra, en PNUD 1998, Educacin. La agenda del siglo XXI..., ob. cit.

Chile, pas que cuenta con un Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin (Simce) de larga data, tiene algunas ventajas comparativas en el anlisis y seguimiento de los datos anualmente registrados. Interesa presentar los resultados de un reciente estudio nacional que mostr los niveles de calidad de la educacin alcanzados en las distintas localidades o comunas del pas. Refirindose a las variables socioeconmicas y su incidencia en la calidad educacional se llega a resultados como los siguientes105: El aumento de los rendimientos del Simce coincide con un mejoramiento de los indicadores socioeconmicos. A medida que dichos resultados van mejorando en las comunas, va disminuyendo el porcentaje de madres de estudiantes de primero bsico que poseen ocho o menos aos de educacin y el porcentaje de ruralidad comunal. En las comunas con los resultados ms bajos, el porcentaje de pobreza alcanza a 44% y la extrema pobreza a 24%. Un 72% de las madres de estudiantes de primero bsico tiene menos de ocho aos de estudio. Al analizarse el nivel agregado entre la ruralidad comunal y los rangos estadsticos de rendimiento se observa una alta proporcin de comunas rurales en el rango de peor rendimiento. En los rangos de mayores rendimientos se constata la existencia de comunas urbanas y rurales. El nivel de escolaridad de la poblacin tambin es determinante. En el extremo inferior de la distribucin, el 68% curs hasta octavo bsico, un 21% lo hizo hasta la educacin media y un 2% hasta educacin superior. A medida que mejoran los resultados comunales se observa una disminucin en el porcentaje de la poblacin local que nunca asisti al colegio, un aumento del porcentaje que asisti a la educacin media y superior, y una disminucin de aquellos que slo alcanzaron educacin bsica.

Dichos resultados confirman que los rendimientos escolares estn influenciados no slo por factores pedaggicos sino por otros que pesan ms: la pobreza, la ruralidad, el grado de escolaridad de las madres y de la poblacin en general. Desigualdades en los propios sistemas educativos A pesar de los notorios esfuerzos por ampliar la cobertura escolar y reducir la pobreza, ello no necesariamente signific una reduccin de la desigualdad. El sostenido deterioro en la distribucin del ingreso se refleja tambin en el modo como se ha expandido la escolaridad. Las familias ms pudientes invierten cada vez ms en la educacin de sus hijos e hijas, y las pobres tienden al rezago respecto a las oportunidades de educarse. De acuerdo al citado estudio del PNUD, lo ms grave es que el Estado ha reforzado esta tendencia invirtiendo en los ltimos tres lustros ms en los ms ricos. Lo anterior se refleja por lo menos en las siguientes constataciones: un mayor incremento de la matrcula y del gasto en los niveles terciarios y secundarios; y la insuficiente expansin de la educacin preescolar en los sectores populares Mayor incremento de la matrcula y del gasto en los niveles terciarios y secundarios La discusin sobre por qu privilegiar el gasto en determinados niveles educativos tiene larga data y son escasos los pases donde las opciones hayan sido tomadas con criterios propios. Ha

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Este anlisis corresponde al Mapa de la Calidad de Educacin, trabajo realizado por

Rosa Camhi y Mara de los Angeles Santander bajo los auspicios del Instituto Libertad y Desarrollo. Ver Propuestas para mejorar la calidad de la educacin en Chile, compendio de estudios realizados por Flacso e Ilades, Instituto Libertad y Desarrollo, Santiago de Chile, 1998.

sido constante la influencia de determinadas conferencias internacionales y regionales, y de determinados teams de organismos internacionales. La opcin por la educacin bsica tomada en Jomtien obedeca a razones estratgicas: asegurar por su intermedio una escuela universal capaz de otorgar competencias bsicas, posibilitando as un mayor impacto de la educacin en el desarrollo personal y social. Prim la prioridad dada por los organismos internacionales a los pases del sur subdesarrollado. Sin embargo, la importancia de la investigacin y el desarrollo a cargo de universidades y el crecimiento explosivo del mundo de la inteligencia, unidos a los siempre escasos recursos destinados para la educacin, desequilibraron todo esfuerzo donde lo hubo por ser equitativos en la distribucin de estos recursos por niveles. Las comparaciones entre el gasto por estudiante universitario y lo que se invierte en un estudiante del nivel primario no son precisamente atrayentes ni justas, sobre todo para quienes estn convencidos de la vigencia e importancia de la universidad en todo futuro desarrollo sostenible. Las cifras disponibles mueven, no obstante, a reflexin. Desde 1980, el nmero de estudiantes en la primaria creci un 16% mientras que el de enseanza superior lo hizo en un 40%. El crecimiento explosivo de estudiantes universitarios en Amrica Latina, confirma lo que Eric Hobsbawn ha definido como uno de los tres cambios mundiales centrales en el siglo que concluye: la creacin sin precedentes de intelectuales como fenmeno masivo106. Ahora bien: el gasto pblico por estudiante universitario como porcentaje del PBI per cpita es siete veces mayor que el gasto por alumno de primaria. El gasto pblico correspondiente al nivel terciario absorbe el 23% del gasto total del sector educativo, a pesar de atender al 6,3% de los estudiantes; en cambio el nivel primario, que atiende al 72,6% de la matrcula, absorbe un 51% del presupuesto sectorial. A pesar de la importancia de satisfacer las necesidades presupuestarias del nivel superior y del cada vez ms generalizado acceso a la universidad, dichas cifras agravan los niveles de desigualdad pues hay evidencias de que son los ms pudientes quienes tienen ms acceso al nivel terciario. En Colombia, un 61,3% de los admitidos a la universidad provena del 40% ms rico de las familias; y slo un 3,4% provena del 20% ms pobre. En Costa Rica, el 15,3% de quienes ingresan a la universidad son hijos de padres no educados; en cambio, los hijos de padres con educacin acceden a ella en un 46,8%107. Un caso contradictorio es el de Honduras, uno de los pases ms pobres de la regin, cuyo presupuesto educativo destina mayores recursos a la educacin superior que a la educacin bsica. Con referencia a la educacin media, se puede afirmar que su matrcula aument en 31% 15% ms que la primaria, siendo el desembolso estatal por estudiante 1,6 veces mayor que por estudiante de primaria.

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En su monumental obra La era de los extremos, el corto siglo 20. 1914-1991, el

historiador polaco ingls precisa que antes de la Segunda Guerra Mundial potencias como Alemania, Inglaterra y Francia, con 150 millones de habitantes, no llegaban a contar con 150 mil universitarios. En los aos ochenta, slo Ecuador tena ms de 300 mil estudiantes universitarios.
107

Ver PNUD 1998, Educacin. La agenda del siglo XXI..., ob. cit.

Insuficiente expansin de la educacin preescolar en sectores populares Ms adelante se har referencia a estudios que demuestran la importancia de la educacin temprana o inicial para facilitar el ingreso y el rendimiento en el nivel primario y que, a la vez, la sitan como uno de los principales mecanismos educativos para reducir la pobreza en sus diferentes dimensiones. La importante expansin del nivel preescolar est an muy lejos de cubrir el universo de nios y nias que lo requieren. En 1991, su cobertura en la regin era entre 1,5 y 3 veces ms baja que la de la primaria. Se excepta en esta comparacin al Caribe anglfono, donde hay mayores avances en la atencin preescolar. Jamaica, por ejemplo, matricul el 83% de sus nias y nios entre 3 y 5 aos, en contraste con menores porcentajes de atencin que presentan pases latinoamericanos con un ingreso similar como Colombia (44%) o muy superior como Argentina (68%) a Jamaica108. En sntesis, se puede afirmar, recurriendo a diversas fuentes, que la situacin del nivel preescolar est lejos de ser satisfactoria. Slo atiende a una pequea parte de la poblacin infantil: a unos dos tercios de las nias y los nios de 5 aos y a un poco ms de la cuarta parte de quienes tienen de 3 a 4 aos de edad. La cobertura del preescolar creci ms durante la primera mitad de los ochenta que durante su segunda mitad, decrecimiento que se acenta en los noventa. La cobertura del preescolar tambin est sesgada hacia nios y nias de familias con mejores condiciones de vida. Los porcentajes del quintil ms pobre que disfrutan de la educacin temprana son muy inferiores: en Chile, slo el 19%, mientras que un 43% del quintil ms rico accede a ella; en Uruguay, el 36% frente al 90%; en Argentina slo un 42% de los nios y las nias de 5 aos considerados pobres reciben educacin inicial, mientras que 81% de los no pobres acceden a ella. En Mxico, la Ciudad de Mxico presenta una cobertura del 82%, mientras que Chiapas de alta densidad poblacional indgena llega slo a un 38%. El sector privado ha tenido un papel importante en prestar servicios de educacin inicial o preescolar a los sectores en condiciones de pagarlos. La cuarta parte de la educacin preescolar es privada. Esta participacin privada en el medio rural es, en promedio, la octava parte de la del sector urbano. El nmero de estudiantes por docente tiende a ser menor en el sector privado que en el pblico, tendencia menos clara en las reas rurales109. El malestar docente La retrica ha convertido en lugar comn afirmar que el personal docente es factor esencial de la calidad educativa y que ser necesario procurar su mejor formacin y capacitacin, darle estmulos profesionales y atraer a la docencia a las personas ms capaces, as como propiciar un mayor protagonismo magisterial. La realidad latinoamericana constata, sin embargo, un grave deterioro en las condiciones de vida y de trabajo de maestros y maestras, en la calidad y los resultados de su desempeo, y en su imagen y autoestima profesional. En las principales ciudades latinoamericanas los ingresos econmicos del personal docente son tan bajos que no difieren de otros trabajadores a los que no se exige la formacin y el entrenamiento especializados del magisterio. Su retribucin disminuy durante la dcada pasada, en trminos reales, en un promedio del 14%. En la prctica, la variable del ajuste ha

108

Ver PNUD 1998, Educacin. La agenda del siglo XXI..., ob. cit.

109

Ver E. SCHIEFELBEIN y J. C. TEDESCO, Una nueva oportunidad. El rol de la educacin en el desarrollo de Amrica Latina,Buenos Aires, Santillana, Aula XXI, 1995.

sido los salarios docentes110. Sus posibilidades de promocin salarial y profesional son reducidas. La casi totalidad de las realidades nacionales muestran las desventajas salariales del personal docente. Cinco distintos pases as lo ejemplifican: En el Per, maestras y maestros recibieron en agosto de 1998 un aumento de 16%; pero an as, el poder de compra de sus salarios es menor en 4,4% respecto de octubre de 1994. Los ms calificados, con ms horas de trabajo y mayores responsabilidades, fueron precisamente los ms afectados. Comparado con julio de 1990, un directivo de V nivel, con cuarenta horas semanales de trabajo recibe 39%; un docente de aula de I nivel y treinta horas de clase, 54%; y un docente de veinticuatro horas, con slo estudios secundarios, 59%111. Los salarios docentes histricamente deprimidos en Argentina, en un contexto de baja prioridad de las inversiones en educacin, mal aprovechamiento de los ya escasos recursos disponibles, y propuestas de enseanza atrasadas y desgastadas, muestran sectores que reciben menos de 300 dlares por mes, con un rgimen laboral que premia la antigedad en mayor medida que la capacitacin y el buen desempeo112. En 1990, el salario real de un docente representaba escasamente un 55% del que gozaba en 1976113. La Carpa Docente levantada frente al Congreso desde el 2 de abril de 1997, es un smbolo de la lucha magisterial argentina por salarios ms dignos. En Mxico, segn informacin disponible para el perodo 1975-1995, la prdida del salario real fue de 145,9%. En 1981 las y los docentes mexicanos alcanzaron cerca de 500 dlares, salario rcord; seis aos ms tarde, ese salario era equivalente a 104 dlares. Segn estndares nacionales, durante la dcada de los ochenta obtuvieron ingresos apenas superiores a un salario mnimo regular, aplicable a cualquier trabajador no calificado, situacin que los coloc entre la poblacin activa menos remunerada del pas114. En Costa Rica, una huelga docente se extendi entre julio y agosto de 1995. La razn fue la imposicin de la ley de pensiones N 7531 que desfavoreca en muchos importantes aspectos su seguridad al momento del retiro (nmero de aos para jubilarse, por ejemplo). Surgi un nuevo Sindicato patritico de la educacin (Sinpae), adverso al ministro de entonces. Una historiadora seala que el chivo expiatorio de todos los intentos, muchas veces poco fundamentados, del cambio en la educacin, ha sido el docente [...] el docente de hoy est

110

Ibd. Iniden,Informe de Educacin, ao VII, N 12, Lima, diciembre de 1998. Ver Cecilia BRASLAVSKI, "Acerca de la reconversin del sistema educativo argentino

111

112

1984-1995", en Propuesta Educativa, ao 7, N 14, Buenos Aires, Flacso, agosto de 1996.

113

Ver Guillermina TIRAMONTI, Los imperativos de las polticas educativas de los 90, en Propuesta Educativa, ao 8, N 17, Buenos Aires, Flacso, 1997. En este artculo cita cifras de la tesis de maestra de A. Birgin Las regulaciones del trabajo de ensear: vocacin, Estado y mercado en la configuracin de la docencia.
114

Ver Mara DE IBARROLA yGilberto SILVA, "Polticas pblicas de profesionalizacin

docente del magisterio en Mxico", en Propuesta Educativa, ao 7, N 14, Buenos Aires, Flacso, agosto de 1996.

cansado. Y est mayormente desestimulado por el cambio que hubo en una ley de pensiones, que lo ha golpeado mucho a nivel econmico [...] se hicieron cambios de una manera muy rpida, y golpearon e hirieron mucho al docente. No es por casualidad que hoy, algunos grupos de docentes y gremios estn hablando de la necesidad de crear un partido poltico alternativo, porque sienten que han sido abandonados, en una sociedad que siempre le dio prioridad a la educacin, en la cual el docente jug un papel de liderazgo, y en la cual el docente hoy se siente totalmente marginado115. Al leer los resultados del Centro de Estudios Pblicos que revel que un docente en Chile con veinte aos de servicio gana menos que un gasfitero o un carpintero, muchos profesores sintieron vergenza. Norma Campos, profesora de matemtica del Instituto Nacional,explica su situacin: llevo casi treinta aos de ejercicio. Tengo dos hijos profesionales un ingeniero y un abogado pero yo no pagu la educacin, sino el pap que es ingeniero. Agrega: En este sentido yo he sido privilegiada, pero pienso en un jefe de hogar con una situacin similar a la ma. Qu hara un profesional con 240 mil pesos mensuales, con 54 aos e hijos?... Destinara unos 80 mil pesos para vivir en la periferia y otros 100 mil para comer. Adems, a esa edad se supone que tiene hijos en la universidad...Y por supuesto, no le alcanzara para vestirse, para comprar libros, para ir al cine, para cultivarse. Y ms encima debe andar limpio, combinado y movilizarse!116.

Uno de los efectos de esa generalizada situacin es el alto grado de feminizacin de esta profesin. Dicha feminizacin deriva de los altos promedios de participacin de las mujeres en la docencia: 95% en el nivel preescolar, a excepcin de Cuba con 88%; en el nivel primario 70%, con las excepciones de Hait, 45%, y Bolivia, 57%; bajando en los niveles medio y superior a 37%117. La polarizacin creciente entre gremios magisteriales y ministerios o secretaras de Educacin y el asunto de la docencia en general, constituyen hoy un problema para la sociedad toda. Madres de familia sin medios para retener a sus hijos e hijas en su casa durante las prolongadas huelgas magisteriales; maestros y maestras que al identificarse como sindicalistas asumen lo reivindicativo; la huelga y los instrumentos de presin sindical como principales armas de lucha. Gobiernos que ven a sus docentes slo como un problema; ministros y directivos oficiales de la Educacin que eluden el dilogo y desechan la participacin docente organizada; ministros de Economa que cuidan los dificultosos equilibrios econmicos y que temen ser desbordados por los aumentos en los haberes del grupo ms grande de empleados pblicos civiles de nuestros pases: las maestras y los maestros. En este cuasi callejn sin salida hay otros dos factores que tienden a agravar el malestar magisterial. Miguel Soler hace referencia a uno de ellos cuando relaciona dicho malestar con

115

Declaraciones de Astrid Fischel (entrevista de Silvina Gvirtz), en Propuesta

Educativa, ao 7, N 14, Buenos Aires, Flacso, agosto de 1996.

116

Un dlar era equivalente a 455 pesos cuando se public esta noticia en el diario La

Segunda, Santiago de Chile, 21/4/98.

117

Ver Mara DE IBARROLA, El sindicalismo ante las nuevas exigencias de la educacin

pblica y los retos del trabajo docente, documento base de discusin del XV Congreso Ordinario de la Confederacin de Educadores de Amrica, Mxico DF, marzo de 1994.

algunas tendencias contemporneas en la organizacin de los sistemas educacionales: muchos docentes no se sienten parte de un esfuerzo de construccin nacional. Cuando en la escuela prima el sentimiento de que ella tambin forma parte del sector postergado, el empuje de los docentes deja lugar al abatimiento, la condicin de funcionario pesa ms que la de profesional, la creatividad es sustituida por la rutina. Casa construida para la alegra, la belleza y la bsqueda, la escuela, puede devenir triste refugio, fea morada de un deber, cerrado escenario de la incuria y del abatimiento. Esta situacin contrasta con los procesos de reforma educacional iniciados en la presente dcada, que demandan innovar en el aula y asumir nuevas funciones a directores y al cuerpo docente, por lo general con doble jornada y condiciones de trabajo insatisfactorias. Las estrategias de construccin de los andamiajes de estas reformas no han tomado en cuenta, salvo honrosas excepciones, la necesidad de propiciar mecanismos de participacin docente; ni que todo perodo regular de gobierno siempre ser insuficiente para culminar los procesos de reforma, generndose en este caso presiones con las consiguientes tensiones y rupturas gobierno/docentes. Ello determina muchas veces que los y las docentes no asuman dichas reformas como un bien social, sino como una expresin de situaciones no participativas y como procesos externos a ellos. Otro factor gravitante ha sido la influencia internacional en decisiones de carcter poltico que afectan la formacin y los salarios docentes. Rosa Mara Torres, en un anlisis sobre propuestas y mtodos del Banco Mundial, hace referencia a que esta entidad desaconseja a los gobiernos invertir en la formacin inicial docente y recomienda dar prioridad, ms bien, la capacitacin en servicio, atendiendo a la relacin costo-beneficio: El tema salarial, estrechamente vinculado a la calidad docente, constituye el tema ms soslayado y resbaladizo de toda la argumentacin. El BM viene insistiendo en que el incremento del salario docente no tiene incidencia sobre el rendimiento escolar. El argumento falaz, en tanto ningn insumo por s mismo y de manera aislada, tiene efecto sobre dicho rendimiento ha sido llevado al lmite, siendo la no revisin de los salarios en muchos casos condicin en la negociacin de los prstamos del BM con los pases. El heterogneo nivel de calificacin y los lugares a donde son asignados los y las docentes agravan las desigualdades educativas. Ms del 20% de docentes de educacin bsica carece de ttulo. Las y los docentes menos calificados son destinados, por lo general, a las reas rurales. En la distribucin interna de tareas en los centros educativos urbanos se suele asignar al personal de menor experiencia los niveles iniciales de la educacin primaria, decisivos para fortalecer toda posibilidad de educacin posterior. El funcionamiento en reas rurales de centros unidocentes, con maestros o maestras sin ttulo a cargo de aulas con varios grados, as como la asignacin a centros educativos en reas indgenas de docentes sin conocimiento del idioma y la cultura de esos ncleos tnicos, son, hay que reiterarlo, casos extremos de inequidad educativa.

III. Potencialidad educativa para enfrentar la pobreza y el desempleo En pginas anteriores hemos podido constatar la dispareja realidad latinoamericana y los insuficientes esfuerzos para enfrentar la pobreza y la desigualdad. No existe, adems, correspondencia entre las convicciones pblicas sobre la potencialidad de la educacin para abordar la pobreza y la desigualdad, y la escasez de programas y recursos orientados hacia la superacin del grave problema de la exclusin. A pesar de los anlisis sobre la posibilidad y la necesidad de pensar en la educacin como uno de los mecanismos de mayor poder para enfrentar la pobreza, siguen siendo ms las preguntas que las respuestas. Las preguntas Son suficientes los esfuerzos realizados en la regin para dar acceso a la mayora de la poblacin infantil y juvenil a la educacin primaria y secundaria, y para modificar la situacin de las madres y los padres en cuanto a sus aos de estudio y su acceso a las fuentes de trabajo? Pueden una poltica y una estrategia educativa superar por s solas la pobreza y la falta de equidad en Amrica Latina? O, en otros trminos, le corresponde a la educacin asumir estas tareas en pro de una mayor equidad social? Cul es la potencialidad de la educacin para abordar semejante tarea? Qu estrategias tendran que adoptarse, con este propsito, en los actuales procesos de reforma y modernizacin educativa? Intentar responder exhaustivamente dichas preguntas puede precisar un espacio mucho mayor que el que es posible otorgarle en este trabajo. En todo caso, es necesario reflexionar previamente sobre la relacin de esas responsabilidades con las funciones mismas de la educacin. Acerca de las funciones de la educacin y la escuela De las importantes funciones que la sociedad asigna a la educacin, son las denominadas sociales118las vinculadas directamente con los propsitos de superar la exclusin educativa y social. En efecto, dichas funciones sociales se refieren a los grandes objetivos que suelen atribuirse a la educacin y a los sistemas educativos: la integracin nacional, el crecimiento econmico y la superacin de la pobreza. Sin embargo, referirse a la educacin en su sentido amplio no contribuye a establecer las precisiones necesarias. Por ello hay que especificar que es en el sistema educativo formal y en particular en la escuela donde las sociedades modernas organizan institucionalmente la circulacin del conocimiento y la preparacin del individuo para futuros roles. La escuela es la institucin encargada por el Estado moderno de socializar en un sentido general, formando al individuo en su carcter de miembro de la sociedad; y en un sentido especfico, brindando elementos para desarrollar las funciones particulares que le correspondern en la divisin social del trabajo. Emilio Tenti seala que hoy son tres los grandes asuntos en que la escuela y el conocimiento encuentran su razn de ser y su sentido: la produccin, el trabajo y la justicia, es decir, la integracin social; la crisis de la cultura postmoderna, o el problema del sentido; y la autonoma, la libertad y la poltica, o, en esencia, el problema de la democracia.

118

Las otras funciones de la educacin son las individuales, asociadas ltimamente a

la funcin de socializar, transmitir la cultura y desarrollar la personalidad, a la funcin de formar para el trabajo y la de entrenar para la ciencia y la tecnologa (ver PNUD 1998, Educacin. La agenda del siglo XXI..., ob. cit.).

Esto supone que la escuela tendr que desarrollar los conocimientos y las actitudes necesarios para producir su propio trabajo en forma permanente; que no bastar escolarizar y distribuir certificaciones escolares, sino que deber procurar que sus egresados incorporen el saber hacer, el saber apreciar, el saber valorar y el saber percibir que poseen los agentes sociales; finalmente, que la escuela pblica debe ser un espacio de construccin de la ciudadana democrtica, en el que se aprenda a convivir en la diversidad119. Para medir las posibilidades y limitaciones de la escuela, es conveniente recordar que tambin cumple funciones no educativas. Es fuente de empleo e ingreso para cientos de miles de docentes y otros trabajadores, y, a la vez, un espacio social donde millones de estudiantes comparten sus vidas bajo la proteccin de la institucin. Igualmente, las altas expectativas populares acerca de lo que pueden brindar instituciones como las escuelas, los colegios o las universidades, muchas veces desvan la atencin institucional hacia actividades no esenciales para su misin, que no siempre corresponden a las reales capacidades y potencialidades para cumplir las funciones mediatas o inmediatas que les son asignadas120. Pero no toda la educacin transcurre en los centros educativos. Hay otras entidades especializadas que ayudan a la distribucin del conocimiento: los medios de comunicacin de masas, las redes de informacin digital, las bibliotecas y las editoriales. Y, adems, es clara la influencia educativa de la familia, el barrio, las iglesias, las empresas, las entidades polticas y otros entes asociativos. Algunos de estos nuevos y viejos actores suelen gravitar ms que la propia escuela. Sin embargo, seala el propio Tenti, dada su densidad institucional, la escuela tiende a mirarse a s misma como un espacio autosuficiente que encierra su propia verdad. Mas, aunque la escuela permanezca en gran medida idntica, como objeto social estar asociada a los cambios de las otras entidades con las que mantiene relaciones de sentido. Por ejemplo, tendr que estar atenta a los cambios en la vida cotidiana, por lo general no registrados en los programas oficiales; a suplir las reiteradas ausencias familiares y a estar por lo menos al tanto de lo que nias, nios y jvenes ven o descubren a travs de la televisin. Por ello, para medir el impacto de la escuela y de los sistemas educativos es necesario partir de la evidencia de que no slo de stos depender el mayor o menor efecto del acto educativo; y de que, asimismo, la convergencia y complementariedad de los estmulos de los otros agentes facilita de manera decisiva la labor de la escuela. Si bien la escuela fue creada en funcin de la transmisin de determinados mensajes y organizada institucionalmente para hacerla posible, hoy ante los cambios globales vigentes cabe preguntarse si deber mantener las mismas tareas de socializacin en el futuro, con una institucionalidad igual o semejante a la que conocemos. Juan Carlos Tedesco afirma que nadie est en condiciones de brindar respuestas categricas a estas interrogantes: Parece crucial, por ello, aceptar una reflexin desde la duda, desde los interrogantes y no, como estamos acostumbrados, desde la pretensin de dar una respuesta nica y categrica. No aceptar la duda est provocando la expansin del fundamentalismo que invade todos los mbitos y da lugar tanto a visiones que nos aseguran un destino

119

Ver Emilio TENTI F., La escuela constructora de subjetividad, en Las

transformaciones educativas en Iberoamrica. Tres desafos: democracia, desarrollo e integracin Daniel Filmus (compilador), Buenos Aires,Troquel-OIE, 1998.

120

Ver PNUD 1998, Educacin. La agenda del siglo XXI..., ob. cit.

maravilloso como a visiones que aseguran la catstrofe121. La bsqueda de respuestas a las preguntas planteadas y la definicin de nuevas polticas institucionales, tendran que ser estimuladas por las incertidumbres ms que por las certezas. Premisas para una accin indispensable La pobreza y la desigualdad crecientes tienen, como hemos visto, claras expresiones en la falta de acceso a la educacin y en los bajos resultados educativos de las poblaciones pobres. En contextos desarrollados se ha acuado la expresin bomba de tiempo pedaggica para aludir a los hijos de personas analfabetas o con baja escolaridad en los Estados Unidos de Norteamrica122. En los pases latinoamericanos, los efectos de dicha bomba amenazan con ser peores. Estamos hablando de una gran masa de excluidos y de un orden de cosas que produce ms excluidos todava. Al identificar acciones educativas estratgicas orientadas a ser parte de las polticas sociales para enfrentar la pobreza creciente, debiera partirse de una premisa fundamental. Cualquiera sea el adjetivo con el que se las califique, estas estrategias y acciones corresponden a un derecho humano bsico: el acceso a una educacin calificada para enfrentar las necesidades fundamentales y para hacer realidad la educacin permanente que se ha venido postulando con insistencia en el mbito internacional. Concretar este derecho impostergable a una educacin de calidad durante toda la vida, supone ahora un doble imperativo: disminuir o superar las crecientes condiciones de pobreza para las mayoras nacionales, y tomar en cuenta las exigencias propias de los procesos de globalizacin y de modernizacin en nuestras sociedades. En las proyecciones hechas ante el nuevo milenio, se seala que quienes no tengan acceso e incluso manejo fluido a la lectoescritura y a un segundo idioma, al conocimiento cientfico y matemtico y al dominio informtico, no poseern las claves de la modernidad ni podrn ser considerados alfabetizados en el siglo veintiuno. Adems, estarn decididamente condenados a ser inempleables123. Los grandes y efectivos esfuerzos realizados en los pases de la regin por ampliar la cobertura educativa no son suficientes. Los sistemas educativos y los procesos socioeconmicos imperantes muestran la imposibilidad de crear bases ms homogneas de cultura integradora y de retener en el ciclo escolar a un nmero mayor de nios, nias y

121

Ver Juan C. TEDESCO La educacin y los nuevos desafos de la formacin del ciudadano, en Nueva SociedadN 146, Caracas, noviembre-diciembre 1996.

122

Ver Jonathan KOZOL, Analfabetos USA, Barcelona, El Roure, 1990.

123

Ver Sara SILVEIRA, "La educacin para el trabajo: un nuevo paradigma", en seminariotaller La educacin como instrumento para superar la pobreza y el desempleo, Secretara Pro Tmpore del Grupo de Ro (5-7 de agosto de 1998), Ciudad de Panam, Ministerio de Relaciones Exteriores de Panam, CAF, Unesco-Ministerio de Educacin, 1998.

jvenes. Expresin de ello es la situacin de una juventud rural e indgena limitada a alcanzar slo una educacin primaria, convirtindose en su actual desplazamiento a las ciudades, en inempleables. Su desarraigo es ahondado por las escasas posibilidades de empleo, reducidas a ocupaciones marginales. Compromisos polticos y programas compensatorios en la educacin Los compromisos asumidos por los gobiernos La educacin fue tema principal de atencin de los jefes de Estado en la Cumbre de las Amricas II, celebrada en abril de 1998 en Santiago de Chile. Los ambiciosos objetivos propuestos, especificados en el primer captulo, y las importantes sumas ofrecidas entonces por los organismos de financiamiento internacional en apoyo a la consecucin de esos objetivos, confirman el inters prioritario por la educacin. Para alcanzar esos objetivos, los gobiernos se comprometieron a llevar a cabo polticas educativas compensatorias e intersectoriales, segn sea necesario, y a desarrollar programas de atencin especfica a los grupos con rezago en materia de educacin, analfabetismo funcional y condiciones socioeconmicas en desventaja.... En dicha Cumbre fue definida la equidad educativa como la creacin de condiciones para que toda la poblacin tenga oportunidades de recibir servicios educativos con calidad, reduciendo de manera apreciable los efectos que se derivan de la desigualdad social y econmica.... Tal definicin es importante. Al ser suscrita por los primeros mandatarios de Amrica, debiera ofrecer mayores posibilidades de convertirse en referente y de estimular estrategias y polticas por tratar de alcanzar esa equidad. Se asume en ella la educacin como un factor que puede reducir significativamente los efectos de la actual y acumulada exclusin social y econmica. Finalmente, enfatiza que toda la poblacin, sin distingo alguno, debe tener acceso a servicios educativos, y no a cualquier servicio educativo, sino a uno de calidad semejante. Los programas compensatorios Los programas educativos de naturaleza compensatoria tienen su principal base en el modelo propugnado por el Banco Mundial y otras agencias de financiamiento internacional, que procura focalizar la inversin en poblaciones pobres atendiendo las variables que la investigacin internacional ha mostrado vinculantes con la calidad de los aprendizajes bsicos: infraestructura (aulas), material didctico, capacitacin docente y apoyo a la supervisin escolar. Las iniciativas en pro de una compensacin educativa, sin embargo, datan de bastante antes y se dieron con diferentes expresiones en Latinoamrica. A travs de estas estrategias compensatorias se ha procurado atender servicios esenciales como la educacin bsica, los cuidados primarios de salud, la nutricin y la planificacin familiar, adems de una infraestructura fsica bsica. En el caso de los prstamos educativos, su opcin por la educacin bsica y secundaria vinculadas al progreso tecnolgico, implica, como aadido, una preocupacin por crear mejores condiciones para una mayor productividad y competitividad en los pases de bajos y menores ingresos. Otro enfoque que merece destacarse en estos programas es que los Estados, al asumir sus funciones compensatorias, incorporan el principio de diferenciacin en el sentido ms amplio de lo poltico. Ello sera equivalente a la participacin social por promover: en teora son 124 complementarias y se equilibraran mutuamente .

124

Ver Justa EZPELETA, Participacin social, en qu escuela? Una reflexin a propsito

Las dos visiones de la compensacin educativa En su anlisis sobre programas de naturaleza compensatoria en Mxico y otros pases de la regin, Sylvia Schmelkes plantea que existen dos claras visiones de fondo acerca de la compensacin para lograr la equidad educativa. Una es la de organizar y ejecutar estos programas en funcin del dficit cultural; la otra fundamenta el criterio de la diversidad cultural. La primera visin prevalece en muchos proyectos financiados por la banca multilateral. En stos se busca igualar e incluso superar las condiciones de la oferta existente en zonas urbanas de clase media. Es evidente la preocupacin por mejorar, algo o mucho, los resultados del aprendizaje de nias y nios de reas rurales, indgenas o urbanas deprivadas, con referencia a los obtenidos por sus semejantes de reas urbanas de clase media. En esos programas se plantea que debiera haber ms vigilancia sobre las escuelas ms pobres en cuanto al cumplimiento de las instrucciones, tanto las aplicables a las escuelas de su tipo como las propias de las escuelas que estn siendo compensadas. El sistema debiera asignar las condiciones para que ello ocurra, puesto que esas escuelas ms pobres estn siendo en alguna medida privilegiadas. En los programas en que predomina la visin del dficit cultural, usualmente se parte por desconfiar del profesionalismo docente. Se incrementan los controles y la cantidad de instrucciones por lo general homogneas, teniendo como patrn una forma ideal de comportarse tanto para directivos como para docentes. En ellos, si se da importancia a la participacin comunal, se procura que madres y padres comprendan y valoren una escuela tal y como se ha desarrollado al servicio de la clase media; y estimulen un mejor trnsito de sus hijos e hijas por la escuela que el que ellos tuvieron cuando estudiantes. En cuanto a la actualizacin docente, se busca asegurar una formacin continua y, para que sea significativa, se la lleva hasta la misma escuela. La prctica docente y mejor si con el apoyo de instrumentos como guas de aprendizaje, es la materia a partir de la cual se trabaja, a fin de corregirla y mejorarla. Programa para abatir el rezago educativo (PARE) (Mxico) 125 El PARE, que se inici a cargo del Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe), opera en los Estados mexicanos con mayores niveles de pobreza: Chiapas, Guerrero, Hidalgo y Oaxaca. Priorizando las zonas rurales e indgenas, se propone reducir la inasistencia estudiantil en la educacin primaria de las zonas rurales marginadas, as como su reprobacin y desercin; fomentar la participacin social para elevar la calidad de los aprendizajes; mejorar las condiciones materiales de las escuelas; incentivar y capacitar a maestras, maestros y supervisores rurales; y proveer de materiales educativos. Se organiza a travs de once componentes que funcionan por separado, y en conjunto proveen de material didctico y apoyo audiovisual, bibliotecas escolares, libros bilinges para las escuelas indgenas, capacitacin docente, construccin y equipamiento de escuelas y almacenes regionales de distribucin. Tambin comprende mejoras en los sistemas de evaluacin e informacin entre las instancias locales, estatales y federales; vehculos para quienes ejercen la jefatura del sector; un sobresueldo mensual para docentes de escuelas rurales muy aisladas tratando de cubrir como meta el 12% de ellas; y una compensacin trimestral para supervisores. Estos dos sobresueldos constituyen el 23% de los costos totales del programa, que ascienden a 352 millones de dlares: 250 aportados por un prstamo del

del PARE y sectores de pobreza, en Propuesta Educativa, ao 7, N 14, Buenos Aires, Flacso, 1996.

125

Fuente: ibd.

Banco Mundial y 102 por el Gobierno Federal. El PARE comenz a ejecutarse en el ciclo 1991-1993 para extenderse hasta 1995-1996, cuando sera asumido por los estados. Desde 1994, con el soporte de otro prstamo, se ampli con el nombre de Pareb (Programa para abatir el rezago educativo en educacin bsica), dando mayor participacin a los gobiernos de nueve estados: Chihuahua, Colima, Mxico, Nayarit, Quertaro, Quintana Roo, Sinaloa, Sonora y Zacatecas. La principal diferencia que se observa entre el diseo del programa original y el de las versiones subsecuentes consiste en que, adems de ofrecer a las escuelas apoyos como los mencionados, los programas ms recientes tambin impulsan el crecimiento de las ofertas de la educacin inicial y de la enseanza preescolar, con el objetivo de mejorar el desempeo de nios y nias cuando ingresen a primaria. Con este Programa se ha mejorado la educacin primaria oficial en 450 municipios con indicadores educacionales por debajo del promedio nacional, incluidos 76 municipios en comunidades indgenas (con la meta de llegar a 3 870 escuelas con 361 mil estudiantes y 13 300 docentes). Se estima en un milln el nmero de beneficiados. Al trmino del Programa se espera haber beneficiado a 2,1 millones de estudiantes en cuanto a dotacin de bibliotecas escolares. El Programa ofrece mayores oportunidades a la niez de comunidades pequeas o aisladas, cuyos padres y madres tiene un nivel de instruccin bajo o nulo. Madres y padres, al mismo tiempo, reciben clases elementales de crianza de menores. Otro componente del programa promueve la alfabetizacin. Para ello se han contratado y capacitado alrededor de 97 mil promotores comunitarios para programas de educacin de personas adultas. Una evaluacin cualitativa del PARE, va estudio de casos, aplicada por el DIE (Departamento de Investigaciones Educativas del Instituto Politcnico Nacional), muestra que una de sus novedades importantes es el incentivo econmico otorgado en escuelas de difcil acceso. Tambin lo es el impacto generado en comunidades muy pobres gracias a la llegada de materiales didcticos, lo que ayuda a propiciar una ms cercana relacin familias-docentes. Sin embargo, la escuela no respondi por lo menos en los casos evaluados a un desafo revelado a travs de un reclamo unnime de padres y madres: que maestros y maestras asistan regularmente, que traten bien a sus estudiantes, que enseen y respeten las costumbres y creencias del lugar. Ello, en gran medida por la precariedad institucional traducida en el ausentismo sistemtico de docentes y la inestabilidad de la planta docente en general. Madres y padres, a su vez, mostraron que su inters en la educacin no equivala a la confianza que depositan en la escuela. En dicha evaluacin se seala que posiblemente debido a las condiciones de financiamiento el PARE oper en forma paralela a las estructuras regulares, pero sin posibilidades de replantear las reglas del juego dentro de las cuales estaba y sigui inserto. En teora, se apost por la integracin y el efecto de demostracin del Programa. En la prctica, dos estructuras separadas con bien definidos mbitos de competencias en lo burocrtico, no favorecieron intercambios que las hubieran enriquecido a ambas. La conclusin es que, pese al significativo esfuerzo realizado, los insumos aportados por el PARE, pertinentes para una prctica de enseanza sostenida, no alcanzan, por s mismos, para transformar la precaria existencia escolar descrita en una presencia consistente que es, sin duda, lo primero por asegurar. En la actualidad todos los programas originados en el modelo PARE atienden en conjunto a 126 4,5 millones de nias y nios, y a 27 mil docentes .

126

Observatorio Ciudadano de la Educacin, comunicado nmero 5, Programas compensatorios: apoyo a la escuela o a la familia?, diario La Jornada, 26/3/99.

Plan Social Educativo (Argentina)127 Surgido en 1993, promueve polticas compensatorias a cargo del Ministerio de Cultura y Educacin. El propsito del PSE es beneficiar a estudiantes de las zonas ms desfavorecidas de Argentina, compensando sus desiguales condiciones para el aprendizaje a travs de un programa de mejora educativa, con orientacin pedaggica, y de un programa de mejoramiento de la infraestructura escolar. El programa Mejor educacin para todos comprende la provisin de libros de texto y de consulta, diccionarios, tiles; el perfeccionamiento docente y la organizacin de bibliotecas. Estimula propuestas innovadoras en las escuelas; subsidios para actividades complementarias de formacin laboral; aportes tcnicos, financieros y materiales para favorecer alcanzar toda la educacin bsica para personas adultas; asistencia tcnica y financiera para escuelas que aplican la pedagoga de la alternancia en escuelas rurales de grados agrupados; y subsidios para equipamiento especfico y perfeccionamiento para estudiantes con discapacidad visual. El programa de infraestructura escolar comprende acciones de construccin, ampliacin, refaccin y mejoramiento de la infraestructura de servicios en establecimientos educativos. La inversin acumulada entre 1993 y 1997 del Plan Social Educativo asciende a177 407 904 pesos128. En ese lapso, segn datos del PSE, se benefici a 3 117 551 estudiantes; se atendi a 16 016 escuelas de todos los niveles y modalidades; y se trabaj con 178 498 docentes. Es importante destacar que el PSE se ejecut, desde sus inicios, con recursos del presupuesto nacional. Apoyados en los datos del PSE y en una reciente evaluacin externa, es posible identificar los siguientes impactos principales: Mejora y crecimiento de la infraestructura edilicia del 72,5% de las escuelas de EGB bajo el PSE, en los ltimos seis aos (documento evaluativo). Con inversin del Estado nacional, en 1997 se construyeron 689 aulas, 254 salas de jardn, 120 edificios nuevos y ms de 400 obras de apoyo. Se hicieron funcionales espacios escolares en una superficie que suma los 150 mil metros cuadrados y se financiaron refacciones menores de 1 358 establecimientos. Se adquirieron muebles por un valor cercano a los 27 millones de dlares. Aumento de la matrcula en EGB con asignacin de recursos para desarrollar programas compensatorios que posibiliten instalar el tercer ciclo de EGB en comunidades rurales pobres. El Programa Nacional de Becas Estudiantiles benefici en 1997 a 50 mil jvenes estudiantes de 13 a 19 aos y se prev llegar a 150 mil becarios. El 70% de docentes tutores y docentes itinerantes coinciden en que las becas favorecieron la retencin (se promovi que cada escuela asumiera y ejecutara un proyecto de retencin). Los directores comprendidos en la evaluacin coinciden en sealar la importancia de que las escuelas hayan contado con los recursos necesarios para la preparacin de las clases (libros, tiles y material didctico) y que las acciones del PSE han impactado en

127

Fuentes: ARGENTINA, Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin Argentina, Plan Social Educativo, Buenos Aires, octubre de 1998; y Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin Argentina/Plan Social Educativo/Fundared, Evaluacin del Plan Social educativo. Diseo, implementacin y resultados, Buenos Aires, 1999.

128

La inversin en 1998 ascendi a 85 millones de pesos argentinos. Un peso argentino es equivalente a un dlar estadounidense.

la mejora de la calidad de los aprendizajes, reflejada en el mayor acercamiento a los libros, la mejor comprensin lectora y produccin oral y escrita. Casi el 90% de las escuelas con problemas en el aprendizaje de lenguaje y matemtica manifestaron mejoras; en las escuelas urbanas, la brecha de 20% entre dificultades en ambas materias disminuy al 13%. En las escuelas urbanas, la repeticin pes ms (52,8%) que en las rurales (43,6%); en cambio, en stas el abandono es ligeramente ms registrado como problema129. Entrega, hasta 1997, de 11 millones 836 mil libros y cerca de 15 millones de cuadernos, junto a subsidios para tiles y equipamiento didctico. En la evaluacin se registran comentarios crticos respecto a algunos libros (son para la ciudad, y elevados). Tanto en las escuelas urbanas como en las rurales, la lnea de provisin de libros aparece en la evaluacin como factor ms determinante del impacto del PSE en la comunidad.

La evaluacin externa seala al trabajo infantil y juvenil como la principal causa de desercin. Tanto en la lnea de proyectos como en otras reas, el factor participacin es an dbil, no mostrndose los actores consultados involucrados en la toma de las decisiones. As, el 56% de estudiantes manifiestan no saber quin particip del fichado y la organizacin de los libros recibidos; tampoco participaron en la organizacin de las bibliotecas. Otro problema registrado con frecuencia por docentes de escuelas urbanas es la falta de apoyo de las familias; en el medio rural, al contrario, se registra un mayor acercamiento de madres y padres a la escuela. Tanto en el anlisis del Proyecto de Primaria como en el de EGB Rural, la evaluacin externa remarca haber encontrado reiteracin respecto a: (i) solicitudes de continuidad del PSE; (ii) pedidos de agua y luz para aprovechar el equipamiento enviado, en muchas escuelas rurales; (iii) reclamos para que los materiales lleguen a tiempo; (iv) indicacin de que los libros enviados para primer grado no alcanzan a cubrir la totalidad de la matrcula. La segunda visin, que pone nfasis en la diversidad cultural, implica innovar educacionalmente tratando de adaptarse a las caractersticas singulares de la demanda a fin de asegurar resultados de aprendizaje equiparables a los esperados en medios urbanos. Los programas que parten de este enfoque buscan tambin dar ms a los que menos tienen, pero con la diferencia respecto al anterior enfoque de dficit cultural de no tomar como patrn a la escuela urbana de clase media, sino considerar las difciles caractersticas de una poblacin con otras fortalezas y necesidades. No se pretende que los resultados escolares sean iguales, aunque s equiparables, reconocindose habilidades especiales que puedan diferir con relacin a la cultura y a los contextos especficos. Una premisa en estos programas es que cada escuela es nica e irrepetible. En este caso, el sistema toma la responsabilidad de facilitar, alentar y posibilitar la mejora de sus condiciones de trabajo. El profesionalismo docente es definido en ellos como la capacidad de tomar decisiones y de resolver problemas (lograr aprendizajes) haciendo uso de su formacin y experiencia, en contextos diversos y ante condiciones distintas. Al revs del enfoque anteriormente analizado, con estos programas se busca que la escuela sea considerada parte de la comunidad, valorndose la cultura comunitaria, fortalecindola y enriquecindola; lo propiamente escolar debe llegar a representar un aporte real a la vida comunitaria. Son los propios docentes quienes definen sus demandas de capacitacin, en funcin de las necesidades que descubren, en la bsqueda por lograr resultados equiparables, considerando sus propias condiciones de trabajo.

129

Ver el documento de la evaluacin externa desarrollada por Fundared (ARGENTINA 1999, Evaluacin del Plan Social educativo..., ob. cit.).

Hay que advertir que los dos enfoques vigentes, si bien parten de concepciones educativas divergentes, no operan ni se expresan a travs de programas que renan todas las caractersticas sealadas en uno y otro caso. La mejor validez de la visin en que predomina la diversidad cultural es que en ella se parte de reconocer a la alumna y el alumno concretos en su medio familiar y ambiental, en su cultura como lo medular del servicio educativo. La necesidad de diversificar las modalidades de atencin en programas compensatorios constituye un factor crucial para su posible impacto en beneficio de una poblacin heterognea y muchas veces dispersa. Este enfoque, como bien seala Silvia Schmelkes, impone, ms que otros, una capacidad de rendir cuentas tanto a beneficiarios como al sistema educativo y poseer mecanismos adecuados de evaluacin de resultados. El centro, el eje de estos programas, tiene que ser fundamentalmente educativo; la distribucin de bienes y servicios y su administracin debieran estar supeditadas a lo pedaggico130. La experiencia acumulada, asimismo, indicara que el factor docente sigue siendo clave aun en este tipo de programas. No bastar entonces definirlos en funcin de la poblacin usuaria y de los requerimientos de infraestructura o de materiales de los centros educativos. Ser necesario comprender tambin en ellos, adems de la capacitacin, polticas de incentivos docentes as como regulaciones laborales que comprendan procedimientos para la asignacin de destinos y la permanencia en el trabajo. La dificultad para encontrar experiencias con estas caractersticas permite concluir que los programas educativos compensatorios con la perspectiva de la diversidad cultural sealada, son an incipientes y escasos en comparacin con el problema social y educativo acumulado. Pero puede colegirse, tambin, que bien concebidos y organizados en funcin de las diversas situaciones y usuarios, pueden llegar a ser piezas clave para que el concepto de educacin permanente tenga mayores posibilidades de concrecin. Asimismo, que ofrecen mayores ventajas que otros tipos de programas educativos para entregar modalidades de educacin formal, no formal e informal, potencindolas a travs de redes entre ellas, y para volver educativos los espacios del hogar, la escuela, la calle, la comunidad y el trabajo. Los casos del Programa para abatir el rezago educativo (PARE) en Mxico y el Plan Social Educativo de Argentina, expresan las potencialidades y limitaciones de programas compensatorios especialmente diseados y con un importante financiamiento de fuentes nacionales e internacionales. Principales elementos de estrategia educativa para enfrentar la pobreza y el desempleo Importa en este caso referirse a los principales mecanismos y las ms importantes estrategias que pudieran utilizar los sistemas educativos para enfrentar la pobreza y el desempleo. En este sentido, sobresalen las siguientes lneas estratgicas: Educacin y trabajo Educacin temprana de nias y nios pobres. Educacin bsica de nias y nios campesinos e indgenas.

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Ver Sylvia SCHMELKES, Hacia la equidad: innovaciones educativas en el medio rural en Amrica Latina,en Memorias del Seminario Latinoamericano de Innovaciones en el Medio Rural, Mxico DF,Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe), 1996.

Educacin con personas jvenes y adultas: Estrategias integrales de alfabetizacin. Contribucin a un ambiente favorable al cambio educativo a travs de la participacin de familias de escasos recursos. Educacin de la mujer pobre. Atencin a jvenes como pblico mayoritario de la modalidad educativa.

Opcin por estrategias de discriminacin positiva.

Educacin y trabajo Se seala, con razn, que para obtener una mejor productividad y mayores ingresos laborales, son determinantes el nivel y la calidad de la educacin que se reciba. Para subsistir y ascender socioeconmicamente, la poblacin pobre depende ms que la rica de su acceso y permanencia en los centros educativos, as como de la calidad de la educacin que recibe en ellos. La calidad de bien que tiene la educacin para los sectores pobres reside en el hecho de que su mayor costo, ms que econmico, sea el de aprovechar las oportunidades y poder dedicar tiempo suficiente al estudio. La idea vigente de invertir ms en el capital humano implicara, en el largo plazo, ampliar la cobertura y la duracin, mejorando la calidad y la pertinencia de la educacin. En el corto plazo, significara aumentar de modo sustantivo los esfuerzos de capacitacin y readiestramiento, en especial los orientados a jvenes y personas desempleadas. En la reunin sostenida por ministros de Educacin y Cultura del Grupo de los Ocho en 1988, se recalcaron las insuficiencias de los servicios de educacin de personas adultas y en su vinculacin con la planta productiva. En el Proyecto Regional de Educacin Bsica de Adultos vinculada con el Trabajo Productivo, que elaboraron en esa ocasin, se pona atencin en los grupos que se encuentran en pobreza crtica en todas sus dimensiones; se sealaba, adems, la necesidad de promover un tipo de educacin que generase acciones de formacin en y para el trabajo productivo131. La propuesta Cepal/Unesco de inicios de los aos noventa demandaba un sustantivo mayor esfuerzo de todos (entes pblicos, privados y empresariales) para enfrentar el costo adicional que significaba asegurar el acceso universal a los cdigos de la modernidad e impulsar la creatividad en el acercamiento, la difusin y la innovacin en materia cientfico-tecnolgica, y muy especialmente en sus vnculos con el sector productivo132. De acuerdo con esta
131

Ver Enrique PIECK, La educacin de adultos y formacin para el trabajo en Amrica Latina: incidencia y posibilidades en los sectores de pobreza, en Por una segunda oportunidad. La formacin para el trabajo de jvenes vulnerables, Claudia JACINTO y Mara A. GALLIART (coordinadoras), Montevideo, OIT/Cinterfor, Red Educacin y Trabajo, 1998.

132

Este costo adicional representara un incremento del gasto educativo equivalente a 3,9% del PIB. Sumndose este aumento al 7% que debieran dedicar los gobiernos, las empresas y los hogares, se llegara a un gasto en educacin de alrededor del 11% del producto, cifra comparable a la registrada en algunos pases industrializados (ver CEPAL-UNESCO 1992, Educacin y conocimiento..., ob. cit.).

propuesta, la elevacin de la productividad en los sectores rezagados exigir, junto con programas especficos de crdito y comercializacin, una importante inversin en formacin y calificacin. Pocet (Honduras)133 El Proyecto de Educacin para el Trabajo, Pocet, es una experiencia innovadora desarrollada entre los aos 1990 y 1996 en los departamentos de Comayagua, La Paz e Intibuc por el gobierno de Honduras (Instituto Nacional de Formacin Profesional, Infop, y Ministerio de Educacin Pblica) con la cooperacin del gobierno de Holanda y la asistencia tcnica y administrativa de la Organizacin Internacional del Trabajo. Su objetivo principal ha sido contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin rural menos favorecida, mediante un proceso educativo que integra aspectos de educacin instrumental (alfabetizacin y postalfabetizacin) y de educacin ocupacional (productiva y de gestin). Esta metodologa de educacin de personas adultas es aplicable a los sectores sociales, urbanos y rurales, que han quedado excluidos de las ventajas de los cambios macroeconmicos que se producen actualmente en la regin. Representa una forma concreta de romper la inequidad que afecta a estos sectores y de abrir espacios para la democratizacin, la descentralizacin y la participacin ciudadana. El Proyecto Pocet ha probado un mtodo de educacin de personas adultas que privilegia lo local frente a lo global, integra de modo creativo el modernismo y la tradicin, y disminuye el trecho entre bienestar econmico e igualdad de oportunidades. Para lograrlo tuvo que estrechar vnculos entre la educacin formal y no formal y el trabajo, creando mecanismos internos de complementariedad. El eje central del mtodo validado por Pocet cruza una ruta que se inicia con una fase de investigacin comunal participativa, contina con la planificacin del desarrollo local, la organizacin de grupos de inters para la ejecucin de proyectos productivos y la consolidacin de estos grupos productivos bajo la forma de micro y pequeas empresas sostenibles, integradas en organizaciones ms amplias a nivel zonal. De este proceso surgen las necesidades de educacin instrumental y educacin ocupacional, que permiten construir un currculo educativo que se desarrolla conforme avanza el proceso de investigacin, planificacin, organizacin y produccin. De esta forma, la alfabetizacin y postalfabetizacin, lo mismo que la formacin tcnica, productiva y de gestin empresarial, se generan y aplican en forma estrechamente asociada a las caractersticas y peculiaridades de cada espacio humano y geogrfico. El Proyecto Pocet ha dejado sistematizadas, como producto de su experiencia, las lecciones aprendidas en una serie bibliogrfica que proporciona los elementos tericos y prcticos de esta metodologa de educacin para el trabajo. Despus de siete aos de experiencia, los niveles de organizacin y de participacin campesina son ms altos, son nuevas y reales las oportunidades de trabajo e ingreso y se han fortalecido las oportunidades de educacin, elevndose los niveles educativos de las personas participantes. El Pocet, adems, ha puesto un nfasis especial en el logro de la integracin y participacin de las mujeres en las actividades de educacin para el trabajo, en la mayor igualdad posible con los hombres. Asimismo, ha contribuido a elevar el nivel de conciencia de la poblacin atendida en cuanto a la proteccin y conservacin del medio ambiente.

133

Fuente: POCET 1997, Coleccin Metodolgica, Gobierno de Los Pases Bajos, Gobierno de Honduras, OIT, Tegucigalpa, Graficentro Editores, 1997.

La presencia y los aportes de empresas y empresarios sigue siendo tarea pendiente en este esfuerzo colectivo. La educacin, como bien pblico y responsabilidad comn, es asumida fundamentalmente por el Estado y por los hogares. Existen indicios fundados de que las empresas con mayores recursos en los pases latinoamericanos destinan sus principales sumas en materia educativa no a sus operarios y trabajadores o empleados, sino a sus ncleos de gerentes y directivos. As, un estudio desarrollado en Chile muestra que las empresas ms exitosas invierten ms recursos en la capacitacin de punta de sus capas gerenciales y de ms alto nivel administrativo que los que el Estado chileno destina a la capacitacin de sus miembros134. En la medida que estos empresarios no sientan a la educacin como algo rentable para sus empresas en el corto o en el mediano plazo, la educacin no ser algo que los motive e instigue a la accin. Otra consideracin empresarial es que la capacitacin con la que podra superarse la frecuente baja calidad tcnica de su personal, debiera ser una funcin estatal y no propia. La Cepal llama la atencin acerca de que pese a que en todos los estudios se seala la alta rentabilidad de las actividades de capacitacin (normalmente superior a 20% anual), en la actualidad el trabajador medio de la regin recibe el equivalente de una a dos semanas de capacitacin a lo largo de sus 40-50 aos de vida laboral135. Una de las principales paradojas de los actuales procesos de transformacin y modernizacin econmica es que tanto en el Estado como en las empresas privadas hay sobreinversin en capital fsico y recursos, mucho menos de lo necesario para capacitacin y entrenamiento de los trabajadores. De acuerdo a un anterior estudio de la propia Cepal, si se lograra capacitar al ao 10% o ms de la fuerza laboral, cada trabajador participara en actividades de formacin tres o cuatro veces en promedio a lo largo de su vida laboral, lo que hara realidad la meta de una capacitacin continua. La creciente pobreza tendra que hacernos meditar, igualmente, en la necesidad de orientar recursos a dar respuestas especficas a demandas muy precisas de los sectores pobres en situacin de informalidad, para resolver los problemas asociados a sus actividades. Los mecanismos de resistencia que usan para sobrevivir a su desempleo y empobrecimiento tendran que tomarse en cuenta para rescatar experiencias y formas de conocimiento que pueden llegar a ser de mayor utilidad que las planteadas en algunos programas oficiales. Enfrentando el desempleo juvenil A pesar de contar con ms aos de escolaridad que las generaciones precedentes, la juventud de hoy tiene ms dificultades para insertarse y permanecer en el mercado de trabajo; presenta en todos los pases tasas superiores de desempleo a las del conjunto de la poblacin econmicamente activa. A las alarmantes cifras reseadas en el primer captulo de este trabajo, se suman las presentadas por Tokman en 1997: alrededor de 5,5 millones de jvenes se encuentran sin empleo, y la tasa promedio es del 16%. La juventud, adems, ingresa al mercado de empleo en ocupaciones sin proteccin ni estabilidad, y, lo que es peor, sus 136 posibilidades de aprender en el trabajo son escasas .

134

Marcela GAJARDO, autora del estudio, especifica que en Chile empresas como IBM, City Bank, Madeco y otras registran esos altos niveles de gasto en la capacitacin de sus ejecutivos (ver Capacidad de formacin de los sectores productivos. El caso de Chile, Bogot, FRDC, Fundacin Colombiana Industrial, 1992, mimeo).

135

Ver CEPAL, La brecha de la equidad, Santiago de Chile, 1997.

Es muy difcil intentar respuestas efectivas en este contexto. Especialistas en la materia demandan que las intervenciones educativas no formales y de formacin para el trabajo con jvenes, especialmente con los sectores de pobreza, tengan un carcter integral. Esta integralidad incluye varias dimensiones, entre las cuales pueden resaltarse: En trminos de la propia formacin, un enfoque global que contemple el conjunto del proceso de trabajo comprendido, el refuerzo de competencias bsicas y la orientacin sociolaboral y educativa. La articulacin de acciones de diverso tipo: de formacin tcnica, de formacin amplia, asistenciales y de promocin. Hay consenso respecto a que las acciones aisladas en poblaciones que presentan muchas carencias, producen un impacto escaso. Una articulacin secuenciada de acciones de formacin para el trabajo, de menor a mayor nivel de complejidad y calificacin, combinando las intervenciones de educacin no formal con las de tipo formal. Las distintas intervenciones con jvenes tendran que ser orientadas a favorecer el desarrollo de competencias amplias y transferibles, necesarias tanto para la participacin social como para la insercin en el trabajo137.

En cuanto a estrategias de intervencin para jvenes que se ven obligados a abandonar tempranamente la educacin formal antes de finalizar la escuela media, varias experiencias sistematizadas demuestran que las ofertas de capacitacin que les posibilitan un ingreso rpido a un puesto de trabajo en el sector formal de la economa, resultan importantes para que logren romper el crculo reproductor de la pobreza. En cambio, las y los jvenes que a pesar de haber pasado por la escuela no han logrado acceder a la lectoescritura, al clculo y a otras habilidades bsicas, requieren estrategias educativas ms globales que incluyan la formacin profesional. La juventud que une su marginalidad a diversos problemas delictivos, necesita tambin procesos educativos ms integrales. A dimensiones conceptuales corrientemente asociadas a la calidad, como eficacia y eficiencia, deben sumarse la de pertinencia, con relacin a los requerimientos de habilidades y competencias en el mundo laboral, y la de relevancia, con relacin a las expectativas y necesidades de cada joven. Segn las mismas fuentes de investigacin, la problemtica de jvenes indgenas, especialmente importante en determinados pases, y el anlisis de la perspectiva de gnero, forman parte de los temas cuya profundizacin est pendiente138. Los programas de capacitacin tcnica en el nivel medio bsico se localizan sobre todo en centros urbanos; tienen una presencia poco significativa en las poblaciones rurales y aisladas. Los institutos de formacin profesional (IFP) orientan tradicionalmente sus programas hacia el mercado estructurado de empleo, en el sector formal.

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Ver Claudia Jacinto, Javier Lasida, Jorge Rutalo y Elcira Berruti, Formacin de trabajo de jvenes de sectores de pobreza en Amrica Latina, qu desafos y qu estrategias?, en Por una segunda oportunidad. La formacin para el trabajo de los jvenes vulnerables, Claudia JACINTO y Mara A. GALIART (coordinadoras), Montevideo, OIT/Cinterfor, 1998.

137

Ibd.

138

Ibd.

Las escasas actividades orientadas a los sectores de pobreza se desarrollan a travs de cursos tcnicos que ofrecen perfiles de salida inferiores a sus centros formales de capacitacin. Iniciativas exitosas como las del Pocet en Honduras, aqu resumida, o del INA en Costa Rica, constituyen casos aislados. La vinculacin de los IFP con los sectores desfavorecidos, adems de ser insuficiente, tiene una orientacin general hacia la formacin vinculada con la futura insercin de sus participantes en el mercado laboral formal y con rasgos semejantes a los cursos comunitarios de los programas de educacin no formal de personas adultas. La actividad de capacitacin para los sectores de pobreza se deja por lo general en manos de otras instituciones, muchas de ellas ubicadas en mbitos diferentes al educativo y que atienden marginalmente las necesidades de esa poblacin139. La atencin de los sectores pobres e informales como nuevo tipo de usuarios ha generado mltiples respuestas, inquietudes y conflictos en los IFP, sobre todo si se considera que un enfoque de este tipo exige una postura institucional muy comprometida con polticas de desarrollo social que no controlan y que exceden el mbito tradicional de la formacin profesional. Algunas iniciativas en el seno de entidades como el Senai del Brasil o el SENA de Colombia, son destacables porque rompen el marco tradicional de la actividad de capacitacin tratando de dar una respuesta ms integral a los requerimientos de poblaciones en marginalidad. Los Talleres Pblicos de Capacitacin-Produccin promovidos por el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) en Costa Rica, para atender a personas jvenes y adultas desempleadas en zonas marginales, constituye uno de los mejores ejemplos por considerar. Estos Talleres ofrecen a sus participantes diferentes opciones orientadas a la reduccin de gastos domsticos, la obtencin de ingresos complementarios, la formacin de microempresas y tambin a la incorporacin al mercado de trabajo formal. En estos programas tiene especial relevancia el apoyo que se brinda en ellos a la formacin de microempresas, y los vnculos que desarrollan con la comunidad140. Otra experiencia precursora en la atencin de poblaciones en desventaja es la del Centro para Adultos Alfonso Lpez Pumarejo, en Cali, Colombia. Sus programas de capacitacin tcnica estn diseados de manera que sus estudiantes adquieren adiestramiento y habilidades a travs de prestacin de servicios o la produccin de artculos que luego sern vendidos para recuperar el costo de los materiales y obtener utilidad por el trabajo realizado. Cada estudiante toma conciencia, desde las primera etapas de su aprendizaje, de la vinculacin del oficio que escogi con los mecanismos de produccin y venta de servicios. En los niveles superiores se establecen grupos de trabajo con los que, bajo la supervisin docente, se procura estimular a cada participante en la funcin social del trabajo, en el impulso de la autogestin de empleo y en el perfeccionamiento de sus habilidades. Los talleres son autofinanciados con un fondo rotatorio que permite renovar los depsitos de la materia prima, entregada en calidad de crdito a sus participantes.

139

Ver PIECK 1998, La educacin de adultos..., ob. cit.

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El Taller Pblico se conforma por un conjunto de aulas - talleres, oficinas, bodegas, equipos, herramientas y mquinas necesarias en la formacin inicial y complementaria de personas para el trabajo. Los alumnos acuden segn sus posibilidades y en los horarios que les resulten ms convenientes.

Educacin temprana de los nios pobres El carcter indispensable de la educacin infantil Diversas investigaciones permiten afirmar que se comienza a aprender desde la primera semana de vida, retroalimentando el mundo interno con todo lo que se recibe del exterior. Asimismo, que el desarrollo de la inteligencia, la personalidad y el comportamiento social en los seres humanos ocurre ms rpidamente durante los primeros aos. En dichas investigaciones se seala que la mayora de las clulas cerebrales y las conexiones neuronales se desarrollan durante los dos primeros aos; y que en el desenvolvimiento del cerebro esencial para aumentar el potencial del aprendizaje intervienen no slo la salud y la nutricin, sino factores como la interaccin social y el ambiente. Nios y nias que sufren tensiones extremas durante sus primeros aos, pueden ver afectado desfavorable y permanentemente el funcionamiento de su cerebro, y, en consecuencia, su aprendizaje y su memoria. Esto sucede a menudo en ambientes de extrema pobreza. Menores que disfrutaron de la interaccin estimulante con sus pares y con juguetes y que contaron, adems, con una buena nutricin muestran un mejor desarrollo de sus funciones cerebrales a la edad de 15 aos, en comparacin con nias y nios desnutridos y no expuestos a una estimulacin temprana. Adems, segn sostiene un estudio relevante141, los impactos pueden ser acumulativos. Por todo ello es tan importante la atencin educativa durante la primera infancia. La atencin de nios y nias provenientes de familias en situacin de marginalidad tiene, en particular, un enorme potencial para compensar las carencias de sus hogares y contribuir substantivamente a romper el crculo vicioso de la pobreza. Educacin infantil y reduccin de la pobreza Es creciente la conviccin de que los programas de educacin temprana contribuyen de distintas formas a reducir la pobreza. Una sistematizacin de quince estudios que compararon menores con y sin educacin temprana en nueve pases142, seala entre otras ventajas de la educacin inicial que: a) el acceso a intervenciones tempranas suele tener un efecto positivo sobre el progreso y el desempeo escolar, con descensos sustantivos en las tasas de desercin y repeticin; y b) nias y nios pobres pueden beneficiarse ms de los programas multifacticos que sus pares ms privilegiados. Sin embargo, se afirma, las condiciones estructurales y la mala calidad de la primaria pueden, lamentablemente, atenuar los efectos potenciales del aprestamiento sobre el desempeo acadmico. Los resultados de dicha sistematizacin subrayan que la niez pobre de pases tan heterogneos entre s como Argentina, Colombia, Marruecos y la India, pueden beneficiarse ms de los programas educativos de primera infancia que sus pares ms privilegiados143.

141

Estudio de Carnegie Corporation of New York en 1994, Starting points: Meeting the needs of Our Youngest Children (ver Aparna Mehrotra, Educacin: influencias en la primera infancia, en PNUD 1998, Educacin. La agenda del siglo XXI..., ob. cit.).

142

Los pases comprendidos en la investigacin fueron Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Filipinas, India, Marruecos, Per y Turqua (ver Robert Myers, La educacin temprana y la pobreza, en PNUD 1998, Educacin. La agenda del siglo XXI..., ob. cit.)

La importancia y potencialidad de los programas de atencin educativa durante la primera infancia sern mayores, en contextos de pobreza, si se asocian y combinan con otros programas orientados al cuidado infantil, a la vez que forman parte de esfuerzos ms significativos por alcanzar mejores niveles de desarrollo local y comunitario. La ampliacin sustantiva de la actual cobertura tendr que darse, por lo mismo, segn las circunstancias de cada pas, complementndola con medidas que posibiliten alcanzar y mantener niveles aceptables de calidad. No ser suficiente que tales menores logren acceder a la educacin inicial; ser fundamental atacar la pobreza en otros frentes que son determinantes crticos de la capacidad de aprendizaje: la nutricin, la salud y la estimulacin psicosocial. El concepto de educacin inicial o educacin temprana no debiera quedar reducido al convencional preescolar ni apoyarse exclusivamente en formas escolarizadas. Por otro lado, en pases con recursos insuficientes ser inevitable la opcin por combinar programas formales y no formales. Se tratar de ampliar substantivamente los recursos fiscales para esta educacin inicial, estimulando, adems, la participacin de formas privadas y mixtas en establecimientos donde el servicio y no el lucro sea la principal motivacin. En Amrica Latina, los programas de atencin educativa a la primera infancia se desarrollan a travs de formas convencionales, institucionalizadas en centros preescolares, jardines infantiles y cunas, administrados por el Estado o por particulares autorizados por los gobiernos144. Tambin se dan a travs de atenciones no escolarizadas, con programas que incluyen tanto servicios no formales de atencin infantil como de capacitacin de personas adultas orientados a mejorar sus habilidades como padres y madres o como cuidadoras y otros de desarrollo psicosocial. Estos servicios no formales funcionan con frecuencia fuera de los sistemas educativos. Ambas modalidades brindan atencin a nios y nias desde su nacimiento hasta los 6 aos. Las diversas formas de atencin se concentran en la niez de mayor edad, cercana al ingreso a la educacin primaria. Los programas de salud y estimulacin temprana dan preferencia a los menores de tres aos. Los de desarrollo comunitario y atencin a las madres y a las familias incluyen todas las edades del nivel. Los programas no escolarizados han trascendido el plano pedaggico, convirtindose en acciones de desarrollo comunitario con alta participacin de madres y padres de familia como protagonistas. Se puede afirmar que el conjunto de cerca de treinta aos de experiencia de este tipo de programas muchos de los cuales iniciados experimentalmente se convirtieron luego en programas nacionales (casos de Colombia, Cuba, Chile, El Salvador, Guatemala, Mxico, Nicaragua, el Per145 y Venezuela) constituye uno de los aportes latinoamericanos a

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Ibd.

144

Los mltiples programas existentes son conocidos a travs de diversas denominaciones: educacin inicial, preescolar, parvularia o preprimaria; adems de las denominaciones genricas de educacin infantil o temprana. A estas denominaciones hay que aadir las de knder y preknder, de influencia germnica.

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El Per, a travs de su reforma educativa de inicios de los aos setenta, fue precursor en esta opcin por dar atencin a los nios y las nias ms humildes con una importante red de programas no escolarizados de educacin inicial. La experiencia de los Wawa Wasi y Wawa Uta (Casa de nios en quechua y aymara, respectivamente) iniciada con menores indgenas en la sierra sur peruana ha sido emblemtica y

la educacin mundial146. En el caso de los pases latinoamericanos, la rica experiencia acumulada en educacin inicial no formal o no convencional debiera servir para organizar una verdadera accin regional mancomunada. Se requerira, adems, de alianzas explcitas entre organismos pblicos y no gubernamentales para flexibilizar horarios y calendarios; usar ambientes educativos que no coincidan con los criterios institucionales convencionales; aceptar la presencia de personal a cargo sin ttulo docente; y una participacin familiar y comunal activa y decisiva tanto en el cuidado de la niez involucrada como en el apoyo a los programas de nutricin y salud. La mayor prioridad de la educacin inicial Los anteriores elementos son suficientes para afirmar que nios y nias que acceden a programas de educacin preescolar muestran una mejor preparacin emocional, fsica y mental para la escuela, lo que se refleja en la superacin de las expresiones de fracaso escolar y en los mayores rendimientos en centros educativos. Ms an: la educacin infantil o inicial tal vez sea la nica que escapa a la tradicional tendencia de los niveles superiores a culpar al nivel inmediatamente inferior de la mala preparacin de sus estudiantes. En el nivel universitario se afirma que la educacin media o secundaria no prepara bien al alumnado para su acceso a y permanencia en las carreras universitarias. En los pases donde existe, el bachillerato demanda por lo mismo a la educacin secundaria. En sta, a la vez, se dice que la deficiencia de la educacin primaria o bsica exige mayores esfuerzos a los docentes de la educacin media. En cambio, es difcil que en la educacin primaria se escuchen objeciones a la preparacin en el preescolar, lamentndose ms bien que no todos hayan pasado por ese importante nivel educativo. Por todas las anteriores razones, la educacin inicial es la modalidad educativa que debiera tener prioridad en las estrategias nacionales para enfrentar la pobreza. Educacin bsica de la nios campesinos e indgenas Hay consenso respecto a que la vida en el medio rural, con poblacin campesina e indgena, es mucho ms difcil que en medios urbanos; y que la educacin y otras expresiones de la situacin sociocultural presentan carencias de mayor gravedad que en las ciudades. Esta situacin es histrica, producto del poder ejercido y concentrado en las urbes, y en la mayora de pases latinoamericanos particularmente en las capitales nacionales. La discriminacin que sufren nios, nias, jvenes y personas adultas del campo es una expresin secular de esa dominacin, muchas veces preada de prejuicios como la idea de que los habitantes del campo desarrollan labores subalternas para las que no se necesitara mucha educacin ni formacin.

mereci la atencin internacional.

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Un anlisis de experiencias de veintids pases sintetiza as sus modalidades de accin: atencin hogar por hogar, atencin a travs de los padres de familia, servicios bsicos de atencin integral rural y urbano marginal, atencin familiar con nfasis en la mujer, atencin grupal y atencin domiciliaria a travs de los medios de comunicacin (ver Gaby Fujimoto, La educacin para el cambio comienza cuando el nio nace, en PNUD 1998, Educacin. La agenda del siglo XXI..., ob. cit.).

Las condiciones educativas en el campo En general, los estudios nacionales e internacionales recalcan que las instituciones educativas en zonas rurales son pobres, as como grandes las deficiencias que afligen a los procesos de enseanza-aprendizaje en esas zonas. Miguel Soler, quien tiene una larga experiencia en la educacin rural, resume as la baja calidad e inadecuacin de esta educacin al mundo rural: Los programas estn siempre sobrecargados, en afn enciclopdico que no lleva sino a su incumplimiento; la segmentacin entre asignaturas impide toda percepcin de la realidad y de sus problemas; la evaluacin sigue el mismo esquema: el recuerdo de lo mal aprendido importa ms que la posibilidad de aplicar un saber adquirido a travs de una experiencia viva. Todo lo dicho hace un siglo sobre las ventajas de la escuela activa es ignorado... No es esta una 5enseanza condenable por lo tradicional sino por haber retenido las peores tradiciones, los peores vicios, portadores de los peores resultados. La inadecuacin curricular es el pecado capital de la escuela rural no renovada tanto en el nivel primario como en la enseanza media agrcola o en la educacin de adultos... los procesos de enseanza, a fuerza de ignorar el medio en que operan, terminan por aplicar planes de trabajo demasiado adaptados a las variables en juego, aunque no lo estn a los requerimientos de la sociedad deseable... el proceso de enseanza-aprendizaje en la escuela rural comn tiene lugar en un mundo escolar distinto y a veces opuesto al mundo real del que provienen los educandos; este distanciamiento es sealado como una de las causas del bajo rendimiento y de la precaria calidad de la accin educativa147. Este desfase entre las supuestas necesidades de la sociedad rural y la prestacin de servicios educativos slo se puede explicar por razones de tipo estructural que tienen que ver con la organizacin de la explotacin agropecuaria en Amrica Latina148. Varios trabajos de investigacin sealan no slo una correlacin positiva entre pobreza y etnicidad indgena, sino la deuda social histrica con nios y nias que difcilmente pueden completar su educacin primaria y que experimentan varias veces durante su escolaridad la frustracin de la repeticin, que termina en el abandono de la escuela despus de dos o tres aos de haber infructuosamente intentado entenderla y apropiarse de sus herramientas149.

147

Ver SOLER 1996, Educacin y vida rural..., ob. cit.

148

Mientras que la poblacin campesina corresponde a casi el 30% de la poblacin total y tiene a su cargo la produccin de alimentos para la totalidad de la poblacin, la demanda de personal calificado para tan importante funcin es bajsima. Las necesidades se resuelven echando mano sea de productores tradicionales de baja productividad, formados mediante mecanismos de herencia cultural familiar, sea de empresas que aplican tecnologas de avanzada, que no requieren personal de formacin intermedia, sea por va de la importacin de alimentos, en expansin en Amrica Latina, (ibd.)

Luis E. Lpez afirma, refirindose a la educacin en medios indgenas, que an cuando muchos maestros y maestras que trabajan en zonas indgenas hablan el idioma local y en cierto modo son copartcipes del horizonte cultural de sus educandos, su accionar en el aula no difiere mucho de lo que hacen sus colegas hispanohablantes y culturalmente criollos. Ni unos ni otros tuvieron la posibilidad de analizar su propia condicin sociocultural y lingstica, ni la de sus potenciales estudiantes. Por lo dems, durante su formacin rara vez discutieron conceptos como los de intolerancia, racismo, xenofobia, ni consideraron como tema de reflexin la diversidad cultural y la multiplicidad de identidades que es posible encontrar en el saln de clases. Muchas veces la reduccin y amputacin lingstica y cultural, principal producto de lo anterior, se ha convertido en paradigma pedaggico, en concordancia con la prctica e ideologa educativas vigentes150. La bsqueda institucional de respuestas diferenciadas a las caractersticas y los intereses de nias y nios indgenas, tiene ms de cuatro dcadas de existencia. Infortunadamente, los esfuerzos corresponden por lo general a proyectos y programas puntuales y de cobertura reducida. En el proceso pedaggico de esas experiencias se ha visto reiteradas veces el caso de nios y nias indgenas que se transforman y comportan de manera ms favorable cuando en el aula se recurre al idioma que conocen mejor y utilizan en su familia. La opcin de estos proyectos y programas por la enseanza de la lengua indgena como lengua materna y del castellano como segunda lengua, ha demandado nuevas estrategias de acercamiento y de acuerdos tanto con ministerios y secretaras de Educacin como con las propias poblaciones indgenas. Resolver la carencia en cantidad y calidad de recursos docentes para implantar la nueva propuesta pedaggica, comienza a ser visto como una tarea prioritaria. Posibles salidas para la educacin campesina y la educacin bilinge intercultural En su importante trabajo sobre la educacin en la vida rural latinoamericana, Miguel Soler distingue la existencia de tres posibles acciones estratgicas: Concentrarse en el microcosmo escolar, dando los pasos necesarios para que las instituciones escolares docentes obtengan buenos resultados, para que nias y nios del campo aprendan lo esencial y para que los analfabetos dejen de serlo. Soler seala que esta opcin es ingenua y desmentida por la historia. Dar por sentado que la buena escolarizacin no ser posible bajo condiciones desfavorables del contexto, y por consiguiente, es necesario priorizar acciones para lograr cambios de ese contexto, prodigndose por obtener una mejor sociedad rural y por generar a la vez modificaciones favorables en la educacin. Esto supone una vasta tarea transformadora y de lucha social que slo es dable en momentos histricos muy favorables. Integrar los dos propsitos, reconociendo que no es posible aprender en un espacio escolar distante de la vida real, y hacer que, por una articulacin adecuada entre ambos, los procesos educativos ganen en autenticidad, relevancia y calidad y, a la vez, stos incidan en el cambio exterior. Identificarse con esta opcin debiera significar superar las dicotomas entre escuela y comunidad, entre educacin escolar y

149

Ver Luis E. LPEZ, La formacin de recursos humanos desde y para un contexto de diversidad tnica, lingstica y cultural, en Nuevas formas de aprender y ensear,Santiago de Chile, Unesco, 1996.

150

Luis. E. Lpez (ibd.) se apoya en un texto anterior de Ingrid Jung, presentado en Foro Educativo del Per durante 1994: Propuesta de formacin del maestro bilinge.

extraescolar, entre escuela como lugar de aprendizaje y como centro inductor del cambio, optando ms bien por un aprendizaje que lleve tanto al conocimiento como a ese cambio social. Este sera el escenario ms deseable y el mayor desafo151. A su vez, Sylvia Schmelkes, refirindose a la educacin rural en Mxico, alerta sobre una tendencia a cierta unificacin u homogeneizacin, que se expresa tanto en hechos como en normas educativas. Sugiere perseguir con vehemencia la unidad a partir de la diversidad que la enriquece y define y, a la vez, aceptar puntos de partida diferentes, procesos diferenciados y puntos de llegada equiparables, aunque no necesariamente iguales. Por ello, concluye, los sistemas educativos debieran ser concebidos de forma suficientemente flexible como para asumir esas diferencias y para propiciar la necesaria adaptacin tanto a realidades rurales como indgenas152. Un asunto no resuelto an es el de los lmites y el de la conveniencia de la ruralizacin. Hay quienes propugnan la necesidad de ruralizar el sistema educativo global, en el sentido de hacer comprender a toda la ciudadana el papel del mundo rural y campesino en la vida econmica y alimentaria de un pas, valorando la naturaleza y el trabajo manual. Otras personas demandan posibilitar a nias y nios campesinos la mejor comprensin del fenmeno urbano en sus aspectos positivos y negativos. Refirindose al caso brasileo, Pedro Demo, luego de exponer sus reparos al objetivo de ruralizar el campo, se pregunta si no habra, ms bien, que urbanizarlo, concibiendo el desarrollo rural como el tipo de desarrollo agrcola que concilia la produccin agrcola con un proceso de urbanizacin creciente, fortaleciendo las nuclearizaciones urbanas iniciales153. En la relacin ciudad-campo hay que advertir uno de los rasgos positivos de la feminizacin del magisterio. El aumento del nmero de maestras en el campo ha influido en una relativa mayor igualdad de sexos en la matrcula. Padres y madres de familia, sobre todo en medios rurales e indgenas, aceptan ms fcilmente que sus hijas vayan a escuelas atendidas por mujeres. En todo caso, la educacin en los medios campesinos e indgenas demandar una cudruple concertacin de esfuerzos: la de las entidades escolares y los programas educativos formales o no formales entre s; la del sector Educacin con sectores claves en materia productiva, alimentaria y de salud; la de los entes estatales con los municipales, los no gubernamentales y las asociaciones de madres y padres o de gremios en el campo; y, finalmente, la articulacin que deben establecer esos servicios con la propia comunidad sede de los establecimientos educativos. Objetivo central de esa concertacin seguir siendo dotar de ms escuelas con recursos suficientes al sector campesino e indgena y tener ms cuidado a la hora de generalizar leyes

151

Ver SOLER 1996, Educacin y vida rural..., ob. cit.

152

Ver Sylvia SCHMELKES, Supuestos, experiencias y reflexiones del Centro de Estudios Educativos en torno a la relacin cultura-escuela rural, CEE, Mxico, 1990, en SOLER 1996, Educacin y vida rural..., ob. cit.

153

Ver Pedro Demo, Uma dvida, quase uma perplexidade: algumas dificultades da Educaao Rural, Fundaao Carlos Chagas, Cadernos da Pesquisa N 60, Sao Paulo, febrero de 1987, citado en SOLER 1996, Educacin y vida rural..., ob. cit.

aplicables a las ciudades pero difciles de extender al medio rural. As, la deseable tendencia a ampliar los perodos de escolarizacin obligatoria en general, es difcil de cumplir en el campo incluso en los primeros cursos de educacin bsica, si no se toman paralelas providencias respecto al tiempo escolar y a los recursos de esas escuelas. Medidas como la nuclearizacin educativa, ya ensayadas con desigual xito en el Per y Bolivia, hoy estn siendo retomadas. La idea de fortalecer algunos ncleos educativos centrales para que ofrezcan ms y mejores servicios incluyendo los de secundaria y tcnica a un grupo por lo general disperso de pequeas comunidades rurales, permite avizorar logros efectivos en Ecuador y Colombia, estimulados por los actuales procesos de reforma educacional. El factor participacin asume muchas veces caracteres ms importantes en el campo que en la ciudad. La gran mayora de escuelas rurales han sido construidas con manos campesinas e indgenas, mientras que sus docentes suelen ser albergados y hasta sostenidos econmicamente por las comunidades. Los movimientos ms influyentes para lograr escuelas y atencin educativa han provenido de las propias poblaciones campesinas e indgenas organizadas. Durante los aos noventa, la atencin a las carencias educativas ha sido una de las reivindicaciones tanto del movimiento de los pueblos indgenas del Ecuador y Mxico, como de los aymaras y quechuas en Bolivia o del movimiento de los trabajadores rurales sin tierra en Brasil, aunque algunos de ellos no pasaron de ser episdicos e insuficientes, ni lograron superar la indiferencia y hostilidad de sus respectivos gobiernos. Como seala Miguel Soler, si el Estado tiene una pequea escuela en la comunidad rural, conviene que se constituya en avanzada civilizadora y, en la medida de lo posible, ayude a fortalecer la comunidad con algunas funciones de proyeccin comunitaria: no hacerlo puede condenar a la esterilidad los procesos educativos con los nios, al mantenimiento o agravamiento de problemas, a la frustracin del educador, que tiene la impresin de estar arando en el mar. La escuela habra de cumplir en estos casos una labor compensatoria de por lo menos algunas de estas carencias. La accin compensatoria en el medio rural Los programas de educacin compensatoria con un significativo financiamiento internacional y nacional constituyen una variante importante para el anlisis. Las evaluaciones externas hechas al PARE en Mxico y al Plan Social Educativo de Argentina, muestran elementos significativos. En el caso del PARE, la evaluacin constat que no se utilizaron estrategias pedaggicas adecuadas, ni se pusieron en prctica los apoyos a las escuelas tal como estaba previsto. De igual modo, la contribucin del programa al mejoramiento de los aprendizajes de nios y nias no fue significativa. La evaluacin del PSE presenta resultados ms optimistas, sobre todo en cuanto el impacto de los materiales, libros y tiles en el progreso de los rendimientos escolares. En ambos proyectos, las escuelas de comunidades rurales e indgenas, en el caso mexicano reconocan en estos programas la presencia de un Estado efectivamente preocupado por la educacin de sus hijos e hijas; incluso en varias comunidades dicha presencia estatal era la primera que conocan. Uno de los mayores impactos en madres y padres de familia fue la distribucin de libros bien diseados y atractivos. Esta creacin de mejores condiciones para una ms prxima relacin entre familias y docentes, tuvo distintos efectos. En el PSE se fortaleci, adems, la institucionalidad escolar en trabajos con directivos y docentes itinerantes, lo que facilit un mayor acercamiento e inters por la escuela. En el PARE prevaleci la precariedad institucional a pesar de los incentivos econmicos a docentes; padres y madres, a su vez, mostraron que su inters por la educacin no equivala a confianza en la escuela. En ninguna de las dos experiencias se logr generar un clima participativo en la gestin educativa. La educacin intercultural y bilinge con poblaciones indgenas Con referencia a la educacin bilinge intercultural por desarrollarse en comunidades

indgenas, el mayor impulso que est recibiendo actualmente choca con la insuficiente informacin y conocimiento acumulado sobre las lenguas y culturas indgenas, y con la falta de antecedentes y de informacin pedaggica relevante. Ello ha significado que en un primer momento se haya prestado ms atencin a los aspectos lingsticos y antropolgicos de la educacin con nios y nias indgenas, y se descuidaran los aspectos pedaggicos. Adems de dar mayor nfasis a lo pedaggico, en los programas nacionales ser necesario tomar decisiones sobre el idioma o los idiomas con los que aprender y ensear, dando especial significacin a la compleja dimensin intercultural de los procesos educativos con poblaciones indgenas. Est en cuestin no slo el cmo ensear, sino tambin el qu ensear. Asegurar una aplicacin exitosa de una educacin intercultural bilinge de calidad, demanda polticas en las que se establezcan estrategias que incorporen: (i) investigaciones de base, como diagnsticos sociolingsticos que puedan adelantar ideas y posiciones respecto al uso escolar de las lenguas indgenas y a la prctica pedaggica en el aula con las correspondientes demandas y necesidades de capacitacin docente; (ii) planificacin idiomtica o lingstica por ejemplo, codificacin y gramaticalizacin de lenguas y toma de decisiones sobre acciones educativas con los educandos que se forman; (iii) incorporar en los diseos curriculares los elementos lengua y cultura, asociados a las necesidades bsicas de estudiantes y de docentes para su ejercicio profesional (ello repercutir en la produccin de textos de estudio y guas de trabajo); (iv) administracin y supervisin escolar asumidos por maestras y maestros debidamente capacitados para llevar adelante y orientar las tareas anteriores; y (v) formar bien a cada docente para que pueda ejercer una educacin bilinge, tanto en la enseanza-aprendizaje en lengua materna como de y en castellano como segunda lengua, y para que pueda dar respuesta a las demandas de aprendizajes diferenciados de sus estudiantes de habla verncula154. Fortalecer las relaciones entre la escuela y las comunidades tnicas permitir introducir en la escuela las necesidades de aprendizaje de la comunidad, as como el rescate de los saberes de esta misma comunidad: la escuela por tanto debe abandonar su torre de marfil, dejar de ser el lugar de adiestramiento para conformar a una sociedad extraa a la mayora de los nios y nias y convertirse en el centro de irradiacin de la cultura local propia de los educandos, en el eje articulador de la vida social, cultural, poltica y econmica de la comunidad, recuperando los saberes previos que cada nio construye...155. Luis Benavides nos recuerda, finalmente, que recin comienza a recorrerse un camino en el que se parte de creer en el desigual el indgena y se trata de posibilitar que ste sea quien defina el indigenismo. Sern distinto el enfoque y los resultados de los proyectos y programas llevados a cabo para los indgenas que los realizados con ellos156. A continuacin se resean tres experiencias representativas de las necesidades y

154

Ver Luis E. LPEZ, La formacin de recursos humanos..., ob. cit.

155

Ver Sonia COMBONI, La educacin intercultural bilinge. Una perspectiva para el siglo XXI, en Nueva Sociedad N146, Caracas, noviembre-diciembre 1996.

156

Es axioma surgido en la educacin liberadora que nadie puede liberar al oprimido. Es el oprimido el nico que puede liberarse (hacerse libre) a s mismo y, hacindose, hacer libre al opresor, enfatiza Luis BENAVIDES I. (Los indios, ayer, hoy y maana, Puebla, Cipae, Educacin Permanente, 1997).

potencialidades del cambio en el trabajo educativo con nias y nios campesinos e indgenas: la Escuela Nueva colombiana, de larga data en beneficio de una educacin renovada y participativa, constituida en experiencia emblemtica para la educacin bsica en medios rurales latinoamericanos; el Programa Educo de El Salvador, un pas que a sus graves carencias educativas sum los efectos de una cruenta guerra civil, y que por lo mismo demandaba medidas audaces para restablecer los servicios educativos clamados por madres y padres campesinos, a quienes se ha dado la principal responsabilidad en la gestin de las escuelas de sus hijos e hijas; y, finalmente, el Proyecto Enlaces, red interescolar de comunicacin que pone el acento en el uso educativo del computador en la escuela bsica, en cuyos orgenes se ubica el trabajo con nios y nias indgenas del pueblo mapuche de la Araucana de Chile.

Programa Escuela Nueva (Colombia)

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Durante veinticinco aos este programa ha contribuido a mejorar, con bajos costos, la universalizacin y la calidad de la educacin primaria completa en 25 mil escuelas rurales colombianas. Su xito es atribuido a una concepcin sistmica de la escuela y al diseo de instrumentos con que se afecta de modo integral al currculo, la administracin y organizacin, la capacitacin docente y los vnculos con la comunidad. Segn una evaluacin del Instituto SER, el 89,3% de los docentes considera que el Programa

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Fuentes: Rosa Mara TORRES, Escuela Nueva: una innovacin desde el estado, Quito, Instituto Fronesis, Coleccin Educacin 2, 1991; yErnesto SCHIEFELBEIN, En busca de la escuela del siglo XXI. Puede darnos la pista la Escuela Nueva de Colombia?, Santiago de Chile, Unesco/Unicef, 1993.

Escuela Nueva es superior a las escuelas rurales tradicionales. Las guas de enseanza para docentes y de autoaprendizaje para estudiantes, los rincones escolares, la biblioteca escolar o de aula, el diario escolar, el mapa escolar, las mesas de trabajo grupal y el gobierno escolar, son, entre otros, elementos de un paquete educativo integral distintivo de Escuela Nueva. La incorporacin de la vida local al aprendizaje es una caracterstica clave de este Programa. La prctica de actividades remediales estudiantes ms adelantados se constituyen en tutores de los ms atrasados y la formacin permanente de maestros y maestras como facilitadores de las condiciones de aprendizaje, explican los logros alcanzados en la enseanza y el aprendizaje. Al ofrecer una modalidad de instruccin activa, un vnculo ms slido entre escuela y comunidad y un mecanismo de promocin adaptable a las caractersticas de cada menor, este Programa hace posible que el estudiante avance de un grado o nivel a otro a su propio ritmo. Adems, le permite abandonar temporalmente la escuela para ayudar a su familia, sin poner en peligro la posibilidad de regresar y continuar su educacin. El Banco Mundial seleccion a Escuela Nueva como una de las tres experiencias de escuela primaria en el mundo que han aplicado exitosamente una innovacin educacional a gran escala. En la evaluacin regional Unesco de calidad educativa comparada (1998), Colombia fue el nico pas cuyos resultados en reas rurales fueron superiores a los obtenidos por sus escuelas urbanas. Esta experiencia no slo ha servido a nias y nios campesinos colombianos, sino tambin como motivacin a otros programas de cambio educativo en por lo menos doce pases latinoamericanos y en dos pases africanos.

%Educacin para ser asumido por las oficinas de la primera dama del pas son los desbalances entre los costos de los prstamos invertidos en l y sus resultados concretos. La influencia de este modelo es creciente en Amrica Central. Con la promocin del Banco Mundial, se est adaptando en pases como Nicaragua y Guatemala. El Programa an tiene que superar obstculos y desafos magisteriales y comunales, producto de la falta de una cultura que permita establecer relaciones de trabajo estable entre las familias y los directivos de las escuelas. La excesiva centralizacin de los organismos que procesan los fondos sigue causando dificultades logsticas.
158

Proyecto Enlaces (Chile)

La Red Interescolar de Comunicacin Enlaces es un componente del Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin (MECE), impulsado por el Ministerio de Educacin de Chile desde 1992. Esta red se inici incorporando desde sus inicios a la regin de la Araucana, una de las ms pobres y atrasadas del pas, con marcada influencia de la etnia mapuche (se tom como desafo la idea de que si funcionaba all debera tener xito en las dems reas). En 1994, participaban ochenta y una escuelas bsicas (cincuenta y dos en la Araucana), veinte en la zona metropolitana de Santiago y nueve en otras regiones. Las escuelas estn conectadas a diecinueve instituciones universitarias. En noviembre 1996, un

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Fuentes: Pedro HEPPK y Lucio REHBEIN F., Proyecto Enlaces: el docente y las nuevas tecnologas de comunicacin, en Nuevas formas de aprender y ensear, Santiago de Chile, Unesco, 1996; y Reforma en marcha: buena educacin para todos, Santiago de Chile, Ministerio de Educacin de Chile, 1998.

ao despus de haberse convertido en un proyecto de cobertura nacional, la Red abarcaba trescientas seis escuelas, ciento sesenta y cinco liceos secundarios, y treinta y una instituciones universitarias y de otros tipos. La decisin del Ministerio de Educacin de Chile es financiar totalmente el 25% de las escuelas ms pobres y cofinanciar las dems. Hay que sealar que la inmensa mayora de las escuelas partcipes del proyecto son escuelas bsicas municipales que reciben equipamiento del Ministerio de Educacin: computadoras, impresoras, mdem, CD-Rom, software (La Plaza y diversos programas educativos), capacitacin y apoyo permanente de la Red. La coordinacin nacional del proyecto est en la ciudad de Temuco (capital de la IX Regin o Araucana) y es asumida por la Universidad de la Frontera. Enlaces apoya a escuelas y liceos de todo el pas, mediante una red de siete centros zonales, coordinados por universidades. Cada centro es responsable de la capacitacin docente, la preparacin de escuelas y liceos y la operacin de la Red. El principal soporte lgico desarrollado en funcin del proyecto es La Plaza, que permite un acceso fcil a las computadoras, ya sea para utilizar software educativo, aprovechar las comunicaciones (locales, comunales, regionales e internacionales) o participar en proyectos educativos, as como entregar y obtener informacin a travs de la Red. Sus componentes permiten a estudiantes y docentes desarrollar diversas competencias: un espacio de informacin electrnica en forma de peridico, otro para desarrollar proyectos, un museo destinado a satisfacer necesidades de material pedaggico y un correo electrnico de uso muy simple para recibir y enviar correspondencia entre menores y docentes. Miles de nios y nias chilenos, muchos de ellos hijos e hijas de campesinos e indgenas, pueden hoy, desde sus escuelas, intercambiar mensajes computarizados con sus pares, estudiantes de Chile y de otros pases; y participar en proyectos de medio ambiente, poesa o ciencias con jvenes de otras creencias, costumbres y realidades. Todo esto a un costo que sigue bajando rpidamente. Pero Enlaces tambin muestra que la tecnologa informtica puede tener un papel ms importante que el de proveer informacin, si se logra en su entronque con los proyectos educativos de cada centro escolar. Un obstculo evidente es que los hogares de quienes usan el programa no cuentan con computadoras, ni sus padres o madres pueden ser interlocutores vlidos sobre este tema. Se demandara entonces un tiempo muy superior de contacto con este equipamiento en los centros educativos. Otro desafo pendientes es integrar a los nuevos docentes en este esfuerzo modernizador. Hay evidencias de que el 28% de estudiantes increment su creatividad, el 75% sus niveles de conocimiento y el 28% su comprensin de lectura. El 76% de docentes experiment una mejora en la relacin con sus estudiantes. Se observa una mayor capacidad de compartir y de solidarizar cuando alumnas y alumnos compiten contra el ordenador y no entre ellos. Tambin existe la percepcin de que Enlaces contribuye a reducir la desercin y el rendimiento escolar de estudiantes considerados atrasados o con problemas de disciplina. Una necesidad de la educacin rural e indgena es propiciar una mayor vinculacin entre los centros de educacin bsica y secundaria en el campo y las experiencias de educacin popular desarrolladas con metodologa participativa, posibles de ser adaptadas para trabajos docentes vinculantes con la comunidad donde trabajan. Los procesos metodolgicos del Programa P-900 en Chile tienen antecedentes directos en proyectos micro alentados por organizaciones no gubernamentales en los difciles tiempos de la dictadura militar159. En otros pases y en circunstancias polticas diferentes, se observa como tendencia, en la medida que ha avanzado el proyecto neoliberal, que el Estado va delegando sus anteriores funciones a organizaciones de la sociedad civil, sobre todo en el medio campesino. Algunas instituciones caracterizadas por la excelencia de su trabajo con el sector campesino han tenido cierta participacin en tareas derivadas hacia nias y nios campesinos e indgenas. Sin embargo, la mayora de esas experiencias no converge con las propiciadas

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El PIIE y el CIDE son dos de las principales entidades que han aportado cuadros tcnicos y experiencia probada al actual proceso de reforma educativa chileno.

desde los gobiernos en educacin bsica y secundaria, aunque todo indica que tomarlas en cuenta sera de mucha utilidad. Avala esta afirmacin la existencia en Amrica Latina de proyectos y programas que, con diferentes nfasis y variaciones, desarrollan actividades productivas y de organizacin social basando su prctica en procesos de investigacin y de sistematizacin, alentando acciones de capacitacin a cuadros no profesionales encargados del trabajo promocional, y combinando lo anterior con la produccin de materiales adaptados a cada realidad local160. La gran tarea pendiente sigue siendo la formulacin de polticas educacionales explcitamente pensadas para zonas campesinas e indgenas, que ayuden a abordar integralmente los problemas educativos en las reas rurales. La educacin con personas jvenes y adultas (EDJA) como mecanismo para superar la pobreza Ninguna modalidad educativa tiene una opcin tan clara y prioritaria por los sectores vulnerables, en condicin de marginalidad socioeconmica y desigualdad de oportunidades educativas, como la educacin para personas jvenes y adultas. En la prctica, sta se define precisamente por su relacin con la pobreza161. Sus programas representan una respuesta a requerimientos educativos estrictamente ligados a la satisfaccin de necesidades bsicas no slo educativas, sino tambin ligadas a los campos de la salud, la vivienda, la nutricin, la poblacin y el trabajo. Tal opcin resulta determinante para que estos programas constituyan una salida a la dramtica situacin vigente de pobreza e inequidad; y,a la vez, para que sus orientaciones y resultados hayan sido permeados y condicionados por los distintos procesos sociopolticos y econmicos que han marcado a Latinoamrica. En los aos sesenta, la inicial influencia indigenista de las hoy lejanas misiones culturales mexicanas tuvo su correlato en la influencia de la opcin alfabetizadora cubana, aplicada en contextos inditos. En ese entonces, gravitaron en la concepcin y el ejercicio de la educacin de personas adultas la idea fundamental de revolucin y la pugna por modificar las estructuras socioeconmicas construyendo nuevos rdenes sociales, por un lado, o la idea de desarrollo comunal y extensionismo rural influenciada por la Alianza para el Progreso, por otro lado. Hacia fines de esa dcada tuvieron un papel protagnico grupos profesionales y tcnicos formados bajo el influjo de una opcin por la justicia social encarnada en movimientos como la teologa de la liberacin o los planteamientos de Paulo Freire, animando metodologas para educar descubriendo la sabidura de los pobres. En los aos setenta, la educacin de personas adultas pas a formar parte de una opcin que privilegiaba la satisfaccin de necesidades bsicas adelantndose a Jomtien y la organizacin de la poblacin como parte de los desarrollos nacionales. Desde entonces, la vigencia del populismo en algunos pases y de dictaduras militares en otros, determin el

160

Un listado preliminar de estas instituciones comprende a entidades como el Centro de Estudios Educativos en Mxico; Cesap en Venezuela; la Fundacin Chagas en Brasil; Tarea en Per; IER en Chile; Cinep en Colombia; Cebiae y Erbol en Bolivia; Radio Santa Mara en Repblica Dominicana, Alforja en Costa Rica, entre muchas otras.

161

Ver Juan E. GARCA-HUIDOBRO, Los cambios en las concepciones actuales de la educacin de adultos, en La educacin de adultos en Amrica Latina ante el prximo siglo, Santiago de Chile, Unesco/Unicef, 1994.

surgimiento de expresiones de una educacin popular de personas adultas como parte integrante de los esfuerzos por alcanzar estadios ms genuinamente democrticos y niveles aceptables de ejercicio de los derechos humanos162. Pero esta opcin colectiva por una educacin orientada a las personas ms pobres influy, a la vez, para que fuese asociada a polticas y prcticas compensatorias. Asimismo, para que fuera tradicionalmente marginada de las polticas educativas y de la asignacin de recursos, e ignorada por las instituciones acadmicas y los organismos de financiamiento internacional. En la actualidad, la educacin y formacin continua de jvenes y adultos (EDJA) corresponde a un espectro amplio y heterogneo, rico en matices y modalidades de accin educativa, no condicionado por las reglas de la escolaridad. Sus propsitos son mltiples y pueden proceder de ofertas institucionales estatales, de organizaciones no gubernamentales, iglesias, sindicatos, entidades empresariales o centros de educacin superior. Los proyectos y programas que resumen estas modalidades estn orientados a un pblico diferenciado. Ncleos campesinos e indgenas, obreros y trabajadores informales, docentes y promotores, profesionales, directivos de empresas, padres y madres de familia, personas de la tercera edad, asociados gremiales o militantes partidarios, forman parte de un amplio espectro de participantes en bsqueda de nuevos conocimientos, nuevas tecnologas, perfeccionamiento en sus oficios, dominio de destrezas y habilidades o acceso a bienes culturales. Una de las tareas centrales asignadas a esta modalidad educativa es precisamente ser parte de una accin estratgica para superar el crculo vicioso de la pobreza. Se le demanda concebir y ejecutar programas y acciones que, en el marco de polticas sociales que incluyan otros factores socioeconmicos o polticos, se orienten a romper la transmisin intergeneracional de la pobreza163. La educacin con personas jvenes y adultas se vincula en este caso a los esfuerzos por reducir las altas tasas de fecundidad en las familias ms pobres; por superar el mayor riesgo de embarazos mal llevados por madres de esas familias; y por darles armas para mejorar el estado nutricional de sus hijos e hijas. Uno de sus mayores desafos est asociado a superar junto con otras modalidades educativas y a travs del acceso de madres y padres a la cultura escrita, la educacin bsica y la informacin las dificultades que hay en los mbitos familiares para favorecer el aprendizaje escolar, lo que luego deber expresarse, como consecuencia lgica, en menores tasas de desercin y repeticin. Se trata de evitar que el crculo vicioso de la pobreza influya en que dicha niez termine en trabajos con poco futuro y escasa productividad o en sectores informales de la economa. La poca importancia relativa que han dado los gobiernos a la educacin de personas adultas ha incidido en la posicin marginal que mantiene en los sistemas educativos de los pases latinoamericanos164. En este sentido, resulta hasta cierto punto irnico que la modalidad educativa a la que corresponde atender las necesidades de los sectores marginados, sea justamente la ms postergada en materia de recursos para cumplir sus tareas. Los escasos presupuestos y el abandono de que es objeto por parte del sector Educacin con

162

Ver DE RIVERO 1998, El mito del desarrollo..., ob. cit.

163

Ibd.

164

Ver Sylvia SCHMELKES y Judith KALMAN, La educacin de adultos: estado del arte. Hacia una estrategia alfabetizadora para Mxico, Mxico, INEA, 1996.

raras excepciones, contrasta con determinadas iniciativas procedentes de otras instancias estatales. En la mayora de los pases, las acciones educativas con personas jvenes y adultas asumidas por los ministerios de Trabajo, Agricultura o Salud particularmente de capacitacin y promocin social, son ms significativas que las asumidas por las unidades de educacin de adultos del mbito central de los ministerios de Educacin. Se observa tambin que los organismos no gubernamentales y, ms recientemente, los gobiernos municipales asumen crecientes responsabilidades en programas de atencin educativa a personas jvenes y adultas. Son exigencias de los nuevos tiempos la necesidad de un trabajo ms integrado, con acciones y estrategias de concertacin interinstitucional y entre los niveles centrales y locales. Las debilidades de la EDJA Hay que sealar y esto es parte del actual debate autocrtico que las demandas que se hacen a la EDJA son de nuevo signo. No basta el reconocimiento a la extraordinaria versatilidad de sus tareas y al compromiso de sus actores. Hoy se asume la existencia de factores externos a la EDJA que repercuten de un modo u otro en la menor consideracin estratgica que se le otorga en los actuales procesos de cambio educacional. Los efectos de la mayor cobertura escolar en el descenso de los ndices de analfabetismo absoluto forman parte de esos factores. Las concepciones imperantes, por las que se aplican criterios y parmetros econmicos a la accin educativa, tambin han influido en el hecho de que bajo el parmetro costo-beneficio sugerido externamente y adoptado internamente en los ministerios de Educacin se alejen las posibilidades de destinar ms recursos nacionales a la EDJA y de que la inclusin de este tipo de programas en las mesas de negociaciones tenga acogida en organismos de financiamiento internacional. Hay tambin alguna coincidencia en sealar que la lectura incompleta y sesgada de los acuerdos de Jomtien separa indebidamente a madres y padres con bajos niveles educativos de sus hijos e hijas actuales o futuros estudiantes, priorizando exclusivamente las estrategias y los recursos en la educacin bsica de menores. El problema central, sin embargo, sigue siendo la insuficiencia de la EDJA en cuanto a sus caracterizaciones, nfasis estratgicos y resultados, para lograr credibilidad social y ser percibida, sobre todo en sus expresiones de tipo formal, como suficientemente til y necesaria por la comunidad. Se ha obtenido algn acuerdo al sealar como problemas a cuya atencin habra que dar prioridad, los resumidos en los siguientes aspectos:165 Factor calidad y evaluacin ausentes en sus procesos y resultados

Hay la necesidad de reconceptualizar trminos (educacin continua, educacin no formal, alfabetizacin, alfabetismo funcional, entre otros) y de mejorar la prctica educativa en sus programas, superando los bajos resultados en materia de alfabetizacin y educacin bsica. Existe, igualmente, la necesidad de obtener datos e informacin institucional desagregados y confiables. La riqueza de proyectos, de nivel local o micro en su mayora, determina la importancia de ubicar y sistematizar experiencias innovadoras e incentivar el desarrollo ampliado de tales innovaciones. Se requiere igualmente formar/actualizar/especializar a docentes y promotores considerando las nuevas realidades ya analizadas. La incorporacin en

165

Ver Jos RIVERO, Educacin de jvenes y adultos en el contexto de las reformas educativas contemporneas, en Educaao e Escolarizaao de Jovens y Adultos (vol. I., Experiencias internacionais), Seminario Internacional (mayo de 1996), Brasilia, Instituto Brasileiro de Estudos e Apoio Comunitario (Ibeac)/Ministerio da Educaao e do Desporto, 1997.

sus programas de nuevas tecnologas que aproximen ms a los actuales avances del conocimiento humano, as como privilegiar la opcin por materiales que faciliten el autoaprendizaje, son parte de las demandas de renovacin. Finalmente, cada vez es ms perentoria la obligacin de incorporar instrumentos adecuados y prcticas de evaluacin continua en sus programas y de divulgar sus resultados. Disminucin de la relevancia de lo educativo

Se reconoce como tendencia en la EDJA, sobre todo en sus modalidades de formacin continua y educacin popular, otorgar a la educacin una capacidad para resolver ms males y problemas de los que realmente puede atender. La tesis del cambio social como opcin central de su accin influye en el hecho de que sus promotores suelan proponerse objetivos cuya concrecin no depende slo de factores educativos, sino ms bien de medidas polticas o econmicas, algunas de ellas lejos de las posibilidades de influencia de sus programas166. De igual forma, en proyectos con grupos en situacin de pobreza, muchas veces se posterga lo especficamente educativo. Desde otra perspectiva, el descrdito de los anuncios de campaas masivas de alfabetizacin durante las campaas polticas electorales (sean stas nacionales, regionales o municipales) es motivo de dudas fundadas y hasta de rechazo, luego de experiencias en que lo educativo estuvo supeditado a la bsqueda de legitimacin poltico-partidaria y gubernamental y lleg a significar, en algunos casos, determinadas formas de control sobre la poblacin. Se trata, pues, de no perder de vista que el compromiso central de la educacin con personas jvenes y adultas tendra que centrarse en los procesos de enseanza y de aprendizaje. Ello, mxime si sus participantes presentan acentuados rasgos de pobreza y heterogeneidad en sus situaciones de vida, y acuden a los programas urgidos por necesidades bsicas de existencia e insercin social y econmica. Todo esto demanda precisamente redoblar los esfuerzos por lograr una educacin calificada, sin perder las perspectivas del compromiso social de educadores y promotores. La dedicacin, la disciplina, la especializacin y el tiempo que dediquen a su trabajo educativo, sern siempre motivo de reconocimiento por parte de los participantes. Accionar aislado

El aislamiento con el que ha realizado sus tareas ha afectado las posibilidades de accin e impacto de la EDJA. Sus programas de educacin regular no asumen como propios los problemas de determinadas modalidades educativas con claras posibilidades de complementariedad. Tal es el caso de la educacin inicial o preescolar, que demanda una atencin educativa especfica a los padres y las madres. La repeticin y la desercin escolar de hijas e hijos de sus participantes les han sido ajenas. La vinculacin con la formacin docente no ha sido considerada como parte de la estrategia educativa con personas adultas.

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Por ejemplo, el creciente desempleo y subempleo de las personas participantes en estos programas, no debiera demandar a stos estrategias aisladas de capacitacin o calificacin laboral o propiciar slo una mayor toma de conciencia sobre la situacin. Los lmites de esta accin educativa son evidentes para solucionar un problema estructural. A pesar de ello, siempre sern necesarios los esfuerzos que puedan realizarse desde estos mismos programas por conocer las demandas de calificacin de las personas participantes y de apoyar la organizacin y educacin de quienes no tienen acceso a un empleo.

Tampoco se ha propiciado con la intensidad suficiente la consecucin de acuerdos con otros sectores pblicos a cargo de programas de calificacin y capacitacin con ncleos de poblacin significativos. La vinculacin con los institutos de formacin profesional no es sistmica. Muchas de las principales experiencias de apoyo a la educacin con personas jvenes y adultas se dan fuera del mbito institucional de la modalidad, algunas de ellas con apoyo efectivo de medios de comunicacin privados. Algunos de los casos presentados en recuadros de este trabajo, son expresin de ello. Los proyectos y programas de educacin popular han sufrido la influencia de la idea, ampliamente extendida en Amrica Latina, de que los sistemas educativos y la escuela son instrumentos de reproduccin de las desigualdades sociales; y que los aparatos ideolgicos de los Estados influirn invariablemente en esa reproduccin. Se contribuy as a alimentar visiones y posiciones maniqueas respecto a la posibilidad de trabajar con la escuela y los Estados. Los aparatos estatales, por su lado, han visto con recelo la injerencia de organizaciones no gubernamentales con independencia de criterio y crticas a la gestin pblica. Dichas visiones y posiciones han comenzado a variar durante los aos noventa, tanto en entes no gubernamentales como en los pblicos. En varios de los actuales procesos de reforma educativa asumen tareas directivas profesionales con orgenes en la educacin popular. En otros hay encuentros y acuerdos bsicos entre entes estatales y no gubernamentales para trabajos tcnico-profesionales. No es raro, asimismo, encontrar publicaciones e investigaciones sobre la gestin escolar y la calidad educativa propiciadas desde organismos no gubernamentales y por profesionales vinculados a la educacin popular. Dbil institucionalidad

La amplitud del universo de la educacin con personas jvenes y adultas ha determinado que la ejecucin de sus programas no se concentre en una determinada estructura del aparato estatal y ms bien sea asumida por varios sectores y programas pblicos, as como por mltiples instituciones privadas y gremiales, de tipo popular y no gubernamental. Esta dispersin y la no complementacin entre las instituciones mencionadas, es una primera fuente de debilidad institucional. Lo que se conoce como educacin de adultos en la accin del Estado se da fundamentalmente a travs de ministerios y secretaras de Educacin o de organismos y dependencias especficamente destinados a la educacin de personas adultas. Salvo durante procesos de cambio significativo como los ocurridos en Cuba, en el Per de inicios de los setenta o en Nicaragua durante los ochenta, o con la constitucin de organismos con poder econmico y de fuerte accin centralizada con influencia nacional como fueron los casos de las fundaciones Mobral y Educar en Brasil, del Viceministerio de Educacin de Adultos en Nicaragua o de la Dinea en Argentina, o el caso del INEA en Mxico, por lo general no ha sido significativa la institucionalidad de la educacin de personas adultas. Hay, sin embargo, ciertos matices en los mbitos subregionales de Amrica Latina. En Mxico y Cuba, y en pases de Amrica Central como El Salvador, Honduras, Guatemala y Panam; en Hait y en Repblica Dominicana, los Estados nacionales otorgan un reconocimiento explcito a la necesidad y potencialidad de la EDJA va la adopcin de polticas y estrategias especficas o la promocin de proyectos y programas especiales,. En Costa Rica y Nicaragua sobresalen hoy los esfuerzos no gubernamentales. En Honduras, la Asociacin Nacional de Campesinos ha jugado un papel decisivo durante las ltimas dcadas, animando y demandando la educacin de personas adultas. El mantenimiento del INEA durante varios sexenios torna a esta institucin mexicana en emblemtica en los actuales contextos. Su presente accionar est caracterizado por procesos de descentralizacin que auguran un debilitamiento en su nivel central y una posible mayor autonoma de sus representaciones en el conjunto de estados de la repblica. Hay que aadir, en Mxico, la presencia de Conafe, a cargo de mltiples proyectos en los que est comprendida la EDJA. Otra entidad significativa es Conalfa, en Guatemala, recientemente

seleccionada como estudio de caso institucional en la regin latinoamericana, para evaluar los diez aos del Programa EFA, originado en Jomtien. En el caso sudamericano, las principales expresiones de educacin con personas jvenes y adultas se registran a travs de iniciativas de organismos provinciales de Argentina, de entes educativos de determinados estados o municipios del Brasil, de universidades y centros de investigacin en Colombia. Sobresale, asimismo, la vigencia de organizaciones no gubernamentales de desarrollo con programas en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, el Per y Venezuela167. El peso institucional de los entes nacionales de educacin de personas adultas en estos pases es por lo general dbil. Se observa una mayor vigencia en Venezuela, as como ciertas iniciativas por fortalecer su influencia en Chile. En los actuales procesos de reforma y modernizacin educativa no se considera a la EDJA como parte del marco institucional por reformar. La relevancia de la iniciativa de la creacin de un Viceministerio de Educacin Alternativa en Bolivia, sera mayor si estuviese comprendida en los planes y recursos de la reforma educativa en marcha. Importa destacar, adems de las ya mencionadas experiencias asociadas al trabajo de los IFP, otras iniciativas institucionales: la del Senai, en asociacin con la televisin privada Red OGlobo del Brasil (ver Programa Teleduco), o las demandas por la vigencia de la educacin de adultos en Argentina por parte de gremios magisteriales (CTERA en el mbito nacional y UEPC en el mbito de la provincia de Crdoba). La estrategia regional de seguimiento a la V Conferencia Internacional de Educacin de Adultos La Conferencia de Hamburgo (julio de 1997), tuvo como objetivo central manifestar la importancia del aprendizaje de los adultos y forjar los compromisos de alcance universal para la educacin continua y de adultos en la perspectiva de un aprendizaje permanente. Confintea V constituy la culminacin de un proceso colectivo de movilizacin de entes pblicos y privados orientado a marcar los nuevos nfasis de una modalidad educativa demandante de cambios para abordar desafos de un nuevo siglo168.

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Un listado preliminar de organizaciones no gubernamentales en los pases latinoamericanos con probada influencia en materia de educacin con jvenes y adultos es el siguiente: Incupo en la provincia de Santa Fe, Argentina; NOVA en Rio de Janeiro, Acao Educativa con sede en Sao Paulo, Brasil; Dimensin Educativa, Fundacin Laubach, en Colombia; Cipca, en Piura, Per; Cisep en Venezuela; Qhana en Bolivia; CIDE en Chile; Cedime en Ecuador.

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Confintea V fue representativa y marc diferencias respecto a otras reuniones similares por el protagonismo que se dio a representantes de la sociedad civil, quienes junto con delegados gubernamentales definieron sus principales documentos. Acudieron 1 507 participantes, de los cuales 41 eran ministros, 18 viceministros; 734 representantes de 135 Estados Miembros de la Unesco, 478 representantes de la sociedad civil (fundamentalmente ONG, la mayora de segundo grado), 14 representantes de otros tantos organismos de la ONU, 37 representantes de fundaciones e instituciones y expertos invitados (fuente: UNESCO/CEAAL/CREFAL/INEA,

En la Agenda para el Futuro y en la Declaracin de la Conferencia, sus principales productos, se fija un trabajo comn para todos los pases y organizaciones de la sociedad civil comprometidas con esta modalidad educativa. Sus puntos centrales se encaminaron a redescubrir el significado de la educacin permanente como conductor de todos los procesos de desarrollo. Insistencia particular de la Declaracin fue la necesidad de reconceptualizar la educacin como un proceso que exige adhesin y compromiso de todas las personas, y como un derecho y una clave de entrada al prximo siglo. En esos compromisos educativos para el siglo veintiuno se tendr que incluir, como componente indispensable de la educacin de personas adultas, a la educacin de la juventud; se luchar por una educacin permanente como ejercicio de todos los das y de toda la vida; se bregar porque la educacin est centrada en el crecimiento de la persona y porque la educacin logre que el ser humano se aduee de s mismo y en la medida de lo posible de su futuro, de su salud, de su economa, de sus decisiones y de su propia educacin. Tanto la preparacin como el seguimiento de Hamburgo han demandado acciones interinstitucionales que auguran resultados esperanzadores en Latinoamrica para enfrentar realidades nacionales e institucionales y hacer viables los cambios necesarios en esta modalidad educativa. La preparacin regional culmin con una Conferencia Regional preparatoria en Brasilia, luego de un proceso intenso que dio lugar a positivos aportes latinoamericanos en Hamburgo169. La estrategia regional de seguimiento en Amrica Latina ha sido asumida siguiendo el acuerdo de los pases representados en Hamburgo por la Unesco (Oficina Regional de Educacin, a cargo de su coordinacin), el Ceaal, el Crefal y el INEA de Mxico. En una primera fase, dicha estrategia contempla la preparacinde un documento base de discusin regional. Asimismo, determina dar prioridad al cambio en la EDJA a travs de siete reas determinadas. Este documento y estas reas prioritarias han sido abordados por todos los pases de la regin, con dispares resultados, en reuniones nacionales convocadas por entes pblicos y por ncleos de ONG asociados al Ceaal. Igualmente, han generado procesos subregionales que culminaron en tres reuniones representativas del rea Mercosur, del rea Andina y de los pases de Amrica Central y el Golfo de Mxico170. La conduccin de la

Hacia una educacin sin exclusiones. Nuevos compromisos para la educacin con personas jvenes y adultas en Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 1998).

169

El aporte latinoamericano fue importante. Fue la regin que insisti en la necesidad de considerar prioritario el trabajo educativo con jvenes de escasos recursos y de otorgar al problema de gnero especial valencia; sus representantes demandaron la necesidad de superar una educacin centrada en contenidos por otra centrada en desempeos, pasar de una educacin controlada por exmenes a otra basada en la responsabilidad individual y colectiva, de una educacin acumuladora de informacin a una educacin que la procese y utilice (ibd.).

170

Las reuniones regionales de seguimiento a los acuerdos de Confintea V se desarrollaron en Montevideo (noviembre de 1998), con los pases del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) y Chile; en Cochabamba (enero de 1999), con representantes de Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela, integrantes de la Subregin Andina; y en Ptzcuaro, Mxico, sede del Crefal (marzo de 1999), con los

discusin y la construccin de acuerdos subregionales fue encomendada a siete especialistas regionales seleccionados por las cuatro instituciones convocantes171. No hay an una distancia temporal suficiente como para evaluar esta iniciativa. Por ahora, importa remarcar que por primera vez se hace un esfuerzo semejante para asumir entes estatales y de la sociedad civil de los pases los acuerdos y las orientaciones de accin suscritos en el mbito mundial con el claro propsito de influir en el cambio de la educacin con personas jvenes y adultas. Las principales tareas de la EDJA como factor para enfrentar la pobreza Las tareas ms importantes que debieran ser asumidas por la EDJA en el actual contexto son las siguientes: Estrategias integrales de alfabetizacin La alfabetizacin de los sectores ms pobres seguir siendo tarea prioritaria. La condicin analfabeta no slo es expresin de pobreza sino impedimento para superarla y para acompaar, alentndola, la propia educacin de hjas e hijos. Adems, a pesar de los esperanzadores ndices menores de analfabetismo absoluto, los efectos de la creciente pobreza en la regin sern decisivos para el aumento de dichos ndices en determinadas reas de poblaciones nacionales. Existe an imprecisin sobre la nocin de personas analfabetas y de personas alfabetizadas. La nocin de analfabeto se asocia exclusivamente a la falta de escolaridad. Est limitada al aprendizaje formal de un alfabeto que posibilita leer y escribir. Es necesario insistir en que la alfabetizacin es un proceso ms largo y complejo que comprende el aprendizaje de diferentes niveles de dominio del lenguaje escrito y de otros cdigos, y que las nociones de alfabetismo yalfabetizacin no tienen edad. Por ello, cuando se habla de analfabetos, no debiera pensarse slo en alguien que carece de las competencias lectoras bsicas, sino en quien carece de las competencias y destrezas bsicas para insertarse social y laboralmente, y para asumir tareas significativas que propicien su mejor calidad de vida.

representantes de pases de Amrica Central (Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Panam), de Belice, Cuba, Hait, Mxico y Repblica Dominicana.

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Las siete reas Temticas prioritarias, definidas en esta estrategia regional y los especialistas a cargo de ellas, son: 1. Alfabetizacin: acceso a la cultura escrita, a la educacin y a la informacin (Judith Kalman). 2. 3. 4. 5. 6. 7. Educacin y trabajo (Enrique Pieck). Educacin, ciudadana, derechos humanos y participacin (Jorge Osorio). Educacin con campesinos e indgenas (Luis Benavides). Educacin y Jvenes (Alberto Brusa). Educacin y gnero (Virginia Guzmn y Mara E. Irigoin). Educacin, desarrollo local y desarrollo sustentable (Mara Rosa Boggio).

La alfabetizacin ha tenido que enfrentar, como primer obstculo, el haber sido asumida como una necesidad posible de abordar con campaas nacionales que fueron agotndose en s mismas. El carcter estructural del analfabetismo, coincidente con la pobreza y miseria de las personas analfabetas, y la necesidad de asociar la alfabetizacin a logros econmicos y poltico-sociales, fueron reconocidos en la regin recin en los aos setenta. La exitosa campaa interna cubana moviliz otros intentos nacionales que no tomaron en cuenta la imposibilidad de replicar modelos sin poseer un contexto originario similar. Varios esfuerzos de alfabetizacin lograron movilizar voluntades y crear condiciones para una mayor conciencia sobre las desigualdades y la necesidad de una mayor integracin nacional. La prioridad alfabetizadora en la regin est hoy orientada a la necesidad de ejecutar acciones localizadas en el nordeste del Brasil, en Hait, Honduras, Guatemala, Nicaragua, Repblica Dominicana y El Salvador, as como en las poblaciones indgenas femeninas de Bolivia, Ecuador, el Per y Mxico.

Hacia una mejor comprensin de lo que es la alfabetizacin En sociedades donde coexisten la oralidad que perdura como experiencia cultural inicial y una oralidad secundaria alentada por la radio, el cine, la televisin, el video y el computador, no es posible limitar la alfabetizacin a la escritura alfabtica. Sin embargo, esta cultura alfabtica sigue siendo insustituible cuando se trata de acceder a los cdigos de la modernidad, incluida la comunicacin electrnica. Jess Martn Barbero nos recuerda la importancia del medio escrito a travs de dos hechos extrados de la abundante historia de la alfabetizacin: los anarquistas andaluces del siglo diecinueve compraban el peridico aun sin saber leerlo, para juntarse con otros correligionarios y buscar alguno que se los leyera; en Cuba, en las primeras dcadas del siglo veinte, obreros y obreras de las fbricas de tabaco se las ingeniaban para escuchar, mientras torcan las hojas de tabaco, la lectura de relatos polticamente edificantes y folletinescos. Barbero nos recuerda, asimismo, que no es posible anclar la modernidad en el libro, cuando en Amrica Latina la dinmica de las transformaciones que calan en la cultura cotidiana de las mayoras, proviene mayoritariamente de la desterritorializacin y las hibridaciones culturales que propician y agencian los medios masivos172. La comprensin de lo que es la alfabetizacin progres considerablemente con las ideas propuestas por Paulo Freire durante las dcadas de los sesenta y los setenta. Estas ideas la explicaban como parte de un proceso a travs del cual las personas analfabetas toman conciencia de su situacin personal y aprenden a crear o utilizar los medios para mejorarla. Para Freire, aprender a leer, a contar, a escribir est asociado a etapas que permiten el acceso a los derechos polticos, econmicos y culturales, afectando o modificando la forma en que el poder est repartido en la sociedad. La influencia de Freire rebas con largueza los lmites latinoamericanos173. Emilia Ferreiro ha contribuido con sus investigaciones y estudios sobre una alfabetizacin inicial de nios y nias como principal solucin de fondo del problema de la alfabetizacin remedial de personas adolescentes y adultas. Ella proporciona elementos sustantivos sobre la

172

Artculo de Jess Martn Barbero en el suplemento dominical de El Espectador, Bogot, mayo de 1994. Ver RIVERO 1997, Educacin de jvenes y adultos..., ob. cit.

173

Paulo Freire recibi un homenaje pstumo mundial a su figura y a su obra en un acto especial de Confintea V. Participaron representantes de todos los continentes, quienes valoraron y agradecieron sus acciones y las repercusiones de su obra en sus respectivos pases.

naturaleza del objeto de conocimiento involucrado en el aprendizaje alfabetizador. Su distincin entre sistema de codificacin y sistema de representacin supone consecuencias en la concepcin y la accin alfabetizadoras. As, cuando se concibe la escritura como simple transcripcin de lo sonoro a un cdigo visual, el lenguaje es reducido a una serie de sonidos y los programas de preparacin para la lectura y escritura se centran en discriminar las formas audiovisuales y auditivas sin cuestionarse jams sobre su naturaleza. El sentido de la alfabetizacin ser otro si se concibe el aprendizaje de la lengua escrita como la comprensin de la construccin de un sistema de representacin: La consecuencia ltima de esta dicotoma se expresa en trminos an ms dramticos: si la escritura se concibe como un cdigo de transcripcin, su aprendizaje se concibe como la adquisicin de una tcnica; si la escritura se concibe como un sistema de representacin, su aprendizaje se convierte en la apropiacin de un nuevo objeto de conocimiento, o sea, en un aprendizaje conceptual174. En la Conferencia Regional de Brasilia, preparatoria de Confintea V, se vincula la alfabetizacin con el acceso a los cdigos de la modernidad, y propone revisar el concepto de alfabetizacin como una accin discontinua y limitada en el tiempo, as como su contenido, promoviendo una concepcin ms amplia de acciones que se insertan en los procesos de educacin bsica continua durante toda la vida.

En la declaracin de Hamburgo, por su parte, se seala que la alfabetizacin, concebida en trminos generales como los conocimientos y capacidades bsicos que necesitan todas las personas en un mundo que vive en rpida evolucin [] y como fundamento de los dems conocimientos que la vida diaria requiere [] es adems un catalizador de la participacin en las actividades sociales, culturales, polticas y econmicas. En la estrategia regional latinoamericana de seguimiento a los acuerdos de Hamburgo, una de las siete reas definidas como prioritarias es la de Alfabetizacin: acceso a la cultura escrita, a la educacin y a la informacin. Judith Kalman, especialista a cargo de la coordinacin tcnica de esta rea, seala que la reciente discusin en torno a la alfabetizacin indica que hay que abandonar una visin mecanicista del aprendizaje de la lectura y la escritura, que asuma nicamente en un proceso lineal la apropiacin del cdigo, el trazo de las letras, su correspondencia sonora, para despus va la apropiacin de oraciones controladas, usar la lengua escrita. La posicin actual, sin negar las letras ni los sonidos, plantea la alfabetizacin como un proceso sociocultural ms complejo, con mltiples formas, usos y significados, y con una determinada insercin o aplicacin en cada contexto social. En este proceso se considera la diversificacin de usos y formas y de entendimientos en relacin con el arraigo de la vida comunicativa de las personas. A travs de ese proceso, el aprendizaje de la lectura y de la escritura se vincula con la vida diaria y su uso constituye una forma de participar en el mundo: Ser un lector y escritor competente implica poder participar en situaciones sociales donde el empleo de la lengua escrita tiene un peso fundamental; significa leer y escribir para relacionarse con otros, para aprender, para conocer y para expresarse.

174

Ver Emilia FERREIRO, Los hijos del analfabetismo. Propuestas para la alfabetizacin escolar en Amrica Latina, Mxico DF, Siglo XXI Editores, 1989.

Por ello ya no se puede hablar de la alfabetizacin y de la postalfabetizacin como un proceso lineal, como si se aprendieran primero las letras y despus cmo usarlas. Ahora sabemos que la lengua escrita es un conjunto de prcticas contextualizadas que varan de forma, significado, uso y propsito de acuerdo a las situaciones especficas. [] el desafo que hoy enfrentamos es proponer las polticas pblicas y llevar a cabo las acciones necesarias que permitan una mejor distribucin de la lengua escrita, la educacin y la informacin, buscando garantizar el derecho a la educacin mediante la creacin de oportunidades educativas viables para las personas jvenes y adultas en el contexto de sus vidas175.

La necesidad de respuestas integrales Un problema que se arrastra es la creencia de que la alfabetizacin debiera ser coordinada y asumida slo por unidades administrativas a cargo de la educacin de personas adultas, sin recursos suficientes. Hoy, el analfabetismo no es asociado exclusivamente con el mundo adulto, sino que se reconoce su necesaria vinculacin con los bajos resultados de los sistemas educativos. Los elementos anteriores demandan una estrategia cualitativamente distinta y de carcter prospectivo, en la que se parta de reconocer que no es posible resolver el analfabetismo presente y el futuro empozado en la deficiente educacin bsica nicamente por la va de la educacin de personas adultas; y que, ms bien, es necesario que la alfabetizacin inicial de menores en centros escolares y las diversas expresiones del problema del analfabetismo sean comprendidas en una estrategia integral o global, que considere los fundamentos sealados. Se trata de promover en los pases la formulacin y ejecucin de una estrategia nacional integral de alfabetizacin, comprendiendo por ello una accin interinstitucional representativa de sectores pblicos y de organismos de la sociedad civil, empresariales, universitarios, gremios docentes e iglesias. Esta estrategia tendra que ser convocada y liderada por los Estados, a travs de sus ministerios o secretaras de Educacin, asumiendo como poltica pblica enfrentar el problema a travs del establecimiento de niveles y modalidades de accin complementaria (sectores educativos, sociales y productivos); lneas convergentes de accin entre niveles y modalidades educativas; y acuerdos contractuales con entidades de carcter tcnico, de investigacin o promocional, y con los gremios docentes, para el desarrollo de las distintas actividades comprendidas. Los diferentes elementos de dicha estrategia integral estaran referidos a los siguientes mbitos: i) Esfuerzos para lograr mejores rendimientos en la alfabetizacin escolar de nias y nios pobres en los primeros grados de instruccin Centralizando la accin del cambio educativo en los tres primeros grados de educacin primaria y bsica, en la buena enseanza y aprendizaje de la lectura y escritura, y del clculo bsico.

175

Ver Judith KALMAN Alfabetizacin: acceso a la cultura escrita, a la educacin y a la informacin, Area Temtica 1, en UNESCO/CEAAL/CREFAL/INEA, Guas de discusin para las reuniones nacionales y subregionales. Estrategia regional de Seguimiento a Confintea V, Santiago de Chile, 1998.

Procurando que la lectura no sea slo asociada a las actividades escolares y estimulando el goce y la eleccin de lecturas por los propios nios y nias. Calificando en su formacin inicial a los docentes en metodologas y prcticas pedaggicas que garanticen buenos resultados en la primera alfabetizacin: trabajando con grupos heterogneos, con menores en extraedad y sin estmulos pedaggicos en sus familias. Distribuyendo materiales de lectura que estimulen la imaginacin infantil y el gusto por la lectura, y propiciando las bibliotecas de aula. Otorgando atencin especial a nias y nios con dificultades de aprendizaje. Motivando a las madres y los padres para su propia alfabetizacin y para el ejercicio de la lectura.

ii)

Acciones estratgicas de alfabetizacin de ncleos poblacionales sin escolaridad, atendiendo preferentemente a la poblacin adolescente y juvenil de ncleos urbanomarginales, rurales e indgenas en situacin de analfabetismo absoluto Redefiniendo lo que se entiende por alfabetizacin y lo que se plantea hacer para alcanzarla. Focalizando en reas geogrficas y en grupos etreos la accin alfabetizadora. Organizando para efectos de la coordinacin y ejecucin de acciones de alfabetizacin: mapas de instituciones estatales, no gubernamentales y gremiales que desarrollen o tengan posibilidad de ejecutar diversas tareas para abatir el analfabetismo. Fomentando convenios entre ministerios o secretaras de Educacin y organizaciones no gubernamentales de desarrollo, universidades y otros centros de educacin superior, y gremios docentes, para efectos de la organizacin de estrategias y de la propia ejecucin de la alfabetizacin y para llegar a acuerdos sobre los propsitos, procedimientos y mtodos en materia de certificacin. Creando mecanismos que posibiliten la participacin de estudiantes jvenes y adultos en las decisiones que afecten tanto a los programas como a los procesos educativos. Organizando un registro y una sistematizacin de experiencias, as como el intercambio de materiales utilizados. Priorizando programas especiales para la alfabetizacin femenina en poblaciones indgenas y campesinas.

iii)

Conocimiento del problema de niveles de alfabetismo funcional y estrategias para enfrentar los deficientes resultados escolares Desarrollando diagnsticos e investigaciones para caracterizar las distintas expresiones y los diferentes niveles de alfabetismo alcanzados, que permitan visualizar la gravedad del problema del analfabetismo funcional . Formulando una estrategia nacional con expresiones locales y municipales, para enfrentar los efectos de una mala educacin bsica en poblaciones en situacin de pobreza. Optando por dar atencin preferente a jvenes con baja escolaridad. Alentando modalidades semipresenciales de educacin bsica y media para personas jvenes y adultas en situacin de marginalidad.

Incrementando en los ltimos grados de educacin primaria y los de educacin secundaria determinados estmulos para lograr una aproximacin a la lectura de novelas, cuentos y leyendas, superando la exclusiva y obligatoria lectura de textos escolares. Desarrollando estrategias para programas educativos de aprendizaje acelerado en los que se reconozca el aprendizaje por experiencia de vida. Estableciendo acuerdos con la televisin privada para desarrollar programas educativos para enfrentar el analfabetismo funcional caracterizado en cada pas. Generando ambientes favorables a la lectura y la educacin bsica con el apoyo de medios de comunicacin y bibliotecas populares.

iv)

Asumir las otras demandas de alfabetizacin de sectores populares Propiciando acciones educativas con sectores populares tendentes a alfabetizacin cientfico-tecnolgica, al dominio computacional, a audiovisin crtica de los medios de comunicacin particularmente televisin, y al conocimiento de deberes y derechos ciudadanos y proteccin medioambiental. la la la de

Contribucin a un ambiente favorable al cambio educativo a travs de la participacin de familias pobres La familia es mediadora activa entre el individuo y la sociedad. Su importancia es tal que se puede afirmar que es ella, de acuerdo con sus posibilidades y limitaciones, la que facilita o limita los procesos de desarrollo que afectan a sus integrantes. Si su accin es adecuada, los resultados favorecen a la propia sociedad. Ello ocurre cuando la educacin posibilita la participacin de los padres y las madres: mejoran su forma de comportarse como tales, favorecen la independencia de sus hijos e hijas, y ayudan a su propia autoestima, todo lo cual repercute en el desempeo escolar infantil176. Son reconocidas como funciones esenciales de la familia las sociales, en cuanto a ser un regulador bsico del comportamiento de sus miembros; las econmicas, al posibilitar ingresos para satisfacer necesidades biolgicas y sociales de sus miembros; y las emocionales, por ser unidad de intercambio emocional y de comunicacin entre sus miembros. La influencia del entorno familiar es predominante en todos los perodos cruciales de crecimiento; los estilos de comunicacin interpersonal ayudan a nios y nias a ir definiendo sus modelos de reaccionar ante las experiencias, pensamientos y sentimientos de los dems177. A esas funciones esenciales debe sumarse su funcin educativa. La familia es un agente educativo por excelencia; el aprendizaje por imitacin, determinante en la niez, es uno de sus importantes productos. Glen Nimnicht plantea que al fin y al cabo en la mayora de los casos, la familia es la nica influencia educativa permanente en la vida del nio; los maestros van y

176

Ver J. Cyril DALAIS, La aportacin de los adultos en los infantes durante la primera infancia, en La educacin infantil: una promesa de futuro, Madrid, 1992.

177

Ver FUNDACIN BERNARD VAN LEER, Sociedades multiculturales. Educacin y atencin infantil temprana. Sntesis, Seminario Internacional en Cooperacin con la Fundacin General Mediterrnea, Barcelona, 1984.

vienen, el nio puede ser cambiado de escuela, pero la familia permanece178. El ambiente familiar viene a ser la primera oportunidad que tiene todo ser humano para constituirse como tal. Ser por ello decisivo considerar la presencia y accin de los padres o de la madre sola como primeros educadores, y de la familia cualquiera sea la forma que sta adopte como estructura primaria de pertenencia, donde el nio o la nia puede constituirse en sujeto en virtud de un proceso de identificacin y diferenciacin que le permite adquirir su propia identidad. Lamentablemente, en ambientes de pobreza, madres y padres muchas veces no tienen la posibilidad de reconocer su propio valor o sus potencialidades educadoras. Una causa frecuente es que ellos mismos no poseen una experiencia pedaggica exitosa durante sus aos de escuela. Los efectos de las transformaciones socioeconmicas afectan seriamente la composicin familiar, sus pautas de relacin interpersonal y sus posibilidades de desarrollo social. Esto es ms evidente en las familias pobres. Los fuertes flujos migratorios del campo a la ciudad, las cclicas catstrofes naturales, son parte de una realidad reiterativa. La confusin de roles tradicionales del padre y de la madre, en medio de tensiones y conflictos alentados por el desempleo y la baja calidad de vida, el aumento de familias asumidas por mujeres solas, son tambin parte de una verdad que impide a muchaspersonas seguir mirando a la familia tradicional como el modelo ideal al que siempre aspiraron. Uno de los efectos de esa crisis es el papel que la mujer asume como primer y, muchas veces, nico responsable de la educacin y el cuidado de sus hijas e hijos.

Las potencialidades educativas de la mediacin de madres y padres, y de la inversin en su educacin La mejora del ambiente cultural familiar y la elevacin de la conciencia paterna de que esa mejora repercutir directamente en el desarrollo educativo y en los mejores aprendizajes de los hijos y las hijas, as como la conciencia de que la vinculacin de cada docente con sus estudiantes debiera ser de naturaleza mediadora, fueron valoraciones explicitadas en el ya lejano 1932 por Lev Vigotsky: Por mediacin de los dems, por mediacin del adulto, el nio se entrega a sus actividades. Todo absolutamente en el comportamiento del nio est fundado, arraigado en lo social [] De este modo, las relaciones del nio con la realidad son, desde el comienzo, relaciones sociales. De acuerdo con Vigostky, la escuela no se limitara a ensear sistemticamente lo que fuera de ella se aprende sin mtodo pedaggico. La conjuncin hogar-escuela concurre e interacta a favor del nivel evolutivo en el aprendizaje infantil, definido como el conjunto de tareas que cada nio o nia es capaz de resolver con ayuda de su docente en la escuela o de su madre o su padre en el hogar. El nivel de desarrollo potencial del nio o la nia ser determinado, entonces, a travs de su resolucin de un problema, bajo la gua de una persona adulta o en colaboracin con otra compaera o compaero ms capaz179.

178

Citado por Jos AMAR en Educacin infantil y desarrollo social, Barranquilla, Colombia, Ediciones Uninorte, 1994.

179

Para el psiclogo Vigotsky, slo los buenos aprendizajes provocan el desarrollo cognitivo. l considera que el ser humano no slo responde a los estmulos, sino que acta sobre ellos y los transforma. Los significados vienen del exterior medio social y tienen que ser interiorizados por cada individuo en concreto, haciendo hincapi en la

La investigacin reciente permite sealar que las variables de mayor contribucin familiar al aprendizaje escolar pueden clasificarse en las siguientes cinco categoras180: hbitos de trabajo de la familia; orientacin acadmica y apoyo al estudio; estmulos para explorar y descubrir; riqueza lingstica del medio familiar; y aspiraciones y expectativas del padre y la madre.

Apostar por la renovacin de las polticas educativas requiere invertir en los padres y las madres. Su nivel educativo, particularmente el de las madres, aparece en muchas experiencias y determinados estudios como el factor clave en la educacin y salud de sus hijas e hijos; es tambin influencia directa para la opcin por la educacin preescolar y para evitar el abandono en los grados superiores de primaria y secundaria. Cada vez hay ms acuerdo sobre la necesidad de integrar a la familia a los programas de educacin infantil, si se quiere que stos logren un real xito en sus tareas. Los programas basados en la familia tendrn mayor posibilidad de obtener logros educativos. Una cuestin clave en los programas de educacin temprana reside en posibilitar que madres y padres ganen confianza en s mismos y desarrollen destrezas que mejoren su interaccin con los nios y las nias. Su educacin tendra que encararse como un asunto estratgico para el desarrollo infantil y para el propio desarrollo del nivel inicial o preescolar. Es urgente una mayor vinculacin de los programas de educacin de personas adultas con los de educacin inicial, pues el trabajo educativo con madres gestantes o con nias y nios de 0 a 3 aos bajo su cuidado, tiene una mayor posibilidad de influencia y prospeccin educativas. Dicho perodo es decisivo en el lenguaje y la adquisicin de destrezas que estimulan un mejor aprendizaje. Asimismo, la alfabetizacin y la mejora del nivel acadmico de padres y madres en situacin de marginacin y pobreza, tendrn directa relacin con su mejor autoestima, con su capacidad para aprender y actuar, y con su mayor conciencia y mejor aptitud para estimular y acompaar los aprendizajes de sus hijas e hijos. La creacin de un ambiente favorable al cambio educativo, se lograr dando prioridad a la educacin y participacin de madres y padres de familia de escasos recursos. La necesaria transformacin del ambiente o entorno familiar es ms factible cuando se les convence de la importancia de su formacin para posibilitar la de sus hijos e hijas. Ello est en consonancia con mltiples declaraciones de mujeres madres de familia en centros de alfabetizacin, quienes afirman que la principal motivacin para aprender a leer y escribir es ayudar a sus

instruccin como mediadora entre el desarrollo cognitivo y el aprendizaje. La zona de desarrollo prximo vigotskiana se define como la diferencia (expresada en unidades de tiempo) entre las actividades del nio limitado a sus propias fuerzas y las actividades del mismo nio cuando acta en colaboracin y con la asistencia del adulto (ver Ivn IVIC, Lev Vigotsky, en Pensadores de la Educacin, RevistaPerspectivas N 91-92, Pars, Unesco, 1995).

180

Ver Thomas Kellaghan, Kathryn Sloane, Benjamn lvarez y Benjamn Bloom: La contribucin de la familia al aprendizaje escolar, en PNUD 1998, Educacin. La agenda del siglo XXI..., ob. cit.

menores en las tareas escolares. Un elemento clave de esta estrategia socioeducativa ser alentar la idea del carcter indispensable de la ayuda paterna y materna, como parte constitutiva y central de todo aprendizaje escolar. La idea de modificar el contexto cultural de los alumnos y las alumnas pobres elevando la capacidad educadora de susmadres y padres, significa que tambin se modifica el contexto cultural de estas personas adultas. Para que esto sea factible, ser indispensable tomar como punto de partida de sus aprendizajes las destrezas efectivamente adquiridas y utilizadas en el transcurso de sus vidas. Estos elementos se convierten tambin en argumentos a favor de los aprendizajes no escolarizados, tan propios de una modalidad educativa como la EDJA181. Educacin de la mujer pobre La coincidencia de analfabetismo y bajos niveles de escolaridad femeninos con bolsones de pobreza, y la importancia de la mujer como factor educativo y cultural, demandan una especfica atencin educativa a mujeres en situacin de pobreza. Una investigacin sobre rendimiento escolar en Uruguay auspiciada por la Cepal en 1990, sealaba entre sus conclusiones que normalmente, las madres no slo tienen a los hijos sino que estn a cargo de ellos desde el nacimiento hasta la edad escolar [] La madre es el agente socializador fundamental. Desde el comienzo de la vida se comunica con el beb, comienza a transmitir va el lenguaje su nivel cultural y, con los actos cotidianos ilustra sobre normas y valores que sern los referentes de la conducta del nio. Con la educacin de la mujer pobre se tratar de obtener resultados sustantivos como los obtenidos en diversas experiencias en el mundo: Sus efectos influyen en la obtencin de mayores conocimientos y autonoma para el uso de su propio cuerpo y la posible reduccin de fertilidad; en la mejora de la tasa de supervivencia y en los niveles de nutricin y salud infantiles. Estos efectos, en los pases en desarrollo, son tres veces ms importantes que los de la educacin de los hombres182.

181

Esencialmente, se descubri un ciclo: los adultos que recibieron educacin influyen ms en la educacin primaria de sus hijos. Continuando el ciclo: cuando se logra triunfar en la educacin infantil, se consiguen adultos con un nivel cultural ms alto, quienes por su parte harn posible que sus hijos tengan ms oportunidades en el campo de la educacin. La educacin de adultos puede actuar de palanca para hacer funcionar el ciclo (En RIVERO 1997, se cita esta frase de Stich & McDonald). Respecto a la influencia materna, hay estudios, como el desarrollado por Cepal en Uruguay en la dcada pasada, que son muy explcitos al demostrar que el mayor nivel educativo de las madres es garanta mayor de una asistencia continua, de mejores rendimientos y logros en el aprendizaje de sus hijos (ver CEPAL, Qu aprenden y quines aprenden en las escuelas de Uruguay, Montevideo, Cepal-Oficina de Montevideo, cooperacin del BID y del Fonadep, 1990).

182

Ver HALLAK 1991, Invertir en el futuro..., ob. cit.

La conciencia de las madres sobre los beneficios potenciales de la educacin de sus hijas e hijos, alienta su asistencia a la escuela e influye en el rendimiento en sus estudios y en sus tasas de promocin. Mientras ms y mejor educada sea la madre, mayor ser su compromiso con la educacin de sus hijos e hijas. La mayor participacin de las mujeres como fuerza de trabajo posibilita aumentar los ingresos y la posicin familiar. La educacin refuerza sus deseos y su capacidad para trabajar,y cambia actitudes respecto a papeles tradicionales en el hogar y en centros de trabajo. En reas rurales, muchas veces pasan del sector agrcola tradicional al moderno de servicio. En el caso de las madres indgenas, se refuerzan sus posibilidades de transmitir y afianzar su cultura y sus valores tnicos. Mejora su autoestima y la mayor valoracin de su condicin femenina, as como la de sus hijas mujeres.

A esos productos sustantivos debieran aadirse aquellos efectos sobre la propia y personal condicin de la mujer, a pesar de que en muchos programas asistenciales y de promocin es comn que se asocie la educacin y el desarrollo de la mujer con los de sus hijos e hijas, su familia o su grupo vecinal o comunal, sin dar prioridad a su desarrollo personal. Una definicin de necesidades bsicas desde la actual realidad de las mujeres pobres, supone asumir como factor de equidad una adecuada perspectiva de gnero. Este tipo de propuesta presume que, complementariamente, sean revisados dos aspectos que con frecuencia son parte del debate: el de la coeducacin y el de los discursos feministas que subrayan slo elementos de denuncia, sin considerar sistemas de diferenciacin por gnero que afectan tanto a mujeres como a hombres. Las escuelas mixtas, a pesar de constituir un avance importante, por lo general no cumplen cabalmente su condicin de escuelas coeducativas. Sus insuficiencias influyen para que sean sealadas por algunos educadores como escuelas para nios y nias que reproducen una sociedad masculina en la que son admitidas las mujeres. Ayudan a ello libros de texto que privilegian la jerarquizacin masculina vigente o la difusin de roles secundarios para las nias, tambin frecuentes en este tipo de escuelas. Se sigue requiriendo escuelas y colegios coeducativos con enfoques que estimulen la comprensin de relaciones de gnero igualitarias y que consideren las prcticas sociales de hombres y de mujeres en las distintas culturas y regiones de cada pas; se sigue demandando al magisterio mayoritariamente femenino que no acente con sus gestos y su trato diferenciado, el machismo exacerbado de sociedades como las latinoamericanas. Respecto a determinadas investigaciones y a algunos discursos feministas an vigentes, son insuficientes los esfuerzos por superar los vacos existentes en sus anlisis, al tratar la situacin de las mujeres como un problema que afectara slo a las mujeres. En ellos por lo general se prescinde de la perspectiva masculina y se reduce la palabra gnero a lo femenino. Ms an: no se valora suficientemente la dimensin cultural, dejndose de lado a la mujer campesina e indgena y en determinados casos, a la mujer de clase media. Estas carencias remiten, segn Patricia Ruiz Bravo, a un problema mayor: la ausencia de la perspectiva de gnero como instrumento conceptual. Del mismo modo, para conocer cmo se construyen las distintas identidades femeninas y la comprensin y superacin de las actuales relaciones de gnero, es imprescindible la existencia de estudios sobre los varones y el proceso de construccin de las identidades masculinas. Las posibilidades futuras se juegan en nuestra posibilidad de imaginar relaciones diferentes183.

183

Ver Patricia RUIZ BRAVO, De la protesta a la propuesta. Itinerario de la investigacin sobre relaciones de gnero, en Tiempos de ira y de amor, Lima, Desco, 1990.

Potencialidad educativa femenina para acompaar y estimular la educacin Una de las mejores expresiones de la potencialidad educativa de mujeres de baja instruccin debidamente capacitadas y motivadas, se da en las mltiples experiencias de programas de educacin inicial no formal a cargo de madres y cuidadoras pertenecientes a la comunidad y comprometidas con ella. Hay trabajos de investigacin que demuestran un mayor efecto pedaggico en este tipo de programas que en algunos conducidos por docentes profesionales. Se aduce que en estos programas no convencionales las madres y cuidadoras establecen relaciones armnicas con otros padres y madres, posibilitando fluidez, coherencia y pertinencia en el manejo de la comunicacin y los cdigos afectivos, junto a una mayor facilidad en la interpretacin de los comportamientos. Ello puede explicarse porque comparten los mismos parmetros, patrones y valores sociales ya que el recurso humano pertenece a la comunidad184. Los efectos de una estrategia social y educativa que impida la reproduccin del crculo vicioso de la pobreza se expresan en los efectos de la accin educativa de las madres sobre sus hijos e hijas: logran en asociacin con los sistemas educativos, que los infantes las superen educacionalmente. La antes mencionada investigacin en Uruguay utiliz en el trmino mutante para sealar el cambio cultural de una generacin con relacin a sus progenitores y, fundamentalmente, para marcar la ruptura con la determinacin social que impone, actualmente, el fracaso en el aprendizaje a la mayora de los hijos de familias de bajo nivel educativo185. La mutacin aqu sealada no implica la ruptura generacional sino ms la bien creacin de condiciones por valores y normas de la familia y la escuela para la solucin anticipatoria a la integracin a grupos socioculturales superiores. Para que esa mutacin sea posible en medios rurales e indgenas, ser indispensable insistir en la alfabetizacin de las mujeres y las madres de esas poblaciones. Es por dems evidente que en el analfabetismo femenino influyen, como se seal en el captulo anterior, no slo situaciones derivadas de la condicin de la mujer en las sociedades campesinas e indgenas sino tambin las propias condiciones de pobreza en que transcurre la vida de las analfabetas. La necesidad de promover programas de alfabetizacin dirigidos exclusivamente a mujeres, en particular a madres, tiene fundamento no slo en los ndices de analfabetismo absoluto ya mencionados, sino en las demandas de las propias mujeres analfabetas. Los resultados de una de las escasas experiencias sistematizadas186 sealan con claridad que las mujeres acudan a

184

Ver Marielsa LPEZ (con la colaboracin de Mariano Herrera), El especialista en preescolar: el que tenemos y el que necesitamos, Caracas, Centro de Investigaciones Culturales y Educativas, Fundacin Polar y Funda Preescolar, 1995; as como las experiencias comunitarias en Barranquilla, Colombia, mencionadas en AMAR 1994, Educacin infantil..., ob. cit.

185

El trmino mutante fue acuado en la investigacin uruguaya. Subraya la importancia de la transformacin, basndose en lo que Pierre Bordieu particulariza respecto a los fenmenos de reproduccin social calificando a otros estudiantes de herederos. Ver CEPAL 1990, Qu aprenden..., ob. cit.

186

Esta sistematizacin se hizo en Honduras, en el Proyecto de alfabetizacin Ihder/Anach (Asociacin Nacional de Campesinos de Honduras). Ver Jan OOJENS,

clases porque necesitaban informacin aplicable a su propia vida y que les posibilitara usar sus propios derechos y posibilidades. Otra ventaja registrada era la importancia de conocer su propia situacin por medio de plticas conjuntas entre unas y otras. Las participantes indican que prefieren una clase slo con mujeres, incluyendo una alfabetizadora; tienen ms confianza entre ellas mismas y les da vergenza hablar en pblico o participar en el dilogo en presencia de hombres. Una ltima ventaja registrada fue de tipo sociopsicolgico: establecer a travs de las clases de alfabetizacin y del contacto con otras mujeres, un primer nivel de organizacin. En esta experiencia, registrada en Honduras, y en la casi generalidad de otras sistematizadas, es lugar comn que objetivo esencial que buscan en la alfabetizacin es acompaar el proceso escolar de sus hijos e hijas. ARTECAMPO (Bolivia)187 La Asociacin de Artesanas del Campo Artecampo une el esfuerzo de muchas mujeres artesanas campesinas del departamento de Santa Cruz, el ms extenso de la zona subtropical y el segundo ms poblado del pas. Artecampo nace como institucin socioeconmica de recuperacin cultural, por una parte, y de generacin de ingresos, por otra. En 1987, en un encuentro de las organizaciones artesanas promovido por Cidac (Centro de Investigacin, Diseo Artesanal y Comercializacin Cooperativa), las mujeres intercambiaron experiencias e identificaron necesidades comunes a las que deban responder colectivamente. Actualmente son ms de ochocientas socias de edades comprendidas entre los 15 y 68 aos , con un promedio de cinco hijos por mujer, en su mayora con un nivel bajo de escolaridad (en un 70% analfabetas), todas ellas conformantes de doce asociaciones de artesanas pertenecientes a las etnias guaraya, chiquitana, ayorea, guaran, isocea y a las de origen cultural y racialmente mestizas como las de Cotoca, Vallagrande e Ichilo. Cada asociacin tiene caractersticas particulares, as como un entorno cultural diferente; sin embargo las une la revalorizacin de su trabajo artesanal, el descubrimiento sus capacidades y la recreacin de su cultura, todo lo cual genera condiciones para que sean reconocidas, aceptadas y tomadas en cuenta en sus familias y sus comunidades. La tecnologa del trabajo artesanal est basada fundamentalmente en las propias manos de las mujeres, que combinan en sus diseos la recreacin de contenidos ancestrales y de la vida cotidiana. La materia prima es producida en sus propias comunidades, lo que est unido a la bsqueda de formas para conservar el medio ambiente. Algunos grupos usan telares y hornos de tecnologa mejorada. La organizacin de los grupos de mujeres rurales es apoyada, previa evaluacin de capacidades con el Cidac, tanto en la gestin como en el diseo y la produccin. Se da mucha importancia al control de calidad, teniendo en cuenta la necesidad de ser competitivos para el mercado urbano. Reciben tambin un fondo fijo o capital colectivo que les permite iniciar sus primeras compras de materia prima y el pago de la mano de obra. La organizacin del trabajo productivo vara segn la comunidad, el tipo de producto y el rol reproductivo tradicional de las socias. Se fijan los precios de los productos en asamblea y se almacenan para llevarlos luego a las tiendas de venta. El volumen de produccin no es estable; est condicionado al ciclo agrcola, a las variaciones del clima y a otras variables. A pesar de ello, ha aumentado ao tras ao. En 1996 alcanz a

Alfabetizacin y mujeres. La experiencia del Proyecto Ihder/Anach, Tegucigalpa, Editorial Guymuras/CESO, 1990.

187

Fuente: "As se hace. 9 emprendimientos exitosos liderados por mujeres", Repem Kulu, Women and Development, Montevideo, 1998.

ofertar 20 718 productos y en 1997 un total de 22 821 productos. Este incremento del 10% implica una produccin promedio mensual, por asociacin, de 1 902 productos. El principal mercado de sus productos es el local, aunque tambin han realizado exportaciones a pases como Espaa, Italia y Holanda. Las tiendas de las provincias son atendidas por una de las socias que ha sido capacitada para desarrollar el trabajo y tiene el seguimiento de la institucin. El incremento del volumen de ventas ha sido significativo y sostenido. En 1984 alcanzaba un monto anual de 1 800 dlares; en 1990 subi a 83 030 dlares y en 1997 alcanz una venta de 214 492 dlares. El proyecto, por tanto, se ha ido capitalizando sin cesar. Actualmente slo enfrenta una deuda de 20 mil dlares por el crdito obtenido para la compra de su centro de ventas en la capital crucea. Asimismo, el ingreso promedio mensual por socia fue incrementndose paulatinamente y en la mayora de los casos de manera sostenida en un 10%. En 1997 fue de 33 86 dlares; en la mayora de los casos las socias perciben algn otro ingreso por su produccin agrcola. Artecampo ha logrado que todas sus organizaciones funcionen de manera autogestionada, gracias a que cada una est asentada en un proyecto integral que atiende la investigacin, la organizacin, la produccin, la comercializacin y, particularmente, la capacitacin. La capacitacin de las socias que ingresan se hace en cadena y es acompaada por las mujeres que conocen ms el oficio. Gracias a una capacitacin en la accin, se ha posibilitado que las socias definan en sus organizaciones los gastos de produccin y comercializacin (materia prima, transporte, comercializacin), los beneficios individuales (pago de mano de obra y excedente individual), los beneficios colectivos (fondo de salud, aporte a su institucin matriz y fondo social, utilizado de acuerdo a las necesidades de las socias). En cinco asociaciones, por el grado de consolidacin y madurez alcanzado, han logrado acceder a un fondo de vivienda que se presta de manera rotativa a las socias188. La prctica en Artecampo ha impulsado a sus socias a asumir funciones pblicas en instancias comunales o municipales, en un medio como el rural donde dichas funciones han sido tradicionalmente asumidas por hombres. Artecampo ha logrado constituirse en el referente ms importante de la identidad orientalcrucea mediante la revalorizacin de las culturas tradicionales y el alto nivel de calidad de su produccin.

Potencialidad econmica y de movilizacin de la combinacin educacin/organizacin femenina La experiencia Artecampo con mujeres campesinas bolivianas, presentada en recuadro, ejemplifica bien las expresiones econmicas y culturales que tiene en Amrica Latina el protagonismo femenino. Alguien sealaba en un taller internacional que si colocramos en el mapa latinoamericano alfileres de colores para sealar cada uno de los comedores, talleres, comits y asociaciones

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"El dinero que ganamos con nuestro trabajo artesanal nos ha permitido a todas nosotras tener ms independencia y sentirnos bien, sabiendo que aportamos a nuestros hogares y a nuestras comunidades. En muchos lugares, nuestras ganancias por la artesana son el nico ingreso econmico para la familia [] Ahora nos hacemos valer ms. Ya no nos abusan tanto, nos respetan, tanto en nuestra casa como fuera de ella" (testimonio de Mara J. Velarde, tejedora de palma de la asociacin de artesanas de Ichilo). Ver REPEM KULU, Women and Development, Montevideo, 1998.

que las mujeres van creando da a da en los barrios populares, en las minas, en las comunidades campesinas, en los campamentos, el espacio no alcanzara. Estos movimientos de las mujeres populares latinoamericanas, aunque localizados y dispersos, coinciden en las mismas bases fundamentales: se descubren a s mismas luego de inspirarse y organizarse pensando en el servicio del otro (sus hijos e hijas, su familia, sus hermanos, su comunidad); sus impulsos iniciales y su constancia son alimentados con enormes niveles de solidaridad y compromiso efectivo; y muchas veces toman los smbolos de su subordinacin femenina paales, ollas, vasos de leche como principales banderas de lucha y armas de exigencia a los poderes de turno. Por eso se dice, con razn, que en tiempos de pobreza creciente como los actuales, hay una suerte de feminizacin de las economas populares y que la mujer se ha convertido en el banco social sobre el cual se soportan durante dcadas las reiteradas crisis en los pases de la regin. La educacin de las mujeres en situacin de pobreza les posibilitar a ellas mismas, a travs de mltiples prcticas y modalidades educativas sobre todo de tipo no formal, fortalecer su protagonismo social, y reforzar y hacer ms visibles los logros econmicos y culturales de sus movimientos y organizaciones. Les permitir, asimismo, buscar y encontrar nuevos espacios para asumir inditos roles protagnicos, enfrentando la tradicin prevaleciente de cargos y decisiones asumidos por el mundo masculino. Segn Anna Luca DEmilio, en el conflicto tradicin-modernidad la mediacin de la mujer no consiste en frenar u oponerse al cambio, sino ms bien en ajustar los elementos de la cultura de origen con los nuevos elementos introducidos. As, en el mundo indgena, aun sin tener las mujeres de las etnias indgenas mayores conocimientos sobre el concepto de etnodesarrollo, en la prctica ellas mismas actan reforzando los mbitos de la cultura autnoma tratando de apropiarse de los recursos externos que consideran necesarios189. El cmo modernizar los proyectos y la educacin dirigidos a mujeres pobres, combinando para beneficio de la poblacin femenina servicios pblicos que aligeren o reduzcan el peso de su trabajo no retribuido con una mejor insercin en el mercado, superando la actual desigualdad de gnero en el acceso a los recursos tcnicos y financieros, sigue siendo una tarea pendiente. Atencin a jvenes como pblico mayoritario de la modalidad educativa La realidad educativa y los resultados de estudios e investigaciones muestran como tendencia la mayoritaria presencia juvenil en los programas de educacin para personas adultas. En 1991 se hizo una investigacin sobre educacin bsica de personas adultas, en el marco de la Red Redalf del Proyecto Principal de Educacin en trece pases de la regin. Dicha investigacin arroj resultados claros que confirman el carcter bsicamente juvenil de sus participantes. Con excepcin de un pas, Ecuador, en los otros doce sus participantes tenan un perfil socioeconmico relativamente homogneo: jvenes marginales urbanos, hispano o lusohablantes, de origen campesino en primera o segunda generacin y con escolaridad previa, que regresan al sistema educativo tanto para mejorar sus posibilidades laborales como 190 su condicin e imagen social .

189

Ver Anna Luca DEMILIO, Mujer indgena y educacin en Amrica Latina, Santiago de Chile, Unesco-III (Instituto Indigenista Interamericano), 1989.

190

Los pases comprendidos en la investigacin fueron Brasil, Colombia, Costa Rica,

Los ncleos ms interesados en alfabetizarse y educarse son jvenes. Quienes acuden puntualmente a diferentes niveles de escuelas vespertinas o nocturnas destinados a personas adultas o a programas de educacin popular, son, en su mayor parte, personas jvenes desertoras de la escuela diurna. De acuerdo con esa investigacin, es muy pequeo el porcentaje sin escolaridad previa. La educacin para personas adultas es hoy, fundamentalmente, una educacin con personas jvenes. Dar atencin prioritaria a jvenes de escasos recursos, hoy mayoritarios sujetos de atencin de sus programas y proyectos, ha determinado que en Amrica Latina comience a reconocerse este importante dato de la realidad y a incluirse a la juventud en la denominacin de los programas y las estrategias regionales y nacionales: en un creciente nmero de pases hoy es comn hablar de programas de educacin con personas jvenes y adultas. Cualquier opcin educativa con jvenes pobres estar supeditada a iniciar nuevos estilos de desarrollo que comprendan polticas hacia la juventud y den nuevas bases de legitimidad a los actuales procesos de transformacin econmica y democratizacin poltica. Sin embargo, no es menos cierto que hay exigencias de una realidad juvenil que no pueden esperar dichas condiciones ptimas en cuanto a decisiones polticas. Tres reas de accin se vislumbran como prioridades para la EDJA regional: i) atencin preferente a la educacin media de jvenes en situacin de pobreza y que desertaron de la escuela primaria; ii) generacin de programas que motiven una mayor participacin ciudadana juvenil y un pleno conocimiento de sus deberes y derechos; y iii) programas en apoyo a la mejor insercin laboral de jvenes pobres.

i) nfasis en la educacin media de jvenes con escasos recursos y que desertaron de la escuela primaria Se seala que la educacin media pasa a constituir la fase principal del ciclo educativo en la transmisin de los denominados cdigos de modernidad. Con ellos una persona se capacita para una vida ms productiva; obtiene mayores opciones para salir de la pobreza, una mayor participacin en la sociedad de la informacin, y un ejercicio ms cabal de la ciudadana. En la actualidad, para una gran parte de la poblacin la continuidad educativa se desplaza de la educacin primaria a la educacin media o secundaria. En la mayor parte de los pases, la cantidad de jvenes que acuden a centros vespertinos o nocturnos de nivel medio es mayor que la de quienes acuden a los niveles primarios, y posiblemente est ms motivada. Los programas de educacin media para jvenes en situacin de riesgo tendran que ser especialmente diseados, tomando en cuenta la calidad de trabajadores en ejercicio o de potenciales obreros, empleados, trabajadores informales o pequeos empresarios, de sus participantes. En la definicin de los contenidos de esa educacin secundaria, ser importante considerar la opinin de la propia juventud implicada. En la antes mencionada investigacin regional sobre educacin bsica pblica para personas adultas, se obtuvieron resultados muy claros sobre las principales demandas de sus jvenes estudiantes, que mostraban su desilusin frente a la tradicional forma de organizacin de los contenidos y actividades en sus cursos. En sus respuestas privilegiaban y demandaban, en cambio, la enseanza de computacin e ingls. La precariedad econmica y los bajos niveles educativos no les impedan ver e intuir que requeran nuevas armas para enfrentar en mejores condiciones un mundo cada vez ms

Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Per, Uruguay y Venezuela; en el caso del Brasil se utilizaron datos secundarios. Ver Graciela MESSINA, La educacin bsica de adultos: la otra educacin, Santiago de Chile, Unesco/Redalf, 1992.

complejo, en que por los incesantes cambios tecnolgicos y el veloz aumento del conocimiento humano, las demandas de la sociedad y de las empresas para la creacin y obtencin de empleos, son cada vez ms exigentes. La formacin de bachilleres agropecuarios y su escasa rentabilidad es un tema pendiente de resolver. Los tradicionales cursos para el hogar rural, que no permiten una rpida aplicacin de lo recibido, cada vez estn ms lejos de ser una salida al desempleo y a la subocupacin rural. Se demanda por ello la bsqueda de regmenes de alternancia, que permitan a los y las jvenes del campo seguir trabajando, combinando los estudios programados en casa o acudiendo a sus centros laborales. La experiencia acumulada indica la necesidad de contar con una batera de programas de la mayor variacin posible y lo suficientemente flexibles como para adaptarlos a las cambiantes necesidades y asegurar que lleguen a sus destinatarios por diferentes caminos. Las modalidades no formales de educacin, como se ve en el Programa Pocet, tienen un importante papel que desempear. Los resultados de la evaluacin del Proyecto Social Educativo de Argentina, presentados anteriormente, son claros al mostrar que es el trabajo juvenil la principal causa de la desercin escolar de ese segmento. Dicha evaluacin propone rescatar las estrategias y las prcticas implementadas por escuelas que han logrado compatibilizar la participacin de sus estudiantes en el proyecto con la realidad de su incorporacin al mbito productivo rural. Demanda, adems, encontrar estrategias que nos permitan valorizar el trabajo como una realidad de los jvenes, buscando alternativas para aceptarlo e incorporarlo a la realidad de la escuela191. En el campo ser importante, asimismo, buscar llegar a jvenes a travs de programas de extensin. Las experiencias de entidades como el SENA en Colombia, del INTA y las Misiones Monotcnicas de Cultura Rural en Argentina, el INCE en Venezuela y el INA en Costa Rica, forman parte del acervo regional que debiera extenderse. La radio y la televisin pueden tambin llegar a desempear un importante papel. Programas como los de Erbol en Bolivia y Radio Santa Mara en Repblica Dominicana constituyen ejemplos emblemticos sobre la potencialidad de una accin de largo aliento y debidamente sistematizada en beneficio de la educacin de jvenes del campo e indgenas.

ii)

Motivaciones para una mayor participacin ciudadana

La ciudadana de los sectores jvenes, en particular la de los excluidos, debiera merecer una atencin especial. La participacin ciudadana de los hombres y las mujeres jvenes, y la superacin de las formas vigentes de segregacin y exclusin poltica, constituyen verdaderos desafos. Los acontecimientos polticos que culminaron con el derrumbe de los regmenes del denominado socialismo real y la vigencia del neoliberalismo, el incumplimiento de promesas electorales y el deterioro de la clase poltica, as como la alta incidencia de procesos de corrupcin desde el poder, unidos a la creciente pobreza y falta de oportunidades de trabajo, son factores que acentan las dudas en muchos y muchas jvenes respecto a la validez de los modelos de sociedad. La crisis ha vuelto perentorio e ineludible el presente; pero se requiere que ellos y ellas imaginen el futuro y rescaten el valor de la utopa como aspiracin y punto de encuentro. Las democratizaciones polticas latinoamericanas sin correlato suficiente en lo econmico y social, han generado frustracin y escepticismo sobre el sentido final de la participacin poltica.

191

Ver ARGENTINA 1999, Evaluacin del Plan Social..., ob. cit.

Los resultados de una investigacin apoyada en veinticuatro focus groups con mucha participacin juvenil aplicada en 1995 en Argentina, Colombia, Chile, El Salvador, Mxico y el Per muestran un clima de desencanto e incertidumbre fuertemente relacionado con las dificultades econmicas y con la sensacin de desigualdad frente a la distribucin de los logros econmicos. Las personas entrevistadas, aunque valoran altamente la democracia, sealan que los partidos polticos han defraudado las expectativas de la poblacin con sus promesas incumplidas, con elecciones manipuladas y por la disociacin entre lo que dicen y lo que hacen. Admiten y reclaman un nuevo tipo de liderazgo con una dosis de concrecin, pragmatismo y honestidad. Las y los jvenes entrevistados demandaron una ciudadana en la que se privilegien los intereses concretos y las necesidades bsicas de la gente y que, cualquiera sea su condicin, debiera ser educada y estar informada y organizada para tomar mejor sus decisiones polticas y de vida192. Varias de las desmotivaciones mencionadas tienen fundamentos difciles de ignorar. La marginacin juvenil de lo poltico tambin est ligada a la necesidad de sobrevivencia cotidiana de muchas y muchos jvenes. La persona joven o adulta pauperizada, atropellada en sus derechos en la vida diaria y con claras dificultades para acceder a los mecanismos de delegacin y representacin, evala la bondad de la democracia en funcin de lo que pueda conseguir o construir. Existen sin embargo claras expresiones de movilizaciones juveniles en procura de una mejor ciudadana. Varias de ellas se han dado con elementos de autonoma juvenil y al margen del espectro poltico tradicional. Los ejemplos de movilizaciones juveniles en Brasil procurando elecciones directas y la salida de gobernantes corruptos; en Chile, convocando rechazos colectivos a las explosiones atmicas francesas en el Pacfico Sur; en Paraguay, oponindose a la restauracin de golpes militares y expulsando del poder al binomio Oviedo-Cubas193; de ncleos universitarios en el Per demandando mayor transparencia en el ejercicio de gobierno; o en Repblica Dominicana y en Honduras y Nicaragua participando en frenticas misiones de ayuda a los damnificados de los huracanes George y Mitch, respectivamente, son demostracin de organizacin e identificacin juveniles con una mejor prctica de ciudadana y democracia. Dichas expresiones dan pistas sobre la necesidad de contenidos educativos no coincidentes con las tradicionales clases de educacin cvica ni con el modo convencional de entender la accin poltica. Temas como la tolerancia, la no discriminacin, los prejuicios raciales, la violencia intrafamiliar, la vigencia del machismo en nuestras sociedades, el dilogo entre jvenes y entre generaciones, generalmente no tiene cabida en programas y reuniones oficiales, ni en medios de comunicacin habituados a una cultura exclusivamente adulta. Los programas de educacin con personas jvenes y adultas en situacin de pobreza tendran que ser coincidentes o afines con esta bsqueda del papel ciudadano que pudiese asumir la juventud, partiendo del principio bsico de confianza en s misma y en sus potencialidades de participacin y solidaridad. Asimismo, partiendo de que la educacin, en este caso, tambin

192

Ver RIVERO 1997, Educacin de jvenes y adultos..., ob. cit..

193

El movimiento Jvenes por la Democracia fue el motor de las protestas en Paraguay. Los cuatro miembros de la mesa coordinadora pertenecen a las juventudes de los principales partidos polticos: Partido Colorado, Encuentro Nacional, Partido Febrerista y Partido Liberal. Uno de ellos, Adrin Castillo, ha sido nombrado viceministro de la Juventud en el gobierno del nuevo presidente Luis Gonzlez Macchi (fuente: El Pas digital, 4/4/99).

implica organizacin y a la larga el cuestionamiento crtico de la realidad, pugnando por transformarla. Programa Teleduco (Brasil)194 Este programa se da como Telecurso 2000 (TC 2000), innovadora experiencia de educacin a distancia para personas brasileas entre los 15 y los 35 aos que terminaron sus estudios bsicos y no estn calificadas para ingresar al mercado laboral. El Senai es inspirador y propulsor de esta experiencia La propuesta pedaggica se basa en cuatro principios bsicos: educacin para el trabajo, desarrollo de habilidades bsicas, reconstruccin de la ciudadana y enseanza en contexto. La calidad de los programas es equivalente a lo mejor de la televisin comercial. Por ello slo en la ciudad de Sao Paulo el nmero de personas que diariamente ve los programas matinales para aprender y entretenerse, alcanza ya al milln y medio. El TC 2000 se inici en 1995 sobre la base una experiencia de telecursos que durante quince aos fueron transmitidos por la Red OGlobo de televisin. Es un programa condensado de enseanza bsica que puede realizarse bajo tres modalidades: recepcin libre en la televisin con apoyo de textos y ejercicios; telesalas que funcionan en escuelas, empresas, sindicatos, iglesias o asociaciones comunitarias; o a travs del correo (asistencia a cursos en las telesalas y consulta/resolucin de dudas por correo). Los materiales escritos se venden en los quioscos de peridicos. El programa celebra convenios con universidades, Secretaras de Educacin de estados y municipios, fundaciones, ministerios y ONG. Se han formalizado trminos de adhesin con empresas, por los que se han abierto cuatro mil antesalas donde asisten regularmente 110 mil estudiantes. La Red OGlobo transmite, asimismo, el programa Globo Rural que llega a casi 7 millones de televidentes. Ensea tanto a campesinos legos como a granjeros profesionales a enfrentar multitud de problemas agropecuarios, aplicando la filosofa del cmo hacerlo. Debido al enorme potencial demostrado por TC 2000, la Fundacin Roberto Marinho ha decidido crear un canal educativo especializado con diecisis horas diarias de programacin, que ser difundido por Globosat, para un pblico potencial de 30 millones de personas.

iii) Programas de apoyo a la insercin laboral juvenil Sobre esta rea prioritaria de accin con jvenes en situacin de pobreza, se han adelantado ya varios elementos. Puede aadirse que los actuales programas de educacin con personas jvenes y adultas no estn preparados ni prevenidos para hacer frente a la internacionalizacin de la produccin y a la necesidad de tecnificar renovando las formas de aprendizaje. Para insertarse en contextos industriales y socioeconmicos dominados por la tecnologa, las y los jvenes futuros trabajadores necesitarn de habilidades de abstraccin para ordenar y dar sentido a la abundante informacin disponible, de un pensamiento sistmico que les permita separar e interrelacionar las partes del conjunto, y de elementos de anlisis e investigacin que les permitan experimentar y crear o probar nuevos procedimientos. La educacin deber prever que los y las jvenes participantes se enfrentarn constantemente a nuevas situaciones que demandan esfuerzos de continua adaptacin y flexibilidad en las formas de enfrentar y de resolver problemas. En el caso europeo, la OCDE especifica que las personas debern estar preparadas, en un futuro prximo, para cambiar constantemente de empleo o de carrera

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Principal fuente: PNUD 1998, Educacin. La agenda del siglo XXI...,ob. cit.

profesional, pensndose en un mnimo de seis veces durante su vida laboral. Un elemento decisivo para mejorar la actual relacin de la EDJA con los esfuerzos por superar los problemas y las demandas de la transformacin econmica, est basado en que el trabajo es una necesidad directa y prioritaria en participantes jvenes y en que todo esfuerzo por aproximarse a las nuevas demandas de insercin productiva ser una de sus principales motivaciones y, a la vez, garanta de su continuidad y permanencia. Se solicitan, igualmente, acciones prioritarias vinculadas con la que determinados actores denominan economa popular195, asociada con prcticas econmicas orientadas sobre todo a la supervivencia y al mantenimiento de los miembros de un conglomerado popular que depende del ejercicio continuado de su capacidad de trabajo. Las prcticas informales a travs de pequeos talleres y negocios, algunas con carcter microempresarial, cubren un amplio espectro urbano en Latinoamrica. Si bien la mayor parte de la capacitacin ocupacional de este sector se hace observando y ayudando a otros trabajadores, estudios citados por diversos autores demuestran que ms de lo que pudiera parecer, las personas que han recibido buenos efectos de la educacin formal tienen mejores posibilidades de desempearse bien en el sector informal de la economa que quienes no tienen dominio de la lectoescritura y de los conocimientos aritmticos; adems, dichas carencias son el principal obstculo para aprovechar oportunidades de capacitacin. Una tarea prioritaria con jvenes en situacin de pobreza y exclusin estar orientada a mejorar la actual enseanza, el aprendizaje y los materiales de matemtica, posibilitando su uso como instrumento bsico de supervivencia. En los actuales programas de matemtica no se ensea lo que los y las jvenes deben aprender para entender lo que est pasando y para posibilitarles que estn preparados para el tipo de trabajo mltiple que deber hacerse en un futuro que ya comienza a ser presente. El manejo de conceptos y operaciones, de clculos y medidas de uso comn respecto a la solucin de problemas cotidianos, prcticas de pequeo comercio, compra y venta de productos, contabilidad bsica de presupuesto familiar y de pequeas empresas; as como aproximarse a los impactos del desarrollo tecnolgico con prcticas de utilizacin de instrumentos a su alcance como calculadoras manuales o computadoras y otros instrumentos tecnolgicos, son parte de la agenda pendiente en la educacin con jvenes de sectores populares. Opcin por estrategias de discriminacin positiva La gran desigualdad en la distribucin del ingreso caracterstica de Amrica Latina desde hace dcadas, si bien tiene un origen fundamentalmente econmico y de injusticia social, se vincula tambin al desigual acceso a la educacin. En un perodo con predominio neoliberal como el presente, es difcil imaginar polticas redistributivas del capital financiero en los campos agrario y de patentes tecnolgicas. Se seala que, en trminos polticos, la educacin sera un factor menos difcil de redistribuir que los mencionados. Esto explica, en parte, la unanimidad de la clase poltica en asignar al cambio educacional y a la inversin en educacin el carcter de factor sustantivo en el

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La economa popular es definida como (el) conjunto de recursos, prcticas y relaciones econmicas propias de los agentes econmicos populares de una sociedad. Ver Jos L. CORAGGIO, Desarrollo humano, economa popular y educacin, Buenos Aires, Ideas/Aique Grupo Editor, 1995.

crecimiento socioeconmico y en la disminucin de la pobreza196. Los importantes esfuerzos observados en los aos noventa a travs de procesos de transformacin educacional destinados a mejorar los actuales niveles de calidad educativa, se estrellan con un obstculo insalvable: la disparidad social sigue siendo enormes. Es inevitable y necesario incorporar, como estrategias de Estado, la opcin por destinar mayores recursos y por organizar proyectos y programas explcitamente destinados a favorecer a nias, nios y las personas jvenes y adultas de estratos en situacin de pobreza. La discriminacin positiva es, en la prctica, una estrategia inversa al tratamiento igual para todos planteado en documentos de poltica nacional e internacional y en argumentos legislativos. Con ella se trata de dar una educacin diferenciada para obtener resultados semejantes. Al asignar ms recursos a centros y programas educativos que atienden a sectores ms pobres, se permite que el medio en que viven les otorgue ms oportunidades para aprender. Un importante argumento es que este criterio, adems de justo, es econmicamente rentable ya que impide el desperdicio de recursos escasos tal como sucede con las polticas que privilegian el acceso sin tener en cuenta los logros en los procesos de aprendizaje197. Programa de las 900 escuelas (Chile)198 Este Programa constituye un buen ejemplo de orientacin de recursos econmicos, humanos y materiales hacia la poblacin en riesgo. Se inicia en 1990, con la reinstauracin de un gobierno democrtico en Chile, cubriendo el 10% de las escuelas de menor rendimiento en el pas, para que todos los nios y las nias del primer ciclo de educacin bsica logren el mnimo de destrezas culturales bsicas: lectura, escritura y matemtica elemental. Las 969 escuelas con las que se dio inicio al programa son coincidentes con las reas ms deprivadas de Chile. Los fondos utilizados fueron otorgados por los gobiernos de Suecia y Dinamarca y por el propio fisco chileno. El criterio para seleccionar las escuelas se bas en: a) los bajos rendimientos de sus estudiantes, segn informacin obtenida por el Sistema de Medicin de Calidad de la Educacin (Simce); b) el bajo nivel socioeconmico de sus estudiantes, segn los registros de las escuelas; y c) el tamao de los centros educativos y sus niveles de acceso. El Programa incluye actividades que van desde talleres para estudiantes de tercer y cuarto grados con problemas de aprendizaje (rehabilitacin escolar), guiados por monitores juveniles pagados y miembros de la comunidad; hasta provisin de material didctico(juegos), bibliotecas para salas de clase, cuadernos de trabajo, libros de texto, mdulos de aprendizaje para estudiantes y mdulos de pedagoga para docentes. La capacitacin y accin de los monitores ha tenido particular relieve en esta experiencia

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Ver PNUD 1998, Educacin. La agenda del siglo XXI...,ob. cit.

197

Ver Juan Eduardo GARCA-HUIDOBRO, Las reformas de la educacin bsica en Amrica Latina, ponencia en 25 aos de Educacin Comunitaria en Mxico. Encuentro Latinoamericano de Innovaciones Educativas en el medio rural, Ciudad de Mxico, 10-13 de septiembre de 1996.

198

Fuente: Marcela GAJARDO (editora), Cooperacin internacional y desarrollo de la educacin, Santiago de Chile,ASDI-AGCI-Cide, 1994.

innovadora. A pesar de que algunos maestros y maestras se sintieron amenazados por las actividades de jvenes monitores en los talleres, estos temores fueron disipados. Los resultados de las pruebas Simce en los aos 1997 y 1998 mostraron sustantivos avances en algunos casos superiores al 20% en los puntajes de rendimiento acadmico de estudiantes y docentes, as como mejoras en la gestin docente de los establecimientos y en los niveles de participacin comunal. El nmero de escuelas correspondiente a este Programa ha aumentado considerablemente. Ya en 1991 eran 1 376. Sin embargo, a pesar de sus propsitos, hay coincidencia en que el presupuesto asignado sigue siendo exiguo199. El Programa tiene como principales desafos: expandirse al conjunto de las escuelas en situacin similar incluyendo el segundo ciclo y dando una atencin a la gestin escolar; dar respuestas ms variadas a escuelas heterogneas, diversificndose; extender su accin a escuelas bsicas para personas jvenes y adultas. En una opcin por un desarrollo equitativo, esta discriminacin positiva no debiera ser limitada slo a lo educativo, sino tratar de influir para que con su accin se enfrenten otras carencias sectoriales que impiden una mejor calidad de vida. Los mbitos de la nutricin y la salud son indispensables. La mejora de las condiciones de alimentacin y los controles de salud darn a la educacin una base ms equitativa y slida. En la mayora de pases donde se ha instituido el desayuno escolar, ste constituye una pieza clave para el mejor aprendizaje de nias y nios pobres200. Las campaas de vacunacin y los controles mdicos, convocando a las autoridades locales y a las familias, y teniendo a las instituciones escolares como principal centro de referencia, han sido determinantes para actualizar diagnsticos de salud infantil y mejorar la salud familiar201.

199

Hasta junio de 1992 el costo total del programa era de 16,8 millones de dlares, lo que no alcanza al 1% del gasto ejecutado en educacin bsica durante 1992. El costo anual por alumno es de 26 dlares, lo que equivale a 11% del aporte anual por concepto de subvencin (ver Viola ESPNOLA, Revisin de 15 aos de poltica educativa en Chile: ajustes en funcin de la equidad, en Seminario Taller Asignacin de recursos para el mejoramiento de la calidad y equidad educativa, Santiago de Chile, 10 de enero de 1996).

200

La estrategia de implementacin de los CIEP en Brasil, sobre todo en los estados de Rio de Janeiro y de Rio Grande do Sul, incorpor la alimentacin escolar meriendas en varios turnos como aspecto esencial de esos centros educativos. La lucha de las madres de pueblos jvenes de Lima, Per, por la mantencin y el incremento presupuestal del Programa del Vaso de Leche adquiri ribetes de movilizacin colectiva con impacto nacional.

201

La experiencia del Codicen en Uruguay es indicativa: ha realizado, desde 1998, convenios con servicios mdicos de urgencia, para controles auditivo, pulmonar y dental en las escuelas de zonas vulnerables.

Escuelas Fe y Alegra202 Teniendo como objetivo la educacin formal y no-formal de nios, jvenes y adultos en condicin de marginalidad, la experiencia de Fe y Alegra (FyA) es pionera y ha alcanzado una amplia cobertura en buen nmero de pases de la regin. Comenz su accin en 1955 promovida por la orden catlica jesuita aunque con una mayora de laicos como promotores e integrantes de FyA - en barrios suburbanos de Caracas. Con la participacin de la comunidad local, el apoyo de organizaciones privadas sobre la base de acuerdos con el Estado, FyA se extendi rpidamente definindose como Movimiento de Educacin Popular Integral. En la actualidad su accin abarca los siguientes 13 pases latinoamericanos: Venezuela, Ecuador, Panam, Per, Bolivia, El Salvador, Colombia, Nicaragua, Guatemala, Brasil, Repblica Dominicana, Paraguay y Argentina. Atiende en sus distintas modalidades educativas a ms de 500 mil beneficiarios, un 56% de los cuales son alumnos de primaria, un 30% de secundaria y una minora de centros pre-escolares o guarderas infantiles. Los centros de Fe y Alegra comprenden las siguientes acciones: . Redes de escuelas bsicas y profesionales, agropecuarias y tcnicas, en zonas suburbanas, rurales e indgenas; centros educativos comunitarios para la organizacin y el desarrollo de las comunidades; campamentos recreativos y formativos, proyectos de capacitacin juvenil y formacin para el trabajo especialmente dirigidos a jvenes adolescentes excluidos del sistema escolar. . Educacin radiofnica con programas culturales, religiosos, recreativos y educativos. . Programas de formacin permanente e inicial de maestros, incluyendo actividades orientadas a la licenciatura en educacin y a la formacin de equipos directivos de los centros. . Programas de publicaciones dirigidas a maestros y desarrolladas por otros maestros; elaboracin de materiales educativos para docentes y comunidades educativas, y produccin de textos escolares. Sus caractersticas de organizacin y las estrategias propias de FyA en articulacin con los Estados de los pases donde funciona, son particularmente exitosas. La atencin de alumnos de poblaciones pobres se hace en mejores condiciones y con resultados de aprendizaje superiores a los de centros pblicos y privados similares. Algunas de esas caractersticas se pueden resumir as: . Utilizacin de alianzas estratgicas, logrando el apoyo concertado del sector privado, del gobierno nacional y local y de agencias donantes internacionales; . Participacin de la comunidad local y, especialmente, de las familias; . Seleccin rigurosa de directores de colegios y de programas educacionales, remarcando su condicin de lderes del proyecto en su sentido integral; . Promocin de un mejoramiento profesional permanente de profesores y directores; . Espritu de renovacin como fuente de modelos educacionales alternativos y de innovaciones a nivel micro; . Sentido de misin con fuerte identidad institucional sobre la base del objetivo de ofrecer educacin de calidad a los sectores ms pobres. La estrategia institucional y las caractersticas innovadoras en la gestin de los centros

202

Fuentes: G. Codina. 1994. La experiencia de Fe y Alegra (En M.Gajardo (ed)

Cooperacin Internacional y Desarrollo de la Educacin.Santiago de Chile. ASDI-AGCICIDE.) y Francisco Javier Virtuoso. 1998 Movimiento de educacin integral popular Fe y Alegra. Ponencia presentada en Seminario Programas Sociales, Pobreza y Participacin Ciudadana, BID, Cartagena, Colombia, 12 13 de marzo de 1998.

educativos, ha permitido a Fe y Alegra logros consolidados en reas donde por lo general otras intervenciones institucionales suelen presentar pobres resultados. Sobresale particularmente la adopcin de prcticas pedaggicas activas enfatizando el liderazgo de los directores; la intensa articulacin con el contexto local, en el marco de un conjunto de acciones diversificadas que vinculan la educacin con necesidades bsicas de aprendizaje y la mejora de la calidad de vida de los beneficiarios.

Desde diferentes perspectivas la experiencia de las 900 escuelas y los procesos de organizacin y ejecucin de Escuelas Fe y Alegra son expresiones de una discriminacin positiva a favor de una buena educacin de los ms humildes. En sntesis, hoy existen claros argumentos que demandan estrategias de discriminacin positiva. La concentracin de recursos en pocas personas y empresas y las enormes disparidades sociales influyen en el hecho de que las familias pobres tengan serias limitaciones para poder conocer y valorar las ofertas educativas, para demandar la educacin temprana en beneficio de sus nias y nios ms pequeos y para tener acceso a otras posibilidades de beneficio educativo. Adems, es an alto el porcentaje de menores no incorporados, as como la concentracin de la oferta en zonas urbanas. Varias experiencias resaltadas en este captulo corresponden a esa opcin por discriminar en favor de las personas ms pobres. Siguen siendo, sin embargo, absolutamente insuficientes. Pese a la premisa - compartida por muchos - favorable a acciones de discriminacin positiva, estos programas siguen generando debate y polmicas. As, son sealados los riesgos de que focalizar acciones produzca efectos discriminatorios y un aumento de costos unitarios, sugirindose la conveniencia de adoptar otros mecanismos redistributivos203. Otra interrogante comn es sobre cmo lograr que el conjunto del sistema educativo conozca o se beneficie de los avances en materia de gestin institucional y pedaggica en los programas de discriminacin positiva. Algunas evaluaciones postulan preguntarse cmo se decide el ingreso o no de una escuela al programa? o cundo se considera que estos centros educativos han logrado los objetivos buscados? La propia concepcin de compensacin y las diferentes visiones ya anteriormente especificadas, siguen demandando respuestas diferenciadas. Por lo mismo, no bastarn opciones por aumentar substantivamente los gastos pblicos en educacin, destinando recursos significativos para estos programas de emergencia social. Sigue demandndose una estrategia de renovadas polticas sociales que encare la atencin integral de las familias ms pobres, en la que prime lo educativo. Ello ayudar a establecer en nuestros pases una verdadera doctrina de discriminacin positiva, avanzando mucho ms en opciones nacionales para una mayor justicia y una efectiva democratizacin.

203

Ver J.L.Coraggio/R.M.Torres, 1997

IV. Los procesos de reforma y modernizacin educativa

Orgenes y caractersticas centrales de los cambios educativos en el siglo veinte Los pases de la regin latinoamericana han sufrido, durante el siglo que culmina, constantes cambios en las concepciones y estrategias de sus sistemas educacionales. Las sucesivas y cambiantes propuestas de reforma, impulsadas sobre todo a partir de los aos sesenta, han tenido como caractersticas centrales haber abarcado casi todos los aspectos posibles de ser transformados en los sistemas educacionales y haber sido determinadas, con frecuencia, por factores externos. Los escasos resultados de dichos cambios y el escepticismo acerca de las reales posibilidades de modificar el funcionamiento de las administraciones de los sistemas educacionales, contrastan con los actuales consensos que definen a la educacin y al conocimiento como factores centrales del crecimiento, del desarrollo y de la competitividad de nuestros pases. Contrastan tambin as con la conviccin explcita desde la dcada de los noventa en ciertos sectores de la tecnocracia institucional nacional e internacional de que habra nuevos elementos estratgicos que hacen al cambio educativo ms urgente y factible. En su trabajo sobre la evolucin de las retricas educativas durante el presente siglo, Luis Ratinoff especifica que ellas reflejan el gradual progreso de la internacionalizacin de las ideas y de los intereses [... y que] pareciera que las modernas retricas educativas respondieron a los desafos de una dimensin internacional de los problemas y se difundieron en funcin de crisis y ajustes mundiales. Qu ideas y qu intereses han predominado en Amrica Latina, en dicha evolucin? La influencia de la Revolucin Mexicana de 1910 es indudable. Llega cuando la educacin elemental era fundamentalmente urbana y el campo abrigaba la mayora del 54% de analfabetos de entonces. De acuerdo con Gregorio Weinberg, abrira otras perspectivas tanto con el planteamiento del problema de la tierra como con el de la escuela rural, de la enseanza de la lengua. La retrica nacionalista, que para Ratinoff se da entre 1919 y 1940, tambin fue influenciada por los paradigmas institucionales que algunos nacionalismos europeos, como el francs, difundieron allende sus fronteras. La influencia gala en la organizacin de los sistemas escolares de Amrica Latina as lo testimonia. La educacin pblica forma parte de un proyecto nacionalista que trataba de integrar comunidades y formar ciudadanos respetuosos y devotos de la nacin. La orientacin europeizante de las oligarquas locales y los movimientos renovadores de las clases medias permitieron que la reivindicacin de la educacin como derecho social tuviera caractersticas asociadas a las organizaciones populares, a los movimientos agrarios y estudiantiles, y al fuerte apoyo de grupos obreros organizados. De all el uso de la enseanza primaria obligatoria para consolidar las bases electorales de la sociedad poltica: las universidades fueron centros donde encontraron refugio las ideas liberales, en tanto que las escuelas contribuyeron a acumular lentamente la base ciudadana que facilit la modernizacin de las instituciones polticas204. Sin embargo, la educacin institucionalizada no necesit de un proceso de integracin cultural previo a travs de la alfabetizacin. La escuela se instal en un universo social mayoritariamente analfabeto y con un modelo educativo tradicional. En la mayora de los casos, su nivel educativo baj en funcin del medio social. En los pocos pases con instituciones docentes y criterios de evaluacin, se sancion con la desercin y repeticin a

204

Ver Luis RATINOFF, "La crisis de la educacin: el papel de las retricas y el papel de las reformas", en Revista Latinoamericana de Estudios Educativos, vol. XXIV, 3 y 4 trimestres, Mxico DF, 1994.

nios procedentes de hogares de bajos ingresos, que carecan del nivel cultural exigido por la escuela205. Asimismo, la predominante divisin entre educacin urbana y rural representa la ideologa civilizadora de esa poca; fueron los campesinos, y sobre todo los indgenas, quienes perdieron ms posibilidades de educarse. En pases con poblaciones mayoritariamente rurales, las propuestas ms generosas se negaban a s mismas cuando, en la prctica, convertan a los sectores urbanos en los destinatarios efectivos de esas mejoras e innovaciones, de manera tal que la educacin agudizaba las contradicciones en lugar de reducirlas o superarlas206. Los efectos de esta marginacin educativa de campesinos e indgenas determinaron que en varios pases hubiese necesidad de posteriores polticas y programas de alfabetizacin y educacin de personas adultas. Los traumas y resultados de las guerras mundiales, as como la influencia regional de una de las potencias triunfantes, posibilitaron a mediados de siglo el surgimiento de la retrica pluralista. De acuerdo con Ratinoff, ello promovi la renovacin del dilogo y la valoracin del pluralismo poltico, anttesis de los nacionalismos totalitarios. Esto, a su vez, influy en reformas inspiradas en la experiencia liberal de los Estados Unidos, acentundose la importancia del individualismo para la estabilidad del orden. En Amrica Latina se crearon condiciones para una mayor circulacin de lites y para una retrica de la meritocracia. Dicho pluralismo no resisti la confrontacin ideolgica generada por la Guerra Fra ni los efectos de la temprana masificacin de los sistemas docentes, as como la necesidad de atender la gradual expansin y consolidacin de nuevas capas medias demandantes de una formacin especializada que les posibilitara un mejor acceso a la oferta de empleos de entonces. En ese marco, el surgimiento de la entonces triunfante revolucin cubana en los aos sesenta influy en los propsitos de un cambio educativo en la regin, aunque de distinta orientacin. En efecto, los peligros que entraaba la experiencia revolucionaria cubana, tanto por su influencia sobre otras utopas armadas como por la fascinacin que ejerca sobre determinadas lites la absoluta prioridad que otorgaba a la educacin de sus nios, nias y ciudadanos en general, explican los acuerdos de la Reunin y la Carta de Punta del Este, suscrita en 1961 por diecisiete pases. Dicha Carta, alentada en el seno de la Organizacin de Estados Americanos luego de expulsada Cuba, constituy una respuesta que trat de llegar ms all de la confrontacin ideolgica que la origin. En ella los Estados se comprometen por primera vez a trazar una poltica educativa que en 1970 deba alcanzar los objetivos de eliminar el analfabetismo en la poblacin adulta y garantizar un mnimo de seis aos de educacin primaria para la niez en edad escolar. El cuestionamiento de los dogmas de fines de los sesenta, con las protestas juveniles de Pars y las oposiciones contra la guerra de Vietnam, as como las crticas a lo institucionalmente establecido, trascendieron e influyeron tambin sobre lo educativo. La bsqueda de una educacin que posibilite aprender a ser persona, la educacin informal, la opcin pedaggica por los pobres y oprimidos, as como la desmitificacin de la escuela como nica institucin educativa, fueron ideas con gran influencia en los marcos tericos y en las estrategias del cambio educativo de ese entonces. Las principales expresiones de este movimiento son los escritos de Ivn Illich y los de Paulo Freire, la concepcin e influencias de la Reforma

205

Ver Germn RAMA, "Educacin y cambios en la estructura social de Amrica Latina", Boletn del Proyecto Principal de Educacin en Amrica Latina y el Caribe N 37, Santiago de Chile, Unesco/Orealc, 1995.

206

Ver Gregorio W EINBERG, Modelos educativos en la historia de Amrica Latina, Buenos Aires, Unesco-Cepal-PNUD, A-Z Editora, 1995.

Educativa Peruana al inicio de los setenta, as como la visin que ofreci la Comisin Faure, con el patrocinio de la Unesco, en su informe Aprender a ser207. Fue notoria, adems, la influencia de Althuser, Gramsci y Anbal Ponce, entre otros, en la configuracin de marcos conceptuales y filosficos de los investigadores de la poca, as como en los liderazgos educativos conformados en ese entonces. La necesidad de asociar estrechamente la voluntad poltica con las posibilidades de organizar y hacer efectivas las transformaciones educativas, se hizo patente con los escasos resultados de los propsitos regionales y nacionales suscritos en Punta del Este. Dos dcadas despus, los pases de Amrica Latina y el Caribe, reunidos en Mxico (1979), decidieron organizar un Proyecto Principal de Educacin para enfrentar regionalmente en una estrategia de largo plazo los problemas de acceso y permanencia de nias y nios en la escuela, de alfabetizacin y educacin bsica de personas adultas, y de administracin y gestin de sistemas educativos renovados. Este proyecto regional tuvo orgenes fundamentalmente latinoamericanos y su ejecucin coincidi con un espectacular incremento de la matrcula escolar en medio de los severos efectos de la crisis de los aos ochenta sobre las economas y sociedades nacionales. En aos recientes, el discurso de la globalizacin y el dominio de la lgica del mercado han influido en la vigencia de la retrica del capital humano. En un escenario hipottico, sin conflictos ideolgicos ni utopas significativas y caracterizado por la lucha de fuerzas y capacidades por el progreso material mediante la competencia en los mercados, se asigna a la escuela el papel de habilitar a los individuos para que obtuvieran ingresos compatibles con un nivel de vida 'civilizado', de modo que el resultado agregado de la suma de esas conductas fuese economas local e internacionalmente sostenibles, afirma Luis Ratinoff. Hay dos elementos de esta nueva retrica que llaman poderosamente la atencin: la eliminacin de la movilidad social como objetivo y la propuesta de subordinar los procesos educativos a las necesidades econmicas208. La pblica influencia de organizaciones supranacionales como el Fondo Monetario Internacional en la aplicacin de las polticas de ajuste, sirvi para pasar en algunos casos de un populismo estatizante a un neoliberalismo con exigencias de privatizacin y de estabilidad econmica. En materia educativa, los organismos de financiamiento internacional particularmente el Banco Mundial han sido y son factores determinantes para que la relacin costo-beneficio y la tasa de retorno influyan en la definicin de las prioridades de inversin por niveles educativos; y para que los criterios de calidad sean asociados a las competencias y los rendimientos. Ello tambin ha influido en que hoy sea un objetivo prioritario la reduccin del papel del Estado en la toma de decisiones, la descentralizacin con instituciones escolares autnomas responsabilizadas por resultados y, en varios casos, el aliento de polticas de privatizacin209.

207

Ese fue un momento estelar en la bsqueda de alternativas propias. Son expresin de ello: Ivn Illich desde su Cidoc en Cuernavaca y su visin antiescuela; Paulo Freire y su humanismo educativo, tan influyente en la educacin popular, y el proceso de reforma educativa iniciado en el Per a inicios de los aos setenta.

208

Ver RATINOFF 1994,La crisis de la educacin..., ob. cit.

209

Ver Rosa M. TORRES, "Mejorar la calidad de la educacin bsica? Las estrategias del Banco Mundial, Ponencias, Quito, Instituto Fronesis, 1995; y Noel MCGINN, "Podr la educacin pblica sobreponerse a la amenaza de las organizaciones supranacionales?", en Revista Latinoamericana de Estudios Educativos, vol. XXIV, 3 y 4 trimestres, Mxico DF, 1994.

En este nuevo escenario, surge como visin distinta y hasta contestataria la de quienes propugnan incluir los temas cultura e identidades nacionales en la agenda educativa. Los riesgos de una visin exclusivamente economicista comienzan a ser advertidos, demandndose destacar el papel de la cultura como espacio de autonoma, as como su influencia en el hecho educativo. La heterogeneidad de Amrica Latina se expresa tambin, como se plantea ms adelante, en las distintas formas de encarar esta nueva retrica. Las enseanzas del pasado y los cambios en la educacin Realizada esta breve aproximacin a un siglo de la educacin latinoamericana, es til detenerse en algunos focos de atencin. Un primer aspecto es la gradual prdida de la visin de lo que es educacin y de la relacin original que tena el ciudadano comn con ella. Los agentes tradicionales a cargo de la educacin la familia, la escuela, la iglesia, en los ltimos cincuenta aos han ido siendo sustituidos por nuevos agentes modernos los medios de comunicacin, el mercado, la calle , lo que ha enriquecido la propia educacin y, a la vez, confundido a sus actores. Muchos ciudadanos tienen la sensacin de prdida y expropiacin de esa directa vinculacin con una educacin que se visualizaba fundamentalmente en la institucin escolar. En las sociedades posmodernas, la familia pierde cada vez ms influencia y los medios de comunicacin adquieren un papel decisivo. La prdida del monopolio de la educacin por parte de escuelas y docentes ha tenido en las ltimas dcadas correlatos dramticos con el cuestionamiento del papel del Estado como principal actor de las polticas pblicas, incluidas las educativas. Una vez que el Estado latinoamericano entr en crisis, fue igualmente comprobable que la educacin comenz a cambiar de orientacin. Su anterior funcin de integracin nacional comenz a colisionar con las nuevas exigencias de integrar al educando a la modernidad, al tiempo que el referente estatal-nacional del proceso educativo comenz gradualmente a ceder frente al referente mundial. En pases poco integrados y consolidados, estos procesos tambin significaron un cambio en los modelos arquetpicos del educando: del hroe nacional, del poltico, del artista, del deportista reconocidos por sus virtudes, a la estrella televisiva, al empresario exitoso, al astro deportivo, sustentados en los medios de comunicacin y el xito fcil. El principal efecto de estos cambios fue el reemplazo gradual de anteriores empeos por formar ciudadanos crticos en valores como la solidaridad, la participacin cvica y el desarrollo compartido, por visiones orientadas a la formacin del agente moderno del mercado, remarcando los valores de la competencia, el xito personal y la eficiencia. Ese proceso tambin explica y facilita el actual discurso educativo sobre el capital humano. Otro aspecto digno de atencin antes de pasar al anlisis de los actuales procesos de reforma y modernizacin educativa, es la levedad con que varios de sus propulsores asumen la idea y necesidad de intentar cambios educativos cosa inobjetable apoyados en relativizar y hasta negar todo lo hecho durante las anteriores dcadas. Esto, en la medida que seran mayores los fracasos que los xitos alcanzados, y que el desconocimiento o la no-vinculacin de esas experiencias con instrumentos modernos llmense indicadores estadsticos, mecanismos evaluativos o ideas de costo-beneficio y mercado, las inhabilitara para ser comparadas con las actuales experiencias. Algunos califican a los anteriores y fracasados esfuerzos como reformas orientadas hacia la equidad, en contraste con las actuales orientadas hacia la calidad. La dimensin de lo realizado en materia educativa es difcil de sintetizar. La educacin y los sistemas educativos de la regin nunca dejaron de funcionar ni estuvieron estticos, pendientes de las nuevas iluminaciones. Recorrer la historia de la educacin de los pueblos del continente es descubrir su mayor esfuerzo colectivo de integracin nacional. La alfabetizacin masiva desde la escuela pblica posibilit devolver la dignidad a pueblos sojuzgados a travs de la historia y de las desigualdades en el acceso y ejercicio del poder. Para la educacin, es posible aplicar una frase de Carlos Fuentes: cada etapa de nuestra historia contina y enriquece el pasado, hacindolo presente.

As, en la denominada dcada perdida, la de los ochenta, el formidable incremento sostenido de matrcula desde 1965 no se detuvo dramticamente. La crisis no impidi que centros educativos sin infraestructura suficiente, que docentes mal pagados, que nias y nios malnutridos, y que padres y madres sin recursos, unieran esfuerzos para hacer de la escuela, fundamentalmente pblica, el principal albergue social y de crecimiento educativo de la niez y la juventud de entonces. La larga historia de la educacin latinoamericana Es til, a propsito de lo anterior, referirse al trabajo de Gregorio Weinberg sobre modelos educativos en la historia latinoamericana. Se trata de un testimonio lcido, que da especial sentido a un proceso educativo que abarca desde las culturas prehispnicas hasta el agotamiento de las corrientes positivistas en el siglo veinte. El autor demanda no confundir jams los planos y tiempos propios de procesos contradictorios, o el destiempo perceptible entre la formulacin de las ideas, su concrecin institucional y luego la realidad educativa. Simn Rodrguez, Manuel de Salas, Francisco de Paula Gonzlez Vigil, Andrs Bello, Domingo Faustino Sarmiento, Eugenio Mara de Hostos o Jos Mart por mencionar a precursores son parte del especial legado y el valor de Amrica Latina en su bsqueda por dar un espritu propio a la educacin y organizar sistemas educativos en sus sociedades. El original apndice de Weinberg en el que selecciona piezas maestras para entender el espritu, las grandezas y contradicciones entre las que se fue tejiendo la urdimbre de la educacin en los pases latinoamericanos, debiera constituir, junto con lecturas similares, una fuente clave de conocimiento para abordar con mayor respeto por el pasado todo posible cambio en la educacin de hoy. Los seis documentos seleccionados por Gregorio Weinberg son: Consejos de un padre nahuatl a su hija Texto clsico, seala el traductor Miguel Len Portilla, que solan repetir los padres nahuas (aztecas, texocanos, etc.) cuando sus hijas llegaban a la edad de la discrecin. En las palabras del padre se transmitan los grandes ideales de la cultura de los antiguos mexicanos, presentados en forma apropiada para la capacidad de la nia. El discurso posee un valor extraordinario no slo como documento para conocer la cultura de los antiguos mexicanos, sino an desde el punto de vista literario. Instruccin que el licenciado Benito Jurez de Gil dio en 29 de octubre de 1598 a los maestros de ensear a leer, escribir y contar de la ciudad de los Reyes, a fin de que la guardasen en sus escuelas para la buena educacin y enseanza de los nios Texto tomado de la Instruccin pblica en Chile desde sus orgenes hasta la fundacin de la Universidad de San Felipe por Jos Toribio Medina. Editado en Santiago de Chile en 1905. Real Colegio Convictorio Carolino. Constituciones 1783 Texto que refleja la enseanza durante el perodo colonial de las entonces Provincias del Ro de la Plata, Buenos Aires, Paraguay, Tucumn, Potos, Santa Cruz de la Sierra, Moxos, Cuio y Charcas. Reglamento para los maestros de las primeras letras Decreto expedido en el Palacio de la Junta Suprema de Chile el 18 de junio de 1813, en el convencimiento de que una vez recuperada la independencia, del acierto en la eleccin de maestros para la enseanza de primeras letras pende el dar la mejor instruccin a la infancia, formar buenas inclinaciones y costumbres y hacer ciudadanos tiles y virtuosos. Discurso en la instalacin de la Universidad de Chile Pronunciado por Andrs Bello en su condicin de rector de la Universidad de Chile, el 17 de septiembre de 1843. Pieza maestra de defensa de las artes, las letras y las ciencias y el sentido de la universidad.

Discurso pronunciado por Eugenio Mara de Hostos Defensa de la educacin y de la escuela, en su calidad de director de la Escuela Normal de Santo Domingo, en la investidura de los primeros maestros normales de la Repblica Dominicana, discpulos suyos, en 1884.

Los fundamentos de las recientes polticas y tendencias del cambio educativo en Amrica Latina Las nuevas polticas educativas tienen relacin con un punto de partida indito para la regin: el notable crecimiento de las tasas de escolaridad en todos los niveles del sistema educativo y la no-correspondencia entre dicho aumento de oportunidades de acceso a la escolaridad y los deficientes resultados en los aprendizaje obtenidos. Los cambios en la economa mundial y regional a fines de los setenta e inicios de los ochenta generaron exigencias que afectaron a la educacin. La gran contradiccin que se vivi en muchos pases fue la coexistencia de una decidida poltica orientada a la reduccin de los gastos pblicos incluidos los correspondientes a la educacin con el aliento al crecimiento de la matrcula escolar. El milagro de obtener una educacin de calidad con costos menores, tampoco se produjo en Amrica Latina. Crecimiento de la cobertura educativa El enorme esfuerzo regional por una mayor cobertura tuvo claras expresiones de tipo cuantitativo a fines de los aos ochenta. Entre 1965 y 1989 la educacin preescolar pas en promedio del 8,4 al 13% y en pases como Cuba y del Caribe anglfono fue superior al 30%. La educacin pre-primaria alcanz al 42% de la cohorte correspondiente en 1990; este porcentaje, el ms elevado de todas las regiones en desarrollo, represent un aumento en relacin con el nivel de 21% registrado en 1980210. La matrcula primaria tambin creci en ese perodo, aunque ms lentamente. El acceso a la educacin primaria durante la infancia fue posible para el 92,3% de la poblacin latinoamericana y del Caribe. En la educacin secundaria se pas a atender del 19% en promedio al 48% y, en el nivel superior, del 4 al 17%211. A fines de la anterior dcada, nias y nios permanecan en la escuela siete aos como promedio212. Asimismo, la accin de la escuela y de programas de alfabetizacin se refleja en la disminucin sustantiva del analfabetismo denominado absoluto. En 1960, 34 de cada 100 personas eran analfabetas; en 1987 esta relacin representaba un 16%.

210

Ver Claudio DE MOURA CASTRO y Martin CARNOY, Como anda a reforma da educacao na Amrica Latina?, Rio de Janeiro, Fundaao Getulio Vargas, 1997.

211

Tanto en secundaria como en el nivel universitario, las tasas netas de matrcula acusan grandes variaciones entre pases. En secundaria van desde alrededor de un 15% en pases de Centroamrica y Brasil, hasta el 55-60% en el Cono Sur y Cuba.

212

UNESCO/UNICEF, La educacin preescolar y bsica de Amrica Latina y el Caribe, Ernesto Schiefelbein, Juan C. Tedesco, Seppo Heikkinen y Sonia Peruzzi, Santiago de Chile, 1993.

Otro importante logro registrado entonces fue la disminucin de la diferenciacin por sexos tanto en el acceso de nios y nias como en el de jvenes. El mayor acceso de la mujer se expresa en que ms de la mitad de las mujeres de 15 a 19 aos alcanz la primaria (el doble de las mujeres de 45 o ms aos). Tanto en el nivel secundario como en el terciario, en el mundo en desarrollo Amrica Latina tiene el mayor porcentaje de jvenes mujeres matriculadas y de egresadas universitarias. El personal docente tambin aument con rapidez en los aos ochenta. Para 1990 el nmero de docentes por cada cien personas adultas era similar al de los Estados Unidos y Canad, aunque el nmero de menores por cada cien personas adultas era considerablemente mayor en Latinoamrica213. El crecimiento de la escolaridad tuvo lugar, como se ha sealado, a pesar de una drstica disminucin del gasto pblico en educacin respecto al PBI. Los niveles de endeudamiento externo fueron determinantes en esta prdida de financiamiento pblico de la educacin. La suma global destinada a educacin por habitante se redujo en Amrica Latina de 88 a 60 dlares en el perodo 1980-1986. En el mismo perodo, el porcentaje regional del PBI en gastos educacionales baj de 3,9 a 3,5. Esta brusca disminucin de recursos fue la mayor respecto a otras regiones del mundo, pues en el conjunto de los pases en vas de desarrollo el gasto destinado a educacin slo disminuy, en el mismo lapso, de 29 a 27 dlares214. Baja calidad en procesos y resultados En la anterior dcada, un efecto principal de la contradiccin entre el notable crecimiento cuantitativo de la matrcula y la radical disminucin del gasto en educacin, se resolvi afectando gravemente los salarios docentes y eliminando partidas presupuestarias para investigacin, capacitacin, mantenimiento, infraestructura o libros de texto215. Esa fue la mayor contradiccin en el desarrollo educativo regional. Con la importante expansin en un contexto de medidas de austeridad, se fueron agravando los principales indicadores de baja calidad. Amrica Latina registr en 1991 las tasas de repeticin escolar ms altas del mundo: de los 75 millones de menores inscritos en escuelas primarias, 22 millones repitieron el curso. Los bajos rendimientos acadmicos y la elevada tasa de desercin generaron durante 1989 un promedio de repitentes, para los seis grados, de 30,9%216. Hubo entonces y persisten ahora otros indicadores indirectos de esta baja calidad en los resultados: la corta duracin efectiva del ao escolar, agravada por el ausentismo docente frecuentes huelgas y exceso de turnos, el reducido tiempo destinado al aprendizaje propiamente dicho, la falta de textos para estudiantes y las malas condiciones materiales de los centros educativos217.

213

Ver DE MOURA CASTRO y CARNOY 1997, Como anda a reforma..., ob. cit.

214

UNESCO, Situacin educativa de Amrica Latina y el Caribe. 1980-1987, Orealc, Santiago de Chile, 1990.

215

Ver J. C. TEDESCO, Estrategias del desarrollo y educacin: el desafo de la gestin pblica, en Justa Ezpeleta y Alfredo Furlan (compiladores), La gestin pedaggica de la escuela, Santiago de Chile, Unesco/Orealc, 1992. UNESCO/UNICEF 1993, La educacin preescolar..., ob. cit.

216

Basndose en documentos de investigacin de la Unesco que muestran una considerable desigualdad tanto entre los sistemas educacionales de Amrica Latina como dentro de los propios pases, as como el carcter segmentado de los sistemas educativos latinoamericanos, Claudio de Moura y Martn Carnoy afirman que aunque algunos estudiantes continan enteramente excluidos de la educacin bsica, la segmentacin de los aos noventa obedece principalmente al acceso diferencial a la educacin de calidad. La gran masa de estudiantes asiste en general a escuelas de muy baja calidad y los pobres, en particular, estn excluidos de una educacin que pueda aproximarse a una educacin de alta calidad. En cambio, la calidad de la educacin en las escuelas selectas se puede comparar a la de los pases avanzados. Aunque, concluyen, existen indicaciones de que en los aos ochenta la calidad se estanc o incluso declin hasta en los mejores sistemas de educacin latinoamericanos. Un estudio regional seala que se puede afirmar, en sntesis, que de 9 millones de estudiantes que ingresan al primer ao con 6 o 7 aos de edad, 4 millones (42%) fracasan el primer ao; la repeticin promedio de 20 millones de estudiantes representa un costo de 2,5 billones de dlares, casi un tercio del total de 7,5 billones de dlares del gasto pblico en educacin primaria. Con el costo adicional de ensear a los repitentes, esas cifras alcanzan los 4 200 millones de dlares218. Otros clculos globales indican que con todo ello se perdi ms del doble de lo que se requerira para escolarizar a diez millones de nios y nias que estn an fuera del sistema educativo. Principales expresiones de la direccionalidad del cambio educativo Al trmino del perodo de ajuste econmico a finales de los aos ochenta y comienzos de los noventa, se plante como interrogante central en materia educativa: qu reformas iniciar para lograr que las escuelas en Amrica Latina eleven sus rendimientos a niveles similares a los de otras regiones del mundo exitosas en asociar su educacin como componente esencial del desarrollo econmico? Dicha interrogante y otras similares fueron planteadas con la marcada influencia de la globalizacin sobre gobernantes y cuerpos tcnicos con participacin en la definicin de polticas. Tratar de resolverlas signific debates y procesos en los que determinadas instituciones y acontecimientos tuvieron especial gravitacin. Cules son las instituciones y los hechos que ms han influido como dinamizadores del actual cambio educativo? El Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (Clacso) reconoce que el nuevo ciclo educacional de la regin encuentra su expresin pblica en tres grandes hechos"219:

217

Ver Mara DE IBARROLA, El sindicalismo ante las nuevas exigencias de la educacin pblica y los retos del trabajo docente, documento base de discusin del XV Congreso Ordinario de la Confederacin de Educadores de Amrica, Mxico DF, marzo de 1994.

218

Ver Lawrence WOLF, Ernesto SCHIEFELBEIN y Jorge VALENZUELA, Improving the Quality of Primary Education in Latin America: Towards the 21st. Century, Washington, Banco Mundial, 1993. El Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (Clacso) es un organismo regional fundado en 1969 que agrupa a instituciones dedicadas a la investigacin sobre las sociedades de la regin. El papel de la educacin en dichas sociedades ha sido una de las preocupaciones centrales de Clacso, a travs de su comisin especializada "Desarrollo y Educacin". La reunin de junio de 1993, cuyo documento de referencia

219

la Conferencia Mundial Educacin para Todos (Jomtien, 1990); la propuesta Cepal/Unesco expresada en el documento Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad; y los resultados de la Reunin de Ministros de Educacin en Quito (abril de 1991).

A estas prioridades de Clacso, deben aadirse la clara influencia del Banco Mundial (BM) en la generacin de polticas pblicas asentadas en prstamos de cooperacin internacional y la creciente influencia financiera del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). La Conferencia de Jomtien 220 Sus conclusiones y recomendaciones, as como la estrategia de su organizacin y difusin de resultados han tenido significativo peso en el cambio educativo mundial. La premisa central del discurso de esta Conferencia es el derecho de toda persona nio, nia, joven o en edad adulta a la satisfaccin de sus necesidades bsicas de aprendizaje. Estas comprenden conocimientos (dominio de lectura, capacidad de expresin, manejo de operaciones aritmticas, competencia para la resolucin de problemas), adems de capacidades para buscar e interpretar informacin, actitudes y valores (responsabilidad social, solidaridad, tolerancia e identidad cultural). Abarcan el conjunto de elementos formativos necesarios para que los seres humanos puedan subsistir, desarrollar plenamente sus capacidades, vivir y trabajar con dignidad, participar plenamente en el desarrollo, mejorar la calidad de su vida, tomar decisiones fundamentales y seguir aprendiendo. Concentrar la atencin en el aprendizaje determina que en la educacin bsica se priorice dicha adquisicin de conocimientos y los resultados efectivos del propio aprendizaje. Se va ms all de la exclusiva atencin de la matrcula, de los programas de instruccin o de la obtencin de certificados. Los aportes de Amrica Latina se reflejan en las propuestas de la Conferencia, algunas de las cuales recogen prcticas y postulados anteriores de varias experiencias nacionales e institucionales de la regin. Coincidiendo con la idea de que la forma de satisfacer dichas necesidades bsicas de aprendizaje vara en funcin de cada pas y de cada cultura, y de que ellas se modificarn a travs del tiempo, las delegaciones latinoamericanas puntualizaron que, para esta regin, esas necesidades bsicas seran un punto de partida y no el objetivo final o techo de sus metas educacionales. Jomtien seis aos despus En la Reunin de la Media Dcada del Foro Consultivo Internacional Educacin para Todos, efectuada en Ammn (Jordania) en junio de 1996, fue difcil evaluar el progreso logrado en el

puntualizaba dichos tres hechos, fue convocada por Clacso y las entidades PIIE, CIDE y Reduc y se desarroll en la localidad chilena de Punta de Tralca

220

Esta Conferencia se desarroll coincidente con el Ao Internacional de la Alfabetizacin, 1990, y constituy una iniciativa interagencial. Uni en la convocatoria a la Unesco, Unicef, el Banco Mundial y el PNUD. En ella se reconoci la urgencia de ampliar los lmites de una educacin bsica tradicionalmente dedicada a asegurar la escolaridad mnima a partir del convencimiento de que las necesidades de aprendizaje estn presentes en las personas desde su nacimiento y a lo largo de toda su vida.

mundo, pues la mayora de pases carecen de un sistema confiable de indicadores bsicos para monitorear el desarrollo de sus sistemas educativos. El documento de trabajo de la Conferencia indica que en el 80% de los pases en desarrollo la matrcula en la educacin primaria est creciendo desde 1990, a pesar de las dificultades econmicas existentes. Tambin seala que el abandono escolar contina siendo un importante problema, especialmente en el frica subsahariana, Amrica Latina y Asia meridional. Seis aos despus de la Declaracin Mundial Educacin para Todos, el balance realizado en Amman, Jordania, seala que en el 80% de los pases en desarrollo, la escolarizacin primaria ha avanzado considerablemente: se registr un aumento de 50 millones de estudiantes, es decir el doble de la tasa de aumento registrada la anterior dcada. Las tasas netas de escolarizacin mejoraron en todas las regiones del mundo en desarrollo: van del 60% en el frica subsahariana al 90% en Amrica Latina y el sudeste asitico. Sin embargo, en dicho balance se especifica que es an inmensa la tarea por realizar. Se reafirmaron como desafos permanentes los adoptados en Jomtien y se acordaron nuevos dominios y medios de accin: Frente a la globalizacin econmica mundial, debe ponerse el acento en aquellas formas de aprendizaje y de reflexin crticas que permitirn a cada individuo comprender un medio en evolucin, crear nuevos saberes y construir su propio destino. Es necesario crear condiciones para que la vida misma se convierta en un aprendizaje permanente. Se debe aprender a utilizar la educacin como medio para impedir conflictos entre los pueblos y para posibilitar una convivencia transcultural. La deuda externa, las restricciones sufridas por los gastos sociales y el desperdicio persistente que constituye el gasto militar, demandan la conversin de dicha deuda en activos y la realizacin de reformas del sistema econmico internacional con polticas de inversin que apuesten al potencial humano de los pueblos, particularmente el de las y los jvenes.

Se concluye que hubo progresos, pero no en la medida esperada. Como se indica en el comunicado final de esta Conferencia: no hay ninguna razn para la complacencia, sino la necesidad de una accin ms vigorosa y concertada, informada por una investigacin, informacin y anlisis slidos, con una atencin focalizada en los resultados. Algunas de las preocupaciones especficamente educativas priorizadas en Ammn se pueden sintetizar en los trminos siguientes: Recursos. En la mayora de pases en desarrollo el gasto en educacin como porcentaje del PNB ha venido aumentando desde 1990, aunque sufren el peso de la deuda, las crisis econmicas y las polticas de ajuste. Se escucharon varios pedidos de instauracin de un sistema de cambio de la deuda por recursos para la educacin. Profesorado. Sus condiciones de trabajo han seguido deteriorndose en muchos pases: est afectado por bajos salarios y pobres condiciones de trabajo. La necesidad de invertir ms en el profesorado fue subrayada como prioridad fundamental para alcanzar los objetivos de Jomtien. Educacin extraescolar. Todava hay 900 millones de personas analfabetas en el mundo, dos tercios de los cuales son mujeres. Las personas jvenes y adultas que estn fuera del sistema escolar no recibieron suficiente atencin; se insisti en que la inversin en la educacin de personas adultas es inversin en desarrollo y en la educacin de familias enteras, y en que es urgente hacer frente a las dificultades de jvenes en situacin de riesgo y afrontar los crecientes niveles de desempleo. Ir ms all de la educacin bsica. La inversin en la educacin bsica slo ser productiva si se articula adecuadamente con otros niveles de educacin (secundaria y superior, formacin docente, educacin vocacional y formacin profesional). La Conferencia record que la educacin bsica no se debera ver como techo sino como un mnimo.

Renovacin de alianzas. Es an insuficiente lo logrado en materia de construccin de nuevas alianzas para incluir a todos los actores de la sociedad. La comunidad internacional de proveedores de fondos en el plano internacional, fue invitada a complementar los esfuerzos nacionales con un mayor apoyo in4ternacional, una mejor coordinacin y una mayor disponibilidad para responder a las prioridades de los pases221.

La ciudad de Dakar, Senegal, ser sede la reunin mundial (abril del 2000) donde se analizarn prospectivamente los resultados obtenidos una dcada despus de la Declaracin de Jomtien. La propuesta Cepal/Unesco Hay quienes asignan al documento Cepal/Unesco antes mencionado Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad, la virtud de incorporar en sus fundamentos la idea de que no podr haber una mejor sociedad y economa sin una nueva educacin, una cultura pedaggica innovadora, un proceso educativo transformador no slo de la mentalidad de cada estudiante sino del conjunto de la organizacin social. La propuesta Cepal/Unesco constituye uno de los principales productos de la creciente conviccin de los economistas latinoamericanos sobre la importancia de la educacin como factor estratgico de desarrollo. Hay evidencias de que la observacin y el seguimiento de la influencia de la educacin en el desarrollo obtenido por pases del sudeste asitico, tuvo una marcada importancia en ese gradual convencimiento. La alianza establecida con la Oficina Regional de la Unesco fue fructfera tambin en el mbito interdisciplinario222. El documento, propuesto para un horizonte de diez aos, es producto del consenso alcanzado respecto a que no hay desarrollo econmico posible sin una educacin de calidad que favorezca la equidad. Para dar respuestas suficientes a los retos que impone el futuro, se propone: Generar una accin institucionalizada de la educacin abierta a los requerimientos de la sociedad. Su punto de partida es afirmar a la educacin como actividad de largo plazo. Para ello, demanda condiciones que den mayor legitimidad, recursos suficientes e instancias de control tanto de la accin pblica como de la privada. Asegurar un acceso universal a los cdigos de modernidad223. La rica y fuerte identidad latinoamericana y caribea no es obstculo a la modernidad ni factor de aislamiento. Por lo contrario, debe ser fuente y condicin para una nueva y mejor insercin de la regin con un papel ms protagnico y propio en el mbito mundial.

221

Fuente: Carta informativa del IIPE, vol. XIV N 3,julio-septiembre de 1996, Pars, Unesco.

222

La conduccin del proceso de elaboracin de la propuesta estuvo a cargo de Fernando Fajnzyilber, por Cepal, y de Juan Carlos Tedesco, por la Unesco.

223

Los cdigos de la modernidad son definidos como El conjunto de conocimientos y destrezas necesarios para participar en la vida pblica y desenvolverse productivamente en la sociedad moderna (CEPAL/UNESCO 1992, Educacin y conocimiento..., ob. cit.).

Gestin responsable de las instituciones escolares. Los mecanismos de informacin y evaluacin del rendimiento escolar y docente y la difusin pblica de sus resultados, constituirn un requisito importante para el buen funcionamiento interno y externo del sistema educativo. Profesionalizacin de los educadores. La transformacin del sistema exige, a la vez, transformar el actual papel de los y las docentes centrado en la transmisin oral de dictados e instrucciones, en un papel profesional capaz de convertirse en una poderosa fuente de dinamismo en los procesos educativos. Compromiso financiero de la sociedad con la educacin. Es decir, tratar con ello de asegurar recursos financieros amplios, estables y diversificados. Desarrollar la cooperacin regional e internacional. La cooperacin tendra que ser parte de una estrategia que genere lazos de comunicacin sistemticos y permanentes para una mutua estimulacin regional al proceso educativo y una complementacin de ideas y esfuerzos. Se insta a asumir la realidad de cada pas como parte del destino regional e internacional, como un factor clave para tratar de alcanzar ms altos niveles de desarrollo educativo de manera amplia y equitativa.

La influencia del mencionado documento en instituciones nacionales de la educacin y en decisores de poltica ha sido significativa. Parte central de esa influencia estuvo fundada en que constituye el primer intento de esbozar lineamientos para la accin en el mbito de las polticas e instituciones que pueden favorecer las vinculaciones sistmicas entre educacin, conocimiento y desarrollo, tomando en cuenta las condiciones existentes al inicio del decenio de los noventa. Algunas crticas a esta propuesta son coincidentes con las dirigidas a las tesis cepalinas referidas a la actual transformacin productiva. Se seala que los tericos de la Cepal aceptan como inevitable el nuevo orden neoliberal y tratan de construir un rostro humano para las relaciones sociales dentro del modelo. La visin ideolgica que permea la construccin propuesta supone que el salto del Tercer Mundo hacia la modernidad estara facilitado por las nuevas condiciones del desarrollo del capital. O sea, habra un avance del capitalismo tico, as transformado, porque su opuesto, el capitalismo predatorio, creara amenazas a la propia supervivencia del sistema. En el plano econmico, se discute la necesidad y la posibilidad de una insercin positiva de Amrica Latina en la competencia internacional, dndose prioridad a la formacin de la mano de obra. Jos L. Coraggio seala la fragilidad de las premisas que sirven de apoyo a las tesis cepalinas. Pone en cuestin tanto que el xito del desarrollo de la periferia est basado en la competencia externa como que la competencia internacional se basara ahora ms en el conocimiento que en los bajos salarios y las materias primas baratas. No se puede ignorar, remarca, que las economas latinoamericanas deben enfrentar tanto las tecnologas de punta del primer mundo cuanto la fuerza de trabajo mejor calificada, e incluso muy barata, de pases como Singapur, China y Corea224. Estos crticos distinguen la propuesta Cepal/Unesco de otras ms cerradas como las del Banco Mundial, que se analiza ms adelante. Al otorgar dicha propuesta al Estado un papel activo con metas propias y con una determinada concepcin de ciudadana, constituye de hecho una alternativa a las macropolticas delineadas por el BM.

224

Ver Jos L. Coraggio, Las propuestas del Banco Mundial para la educacin: sentido oculto o problemas de concepcin?, en La educacin segn el Banco Mundial. Un anlisis de sus propuestas y mtodos, Jos Luis CORAGGIO y Rosa Mara TORRES, Buenos Aires, Centro de Estudios Multidisciplinarios, Mio y Dvila Editores, 1997.

Las prioridades estratgicas de Quito La Declaracin de Quito y los compromisos ministeriales de la reunin Promedlac IV, realizada en el marco del Proyecto Principal de Educacin en Amrica Latina y el Caribe (abril de 1991), tuvieron como punto de partida la necesidad de entrar en una nueva etapa de desarrollo educativo. Se asumi entonces, por primera vez, que el problema de la educacin en la regin no era coyuntural sino una expresin del agotamiento de las posibilidades de un modo de concebir y hacer educacin. Los ministros de Educacin sealaron que estamos en un momento de enorme trascendencia histrica, definido por la necesidad de iniciar una nueva etapa de desarrollo educativo que responda a los desafos de la transformacin productiva, de la equidad social y de la democratizacin poltica. Reconocieron, adems, una mejor disposicin de la comunidad internacional para apoyar a la educacin y asumir la importancia de invertir en las personas. Los ministros priorizaron las nuevas estrategias educativas a travs de cuatro grandes lneas de transformacin: Desde el punto de vista poltico: introducir la dimensin del largo plazo, diseando polticas educativas de Estado. Ello demanda consensos nacionales para el compromiso de la sociedad con la educacin y para la continuidad de dichas polticas. Se admite as algo no tan obvio ni fcil de asumir en pblico. La tradicional idea de asociar nuevos programas o reformas educativas a ofrecimientos electorales conspiraba contra la estabilidad de los programas iniciados. La educacin comienza a ser asumida como un asunto de Estado, ms que de gobiernos o de gestiones ministeriales. Varios de los planes decenales organizados en la presente dcada, que obligan su seguimiento y cumplimiento a sucesivas administraciones, se inspiraron en estos acuerdos regionales. Desde el punto de vista estratgico: incorporar a nuevos actores y recursos de manera sistmica y creativa, superando la idea de que ministerios de Educacin, educadores y entidades educativas poseen la exclusividad de la accin y las iniciativas en pro del cambio o la continuidad institucional. Es innegable la influencia de Jomtien en esta opcin estratgica. La idea de ciudadana y de productividad en el ejercicio laboral promovida y cimentada a travs de diversos medios educativos; la necesaria convocatoria a empresarios, a universidades, a organizaciones sociales para hacer efectiva una educacin de y para todas las personas, subyacen en esta opcin. La dinmica de aplicacin de esta prioridad estratgica modific concepciones curriculares y gener dudas y resistencias en escuelas y docentes. Desde el punto de vista pedaggico: transformacin profunda de la gestin educativa, articulando la educacin con las demandas econmicas, sociales, polticas y culturales. Cambios en la pedagoga y en los contenidos de la enseanza, introduciendo en los diseos curriculares, como una nueva lgica,la satisfaccin de las necesidades bsicas de aprendizaje. Es en el aula y en los centros pedaggicos animados por nuevos enfoques organizativos y de gestin donde debiera iniciarse el real cambio educativo. Uno de los resultados visibles fue dar especial importancia a los tres primeros grados de enseanza bsica para consolidar la alfabetizacin infantil como acceso a la lengua escrita, a las operaciones matemticas, a la informacin y a la educacin bsica. Desde el punto de vista institucional: alentar procesos de descentralizacin, regionalizacin y desconcentracin, aplicando un esquema de administracin y gestin que asocie los mayores grados de autonoma con una mayor responsabilidad por los resultados. La proliferacin de Proyectos Educativos Institucionales o sus equivalentes en el mbito de cada centro educativo; el desmantelamiento y, a la vez, el refuerzo en algunos pases de los aparatos centrales, cediendo ante el creciente poder de municipios, provincias y estados, son expresin de estos procesos.

Estas cuatro lneas prioritarias de accin resumen bien los ejes del cambio educativo que se intenta durante la dcada de los noventa. Hay que ubicar la reunin de Quito como punto culminante de un proceso promovido por la Unesco con los pases de la regin, en el marco del Proyecto Principal de Educacin. Las reuniones de ministros que la precedieron as lo confirman. La de Bogot, en 1987, fue la primera de estas reuniones que asumi como parte central de su anlisis la deuda externa y sus efectos en la educacin, as como la necesidad de que el ajuste no tocase la educacin; el dilema entre autoritarismo y democracia vigente en ese entonces en varios pases que salan de la pesadilla dictatorial fue tambin parte de su agenda. Los cambios hacia una posicin que, superando el lamento y la protesta, se convirtiera en una opcin propositiva, fueron expresados en la siguiente reunin ministerial de Ciudad de Guatemala, en 1989. Los objetivos del Proyecto Principal de Educacin comienzan as a trascender la Amrica Latina y se vuelven universales un ao ms tarde, en Jomtien225. El espritu y la letra de la Declaracin de Jomtien constituyeron un referente obligado en Quito. Amrica Latina tuvo, en la reunin de Tailandia, una importante presencia e influy en varios de sus principales resultados. Se trataba, entonces, de ponerse a la altura de tan importante Conferencia Mundial y trascenderla asumiendo de modo prctico varios de sus principales postulados. La influencia del Banco Mundial El poder y la influencia ejercidos por el Banco Mundial en la agenda latinoamericana de modernizacin y cambio institucional educativo de muchos pases constituye una de las principales vertientes de la orientacin de las actuales transformaciones operadas como parte de la retrica del capital humano226. Sus posiciones son conocidas: absolutiza el mercado como agente de regulacin social, atribuyendo al Estado slo una opcin compensatoria en casos de extrema desigualdad. Se puede sealar que la opcin del BM en lo educativo y social es complementaria a la del Fondo Monetario Internacional, organismo a cargo de un frreo dominio sobre la marcha de economas caracterizadas por reglas de ajuste, liberalidad econmica y privatizacin. La agenda neoliberal que ha propiciado la orientacin de los pases hacia las importaciones y la significativa disminucin de la accin del Estado en lo econmico y la asistencia social, tiene en la accin del BM en el mbito educativo un perfecto complemento. De modo adicional, el BM reconoce como impostergable focalizar la atencin a los sectores ms empobrecidos,

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Uno de los mritos ms importantes del Proyecto Principal de Educacin ha sido haber hecho posible, particularmente en la dcada de los ochenta, un espacio de encuentro regional entre pases con diferente nivel de desarrollo econmico, poltico y social, en un momento en el que la Unesco era la nica agencia del Sistema de Naciones Unidas que trabajaba en el sector educacin y en el cual la cooperacin bilateral entre los pases latinoamericanos y los programas de asistencia con los pases europeos, los bancos y otros organismos, no tena la intensidad ni la diversidad que presentan a fines de los aos noventa. Con ms de 50 aos de experiencia, 178 pases miembros y una cartera de prstamos anuales de unos 23 mil millones de dlares, el Banco Mundial tiene en los pases en desarrollo un impacto considerable, sobre todo si se recuerda que generalmente opera en tandem con el Fondo Monetario Internacional, severo viga de las finanzas nacionales. Ver Miguel SOLER, El Banco Mundial metido a educador, Revista de la Educacin del Pueblo, Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educacin, Montevideo, 1997.

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vctimas precisamente de las polticas de ajuste. Esta idea de focalizacin est asociada por lo general a la idea de reducir gastos227. Documentos del Banco Mundial hacen referencia a dicha vinculacin de la reforma de la educacin fundamentalmente escolarizada con la reforma econmica. Subrayan asimismo otros aspectos centrales: La educacin es crucial para el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza. Para ello, demanda educacin bsica gratuita, que incluya costos compartidos con las comunidades y estipendios para los nios de familias pobres. Cobro selectivo de derechos de matrcula para la educacin secundaria del segundo ciclo [...] cobro de derechos de matrcula para toda la enseanza pblica superior, combinando con prstamos, impuestos y otros sistemas [...] y con planes de becas para vencer la resistencia a acumular deudas con cargo a ganancias futuras inciertas. El BM considera a la educacin como inversin en el capital humano. La tasa de rentabilidad en educacin se expresa como rendimiento anual (porcentaje), similar al cotizado para las cuentas bancarias de ahorro o los bonos del Estado. El gasto educacional es motivo de especial atencin en el BM. Las escuelas de los pases de ingreso bajo y mediano podran ahorrar costos y mejorar el aprendizaje aumentando el coeficiente profesor-estudiantes. Utilizaran as menos maestros y podran asignar los recursos a otros insumos. Los edificios escolares no son del todo necesarios para obtener los resultados acadmicos deseados [...] Hoy da, el aprendizaje se logra todava en muchos pases sin que haya edificios, como ocurre en zonas rurales de la India. Ms adelante sugiere reducir costos de grandes y costosos programas de alimentacin escolar. En un documento para pases africanos se plantea reducir los sueldos del profesorado como una posibilidad que debiera examinarse en los pases donde se demuestre que pese a ello, seguira habiendo una oferta suficiente de profesores de calidad similar228.

Estos nfasis son objeto de creciente crtica. La reduccin de la pobreza, como se ha sealado antes, no puede estar limitada a acciones asumidas sectorialmente: una poltica educativa eficiente no puede ser sectorial, sino que debe integrar, como condiciones de su eficacia, cambios en la distribucin del ingreso y la riqueza, que en Amrica Latina muestra una de las estructuras ms regresivas del mundo229. El modelo econmico inspirador de sus polticas impide toda posibilidad de alentar la enseanza gratuita en todos los niveles e insta, ms bien, a dar ms atencin a la educacin privada, en principio mejor administradora de los escasos recursos disponibles para la educacin230.
227

Estudio de Marta Arretche, Concepoes alternativas ao neoliberalismo: a proposta da Cepal (1993) citado por Dagmar ZIBAS, La agenda latinoamericana de modernizacin educativa y la privatizacin de la enseanza media, en Propuesta Educativa, ao 7, N 14, Buenos Aires, Flacso, 1996.

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Citas tomadas del documento Prioridades y Estrategias para la educacin. Examen del Banco Mundial, Washington, Banco Mundial, 1996. Ver SOLER 1997, El Banco Mundial..., ob. cit.

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Ver CORAGGIO 1995, Desarrollo humano..., ob. cit.

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El Informe N 14263 del Departamento de Operaciones para Latinoamrica y el Caribe del Banco Mundial con recomendaciones para el gobierno de Uruguay, fue objeto de

La rentabilidad de la educacin, la aplicacin de la relacin costo-beneficio y de clculos economtricos como elementos inspiradores de polticas, es motivo de agudo comentario de Miguel Soler. Refutando proyecciones del BM sobre Guatemala (si[...] hubiese invertido en educacin para aumentar la tasa de matrcula secundaria de 7% a 50% en 1960, por ejemplo, la tasa de crecimiento per cpita del pas entre 1960 y 1985 habra sido probablemente 1,3 puntos porcentuales ms alta por ao), Soler se pregunta: si la ley de reforma agraria de tiempos del presidente Arvalo hubiera sido aplicada durante ese perodo posterior, caracterizado por sucesivas dictaduras antipopulares, qu habra pasado en la educacin guatemalteca? Y si los indgenas hubieran percibido durante esos aos mejores precios por el caf, qu incidencia hubieran podido tener los mayores ingresos en los presupuestos de Educacin? Son variables que no entran en los clculos del Banco. Es doble el impacto del BM sobre las polticas educativas: los prstamos ofrecidos en cartera a pases que sin ellos no tienen capacidad para emprender reformas educativas de espectro ms o menos amplio; y las tareas de orientacin a los gobiernos, a cargo de sus equipos de funcionarios responsables de los generalmente largos procesos de gestin y aprobacin de dichos prstamos. En Amrica Latina se estima que a partir de 1991, en promedio, los prstamos del BM vienen representando entre 1% y 2% del gasto anual de los pases en educacin. Si se adiciona los prstamos otorgados por el BID entre 1990 y 1994 a las mayoritarias sumas dadas en calidad de prstamo para la educacin de la regin por el BM, se observa que ambas entidades acumularon un total de 2 mil millones de dlares en dichos prstamos orientados a la educacin231. El BM se reconoce hoy como la mayor fuente de asesoramiento en materia de poltica educacional y de fondos externos para el sector educacin. El BM tiene una propuesta articulada, una concepcin y un conjunto de medidas para mejorar el acceso, la equidad y la calidad de los sistemas escolares. Su nfasis mayor est puesto en la educacin bsica ms especficamente en la educacin primaria de los pases en desarrollo. Rosa Mara Torres, en su anlisis de las propuestas y mtodos del BM para la educacin, afirma que sus planteamientos representan una propuesta formulada por economistas para ser ejecutada por educadores, en la que la relacin costo-beneficio y la tasa de retorno constituyen las categoras centrales desde las cuales se define el quehacer educativo, las prioridades de inversin (niveles de educativos e insumos a considerarse), los rendimientos y la calidad misma [...] El modelo educativo que nos propone el BM es un modelo esencialmente escolar que tiene dos grandes ausentes: los maestros y la pedagoga232. El conjunto de

duras crticas. El informe preconiza el pasaje a manos privadas de la mayor parte de la enseanza media y superior y postula una mayor transferencia de estudiantes al sector privado y reclama, a la vez, reducir el nfasis de la ANEP en la supervisin estricta de los programas. Proponer una universidad pagada y la privatizacin de servicios educativos en un pas con las caractersticas de slida tradicin de escuela y educacin pblica y gratuita como el Uruguay, fue una especie de gota que derram el vaso.

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Ver Robert MCMEEKIN, Coordinacin para la asistencia externa para la educacin en Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, Unesco/Unicef, 1996. Ver TORRES 1995, Mejorar la calidad de la educacin bsica?..., ob. cit.

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numerosos estudios que el propio BM auspicia y que respaldan esas polticas aparte del sesgo occidental y anglosajn de la mayora de ellos, no menciona las dificultades que subyacen a la informacin y a la investigacin educativa contemporneas; presenta una fuerte tendencia a la generalizacin, y con propuestas de manual y recetario da un tratamiento simplista a la innovacin educativa y a supuestas experiencias exitosas de reforma. Rosa M. Torres, concluye que se trata de una propuesta que contribuye a reforzar, antes que a modificar, las tendencias prevalecientes en el sistema educativo y en la cultura escolar convencionales. Importa destacar la gradual variacin observada en los ltimos aos en el BM respecto a sus rgidas posiciones primigenias. En el seno del BM se dan distintas posiciones tanto respecto a los diagnsticos como a las recomendaciones de sus propios documentos. Habra en consultores y tcnicos cierta dificultad para aceptar y aplicar unilateralmente la idea de costobeneficio como principal criterio para el diseo de polticas educativas. Ms an: se seala que dichos consultores y tcnicos que participan como operadores del BM en los pases, tienen mrgenes para generar proyectos o canalizar programas con enfoques distintos, ms acordes con lo que los propios pases plantean. Existen trabajos auspiciados por el propio Banco en los que es posible encontrar anlisis crticos de los enfoques institucionales que ubican a la educacin como una funcin de produccin, y reflexiones sobre los claros lmites de instrumentos como los estadsticos como base para definir polticas233. El propio James D. Wolfenson, presidente del Banco Mundial, en su discurso ante la Junta de Gobernadores (Hong Kong, septiembre de 1997), fue explcito al reconocer que si bien haba signos de evolucin por celebrar en los pases en desarrollo, en realidad, para demasiadas personas, las cosas nunca han ido tan mal, pues sigue habiendo enormes diferencias entre los pases y dentro de ellos. Seal que el gran desafo de hoy para el Banco Mundial y los pases ser enfrentar el problema de la exclusin. Para ello, precis que debemos aprender a soltar las riendas. Debemos aceptar que los proyectos que financiamos no son proyectos de los donantes ni del Banco Mundial [] Y los programas y proyectos de desarrollo slo prosperan si cuentan con la total identificacin de las partes interesadas locales. Debemos escuchar a stas atentamente234. Fue clara la diferencia entre los pases de la regin respecto a la mayor o menor influencia de los equipos del BM en sus esfuerzos por aplicar paquetes de medidas, que muchas veces se repetan sin mayor diferencia respecto a los distintos contextos nacionales235.

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Coraggio destaca el informe Lockheed y Lanford presentado en 1989 al BM, cuya importancia no corresponde a sus escasos efectos en polticas posteriores del propio Banco. En dicho informe se afirma sin ningn conocimiento previo del sistema educativo, cualquier justificacin de una intervencin de poltica, basada en los resultados del anlisis de regresin (o de componentes de la varianza) carece de fundamento apropiado. Ciertas intervenciones pueden provocar que el sistema educativo, y por tanto el modelo de regresin mismo, cambien. Ese nuevo modelo de regresin podra indicar que la intervencin seleccionada est lejos de ser ptima y que incluso puede ser negativa (CORAGGIO 1995, Desarrollo humano..., ob. cit.).

234

Ver James D. W OLFENSON, El desafo de la inclusin. Discurso ante la Junta de Gobernadores en Hong Kong, China, 23 de septiembre de 1997, Washington DC, Banco Mundial, 1997.

En aquellos pases minoritarios donde se logr constituir equipos nacionales suficientemente slidos o donde se generaron procesos social-participativos en la construccin de estrategias e instrumentos de reforma educativa, la necesidad de los prstamos fue supeditada a que se tomasen en cuenta enfoques propios y se optara por acciones prioritarias previstas en los propios diagnsticos del pas. En algunos casos las propuestas originales del BM fueron modificadas gracias a la competencia de los equipos nacionales o a las decisiones polticas. El caso del Proyecto MECE, en Chile, es un buen ejemplo de lo primero. La opcin gubernamental por la educacin intercultural bilinge en Bolivia pudo ms que argumentos econmicos sobre los mayores costos que implicaba la edicin e impresin de textos en quechua y aymara. En la mayora de los pases han sido los equipos del BM, bastante ms slidos que la correspondiente contraparte nacional, los que influyeron de manera determinante en los nfasis y las prioridades que caracterizaran el cambio educativo. Hay que advertir que una de las bondades de esta suerte de presin sobre las burocracias ejercida por los numerosos y por lo general bien calificados equipos de consultores y del staff del BM, ha sido el nfasis sectorial en los dilogos sobre educacin sostenidos con los gobiernos, abarcando los distintos niveles, las diferentes modalidades y posibles reas del sistema educativo236. Ello ha posibilitado tomar medidas que afectan el conjunto del sector educativo. Asimismo, los recursos para la investigacin y la amplitud de los temas tratados en el BM han contribuido a enriquecer el anlisis educativo y a proporcionar ms elementos fundados para la toma de decisiones. Los aspectos centrales del actual debate educativo Amrica Latina presenta un cuadro distinto al de las dcadas precedentes. Ahora son mayores el reconocimiento de la importancia estratgica de la educacin y el conocimiento de los desafos del futuro. Hay claras expresiones de gobiernos que otorgan al cambio educativo una prioridad principal; y la mayora de los pases estn revisando sus sistemas educativos, algunos con nfasis en procesos de modernizacin institucional y otros en propsitos de reforma educativa con prioridad en los niveles bsicos. Los siguientes pases presentan procesos orientados a cambios educativos globales: Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Mxico, Paraguay, Repblica Dominicana y Uruguay. Varios estados del Brasil presentan similares esfuerzos. En Guatemala se inici en 1998 la implantacin de un diseo de reforma educativa. En Costa Rica se alientan innovaciones apelando a parmetros del mundo industrializado sobre un aparato institucional consolidado. En el Per, la sociedad civil y empresarial muestra ms iniciativas y mayor solidez que el aparato institucional pblico para el debate y las propuestas de transformacin educativa; sin embargo, desde fines de 1997 se registran en el Ministerio de Educacin iniciativas que tienden a generar una nueva estructura del sistema educativo, junto con la ejecucin de proyectos sostenidos con fondos de la cooperacin internacional. En Honduras y Panam se organizan planes nacionales de educacin. En Brasil, Nicaragua y Venezuela se sancionan nuevas legislaciones educacionales. Bolivia, por su parte, ha hecho avances significativos en materia de educacin bilinge intercultural. Cuba, con cuatro dcadas de clara opcin en pro de la educacin de sus nias, nios, jvenes y personas adultas, ha

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Varias de las recomendaciones de poltica del BM para los pases en desarrollo estn en buena medida pensadas en la realidad africana (teniendo, adicionalmente como referencia el mundo rural) y, especficamente, del Africa sub-Sahariana, la regin ms pobre y con los indicadores educativos ms bajos del mundo. Ver TORRES 1995, Mejorar la calidad de la educacin bsica?..., ob. cit.

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Ibd.

institucionalizado desde 1986 el mayor espacio de intercambio de experiencias entre docentes de la regin en los congresos bianuales denominados Pedagoga. Estos procesos confirman el consenso regional logrado acerca de la necesidad y la oportunidad del cambio educacional. Sin embargo, la naturaleza de los problemas que han surgido en la definicin del cmo actuar, con qu y con quines realizar el cambio educativo, determinan la urgencia del debate sobre el sentido mismo de estos cambios, sus nfasis y prioridades, y el modo de abordar sus aspectos cruciales. Cules son los principales aspectos que demandan definiciones nacionales/regionales en el actual debate educativo? Una premisa aceptada es que las polticas educativas tienen efectos en el largo plazo y, por tanto, se requiere una fuerte capacidad para anticipar las futuras demandas y situaciones. La capacidad de anticipacin supone lograr acuerdos entre las partes involucradas en torno a las metas nacionales y, a la vez, riqueza informativa sobre las tendencias mundiales, los mecanismos evaluativos de las acciones confiables y los sistemas de informacin. El abanico de las reformas emprendidas es mltiple. Hay pases que han superado la etapa del diseo y pases que durante la dcada han logrado una continuidad tcnico-poltica en la ejecucin del cambio educativo. Otros han llegado a ella inspirados por el ejemplo de pases vecinos o instados por agencias de financiamiento y cooperacin internacionales. Los hay que dan indebidamente el nombre de reforma a acciones puntuales que responden a situaciones priorizadas por distintas fuentes de presin interna y externa. Algunos pases se plantean recin la necesidad de iniciar procesos globales, y son pocos los que han optado por el anlisis y el cambio en la educacin secundaria. En todos los casos y las circunstancias, los procesos iniciados o por madurar tendran que tomarse como oportunidades que alienten y posibiliten cambios profundos y no superficiales; pensados en el largo plazo y con visiones estratgicas; persistentes en el tiempo, en la lucha por llegar a la raz de los problemas; que convoquen y no prejuzguen la posibilidad de lograr una real participacin social, incluyendo por supuesto la de docentes y madres y padres de familia. Los aspectos centrales del actual debate educativo que a continuacin sern analizados,son los siguientes: A. el sentido y las caractersticas del cambio educativo; la calidad de la educacin priorizando los resultados del aprendizaje; la equidad y la igualdad en el acceso a conocimientos socialmente significativos; la tendencia a la privatizacin de la educacin y el papel del Estado; la nueva institucionalidad: descentralizacin y autonoma de los establecimientos; la profesionalizacin docente; el financiamiento del cambio educativo; y la evaluacin de la calidad. El sentido y las caractersticas del cambio educativo

Una tesis central que diferencia los requerimientos del actual cambio educativo de los de la educacin anterior, es que antes se trataba de formar personas con conocimientos que servan para toda la vida, mientras que ahora se requieren mecanismos flexibles que permitan a las personas aprender permanentemente. Antes se daba demasiada importancia a lo que se enseaba; hoy se trata de descubrir qu tipo de profesionales, ciudadanas y ciudadanos necesita una sociedad. Este cambio de perspectiva est asociado a nuevos enfoques acerca del crecimiento econmico. Se reconoce como particularmente decisiva la reformulacin que hace Robert Lucas del modelo neoclsico de

explicacin del crecimiento econmico, incorporando explcitamente la calidad y la preparacin de la gente en la economa237. La conviccin de que la educacin progres mucho ms lentamente en Amrica Latina que en el resto del mundo, y de que era necesario aproximarnos al Asia donde la fuerza laboral tiene un promedio de nueve aos de educacin contra apenas cinco en Amrica Latina ha sido uno de los estmulos principales de este cambio educativo. Otro convencimiento mayor en economistas que en educadores, fue que elevar el nivel dela educacin significar una mejor distribucin del ingreso y la posibilidad de que pases de desarrollo medio como Ecuador, Costa Rica, Guatemala, Colombia, Repblica Dominicana o Paraguay lleguen a crecer anualmente a tasas entre 6 y 8% por ciento de su PBI238. Desde los aos ochenta, las reformas tuvieron por objeto acrecentar los recursos destinados a la educacin provenientes de fuentes nacionales, uniendo las de carcter pblico con las privadas y mejorando la calidad de la educacin a travs de una serie de medidas como componentes de este cambio educativo: reduccin de ministerios centrales; atribucin de mayores responsabilidad por las escuelas a sus usuarios, as como a los y las docentes a cargo de la educacin local; refuerzo de la descentralizacin, tratando de llegar con ella hasta el propio centro educativo; e introduccin de mecanismos de evaluacin. La hiptesis de que la educacin es una fuente mayor de equidad social fue otra de las principales motivaciones de estas reformas. Los cambios en la gestin de la educacin va la descentralizacin de las decisiones, estn asociados a esfuerzos por reducir el gasto del gobierno central en educacin, disminuyendo la escala de la burocracia central y trasladando funciones a unidades municipales, departamentales, provinciales o estaduales segn sea el contexto nacional. El desarrollo de estrategias pedaggicas acordes con las transformaciones propuestas; el establecimiento de mecanismos jurdicos que posibiliten la reestructuracin parcial, o en algunos casos total, de los sistemas educativos; el aumento en la asignacin de recursos para poner en marcha y sostener estos procesos; y, sobre todo, la voluntad poltica que fundamente y haga posible la propuesta, se reconocen como condiciones indispensables para el xito de las reformas. Es difcil clasificar a las distintas reformas de acuerdo con estas prioridades. Todas ellas, por lo menos en sus retricas, se dijeron encaminadas a elevar de manera significativa la calidad de la educacin a un costo pblico inferior239. El conjunto de sus iniciativas plantea nuevas

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E. Schiefelebin y J. C. Tedesco (Una nueva oportunidad. El rol de la educacin en el desarrollo de Amrica Latina, Buenos Aires, Santillana, Aula XXI, 1995), hacen referencia al artculo On the Mechanics of Economic Development, publicado por Robert Lucas en Journal of Monetary Economics, el 22 de junio de 1988. Los economistas del BID, avalando la apertura comercial y la reforma financiera, enfatizaron en una reunin evaluativa de una dcada de reformas en la regin (Barcelona, 1997) que sigue pendiente la deuda social, particularmente lo que se pueda hacer en materia educativa. Dieron esas proyecciones sobre los pases mencionados (fuente: diarios de Santiago de Chile que reprodujeron el artculo de The Economist, 17/03/97).

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239

Ver DE MOURA y CARNOY 1997, Como anda a reforma..., ob. cit.

estrategias para superar constantes crisis sociales, con la educacin en medio de ellas, y procuran estar en sintona con las nuevas circunstancias internacionales. Su universo evidencia, sin duda, una mayor voluntad y conciencia pblica sobre la necesidad e importancia de una educacin calificada para todos en cualquier estrategia de desarrollo. En las pginas siguientes trataremos de analizar cun homogneos o no han sido los actuales procesos de transformacin educativa en la educacin bsica o fundamental, cules han sido sus principales nfasis, cul la relacin entre los cambios institucionales y los pedaggicos, cun suficientes los unos para los otros, cun significativos los papeles asignados a los docentes, y cmo se expres en el campo educativo la vieja disputa entre lo pblico y lo privado. Facilitar ese anlisis la exposicin de un breve panorama de las caractersticas principales de los cambios educativos en marcha en pases como Argentina, Brasil y Mxico los tres ms extensos y poblados de la regin o como Colombia, Chile, Costa Rica y Repblica Dominicana, representativos de reas geogrficas diversas y con especificidades en sus procesos de cambio educativo que ameritan ser destacadas. Las referencias a Cuba y el Per no corresponden, como se ver,al contexto de las actuales reformas, dado que la importancia de sus procesos es de distinta ndole. La experiencia de estos y otros pases de la regin durante la dcada de los noventa, ser tambin motivo de un anlisis ms especfico cuando se aborden otros aspectos centrales del debate educativo. Argentina El sistema educativo de Argentina, pas de industrializacin temprana y de mayor homogeneidad que la mayora de los dems, se expandi a travs de una slida y extendida educacin pblica acompaando un modelo societal que se propona la progresiva inclusin de todos los sectores sociales al mercado laboral y de consumo240. Ya en 1980 el ingreso en la educacin primaria era prcticamente universal. Entre 1980 y 1991, el porcentaje de analfabetismo de la poblacin de 15 aos y ms, segn cifras de la Unesco, baj de 6,1 a 4% y se concentra en la poblacin mayor de 40 aos. Los estudios-diagnstico realizados sealan como problemas ms importantes para completar la universalizacin de la educacin bsica: (i) la fuerte desercin temporal, que reduce el tiempo que los estudiantes asisten a la escuela durante el ao escolar; (ii) la alta repeticin, difcil de detectar con los mtodos habituales de recoleccin estadstica, que impide aprobar todos los grados de bsica; y (iii) la dificultad que implica el ofrecer educacin a nias y nios que todava no tienen acceso a escuelas y que viven en zonas aisladas o tienen serias limitaciones en su capacidad de aprender241. La pesada herencia de perodos militares, especialmente el comprendido entre 1976 y 1983, desactiv mltiples dispositivos ya establecidos. El sistema educativo ingres en una suerte de regresin, agravada por la inexistencia de escenarios de debate e interaccin para definir la

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Ver Guillermina TIRAMONTI, "Los imperativos de las polticas educativas de los 90", en Propuesta Educativa, ao 8, N 17, Buenos Aires, Flacso, diciembre de 1997.

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Ver UNESCO, Situacin educativa de Amrica Latina y el Caribe, 1980-1994, Santiago de Chile, 1996.

educacin como parte de una agenda pblica prioritaria242. La reconquista del ejercicio democrtico posibilit una evidente apertura y bsqueda del cambio educativo. El Congreso Pedaggico realizado entre l986 y 1988 fue uno de los puntos culminantes, aunque no suficientemente logrados, de un empeo por abordar las necesidades educativas como un asunto que atae a toda la nacin. Hacia inicios de los aos noventa, de acuerdo con analistas argentinos, coexistan cuatro problemas centrales que constituan el desafo principal243: los estilos burocratizados de la organizacin y administracin provinciales, que, a pesar de la descentralizacin, no superaban los vicios de la criticada gestin desde el gobierno nacional; los mecanismos de clientelaje fortalecidos sobre todo en la base escolar del sistema; el incremento de ciertos costos por ejemplo, creacin de equipos tcnicos con escasa experiencia, formacin y, consecuentemente, eficiencia sin una clara correspondencia con la mejora de la calidad de servicios; y, finalmente, la enorme dificultad para promover la participacin de las comunidades educativas. Se opt, con algn estmulo internacional, por disear una reforma que reconfigurase la educacin asociada a la modernizacin, tratando de reconvertir un sistema educativo cuestionado y en proceso de prdida de legitimidad. Diversas iniciativas provinciales como las de Mendoza, Ro Negro, Crdoba, La Pampa y Neuqun, o la de la provincia y de la municipalidad de Buenos Aires, que se adelantaban y hasta superaban las del gobierno nacional, fueron un factor estimulante de este proceso. Un punto de referencia reconocido es el ao 1993, cuando el Congreso de la Nacin aprob la Ley Federal de Educacin. Su aplicacin signific extender la obligatoriedad a diez aos, incluyendo el jardn de infantes de 5 aos ms los nueve de educacin general bsica. Se propuso como eje del cambio educativo a la institucin escolar, procurando que sta superase su condicin tradicional, con formas de organizacin inteligentes que posibilitaran el aprendizaje. Ese mismo ao, el Estado Nacional y las provincias suscribieron y pusieron en marcha el Plan Social Educativo, orientado a la poblacin ms pobre con necesidades bsicas insatisfechas. Se plante una nueva estructura del sistema educativo para implementarla en forma gradual y progresiva. De un sistema con una primaria de siete aos y una secundaria de cinco, se pas a una Educacin General Bsica de nueve aos (en tres ciclos) adems de una Educacin Polimodal con tres aos de duracin como mnimo e impartida por instituciones, la Educacin Cuaternaria, as como un rgimen especial para atender modalidades como la Educacin Especial, la de Adultos y la Educacin Artstica, no contempladas en la estructura bsica. Se propone iniciar el nuevo siglo con la totalidad de esta nueva estructura funcionando. Las diferentes provincias se dieron a s mismas distintos plazos y estrategias para aplicar la nueva estructura del sistema educativo. En marzo de 1996 se inici una accin masiva transformando el ltimo nivel de inicial (sala de 5 aos) y los tres primeros aos (primer ciclo) de la EGB. La transformacin de los establecimientos educativos, dndoles crecientes grados de autonoma en diversos mbitos de la toma de decisiones, es en algunas provincias el fondo contextual de esa accin masiva. El proceso de construccin de los Contenidos Bsicos Comunes (CBC) ha sido significativo. La metodologa de trabajo, en coordinacin con ministerios provinciales, comprendi sucesivas

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Cecilia BRASLAVSKY califica a este proceso de desconfiguracin de la educacin argentina. Ver Acerca de la reconversin del Sistema Educativo Argentino 19841995, en Propuesta Educativa, ao 7, N 14, Buenos Aires, Flacso, agosto de 1996.

243

S. Senen Gonzlez, G. Tapia de Cibrian y M. Kkisilevsky, citados por BRASLAVSKI (ibd.).

consultas hasta abarcar varios miles de personas representativas de diferentes sectores y perfiles, y culmin con la aprobacin de los CBC en los diferentes niveles del sistema educativo y en sucesivas asambleas del Consejo Federal de Cultura y Educacin. El presupuesto nacional destinado a educacin se increment entre 1993 y 1994 en 27,1% (entre 1991 y 1992 slo alcanz a 8,3%). El mayor esfuerzo financiero ha sido realizado por las provincias, que aportaron el 80% del presupuesto total ejecutado en el pas. En 1994 este presupuesto total alcanz 10 mil 929 millones 400 mil dlares. Los prstamos externos que apoyan la reforma educativa argentina ascienden a 1 150 millones de dlares para el perodo 1995-99244. Sin embargo, se seala que el aumento de 1993 a 1997 est por debajo de lo estipulado en la Ley Federal de Educacin. Un elemento central del actual proceso de cambio argentino es el importante y decisivo papel que el Estado tiene en l. La reestructuracin del Ministerio de Educacin superando criterios slo poltico-partidarios para definir procesos y nombramientos, signific una notoria mejora en calidad tcnica e idoneidad profesional de los niveles de conduccin directiva en el edificio de Pizzurno, sede de tal Ministerio. Las tensiones polticas han acompaado y empaado este cambio educativo. El clientelismo y la estrecha visin partidaria han sido constitutivas por muchos aos del quehacer pblico argentino. Esto inhibi muchas veces el ingreso de cuadros tcnicos calificados al aparato estatal. Los avances en el Ministerio de Educacin en una lnea de modernizacin del Estado, no siempre fueron comprendidos y aceptados por representantes de distintas expresiones de la lite poltica e intelectual. A su vez, las crticas de orden poltico y tcnico a la actual gestin fueron muchas veces rebatidas con argumentos slo polticos y descalificadores, lo que agudiz ciertos desencuentros e hizo ms difcil la aplicacin de la reforma. Los acuerdos necesarios para concretar varias de las ms importantes iniciativas mencionadas, no pudieron alcanzarse con un actor decisivo: el gremio de docentes. La accin del CTERA (Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina), entidad representativa de un ncleo profesional claramente postergado en su condicin social y econmica, fue, en determinados momentos, claramente contestataria a este esfuerzo. La difundida tesis de la creciente injerencia de entidades como el Banco Mundial para sugerir y condicionar un modelo privatizado de reforma, contribuy en buena medida a hacer inviables el dilogo y los acuerdos. Aspecto crucial no resuelto ha sido la estrepitosa cada del salario real del magisterio desde la aplicacin del plan de convertibilidad en 1991. La Carpa Blanca levantada por el CTERA frente al Congreso de la Nacin desde el 2 de abril de 1997, constituye un verdadero smbolo del desencuentro entre el magisterio y la lite poltica poderes Ejecutivo y Legislativo incluidos respecto a la desatencin de demandas bsicas, cuya no-solucin afecta la calidad de vida de los y las docentes, y sus posibilidades de aporte profesional. Un efecto de esta pugna ha sido la convergencia de unos y otros sobre la importancia de defender la escuela pblica, as como sobre la necesidad de modificar la educacin tradicional y elevar significativamente los magros haberes docentes. La coincidencia entre autoridades educativas en situacin minoritaria en el seno del gobierno de Menem y la dirigencia de CTERA respecto a la necesidad de aprobar a inicios de 1999 un proyecto para financiar con impuestos el aumento de haberes al sector docente, grafic bien esa situacin. En mayo de 1999, un recorte de 280 millones de dlares aprobado con la oposicin de la ministra Susana Decibe, precipit su renuncia y la del importante ncleo tcnico-directivo impulsor de la reforma argentina. La posterior restitucin de esa suma producto de la presin universitaria, de docentes en las calles y de un amplio espectro poltico no despej las dudas sobre si el principal inters en la educacin y en su reforma era compartido por el Poder Ejecutivo o estaba slo circunscrito al Ministerio de Educacin. La eleccin del Presidente De la Ra gener espectativas e interrogantes respecto a nuevos enfoques y estrategias en materia educativa. La opcin presidencial por el economista Juan Jos Llach como Ministro de Educacin, en un gabinete integrado por otros cuatro

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Cifras de la Unesco. Situacin educativa argentina, diciembre de 1996.

economistas, reforz la imagen de una accin gubernamental orientada a ajustar las cuentas pblicas y a satisfacer criterios y demandas econmicas internacionales. Al prevalecer en los nuevos conductores del sector educativo la idea de que en l no habra un problema de ms recursos sino de una mayor eficacia en el uso de los destinados al propio sector, se plantea como interrogante central cmo compatibilizar los an vigentes objetivos de mejorar la actual calidad educativa con los nuevos nfasis en la eficiencia. La administracin De la Ra inicia su gestin con el reconocimiento colectivo al lograr el levantamiento de la Carpa Blanca Docente, recurriendo a recursos del presupuesto regular para pagar los incentivos que los docentes reclamaban.

Brasil La crisis educacional brasilea se expres durante dcadas en dos dimensiones principales. Una, el alarmante estado a que fue gradualmente reducido el sistema educacional, marcado sobre todo por graves ndices y caractersticas de exclusin social: elevados porcentajes de repeticin y desercin escolar, persistencia del analfabetismo absoluto ms de 20 millones de personas segn datos del Instituto Brasileo de Geografa y Estadsticas y funcional, uno de los ms bajos porcentajes latinoamericanos de matrcula de enseanza media (cerca del 25% de la poblacin en el tramo de 15 a 17 aos) y baja remuneracin y malas condiciones de trabajo de profesionales que actan en el rea de educacin. La otra dimensin, no menos grave, es la no correspondencia, histricamente verificable, entre la retrica y la accin gubernamental en cuanto a polticas pblicas, sobre todo en aquellas vinculadas a las reas sociales. Las contradicciones en Brasil son graves. Con un PBI de cerca de 750 billones de dlares y una renta per cpita por encima de los 3 mil dlares anuales, Brasil es la novena economa del mundo. Pero en el ndice del Desarrollo Humano calculado por el PNUD est en el 68 lugar del ranking mundial. Dicha ubicacin est condicionada por datos como los siguientes: 226 mil nios mueren antes de completar los 5 aos de edad y ms del 18% de su poblacin es analfabeta. Los crticos del sistema sealan que todas las medidas educacionales adoptadas en los ltimos veinticinco aos fueron fabricadas en gabinetes ministeriales, cuando no simplemente importadas, siempre en nombre de la modernizacin y productividad del sistema educacional y de la mejora de la calidad de la enseanza245. Los esfuerzos de cambio educativo en el Brasil histricamente se dieron con un Ministerio central sin mucho poder de decisin tcnica y con una educacin primaria y secundaria descentralizada en favor de los municipios y los estados. La magnitud del pas y de muchos de sus estados obliga a hablar de un sistema educativo y un MEC sobrepasados por las iniciativas de los estados y los municipios con capacidad de lanzar propuestas alternativas. Sin embargo, buena cantidad de los recursos destinados a ese cambio educacional fue administrada por el gobierno central. Los intereses polticos, antes que las necesidades educativas, siempre estuvieron en juego a la hora de la distribucin de esos recursos. La procedencia estadual o municipal de presidentes de la repblica y de ministros de Educacin o de senadores y diputados influyentes, pes muchas veces en la determinacin de disparejas distribuciones presupuestales. Claudio de Moura Castro seala que esta peculiar combinacin de gestin financiera descentralizada y centralizada podra ser una de las explicaciones de la baja calidad y la falta de equidad de los sistemas educacionales del Brasil. Sin embargo, precisa, en el actual

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Ver II CONED, Plano Nacional de Educaao. Proposta da Sociedade Brasileira, II Congresso Nacional de Educacao, Belo Horizonte (MG), 9 de noviembre de 1997, Associaao de Docentes da Unicamp (Adunicamp), Sao Paulo, Impreso en las Oficinas Grficas de la Universidad de Campinas, 1997.

entorno de las reformas educativas su ejecucin es facilitada por un marco institucional descentralizado. Una premisa de orden pragmtico ha sido considerar que si bien es muy difcil que el proceso de reforma pueda darse en el mbito nacional, hay en estados y municipios buenos ejemplos que bien promovidos y adaptados podran tener gran efecto en el conjunto del pas. Al no tener responsabilidad directa por la gestin del sistema educacional, los organismos federales pueden redefinir mejor su funcin y revisar los criterios de asignacin de los recursos federales, como se est haciendo ahora246. Brasil ha sido convocado peridicamente a construir una nueva educacin247. Fue, sin embargo, la importancia atribuida a la educacin despus de la Conferencia Mundial de Tailandia, lo que precipit los principales cambios en la dcada. La gestin del ministro Murilio Hingel conduciendo el proceso de construccin del Plan Decenal de Educacin para Todos, fue relevante: constituy un esfuerzo por promover una toma de conciencia mayor sobre la necesidad del cambio en la educacin nacional. El Compromiso Nacional de Educacin para Todos, suscrito por representantes de la Unin (poder central), de los estados y de los municipios en mayo de 1993, fue el punto ms alto de esa accin colectiva. Con esa movilizacin, Brasil reforz su accin en el Grupo EFA 9, conformado por los nueve pases ms poblados de la Tierra y constituido como producto de Jomtien. La Undime (Unin Nacional de Dirigentes Municipales de Educacin) y el Consed (Consejo Nacional de Secretarios de Educacin), entidades fortalecidas con el proceso de descentralizacin, se constituyeron en un referente obligado de convocatoria y reflexin en ese Plan yen el cumplimiento del Compromiso Nacional suscrito, que inclua aspectos considerados indispensables para una agenda mnima de recuperacin de la educacin bsica en el pas. Empero, los acuerdos adoptados tuvieron el problema insuperable de haberse conseguido a fines de un claro rgimen de transicin. La asuncin de Fernando Henrique Cardoso gener muchas expectativas para el despegue y la mejor insercin del Brasil en la economa mundial, por la posible aplicacin de sus afamadas tesis anteriores a favor del cambio y la justicia social. La ejecucin de las reformas en educacin, la definicin de las metodologas de accin y la consolidacin de un nuevo perfil educativo fue encomendada a Paulo Renato Souza, un ministro con fuerza poltica, del entorno personal presidencial, quien convoc a un equipo bsicamente paulista para el cumplimiento de esas tareas. El Plan Decenal fue asumido slo en cuanto a los aspectos cruciales del diagnstico; en cambio, los puntos del Compromiso Nacional antes suscrito no fueron asumidos como obligaciones de gobierno. En diciembre de 1996 fue promulgada la nueva Ley de Directrices y Bases de la Educacin Nacional. Con este instrumento legal los estados, los municipios y las propias escuelas pasaron a tener un mayor poder de decisin sobre las cuestiones educacionales. El sistema nacional de educacin se descentraliz y se reforzaron tres sistemas de enseanza: federal, estadual y municipal. Se vislumbra, como resultado prctico de la nueva legislacin, un movimiento hacia la municipalizacin de la enseanza fundamental.

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Ver DE MOURA y CARNOY 1997, Como anda a reforma..., ob. cit.

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As, de la administracin Sarney se recuerda el Da D de la educacin, promovido por el ministro de Educacin Marco Maciel, claramente comprometido con su propio futuro poltico. En dicho Da D, todas las escuelas del pas detuvieron sus actividades docentes, estudiantes, madres y padres, a fin de reflexionar sobre los problemas que registraban como principal institucin a cargo de la educacin, con propuestas para acciones inmediatas que dieran respuesta a los problemas detectados.

El rgimen de Cardoso ha difundido como objetivo de la actual poltica la transformacin de la sala de clases en un lugar ms atractivo que despierte el inters de la comunidad. El Programa Acorda Brasil fue sintetizado por el propio presidente Cardoso en cinco puntos para mejorar la enseanza fundamental: (i) definir un marco curricular mnimo; (ii) descentralizar la compra y distribucin del libro didctico, mejorando su calidad y procurando su envo antes del ao lectivo a todo el estudiantado de primaria; (iii) pasar directamente a las escuelas el dinero del FNDE (Fondo Nacional de Desarrollo Educativo), a travs de convenios con estados y municipios (este dinero sirve para la mantencin diaria y la incorporacin de la merienda en las escuelas como parte de la descentralizacin); (iv) promover el entrenamiento docente mediante la educacin a distancia, con apoyo de empresas y comunidades para la adquisicin de equipamientos (52 mil escuelas primarias estn siendo equipadas para recibir la programacin de la TV Escola); y (v) evaluar anualmente en las escuelas pblicas a los y las estudiantes de todas las series (para ello se refuerza del Sistema Nacional de Evaluacin de la Enseanza Bsica, SAEB). Se inicia, asimismo, un proceso para abordar los cambios en la enseanza del segundo grado (secundaria) poniendo nfasis en las modificaciones en el currculo. Brasil es uno de los pocos pases que est optando por incorporar la educacin superior en los objetivos de la evaluacin educativa. La relacin con este nivel terciario ha sido una de las ms problemticas en la actual gestin, en parte porque el espinoso asunto de la autonoma y de los recursos universitarios demandaba enmiendas constitucionales. En cambio, fuera de las acciones de alfabetizacin promovidas a travs de instituciones de cooperacin privada y de organizaciones no gubernamentales en el Programa Alfabetizacin Solidaria, en el marco de un programa mayor del gobierno (Comunidad Solidaria) coordinado por la primera dama Ruth Cardoso248, no se conoce an un plan nacional para enfrentar el grave problema de su analfabetismo prolongado, particularmente en amplias zonas del nordeste del pas. El ministro Paulo Renato Souza sealaba en 1997249 como conquista mayor la aprobacin del Fondo de Desarrollo de las Enseanza Fundamental y de Valorizacin del Magisterio(FUNDEF), instituido por los estados y con el que se garantizaban mejoras salariales para docentes una vez que los estados y municipios son obligados a destinar el 15% de todo lo recaudado en la educacin fundamental250. El FUNDEF intensific la municipalizacin al crear incentivos y apoyo financiero a los municipios, segn el nmero de vacantes que estos ofrecieran en la enseanza primaria. Sin embargo, el argumento de las autoridades de que hubo mejora salarial con la creacin de dicho Fondo, es difcil de confirmar; una expresin de ello es el constante enfrentamiento de sindicatos de docentes en manos del PT (Partido de los Trabajadores) y de otras fuerzas polticas contrarias a las burocracias federales y estaduales, teniendo como objetivo central el cumplimiento de las mejoras salariales concordadas en el mencionado Compromiso.

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El programa Alfabetizacin Solidaria est atendiendo a 270 mil estudiantes, segn declaraciones de Ruth Cardoso, primera dama del Brasil, en Veja, edicin 1584, 10/2/99.

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"Ministro aposta no ensino bsico", Paulo Renato Souza, O Estado de Sao Paulo, 19/01/97.

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Enmienda Constitucional N 14, destinada a corregir distorsiones en la distribucin de recursos.

Se registran constantes crticas a la adopcin de estrategias de marketing en el MEC para mejorar la imagen de la educacin. En entidades municipales y estaduales hay opiniones que cuestionan la adopcin de esa estrategia; remarcan que con ella se tiende a hacer suponer que los problemas estn siendo resueltos por el gobierno central, cuando la mayor accin y responsabilidad as como los riesgos recaen sobre los estados y los municipios251. La politizacin de la accin educativa y el carcter confrontacional que muchas veces asume en Brasil, ha sido una constante que combina riesgos y estmulos a la vez. Luego de calificar al rgimen de Fernando Henrique Cardoso como neoliberal despus de tres aos de gobierno, en una iniciativa indita el II Congreso Nacional de Educacin compuesto por diferentes instituciones de la sociedad civil, asociaciones gremiales docentes y de otras uniones sindicales, con el apoyo de trece prefecturas (municipios) y tres universidades federales elabor un Plan Nacional de Educacin como propuesta de la sociedad brasilea, que fue presentado en la ciudad de Belo Horizonte (Minas Gerais) en noviembre de 1997. Es posible afirmar que Brasil ingresa al nuevo siglo habindose vuelto obligatorias las reformas educacionales en las agendas discursivas de los polticos y administradores pblicos. Tanto a nivel del gobierno central como de los gobiernos estaduales y municipales hay coincidencias en los propsitos de modernizar la atrasada y poco eficiente red escolar a travs de nuevos y desafiantes diseos. La prensa nacional sigue destacando la falta de dilogo entre los tcnicos a cargo de la planificacin de estas reformas y otros actores de la comunidad educativa, en la propia formulacin y en la ejecucin de las mismas.

Chile Despus de diecisiete aos de autoritarismo, fueron grandes las expectativas en la sociedad por los cambios sociales que era necesario introducir y por una educacin alejada del modelo impuesto. Sin embargo, de modo semejante a las ataduras polticas por las que la democracia chilena sigui en buena medida tutelada, la dictadura gener tambin para la educacin una institucionalidad y ciertas reglas de juego difciles de ignorar. El 10 de marzo de 1990, ltimo da de la gestin Pinochet, se dict la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza. Los casi diez aos de transicin democrtica constituyen un proceso sostenido por superar esas ataduras y por organizar y ejecutar una reforma educativa que ahora merece la atencin del resto de la regin. La educacin ya fue prioritaria al iniciarse la administracin Aylwin, aunque sta fue exigida por las circunstancias a privilegiar, en sus cortos cuatro aos, un manejo cuidadoso del proceso de transicin de la dictadura a la democracia. Hoy, ingresando al nuevo milenio, tanto el discurso oficial como la sustantiva mayor asignacin de recursos, confirman la primera prioridad dada a la educacin en el gobierno de Frei. La idea de que la educacin es esencial para el desarrollo y para el futuro de Chile, se fue construyendo y afianzando durante esta dcada. La gestin del ministro de Educacin Ricardo Lagos, al inici de la transicin a la democracia, fue decisiva. Desde su primera convocatoria a la comunidad escolar en el Instituto Nacional, para simbolizar el papel de la educacin pblica en la democracia, imprimi una dinmica que trat de sentar bases para una educacin pensada en el largo plazo. Capt al equipo tcnico que trabaj en el programa de la Concertacin, apostando por privilegiar sus calificaciones, obtenidas por muchos de sus miembros en organizaciones no gubernamentales contestatarias a la dictadura. Fue emblemtica la decisin de organizar el hoy exitoso Programa de las 900 Escuelas, asumiendo que la descentralizacin no debe ser sinnimo de inequidad. Se abri el dilogo con un cuerpo docente maltratado e ignorado por casi dos

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Ver Walter GARCA, Educaao Brasileira: da realidade a fantasa, documento presentado en la Reunin Anual de Anped (Asociao Nacional de Pos Graduaao e Pesquisa em Educaao), Caxambu-Minas Gerais, septiembre de 1998.

dcadas. Se inici el Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin (MECE), con fondos del Banco Mundial. En otras palabras, se posicion a la educacin como una tarea de todos. Importa sealar que slo en 1995 se comenz oficialmente a calificar como Reforma Educativa al proceso iniciado cinco aos atrs. Incluso la gente comenz a hablar de reforma antes que el propio personal del Ministerio de Educacin. Cuando el ministro Sergio Molina mencion ante el Senado la reforma del sistema escolar, haban transcurrido cinco aos de intensa renovacin y descentralizacin pedaggica, como cuestin previa a la renovacin curricular y como complemento de la descentralizacin administrativa antes comenzada. Las polticas educacionales iniciadas en esta dcada pueden resumirse en tres grandes principios orientadores: el mejoramiento de la calidad, la bsqueda de superacin de los desequilibrios en materia de equidad dejados como herencia por el gobierno militar y, desde 1995, el principio de la modernizacin como mecanismo clave para lograr una nueva educacin. La concepcin y las caractersticas operacionales de la actual reforma educacional chilena son las siguientes: Asume el carcter sistmico de la educacin, tratando de transformar el conjunto de dimensiones y niveles del sistema educativo. Se interviene en los contenidos de la educacin, en la ampliacin del tiempo de aprendizaje, en la gestin del servicio educativo; se incrementan los insumos tanto de materiales educativos (bibliotecas, informtica) como de la infraestructura escolar; y el financiamiento pblico e internacional del sector crece considerablemente. Este proceso se inici abordando el nivel bsico y desde 1994 la educacin secundaria. En 1998 se aprob un prstamo del Banco Mundial destinado a la educacin superior. Est diseada como un proceso de largo plazo. Implic un amplio perodo de preparacin antes de su diseo, en 1994-1995, con todos los elementos antes sealados. La permanencia en el MED del equipo tcnico con el que se dio inicio a este cambio educativo y la sucesin de ministros comprometidos con el 4programa de la Concertacin, durante los gobiernos de Aylwin y Frei, es una de las razones de la solucin de continuidad de los cambios promovidos. Se tiene prevista su proyeccin durante una dcada ms, y se demanda su continuidad en los gobiernos que sucedan a la actual administracin Frei. Su nuevo marco institucional combina criterios de descentralizacin y competencia por recursos. Introduce nuevos instrumentos de informacin y evaluacin pblica de programas e instituciones. El nivel central es fortalecido y ampliado con personal a cargo de proyectos con financiamiento internacional: su accin es de tipo proactivo, utiliza criterios de discriminacin positiva y promueve redes de apoyo externo con universidades, empresas y centros acadmicos en apoyo a escuelas y liceos. Su aplicacin es gradual, en una estrategia que incrementa la participacin de escuelas y liceos. Su avance depende de las condiciones del entorno y del incremento de las capacidades de los actores para llevar a cabo este proceso de reforma y modernizacin educativa. El anuncio en 1996 y la posterior ejecucin del cambio de funcionamiento de un rgimen de jornada escolar completa de los establecimientos educacionales subvencionados, es una medida orientada a consolidar los esfuerzos y propsitos en materia de calidad y equidad educativas de esta reforma.

Un dato necesario en esta sntesis (y para su asociacin con varias de las prximas referencias a Chile en el presente trabajo), es que sigue siendo el Estado, mediante los recursos que obtiene de la recaudacin de impuestos, el que paga la atencin educativa que se brinda a la gran mayora de la poblacin escolar, sea provista por las municipalidades o por el sector privado subvencionado. Es decir, el Estado compra servicios educativos para toda la poblacin escolar que no concurre a los establecimientos privados pagados. En 1996 el Estado chileno daba, va convenios con municipalidades y directivos de establecimientos privados subvencionados, recursos pblicos para solventar todo o gran parte del gasto de 6 431 establecimientos municipales y 2 890 particulares subvencionados, de un total de 10 502 (prebsicos, bsicos y medios) . Este sistema de financiamiento, creado en 1989 y modificado en 1993, permite a los establecimientos municipales de educacin media y a los particulares

(bsicos y medios) combinar subvencin y recaudacin de fondos desde las familias252. Este tipo de educacin se financia por medio de subvencin por estudiante, donaciones y recursos adicionales a travs de fondos establecidos en la reforma educativa (va Proyectos de Mejoramiento Educativo) o por otros rganos del Estado; los establecimientos de enseanza media pueden cobrar por matrcula anual un monto mximo establecido por el Ministerio de Educacin. Ahora bien: esta reforma acontece en un pas como Chile, donde persiste una psima distribucin de la renta, son escasos los niveles de participacin social y la herencia de la dictadura militar ha dejado nudos difciles de desatar. Diversos analistas coinciden en sealar que la mala calidad educacional contina concentrada en sectores socioeconmicos de mayor pobreza y en que se ha acentuado la fragmentacin de la oferta educacional que se observa en los colegios privados, la educacin subvencionada y la municipal253. A pesar de los recursos destinados a las polticas focalizadas en la descentralizacin o a la utilizacin de herramientas de mercado (financiamiento a travs de subvenciones y fondos competitivos de proyectos), no han llegado a compensarse los efectos no deseados contra la equidad en la educacin254. Se seala, adems, que no ha sido incorporada la participacin de las familias en las escuelas, como variable central de las polticas educacionales que tienen como poblacin destinataria a los sectores ms pobres255. Los reconocidos xitos econmicos no han sido suficientes para superar las diferencias sociales, y aun las han ahondado. El modelo chileno de privatizacin educativa ha sido y sigue siendo objeto de serias objeciones por parte del Colegio de Profesores y a raz de resultados de investigaciones que lo analizaron. Por su parte, la Asociacin de Municipalidades muestra su desacuerdo pblico respecto al financiamiento escolar. Si bien ni el Colegio de Profesores ni la entidad representativa de las municipalidades objetan el sentido de la reforma, sus impugnaciones y planteamientos dificultan en alguna medida su propia viabilidad. As, ante el informe tcnico de la Comisin Nacional para la Modernizacin de la Educacin, convocada en 1994 e integrada por personas expertas con prestigio nacional, el Colegio de Profesores si bien comparti lo fundamental sigui objetando el tratamiento a la educacin pblica y el papel asignado al Estado, aunque sin una clara ni consensuada entre sus miembros propuesta alternativa. La agrupacin gremial se sum, adems, a las crticas sobre

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Ver Carmen Luz LATORRE, Financiamiento de la educacin en Chile. Situacin actual y posibilidades futuras, Santiago de Chile, PIIE, 1997.

253

Ver Isabel INFANTE, Discriminacin en educacin en Chile, mimeo, Santiago de Chile, Unicef, 1998; y Martn HOPENHAYN, El desafo educativo: en busca de la equidad perdida, seminario Asignacin de recursos para el mejoramiento de la calidad y equidad educativa, Santiago de Chile,Cepal, 1996. Ver Isidora MENA y Cristian BELLEI, El desafo de la calidad y la equidad en la educacin, en Chile de los noventa, C. Toloza y E. Lahera (org.), Santiago de Chile, Presidencia de la Repblica, Ed. Dolmen, 1998.

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Ver Pascual GERSTENFELD, El impacto de la inequidad socioeconmica en los logros educacionales, en Variables extrapedaggicas y equidad en la educacin media: hogar, subjetividad y cultura escolar, Serie Polticas Sociales N 9, Santiago de Chile, Cepal, 1995; y John DURSTON, Reforma de la educacin en Chile: hacia una mayor equidad?, Santiago de Chile,Cepal, 1995.

la inequidad imperante en un sistema educativo con ofertas diferentes segn la extraccin econmica del estudiantado. Su principal demanda, sin embargo, gira en torno al hecho de que los niveles de subvencin estatal no consideran una remuneracin justa para el profesorado ni la estabilidad laboral de sus miembros. A pesar de los innegables avances en materia de remuneracin econmica docente respecto al nivel de remuneraciones bsicas que dej la herencia dictatorial, no cesan los conflictos entre el gremio y el MED. Los desencuentros de 1998, que culminaron con un paro nacional del magisterio, son indicadores de un desacuerdo de fondo, potencial o diferido, sobre las futuras condiciones de empleo en el sector256. Las principales crticas municipales giran sobre los montos de las subvenciones para alcanzar a cubrir los gastos en las escuelas a su cargo. Asumir no slo la educacin sino tambin la salud el otro sector traspasado a su mbito de gestin les genera problemas de operacin, pues los municipios experimentan un fuerte incremento de sus gastos y una seria disminucin de los ingresos. El gobierno, a su vez, muestra insatisfaccin por la incapacidad municipal para competir con la creciente oferta privada, y atribuye a la administracin educativa a cargo de las municipalidades un uso deficiente de los recursos pblicos. Un cuarto e influyente sector de opinin los herederos del gobierno militar y su opcin privatizante presiona, a su vez, para que el modelo original no se distorsione y sostiene que todos los aportes deben pasar a constituir subvencin, estimulando con ello la mayor participacin del sector privado en la educacin.El sistema actual es calificado por ellos como centralista y burocrtico; y aun medidas como la obligatoriedad de la jornada completa las cuestionan por atentar contra la libertad de los sostenedores de organizar los establecimientos. En este caso concreto, denuncian como coercin que se pida el cumplimiento de un horario mnimo de funcionamiento. En 1996 el presidente Frei, confirmando la opcin por dar a la educacin la primera prioridad en su gobierno, anunci el compromiso de elevar el gasto nacional en este sector de 4,9% en 1993 a ms del 7% del PBI en un plazo no superior a ocho aos. Lo logrado hasta el momento merece la mayor atencin y el ms acucioso anlisis. Es evidente que el sistema escolar no volver a ser administrado con los parmetros de un Estado centralizado y populista, ni alcanzar los extremos de privatizacin previstos en el rgimen militar. Es evidente, asimismo, la calidad tcnico-profesional del equipo humano a cargo de la reforma257.Son visibles los avances en materia de logros colectivos de aprendizaje

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El gobierno sostiene que es macroeconmicamente inviable seguir mejorando las remuneraciones docentes sobre la base de la estructura salarial acordada en el Estatuto y que, a la vez, la inamovilidad laboral tambin estipulada en el Estatuto conspira contra una gestin municipal racional en la educacin.

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A mediados de mayo de 1999 fue presentado el libro La reforma educacional chilena, editado por Juan Eduardo Garca-Huidobro y expresin de un trabajo colectivo de diecinueve especialistas, a la vez actores con tareas directivas en el actual proceso educativo chileno. En la publicacin, la visin de conjunto sobre catorce temas fundamentales abarca su desarrollo desde 1990 a 1998. (Ver La reforma educacional chilena, Juan Eduardo GARCA-HUIDOBRO, editor; Cristin Cox, Blanca Hermosilla, Carmen Sotomayor, Javier San Miguel, Rafael Andaur, Mara Jos Lemaitre, Lupa Prez, Pablo Meckenburg, Jos Weinstein, Ivn Nez, Beatrice valos, Gonzalo Undurraga, Cecilia Jara, Carlos Concha, Marcos Miranda, Jadille Baza, Pedro Hepp y Pablo Gonzlez, Madrid, Editorial Popular, 1999).

y mrito especial de esta reforma su opcin por tratar de privilegiar la atencin de enclaves de pobreza e inequidad. Pero tambin son evidentes los graves comportamientos de segregacin opuestos a la idea del carcter pblico que debiera tener un sistema escolar para asegurar a todos el derecho a la educacin. Existen, adems, escasos niveles de participacin y de adhesin colectiva a la reforma y un cierto triunfalismo que aleja de los problemas reales. Cuando se hicieron los importantes anuncios presidenciales de 1996 y 1997, haba dos convicciones que hoy se han debilitado: que se contaba con una economa a prueba de crisis externas y con una transicin poltica a la democracia plenamente realizada. La eficiencia especializada de los cuadros a cargo de la reforma tendr que ser acompaada de una mayor eficacia poltica en un panorama distinto, a partir de los efectos de la detencin de Pinochet en Londres y los resultados del proceso electoral. Asimismo, el manejo del incremento de recursos financieros sustancial para encarar el compromiso de lograr una jornada escolar completa, mantener los ritmos de otros aspectos medulares de la reforma y enfrentar los efectos de la inequidad distributiva en el pas se tendr que realizar sobreponindose a los recortes inevitables para encarar los efectos de los desbalances econmicos en el mundo y en la regin, y a nuevas e inevitables presiones de gremios y municipalidades. La victoria de Ricardo Lagos en reida segunda vuelta electoral en enero del 2000, da especial fuerza a la consolidacin del actual proceso de reforma educativa. Uno de los nfasis en su campaa presidencial estuvo referido a la necesidad de renovadas estrategias en pro de un crecimiento con mayor equidad, dando especial valor al logro de la igualdad en oportunidades educativas como mecanismo para construir una sociedad ms democrtica y justa.

Colombia La actual poltica educativa est reflejada en el documento Colombia. En el filo de la oportunidad, elaborado por la Misin Ciencia, Educacin y Desarrollo258. Con l se busca crear una movilizacin nacional en torno a la calidad de la educacin; posibilitar que todo el alumnado permanezca en el sistema nueve aos como mnimo; ampliar gradualmente la jornada escolar de tres a seis horas diarias, mejorando las condiciones salariales del magisterio; facilitar el acceso y la permanencia de estudiantes de escasos recursos econmicos y brindar una educacin de calidad en todas las instituciones educativas del pas; mejorar la calidad de la educacin superior; ampliar las oportunidades educativas, culturales y recreativas para toda la poblacin; incrementar el gasto pblico educativo de manera que para 1998 el PBI haya pasado del 3,1 al 4,88%. De acuerdo con la Misin, el presupuesto fundamental de cualquier reforma educativa reside en saber de antemano que sus efectos de largo plazo, que los esfuerzos intelectuales e institucionales son inmensos y que es un proceso conflictivo, por lo que la bsqueda de consenso sigue siendo prioritaria. Los programas y las estrategias previstos para lograr estos objetivos han sido: lograr una institucin educativa centrada en el aprendizaje; hacer de la institucin escolar el centro de la organizacin administrativa; optar por un modelo de asignacin de recursos vinculado a resultados; y lograr oportunidades para la educacin permanente. El Plan Decenal de Educacin organizado durante 1995 y 1996 es el ms importante esfuerzo nacional por hacer de la educacin una poltica de Estado. Se busc con l convertir la educacin en un propsito nacional, en un derecho fundamental y en un servicio pblico; es

258

Esta Misin fue conformada por el presidente Csar Gaviria en septiembre de 1993 y estuvo integrada por diez personalidades nacionales de la ciencia, la literatura, la filosofa, la cultura y la educacin.

decir, en un asunto de todos. Adems, integrar orgnicamente en un sistema las funciones y actividades educativas de todos los entes estatales y de la sociedad civil. Se concretaron en l diez estrategias interpretadas como lneas de accin para ser llevadas a cabo en una dcada259. Una de las diferencias centrales del proceso de cambio educativo colombiano respecto a otros latinoamericanos es la activa presencia y participacin en l de la sociedad. La rica experiencia en materia de innovacin educativa colombiana no haba tenido posibilidad como sta para la confluencia, en el intento de reformar el sistema educativo, de diversos e importantes actores adems de los gubernamentales: polticos, acadmicos, empresarios y comunitarios. El actual proceso es parte de un mayor pluralismo en la concepcin que disputa el carcter pblico de lo educativo. La primera eleccin popular de alcaldes marzo de 1988 desencaden procesos polticos que fueron un antecedente importante del presente cambio educativo. La conformacin de una Asamblea Nacional Constituyente a travs de mesas de trabajo participativas gener una nueva Constitucin en la que se identifica como imperativo fundamental hacer una gran transformacin educativa, reestructurando las instituciones estatales y fortaleciendo la descentralizacin en marcha desde 1986. La Ley General de Educacin (Ley 115), promulgada en febrero de 1994, es el claro resultado de una concertacin entre gobierno, educadores y Congreso, en un proceso y discusin de dos aos. La Federacin Colombiana de Educadores (Fecode), en coordinacin con el Ministerio de Educacin Nacional (MEN), fue propulsora de la elaboracin de dicho proyecto de ley. Este proceso bipolar pas, sin embargo, a ser multipolar y ms abierto por la organizacin de La educacin, asunto de todos, que propuso una constituyente educativa, anterior y alternativa a la propuesta discutida en el Senado. La audiencia pblica sobre el proyecto de ley, convocada en abril de 1993 por el Senado para encontrar solucin a manifiestas inconformidades de algunos sectores, testimonia el carcter participativo de la construccin de este cambio educativo260.

259

Las diez estrategias se refieren a: (i) generar una movilizacin nacional de la opinin por la educacin; (ii) lograr que la educacin contribuya al desarrollo de la democracia, la participacin y la convivencia pacfica de los ciudadanos; (iii) formar ciudadanos que utilicen la ciencia y tecnologa con fines sociales y de sostenibilidad ambiental; (iv) afirmar la unidad y la solidaridad nacional, dentro del respeto por la diversidad cultural y la igualdad y dignidad de todos los pueblos; (v) superar toda forma de discriminacin y corregir los factores de inequidad que afectan al sistema educativo; (vi) organizar todos los esfuerzos educativos del pas con un nuevo Sistema Nacional de Educacin, antes de dos aos: (vii) promover e impulsar la calidad educativa para la educacin extraescolar en el trmino de un ao; (viii) asegurar que todas las instituciones de educacin bsica tengan la posibilidad real de proporcionar una educacin completa y de calidad; (ix) ofrecer a todos los colombianos y colombianas una educacin de calidad en condiciones de igualdad; (x) nuevas alternativas educativas para que por lo menos dos millones de colombianos en situacin de extraedad puedan cursar educacin bsica y media.

260

En esa discusin pblica participaron las organizaciones de docentes del sector oficial y privado, representantes de madres y padres de familia y directivos de los establecimientos educativos, representantes de minoras tnicas, de la Iglesia Catlica y otras confesiones, de asociaciones nacionales de preescolar, de docentes directivos

La Ley 115 seala lineamientos orientados a transformar la escuela, la enseanza y el aprendizaje. Inspirado tambin en Jomtien y en diversas experiencias nacionales, promueve un paradigma educacional que tome ms en cuenta a la comunidad, el individuo y sus potencialidades; ubica a cada estudiante como centro del proceso educativo, proporcionndole mecanismos de participacin en el propio proceso educativo y en el gobierno escolar. Se consagra la educacin bsica como un derecho de la persona y una obligacin del Estado para estudiantes entre 5 y 15 aos, y la participacin de la comunidad educativa estudiantes, docentes, madres y padres en la direccin de los establecimientos. Establece la obligatoriedad del Proyecto Educativo Institucional (PEI) por centro como condicin indispensable para cualificar la educacin y los procesos pedaggicos, y para vincular la escuela con su entorno; esto se asocia al establecimiento de la autonoma escolar (reflejada en el campo de lo curricular y de la gestin, as como en la comprensin respetuosa de las necesidades culturales y de desarrollo cientfico y tecnolgico de regiones y municipios). Se crean sistemas de evaluacin, acreditacin e informacin orientados a fortalecer los PEI y la calidad de la educacin. Se afirma, en sntesis, que esta Ley General de Educacin seala los criterios fundamentales para construir no slo la Colombia del siglo veintiuno, sino que crea los mecanismos necesarios para formar al colombiano que el pas necesita261. El I Congreso Pedaggico Nacional organizado por Fecode en 1987 fue decisivo para la preparacin de condiciones para la construccin de una ley educativa desde el sindicato. El II Congreso (1 al 5 de noviembre de 1994) fue, asimismo, un eslabn importante para poner en marcha la reforma educativa colombiana. Ms de mil quinientos educadores abordaron sus temas centrales: autonoma, currculo y plan de estudios, despus de haber realizado asambleas pedaggicas en todos los municipios, departamentos y distritos del pas sobre los contenidos y la aplicacin de la Ley General de la Educacin. La Declaracin de este Congreso reafirma que esta reforma educativa, defendida por el magisterio con grandes movilizaciones y el paro ms masivo de su historia, sometida al ms amplio debate [...] a lo largo y ancho del pas, establece un nuevo ordenamiento administrativo, financiero y laboral en contrava de las pretensiones neoliberales del gobierno con el Plan de Apertura Educativa de municipalizar y privatizar la educacin pblica. Celebra la consagracin de la autonoma escolar superando una prctica de casi dos siglos por la que el MEN dictaba un currculo nico, obligatorio y uniforme. Distinguindose de otras posiciones en gremios magisteriales latinoamericanos, se asume que la calidad de la educacin pasa por una transformacin radical de los mtodos, de los contenidos, de las prcticas pedaggicas y de su consagracin a la tarea educativa. Tres aos despus subsistan dudas e interrogantes. Se criticaba el optimismo de un Plan Decenal que no tiene carcter de ley sino orientador al sobrevalorar la potencialidad del proyecto educativo para, aisladamente, superar los desafos crticos y llevar al diseo de un proyecto de nacin. Cmo mantener el compromiso poltico de los sucesivos gobiernos con la reforma educativa? Cmo lograr que el Congreso asigne prioridad y atencin permanentes a un proyecto educativo ambicioso cuyos resultados slo se pueden percibir en el largo plazo? Lograr un programa de este tipo alinear como se pretende la energa de sus educadores y educadoras, de madres, padres y estudiantes? Hay analistas que, formulando interrogantes

y de la supervisin educativa, de las escuelas normales, de universidades con unidades formadoras de docentes, de entidades territoriales municipales y departamentales, de los organismos de educacin del Estado, del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y todos los miembros de la Comisin Sexta del Senado. Ver La reforma educativa en Colombia. Desafos y perspectivas, Eduardo ALDANA y Piedad CABALLERO (compiladores), Santaf de Bogot, Preal/SER, 1997.

261

Ver Piedad CABALLERO La reforma educativa en Colombia, en Educacin y Cultura 36-37, Santaf de Bogot,Fecode, 1996.

como stas, proponen un ordenamiento lgico del proyecto educativo en funcin de tres metas particularmente importantes: (i) educacin preescolar y bsica de calidad para el grupo etreo entre 5 y 15 aos; (ii) alternativas educativas atractivas y de calidad para los dos millones de colombianos en situacin de extraedad; y (iii) incremento sustancial de la cobertura de la educacin superior262. Colombia construye esta reforma en un contexto de mltiples formas de violencia y crisis poltica. Particularmente en el medio rural donde se desarrolla el Programa Escuela Nueva como parte de la accin estatal, con extensas zonas en conflicto, la debilidad del Estado no le permite garantizar la presencia y continuidad de programas y proyectos educativos. Hay conciencia de que ni la educacin ni la escuela podrn, por s mismas, producir las transformaciones que el propio sistema sociopoltico niega. Existe conciencia, tambin, de que dichas transformaciones hacia una sociedad ms tolerante y equitativa no sern posibles sin la educacin y sin hacer realidad los propsitos de su reforma. La Feria Educativa Nacional de abril de 1998, que cont con la participacin de cerca de seis mil delegados y ms de cuarenta mil participantes, fue una excelente expresin de voluntad poltica y del inters colectivo por lo educativo. Jaime Nio, ministro de Educacin al que correspondi participar en la direccin y puesta en marcha de esta reforma entre 1996 y 1998, se reafirma, concluida su gestin, en que los colombianos hemos emprendido la ms vasta y profunda reforma educativa del siglo que termina. Sustenta la necesidad de contar con un sistema educativo ms slido, menos segmentado, menos segregante, de mirada ms panormica y de ms largo alcance, ms fuerte conceptual y tcnicamente, de pasaje abierto a todos y en cualquier momento de la vida. Identifica como indispensable un gran movimiento de retorno a la escuela, mxime cuando estn dadas las condiciones y creados los mecanismos para la reinvencin de la institucin escolar. La urgente propuesta de una pedagoga para la paz debe posibilitar que se declare la neutralidad de la escuela frente al conflicto armado y exigir su proteccin conforme al derecho internacional humanitario, sin eximirse de participar en las controversias pero como lugar privilegiado para que se expresen las diferencias y no para la guerra ni para la muerte. El desafo consiste en proyectar la escuela como un centro de la cultura de la convivencia que irradie hacia la sociedad civil y hacia el Estado su propuesta de paz263. La administracin del Presidente Pastrana concentra su atencin en los dilogos de paz con las fuerzas insurgentes, y en lograr mayores compromisos y apoyos de los Estados Unidos de Amrica. Durante su primer semestre se han agudizado tres problemticas del pas: la perturbacin del orden pblico, la crisis de las finanzas nacionales y los conflictos sindicales. En cuanto a lo educativo ha significado serios desencuentros con el magisterio organizado,

262

Ver Un posible ordenamiento lgico de la reforma educativa en Colombia de Eduardo Aldana V., en ALDANA y CABALLERO 1997, La reforma educativa en Colombia..., ob, cit.

263

Ver

Jaime

NIO DIEZ,

Hacia

una

nueva

educacin,

Santaf

de

Bogot,

Unesco/Convenio Andrs Bello 1998. Con la designacin de Jaime Nio, educador con fecunda y reconocida presencia en diversos campos de la educacin colombiana, como ministro de Educacin, se dio un parntesis respecto a la tradicional costumbre de la clase poltica colombiana de asignar esta cartera privilegiando razones poltico partidarias o de cupos de poder regional. Su paso por ese ministerio constituy una gestin distinta en favor del cambio educativo.

ante el anuncio de una evaluacin del desempeo docente con connotaciones en el propio empleo de los evaluados, en la supresin de prestaciones sociales y en una poltica de traslados y racionalizaciones en la planta de personal. Se volvi a poner la educacin en trminos de mayor o menor eficiencia respecto a su costo-beneficio, a impulsar una tendencia de centralizacin de los gastos en educacin que cuestiona la nitidez y continuidad del nuevo sistema escolar fundamentado en una estructura democrtica, participativa y descentralizada, y a reeditar la privatizacin de la enseanza como aspecto central de discusin pblica.

Costa Rica Costa Rica es reconocido como uno de los pases con mayor nivel educativo en la regin. En el curso de su evolucin histrica, la educacin ha desempeado un innegable papel de formacin de la sociedad, coadyuvante del proceso democrtico del Estado. Desde inicios del siglo veinte funciona un sistema educativo nacional debidamente constituido y estructurado con todos sus componentes convencionales, centralizado por el Estado, que asume sus funciones de Estado educador y docente, y una filosofa que sustenta y favorece la puesta de todos los medios educativos al servicio de la formacin democrtica de la sociedad264. Costa Rica ofrece la singularidad de haber abolido el ejrcito desde 1948, lo que ha permitido en trminos comparativos destinar mayores recursos en el campo de la educacin de lo que han logrado hacer otros pases en Amrica Latina. Durante las dos ltimas dcadas del siglo veinte Costa Rica experiment tambin, como otros pases de la regin, los efectos negativos de las restricciones econmicas. La inversin por estudiante se redujo considerablemente y se produjo un acceso restringido a la educacin. La disminucin del presupuesto, el aumento del costo de la matrcula, la deficiente calidad de la educacin y el mayor desembolso econmico que representa la educacin para las familias, tambin influyeron en esa restriccin. La recesin de inicios de los aos ochenta impact severamente la educacin costarricense. Las tasas de escolaridad neta para todo el pas, en todas las edades y tanto para la zona urbana como para la rural, evidenciaron en 1984 un fuerte deterioro para las edades superiores a los 11 aos, lo que remarca la mayor vulnerabilidad a la crisis econmica de la matrcula de la educacin media y superior. La calidad de la educacin se deterior considerablemente, al extremo de que en 1996 se registraba una cobertura en la escuela secundaria de solamente el 52 al 54% del total de la poblacin que debera estar cursando esa enseanza, que por lo dems es academicista y marcadamente orientada hacia las universidades. El 42% de todas las escuelas primarias de primero a sexto grado son unidocentes265. La ayuda externa ascendi a 7% del PBI de 1983 a 1990. El gasto real por estudiante de todos los niveles del sistema educativo tuvo una tendencia descendente durante 1980-1995, hasta el punto que ningn nivel ha recuperado el gasto real que se realizaba en 1980. La larga tradicin educativa y ciudadana se vio afectada por presiones para que el gobierno continuase afectando el gasto pblico; ello hizo que los montos por estudiante de enseanza bsica cayeran ms del 30% y se mantuviesen bajos los ya, en ese entonces, pobres salarios docentes. Despus de mucho tiempo, padres y madres fueron convocados para colaborar con la compra de material escolar. Maestros y maestras fueron quienes ms sufrieron los impactos de los programas de ajuste estructural, optando muchos por dejar sus plazas de educacin secundaria nivel en el que

264

Ver Mara Eugenia DENGO, Educacin costarricense, San Jos de Costa Rica, Euned, 1995.

265

Entrevista a Astrid Fischel en Propuesta Educativa, ao 7, N 14, Buenos Aires, Flacso, agosto de 1996.

ms haban cado los salarios. Fueron sustituidos por docentes no habilitados, quienes recibieron remuneraciones an ms bajas. La lucha judicial de los sindicatos docentes por mejorar sus remuneraciones tuvo xito. El aumento de salarios por accin judicial en 1989 hizo que en 1993 recuperaran los niveles de fines de los aos setenta. En 1995, la lucha constante entre docentes que demandaban salarios ms dignos y un gobierno atrapado en sus necesidades de emprstitos para manejar el ajuste estructural, determin que se buscase apoyo legislativo para aprobar una nueva ley que reduca las pensiones magisteriales. La importancia de la educacin para el desarrollo del pas y del rezago sufrido en los ltimos lustros respecto a los retos del nuevo siglo demandaba respuestas. A ello se sumaba lo que la historiadora Astrid Fischel afirma sobre la educacin de Costa Rica: cada nuevo ministro de Educacin trata de dejar su huella266. La que trat de dejar la gestin del ministro de Educacin Eduardo Doryan durante la reciente administracin del presidente Jos Mara Figueres (1994-1998) fue audaz y estuvo evidentemente influenciado tanto por las transformaciones que afectan al mundo en la era de la informacin y el cambio tecnolgico, como por la vigente retrica del capital humano. El diseo del Proyecto EDU-2005, denominado Una propuesta de un Proyecto Educativo Nacional hacia el 2005, y el esfuerzo por su ejecucin, as lo confirman. En esa propuesta se seala que son tres las brechas que deben cerrarse para lograr una educacin renovada que responda a las necesidades y exigencias del ao 2005: la brecha del conocimiento, la brecha de actitudes y valores, y la brecha gerencial267. La brecha del conocimiento y destrezas cognitivas se hizo patente en los resultados de 1995: el 35% de estudiantes de sexto grado no pas los exmenes de matemticas en las pruebas de conclusin del II Ciclo; en las pruebas de espaol diagnsticas en noveno grado, la calificacin promedio era de 55, y en matemticas se dominaba slo un objetivo bsico de los 16 evaluados; el 16% de estudiantes del ltimo ao de secundaria result con una capacidad de razonamiento lgico-matemtico y verbal de regular a deficiente. Para la denominada brecha de conocimientos, el Ministerio de Educacin puso como medida de comparacin y referencia los parmetros del Bachillerato Internacional y el Programa de Aos Medios con sede en Suiza. Se proponan tres acciones: fortalecimiento de la profesin docente, creacin de un currculo nacional bsico interdisciplinario y optimizacin de la inversin de tiempo lectivo. La profesionalizacin docente fue imaginada por ese proyecto demandndole cuatro tareas bsicas: (i) la definicin de perfiles de entrada con nfasis en el dominio de conocimientos, aptitudes y actitudes y de salida que debe tener una persona egresada de bachillerato; (ii)

266

Se ha llegado al extremo, en momentos, en que se decide que lo que hizo la anterior administracin no vala nada [...] Cambia el currculum, cambia la forma de evaluacin, cambian muchos otros parmetros, para los docentes, para los padres de familia [...] La pauta ha sido que cada ministro llegue con un equipo de especialistas propio, que desplaza a los que son especialistas del otro partido, que echan por la borda incluso lo bueno que se pudo haber hecho en la otra administracin (ibd.).

267

Ver COSTA RICA, Ministerio de Educacin Pblica de Costa Rica, EDU 2005. Una propuesta de un Proyecto Educativo Nacional hacia el 2005, Resumen ejecutivo, San Jos de Costa Rica, enero de 1996.

certificacin para el ejercicio profesional de la docencia, previndose para el 2005 la consolidacin de un Sistema Nacional Voluntario de Certificacin que pueda ser utilizado por cada docente como parte de una estrategia de desarrollo profesional y como forma de aumentar su salario; (iii) programa de incentivos ligados a criterios de calidad para ser renovados segn el desempeo logrado; y (iv) acreditacin de universidades, previndose que todas las instituciones de educacin superior se encuentren acreditadas en el mbito nacional el ao 2001 y en el mbito internacional el 2005. En la creacin del currculo bsico interdisciplinario se pona nfasis en el desarrollo cognoscitivo y en la construccin y reconstruccin de conocimientos. Se daba especial relevancia al rea de Tecnologa, con aplicaciones de informtica y telemtica, y al dominio de lengua(s) extranjera(s) al finalizar el ciclo diversificado cada estudiante debe dominar el ingls de acuerdo con los parmetros de la prueba de ingls de la Universidad de Michigan. La evaluacin se asociaba al dominio de objetivos. La maximizacin del tiempo lectivo, se sealaba, es responsabilidad tanto de cada docente como de la familia y el alumno o la alumna. El propsito era incrementar la obligatoriedad y cobertura para que el 2005 cada estudiante costarricense tenga la oportunidad de cursar desde preknder hasta el Ciclo Diversificado inclusive. Se trata de incrementar, adems, el curso lectivo a 180 das efectivos. La brecha de actitudes y valores se percibe a travs de hechos y eventos no cuantificables: ndices de desercin y repeticin, aumento de la violencia, hechos de corrupcin, consumo de licor y drogas. Los correctivos propuestos en el proyecto asuman la integracin e insercin de actitudes y valores en el desarrollo de la totalidad del Currculo Nacional Bsico, a lo que se sumaba un programa especfico de valores y el fortalecimiento del clima organizacional escolar. La brecha gerencial se inspira en la idea de una calidad en el servicio y de llegar el 2005 a los niveles exigidos por la serie ISO 9000 (creada en Europa en 1987 para estndares de calidad mundial a prcticas administrativas y de servicio a usuarios de instituciones y empresas). Pensndose en auditoras tipo ISO 9000, se postulaba la creacin de un sistema de calidad en el Ministerio de Educacin Pblica, el desarrollo de una visin compartida de largo plazo del proyecto EDU 2005 y la automatizacin e informatizacin de oficinas del MEP. Como sustento financiero a estas reformas, el proyecto propona destinar el 6% del PBI, como mnimo aporte estatal, al financiamiento de la educacin, incluida la enseanza universitaria estatal. En un estudio del Instituto de Investigaciones en Ciencias Econmicas de la Universidad de Costa Rica268 se dio un primer paso para cuantificar los nuevos recursos de esta reforma, proyectando el PBI desde 1996 al 2000. Se seala all que los clculos estimativos se hicieron slo sobre la base de los costos de operacin, sin considerar los costos de capital derivados del equipamiento. Las estimaciones arrojaron que probablemente existira un disponible hasta el ao 1999 para cumplir las metas del EDU 2005, pero que ya para el ao 2000 existira un faltante de recursos (sin considerar transferencias a la educacin superior). Respecto al magisterio, para alcanzar las metas proyectadas, en el ao 2000 el personal docente y administrativo del MEP debera haber crecido en un 18,6 % con respecto a 1996. Tomando como base, adems, los datos de poblacin proyectada y la cobertura estimada con esta reforma educativa, ambas para el 2005, se observa en el citado estudio de la Universidad de Costa Rica que deba darse un gran incremento para lograr las metas de cobertura, incluso hasta quintuplicarse, mientras que los niveles de educacin primaria requeriran nicamente aumentarse en un 5,1% con relacin al nmero de docentes de 1996. Es un hecho que la educacin secundaria no cubre a casi la mitad de la juventud en edad de asistir a este nivel y que esta tasa de escolaridad es la ms baja de todas las etapas del sistema educativo costarricense. Plantearse metas de su universalizacin, tal como lo hizo

268

Ver IICE, Instituto de Investigaciones en Ciencias Econmicas, Universidad de Costa Rica, La educacin en Costa Rica: un solo sistema?, Nancy Montiel, Anabelle Ulate, Luis C. Peralta, Juan Diego Trejos, Serie Divulgacin Econmica N 28, Ciudad Universitaria Rodrigo Facio, San Jos de Costa Rica, febrero de 1997.

EDU-2005, era imprescindible no tanto porque la cobertura sea un fin en s mismo sino por las consecuencias que ello tiene en las oportunidades econmicas de la poblacin al ligarse estrechamente con la formacin de la fuerza del trabajo presente y futuro. Siguiendo el libreto de entidades internacionales de financiamiento, se le atribua mayor importancia que a la educacin de personas adultas para combatir la pobreza, por ser ms oportuna y menos cara. En el informe citado se seala que, incluso, no debera haber esfuerzos para introducir un ao ms en la educacin preescolar hasta no haber logrado la meta en la educacin media. Reforzando el nivel medio, el sistema educativo fortalecera su continuidad y se beneficiara a la poblacin pobre o rural para ingresar a la secundaria o concluirla. Qu ha quedado de esta iniciativa gubernamental que mantuvo a Costa Rica durante cuatro aos en la confusin e incertidumbre educativa? Las ms representativas figuras de la educacin costarricense vieron con gran escepticismo esta propuesta. Fue claro su distanciamiento crtico con el afn de ser originales respecto a sus impulsores; tomaron como forzadas las equivalencias, los parmetros y las mediciones provenientes de e identificadas con entidades del an distante Primer Mundo, y como falta de realismo y exceso de soberbia la decisin de los gestores del nuevo proyecto de no acudir a figuras importantes de la educacin nacional ni al magisterio, para contrastar y hacer ms realista lo propuesto en el EDU 2005. En 1997 el Consejo Universitario public los resultados de su debate sobre el proyecto EDU 2005269. La resolucin del Consejo Universitario referida especficamente a ese proyecto, seala que la propuesta de EDU 2005 es limitada en plantear alternativas y particularidades de la educacin costarricense y adems contiene elementos fundamentales extrados de propuestas forneas. Dicha resolucin especifica serias omisiones y limitaciones, entre las que se destacan las siguientes: No considera la especificidad social, econmica y poltica de nuestra sociedad. Traslada conceptos y parmetros de la dinmica industrial al sistema educativo, en una flagrante confusin entre mercanca y ciudadana. Podemos pensar en elevar mediante la intensificacin (explotacin) del aporte y la fuerza del trabajo, la productividad por hectrea de una plantacin deseable en trminos financieros y tambin de sostenibilidad ambiental, pero a todas luces es obvio que la educacin no se puede desenvolver bajo los mismos mandatos, la educacin no tiene fines de lucro, ni pondera sus resultados en trminos cuantitativos o de costos por unidad. En contraste con las exigencias de una educacin para el desarrollo, comprometida con el bienestar comn, propone acciones que estimulan el individualismo, al exacerbar la competitividad como valor privilegiado en la motivacin de los estudiantes, xito individual, insercin en el siglo prximo como fin, sin preocupacin por las cualidades humanas de quienes sern sujetos de este trnsito. Se fundamenta en una concepcin de la educacin como valor agregado, lo que corresponde a los criterios de una economa de mercado que se autodenomina globalizada. Por ello sus planteamientos definen como mercado educativo y se asientan en una concepcin del conocimiento como mercanca, en contraposicin a aquello que concepta el conocimiento como patrimonio universal. La Asamblea Legislativa Nacional no dio curso al anlisis de este Proyecto. Lo archiv, tomando en consideracin diversos pronunciamientos como la anterior resolucin de la Universidad de Costa Rica.

269

Ver La Universidad de Costa Rica y los proyectos de reforma al Sistema Educativo Nacional, Vicerrectora de Accin Social, Oficina de Publicaciones de la UCR, San Jos de Costa Rica, 1997.

Se puede, sin embargo, sealar como uno de los principales logros de la gestin gubernamental del presidente Jos Mara Figueres en lo educativo, haber logrado la reforma constitucional del artculo 78 de la Constitucin Poltica, acordada en 1997, que consiste en destinar en forma constante un 6% del PNB para el financiamiento de la educacin, incluyendo la educacin superior pblica, que tiene rentas propias. En ese articulado se establece, adems, la obligatoriedad de la educacin preescolar (dos aos) lo que equivale a universalizarla, aunque, por razones presupuestarias, se entiende que dicha universalizacin tardar varios perodos gubernamentales ms en alcanzarse. Los nicos aspectos del Proyecto EDU 2005 que han permanecido vigentes en la administracin iniciada en mayo de 1998 son estrictamente operativos: doscientos das lectivos (acuerdo de los ministros del rea centroamericana)270, enseanza de una segunda lengua en primaria (en secundaria siempre existi esta asignatura) y enseanza bastante generalizada de la informtica desde el nivel primario271. Las anteriores lneas de accin rezagadas en la educacin costarricense no fueron atendidas y es posible que a estas alturas acusen problemas de mayor gravedad que antes de 1994.

Mxico Hacia fines de los aos ochenta el sistema educativo nacional lleg a un nivel de agotamiento en algunos de sus patrones de desarrollo: el acelerado ritmo de crecimiento de la matrcula en todos los niveles disminuy o se estanc, producindose serias disparidades regionales, la persistencia del analfabetismo (12,4% promedio nacional) y el incremento de los ndices de desercin. El financiamiento descendi a los niveles de 1979, afectndose sobre todo la inversin en infraestructura y en el salario magisterial. El esquema de fuerte centralizacin administrativa de la Secretara de Educacin Pblica (SEP) lleg a una situacin de agotamiento. La calidad del servicio, sobre todo en educacin bsica, se puso en tela de juicio, afirmndose que los contenidos, planes, programas y materiales eran inadecuados272.

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La extensin del curso lectivo a 200 das gener mayor divisin entre los gremios docentes. Algunos de stos estuvieron de acuerdo en negociar mediante algunas ventajas esta extensin. Sin embargo, la prensa de San Jos, ante los subterfugios docentes para evadir el tiempo, para dar licencias a los nios al final del ao, seal que la prolongacin del curso no era seria y ms bien tena ribetes de ficcin. La actual gestin mantuvo dicha extensin del curso lectivo, asumiendo, adems, un acuerdo subregional ministerial, y, asimismo, los exmenes al final del ciclo.

271

Existe reconocimiento por la calidad de los libros de texto elaborados por tcnicos de la Universidad de Costa Rica y por la extensin de la informtica. En cambio tambin hay consenso al sealar que las transformaciones curriculares hacia una supuesta calidad significaron un retroceso respecto a anteriores prcticas donde se privilegiaba una mejor construccin de conocimientos y que el dominio del ingls segn el test de la Universidad de Michigan fue slo un buen propsito. Actualmente hay un nuevo reglamento de evaluacin.

La modernizacin de la educacin en Mxico, respuesta a dicha situacin, se dio en el contexto del gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) que orient su accionar hacia la firma del Tratado de Libre Comercio (Nafta) y la incorporacin de Mxico a la Organizacin para el Desarrollo y la Cooperacin Econmica (OCDE). Esto dio lugar a cambios estructurales, institucionales, de poltica y de programas, para como seala Mara De Ibarrola asfaltar el camino en funcin de incorporar la economa mexicana al proceso de globalizacin mundial con economas internacionales de apertura de mercados. El Programa de Modernizacin Educativa se elabor en 1989 con una amplia participacin social. Con l, se plante la reforma curricular y de funcionamiento del sistema educativo; se vincul, adems, mediante proyectos locales, a todos los agentes educativos como un proceso hacia la descentralizacin. Se identificaron cuatro reas problemticas: eficiencia, calidad de la educacin, centralizacinburocratizacin y financiamiento del sistema educativo nacional. La modernizacin de la educacin fue el principal objetivo y signo del cambio generado. La firma del Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica y la reforma del Artculo Tercero Constitucional son hitos que posibilitaron la posterior reforma de la Ley General de Educacin. La firma de ese Acuerdo Nacional en mayo de 1992 fue la culminacin de una etapa signada por dificultades y tensiones respecto al sentido y las actividades de la denominada modernizacin educativa; fue significativo el cambio del secretario de Educacin Pblica cuatro meses antes. Dicho Acuerdo representa una transformacin de las relaciones entre los actores polticos que siempre interinfluyeron en el sistema educativo mexicano: el gobierno federal, el SNTE (Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin) y los gobiernos de los estados. Los principales elementos del Acuerdo fueron: (i) reorganizacin nacional del sistema educativo, federalizando (descentralizando) la operacin y administracin directa del servicio escolar a los estados y creando Consejos de Participacin Social en los mbitos escolar, municipal, estatal y nacional; (ii) reformulacin de los contenidos y materiales, con nuevos planes de estudio y nuevos libros de texto gratuitos para la primaria; y (iii) revalorizacin de la funcin magisterial, considerando seis aspectos: formacin de docentes, actualizacin, salario profesional, vivienda, carrera magisterial y aprecio social por su trabajo273. La modificacin del artculo 3 de la Constitucin se hizo en dos grandes sentidos. En relacin con el texto anterior de este artculo, la reforma de 1992 introduce el concepto de derecho a la educacin; se decreta la obligatoriedad de la educacin por la que a la ya obligatoria educacin primaria, el Estado adiciona la obligacin de la secundaria y la de impartir un ao de preescolar. Un segundo cambio importante es la eliminacin de aspectos que dificultaban una mayor participacin de particulares y de las iglesias en planteles de educacin bsica y normal; el laicismo ya no es obligatorio en las escuelas privadas y se permite la enseanza religiosa adicional al currculo obligatorio. La Ley General de Educacin, aprobada por ambas Cmaras del Congreso en agosto de 1993, destaca la reglamentacin de responsabilidades del gobierno federal, de los gobiernos estatales y de los municipios en la distribucin del servicio educativo. Las funciones exclusivas de la SEP en el mbito nacional se reducen a tres: la normativa (planes y programas de estudios de educacin bsica y normal), la compensatoria y la evaluativa. La ley establece captulos especficamente referidos a la equidad de la educacin, la evaluacin del sistema educativo y la participacin social en la conduccin de la educacin.

272

Ver Gregorio HERNNDEZ Z., "Reformas educativas y nueva Ley de Educacin. La modernizacin educativa en Mxico", en Educacin de Adultos, Mxico, INEA/SEP, julio 1993-marzo 1994.

273

Ver Mara DE IBARROLA, Polticas pblicas de profesionalizacin del magisterio en Mxico, en Propuesta Educativa, ao 7,N 14, Buenos Aires, Flacso, agosto de 1996.

La creacin por la ley mencionada de un Sistema Nacional de Formacin, Actualizacin y Superacin del magisterio y del compromiso del Estado de otorgar un salario profesional al sector docente, ha sido calificada como un hito por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin, reforzado en su accin gremial al establecerse que le corresponde la titularidad del contrato colectivo de trabajo de maestros y maestras, aun considerndose el marco de la federalizacin. La descentralizacin o federalizacin ha sido realizada en medio de un alto grado de contradicciones y antagonismos. Ello se expresa en la necesidad de atender prioritariamente a los grupos sociales que integran el rezago educativo y la dificultad para delegar en ellos todas las responsabilidades que el gobierno federal no pudo resolver. Los factores determinantes para lograr una efectiva descentralizacin en Mxico estn asociados a una voluntad poltica expresada en el gobierno federal y en los estados a travs del aumento efectivo de los recursos para la educacin, la canalizacin oportuna y el manejo transparente de esos recursos, la real constitucin de la escuela en eje de la profesionalizacin docente, el mejoramiento de las condiciones de vida de este sector, la incorporacin cierta de los contenidos locales y regionales en los textos bsicos de la primaria, y la puesta en prctica de actividades dentro de los consejos escolares274. Destacan importantes iniciativas de cambio educativo generados en algunos estados con algunos grados de autonoma respecto al gobierno federal. Se pueden mencionar las originadas en los estados de Puebla275, Tabasco, Campeche, Aguascalientes, Veracruz con gobiernos del PRI, y en estados con gobiernos del PAN como Baja California, Chihuahua y Guanajuato, con diversas modalidades de accin en su empeo por elevar la calidad y equidad educacionales276. El anlisis prospectivo de esta modernizacin educativa tiene que considerar por lo menos cuatro importantes situaciones: (i) la magnitud e importancia del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin, el ms numeroso y organizado de similares gremios docentes de Amrica Latina. Su provisin de importantes fondos acotados por ms de un milln de personas afiliadas y las prcticas de su dirigencia tienen relacin con los ininterrumpidos sexenios de gobierno del PRI. En esta dcada se han presentado fracturas dentro del sindicato, que han obligado a su mayor pluralidad y a replantear sus mecanismos corporativistas; (ii) la gran crisis econmica de diciembre de 1994 no slo trajo la duda y el rechazo pblico a un gobierno aparentemente exitoso como el de Salinas de Gortari, sino una catstrofe en materia de desempleo y una violenta cada del salario y del poder adquisitivo de la poblacin, docentes incluidos277; (iii) el incremento de la maquila278 y la inversin extranjera

274

Ibd.

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El Programa Educativo Poblano, desarrollado en la gestin del gobernador Manuel Bartlett (1993-1999), anterior secretario de Educacin Pblica, de acuerdo con una evaluacin externa desarrollada por la Unesco, constituy una propuesta de apertura de lo educativo a una poblacin convocada en funcin de satisfacer sus necesidades bsicas y mejorar, con la educacin de sus hijos e hijas y la propia,su calidad de vida, expresada en proyectos prospectivos locales.

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Estados gobernados por representantes del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y por gobernadores del Partido de Accin Nacional (PAN).

est demandando el crecimiento de la educacin tecnolgica; y (iv) la lucha abierta del movimiento indgena, la rebelin no sofocada de Chiapas, tiene expresiones de ndole cultural y poltica que influyen en el surgimiento de nuevas opciones y demandas educativas. El inicio del siglo encuentra a Mxico con mayores procesos de democratizacin poltica, expresados en una primera eleccin alternativa del candidato presidencial del PRI, en crecientes planteamientos polticos alternativos al oficial y en una prensa ms abierta y crtica. Desencuentros entre autoridades universitarias y estudiantes sobre el carcter y alcances de la gratuidad de la enseanza universitaria gener una ms prolongada toma y paralizacin durante diez meses de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. La reforma y modernizacin educacin sigue siendo prioritaria en todo el espectro de las candidaturas presidenciales que disputan la sucesin del Presidente Zedillo.

Repblica Dominicana La progresin del desarrollo educativo en Repblica Dominicana durante la presente dcada pone en evidencia acciones y polticas que reflejan ciertos avances respecto a la situacin prevaleciente al final de los aos ochenta. El proceso de reforma de la educacin se ha ido gestando en un contexto social y poltico permeado por el surgimiento de nuevas prcticas sociales, vinculadas a la participacin, al dilogo y la negociacin. Uno de los orgenes inmediatos del presente cambio se ubica en la propia Conferencia Mundial Educacin para Todos de Jomtien. La delegacin dominicana a la Conferencia de Jomtien fue representativa de amplios sectores de opinin. Uno de sus principales efectos en el pas fue la germinacin, en el conjunto de representantes dominicanos asistentes a Tailandia, de la idea de un plan decenal para encarar de modo distinto la resolucin de problemas de la educacin nacional. Los cinco principales grupos comprometidos en esta tarea fueron: Plan Educativo, Educa, la Asociacin Dominicana de Profesores, la Secretara de Educacin y el PNUD279.

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En ocho meses, ms de un milln de trabajadores quedaron sin empleo, los que unidos a desempleados de entonces, acumularon la cifra de los sin empleo a dos millones 300 mil personas. En 1995 se estim una inflacin del 70%, una cada del PBI del 6,5% y una prdida del poder adquisitivo del 38%. Ver DE IBARROLA 1996, Polticas pblicas de profesionalizacin..., ob. cit.

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Como maquila se denominada en Mxico al uso de la mano de obra barata por empresas transnacionales. Estas obtienen ventajas comparativas a su favor en cuanto a condiciones de trabajo y costos y el pas donde se aplica se beneficia en cuanto a ocupacin extensiva de mano de obra.

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Plan Educativo fue un movimiento impulsado por la sociedad civil, durante el gobierno de Balaguer y convocante de sucesivos foros para estudiar la realidad educativa dominicana. Educa es una entidad compuesta por lderes empresariales y vinculada a Usaid. La Asociacin Dominicana de Profesores es el principal organismo gremial docente del pas. El PNUD financi un asesor externo y un coordinador nacional, contraparte de aqul. La Secretara de Educacin, Bellas Artes y Cultos tuvo un papel supeditado al de los otros organismos; particularmente influyentes fueron el PNUD y Educa.

El proceso consultivo para su elaboracin dur dos aos entre octubre de 1990 y diciembre de 1992, abarc consultas con treinta mil ciudadanos de todos los sectores y ha sido calificado como el primero de su especie en Repblica Dominicana280. El Plan Decenal obtenido recomend una significativa renovacin del sistema educativo dominicano, incluyendo unadescentralizacin de los servicios y de la toma de decisiones, una forma de enseanza ms activa y concentrada en quien estudia, un sustantivo aumento de fondos destinados a la educacin, la masiva capacitacin del personal de educacin y el suministro de libros de texto de calidad a todo el estudiantado. Entre los principales resultados del intento de aplicar dicho Plan durante el anterior gobierno y la presente administracin, destacan los siguientes: la adopcin de un nuevo marco jurdico para la educacin dominicana, contenido en la Ley General de Educacin aprobada en abril de 1997, resultado directo del Plan Decenal. Esta ley promueve la descentralizacin y la participacin, reconceptualiza lo pedaggico a partir de una nueva cosmovisin de la educacin y la cultura y, en general, puede constituirse en plataforma fundamental para dar continuidad a los cambios iniciados. La extensin de la escolaridad obligatoria a ocho aos para el nivel bsico y de un grado para el nivel inicial es una opcin legal ambiciosa y demandante de otras medidas no slo educativas para su concrecin. Est acompaada de la incorporacin de nuevas tecnologas en el proceso de enseanza-aprendizaje y de la dotacin de nuevos textos, recursos y auxiliares para la enseanza en beneficio de estudiantes y docentes. Se est generando as una gradual y persistente ampliacin de la cobertura de matrcula en los niveles inicial, bsico y medio. La problemtica situacin docente ha sido encarada, como se ha visto, con una activa presencia y participacin del gremio magisterial tanto en la construccin del Plan Decenal como en su lucha por la atencin, no siempre justa ni oportuna, de sus demandas de dignificacin y profesionalizacin. Otro elemento potenciador de ese cambio es el nuevo currculo planteado en 1995 y que comenz a aplicarse un ao despus. Sus contenidos han sido redimensionados mediante competencias no slo cognitivas sino tambin valorativas, actitudinales, prcticas y afectivas. Al anterior conjunto orientado a una ampliacin calificada de oportunidades educativas, se suman otras medidas en procura de una mayor equidad educativa. La adopcin de polticas de bienestar estudiantil ampliando de cien mil a un milln las raciones del desayuno escolar, as como la creacin de un sistema nacional de incentivos y estmulos para estudiantes, es, en este aspecto, significativa. El aumento gradual del gasto pblico en educacin se expresa en que de constituir el 6% del presupuesto nacional en 1989, ascendi a un 16% en 1998. Distintas fuentes reconocen que la implementacin del Plan Decenal no ha marchado segn lo planificado. El comit de asesora tcnica formado para apoyar el desarrollo del Plan luego de dieciocho meses (1992-1993) de accin y apoyo directo a la Secretara de Educacin fue perdiendo gradualmente su presencia e influencia. Como se ha visto, la Ley General de Educacin fue aprobada por el Congreso slo cinco aos despus de concluido el proceso de

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Fueron comprendidos personal acadmico de alto nivel, padres y madres de familia, docentes y directivos de escuelas, personas del empresariado, de la Iglesia y de grupos barriales de bajos ingresos. Se desarrollaron cinco consultas: una primera, con el personal de la Secretara de Educacin; la segunda, con instituciones de la sociedad civil (incluyendo universidades privadas); la tercera, con el pblico en general utilizando medios masivos de comunicacin; y la cuarta, a nivel comunitario con asistencia de la Secretara de Educacin y del sindicato de profesores (ADP). La quinta consulta fue realizada con personal experto en educacin.

organizacin del Plan Decenal. La creacin de un Consejo Educativo en el cual la Secretara de Educacin comparte la toma de decisiones con el sindicato de profesores, la comunidad acadmica y la sociedad civil, es un desafo que demanda tanto de las mximas autoridades nacionales de educacin como de los dems miembros del Consejo combinar capacidad tcnica, real conviccin de la importancia de la concertacin de esfuerzos y un manejo que trascienda visiones poltico-partidarias. Ello no siempre ha sido logrado. Destacan tambin otras tensiones: aquella entre el intento de articular la teora curricular, el diseo curricular y la prctica real del docente en el aula; los deficientes niveles de formacin docente, que contrastan con las crecientes exigencias del currculo en materia de nuevos conocimientos y nuevas tecnologas; y la dificultad para superar estilos de gestin verticales y autoritarios fundados en la centralizacin y la accin estrictamente individual, lo que obstaculiza en gran medida la opcin retrica de una reforma que demanda participacin, construccin colectiva, bsqueda de consenso y toma de decisiones basadas en el inters comn, con actores que se sientan comprometidos y corresponsables del cambio educativo. Un obstculo evidente es la falta de estudios e investigaciones nacionales que operen como ejes permanentes, fundamentando las nuevas prcticas y orientando y retroalimentando la toma de decisiones. No hay, adems, un real acompaamiento al profesorado en el aula ni un sistema de indicadores que posibilite evaluar el impacto y la calidad de los cambios obtenidos. Varios educadores dominicanos consultados sealan, con razn, que el muy grave deterioro en que se hallaba la educacin dominicana al final de la dcada de los ochenta, as como el extremadamente bajo nivel socioeconmico de las familias de la mayora de estudiantes, represent y representa un desafo de magnitud especial. Los ingentes esfuerzos realizados, la creciente cantidad de recursos nacionales pblicos y privados e internacionales puestos para dotar al sistema educativo dominicano de condiciones mnimas que posibiliten la sostenibilidad necesaria para comenzar a operar, constituyen importantes pasos que demandan muchas y persistentes acciones complementarias. Hay coincidencia en sealar, asimismo, que uno de los ms importantes logros adicionales en la ltima dcada del siglo veinte ha sido el aumento de la conciencia colectiva sobre la importancia intrnseca que tiene la educacin en el desarrollo de las personas y de la nacin dominicana. Este proceso presenta otra ganancia neta: su efectiva contribucin a la creacin de una nueva y distinta cultura poltica en el pas. Los distintos actores y estamentos del sector educacin han mostrado una amplia capacidad para superar dificultades y articular la participacin, el dilogo, la negociacin, la concertacin, entre diferentes ncleos de la sociedad, en torno a la problemtica educativa, en la fase de formulacin del Plan Decenal y de inicio de la ejecucin de esta reforma. Se sent precedente en un pas vital que, en democracia, enfrenta los rezagos de la prolongada dictadura trujillista y las prcticas excluyentes de confrontacin en el abordaje de sus agendas y propuestas. El desarrollo de Plan Decenal ha posibilitado que la escolarizacin de la poblacin dominicana sea incrementada moderada pero firmemente desde 1990. La matrcula estudiantil desde el nivel inicial al superior registr en 1997/98 un total superior a los 2 millones 300 mil estudiantes. La adopcin masiva y simultnea de un nuevo curriculum y la adopcin de poltica editorial que ha posibilitado la edicin de ms de 15 millones de ejemplares de textos escolares, son parte de los principales avances registrados. La reforma educativa es acompaada por un importante proceso de reforma judicial y del Estado que se realiza en el pas desde 1997. Un elemento que potencia este marco de reformas es el crecimiento econmico que experimenta el pas en los ltimos aos de la dcada de los 90con tasas superiores al 7% anual. Dos casos nacionales singulares Cuba La historia cubana est signada por un trnsito acelerado entre dos sistemas diferentes, al ser el ltimo pas en salir del dominio colonial (1898) y el primero en tratar de construir el socialismo en Amrica Latina. La tradicin pedaggica cubana tiene una historia rica en pensamiento educativo y en figuras de excepcin como Duarte y Jos Mart. Han sido, sin embargo, las ltimas cuatro dcadas las

que posibilitaron avances significativos que pusieron a todos los cubanos en pie de igualdad educativa. Entre junio y noviembre de 1997 se aplicaron pruebas de lenguaje y matemticas a estudiantes de tercer y cuarto grados de enseanza bsica en trece pases de Amrica Latina, en el marco del primer estudio comparado regional del Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin coordinado por la Unesco. Los resultados fueron sorprendentes. Cuba super a los otros doce pases en ambos grados y en ambas materias de tal manera que constituy la gran excepcin de la investigacin. Los rendimientos de las alumnas y los alumnos cubanos obligaron en los resultados a ubicar a Cuba como el nico pas por sobre el promedio regional. Las escuelas cubanas estn a dos desviaciones estndar por encima del promedio de 250 puntos establecido en la escala de la investigacin y a ms de una del pas ms cercano. Las nias y los nios cubanos con ms bajas calificaciones superaron los mejores puntajes de Argentina, Chile, Brasil, Mxico y Colombia, pases con slidos antecedentes educativos y con mayores recursos econmicos que Cuba para enfrentar sus desafos educativos. Dichos resultados vuelven la mirada de investigadores y de agencias internacionales sobre el largo y sostenido proceso de cambios educativos y de consolidacin de resultados operado en la isla. Surgen, adems, ciertas certezas. La certeza de que una mayor riqueza o una mayor asignacin de recursos a la educacin en forma aislada, no necesariamente implica mejores resultados. La certeza de que a pesar de la crisis por la que atraviesa Cuba despus de la cada del bloque sovitico su principal referente poltico y sostn econmico en las tres primeras dcadas de la revolucin, se mantuvo la poltica de redoblar los esfuerzos nacionales por tratar de mantener la cobertura y la calidad de su educacin e impedir que sta sea afectada substantivamente por la crisis. La certeza de que las cuatro dcadas de proceso continuo y masivo por una educacin de calidad para todos los nios, las nias y jvenes cubanos, tienen como resultado difcil de ignorar una slida formacin nacional de recursos humanos. Aparecen, tambin, dudas sobre la vigencia de esa educacin calificada en un ambiente que no estimula distintas corrientes de opinin pblica y sobre los grados de creatividad pedaggica en un sistema en el que casi todo estara previsto. La ausencia de mecanismos externos de control del poder, la preeminencia del poder poltico sobre los poderes econmico, militar o ideolgico, as como la vigencia de una institucionalidad que dificulta distinguir la ecuacin partido-gobierno-Estado, son aspectos que generan debate y crticas sobre el proceso cubano. Es difcil, sin embargo, desligar la educacin cubana, sus fortalezas y limitaciones, de la construccin de un modelo socialista propio y de la propia evolucin histrica del pas. Desde el punto de vista internacional, estos resultados obligan a reflexionar sobre el aislamiento de Cuba de los beneficios de la cooperacin financiera internacional y de determinados eventos o proyectos promovidos desde entidades internacionales condicionadas por su dependencia financiera y poltica a la primera potencia en el mundo. Ello es expresin visible de un bloqueo ampliamente desaprobado por la comunidad mundial. Finalmente, surge una certeza adicional como resultado de todo lo anterior: ser necesario estudiar ms la educacin y las prcticas pedaggicas cubanas y, asimismo, ser til fortalecer polticas de intercambios educativos de Cuba con otras pedagogas universales y latinoamericanas. La educacin generalizada, junto con los altos ndices de salud alcanzados por su poblacin, constituye el esfuerzo ms tangible del proceso cubano. La Campaa Nacional de Alfabetizacin, por su movilizacin y sus efectos, se ha constituido en referente obligado para Amrica Latina y otras regiones en el mundo. Si alfabetizar bien en pocos meses a ms de 700 mil personas constituy un xito, mayor xito fue mantener a ese contingente poblacional estudiando y alcanzando niveles educativos compatibles con las exigencias de una sociedad en proceso de cambio sociopoltico y de desarrollo tcnico y econmico. Las proyecciones para el 2000, siguiendo la tendencia histrica de la educacin cubana, seran de 192 mil personas analfabetas, es decir 2,2% de la poblacin de 15 y ms aos; el 89% de esos analfabetos tendra ms de 44 aos.

La educacin se convirti en uno de los principales estmulos individuales y los cubanos con baja escolaridad fueron objeto de presiones sociales y familiares. Las Batallas por el sexto grado (1975-1980) y por el noveno grado (1984-1986) requirieron no slo una importante movilizacin social sino que las organizaciones obreras y sociales incorporaran a sus miembros como docentes, supliendo el dficit de educadores profesionales, y que se contara con el apoyo de medios masivos en poder del Estado. Hoy, como resultado de esas iniciativas, de una poblacin total que supera los 10 millones de habitantes, han alcanzado el sexto grado ms de un milln y medio de personas adultas y ms de 900 mil personas el noveno grado. Estudian en el nivel medio superior alrededor de 50 mil y en los 47 centros universitarios del pas, ms del 30% de la matrcula corresponde a los cursos para los trabajadores. Se ha garantizado que nias y nios tengan madres y padres educados, que alienten su asistencia y puedan acompaarles en su vida escolar. El sistema nacional de educacin cubano est concebido como un conjunto de subsistemas articulados en todos los niveles y tipos de enseanza: educacin preescolar, educacin general politcnica y laboral, educacin especial, educacin tcnica y profesional, formacin y perfeccionamiento del personal pedaggico, educacin de personas adultas y educacin superior. De acuerdo con cifras del perodo escolar 1997-1998 funcionan actualmente 9 487 escuelas primarias; de ellas el 24% son urbanas y el resto rural281. En Cuba la casi totalidad de nios y nias, en su mayora a los seis aos de edad, se matricula en el preescolar. En 1996, la tasa neta y bruta de escolarizacin (poblacin de 6 a 11 aos de edad) alcanza el 100% y el 106% respectivamente282; esta diferencia entre tasas de escolarizacin indica un nivel bajo de repeticin, acumulndose sta en los grados superiores. En Cuba, las tasas de repeticin son muy bajas. En primer ao de primaria existe la promocin automtica. Para la totalidad del nivel primario, la tasa de repeticin alcanza slo un 3%283. El estudiante promedio permanece en la escuela bsica durante 5,6 aos y avanza 5,1 grados (mientras que en la regin permanecen 7 aos pero slo avanzan 6 grados)284 . Un elemento distintivo de la educacin cubana ha sido el de sus efectos en el medio rural. Al inicio del curso escolar 1997-1998, muchas de las 7 213 escuelas rurales tenan an edificios relativamente confortables, asistan 277 368 nios y nias, atendidos por 25 176 docentes, todos ellos titulados (el 92% de ellos a cargo de aula)285. La instalacin de las escuelas en el

281

Fuente: CUBA, Oficina Nacional de Estadsticas, Direccin de Estadsticas Sociales, Boletn de inicio del curso escolar 1997-1998, La Habana, 1998.

282

Fuente: UNESCO, Statistical Yearbook 1998, Pars, 1998.

283

Ibd.

284

Ver UNESCO, Situacin educativa de Amrica Latina y el Caribe, 1980-1994, Proyecto Principal de Educacin, Santiago de Chile, Unesco/Orealc, 1996.

285

Son 751 512 nios y nias asistentes a escuelas primarias urbanas, a cargo de 53 449 docentes. Fuente: CUBA, Oficina Nacional de Estadsticas 1998, Boletn de inicio del curso escolar..., ob. cit.

campo financiando sus costos gracias a sus actividades productivas a cargo de estudiantes y docentes, represent para el pas un considerable esfuerzo. Lo ms sorprendente para algunos educadores estudiosos de este modelo consolidado, sigue siendo el nivel de integracin logrado entre la formacin terica y el trabajo productivo286. Uno de los efectos no deseados de la masiva educacin superior es la sobreeducacin de sus egresados respecto a las posibilidades de trabajo acordes con los niveles alcanzados. Las funciones sustantivas del subsistema de educacin superior han continuado variando su peso proporcional en el conjunto de la actividad que se realiza, mantenindose la tendencia iniciada a fines de la dcada de los ochenta de la disminucin de la matrcula de pregrado287, lo que en alguna medida ha sido compensado con el aumento de las actividades de postgrado. Los actuales cambios en la orientacin econmica, privilegiando el turismo como principal fuente de divisas, influirn en las nuevas alternativas profesionales. Los ltimos aos han servido para que Cuba revise y procure revitalizar algunas reas de su educacin. Los cambios operados desde 1990 en la conduccin de su Ministerio de Educacin estn representando una real reordenacin educativa con caractersticas de reforma, lo que es poco conocido en el conjunto de pases de la regin latinoamericana. Dichos cambios no han obedecido slo a los factores asociados a la cada del sistema socialista, sino tambin a la mayor conciencia y urgencia de asumir y resolver por lo menos tres conflictos: el existente entre la masividad de la cobertura educativa alcanzada y la necesidad de mantener los niveles de calidad en todas y cada una de las escuelas del pas; el conflicto entre la unidad del sistema social y poltico y la diversidad de los actores e instituciones provinciales, municipales y escolares; y el conflicto entre la centralizacin en lo normativo y metodolgico a cargo del Ministerio de Educacin y la descentralizacin que posibilite a las direcciones provinciales y municipales de educacin el nombramiento del personal docente y otros funcionarios, as como a los docentes de escuela determinar el nmero de horas destinadas a las materias, en un proceso que tiene como ejes la investigacin y sistematizacin de diagnsticos, y la constitucin de colectivos de discusin. En sntesis, desde 1990 comienza a redimensionarse lo pedaggico, a abrirse ms canales de participacin en la toma de decisiones y una mayor apertura a otras prcticas y experiencias, inclusive de naturaleza no formal. Varios de los contenidos curriculares y algunas prioridades de atencin son objeto de revisin. La influencia creciente de la figura y el pensamiento de Jos Mart es innegable. La convocatoria de Cuba sobre el magisterio latinoamericano y de otras regiones del mundo sigue siendo alta. La creacin y consolidacin de los congresos Pedagoga representa un amplio y representativo foro de intercambio de experiencias entre docentes de base e investigadores pedaggicos. Desde Pedagoga 86, que cont con la participacin de 2 300 docentes no cubanos, se han celebrado otros cinco Pedagoga. Desde 1993 hasta Pedagoga 99, el nmero de participantes ha superado los cinco mil cada vez, provenientes de treinta y cinco y ms pases, en su mayora jvenes docentes. Los mtodos de trabajo de

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Se presentan estimaciones que sugieren que los estudiantes de estas escuelas cultivan en total unas 300 mil hectreas, equivalente al 7% de la superficie cultivada del pas. Ver SOLER 1996, Educacin y vida rural..., ob. cit.

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La formacin en el pregrado tiene como objetivo formar la fuerza de trabajo calificada de nivel superior. Hoy se consolida una estructura de carreras basadas en un perfil amplio, lo que pudiese posibilitar ms posibilidades de ubicacin laboral a quienes egresan.

estos congresos han sido mltiples, y privilegian la presentacin de experiencias y el debate sobre temas profesionales. A pesar de los importantes elementos anteriores, para muchos Cuba sigue siendo una isla o mundo aparte, difcil de provocar emulacin. La reiterada opcin de sus cuadros dirigentes por el modelo socialista de partido nico, sin mecanismos externos de control del poder, as como los severos efectos de la depresin econmica iniciada en 1990 tras la cada del PBI de 34,8% en los primeros tres aos de la actual dcada, son los principales factores que promueven ese desestmulo. Un factor que, acumulado, puede generar desventaja evidente para nios y jvenes cubanos respecto a otros de los dems pases de la regin, es el nulo acceso que tienen a redes informticas y a mecanismos como Internet, que comienzan a tener cada vez mayor influencia como fuente de informacin y de estudio en crecientes ncleos de poblacin escolar en el resto de Latinoamrica. Pese a ello, desde el punto de vista educativo, el proceso nacional cubano afirma que, an en medio de severas dificultades, es posible lograr la concrecin del derecho de todas las personas de un pas a una educacin de buena calidad.

Per En agosto de 1997, a propsito del seguro escolar gratuito anunciado por el gobierno del presidente Alberto Fujimori, se transmitan por la televisin peruana reiterados espacios publicitarios que difundan la consigna Para hacer de nuestra educacin la mejor de Amrica Latina. Luego de casi una dcada de anuncios similares, la educacin peruana no slo no es una de las mejores sino que presenta algunas de las ms alarmantes situaciones de involucin educativa en la regin. En el primer estudio internacional comparativo efectuado por la Unesco entre 1997 y 1998, al que se hace referencia en este trabajo, el Per fue el nico pas de los trece participantes que no autoriz la publicacin de sus resultados. La crisis de la educacin peruana no se origina en la presente administracin. A pesar de tal afirmacin, cabe sealar tambin que lo realizado por sta es insuficiente para enfrentar el atraso de la educacin en el pas y disminuir la creciente incertidumbre sobre su futuro. Los escasos avances que pueden mencionarse son el seguro escolar para estudiantes de centros educativos estatales entre 3 y 18 aos de edad, los nacientes aunque poco coordinados esfuerzos para enfrentar la formacin inicial y la capacitacin de decenas de miles de docentes, y la masiva construccin de locales escolares antes de las elecciones presidenciales de 1995 y al inicio de 1996, como parte de un proyecto con fondos multilaterales288. El recuento de logros y la dinmica impresa al proceso educativo del pas impiden seguir presentando lo hecho como un proceso de modernizacin o de reforma educacional. Para explicar la educacin peruana habra que remontarse a la reforma educativa de los aos setenta, elaborada con criterio y actores nacionales, y con la cual el Per ejerci un evidente

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En 1996 se inicia el Programa de Mejoramiento de la Calidad de Educacin Primaria con financiamiento del Banco Mundial. El monto total es de 350 millones de dlares por un perodo de tres aos. Alrededor del 60% corresponde a infraestructura educativa, que depende del Ministerio de la Presidencia y no del Ministerio de Educacin, y el 40% a los dems componentes de la calidad educativa (capacitacin docente, material educativo y fortalecimiento institucional, principalmente). Fuente: FORO EDUCATIVO, La hora de la sociedad civil. La experiencia peruana de participacin en polticas educativas, Martn Vegas (coordinador), Patricia Andrade y Paula Maguia, Lima, 1998.

liderazgo y obtuvo reconocimiento en la regin289. La Ley General de Educacin 19326 marc un enorme avance respecto a los diseos legislativos y administrativos de anteriores esfuerzos de reestructuracin educacional en el Per. Esa reforma educativa peruana, vista desde la actual perspectiva, adelant cambios que hoy los consensos latinoamericanos proponen. As, fue fundamental la diferencia que haca entre educacin y escuela, planteando que lo que tipifica una actividad educativa es su naturaleza y no la persona o entidad que la realiza. La opcin por considerar al educando como centro y agente principal del acto educativo adelant en dos dcadas el consenso de Jomtien. La opcin por una educacin inicial no formal, hoy reconocida como llave maestra para aspirar a la calidad y a la equidad en la educacin de los menos pudientes, sirvi de inspiracin a otras experiencias nacionales como la colombiana, que hoy muestra ms fortalezas que la fuente de inspiracin peruana. Parte de su reto fue haberse creado con recursos humanos bsicamente nacionales y con recursos financieros escasos para enfrentar las tareas propuestas. Se aplic, adems, en medio de agudas contradicciones entre el gobierno militar y el magisterio; la falta de tacto poltico de unos y el radicalismo de los otros nunca pudo superarse. La ejecucin de dicha reforma fue limitada y frustrante. El proceso de conversin del sistema educativo tuvo en la prctica casi cuatro aos de ejecucin (1973 a 1976), tal como estaba originalmente planificado. Con la denominada segunda fase del rgimen militar se inici el viraje gubernamental y su gradual desmantelamiento. La animadversin que gener el gobierno militar en la clase poltica que retom el poder en 1980, tuvo en esa reforma uno de sus principales chivos expiatorios. No hubo el menor intento por modificar y actualizar esa reforma integral de la educacin nacional. Una de las pocas coincidencias del gobierno y la oposicin de ese entonces fue generar una nueva ley general para el sector, ley que tuvo el escaso mrito de rescatar muchos elementos de una educacin que se crea superada. La niez y la educacin no fueron el motivo central de esa nueva legislacin. Con ella se trat, ms bien, de borrar todo vestigio de ese contradictorio y estimulante proceso educativo, sin reparar incluso en sustituir la renovada idea de la educacin bsica por la tradicional de la educacin primaria. La historia posterior es relativamente reciente. La explosiva expansin de la cobertura como fruto de la mayor conciencia colectiva sobre la importancia de ejercer el acceso a la educacin como un derecho, en la dcada de los ochenta, no estuvo acompaada por una expansin del financiamiento pblico a un ritmo similar. Los dficit en cuanto a calidad educativa fueron

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Fue notoria la influencia educativa peruana en la dcada de los setenta en pases como Costa Rica, Panam, Venezuela, Honduras y, en menor grado, en Colombia y en Ecuador. Se pueden encontrar referencias al carcter precursor e innovador que represent la reforma peruana para los pases latinooamericanos en trabajos de especialistas no peruanos como Las tendencias pedaggicas en Amrica Latina", de Ricardo Nassif; Las reformas de la educacin en Amrica Latina. Anlisis de algunos procesos nacionales, de Norberto Fernndez Lamarra e Ins Aguerrondo; Estilos de desarrollo y educacin: un inventario de mitos y recomendaciones, de Marshall Wolfe, as como en Estructura y movimientos sociales en el desarrollo de la educacin popular, de Germn Rama. (Estos trabajos se encuentran en el documento El cambio educativo. Situacin y condiciones, que forma parte del Informe Final del Proyecto Desarrollo y Educacin de Amrica Latina y el Caribe, auspiciado por Unesco, Cepal y el PNUD, Buenos Aires, agosto de 1981.) Recientemente Luis Ratinoff, en su trabajo sobre Las retricas educativas antes citado, hace explcita referencia a la importancia de este hecho y proceso educativo en su recuento de un siglo de educacin latinoamericana.

resultado directo de ello. El fracaso de la misma clase poltica se precipit en esa dcada, con los dos gobiernos encabezados por partidos polticos representativos de ella. La prdida de la calidad educativa y la ingobernabilidad del sector se vieron agravadas por tres condicionantes durantre la presente dcada signada por la gestin del presidente Fujimori: una crisis de la institucionalidad poltica nacional, que presenta un cuadro de gobierno centralizador del poder, incluso en las polticas educativas; el inicio de un programa de ajuste y estabilizacin que ordena macroeconmicamente el pas, superando la herencia hiperinflacionaria del gobierno aprista aunque sacrificando las polticas sociales; y la reaccin ante el avance de Sendero Luminoso, grupo terrorista generador de una violencia irracional que puso a prueba al pas, con una influencia importante en determinados ncleos del magisterio290. Las sucesivas reestructuraciones del aparato del Estado afectaron al sector educativo, debilitndolo institucionalmente. La discontinuidad de las polticas se evidencia en los constantes cambios ministeriales: nueve ministros de Educacin en ocho aos de gobierno, cada uno tratando de imponer un sello personal a la gestin, al no haber una poltica de Estado definida para el sector. Ello fue detectado y sealado en el diagnstico de la educacin primaria elaborado por una misin Banco Mundial/Unesco/PNUD/GTZ a instancias del propio MED. Los principales aspectos del deterioro educativo sealados en ese diagnstico291 sugeran medidas y estrategias de accin y seguimiento que sin embargo no tuvieron correspondencia ni interlocucin suficientes en el mundo oficial del pas. La esperanza de un cambio educativo en el Per tiene ahora otros canales de expresin. No se basa en la accin ni en las iniciativas del aparato oficial, sino que se expresa, ms bien, a travs de uno de los procesos ms sugerentes en Amrica Latina de organizacin y participacin de la sociedad civil en la reflexin y definicin de polticas educativas y en experiencias institucionales estratgicas relevantes. El factor comn que moviliza a este singular proceso paralelo a la desarticulada gestin oficial, es tratar de dar respuestas a la situacin lmite que el Per y su educacin vivan a inicios de la dcada de los noventa, cuando se constituyen grupos de inters que abordan las polticas educativas desde diversos ngulos. Las acciones de varios de estos grupos merecen una mayor presencia en espacios pblicos de opinin. Este esfuerzo de concertacin y de propuestas de tipo prospectivo tiene en el Foro Educativo su principal canal de expresin. El Foro es una asociacin multidisciplinaria integrada por especialistas de probada trayectoria en la educacin peruana, que convoca a formular polticas y estrategias educativas. La pluralidad es uno de sus rasgos caractersticos: son miembros de esta entidad ex ministros de Educacin, funcionarios y especialistas de organismos de Estado de todos los gobiernos de las tres ltimas dcadas292. Adems lo integran acadmicos,

290

Ver FORO EDUCATIVO 1998, La hora de la sociedad civil..., ob. cit. El diagnstico subraya cuatro aspectos del deterioro educativo: escuelas sin

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facilidades mnimas y materiales educativos bsicos, operando con mtodos inadecuados; bajos salarios magisteriales; predominio de una gestin financiera y administrativa altamente ineficiente, con burocracia rgida; y un Ministerio de Educacin que haba abandonado su funcin de liderazgo nacional de su sector, reduciendo su accionar a la zona metropolitana de Lima y Callao. Ver PER, Ministerio de Educacin,Banco Mundial/PNUD/GTZ, UnescoOrealc, 1994.

investigadores en reas sociales y econmicas, y profesionales vinculados a ONG comprometidas con el desarrollo educativo. Precisamente su principal fortaleza reside en la diversidad y pluralidad de actores sociales capaces de superar diferencias, establecer instancias de dilogo enriquecedor y lograr acuerdos entre sectores que en otro contexto podran ser o parecer antagnicos. Dicha pluralidad no es slo ideolgica. Los asociados provienen de diversas disciplinas y trayectorias con intervencin en diversas modalidades de accin educativa. Ellos construyeron la propuesta de cambio educativo denominada Bases para un Proyecto Educativo Nacional, que constituye uno de los principales resultados de la accin de Foro Educativo. Fue obtenida con la conviccin de que la bsqueda de consensos es el principal factor de movilizacin de la sociedad civil en las polticas educativas. El resultado es un valioso conjunto de lineamientos generales que pueden orientar el sistema educativo peruano en su conjunto, otorgndole continuidad para el mediano y largo plazo, con la flexibilidad suficiente para que sean especificados en los mbitos regional y local, reconociendo la compleja diversidad cultural del pas. El Acuerdo Nacional por la Educacin, con ocho prioridades de poltica, forma parte de esas Bases293. Los aspectos centrales de la estrategia institucional fueron la elaboracin de documentos tcnicos a cargo de equipos de especialistas y su debate y consulta en dieciocho departamentos del pas, en el marco de los Dilogos Nacionales por la Educacin que culminaron con la Conferencia Nacional de octubre de 1997294. En su primera etapa, el Foro Educativo organiz una Agenda Educativa que sirvi para la organizacin de diversos conversatorios y actividades, as como del Seminario Nacional Ser maestro en el Per, que busc llamar la atencin sobre la necesidad de polticas pblicas a favor del magisterio. El Instituto Peruano de Administracin de Empresas (IPAE) es una institucin creada en 1959. Cada ao organiza la Conferencia Anual de Ejecutivos (CADE), uno de los foros de discusin ms importante del pas. La toma de conciencia sobre la importancia de la educacin en un mundo globalizado en el que el Per debe reinsertarse, as como la necesidad de mejorar los niveles de capacitacin del capital humano nacional, propicia una presencia activa del IPAE en la educacin peruana. Desde la CADE-1991295 hay varias expresiones importantes de ello: la

292

Encabezados por Juan Velasco Alvarado (1968-1975), Francisco Morales Bermdez (1975-1980), Fernando Belande (1980-1985), Alan Garca (1985-1990) y Alberto Fujimori (gobernante desde 1990).

293

El Acuerdo Nacional de Educacin propone: trece grados de educacin bsica y de calidad para todos; incremento anual del financiamiento de la educacin; profesin docente renovada, eficiente y con respaldo social; gestin pedaggica y administrativa descentralizada; educacin superior comprometida con los cambios que el Per necesita; control social de la calidad de los servicios educativo; Estado y sociedad civil corresponsables de la educacin; y compromiso de los medios de comunicacin con los cambios educativos.

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La Conferencia Nacional Educacin y desarrollo humano se realiz con la presencia de ms de setecientas personas, provenientes de todo el pas, el Ministerio de Eucacin, el Sindicato nico de Trabajadores en la Educacin del Per (Sutep, organismo sindical magisterial) y representantes de organismos internacionales.

creacin de la Escuela de Directores y Gestin Educativa, la puesta en marcha de un fondo editorial para producir textos escolares y la alianza con el Foro Educativo para la realizacin de dos encuentros nacionales y dos regionales. Tarea, Asociacin de Publicaciones Educativas, creada en 1974, es una organizacin no gubernamental vinculada al movimiento latinoamericano de educacin popular, precursora en ubicar a la escuela como lugar estratgico para la transformacin social. Su opcin en la educacin formal se inspira en valiosas experiencias anteriores de educacin popular y en la Reforma Educativa de los aos setenta. Su revista, con el mismo nombre institucional, y la profusa produccin de materiales escolares han servido eficazmente al mundo educativo. Sin embargo, en la dcada de los noventa ha sido la elaboracin de propuestas curriculares y de capacitacin docente hechas pblicas luego de su validacin en el mbito local las que le han servido para establecer lazos de cooperacin y articulacin con el Ministerio de Educacin. Su propuesta curricular para la escuela primaria, sustentada en el enfoque de competencias y en el de ciudadana, y en una gestin inspirada en la tradicin de la educacin popular, ha logrado asociar la construccin del conocimiento a la construccin de la democracia. Se pueden citar varias otras importantes iniciativas de la sociedad civil peruana hacia el cambio pedaggico. Nos limitaremos a mencionar cinco de ellas: Educa, Instituto de Fomento de una Educacin de Calidad que experimenta en salud integral, en educacin y trabajo, en innovacin pedaggica y gestin de la escuela, creando redes de cooperacin en procura de transformar las escuelas con las que trabaja en centros de atencin integral de la infancia; Grade, Grupo de Anlisis para el Desarrollo, centro consultor con importantes investigaciones vinculadas a aspectos cuantitativos y cualitativos de la educacin; el Instituto de Pedagoga Popular, que durante quince aos ha alimentado la imaginacin y el conocimiento de docentes peruanos a travs de su revista especializada Autoeducacin; el Iniden (Instituto de Investigacin para el Desarrollo y la Defensa Nacional) con un til Informe de Educacin que durante los ltimos ocho aos ha publicado y distribuido siguiendo la marcha mensual de los principales hechos educativos; y la Derrama Magisterial, entidad que ha superado sus iniciales tareas ligadas a la seguridad y el bienestar social de maestras y maestros, con valiosas iniciativas y servicios orientados a la preparacin pedaggica y la actualizacin docente. A fines de 1997 se observaron algunos cambios significativos respecto a la inercia en cuanto a polticas educativas promovidas desde el Ministerio de Educacin: se inici el Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Primaria, con financiamiento del Banco Mundial; se cambi el currculo de la educacin secundaria, organizndola en cuatro aos; se cre el bachillerato, con la intencin de facilitar el proceso de articulacin con la educacin superior; con apoyo de la cooperacin tcnica espaola, se formul un proyecto de creacin del sistema de la educacin tcnica; con apoyo financieros y tcnicos de Alemania, se inici el diseo de un nuevo currculo para los institutos pedaggicos; y se dan pasos hacia el fortalecimiento de la gestin de directores de centros educativos. Los organismos ms representativos de la sociedad civil han demandado un mayor dilogo sobre la propuesta de la nueva estructura del sistema educativo y sobre los proyectos que ejecuta el MED. Asimismo, han planteado severos reparos sobre la concepcin y viabilidad del bachillerato. La determinacin del Presidente Fujimori de volver a ser candidato luego de diez aos de ejercicio del poder y un proceso electoral preado de dudas sobre su equidad para los candidatos alternativos, marcan el escenario poltico electoral. La educacin sigue siendo prioridad en todos los programas en disputa y el Ministerio de Educacin sufre severos ajustes

295

La exposicin en esta conferencia de Un drama en ocho actos a cargo del educador Len Trahtemberg, quien present un diagnstico de la educacin peruana y propuestas para su orientacin, gener el inters de los empresarios en la educacin del pas.

en su plano tcnico directivo que hace ms precaria an su dbil institucionalidad.296. La Conferencia Anual de Ejecutivos prevista para fines del 2000 tendr como tema central la Cultura y la Educacin y su impacto en el desarrollo. B. La calidad de la educacin: prioridad de los resultados del aprendizaje

La calidad educativa es el principal foco de atencin de los actuales procesos de reforma y modernizacin educacional. Y en l son los aprendizajes y sus resultados los que tienen prioridad. Es posible afirmar, de acuerdo con los principales trabajos sobre la materia, que una educacin de calidad es aquella que establece objetivos socialmente relevantes, que demuestra eficacia logrando que estos objetivos sean alcanzados por un mayor nmero de estudiantes, que posibilita ayudar diferencialmente a stos de acuerdo con sus requerimientos individuales y su entorno social y cultural, y que muestra eficiencia logrndolo con los costos ms econmicos posibles, perdurando en el tiempo por su significacin. La calidad educativa supone, asimismo, el establecimiento de un ambiente y una relacin socioemocional y afectiva que permita a profesoras y profesores estimular la autoestima de sus estudiantes y guiarlos en su desarrollo. El dominio de los cdigos de transmisin, circulacin y procesamiento de la informacin que van desde la lectoescritura y el clculo bsico hasta la computacin y otros medios masivos y electrnicos de comunicacin, as como la elevacin de la capacidad y del sentido prctico por los que cada estudiante aprende a encontrar soluciones y resolver problemas cotidianos o a formar parte activa de otros de tipo colectivo como los ambientales o ecolgicos, constituyen tambin elementos importantes de la calidad educativa. Si bien hay una convencin social sobre los elementos que incluye la calidad en la educacin, el ms importante tal vez sea el del rendimiento escolar: si mejora la eficiencia terminal, seala el sentido comn [...] significa que hay nios que aprueban los cursos, que incrementan los aos promedio de educacin de la poblacin, que disminuye la desercin y que, en contraste, no se puede apuntar con precisin que la calidad vaya a la baja, afirma Carlos Ornelas297. La calidad no existe en abstracto. Para Luis Benavides, la calidad se da en situacin. Los parmetros de la calidad educativa se centran en cmo lograr desempeos sociales encaminados a mejorar la calidad de vida y el bienestar social, econmico y social de una sociedad. Para ello, se plantea la necesidad de analizar los procesos, los productos y los servicios educativos, estableciendo criterios que, contrastados con la realidad, permiten establecer elementos de certidumbre sobre dicha calidad educativa298.

296

En el MED desde octubre de 1999 se registran notorios cambios que en algunos

casos han significado reemplazar a casi la totalidad del personal directivo. Fueron removidos de sus cargos los Directores Nacionales de Educacin Inicial y Primaria, Educacin Secundaria y Tecnolgica y Formacin y Capacitacin Docente; asimismo fue reemplazado el Director de Educacin Secundaria. El Presidente de la comisin del Plan Piloto de Bachillerato y toda su plana tcnica han sido reemplazados. (Fuente: INIDEN, Enero 2000,Lima. Per)

297

Ver Carlos ORNELAS, El sistema educativo mexicano. La transicin de fin de siglo, Mxico DF, CIDE/Fondo de Cultura Econmica, 1998, quinta reimpresin.

La calidad tambin se asocia a lo que se conoce como una buena educacin. sta puede llegar a ser una suma de aportes de la tradicin, de especialistas, de buenos directores y directoras, de un buen profesorado, editores de textos y manuales, productores de material didctico en general o audiovisual y, en estos tiempos, de tipo electrnico. Miguel Soler precisa que todo esto en el mejor de los casos, genera un saber indirecto, un saber de escuela, un saber de libro, ni siquiera generalizado, porque la inmensa mayora de las escuelas carece de textos, manuales, material audiovisual. Pero el modelo de una buena escuela [...] incluye estos elementos, as como incluye una metodologa infalible, que lleva a la aprobacin de los exmenes: la leccin del docente, el estudio de los textos, la repeticin por parte del alumno para comprobar su nivel de adquisicin del mensaje, el ejercicio en el cuaderno, la evaluacin comprobatoria [...] Estos mecanismos configuran, en su conjunto, una buena educacin, la que es posible encontrar en los buenos centros educativos privados y pblicos, en general en los pases avanzados y en las ciudades. La mayor parte de la humanidad, sin embargo, no tiene acceso a ella299. En esos sentidos la calidad educativa ser siempre un anhelo y, por lo mismo, debe vislumbrarse en el contexto de una educacin permanente. Aplicados en procesos de reforma educativa que privilegian la vida escolar, los anteriores elementos demandan una mayor atencin a los procesos que se desarrollan en el aula, dando prioridad a la inversin de los recursos de modo que se dirijan a resolver una cudruple necesidad: (i) el aumento sustantivo del actual nmero de horas en los establecimientos educativos; (ii) la transformacin curricular; (iii) la incorporacin de nuevas tecnologas y el refuerzo de metodologas y nuevos materiales que permitan a los y las docentes ayudar a nias, nios, jvenes o personas adultas a aprender, desempeando nuevos roles de mediacin, monitora y asesora en vez de la tradicional exposicin frontal de contenidos; y (iv) el incremento de la investigacin educacional y la reorientacin de sus prioridades. A estas necesidades se suma la de obtener la profesionalizacin docente, equipos docentes altamente motivados, liderazgo de parte del director de la escuela, factores esenciales de una mejor calidad, que se abordan ms adelante. Dichas necesidades suponen fortalecer las prcticas educativas basadas en los principios de la observacin/experimentacin y del trabajo grupal, y pugnar por dar a la profesin docente un estatus y una relevancia que hoy lamentablemente no posee. La ampliacin de las jornadas escolares El calendario anual de aprendizaje en Amrica Latina y el Caribe se acerca a un promedio de 800 horas por ao, resultado de una jornada de 5 horas diarias durante 160 das por ao. En pases del norte industrializado el ao escolar excede las 1 200 horas por ao300. Jaime Nio, ex ministro de Educacin colombiano, recuerda que Carl Sagan, el ilustre cientfico norteamericano, deca que los nios y las nias estadounidenses norteamericanos no trabajan lo bastante en la escuela, pues el ao escolar all es de 180 das, mientras que en Corea del

298

Ver Luis BENAVIDES I., Hacia nuevos paradigmas en educacin, Puebla, Cipae, Educacin Permanente, 1998.

299

Ver SOLER 1996, Educacin y vida rural..., ob. cit.

300

Ver Ernesto SCHIEFELBEIN, Ana M. CORVALN, Sonia PERUZZI, Sepo HEIKKINEN e I. HAUSMAN, Calidad de la educacin, desarrollo, equidad y pobreza en la regin, 1980-1994, Boletn del Proyecto Principal de Educacin en Amrica Latina y el Caribe N 38, Santiago de Chile, 1996.

Sur es de 220, en Alemania de 230, y en Japn de 243 das. Nio precisa que tal afirmacin era perfectamente vlida para Colombia. A su vez, Carlos Ornelas contrasta las 800 horas de clase anuales que, en el mejor de los casos, tienen las nias y los nios de Mxico, con las experiencias de otros pases que cubren en el mismo perodo el doble o ms horas: en Japn tienen 1 600 horas, en Cuba 1 760 y en Inglaterra 1 720; se refiere tambin al caso de los socios comerciales de Mxico Estados Unidos y el Canad cuyos nios y nias cubren alrededor de 1 500 horas301. La extraordinaria ampliacin de la cobertura registrada en la regin, que hoy se evala como nociva por haberse realizado a costa de la calidad de la enseanza, signific la reduccin sustantiva de la jornada escolar. En algunos pases esa ampliacin fue posible porque la infraestructura vigente se utiliz hasta en tres jornadas diarias. La educacin bsica y la niez pobre fueron las ms afectadas. Los nios, las nias y sus docentes, todos se vieron sometidos a desarrollar los currculos en apretados espacios de tiempo y en recintos que no les posibilitaban tener contacto tambin con el deporte, las artes, las actividades ldicas y procesos ms amplios de socializacin. Para preguntarse sobre la necesidad de ampliar el tiempo de los aprendizajes, conviene distinguir que en el tiempo denominado escolar coexisten por lo menos tres factores: la duracin total de la jornada escolar, que puede ser diaria, semanal y anual (esto depende del marco nacional del funcionamiento del propio sistema educativo y de su capacidad institucional para atender la matrcula); la organizacin interna en cada establecimiento de la jornada escolar en perodos de trabajo y de descanso durante el da; y, tercer factor, los tiempos asignados a determinados perodos de trabajo en que los estudiantes se involucran de modo efectivo con el aprendizaje, lo que depender en gran medida de la forma como se organice la sala de clases y de la metodologa utilizada por cada docentes. Las polticas de extensin de la jornada escolar redefinen sobre todo los dos primeros factores o dimensiones del trabajo escolar302. Chile es el pas que ms ha avanzado en esta materia. Con la creacin de la Jornada Escolar Completa (JEC), la reforma chilena asume uno de sus principales desafos. Existe el propsito de implantar en todo el sistema escolar subvencionado, entre el tercero y el octavo grados de educacin general bsica y de primero a cuarto de educacin media, un rgimen de Jornada Escolar Completa Diurna en un plazo de cinco aos que culmina al inicio del ao escolar del 2002. Todos los establecimientos educacionales que se incorporen a este nuevo rgimen, debern contar con un proyecto aprobado por el MED en el que se especifique la justificacin pedaggica de la utilizacin del tiempo de trabajo escolar, basada en el proyecto educativo del establecimiento; la duracin de la jornada semanal de trabajo; el tiempo diario de permanencia de los y las estudiantes en el establecimiento y el nmero de estudiantes que recibirn atencin del plantel bajo este rgimen. Las escuelas rurales tendrn la oportunidad de incorporarse a este sistema si cumplen con condiciones determinadas. La implantacin de este rgimen genera nuevas necesidades de espacio y equipamiento educativo. Ello tiene altos costos financieros. El diagnstico inicial seal que alrededor de 3 700 establecimientos educacionales (38% del total de escuelas y liceos financiados por el Estado) no pueden incorporarse a este nuevo rgimen sin la ejecucin de algn tipo de intervencin sobre la infraestructura en su local escolar. En trmino de aulas, se requieren alrededor de 20 mil unidades. Este dficit afecta a 760 mil estudiantes (26% del total de estudiantes del sistema financiado por el Estado).

301

Ver ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.

302

Ver Cecilia JARA, La jornada escolar completa, en Seminario Internacional sobre la Jornada Escolar , 13-14 de noviembre de 1997, Santaf de Bogot, MEN Colombia, Plan Decenal de Educacin, Serie Memorias, 1997.

La superacin de estos dficit acumulados, ha demandado incrementar recursos del Fondo de Infraestructura Educacional. Ms del 80% de los establecimientos incorporados a la jornada completa reciben raciones completas de alimentacin escolar, lo que representa atender el 72% de la matrcula bsica y el 25% de la educacin media. Se requerir, adems, incrementar las horas de trabajo del profesorado, a travs de contratos que correspondan a los requerimientos del proyecto presentado303. Esta experiencia significa que gran parte de los recursos educativos nacionales se est destinando a mejorar y ampliar la infraestructura all donde sea posible; presenta problemas adicionales a los acumulados en la relacin del gobierno central con los municipios; y requiere, adems, tratar de atender las nuevas demandas docentes para poder hacer efectiva esta Jornada. La perspectiva del Colegio de Profesores de Chile es ms bien pesimista. Manifiesta que la opinin docente no fue escuchada y que se privilegi la del sector privado y empresarial. Denuncia el hecho de que por primera vez en nuestra historia, se entreguen recursos de todos los chilenos al sector privado, para la construccin de infraestructura escolar. Hacen explcitos los siguientes principales problemas: a) Financiamiento insuficiente con relacin a las necesidades de infraestructura: la gran mayora de los establecimientos ya incorporados a la JEC carecen de salas adecuadas y de otros espacios indispensables para su aplicacin; slo los establecimientos con ms de 50% de vulnerabilidad reciben almuerzo de la Junaeb para todos sus estudiantes. Estos hechos y la condicin no obligatoria tornan muy difcil que al ao 2002 el porcentaje de establecimientos incorporados alcance el 70% previsto. Educativo-pedaggicos: al no existir programas de perfeccionamiento suficientes ni nuevas formas de organizacin del trabajo, no se logra posibilitar una pedagoga centrada en el trabajo de los alumnos y sensible a las diferencias individuales como seala la propuesta gubernamental; segn el organismo docente, la JEC tiende a convertirse en un programa ms sin articularse a los otros programas en marcha. Condiciones laborales del magisterio: a la gran mayora se les contrata por algunas horas ms, a un valor menor que las de su contrato; la jornada extendida tendera a transformarse en un perjuicio, pues limita su posibilidad de trabajar en otro establecimiento para compensar sus ingresos insuficientes304.

b)

c)

Coincidiendo con la finalizacin de este trabajo, los diarios de la capital chilena anuncian que el gobierno de Frei ha solicitado al BID un crdito de 500 millones de dlares para apoyar la inversin en infraestructura necesaria con los propsitos de extender la jornada escolar. Segn declaraciones del ministro Arellano, se entregaran a razn de 100 millones de dlares por ao, destinndose preferentemente a construccin y ampliacin de salas de clases y colegios y a otras necesidades relacionadas con la Jornada Escolar Completa. Contrariamente, voceros de la Asociacin Chilena de Municipalidades aseveraron que dicho prstamo no alcanzara a
303

La Jornada Escolar Completa significar el aumento de las cargas horarias para cada curso a partir de tercero bsico hasta cuarto medio y la creacin de 600 mil nuevas horas de trabajo docente. El modo como esta demanda ser cubierta corresponde al aumento de las horas de contrato para la mayora de docentes de Educacin Bsica y Media. Fuente: CHILE, Ministerio de Educacin, Reforma en marcha: buena educacin para todos, Santiago de Chile, 1998.

304

Fuente: Daro VSQUEZ S., La reforma desde la perspectiva del Colegio de Profesores, documento presentado en el Seminario La reforma educacional en la enseanza media, Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educacin/Colegio de Profesores de Chile, julio de 1998.

cubrir ms del 13% de lo que en realidad se necesita para que haya una integracin total al sistema, y que de acuerdo con sus estimaciones, considerando la tendencia actual de las inversiones, la meta gubernamental de poner en funcionamiento dicha JEC en la totalidad de los colegios del pas a partir del 2002 es demasiado optimista. Segn dicha Asociacin, todava habra que esperar de cinco, en el mejor de los casos, hasta unos diez aos para que la totalidad de establecimientos educacionales chilenos funcionen bajo los marcos de dicha jornada escolar completa305. La importancia y magnitud de esta tarea hicieron que Colombia optara por realizar un seminario internacional, en noviembre de 1997, en el que fue presentado el conjunto de experiencias en materia de extensin de la jornada escolar de Francia, Espaa, Italia, Chile y Colombia. En la presentacin del documento resultado de esa reunin, el entonces ministro Nio analiza la desventaja comparativa de Colombia respecto a las escasas horas efectivas destinadas a la enseanza. Seala que ello es agravado por los quince das hbiles festivos y por los das, semanas y an meses que por circunstancias particulares de los maestros, las instituciones, el orden pblico o la violencia, se restan al tiempo asignado por la norma. Complementa su observacin con las siguientes preguntas, aplicables a otros intentos nacionales de extender la jornada escolar en Amrica Latina: A quin o a quines afecta la desventaja comparativa mencionada? Qu valor pedaggico puede tener el aumento del tiempo escolar si ste no se acompaa con la calidad de la oferta educativa y con ambientes favorables y motivadores para el aprendizaje y la formacin? Qu efectos positivos pueden lograrse con la extensin de la jornada y el aumento del calendario escolar, si docentes y directivos de las instituciones no se sienten motivados o no cuentan con las condiciones para realizar su misin formadora? Qu ventajas podra ofrecer la extensin del tiempo escolar si alumnos y alumnas no asisten gustosamente a la institucin o si sus padres y madres no ven en ello una oportunidad irremplazable para la educacin y el desarrollo de sus menores, o si la sociedad lo nico que puede percibir es un aumento de tiempo para recibir ms de lo mismo?

El problema de la infraestructura ser decisivo a la hora de intentar ampliar la extensin de las jornadas escolares. La experiencia en Sao Paulo, Brasil, ilustra la influencia de la infraestructura en la calidad educativa de las escuelas de ciudades con un crecimiento explosivo: apenas el 2% de las mejores escuelas de la red estadual de Sao Paulo estaran en la ciudad capital, de acuerdo con la evaluacin del desempeo estudiantil en la tercera serie de pruebas de portugus, redaccin y matemticas realizada por la Secretara Estadual de Educacin en 1996. El desempeo fue mejor en el interior del estado. La secretaria de Educacin, Rose Neubauer, afirm que las escuelas del interior muestran mejores rendimientos porque durante los ltimos diez aos no fueron hechas construcciones escolares en nmero suficiente para ofrecer una enseanza de mejor calidad en la ciudad de Sao Paulo. Muchas escuelas del gran Sao Paulo tienen que soportar varios turnos de cinco horas por da, mientras que muchos de los mejores edificios escolares estn en ciudades muy pequeas como Tanabi, Boituva, Corumbata, Miracatu306.

305

Fuente: diario La Tercera, Santiago de Chile, 18/3/99.

306

Fuente: diario Folha de Sao Paulo, .27/9/96.

En Uruguay se cre un nuevo diseo para las escuelas de jornada completa, basado en diagnsticos preliminares, a partir del cual stas fueron cambiadas de ubicacin y reasignadas segn las nuevas necesidades sociales. Se organiz una accin especfica de formacin de directivos y docentes de estas escuelas. Mara De Ibarrola nos recuerda que si bien ha crecido la atencin sobre el tiempo efectivo de trabajo de las profesoras y los profesores latinoamericanos y, como hemos visto, se establecen medidas para incrementar el tiempo de clase, an no se ha colocado en la agenda de la discusin para la calidad de la educacin el tiempo de trabajo colegiado que se requiere para ello. El tiempo de trabajo que se paga a maestras y maestros de educacin bsica por lo general corresponde exclusivamente al tiempo frente al grupo escolar, no considerndose otras funciones propias de un real trabajo docente: preparacin de clases, revisin y seguimiento del trabajo de alumnos y alumnas, trabajo de tipo colegiado para la deteccin de problemas especficos de los planteles, vinculacin con madres, padres y la comunidad, amn de las de capacitacin y actualizacin. A guisa de ejemplo, seala que en pases como Japn puede llegar a ser equivalente al 30% del total remunerado307. El factor curricular Varios son los pases que han hecho de los dispositivos curriculares de alcance nacional una de sus principales preocupaciones educativas. Los casos que se explican ms adelante Brasil y sus Parmetros Curriculares Bsicos; Chile, con sus Diseos Curriculares Bsicos, que marcan una de las mayores diferencias respecto al sistema educativo heredado de la dictadura; o el de Argentina, que organiza los Contenidos Bsicos Comunes (CBC) pensados para todos los niveles del sistema, sealan con claridad que se trata de asumir con cautela los aspectos metodolgicos y la articulacin entre cambio curricular y cambio institucional. Los puntos centrales de atencin, segn E. Schiefelbein y J.C. Tedesco, se refieren a la articulacin entre la reforma curricular y la reforma de los estilos de gestin, a quines deben definir el currculo, y a los mtodos y la personalizacin del proceso de enseanza-aprendizaje. La definicin de si se comienza con la reforma pedaggica o con la reforma institucional ser el primer dilema de quienes deban tomar decisiones educativas308. Cecilia Braslavsky, quien tuvo una participacin decisiva en el proceso de elaboracin de los CBC argentinos, sostiene la hiptesis de que la existencia de dispositivos curriculares puede ser un componente dentro de estrategias de nueva regulacin y configuracin de los sistemas educativos. Sostiene, adems, que las nuevas construcciones curriculares sern significativas en los sistemas educativos si logran resolver una serie de tensiones que se establecen en la gestin, el diseo, la realizacin y el seguimiento de los nuevos dispositivos curriculares309.
307

Ver Mara DE IBARROLA, El debate entre lo pblico y lo privado en las Reformas actuales a la Educacin Bsica en Amrica Latina, ponencia elaborada por invitacin del Colegio de Profesores de Chile, abril de 1995, tambin presentada en el XX Congreso de la Asociacin Latinoamericana de Sociologa Mdica (4 de octubre de 1995), Fundacin SNTE para la Cultura del Maestro Mexicano, Mxico DF.

308

Ver SCHIEFELBEIN y TEDESCO 1995, Una nueva oportunidad..., ob. cit.

309

Ver Cecilia BRASLAVSKY, La gestin curricular en las transformaciones y reformas educativas latinoamericanas contemporneas, ponencia presentada en el II Seminario Internacional Educacin Escolar en el marco de las nuevas polticas educacionales, PUC-San Pablo, 2-4 de setiembre de 1996.

La influencia alcanzada por los especialistas en currculo y el tiempo destinado a las reformulaciones curriculares son sin embargo excesivos, al extremo de que en varios pases toda idea de reforma es asociada de modo casi automtico a la transformacin curricular como principal e indispensable componente310. De all el escepticismo sobre las posibilidades de xito de aquellas reformas que ponen su nfasis slo en la reforma curricular. La reflexin de Miguel Soler sobre la procedencia del mundo escolar y la vigencia de las asignaturas en l comprendidas, puede ayudar a situar mejor lo anterior. Soler asigna sus orgenes a una larga tradicin proveniente de la Edad Media, que recomienda se impartan una serie de asignaturas y, dentro de cada una de ellas, una seleccin de conocimientos de dominio obligatorio para que el proceso adquisitivo del alumno o la alumna sea considerado digno de aprobacin: Ocupan, as, en los programas de estudio, un conjunto de temas considerados indispensables por los respectivos especialistas y que, en general, tienen vida propia, independiente de la visin sincrtica que caracteriza a los educados en ciertas edades o niveles culturales. Con ese material relativamente intocable, que hay que saber inexcusablemente, se constituyen los grandes ejes que vertebran a los programas escolares: matemticas, ciencias naturales, historia universal, dominio de la lengua oral y escrita, educacin fsica. Se agregan, naturalmente, un conjunto de conocimientos considerados de inters nacional: historia y geografa nacionales, educacin cvica, cultivo del folklore, literatura propia. Lo universal y lo nacional, no siempre bien articulados, dan la materia prima para constituir programas de enseanza, en cuya confeccin los especialistas se baten en la defensa de sus respectivos saberes y del tiempo necesario para impartirlos. El criterio predominante es incorporar lo que hay que saber, no necesariamente lo que es posible saber ni lo que le interesa saber al alumno. Soler contina: Una cierta receptividad a temas de actualidad, cuyo tratamiento se juzga como una contribucin de la educacin (polticas demogrficas, defensa del medio ambiente, educacin vial y del consumidor, etc.) tratados como puntos aislados o como temas transversales, lleva a la vez a la actualizacin y a la saturacin de los programas de estudio, pues lo que se incorpora como obligada novedad no da lugar a la simplificacin o al reordenamiento de los conocimientos previamente aceptados como necesarios311. Hacia una distinta construccin curricular La costumbre o tradicin de encomendar la definicin del currculo slo a docentes, autoridades administrativas y especialistas en educacin, ha sufrido los ecos de la Conferencia de Jomtien y de la antes mencionada reunin ministerial de Quito. En ambas reuniones se asume la necesidad de incorporar a nuevos actores que canalicen los requerimientos sociales externos al propio aparato escolar, para dar respuesta a la satisfaccin de las necesidades

310

Finalmente, la relevancia de los contenidos de la educacin se desvanece porque aparentemente no sirven para otra cosa ms que para aprobar los exmenes, pasar a otro ciclo u obtener un diploma o certificado. Lo cual ciertamente es til para ganarse la vida de una forma legtima. Mas, se puede preguntar si vale la pena pasar tanto tiempo en la escuela si no se reproducen los valores a los que se aspira(ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.).

311

Ver SOLER 1996, Educacin y vida rural..., ob. cit.

bsicas de aprendizaje. Se trata de ampliar el carcter pedaggico anterior de la construccin curricular por una operacin sociopoltica en la que deberan incluirse actores sociales externos al sistema escolar. El supuesto del cual se parte en esta propuesta es que cada individuo se educa para desempearse en mltiples y complejos mbitos de la sociedad tomando en cuenta el mercado de trabajo, la familia, agrupaciones polticas, culturales, religiosas, empresariales, sindicales o comunitarias312. Aun cuando hay una saludable propensin a incorporar contenidos de tipo transversal y de optar por metodologas que dan cabida a las iniciativas locales en la construccin curricular, persisten por lo menos dos vicios difciles de superar: la tendencia a incorporar el mayor nmero de materias y contenidos de tipo universal y nacional; y, lo que es ms grave, un detallismo en la determinacin de contenidos bsicos o indispensables que no se corresponde con las insuficiencias y vaguedades respecto a los pasos metodolgicos a ser aplicados en las aulas. Es constante la tendencia a convertir el lenguaje y los manuales curriculares en algo abstracto y de difcil seguimiento. El problema crucial, una vez definido el qu, sigue siendo el cmo. Las propuestas de Jomtien y del Informe Delors de crear condiciones para un aprendizaje que pueda lograrse durante toda la vida, sern difciles de cimentar en la escuela si en los actuales esfuerzos de transformacin curricular sigue primando la idea de una educacin especializada, en el entendido de que sus contenidos sern tiles para aprobar exmenes o para obtener empleos, y sigue excluyndose la vida cotidiana. La disyuntiva entre organizar currculos por competencias laborales o por desempeos sociales forma parte del actual contexto (ms adelante, cuando se analicen las tendencias a la privatizacin de la educacin, se har referencia a dicha disyuntiva). El desempleo, la violencia en las ciudades, el efecto de los medios de comunicacin en el crecimiento personal y en la vida familiar, son problemas reconocidos a travs de mltiples encuestas de opinin como relevantes y demandantes de atencin prioritaria en los pases latinoamericanos. Sin embargo, estos temas por lo general son ignorados o minimizados a la hora de construir currculos. Por ejemplo, al no tratar en clases el problema del empleo en cada pas, se tornan en lugar comn los esfuerzos de los centros educativos por hacer descubrir a sus prximos egresados, durante su ltimo ao de educacin secundaria,la singularidad de las profesiones y los oficios vigentes a los que debern postular; e incluso all no llegan a ser analizados el problema del desempleo creciente ni sus expresiones en el trabajo informal. Emilio Tenti, refirindose a la incontenible irrupcin de la cotidianeidad en la escuela, afirma que las preocupaciones de todos quizs queden fuera de los manuales, pero es cada da ms difcil franquearles la puerta de entrada a las instituciones educativas. En demasiadas ocasiones los programas de enseanza comienzan con el conocimiento de las bases tericas del saber, y luego pretenden progresar lgicamente hacia la comprensin de la realidad. El buen mtodo pedaggico, especifica Tenti, aconseja un recorrido inverso: partir de la experiencia y el saber inmediato del aprendiz nia, nio o adolescente, de sus intereses y estados culturales, de sus preocupaciones cotidianas, por lo general influenciados por los medios de comunicacin, particularmente la televisin, o por las conversaciones familiares sobre temas como los impuestos, el desempleo o la violencia. Concluye Tenti: es necesario priorizar el uso y la familiarizacin antes que la conceptualizacin y la teorizacin; ms que ordenar el aprendizaje de definiciones y conceptos, es mejor despertar la curiosidad313.

312

Ver SCHIEFELBEIN y TEDESCO 1995, Una nueva oportunidad..., ob. cit.

313

Ver Emilio TENTI, Pedagoga y cotidianeidad, en Una escuela para los adolescentes. Materiales para el profesor-tutor, Emilio Tenti (compilador), Buenos Aires, IIPE/Unesco, Ministerio de Educacin, Gobierno de la Provincia de Santa Fe, 1999.

Carlos Muoz Izquierdo ayuda a sintetizar el problema acumulado en materia curricular cuando, refirindose a investigaciones en las que es posible asociar la irrelevancia de los contenidos curriculares en Mxico con la baja calidad de la educacin, seala que en ellas se utilizaron cinco vocablos para calificar dicha irrelevancia: simpleza, desorganizacin, repeticin, pasividad y egosmo. Carlos Ornelas sugiere, a partir de la sntesis anterior, optar por los antnimos de esas expresiones como base de una propuesta ms acabada de transformacin de esos contenidos curriculares: abstraccin, sistematizacin, experimentacin, accin y colaboracin314. Algunas de las iniciativas nacionales en materia curricular durante la dcada de los noventa En Brasil, el establecimiento de parmetros curriculares para los cuatro primeros grados de enseanza fundamental y la preparacin de otros destinados a los grados superiores, se da en el marco de directrices nacionales con una mirada descentralizada, que desarrollan polticas y acciones para la educacin bsica. Con ellas se ha procurado estimular la renovacin curricular de los sistemas de enseanza en estados y municipios. Un primer paso fue el estudio de propuestas curriculares de estados y municipios. Paralelamente fueron analizados los aportes del Plan Decenal de Educacin para Todos, datos estadsticos sobre el desempeo de estudiantes de enseanza fundamental e investigaciones nacionales e internacionales. Luego de un proceso de discusin de una propuesta preliminar en el mbito nacional, con participacin de docentes universitarios, personal tcnico de secretaras estaduales y municipales e instituciones representativas de diversas reas de conocimiento, en el MEC se determin que el equipo profesional a cargo de la definicin de los parmetros curriculares estara conformado por docentes y formadores de docentes. El equipo constituido redefini la versin preliminar y construy el documento final con aportes provenientes de instituciones y unidades pedaggicas de todo el pas. En una medida sin precedentes, el conjunto de los parmetros curriculares en diez volmenes fue enviado por correo a cada residencia de 600 mil docentes de primero a cuarto grado de educacin fundamental. La idea vigente es llegar hasta el octavo grado en una segunda etapa315. El principal cambio de enfoque en esta propuesta curricular est vinculado a los contenidos que deben ofrecerse en cada disciplina. Se propone que los contenidos sean vistos como un medio para que alumnas y alumnos desarrollen sus capacidades, ms que un fin en s mismos. Las personas autoras de la propuesta sealan que los contenidos, y sobre todo su tratamiento, asumen un papel central. Se demanda una reflexin sobre la seleccin de los

314

Ver ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.

315

El presidente Fernando Henrique Cardoso resalta, en una entrevista, que el esfuerzo de la poltica educacional se centra en la educacin de base. Estamos haciendo lo que llamo una revolucin blanca que consiste en un todo: desde los salarios de los profesores hasta los currculos. Hacemos algo que, de lo que yo saba, slo existe en Espaa: los parmetros curriculares nacionales. De los 2 millones de profesores existentes en el Brasil, 600 mil estn recibiendo en su casa diez volmenes que discuten el contenido de la enseanza, de la primera a la cuarta serie. La idea es ir hasta la octava, en una segunda etapa. Ver Roberto POMPEU DE TOLEDO, O Presidente segundo o sociologo, entrevista a Fernando Henrique Cardoso por Roberto Pompeu de Toledo, Sao Paulo, Companhia das letras, 1998.

contenidos y su resignificacin, es decir, que corresponde a la escuela ensear los hechos y conceptos referentes a cada disciplina, sin excluir un trabajo orientado a la creacin de valores, conocimiento y respeto a normas y actitudes. La inclusin de los temas transversales obedece a esta lgica. Tanto para los contenidos de las disciplinas como para los temas transversales, la estructura de los parmetros curriculares nacionales consiste en la definicin de capacidades a ser alcanzadas por cada estudiante por medio de la convivencia escolar y se propone orientar a cada docente en estas tareas; el resultado final esperado es que lo enseado en el aula pueda modificar el papel de la escuela en trminos de la formacin estudiantil. Destacan, asimismo, los esfuerzos gubernamentales dirigidos a la implantacin de un sistema de evaluacin del libro didctico, procurando orientar la seleccin de los mismos por los y las docentes. La creacin del Programa de Aceleracin de Aprendizajes, apoyando iniciativas de los sistemas estaduales y municipales de enseanza para corregir el flujo escolar, es otra iniciativa reciente. Es evidente la inspiracin de esta iniciativa brasilea en la reforma de los parmetros curriculares aplicada en Espaa. La misma denominacin y la asesora de especialistas espaoles, as lo confirman. Las principales crticas al proceso generado por la implantacin de estos parmetros curriculares estn referidas a que los niveles de participacin se reducen a determinadas consultas tanto a la Unin Nacional de Dirigentes Municipales de Educacin (Undime) como al Consejo Nacional de Secretarios de Educacin (Consed), para tomar algunas decisiones; y que no es tan exacto identificar esas consultas con haber llegado a acuerdos efectivos. La dicotoma entre estados fuertes y dbiles ante el poder central es reiterativa en ste y otros casos. La oposicin educacional al gobierno caracteriza esta accin como autoritaria, arrogante y pseudodemocrtica por constituir nuevamente un discurso de urgencia, de solucin mgica y de descalificacin del saber profesional del magisterio. Se cuestiona el uso opcional de los parmetros sealados en la propuesta gubernamental, pues es inevitable que todos los estamentos, incluidos el docente, se vean obligados a cumplir esta norma. Los exmenes del Sistema Nacional de Evaluacin de la Enseanza Bsica (SAEB) sern pautados por los parmetros curriculares y los municipios que se nieguen a aplicarlos sufriran las consecuencias a la hora de la distribucin de recursos financieros316. En Argentina, el proceso de elaboracin de los Contenidos Bsicos Comunes (CBC) tuvo como punto de partida el heterogneo y no articulado movimiento de transformacin curricular y de innovacin pedaggica en numerosas provincias e instituciones del pas. Junto a un importante proceso movilizador, dicho movimiento signific, a la vez, algunos desbalances entre provincias y la toma de conciencia de que forma parte de un proceso de nueva configuracin del sistema educativo como totalidad, con la regulacin necesaria317. En la metodologa se opt por un espectro amplio de consultas a personas e instituciones. El proceso de consultas signific un ao de trabajo bajo la supervisin de una Comisin Tcnica Asesora del Ministerio de Cultura y Educacin, articulada a un pequeo equipo de redaccin, antes de que fuese aprobada la propuesta por el Consejo Federal de Cultura y Educacin (CFCE). El sello que se procur imprimir a estos CBC fue enmarcarlos en la bsqueda de formacin de competencias bsicas y fundamentales, tales como procedimientos para la comprensin y produccin de discursos; para la resolucin de problemas y el anlisis matemtico; para la recoleccin, organizacin, anlisis y comunicacin de la informacin; para pensar reflexiva,

316

Ver II CONED 1997, Plano Nacional de Educaao..., ob. cit.

317

Ver BRASLAVSKY 1996, La gestin curricular..., ob. cit.

analtica y crticamente; para el anlisis de productos y el diseo de proyectos; para la creatividad; y para el discernimiento de la dimensin moral de las acciones humanas318. El significativo esfuerzo de concertacin de los CBC y la opcin por que estos contenidos ayuden a garantizar una educacin moderna en el pas, tuvo, de acuerdo con quienes condujeron el proceso, la influencia de importantes factores externos: la mayor voluntad de concertacin en procura de la consolidacin del sistema democrtico de gobierno en Argentina; la reduccin del clientelismo y sectarismo poltico y la opcin por una nueva combinacin de perfiles profesionales en el aparato estatal, concretamente en el Ministerio de Cultura y Educacin; la mayor credibilidad ganada por el sector educativo respecto a su gestin y a las posibilidades de reconversin del sistema educativo nacional; y la incorporacin de la reflexin sobre procesos similares en otros pases, lo que habra posibilitado la toma de distancia necesaria de los procesos locales y un horizonte de mayor creatividad. Respecto a la aplicacin misma de los CBC, no hay an distancia suficiente para observar sus resultados. Sin embargo, un informe de la Unesco realizado en casi cuatrocientas escuelas de la provincia de Buenos Aires durante 1997, mostr que ms del 60% de docentes consultados encontr dificultades para elaborar en sus aulas los nuevos contenidos previstos en la Educacin General Bsica. Esto podra tener vinculacin con una constante en la crtica a los CBC: sus exigencias relativamente altas y niveles de comprensin no suficientemente explcitos. Importa sealar que, a la vez, el 77,6% de 10 662 madres o padres encuestados en ese estudio manifest estar de acuerdo con la prolongacin de la obligatoriedad de la EGB (Educacin General Bsica) hasta los nueve aos. El estudio registr, asimismo, un aumento de la retencin de estudiantes que en 1997 empezaron el octavo grado, culminando ese ciclo el 91% de ellos, un 18% ms que en 1996, cuando an no exista la EGB. El 83% de estudiantes que participaron de la encuesta confirm haber notado cambios significativos en la forma de trabajar durante el ciclo lectivo de 1997. La dictadura militar en Chile promulg, pocos das antes de su expiracin, la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza (LOCE), que establece la descentralizacin del currculo. El Ministerio de Educacin deba definir un marco de objetivos fundamentales y contenidos mnimos obligatorios, a partir del cual los establecimientos escolares tendran la libertad de formular y ejecutar sus propios planes y programas de estudio. La administracin Aylwin no pudo superar los efectos de la discusin poltica en un pas an atado a los parmetros impuestos en la primera definicin de marco curricular por parte del MED. El concepto innovador de objetivos transversales que inclua nuevas y espinosas temticas (equidad de gnero, medio ambiente, derechos humanos, educacin sexual, entre otros) y la discusin sobre tica, valores y visiones del mundo, generaron una situacin que determin congelar el tema curricular en la agenda gubernamental319.

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Ministerio de Cultura y Educacin y Consejo Federal de Cultura y Educacin de la Repblica Argentina, 1995. Ver BRASLAVSKY 1996, La gestin curricular..., ob. cit.

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319

Cristian Cox , directivo de la actual reforma, admite la no resolucin de visiones alternativas internas en el MED entre los equipos responsables de los nuevos programas (MECE y P 900) y los criterios de las instancias institucionales hasta entonces responsables de las definiciones de los planes y programas de estudio. Ver El proceso de cambio curricular en la reforma educacional de Chile, en Las transformaciones educativas en Iberoamrica. Tres desafos: Democracia, desarrollo e integracin, Primer Congreso Iberoamericano de Educacin OEI, Daniel Filmus (compilador), Buenos Aires, Troquel, 1998.

El marco curricular para la educacin bsica se estructur en la administracin Frei entre 1995 y 1996 y fue aprobado por el Consejo Superior de Educacin320, entidad creada en la LOCE. Su ejecucin se inici en 1997. Dicho marco se define en funcin de objetivos fundamentales y contenidos mnimos y se articula distinguiendo contenidos, habilidades y disposiciones; esta vez tomando en cuenta la frustrada experiencia anterior se definen los objetivos transversales en funcin de los valores y las actitudes a inculcar, sin hacer explcitos sus temas emergentes. Se da especial importancia a las competencias por adquirir en una prctica pedaggica centrada en la actividad de los alumnos y las alumnas. A pesar del margen de libertad que el MED dej a los establecimientos educativos para definir contenidos complementarios, en el primer ao de ejecucin de este nuevo marco curricular ms del 90% de los planteles sigue los planes y programas diseados por el MED. El nuevo currculo de la educacin secundaria (aos 9 a 12 de la vida escolar) comenz a ser elaborado en 1996. Entre junio y agosto de 1997 los resultados del diseo y la elaboracin curricular fueron sometidos a un amplio proceso de consulta nacional en el que participaron directivos y docentes de ms de mil quinientos liceos y aproximadamente mil doscientos grupos de estudiantes. La propuesta ministerial modifica de modo sustantivo la organizacin curricular. Los objetivos y contenidos corresponden a dos grandes conjuntos: la Formacin Comn (que ocupa fundamentalmente los dos primeros aos de la educacin media) y la Formacin Diferenciada, dividida sta en dos modalidades: Humanstico-Cientfica y TcnicoProfesional (predomina en los dos aos finales de la educacin media). A ello se aade la creacin de un mbito de Libre Disposicin, facilitado por la extensin de la jornada escolar321. Los dirigentes del Colegio de Profesores de Chile reconocen alguna discusin para definir los contenidos de Enseanza Media objetando, en cambio, que los de Enseanza Bsica fueran decretados sin ninguna participacin magisterial. Critican que los Objetivos Fundamentales y Contenidos Mnimos para lo bsico y lo medio vulneren el carcter unitario de la educacin nacional, corriendo el riesgo de producir una mayor fragmentacin y segmentacin del sistema, aceptando en la prctica, a travs de la llamada flexibilizacin, la discriminacin a favor de los establecimientos con mayores recursos. Demandan apuntar hacia la modificacin de la cultura escolar, transformando las relaciones de los sujetos entre s y con el conocimiento, abordando el asunto de las relaciones de poder institucionalizadas, es decir, la democracia y la participacin; y afirman que, de no asumirse estas demandas, las escuelas y los liceos seguirn formando sujetos dependientes, pasivos, acrticos, poco creativos322. Los nuevos textos escolares tratan de modificar la funcin tradicional del profesorado. Desde 1997, los y las escolares de primero y segundo ao bsico reciben libros que cuentan con contenidos renovados; lo mismo sucedi en 1998 con tercero y cuarto bsico y desde 1999 con quinto y sexto. Los textos, de contener un conjunto de temas semejantes o iguales a los que el profesor o la profesora dan durante la clase, han pasado a ser libros que permiten a cada estudiante formularse preguntas, trabajar en grupos e interactuar con los dems. Persisten problemas vinculados a la lucha entre empresas editoras algunas con mtodos poco transparentes por captar un mercado en expansin. Por otro lado, los textos an siguen

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El Consejo Superior de Educacin est constituido por tres acadmicos nominados por las universidades pblica y privadas autnomas, tres representantes de la comunidad cientfica, un representante de la Corte Suprema y un representante de las Fuerzas Armadas.

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Fuente: CHILE 1998, Reforma en marcha..., ob. cit.

322

Ver VSQUEZ 1998,La reforma..., ob. cit.

siendo seleccionados por quien ejerce la direccin o la jefatura de la unidad tcnicopedaggica y no por la profesora o el profesor de aula. En Repblica Dominicana, como fruto de las recomendaciones surgidas de los 144 congresos municipales y provinciales y del Congreso Nacional del Plan Decenal de Educacin, se gener una transformacin curricular que ha sido gradualmente puesta en vigencia desde septiembre de 1995. El currculo es planteado como estrategia fundamental de la educacin para el logro de sus propsitos. Los fundamentos del currculo fueron presentados en dos tomos. El diseo curricular propone la formacin de sujetos sociales democrticos y transformadores de su realidad, en el marco de la diversidad de contextos socioculturales en que se desarrolla la prctica educativa. La realidad posterior a su difusin indica que si bien se han elevado los niveles de conciencia docente sobre la necesidad de considerar nuevos contenidos y nuevas prcticas de gestin curricular, no habran resultados mucho mejores en el mbito de la aplicacin de estos instrumentos en el aula. La complejidad de las instituciones propuestas y del lxico curricular han atentado contra su concrecin; por parte de los profesores y las profesoras se registra una limitada comprensin y manejo de los denominados ejes transversales, elemento medular de la temtica en esta propuesta curricular. Hay una disfuncin generalizada entre lo que se propone retricamente, las demandas organizativas para garantizar una efectiva descentralizacin curricular y la realidad. As, para superar los temores de la carencia de una cultura general favorable al cambio en el pas y evitar disfuncionalidades en la aplicacin curricular, los autores de los fundamentos del currculo propusieron la creacin de cuatro Consejos de Seguimiento a la Transformacin Curricular uno nacional, dos regionales y uno distrital y un Consejo de Centro Escolar. La ambiciosa opcin participativa no se concret; ninguno de esos consejos existe en la actualidad. Sin embargo, hay conciencia en la Secretara de Educacin sobre la necesidad de correctivos que garanticen la primera etapa de ejecucin del proceso de desarrollo curricular. Se prev fortalecer el acompaamiento de la prctica docente y espacios de socializacin y reflexin sobre ella, que ayuden a la consolidacin de reas no convencionales del currculo (valores, lenguas extranjeras y educacin artstica, entre otras), que posibiliten la introduccin de nuevas tecnologas e innovaciones pedaggicas (informtica, televisin/radio/video, Internet), que articulen y consoliden un proyecto curricular de centro en el contexto de cada escuela dominicana. Todo ello demandar, a la vez, reforzar y redefinir la actual capacitacin docente. En el caso de la modernizacin educativa de Mxico, se sealan cuatro cambios significativos desde el ciclo 1992-1993; tres sustantivos y uno de organizacin. Este ltimo consiste en el canje de reas por asignaturas. Los cambios sustantivos estn referidos a la enseanza de espaol y de matemticas, y a la desaparicin del rea de ciencias sociales. En el nuevo plan de enseanza del lenguaje, se destaca el abandono del formalismo de la gramtica estructural, precisando que nias y nios deben aprender a leer y escribir de manera correcta, a mejorar considerablemente sus habilidades verbales, a distinguir diversos tipos de textos y a asimilar las normas del uso de la lengua. En matemticas, en vez de volver a la tradicin como en el espaol, se plantea un enfoque basado en la solucin de problemas y en el desarrollo de un razonamiento matemtico a partir de soluciones prcticas. La materia persigue que cada estudiante adquiera la capacidad de anticipar resultados, desarrolle la imaginacin espacial, adquiera la habilidad para estimar resultados de clculo y mediciones, as como el desarrollo de destrezas y habilidades para presentar resultados y razonar de manera abstracta323. La desaparicin del rea de ciencias sociales an es motivo de discusin. Se objeta que ello va contra la tendencia mundial hacia la integracin de conocimientos y la comprensin de fenmenos de distinta naturaleza susceptibles de ser analizados desde diversos ngulos. La

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Ver ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.

reproduccin de nociones tales como democracia, justicia, equidad, igualdad entre hombres y mujeres, convivencia entre clases sociales y otras ms de gran cuanta para la formacin de la nacionalidad, no se pueden dejar casi abandonada en el currculo, afirma Carlos Ornelas, quien adems asigna gran importancia a una pedagoga centrada en la solucin de problemas. Para superar la anterior pedagoga basada en la memorizacin, propone que el mtodo de solucin de problemas se extienda a todas las materias y no slo a las matemticas. En 1999, luego de seis aos de la aplicacin de la reforma en la enseanza bsica, se abord el cambio en la educacin de valores. La tica y el civismo en el aula se desarrollar durante tres aos, a travs de los mdulos Adolescencia y juventud, subrayando el derecho a la educacin como responsabilidad social; Participacin en la sociedad, en el que se revisar la reciprocidad en la amistad, el amor y la atraccin sexual; y Responsabilidad en la toma de decisiones individuales, por el cual se podr discutir acerca de los abusos de los gobernantes y los recursos por utilizar frente a los excesos del poder324. En el Per, la aplicacin del Plan Piloto del Bachillerato en 168 entidades estatales y 32 privadas en el ao escolar 1999, ha generado una fuerte controversia con implicancias curriculares. Tanto el diseo curricular como la capacitacin habran subestimado el hecho de que los alumnos y las alumnas que ingresan al bachillerato no han seguido en la secundaria un currculo reformado que facilite la articulacin y secuencia de los aprendizajes. Asimismo, habra ignorado que el nivel de contenidos que se pretende ofrecer requiere una competencia y preparacin ausente en la mayora de docentes participantes en el Plan Piloto. La mayora de establecimientos ha optado por respetar la estructura curricular oficial de 35 horas para impartir las siete asignaturas del plan de estudios y 9 horas para orientacin y tutora; el balance entre los costos operativos y las pensiones cobradas no facilita el necesario incremento de la carga horaria. Slo las instituciones de mayor calidad y solvencia profesional tratan de abordar bien la orientacin y tutora. A esto se suma la desinformacin de madres y padres sobre el sentido y los beneficios directos del bachillerato325. En el propio Per, la ONG Tarea organiza an experimentalmente una sugerente propuesta curricular que tiene al desarrollo de la identidad como eje articulador de la accin educativa. Con ella se trata de responder a la necesidad de nios y nias en situacin de pobreza y marginalidad, de construir una autoimagen positiva y una mayor autoestima; a desafos en los procesos de socializacin en un ambiente con sendas crisis que afectan a familias, centros laborales e instituciones. En la propuesta se da particular importancia al reconocimiento y valoracin de la cultura e historia familiar, comunitaria y nacional. Colombia es uno de los pocos pases donde las bases fundamentales del currculo y sus contenidos estn fijados en la Ley General de Educacin. El artculo 76 de la misma lo define como el conjunto de criterios, planes de estudio, programas, metodologas, y procesos que contribuyen a la formacin integral y a la construccin de la identidad cultural nacional, regional y local, incluyendo tambin los recursos humanos, acadmicos y fsicos para poner en prctica las polticas y llevar a cabo el proyecto educativo institucional. El artculo16 comprende los objetivos especficos de la educacin preescolar y el 20 los objetivos de la educacin bsica. Al finalizar la secundaria como parte de un currculo comn de nueve aos, cada estudiante deber haber obtenido un dominio del idioma materno y un razonamiento lgico y analtico para la interpretacin de problemas de la ciencia y la

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Fuente: Una nueva forma de ensear. Valores, por la autoestima y la responsabilidad, con declaraciones de Olac Fuentes, directivo de la SEP, en el diario Reforma, Mxico, 28/3/99.

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Fuente: INIDEN, Informe de Educacin, ao VIII, N 3,Lima, marzo de 1999.

tecnologa y de la vida cotidiana. El profesorado valora el hecho de que el MEN ya no tenga la facultad de imponer un currculo nico, lo que bloqueaba sus iniciativas y someta a una supervisin asfixiante326. En Uruguay se ha iniciado una experiencia piloto de la educacin secundaria, en procura de asegurar la calidad del ciclo bsico de educacin media. En ella se redujo el nmero de materias incluidas en el currculo, agrupndose ste por reas. El propsito final de esta iniciativa, acompaada de una intensa formacin docente en las distintas reas, es tratar de asegurar la calidad del ciclo bsico de la educacin media. Las nuevas tecnologas y otros factores de calidad La historia del siglo que termina es prdiga en ejemplos del entusiasmo con que la educacin ha acogido como potenciales medios educativos al cine, la radio, la televisin, el video y, ms recientemente, a la computadora u ordenador. Pareciera que cada nuevo medio signific para algunos innovadores, respuestas finales a problemas educativos acumulados. Sin embargo, al cabo de aos de aplicacin cada medio result efmero en cuanto a las potencialidades que se le atribuan, en gran medida por haber tratado de implantarlos como mecanismos educativos sin antes tomar en cuenta los fines que se persiguen con su aplicacin. La teleeducacin, una de las principales opciones de educacin a distancia de carcter abierto, fue considerada durante dcadas pasadas como la alternativa a la educacin formal escolar. El gran fracaso del sistema educativo por televisin se debi a que se quiso considerar el uso de la televisin como extensin del sistema escolar. Su alto costo econmico obliga a mantener una inversin permanente que muchos niveles descentralizados no estn en condicin de asumir. El lenguaje televisivo no es apto para la abstraccin escolar, apela a la fantasa y el deseo antes que a la razn analtica demandada en el proceso de enseanzaaprendizaje escolar. En general, los fuertes impactos emocionales de la narracin dramtica televisiva disminuyen o distraen el aprendizaje327. Ante las nuevas tecnologas, es frecuente encontrar posiciones que van desde las utpicas (la tecnologa como panacea resolviendo principales problemas en el aprendizaje) a las escpticas (la televisin y los ordenadores pueden ser nocivos para nios y nias, y estimulan un aprender inocuo). Ambas posturas obedecen a una visin tecnocntrica del problema, sin considerar elementos humanos, culturales y contextuales y privilegiando slo lo tecnolgico, sustituyendo indebidamente un fin por los medios. La cuestin fundamental no es qu se puede hacer con el computador o el televisor, o qu hacen los ordenadores o la televisin a las nias y los nios. Sera ms til preguntarse qu pueden hacer estos ltimos y sus padres y madres con las computadoras o la televisin; qu pueden construir con ellas; cmo dotar de competencias a nias, nios, docentes, madres y padres, para que puedan moverse en el mundo de la computacin y de la televisin. Importa admitir que toda nueva tecnologa no tiende a reemplazar la anterior. El ordenador o computador no reemplaza a la mquina de escribir ni al video; ste no reemplaza al televisor, ni el televisor a la radio. Cada una de estas tecnologas tiene su funcin, sus potencialidades y

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Fuente: La reforma educativa en Colombia, nmero especial de Educacin y Cultura N 33, Revista de la Federacin Colombiana de Educadores (Fecode),Santaf de Bogot, abril de 1994.

327

Len Trahtemberg se basa en un trabajo de Valerio Fuenzalida para analizar los mitos y las realidades sobre la teleeducacin. Ver Len TRAHTEMBERG, Educacin y lenguajes en el mundo contemporneo, en Frum Internacional de Educacin Encinas 99, Derrama Magisterial, Lima, 1999.

limitaciones. De lo que se trata es de que nias y nios, desde pequeos, sepan de su existencia y sean motivados para usar cada medio con mente alerta y atenta. En el caso de la televisin, sta es considerada cada vez ms como medio de entretencin y escapista. No se puede decir lo mismo de los efectos sobre la mente y el modo de mirar el mundo de la niez, de una adiccin infantil a la televisin, ni de la difusin videogrfica de comics cargados de violencia. Un informe de la Unesco en 1998 seala que el 91 por ciento de los nios con acceso al televisor en sus hogares, pasan un promedio de tres horas diarias delante de la pantalla y le dedican ms de un 50 por ciento que a cualquier otra actividad. La encuesta que sirvi para dicho informe estableci que una hora de programa contiene en promedio, de cinco a diez escenas de violencia presentadas, en su mayora, como agradables o benficas328. Nios y nias y la mayora de veces los padres y las madres no van ms all del procesamiento superficial del material televisivo. A pesar de su innegable influencia, la televisin no est en la escuela ni son tomados en cuenta sus efectos en el aprendizaje. Una de las tareas pendientes es precisamente asumir como un problema por resolver la actitud de madres, padres o progenitores con el uso del medio televisivo, y con la adiccin que muchas veces inutiliza a nios y nias. Aproximarse al problema supone, adems, admitir que la televisin tiene una enorme potencialidad para entretener e informar, y para ampliar el mundo de la cultura, as como capacidad para estimular muchos ms sentidos de los que puede lograr cualquier docente en el aula. Las sesiones de audiovisin crtica entre docentes y padres o madres respecto a programas en los distintos niveles educativos, estimuladas desde los centros o programas educativos, pueden constituir una de las salidas a esta inercia colectiva. Con referencia a las computadoras, habra que partir de reconocer que tienen caractersticas distintas a otros medios, algunas de ellas muy ligadas a sus potencialidades para el aprendizaje. Varios autores sostienen, incluso, que estaramos en un punto de la historia de la educacin en el cual son posibles cambios radicales y que la posibilidad de esos cambios tiene en las computadoras un medio indispensable para lograrlos. Sin coincidir con dichas posturas, una innegable ventaja del ordenador o computador es su capacidad de ser un medio interactivo, sobre todo a partir de cuando se volvieron conversacionales329. Esta interactividad le da mayor potencialidad para proveer nuevas formas de aprendizaje a travs de actividades de construccin. La aplicacin con padres, madres, nios, nias y docentes de formas interactivas y constructivistas de aprender con la tecnologa, podra dar resultados sorprendentes. Una evaluacin preliminar de los efectos del Proyecto Enlaces en las escuelas chilenas, indica que los beneficios de contar con tecnologas informticas y de comunicaciones se resumen en lo siguiente: (i) las escuelas pueden sentirse parte de una comunidad escolar,
328

Segn el trabajo realizado con cinco mil nios de 12 aos de veintitrs pases, los personajes de accin como Terminator son conocidos por el 88% de los nios y el 51% de ellos desea imitarlo (noticia cablegrfica publicada por rotativos del mundo el 24 de febrero de 1998).

329

Interactividad es la respuesta por medio del lenguaje al lenguaje[...] Un medio es interactivo cuando tiene la capacidad de implicar activamente al aprendiz a la actividad que viene implcita en el diseo (Jaime Snchez, Aprender interactivamente, artculo en el suplemento Artes y Letras del diario El Mercurio, Santiago de Chile, 10/5/98).

independientemente del lugar geogrfico donde se encuentren; (ii) profesores y profesoras incentivan su profesionalizacin al compartir experiencias, guas de trabajo y grupos de reflexin a travs de las redes de comunicacin; (iii) directivos y docentes pueden modernizar su gestin administrativa aplicando la computacin para planillas de notas, comunicados, apuntes, archivos de datos, pruebas, registros de estudiantes, contabilidad, etc.; (iv) tanto docentes como estudiantes pueden aprovechar la creciente oferta en calidad y amplitud de programas educativos (software) como material didctico, modificando la prctica pedaggica; y (v) alumnas y alumnos presentan una alta motivacin al trabajar con computadoras, estmulo que sus docentes pueden aprovechar de manera educativa y creativa330. A estas alturas ser difcil ignorar a los ordenadores como parte de la vida moderna que est llegando a universalizarse incluso en lugares insospechados de comodidad o riqueza. De all la importancia de aproximarse a su uso con fines pedaggicos; el contexto es el nio o la nia, su ambiente, su cultura y no la tecnologa. A pesar de ello, el uso del computador con fines pedaggicos se encuentra an en un perodo experimental, y hasta la fecha apenas ha afectado a un mecanismo bsico de la educacin, como es el contacto directo entre docente y estudiante en el aula. Actualmente en los pases desarrollados331 las computadoras desempean las siguientes funciones principales: (i) instrumentos para la adquisicin de conocimientos informticos bsicos; (ii) apoyo y complemento al plan de estudios; y (iii) medios de interaccin entre profesores y estudiantes, estudiantes entre ellos y profesores entre s. De estas tres funciones, la segunda empieza a ocupar un espacio importante. Crece, asimismo, la conviccin de que estos medios aportan a la enseanza ventajas importantes como la simulacin, visualizacin, demostracin, reprogramacin e interaccin, as como la conviccin de que ser necesario resolver la necesidad de nuevos parmetros de evaluacin y valoracin que reflejen los procesos de aprendizaje cognoscitivo332. A los anteriores elementos debieran aadirse por lo menos otros tres de tipo problemtico: a) Los softwares educativos de la computacin a menudo no son hechos por educadores sino por tcnicos de computacin con poco conocimiento de los procesos de aprendizaje. El uso de computadoras como medio educativo ser distinto si se trata de pases ricos o pobres. En los primeros, por lo general, las tecnologas educativas no sirven para ahorrar recursos sino para elevar la calidad de los aprendizajes. En los pases pobres, la opcin por computadoras en las aulas debe pasar por analizar factores de por s escasos: recursos financieros y docentes bien entrenados333.

b)

330

Ver HEPPK y REHBEIN 1996, Proyecto Enlaces..., ob. cit.

331

En los Estados Unidos, por ejemplo, para todos los niveles de educacin se cuenta con un computador por cada seis estudiantes. No se cuenta con estadsticas precisas, pero se presume que en Europa la relacin sea superior (fuente: Informe Mundial de Educacin, Unesco, 1998).

332

Ibd.

333

Se estima que por cada hora presencial de clase, el profesor o la profesora invierte una hora en prepararla y el material impreso para la misma sesin puede exigir unas treinta horas de trabajo. En cambio, una hora de instruccin con un disco compacto interactivo necesita unas trescientas horas de preparacin. La dificultad de generalizar

c)

Los lderes de opinin sobre la utilizacin de las computadoras como instrumentos educativos son las propias empresas encargadas de su produccin. A pesar de que no hay comprobacin de que con estos equipos se mejoren los aprendizajes, hoy las compras masivas de computadoras para ser utilizadas en escuelas es caracterstica de modernizacin educativa en varios pases. La rpida obsolescencia de equipos por los avances tecnolgicos en las transnacionales a cargo de su diseo y produccin, supondra en la mayora de casos que mejor sera invertir en la contratacin de servicios que destinar recursos a la adquisicin de equipos, con los inevitables costos adicionales de instalacin, capacitacin de usuarios y mantenimiento de la maquinaria adquirida.

El crecimiento de Internet en Amrica Latina La potencialidad educativa de Internet es alta. Cada vez es mayor el nmero de usuarios que acuden a Internet en busca de informacin, conocimiento, cultura o entretenimiento, as como el desarrollo e impacto de conferencias electrnicas y foros de discusin sobre temas polticos, sociales, econmicos o culturales. Su expansin y democratizacin har que la sociedad mundial de informacin contribuya realmente al mejoramiento de las condiciones de vida, sociales, culturales, polticas y econmicas de la mayora de los habitantes latinoamericanos. De all la importancia de su seguimiento y anlisis. Para hacer uso de Internet es necesario que se cumplan determinadas condiciones y exista una cierta infraestructura: computadoras personales, mdem, telfonos, proveedores en el pas de servicios de Internet, electricidad y un cierto nivel educativo. En cuanto a computadoras, la regin ocupa en el Hemisferio Sur el segundo lugar despus del Sudeste Asitico. En trminos relativos, su posicin es mejor an: segn el Banco Mundial existen en Amrica Latina y el Caribe casi 33 computadoras por cada 1000 habitantes, mientras que en el Oriente Prximo y Medio son algo ms de 15 y en el este de Asia y la regin del Pacfico.334 Existen 47 millones de telfonos (casi 10 por 100 habitantes, en Asia son 6 y en Africa menos de 2 por cada 100). El abastecimiento de corriente elctrica es tambin mejor, sobre todo en el rea rural, que en Africa y el sudeste asitico. Tambin la tasa de alfabetizacin, 88% en promedio, es otro dato positivo para el uso de Internet. Dominar ingls no es tan decisivo en Amrica Latina como en otras regiones del mundo, por el gran nmero de contenidos en espaol y portugus que se ofrecen en la red.335

la computacin en pases pobres se agrava si se calcula una vida til de cinco aos por computador y unos 300 dlares de mantenimiento por ao: necesitaranse 600 dlares por computador al ao. Uniendo a lo anterior una estimacin de 60 dlares por estudiante al ao un computador por cada diez estudiantes, el uso de esta tecnologa incrementara en 20% el presupuesto del sector, lo cual no es factible en trminos polticos (De Moura en PNUD 1998, Educacin. La agenda del siglo XXI...,ob. cit.).
334

Datos presentados por Roman HERZOG Internet en Amrica Latina. Entre el

comercio electrnico y la cabina pblica. (Desarrollo y Cooperacin D+C, N 1, enero/febrero 2000, Frankfurt,Alemania)
335

Se estima en 20 millones el nmero de usuarios de Internet de habla espaola y Iberoamrica ocupa el segundo lugar, detrs de la comunidad de habla

portuguesa. En

En promedio, segn clculos conservadores, el nmero de accesos a Internet en Amrica Latina es de aproximadamente seis millones de internautas. A mediados de 1999 el nmero de usuarios en el mundo se estimaba en 160 millones. Muchas ONGs del rea poltica y cultural han generado redes de informacin regionales, asentadas en las redes nacionales ya existentes. Cada uno de los pases latinoamericanos dispone de por lo menos una y, en la mayora de los casos, varias redes nacionales. El desarrollo de enlaces con las redes de datos mundiales, muchas veces promovido por el sector cientfico vinculado a fuentes de origen norteamericano, comenz a mediados de los aos 80. Existe, adems, una intensa cooperacin Sur-Sur en la creacin y desarrollo de las estructuras de comunicacin e informacin. La Association for Progressive Communication (APC), con ms de 15 mil ONGs. interrelacionadas en 60 redes individuales en 133 pases, cuenta en Amrica Latina con una extensa trayectoria.336 En la mayora de pases latinoamericanos, son principales usuarios de Internet los cientficos, los profesionales y estudiantes de grados superiores de enseanza.Una encuesta entre 12 mil usuarios latinoamericanos presentan los siguientes resultados: 67% de ellos tiene entre 18 y 34 aos de edad; el 78% es de sexo masculino; igual porcentaje cuenta con estudios superiores; el 63% trabaja y el 61% posee tarjeta de crdito.337 Estos datos son indicativos que en la regin latinoamericana, usan y acceden a Internet sectores de poblacin medianamente pudientes. Sin embargo, el acceso a este medio crece en la regin a ritmos superiores a los previstos. Se estima que pronto los usuarios hispano y luso hablantes llegarn a los 34 millones, casi el doble de losactuales. Segn analistas econmicos, Amrica Latina emerger en los prximos aos como la regin de ms rpido crecimiento en el mercado global de Internet, a continuacin del Sudeste Asitico. Segn las empresas, la difusin de Internet en la regin podra quintuplicarse en los tres primeros aos del siglo 21. Amrica Latina tiene, asimismo, un nmero de hosts o servidores de Internet muy superiores al de otras regiones del llamado Tercer Mundo: 486.795. Importa sealar que slo tres pases (Brasil, Mxico y Argentina) en enero de 1999 tenan 394.160 de los hosts latinoamericanos, es decir el 81% de los servidores de Internet en la regin. An as, todos los pases latinoamericanos estn conectados a Internet. Segn estimaciones de abril de 1999, de los 160 millones de usuarios de Internet (3,9% de la poblacin mundial) el 3,6% corresponda a Amrica Latina y el Caribe (8,4% de la poblacin mundial) A pesar de que en la actualidad la mayora de la poblacin de los pases de Amrica Latina queda excluida de Internet, los propios datos anteriores son indicativos de la enorme potencialidad que representa su creciente expansin. Hay elementos que refuerzan esa potencialidad y el creciente inters por utilizar Internet en la regin. En su informe de abril 1999 IABIN (Interamerican Biodiversity Information Network) destaca que el proyecto de

inglesa y delante de la alemana, francesa y japonesa. (Fuente: Internet en Amrica Latina. Desarrollo y Coperacin, N1, enero/febrero 2000. Frankfurt, Alemania.)
336

En 1991 distintas redes cientficas fundaron en septiembre de 1991 el Foro de Redes de

Amrica Latina y el Caribe con el objetivo desarrollar las asociaciones de redes regionales, as como de una infraestructura administrada por los propios usuarios latinoamericanos. Dieciocho de estas redes regionales de informacin se han incorporado al Nework of Network Project, fomentado por la ONG canadiense de ciencia y desarrollo IDRC. (Fuente: Desarrollo y Cooperacin (D+C) N 1, enero/febrero 2000, Frankfurt, Alemania)
337

Encuesta desarrollada por el Laredo Group por encargo de Star Media Network Inc.

(Fuente: Ibid.)

investigacin Nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin en Amrica Latina tuvo notable difusin, haciendo explcita admiracin por la extensin per cpita de la infraestructura de Internet en pases como Uruguay, Chile, Argentina, Costa Rica, Mxico y Brasil, comparable segn ese informe a la de Italia, Francia o Rusia. Hay quienes postulan como posible salida de expansin educativa y mejoras en el aprendizaje la contratacin de servicios locales asociados a Internet338. El uso colectivo y adaptado a las circunstancias de Internet tiene en la Red Cientfica Peruana un formidable ejemplo: desde 1993 han desarrollado el modelo alternativo de Cabinas Pblicas en 250 localidades del medio rural del Per, por el que acceden a Internet un 21% de los 200 mil usuarios del pas; el xito de este proyecto ha motivado su expansin a otros pases como El Salvador.339 La difcil relacin docentes/nuevas tecnologas electrnicas Introducir la tecnologa en la educacin demanda nuevos e importantes papeles a maestras y maestros, y la necesidad de que stos conozcan y dominen esas tecnologas. La presencia docente ser esencial para que el estudiantado incorpore elementos de humanidad, impida que el medio distorsione los fines educacionales y logre que todas las potencialidades estn involucradas en los procesos de aprendizaje. A pesar de ello, la funcin que se est dando a los y las docentes en varios de estos programas es intrascendente. Se ha llegado incluso a caricaturizarla asignndoseles tareas limitadas a la transmisin de informacin o, cuando ms, a la de moderador o entrenador. Conspira contra una mejor ubicacin del docente en esta introduccin tecnolgica su inercia acostumbrada slo al lenguaje escrito; lo virtual como dimensin nueva desborda los elementos con los que est trabajando. En la evaluacin externa del Plan Social Educativo argentino, se seala que el 89% de las escuelas en l comprendidas tiene equipamiento informtico. Los testimonios de docentes y estudiantes encuestados reflejan la significatividad de la llegada de la informtica a la escuela. Las personas responsables del rea refieren que las computadoras son mucho ms accesibles al uso respecto a la percepcin que tenan los alumnos y las alumnas. Uno de ellos afirm: yo antes vea las computadoras y crea que nunca las iba a poder tocar ni usar y ahora hasta las s manejar.

338

En el Per, un especialista en educacin y gerente de un instituto especializado seala: Si la mensualidad del cable es de 35 dlares y la de Internet es ms o menos equivalente, sumando costos adicionales podramos hablar de unos 250 dlares mensuales. En cambio si cada libro de texto cuesta unos tres dlares y cada alumno debe comprar por lo menos tres de ellos, estamos hablando de nueve dlares por alumno en colegios que tienen un promedio de mil alumnos (fuente: diario El Comercio, suplemento especial El futuro est aqu, Lima, 21/3/99).

339

Cada Cabina Pblica dispone de 20 computadores de ltima generacin y de un

centro de capacitacin. A cambio de una mdica cuota mensual, los asociados tienen derecho a un curso de computacin y de Internet, as como a una direccin personal de correo electrnico; por menos de un dlar pueden hacer uso de Internet. Con las ganancias obtenidas la Red Cientfica Peruana (RCP) ha iniciado un nuevo proyecto de monocabinas (cabinas telefnicas con computador) instalando en zonas rurales 500 de un total de cinco mil en un perodo de dos aos. En colaboracin con el gobierno de El Salvador la RCP est instalando en ese pas un total de 100 Cabinas Pblicas (Fuente: Ibid.)

El informe evaluativo del PSE seala preliminarmente que la mayora de profesores estn impulsando el uso de la herramienta informtica en los alumnos a travs del pedido de producciones, a travs de la solicitud de informacin, pero an prefieren permanecer distantes de las mquinas en sus tareas cotidianas de enseanza [...] Esto podra vincularse con cierto temor, por el desconocimiento, a sentir que los alumnos saben ms que ellos, y al tiempo que lleva el repensar y revisar las estrategias didcticas a la luz de las nuevas tecnologas. Los directivos de los centros educativos consultados sealan que el principal motivo del no uso de las computadoras es que los y las docentes no saben manejarlas340. En un seminario con trescientos docentes de sesenta colegios en Lima, todos ellos admitieron contar con televisor y con computadoras conectadas a la red Internet. En cambio, nadie manifest utilizar ambas herramientas como material didctico. El maestro podra grabar algunos de los documentales que pasa la televisin por cable sobre los egipcios, Napolen o el cuerpo humano y proyectarlo luego en el aula. La tarea consistira en que los chicos revisen unas veinte fuentes sugeridas por el profesor sobre el tema proyectado para luego preparar un ensayo sobre ese mismo tema341. No sera suficiente ofrecer a las profesoras y los profesores cursos de procesadores de texto; resultara, adems, indispensable demostrarles cmo pueden utilizar mejor estas nuevas herramientas para despertar mayor inters en sus alumnos y, en consecuencia, obtener mejores resultados. En un buen nmero de casos pareciera no haber mayor diferencia entre la pizarra y la computadora, porque los papeles siguen siendo los tradicionales: dictar y copiar. Habra que afinar tcnicas orientadas a estimular ms el pensamiento lgico y la seleccin de fuentes de informacin adecuadas. Recuperar en el aula la relacin entre comunicacin y educacin Sin disminuir la importancia de las nuevas tecnologas, los mtodos de enseanza aplicados por las y los docentes en el aula siguen siendo los ms significativos en el logro de resultados en la enseanza-aprendizaje. La opcin por mtodos de atencin personalizada o por la supervisin de proyectos de grupo, reduciendo el tiempo que pierde cada docente dando instrucciones y dictando clases en voz alta, y logrando enfrentar la heterogeneidad de los salones de clase; la organizacin del aula para propiciar una mayor participacin y mejores trabajos en equipo; el buen uso de renovados libros de texto o el incremento de bibliotecas de aula, sern decisivos para una mejor calidad educativa. Para ello sigue siendo necesario abordar los problemas y las demandas de una mejor formacin profesional, del intercambio peridico de ideas a travs de talleres docentes, del aprendizaje del uso de computadoras u otros medios electrnicos y del intercambio de mdulos de aprendizaje a travs de redes locales o regionales. Sobre ello se har referencias explcitas en pginas posteriores. La disyuntiva actual no es entre las nuevas tecnologas y el personal docente. Ser muy difcil que ste sea desplazado por las mquinas. Empero, es necesario redefinir sus papeles tradicionales. Aprender a codificar y descodificar todo mensaje, conocer ms de televisin y computacin ayudar a maestras y maestros a comprender que estos medios rompen la secuencia lineal de la construccin curricular tradicional.

340

Ver ARGENTINA 1999, Evaluacin del Plan Social educativo..., ob. cit.

341

Opinin del educador Guillermo Ruiz, director del Instituto Educativo para el Desarrollo intelectual y Cultural (diario El Comercio, suplemento especial El futuro est aqu, Lima, 21/3/99).

Estos requerimientos de ampliacin de oportunidades para el uso y el acceso a las nuevas tecnologas, particularmente en escuelas pblicas y en ambientes pobres y sin recursos familiares para contar con esos equipos, estn asociados con la obtencin de mayores espacios democrticos en las sociedades latinoamericanas. En un ambiente colectivo que estimula a nios y nias a tener un bagaje cultural audiovisual, informtico y electrnico, la falta de oportunidades de uso y de acceso a dichos medios agrava las desigualdades sociales. Las actuales diferencias entre los centros educativos con buena infraestructura y los otros la mayora con locales precarios, sern mucho mayores entre los centros que incorporan la informtica y aquellos que no accedan a ella. Nuevas e importantes funciones de los Estados y las sociedades respecto a la educacin sern tomar providencias para que las escuelas pblicas sobre todo en medios urbano-marginales y rurales ayuden a superar esas carencias, alfabetizando en esos mbitos a sus nios y nias. De acuerdo con Teresa Quiroz, la escuela debera ser el lugar donde los educandos dan cuenta de todos los referentes que hoy da maneja un nio o una nia. La importancia de recuperar en el aula la relacin entre comunicacin y educacin estriba en que la nia y el nio deben aprender a tener una opinin, a situarse frente a las cosas, a expresar sus puntos de vista, a tener sentido de la inter- y la multiculturalidad. En un mundo crecientemente ms relacionado, deben tener criterio para entender a los otros, para situarse frente a ellos, para afirmar su identidad y enriquecer su cultura con los aportes de los dems342. En este sentido, un problema an no analizado son los efectos en la relacin docente-estudiante y en la enseanza-aprendizaje, de la mayor exposicin de nios y nias a la televisin que sus docentes, o de sus mejores habilidades para acceder y comprender un medio como la computacin que las que poseen las personas adultas en su condicin de padres, madres o docentes. Hoy un nio o una nia puede saber o conocer ms de un tema que sus propios docentes, su madre o su padre. Eso no cuestiona ni desacredita la labor de padres, madres o docentes, pero implica la necesidad de modificar el sentido tradicional del acto educativo y de repensar la educacin. Adems, no hay otra alternativa para lograr la modernizacin y mayores espacios de democratizacin en la enseanza que apostar por revitalizar la enseanza pblica y por dotar a cada docente de calificacin profesional y de conocimiento y puesta al da en materia tecnolgica. Lo ms interactivo en la educacin sigue siendo la relacin docente-estudiante. Algunas experiencias nacionales significativas en uso de nuevas tecnologas y otros factores de calidad en la enseanza-aprendizaje Desde 1995 en Brasil se vienen estableciendo un conjunto importante de medidas tendientes a modificar favorablemente la enseanza-aprendizaje343. En cuanto a nuevas tecnologas, sobresalen las siguientes: La implementacin del programa TV Escuela, con instalacin de kits para la recepcin en cerca de 45 mil escuelas pblicas de enseanza fundamental, ofreciendo cursos a distancia para la capacitacin y el perfeccionamiento docente y un nuevo recurso pedaggico en apoyo a las actividades en el aula.

342

Entrevista a Teresa Quiroz, La escuela en la sociedad de la informacin, en Autoeducacin N 55, ao XIX, .Lima, febrero de 1999.

343

Ver Beatriz CARDOSO, O estabelecimento de parmetros curriculares e a reorganizaao do ensino no Brasil, en Las transsformaciones educativas en Iberoamrica. Tres desafos: Democracia, desarrollo e integracin. Primer Congreso Iberoamericano de Educacin, Daniel Filmus (compilador), Buenos Aires, Troquel, 1998.

La instalacin de 100 mil computadoras en cerca de 6 mil escuelas pblicas.

El Programa Teleduco, emitido con especial suceso por la cadena OGlobo para un pblico mayoritariamente juvenil del Brasil, es una buena muestra de las potencialidades educativas de la televisin privada en asociacin a un IFP de tanta trayectoria como Senai (sobre esta experiencia se ha presentado un resumen en captulo anterior). En Costa Rica, la extensin de la informtica a toda la educacin primaria y gran parte de la secundaria ha sido una de las caractersticas centrales de la innovacin educativa visible en la dcada de los noventa. Las aplicaciones de informtica y telemtica unidas al dominio de lenguas extranjeras fue propsito del mencionado proyecto EDU 2005, sin solucin de continuidad con la nueva administracin. En Mxico, la Telesecundaria propiciada por la Secretara de Educacin Pblica llega a medio milln de nios y nias en escuelas de zonas rurales y de la periferia de ciudades. Las guas y los textos de la SEP sirven para el trabajo presencial de los y las docentes, que supervisan la transmisin por circuito cerrado de televisin de un total de ocho cursos, alternando los grados, con clases de 17 minutos cada una, seguida de 33 minutos de clase presencial con docentes. Puede llegar a tener un costo de operacin 43% ms bajo que el convencional urbano y atender hasta a cincuenta estudiantes por seccin mediante un televisor344. En Chile, existe el convencimiento de la necesidad de asumir como uno de los principales desafos superar una posicin desmedrada en trminos comparativos internacionales, en un ranking que considera por un lado los aos de escolarizacin promedio de la poblacin adulta y, por el otro, el nivel de desarrollo de la infraestructura bsica para la sociedad de la informacin345. El Proyecto Enlaces que se ha descrito en captulo anterior, constituye una respuesta en esa perspectiva; es un esfuerzo sistemtico y bien concebido que est obteniendo impactos educativos e informticos en nias y nios de las escuelas y liceos pblicos municipalizados. El uso masivo de la computacin como medio educativo tiene en l un buen referente. La accin en los cuatro mil establecimientos asociados a la red Enlaces ha inspirado un nuevo desafo denominado Internet Educativa 2000, con el propsito de ampliar substantivamente el nmero de establecimientos educativos que tengan conexin y hagan uso gratuito de la red Internet. Se convocar la participacin y ayuda de empresas privadas y compaas de telecomunicaciones para que seis mil centros educativos, es decir dos de cada tres establecimientos en el pas, tengan acceso a esos servicios346. Como se ha sealado, las escuelas secundarias incorporadas al Plan Social Educativo de Argentina se beneficiaron con el componente de la informtica. Recibieron un gabinete compuesto por cuatro computadoras con su correspondiente software y una impresora. Se brind capacitacin y asistencia para el acceso a la red telemtica Red Telar, inicindose la facilitacin de la comunicacin gratuita de la escuela dentro de la Red.

344

Ver TRAHTEMBERG 1999, Educacin y lenguajes..., ob. cit.

345

Desafos y tareas de la educacin chilena al comenzar el siglo 21. FUNDACION

CHILE, Programa de Educacin, Santiago. 1999.

346

Entrevista radial al ministro de Educacin Jos Pablo Arellano en Radio Universidad de Santiago (5/4/99).

Importancia de la investigacin como factor de calidad Aunque la vigencia de numerosas investigaciones en educacin constituye un hecho social y acadmico reconocido, durante las ultimas dcadas ha aumentado la brecha entre inversin pblica en el sector educacin e inversin en conocimientos sobre su funcionamiento y sobre los efectos de los cambios educativos en marcha. Sin embargo no hay signos claros que evidencien la necesidad de destinar ms recursos para actividades de investigacin, experimentacin e innovacin en reas claves de la educacin. Una de las instituciones ms influyentes en materia de acumulacin y difusin de informacin educativa, es la Red Latinoamericana de Informacin y Documentacin en Educacin (Reduc), que opera con veintids centros de investigacin situados en diecinueve pases. Luego de muchos aos de laborioso trabajo de estudio y sistematizacin de documentos educativos, en 1998 haba logrado un total de 14 200 resmenes analticos como banco de datos de base computarizada. Por lo menos un 50% de estos resmenes analticos corresponde a investigaciones sobre temas educacionales de la regin. Esta importante memoria acumulada de resultados de investigacin resulta an mayor si se toma en cuenta que cada ao Reduc incrementa en dos mil tems el nmero de resmenes analticos disponibles y que su banco de datos corresponde probablemente a un tercio de la totalidad de publicaciones o informes disponibles sobre la educacin en Amrica Latina347. En cuanto a la temtica desarrollada, se afirma que las distintas visiones de desarrollo vigentes en los investigadores han sido determinantes para la opcin por las diferentes agendas de problemas por investigar y han determinado los temas y los enfoques de las mismas. Pablo Latap resalta la pugna de los paradigmas tericos que guan la investigacin socioeducativa y que en mayor o menor grado las ciencias sociales en los pases latinoamericanos han guardado una relacin de dependencia con los pases centrales, sobre todo los Estados Unidos, Francia y el Reino Unido. Destaca como paradigmas histricamente dominantes: el funcionalismo, la teora del capital humano, el empirismo metodolgico, las teoras reproductivistas francesas y las de cuo neomarxista expuestas por la escuela de Frankfurt, autores norteamericanos y, en menor grado, por Bernstein348. Se puede afirmar que la multiplicidad de enfoques tericos que han primado en la investigacin educativa latinoamericana, ms all de sus contradicciones y enfrentamientos inevitables, ha sido benfica para la actividad acadmica. Hay incluso quienes sostenan, a fines de los ochenta, que a travs del trabajo de creacin y recreacin hecho en la regin sobre planteamientos del hemisferio norte se ha posibilitado la acumulacin de una riqueza terica en el campo de la reflexin socioeducativa mucho ms importante a veces que en los Estados Unidos349. A pesar de los elementos anteriores, el esfuerzo en investigacin educativa sigue siendo insuficiente en la regin y verdaderamente exiguo en muchos de sus pases. Se concentra un

347

Los datos fueron obtenidos en el CIDE (Centro de Investigacin y Desarrollo de la Educacin) de Chile, institucin focal de Reduc.

348

Ver Pablo LATAP, La investigacin educativa en Amrica Latina: algunos retos, en Perspectivas N 73, Revista trimestral de educacin, Pars, Unesco, 1990.

349

Ver Carmen GARCA GUADILLA, Produccin y transferencia de paradigmas tericos en la investigacin socioeducativa, Caracas, Fondo Editorial Tropikos, 1987.

mayor nmero de investigaciones en aquellos que cuentan con ms y mejores centros de educacin superior y acadmicos especializados350. Otros factores que afectan su expansin e impacto son la creciente limitacin de recursos, los relativamente elevados costos requeridos por los estudios de carcter nacional o regional, as como el poco arraigo de las investigaciones en las polticas educativas o, en no pocas ocasiones, el uso distorsionado de sus resultados por parte del poder poltico. El consenso acerca de la escasa efectividad de las investigaciones educativas para producir cambios en las prcticas pedaggicas o en las polticas educativas, seala tambin que no es un problema actual ni exclusivo de Amrica Latina. Sin embargo, importa detenerse en algo de por s crucial: la necesidad de una mayor conexin con las necesidades reales, tanto de las personas participantes estudiantes y docentes, como de las encargadas de tomar decisiones polticas. Un punto clave en esta relacin es el valor estratgico que se reconoce que tiene el conocimiento, junto con los tradicionales factores de produccin, para resolver los problemas de nuestras sociedades, incluidos los educativos. Si se quiere producir cambios, es necesario producir conocimientos. Por ejemplo, M. Petty destaca que sobre la base del sistemtico seguimiento e interpretacin de la repeticin escolar, fenmeno que ocurre en la intimidad del aula y bajo la discrecin de cada docente, se ha producido como nuevo conocimiento que el costo de dicha repeticin es comparable con el costo de la deuda externa latinoamericana351. Este solo dato impacta ms en quienes manejan y deciden el gasto pblico que muchos textos sobre la importancia intrnseca de la educacin. Otro aspecto importante de sealar es la dificultad de medir los impactos concretos de una investigacin sobre los posibles cambios que ella pudiera generar. La realidad presenta ms bien un cuadro en el que se requieren varias investigaciones que aporten resultados que vayan en una misma direccin para transformar ms lentamente de lo que investigadores y polticos quisieran, el modo de ver las cosas. Por ello la influencia de la investigacin no debe buscarse principalmente en la aplicabilidad de sus resultados, sino en la capacidad que tuvo para hacer socialmente visible un problema, o para entregar nuevas categoras que permitan una manera distinta de observarlo y mayores posibilidades de actuar sobre l352. Jos Joaqun Brunner nos presenta una til experiencia a propsito de lo sealado. l dirigi una comisin a la que el gobierno de su pas, Chile, encomendara definir una poltica de desarrollo de la educacin superior y elaborar una propuesta de reforma de la legislacin que regula este nivel educativo. Para ambas propuestas se requiri una utilizacin relativamente intensa de conocimientos acumulados, que pudieran ser utilizados para construir conocimiento tcito, personal, en cada uno de los miembros de la comisin. Sin embargo, cuando necesitaron informacin y conocimientos especficos por ejemplo, estudios sobre legislacin internacional comparada en el campo de la educacin superior, proyecciones de

350

Desde los aos 1960 y 1970 la regin elev el nmero de investigadores y el monto de recursos destinados a la ciencia y la tecnologa. No obstante, los pases de Europa gastan cinco veces ms que los de Amrica Latina en investigaciones para el desarrollo. Los pases del este asitico gastan tres veces ms por el mismo concepto (ver CEPAL/UNESCO 1992, Educacin y conocimiento..., ob. cit.)

351

Ver Miguel PETTY S. J., La investigacin educativa de cara al 2000, en Revista del Centro de Investigacin y Accin Social, Buenos Aires, 1993.

352

Ver Juan Eduardo GARCA-HUIDOBRO, Reflexiones sobre las relaciones posibles entre la investigacin educacional y las polticas educativas, Santiago de Chile, CIDE, 1988.

matrcula hasta el ao 2000 o informacin sobre rendimiento en universidades y uso de sus recursos habitualmente tal informacin no exista o no estaba disponible353. Las nuevas temticas prioritarias Los problemas agudos de la educacin latinoamericana y las expectativas que los gobernantes han hecho explcitas sobre la potencialidad de la educacin y el conocimiento como pilares de todo posible despegue y desarrollo de cada pas, demandan que la investigacin educativa, junto con abordar problemas concretos que exigen solucin, prevea y a la vez visualice futuros escenarios y nuevas demandas. Ello requiere, asimismo, de polticas cientficas nacionales que apoyen una investigacin educativa con la que se pueda obtener lneas prioritarias que orienten los esfuerzos y la inversin por ejecutar354. Las nuevas concepciones de aprendizaje proponen asociar educacin y escuela a la produccin de competencias efectivas y de habilidades concretas como saber pensar, expresarse y dar solucin a problemas prcticos; obtener destrezas lingsticas para desempearse y comunicarse en mltiples situaciones y mbitos de accin. El desafo central es llevar esas concepciones a las escuelas de los sectores pobres o de quienes ms necesitan esos saberes prcticos y dominios de accin. La relacin de posibles temas prioritarios de investigacin educativa debiera hacerse considerando las exigencias de los contextos analizados y la necesidad de que dichos temas sean asumidos por los actores polticos, cuadros tcnicos y de investigacin. De igual modo, tratando de romper con las tradiciones de conflicto y desvinculacin que han caracterizado a la investigacin educativa, procurando sumar recursos y experiencias, y aumentando la capacidad de anticipacin en beneficio del cambio educativo en la regin. La calidad ligada a la equidad educativa, la descentralizacin de decisiones, la pertinencia educativa, la dimensin pblica y privada de la educacin, el estatus y desempeo profesional docente son, entre otras, reas temticas que tienen exigencias concretas de abordaje como ncleos de investigacin educativa. Sin embargo, son las demandas de un mejor aprendizaje en las aulas las que debieran merecer especial atencin. Al respecto, sobresalen reas temticas como las siguientes: la enseanza y los aprendizajes en aulas constituidas por grupos heterogneos; la modificacin, con apoyo de los educadores y las educadoras, de las prcticas docentes que transmiten los

353

Ver Jos J. BRUNNER, Contribuye la investigacin social a la toma de decisiones?, conferencia inaugural del Seminario La investigacin educacional latinoamericana de cara al ao 2000, Punta de Tralca, Chile,4-6 de junio de 1993, Santiago de Chile, PIIE/CIDE/Reduc, 1994.

354

Los escasos ndices de Investigacin y Desarrollo (I&D) en Amrica Latina fueron visualizados en la propuesta Cepal/Unesco mencionada: en Amrica Latina hay menos cientficos y menor nmero de graduados universitarios (156 por cada 100 mil habitantes; los pases industrializados del Asia alcanzan a 478). El monto del gasto en I&D por habitante y respecto del PBI es desigual entre los pases de la regin latinoamericana, siendo la diferencia ente los ms avanzados y rezagados de cinco a uno; el insuficiente esfuerzo en I&D se concentra en un ncleo de universidades desvinculadas del aparato productivo y en sectores econmicos poco dinmicos. Ver CEPAL/UNESCO 1992, Educacin y conocimiento..., ob. cit.

contenidos de las asignaturas, en pro de otras prcticas con nfasis en la educacin personalizada y en la orientacin de cada educando; los estmulos para lograr y mejorar la autoestima de nias y nios, y para la atencin especializada a estudiantes con problemas de aprendizaje; los efectos de ambientes ldicos y de mtodos personalizados entre estudiantes de escasos recursos; los facilitadores para la enseanza y el aprendizaje exitoso de lectura, escritura y clculo bsico; los mecanismos para democratizar el trabajo en el aula y concertar con las familias y las instituciones locales, etc.355. Algunas experiencias relevantes de investigacin educativa Son mltiples los esfuerzos de investigacin educativa en Latinoamrica. Queremos destacar algunos, privilegiando los referidos a la equidad y la exclusin en la educacin. Una prioridad fundamental ser conocer cmo son en realidad el nio y la nia, sujetos de la educacin en Amrica Latina. La nia o el nio promedio, o de estadsticas abstractas, en realidad no existe. El nfasis que se d a la investigacin bsica sobre la nia y el nio concretos, ayudar a conocer cmo en una determinada edad ellos aprenden y piensan; y, a la vez, cmo usar ese conocimiento para el diseo de alternativas de enseanza. Los resultados de esas investigaciones impedirn la hoy frecuente estandarizacin de programas sobre ncleos infantiles por lo general diversos y heterogneos. Los aportes de Jos Amar provenientes de sus investigaciones y de la sistematizacin de experiencias con ncleos de nios y nias en situacin de pobreza, son significativos. Para este investigador y promotor, la imposibilidad de aislarlos de los contextos en que se desarrollan, demanda analizar los mltiples elementos internos y de su realidad exterior que interinfluyen en su estructura biolgica, as como la realidad socioeconmica en que viven, su medio ambiente, las relaciones que establecen consus pares y con personas adultas. Luego de sus experiencias en terreno en la Costa Atlntica de Colombia y de revisar el conjunto de conocimientos cientficos sobre la niez de las regiones y los pases del mundo en situacin de atraso y pobreza, concluye que los enfoques utilizados, a pesar de ser valiosos, no llegan a interpretar ni a ser adecuados a las caractersticas de nias y nios en situacin de marginacin356. El mismo investigador plantea que si bien la psicologa gentica es una cosmovisin que ha aportado mucho a la transformacin de la vida psquica, la realidad de millones de nios, sus familias y comunidades [...] que se debaten en la pobreza absoluta y representan la mitad de la poblacin, necesita de una dimensin diferente para explicar no slo el desarrollo infantil, sino tambin la cosmovisin del mundo. Sugiere como indispensable, en el caso latinoamericano, lograr dicha cosmovisin estudiando el psiquismo en su formacin y en sus transformaciones que, junto con descubrir los orgenes biolgicos de la vida psquica, tambin

355

Ver Jos RIVERO, "Investigacin educativa en Amrica Latina: la agenda pendiente", en La Piragua, Revista Latinoamericana de Educacin y Poltica N 9 , Santiago de Chile, segundo semestre, 1994.

356

En el caso latinoamericano, la cosmovisin ms difundida sobre el desarrollo infantil es el mecanicismo, que se refleja en el modelo reactivo del ser humano. Este ltimo concibe al ser humano igual que una mquina, reactivo a fuerzas y que slo las transforma mediante mecanismos que son tambin reactivos (ver Jos AMAR AMAR, Educacin infantil y desarrollo social, Barranquilla, Colombia, Ediciones Uninorte, 1994).

estudie la relacin con las posibilidades de variacin individual ligadas a las diferentes formas de interaccin con el medio y a las diferencias existentes en los distintos medios357. Otro estudio de necesaria mencin, de la dcada de los noventa, es el que coordin Sylvia Schmelkes en el Estado de Puebla. De acuerdo con Carlos Ornelas, es posiblemente el estudio ms detallado sobre la calidad de la educacin que se haya elaborado en Mxico, pues cumple todos los requisitos de una funcin productiva de la educacin y puede competir con cualquiera que se haga en un pas avanzado. Las pruebas que se elaboraron para este estudio se basan en el currculo oficial, pero ms que evaluar conocimientos de acuerdo con los objetivos de aprendizaje, sirvieron para detectar la contribucin de las escuelas para reproducir competencias para la vida. A pesar de la complejidad de los diferentes resultados de aprendizaje entre escuelas urbanas de clase media y las dems, pudieron sealar que del lado de la oferta, el o la docente, con sus calificaciones, actividades y actitudes para el trabajo, constitua el factor crucial. Por el lado de la demanda, el capital cultural y las aspiraciones de la familia son tal vez los factores que ms inciden en la calidad de la educacin. En el caso de las comunidades indgenas, las conclusiones de la investigacin contradicen a los tradicionalistas de la educacin bilinge y bicultural358 que abogan por retrasar la enseanza del espaol. Esta investigacin aport elementos para que el asunto de la escolaridad, la igualdad de oportunidades en el acceso, en la permanencia y en los resultados, regrese a la cuestin social. Uno de los factores que agrava el problema del analfabetismo es la falta de estudios que lo caractericen mejor. La importancia de la investigacin regional sobre perfiles de alfabetismo funcional efectuada por la Unesco y coordinada tcnicamente por Isabel Infante, es indudable. Hasta esa investigacin, a pesar de que el analfabetismo funcional se incorporaba a la retrica comn de los discursos y los planteamientos sobre situacin educativa, era muy poco lo que se conoca este fenmeno. Superando muchos obstculos, como la falta de fondos suficientes y la falta de experiencia en investigacin de los cuadros ministeriales con los que se llev a cabo la investigacin en por lo menos cinco de los siete pases considerados, con los resultados obtenidos se estn comenzando a develar aspectos importantes como el nmero de aos de escolaridad que se demanda para considerar a una persona realmente capaz de leer y comprender y resolver problemas de la vida cotidiana, es decir, alfabetizada. El sealamiento, entre los resultados de la investigacin, de que se precisan no menos de cinco o seis aos de escolaridad para ser una persona alfabetizada, agudiza la magnitud de un problema hasta ahora medido con criterios bsicamente estadsticos. Hay que advertir que los costos de esta investigacin fueron considerablemente ms bajos respecto a los de otras similares originadas en el norte desarrollado359.

357

Jos Amar tiene ms de veinte aos trabajando en el campo de la investigacin con la infancia pobre de la Costa Atlntica colombiana. Seala que si bien los trabajos de Piaget, Freud o Skinner son excepcionales, luego de haber compartido con muchas comunidades e infantes, lamenta declarar que nunca hemos visto los modelos del nio reactivo de Skinner, ni el nio inteligente de Piaget, ni el nio ertico de Freud (ibd, p. 46).

358

La denominacin bilinge y bicultural es utilizada fundamentalmente en Mxico. En el resto de la regin se hace referencia a la "educacin intercultural bilinge".

359

Un tpico ejemplo de lo costoso que son los estudios auspiciados con criterios y parmetros de pases del norte desarrollado es la investigacin sobre analfabetismo funcional auspiciado por la OCDE en Chile. El estudio de campo cost, al cambio de entonces (1997) 381 mil dlares, financiados por la Corporacin de Fomento del pas.

La opinin generalizada de que Amrica Latina como regin ha superado o est en vas de superar el problema del analfabetismo, se expresa en los planteamientos y propsitos presidenciales de la Cumbre de las Amricas II de Santiago de Chile. En dicho documento, todos los mandatarios se proponen enfrentar slo el denominado analfabetismo funcional. No hay mencin alguna a los ms de 40 millones de analfabetos absolutos que las cifras oficiales siguen presentando. De all que investigaciones como la que efectuara Mara Eugenia Letelier sobre el analfabetismo femenino en Chile pas con uno de los promedios de escolaridad ms elevados de la regin dan pistas que deben considerarse no slo en ese pas, sino en muchos otros de la regin. La visin integral del problema, la opinin y participacin de las propias mujeres que lo viven y el anlisis de la estigmatizacin social que genera la carencia o el manejo deficitario de la lectura y escritura, constituyen parte destacable del trabajo. La investigacin presenta importantes aportes para la comprensin del analfabetismo femenino en Amrica Latina, al abordar la relacin entre las habilidades de lectura y escritura que las mujeres entrevistadas perciben tener y los logros que efectivamente alcanzan a partir de la gradualidad de dichas habilidades (las analfabetas han desarrollado, adems, estrategias que les permiten desenvolverse en el medio letrado aun careciendo de dichas habilidades). Un resultado especialmente significativo se obtuvo en la investigacin al comparar los logros realmente alcanzados por las mujeres respecto a su respuesta a la pregunta usted lee y escribe?. El estudio muestra que el 17% de las mujeres que afirma poder leer y escribir no logra realizar ejercicios correspondientes al nivel ms rudimentario. Si la informacin obtenida mediante la aplicacin de la encuesta fuera generalizable, se tendra que concluir que slo un 29% de los chilenos con cinco o menos aos de escolaridad que afirman poder leer y escribir efectivamente, estn en condiciones de comunicarse en forma lectiva y escrita. Este resultado cuestiona la rutina comn de asumir las mediciones realizadas a travs de los censos como principal fuente de informacin sobre el analfabetismo, tal como sucede en todos los pases de la regin360. Demasiado a menudo lo pedaggico ha sido soslayado tanto en la teora como en la prctica de la denominada educacin popular; cuando la pedagoga est presente en sus enunciados slo aparece asociada a lo participativo. La consideracin de las propuestas que histricamente desarroll la escuela pblica para los sectores populares marca una tensin y

ETS cobra por sus servicios 50 mil dlares y Statistic Canada 25 mil dlares. En el presupuesto original, los ministerios de Trabajo, Educacin, Mideplan y Economa a travs de un fondo comn financiaban a los especialistas canadienses y norteamericanos por desarrollar un estudio comn sobre la base de los datos recogidos en la primera fase. A esto se suman 7 millones de pesos (15 500 dlares) que aport la corporacin de capacitacin de la Cmara de Construccin para la traduccin de los materiales originales en ingls y los gastos no calculados del trabajo de los representantes de los ministerios y de viajes que tuvo que asumir el Estado chileno para hacer efectiva esta investigacin. En febrero de 1999 dicho estudio nacional no tena presupuesto, por no haberse contemplado el pago de impuestos y por el alza del dlar. La investigacin sobre perfiles de alfabetismo funcional desarrollada en el propio Chile por la Unesco, con participacin de tcnicos nacionales del Centro de Perfeccionamiento de Lo Barnechea, slo alcanz a costar alrededor de 45 mil dlares.

360

VerLETELIER 1996,Analfabetismo femenino..., ob. cit.

contradiccin con los postulados de la educacin popular. El potencial aporte de sta al cambio educativo se vio limitado por mucho tiempo debido a ese divorcio y a no pocos prejuicios. Por ello la necesidad de renovados esfuerzos para aproximarse a la educacin pblica. Uno de ellos se expresa en el Proyecto Democracia, escuela pblica y educacin popular, elaborado en el marco del Programa de Sistematizacin de la Educacin Popular en Amrica Latina. La pregunta central que gua esta investigacin es: puede la educacin popular contribuir a la transformacin de la escuela y al ejercicio de un papel relevante en los procesos de democratizacin de la sociedad?. Este estudio es crtico respecto a las tensiones y contradicciones de la escuela en una democracia restringida con los postulados de la educacin popular. La lucha por la democratizacin, la posibilidad de utilizar la descentralizacin para el diseo de estrategias poltico-educativas que incrementen la participacin popular, la reflexin sobre la vigencia de lo nacional y popular para pensar el trazado de un nuevo sistema, constituyen para el estudio algunos de los componentes ms importantes que perfilan las transformaciones prioritarias por producirse al interior de los sistemas educativos. La necesidad de defensa de la escuela pblica como el espacio de formacin del pueblo por antonomasia, pasa por el reconocimiento de tres tipos de crisis en la escuela: una crisis de identidad, a partir de la prdida de la centralidad cultural que tena la escuela en los sistemas nacionales de enseanza desde el siglo pasado, por la presencia de la imagen y de un nuevo orden simblico que semiotiza la vida cotidiana y acelera un desplazamiento de la escuela; una crisis de deterioro degradacin de la calidad de la atencin educativa, pervivencia de esquemas y prcticas burocrticas, disgregacin y prdida de identidad docente que afecta fundamentalmente a los sectores populares; y una crisis de reconversin, generada por los rezagos que impiden a los sistemas educativos y a las escuelas apropiarse del conocimiento, hoy principal factor productivo361. Los trabajos de investigacin de Teresa Tovar sobre gnero en la educacin peruana son sistemticos e innovadores. A travs de ellos se abordan las percepciones del alumnado masculino y femenino acerca del gnero en la educacin secundaria y la cultura docente. En una primera investigacin362, descubre itinerarios distintos al recoger las visiones de chicos y chicas en la escuela. Las chicas apuestan por el estudio y el esfuerzo, en el marco de lo que la escuela les ofrece y adecundose a ste; la escuela es para ellas un espacio de ampliacin de oportunidades tentar un futuro laboral y demostrar igualdad de capacidades con los varones, en contraste con la familia. Para los muchachos, en cambio, la escuela secundaria aparece como un parntesis sin futuro: ven asomarse despus la desocupacin o subocupacin; ello influye para que no hagan un gran esfuerzo escolar, sino lo estrictamente necesario para no desaprobar. Simultneamente, los varones desarrollan estrategias informales de liderazgo tratando de mantener su protagonismo y su hombra. En una investigacin posterior comprueba cmo los y las docentes establecen relaciones y pactos de distinto tipo frente a chicos y chicas, tambin marcados por la relacin de gnero. El estudio privilegia los tipos predominantes y simblicos de alumno (movido, inquieto, cuestionador, curioso, informal) y alumna (disciplinada, tranquila, ordenada, estudiosa y aplicada), en un ambiente cargado de crisis y violencia. El profesorado de ambos sexos de colegios estatales de Lima es estudiado va encuesta y entrevistas testimoniales en sus variaciones de comportamiento sexista y tradicional, en relacin con esos tipos o modelos de alumno y alumna. Maestros y maestras no

361

Ver Luis RIGAL "Educacin popular y escuela pblica", en La Piragua. Revista Latinoamericana de Educacin y Poltica N 9, Santiago de Chile, Ceaal, segundo semestre, 1994.

362

Teresa TOVAR, Las mujeres estn queriendo igualarse. Gnero en la escuela, citado en Sin querer queriendo. Cultura docente y gnero, Lima, Tarea, 1998.

slo imparten conocimientos, sino que moldean formas de comportamiento familiar, pautan el manejo del cuerpo y el movimiento de su alumnado, as como el uso de los espacios por parte de chicos y chicas. Los desafos a la formacin de los jvenes pobres, considerando la transformacin de la organizacin del trabajo y de las relaciones laborales afectadas por la globalizacin y el cambio tecnolgico, as como el problema de la exclusin de la participacin social, son abordados por varios importantes trabajos de investigacin y sistematizacin reunidos en una publicacin auspiciada por Cinterfor363. En dichos trabajos se destacan las caractersticas de la juventud en estado de pobreza y las respuestas implementadas, sealando desafos para la formacin de los mismos. Una primera constatacin es la heterogeneidad de la poblacinobjetivo y sus distintas demandas y posibilidades de aprovechar las ofertas de capacitacin. Los grupos ms desfavorecidos son frecuentemente destinatarios de las iniciativas con caractersticas ms asistenciales y demandantes de mayor acompaamiento y seguimiento en el medio laboral. Los programas de capacitacin llegan a una minora de mujeres. La integracin de la recuperacin de las habilidades bsicas de lectoescritura y matemticas con el aprendizaje prctico es importante; sin embargo, no ha sido suficientemente desarrollada. Para evitar la repeticin de los ciclos de exclusin, se demanda una articulacin eficiente en trminos de adecuacin de los programas a la demanda y de seguimiento de los resultados de la formacin en la insercin laboral. La eliminacin de puestos de trabajo y los nuevos nichos ocupacionales tornan indispensable la ampliacin de la actual oferta de especialidades. Se sugieren acciones interinstitucionales para la elaboracin de materiales didcticos especficos para este tipo de destinatarios. Asimismo, mayores instancias sistematizadas de evaluacin e instrumentar la autoevaluacin como un componente de los procesos de formacin. Con ello se podr retroalimentar las experiencias y programas y posibilitar el perfeccionamiento institucional y pedaggico de la oferta de capacitacin364. Reflexin sobre la experiencia de calidad educativa en Cuba Ms all de toda coincidencia o divergencia respecto al modelo sociopoltico imperante en Cuba y de que, de alguna manera, constituye un mundo distinto y diferenciado del resto de la regin, es importante detenerse en la experiencia educativa cubana. Los resultados de la investigacin comparada sobre niveles de calidad educativa en trece pases de la regin sobre la que habr especial desarrollo en la parte final de este captulo - son tan favorables a la educacin cubana, que demandan por lo menos intentar una reflexin sobre los porqu de dicha situacin. Toda investigacin evaluativa es relativa. sta se refiri al dominio de las matemticas y el lenguaje, ambas materias son referentes obligados en actuales procesos de evaluacin de la calidad, aunque es evidente que no resumen la integralidad de la calidad educativa. En esta investigacin se consideraron, asimismo, los niveles educativos de los padres, las opiniones de los docentes y directivos de centros, y de autoridades del aparato del Estado. Se otorg particular valor a los factores asociados, es decir bajo qu condiciones se dieron los aprendizajes. Estas caractersticas permiten afirmar que dichos resultados tienen una efectiva relevancia (los procesos y elementos de esa investigacin regional son presentados ms adelante).

363

Ver Claudia JACINTO y Mara A. GALLART (coordinadoras) Por una segunda oportunidad. La formacin para el trabajo de jvenes vulnerables, OIT/Cinterfor/Red de Educacin y Trabajo, Montevideo, Cinterfor, 1998.

364

Los casos nacionales de Argentina, Uruguay, Mxico, Colombia, Chile y anlisis de tipo regional a cargo de investigadores y especialistas en el rea de formacin profesional conforman los trabajos resumidos.

En ese sentido y con referencia a los resultados obtenidos por los alumnos cubanos, cabe formular preguntas como las siguientes: Cules son las principales razones por las que, sobre una calificacin mxima de 400 puntos, Cuba alcanz 350 y la media del conjunto de doce pases restantes se mantuvo en torno a los 250 puntos? Por qu las nias y los nios cubanos con menores calificaciones pueden exhibir en todos los casos de aplicacin de pruebas de castellano y de matemticas para tercer y cuarto grados, resultados superiores a los nios y las nias de mejor desempeo de Argentina, Brasil, Chile o Colombia, el segundo grupo de pases, con un puntaje promedio superior a los de la media mencionada? Qu explicaciones encontrar para la obtencin de dichos resultados, considerando los ltimos diez aos de evidentes penurias econmicas del pueblo cubano a partir de la desaparicin del bloque de pases dependientes de la Unin Sovitica, su principal fuente de intercambio econmico y de divisas, y del mantenimiento del bloqueo norteamericano? En la conferencia inaugural del Congreso Pedagoga 99 (1 de febrero de 1999), a cargo de Luis Ignacio Gmez, ministro de Educacin de Cuba, se hizo referencia a esos resultados y encontramos algunas explicaciones a dicha situacin: Sobre este tema no queremos abundar ni pecar de inmodestos [...] Pero s podramos adelantar que en estos resultados influyen la cobertura escolar estable y garantizada, el trnsito por el ciclo del maestro con sus estudiantes, la sistematizacin en la labor pedaggica, la superacin profesional a que tienen acceso los educadores, el contacto permanente con las familias, el control peridico de los progresos y deficiencias para dar tratamiento diferenciado, as como la prioridad que tiene en el Sistema Nacional de Educacin la enseanza de las matemticas, el espaol y la historia por considerar que son asignaturas que tienen una marcada influencia en el desarrollo del pensamiento lgico, la comunicacin oral y escrita, y la contribucin al patriotismo y la identidad cultural365. Es posible explorar otras explicaciones: Cuba cuenta con una proporcin elevada de un docente por cada 42 habitantes, superior en casi tres veces a la media de la cantidad de habitantes en el mundo, de acuerdo con cifras de organismos como la Unesco. La formacin de profesores, nacida de los planes emergentes de los primeros aos del gobierno revolucionario, cuenta hoy con una institucin universitaria de perfil pedaggico en cada provincia, a la que se ingresa con el bachillerato concluido, examen de ingreso y entrevista de aptitud y actitud profesional. En los estudios pedaggicos se armoniza lo acadmico con la investigacin y se opta por una temprana insercin en un sistema de prcticas laborales que contacta a los estudiantes con las escuelas, con el asesoramiento de docentes de las facultades, maestros de dichas prcticas. De acuerdo con el propio ministro Gmez, la unidad de lo acadmico, lo investigativo y lo laboral se logra a partir del principio que defendemos como mdula de toda la formacin profesional: el maestro se forma en la escuela y desde la escuela. Los mejores graduados forman parte de una reserva

365

Conferencia especial de Luis I. Gmez Gutirrez, ministro de Educacin de Cuba, en el Congreso Pedagoga 99. Encuentro por la unidad de los educadores latinoamericanos, auspiciado por Unesco, Unicef, OEI, Asociacin de Educadores de Latinoamrica y del Caribe, y Convenio Andrs Bello. La Habana, 1-5 de febrero de 1999.

especial de cuadros pedaggicos, base de futuros metodlogos, inspectores y personal con ciertas habilidades para dirigir y orientar al resto de docentes. El director de cada centro es considerado el principal cuadro de direccin del sistema educacional y el responsable principal de la evaluacin de todos los docentes. En sus criterios de evaluacin considera criterios de los padres, los alumnos, la comunidad, otros docentes, los supervisores o tcnicos especializados as como los del propio docente. Las fuentes de promocin para directores de establecimientos son los docentes en ejercicio con experiencia en el campo educacional, amplio dominio de su especialidad, determinadas aptitudes para la direccin de grupo y caractersticas de liderazgo, as como aquellos que eventual o permanentemente han ocupado una responsabilidad tcnica. Todos los docentes de cualquier especialidad cuentan, una vez graduados, con un sistema de superacin que tiene diferentes modalidades: desde asistencia a cursos sin abandonar su puesto de trabajo hasta la liberacin por un ao para cursar estudios y realizar investigaciones, incluyendo maestras y doctorados. En todos los casos, cada educador profesional mantiene su salario y sus beneficios sociales. Estos salarios seran absolutamente insuficientes y hasta irrisorios trasladados a otros pases o contextos y convertidos en dlares; empero, es evidente que el docente cubano se dedica exclusivamente a su profesin y no sufre la inestabilidad de tener que buscar trabajos adicionales para subsistir, lo que, como en los otros contextos, afectara la calidad de su labor pedaggica. El sistema educativo cubano da particular importancia a la evaluacin del desempeo docente366. Cada docente asume en los primeros grados la responsabilidad de acompaar una promocin de nias y nios. Tiene y asume ante el Estado, los padres y la sociedad, altos grados de responsabilidad profesional en los aprendizajes de cada uno y del conjunto de esos nios y nias. El sistema educativo cubano es gratuito y garantiza el pleno derecho del acceso a una educacin calificada para todos los cubanos. La educacin preescolar abarca el 98% de la poblacin de 0 a 5 aos (890 mil infantes atendidos). El 100% tiene garantizada la continuidad de estudios en la educacin media, nivel que registra un 95% de escolarizacin. La atencin de los discapacitados es una prioridad; 57 mil estudiantes son atendidos por ms de 13 500 educadores en diferentes especialidades. Esos nios, nias y jvenes estudiantes tienen garantizadas adems de su escuela, sus docentes y sus libros la alimentacin indispensable, la leche diaria, trece vacunas y asistencia mdica constante. No hay nias ni nios obligados a trabajar para sostenerse econmicamente ellos y sus familias, ni los llamados nios de la calle. El nico lugar natural para ellos es la escuela.

No hay pues milagros educativos en Cuba, sino una tradicin acumulada durante cuatro dcadas de verdadera y real voluntad poltica por hacer de la educacin y de la escuela centros de atencin y de inters prioritarios. La escuela, a pesar de sus limitaciones de infraestructura y gran escasez de materiales y de docentes pobremente remunerados, sigue siendo concebida como el centro cultural ms importante de la comunidad. Los cambios operados en Cuba despus de la desintegracin de la Unin Sovitica y la desaparicin del campo socialista, han repercutido tambin en lo educativo.
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Los principales indicadores para valorar el desempeo y resultado de cada docente son: resultado del trabajo y desempeo profesional; preparacin para el desarrollo del trabajo; caractersticas personales y cumplimiento de las normas de conducta y principios de la tica pedaggica y profesional. Ver CUBA, Informe de la Repblica de Cuba a la 45 Conferencia Internacional de Educacin, Organizacin de la Educacin 1994-1996, La Habana, Ministerio de Educacin, 1996.

La supresin del CAME y el fin de la ayuda sovitica han sido elementos que en el llamado Perodo Especial han puesto particularmente en tensin el funcionamiento de la economa cubana. Un informe del ministro de Economa y Planificacin Jos Luis Rodrguez, seala que se debe descartar cualquier probabilidad de poner un plazo al tiempo en el cual la economa cubana vuelva al volumen del PBI y a las condiciones que tena en 1989. Sin abjurar de su propia experiencia de construccin socialista, sin bajar el tono de las denuncias contra los efectos de la actual unipolaridad del mundo y de la inequitativa globalizacin, hay evidencias de cambios en la direccin de una racionalidad que no es la misma que se haba mantenido hasta 1989. Los cambios en la Constitucin, decretos que favorecen la inversin extranjera y medidas de legalizacin de divisas, indican el reconocimiento de reglas de juego de economas occidentales aun cuando pueden ser un riesgo para la cultura y la lgica poltica establecidas. Una premisa clara fue que, incluso en medio de los duros efectos que signific la reduccin del PBI cubano en un 34% al inicio de la dcada, la educacin deba tener un tratamiento especial para que en lo posible no fuese afectada. Cuba, sin crditos ni prstamos de organismos financieros internacionales y con un bloqueo persistente, inici una mayor apertura al turismo y al capital externo y un difcil proceso de recuperacin econmica. A pesar de las anteriores previsiones, la educacin fue claramente afectada en cuanto a la no disposicin de recursos financieros, la imposibilidad de renovar equipos envejecidos, la falta de materia prima para tiza, cuadernos, tiles y libros. La prioridad de la educacin y la salud fue mantenida, empero, en medio de esta grave situacin. Entre 1995 y 1998, las cifras oficiales indican que el presupuesto destinado a la educacin ha sido incrementado a un ritmo de ms del 3% anual, aunque en el marco de una economa que an no alcanza sus niveles anteriores. Un cuadro que con el transcurso de los aos puede ser de alarmante atraso cubano respecto a los dems pases de la regin latinoamericana es el actual nulo acceso de sus docentes y jvenes a mecanismos de informacin y ampliacin de conocimientos como los que ofrece Internet. La incorporacin cubana a redes de informacin como sta demandar superar las actuales barreras de carencia financiera y las de tipo ideolgico no abiertas an a visiones o realidades distintas a la oficial. Un factor menos estudiado en lo educativo, imposible de explicar con cifras, ha sido la gradual y firme opcin por abrazar a Mart y su pensamiento pedaggico como principal inspiracin de la actual educacin en Cuba. Si bien Jos Mart fue siempre un smbolo de unidad nacional, la opcin oficial de la dirigencia cubana por el marxismo-leninismo tuvo repercusiones en los contenidos, las prcticas pedaggicas y la organizacin de la gestin educativa. Lo ideolgico prim frecuentemente sobre lo pedaggico. Los textos y la cultura educativa provenientes de los pases del este socialista influyeron marcadamente en la formacin docente. Los valores transmitidos fueron fundamentalmente los denominados revolucionarios. Hoy la influencia del pensamiento de Jos Mart cobra una mayor preeminencia. La educacin se ha visto fortalecida con el actual empeo por informar ms acerca de Mart como referente tico de la nacin y por llevar crecientemente a la prctica la gua pedaggica y educativa que su excepcional vida y obra ofrecen. Desde 1991 hay una explcita intencin estratgica del Ministerio de Educacin por impregnar del denominado pensamiento martiano a los cuadros de la docencia y la direccin y al asesoramiento de la enseanza, a los planes y programas de estudio y a los libros de texto y publicaciones complementarias. Se siguen creando, atendiendo y desarrollando las ctedras martianas como medio de perfeccionamiento de los educadores y el acadmico o escolar367.

367

Ver CUBA, Jos Mart en la fragua de nuestro espritu. Acerca de la presencia de su legado en las tareas y propsitos del Ministerio de Educacin, La Habana, Ministerio de Educacin de Cuba, Empresa de Impresoras Grficas Mined, 1991. Este documento, en el que se dan elementos de esa estrategia al cuerpo docente, se afirma: Mart abre caminos y ventanas para ver y valorar aspectos de diferentes zonas del conocimiento y, por tanto, los contenidos de distintas asignaturas y disciplinas [...] En la misma medida en que su legado alumbra lo cubano, tambin constituye un vaso comunicante de lo cubano con los otros pases de nuestra Amrica y del mundo [...] La gama de contenidos presentes en sus textos abarca mucho ms all de aquellos temas que directamente

C. La equidad y la igualdad en el acceso a los conocimientos socialmente significativos Equidad o igualdad? El concepto de equidad asumido por la jerga internacional no tiene para algunos la fuerza del concepto de igualdad. Equidad o igualdad tendran que hacer referencia a la distribucin de un bien, en este caso la educacin, entre los miembros de una sociedad. Varios autores coinciden en que para precisar mejor estos conceptos es necesario definir con claridad el tipo de educacin que se va a distribuir y los criterios que primarn para considerar que ese bien est ptima o suficientemente distribuido. Limitndose a la educacin formal, puede hablarse de igualdad de oportunidades cuando un pas tiene y ofrece capacidad instalada docentes, infraestructura, material escolar, mobiliario para atender la totalidad de la demanda de un nivel o una modalidad; por ejemplo, la de nias y nios de 5 aos de edad para educacin preescolar. Se puede hablar de igualdad de acceso y de permanencia en la medida que la poblacin destinataria hace uso real de esa capacidad instalada. Todo esto, siendo importante, no es suficiente. Ser necesario que todos los nios y las nias tengan acceso a y permanezcan en centros donde se eduquen calificadamente. No es lo mismo asistir a escuelas bien equipadas y con docentes profesionales bien remunerados, que a una escuela unidocente y multigrado sin infraestructura y con docentes no profesionales que reciben salarios simblicos. Por ello, Coleman afirma que desde esta perspectiva, la igualdad de oportunidades educativas depende no slo de la igualdad en la distribucin de los recursos escolares, sino tambin de la intensidad de los efectos de esos recursos368. Sin embargo, como seala Pablo Latap, la educacin no se puede limitar a lo que se ofrezca y se aprenda en las instituciones escolares, sino que incluye otros procesos que se dan en el mbito de las relaciones sociales, laborales, polticas, religiosas y culturales. Hablar de la distribucin igualitaria o no igualitaria de esta educacin llamada informal es prcticamente imposible369. A pesar de ello, la equidad se asocia muchas veces slo al logro de una mayor cobertura; lo cual, siendo importante, no es suficiente. Se trata de que dicho acceso a la educacin se d de modo tal que los y las estudiantes en situacin de pobreza obtengan una oferta de calidad suficiente que les posibilite poseer conocimientos socialmente significativos y los denominados cdigos universales de la modernidad. Se trata de que la educacin se constituya en un factor que permita superar el crculo vicioso de la pobreza, por el que nios y nias de familias carentes no tienen otro futuro que seguir siendo analfabetos absolutos o funcionales como sus padres y madres, ocupar puestos laborales marginales y vivir en ambientes sin una calidad de vida suficientemente buena. La equidad debiera expresarse tambin en la distribucin de recursos en los distintos niveles de los sistemas educacionales. Aunque los sectores pobres se concentran fuertemente en las escuelas pblicas primarias o bsicas, los recursos fiscales han tendido a favorecer al nivel superior del sistema, gracias al mayor poder de presin de los estamentos que se benefician de l. En Brasil el gasto por estudiante de primaria, en los Estados ms pobres del noreste,

resultan esperables en las preocupaciones inmediatas de su tarea distintiva y ms acuciante, y se extiende nada menos que al conjunto de conocimientos de su tiempo, con una cardinal perspectiva donde la erudicin se ana a la voluntad de servicio de un ejemplar fundador de pueblos.
368

Ver Felipe MARTNEZ RIZO, La desiguadad educativa en Mxico, en Revista Latinoamericana de Estudios Educativos vol. XXII, N 2. Mxico, CEE, 1992.

369

Ver Pablo LATAP, La desigualdad educativa en Mxico, en Igualdad, desigualdad y equidad en Espaa y Mxico, Madrid, ICI-Colmex, 1985.

vara entre 80 y 120 dlares anuales, mientras que el de educacin superior vara entre 4 mil y 8 mildlares; en Mxico se reportan cifras de 450 y 1 500 dlares respectivamente. La equidad en estos momentos supone asumir y tratar de modificar las enormes brechas generadoras de altos ndices de repeticin. En pases como Honduras, Guatemala, El Salvador y Nicaragua, un estudiante promedio demora diez aos en completar los seis aos de educacin primaria. Cuba y Uruguay tienen el porcentaje ms alto que se grada sin repetir ningn grado; en ambos casos la homogeneidad social y la larga tradicin de efectiva escuela pblica son factores determinantes. La equidad tambin est ligada a facilitar la organizacin y el logro de canales de expresin, reivindicando los derechos educativos de las personas ms humildes. La historia de la educacin latinoamericana est plagada de hechos y situaciones en que la voz de los sin voz tiene enormes dificultades para expresarse y llegar a los canales correspondientes. Los bolsones de analfabetismo coincidentes con bolsones de pobreza, las diferencias entre los servicios educativos dados en las urbes con respecto a los que pueden llegar a zonas campesinas o indgenas, as como la inequitativa distribucin de las partidas presupuestales a favor de los niveles y actores educativos con mayor poder de presin, son expresin de esa inequidad. Una de las principales conclusiones de la investigacin hecha en el estado de Puebla, Mxico, por S. Schmelkes, antes citada, est directamente relacionada con lo ello: el sistema educativo, en su condicin natural, ofrece una educacin pobre precisamente en aquellas situaciones en las que las condiciones de la demanda son ms desfavorables. La falta de capacidad por parte de las comunidades y de los padres de exigir servicios educativos de mejor calidad, que se da sobre todo en la mayora de estos contextos, cierra el crculo vicioso: la calidad pobre de la educacin ofrecida carece de puntos de referencia de precisiones para su mejoramiento370. Una visin discutible de equidad Uno de los documentos ms profusamente difundidos durante 1998 en instituciones educativas, organismos especializados y entre personas con la responsabilidad de tomador decisiones en materia educativa, ha sido El futuro est en juego, correspondiente al Informe de la Comisin Internacional sobre Educacin, Equidad y Competitividad. sta fue creada por el Dilogo Interamericano y la Corporacin de Investigaciones para el Desarrollo (Cinde) y es parte de una programa ms amplio, el Preal, establecido en 1995 y con innegables mritos y proyecciones en el anlisis del cambio educativo vigente en las regin371. Bajo el ttulo Una regin en peligro, la Comisin aborda la falta de equidad. Pone como mejor ejemplo del problema de falta de equidad educativa en la regin el enorme abismo que separa a las escuelas privadas de las pblicas. El informe afirma que las mejores escuelas de la regin son privadas, pues invierten mucho ms dinero por estudiante, lo que les permite pagar mejores sueldos a sus docentes y proveer mayor cantidad de material educativo. Ofrecen mil horas de instruccin o ms por ao, sus estudiantes habitualmente cubren la totalidad del currculo oficial y obtienen puntajes significativamente ms altos en las pruebas

370

Citada por ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.

371

El Preal agrupa a organizaciones pblicas y privadas del hemisferio. Sus actividades regionales cuentan con el apoyo de la United States Agency for International Development (Usaid), el BID, el IDRC de Canad, la GE Fund y otros donantes. Ver PREAL, El futuro est en juego. Informe de la Comisin Internacional sobre Educacin, Equidad y Competitividad, Programa de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, Preal/Dilogo Interamericano/Cinde, 1998.

de rendimiento que aquellos que asisten a escuelas pblicas. Por ello, prcticamente todas las familias que cuentan con los recursos para hacerlo envan a sus hijos a las escuelas privadas. En tanto, remarca el informe, las escuelas pblicas ofrecen entre quinientas y ochocientas horas de instruccin, y su estudiante promedio slo cubre el 50% del currculo. No es de sorprender que la gran mayora de los repitentes sean alumnos de escuelas pblicas. Se evidencia, entonces, que prcticamente todas las familias pobres por necesidad envan a sus hijos a escuelas pblicas. Varias de las afirmaciones anteriores merecen una discusin mayor. De la forma como el informe presenta estas asociaciones se puede desprender una opcin implcita por privatizar lo pblico como principal medida para superar la actual deficiencia de muchas escuelas estatales de la regin latinoamericana. As, cuando se afirma que la casi totalidad de las familias pobres envan slo por necesidad a sus hijos e hijas a escuelas pblicas, hay olvidos significativos: por ejemplo, son muchas ms las familias que siguen poniendo su ilusin en la educacin que puedan recibir sus menores en esas escuelas, y que acuden con alegra a cooperar de mltiples formas con los establecimientos donde ellos se educan. Ms all de las evidencias de mejores posibilidades que tienen nias y nios de familias pudientes en establecimientos muy bien dotados, tambin es cierto que las pruebas de evaluacin, hoy de creciente aplicacin, arrojan resultados que sorprenderan a quienes elaboraron dicho informe: varios de los mejores puntajes anuales de la prueba de aptitud acadmica en Chile corresponden a egresados o egresadas de liceos pblicos hoy municipalizados; y fue una pequea escuela pblica del interior argentino la que obtuvo las notas ms altas en la evaluacin nacional de 1997. La experiencia con las escuelas municipalizadas de peor rendimiento en Chile y otras exitosas experiencias de escuela pblica rural en Colombia muestran que con una accin decidida por parte del poder pblico para dar una atencin prioritaria a las escuelas de los sectores ms pobres, se posibilita que stas puedan y deban dar mejores resultados, y se conviertan, por ende, en establecimientos atractivos para las familias ms pobres. El Ministerio de Educacin Nacional de Colombia, al finalizar la administracin del presidente Samper, encomend una encuesta que arroj algunas verdades al respecto. La mayora de padresy madres de familia (81%) que estudiaron en un colegio pblico agradecen mucho al Estado la educacin que recibieron. Padres y madres (65%) consideran que hoy es ms difcil educar a hijos e hijas que antes, cuando ellos eran pequeos; que conseguir cupo en un colegio oficial es muy difcil, ms difcil que en uno privado. A su vez, una alta proporcin (78%) de estudiantes de colegio pblico de la muestra, agradece mucho al Estado colombiano la educacin que ha recibido. Poco ms de la mitad no deseara asistir a un colegio privado an si no existiera ningn problema de costos. Quienes s desearan asistir a colegios privados, lo haran principalmente porque consideran que tiene una mejor calidad de educacin y porque no hay huelgas372. Es otra verdad a medias decir no es de sorprender, por tanto, que la gran mayora de repitentes sean alumnos de escuelas pblicas. Aparte de que ello es obvio por ser mucho mayor el nmero de estudiantes que asisten a establecimientos pblicos que privados, sera justo sealar que muchas de esas mejores escuelas privadas no admiten a sus propios repitentes ni que se les renueve la matrcula. Este tipo de afirmaciones sera equivalente a sentenciar que los espectaculares resultados obtenidos por las escuelas cubanas en el estudio regional comparado de evaluacin de la

372

Los estudiantes de colegio privado, en su mayora (72%) no deseara asistir a un colegio pblico. Dan similares razones los que s desearan un colegio pblico: lo haran porque consideran que tienen mejor calidad y con costos menores. La encuesta fue encomendada al Centro Nacional de Consultora. Fuente: COLOMBIA, Ministerio de Educacin Nacional, La educacin sigue siendo la gran esperanza. Encuesta nacional (Educacin Pblica), Santaf de Bogot, 1998.

calidad efectuado por la Unesco, demuestran patentemente que la enseanza en las escuelas pblicas es mejor que la de las privadas en Amrica Latina. El contexto cubano, ya analizado, no puede generalizarse ni es representativo de la mayora de escuelas pblicas de la regin. Finalmente, en sentido estricto, se pude seguir afirmando que una escuela es mejor que otra sin tomar en cuenta los correspondientes contextos socioeconmicos y los elementos de valor agregado que cada vez son ms tomados en cuenta por las investigaciones de medicin de resultados de aprendizajes? Son mejores escuelas las privadas por tener mejores estudiantes en cuanto que sus contextos socioeconmicos son tambin mejores? Una comparacin seria y rigurosa tendra que tomar muy en cuenta dicho valor agregado. Imaginmonos a las hoy sealadas mejores escuelas privadas atendiendo a nios y nias de zonas indgenas, campesinas empobrecidas o de reas urbano-marginales, de familias desintegradas, con padres sin trabajo o desempeando durante el da tareas informales, seguiran logrando los mentados mejores puntajes? Es mejor una escuela privada que recibiendo a sus estudiantes con un rendimiento promedio de 70% los lleva a 75% en un ambiente de bienestar y solidez familiar, que una escuela pblica que recibiendo a sus estudiantes con un rendimiento promedio del 30%, los lleva hasta el 50% a pesar del contexto de pobreza y de deterioro de la condicin de vida familiar? Ms all de lo sealado en dicho informe, la defensa de la escuela pblica como factor clave de una educacin democrtica y universal sigue demandando menos retrica, as como tambin unirse a la bsqueda de mecanismos de transformacin e innovacin que permitan asegurar a los nios y las nias ms pobres una educacin eficiente y de calidad, y a sus docentes ser partcipes de su construccin. Algunos esfuerzos por la equidad educativa Los elementos anteriores hacen suponer que enfrentar el problema de la equidad educativa demanda una accin intersectorial, en el marco de polticas sociales para enfrentar la pobreza y la desigualdad en el acceso a los bienes. Prever la alimentacin de nias y nios de hogares sin recursos y procurar a sus madres y padres mayores niveles educativos y acceso al trabajo, se constituirn en factores esenciales para alcanzar dicha equidad. Supone, asimismo, generar condiciones para que todos los nios y las nias, cualquiera sea su condicin, tengan acceso al nivel preescolar como base de su futura mejor insercin en los dems niveles educativos. Demanda atender con ms recursos la educacin en medios rurales e indgenas y, asimismo, superar el actual divorcio entre la oferta educativa secundaria y lo que la juventud quiere y necesita conocer. Es importante recalcar, por ltimo, que la equidad posibilita que en el acceso a los niveles superiores se privilegie la capacidad individual antes que las condiciones econmicas necesarias para sostener los requerimientos de una carrera universitaria. Por lo expuesto, se colige que el enfrentamiento y la superacin del analfabetismo en sus diversas formas devienen en acciones prioritarias en materia de equidad educacional; y, asimismo, que el mantenimiento de polticas de ajuste generadoras de desempleo y mayor disparidad social, y la opcin por devaluar la presencia pblica en la educacin, conspiran abiertamente contra la posibilidad de lograr una real equidad en lo educativo. En Argentina el Plan Social Educativo, ya sintetizado en un captulo anterior, es el que mejor expresa la accin estatal en procura de la equidad educativa. La inversin durante cinco aos de 3 mil millones de dlares en su gran mayora provenientes del tesoro pblico para mejorar las condiciones de la educacin de ncleos pobres y empobrecidos de la sociedad argentina, puede considerarse significativa. El Plan Provincial de Alfabetizacin del Chaco, sealado como la obra ms importante del gobierno provincial, es una clara expresin de esfuerzo innovador impulsado desde una provincia, que ha favorecido a miles de personas que nunca haban asistido a clases. Ernesto Sbato y el dibujante Fontanarrosa alentaron y dieron aportes concretos a un trabajo que convoc a muchos docentes y a la comunidad chaquea373.

373

Ver ARGENTINA, Libro simple para el alfabetizador voluntario, Plan Provincial de Alfabetizacin. Gobierno del Chaco, julio de 1998.

En un captulo anterior se presentaron las caractersticas del Programa para Abatir el rezago Educativo (PARE) en Mxico. Aunque experimental y limitado, el PARE constituye un esfuerzo por asegurar un principio de equidad, pues contempla tres elementos de igualdad: de oportunidades, de permanencia en el sistema y de logros escolares. Con similares propsitos, en el Programa de Nios en Solidaridad se distribuyeron cerca de 750 mil becas de primaria y ms de tres millones de despensas a nios y nias pobres durante 1993. Otros programas de tipo compensatorio que muestran avances al menos en aspectos materiales son el Programa de Escuela Digna y el de las 100 escuelas por estado, poniendo en prctica diversos aspectos de mantenimiento y de rehabilitacin de inmuebles con activa participacin comunitaria374. La descentralizacin educativa operada en Mxico ha tenido la virtud de despertar fuerzas educativas en los estados y hacer ms visibles las demandas de la poblacin a stos. As, en el inicio de una reforma educativa en Veracruz en el marco de un plan de desarrollo 19992004, junto con reconocerse oficialmente las deficiencias de los actuales resultados educativos se opta por ir ms all de mejorar la atencin escolar e incorporar en el plan, va programas de naturaleza no formal, a una considerable poblacin veracruzana sin oportunidades educativas.375 En Brasil, los problemas de inequidad son tan considerables que algunos se preguntan si el pas dispone de un sistema de proteccin social para enfrentar esta debilidad y, en caso de que disponga de l, si constituye parte de la solucin o parte del problema. El sistema de seguridad social es relativamente amplio, complejo y costoso (equivale al 20% del PBI), superior a la media de los pases del mismo nivel de desarrollo o de aquellos pases desarrollados cuando presentaban niveles semejantes al brasileo376. La actual administracin Cardoso plantea una estrategia de desarrollo social sobre cinco principios organizadores: (i) necesidad de construir una poltica social basada en la idea de igualdad de oportunidades en el punto de partida; (ii) tomar en cuenta el costo-efectividad de las polticas y programas sociales, para garantizar o consolidar la igualdad de oportunidades; (iii) el tamao y la heterogeneidad del Brasil hacen indispensable asociar dichas polticas a un amplio proceso de descentralizacin; (iv) estimular y aumentar el control social sobre las polticas sociales, resaltando la participacin en diversas formas e impidiendo, por ejemplo, que los mecanismos de descentralizacin se conviertan en mecanismos de apropiacin privada o corporativa de los espacios pblicos; y (v) reconocer que el Estado solo no es capaz de enfrentar los problemas complejos conectados a la cuestin social en Brasil, por lo que deber estimularse el logro de acuerdos entre la Unin, los estados y municipios, entre los gobiernos y la sociedad civil (segmentos empresarial, religioso, universitario y de ONG).

374

Ver ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.

375

En documento suscrito por el Lic. Juan Maldonado Pereda, Secretario de (enero 2000) se reconoce que si

Educacin y Cultura, Xalapa de Enrquez, Veracruz

redujramos los esfuerzos educativos a slo mejorar la atencin escolar, estaramos dejando a ms de la mitad de veracruzanos sin oportunidades educativas. Fundamentan esta opcin los siguientes datos: de cada 100 nios que inician la primaria slo 75 concluyen en seis aos, se atienden solamente el 59.7% de la demanda escolar y el analfabetismo en el estado es uno de los ms elevados del pas (692 mil 460 personas mayores de 15 aos).
376

Ver Vilmar Evangelista Fari, Poltica social no Brasil: desafos, prioridades e avanos, en DebatesN 16, Sao Paulo, Fundacin Konrad Adenauer, 1998.

En torno a esos ejes organizadores, el presidente Fernando Henrique Cardoso defini cerca de cincuenta programas educativos, de salud, agrarios, de salud familiar, etc. que dieron contenido a dicha estrategia. En el rea educativa pueden resaltarse los siguientes: La creacin del Programa Todo nio en la escuela, encaminado a expandir la matrcula en la enseanza fundamental y a superar el dficit de atencin al grupo etreo de escolarizacin obligatoria (7 a 14 aos). La creacin y el desarrollo de material didctico-pedaggico especfico para clases de aceleracin ofrecidas a estudiantes con atraso de edad y grado. El Plan Nacional de Formacin Profesional, que se propone recapacitar a cerca del 10% de la poblacin econmicamente activa por ao. Est financiado con recursos del Fondo de Amparo de los Trabajadores y es ejecutado por diversas instituciones: universidades, entidades sindicales y patronales y organizaciones no gubernamentales. Constituye una red coordinada por el gobierno federal de forma descentralizada. Tres millones de personas han sido atendidas. Equipamiento de 43 600 escuelas con televisin y antena parablica, procurando mejorar el nivel docente va programas de educacin a distancia. El programa de merienda escolar, que otorga 32 millones de refrigerios por da. La entrega de 28 millones de libros didcticos377. La atencin, por parte de 60 mil promotores comunitarios, a cerca de 2 mil municipios; 1 340 han sido atendidos con transporte escolar.

En Colombia se auspicia, desde el MEN, una estrategia con programas de tipo transversal dirigidos a las poblaciones ms vulnerables. En materia de Educacin de Adultos, se alienta el acceso y la culminacin de la educacin bsica y media de personas jvenes y adultas que no estudiaron o abandonaron sus estudios; se crearon ciclos especiales integrados, as como variadas alternativas de formacin y capacitacin que significarn menor tiempo, horario flexible y conocimientos y metodologas pertinentes a su mayor edad. El Programa Nacional de Etnoeducacin Indgena y el de Educacin Afrocolombiana privilegiaron la formacin de etnoeducadores y desarrollaron en los cinco ltimos aos cerca de 160 procesos de investigacin. La atencin de nios, nias y jvenes de y en la calle, en el perodo de 1995 a 1998, posibilit la realizacin de talleres de sensibilizacin para atender a 1 555 beneficiarias y beneficiarios directos y a 10 230 indirectos en 178 municipios. Desde 1997 se inici un proyecto que pretende detectar y transformar estereotipos sexistas en planteles de los departamentos de Santander, Cundinamarca y Atlntico. El Programa Nacional de Atencin Educativa para los Desplazados por la Violencia se puso en marcha desde 1997, procurando garantizar la prestacin de servicios educativos a poblaciones en el Urab antioqueo y en otras doce regiones y localidades afectadas por el desplazamiento forzado por la violencia378.

377

No es obligatorio que se adopte este u otro libro en la escuela, pero la evaluacin est teniendo una influencia enorme en la escuela de los profesores. Adems de eso, aumentamos mucho la compra de libros. No s cuntos fueron este ao 1998, pero en el ao pasado fueron 16 millones de libros. El gobierno es un gran comprador del libro didctico. Siempre fue, pero muchas veces los libros quedaban arrumados y no llegaban a la escuela". Entrevista a Fernando Henrique Cardoso. Ver: POMPEU TOLEDO 1998, Entrevista a Fernando Henrique Cardoso..., ob. cit.
DE

378

Ver COLOMBIA, Ministerio de Educacin Nacional, Reforma Educativa y Proyecto Educativo Nacional. La educacin durante el gobierno de la gente. 1994-1998, Jaime Nio Diez, ministro de Educacin Nacional, Santaf de Bogot, julio de 1998.

Destaca ntidamente en el panorama latinoamericano en materia de calidad educativa alcanzada redistribuyendo el uso de recursos con pequeas asignaciones adicionales, el programa diseado en Colombia para el rea rural. El programa tiene en Escuela Nueva su principal concrecin. Las caractersticas principales del mismo se han sealado en recuadro del captulo anterior. Hay que aadir un dato importante: en la evaluacin comparada sobre calidad educativa aplicada por la Unesco, Colombia fue el nico de los trece pases donde se registraron mejores rendimientos en escuelas rurales que en urbanas. La experiencia acumulada en veinticinco aos a travs de programas como Escuela Nueva y, ms recientemente, en otros con innovaciones tanto o ms sugerentes, explican dichos resultados. En Costa Rica se aprob en 1996 una ley que hace obligatoria la educacin preescolar, que entonces cubra slo un 30 o 40% de nios y nias en edad de asistir a ella. Esa ley fue considerada como un paso nuevo en la orientacin de un Estado que favorece desde la primera infancia el acceso a la educacin. En la Asamblea Legislativa se estudia la necesidad de que el Estado ample el perodo obligatorio al Ciclo Diversificado, superando la actual limitacin a nueve aos de obligatoriedad y amplindola a doce aos379. La experiencia educativa de El Salvador tiene en el Programa Educo ya reseado en anterior captulo uno de sus ms altos exponentes. Ms all de las razones que demandaron una accin distinta y audaz en beneficio de la educacin de poblaciones rurales tradicionalmente postergadas y, en este caso, paralizadas por el conflicto armado que asol el pas, la decisin de otorgar el mayor poder en la gestin escolar a las familias campesinas representa una reivindicacin y reparacin a stas por parte del Estado y la sociedad, en este caso con la comprensin y el estmulo de fuentes de financiamiento internacional. Los problemas administrativos no resueltos en el programa no han sido obstculo para su adaptacin en pases cercanos como Nicaragua y Guatemala, con otros contextos nacionales. En el Per, dentro del marco de sus programas de apoyo social a los estudiantes, el Ministerio de Educacin anunci para 1999 la distribucin de 2 millones 400 mil raciones de desayuno escolar, reparticin de buzos y zapatillas, seguro escolar para estudiantes incluidos los de educacin superior, as como la distribucin de 6 millones de textos para estudiantes del segundo al sexto grados de primaria380. En Uruguay se ha extendido ampliamente la educacin inicial, que abarca sobre todo las edades de 4 y 5 aos,y llega en algunos casos a atender a nias y nios de 3 aos. El crecimiento de esta educacin infantil impact en el presupuesto global de la educacin; gran parte de ste ha sido destinado a la construccin y al equipamiento de las salas correspondientes. En Repblica Dominicana con el propsito de compensar las deficiencias nutritivas de los estudiantes el Programa de Desayuno Escolar aument su cobertura de 200 mil raciones para 688 escuelas en 1995 a un milln de raciones diarias en 2986 escuelas en 1999.381

379

La educacin en Costa Rica se estructura en un ciclo bsico de nueve aos y uno diversificado de dos a tres aos. El cic1o bsico es obligatorio. El ciclo diversificado no es an obligatorio; es de dos aos si se trata de la opcin acadmica o de tres si se trata de una opcin tcnica o agropecuaria (ver entrevista a Astrid Fischel en Propuesta Educativa, ao 7, N 14, Buenos Aires, Flacso, agosto de 1996).

380

Fuente: INIDEN, Informe de Educacin, ao VIII, N 3,Lima, marzo de 1999.

381

Fuente: Secretara de Educacin, Bellas Artes y Cultos. Informe de Evaluacin

sobre Educacin Para Todos. Santo Domingo. 1999

En Chile, la experiencia de atender explcitamente con mayores recursos tcnicos a las 900 escuelas de peor rendimiento ha sido exitosa. Luego de cerca de una dcada, los resultados acumulados muestran que existe en ellas un mejor rendimiento promedio de aproximadamente 12 puntos entre 1990 y 1996 y, por lo mismo, confirman la validez y necesidad de aquella accin de discriminacin positiva382. Tal vez los logros ms visibles del actual proceso de cambio educativo en Chile en materia de equidad se expresen en la atencin y en los resultados de ella de las 3 338 escuelas rurales multigrado incompletas. El riesgo pedaggico de sus 96 590 nios y nias hizo que el MED formulara una estrategia que buscaba: generacin de condiciones para un efectivo mejoramiento de los conocimientos y destrezas pedaggicas de los 5 121 docentes involucrados, incidiendo en innovaciones curriculares a travs de dotacin de textos y materiales didcticos especialmente diseados para nias y nios de primero a sexto ao del medio rural; constitucin de microcentros de coordinacin pedaggica, coordinados por docentes y organizados por supervisores a cargo de la asistencia tcnica; capacitacin docente asociada a las nuevas experiencias curriculares e innovaciones pedaggicas; y adecuacin metodolgica de un diseo curricular que posibilite la articulacin entre la cultura local y las dimensiones generales del conocimiento383. Asimismo, en la generacin y aplicacin de los Proyectos de Mejoramiento Educativo como principal elemento estratgico para la descentralizacin pedaggica en Chile que se analizarn ms adelante, se han previsto mecanismos que posibiliten a las escuelas y microcentros rurales organizar y presentar dichos proyectos. Para hacer efectiva la aplicacin del criterio de equidad, las escuelas bsicas postulan al concurso por nivel de riesgo. De esta manera, las escuelas que se encuentran en un mismo nivel de riesgo compiten entre s. Todas las escuelas especiales y los microcentros rurales son considerados de alto riesgo384. Importa en este caso hacer referencia al Proyecto Montegrande, orientado desde 1997 a la innovacin educativa en la educacin media subvencionada de 51 liceos del pas. Con l se trata de asegurar objetivos de equidad al exigir a los establecimientos postulantes que cuenten con al menos 15% de estudiantes en situacin de vulnerabilidad social en sus matrculas de los dos aos anteriores. Se han incrementado, igualmente, las coberturas de programas de asistencialidad. En seis aos se dio alimentacin escolar a 711 234 nios y nias, 200 mil ms que en 1990. Abriendo camino para la extensin de la jornada escolar completa, desde 1992 se empez a atender con alimentacin a estudiantes de secundaria, con una cobertura, en 1996, de 90 533 jvenes.

382

Las escuelas incorporadas al programa en 1990 haban tenido en 1988 un promedio de logro en el Simce de 43,15%. En 1992, ese promedio ascendi a 60,91; dos aos ms tarde, a 61,62; y en 1996, a 64,34%. Fuente: CHILE 1998, Reforma en marcha..., ob. cit.

383

Ver CHILE 1998, Reforma en marcha..., ob. cit.

384

El nivel de riesgo est definido por el promedio de los resultados Simce en las pruebas de castellano y matemtica del ao anterior. Se dispone de un mayor nmero de cupos para las escuelas calificadas de alto riesgo, es decir aquellas que al trabajar con las poblaciones en mayor situacin de pobreza enfrentan mayores dificultades para lograr aprendizajes de calidad en sus estudiantes.

Sin embargo, tanto en la experiencia chilena como en otras de reconversin de los sistemas educativos en la regin, se corre el grave riesgo de que slo aquellos planteles privados donde asiste la poblacin escolar con mayores ingresos y en las escuelas pblicas con tradicin de buena enseanza o favorecidas por planes y proyectos generados con financiamiento explcito, puedan apropiarse de las propuestas para mejorar la educacin. Esto pone en duda que la equidad sea un objetivo prioritario efectivamente logrado en los procesos de reforma. Esfuerzos de equidad en la educacin tcnica Tomando en cuenta los niveles de desempleo, la extraccin social y las motivaciones de quienes asisten a los centros de educacin tcnica, importa hacer referencia a mltiples y valiosos esfuerzos de programas de este tipo de formacin que, por lo general, se dictan fuera de la escuela y se financian con impuestos sobre la nmina de sueldos, bajo administracin tanto del sector pblico como del privado. Estos programas acogen a principiantes y a trabajadores que sus empleadores envan para recibir formacin en diversos campos. Destacan, como se ha sealado en el anterior captulo, el Senai y el Senac de Brasil, el SENA en Colombia y el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) de Costa Rica, que tiene como una de sus caractersticas especficas que sus cursos de tres aos de educacin tcnica son seguidos por un contrato de aprendizaje en la industria. En Chile, casi el 20% de estudiantes de educacin secundaria tcnica y profesional es formado en escuelas administradas por asociaciones de empleadores. Una red cada vez ms amplia de instituciones de enseanza del sector privado est atendiendo un amplio porcentaje de las actividades de capacitacin. Se seala que estos sistemas extraescolares adolecen de obsolescencia en sus cursos, un nivel excesivo de gastos generales y una reaccin insuficiente frente a la evolucin del mercado; pero que, pese a ello, en muchos casos han reaccionado de manera constructiva385. La equidad en la educacin bilinge intercultural Con referencia a la educacin de nios y nias de poblaciones indgenas, a partir del reconocimiento de que una de las ms serias limitantes de la educacin bilinge tiene que ver con carencia de recursos humanos en la cantidad y calidad necesarias, se ha comenzado a disear y ejecutar diversos programas de formacin inicial de docentes en y para las zonas indgenas vernculohablantes. Con estos nuevos focos de atencin, se trata de superar el hecho de que en una primera fase estos programas se caracterizaron por dar mayor atencin a los aspectos lingstico-antropolgicos de la educacin y descuidaran los pedaggicos; a esto se uni la insatisfaccin con los resultados de la capacitacin de docentes en servicio. La respuesta en algunos pases fue la organizacin de programas de complementacin escolar de docentes indgenas sin estudios bsicos; programas de profesionalizacin o titulacin para docentes indgenas en ejercicio sin ttulo profesional, y programas de formacin inicial de docentes tanto en el mbito de institutos de formacin docente no-universitarios como en algunas universidades de la regin. A ello se han aadido programas universitarios de especializacin y postgrado. Los dficit sin embargo siguen siendo altos. Slo una universidad en Amrica Latina, en Guatemala, ofrece una especializacin en sociolingstica relacionada con la problemtica indgena; y dos, una en Puno, Per, y otra en Cuenca, Ecuador, lo hacen en lingstica aplicada a la educacin intercultural bilinge386. El Proyecto Proeib Andes, con sede en la Universidad de San Simn de Cochabamba, Bolivia y con auspicio de la GTZ, une un programa de maestra para educadores y educadoras indgenas de pases del rea Andina

385

Ver DE MOURA y CARNOY 1997, Como anda a reforma..., ob. cit.

386

Ver Luis E. LPEZ, La formacin de recursos humanos desde y para un contexto de diversidad tnica, lingstica y cultural, en Nuevas formas de aprender y ensear, Santiago de Chile, Unesco, 1996.

con iniciativas de informacin y animacin de cursos e investigaciones de evidente inters y proyeccin. El carcter sobre todo indgena de Bolivia hace particularmente relevantes ciertos rasgos de la actual reforma educativa, que opta claramente por hacer de la heterogeneidad cultural una ventaja comparativa y un recurso para transformar toda la educacin del pas. Al revs de opciones de una educacin intercultural bilinge circunscrita a trabajar exclusivamente con poblaciones indgenas, como son los casos de Ecuador, Mxico y el Per, la reforma boliviana promueve una educacin intercultural dirigida sin distingos de lengua o etnia a estudiantes indgenas y no indgenas, pobladores citadinos y campesinos, vernculohablantes e hispanohablantes. Las personas que la promueven han partido del convencimiento de que en sociedades diglsicas fuertemente jerarquizadas como son todas las de Amrica indgena, es menester ir ms all: los hispanohablantes deben tambin transformar sus actitudes y comportamientos, de cara a revalorizar los idiomas y manifestaciones indgenas y considerarlos un recurso vlido y necesario para convivir en una sociedad pluricultural y multilinge387. Es y ser muy difcil para esta reforma boliviana desatar tantos nudos histricos de no tolerancia y grados de sometimiento. Sin embargo, sus esfuerzos por reivindicar un nuevo sentido de la democracia social y poltica con apoyo de la educacin en la diversidad, ayudarn a modificar el sentido de las instituciones y de los actores de la educacin en una sociedad pluricultural y pluritnica. Otros avances significativos en la reconstruccin democrtica con pueblos indgenas han sido la incorporacin del reconocimiento del carcter multicultural y de las diversas expresiones tnicas en textos constitucionales de varios Estados latinoamericanos, as como la sancin de leyes que defienden el derecho de los pueblos indgenas. Por ejemplo, en Guatemala, Bolivia y Ecuador pases de fuerte composicin indgena y Mxico, con una poblacin indgena menor, se han traducido a lenguas vernculas leyes importantes. Asimismo, en Colombia y Chile, con poblaciones indgenas francamente minoritarias, se han estructurado leyes para el tratamiento de estas etnias, con componentes educativos. En Guatemala, el Programa Nacional de Educacin Bilinge (Pronebi) haba producido, hasta 1996, 30 775 materiales educativos y recursos didcticos en cuatro lenguas mayas, as como capacitado a 806 promotores bilinges, 1 600 docentes bilinges y 16 tcnicos y supervisores. El diseo de la reforma educativa recientemente iniciada en Guatemala se hizo partiendo de las siguientes premisas: (i) que se formulara como un proyecto integral para toda la nacin; (ii) que respondiera a las caractersticas y necesidades de un pas multitnico, multicultural y multilinge; (iii) que se llevara a cabo con la participacin de todos los pueblos, sectores, organizaciones e instituciones que conforman la sociedad; (iv) que hiciera realidad el derecho de todas las personas a una educacin de calidad, con pertinencia cultural y lingstica388. Al momento de presentar sus resultados, la Comisin Paritaria de Reforma Educativa puso en relieve que su ejecucin forma parte del Acuerdo de Paz sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin Agraria, observndose una importante movilizacin colectiva con participacin de pueblos indgenas hasta hace poco no considerados en ningn nivel de decisin nacional.

387

Ver Sonia COMBONI, La educacin intercultural bilinge. Una perspectiva para el siglo XXI, en Nueva Sociedad N 146, Caracas, noviembre-diciembre de 1996.

388

Fuente: GUATEMALA, "Diseo de Reforma Educativa", Comisin Paritaria de Reforma Educativa, Guatemala, 1998.

Esfuerzos legislativos: fondos de ingreso mnimo y de subsidio familiar por la educacin389 En Amrica Latina, Uruguay, Chile y Argentina instituyeron hace algunas dcadas una asignacin familiar, con programas que provean un ingreso complementario a personas que trabajan en el mercado formal y que tienen hijos o hijas en edad escolar. En Argentina, en marzo de 1997, se present un proyecto de ley para la creacin de un Fondo de Ingreso Mnimo para la Infancia, proponiendo a largo plazo una concesin de ingreso incondicional para todo ciudadano o ciudadana de Argentina; el proyecto garantizaba, al principio, un ingreso de 60 pesos mensuales por hija o hijo hasta la edad de 18 aos y a las mujeres embarazadas a partir del cuarto mes de gestacin. En 1989 Venezuela instituy el programa Beca Escolar para hijos e hijas de familias necesitadas que estn en edad escolar, hasta el lmite de tres. En 1996, el gobierno implement un Programa de Subsidio Familiar que sustituy al anteriormente citado e incluy los bonos para alimentos con pagos equivalentes en dinero a las familias con hijas o hijos inscritos en preescolar o en las dos primeras etapas de educacin bsica de las escuelas de barrios pobres. En Brasil la idea de ingreso mnimo fue difundida en varios municipios relacionando el ingreso con la educacin390. El Programa Beca-Escuela del Distrito Federal fue implementado en 1995 y en marzo de 1998 favoreca a ms de 22 mil familias. Las familias cuyos hijos e hijas de 7 a 14 aos estn inscritos en escuelas pblicas y que tienen un ingreso familiar per cpita inferior a la mitad del salario mnimo (aproximadamente 50 dlares en 1998), reciben un beneficio de aproximadamente 100 dlares; el programa dio gran responsabilidad a los padres y tuvo resultados directos superando la desercin escolar391. En Campinas, el programa de Garanta de Ingreso Familiar Mnimo, tambin instituido en 1995, favorece a ms de dos mil familias que, adems de recibir un beneficio que vara de acuerdo con la renta familiar, tambin cuentan con la asistencia de educadoras y educadores, as como de especialistas en psicologa y trabajo social. El ingreso mnimo se implement en once municipios brasileos y otros ochenta ya presentaron proyectos que se estn considerando en las Cmaras Municipales. El 10 de diciembre de 1997 el presidente Fernando Henrique Cardoso aprob la Ley 9533, que autoriza a la Unin a conceder apoyo financiero a los municipios que instituyeran programas de ingreso mnimo relacionados con la educacin. Recibirn apoyo federal aquellas familias que tuviesen un ingreso familiar per cpita inferior a medio salario mnimo y con hijas, hijos o dependientes menores de 14 aos. Los recursos del gobierno federal sern distribuidos gradualmente, primero a los municipios con un ingreso tributario por habitante y renta familiar per cpita inferior a la media estadual. Durante el primer ao ser atendido el 20% de los

389

Fuente: Eduardo Matarazzo Suplicy, senador de la Repblica del Brasil, "Ingreso mnimo ciudadano,en Boletn del Grupo Parlamentario Interamericano sobre Poblacin y Desarrollo vol. 17, N 1, Nueva York, marzo de 1998. El Proyecto de Garanta de Ingreso Mnimo fue aprobado a fines de 1991 en el Senado Federal. Segn la propuesta, toda persona brasilea de 25 aos o ms y que ganara menos de 240 reales, tendra derecho a recibir del Estado de 30% a 50% de la diferencia entre lo que gana y esos 240 reales. El gobierno federal, considerando que este proyecto era muy costoso, inst a su grupo legislativo a abstenerse sobre la materia.

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391

El impacto de este programa - desarrollado en la administracin del Gobernador

Cristbal Buarque - en la asistencia y rendimiento escolar, ha motivado a parlamentarios del Congreso Nacional proponer un programa con caractersticas semejantes por aplicarse en otros estados del pas.

municipios ms pobres, y cada ao se incorporar otro 20% de municipios hasta completar, en cinco aos, todos los municipios calificados segn los criterios de seleccin contemplados. Expresiones nacionales de inequidad en la educacin

El grave problema de la repeticin escolar Salvo algunas excepciones, el complejo problema de la repeticin escolar no ha generado una atencin acorde con su magnitud. En enero de 1995, un grupo de expertos de varias regiones del mundo fue convocado por la Oficina Internacional de Educacin (OIE) de la Unesco para discutir expresamente este problema. Varias conclusiones a las que se arrib son aplicables a la realidad latinoamericana. Una conclusin inicial es que las estadsticas regulares subestiman las dimensiones actuales y reales del problema de la repeticin; ste es mucho ms grave de lo que indican los datos oficiales. Esta subestimacin del fenmeno est asociada a los mtodos utilizados para medirlos; investigaciones y estudios de Amrica Latina han comprobado que existen notables diferencias entre los datos incluidos en las estadsticas oficiales y los obtenidos tanto en el mbito de investigaciones de casos como mediante la aplicacin de modelos computarizados de optimizacin y simulacin estadstica. As, un estudio en Nicaragua realizado en 1994 utilizando una muestra de ms de 6 mil estudiantes de primaria, puso en evidencia que las tasas oficiales (30%) no correspondan a las del estudio (40,7%) y tendan, ms bien, a sobrestimar las de abandono (20% frente al 10,5% del estudio) en el primer grado; es decir, mientras estas cifras parecen indicar que la tasa de repeticin en el primer grado supera en un 50% la tasa de abandono, los datos del sondeo sugieren, en cambio, que la proporcin es del 300%. Estudios similares en El Salvador, Repblica Dominicana, Colombia, Honduras, Brasil y Guatemala, han llegado tambin a detectar una tasa de repeticin real que es casi el doble de la tasa promedio considerada en las estadsticas oficiales para los aos ochenta, sobre todo en lo que concierne a la repeticin en el primer grado. Estos datos significaran que en Amrica Latina, a fines de los ochenta, el porcentaje real de repitentes en los seis primeros grados de primaria sera de 30,9% y no el 15,3% declarado por los pases y la tasa de repeticin real en el primer grado llegara a un promedio de 41,4% en lugar del 21,7% establecido por las estadsticas oficiales. El nmero total de repitentes llegara a cerca de 20,5 millones, ms del doble de lo declarado oficialmente. La mayora de repitentes se concentran en Brasil (11,4 millones) y en otros tres pases (Mxico, 2,7 millones; Argentina y Colombia, alrededor de un milln cada uno)392. De los factores relacionados con la repeticin, es ms relevante el de la enseanza que el del aprendizaje. No siempre hay correspondencia entre repeticin y logros de aprendizaje. Estudios en Honduras y Brasil as lo confirman. En escuelas rurales hondureas se comprob que el 20% de menores con calificaciones suficientes no haban pasado de grado; en el nordeste rural brasileo se demostr que no existe relacin directa entre el rendimiento acadmico y la promocin al grado siguiente.

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Una de las posibles razones de esta subestimacin oficial de la repeticin estriba en que alumnos y alumnas frecuentemente ausentes, que abandonan temporalmente la escuela o se trasladan a otras, son registrados como desertores, aun cuando se matriculan otra vez en el grado que abandonaron. A ello se unen los errores o las simplificaciones de las informaciones enviadas por docentes menos preparados de reas rurales. Fuente: Informacin e innovacin en Educacin, Oficina Internacional de Educacin,Unesco, N 83, junio de 1995. Edicin en espaol: Orealc, Santiago de Chile.

La repeticin tambin es producto del incremento de estudiantes en edades superiores a la correspondiente al grado en el cual estn matriculados. En Amrica Latina, entre un 10 y un 20% de nias y nios no ingresan al sistema educativo en la edad oportuna, y a ellos se aaden los que tienen que repetir. Esta situacin frecuente en escuelas unidocentes del medio rural produce por lo menos dos serias consecuencias: la labor pedaggica se dificulta por la necesidad de ensear a menores de una amplia gama de edades y distintos niveles de madurez fsica y psicolgica (quienes repiten y quienes estn en extraedad experimentan ms dificultades para seguir el ritmo de la enseanza y, en su mayora, repiten de grado); y en segundo trmino, el elevado nmero de repitentes en los primeros grados tiende a ocupar plazas disponibles para nios y nias que deberan matricularse en edad escolar, lo que genera un aprovechamiento inadecuado de los espacios y recursos disponibles. En la mayora de pases latinoamericanos se ha podido comprobar que ya existe una capacidad de oferta educativa en el mbito primario suficiente para atender a toda la poblacin escolar. Si bien las diferencias entre los pases son considerables, sealan los expertos convocados por la OIE, aparece al menos un problema asociado a la repeticin escolar en casi todas las situaciones nacionales: el aprendizaje de la lectura y la escritura. Asimismo, los ms altos ndices de repeticin se concentran en el primer grado de primaria. Hay pases latinoamericanos donde, a pesar de que la heterogeneidad lingstica es la norma ms que la excepcin, con frecuencia el proceso pedaggico se lleva a cabo slo en la lengua oficial. La adopcin del criterio de promocin automtica, a pesar de sus efectos positivos en cuanto a disminucin de la desercin, no asegura un mayor aprendizaje o la eliminacin de la repeticin. En algunos casos se trata solamente de una postergacin del problema hasta el final de la primaria o el ciclo bsico. Tanto en Colombia como en Bolivia se registran experiencias de instruccin flexible, que eliminan los grados y permiten que los alumnos y las alumnas progresen en el aprendizaje segn su propio ritmo, incentivando a los ms dotados con materiales apropiados y dando apoyo especfico a quienes progresan con ms problemas, as como eliminando las pruebas anuales y favoreciendo formas de autoevaluacin y autoaprendizaje. La reunin de Ginebra confirm que las estrategias para enfrentar la repeticin no pueden ser de tipo unidimensional ni deben tratar de ejecutarse atacando todos los factores al mismo tiempo. Mejores diagnsticos, incentivar las innovaciones por ejemplo, proyectos experimentales en el campo de la enseanza de la escritura y lectura y cambiar la percepcin social del problema evitando que las nias y los nios, vctimas del problema, sean considerados culpables, son, entre otros, elementos estratgicos para superar el fenmeno de la repeticin393. Destacan, asimismo, esfuerzos gubernamentales dirigidos a la implantacin de un sistema de evaluacin del libro didctico, procurando orientar la seleccin del mismo por cada docente. La creacin del Programa de Aceleracin de Aprendizajes para apoyar iniciativas de los sistemas estaduales y municipales de enseanza que buscan corregir el flujo escolar, es otro destacable y reciente esfuerzo. La desercin, depende slo de la pobreza? El Observatorio Ciudadano de la Educacin en Mxico394 advierte sobre los lmites de programas compensatorios como el denominado Progresa (Programa de Educacin,

393

Fuente: ibd.

394

El Observatorio Ciudadano de la Educacin est conformado por investigadores de la educacin, docentes de escuelas pblicas y privadas, periodistas y comunicadores, padres y madres de familia, as como lderes sociales, personas comprometidas con el

Alimentacin y Salud), organizado posteriormente al PARE y que, a diferencia de ste, no es administrado por el sector Educacin sino por la Secretara de Desarrollo Social. El Progresa condiciona el posible apoyo econmico a las familias, al compromiso de padres y madres de asistir peridicamente a la clnica de salud y enviar a la escuela a los hijos e hijas menores de quince aos. Al demandar este compromiso, el programa asume el supuesto de que la desercin escolar est determinada por factores fundamentalmente econmicos; en particular la imposibilidad de sufragar los costos directos de la educacin y el denominado costo de oportunidad de la escolaridad, es decir, la dificultad de que muchachas y muchachos asistan a la escuela por necesitar recibir algn ingreso. Asimismo, el programa da por supuesto que la obligacin de los nios y las nias de comprobar su asistencia a la escuela, servir para mejorar la de sus docentes, con lo que se solucionara uno de los problemas ms agudos de la oferta escolar en zonas marginadas. El comunicado del Observatorio admite que los bajos ingresos pueden influir en la decisin de abandonar la escuela, advirtiendo como ms probable que nias y nios lo hagan cuando han obtenido rendimientos escolares deficientes, o cuando se atrasan y cursan grados inferiores a los que corresponden a su edad. Este bajo rendimiento, a su vez, afecta negativamente la confianza en s mismos y las expectativas de padres y madres sobre las capacidades de sus hijos o hijas para el estudio. Por tanto, concluye, la desercin no puede ser abatida nicamente mediante programas destinados a contrarrestar los efectos de los costos reales e indirectos de asistir a la escuela. Por otra parte, se seala en dicho comunicado, para una proporcin importante de quienes pudieron obtener una beca en el Programa, el costo de oportunidad es igual a cero; por lo mismo, un alto porcentaje de las becas ofrecidas representa en realidad una especie de subsisidio para quienes permanecen fuera de la fuerza de trabajo, en lugar de compensar un ingreso no percibido por asistir a la escuela. Sugiere por ello que el Progresa sea reforzado mediante otras acciones, como las encaminadas a nivelar el aprendizaje de estudiantes que hayan desertado, as como de quienes estn en riesgo de hacerlo, y con otros programas dirigidos a facilitar que quienes desertaron terminen su educacin bsica con programas alternativos. Las inequidades nacionales Una inequidad regional que constituye un eficaz elemento de medicin y anlisis es el tiempo efectivo de trabajo dedicado a las tareas escolares por los y las docentes. Datos presentados por E. Schiefelbein y J.C.Tedesco reflejan la mala distribucin y el uso deficiente de los recursos dentro de los sistemas educativos. Muchas escuelas rurales y urbano-marginales ofrecen menos de tres horas diarias de clases o un ao escolar limitado a cerca de 100 das de clases. De ese tiempo disponible slo se dedica entre un 50% y un 70% a actividades de instruccin propiamente dichas: 70% en escuelas medias de Argentina, 60% en escuelas primarias de Mxico, entre 50 y 64% en escuelas primarias de Chile, un 40% en las escuelas bsicas de Venezuela. Es decir, alumnos y alumnas de estas escuelas slo tendran un tercio

desarrollo de la educacin nacional mexicana. Se proponen ejercer una observacin crtica del desarrollo educativo y particularmente de las polticas gubernamentales en este campo, invitando a las autoridades educativas a responder sus preguntas y cuestionamientos en el mismo medio utilizado quincenalmente por el Observatorio, el diario La Jornada. El grupo de redaccin est compuesto por Alejandro Canales, Mara De Ibarrola, Pablo Latap Sarre, Felipe Muoz Rizo, Javier Mendoza, Carlos Muoz Izquierdo, Elsie Rockwell, Roberto Rodrguez y Lorenza Villa Lever. Su Comunicado N 5. Programas Compensatorios: apoyo a la escuela o a la familia?, fue publicado por el diario La Jornada el 26 de marzo de 1999.

del tiempo que tienen para estudiar sus pares de Europa: 1 080 horas de clase de 6 horas diarias, de las que se destina un 75% a experiencias de aprendizaje395. En Brasil, un aspecto importante que influye sobre la inequidad en la educacin y la realidad econmica y material de su pueblo es la extrema desigualdad en la distribucin de la renta, considerada la ms inequitativa de la regin. Todos los factores capaces de provocar una mala distribucin de la renta estn presentes en el Brasil: marcadas diferencias regionales, intensa polarizacin capital/trabajo, sistema tributario injusto, enorme contingente de trabajadores en el sector informal sin registro y desempleados, inexistencia efectiva de instrumentos de justicia econmica, salario mnimo por debajo de las posibilidades econmicas del pas, fuerte polarizacin urbano/rural, diferencias de renta segn sexo y etnias, y altos niveles de corrupcin en el sistema pblico y, especialmente, en el privado396. Adems de todos estos factores, la escolarizacin irregular de la poblacin acompaa y refuerza la concentracin de la renta. De acuerdo con fuentes del Banco Mundial de 1994, los ms ricos reciben 32,1% ms en la distribucin de la renta que los ms pobres. La historia del Brasil confirma que la falta de polticas educacionales adecuadas que hagan que la escolarizacin de un nio, una nia o una persona joven no dependa, o dependa poco, de sus condiciones materiales y econmicas, hace que tambin uno de los factores estimuladores del abandono prematuro de la escuela sea la renta familiar. De acuerdo con los anuarios estadsticos del Instituto Brasileiro de Geografa y Estadstica (IBGE), es posible estimar que el ingreso familiar de los estudiantes crece cerca de un salario mnimo de un ciclo de enseanza a otro, significando esto que los alumnos de familias de baja renta sean excluidos del sistema escolar en los primeros aos de enseanza fundamental y que slo aquellos ubicados entre el 30% ms acomodado tengan alguna oportunidad de concluir la enseanza media. Es decir, la vinculacin de la escolaridad de un nio, una nia o una persona joven a la renta de su familia crea un crculo vicioso que proyecta para el futuro reforzar la injusta distribucin de la renta como la precariedad del sistema escolar brasileo397. Las disparidades regionales en el pas gravitan tambin en lo educativo. Los datos oficiales revelan que hay varios Brasiles que coexisten. Visitar los centros educativos en estados como Rio Grande do Sul es encontrarse con edificios escolares modernos o de relativa comodidad, docentes con posttulos, y apoyos financieros y alimenticios a la escuela que estimulan el mejor rendimiento y la mejor calidad en la enseanza. Esta envidiable situacin contrasta con la de escuelas y docentes en municipios y estados nordestinos: adems de los altos ndices de repeticin y evasin escolar, aproximadamente el 10% de nias y nios de 7 a 10 aos no es atendido. La tasa media de analfabetismo de estos nios y nias es del 33% y llega a 40% en el caso de los ms pequeos. La introduccin de un megaproyecto en el nordeste, con financiamiento del Banco Mundial y del gobierno brasileo, junto con las indudables ventajas de la inyeccin econmica y la promocin de nuevos mecanismos de gestin en zonas con las caractersticas nordestinas, ha servido tambin para difundir, en el debate y en la accin, la ideologa de la racionalidad econmica398.

395

Ver SCHIEFELBEIN y TEDESCO 1995, Una nueva oportunidad..., ob. cit.

396

Ver II CONED 1997, Plano Nacional de Educaao..., ob. cit.

397

Ver W. GARCA 1998, Educaao Brasileira..., ob. cit.

Estas disparidades regionales se expresan igualmente en la posibilidad o dificultad de poner en prctica medidas como la de la actual administracin Cardoso, varias de ellas planteadas en trminos de paquetes educativos. Los estados y municipios que ya disponen de cuadros ms competentes y estables, estn avanzando bien en la implementacin de las propuestas del rgano central de poder. En contraste, las regiones ms carentes, tradicionalmente ms dependientes de lo que se les enva desde Brasilia, son las menos preparadas para adoptar innovaciones que efectivamente puedan transformar o alterar la realidad en la que estn inmersas. A ello se suma la evidencia de que es en reas como las del nordeste donde el MEC registra a ms de 100 mil docentes en ejercicio exceptuando la educacin superior que no han completado su educacin primaria, la mayor parte de los cuales actan en los aos iniciales de la antigua primaria y en aulas del preescolar. Existen en el pas otros 100 mil docentes que apenas han completado la primaria, la mayora dedicados a la difcil y delicada tarea de alfabetizar, sea en el preescolar o en los primeros aos de enseanza primaria. Los datos del MEC/INEP, en su Sinopsis Estadstica de 1996, acerca de que hay 3 millones 114 mil 335 jvenes con ms de 17 aos que an frecuentan la enseanza media, constituyen un fuerte indicador de exclusin educativa: reflejan, por un lado, las repeticiones acumuladas durante el ao escolar, que atrasan el desarrollo acadmico y profesional, y por otro, la distancia cada vez ms marcada, para esos jvenes, de los estudios de nivel universitario. Se acusa, adems, un dficit de 7 millones de jvenes fuera de la enseanza regular. Considerando el crecimiento anual de la poblacin de 1,9% y la atencin de jvenes con ms de 17 aos fuera del sistema regular de educacin, el total de jvenes que debiera ser atendido ser mayor a 12 millones en diez aos ms399. El analfabetismo en Brasil equivale a casi el 45% del total de personas analfabetas de la regin. No existe relacin entre la gravedad del problema del analfabetismo en el Brasil y las escasas medidas observadas para enfrentarlo. Las experiencias fallidas del Mobral, con grandes recursos mal utilizados en la poca dictatorial, y de la Fundacin Educar, mala sustituta de la anterior Fundacin, han pesado mucho para que la alfabetizacin y la educacin de personas adultas no estn en la agenda prioritaria de hoy. Las ltimas administraciones son un reflejo de esa situacin. En la administracin Collor, la Comisin Nacional de Alfabetizacin y Ciudadana creada para implementar las recomendaciones de la Conferencia Mundial de Jomtien, naufrag por serias divergencias con el ministro Chiarelli respecto al sentido de la movilizacin en estados y municipios con ese fin. La gestin del ministro Goldemberg, al final de ese perodo, poco contribuy a lograr avances importantes; su visin de que el analfabetismo es una dolencia en extincin en el Brasil condujo al MEC a dejar de lado la educacin con personas jvenes y adultas durante su corta

398

Segn Walter Garca, ha sido comn escuchar en el mbito nacional y en los dilogos con autoridades estaduales y municipales del Nordeste, difundidas por los medios masivos, frases como las siguientes: el pas no necesita de ms recursos para la educacin, precisa gastarlos mejor, ya tenemos vacantes para todos, precisamos mejorar el desempeo, el problema de la enseanza no es la desercin o evasin, sino la repitencia, la enseanza superior gratuita es un lujo inaceptable para un pas subdesarrollado. Estas afirmaciones representan, a lo ms, medias verdades, pero ayudan a confundir a polticos no preparados y a una poblacin empobrecida como la nordestina, que sigue mirando a la educacin como una de las escasas posibilidades para superar sus condiciones de vida y que tiende a dar crdito a lo que destaquen los medios (ibd.).

399

Ver II CONED 1997, Plano Nacional de Educaao..., ob. cit.

gestin400. La administracin del ministro Hingel mostr ms apertura; ello, con la contribucin de muchos entes que participaron en la convocatoria post Jomtien, hizo que la alfabetizacin fuera nuevamente puesta en la agenda de los compromisos por asumir en la educacin nacional. En 1997 se opt por minimizar la importancia de la Comisin Nacional de Educacin de Jvenes y Adultos, representativa de entidades no gubernamentales, estaduales y municipales interesadas en renovar la modalidad. Las tareas previas y de seguimiento a la Conferencia Internacional de Educacin de Adultos de Hamburgo, han correspondido fundamentalmente a iniciativas de otros actores y no del nivel central del MEC. La prctica gubernamental ha sido tambin condicionada por una legislacin que representa un retroceso con relacin a la educacin bsica, en especial la destinada a personas jvenes y adultas sin ninguna o con baja escolaridad. La Ley de Directrices y Bases de la Educacin Nacional reduce esta modalidad educativa a alternativa educacional; los cursos supletivos (o suplementarios) apenas son citados pero precisa recomendaciones en cuanto a exmenes para personas que no accedieron a la enseanza regular, omitiendo otras alternativas metodolgicas. Reduce, adems, la edad mnima para realizar los exmenes supletivos (15 aos para la educacin fundamental y 18 aos para la enseanza media), favoreciendo fuertemente la educacin a distancia y desincentivando la educacin presencial, una de las principales fuentes del aprendizaje significativo. Se seala que al reducir o dispensar la enseanza en la educacin regular, esa ley contribuye a que en el proceso de descentralizacin se empobrezca la formacin, adems de estimular la desercin de estudiantes que consiguieron tener acceso a la enseanza regular. En materia de desconocer el problema del analfabetismo, el caso del Brasil no es nico. En los actuales procesos de reforma educativa los documentos que los sustentan en pases como Bolivia, El Salvador o Repblica Dominicana, con elevados ndices de analfabetismo, prcticamente ignoran el problema. La influencia de asesoras internacionales y de tecnocracias nacionales, hizo que primara en su ejecucin y diseo la tesis de que haban muy pocos recursos como para ser destinados tambin a las personas adultas analfabetos o con baja escolaridad, por lo que haba que privilegiar en la prctica de modo excluyente slo la educacin bsica de nios y nias. Prim la ya mencionada idea de costo-beneficio a la hora de definir prioridades de atencin. En Bolivia se cre, por presin de entidades vinculadas a la Iglesia Catlica, el Viceministerio de Educacin Alternativa para asumir, entre otros aspectos, la alfabetizacin y la educacin de personas adultas. Sin embargo, no est considerado en el marco de la reforma y debe actuar slo con escasos recursos fiscales al no estar comprendido dentro los prstamos del Banco Mundial y del BID. En Repblica Dominicana, recin en la administracin del presidente Leonel Fernndez se asumi que el pas no poda ignorar el problema del analfabetismo. Se cre la Jornada Nacional de Alfabetizacin y la Secretara de Educacin se asoci con importantes ONG e instituciones de la sociedad civil para realizar esta accin. La excelente capacidad de convocatoria mostrada en sus inicios por la Jornada choc, sin embargo, con una realidad difcil de superar: las trabas burocrticas y la no-concrecin efectiva en los altos niveles de la Secretara de Educacin y del gobierno, de recursos y medidas que conviertan este programa en uno efectivamente prioritario401. Empero, es necesario ver la Jornada no como proceso y accin coyuntural sino de largo aliento.

400

En artculo publicado en O estado de Sao Paulo (13/7/92), haciendo un recuento de su gestin, el ministro Goldemberg hizo tal afirmacin. Fuente: W. GARCA 1998, Educaao Brasileira..., ob. cit.

En Chile, desde hace algunas dcadas la educacin pblica responde a un modelo en que el Estado mantiene funciones slo reguladoras, promueve una estrategia de descentralizacin administrativa y se apoya en organismos privados para la realizacin de la mayor parte de la accin educadora. De acuerdo con Isabel Infante, este modelo implantado en una sociedad de fuerte segmentacin econmica, tiende por s solo a reproducir o aumentar las diferencias entre los estratos socioeconmicos, a no ser que el Estado intervenga decididamente con medios que sean capaces de contrarrestarlas402. La experiencia de privatizacin en este pas es an centro de constante debate. Al inicio de la aplicacin de la reforma, fue objeto de duras crticas tanto en Colegio de Profesores como a partir de resultados de algunas investigaciones. Viola Espnola, al comparar las escuelas municipales y las escuelas particulares subvencionadas por el gobierno militar chileno, concluy que sus resultados cuestionan el modelo neoliberal impuesto en la medida en que muestran no slo que los mecanismos implementados para mejorar la calidad de la enseanza no han actuado en el sentido previsto, sino que, adems de eso, la prevalencia de la racionalidad econmica en educacin contribuye a profundizar las desigualdades [] En las nuevas escuelas fundadas en funcin del lucro se observaba un ligero mejor rendimiento que las escuelas pblicas ; no obstante, ello se deba a expensas de los docentes, que reciben salarios ms bajos, tienen menor estabilidad en el empleo y estn prcticamente desprotegidos ante empleadores inescrupulosos403. Ms crtico an con el modelo es el Colegio de Profesores. En un documento de 1995 afirma que la escuela perdi su carcter universalista y pblico. Al limitarse el Estado a pagar el costo promedio por estudiante a travs de la unidad de subvencin educacional calculado en 22 dlares y al matricularse los alumnos y las alumnas en las escuelas de acuerdo con la disponibilidad financiera de sus familias, se obtiene como resultado una desigualdad dramtica: De este modo, las escuelas municipales se transforman en depsito de hijos de trabajadores, cuyos salarios no pueden pagar la diferencia entre la mensualidad de las escuelas mejor equipadas y la subvencin del Estado. Adems de esto, incluso las escuelas municipales compiten entre s para la obtencin de la inversin privada. En esta lucha por demostrar competencia, la vitrina escolar expulsa al diferente, al incompetente discriminando a los nios de las familias ms pobres. Estos nios tienen su acceso negado porque son desorganizados, insolentes o hijos de padres divorciados. Tambin algunos son discriminados por no distinguir los colores en el preescolar, por ser repitentes, o porque su rendimiento escolar es inferior a 4,5404.

401

Las autoridades a cargo de su ejecucin reconocen como problema que en los prstamos internacionales vigentes no se haban considerado partidas que pudiesen servir para actividades como las de alfabetizacin.

402

Ver Isabel INFANTE, Discriminacin en educacin en Chile, documento elaborado para Unicef (con la colaboracin de M. Teresa Rodas), Santiago de Chile, agosto de 1998.

403

Ver Viola ESPNOLA, Financiamiento privado para la educacin pblica, Cide, Gestin Escolar. Documento N 1/94, Santiago de Chile, 1994.

Las ofertas diferentes segn la extraccin econmica del alumnado y la aplicacin de subvenciones homogneas a poblaciones con necesidades heterogneas siguen siendo motivo de crticas desde la equidad. En el modelo implantado por el rgimen militar, que contina vigente, la subvencin responde a la demanda como mecanismo de financiamiento de las unidades educativas, beneficiando a los establecimientos con mayor matrcula y mayor asistencia diaria, lo que no se da en los sectores ms postergados. En zonas de baja densidad poblacional o de zonas urbanas muy pobres, slo los municipios que son a la vez los ms pobres mantienen a los establecimientos405. El valor de la subvencin no se ajusta a las necesidades de atencin de estudiantes ms pobres, con mayores dificultades de aprendizaje. Se seala, incluso, que se han acentuado las desigualdades de calidad de educacin entre municipios, puesto que slo las comunas pudientes pueden invertir recursos adicionales en educacin406. El sistema de financiamiento compartido (entre familias y escuelas) que en los tres primeros aos de funcionamiento alcanz a 170 millones de dlares, ha contribuido a reforzar las tendencias de segregacin social y segmentacin educativa, pese a que a travs de este sistema se catalice de alguna manera la participacin de los padres; los establecimientos que pueden acceder a fondos de las familias son justamente aquellos con estudiantes de mejor nivel socioeconmico407. En Argentina, de acuerdo con estudios recientes, el grupo de edad ms castigado por la crisis de ocupacin es el que va de los 17 a 24 aos. El 40% de jvenes que en 1996 vivan en hogares de necesidades bsicas insatisfechas, con edades entre los 14 y 17 aos, no asista a ningn centro educativo ni trabajaba. Se seala que estos jvenes no slo son excluidos materialmente sino que carecen de bienes simblicos que les ayudaran a superar esa situacin. En muchos casos el abandono voluntario de centros educativos que no los entienden, significa una ruptura previa con los dems compaeros y docentes, y ausencias sistemticas para abrazar despus una institucin o comunidad sustituta tambin marginal408. Otro trabajo seala que seran ms de dos millones los jvenes argentinos entre 15 y 24 aos que no asisten ms a las escuelas y que se encuentran en situacin de riesgo educativo; muchos de ellos sin haber logrado el pasaje de primaria a secundaria, considerado como el umbral de llegada de los sectores populares409.
404

Documento del Colegio de Profesores de Chile, Apud-Loedeman, 1995, p.10 (citado en ZIBAS, La agenda latinoamericana..., ob. cit.).

405

Ver INFANTE 1998, Discriminacin en educacin..., ob. cit.

406

Ver LATORRE, Financiamiento de la educacin en Chile..., ob. cit.

407

Isabel Infante seala que en 1996 este sistema de funcionamiento compartido lleg a 80 millones de dlares; cifra muy superior al gasto total de los programas MECE Bsica y MECE Media que sumados llegaron a 66 millones de dlares.

408

Ver Jorge ELBAUM, La escuela desde afuera. Culturas juveniles y abandono escolar, en Propuesta Educativa, ao 9, N 18, Buenos Aires, Flacso, 1998.

409

Mara Teresa Sirvent utiliza el concepto de nivel de riesgo educativo para hacer referencia a la probabilidad que tiene un conjunto de poblacin de quedar marginado

En Costa Rica sigue constituyendo un fenmeno particularmente grave el hecho de que entre el 42 y 43% de todas las escuelas primarias sean unidocentes. Los nicos docentes de estas escuelas imparten las clases de las cuatro materias fundamentales: espaol, matemticas, ciencias y estudios sociales, a nios y nias de primero a sexto grados. En la mayora de los casos es un aspirante persona que se acaba de graduar como bachiller de un colegio de segunda enseanza y no un docente graduado quien asume estas complejas tareas. Adems, debido a la falta de incentivos para trabajar en las zonas rurales, no hay docentes que quieran hacerse cargo de centros educativos en lugares alejados del pas. En Per los avances en materia de cobertura de la educacin inicial o pre-escolar se han realizado acentuando gravemente la equidad en materia de distribucin de los recursos del Estado. Segn cifras oficiales el gasto corriente en 1997 ascendi a 158 dlares americanos promedio por alumno en la educacin inicial. La mayor expansin de la matrcula en este nivel educativo se hizo utilizando la modalidad de PRONOEI (Programas no escolarizados de educacin inicial), donde asiste poco ms del 50% de los nios matriculados. Las mismas cifras oficiales sealan que el gasto por alumno en programas no escolarizados apenas alcanza los US 36 dlares mientras que en los centros de educacin escolarizada formal el Estado peruano invierte US 246 dlares por alumno. Es decir hay una diferencia de doscientos diez dlares USA a favor de los nios que desarrollan su educacin inicial en centros urbanos y con docentes por lo general titulados. Los nios ms pobres que acuden a PRONOEI por lo general precarios en cuanto a locales y materiales y en cuanto a la condicin no profesional del personal a su cargo, inician su educacin en un ambiente que refuerza ms an la reconocida grave inequidad social peruana.410 El caso de Mxico es emblemtico. Carlos Ornelas seala que a pesar de la retrica revolucionaria, de las reformas sociales, de la legislacin laboral, de la creacin de infraestructura y del control sobre los recursos naturales, el Estado desarrollista ha sido incapaz de avanzar en materia de justicia social. A pesar de que Mxico ocupa el lugar 13 o 14 en la economa mundial, en trminos del PBI per cpita en seguridad y gastos sociales, est prximo al lugar 60. Chiapas es el smbolo actual de dicha inequidad. Entre 1970 y 1990 aument sus aos de escolaridad promedio de 1,77 a 4,33; pero el Distrito Federal lo hizo de 5,71 a 8,95. De continuar esta tendencia, tendran que pasar cuarenta aos para que Chiapas estuviera al nivel del Distrito Federal; pero en ese mismo lapso la Ciudad de Mxico y los estados de mayor desarrollo relativo habran avanzado mucho ms, mientras que Chiapas y otros estados pobres como Michoacn, Guerrero y Oaxaca seguiran rezagados411. Los programas remediales, principalmente alfabetizacin, educacin de personas adultas y educacin indgena, son insuficientes e incongruentes, a pesar de sus indiscutibles avances. No se conoce de evaluaciones sobre la efectividad de la educacin primaria y la secundaria para personas adultas, ni tampoco de los programas de capacitacin para el trabajo. Las cifras que publican los organismos responsables son insuficientes para tal fin.

de la vida social poltica y econmica segn el nivel de educacin formal alcanzado. Ver Mara Teresa SIRVENT, Jvenes y adultos en situacin de riesgo educativo: anlisis de la demanda potencial y efectiva, en Revista del Instituto de Investigaciones en Ciencias de la Educacin, ao VII, N 12, Buenos Aires, Facultad de Filosofa y Letras-UBA, Mio y Dvila Editores, agosto de 1998.
410

Fuente: PERU: Informe Nacional de Evaluacin (versin preliminar). Educacin para

Todos 2000. Pag. 22. Ministerio de Educacin, Lima, Per. 1999

411

ORNELAS (El sistema educativo mexicano..., ob. cit.) presenta estos datos del estudio hecho pblico en 1992 por Felipe Martnez Rizo.

En la educacin indgena se pueden distinguir grupos que aprovechan las ofertas estatales, como los mixtecos, y otros que las rechazan y son ms marginados an del sistema, como los mayas. La denominada educacin bilinge y bicultural, a pesar de sus indudables logros en materia de produccin de textos en lenguas autctonas y creacin de gramtica en ciertos idiomas, funciona como un sistema paralelo ms deficiente que el Sistema Educativo Mexicano en su conjunto. En la educacin indgena ni siquiera se sabe cul es la desercin y la reprobacin, menos an si los nios y las nias han logrado aprender la lectoescritura en su lengua materna y cierta competencia bsica en espaol412. Ornelas concluye que no existe igualdad social y quiz nunca llegue a haberla. Para avanzar ms en la equidad social es necesario, junto con aplicar reformas profundas, desmantelar el Estado corporativo que, con el discurso de la justicia social, cubri la poltica autoritaria y nubl las demandas de la justicia distributiva. Propone que en el largo plazo el sistema educativo mexicano debe brindar igualdad de oportunidades en el acceso a la escolaridad, la posibilidad de permanecer en el sistema, tender a la uniformidad de resultados educativos y al aprendizaje efectivo, lo cual significa mayor equidad entre las regiones y las clases sociales de Mxico [...] Lograr cualquiera de estos propsitos, sin embargo, demanda ms recursos para el sistema educativo mexicano. D. La tendencia a la privatizacin de la educacin y el papel del Estado

Lo educativo tambin es afectado por la organizacin social, los valores y los claros lmites a la accin estatal propugnados por polticas que tienen su principal inspiracin en la lgica del mercado. En algunos pases se ha hecho una ostensible presin por privatizar segmentos del sistema escolar privilegiando un elitismo basado en la competencia y la competitividad, a costa del carcter pblico de la educacin. Reiteradamente hay programas propuestos sobre la base de comparar estndares internacionales obtenidos en pases avanzados, con situaciones nacionales, sociales y culturales absolutamente diferentes a las de Amrica Latina. Como se ha sealado, se ha convertido en lugar comn encontrar en documentos de poltica alusiones al nivel de desarrollo educativo como motor del crecimiento alcanzado por pases asiticos. Un factor considerado relevante en esas experiencias es que focalizaron el gasto educativo en los niveles ms bajos, logrando una educacin primaria universal, aumentando luego la oferta de educacin secundaria y dedicando recursos pblicos destinados a la postsecundaria, con el resultado de una amplia base de capital humano apto para un desarrollo econmico rpido413. En el caso de los denominados tigres asiticos hay, adems, la necesidad de asociar la educacin y sus resultados a factores religiosos, al tiempo dedicado al estudio y a la clara y tradicional intervencin del ncleo familiar. Asimismo, dichos procesos se dieron en el marco de una accin estatal nacionalista e intervencionista autoritaria (algunos casos, como los de Tailandia y Malasia, en contextos de prolongados gobiernos de carcter autocrtico). Una expresin del privilegio otorgado a los criterios de competencia y competitividad es la tendencia observada en buen nmero de pases latinoamericanos a preferir en la seleccin y el nombramiento de ministros o autoridades de educacin a empresarios o personas que no tienen mejor carta de presentacin que su mentalidad empresarial; el pragmatismo implcito

412

Ibd.

413

Ver CORAGGIO 1995, Desarrollo humano..., ob. cit.

en esas decisiones ha generado costos an no estudiados en esos sistemas educativos. La reciente experiencia en Costa Rica, analizada anteriormente, es un ejemplo de ello. Modernizacin = privatizacin? En algunos pases del continente, un problema no resuelto es la falsa identificacin de modernizacin con privatizacin. La modernizacin no slo es til, sino necesaria e indispensable. Con ella se incentiva una mayor relacin de la educacin pblica con la sociedad, se privilegian exigencias de validacin de resultados y de mayor eficiencia en el uso de recursos asignados, se promueve una mayor vinculacin de la escuela con la comunidad y con el mundo productivo, se busca una gestin ms dinmica y eficiente, se realizan esfuerzos por otorgar materiales innovativos para un mejor aprendizaje y se da valencia especial a la profesionalizacin docente. Por dicha confusin o falsa identificacin, importa detenerse sobre los graves riesgos y la inconsistencia de una aplicacin ideologizada de carcter neoliberal en la educacin. Sus promotores suelen olvidar o no consideran que los sustantivos avances en materia de cobertura escolar son producto de enormes esfuerzos colectivos nacionales liderados por los Estados y ejecutados fundamentalmente por la escuela pblica y por docentes que laboran en ella en precarias condiciones de trabajo. Las opciones por una mayor privatizacin de la educacin parten, adems, de la consideracin axiomtica de una supuesta superioridad de la enseanza privada sobre la pblica. Pero ello no es generalizable, a pesar de que hoy la educacin privada de lite posee muchos ms recursos que los de centros educativos pblicos. Algunos hechos refutan esa consideracin. Los casos de Uruguay y de Mxico son elocuentes: muestran una maciza e intransferible participacin pblica en materia de gestin escolar y de distribucin de textos gratuitos en el caso mexicano; las principales innovaciones pedaggicas proceden y se dan en el aparato estatal. Asimismo, en Argentina, pas con una histrica tradicin de educacin pblica, los diarios de Buenos Aires del 17 de diciembre de 1995 presentaron los resultados de una encuesta de opinin sobre la credibilidad de instituciones pblicas y privadas, que ubica a la severamente criticada escuela pblica como la institucin merecedora de mayor aceptacin y confianza por las personas consideradas en la muestra. Esos hechos no son generalizables al conjunto de la regin latinoamericana; son ms los esfuerzos por privatizar las funciones del Estado, basndose en los malos resultados de la educacin pblica. Los intentos realizados en Mxico y el Per por tratar de definir los derechos de propiedad de los establecimientos educativos, han sido elocuentes. En Mxico, una de las propuestas ms elaboradas del pensamiento neoliberal aplicado a lo educativo corresponde al economista Isaac Katz414. La tesis de Katz es que los problemas de la educacin mexicana pueden resumirse en una ausencia casi total de competencia entre las diversas escuelas pblicas, derivada de la falta de definicin de los derechos de propiedad. Propone la transferencia de recursos pblicos al sector privado para que ste se haga cargo de la educacin pblica, pero slo donde sea rentable: La propuesta que se adelanta es concesionar la administracin de las escuelas pblicas urbanas en los niveles preescolar, primaria y secundaria al sector privado mediante un proceso de subastas, dndole entera libertad a los administradores privados para la contratacin de profesores y la determinacin de los sueldos. Este esquema de administracin privada de las escuelas [] tiene que complementarse con otros dos elementos. El primero es la creacin de un esquema de 'bonos de educacin', vlidos en cualquier escuela (pblica o privada), el cual sera utilizado por los padres de familia para elegir a cul escuela enviar a sus hijos. El segundo

414

Ver Isaac M. Katz, Educacin: Elemento clave del desarrollo econmico, ponencia presentada en el X Congreso Nacional de Economistas de Mxico, desarrollado en marzo de 1993 (citado en ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.).

elemento lo constituye 'amarrar' el presupuesto gubernamental educativo y por lo mismo las transferencias a las escuelas de indicadores de rendimiento de la escuela y de los profesores. Katz seala que ello es operativo en reas urbanas y no tanto en las rurales. Menciona diversos problemas en las escuelas rurales, como la dispersin geogrfica y la ausencia de docentes, y concluye afirmando que: Por lo mismo, para resolver el problema educativo en las zonas rurales, en donde marginalmente las ganancias derivadas de una mayor educacin son an ms grandes que en las reas urbanas, se considera necesario actuar tanto por el lado de la oferta como por el de la demanda, en un esquema donde la participacin gubernamental s sera directa. Es decir, se trata de fortalecer el sector privado, pero no con recursos propios sino con los estatales. Mas an: se opta por lo urbano, que ofrece ms posibilidades de rentabilidad, y se sugiere una mayor intervencin estatal all donde, como sucede en las reas rurales e indgenas, habra ms riesgo econmico y mayores dificultades para cumplir con la tarea educativa. En el Per, la bsqueda de soluciones pragmticas hizo que se pensara seriamente en seguir los pasos de Chile en materia de privatizacin. Coincidente con el reinicio del ejercicio democrtico en Chile, a travs de la administracin Aylwin, el ministro de Educacin peruano de entonces viaj a Santiago; pero no tom contacto con su par, el ministro de Educacin chileno, y asisti ms bien, junto con funcionarios del Ministerio de la Presidencia peruano, a un curso acelerado en el instituto representativo de las ideas del gobierno de Pinochet, sobre el proceso de municipalizacin y privatizacin que trat de implantar ese rgimen militar415. Los esfuerzos por municipalizar y privatizar la educacin implicaron grandes debates que mezclaron lo pedaggico con posiciones polticas favorables o contrarias al gobierno de Alberto Fujimori. En 1995 se trat de poner en prctica una poltica orientada a reformar la gestin con el objetivo de municipalizar la educacin, transferir centros estatales a promotores privados y modificar el sistema de asignacin de fondos, distribuyndolos por estudiante asistente. La oposicin del sindicato de docentes, de educadores, de la Iglesia Catlica y de otros sectores de la opinin pblica, bloque la propuesta en las tres oportunidades en que se intent concretarla416. La consulta electoral de una nueva Constitucin casi signific un duro revs para el gobierno; el asunto de la educacin pblica y de su posible privatizacin, siempre negada pblicamente por los voceros gubernamentales, pes ms de lo previsto en el nimo de muchos votantes. La idea generalizada y aceptada por ncleos de la lite poltica y empresarial peruana, de que lo mejor para el pas sera privatizar la enseanza, ha tenido impacto y repercusiones. As, un ncleo de funcionarios jvenes pertenecientes a la Confederacin Nacional de Empresarios (Confiep), ha organizado un movimiento denominado Per 2021. Una nueva visin, que postula llegar al ao en que se celebre el segundo centenario de la independencia nacional

415

El Instituto Libertad y Desarrollo es representativo del pensamiento y la accin en lo social y econmico del gobierno de Pinochet. El semanario Caretas de Lima, detall esta informacin.

416

Patricia Mac Lauchlan de Arregui lo seala as en Dinmicas de transformacin de los sistemas educativos en Amrica Latina: el, caso del Per, en Equidad y competitividad econmica en las Amricas: un proyecto de Dilogo Interamericano, vol. II, OEA, Washington DC (ver FORO EDUCATIVO 1998, La hora de la sociedad civil..., ob. cit.).

con niveles de desarrollo mucho mayores. Para ello plantea como uno de los factores esenciales de una estrategia coherente, llegar a tener una educacin predominantemente privada, en escuelas y centros educativos superiores adecuadamente equipados y con un magisterio capaz y bien remunerado. En educacin, segn su ideario, es necesario promover una mente humanista, poner ms nfasis en la formacin que en la instruccin, insistiendo en la creacin de una cultura de xito, y tomando en cuenta las necesidades del pas, con sentido de creatividad y calidad. Al Estado le corresponde garantizar la seguridad, brindar una justicia limpia, dar marcos legales adecuados y promotores de la actividad privada. Al empresario le corresponde influir en la marcha del pas a travs de la creacin del empleo, la oferta de bienes y servicios, la generacin de riqueza y a travs de la accin partidaria, gremial y periodstica que informe al gobierno sobre la trascendencia de sus decisiones417. Ms all de las buenas intenciones que hayan puesto tanto el economista Katz como estos empresarios peruanos, los informes de tipo internacional son elocuentes al desmentir la supuesta absoluta superioridad de lo privado sobre lo pblico en materia educativa y el inters de los pases centrales por privatizar su propia educacin. La revista Newsweek present en 1991 un informe especializado sobre las diez mejores experiencias educativas en el mundo. Las mayores distinciones fueron obtenidas por escuelas de Nueva Zelandia en programas de lectura, de Italia en programas dirigidos a la primera infancia, de Holanda tanto en materia de enseanza de idiomas como de matemticas, de Japn en programas de ciencia, de Estados Unidos tanto en cursos de arte como en programas de postgrado, de Alemania en educacin secundaria y de Suecia en programas de educacin de personas adultas. En la mayor parte de los casos seleccionados, la intervencin e inversin estatales han sido y son factores decisivos para el impacto y la duracin de estas mejores experiencias mundiales418. Ms an: el porcentaje de estudiantes de escuelas primarias privadas en los pases del norte desarrollado seala con claridad que la opcin privatizadora est lejos de ser prioritaria. Dicho porcentaje alcanzaba, al inicio de la presente dcada, en el Reino Unido slo el 4,5% de la matrcula; en Alemania el 1,6%, en Italia el 7,7% y en Japn el 0,5%419. Habra que aadir que en la escuela privada la educacin es concebida, por definicin, como un bien particular, dndole prioridad las familias al derecho de garantizar sus valores y su herencia familiar, cultural y religiosa inmediata. La educacin privada es exclusiva y selectiva420.Sin embargo, hay escuelas privadas que propician con ms nfasis que las pblicas el respeto a las diferencias y la identificacin de sus estudiantes con mecanismos de solidaridad.

417

Fuente: Per 2021. Una nueva visin, folleto divulgativo auspiciado por Confiep, IBM y el diario Ojo, Lima, 1995.

418

Ver Jos RIVERO, Educacin de Adultos en Amrica Latina. Desafos de la equidad y la modernizacin, Madrid, Editorial Popular, 1993.

419

Ver Juan Carlos TEDESCO, Algunos aspectos de la privatizacin edcativa en Amrica Latina, Instituto Fronesis, Coleccin Educacin N 1,Quito, 1991.

420

Ver DE IBARROLA 1995, El debate entre lo pblico y lo privado..., ob. cit.

Los argumentos sealados no eliminan ni disminuyen las crticas a la baja calidad y al elevado costo, a la ineficiencia e impersonalidad de la accin educativa de muchos centros educativos pblicos. Entre competencias laborales y desempeos sociales En estos tiempos se ha acentuado la opcin por incorporar las competencias a las propuestas curriculares. En lo esencial, las denominadas competencias bsicas debieran implicar la capacidad de reaprendizaje y autoaprendizaje de nuevos roles y destrezas. Muchas personas dedicadas al tema las asocian al dominio de los cdigos de comunicacin, de abstraccin y operacin, ligados al manejo de la lengua oral y escrita, a la aptitud para aplicar las matemticas a los problemas concretos de la vida diaria. Otras definen una competencia como la capacidad de las personas para actuar con eficiencia, eficacia y satisfaccin sobre algn aspecto de la realidad personal, social, natural o simblica421. Para esta definicin de competencia acuden a fuentes sociales demandantes de la educacin, a las necesidades de cada estudiante y a las demandas de los procesos de aprendizaje. Las competencias bsicas son planteadas como aprendizajes que debieran continuar en perodos extensos de la vida. Como producto de estas concepciones de competencia se ha logrado, en algunos casos, estructurar contenidos curriculares novedosos, con principios y estrategias metodolgicas sugerentes. Sin embargo, en el mbito educativo y de la capacitacin laboral, el uso del trmino competencia est implicando en algunos procesos de cambio educativo que la enseanzaaprendizaje sea determinada y definida considerndose fundamentalmente las exigencias laborales, ya sea de las empresas o de polticas educativas concordantes con ellas. Esta reduccin llega a delimitar la tarea escolar y docente en funcin de los requerimientos de los posibles empleadores. En trminos de mercado, la empresa hara las veces de cliente que establece sus requerimientos, que al proceso educativo le tocara cumplirlos. En esa concepcin del aprendizaje, una persona aprendera verdaderamente al repetir con exactitud el contenido que se le propone; conocera cuando tuviese la competencia para adecuarse plenamente al objeto del conocimiento; y estara educada cuando correspondiese al modelo planteado. Los currculos construidos slo en funcin de ese sentido de las competencias, al tratar de ser aplicados tienden a excluir de los procesos educativos a quienes no muestran la competencia adquirida422. Luis Benavides afirma que, a la luz de la idea de la educacin permanente como proceso que se da durante toda la vida, hay nuevas visiones educativas cuya caracterstica fundamental es la no-exclusin. Los fundamentos epistemolgicos de esta concepcin educativa se expresan en lo que se denomina currculos por desempeos, como opcin contrapuesta al currculo por competencias determinadas con criterio de mercado laboral. En esta concepcin curricular que privilegia los desempeos sociales, el sujeto debiera aprehender el objeto por conocer en un proceso que privilegia el dilogo y configura un perfil personal, y no slo un instrumento productor. En este perfil se define la manera de ser, de actuar, de pensar, de decidir, de tener, que se espera de quien est dispuesto a aprender siguiendo un proceso. En este currculo por desempeos se definen, asimismo, los aprendizajes mnimos requeridos para que cada estudiante pueda resolver, con autonoma, situaciones personales, familiares,

421

Fuente: Luisa PINTO, Consuelo PASCO y Nora CPEDA, Giraflor, Lima, Tarea, 1998.

422

Ver BENAVIDES 1998, Hacia nuevos paradigmas..., ob. cit.

laborales o sociales. Este currculo responde ms a las necesidades bsicas de aprendizaje subrayadas en Jomtien. Benavides seala que en este caso los contenidos del aprendizaje se definen para responder posteriormente a diversos desempeos y no slo a los laborales. El currculo deja de ser un listado de asignaturas y se convierte ms bien en una gua orientada a la bsqueda de procedimientos y situaciones de aprendizaje que promuevan la obtencin de productos concretos referidos a una manera de ser, pensar, actuar y decidir en circunstancias diversas. En sntesis, la reduccin de las denominadas competencias a las demandas laborales empresariales, conducira a un esquema de sociedad en el que esas competencias se agotan en s mismas o quedan obsoletas cuando son equiparadas con las de quienes alcanzan mayores competencias para realizar determinado trabajo. Optar, por el contrario, por la elaboracin curricular basada en desempeos sociales, facilitara devolver a las personas la razn de ser de todo proceso educativo y su centralidad en lo econmico, educativo, cultural o poltico423. El carcter de lo pblico y de la gratuidad educativa En la mayora de los pases la denominada gratuidad de la enseanza en la escuela pblica oculta los enormes costos de la educacin y no garantiza una efectiva rendicin de cuentas424. Tampoco se ignora con ellos la necesidad de incorporar en la discusin sobre el papel de los poderes pblicos en la educacin, a otros importantes factores como la familia, la comunidad, el propio mercado, los medios de comunicacin masiva y el magisterio organizado por escuela o por gremios nacionales. En este debate habra, sin embargo, que llegar a mayores precisiones respecto al carcter de lo pblico y de la gratuidad de la enseanza. En general se admite que la educacin pblica sera aquella que convoca a todos pensndose en el bienestar personal y el bien comn o colectivo. Sin embargo, en el caso educativo lo pblico por lo general se identifica exclusivamente con lo estatal, o con la capacidad de que las escuelas denominadas pblicas estn abiertas a muchas o a todas las personas. En esta consideracin no se incorporan otros aspectos importantes ligados tambin al sentido de lo pblico: la necesidad y posibilidad de que esos mismos establecimientos educativos estn abiertos al debate, a la decisin e intervencin de un pblico ms amplio y a la consiguiente rendicin de cuentas a la colectividad. La educacin pblica es asociada directamente con la gratuidad de la enseanza. Empero, no es posible afirmar enfticamente que existe una educacin gratuita. Toda educacin cuesta directamente a las familias, en el caso de centros privados, o a los y las contribuyentes y en menor grado a las mismas familias en el caso de los centros educativos pblicos o estatales. Un estudio sobre el financiamiento de la educacin en el Per425 seala que las familias contribuyen de manera importante a solventar la educacin en el pas. En el rgimen de la

423

Ibd.

424

La atencin diferenciada del gasto pblico entre los distintos niveles del sistema, sealada anteriormente, as como eventuales mayores aportes de los grupos ms desfavorecidos en proporcin a sus ingresos, cuestionan las referencias genricas a la mencionada gratuidad.

educacin pblica, las familias asumen casi la tercera parte del financiamiento total de los servicios educativos. En cifras absolutas, en 1994 el gobierno realiz un gasto corriente de 1 091 millones de dlares en el sistema escolarizado de menores de todos los niveles, lo que equivale a un 2,4% del PBI. El gasto total del Estado ascendi a 1 407 millones de dlares, equivalente a un 2,8% del PBI. Las familias que matricularon a sus hijos e hijas en escuelas pblicas gastaron en ese mismo ao 395 millones de dlares. El gasto anual promedio por estudiante que realizan estas familias, complementario al del Estado, es sustancial: alrededor de 49 dlares en inicial, 41 dlares en primaria, 92 dlares en secundaria, 177 dlares en superior no universitaria y 192 dlares en superior universitaria. El mismo estudio seala que si se incluye el gasto de las familias en el sistema educativo privado en el gasto total en educacin que realiza la sociedad peruana en conjunto, resulta que las familias aportan un equivalente al 1,9% del PBI. Es decir, la sociedad peruana en conjunto gasta un 4,7% del PBI en educacin, del cual ms de un tercio est constituido por aportaciones de las familias y el resto por el Estado. Por ello, la idea de una educacin democrtica y universal siempre asociada a la expansin de la educacin asumida por los Estados, dej de ser un axioma. Las claras deficiencias de la mayoritaria educacin pblica latinoamericana que, entre otras insuficiencias, no ha logrado superar la igualdad de oportunidades ni ha respetado la pluralidad cultural y social as como las mencionadas influencias de la globalizacin, han demandado la urgente bsqueda de mecanismos de transformacin e innovacin de la educacin a cargo de los Estados, con los que se pueda asociar la equidad a la calidad y eficiencia de una educacin que llegue a todos y, asimismo, una clara consideracin de la sociedad civil y de otros actores en cuanto a la obtencin de mecanismos que posibiliten la toma de decisiones y la bsqueda de consensos y paradigmas426. Hay propuestas de nuevas definiciones de escuela pblica: lo ms importante de su naturaleza debiera ser su acceso, su financiamiento y su fiscalizacin pblicos. Jeffrey M. Puryear427 sugiere que estos elementos esenciales se entiendan as: Debe estar abierta a todos los nios, las nias y las personas jvenes que deseen asistir a ella; cualquier criterio de seleccin que se aplique tiene que haber sido aprobado por la comunidad a la que sirve. Debe financiarse con recursos pblicos, sean del Estado central o del gobierno local, lo que no excluye la posibilidad de que esos recursos pblicos sean canalizados va otras instancias institucionales o va las mismas familias. La escuela pblica debe rendir cuentas a todos los actores sociales involucrados, y no solamente a los que la financian; es decir, debe probar su uso responsable y efectivo de los recursos que le han sido asignados tambin ante la comunidad y los padres de familia.

425

Ver Jaime SAAVEDRA y Roberto MELZI, Financiamiento de la educacin en el Per, en Financiamiento de la educacin en Amrica Latina, Santiago de Chile, Preal-Unesco, 1998.

426

Ver Jos RIVERO, Demandas internacionales y polticas pblicas en la educacin con personas jvenes y adultas, en La Piragua. Revista Latinoamericana de Educacin y Poltica N 14, Mxico DF , Ceaal, 1998.

427

Ver Jeffrey M. PURYEAR, El sector privado y la educacin, San Salvador, Preal/Dilogo Americano, enero de 1999.

El conjunto de los elementos anteriores es indicativo respecto al actual debate sobre lo pblico y lo gratuito: ninguna opcin ideologizada hacia la estatizacin o la privatizacin educativa a ultranza puede ser hoy un factor estratgico slido y viable. La actual opcin por una economa abierta exige regular conflictos internos y, en el caso educativo, innovar institucionalmente. Otro aspecto importante de considerar es que si se tiene como punto de partida que la sociedad en su conjunto es una red donde concurren distintos agentes educacionales, con diferente naturaleza y grado de institucionalizacin, la dicotoma entre lo pblico y privado debiera pasar a un plano secundario. Lo que importa ms es que dicha red de agentes educativos asegure a todas las personas oportunidades para aprender a lo largo de toda la vida, que exista vinculacin entre todas las partes de esa red y que se propicie explcitamente la participacin de todos los actores que deben cooperar con la educacin. Respecto al redimensionamiento del Estado, al parecer no bastaran las actuales opciones de buscar con l nuevos equilibrios entre el Estado y el mercado. Redimensionar la accin estatal est hoy estrechamente asociada a la revalorizacin de lo pblico y a la definicin de sus funciones bsicas, de sus actores y destinatarios. Formas de participacin estatal La actual discusin en torno a la intervencin estatal se encamina no sobre si el Estado tiene o no un papel que jugar en la educacin, sino sobre la modalidad de ejercicio de tal funcin y su efectividad en trminos de alcanzar los principales objetivos referidos a obtener una mayor calidad y equidad educativas, as como mejores formas y grados de gestin y control de su eficiencia. Para los neoliberales, como se ha visto en el primer captulo, el Estado debe reducir su papel al mnimo para garantizar la libertad individual expresada mejor por medio de los mecanismos del mercado y hasta para garantizar la propia supervivencia de la sociedad. El Estado, desde esa visin, puede intervenir slo en casos de conflicto social o donde, por cuestiones tcnicas, el mercado no es el mejor instrumento. Esta limitacin del papel del Estado operar la administracin de la justicia, legislar para garantizar el bien comn mediante la libre empresa y la competencia, encargarse de la defensa y construir la infraestructura del passe plantea con el convencimiento de que son los individuos, sus intereses y aspiraciones los que permiten la creacin de la riqueza y el crecimiento material. En cambio, para quienes proponen proyectos democrticos fundados en la equidad redistributiva y social, sera muy riesgoso dejarlo todo en manos del mercado si no se quiere ahondar los abismos de desigualdad social. El Estado, a travs de mecanismos legislativos y regulativos, puede y debe ajustar los efectos perniciosos de una libre competencia extrema. Seran los valores ciudadanos y no slo los individuos la base del progreso social y tambin de los logros materiales. Quienes asumen esta posicin rechazan tambin el modelo corporativo que sita al Estado por encima de la sociedad y utiliza la propiedad pblica con fines partidarios o para la satisfaccin de intereses privados428. Para Carlos Ornelas, los proyectos democrticos y equitativo-sociales y el neoliberal comparten ciertos propsitos o empalman algunos de sus intereses. Respecto a la educacin, a pesar de que ambas tendencias se basan en teoras opuestas, es posible que asuman la necesidad de que el sistema educativo tenga mayor cobertura, sea de mejor calidad, sea descentralizado y obtenga mayores recursos de todo tipo. Asimismo, ambos enfoques asumen la importancia de la participacin de los diferentes grupos sociales en el diseo y la ejecucin de los proyectos educativos. Refirindose al caso mexicano, Ornelas advierte la existencia de tendencias aorantes del pasado, que apoyan la idea de un Estado fuerte, propietario de los bienes de produccin, proteccionista, cerrado a las corrientes polticas internacionales y administrado por una clase paternalista y autoritaria. Para estos abogados del viejo proyecto, las demandas de la economa mundial son irrelevantes y no debieran ser consideradas como

428

Ver ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.

desafos al sistema educativo; defienden, aun sin definirlo con claridad, el principio del Estado educador429. Las funciones indelegables del Estado Luego de ms de una dcada de ejercicio sistemtico en torno a la retrica centrada en la oposicin Estado/sector privado, con los elementos antes sealados en favor de una supuesta mayor eficiencia y eficacia del segundo sobre el primero, hay evidencias de que la opinin pblica no slo no logra ser convencida de ello sino que, al contrario, reclama que el Estado no abandone sus responsabilidades prioritarias, sobre todo en el diseo de polticas sociales en el mediano y largo plazos. Excepcionalmente, en pases como Argentina, Uruguay, Chile, Mxico, Costa Rica o Cuba se mantuvo constante el fortalecido papel del Estado en trminos de inversin y de diseo y ejecucin de polticas. Esa excepcin explica el papel que desempe la educacin pblica en el desarrollo de sus respectivas sociedades nacionales. El estatismo a ultranza y el fundamentalismo del mercado han sido etapas entremezcladas en el desarrollo educativo de estas ltimas dcadas. En ambas, el Estado se disoci de los intereses que estaba obligado a representar, no obrando a favor del bien comn. Del actual debate educativo se puede colegir que la tendencia a modificar el anterior peso excesivo y unilateral de la iniciativa del Estado avanza hacia el consenso en cuanto a la necesidad de mantener polticas estratgicas a su cargo con una presencia activa de actores y de la sociedad civil, asumiendo las siguientes principales e indispensables tareas: Asegurar, en primer trmino, la existencia de una educacin preescolar y bsica obligatoria y de buena calidad, semejante para todos los nios, las nias y jvenes de ambos sexos del pas. Determinar las prioridades democrticos de discusin. educativas nacionales a travs de mecanismos

Promover una gestin con ciertos niveles de autonoma en los establecimientos y programas a su cargo, traspasando responsabilidades tcnicas y garantizando un currculo bsico obligatorio. Propiciar en el mbito nacional el diseo y la operacin de mecanismos que permitan evaluar los resultados educativos de dichas prioridades, promoviendo el apoyo focalizado a las escuelas y reas ms necesitadas a travs de acciones de discriminacin positiva. Reconocer y apoyar esfuerzos de la sociedad civil como las iniciativas de educacin popular que surjan de las propias comunidades a travs de procesos educativos que puedan ser asumidos y diseminados por esferas estatales. Promover proyectos de legislacin y de cooperacin a travs de los cuales se facilite el apoyo al financiamiento educativo por parte de entes empresariales nacionales y de organismos de financiamiento internacional, garantizando que sus rganos centrales puedan ser contraparte idnea de los acuerdos de cooperacin que se alcancen sobre esos proyectos. Una tarea complementaria y sobre la que es ms difcil hablar de consenso, es que el Estado asuma un papel de promotor para que en todos los establecimientos y programas educativos la formacin de valores y de la tica sea una cuestin central.

Un argumento indispensable para la presencia decisiva del Estado en materia educativa es que, en sociedades fragmentadas como las latinoamericanas, el acceso gratuito de las

429

Ibd.

mayoras empobrecidas a la educacin y la especificidad de la educacin como servicio pblico slo puede darse de modo masivo a travs de una accin coordinada por los aparatos pblicos. Un elemento necesario para complementar este anlisis es la construccin, durante la dcada de los noventa, de nuevos escenarios que han posibilitado que se estn superando algunas dicotomas tradicionales, as como que hayan surgido, respecto a la educacin, nuevas alianzas especficas y acciones complementarias entre el sector pblico y el privado. La vigencia de soluciones mixtas de probada eficiencia pedaggica y administrativa ha sido un aliciente en este sentido. Los sistemas de escuelas Fe y Alegra constituyen un excelente referente. stas funcionan en Bolivia, Ecuador, Paraguay, el Per, Repblica Dominicana y Venezuela. A travs de la organizacin de escuelas se atiende a nias, nios y jvenes de sectores populares. Sus reconocidos logros en la gestin y en la enseanza y el aprendizaje se obtienen con recursos financieros similares a los de otros centros educativos pblicos de menor rendimiento. La estrategia mixta se da a travs de convenios por los que el Estado asume el pago de sus docentes, encargndose entidades de la Iglesia Catlica de la conduccin y gestin institucionales. Mundo privado y mundo pblico. Economistas y educadores El debate respecto a las tesis y mtodos de trabajo de los bancos de financiamiento internacional influenciados por economistas para definir sus prstamos y su accionar en lo educativo, es constante y no ha acabado. El inters relativamente reciente de algunos economistas en la cuestin educativa en realidad no es nuevo, ni en Amrica Latina ni en el mundo. Forma parte del inicio, cada cierto tiempo, de cruzadas que prometen productos de mejor calidad haciendo economas suficientes. El desencuentro entre la visin de los educadores y la de los economistas respecto a la educacin, los roles del Estado y la importancia de introducir criterios gerenciales, fue ilustrado en el Uruguay, en mayo de 1998, en las pginas de la revista Brecha. A continuacin se transcriben prrafos de lo sealado por el economista Ernesto Talvi (ET) en su trabajo Autonoma de gestin y libertad de eleccin: la educacin uruguaya para el prximo siglo y las respuestas dadas respecto a esas afirmaciones por la educadora Carmen Tornara (CT)430. ET: Derrotada la inflacin, recuperada la estabilidad, la educacin debe ser el tema central de la agenda nacional, el tema que debe obsesionarnos CT: Estamos de acuerdo con la obsesin educativa pero en su propio planteamiento tenemos el primer problema. Los economistas parecen percibir claramente la relacin entre desarrollo y educacin, pero all se quedan. Dejan afuera una variable: la democracia. ET:[...] los programas de estudio, los temas que deben ensearse y el orden en que deben ensearse, las horas que deben dedicarse a cada tema, los textos que se utilizan, son decididos centralmente por las autoridades de la enseanza ubicadas en Montevideo y aplicadas uniformemente en todas las escuelas del pas. Naturalmente este rgimen ofrece escasos incentivos a la innovacin y la experimentacin por parte de los directores y maestros de las escuelas y no puede responder de manera flexible a las necesidades de una realidad dinmica y cambiante. CT: Se equivoca el economista por desconocimiento del funcionamiento del sistema. Los programas de estudio constituyen guas de trabajo para el docente y para los estudiantes. Los docentes instrumentarn los programas del curso de acuerdo con las caractersticas del centro educativo y muchas veces de acuerdo con las caractersticas del grupo de estudiantes con los que trabaja [...] Los textos que hoy reciben gratuitamente todos los alumnos de la educacin pblica no son decididos

430

Ver Carmen TORNARA, Educacin, desarrollo y democracia, en Revista Brecha, Montevideo, 15/5/1998.

centralmente [...] La ANEP llama a licitacin cruzando calidad y precio, y empresas nacionales y extranjeras contratan equipos docentes para la elaboracin de manuales de distintas reas [...] Aquellos libros que logran calificar como buenos pasan luego a la etapa de competencia por precio. Este sistema ha permitido a la ANEP adquirir libros de calidad y por la cantidad deseada, a precios que en librera triplican su valor. ET: La escuela o el liceo no elige a los docentes que contrata y tiene poca autonoma efectiva para establecer premios y castigos de acuerdo al desempeo. CT: Se equivoca porque no puede salirse de su mirada empresarial [...] Las escuelas o liceos no eligen los docentes, son los docentes los que eligen escuelas o liceos. Hay una primera gran eleccin que hace la ANEP, a travs de la ley y del estatuto docente. Esta seleccin no tiene que ver con el color de la piel, ni con las creencias religiosas, ni con la opcin poltica de los aspirantes, como puede hacerlo una empresa privada; esta primera seleccin tiene que ver con una exigencia profesional, la del ttulo del maestro. Una vez realizada esta primera gran seleccin, los maestros eligen la escuela a travs de un sistema complejo pero garantizador de sus derechos, a travs del escalafn docente en donde se ordenan los maestros y profesores cruzando criterios de calificacin profesional y antigedad. ET: La asignacin de recursos financieros a las unidades de provisin educativa, que son las escuelas, se hace en base a insumos por ejemplo el nmero de profesores y su calificacin pero no se hace en base a desempeo. Este sistema de asignacin de recursos financieros no provee los incentivos apropiados para estimular el desempeo de la escuela, ya que los recursos financieros no estn vinculados a la calidad de la educacin que imparten. CT: Este ltimo anlisis es casi una muestra exquisita de la frivolidad econmica aplicada al proceso educativo. Noticias tenemos [...] de escuelas en las que se aplic la receta. El temor de perder su trabajo alej a los docentes de la preocupacin por los aprendizajes de sus alumnos y mgicamente los resultados mejoraron dejando muy contentos a los economistas por el xito de la receta reflejada en los estudios de impacto. Los padres contentos y de los nios ni qu hablar (por el momento) de ese despertar de inteligencias. Hoy muchos de los exitosos de entonces tienen dificultades en estudios superiores o en la bsqueda de empleo, y difcilmente vayan a pedirle cuentas a la escuela autnoma de la que egresaron. ET: El control de la calidad en este sistema centralizado se realiza controlando al proveedor. Bajo este sistema se controla el proceso, pero no se controla sistemticamente el desempeo cunto aprenden los nios, por ejemplo, a travs del uso de pruebas estandarizadas externas. CT: Desde hace tres aos se realizan pruebas organizadas por las unidades de evaluacin de los proyectos Mecaep y Mesyfod. La elaboracin de las pruebas y su testeo es una tarea compleja, sobre todo en un pas en el que no existe cultura previa [...] Los resultados de las pruebas son enviados a los establecimientos pblicos y privados para que la comunidad acadmica los discuta y los trabaje. Tambin para hacrselos conocer a los padres y trabajar con ellos. Constituyen herramientas para el mejoramiento de los procesos de enseanza-aprendizaje [...] Las pruebas han confirmado que existen problemas de aprendizaje en centros pblicos y privados. Para expresarlo claramente, hay escuelas pblicas y privadas excelentes, buenas y malas. La ANEP tena intencin de publicar los resultados, los colegios privados no estuvieron de acuerdo. ET: Imaginen que los padres del nio tienen la libertad ms importante que puede tener un consumidor, la de votar con los pies. Si la escuela est haciendo una buena labor podrn sacar al nio de esa escuela, mandarlo a otra y llevarse los recursos del gobierno junto con el nio y hacerle un dao al proveedor que provee un mal servicio. CT: As de fcil, si no me gusta la Coca-Cola pruebo con Pepsi y a otra cosa. El disparate operativo que esta propuesta puede implicar es inimaginable y slo concebible para alguien que piense en un colegio privado que slo se interesa por l mismo [...] Imaginemos que la escuela experimental de Malvn dejara de estar vinculada al consejo de Educacin Primaria y pasara a ser gerenciada por el cuerpo de

direccin de padres y maestros. Como tiene buen desempeo, se producira una corrida de los padres de Malvn, y los de las dems escuelas de la zona, tambin gerenciadas por juntas, votaran con los pies por su inferior desempeo y llevaran a sus hijos (bonos mediante) a la Experimental. El cuerpo gerencial de la Experimental, cubierto por los bonos, pasara a tomar decisiones para dar cabida a los 5 mil chiquilines que llegaran a ellos bono en mano [...] Con este plan me imagino un sistema escolar atomizado en escuelas de ricos y escuelas de pobres, e imagino el triste espectculo de padres y maestros vendiendo su desempeo [...] Recuerdo la pattica situacin de algunos padres que he conocido en mi vida profesional con hijos rechazados o expulsados de colegios privados con autonoma de gestin, recorriendo centros pblicos, a veces a mitad de ao, implorando la aceptacin de sus hijos. Imagino un pas desintegrado y una escuela fomentadora de segmentacin social, imagino un gran mercado, casi una feria donde maestros, chiquilines y padres se encuentren para hacer marketing. E. La nueva establecimientos institucionalidad: descentralizacin y autonoma de los

Un cambio institucional reconocido como perentorio es el referido a los procesos de descentralizacin en la gestin educativa. El tipo ms comn de reforma emprendido en la regin, como se ha sealado, ha sido tratar de reducir los gastos del gobierno central en educacin a travs de la descentralizacin de la administracin y gestin, y del financiamiento de la educacin. A propsito de esto, Germn Rama seala que Es sintomtico que la nueva propuesta educacional sea la descentralizacin. A los argumentos neoliberales aplicados a la economa en cuanto a desregulacin de su funcionamiento, privatizacin de empresas y libre competencia internacional y nacional en los mercados latinoamericanos se agregan las conocidas y compartibles apreciaciones sobre la rigidez y burocratizacin de la gestin estatal de la educacin y se reivindica un papel de conocimientos innatos que sobre sus necesidades, la cultura y las vas de la modernizacin tendran las comunidades locales o el grupo de docentes de un establecimiento para elegir libremente unos currculos o la forma de reclutar a los docentes, o se proclama la mayor versatilidad que tendran gobiernos estaduales o autoridades municipales para gestionar la educacin431. Descentralizacin y desconcentracin educativa La cuestin de la descentralizacin tiene en primer trmino una dimensin poltica, que coloca los problemas de la distribucin espacial del poder dentro de un Estado y el de la organizacin de un sistema de redistribucin del poder democrtico a partir del gobierno o la administracin central y en provecho de las comunidades locales. Por ello, hablar de descentralizacin o de desconcentracin educativa no puede limitarse a aspectos slo tcnicos o financieros. La desconcentracin, segn J. Servan-Schreiber, por el contrario, no es un proceso poltico. En ella hay que comprender medidas que tienen por objeto transferir a un mbito local del Estado ciertas atribuciones antes a cargo de un ministerio. Con la desconcentracin se procura aumentar los poderes de los rganos territoriales del Estado, pero no afecta el poder del gobierno ni supone una mayor participacin ciudadana432.

431

Ver Germn RAMA, Educacin y cambios en la estructura social de Amrica Latina, Boletn del Proyecto Principal de Educacin en Amrica Latina y el Caribe N 37, Santiago de Chile, Unesco, 1995.

432

Ver Jean SERVAN-SCHREIBER, El poder regional, Manifiesto de 1971, Barcelona, Dopesa, 1971.

Desde el punto de vista administrativo, tanto la descentralizacin como la desconcentracin se refieren a la transferencia por norma legal de las competencias decisorias. Con ellas se trata de redefinir el papel correspondiente tanto a las administraciones centrales como a los rganos desconcentrados, representantes territoriales del gobierno nacional. Un problema irresuelto en Amrica Latina es que muchos intentos de descentralizacin chocan con los escasos niveles de democratizacin. La gravitacin histrica de Estados unitarios y centralistas, en su mayora, influye para que la sociedad civil lo sea tambin por depender en su base de las cpulas centrales433. De all que cuando el Estado tiende a ser descentralizado y desconcentrado, la participacin se limita a los modelos de descentralizacin y desconcentracin propuestos. En muchos casos, lo que se produce son procesos desconcentradores y no autnticamente descentralizadores. En materia educativa, la experiencia latinoamericana de descentralizacin y desconcentracin ha correspondido a diferentes enfoques en los que han intervenido factores polticos, econmicos, tcnico-pedaggicos y administrativos. Histricamente, las tres modalidades principales de expresin de estos enfoques han sido la nuclearizacin educativa, la regionalizacin y, ms recientemente, la municipalizacin. La nuclearizacin educativa tuvo expresin en la reforma educativa peruana de los aos setenta, en la que fueron estimulados Ncleos Educativos Comunales, como organizacin de base del sistema educativo propuesto entonces, concibindose a la educacin y a la escuela como responsabilidad comunitaria. La regionalizacin se expres y se expresa en pases dismiles como Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Nicaragua, Mxico, Panam y Venezuela; es definida como un proceso cualitativo que influye en los contenidos y las prcticas de aprendizaje, vinculado a la identidad cultural de las comunidades. La municipalizacin fue puesta inicialmente en prctica en Colombia, Brasil y Chile; la experiencia colombiana se inici en 1988 y propicia la participacin de los municipios y alcaldes en el financiamiento, la infraestructura y la administracin escolares, con el propsito final de posibilitar la presencia y participacin de organizaciones de la comunidad; en Brasil y Chile fue inspirada en la concepcin y los esquemas organizacionales de los gobiernos autoritarios de ambos pases; con la llegada de gobiernos democrticos, si bien se mantuvo la municipalizacin como modalidad, se la asoci a los nuevos objetivos de democratizacin poltica. La experiencia acumulada durante la dcada de los noventa permite sealar una creciente complejidad de la organizacin y de la gestin, en procesos de descentralizacin y desconcentracin educativos. Segn Juan Casassus, la actual organizacin compuesta de movimientos, herramientas, destrezas y modelos no es percibida bajo una sola dimensin, sea sta normativa, prospectiva o estratgica, sino desde una variedad de enfoques y visualizada en distintos momentos, segn el instrumental o el enfoque utilizado. La gestin, adems, no est slo relacionada con el interior de la organizacin sino tambin con el entorno. La presencia de ste es cada vez mayor en la gestin. Por lo mismo, el sujeto responsable de la gestin no tiene por qu ser necesariamente pensado como un sujeto individual, pues puede ser un sujeto colectivo o uno itinerante/participativo434. Los contextos en los cuales se han dado estos procesos influyen directamente en la concepcin y en sus estrategias de ejecucin. As, la descentralizacin en gobiernos

433

Ver Carlos FRANCO, Organizacin campesina y reestructuracin del Estado, Lima, Ediciones Cedep N 5, 1985.

434

Ver Juan CASASSUS, Marcos conceptuales para el anlisis de los cambios en la gestin de los sistemas educativos, en La gestin en busca del sujeto, Santiago de Chile, Unesco, 1999.

autoritarios como Argentina, Brasil o Chile requirieron, en democracia, claros reajustes y reorientaciones, debindose dar importancia a una mejor informacin a la sociedad, a los actores educativos y a las instancias de dilogo y concertacin. Las experiencias descentralizadoras de Colombia y Mxico han tenido otros orgenes y procesos. Fue factor condicionante y, a la vez, desencadenante de esta descentralizacin, la condicin federal de Argentina, Brasil y Mxico. Chile y Colombia y otros pases como el Per, Repblica Dominicana o Cuba representan casos de pases unitarios. La descentralizacin en Chile se ide y aplic desde 1981, durante el gobierno militar. Tuvo como objetivo central la privatizacin de la gestin educativa, transfiriendo la educacin primaria y secundaria a los municipios y financiando escuelas privadas a travs de subvenciones. Esta descentralizacin fue vista por el profesorado chileno como medio para un mayor control social, para el despido de docentes y para la privatizacin educativa. Fueron maysculos los abusos a que se vieron sometidos, sin un sindicato que asumiera su defensa. Dejaron de ser funcionarios pblicos y pasaron a ser empleados privados, dependientes de municipios o de dueos de las escuelas particulares. El conocimiento de esas controversias y de esos abusos condicion otros intentos de municipalizacin en la regin latinoamericana inspirados en el denominado modelo chileno. Esta descentralizacin logr desconcentrar el problema educativo y propiciar la toma de decisiones en las comunas o los municipios. Los subsidios a las escuelas privadas lograron que una dcada despus, en 1993, el 40% de estudiantes de primaria y el 50% de secundaria pertenecieran ya a escuelas de administracin privada435. El restablecimiento de la democracia hizo que muchas personas crticas a la municipalizacin militar pasaran a formar parte del nuevo gobierno; esto posibilit que se reconocieran oficialmente sus deficiencias. Sin embargo no se opt por volver al centralismo anterior, sino por tratar de modificar los objetivos descentralizadores y los efectos del traslado mecnico de funciones del poder central a los municipios sin los recursos correspondientes. Los nuevos equipos asumieron que la descentralizacin tena que ir acompaada de medidas orientadas a la capacitacin de los niveles regionales y municipales, alentando y estimulando proyectos educativos en las escuelas y, a la vez, que haba que ejercer claras estrategias de discriminacin positiva en favor de las escuelas de peor rendimiento, coincidentes con las reas ms pobres del pas. El reconocimiento del Colegio de Profesores como entidad representativa docente, facilit dar mayor vala a la opinin y participacin de este sector y la instauracin de un nuevo estatuto para docentes. En el Brasil, pas de dimensiones continentales y con realidades educacionales condicionadas por profundas diversidades y desigualdades, se seala que se ha dado un modelo de gestin centralizador y autoritario, tanto a nivel del gobierno federal, que concentr para s la capacidad de recaudar recursos, como a nivel de los estados que nunca distribuyeron a los municipios la parte de los recursos recibidos del gobierno federal, para que desarrollasen e implementasen sus sistemas de enseanza436.

435

Ver DE MOURA y CARNOY 1997, Como anda a reforma..., ob. cit.

436

Ver Giomar NAMO

DE

MELLO y Roserley NEUBAUER

DA

SILVA,Cambios en los patrones

de gestin educacional en el contexto de la reforma del Estado, en Revista Latinoamericana de innovaciones educativas, ao VI, N 16,Buenos Aires, OEAMinisterio de Cultura y Educacin de Argentina, 1994.

La Constitucin de 1988 refleja en favor de la educacin los debates originados en la apertura poltica de finales de la dcada de los setenta, que tuvo en la eleccin de gobernadores y de municipios hitos importantes en la democratizacin poltica del pas. La opcin por dar ms poder a la base del sistema educativo se expresa en el hecho de que 168 mil escuelas han sido atendidas con recursos centralizados en la propia escuela. La experiencia del estado de Sao Paulo, el ms populoso y gravitante econmicamente del Brasil, posee elementos sugerentes. La Secretara de Estado de la Educacin tiene centradas sus decisiones polticas en el fortalecimiento de las unidades escolares y define la autonoma de las escuelas como la competencia para elaborar un proyecto pedaggico adecuado a las necesidades de sus alumnos, a partir de directrices generales garantes de la coherencia del proceso educativo. La desconcentracin y la descentralizacin marcharon paralelamente. A travs de la desconcentracin fueron eliminados mltiples escalones intermedios de acceso a la escuela; se dio mayor poder a las Delegaciones de Enseanza y se aument el poder de decisin de las familias, as como las sumas destinadas a las Asociaciones de Padres y Maestros y a las direcciones de las escuelas (de 4 millones de reales en 1994 a 170 millones de reales en 1996). Con la adquisicin de equipos de ltima generacin y la contratacin de personal especializado, fue posible hacer un catastro de 8,5 millones de estudiantes de educacin bsica paulista, lo que permiti informatizar las matrculas en 1997. Una tarea urgente para la descentralizacin fue redistribuir responsabilidades y recursos para superar una situacin acumulada: el gobierno del estado, con solamente 60% de los recursos, atiende al 88% de estudiantes de la enseanza bsica, mientras que los municipios destinan el 40% restante a atender slo al 12% de estudiantes. Otro aspecto central fue establecer el Programa de Aparcera Estado/Municipio, a travs del cual se procuraba establecer alianzas tratando de superar la gran heterogeneidad existente. Los esfuerzos hasta 1997 en procura de municipalizar efectivamente la enseanza municipal ya han comprendido a 398 de los 645 municipios del estado de Sao Paulo437. La accin intensiva del MEC, al ocupar espacios sin una interlocucin que efectivamente ejercite la cooperacin con los estados y municipios a cargo de la responsabilidad de la enseanza fundamental, puede estar generando nuevas situaciones an difciles de evaluar. La distribucin directa de recursos a las escuelas, por ejemplo, sin un acompaamiento de los estados y municipios, puede significar el desperdicio de recursos y nuevos problemas. Se sealan casos de secretaras estaduales como la de Pernambuco, afirmando que la funcin de coordinacin del MEC con los estados significaba un retroceso, respecto a avances obtenidos en la administracin anterior438. En Argentina la democracia se reinstal en 1984. El propsito central de recuperacin de la institucionalidad demand de la educacin democratizar el acceso a los diferentes niveles del sistema y enfrentar el autoritarismo instalado en las relaciones individuales y sociales. La pugna entre provincias demandantes de una mayor autonoma y un aparato central concentrador de recursos, tuvo recin en la presente dcada repercusiones significativas en el mbito educativo. Un primer paso en materia de descentralizacin estuvo referido a la responsabilidad en la gestin y el financiamiento de las instituciones escolares a partir de la transferencia de los servicios educativos dependientes del nivel nacional a las provincias. El Ministerio de Educacin, sin esa responsabilidad de gestin directa, se limit al

437

Ver Roserley NEUBAUER

DA

SILVA, A gestao educacional no Estado de Sao Paulo-

Brasil, Seminario Internacional Reformas de la gestin de los sistemas educativos en la dcada de los noventa, Santiago de Chile, 13-14 de noviembre de 1997, Unesco/Orealc, 1997.

438

W. GARCA 1998, Educaao Brasileira..., ob. cit.

establecimiento de los contenidos comunes, la evaluacin de resultados, los programas compensatorios y la capacitacin docente. Fue la provincia de Mendoza la primera en adoptar nuevas modalidades de gestin. Las primeras evaluaciones sistemticas de los resultados educativos, el inicio de la aplicacin de polticas de focalizacin y del financiamiento de proyectos especiales, tambin se dieron en Mendoza. La introduccin, como metodologa de gestin, de la elaboracin de proyectos para estimular la renovacin curricular en las escuelas, a travs de concursos que brindan a los proyectos premiados fondos adicionales para el pago de docentes o la compra de materiales, introdujo cambios profundos en la organizacin del sistema educativo de esta provincia. Mendoza se convirti en un laboratorio de polticas que influy despus en el mbito nacional439. El prerrequisito de mayores niveles de democratizacin para la viabilidad de las actuales estrategias descentralizadoras tiene en la experiencia de Colombia matices relevantes. Pas con un largo perodo de democracia representativa que coexiste con una violencia armada incesante constituye, en lo educativo, un emporio importante de innovaciones con solucin de continuidad. Entre ellas se destaca la opcin por una descentralizacin que traspasa el poder del centro a la periferia de los departamentos y municipios, nuevos encargados de la administracin y ejecucin de programas educativos. Este proceso de descentralizacin educativa se dio al mismo tiempo que una redefinicin del papel del Estado. Se pueden distinguir dos etapas de descentralizacin: una entre 1986 y 1990, con el mejoramiento de la eficacia administrativa y la eficiencia econmica teniendo como motivacin principal; y la segunda en el perodo 1991-1993, cuando los cambios educativos pasaron a obedecer a la descentralizacin impulsada por el cambio constitucional. El Ministerio de Educacin Nacional fue reorganizado; se redujo su planta en ms de 35% y se orient su papel hacia la direccin, el diseo tcnico, la evaluacin de la gestin y de la calidad, y la medicin del impacto; su normatividad en lo pedaggico se redujo a contenidos bsicos, que deben ser complementados por las regiones que lo juzguen conveniente440. Se seala que la poltica ms avanzada en este proceso es la relacionada con la nuclearizacin, que activa los ncleos de desarrollo existentes en cada municipio, lo que de una u otra forma ha contribuido al desarrollo local; esta nuclearizacin tiene amplia acogida, tanto de los funcionarios como de los establecimientos441. Un efecto no deseado de esta descentralizacin ha sido la pugna originada en las diferentes opciones de los funcionarios nacionales y de los directivos de la Federacin Colombiana de Educadores (Fecode). Para los primeros, la municipalizacin debilitara al sindicato de

439

Ver Alejandra BIRGIN, Ins DUSSEL y Guillermina TIRAMONTI, Nuevas tecnologas de intervencin en las escuelas. Programas y proyectos, en Propuesta Educativa, ao 9, N 18, Buenos Aires, Flacso, junio de 1998.

440

Ver Jorge E. VARGAS y Alfredo SARMIENTO, La descentralizacin de los servicios de educacin en Colombia,Santiago de Chile, Cepal, Serie Reformas de Polticas Pblicas, 1997.

441

Ver Piedad CABALLERO, La descentralizacin educativa en Colombia: efectos en la gestin educativa, en La reforma educativa en Colombia. Desafos y perspectivas,Eduardo Aldana y Piedad Caballero (compiladores), Santaf de Bogot, Preal-Instituto SER, 1997.

docentes; la preferencia de la Fecode por la departamentalizacin estaba asociada a mejores perspectivas para lograr ms beneficios para el magisterio en bases municipales. En la mayora de los casos, los nombramientos y traslados han sido responsabilidades de los departamentos442. En un trabajo de Jorge E. Vargas y Alfredo Sarmiento se afirma que el marco actual de gerencia educativa se hizo sobre esa lucha de poderes y que el primer reto actual es realizar los acuerdos administrativos para que sea realmente viable que cualquier nio colombiano al entrar a primer grado, tenga la probabilidad de cursar sus nueve grados de educacin bsica y que la verdadera piedra de toque para saber si la descentralizacin se ha dado, se mide en la autonoma de la institucin escolar. Los componentes bsicos de la nueva gestin escolar son los gobiernos locales, el Proyecto Educativo Institucional (PEI) y el Sistema de Informacin Institucional. La caracterstica comn de los tres es que procuran generar procesos para crear la autonoma escolar como base de la calidad educativa. La gestin territorial, en cambio, de acuerdo con la Constitucin y la nueva Ley General de la Educacin, tiene como agentes al departamento y al municipio. En esta descentralizacin se espera que la gestin territorial sirva de base a la escolar. Dicha gestin introdujo, adems, cambios en la forma de financiamiento de la educacin en el pas. En Mxico, el principal aporte de la poltica educativa del gobierno de Salinas de Gortari fue la descentralizacin de la educacin bsica y normal. Resalta la idea de pasar de una pesada herencia centralista correspondiente a la nocin del Estado corporativo, a la construccin de un sistema en realidad federal en el contexto de una reforma del Estado. No obstante, la descentralizacin es un proyecto que rebasa los lmites de un sexenio y muestra conflictos constantes entre tendencias del mismo aparato del Estado443. El Acuerdo y los convenios que firmaron el gobierno federal, los 31 gobiernos de los estados y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin, segn Carlos Ornelas, significa una transferencia de recursos y responsabilidades sin parangn en la historia de Mxico. El gobierno federal desincorpor y luego transfiri a los estados ms de 100 mil edificios escolares e inmuebles para su administracin; as como ms de 22 millones de bienes muebles, entre vehculos, computadoras, mobiliario escolar, equipos de oficina y otros materiales. Se transfirieron 513 mil plazas de docentes y ms de 115 mil puestos administrativos. A partir del ciclo escolar 1992-1993, los estados prestaron servicios a cerca de 2 millones de nios y nias en preescolar, a ms de 9 millones en la primaria, a cerca de 2 millones 500 mil en la secundaria y a ms de 75 mil estudiantes en la normal, adems de cumplir las obligaciones que tenan. La Secretara de Educacin Pblica canaliz hacia los gobiernos de los estados ms de 24 mil millones de nuevos pesos y recursos extraordinarios para compensar desigualdades regionales. La Secretara de Educacin Pblica (SEP) sigui asumiendo sus tareas normativas, es decir las responsabilidades en el diseo y las decisiones sobre qu ensear; y, adems, la evaluacin global del sistema y de cada una de sus partes444.

442

De los 280 mil docentes, 230 mil son nombrados por los departamentos y 50 mil por los municipios (ver VARGAS y SARMIENTO1997, La descentralizacin..., ob. cit.).

443

Ver ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.

444

El gobierno federal mantiene an el control del subsistema de educacin tecnolgica. Todava estn en su nmina ms de 150 mil docentes de todos los niveles y alrededor de 25 mil empleados y funcionarios (ibd.).

Para la concrecin de una descentralizacin de esa naturaleza, el gobierno federal debi hacer determinadas concesiones. Una principal al poderoso sindicato de docentes: compromiso de recursos y capital poltico para revalorar la funcin social del magisterio, adems de garantizar a los gobiernos estatales que no suspendera el flujo de recursos financieros federales a la educacin y abrira canales de participacin social445. La descentralizacin en los establecimientos educativos Factor clave de estos procesos de descentralizacin ha sido tratar de convertir a los establecimientos o planteles educativos en el punto neurlgico para generar y promover cambios en el sistema educativo. La autonoma de las escuelas se est convirtiendo, en la prctica, en una nueva panacea. Algunos, incluso, la presentan en textos y debates como la autntica reforma. Pasan de pensar la educacin en trminos sistmicos a optar por una educacin decidida en el aula y en la escuela. Ms an, presentan como el dilema ms importante la alternativa entre reformar los sistemas educativos en su conjunto y optar por concentrar ese cambio en el fortalecimiento de dicha autonoma escolar. Es difcil, por no decir imposible, desligar la escuela del sistema educativo. La falta de fluidez y eficiencia en los sistemas educativos no justifica el dilema anterior. De lo que se trata es de pugnar por reforzar y mejorar los actuales sistemas educativos y por transformar las escuelas vigentes; la organizacin de la enseanza de distinta manera y la mayor autonoma de los establecimientos escolares son parte de la tarea pendiente. La experiencia de Colombia es particularmente valiosa en este aspecto. Sobresale en ella la creacin de proyectos educativos institucionales (PEI) en que la comunidad educativa padres, estudiantes, docentes, directores y egresados define la organizacin, el plan de estudios y la evaluacin de la administracin, bajo parmetros generales establecidos por el nivel central del Ministerio de Educacin Nacional. En la polmica sobre este instrumento de descentralizacin participativa hubo constantes referencias al documento Cepal/Unesco como una de sus fuentes inspiradoras. Piedad Caballero seala que los PEI pueden llegar a constituirse en un instrumento de doble filo: ser entendidos como formas nuevas para redefinir las relaciones de la escuela con el Estado y los vnculos con la sociedad, o como estrategia de carcter instrumental, que slo busque la eficiencia interna teniendo como referente un plan de trabajo predeterminado y esttico en el tiempo. La segunda opcin acaba con la idea de proyecto, esencialmente ligada a un proceso dinmico que se construye permanentemente y se ajusta de acuerdo con lo que su nivel de desarrollo indique446. Precisa como riesgos ms evidentes la burocratizacin y la tecnocratizacin del proyecto, as como un activismo por el que todo sera ms fcil de resolver va proyectos de diversa ndole. Una reiterada crtica escuchada a educadores colombianos es que se estn desvirtuando los orgenes y objetivos de los PEI al

445

C. Ornelas seala ambivalencias gubernamentales en el caso de la participacin social. Por una parte parece que se aspira a crear y modelar consejos de participacin social al estilo corporativo, pero por otra parte, agrieta las formas tradicionales de este tipo de control y se envan seales de que hay cierta apertura.

446

Ver Piedad CABALLERO, Hacia la construccin del Proyecto Educativo Institucional PEI, en La reforma educativa en Colombia. Desafos y perspectivas, .Eduardo Aldana y Piedad Caballero(compiladores), Santaf de Bogot, Preal-Instituto SER, 1997.

encomendarse su elaboracin, en buen nmero de planteles, a personas que venden sus servicios como especialistas en esta nueva institucin. Las dificultades ms importantes estn vinculadas con las condiciones y las anteriores concepciones del trabajo de los y las docentes, por lo general de carcter individualista, as como la tradicin verticalista del sistema educativo. La educadora colombiana propone considerar como pasos a seguir para superar esas dificultades: la construccin colectiva de los PEI por comunidades educativas; la generacin de procesos de reflexin, de enunciacin y de compromiso permanente alrededor del proyecto; priorizar como funcin de la escuela la formacin de sujetos; y concebir la planificacin como un momento para construir compromisos colectivos, desde una perspectiva participativa. Aun cuando las escuelas colombianas no logren los niveles de autonoma que pretende la experiencia chilena, los problemas que tuvo Chile con los municipios ms pobres y de ms bajo nivel de capacidad tcnica no se plantearn en Colombia. La descentralizacin a favor de los departamentos posibilitar mantener gran parte de los derechos y las responsabilidades en la adopcin de decisiones educacionales respecto a esos municipios colombianos447. En el perodo 1994-1998 se logr alcanzar el 90% de desarrollo de la estrategia del PEI en las instituciones educativas del pas. A travs del programa Plyade se otorg asesora y acompaamiento para mejorar la gestin y calidad de la educacin en 7 mil escuelas urbanas448. El gobierno escolar previsto en los PEI colombianos tiene vinculacin con la tendencia a la autonoma de los establecimientos imperante en otros pases de la regin. En Argentina, el programa compensatorio Incentivos a la iniciativa promueve proyectos escolares para prevenir la desercin en las escuelas ms pobres. Destaca particularmente la provincia de Mendoza, pionera en el pas en el desarrollo de nuevas modalidades de gestin. A travs del Programa Escuela Creativa, se propone la promocin de proyectos institucionales innovadores sostenidos financieramente a travs del presupuesto provincial. En 1994, 527 de las 719 escuelas presentaron proyectos; y 454 (62%) recibieron apoyo financiero (los nmeros son similares para las escuelas medias, donde los proyectos se concentran en matemticas y lengua). El programa, ms que innovador, puede calificarse como va de financiamiento supletorio para la continuidad de anteriores iniciativa y experiencias449. En Chile, la promocin de Proyectos de Mejoramiento Educativo en escuelas pblicas muestra semejanzas con la experiencia argentina en el incentivo de unidades colegiadas docentes estimuladas a organizar y presentar a concurso pblico sus proyectos, as como a desarrollarlos. Estos Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME) se ejecutan en el marco del Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin (MECE), vigente desde 1992, con recursos por 243 millones de dlares, 70% de los cuales son aportados por un prstamo del Banco Mundial. El programa busca llevar la descentralizacin administrativa iniciada en la dcada de los ochenta a una efectiva descentralizacin pedaggica, activando las capacidades de innovacin y posible autonoma pedaggica de los profesores y un cambio de la cultura organizacional de la escuela.

447

Ver DE MOURA y CARNOY 1997, Como anda a reforma..., ob. cit.

448

Ver COLOMBIA 1998, Reforma Educativa..., ob. cit.

449

Ver BIRGIN, DUSSEL y TIRAMONTI 1998, Nuevas tecnologas de intervencin..., ob. cit.

La descentralizacin pedaggica en Chile ha demandado el diseo de tres soportes: (i) la generacin y ejecucin de PME por parte de las escuelas bsicas financiadas pblicamente; (ii) la existencia de un Fondo de Recursos para la realizacin de los PME, al que las escuelas postulan; y (iii) un sistema de apoyo y supervisin renovado por parte del MED, destinado a apoyar las escuelas para la elaboracin y realizacin de sus PME. Los niveles central, regional y provincial asumen distintas funciones en este proceso; el equipo de gestin PME es el encargado de la coordinacin y asesora tcnica y de la aplicacin de estrategias para la capacitacin y seguimiento de los programas en el pas450. El Programa MECE financia dos mil becas anuales para que profesoras y profesores participen en los cursos sobre elaboracin de PME y materiales educativos en la sala de clases. Los y las docentes cuentan tambin con el apoyo de Teleduc (cursos transmitidos por el canal abierto de la Universidad Catlica). Estas actividades estn vinculadas a la convocatoria anual del MED a las escuelas bsicas subvencionadas y microcentros rurales del pas para que presenten PME en los seis primeros meses del ao. Una vez seleccionados los proyectos, se suscribe un convenio entre el Ministerio de Educacin a travs de las respectivas Secretaras Regionales Ministeriales y las municipalidades, corporaciones municipales o propietarios de los establecimientos particulares subvencionados. Entre 1992 y 1997 fueron seleccionados 4 458 PME en 7 061 establecimientos. Participaron 76 113 docentes y se beneficiaron 1 660 248 estudiantes. El monto global en seis aos de ejecucin ascendi a 11 421 765 325 pesos (equivalente a ms de 250 millones de dlares). Lenguaje fue el rea de aprendizaje que demand ms PME en ese lapso. Un aspecto sugerente de esta experiencia es la promocin de redes de apoyo desde la escuela, a travs de las que stas hacen demandas a la comunidad en funcin de sus necesidades. Se concibe a la unidad educativa como un sistema en relacin con madres, padres y apoderados; con otras escuelas de la localidad, con otras instituciones de la comunidad y con las instancias educativas de los departamentos y las regiones. Algunos riesgos de la nueva institucionalidad Un riesgo constante es la tentacin de algunas administraciones de generalizar esta descentralizacin para el conjunto de establecimientos del pas, olvidando la enorme heterogeneidad y generalizada carencia de los centros educativos. Ms an: varias iniciativas descentralizadoras no han sido producto del requerimiento de los propios ministerios nacionales, sino de recomendaciones externas influidas por otras experiencias nacionales modelo o por los criterios sealados en anterior cita de Germn Rama. Adems, en varias estrategias descentralizadoras perviven riesgos antidemocrticos y de inequidad, al trasladar funciones y no recursos a las nuevas unidades responsables, y al no prever mecanismos eficientes de compensacin de diferencias para impedir una mayor segmentacin y discriminacin de la oferta educativa. Las autonomas locales y de los centros educativos, implcitas en algunas de estas propuestas, demandan, asimismo, sostenidas estrategias de reconversin del personal docente y el fortalecimiento del liderazgo de directores y directoras de centros educativos. Otro aspecto a considerar son los efectos no deseados en los aparatos centrales a cargo de promover la descentralizacin estimulada por la va de proyectos financiados por organismos econmicos internacionales. A pesar de que las entidades de financiamiento internacional particularmente el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo especifican en sus documentos que el xito de la reforma educativa depender de estructuras centrales inicialmente fuertes, en la prctica, como se ha sealado, son escasos los pases con equipos centrales capaces de sostener un dilogo tcnico e influir en decisiones de poltica, en igualdad de condiciones, con las misiones de funcionarios y expertos convocados por bancos como los mencionados.

450

Ver Los Proyectos de Mejoramiento Educativo en el desarrollo de la educacin bsica, Equipo de gestin PME, en UNESCO 1996a, ob. cit.

En muchos casos se generan estructuras paralelas, con personal ms idneo y mejor remunerado que el de los ministerios centrales, disminuidos por efectos de la reduccin de su presupuesto y del xodo de personal calificado, adems de su inercia y burocratismo marcados. Dicha situacin, en el largo plazo, torna inviable que la administracin central siga asumiendo luego, con recursos propios, los salarios y compromisos que supone la educacin reformada. Tal como se seala en el documento producto de una accin diagnstica sobre la educacin bsica en el Per, coordinada por el BM, Unesco, PNUD y GTZ, que estimul la participacin de centros no gubernamentales de investigacin y desarrollo educativo peruanos en coordinacin con el MED del pas451: La experiencia de tres dcadas ensea que no se puede implementar con xito una reforma si no se involucra desde el comienzo a la antigua estructura. La prctica de crear estructuras paralelas como vehculo para la implantacin de reformas ha terminado por hacer del MED una organizacin carente de visin estratgica y sin poder para implementar una reforma en el mbito nacional, F. La profesionalizacin docente

En el significativo Informe Mundial de la Unesco sobre la Educacin, Los docentes y la enseanza en un mundo en mutacin, elaborado teniendo como principal fuente la 45 reunin de la Conferencia Internacional de Educacin (Ginebra, 1996) se recalca que aunque las condiciones de la enseanza son importantes, el papel del cuerpo docente sigue siendo fundamental en lo que atae a la calidad y la pertinencia de la educacin. En dicho informe se hizo especial referencia a la lejana Recomendacin Unesco/OIT de 1966 y a su afirmacin de que La docencia es una profesin cuyos miembros prestan un servicio pblico; esta profesin exige de los educadores no solamente conocimientos profundos y competencia especial, adquiridos y mantenidos mediante estudios rigurosos y continuos, sino tambin un sentido de las responsabilidades personales y colectivas que ellos asumen para la educacin y el bienestar de los alumnos que tienen a su cargo. Esa afirmacin est lejos de reflejar la actual realidad docente. El Informe explicita, incluso, su temor de que se produzca una tendencia a la desprofesionalizacin del magisterio y la enseanza, al limitar el papel docente al de un especialista encargado de poner en prctica procedimientos y reglamentos en lugar de asumir un juicio profesional sobre los enfoques pedaggicos necesarios en una situacin concreta. Esa tendencia se expresa tambin en muchos pases donde se ha dejado de exigir requisitos de formacin especializada para resolver problemas apremiantes de escasez docente. Recurrimos al anlisis sobre la profesin docente realizado por Juan Carlos Tedesco, en su condicin de Director de la Oficina Internacional de la Educacin de la Unesco, promotora del mencionado Informe Mundial; as como a fragmentos seleccionados del Informe Delors referidos a la importancia de la funcin docente para alcanzar la calidad de la enseanza. Segn Tedesco, una poltica integral para docentes debiera incluir, al menos, los siguientes componentes: Medidas destinadas a atraer hacia la docencia a jvenes con talento, con la motivacin y los rasgos de personalidad ms adecuados para el ejercicio de esta profesin. Reformas en la formacin docente inicial, destinadas a superar la gran disociacin entre esa formacin inicial y los requerimientos del desempeo docente,

451

Ver PER, Diagnstico general de la educacin. Per: Calidad, eficiencia, equidad. Los desafos de la educacin peruana, Lima, Ministerio de Educacin, Banco Mundial, PNUD, GTZ, Unesco-Orealc, 1994.

particularmente los demandados por estudiantes en situaciones de pobreza y en contextos culturales heterogneos. Polticas destinadas a atender las exigencias del primer puesto de trabajo de los y las docentes. Por lo general, la carrera docente se inicia desempeando los puestos ms difciles: los primeros grados de escuelas rurales o urbano-marginales. Se trata de evitar que los primeros grados sean puestos de entrada al mercado de trabajo y, adems, convertir esos primeros puestos de trabajo en parte del proceso de formacin inicial. Formacin en servicio permanente, tanto en el mbito individual como a nivel del equipo institucional. Las metodologas de la capacitacin en servicio debieran equilibrar las modalidades individuales y las institucionales, sin perder de vista que la capacitacin permanente es una necesidad para adaptarse a la rpida evolucin de los conocimientos. Mejorar significativamente las condiciones de trabajo. Los salarios docentes estn muy lejos de la significacin social que se otorga a su tarea. Sin embargo, ser importante no considerarlos aislados de las perspectivas de carrera y de los cambios en los estilos de gestin institucional. Slo en el marco de una poltica de profesionalizacin (ms autonoma en las decisiones, ms responsabilidad por los resultados, formacin continua, etc.), el aspecto del salario puede tener soluciones de largo plazo.

En sntesis, concluye Tedesco, se est ante un problema de gran complejidad que demanda ser enfrentado con estrategias sistmicas de accin y no con polticas parciales. El carcter sistmico debe ser entendido como la necesidad de definir una secuencia de acciones, a travs de la cual se ponga de manifiesto cundo y cmo las distintas dimensiones del problema sern enfrentadas. La heterogeneidad de las situaciones nacionales impide la definicin de una secuencia de validez general: las estrategias deben adecuarse a las condiciones locales y ser necesario introducir modalidades de gestin que permitan administrar procesos con secuencias diversificadas. Sobre un punto, sin embargo, existe un consenso general: los docentes no pueden ser el eslabn final de la secuencia452. El Informe Delors, igualmente, es enftico al otorgar la mayor importancia a la funcin docente como medio para alcanzar la calidad de la enseanza: En una etapa temprana de la enseanza bsica es cuando se forman en lo esencial las actitudes del alumno hacia el estudio y la imagen que tiene de s mismo. En esta etapa el personal docente desempea un papel decisivo. Cuanto ms graves son los obstculos que debe superar el alumno pobreza, medio social difcil, incapacidades fsicas, ms se le exige al maestro Para obtener buenos resultados, ste debe poder ejercer competencias pedaggicas muy variadas y poseer cualidades humanas, no slo de autoridad, sino tambin de empata, paciencia y humildad. Si el primer maestro que encuentra un nio o un adulto est insuficientemente formado y poco motivado, son las bases mismas sobre las que se debe edificar el aprendizaje futuro las que carecern de solidez [...] As pues, mejorar la calidad y la motivacin docente debe ser una prioridad en todos los pases453.

452

Ver Juan C. Tedesco,Los docentes y las reformas educativas, en PNUD 1998, Educacin. La agenda del siglo XXI...,ob. cit.

453

Fuente: UNESCO, Informe Mundial sobre la Educacin. Los docentes y la enseanza en un mundo en mutacin(recuadro 3.1., p. 48), Unesco-Oficina Internacional de Educacin, Madrid, Santillana/Ediciones Unesco, 1998.

Movimiento pedaggico y sindicalismo docente Los y las docentes que eran en el anterior contexto depositarios del conocimiento y profesionales a cargo de la enseanza, sufren directamente los efectos de dos nuevos hechos que influyen en el quehacer educativo: la necesidad de aprender durante toda la vida y la devaluacin de la enseanza tradicional, ante las nuevas demandas de incorporar el concepto de calidad y preparar profesionales y ciudadanos y ciudadanas del siglo veintiuno. El discurso educativo latinoamericano ha convertido en lugar comn afirmar que el factor esencial de la calidad educativa son la maestra y el maestro. Un discurso paralelo, tambin comn en algunos documentos y estrategias propuestas, asigna al profesorado la mayor responsabilidad en el fracaso escolar y, a la vez, expresa su conviccin sobre la inutilidad del dilogo en aspectos tcnico-pedaggicos con dirigencias sindicales ideologizadas y sobre la imposibilidad de superar las deficiencias en la formacin inicial del personal docente. En este segundo discurso se aboga por mtodos y materiales o textos escolares sobredimensionados en su potencialidad que le faciliten la labor o hagan menos visible la funcin docente en la enseanza y el aprendizaje. La tendencia a sustituir la presencia docente va medios electrnicos o materiales de autoaprendizaje es comn en algunos proyectos innovativos. Este discurso no parte de reconocer la necesidad de salarios dignos para la carrera magisterial, sino que los condiciona a los niveles de eficiencia que se muestren. Sin embargo, ms all de las convicciones y de las posibles buenas intenciones de quienes sustentan o promueven ambos discursos, la realidad latinoamericana constata un grave deterioro en las condiciones de vida y de trabajo del magisterio, en la calidad y los resultados de su desempeo, y en su imagen o autoestima profesional. Los sindicatos docentes, al concentrar su organizacin y accin en las mejoras salariales y en la defensa de la escuela pblica, sin muchas propuestas para mejorar su rendimiento, generalmente no pudieron asumir como parte de su lucha los aspectos propositivos y renovados respecto a un eficiente acceso al conocimiento por parte de nias, nios, jvenes y personas adultas con los que trabajan sus afiliados. Ello se debi en parte a sus condiciones de vida y de trabajo, pero tambin a actitudes de funcionarios de los ministerios, preadas de una ideologizacin cerrada a la participacin docente y que trataban de aplicar el novedoso costo-beneficio en la educacin. Los prolongados paros magisteriales fueron y son constantes resultados finales de conflictos entre los sindicatos y el Estado, su empleador. Todo ello ha hecho que las reformas educativas sean ms difciles de aplicar aun cuando ese conflicto se haya traducido en aumento de sueldos y mejores condiciones para la enseanza (los casos de Minas Gerais y, ms recientemente, de Chile, as lo ilustran). En algunas situaciones nacionales como en Costa Rica, los sindicatos han luchado contra las tentativas del gobierno de reducir los sueldos y las pensiones, unas veces sin xito y otras con l. En el Per, el gremio docente y algunas organizaciones de la sociedad se opusieron a las tentativas de aplicar medidas de privatizacin de la enseanza. En Nicaragua, Bolivia y tambin en Colombia, con determinadas dirigencias del Fecode, hubo oposicin gremial a la aplicacin de la reforma educativa. En Mxico, la rebelin de una parte significativa del magisterio contra el corporativismo asociado al PRI del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin, condicion la descentralizacin gubernamental. Algunos analistas sealan que los sindicatos han perdido respaldo ciudadano pues si bien individualmente los maestros a menudo han sido admirados por sus excelentes esfuerzos por mejorar el aprendizaje de los nios, los sindicatos de maestros rara vez han contribuido a iniciar reformas para dar ms eficacia a las escuelas. En esencia, aunque han exigido que los maestros sean tratados como profesionales, los sindicatos por lo comn han interpretado que su funcin es la de representar a los maestros slo como trabajadores en relacin de dependencia454.

454

Ver DE MOURA y CARNOY 1997, Como anda a reforma..., ob. cit.

Por lo mismo, si bien no es difcil demostrar a los ministerios de Educacin que el respeto a los derechos bsicos del magisterio es condicin de calidad de la educacin pblica, tampoco es difcil demostrar a los sindicatos que muchas de sus formas de operar han perjudicado particularmente a los ms desprotegidos de la regin455. La realidad sindical magisterial latinoamericana muestra, a pesar de lo sealado, una nueva, gradual y persistente preocupacin por los aspectos tcnico-pedaggicos; por definir mejor y asumir la calidad de la educacin como componente fundamental del ejercicio pedaggico, y por tratar de superar la idea de la denuncia permanente como principal mtodo de accin gremial. As, como se mostr en pginas anteriores, la accin de algunas de las directivas de la Fecode fue determinante en el actual innovador proceso educativo en Colombia. Dicha organizacin propici los dos ltimos Congresos Pedaggicos Nacionales y produce la ms influyente revista especializada en el pas: Educacin y Cultura. Un objetivo central de su accin institucional ha sido la profesionalizacin docente. Colombia es uno de los escasos pases de la regin que presenta un cuadro de dirigentes y bases docentes comprometidos con el cambio educativo, que ayudaron a impulsar; aunque ahora hay otras nuevas expresiones de cambio en los gremios docentes del continente. El caso de Mxico tiene caractersticas singulares en cuanto a la organizacin de la Fundacin Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin para la Cultura del Maestro Mexicano. En 1991, por iniciativa de la conduccin gremial de entonces, se convoc a un grupo de docentes sindicalizados, investigadores, funcionarios de distintas instituciones educativas y cientficas, comunicadores y empresarios para constituir dicha fundacin, proponindose abrir un espacio autnomo, plural, interdisciplinario e interinstitucional de divulgacin, docencia, investigacin y desarrollo educativo al servicio de los maestros del pas456. La excelente revista Bsica, as como trabajos sobre la identidad docente, materiales de formacin y mesas de trabajo orientadas a lograr una mayor autonoma profesional en los docentes, fueron logrados por la Fundacin creada por el sindicato mexicano en un espacio que lleg a tener importantes grados de autonoma y de pluralidad de enfoques. Es alentador, asimismo, observar nuevas visiones y renovados nfasis con contenidos importantes en materia de polticas pblicas y aspectos tcnico-pedaggicos, en publicaciones promovidas por gremios docentes de Argentina (Movimiento Pedaggico), el Per (Palabra de maestro) y Uruguay (Quehacer educativo). La accin educativa con sus afiliados y la capacidad de convocatoria de la Unin de Educadores de la Provincia de Crdoba, Argentina (UEPC), muchas veces supli y hasta adelant iniciativas de cambio pedaggico respecto a las que proponan las autoridades provinciales. Asimismo, en un medio como el peruano, con una larga lucha de enfrentamientos entre el Sindicato nico de Trabajadores en la Educacin del Per (Sutep) y los distintos gobiernos, sobresale la accin educativa de la Derrama Magisterial, que asocia sus tareas de previsin social con iniciativas de capacitacin y de amplia convocatoria a eventos nacionales e internacionales.

455

Ver DE IBARROLA 1995, El debate entre lo pblico y lo privado..., ob. cit.

456

La aceptacin de personalidades como Miguel ngel Granados Chapa a integrar el Patronato y la designacin de la prestigiosa educadora Mara De Ibarrola como su directora general, posibilitaron tareas y acciones donde lo tcnico, lo pedaggico y lo cultural prevalecieron sobre lo gremial y lo poltico.

Los gremios ante la calidad educativa y la evaluacin del desempeo Es ilustrativo hacer referencia a la intervencin que tuviera en Santiago de Chile (Cumbre de los Pueblos de Amrica) la profesora Marta Maffei, a nombre de la Internacional de la Educacin, y en ese entonces tambin en representacin de CTERA de Argentina, presentando claves para una educacin pblica de calidad para todos457: Para los trabajadores de la educacin, la calidad de la educacin se relaciona siempre con la escala de valores que defendemos y est indisolublemente ligada a la inclusin de todos sin diferencias y a la igualdad. Francamente enfrentada a la segmentacin, la exclusin o la discriminacin en cualquiera de sus formas o modalidades [...] No aceptamos la calidad como excepcin. No pensamos en la calidad dirigida slo a un sector, o en la educacin de excelencia para quienes pueden pagarla. Por los resultados obtenidos hasta el presente nos oponemos al modelo neoliberal de calidad. Advertimos como francamente incompatible el debilitamiento del Estado, la disminucin o eliminacin de los servicios sociales, las privatizaciones en el sistema educativo y el severo desfinanciamiento de la educacin pblica [...] Rechazamos la pretensin de someter a las escuelas y al conocimiento a las leyes del mercado. No coincidimos con que los servicios educativos deban ofrecerse como productos sujetos a la oferta y a la demanda enmascarados en campaas publicitarias que presionan a un pblico sin ninguna posibilidad de optar libremente, influenciados por modas o principios irracionales lejos de toda comprobacin acadmica y/o cientfica. Plantea como esenciales cuatro requerimientos para avanzar en materia de calidad en la educacin pblica: (i) condiciones de trabajo de los educadores (verdadero condicionante de la calidad en una educacin pblica para todos); (ii) el financiamiento del sistema educativo (ratificamos [...] la exigencia de alcanzar al menos el 6% del PBI como inversin educativa y la conveniencia de crear fondos especficos y genuinos para financiar una educacin de calidad.); (iii) los consensos y los partcipes en la definicin de la poltica educativa (cualquier proceso educativo demanda un proyecto a mediano y largo plazo, que, por las caractersticas mismas de la produccin del conocimiento, necesita ser permanentemente revisado, actualizado y consensuado por los distintos sectores de la comunidad: padres, docentes, estudiantes, empresarios, organizaciones sociales, partidos polticos, autoridades. No es posible pensar que una dinmica social que involucra al menos al 70% de la poblacin, pueda ser definida de una vez y para siempre desde el poder poltico de turno o sometiendo el proyecto educativo a los vaivenes de la poltica partidaria sin convertirse nunca en una verdadera poltica de Estado); (iv) poner el acento en la educacin para el desarrollo sustentable (un proceso educativo transversalizado por la defensa de la vida, el medio ambiente y el desarrollo sostenible de los pueblos). As, adems de los haberes, un aspecto que comienza a ocupar amplios espacios en la agenda de los gremios docentes es la evaluacin de su propio desempeo profesional. La tendencia hacia el seguimiento, la medicin y la evaluacin de los procesos y el rendimiento escolares, creciente en Amrica Latina, acarrea consecuencias importantes para el personal docente de la regin. Las autoridades nacionales han optado por aceptar que las interrogantes que plantean la calidad y la pertinencia de la educacin no pueden responderse de manera adecuada ni ser objeto de un debate democrtico si no se dispone de una informacin sistemtica sobre lo que pasa en las escuelas y los motivos principales de que ello sea as. Lo anterior ha devenido en un conjunto de presiones sobre los y las docentes, para asociar sus opciones de profesionalizacin y carrera magisterial, y aun de aumento de haberes, a la evaluacin de su desempeo profesional. La principal causa del rechazo de los gremios

457

En su intervencin, la profesora Maffei hizo explcitas referencias crticas al documento Preal El futuro est en juego (fuente: revista Docencia, revista del Colegio de Profesores de Chile, ao 2, N 6, septiembre de 1998).

docentes a estos nuevos procedimientos es su asociacin a orgenes y perspectivas fundamentalmente socioeconmicas. Dos de los argumentos esgrimidos son: el riesgo de utilizar indicadores de los resultados en un sentido econmico y comercial, sometiendo con ellos al personal docente al control de las autoridades administrativas; y, complementariamente al anterior, fomentar una perspectiva de la educacin orientada al producto y no al proceso. El citado Informe Mundial de la Unesco plantea un problema adicional: sostiene que casi todos los observadores opinan que en estos das los alumnos y las alumnas con frecuencia tienen problemas sociales que pocos docentes con diez aos de ejercicio profesional haban visto antes, y que en muchas ocasiones son por esta razn llamados a desempear funciones de padre o madre, polica, sacerdote, etc., bastante distintas de aquellas para las que sus estudios los prepararon. Respecto a la evaluacin del desempeo docente, en Colombia la oposicin del gremio se concentr contra la idea original de dar autonoma a las escuelas para seleccionar, contratar, despedir o sancionar personal docente o administrativo. Dicha oposicin logr que la evaluacin del rendimiento estudiantil fuera parte de la reforma, pero no una base para la evaluacin y el ascenso de los y las docentes. En Cuba, maestras y maestros reconocen que la investigacin y la evaluacin docente son fundamentales para explicar los actuales rendimientos de la educacin de su pas. Fue sintomtico que ante ponencias de maestras y maestros cubanos sobre la evaluacin docente en Pedagoga 99, varios participantes de otros pases manifestaran su disconformidad con que el tema hubiera sido puesto a consideracin de la mesa de trabajo. Una de las resoluciones del Primer Congreso Nacional de Educacin promovido por el Colegio de Profesores de Chile es favorecer la autoevaluacin. Indica que deben participar en ella el propio docente, sus pares y un docente directivo. Respecto a los procedimientos evaluativos, se plantea que las pautas elaboradas deben ser conocidas y aprobadas por los docentes a nivel nacional y adecuarse a la realidad del centro educativo458. En Mxico, el SNTE puso en juego su capacidad de veto para impedir que el desempeo profesional fuera medido a travs de exmenes tomados por las autoridades a los y las estudiantes, y no por docentes individualmente, una de las tradiciones del normalismo mexicano. En el programa vigente, el desempeo profesional representa el 35% de la evaluacin docente, pero se mide por actividades difciles de evaluar sin tomar exmenes a los y las estudiantes; 25% de la evaluacin est referida a exmenes de conocimientos, para que los y las docentes puedan ser asignados a cierto nivel; acreditar cursos de actualizacin equivale a un 15%; y la antigedad y la escolaridad cuentan con 10% y 15% respectivamente. Se considera que esta fue una de las mayores concesiones del gobierno para garantizar la firma del mencionado Acuerdo Nacional459. Un resultado no deseado de tales presiones es que al leer los cuadernillos de difusin sobre la carrera magisterial, sta parece ms un conjunto de requisitos que los maestros deben reunir para obtener mejores salarios y prestaciones, que un instrumento real de superacin profesional y mecanismo para mejorar la calidad de la educacin460.

458

Fuente: Docencia, revista del Colegio de Profesores de Chile, ao 2, N 6, Santiago, septiembre de 1998.

459

Ver DE IBARROLA 1994, El sindicalismo ante las nuevas exigencias... y ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.

460

Ver ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.

El rechazo a una nueva cultura de la evaluacin no es exclusivo del mbito latinoamericano. En el Reino Unido, por ejemplo, el profesorado, no convencido de la validez o equidad de una actividad de evaluacin, logr con la ayuda de padres y madres de familia impedir su puesta en prctica y/o conseguir que se revisaran los procedimientos. En Francia la evaluacin del personal del sistema educativo se aplica bajo dos enfoques: mejora del conocimiento de las diferentes categoras del personal del sistema, realizando estudios sobre cmo las propias personas interesadas y el resto perciben sus funciones y sus actividades; y profundizacin de la investigacin sobre el efecto del profesor y la profesora en la enseanza primaria y en el primer ciclo de secundaria, para poner en relieve las prcticas profesionales que en un contexto dado contribuyen a favorecer el rendimiento estudiantil461. La tendencia al seguimiento y la evaluacin, de acuerdo con el Informe Mundial sobre la Educacin de la Unesco antes mencionado, ha empezado a influir en la imagen de la sociedad en general sobre la educacin y las personas que intervienen directamente en ella, sobre todo el personal docente: Aunque la educacin sea objeto de debates democrticos tambin se est convirtiendo en una industria ms, como la minera o la construccin, en la que existen indicadores de los insumos, los procesos, la produccin y la situacin del mercado para el producto [] An no est claro hasta que punto la eficacia pueda buscarse as en educacin. Es probable, concluye dicho Informe, que la oposicin docente a la intromisin de mecanismos de evaluacin externos, en su relacin con los y las estudiantes, aumente cuando estos mecanismos se amplen a la propia evaluacin del personal docente (a pesar de que siempre ha estado sometido a algn tipo de supervisin y evaluacin). La cooperacin de los maestros y las maestras depender, fundamentalmente, de dos factores: de su confianza en la validez y equidad del mecanismo de evaluacin y supervisin; y de que sean asignados efectivamente ms recursos para la educacin, superando la idea prevaleciente en muchos pases de que el sistema educativo debe obtener mejores resultados con los medios de que dispone. Formacin y entrenamiento magisterial La formacin es el segundo aspecto ms delicado respecto a los y las docentes; el primero sigue siendo su salario y las bajas condiciones y posibilidades de lograr una mejor calidad de vida. Rosa Mara Torres afirma que la moderna consigna subrayada en Jomtien de poner en nfasis sobre el aprendizaje debe entenderse no slo como una reivindicacin para las alumnas y los alumnos, sino para las y los propios docentes. Garantizar y mejorar los aprendizajes estudiantiles debiera significar una profunda transformacin del modelo convencional de formacin docente, tanto inicial como en servicio, asegurando al magisterio condiciones y oportunidades para un aprendizaje permanente y calificado, que le posibilite asumir los nuevos roles demandados en Jomtien y en los actuales procesos de reforma y modernizacin educativa462. Extraa, sin embargo, que la formacin docente no haya recibido la atencin debida en las polticas educativas ni en la asignacin de recursos. La urgencia de revertir esa situacin invirtiendo ms en la calificacin de los recursos humanos, tiene una relacin directa con el propsito general de mejorar la calidad de la educacin.

461

Ver UNESCO 1998, Informe Mundial sobre la Educacin..., ob. cit.

462

Ver Rosa Mara TORRES, Formacin docente: clave de la reforma educativa, en Nuevas formas de aprender y ensear, Seminario Regional "Formas de aprender y nuevas formas de ensear: demandas a la formacin inicial del docente", Santiago de Chile, 6-8 de noviembre de 1995, Unesco, Santiago de Chile, 1996.

De acuerdo con M. Carnoy y C. De Moura Castro, las personas encargadas de reformar la educacin tienen ante s el doble desafo de aumentar en gran medida la formacin en el empleo, para el perfeccionamiento docente, y reformar radicalmente la educacin antes del empleo, para elevar el nivel exigido a las y los nuevos docentes. Concluyen afirmando que existen buenas razones para prestar bastante ms atencin a la formacin antes del empleo. La formacin inicial docente Las concepciones sobre la funcin docente han ejercido una gran influencia en los programas de formacin inicial. Las tendencias se interpretan como un precario equilibrio entre el inters por formar docentes que puedan poner en prctica eficazmente los planes de estudio obligatorios del sistema escolar, y la preocupacin por hacerlo de modo que puedan atender de manera satisfactoria las distintas necesidades de aprendizaje de sus estudiantes y sus intereses en general463. La mayor parte de especialistas en el tema destacan la importancia de la vinculacin entre la formacin terica y la prctica. De igual forma, reconocen que uno de los problemas de ms difcil solucin es el generado por la deficiente formacin brindada por universidades y centros superiores. Quienes egresan de estas instituciones no ofrecen garantas bsicas para asumir con propiedad tareas de la complejidad e importancia de las educativas. Una de las mayores evidencias de la deficiente formacin inicial docente es su orientacin hacia la atencin de grupos supuestamente homogneos de estudiantes. Por ello, generalmente carecen de argumentos de orden metodolgico para atender a nios y nias que provienen de ambientes socieconmicos pobres y hogares con bajo nivel educativo. En mbitos populares, la educacin se caracteriza por su atencin a grupos heterogneos en cuanto a edades y saberes previos, y por las precarias condiciones de enseanza. Estos factores explican los niveles de fracaso escolar en la regin. Las constataciones de esa inadecuada formacin docente parecen considerables. Un ejemplo de esta precariedad son los resultados de un concurso pblico en el Per (17 de enero de 1999) para el nombramiento de 29 256 docentes y directivos de centros educativos de diversos niveles del sistema y de educacin superior no universitaria. Se presentaron 97 007 docentes, y para los cargos directivos 10 972, todos titulados en universidades o institutos de formacin magisterial. De 110 mil postulantes titulados, slo el 16,2% aprob el examen del Ministerio de Educacin. De ellos, el 60% aprob con la nota mnima (11 sobre 20); el 27,5% obtuvo nota 12 y fraccin. Quienes obtuvieron 14 o ms no superaron el 1% de los que aprobaron el concurso. Estos pobres resultados demandan resolver interrogantes sobre los reales niveles de formacin docente en las universidades y en los centros de formacin magisterial peruanos y, paralelamente, sobre la pertinencia de la prueba elaborada en el Ministerio de Educacin464. Los efectos de la deficiente formacin docente evidencian tambin en el uso indiscriminado del modelo frontal465, con el que la gran mayora de docentes tanto en primaria como en

463

Ver UNESCO 1998,Informe Mundial sobre la Educacin..., ob. cit.

464

La evaluacin tuvo como caractersticas: alrededor de 130 preguntas que cubran conocimientos y habilidades pedaggicas. Fuente: INIDEN, Informe de Educacin, ao VIII, N 1, Lima, enero de 1999. 1999.

465

La denominacin frontal, referida al mtodo expositivo tradicional vigente en las aulas latinoamericanas, fue divulgada en Amrica Latina por Ernesto Schiefelbein en

secundaria dictan clases a sus alumnas y alumnos. Los efectos negativos del mtodo frontal aumentan an ms por la seleccin negativa en el ingreso a la carrera docente. De acuerdo con un documento de la Unesco, los y las estudiantes cuya primera prioridad era obtener otra profesin y que deciden ingresar a la carrera docente sin desarrollar una vocacin pedaggica durante su formacin pueden contaminar las clases que dictan con su frustracin por no trabajar en su rea preferida, despreocuparse de las necesidades bsicas de los estudiantes o distorsionar objetivos educacionales claves. La investigacin muestra que los bajos niveles de logro de los alumnos generan bajos niveles de satisfaccin profesional que aumentan por los bajos salarios del profesorado. Las actitudes generadas por la seleccin negativa y los bajos niveles de satisfaccin no mejoran fcilmente con los tradicionales cursos cortos de capacitacin466. A la hora de definir u optar por polticas o estrategias de emergencia en materia de capacitacin docente, tambin tendrn que considerarse y valorarse de modo suficiente las penosas condiciones en las que muchos docentes deben ejercer su tarea. Al respecto, conviene recordar lo que Miguel Soler seala refirindose a la inestabilidad de los maestros y las maestras rurales y a los reiterados fracasos docentes en las escuelas de este medio: En realidad no es l el que decide abandonar el campo y sus escuelas. Es la sociedad rural la que, carente de estructuras civilizadas, lo expulsa; es la escuela rural la que, tan pobremente organizada, no lo puede retener; es la comunidad, en su lucha por sobrevivir, la que no tiene lugar para este cuerpo extrao que entra a competir con las familias en el buen uso del tiempo de los nios. Esta escuela, que expulsa tanto a nios como a maestros, es la creacin de una estructura injusta; ricos y pobres tienen sus buenas razones para repelerla. Y el Estado, rbitro inexcusable, el nico que podra organizar los servicios de inters pblico en funcin de objetivos nacionales, dimite de sus funciones, las mal atiende o las mal delega467. La formacin y el perfeccionamiento en el empleo Al referirse a la formacin y al perfeccionamiento en el servicio, hay que precisar que si bien obedecen a la necesidad de superar las deficiencias en la formacin inicial, tambin constituyen respuestas a la conviccin de que la docencia, al igual que otras profesiones, es una actividad de aprendizaje. Maestros y maestras han de tener, pues, la oportunidad de actualizar y renovar sus conocimientos, aptitudes y capacidades en forma peridica durante toda su carrera. El mencionado Informe Mundial de la Unesco sostiene que la clave de la evolucin y el desarrollo de la capacitacin en servicio podra residir en los incentivos y en el deseo de cada docente de invertir en su mejora profesional. En este sentido, los programas que abren perspectivas de carrera, y por ende favorecen un aumento de las remuneraciones, suscitan un mayor inters y naturalmente una mayor participacin. El Informe seala una situacin que es constante en Latinoamrica: las y los docentes por lo general estn dispuestos a invertir cantidades considerables de tiempo para progresar en su carrera, independientemente de los programas que se organicen oficialmente durante horarios laborales normales.

sus constantes estudios e investigaciones sobre el mejor rendimiento docente en el aula.

466

Ver UNESCO 1996d, ob. cit.

467

Ver SOLER 1996, Educacin y vida rural..., ob. cit.

Ahora bien: un elemento que dificulta las decisiones y definiciones sobre las estrategias de formacin docente, es que se conoce poco sobre cmo aprenden los profesores y las profesoras, y sobre qu tipos de conocimientos influyen ms en su desempeo profesional. Falta conocer, adems, cmo utilizan sus conocimientos en la prctica pedaggica. Muchas veces se obvia que la funcin docente demanda competencias en diversos planos: en el plano del saber, conocer las principales teoras sobre los distintos aspectos implicados en el proceso pedaggico; en el plano del saber-hacer, convertir los conocimientos tericos en prctica y extraer de sta recomendaciones para la accin; y en el plano del hacer, configurar una buena situacin de aprendizaje y ponerla en ejecucin468. La tendencia a convertir a los y las docentes en especialistas en contenidos, puede tener altos costos. Emilio Tenti seala que en demasiadas ocasiones los especialistas de las disciplinas, de la pedagoga y otras ciencias de la educacin, de la sociologa, la psicologa, etc. monopolizan los espacios institucionales de la formacin docente: el maestro ms que especialista en contenidos debe ser un especialista en motivacin y seduccin. Debe despertar la curiosidad, el inters en saber, la pasin de descubrir, el placer y la disciplina de aprender. Estos son los objetivos de una buena pedagoga. Estas son las cualidades que tenemos en cuenta a la hora de recordar a quienes fueron nuestros mejores maestros469. Recurrir a buenos docentes, a maestras con probada experiencia prctica y vocacin, ms que a especialistas, parece ser una necesidad a la hora de organizar la capacitacin y la formacin de las nuevas generaciones de docentes. Adems, el cambio de las prcticas docentes objetivo comn de varios procesos de reforma educativa tiene que abordar como problema de fondo el peso de la cultura docente de base, que opera con mnimos insuficientes para interpretar y aplicar las nuevas propuestas tericoprcticas, siguiendo modelos fundados en la tecnologa educativa. Los esfuerzos de interpretacin y ejecucin alentados por seminarios de capacitacin docente de una o dos semanas, muchas veces terminan en hbridos que no contribuyen precisamente a mejorar los niveles de calidad. Sumas considerables han sido gastadas en procesos y proyectos de capacitacin que no han logrado modificar la prctica docente, agotndose varios de ellos en procesos informativos sobre las nuevas leyes y los reglamentos educativos. El anlisis de Carlos Ornelas sobre la la ejecucin de las nuevas propuestas de enseanza de espaol y matemticas generadas en la modernizacin curricular vigente en Mxico, apoya estas reflexiones. Ornelas se pregunta si el currculo de las escuelas normales mexicanas se corresponde con dichos nuevos objetivos, y si esto coincide con la tradicin pedaggica mexicana, basada en la memorizacin. Manifiesta el temor de que por la va de los hechos dicha modernizacin pueda ser reducida y distorsionada. El gran desafo de la educacin mexicana ser, de acuerdo con estos antecedentes an no superados, lograr que sus docentes abandonen y superen esas prcticas tradicionales y la memorizacin como mtodo preferido para medir el aprendizaje. Asimismo, los vaivenes mexicanos en materia de cambios en los nfasis para la enseanza de matemticas y sus efectos en las exigencias de preparacin docente, son expresin de algo comn a los otros sistemas educativos en la regin: La reforma de la dcada de los setenta negaba la enseanza de las matemticas en forma mecnica y reiterativa la recitacin y memorizacin de las tablas de multiplicar, por ejemplo para poner el peso de la enseanza en los procesos de pensamiento lgico. La lgica matemtica, va la teora de conjuntos, las probabilidades, se convirti, pues, en la piedra angular de aquel programa. Pero eso representaba

468

Ver CARDOSO 1998, O estabelecimento de parmetros curriculares..., ob. cit.

469

Ver TENTI, Pedagoga y cotidianeidad, ob. cit.

problemas difciles para el magisterio, que tena una lnea ya muy formada de enseanza de las operaciones bsicas y, si acaso, algunas operaciones complejas como extraer raz cuadrada y trabajar con fracciones. Ahora se desea negar este tipo de enseanza apoyada en la lgica y se plantea un enfoque que se fundamente en la solucin de problemas y en desarrollar el razonamiento matemtico a partir de soluciones prcticas470. Hacia una poltica de educacin docente permanente En sntesis, los grandes dficit de la formacin inicial docente, la precariedad metodolgica y organizacional utilizada para que los y las docentes asuman nuevas responsabilidades en los procesos de reforma y modernizacin educativa, y la an escasa disposicin de muchos gremios docentes a superar la retrica de la denuncia y recomponer nuevos sentidos de la lucha magisterial, demandan una poltica continuada e integral de educacin permanente para docentes, en la que deben contribuir y participar el Estado, los gremios docentes y la sociedad civil. Este es un compromiso ineludible para los Estados y las sociedades latinoamericanas, si no se quiere que los actuales esfuerzos de reforma educativa naufraguen sin remedio. No podr haber mejoramiento de la calidad de la educacin sin mejorar substantivamente la calidad de vida y el nivel profesional de cada docente. Los cada vez mayores dficit educacionales y el sentido de los actuales cambios educativos demandan, en primera instancia, mayores grados de autonoma que permitan a maestros y maestras aduearse de su profesin ejercindola y a la vez recrendola y distinguir lo que les aconseja la sistematizacin de sus propias prcticas, de algunas imposiciones culturales y curriculares que tratan de convertir su accin en una tarea exclusivamente tecnocrtica. Esa mayor autonoma y la reflexin sobre sus prcticas y las de otros docentes, les permiti asumir que sus actuales conocimientos y su tradicional prctica pedaggica son absolutamente insuficientes para la educacin que demanda el nuevo siglo, signado por una globalizacin caracterizada por un conocimiento en permanente expansin, que afecta a la escuela. Ser necesario que cada docente, con esos mayores grados de autonoma y reflexin, inicie un camino que lo lleve a aprender a aprender en los nuevos contextos. Devolver la dignidad y el papel que le corresponde supone en primer trmino pagarle haberes suficientes, que le permitan conseguir mejores niveles de calidad de vida personal y familiar; supone tambin una slida y actualizada formacin inicial, unida a una mayor motivacin personal y a mejores espacios institucionales para abrirse a un aprendizaje permanente. La profesionalizacin magisterial ser el principal medio para lograr una actitud docente profundamente comprometida con su condicin de agente cultural indispensable en nuestras sociedades. Estos desafos demandan un ejercicio de reflexin-accin en el que deben participar los citados entes responsables de una mejor educacin y de formar docentes que asuman con propiedad los importantes papeles que les son asignados. En un trabajo sobre el nuevo papel docente, Rosa M. Torres, asumiendo que el perfil deseado caracteriza a un sujeto polivalente, profesional competente, agente de cambio, practicante reflexivo, profesor investigador, intelectual crtico e intelectual transformador471, formula varias preguntas ante esas competencias docentes deseadas, que ayudan a dicha reflexin-accin:

470

Ornelas hace alusin a la entrevista con el profesor Alfredo Snchez, del Departamento de Matemticas Educativas del Cinestav- IPN, 4 de febrero de 1994 (ver ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.)

471

Dichas caractersticas del docente "deseado" son resumidas por la autora tomando como referencia trabajos de Barth, Delors y otros, Hargreaves, Gimeno, Jung, Schon y documentos de la Unesco y la OCDE. Ver Rosa Mara TORRES, Nuevo rol del

Qu de esas competencias deseadas es compatible con un modelo educativo orientado por el capital humano y qu con un modelo orientado por el desarrollo humano? Qu de todo esto responde a la lgica, necesidades y posibilidades de los pases desarrollados (y cules de ellos marcan la pauta, en particular) y qu a la lgica, necesidades y posibilidades de los pases en desarrollo (y a su heterogeneidad)? Cules de todas estas competencias son aprendibles? Qu de todo ello puede ser aprendido en la edad adulta (y en la formacin profesional de un docente) y qu debe (y slo puede) ser aprendido durante la infancia (y en el sistema escolar)? Qu de todo ello puede ser aprendido en la formacin inicial y qu debe (y slo puede) ser aprendido en la formacin en servicio, en la prctica de ensear? Cules son los requerimientos organizacionales y laborales (salario, tiempo, duracin, etc.) para ejercer y desarrollar esas competencias y continuar aprendiendo en el ejercicio de la profesin? En qu medida este listado no est todava atrapado en la lgica del modelo escolar convencional, planteando a lo sumo mejora ms que su transformacin? En qu medida ese nuevo rol docente no alcanza an a avizorar [] las complejidades de un mundo polarizado en todos los rdenes, que avanza simultneamente hacia la uniformizacin y la diferenciacin, la globalizacin y el localismo exacerbado, el desarrollo ilimitado de las comunicaciones junto con la profundizacin de la fragmentacin y la exclusin?

Las experiencias nacionales en formacin y capacitacin magisterial En la mayora de pases de la regin latinoamericana se han planteado iniciativas para enfrentar el problema de la organizacin de la capacitacin docente creando servicios y unidades especializadas. El traslado de las funciones de formacin docente antes a cargo de escuelas normales a universidades y centros de nivel superior, se hace en el entendido de que ello proporcionar un mejor nivel y un estatus profesional a las y los futuros docentes. Como las instituciones de formacin normalista no imparten fundamentos educativos suficientes antes del empleo, en la regin tambin se est optando por convertir a egresados universitarios en docentes a travs de cursos relativamente cortos de habilitacin pedaggica. Por ello, mientras ms sean los egresados universitarios que se incorporen a la docencia, mayor sentido tendrn en algunos pases los cursos de formacin en el empleo, pues stos estarn orientados hacia la prctica y no hacia el conocimiento472. La generacin de los parmetros curriculares en Brasil contena ideas subyacentes en cuanto a la formacin de profesores y profesoras. La primera estuvo asociada al tipo de material y al lenguaje a utilizar. Sus promotores optaron por la idea estratgica de confiar en la capacidad de maestras y maestros para leer e interpretar un texto, tanto para su prctica como para su reflexin sobre ella, sin simplificaciones. La preocupacin explcita por trabajar la informacin para docentes en diferentes niveles de lectura, de acuerdo con sus intereses y posibilidades, hizo que el texto de los parmetros curriculares se estructurara en vertientes como las siguientes: por qu, qu, cmo y para qu ensear. La opcin de imponer desafos al proceso de formacin tuvo como fin incentivar ciertos grados de autonoma docente, para estimular su capacidad de adquisicin de conocimientos. Resulta loable la intencin de sus promotores de romper con la dicotoma entre la teora y la prctica docente, partiendo del presupuesto de legitimar el propio conocimiento de los

docente, en Autoeducacin, ao XIX, Instituto de Pedagoga Popular, Lima, febrero de 1999.

472

Ver DE MOURA y CARNOY 1997, Como anda a reforma..., ob. cit.

profesores y las profesoras, as como la intencin de estimular niveles superiores al promedio de lectura comprensiva. Empero, la extraordinaria heterogeneidad brasilea exigir sobre todo pensando en tantas y tantos docentes legos del nordeste del pas, la preparacin de materiales complementarios o considerables acciones de adaptacin de este singular esfuerzo con un evidente sello paulista. La experiencia de cambio educativo en Minas Gerais tiene en la capacitacin profesional y el fortalecimiento de la direccin de la escuela dos de sus principales prioridades. Superando etapas anteriores, cuando los directores o las directoras eran nombrados por polticos con poder regional, se logr una seleccin a travs de procesos que consideran pruebas de conocimiento y capacidad gerencial y que culminan con una eleccin para un ejercicio de tres aos, va votacin universal y secreta de la comunidad educativa entre las tres personas mejor calificadas. Las directoras y los directores de escuela participan en un curso especfico que pone en relieve la ampliacin de sus conocimientos pedaggicos y de tcnicas de gerencia antes de asumir su trabajo. La capacitacin profesional de profesores, profesoras y especialistas en educacin incluye cursos de emergencia para graduar a docentes, cursos de perfeccionamiento y especializacin, junto con una oferta de oportunidades de actualizacin. La Secretara de Educacin del Estado desarroll un programa de entrenamiento que comprendi a los casi 90 mil docentes que trabajan de primero a cuarto ao de enseanza bsica473. En Argentina, donde hay escasez de postulantes para los cargos docentes, hubo una gran necesidad de recurrir al establecimiento de cursos universitarios orientados a la habilitacin docente. La responsabilidad de los servicios educativos se traslad de la nacin a las provincias. La Ley Federal de Educacin de 1993 estableci los contenidos bsicos de los planes de estudio de las escuelas de todas las provincias y la Red Federal de Formacin Normalista estableci el contenido bsico de los planes de estudio de la formacin normalista; la financiacin de esta formacin obedece a pautas de metas determinadas en el mbito central y de rendicin de cuentas en el mbito local. El Plan Social Educativo introdujo innovaciones en la promocin y el financiamiento de programas de capacitacin en el trabajo, elaborados y planificados en el mbito local474. En 1996 se suspendi la matrcula de estudiantes del primer ao de la carrera docente, para reestructurar dicha carrera. La formacin en servicio se ofreci a 50 mil docentes, concentrndose en matemticas (solucin de problemas) y en castellano (lectura comprensiva, produccin de textos)475. En la provincia de Buenos Aires, la Direccin de Escuelas del gobierno provincial organiza cursos de capacitacin docente en el marco del proceso de reforma que lleva a cabo. Un informe preliminar de la Unesco, sobre la base de una encuesta en 392 escuelas, en

473

La experiencia de Minas Gerais se dio desde 1991 con apoyo de entidades de financiamiento internacional. Las otras prioridades definidas en su poltica educativa fueron la autonoma de la escuela, la evaluacin de los aprendizajes y la integracin con los municipios (ver Ana Luiza Machado, La poltica educacional de Minas Gerais, Brasil, en PNUD 1998, Educacin. La agenda del siglo XXI...,ob. cit.).

474

Ins Dussel, Correspondencia personal con los autores (1995), citada en DE MOURA y CARNOY 1997, Como anda a reforma..., ob. cit.

475

Fuente: UNESCO/Orealc, Informe de la revisin del medio decenio del Programa Educacin para todos en Amrica Latina, Boletn del Proyecto Principal de Educacin N 40, Santiago de Chile, 1996.

colaboracin con 1 865 docentes, 386 directores y ms de 10 mil padres de familia, presenta datos reveladores en cuanto a la formacin docente. Un 84% de docentes manifestaron su conformidad con los cursos de capacitacin programados; empero, el 60% encontr dificultades para construir las reas temticas, es decir, para elaborar los nuevos contenidos previstos en la Educacin General Bsica. La encuesta encontr tambin que resulta muy compleja la apertura de la escuela al mundo exterior. Las autoridades de la Direccin de Escuelas decidieron poner ms nfasis en estos aspectos en la capacitacin vigente. En el Per se aplica desde 1996 el Plan Nacional de Capacitacin Docente (Plancad), originado en la necesidad de enfrentar uno de los problemas centrales de la educacin peruana: haber iniciado la ltimas dcada del siglo veinte con ms de la mitad de docentes de primaria y casi el 50% de docentes de secundaria sin ttulo ni habilitacin pedaggica. La capacitacin se efecta a travs de una estrategia descentralizada y es ejecutada por instituciones del sector pblico y privado con las que el Ministerio de Educacin suscribe contratos de servicios (universidades con facultades de educacin en su seno, institutos superiores de perfeccionamiento de gestin estatal y no estatal con programas de educacin, ONG con experiencia en programas de capacitacin docente, asociaciones educativas). El Plancad se estructura inicialmente para enfrentar la baja calidad de los servicios educativos; destacan sus acciones de sensibilizacin con ms de 13 mil directores y directoras durante 1996 y 1997, y de capacitacin de 63 mil docentes en el perodo 1995-1998. Se han programado presupuestos y metas para 27 mil docentes durante 1999, ao en el que debe iniciarse el Sistema Nacional de Capacitacin Docente Permanente, con el objetivo de atender demandas de capacitacin especfica476. An no ha transcurrido el tiempo suficiente para evaluar esta novedosa experiencia de contratacin de instituciones por el Ministerio de Educacin. A pesar de ello, los resultados del concurso nacional para cubrir plazas docentes durante enero de 1999, antes mencionado, pone en tela de juicio la calidad de la formacin docente que pudieran ofrecer en Plancad universidades e institutos de formacin magisterial que, con algunas excepciones, cuentan con las mismas plantas de docentes que no formaron bien a los actuales cuando eran estudiantes de sus instituciones. Una original experiencia producto de la iniciativa privada peruana ha sido la creacin, desde 1993 y por el IPAE (Instituto Peruano de Administracin de Empresas), de la Escuela de Directores y Gestin Educativa. Se cre con la conviccin de la necesidad de contar con directoras y directores de colegios que sean verdaderos gerentes educacionales para convertir cada centro educativo en una unidad eficiente, autnoma y generadora de proyectos y recursos que permitan mejorar la calidad de la educacin. A pesar de que la formacin de las primeras promociones est sirviendo para que otras instituciones organicen sus propios modelos de formacin de directivos, son dos los problemas que no ha logrado superar esta iniciativa: pudiendo formar trescientos o ms directores y directoras anualmente, cada promocin slo llegaba hasta 1996 a treinta participantes, pues el financiamiento a cargo de los propios mal remunerados docentes y los escasos aportes de empresas son claramente insuficientes; el segundo problema es el no reconocimiento y certificacin de este esfuerzo institucional por el Ministerio de Educacin.477

476

Fuente: PER 1999, Informe de Ejecucin de Actividades, Plancad 1996-1998, Ministerio de Educacin, Sub-Componente de Capacitacin Docente, Lima, enero de 1999.

477

Fuente: Len TRAHTEMBERG, Educacin para todos, exposicin en la Conferencia Anual de Ejecutivos (CADE), Arequipa, Per, 7 de diciembre de 1996. Publicada por Ipae, Lima, 1997.

En Chile, el desarrollo profesional de los y las docentes incluye determinadas iniciativas en el campo de la formacin inicial, el perfeccionamiento fundamental de docentes en servicio, un programa de becas y pasantas en el extranjero para profesionales de la educacin, y la creacin y el otorgamiento de Premios Nacionales a la Excelencia Docente. Se suma a ello la elaboracin y aplicacin del Estatuto Docente, que ha posibilitado acuerdos para beneficiar las remuneraciones reales en un 70% entre 1990 y 1995478. En mayo de 1996 el presidente Frei anunci la creacin del Programa de Perfeccionamiento Fundamental, con la meta de capacitar a 25 mil docentes en las disciplinas que imparten, antes del ao 2000. Segn fuentes del Centro de Perfeccionamiento Experimentacin e Investigaciones Pedaggicas (CPEIP), entre 1993 y 1995 benefici a 83 358 profesores con cursos de 60 horas promedio479. El CPEIP ha pasado a ocupar un lugar secundario en esta reforma. El programa de becas para pasantas, posttulos y postgrados en el exterior se inici en 1996 con su modalidad de pasantas; ese ao salieron 563 docentes; en 1997 fueron 796 los y las docentes de aula y directivos beneficiados en pases como Francia, Espaa, Blgica, Israel, Estados Unidos de Norteamrica y Canad; en Latinoamrica los pases visitados han sido Colombia, Bolivia y Argentina. La seleccin es de carcter nacional y se hace a travs de un procedimiento pblico para la seleccin de candidatos. Desde 1997 se abrieron nuevas ofertas para docentes en servicio activo que desean realizar diplomados, posttulos y postgrados. Se espera que en los prximos tres aos un nmero cercano a los 1 500 docentes acceda a este tipo de perfeccionamiento. En el Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin Media (MECE Media), que se inici en 1994 con un programa piloto en 124 liceos del pas y que en 1998 alcanz involucrar a ms de 600 mil estudiantes de la enseanza media, fomenta en cada establecimiento la generacin de Grupos Profesionales de Trabajo como espacios regulares de trabajo colectivo docente. En ellos se promueve la reflexin pedaggica sobre las prcticas cotidianas docentes, el rediseo y la evaluacin de las mismas480. En Costa Rica, el Ministerio de Educacin reemplaz casi el 20% de docentes habilitados en escuelas secundarias creando como nuevas categoras de personal no habilitado para la docencia las de aspirantes y autorizados. En 1994 se lanz un Programa Especial de Formacin Docente para las escuelas unidocentes, en cooperacin con la Universidad Nacional. Hasta 1996 se haban organizado cerca de 2 500 actividades de formacin docente. Adems existe la Capacitacin en Servicio, ofrecida a travs de talleres integrados que incluyen creatividad y temas culturales y artsticos, y promueven la participacin de la comunidad. El Proyecto de Mejoramiento de las escuelas urbano-marginales haba capacitado, hasta 1996, a 1 400 docentes en reas de su inters y en educacin en valores481. En este pas, son las universidades Nacional y la de Costa Rica las que continan formando docentes. Ello favorece el hecho de que cada docente en formacin pueda trascender lo

478

En 1998, el ingreso mnimo por jornada de 44 horas semanales de docencia de enseanza bsica y media era equivalente a 653 dlares (fuente: CHILE 1998, Reforma en marcha..., ob. cit.).

479

Fuente: CHILE 1998, Reforma en marcha..., ob. cit.

480

Fuente: ibd.

481

Fuente: UNESCO/Orealc 1996a, ob. cit.

estrictamente pedaggico y ponerse en contacto con otras disciplinas o ciencias. Por ejemplo, quien hace una especializacin en Historia no va a la Facultad de Educacin sino a la Escuela de Historia; este intercambio es importante para que el o la docente tenga una visin ms amplia de la realidad y est en contacto con las disciplinas y los especialistas de cada una de ellas. Sin embargo, en el debate sobre el futuro de la formacin inicial docente se afirma que a pesar de esas bondades, la carrera de educacin sigue siendo la cenicienta de las universidades, pues los requisitos de ingreso son menores que los de otras carreras482. En Mxico, la gestin de muchos institutos tecnolgicos rurales y universidades pedaggicas se traslad desde 1992 a los estados; pero la determinacin de normas relativas a la formacin normalista sigue siendo potestad del gobierno federal. Hay coincidencia entre autores mexicanos en sealar que la historia de la educacin normal es la que presenta ms cambios o adecuaciones, sin que hasta el presente se hayan obtenido resultados suficientes ni se haya encontrado un perfil claro de la profesin docente. En el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica se estipula que la actualizacin del magisterio ser coordinada por el Programa de Actualizacin del Maestro (PAM). El propsito central es dar a conocer al magisterio los objetivos, contenidos, estrategias y recursos de la educacin bsica, sobre todo los derivados de la reciente reforma curricular. Tambin se propone fortalecer la administracin escolar va la atencin de las funciones de direccin. En 1992-93 se dieron cientos de cursos convencionales sobre contenidos de los nuevos planes, sobre diversas ramas de la docencia, dinmica grupal y hasta sobre investigacin educativa. Fueron tomados por cerca de un milln de docentes de preescolar, primara y secundaria, y de capacitacin para el trabajo483. Es reiterada la crtica al uso de mtodos tradicionales y repetitivos en estas actividades del PAM. Para estar ms a tono con los esfuerzos de modernizar la educacin y el aparato del Estado, y con lo que demandar el Nafta, hay quienes plantean que en vez de gastar grandes sumas en dos aos de pequeos cursos, talleres y seminarios de incierta calidad, se podra equipar con la tecnologa ms moderna centros de innovacin y difusin de nuevas tcnicas y materiales educativos, mientras que se prepara una lite de docentes normalistas en esas reas, con la idea de convertirlos despus en agentes multiplicadores. Gracias al Acuerdo Nacional antes mencionado y con el apoyo de editoriales privadas, en 1993 los y las docentes recibieron 800 mil libros y 900 mil guas didcticas sobre diferentes temas. En Repblica Dominicana, un objetivo central de la actual reforma es la consolidacin de un Sistema Nacional de Formacin y Desarrollo del Personal Directivo, Docente, Tcnico y Administrativo del Sector Educativo Dominicano. Las inversiones en l han sido considerables. En la gestin gubernamental del presidente Fernndez se registr hasta inicios de 1999, la atencin de 38 mil docentes a travs de jornadas de capacitacin y en la ejecucin de un programa de formacin en trece universidades y en las cinco escuelas normales del pas; el mismo integra 1 900 becarios profesores y profesoras, 4 325 a nivel de licenciatura, 700 a nivel de postgrado y 100 a nivel de maestras. El fortalecimiento de las escuelas normales y su declaracin como instituciones formadoras de docentes a nivel superior es parte importante de una estrategia de calificacin del personal docente, directivo y tcnico del sistema. Los fondos

482

La Facultad de Educacin de la Universidad de Costa Rica es un caso sui generis por la cantidad considerable de personas doctoradas en educacin y en otras disciplinas que trabajan en ella, la mayora fruto de convenios internacionales, sobre todo con universidades norteamericanas. Ver entrevista a Astrid Fischel en Propuesta Educativa, ao 7, N 14, Buenos Aires, Flacso, agosto de 1996.

483

Ver ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.

que apoyan este programa provienen de prstamos del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo. Directivos de la Secretara de Educacin dominicana sealan que persiste como problemtica por abordar en la formacin docente, la necesidad de evaluar su impacto en la superacin de las siguientes dificultades detectadas: desarrollo y ejecucin de los nuevos contenidos curriculares en el aula de clases de los niveles inicial y bsico; uso de los nuevos libros de texto y materiales didcticos; y articulacin escuela-comunidad. En Colombia, el Programa y Sistema Nacional de Formacin de los educadores desarroll en su primera etapa, 1994-1995, seis acciones principales: (i) defini los lineamientos para la formacin docente y adelant el estudio de todas las instituciones que ofrecen capacitacin docente, para diversificar la oferta a nivel regiones; (ii) conform equipos departamentales de capacitacin, encargados de diagnosticar las necesidades de capacitacin y programar estrategias y metodologas para que las entidades ejecutoras tales como universidades y ONG elaboraran ofertas de formacin; (iii) en coordinacin con el Servicio Nacional de Pruebas del ICFES, se realiz el concurso para seleccionar 4 341 docentes en nueve departamentos, incluyendo a Santaf de Bogot; (iv) formalizacin de proyectos de inversin y propuestas de capacitacin docente originados en el mbito local, as como la participacin de universidades y ONG; (v) suscripcin de 49 convenios departamentales por un costo superior a 5 millones de dlares, beneficindose a 107 986 docentes de educacin bsica primaria de zonas urbanas y rurales incluidos en el programa Escuela Nueva.; y (vi) creacin de grupos especializados de atencin al docente buscando responder a las peculiaridades y necesidades especficas de maestras y maestros484. En Guatemala, segn el informe de la revisin del primer quinquenio del Programa Educacin para Todos, la formacin en servicio ha sido fortalecida en todos los niveles de la educacin bsica, en aspectos tales como los procesos de evaluacin y administracin educativa, la enseanza de matemticas, el liderazgo pedaggico, la educacin especial, las ciencias sociales y naturales, la educacin sobre poblacin y medio ambiente, la investigacin y los procesos participativos. Se considera un importante avance la creacin de un Sistema Nacional para la Formacin Educativa, que hasta 1996 haba alcanzado a 40 mil docentes primarios, 6 mil directores y directoras de escuelas primarias, 40 orientadores pedaggicos y 245 supervisores educativos. La educacin a distancia ha sido utilizada para formar a 200 docentes y 400 tutores. Existe tambin una maestra en currculo que ha beneficiado a 25 participantes y una licenciatura en educacin primaria obtenida por 120 orientadores pedaggicos. El informe de revisin de la media dcada de Jomtien seala que en Honduras, en Nicaragua y en Panam se registran avances en materia de profesionalizacin docente. Los Centros para la Capacitacin Docente hondureos haban capacitado hasta 1996 al 66% de educadores de la educacin bsica (18 267 docentes). En 1995 haba 3 976 docentes empricos nicaragenses matriculados en cursos de profesionalizacin, 98% de los cuales eran asumidos por el propio Ministerio de Educacin. Desde 1994, cerca de 7 mil docentes panameos se han beneficiado de cursos especiales sobre temas como la educacin sexual y la prevencin del uso drogas y del SIDA485. En Uruguay, la gestin del Codicen, dirigido por Germn Rama, cre nuevos Institutos de Formacin de Profesores en el pas: en Salto, Rivera, Maldonado y Colonia, con lo que se rompi una vieja tradicin de existencia de un solo instituto para todo el pas, y el sistema por el cual los y las aspirantes a docentes que provenan del interior realizaban su formacin con una modalidad semipresencial y a distancia, con limitada calidad en los aprendizajes. En la formacin de docentes, directivos y supervisores de educacin inicial y primaria se reliev la

484

Ver COLOMBIA 1998, Reforma Educativa..., ob. cit.

485

Fuente: UNESCO/Orealc 1996c, ob. cit

didctica de la lengua y de las matemticas, con especial inters en los primeros aos de primaria, dados los actuales ndices de repeticin y desercin. Asimismo, la formacin de directivos y supervisores de los niveles inicial, primario, secundario y tcnico, se orient al fortalecimiento de la gestin educativa y escolar, tratando de elevar su desempeo profesional. G. El financiamiento del cambio educativo

El financiamiento del cambio educativo encuentra ministerios y secretaras de Educacin sin recursos suficientes y con una concentracin muy alta del presupuesto en salarios. La escasez de recursos financieros ha sido un argumento constante para explicar los pobres resultados educativos. La meta de destinar el 8% del PBI a la educacin fijada en 1979 est lejos de ser cumplida y hay evidencias de que no bastara un gran aumento de recursos fiscales para mejorar la educacin. Importa precisar que los gastos pblicos en educacin son clasificados por la Unesco como gastos totales y gastos corrientes. Estos gastos corrientes incluyen gastos administrativos, pagos de personal vinculado a la enseanza, materiales escolares y de enseanza, becas de estudio, servicios sociales dirigidos a estudiantes y mantenimiento de predios e instalaciones escolares. Los gastos totales incluyen, adems de los anteriores, inversiones de capital (construccin, equipamiento permanente, etc.) y transacciones de prstamos, entre otros. De este modo, son los gastos corrientes los que estn ms directamente relacionados con las posibilidades escolares de un pas. La posibilidad de incrementar el gasto en educacin depender en gran medida del lugar que ocupe la educacin en la asignacin global de los recursos nacionales. En el mencionado Informe Mundial de Educacin de la Unesco (1998) se afirma que en ninguna regin del mundo el porcentaje medio del gasto en educacin del PNB ha alcanzado el nivel del 6% recomendado por la Comisin Internacional de Educacin para el Siglo XXI. La financiacin internacional Las iniciativas de modernizacin y de reformas educativas con nfasis en el nivel bsico, estn condicionadas en la inmensa mayora de los casos a la obtencin de recursos externos de financiamiento. Ms de la mitad de las inversiones regionales en educacin son financiadas con recursos externos. Como se ha sealado, los proyectos educacionales de la regin han obtenido un financiamiento, fundamentalmente a cargo del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, que excede a los 1,1 billones de dlares por ao en el perodo 1990-1994. El Banco Mundial ascendi su inversin en educacin de menos de 200 millones de dlares anuales antes de 1991, a ms de 800 millones de dlares en aos recientes, lo que representa cerca del 14% del total de los compromisos locales en la regin486. El Banco Mundial dio un promedio anual de 643 millones de dlares en prstamos, destinados en su mayora a Mxico (251,4 millones de dlares) y Brasil (211,9). Otros promedios anuales correspondieron a Argentina (38), Chile (34), Venezuela (29,5), Colombia (22,8), Ecuador (17,8), el Caribe (14), Bolivia (8), Uruguay (6,3), Costa Rica (4,6). Los 389 millones de dlares de promedio anual del BID se orientaron sobre todo a asistir a Mxico (113,9 millones de dlares) y Argentina (109,5). Correspondieron menores sumas a Venezuela (37,4), Chile (26,7), el Caribe (23,3), Brasil (20,4), Bolivia (16), Paraguay (14), Uruguay (12,6), Repblica Dominicana (5,8), Costa Rica (5,6) y El Salvador (2,8)487.

486

Ver UNESCO 1996d, ob. cit.

Nancy Birdsall, vicepresidenta del BID, indic en una reunin de ministros de Educacin realizada en Brasilia en julio de 1998, que en los cinco aos siguientes, los fondos del BID a ser invertidos en el continente llegaran a los 5 billones de dlares. Precis que mientras en los aos setenta fueron dominantes los prstamos para infraestructura, la dcada de los ochenta privilegi el material pedaggico. Los aos noventa estimulan la permanencia en la escuela y el desarrollo educacional: podemos invertir en programas de tecnologa, educacin a distancia e intercambios488. Esta disposicin del BID a elevar considerablemente el monto de sus prstamos destinados a la educacin fue confirmada por Enrique Iglesias, su presidente, en la Cumbre de las Amricas II realizada en Santiago de Chile en abril de 1998: El Banco tiene un potencial entre US$ 8 y US$ 8,5 mil millones anuales. Es decir, si hablamos de un trienio son alrededor de US$ 25 mil millones de lneas potenciales de crdito. Dentro de stas, vamos a duplicar lo que actualmente prestamos en materia educativa. As, desde US$ 500 millones anuales pasaremos a US$ 1 000 millones anuales como plataforma mnima para el tema educativo489. Walter Garca seala que con la participacin cada vez ms intensiva de instituciones internacionales en el financiamiento de la educacin de los pases, surge una agenda educativa que tiende a modificar la insercin de la tecnocracia y de los educadores en la definicin de las cuestiones educativas. sta sufre, cada vez ms, la mediacin de instituciones y normas que condicionan la manera de elaborar y presentar proyectos, creando un ritual que va minando las estructuras decisorias. Con frecuencia esas nuevas instancias decisorias llevan a desconocer el conjunto de las actividades de ministerios o secretaras de Educacin, agravando los problemas y estableciendo nuevos canales de comunicacin y decisin. A la vez, como muchas acciones demandantes de nuevos tiempos y espacios para las burocracias permanentes ya estn predefinidas fuera del pas, el papel de los educadores locales suele ser de apoyo o de referencia no determinante490. Los nuevos esfuerzos nacionales La experiencia seala que cuando los procesos de descentralizacin no cuentan con el apoyo financiero y tcnico de los gobiernos centrales, la calidad de la educacin puede verse afectada, particularmente en las reas pobres de la poblacin.

487

El promedio anual de los flujos de asistencia a educacin segn agencias de cooperacin y pas es presentado por Robert McMeekin en un estudio especializado encomendado por Unesco/BM/BID/Unicef.

488

Correo Brasiliense, 21/7/96 (citado por W. GARCA 1998, en Educaao Brasileira..., ob. cit.)

489

Enrique Iglesias seal que, adems, el BID dispone de recursos para fomentar la cooperacin regional, haciendo referencia a la creacin de un intenso programa de pasantas, otro de educacin a distancia y de un aula virtual, especialmente en la formacin de ciencias y matemticas (fuente: diario El Mercurio, Santiago de Chile, 22/4/98, p. B-26).

490

Ver W. GARCA 1998, Educaao Brasileira..., ob. cit.

Si bien la prioridad que los pases fijan a la educacin en su desarrollo se refleja en la asignacin de recursos pblicos empleados en ella, los esfuerzos nacionales por destinarle asignaciones ms altas no han podido superar las limitaciones fiscales antes mencionadas. Ello ha impulsado a la mayora de los pases a la bsqueda de otros recursos nacionales para mantener la inversin sosteniendo los niveles de escolaridad: aliento de la educacin privada, incentivos al sector productivo empresarial para financiar la educacin a cambio de descuentos impositivos, cooperacin entre la educacin pblica estatal y los municipios, y acciones no formales de organizaciones no gubernamentales con poblaciones de mayor riesgo, por mencionar algunos. La participacin privada es ms alta en los niveles preescolar (26% en la regin) y secundario (21% en promedio). En Argentina, Brasil, Colombia, Mxico y Venezuela, el crecimiento del sector primario estara limitado por las tendencias hacia la desindustrializacin y el empobrecimiento general de la poblacin, de modo que slo los sectores de ingresos altos tendran recursos para financiar una educacin primaria privada. Chile es la excepcin, pues la participacin privada creci el doble todos los niveles en menos de diez aos, hasta llegar a ser ahora casi del 40%491. Chile es uno de los pases que ms recursos destina a su educacin, en comparacin con lo que se asignaba a este sector hace diez aos. En 1997, el gasto del gobierno central en educacin se duplic en trminos reales respecto a 1990, mantenindose un nmero relativamente constante de estudiantes en el sistema492. El presupuesto educacional para 1999 qued fijado en 1 billn 327 mil millones de pesos (casi 3 mil millones de dlares) asignados a 3 millones 200 mil estudiantes. De esta suma, 7 mil millones de pesos (15 millones 400 mil dlares) son para el perfeccionamiento docente; y los liceos de anticipacin recibirn casi 3 400 millones de pesos (7 millones y medio de dlares)493. Tales cifras no tienen precedentes. La decisin de que los establecimientos atiendan en una jornada ms larga torn indispensable aumentar el valor de la subvencin mensual. Este aumento alcanza en promedio al 34% de la subvencin. Una vez completada la transicin, el mayor gasto anual en subvenciones superar los 220 millones dlares; a ello deben aadirse los mayores gastos derivados de la creacin de la Subvencin para Mantenimiento Escolar y la necesaria adecuacin del Programa de Alimentacin Escolar494. Para incentivar los aportes del sector privado a la educacin, se cre el sistema de financiamiento compartido a los establecimientos particulares subvencionados y de educacin media municipalizada, y se dict la Ley de Donaciones con Fines Educacionales, con incentivos fiscales para las aportaciones empresariales que respalden proyectos educativos. En Argentina, a pesar de haberse aumentado la inversin pblica en educacin y de que pudo sostenerse, como se vio antes, un proyecto amplio como el Plan Social Educativo, dicho aumento no corresponde a los requerimientos del gasto per cpita. Datos del propio Ministerio de Cultura y Educacin en su pgina web de Internet sealan que de 1980 a 1995 aument el 65% de la matrcula de la educacin bsica y el nmero de docentes en un 55%, mientras que la inversin pblica slo el 13%. Si bien se registr un aumento del porcentaje del PBI del

491

Ver UNESCO/UNICEF 1993, La educacin preescolar y bsica..., ob. cit.

492

Fuente: CHILE 1998, Reforma en marcha..., ob. cit.

493

Fuente: diario El Mercurio , Santiago de Chile, 15/1/99.

494

Fuente: CHILE 1998, Reforma en marcha..., ob. cit.

3,3% en 1993 a 3,7% en 1995, habra que recordar que dicho aumento fue de 3,8% hace una dcada, en 1987. En Colombia, la descentralizacin introdujo cambios en la forma de financiar la educacin en el pas. Se aument la financiacin oficial para el sector, a travs del crecimiento gradual del porcentaje de ingresos corrientes de la nacin diferidos a los departamentos y de las transferencias municipales. Un cambio complementario fue la unin del Fondo Hospitalario y el Fondo del Ministerio de Educacin en el Fondo de Inversin Social (FIS), que reprodujo el nombre, los defectos y las cualidades de los fondos similares impulsados por el Banco Mundial en Amrica Latina. Los fondos del FIS han servido para la construccin, el mantenimiento y la dotacin de infraestructura de acuerdo con las categoras de los municipios y las clases de inversin495. El Sistema Nacional de Crdito Educativo corresponde a una nueva opcin estratgica de financiamiento en la educacin colombiana. Con l se busca aglutinar recursos de diversos sectores de la sociedad tales como las contribuciones del sector productivo, el ahorro de las familias y el propio sector pblico de los diferentes niveles territoriales para utilizarlos en la formacin de capital humano con criterios de optimizacin financiera y de equidad, buscando financiar va subsidios y crditos a estudiantes e instituciones educativas de los diferentes niveles. Este Sistema naci de la experiencia del Icetex, que durante varios aos capt ahorro privado por medio de los Ttulos de Ahorro Educativo con excelentes rendimientos financieros debido al largo plazo y el bajo riesgo de los fondos, que posibilitaron el acceso a la educacin superior de muchos y muchas jvenes colombianos de escasos recursos. Los crditos externos a entidades territoriales, va proyectos giles y flexibles diseados y ejecutados especficamente para una regin, constituyen la segunda alternativa innovadora en materia de financiamiento496. En Brasil, apoyndose en la Ley de Directrices y Bases de la Educacin Nacional (Ley 93941996), el gobierno propuso la creacin de fondos con las siguientes caractersticas: (i) se constituyen con recursos estaduales y municipales, a travs de la subvinculacin de 60% de los recursos constitucionalmente destinados a la educacin (25%), lo que resulta en 15% de los mismos; (ii) se destinan exclusivamente a la educacin fundamental regular, restando apenas el 10% de esos recursos para la educacin infantil, enseanza supletiva, enseanza media y, en algunos estados, para la educacin superior; y (iii) resultan de una frmula que combina arrendamiento y matrcula en la respectiva red, considerando un costo estudiante/ao de 300 reales. En 1995 se cre el Fondo de Mantencin y Desarrollo de la Enseanza Fundamental y de Valorizacin del Magisterio, para promover la distribucin de recursos entre estados y municipios de acuerdo con el nmero de estudiantes de las respectivas redes497. Se promovi la instauracin de dispositivos para tratar de asegurar recursos suplementarios que permitan disminuir las desigualdades regionales. Se cre, adems, un programa de distribucin de recursos financieros directamente a las escuelas, procurando aumentar su autonoma y

495

Ver VARGAS y SARMIENTO1997, La descentralizacin..., ob. cit.

496

Ver COLOMBIA 1998, Reforma Educativa..., ob. cit.

497

Se critica que en esta ley fueran mantenidas las disposiciones que se refieren a sustitucin de derechos ciertos por posibilidades de derechos, a travs de la sustitucin no casual del trmino asegurar por el de ofrecer cuando se refiere a obligaciones de garanta de oferta de los diferentes niveles de enseanza por los poderes pblicos (ver II CONED 1997, Plano Nacional de Educaao..., ob. cit.)

garantizar mayor eficiencia en su uso. De igual modo, se descentralizaron los programas de merienda escolar y del libro didctico. Una crtica constante en medios de prensa y por parte de voceros de la lite poltica se refiere a los elevados gastos destinados por el gobierno central, MEC incluido, a la propaganda oficial. Otra observacin de los opositores a la actual poltica aplicable a las anteriores administraciones, es que Brasil es uno de los pocos pases que jams divulgan sus gastos corrientes en educacin escolar498. En Mxico, los recursos destinados a la educacin siempre han sido altos. Todos los gobernantes del Mxico moderno han planteado la importancia de la educacin y sus efectos positivos en la movilidad social y, por lo mismo, se comprometieron a apoyar financieramente el sistema educativo mexicano. Sin embargo, otras lgicas y factores externos e internos han condicionado esos compromisos. La poltica social del presidente Echeverra o el auge petrolero durante el gobierno de Lpez Portillo facilitaron una mayor inyeccin de recursos financieros. El sentido contrario influy un problema mayor; la deuda externa, que condicion los aportes del gobierno del presidente De la Madrid499 y demand otras estrategias al de Salinas de Gortari. Con el ingreso al GATT, desde 1986 empez el cambio del modelo de desarrollo; se transit de una economa cerrada a un tratado comercial con los Estados Unidos y el Canad. No obstante los logros en la bsqueda de una economa ms estable, los embates de la crisis afectaron severamente a la educacin y pusieron en riesgo algunos logros del pasado500. Los efectos de la descentralizacin adoptada en el gobierno de Salinas y continuada en la gestin del presidente Zedillo tuvieron, como se ha sealado, un impacto directo en el uso de recursos financieros, que fueron desconcentrados hacia los estados. As, la funcin hegemnica del gobierno federal en el gasto pas a ser compartida. Sin embargo, la situacin del financiamiento de los estados es muy heterognea; hay estados como Nuevo Len, Veracruz, Mxico y Baja California que histricamente han destinado importantes proporciones de sus presupuestos al gasto educativo, mientras que hay administraciones estatales pobres

498

En el diario Folha de Sao Paulo (22/10/97) se denuncia que en 1996 el gobierno federal gast 39% ms de lo previsto en publicidad, el monto fue calculado en 491 millones de reales. La extensa propaganda televisiva en los ltimos aos haciendo marketing por el MEC ha generado comentarios en el sentido de que se vive una realidad educativa virtual (ver W. GARCA 1998, Educaao Brasileira..., ob. cit.). La informacin sobre las reiteradas omisiones del Brasil para divulgar sus gastos corrientes educativos, se da en II CONED (Plano Nacional de Educaao..., ob. cit.)

499

A pesar de los esfuerzos para mantener alta la proporcin del gasto programable para la educacin en el gobierno del presidente De la Madrid, la situacin econmica fue realmente crtica y el ajuste muy doloroso: tasa de inflacin superiores al 100%, baja drstica de la inversin productiva, prdida de empleos, aos de crecimiento cero, incremento de la pobreza absoluta y relativa (ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.).

500

Ibd.

como las de Oaxaca y Guerrero que apenas pueden realizar gastos de tipo simblico para enfrentar sus problemas en este campo501. Si bien con las medidas descentralizadoras de 1992 el 50% de la matrcula se encuentra bajo el control de los estados, no sucede lo mismo en cuanto al financiamiento. El gobierno central, al mantener su jurisdiccin sobre el cobro de impuestos, va convenios entre la federacin y los estados, les transfiere recursos para la administracin de los centros educativos y el aparato administrativo. Aun en 1993 el gobierno central, sobre todo a travs de la SEP, administr el 50% del gasto total en educacin, lo que se explica por los grandes recursos que implica la publicacin de textos gratuitos y porque las actividades de fomento a la ciencia y la cultura, tambin a su cargo, son ms caras que la prestacin de servicios escolares502. En el Per, se observ en 1987 un incremento espectacular del gasto educativo, como parte del aumento generalizado del gasto pblico. De 1 227 millones en 1985, el gasto pblico educativo pas a ser de 2 020 millones dos aos ms tarde, lo que implic un crecimiento real de 65%. Este espectacular y temporal crecimiento tuvo que ver tambin con el aumento desmesurado de personal administrativo y de docentes503. A partir de 1988 el pas cay en un grave proceso hiperinflacionario y recesivo, lo que gener una drstica disminucin del gasto pblico corriente en educacin. En 1990 el gasto en educacin se situ en el punto ms bajo de su historia reciente: 1 012 millones de dlares (983 millones a partidas corrientes y 29 millones a partidas de capital). En el perodo 1990-1994, la participacin del gasto educativo total en el gasto del gobierno ha pasado de 13% a 19%. Por su parte, la participacin del gasto pblico educativo en el PBI tambin muestra una tendencia creciente a partir de 1991. Sin embargo, hay dificultades para descomponer el gasto de capital por niveles educativos504. Basta con aumentar recursos financieros? La idea de que los recursos financieros constituyen una condicin necesaria pero no suficiente del cambio educativo, tiene en el caso de los Estados Unidos de Amrica y en los resultados del primer estudio regional comparativo de lenguaje y matemticas efectuado por la Unesco, dos ejemplos ilustrativos. Entre 1960 y 1988 los esfuerzos fiscales norteamericanos fueron de tal magnitud que se triplicaron los gastos reales por estudiante, reducindose el nmero de alumnos y alumnas por aula y estimulando que ms de la mitad de los docentes tenga por lo menos un master.

501

Ver Juan PRAWDA, Logros, inequidades y retos del futuro del sistema educativo mexicano, Mxico DF,Editorial Grijalbo, 1989. Ver ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.

502

503

Quienes presentan estos datos se basan en los aportados por el Diagnstico General de la Educacin (1993) ya citado: el total de docentes pas de 181 169 en 1985 a 240 391 en 1990 33% de aumento mientras que el personal administrativo pas de 25 231 a 55 135 (118% de aumento). Ver SAAVEDRA y MELZI 1998, Financiamiento de la educacin en el Per, ob. cit).

504

Las cifras corresponden a dlares estadounidenses de 1994. Es posible aadir el gasto de capital en el rubro educacin realizado por el Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud (Infes) que alcanz a 109 millones de dlares en 1994 (ibd.).

Durante el pasado cuarto de siglo, la tasa promedio estudiante/docente en las escuelas pblicas disminuy de ms de 25 a menos de 18, y ya en 1986 los docentes tenan un mnimo de 15 aos de experiencia en la enseanza. Los resultados, sin embargo, a pesar de que los recursos adicionales aumentaron claramente los gastos del sistema educativo con relacin al pasado, indican que el rendimiento baj. De acuerdo con un trabajo sobre esta situacin, los Estados Unidos no pueden esperar invertir las tendencias en educacin simplemente desembolsando ms dinero [...] tendran que emprender una reforma que cambie en profundidad la manera de gastar. Esta nacin tiene que examinar detenidamente la organizacin de la educacin505. En la publicacin de los resultados del mencionado estudio regional comparado de la Unesco sobre calidad educativa, se presentan tablas comparativas segn el orden observado por los pases participantes en el gasto para educacin (porcentaje del total del gasto pblico) y los resultados en lenguaje y matemticas. En esas tablas no hay coincidencia entre el orden de pases en materia del porcentaje del gasto en educacin y el orden de los mismos respecto a los resultados obtenidos. Pas Mxico Venezuela Paraguay Honduras Argentina Chile Repblica Dominicana Colombia Cuba Bolivia Brasil % del gasto en educacin 26,0 22,4 16,9 16,5 15,0 14,0 13,2 12,9 10,2 8,2 SD

Cuba, pas con una severa crisis econmica, que de acuerdo con esta tabla ocupa el penltimo lugar en cuanto a porcentaje de gasto en educacin y que, adems, es el nico pas que no ha sido merecedor de prstamos de entidades como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo506, obtuvo las mejores medianas tanto en lenguaje como en matemticas.

505

Fuente: John E. Chubb y Eric A. Hanushek, en Setting National Priorites: Policy for the Nineties; The Brookings Institution, Wasington DC. Citados por J. C. Tedesco en Tendencias actuales de las reformas educativas, Boletn del Proyecto Principal de Educacin en Amrica Latina y el Caribe N 35, Unesco/Orealc, Santiago de Chile, 1994.

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La influencia de los Estados Unidos de Norteamrica y dispositivos institucionales en ambas entidades de financiamiento, impiden a Cuba ser pas sujeto de asistencia tcnica o financiera de estas principales fuentes de financiamiento internacional para la educacin.

Considerando los resultados de lenguaje en tercer grado y de matemticas en cuarto grado, se observa que Cuba obtuvo una mediana de 343 y de 353 respectivamente. Mxico, Venezuela y Paraguay, los tres pases con ms alto porcentaje del gasto en educacin, obtuvieron resultados significativamente inferiores; con excepcin del obtenido por Mxico en matemticas, todos los dems estuvieron por debajo del promedio regional. Mxico obtuvo 224 para lenguaje y 256 en matemticas para esos grados. Venezuela obtuvo una mediana de 242 en lenguaje y de 226 en matemticas. Paraguay 229 en lenguaje y 248 en matemticas. Honduras, el cuarto pas con mayor porcentaje del gasto en educacin, obtuvo slo 216 en lenguaje y 231 en matemticas. Estos resultados contradicen la tesis esgrimida en buen nmero de pases de la regin, sobre la necesidad de mayores recursos financieros como principal condicin para lograr una mejor calidad de la enseanza. El lastre del armamentismo Reafirmando el significado de la Declaracin Mundial de Jomtien, en junio de 1996 se public en diversos e importantes diarios del mundo el artculo La educacin, la mejor inversin suscrito por los mximos dirigentes de la Unesco, Unicef, el Banco Mundial, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas507. En dicho artculo, estas personalidades expresaron que resulta inaceptable que en el mundo se gastase en ese entonces 800 billones de dlares anuales en armas y que no hubiera capacidad para destinar unos 6 billones de dlares por ao para que en el inminente ao 2000 todos los nios y las nias en edad escolar puedan asistir a la escuela. En 1999 se conoci la decisin del presidente de los Estados Unidos, Bill Clinton, de aumentar en 110 mil millones de dlares los presupuestos militares para los prximos seis aos, cuando en estos momentos ya son del orden de los 270 mil millones anuales, una cifra cinco veces superior a la ayuda oficial al desarrollo que cada ao se concede en todo el mundo508. Una noticia que pone en evidencia el poco inters por or aquellas recomendaciones. En Amrica Latina, superada la Guerra Fra y resueltos los principales conflictos internos y bilaterales, el peso del gasto pblico militar (GPM) sigue siendo significativo. Segn la estimacin ms conservadora, basada en la informacin oficial sobre gastos de defensa de pases para los que est disponible, la participacin del GPM en Amrica Latina alcanz a 9,7% como promedio a mediados de los aos noventa y fue de 8% en 1996. En trminos absolutos, el gasto militar de la regin lleg a 1,3% del PBI, correspondiente a cerca de 25 mil millones de dlares. De acuerdo con un trabajo de la Cepal, unidos dichos datos a los invertidos en orden y seguridad interna o en la polica, ascienden a 45 mil millones de dlares509. El gasto militar es menor en Amrica Latina que en otras regiones. Cabe hacer notar, sin embargo, que el nivel de conflictos blicos es ms bajo que en otras regiones. Adems, es la

507

Federico Mayor, director general de la Unesco; Carol Bellamy, directora ejecutiva de Unicef; James Wolfenson, presidente del Banco Mundial; James G. Speth, administrador del PNUD; y Nafis Sadik, directora del Fnuap (Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas).

508

Fuente: La incierta paz del siglo XXI, artculo de Vicenc Fisas en El Pas, Madrid, 20/3/99.

509

Ver Eugenio LAHERA y Marcelo ORTZAR, Gasto militar y desarrollo en Amrica Latina, en Revista de la Cepal N 65, Santiago de Chile, agosto de 1998.

regin cuyo gasto militar aument ms en el mundo entre 1990 y 1997. En este perodo, el incremento del GPM regional lleg casi a 12 mil millones de dlares. Pese a los acuerdos de paz en Amrica Central y a la casi ausencia de conflictos militares en la regin, la importacin de armamento lleg al mayor nivel en 1996, desde 1991, y casi duplic la de 1994, segn el International Institute for Strategic Studies510. En el mencionado estudio de la Cepal se seala que la proporcin de los gastos militares en los presupuestos nacionales ha aumentado con respecto a la de los gastos en educacin (de 78% en 1980-1989 a 93% en 1990-1995). En el perodo 1990-1995, los gobiernos centrales de los pases de la regin gastaron un promedio (no ponderado) de un dlar en defensa por cada 1,1 dlares en educacin y 0,9 dlares en salud. Estas relaciones muestran importantes diferencias nacionales, ya que en algunos pases el gasto militar supera el gasto en salud o aqul en educacin, y en otros supera a ambos511. Estas cifras son escandalosas si se ubican en el contexto de pobreza creciente en la regin latinoamericana y frente ala necesidad de incrementar de modo sustantivo el gasto social. En ese sentido, una de las mejores noticias de 1998 fue la firma de la paz entre el Per y Ecuador. De conformidad con las declaraciones de los presidentes Alberto Fujimori y Jamil Mahuad, dicha acuerdo representar sustantivas economas que tendran que ser orientadas fundamentalmente hacia los sectores sociales. H. La evaluacin de la calidad

Hoy la calidad est tambin asociada a una mayor transparencia en los resultados. La urgencia de medir los logros del aprendizaje a travs de prcticas evaluativas peridicas e instrumentos confiables est demandando la organizacin de pruebas de medicin, de laboratorios regionales de medicin y de sistemas nacionales de evaluacin. Se estima que la definicin de polticas pblicas ser facilitada por el conocimiento de lo ms representativo del mbito nacional y de cada centro educativo. La idea de evaluacin se ha ido haciendo gradualmente ms compleja. En los aos sesenta y setenta estaba reducida a los exmenes de evaluacin que se aplicaban a los alumnos en cada centro educativo, para determinar lo que stos haban obtenido del proceso de enseanza-aprendizaje aplicando determinados contenidos curriculares. Un segundo nivel de complejidad se expresaba en los denominados exmenes de aptitud, aplicados para el paso de un nivel a otro o para el ingreso a centros de educacin superior. Los exmenes de evaluacin del sistema educacional aplicados a una muestra significativa o a toda la poblacin estudiantil en un determinado nivel de escolaridad, as como los exmenes de evaluacin del grado de aprendizaje en las escuelas, en el mbito de los municipios, los estados, las provincias, los departamentos o los pases, constituyen un objetivo ms complejo y ambicioso. En otras palabras, se est pasando de los exmenes de evaluacin de estudiantes, sin objetivos de diagnstico ni intencin de modificar las prcticas pedaggicas, a exmenes de evaluacin nacional capaces de proporcionar importantes fuentes de informacin sobre los sistemas educacionales y sus componentes. Uno de los principales efectos de estos procesos

510

Fuente: ibd.

511

El trabajo citado de Cepal concluye que de estos antecedentes se desprende la necesidad de incluir el GPM en los anlisis del gasto pblico en general y de abrir un debate sobre su impacto, eficacia y eficiencia.

y de la publicacin de sus resultados es colocar la calidad de la educacin como tema central y prioritario de la agenda pblica512. La evaluacin del conjunto de los sistemas educacionales representa actualmente uno de los principales desafos en la regin latinoamericana. Ello ha significado organizar instrumentos de medicin posibles de ser aplicados a una muestra significativa o a la totalidad de una poblacin estudiantil en un determinado nivel de enseanza. En algunos casos ha representado la organizacin de sistemas nacionales de medicin de la calidad. Refirindonos a la evaluacin de los sistemas nacionales de evaluacin y apoyndonos en algunos casos nacionales en el trabajo de Carnoy y Moura Castro ya citado, los principales avances se registran en los siguientes pases latinoamericanos: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Mxico, Repblica Dominicana y Uruguay. Chile destaca con la creacin del Sistema de Medicin sobre la Calidad de la Educacin (Simce), con el apoyo en la Universidad Catlica. En 1988 los tests fueron aplicados a 233 mil estudiantes de cuarto ao bsico en 5 600 escuelas. Desde entonces, el Simce ha aplicado sus tests cada ao ininterrumpidamente en todas las escuelas del pas. La mayor difusin de sus resultados y la aplicacin de correctivos de poltica respecto a esos resultados es coincidente con la reinstalacin de gobiernos democrticos en 1990. Destaca, asimismo, la aplicacin anual de la Prueba de Aptitud Acadmica, sobre la base de cuyos resultados, unidos a las notas obtenidas en la secundaria, las universidades subvencionadas pblicas y privadas seleccionan a sus estudiantes (el nmero de estudiantes seleccionados depender del nmero de vacantes disponibles). En Argentina, luego de una experiencia inicial en la provincia de Mendoza, se cre el Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad de la Educacin (Sinec). En 1994 se aplic, en veintitrs provincias y en el municipio de la ciudad de Buenos Aires, el Censo Nacional de Docentes y Establecimientos Educativos. Colombia presenta un sistema bien estructurado de exmenes que podra servir para fines de evaluacin. En 1991 se tom una primera muestra representativa de escuelas rurales y urbanas, pblicas y privadas, aplicndose tests de espaol y matemticas a estudiantes de tercer y quinto grados, como base de la creacin del Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad de la Educacin. En el perodo 1994-1998 se registra una evaluacin de logros a 230 mil nias y nios de tercer, quinto, sptimo y noveno grados de educacin bsica, oficial y privada; en todas las instituciones escolares oficiales y privadas se distribuyen manuales y guas para la autoevaluacin institucional; se disea la evaluacin de los docentes en servicio y los exmenes de ingreso al servicio del Estado513. Como resultado del Programa de Modernizacin de la Educacin (1989-94) en Mxico la Direccin General de Evaluacin y de Incorporacin y Revalidacin de la Secretara de Educacin Pblica sistematiza su evaluacin en la totalidad de los treinta y un estados dentro del Sistema Nacional de Evaluacin Educacional (SNEE). Este sistema se propone destacar las diferencias regionales entre los estados en cuanto al aprovechamiento escolar, evaluar la eficacia pedaggica y los aprendizajes de las materias en las diferentes series, y finalmente dar informacin a la SEP para la reasignacin de recursos y el reajuste de sus programas curriculares, con el magisterio y en la infraestructura educacional. Costa Rica realiza peridicamente exmenes nacionales para evaluar el rendimiento de los estudiantes en primaria y en el ciclo bsico secundario. Ha comenzado a realizar exmenes acumulativos al fin del sexto al noveno grados, como una forma de medir el desempeo de las escuelas.

512

Ver DE MOURA y CARNOY 1997, Como anda a reforma..., ob. cit.

513

Ver COLOMBIA 1998, Reforma Educativa..., ob. cit.

En Uruguay, el Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad de la Educacin Primaria, presenta como innovacin su trabajo de comunicacin permanente con un equipo de conectores, integrado por supervisores, funcionarios y directivos que se desempean llevando la informacin a los establecimientos. El propsito de esta estrategia es posibilitar que los resultados de las evaluaciones no se limiten a informaciones numricas o porcentajes y lleguen, ms bien, a ser diagnsticos. A partir de estos diagnsticos fue posible, por ejemplo, definir el trabajo con las escuelas de jornadas completas. Desde 1995 se realizan pruebas en el marco de los proyectos Mecaep y Mesyfod, ambos con financiamiento exterior adems del pblico. Los resultados de las pruebas son enviados a los establecimientos pblicos y privados para que la comunidad acadmica de los mismos los discuta y trabaje. Se plantea hacerlos conocer a los padres y trabajar con ellos. A pesar de la disposicin de la ANEP (Administracin Nacional de Educacin Pblica) de hacer conocidos los resultados, ello no fue posible por la oposicin de los colegios privados514. En Brasil, el Ministerio de Educacin cre el Sistema Nacional de Evaluacin de la Educacin Bsica (SAEB), que comenz a aplicar pruebas de rendimiento a una muestra nacional de estudiantes, lo que da una idea del rendimiento de los alumnos de los diferentes estados. El estado de Minas Gerais comenz a aplicarlas desde 1992, extendiendo su uso de modo regular a toda la poblacin infantil de sus escuelas. En 1992 la regin del Nordeste y el estado de Sao Paulo comenzaron a crear sistemas de evaluacin sistemtica. En Repblica Dominicana la nueva Ley General de Educacin 66-97 prev la creacin de un Sistema de Evaluacin de la Calidad de la Educacin. Desde 1993 se aplican pruebas nacionales en los ltimos grados de los niveles Bsico (octavo grado) y Medio (cuarto de bachillerato). Se ha instituido desde 1998 el Reconocimiento al mrito estudiantil, valorando tanto el rendimiento acadmico como el compromiso comunitario de los estudiantes. En 1999 se diseaba un programa de cobertura general para evaluar el desempeo docente en el sistema educativo dominicano, como base para incentivos y estmulos515. Cules son los efectos de estos diferentes tipos de evaluacin acadmica sobre la calidad de la enseanza? Se seala que en general los tests de aptitud, tanto los que miden la aptitud mnima como los exmenes de admisin, tienen efectos positivos para compatibilizar el currculo con los resultados deseados en las materias por ellos cubiertas. Estos instrumentos establecen parmetros muy definidos. Sin embargo, las estrategias pedaggicas son condicionadas por los contenidos de los tests, pues se atribuye ms poder a los examinadores o a quienes los elaboran que a cualquier otro agente de los sistemas educativos. Se requerira que los formuladores del currculo y los elaboradores de los instrumentos de medicin trabajen juntos; as habra mayor garanta para que tanto los exmenes finales como los de admisin puedan ser instrumentos importantes para garantizar la aplicacin del currculo y motivar a los alumnos a aprender su contenido516.

514

Fuente: Carmen TORNARA Educacin, desarrollo y democracia, en Revista Brecha, Montevideo, 15 de mayo 1998.

515

Fuente: entrevista a autoridades de la Secretara de Educacin, Bellas Artes y Cultos de Repblica Dominicana.

Respecto a los tests de evaluacin del sistema, stos si bien tienen por objetivo evaluar el sistema educacional o ciertos aspectos de las reformas educativas, y no evaluar a los propios estudiantes, su mayor importancia es su condicin de fuente de informacin sobre el sistema educativo. Empero, disponer de informacin, por abundante que sea, no significa necesariamente que se pueda utilizar o divulgar en beneficio de una mejor calidad en el aprendizaje. Son escasos los ejemplos de que los resultados de los tests hayan servido para modificar estrategias y prcticas educativas y mejorar la calidad de los procesos educativos. Mas an: un problema no previsto a la hora de impulsar esta evaluacin de los sistemas educativos, es saber cmo utilizar los resultados para tomar decisiones que posibiliten modificar polticas. Un caso emblemtico es el uso de los resultados del Simce, en Chile. El gobierno militar, inspirador del sistema, slo hizo un uso discreto de los mismos y no los dio a conocer al pblico. En contraste, durante el gobierno democrtico de Aylwin el anlisis y la publicidad de esos resultados ayudaron a generar el Proyecto de las 900 Escuelas en apoyo a las que registraban los peores rendimientos, y ayud a hacer ms transparentes tanto las desigualdades educativas entre regiones y entre tipos de establecimientos, como la necesidad de iniciar un nuevo proceso de reforma educativa. Luego de una dcada de aplicacin del Simce en Chile, sus crticos siguen insistiendo en que fue creado con una estrecha visin economicista de la educacin. Con la divulgacin de sus resultados, afirman, se est propiciando el hecho de que los colegios debieran ser estimulados para competir, aumentando cada vez ms sus porcentajes de logros en los aprendizajes, y, a su vez, que las familias debieran optar por aquellos establecimientos con mejores ubicaciones en los ranking establecidos. Dudan, asimismo, de que sus resultados solos sirvan para una real medicin de la calidad educativa, sobre todo si se tiene en cuenta que la evaluacin no abarca el conjunto de factores que inciden en que un aprendizaje se logre y mantenga su nivel de calidad. Adems, se precisa, a los padres slo se les ofrece el acceso a la educacin de sus hijos bajo el principio de la libertad para elegir, pero nadie les garantiza que esa educacin ser de igual calidad para todos. Esta experiencia chilena y las de otros pases de la regin no son suficientes para superar la impresin de que los sistemas nacionales de evaluacin tienen an poco impacto en el mejor funcionamiento del sistema educacional y sus escasos resultados no guardan relacin con los costos invertidos en la estructuracin de estos sistemas y los de la organizacin, aplicacin e interpretacin de sus instrumentos. Fernando Reimers afirma que estos sistemas fueron implantados, o transplantados, como una solucin tecnolgica con una visin arcaica de la administracin pblica, un modelo vertical de implementacin de polticas educacionales de arriba a abajo. El desafo principal es conseguir que estos sistemas dejen de ser rgidos, verticales y de poca efectividad, as como lograr que pongan nfasis en dos tipos de conocimientos: sobre lo que hay que hacer y el referido a apoyar los procesos de cambio organizacional. Respecto al conocimiento sobre lo que hay que hacer, se debe superar el hecho de que la mayora de los sistemas actuales slo favorezcan la obtencin de informaciones sobre los niveles de rendimiento escolar a travs de una prueba al final del cuarto u octavo grado, sin considerar el nivel de conocimientos de esos nios y nias al ingresar al sistema ni las contribuciones de factores extraescolares, como el nivel educativo de los padres o sus condiciones socioeconmicas. El valor agregado generado por las escuelas y los factores que permiten producirlo, y los procesos pedaggicos que proporcionan ese valor agregado, tendran que ser informaciones proporcionadas por los sistemas de evaluacin. El seguimiento y el apoyo de los procesos de cambio educacional constituyen otra carencia de los sistemas de evaluacin. Los actuales sistemas no posibilitan que el director y los docentes de las escuelas que forman parte de un sistema complejo como el educativo, aprendan; la

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Carnoy y Moura Castro sealan que este trabajo conjunto entre los formuladores de currculos y de los test se da con buenos resultados pedaggicos en Francia con el examen del baccalarut.

opcin vigente se limita al aprendizaje de un grupo cupular de tcnicos. El tipo de aprendizaje organizacional que es necesario generar con los procesos evaluativos debiera ser el que apoya los procesos de dilogo y reflexin en las escuelas, posibilitando que los profesores puedan analizar su prctica y modificarla517. Habra, sin embargo, otras situaciones y otros factores por considerar. Los malos resultados obtenidos luego de la aplicacin de pruebas empricas en Mxico518 en la dcada de los ochenta alertaron sobre posibles causas de los mismos, no slo pedaggicas sino de ndole econmica. Los contraargumentos o factores esgrimidos como probables fueron tres. En primer trmino, poner en tela de juicio la confiabilidad y validez de los instrumentos utilizados para hacer las mediciones (no existen informes sobre pruebas de confiabilidad estadstica ni sobre posibles trabajos para demostrar su validez). Un segundo factor es que las nias y los nios mexicanos no estn acostumbrados a responder a exmenes estandarizados y que la presencia de extraos en el saln de clases pudiera haberlos intimidado. La tercera inferencia es que el porcentaje tan alto de reprobacin indica que los objetivos, los materiales y los textos, el currculo en otras palabras, est por encima de las capacidades de los nios y las nias mexicanos, con lo que la mirada acusadora pudiera tornarse contra quienes los produjeron. La medicin de la calidad de la educacin comparativa en el mbito latinoamericano El Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin creado en la Unesco en el marco del Proyecto Principal de Educacin en Amrica Latina y el Caribe, financiado en cooperacin con el BID, la Fundacin Ford y el Convenio Andrs Bello, tiene cuatro lneas de accin: la realizacin de estudios comparativos internacionales, la generacin de estndares de la calidad de la educacin, el impulso de programas de investigacin evaluativa para la puesta en prctica de polticas educativas y el desarrollo del fortalecimiento institucional. El Primer Estudio Regional Comparativo de Lenguaje, Matemticas y Factores Asociados fue realizado con estudiantes de tercer y cuarto grados de los siguientes trece pases de Amrica Latina: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Honduras, Mxico, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Venezuela. Llegar a la etapa final del estudio requiri ejecutar toda la fase de pruebas y pilotajes experimentales para garantizar la consistencia tcnica de los instrumentos y su estandarizacin para todos los pases participantes. Ello llev ms de un ao. A travs de esa fase se prob en todos los pases participantes un conjunto importante de tems (90 para lenguaje y 120 para matemtica) a una submuestra de aproximadamente 13 mil nios y nias de toda la regin latinoamericana, cercana al 20% de la muestra definitiva. El tamao de la muestra fue determinado con un mnimo de cuarenta estudiantes por escuela, veinte por

517

Comentarios de Fernando Reimers sobre la evaluacin del desempeo escolar en el seminario sobre la reforma educativa en Amrica Latina organizado con ocasin de la Asamblea Anual de los Gobernadores del BID en marzo de 1996.

518

Investigacin emprica desarrollada en 1983 en el estado de Aguascalientes por Gilberto Guevara Niebla, cuyos resultados fueron impactantes: reprobaron 73,3% de alumnos y alumnas de segundo, 66,4% de cuarto y 84,1% de sexto. En lo ms bajo de la escala se encontraban alumnas y alumnos de las escuelas incompletas, que son pblicas y rurales (ver ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.).

grado, cien escuelas como unidades primarias y cuatro mil estudiantes como unidades de agregacin secundarias519. Dicho estudio regional comparado busc responder las siguientes preguntas: Qu aprenden los alumnos? Cul es el nivel en que ocurren esos aprendizajes?

Qu competencias han desarrollado los alumnos sobre la base de esos aprendizajes? Cundo han ocurrido los aprendizajes? (estas cuatro primeras preguntas se responden a partir del conocimiento del rendimiento de los alumnos en las reas evaluadas y determinan los niveles de aprendizaje), y Bajo qu condiciones se han producido los aprendizajes? (orientada a la investigacin de los factores asociados a dicho aprendizaje). As, el estudio se enfoca en el descubrimiento de las relaciones entre las variables de insumo, de proceso y de producto que intervienen en los rendimientos en lenguaje y matemticas. La aplicacin de las pruebas se efectu entre junio y noviembre de 1997. Simultneamente se administraron cuestionarios a los alumnos y a los directores, docentes y tutores de esos mismos estudiantes. Se puede afirmar que este estudio es pionero y diferente a otras experiencias en la medida que tuvo las siguientes caractersticas: Se bas en el currculo de los pases. La construccin de los instrumentos de medicin fue resultado de un proceso concertado con los responsables de los sistemas de medicin y evaluacin de la educacin de los pases participantes, a partir del anlisis profundo de sus propios currculos. Otros estudios internacionales slo entregan informacin sobre los rendimientos de los estudiantes; en ste se incluyen variables referidas a polticas educativas, a programas y planes de estudio, a la administracin de las escuelas, a los docentes, a los padres y a los propios estudiantes. En otros trminos, no se trata de determinar slo resultados sino de explicarlos sobre la base de variables y factores relacionados. La informacin comprendida se presenta no slo agregada por pas, sino diferenciando las escuelas segn su base demogrfica metrpolis, centros urbanos de tamao medio y localidades rurales y tipo de administracin, privada o pblica. Tanto en la construccin de las escalas de las pruebas como en el anlisis estadstico de los resultados, se utilizaron metodologas avanzadas como el Modelo de Rasch y el Modelo de Niveles Jerrquicos Lineales520.

519

La estratificacin de la muestra estuvo dada por dos criterios. Uno principal fue la cantidad de habitantes de la poblacin donde se ubica la escuela. Uno segundo o especial, el tipo de gestin o direccin de la escuela, sin importar el origen o la propiedad de los recursos con que opera. Ver UNESCO, Primer Estudio Internacional Comparativo. Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin, Santiago de Chile, Unesco, 1998.

520

El Modelo de Rasch permiti establecer una escala comn para todas las pruebas de una misma asignatura y lograr resultados comparables. El Modelo de Niveles Jerrquicos Lineales permiti incorporar los efectos de variables como la tasa de

Los resultados del primer estudio regional comparativo de lenguaje y matemtica521 En el tercer grado, en lenguaje, los pases se ordenan en tres grupos: el primero integrado slo por Cuba, a casi 100 puntos (dos desviaciones estndar) sobre el promedio regional. Un segundo grupo est integrado por Argentina, Chile y Brasil, por sobre el promedio regional. Un tercer grupo est compuesto por Colombia, Venezuela, Bolivia, Paraguay, Mxico, Honduras y Repblica Dominicana, por debajo del promedio regional. En matemticas hay slo dos grupos: el primero compuesto por Cuba, que est por sobre el promedio regional. El segundo grupo, por debajo del promedio regional, ordena a los pases as: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Bolivia, Mxico, Paraguay, Repblica Dominicana, Venezuela y Honduras. En el cuarto grado, en lenguaje los puntajes en general son superiores a los de tercero. Cuba se ubica, nuevamente, en un ntido primer lugar. Un segundo grupo, por sobre el promedio regional, est formado por Chile, Argentina, Brasil, Colombia, Mxico y Paraguay. Un tercer grupo, por debajo del promedio regional, est conformado por Venezuela, Honduras, Bolivia y Repblica Dominicana. En matemticas, los puntajes tambin son superiores a los del tercer grado. Cuba integra el primer grupo a casi 100 puntos sobre el promedio regional. Un segundo grupo, situado por sobre el promedio regional, est conformado por Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Mxico. El tercer grupo presenta resultados por debajo del promedio regional y est compuesto por Paraguay, Bolivia, Honduras, Repblica Dominicana y Venezuela. La publicacin en la que se presentan estos resultados remarca los siguientes datos: Una primera aproximacin al tema de la equidad, seala el estudio, tiene que ver con la necesidad de lograr una distribucin de resultados comparativamente homognea. Pero ello no es suficiente para apreciar la dimensin de la equidad; tambin es necesario vincular los resultados a otras variables tales como los estratos definidos en el estudio y otros indicadores sociales, econmicos y culturales. Las variaciones en rendimiento segn estrato son una indicacin de evidencias que relacionan los estratos y los rendimientos. Por ello sera posible establecer orientaciones que afecten polticas. Un segundo aspecto resaltado es que en los pases donde existe un alto nivel de voluntad poltica expresada en prioridades presupuestarias para la educacin o Reformas Educativas en marcha o finalizadas, donde se combinan innovaciones pedaggicas y las de gestin, se logran mejores resultados. Sin embargo, se precisa en el informe, estos no son tributarios de cualquiera de las acciones anteriores tomadas aisladamente, sino que lo son de su combinacin, acumulacin y consistencia en el tiempo. Con referencia a la educacin rural, con la excepcin de Cuba, los rendimientos se encuentran a menos de una desviacin estndar de la media regional. Existen, adems, rendimientos diferenciados entre lenguaje y matemticas en el sector rural, situndolos alrededor de la media regional y, en algunos casos, superando los resultados de escuelas en megaciudad y urbanas. Chile y Colombia constituyen la excepcin. En Chile, las escuelas de ciudades de nivel intermedio tienen mejor rendimiento que las de los otros dos tipos: esto podra sugerir que ello es efecto de la poltica de descentralizacin puesta en prctica que ha puesto en condiciones similares a las escuelas de los distintos tipos de ciudades, independientemente de su ubicacin

alfabetizacin de los pases, el nivel de escolaridad de los padres o tutores de los estudiantes, as como los recursos de la escuela (ibd.).

521

Los resultados no incluyen, en el documento publicado por la Unesco, los datos de Costa Rica y Per. Por un cambio de gobierno, Costa Rica no pudo cumplir los plazos para la entrega de los resultados. Por su parte, el Per no dio su aprobacin para que sus resultados fueran incluidos en dicho documento.

con respecto a la capital del pas522. En Colombia, las escuelas rurales, en algunos casos, superan a las de los otros dos estratos y en otros casos son mejores que las escuelas de ciudades de tamao medio. La persistencia de un programa durante veinticinco aos Escuela Nueva y otras iniciativas innovadoras en el medio rural pueden explicar estos resultados. El factor lenguaje en sociedades multilinges es, sin embargo, un elemento que pesa en los resultados, en particular en Bolivia, que en consecuencia amerita una consideracin especial. En general, los resultados en cuarto grado son superiores a los de tercero, con excepcin de Bolivia en el estrato pblico. De modo similar, los puntajes obtenidos en lenguaje son superiores a los de matemticas. Si bien las escuelas privadas tienden a tener mejores puntajes que las pblicas, esta supremaca no se verifica en todos los casos. As, en lo que dice relacin a la diferencia de logros o puntajes alcanzados entre alumnos de tercer y cuarto grado en lenguaje, los centros educativos pblicos logran puntajes ms altos que los privados en la mayora de los pases. Lo contrario sucede en cuanto a las diferencias de logros en matemtica. Cuando se toma en consideracin las tasas de analfabetismo, la disponibilidad de recursos de la escuela y la educacin de los tutores, los pases son afectados y cambian en sus posiciones. El efecto es mayor en los casos de niveles de alfabetismo para matemticas en cuarto grado y de mayor o menor disponibilidad de recursos en la escuela para ambas asignaturas. La interpretacin que se intenta es que ello se debe a los importantes niveles de inequidad en los pases respecto a esas variables, que influyen en la expresin de las diferencias en el rendimiento. Una conclusin central del estudio es que las diferencias entre algunos de los doce pases o grupos de ellos no son necesariamente significativas. La notable excepcin es Cuba.

Estos resultados han comenzado a tener ecos que pueden ser significativos si son tomados como elementos de un diagnstico que ayude a afianzar los buenos resultados y a establecer estrategias correctivas donde sea necesario. En Brasil y Argentina fueron presentados como relativamente exitosos. En Chile, el ministro Jos Pablo Arellano se complaci con los resultados obtenidos en lenguaje, no as con los alcanzados en matemticas. En Colombia y Venezuela las nuevas autoridades, administraciones Pastrana y Chvez respectivamente, mostraron inters en conocerlos. En Repblica Dominicana las autoridades han manifestado su intencin de analizarlos; asocian los puntajes alcanzados con los an altos niveles de analfabetismo que tiene su poblacin. En el Per, instituciones de la sociedad civil, algunos medios de comunicacin y congresistas han demandado explicaciones a las autoridades educativas del gobierno de Fujimori por no autorizar a la Unesco que los resultados sean dados a conocer pblicamente. La difusin de estos resultados en Pedagoga 99, ante ms de cinco mil docentes procedentes de la casi totalidad de pases de la regin, de pases de otras regiones y de centros educativos cubanos, gener mltiples preguntas y dio paso a algunas decisiones. En su discurso clausurando ese Congreso, Fidel Castro, presidente del Consejo de Ministros de Cuba, adems de manifestar su complacencia con los resultados y valorar los esfuerzos desplegados por maestras y maestros en las condiciones adversas del perodo de crisis, anunci que los educadores cubanos tendran un 30% de aumento en sus haberes.

522

Nota de prensa del Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin, que presenta resultados de este Primer Estudio Internacional Comparativo.

Los pasos siguientes El estudio tiene previsto desarrollar durante el primer semestre de 1999 un informe cientfico en el que se den los indicadores tcnicos de toda la aplicacin, relacionndolos con los factores asociados al rendimiento desde la perspectiva de los estudiantes, de los padres, de los docentes, de los directores y de los propios establecimientos. Dicho informe explicar los principales porqu de estos resultados. Latinoamrica en la evaluacin comparativa a nivel internacional Los temores de algunos gobiernos a ingresar en sistemas de medicin en los que se comparan los rendimientos de sus pases con los de otros de mucho mayor nivel de desarrollo, tienen su origen en los elevados costos de varias de estas experiencias, en el riesgo de obtener calificaciones tan bajas respecto a pases ms adelantados y en que el uso internacional y poltico de esos resultados, en el mbito interno, distorsione la imagen de la educacin nacional y dificulte los actuales esfuerzos por modernizar o reformar los sistemas educativos. A finales de la dcada de los ochenta, por ejemplo, la Evaluacin Educativa Internacional (EEI) analiz los conocimientos de lectura de nios y nias de 9 aos en veintisiete pases del mundo, incluidos Venezuela y Trinidad Tobago. Las nias y los nios de Trinidad y Tobago tuvieron un desempeo satisfactorio, con algo ms de la mitad de desviacin estndar por debajo de muchos pases europeos. Los venezolanos, en cambio, registraron una desviacin estndar y media por debajo de los niveles europeos, con el desempeo ms bajo de los veintisiete pases estudiados523. Martn Carnoy y Claudio de Moura relatan que a principio de los aos noventa los estudiantes brasileos, procedentes de Sao Paulo y Fortaleza participantes en la prueba de matemticas y ciencia de la Evaluacin Internacional del Progreso Educacional (EIPE), tuvieron un puntaje muy inferior al de sus homlogos de los pases desarrollados y de los pases asiticos de reciente industrializacin; el puntaje del 5% superior en el Brasil no fue ms alto que el porcentaje medio en pases como Corea, Taiwn, Suiza, la antigua Unin Sovitica y Francia. Slo dos pases del rea Colombia y Mxico participaron en el Tercer Estudio Internacional de Matemticas y Ciencias, conocido como TIMSS (Third International Mathematics and Science Study). El TIMSS es orientado por la Asociacin Internacional para la Evaluacin del Logro Educativo (IEA), con sede en Holanda. Este es el estudio de anlisis y evaluacin curricular de mayor escala que se ha emprendido, con la participacin de ms de cuarenta pases, para observar el desempeo de los alumnos de sptimo y octavo grados en las habilidades matemticas y cientficas e investigar los factores asociados del colegio, el profesor y la administracin escolar. Este estudio se aplica tambin con otros pases en la evaluacin de estudiantes de tercer y cuarto grados. La seleccin de la muestra se hizo teniendo en cuenta la estratificacin propuesta en el estudio y cubriendo un total superior a doscientos estudiantes. En el diseo del TIMSS se considera al currculo como una variable central del estudio, como tambin lo es la relacin entre ciencias y matemticas como componentes separados del currculo. En el modelo conceptual del TIMSS, la variedad de factores que constituyen el medio ambiente educativo puede estudiarse desde la perspectiva de tres niveles del currculo: el propuesto, el desarrollado y el logrado. Las variables que influencian la educacin se consideran inmersas en una serie de contextos, partiendo del ms global al ms personal. Los contextos ms pequeos estn influenciados por los ms grandes en los cuales estn inmersos, pero no son subconjuntos simples de los ms grandes, sino que mantienen sus peculiaridades524.

523

Datos del Banco Mundial (1993), citados por DE MOURA y CARNOY 1997, Como anda a reforma..., ob. cit.

Mxico no permiti que se publicaran sus resultados; y Colombia qued penltimo entre los cuarenta y un pases examinados. El desempeo promedio de los cuarenta y un pases que culminaron todas las etapas del estudio en matemticas muestra una gran diferencia entre los resultados de los primeros pases (Singapur, Corea y Japn) y los ltimos (Kuwait, Colombia y frica del Sur). Los resultados en ciencias tambin muestran una gran diferencia entre los primeros (Singapur, Repblica Checa y Japn) y los ltimos (Kuwait, Colombia y frica del Sur). El desempeo de Colombia fue mejor en ciencias que en matemticas; esa fue tambin la tendencia general para todos los pases. En el documento oficial colombiano presentando los resultados nacionales e internacionales, se especifica que los instrumentos de evaluacin y cuestionarios de contexto se aplicaron a 141 de los 150 colegios de una muestra representativa de todos los colegios con sptimo y octavo grados de educacin bsica; en nueve colegios hubo dificultades en la aplicacin de la prueba. Se afirma que la comparacin internacional puede ser el hecho menos relevante, pero s lo son los resultados que nos den un primer indicador de las realidades que muestra el estudio de la educacin en matemticas y ciencias para Colombia donde existen grandes diferencias entre el currculo propuesto, el currculo desarrollado en el aula de clase y el currculo logrado por los alumnos. El TIMSS para Colombia nos deja una fuente de datos importantes para investigar los principales factores que estn determinando el bajo rendimiento y la baja eficiencia de la educacin en ciencias y matemticas en el pas.

524

Ver COLOMBIA, Ministerio de Educacin Nacional, Diseo, metodologa y resultados generales. TIMSS-Colombia, Serie Publicaciones para maestros, Santaf de Bogot, Ministerio de Educacin Nacional de Colombia, 1997.

A modo de reflexin y balance

[Mi intento de abordar las reformas educativas poniendo nfasis en la equidad y la exclusin fue superado por las circunstancias en que se desarroll este trabajo. Conforme avanzaba, consultaba fuentes, reciba informacin y encontraba nuevos datos, fue necesario ampliar los objetivos originales y, sin perderlos de vista, construir la lgica del ltimo captulo a partir de la asociacin de los orgenes del actual cambio educativo con las tendencias de las economas y las exigencias de la globalizacin en la regin latinoamericana, analizando ocho aspectos centrales del debate educativo presente y previendo posibles necesidades de ajuste para el futuro. El recorrido por los actuales procesos educativos en Amrica Latina, con la informacin actualizada que se ofrece de ellos, pude realizarlo con el apoyo de instituciones y profesionales amigos. Algunos de stos, conductores o partcipes de esos procesos; otros, contestatarios a ellos, aunque todos con el rasgo comn de no ser espectadores sino actores comprometidos con las opciones que consideran mejores para la educacin de sus pases. Vaya en primer trmino mi particular reconocimiento a su generosidad y disposicin de servicio.] El actual clima de reforma y modernizacin de la educacin El nuevo siglo encuentra a Amrica Latina en lo que respecta a educacin en una situacin ambivalente. Es clara la dualidad entre los actuales esfuerzos por modernizar y reformar los sistemas y el ejercicio educativo, y un dficit acumulado difcil de remontar. Se asumen los desafos nuevos sin haber cumplido satisfactoriamente anteriores etapas de su desarrollo educativo. En algunos pases se llega al siglo veintiuno sin haber solucionado problemas ya superados en otras regiones durante el siglo diecinueve. Estimulados por factores externos y la propia dinmica del cambio en la regin, esos pases no concentran su accin en mejorar lo existente y enfrentar el agudo problema de la igualdad de oportunidades, sumndose a las exigencias de recrear el concepto de calidad buscando parmetros cada vez ms difciles de alcanzar. Esto hace ms complejo y difcil el desafo, corriendo los intentos de reforma el riesgo de perderse en esfuerzos por descubrir nuevos paradigmas de la educacin sin haber consolidado lo fundamental. Prcticamente no hay pas que no est de un modo u otro desarrollando empeos por modificar parcialmente o por transformar sus sistemas educativos, todos estimulados por un "clima regional de reforma y modernizacin" alentado por determinados factores externos y por decisiones nacionales. Ms all de sus orientaciones polticas, la clase dirigente y los responsables de la elaboracin, el desarrollo y la difusin de estas reformas, las ejecutan dentro de parmetros semejantes de referencia y con lecturas similares para comprender los complejos fenmenos que intentan enfrentar. Es difcil, sin embargo, encasillar al conjunto de estas experiencias en determinados enfoques tericos o slo en la influencia de determinadas instituciones o perodos de gobierno; hay especificidades nacionales que hacen ms distinguibles a unas de otras. Las experiencias analizadas muestran heterogeneidad en sus desarrollos y resultados. En cada pas han tenido influencia la posicin, la disposicin y el grado de fuerza de los actores sociales y educativos, el nivel de calidad y homogeneidad de los cuadros directivos a cargo de la educacin as como la prioridad poltica otorgada, con expresiones en los recursos asignados y utilizados. El ritmo de las reformas es ms lento que el previsto o deseado por sus impulsores. Los principales logros siguen siendo cuantitativos, en trminos de una cada vez mayor cobertura y acceso a niveles superiores al primario y bsico. No hay distancia suficiente en la mayora de los casos para medir sus efectos. Sin embargo, se puede adelantar que los cambios

cualitativos y de real avance institucional, con escasas excepciones, no son significativos. Los resultados de los aprendizajes de los estudiantes, de acuerdo a evaluaciones nacionales y otras de comparacin regional e internacional, estn distantes de satisfacer las expectativas nacionales. Sigue siendo enorme la brecha entre la capacidad de realizar diagnsticos, de detectar necesidades y de imaginar cambios posibles y la capacidad en los pases para llevar a la prctica esas innovaciones o soluciones respecto a las principales expresiones de crisis educativa. Los renovados discursos que se iniciaron a fines de los '80 e inicios de los '90, se presentaron a s mismos tratando de evitar ser considerados como reforma educativa. Hoy se pugna por definir como reforma todo intento de cambio educativo. Han influido en ello: la generalizada idea de que la naturaleza y las circunstancias de estos cambios estn asociados a una mayor competitividad y a su capacidad para ser identificados con la modernidad; la globalizacin entre iguales operada en Latinoamrica va reuniones ministeriales, polticas de intercambio o presin de organismos internacionales. Todo ello homogeneiz el discurso y las intenciones de reforma educativa. Las influencias de la globalizacin econmica Los actuales ejercicios de reforma educativa tienen antecedentes no slo sociales y educativos. La influencia de la globalizacin econmica mundial en Amrica Latina tal vez tenga en las actuales caractersticas del cambio educativo uno de sus principales ejemplos. Fueron economistas urgidos por compatibilizar la satisfaccin de necesidades bsicas con la elevacin de competitividad internacional en los pases, quienes se adelantaron en ubicar la centralidad de la educacin en todo desarrollo. Ellos estimularon al trmino del ajuste econmico a que se formulara como interrogante central en materia educativa: Qu reformas iniciar para lograr que las escuelas en Amrica Latina eleven sus rendimientos a niveles similares a los de otras regiones del mundo exitosas en asociar educacin como componente esencial del desarrollo econmico?. La vigencia del capital humano en el discurso educativo influy significativamente para que los criterios econmicos pautaran las caractersticas del cambio educativo, para que en mltiples casos la imagen de educacin y sociedad deseadas convirtiera a los pases del sudeste asitico -y sus pujantes economas sostenidas por la educacin- en modelo por imitar, para que la privatizacin de la educacin se pusiera en el centro del debate o para que entidades internacionales de financiamiento y sus prstamos se convirtiesen en uno de los principales estmulos de cambios en la educacin de buen nmero de pases de la regin. Estas reformas se generan en un marco de eliminacin de la movilidad social como objetivo educativo y con propuestas para subordinar los procesos educativos a las necesidades econmicas. Si bien el desarrollo de estos procesos tuvo en los educadores a sus principales actores, los sistemas educativos trataron de dar respuesta a una demanda clara: recursos humanos calificados para el desarrollo econmico y una mayor competitividad.

En torno a la calidad La calidad es el centro de atencin de los actuales procesos de reforma y modernizacin educacional. Se ha avanzado en el reconocimiento de que las medidas parciales no bastan y que ms bien habra que alentar un abordaje sistmico. El rendimiento escolar en el aula como expresin de la calidad alcanzada es otro de los consensos obtenidos. No obstante los consensos sobre varios factores de calidad por considerar, la experiencia de esta dcada tambin es indicativa de la necesidad de rescatar prcticas anteriores a partir de las cuales determinados centros y sus docentes lograron lo que se conoce como "buena educacin" basados en el modelo de una buena escuela, sea esta pblica o privada, con actividades conducidas por docentes preparados, el estudio de textos, los ejercicios individuales y grupales, entre otras caractersticas. Sobresalen en los actuales procesos esfuerzos por abordar la extensin de las jornadas escolares, la transformacin curricular, el uso de materiales y nuevas tecnologas as como la profesionalizacin docente, como factores clave de una mejor calidad educativa.

La ampliacin de las jornadas escolares representa un esfuerzo por paliar los efectos de la extraordinaria ampliacin de la cobertura realizada sin ampliar la infraestructura y reduciendo la jornada escolar en centros pblicos. Chile es el pas que ms ha avanzado en esta materia, proponindose como meta implantar la Jornada Escolar Completa en todo el sistema hasta el ao 2002. Esta experiencia seala lo costoso y complejo de intentar dar respuestas en mbitos nacionales a nuevas necesidades de espacio y equipamiento educativo, y, sobre todo, por lograr dar sentido educativo a la utilizacin de un mayor espacio en el tiempo escolar. En una regin donde es grande el riesgo de convertir en slogan a cambios como ste, es recomendable tanto el anlisis de las dificultades chilenas para concretar esta opcin como los pasos cautelosos de pases como Colombia que en la administracin Samper opt por organizar espacios previos para el anlisis de otras experiencias. Todos los pases han hecho del factor curricular una de sus principales preocupaciones educativas en el marco de estrategias de nueva configuracin de los sistemas educativos. Hay varias constantes: la tendencia a tener como criterio predominante la incorporacin de lo que hay que saber antes de lo que es posible saber; la dificultad para incorporar contenidos de la vida cotidiana (desempleo, violencia intrafamiliar, influencias de la televisin diaria, entre otros temas no asumidos); la distancia entre las altas exigencias y el perfeccionismo en la determinacin de contenidos con niveles de comprensin no suficientemente explcitos ( por los menos en tres de los casos nacionales analizados -Argentina, Brasil y Repblica Dominicana - se registran dificultades en docentes para seguir y ejecutar los nuevos instrumentos curriculares). Destacan los procesos de consulta en la construccin de los contenidos curriculares bsicos en Argentina y en Repblica Dominicana y el establecimiento de parmetros curriculares en Brasil y su envo directo a 600 mil docentes. En Chile la modificacin de la organizacin curricular en secundaria fue realizada convocando un amplio proceso de consulta nacional a directivos y docentes, lo que no sucedi en la definicin de los correspondientes a educacin bsica. Los cambios sustantivos de la transformacin curricular en Mxico estn referidos a la enseanza del espaol y de las matemticas y a la desaparicin del rea de ciencias sociales. En Colombia la definicin de currculo y los elementos bsicos del mismo estn plasmados en la propia Ley General de Educacin. Respecto al uso de nuevas tecnologas se registra como tendencia optar por su uso e incorporacin en las escuelas, particularmente computadoras, que estn llegando a universalizarse incluso en lugares sin riqueza material. Amrica Latina es la regin que ms rpidamente aumenta su vinculacin con Internet. La opcin por la compra masiva y efectista de equipos - en vez de su alquiler - sin contar con estrategias que posibiliten su mejor uso, sigue vigente en algunos pases. Se registran, asimismo, serias dificultades de docentes para utilizar mejor estas herramientas, lo que aconseja redefinir sus papeles para asumir la codificacin y decodificacin de todo mensaje y el mejor acompaamiento de alumnos. Sobresalen Mxico y Brasil al privilegiar la utilizacin de la televisin con fines educativos. La experiencia chilena Enlaces promoviendo el uso de computadoras en escuelas y liceos de todo el pas a travs de redes de servicios e informacin con apoyo de instituciones universitarias, as como la generalizacin de su uso en escuelas y colegios de Costa Rica son significativas. Con referencia a la profesionalizacin docente estas reformas parten con una base profesional magisterial muy dbil y con claros reparos y desmotivacin docentes para su participacin en ellas. Los esfuerzos por modificar la formacin inicial y el perfeccionamiento docente se han hecho en el marco de enfrentamientos entre gobiernos y sindicatos magisteriales. Con excepcin de Colombia y Repblica Dominicana, y, por razones polticas diferentes, de Mxico y Cuba, la estrategia seguida en los dems pases analizados ha sido combinar los dilogos con dirigencias nacionales del magisterio y acciones directas de convocatoria y relacin con maestros de base, tratando de aprovechar al mximo los efectos de la descentralizacin. En Chile es novedoso el programa de becas docentes para pasantas, posttulos y postgrados en el exterior as como la generacin de grupos profesionales de trabajo incentivando el trabajo colectivo docente. En Brasil se opt por materiales de capacitacin en funcin de los

parmetros curriculares con vertientes que demandan mayores esfuerzos de lectura y comprensin de los docentes. En Argentina destacan cursos de capacitacin programados en provincias como Buenos Aires y Mendoza y las innovaciones en la promocin y el financiamiento de programas de capacitacin del Plan Social Educativo. En Per la escuela de directores y de gestin educativa auspiciada por el Instituto Peruano de Administracin de Empresas, ente empresarial, es una iniciativa merecedora de mayor eco en el sector educativo; el Plan de capacitacin docente auspiciado por el Ministerio de Educacin se desarrolla en una estrategia descentralizada y a travs de contratos de servicios con universidades pblicas y entes privados. La actualizacin docente en Mxico se da a travs del Programa de Actualizacin del Maestro que ha recibido reiteradas crticas respecto al uso de mtodos tradicionales y repetitivos; en cambio ha tenido acogida la distribucin entre los docentes de cerca de un milln de textos y de guas didcticas. En Repblica Dominicana son considerables los recursos destinados para la atencin de sus docentes con el apoyo de 13 universidades. Colombia muestra un Programa y Sistema de Formacin de los Educadores que ha movilizado muchas instituciones y la suscripcin de convenios departamentales beneficindose a ms de cien mil docentes de educacin bsica. Cuba presenta un sistema que alienta la rigurosa formacin docente y el estmulo para que estos participen en procesos que tienen como ejes la investigacin y sistematizacin de diagnsticos as como la constitucin de colectivos de discusin sobre su prctica. La investigacin educativa no es considerada, en los hechos, como factor que pueda influir en la calidad. La falta de estudios e investigaciones que puedan operar en los pases como ejes fundamentadores de las nuevas prcticas, orientando y retroalimentando la toma de decisiones deviene en claro obstculo a esos procesos de reforma. La investigacin vigente es promovida fundamentalmente por centros de pesquisa o entidades internacionales de cooperacin; los mecanismos de comunicacin y difusin de resultados siguen siendo insuficientes. La necesidad de construir una nueva agenda de investigacin por abordar tiene referentes significativos: el problema del aprendizaje de la lectura y escritura asociado al de la repeticin escolar es reconocido como prioritario en todas las experiencias nacionales analizadas; la visin homognea de los mbitos escolares sugiere intentar acciones de investigacin comparada buscando aproximaciones y respuestas a la clara heterogeneidad de la escuela pblica. La ausencia de recursos para pesquisas significativas demanda tomar en cuenta recientes ofrecimientos de entidades de financiamiento internacional como el BID.525 Equidad y brecha social La premisa de que la educacin es un factor de equidad social no tiene posibilidad de concrecin en una regin como la latinoamericana con gran desigualdad e inequidad significativamente ms alta que en regiones de similar nivel de desarrollo - y donde las condiciones materiales de vida de la inmensa mayora de alumnos son precarias. En los actuales procesos de transformacin educativa las estrategias para aproximarse al cumplimiento de tal premisa son absolutamente insuficientes para encarar los enormes dficits sociales y educativos acumulados. La experiencia analizada indica que no puede pensarse en mejores logros educativos sin generar condiciones de una mayor equidad en las sociedades. Todo esfuerzo de las instituciones educativas ser reducido en su posible impacto y hasta anulado con alumnos que no han tenido estimulacin temprana en sus primeros aos de vida y carecen en sus hogares de alimentacin y sanidad bsicas. De all la urgencia de una inclusin ms justa y equitativa en las oportunidades educativas, de un crecimiento econmico ms veloz y una distribucin ms amplia de sus beneficios, para que la educacin pueda llegar ser parte de un nuevo crculo virtuoso alentando sociedades con rostro ms humano.

525

En la Cumbre de las Amricas II (Santiago de Chile, 1998) los representantes de

entidades como el Banco Interamericano de Desarrollo ofrecieron a los pases de la regin duplicar sus prstamos en materia educativa.

En la reconversin de los sistemas educativos en la regin, algo que pone en duda que la equidad sea objetivo prioritario efectivamente logrado, es el hecho de que slo en aquellos planteles privados donde asiste la poblacin escolar con mayores ingresos y en las escuelas pblicas con tradicin de buena enseanza o favorecidas por planes y proyectos generados con financiamiento explcito, podra registrarse una real apropiacin estudiantil de las propuestas para mejorar la educacin. Estas mayores posibilidades de educabilidad estn lejos de ser alcanzadas por los estudiantes en situacin de pobreza, la gran mayora de los cuales sobrevive en ambientes familiares sin estmulo afectivo, ldico e intelectual y con niveles precarios de calidad de vida. Adems, los sistemas educativos ofrecen una educacin pobre en aquellas situaciones en las que las condiciones de la demanda son ms desfavorables; se evidencia en ambientes pobres la falta de capacidad de padres y de comunidades para exigir servicios de mejor calidad. De no mediar una drstica opcin poltica orientada a generar mayor equidad en las oportunidades, existe el riesgo de que con estas reformas educativas se estn reforzando las diferencias e incentivndose, en la prctica, la coexistencia dos sistemas educativos diferenciados en cuanto a recursos y logros.

Los actuales procesos educativos tienen el importante desafo de superar la idea de que la equidad est asociada slo al logro de una mayor cobertura. Se requiere, particularmente, tanto la consolidacin como la generalizacin del preescolar, con creciente reconocimiento como factor esencial para una mayor equidad social y para un mejor desempeo educativo futuro de los alumnos. Se demanda, adems, compensar diferencias en aquellas unidades territoriales cuya debilidad profesional y de gestin les impide asumir las propuestas definidas por el nivel central. Se requiere, igualmente, asumir la vigencia de diferentes modalidades y niveles de analfabetismo y la necesidad de su abordaje a travs de estrategias integrales que no se limiten a la accin sobre adultos analfabetos y den relevancia al aprendizaje de habilidades bsicas de lectura y escritura en los primeros aos de la educacin bsica de nios, as como incentivar la educacin y participacin de los padres. La educacin pertinente de nios y nias campesinos e indgenas, es parte de la asignatura pendiente latinoamericana. Se demanda, asimismo, recrear y dar recursos suficientes a la educacin con personas jvenes y adultas incorporndola en los actuales procesos de reforma. La pobreza y desigualdad crecientes demandan como exigencia el establecimiento en los pases latinoamericanos de una doctrina de discriminacin positiva que posibilite proyectos y una accin claramente orientados a favorecer la educacin de los desposedos. Mxico es el pas que ms ha demandado en foros internacionales incluir la equidad como tarea esencial en la educacin. Cuba presenta un sistema consolidado de larga tradicin de efectiva escuela pblica para todos los nios y jvenes cubanos. Brasil, en la administracin Cardoso, presenta una estrategia gubernamental con ejes organizadores coherentes en el combate a la pobreza; problema insoluble es el gigantesco nivel de inequidad en el pas y el modelo vigente concentrador de riqueza. La Reforma en Chile tiene la ambivalencia de haber emprendido varios importantes programas y medidas orientadas hacia una mejor equidad - el efectivo programa en apoyo a ms de 3 mil escuelas rurales multigrado incompletas, entre otros - en el marco de un modelo heredado de la dictadura militar que se apoya en criterios y en organismos privados para la realizacin de la mayor parte de su educacin, tendiendo a reproducir o aumentar las diferencias en una sociedad de fuerte segmentacin econmica. En Argentina, el aumento considerable de jvenes que no asisten a ningn mbito escolar ni trabajan, es reflejo de una situacin difcil de encarar slo con programas educativos. Bolivia y Guatemala estn dando pasos significativos para asumir de modo positivamente distinto el problema de su multiculturalidad y multietnicidad. Constituyen experiencias indicativas en materia de una opcin por una mayor equidad educativa, programas compensatorios como el Plan Social Educativo de Argentina y de discriminacin positiva como el Programa de las 900 Escuelas en Chile, ambos con resultados evaluativos sobresalientes. El factor docente

El problema ms agudo de los procesos de reforma educacional se expresa en el grave deterioro en las condiciones de vida y de trabajo de los docentes, y en la calidad y los resultados de su desempeo. La no incorporacin de los docentes organizados en dichos procesos y la polarizacin creciente entre gremios magisteriales y ministerios y secretaras de educacin afecta su ejecucin. Son dos los pases -Colombia a travs de la Federacin Colombiana de Educadores (FECODE) y Repblica Dominicana a travs de la Asociacin Dominicana de Profesores- en los que los gremios han participado activamente como impulsores o como parte del cambio educativo expresado en nuevas leyes y en planes decenales. En los dems casos analizados, salvo el de Cuba y el del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE), afn al PRI en Mxico, las agrupaciones gremiales lideran la oposicin a las reformas emprendidas. El ms sostenido tal vez sea el caso argentino; la Carpa Blanca levantada por la Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina (CTERA) frente al Congreso de la Nacin fue durante dos aos y medio smbolo del desencuentro entre el magisterio y la clase poltica. En Brasil las movilizaciones gremiales persisten a pesar de la creacin de un Fondo de Desarrollo que garantiza mejoras salariales docentes. En Chile el Colegio de Profesores reclama mayor participacin y contina denunciando el modelo de privatizacin educativa y las inequidades generadas por una institucionalidad y reglas de juego impuestas por la dictadura militar y no modificadas en democracia. En Costa Rica la dcada presenta una lucha magisterial constante reclamando que sus salarios vuelvan a niveles anteriores. A ellos pueden sumarse, entre otros casos, el de los gremios urbanos y rurales de maestros en Bolivia opuestos en lucha militante a la actual reforma educativa. A pesar del anterior panorama, la realidad sindical latinoamericana muestra una nueva, gradual y persistente preocupacin por los aspectos tcnico pedaggicos, por definir mejor y asumir la calidad de la educacin como componente fundamental del ejercicio pedaggico y por tratar de superar la idea de la denuncia permanente como principal mtodo de accin gremial. Las experiencias de Mxico, creando una Fundacin plural y con grados de autonoma acadmica en el seno del SNTE, de FECODE en Colombia liderando el debate pedaggico a travs de congresos pedaggicos y de su revista especializada "Educacin y Cultura" o de la Derrama Magisterial en Per asociando sus tareas de previsin social con la de capacitacin, pueden estimular otras acciones nacionales. Sin embargo de las aperturas mostradas por gremios por dar relevancia a lo pedaggico, hay evidencias de que la interaccin entre los discursos de las reformas y las nuevas prcticas docentes no est dando resultados suficientes. Se requerir, entonces, adems de mejorar substantivamente la calidad de vida y el profesionalismo de los docentes, que stos como principales actores aprendan a superar sus prcticas tradicionales, posibilitando una verdadera refundacin de la escuela, de la profesin magisterial y de los propios sindicatos docentes. El nuevo estatuto tico del docente latinoamericano pasa por construir cada vez mayores grados de autonoma, posibilitando un maestro transformador capaz de reorientar su propia prctica. Pasa, asimismo, por modificar la accin y la organizacin centralizada gremial; los sindicatos y dems gremios docentes tendran que posibilitar con su accionar que la imagen del maestro no est reducida a su condicin de asalariado. Al final de siglo se demanda gremios que apuesten tambin por rescatar el sentido de los docentes como profesionales de la educacin. La descentralizacin hacia la escuela La autonoma de las escuelas se est convirtiendo, en la prctica, en una nueva panacea. En algunos pases se presenta como dilema ms importante la alternativa entre reformar los sistemas educativos en su conjunto o, mas bien, concentrar ese cambio en el fortalecimiento de dicha autonoma escolar. Tambin hay evidencias de que la principal medida para evaluar la descentralizacin sern los grados de autonoma de la institucin escolar. La experiencia de los Proyectos Educativos Institucionales (PEI) en Colombia es particularmente valiosa por su clara opcin participativa. Los Proyectos de Mejoramiento Educativo en Chile ejecutados en el marco del Programa MECE con aporte financiero internacional, han demandado estrategias y diseos especficos; uno de sus aspectos sugerentes es la promocin de redes de apoyo desde la escuela concibindose la unidad

educativa como un sistema de relacin con padres, con otras escuelas e instituciones de la comunidad. La descentralizacin en los tres pases ms extensos y con mayor poblacin ha sido singular en sus magnitudes. La condicin de Estados federales de Mxico, Brasil y Argentina dio carcter diferente a esta descentralizacin respecto al conjunto de la regin latinoamericana. La de Argentina fue acompaada y estimulada por las propias provincias; un buen ejemplo de ello fue la experiencia de la provincia de Mendoza en Argentina, que constituy un laboratorio de polticas que influy nacionalmente. En Mxico la descentralizacin hizo que se transfirieran recursos y responsabilidades sin parangn en su historia: 513 mil plazas docentes y 115 mil administrativas, amn de recursos fsicos. En Brasil son 168 mil centros educativos atendidos con recursos centralizados en la propia escuela. En varias de las estrategias descentralizadoras perviven riesgos antidemocrticos y de inequidad, al trasladarse funciones y no recursos a las nuevas unidades responsables y al no prever mecanismos eficientes de compensacin de diferencias con los que se impida una mayor segmentacin y discriminacin de la oferta educativa. No se ha cumplido en varias de las propuestas la demanda de sostenidas estrategias de reconversin del personal docente y de fortalecimiento del liderazgo de directores de centros educativos. A pesar de que entidades de financiamiento internacional como el Banco Mundial y el BID sealan en sus documentos que el xito de estas reformas depender en buena medida de inicialmente fuertes estructuras centrales, en la prctica, son escasos los pases con equipos centrales capaces de sostener dilogo tcnico y de influir en decisiones de poltica, en igualdad de condiciones con las misiones de expertos convocadas por entidades como las mencionadas. Ms an, la experiencia de la dcada acusa el aliento a la formacin de estructuras paralelas con personal ms idneo y mejor remunerado que el de ministerios o secretaras centrales. Esta situacin en el largo plazo torna inviable que la administracin nacional pueda seguir asumiendo con recursos propios los salarios y compromisos que supone la educacin reformada. Ms de la mitad de las inversiones regionales en educacin es financiada con recursos externos. Junto con los innegables beneficios que debieran significar prstamos funcionales a las necesidades de cada pas, se remarca el surgimiento de una "agenda educativa" que tiende a modificar la manera como la tecnocracia y los educadores se insertan en la definicin de las cuestiones educativas. Las nuevas instancias decisorias, dependientes de las fuentes de financiamiento, llevan con frecuencia a desconocer el conjunto de las actividades de ministerios y secretaras, estableciendo nuevos canales de informacin y decisin. En torno a la evaluacin La importancia que se da a la evaluacin de procesos y resultados en la educacin es creciente; la calidad educativa es asociada a la mayor transparencia por los resultados. Ello ha significado esfuerzos nacionales, algunos considerables, por obtener instrumentos de medicin y por el ejercicio de prcticas evaluativas peridicas orientadas a la creacin de sistemas nacionales de evaluacin. En estos procesos se ha avanzado poco en integrar las acciones y los equipos a cargo de la evaluacin con las de quienes estn a cargo de aspectos curriculares y de gestin en las reformas. Los efectos de la abundante informacin obtenida sobre correctivos que influyan en la calidad y equidad educativas y sobre los procesos de cambio organizacional son an escasos. Los resultados del Primer Estudio Regional Comparativo de Lenguaje, Matemtica y Factores Asociados durante 1997 con trece pases de la regin, muestran elementos que tendran que ser considerados en prximas pasos de estrategias educativas nacionales. La distancia entre los rendimientos de los alumnos cubanos y los de los dems doce pases fueron significativas e incitan a realizar esfuerzos mayores por conocer las caractersticas del mantenimiento de los niveles de calidad y eficiencia educativas de un pas en crisis como Cuba, aislado de los beneficios de la actual cooperacin financiera internacional. Estos resultados cuestionan tambin la tesis de ministerios o secretaras de educacin que asumen la variable de mayores recursos financieros como condicin central para la obtencin de mejores rendimientos.

Una conclusin general del estudio es que las diferencias entre los doce pases restantes o en grupos de ellos no son necesariamente significativas. Sin embargo resalta la diferencia a favor de pases como Argentina, Chile, Brasil o Colombia donde prima la existencia de reformas educativas en marcha, combinando innovaciones pedaggicas con las de gestin. En los casos argentino y chileno, se aade la singularidad de histricos antecedentes de educacin bsica generalizada. Los resultados indicaran el estancamiento de pases como Costa Rica con sostenida tradicin pedaggica y avances en pases como Bolivia donde los efectos de su actual cambio educativo comienzan a ser manifestados. El Per fue el nico pas que no autoriz hacer pblicos sus resultados. Hacia el largo plazo Se ha avanzado en consensos sobre la necesidad de disear sistemas educativos para 10 o 15 aos, de modo que sean capaces de asimilar los cambios en la estructura demogrfica y de asumir flexiblemente las demandas de un contexto internacional cambiante. En las experiencias analizadas, las estrategias colectivamente asumidas o, alternativamente, coyunturas polticas favorables han posibilitado acciones estratgicas optndose por el mediano y largo plazo. El Plan Decenal de Educacin organizado desde 1995 en Colombia, el proceso consultivo que llev a la aprobacin de un Plan Decenal en Repblica Dominicana -ambos inspirados en demandas de Jomtien- estn dando resultados como modalidad estratgica que compromete a sucesivos gobiernos. En Mxico, el Programa de Modernizacin Educativa y la solucin de continuidad entre gobiernos del PRI estn posibilitando un cambio educativo en el que la transferencia de recursos del Gobierno Federal a los Estados ha sido significativa. En Brasil el Plan Decenal Educacin para Todos construido al final de un gobierno de transicin estimul la vigencia de organismos representativos como UNDIME (Unin Nacional de Dirigentes Municipales de Educacin) y CONSED (Consejo Nacional de Secretarios Estaduales de Educacin). Sin embargo, dicho Plan no fue asumido en su integridad por la administracin Cardoso; ha sido ms gravitante en la continuidad de una poltica a mediano plazo la reeleccin del propio Presidente Cardoso y el mantenimiento del mismo equipo conducido por el ministro Paulo Renato Costa. En el caso de Chile el presente esfuerzo nacional est siendo posibilitado desde 1990 por sucesivos gobiernos de la Concertacin, que han diseado una reforma como proceso de largo plazo, manteniendo los gobiernos de los Presidentes Aylwin y Frei la continuidad de un equipo con eficiencia especializada. En Argentina los dos perodos del Presidente Menem dieron espacio mayor para aplicar la Ley Federal de Educacin aprobada en 1993 e iniciar una nueva estructura del sistema educativo para ser implementado gradual y progresivamente; la vigencia e iniciativas de las Provincias son mayores; existe incertidumbre para unos y conviccin en otros sobre los diferentes nfasis que la nueva prxima administracin pueda dar a la educacin nacional. No puede decirse lo mismo de la administracin del Presidente Fujimori; la reeleccin de ste no signific optar en el Per por una estrategia de largo plazo para su educacin, sus principales iniciativas han sido de tipo coyuntural. Los cuatro aos de confusin e incertidumbre educativa que signific el intento de aplicacin en la administracin del Presidente Figueres del Programa EDU 2005 - la Asamblea Legislativa lo archiv no dando curso a la peticin de anlisis del ministro Doryan - seala con claridad la necesidad de polticas de consenso que impidan el tratar de renovar la educacin en cada gestin gubernamental o ministerial.

La sociedad civil, el Estado y la privatizacin Los intentos por privatizar la educacin han amenguado en gran medida debido a la decidida oposicin de distintos medios y actores de la sociedad y de los gremios docentes. En esa pugna algunos gobiernos retrocedieron o paralizaron su opcin por la privatizacin; fueron

factores determinantes para ello la intensa presin social y los argumentos contrarios a aplicar mecanismos y reglas del mercado que no diferencian entre la naturaleza de empresas y de sistemas e instituciones de la educacin. Sigue vigente como argumento central para la presencia decisiva del Estado en materia educativa, el que en sociedades fragmentadas como las latinoamericanas, el acceso gratuito a la educacin de mayoras empobrecidas y la especificidad de la educacin como servicio pblico slo puede darse de modo masivo a travs de una accin coordinada por los aparatos estatales. Hay, sin embargo, claras tareas pendientes para posibilitar que en los actuales esfuerzos de transformacin institucional de los aparatos estatales a cargo de la educacin, stos logren cumplir sus funciones fundamentales. Compensar diferencias en favor de los nios y jvenes condicionados en el rendimiento escolar por su situacin de pobreza, la propia evaluacin de los resultados educativos as como la definicin democrtica de los objetivos educativos, son parte de esas funciones. Habra que aadir como tarea pendiente la necesidad de buscar nuevas relaciones con el sector privado y nuevas alianzas en la bsqueda de soluciones mixtas, algunas de probada eficacia institucional y pedaggica como los Programas de Fe y Alegra. Es mayor el inters y, en algunos casos, la participacin institucionalizada de la sociedad civil en los procesos de cambio educativo. En el Per tiene tal nivel de expresiones institucionales y calidad de iniciativas que puede presentar aportes a la definicin de polticas educativas y generar experiencias institucionales estratgicas relevantes; la idea de congregar en una entidad como Foro Educativo a lo mejor de la inteligencia nacional con capacidad de aportar en la educacin, puede ser de utilidad en otros pases para poder establecer contrapartes solventes a la accin estatal. En Mxico, se ha creado un Observatorio Ciudadano de la Educacin conformado por investigadores, maestros de escuelas pblicas y privadas, periodistas, padres de familia para ejercer una observacin crtica del desarrollo educativo y de polticas gubernamentales utilizando quincenalmente un importante diario nacional. En Repblica Dominicana sobresale la presencia de Educa, entidad compuesta por lderes empresariales, en la generacin y el seguimiento del actual Plan Educativo. Los planes decenales construidos en Colombia, Repblica Dominicana, de actual vigencia, y la generacin del Plan Educacin para Todos en Brasil, representaron amplios procesos de consulta y participacin. En los dems pases analizados la presencia de la sociedad civil se da a travs de diferentes instituciones no gubernamentales y gremiales; en el caso de Chile es significativa la participacin de profesionales procedentes de entidades no gubernamentales, como cuadros directivos y medios de la reforma educativa. Lo poltico, lo tico y lo cultural Lo poltico En las experiencias analizadas hay elementos que hacen dudar de la voluntad poltica para hacer factible mejorar la calidad, la eficiencia y equidad de la educacin, lugar comn en los documentos que sustentan estas reformas. A pesar de que en la gran mayora de experiencias analizadas -en unas ms que en otras- se observa real inters por encarar de modo distinto la responsabilidad de los Estados en la transformacin educativa, la realidad presenta tambin otras expresiones. As, la posibilidad de incrementar el gasto en educacin depender en gran medida del lugar que ocupe lo educativo en la asignacin global de los recursos nacionales; el Informe Delors, entre otros documentos, recomienda alcanzar el 6%. Salvo casos nacionales de excepcin, la experiencia seala que los esfuerzos por asignaciones ms altas al gasto educativo no han podido superar las evidentes limitaciones fiscales de los pases. El aliento a la participacin privada y empresarial dista de tener eco suficiente. Se ha llegado a sealar, con razn, que en la ltima Cumbre de las Amricas II de abril de 1998, cuya temtica prioritaria fue la educacin, se perdi una gran oportunidad para que los pases hagan explcito el cmo llevar a cabo los ambiciosos objetivos propuestos, avanzando substantivamente respecto a otras reuniones presidenciales; sobresali all la carencia de una estrategia educativa global y metas nacionales no sustentadas financieramente respecto a los

requerimientos nacionales y a la actual relacin de los pases latinoamericanos con los desarrollados del hemisferio norte. En otros casos dicha voluntad poltica fue mucho ms explcita en los Ministerios o Secretaras de Educacin que en la Presidencia de la Repblica y otras ramas de poderes ejecutivos, con mucho mayor poder para definir prioridades y recursos. Lo tico La ejecucin de las reformas, el contexto poltico en el que se han desarrollado, la no definicin de efectivos canales de participacin han influido en muchos casos para que la tica de la conviccin de los gobernados se contraponga con la tica de la responsabilidad de quienes conducen estos procesos. Esta es una situacin reiterativa y que debiera merecer mayor anlisis. Para los primeros la condicin de decisin colectiva que implican las reformas, debiera suponer que los rganos del Estado tendran que aprobarlas y ejecutarlas cuando se ajusten a ciertos principios justificatorios previamente admitidos como correctos. Para los representantes gubernamentales, la aprobacin de esas iniciativas debiera darse a partir de asumir que las consecuencias que se deriven de ellas sean buenas desde el punto de vista del inters pblico. Los principios que animan esas convicciones son constantemente contrapuestos a la tica en funcin de consecuencias asumida por los responsables. La ausencia de dilogo y la incomunicacin que muchas veces se da entre quienes deciden y quienes se ven involucrados por esas decisiones, tiene tambin esos orgenes. Mientras que los decisores piden que las reformas emprendidas sean juzgadas por sus resultados, los ciudadanos insisten en juzgar dichos actos a la luz de ciertos principios que debieran guiar la accin de los gobiernos. Son mutuas las acusaciones tanto de gobernantes a los intelectuales y docentes opuestos a esos cambios y procedimientos por su falta de realismo, como la de los intelectuales y docentes a los polticos y gobernantes por ser slo pragmticos y oportunistas. Si los intelectuales y docentes se encierran en una tica de la conviccin mientras polticos y gobernantes se limitan a una tica de la responsabilidad ser difcil superar los impasses vigentes. Las rigideces en uno y otro sentido y la falta de comprensin ante las exigencias de esos principios y de esas responsabilidades estn demostrando ser parte de la inviabilidad de varios procesos emprendidos. Ser necesario asumir por unos y otros que la educacin tiene que ser concebida como un bien pblico y como pre-requisito para la plena participacin del ciudadano en las decisiones que afectan al desarrollo econmico, social, cultural y poltico de un pas. Lo cultural Finalmente, en este escenario surge como visin distinta y hasta contestataria la de quienes propugnan incluir los temas de la cultura y de las identidades culturales nacionales en la agenda educativa. Es grande la potencialidad de la dimensin cultural en la redefinicin de polticas, contenidos y prcticas educativas. Trabajar dicha dimensin cultural como espacio de autonoma ha de permitir avances educativos en funcin de los propios proyectos de nacin y de las identidades propias de cada pas. Uno de los desafos que nos impone la globalizacin es justamente preservar la identidad cultural como base para sealar el sentido de identidad y pertenencia. La estimulacin de la heterogeneidad cultural en la educacin ser primordial para evitar que la universalizacin del mercado uniformice las expresiones culturales. Tomando en cuenta la actual globalizacin de las economas, no ser suficiente preocuparse por los temas de la calidad y equidad, los temas de la interculturalidad y de la identidad cultural sern importantes y necesarios de abordar. En un mundo crecientemente ms relacionado, el nio debe tener criterio para entender a los otros, para situarse frente a ellos, para afirmar su identidad y para enriquecer su cultura con aportes de los dems. Asimismo, el docente para el ejercicio de sus nuevos roles tendr que avisorar las complejidades de la uniformizacin y la diferenciacin en el mundo, as como las diferencias entre una globalizacin y apertura econmica y los localismos exacerbados. Una premisa para ello ser asumir la necesidad de superar la actual visin monocultural imperante.

Asumir la educacin de los pobres como opcin por la multiculturalidad, significar reducir las desigualdades sociales y valorar las diferencias, dando todo el valor positivo que pueda poseer la heterogeneidad de la escuela pblica. La creacin de sociedades ms justas en las que se valoren las diferencias ayudar a superar la visin maniquea entre ricos y excluidos y facilitar que se acepte como bien nacional el que todos los nios de un pas lleguen a tener acceso a las destrezas bsicas y al uso de instrumentos tecnolgicos hoy inalcanzables para los ms pobres. Ello facilitar tambin que los docentes superen preconceptos y sus bajas expectativas respecto a su trabajo con hijos de pobres y marginados. La dimensin cultural facilitar lograr procesos educativos que privilegien el dilogo entre personas y la accin complementaria entre instituciones con diferentes puntos de vista y que, a la vez, estimulen el aprendizaje de todos sus actores, aceptando su heterogeneidad y diferencias.

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