Aceast publicaie a fost elaborat n cadrul proiectului finanat din fondul Phare al UE, RO-2002/000-586.03.01.04.

02 - "Formare Iniiala n Afaceri Europene pentru Funcionarii Publici din Administraia Public Central din Romnia", implementat de Institutul European din Romnia n colaborare cu EUROMED - Euro Mediterranean Networks din Belgia, n septembrie 2005.

2005, Institutul European din Romnia

Tiprit la MasterPrint Super Offset, tel. +40 21 223.04.00, fax +40 21 222.80.25

PREFA
Avei n faa dv. "manualul afacerilor europene", care reprezint produsul tangibil al proiectului RO 2002/000-586.03.01.04.02, "Formare iniial n afaceri europene pentru funcionarii publici din administraia public central". Principalul obiectiv al proiectului a constat n familiarizarea unui grup de maximum 400 de funcionari publici care lucreaz n administraia central cu aspectele generale i cele specifice legate de procesul integrrii europene, respectiv pregtirea adecvat a Romniei i a administraiei pentru viitoarea integrare n Uniunea European. Pe parcursul perioadei de implementare a proiectului care a avut loc din decembrie 2004 pn n octombrie 2005, sesiunile de formare au fost susinute de ctre 40 de formatori din Uniunea European i Romnia. Fiecare sesiune a fost susinut de ctre trei formatori diferii. Fiecare cadru universitar din vechile state membre a fost asistat de ctre un formator romn. Un aspect nou n cadrul proiectului de fa a constat n faptul c reprezentani ai administraiei din noile state membre i-au mprtit experiena legat de perioada pre-aderrii cu colegii lor din Romnia. n acest fel, cursanii au putut primi informaii direct de la surs, legate de aderare. Pentru a asigura sustenabilitatea acestui proiect i a face materialele de curs accesibile unei audiene mai largi, s-a hotrt elaborarea "manualului afacerilor europene" n cadrul prezentului proiect. Autorii diferitelor lucrri incluse n publicaia de fa au fost cu toii implicai n activitile de implemetare ale proiectului, avnd rolul de formator/intermediar. Scopul acestui manual este de a servi drept ghid de referin pentru toi funcionarii publici care lucreaz n prezent n administraia public din Romnia (att la nivel central ct i descentralizat) i care sunt implicai n mod direct sau indirect n procesul de aderare care va culmina cu dobndirea calitii de membru cu drepturi depline a Romniei n cadrul Uniunii Europene. Fr susinerea profesional i entuziast a tuturor celor care ne-au ajutat contribuind la aceast publicaie, nu ar fi fost niciodat posibil s finalizm i s tiprim la timp acest document. Suntem deosebit de recunosctori unuia dintre partenerii notri i anume Universitii Catolice din Leuven (Belgia), care a atras participarea unor cadre universitare specializate pe anumite topici, n cadrul proiectului de fa. Trebuie menionat i dedicarea cu care s-au implicat formatorii romni n acest exerciiu. n plus, le datorm mulumiri acelor funcionari publici din noile state membre care au fost de acord s contribuie la aceast publicaie i ale cror intervenii au fost extrem de valoroase. n sfrit, dorim s mulumim Institutului European din Romnia (IER) i Delegaiei Comisiei Europene din Romnia. Ambele instituii ne-au susinut n implementarea proiectul de fa urmrind o abordare clar, care a rezultat printre altele cu aceast publicaie. Bucureti, august 2005, Din partea echipei de proiect EUROMED Rolf Hunink, conductor de proiect

ABREVIERI
ACP AELS APE BEC CE CECO CEE CEEA CEFTA CEJ ECHO ECOFIN ERM EURODAC FAEDR FDE FEOGA GATS GATT IACS ISPA JAI NATO NSI OCDE OMC ONU PAC PE PESA PESC PHARE PIB PNB PSC SAPARD SEBC SEE SGP SLSJ SME TCE TRIPS TUE UE UEM UEO - Trile din Pacific, Caraibe i ale Africii - Asociaia European a Liberului Schimb - Acorduri de parteneriat economic - Banca European Central - Comunitatea European - Comunitatea European a Carbunelui i Oelului - Comunitatea Economic European - Comunitatea European a Energiei Atomice - Zona Central-European de Liber Schimb - Curtea European de Justiie - Oficiul de Ajutor Umanitar al Comunitii Europene - Componenta Consiliului Coordonator al Afacerilor Economice i - Mecanismul ratelor de schimb - Sistemul central european de stocare a amprentelor solicitanilor de azil n Uniunea European - Fondul Agricol European pentru Dezvoltare Rural - Fondul de Dezvoltare European - Fondul European de Orientare i Garantare Agricol - Acordul General pentru Comerul cu Servicii - Acordul General asupra Tarifelor si Comerului - Sistemul integrat de administrare i control - Instrumentul pentru politicile structurale pentru preaderare - Justiie i afaceri interne - Tratatul Organizaiilor Nord-Atlantice - Noile state independente - Organizaia de Cooperare i Dezvoltare Economic - Organizaia Mondial de Comer - Organizaia Naiunilor Unite - Politica agricol comun - Parlamentul European - Politica European de Securitate i Aprare - Politic Extern i de Securitate Comun - Asistena Poloniei i Ungariei pentru restructurarea economiei; (n prezent instrumentul principal de finanare pentru aderarea arilor din Europa Central i de Est) - Produsul Intern Brut - Produsul Naional Brut - Pactul de Stabilitate i Cretere - Programul Special de Aderare pentru Agricultur i Dezvoltare Rural - Sistemul european al bancilor centrale - Spaiul Economic European - Sistem generalizat de preferine - Spaiul de libertate, securitate i justiie Financiare - Sistemul Monetar European - Tratatul Comunitii Europene - Acordul privind aspectele comerciale legate de drepturile de proprietate intelectual - Tratatul Uniunii Europene - Uniunea European - Uniunea Economic i Monetar - Uniunea Europei Occidentale

CUPRINS
SECIUNEA 1: AFACERI GENERALE ALE UE
Capitolul 1: Istoria integrrii europene i cadrul instituional al UE Frank Delmartino, Rudolf Hrbek Capitolul 2: Politicile Uniunii Europene Laurent Van Depoele, Ana Maria Dobre Capitolul 3: Transpunerea i punerea n aplicare a directivelor CE i controlul CE al aplicrii corecte a dreptului comunitar - Experiena Franei Franois Brillanceau 9 25

49

SECIUNEA 2: PIAA INTERN

Capitolul 4: Funcionarea pieei interne Robert Hine Capitolul 5: Transpunerea i punerea n aplicare a acquis-ului pieei interne - Experiena Poloniei Grzegorz Lang Capitolul 6: Politica UE n domeniul telecomunicaiilor Jukka Kanervisto Capitolul 7:Adoptarea acquis-ului comunitar n domeniul societii informaionale - Experiena Poloniei Arkadiusz Plucinski Capitolul 8: Politica UE n domeniul transporturilor i infrastructurii i experiena Republicii Slovace n punerea n aplicare a acesteia Roman Horvath Capitolul 9: Politica UE n domeniul energiei i transpunerea i punerea n aplicare a acesteia n Romnia Lavinia Ileana Andrei 63

73 85

101

111

123

SECIUNEA 3: POLITICA AGRICOL COMUN A UE

Capitolul 10: Politica agricol comun a UE Laurent Van Depoele 135 Capitolul 11: Punerea n aplicare a politicii agricole comune n Polonia Katarzyna Okon 143 Capitolul 12: Tranziia agriculturii i mediului rural din Romnia la politica agricol comun a UE Cosmin Salaan 157

SECIUNEA 4: POLITICA UE DE DEZVOLTARE REGIONAL I COEZIUNE

Capitolul 13: Politica UE de dezvoltare regional i de coeziune Charalampos Koutalakis 165 Capitolul 14: Punerea n aplicare a politicii de dezvoltare regional Experiena Republicii Slovace Silvia Matov 177 Capitolul 15: Dezvoltarea regional n Romnia - Transformri instituionale i provocri viitoare Daniela Luminia Constantin 187

SECIUNEA 5: POLITICA DE MEDIU A UE

Capitolul 16: Politica de mediu a UE Hans Bruyninckx Capitolul 17: Adaptarea sistemului romnesc de protecie a mediului la standardele UE - Rezultare i provocri viitoare Cristina Maria Arion SECIUNEA 6: POLITICA ECONOMIC I MONETAR A UE Capitolul 18: Uniunea economic i monetar Kenneth Dyson Capitolul 19: Transpunerea acquis-ului UEM - Experiena Sloveniei Matej More SECIUNEA 7: POLITICA SOCIAL I A FOREI DE MUNC N UE Capitolul 20: Politica social, politica de ocupare a forei de munc i politica n domeniul nvmntului superior i cercetrii n UE Erol Kulahci Capitolul 21: Transpunerea i punerea n aplicare a politicii sociale UE i de ocupare a forei de munc - Experiena Republicii Slovace Valria Kubalov SECIUNEA 8: JUSTIIA I AFACERILE INTERNE N UE Capitolul 22: Justiie i afaceri interne n UE Jrg Monar Capitolul 23: Punerea n aplicare a politicii UE n domeniul justiiei i afacerilor interne n Polonia Adam Dudzic Capitolul 24: Punerea n aplicare a politicii UE n domeniul justiiei i afacerilor interne n Romnia Sebastian Laureniu Lzroiu SECIUNEA 9: POLITICA DE SCHIMBURI COMERCIALE I DE DEZVOLTARE N UE Capitolul 25: Politica extern comercial i de dezvoltare n UE Bart Kerremans, Jan Orbie Capitolul 26: Punerea n aplicare a politicii UE comerciale i de dezvoltare - Experiena Poloniei Sebastian Barkowski Capitolul 27: Transpunerea i punerea n aplicare a politicii comerciale i de dezvoltare a UE - Costuri i beneficii pentru Romnia Florin Bonciu 201

211

229 239

253

265

275

291

301

307

321

327

SECIUNEA 10: POLITICA EXTERN DE SECURITATE COMUN A UE Capitolul 28: Politica extern de securitate i de aprare comun a UE Fulvio Attin 333 Capitolul 29: Politica de securitate i aprare a Romniei din perspectiva politicii externe i de securitate comune i a politicii europene de securitate i aprare Liviu Murean 343

SECIUNEA 1
AFACERI GENERALE ALE UE

Istoria Integrrii UE Cadrul Instituional al UE Politicile UE Transpunerea i Implementarea Acquis-ului Comunitar

Capitolul 1

CAPITOLUL 1
ISTORIA INTEGRRII EUROPENE I CADRUL INSTITUIONAL AL UE
Frank Delmartino, Rudolf Hrbek*
1. INTRODUCERE Un ghid care abordeaz n principal politicile europene necesit cu siguran un capitol introductiv referitor la ansamblul construciei europene. Ar trebui abordate chestiuni eseniale, de pild: Cine a iniiat procesul de integrare european i care sunt etapele acestui proces? Care sunt instituiile i actorii principali ai procesului decizional i de formulare a politicilor n UE? i, n final, Unde ne ndreptm, innd cont de actuala operaiune de extindere i de redactarea unui tratat constituional? n baza ntrebrilor de mai sus, procesul de integrare european va fi prezentat mai nti dintr-o perspectiv istoric, aceasta fiind urmat de o privire de ansamblu asupra principalelor instituii i procese decizionale ale UE. n final, operaiunea actual de extindere i procesul de constituionalizare vor fi abordate ca dimensiuni complementare ale lrgirii i adncirii Uniunii. 2. PROCESUL DE INTEGRARE EUROPEAN N PERSPECTIV ISTORIC 2.1. Contextul Istoria general a continentului european din prima jumtate a secolului douzeci este binecunoscut, aceasta afectnd ntreaga lume. Cele dou rzboaie europene (19141918 i 1939-1945) s-au transformat treptat n rzboaie mondiale. Efectul lor devastator nu a fost numai fizic, material i economic, ci i moral. Din acest dezastru se pregtea s se ridice o nou ordine mondial, punnd accentul pe statul de drept (la nivel internaional) i pe renunarea la un etatism excesiv. Cadrul noii ordini juridice mondiale a fost furnizat de Carta Naiunilor Unite (1945). Totui, pe continentul european, cu antagonismele sale deschise, trebuia gsit o formul specific pentru garantarea relaiilor panice i a dezvoltrii sociale i

* Frank Delmartino este profesor Jean Monnet la Universitatea Catolic din Leuven, Belgia, i Visiting Professor la Colegiul Europei, Bruges, Belgia. Rudolf Hrbek conduce catedra de tiine Politice la Universitatea din Tbingen, Germania, o catedr Jean Monnet i este reponsabil de Centrul de Excelen Jean Monnet Centre de la Universitatea din Tbingen; este i Visiting Professor la Colegiul Europei, Bruges, Belgia. 9

Capitolul 1

economice generale. Economia european era ntr-adevr ntr-o stare foarte proast, iar planul Marshall american a fost ntmpinat ca un sprijin decisiv. n urma nceperii Rzboiului Rece, numai rile din Europa Occidentala au beneficiat efectiv de finanarea transatlantic. Totui nu s-a profitat de oportunitate pentru instituirea unui cooperri transnaionale sistematice. Dat fiind etatismul celor mai multe guverne, aa-numita micare european avea rdcini mai ales n societatea civil. Mediul academic, sindicatele, unii politicieni, ntrun cuvnt, militani de toate tipurile sprijineau o ordine instituional de tip federal pe vechiul continent, inclusiv o autoritate supranaional cu puteri efective de garantare a unei ordini politice i economice panice i stabile. Rezultatul acestei prime reuniuni a federalitilor (1948) nu a fost primit cu cldur de guverne. n 1949 a fost nfiinat un Consiliu al Europei, cuprinznd o Adunare Parlamentar i o Conferin a Minitrilor (de Afaceri Externe), dar singura strpungere major s-a realizat n domeniul drepturilor omului. A fost redactat i adoptat oficial o Convenie, stipulnd libertile fundamentale i precondiiile statului de drept, aa cum sunt nelese n tradiia constituional a democraiilor liberale occidentale. A fost nfiinat o Curte, cu sediul la Strasbourg, pentru supravegherea aplicrii corecte a acestora. Fr ndoial, acest acord marcheaz o er nou n cooperarea interguvernamental european. Pe de alt parte, interguvernamentalismul nu merge dincolo de voina i dedicarea partenerului cel mai puin devotat. n condiiile unui numr mare de state, unanimitatea este greu de atins, mai ales n chestiuni politice i economice cruciale. ntr-adevr nu se putea atepta realizarea unui tip de integrare transnaional cu totul nou de la Consiliul Europei, cu procedura sa decizional bazat pe Adunare. Aceast iniiativ trebuia s provin de la un actor cheie, cu legitimitatea i autoritatea moral de a stabili un nou standard. Propunerea fcut la o conferin de pres pe 9 mai 1950 de ministrul francez de afaceri externe, Robert Schuman, era intr-adevr cu totul nou. Frana a propus s partajeze cu Germania i alte ri interesate competenele sale suverane de reglementare n domeniile strategice ale crbunelui i oelului. n conformitate cu formularea francez, mise en commun (punere n comun), urma a fi nfiinat o Comunitate, exercitnd competene supranaionale, i avnd o nalt Autoritate ca actor decisiv. Cu excepia cancelarului german Adenauer, cu care se convenise dinainte, micarea francez a fost o surpriz pentru toate guvernele europene. Numai SUA fusese informat n prealabil, aceasta sprijinind puternic o cooperare mai strns ntre partenerii europeni. Pe de alt parte, britanicii nu au fost prea entuziasmai. Acetia nu priveau cu ochi buni ameninrile la adrese puterilor decizionale suverane ale Parlamentului de la Westminster. Mai mult, relaia lor cu Europa era ambigu: cu siguran erau cu Europa; dar erau n Europa? n final, reacia Marii Britanii i a rilor scandinave a fost negativ, n timp ce Italia i rile Benelux erau pregtite s nceap negocierile.
10

Capitolul 1

Dintr-o perspectiv istoric, anul 1950 a cuprins toate condiiile necesare unui punct de cotitur, deschiznd calea ctre integrare: inteligena i curajul liderilor, puternica motivaie a micrii europene, ameninarea extern a Rzboiului Rece i sprijinul SUA. Totui formula instituional nc mai trebuia modelat n termeni operaionali. Acesta a fost momentul n care Jean Monnet s-a dovedit un negociator abil. Tratatul de la Paris (1951) a dat natere primei instituii cu adevrat supranaionale de pe continentul european. 2.2. Fundamentele Dup ce statele fondatoare au convenit asupra principiului partajrii drepturilor lor suverane n domeniul specific al crbunelui i oelului, cu alte cuvinte industria grea de la nceputul anilor '50, acordul lor politic trebuia transformat n instituii i proceduri solide i consistente din punct de vedere juridic. Planul iniial al lui Schuman nu era n nici un caz concret. Francezii au planul de a avea un plan era o remarc cinic, dar nu gratuit, a britanicilor n acea perioad. n ochii lui Monnet, acestei Haute Autorit (nalt Autoritate) de tehnocrai ar fi trebuit s i se acorde toate responsabilitile de reglementare autoritar a sectorului. Aceti eurocrai ar fi trebuit numii de statele membre i aprobai de Consiliul de Minitri. Totui, dup numire, nu vor mai accepta instruciuni din partea propriilor guverne i vor servi numai interesul european. A fost prevzut un Consiliu de Minitri, nu pentru supravegherea naltei Autoriti, ci pentru gestionarea implicaiilor politicilor n domeniul crbunelui i oelului asupra dezvoltrii economice generale. Tratatul de la Paris era ntr-adevr foarte avansat n ceea ce privete transferarea competenelor de reglementare ctre nalta Autoritate supranaional. Civa ani mai trziu, n mai cuprinztorul Tratat de la Roma (1957) va fi introdus o mprire a sarcinilor ntre funciile de iniiere a politicilor i punere n aplicare, pe de o parte, acordate Comisiei Europene, urmaa naltei Autoriti, i puterea decizional propriu-zis atribuit Consiliului de Minitri, pe de alt parte. Comunitatea Crbunelui i Oelului era astfel dotat cu o form foarte elaborat de putere tehnocratic. Destul de remarcabil, acest transfer de autoritate a fost larg acceptat la nivelul societii din acea perioad, fiind vzut ca o modalitate de depire a dezastruoaselor politici de stat din trecut, cnd sectoarele energiei i oelului fuseser factori determinani n pregtirea i desfurarea rzboaielor. Dei nalta Autoritate, condus de Monnet, era foarte eficient, transferul deplin al puterilor de stat ctre un organism transnaional numit nu a mai fost repetat niciodat. n primii ani de existen, caracterul supranaional al procesului de integrare european ajunsese la maximum. La Roma, dar mai ales dup Maastricht (1992), puterile semnatare, respectiv guvernele statelor membre, au refcut echilibrul dintre supranaionalism i interguvernamentalism. Anii de aur ai metodei Monnet fuseser scuri. Dup sublinierea poziiei unice a naltei Autoriti, combinnd puterea legislativ cu cea executiv, dei ntr-un domeniu tehnic, nu ar trebui uitm un al treilea i un al patrulea actor. Chiar de la nceput, fusese prevzut o Adunare Parlamentar, ca important organ consultativ. Delegaii parlamentelor naionale din cele ase state membre erau consultai
11

Capitolul 1

cu privire la toate propunerile legislative. Iniiativele europene trebuiau ntr-adevr s fie n armonie cu politicile naionale i invers. Dup Consiliul de Minitri, membrii Parlamentului erau considerai parte a unei reele de informare reciproc, consultare i implicare (limitat) n procesul decizional. Acest rol semnificativ, dei nu decisiv, din primii ani ai Comunitii Europene a marcat perceperea Parlamentului European (PE) de publicul general. Dei ales prin vot direct din 1979, puterile fiindu-i extinse de toate modificrile tratatelor care au avut loc ncepnd cu 1986, PE nc nu are rolul central din viaa politic al parlamentelor democraiilor naionale. Pe de alt parte, Curtea de Justiie a fost un actor crucial, chiar de la nceputul procesului de integrare. Autoritatea sa n soluionarea disputelor juridice, implicnd frecvent statele membre, nu a fost chestionat niciodat. Mai mult, prin interpretarea tratatelor ntr-un mod consistent pro-integraionist, a contribuit la crearea unui corpus solid de drept european. Nu ar trebui subestimat efectul stabilizator al standardelor i procedurilor juridice aa-numitul acquis comunitar asupra unei Comuniti/Uniuni deseori zguduite de tulburri politice. n ciuda schimbrilor majore, aceti patru actori fost prezeni n ultimii cincizeci de ani i nc formeaz scheletul instituional al Uniunii. Exist o continuitate izbitoare n aceast privin, dei numrul de membri a crescut n mod dramatic i competenele acoper n prezent aproape ntregul spectru de politici publice. 2.3. De la politica nalt la integrarea economic O ilustrare dureroas a limitelor integrrii europene a fost dat de eecul tratatului privind Comunitatea European de Aprare. n perioada euroforic de la nceputul anilor '50, primul ministru francez Ren Plven a vrut s instituite o capacitate de aprare cu adevrat european bazat pe cooperarea sistematic n domeniul politicii externe. Dat fiind ameninarea extern a confruntrii Est-Vest, s-a ajuns la un acord ntre cele ase state membre, aplicnd n esen formula Monnet domeniului politicii nalte. Totui, Tratatul privind Comunitatea European de Aprare (1952) nu a mai fost ratificat. Distanndu-se de perspectiva propriului guvern, parlamentul francez a respins proiectul (1954). Eecul instituirii unei politici externe i de aprare comune a fost resimit foarte puternic. Se pierduse o oportunitate uria de suplimentare a tehnocraticei Comuniti a Crbunelui i Oelului cu o suprastructur politic. Decepia era att de puternic, nct muli se ndoiau cu privire la viitorul proiectului de integrare. n acele momente de criz iniiativa a fost preluat de statele Benelux. Reunindu-se la Messina (Sicilia) n 1955, minitrii afacerilor externe au convenit asupra concentrrii ateniei lor nc o dat asupra politicii joase, respectiv integrarea economic. n aceast privin, oportunitile de la jumtatea anilor '60 intrau n dou categorii: pe de o parte, disponibilitatea tehnologiei nucleare n scopuri civile, n special ca surs de energie, i pe de alt parte contientizarea crescnd a faptului c scderea tarifelor vamale ntre cei ase le va stimula relaiile comerciale i n final dezvoltarea economic global a acestora. n consecin, a fost instituit o Comunitate a Energiei Atomice
12

Capitolul 1

(numit de obicei Euratom), abordnd chestiuni de reglementare, inclusiv msuri de siguran, precum i n domeniul cercetrii i dezvoltrii. Au fost fondate centre de cercetare transnaional, impulsionnd acest sector industrial n cretere. A doua Comunitate instituit a fost Comunitatea Economic European (CEE) care, n cursul anilor, va deveni portdrapelul procesului de integrare. Iniiat ca o uniune vamal de succes la sfritul anilor '50 i nceputul anilor '60, aceasta a evoluat treptat ntr-o pia comun n anii '60 i '70. La sfritul anilor '80, Comisia Delors considera ca prim prioritate finalizarea acesteia. Uniunea Economic i Monetar (UEM), incluznd o moned unic pentru cele mai multe state membre, este ultima etap, iniiat n anii '90 (Maastricht, 1992). n timp ce majoritatea minelor de crbune s-a nchis ntre timp, iar utilizarea energiei nuclear este n prezent controversat, CEE a fost o poveste de succes, al crei final nc nu a fost atins. nc mai este mult de fcut pentru garantarea deplin a celor patru liberti: libera circulaie a persoanelor i bunurilor, capitalurilor i serviciilor. Armonizarea fiscal ntre statele membre, de exemplu, este nc ntr-o faz embrionar. n orice caz, prin renunarea pentru un anumit timp la politica nalt i urmrind proiecte mai puin simbolice, chiar dac foarte eficiente, liderii europeni luau o decizie istorica cu consecine cu btaie lung. Procesul de integrare va urma aceast cale n anii '60, '70 i '80: o strategie de pragmatism, concentrndu-se pe profilul de organizaie economic transnaional de succes. Destul de multe naiuni pragmatice vor fi atrase de aceast pia comun, dup cum era numit CEE n acea perioad. Numai dup o schimbare radical a ordinii internaionale (1989-1991), imaginea de ansamblu se va reechilibra. Astfel, de fapt, Uniunea politico-economic din prezent, aflat n cutarea unui statut constituional, nu este n ntregime nou. n perspectiva noastr, obiectivele perioadei fondatoare sunt iari la ordinea zilei, chiar dac ntr-un context fundamental diferit. Tratatul de la Roma, semnat n mod solemn pe 25 martie 1957, este vzut pe bun dreptate ca strpungerea decisiv a procesului de integrare dup criza de la jumtatea anilor '50. Dei se concentreaz pe principiile eseniale ale pieei comune i pe diversele politici ce urmau a fi elaborate, n primul rnd n domeniul agriculturii, tratatul precizeaz n preambul c statele membre sunt hotrte s pun bazele unei uniuni tot mai strnse ntre popoarele europene. Aceast formulare a fost pstrat n toate versiunile actualizate i a fost preluat n articolul 1 din Tratatul privind Uniunea European (1992) ca o esenial declaraie de misiune. Aceasta ilustreaz caracterul deschis al Tratatului de la Roma: este realizat o serie de aranjamente concrete i se asum angajamente, dar acestea trebuie considerate ca o etap ntr-un proces continuu. ntr-un cuvnt, Tratatul de la Roma a fost o piatr de hotar pentru instituiile i politicile europene, dar i o trambulin pentru dezvoltarea viitoare.

2.4. Finalizarea, adncirea, lrgirea Impactul generalului de Gaulle ca lider dominant n arena european (1958-1969) nu a fost benefic pentru expansiunea dinamic a tinerei Comuniti Europene. Acesta a
13

Capitolul 1

insistat asupra caracterului interguvernamental al proiectului de integrare, displcndui ndrumarea supranaional de la Bruxelles. Comunitatea European era vzut ca o zon de influen unde Frana i putea exercita conducerea politic. Din aceast perspectiv, au fost luate unele iniiative unilaterale, de exemplu, aa-numitul Plan Fouchet (1961), cu privire la cooperarea politic, urmrind instituirea unei Comuniti Politice. Totui partenerii erau suspicioi, deoarece aveau senzaia c discursul nu era orientat n mod autentic ctre o consisten intern mai mare, ci mai degrab dorea s-i provoace pe britanici i pe aliaii transatlantici. Astfel, cnd guvernul britanic a artat n mod repetat un interes de a adera la Comunitate (1963 i 1967), generalul s-a opus n mod deschis. Imediat ce de Gaulle a demisionat n 1969, au aprut noi sperane cu privire la adncirea i lrgirea procesului de integrare. La un summit istoric al celor ase de la Haga (decembrie 1969), noul preedinte francez, Georges Pompidou, nu i-a dezamgit partenerii. S-a argumentat c, n primul rnd, Comunitatea ar trebui s finalizeze piaa intern decis prin Tratatul de la Roma. Mai mult, ar trebui s-i adnceasc profilul prin preluarea unor noi domenii i, n sfrit, ar trebui s-i lrgeasc orizontul prin deschiderea fa de poteniali noi membri. n privina adncirii, au fost luate n considerare dou domenii: uniunea economic i monetar, pe de o parte, i cooperarea politic, pe de alta. Pentru ambele chestiuni a fost numit cte un comitet de experi. Cel cu privire la UEM era prezidat de primul ministru din Luxemburg, Pierre Werner, acesta prezentnd n 1970 o recomandare cu privire la o uniune monetar mai strns. Totui, sistemul monetar a suferit de pe urma tulburrilor din anii '70 i '80. De-abia la Maastricht (1992) Tratatul privind Uniunea European introducea oficial UEM, iar moneda unic devenea n sfrit funcional n 1999, la aproape 30 de ani de la recomandarea lui Werner. Comitetul pentru cooperarea politic nu vroia s fie prins n capcana vechii dezbaterii asupra partajrii suveranitii n politica nalt. Prezidat de un diplomat belgian, Pierre Davignon, comitetul a sugerat lsarea cooperrii politice sistematice pe seama profesionitilor, n acest caz directorii de afaceri politice din cele ase ministere de externe. Acetia urmau s se ntlneasc n mod regulat pentru a ncerca s-i coordoneze poziiile. Era o alegere deliberat a unui profil sczut de cooperare politic, pn cnd venea momentul unor declaraii mai deschise. Ca i pentru UEM, politica extern i de securitate comun (PESC) urma a fi (re)introdus la Maastricht, dar se baza pe muli ani de consultri diplomatice n comitetul politic. Extinderea Comunitii a fost alt decizie a summit-ului de la Haga. n primul rnd, Marea Britanie i ali membri ai Asociaiei Europene a Liberului Schimb (AELS): Irlanda, Danemarca i Norvegia (1973). Totui alegtorii norvegieni nu i-au urmat guvernul i au respins tratatul de aderare ntr-un referendum, la fel cum vor face peste douzeci de ani (1994). Este important de menionat c fiecare etap de extindere a avut un efect n sensul unei valori adugate economico-politice i, n anumite cazuri, prin creterea disparitilor dintre rile mai prospere i cele mai puin dezvoltate, cel puin din punct de vedere economic. Primirea Greciei (1981) i a Spaniei i Portugaliei (1986) a fost semnificativ
14

Capitolul 1

n acest sens. Mai recent (1995), odat cu aderarea a trei ri cu un PIB ridicat Austria, Finlanda, Suedia s-a demonstrat iari atractivitatea pieei unice fa de formula mai lejer a AELS. Cea mai nou extindere (2004) cu zece ri, n principal din Europa Central i de Est, a pus la ncercare, mai mult ca oricnd, capacitatea de asimilare a Uniunii. Dincolo de aceast dimensiune economic, fiecare nou stat membru are agenda i sensibilitile politice proprii. Euroscepticismul anumitor britanici este binecunoscut, dar ar trebui reinut c cei mai muli nou-venii au aderat la comunitatea economic, nu la uniunea politic. ntre axa franco-german, n cele mai multe cazuri susinut de rile Benelux i Italia, cu alte cuvinte prinii fondatori, i noile state membre exist deseori o diferen fundamental n perceperea proiectului european. Timp de aproape un sfert de secol (1950-1973), cele ase state membre au construit o tradiie de familie, mai bine sau mai ru, dar n mod evident cu un anumit grad de angajament reciproc. Odat cu lansarea exerciiului de extindere, a aprut o Europ de a doua generaie, mai puin dogmatic i mai pragmatic. n orice caz, acest stil pragmatic poate fi observat n modul n care Comunitatea a abordat noi domenii de formulare a politicilor. Deoarece Tratatul de la Roma era considerat sacrosanct n cursul anilor '60 i '70, nu puteau fi incorporate noi dimensiuni ale integrrii economice. Singurele schimbri instituionale majore ale acelei perioade s-au referit la executivul european (1965) i Parlamentul European (1979). Celor trei Comuniti li s-a dat o singur structur de conducere: o singur Comisie i un singur Consiliu de Minitri, n timp de Adunarea Parlamentar a devenit un Parlament ales n mod direct. Referitor la coninut, totui, de exemplu n privina recentei contientizri a dimensiunii ecologice, a necesitii unor politici de dezvoltare regional, a unei strategii consistente de cercetare etc., nu au aprut noi dispoziii n tratat dect din 1985-1986, prin adoptarea aa-numitului Act Unic European. Astfel, Comunitii i-au fost acordate competene legislative i s-au instituit fonduri i programe care au contribuit semnificativ la diversificarea spectrului de politici. CEE a fost mai mult dect o simpl autoritate de reglementare; a fost activ n multe privine, apropiindu-se din ce n ce mai mult de profilul unui stat al bunstrii. n special Comisia Delors a contribuit la aceast imagine. Pe lng angajamentul su fa de piaa unic, ce urma a fi realizat pn n 1992, Jacques Delors a susinut o abordare voluntarist: o politic ce urmrea nu numai s reglementeze, ci i s schimbe societatea. Sub coordonarea sa, Comisia a preluat conducerea n modernizarea diferitelor politici ale Comunitii. Totui, lipsea un cadru instituional actualizat un tratat. n urma evenimentelor din 1989, s-a oferit oportunitatea neateptat a unui cu totul nou Tratat privind Uniunea European.

2.5. De la Comunitate la Uniune Implozia regimurilor comuniste din Europa Central i de Est (1989), urmat de dizolvarea Uniunii Sovietice n 1991, a luat prin surprindere Europa Occidental.
15

Capitolul 1

Pentru cei 12 membri de atunci ai CEE, provocarea era imens. Reunificarea german a artat ct de complex i costisitoare putea s fie integrarea unei societi foste comuniste. O extindere cu cealalt jumtate a Europei ar fi depit cu mult experienele anterioare, precum aderarea Spaniei i Portugaliei. Dar chiar n afar de dimensiunea economico-financiar, instituiile nu fuseser proiectate pentru o cuprinztoare organizaie paneuropean, abordnd o gam larg de politici. Obiectivele i strategiile Comunitilor nu ar trebui reformulate n mod fundamental innd cont de viitoarea extindere? Cel puin aceasta a fost opinia prinilor fondatori, cele ase ri membre iniiale. Considernd provocarea extern o ans neateptat, acetia au insistat asupra organizrii unei conferine interguvernamentale pentru modelarea unei Uniuni Europene pe o baz larg i nou. Se putea atepta ca nu toi cei care au luat parte la negocierile de la Maastricht (19911992) s fie la fel de entuziati ca germanii i francezii n acordarea unui profil politic vizibil CEE. n special conservatorii britanici, condui de John Major, nu erau pregtii s accepte transformarea Comunitii ntr-o federaie propriu-zis. Denumirea acesteia o Uniune nu a contribuit foarte mult la mrirea claritii, dar cel puin era un nume nou, subliniind n mod simbolic caracterul inovator i impulsul Tratatului. ntr-adevr, mai important dect numele jocului era extinderea semnificativ a orizontului de politic al nou-createi Uniuni. Orientarea n principal economic a Comunitilor a fost extins cu dou noi dimensiuni: politica extern, inclusiv securitatea internaional, i securitatea intern. Maastricht trebuie vzut ca punctul de plecare al unei evoluii decisive pentru ntregul caracter al Uniunii ca structur politic. nscriindu-i n noul tratat angajamentul fa de o Uniune Economic i Monetar, inclusiv o banc central i o moned unic, efii de stat i de guvern i modernizau cooperarea politic de profil sczut la statutul de politic comun, adugnd o nou ramur: cooperarea n domeniul justiiei i afacerilor interne. Iniial, politica extern i de securitate comun (PESC) era mai mult la nivel declarativ, dei destul de ambiioas, incluznd stabilirea, n perspectiv, a unei politici de aprare comune, care ar putea conduce la o aprare comun. Treptat, dup evenimentele dezastruoase din Bosnia, n ograda UE, urmtorul Tratat de la Amsterdam (1997) va ntri capacitile operaionale ale PESC. i n domeniul justiiei i afacerilor interne, n ciuda obiectivului de a crea un spaiu de libertate, securitate i justiie, nceputurile au fost modeste, dar de o importan simbolic ridicat. Organizarea judiciar i a poliiei, ca i ministerele de interne i justiie, fusese privit ca unul din puinele bastioane nc neatinse de procesul de europenizare. Totui, dup explozia de micri migratorii i creterea criminalitii transfrontaliere din anii '90, au fost fcute noi aranjamente i au fost nfiinate noi organizaii, precum Europol i Eurojust. Mai mult, cadrul instituional i procesul decizional au fost revizuite n mod fundamental. n sfrit, au fost introduse anumite concepte i principii, precum principiul subsidiaritii i noiunea ceteniei. Totui, aceste realizri de la Maastricht i tratatele care au urmat Amsterdam (1997) i Nisa (2000) sunt incluse n partea a treia a prezentei contribuii.

16

Capitolul 1

3. ACTORII I INSTITUIILE PRINCIPALE N PROCESUL DECIZIONAL I DE FORMULARE A POLITICILOR UE Procesul de formulare a politicilor n Uniunea European este extrem de complex, dat fiind marea varietate a politicilor, diversitatea intereselor, numrul de state membre implicate i caracterul specific al procesului decizional transnaional. ntr-adevr, UE nu este un stat clasic, unde politicile sunt decise n dialogul dintre guvern i parlament. De la nceputurile procesului de integrare european, unui al treilea partener crucial, Comisia (iniial nalta Autoritate), i s-a acordat sarcina iniierii i punerii n aplicare a politicilor. De aceea, vom sublinia n primul rnd poziia specific a Comisiei Europene, nainte de a trece la rolul celorlali actori cheie: Parlamentul, Consiliul i Curtea de Justiie. 3.1. Comisia European Profilul Comisiei a evoluat n cursul anilor. n opinia prinilor fondatori, Comisia consta dintr-un grup limitat de tehnocrai, respectiv experi profesioniti, numii de guvernele lor, dar servind n mod exclusiv interese europene. Aceti comisari ar putea fi comparai cu guvernatorii bncilor centrale, numii de guvernele lor, pstrnd ns o distan critic fa de acestea. Dei nealei, legitimitatea lor provenea din calitatea procesului decizional i a politicilor elaborate. Aceast filozofie iniial este nc valabil, dar dimensiunea organizaiei a fost modificat n mod dramatic n urma extinderii Uniunii. Fiecare dintre cele 25 (n curnd 27) state membre este reprezentat n Comisie. Totui luarea deciziilor se face colectiv. Mai mult, un personal de funcionari publici nalt calificai sprijin acest colegiu de comisari. mprit n direcii generale (DG), aceast birocraie este braul operativ al UE. n ciuda acestor aparene, Comisia nu este un guvern n sensul tradiional. Rolul su se concentreaz pe funciile de pregtire i propunere a politicilor, precum i de punere n aplicare a acestora. Luarea propriu-zis a deciziilor ine de statele membre, cel mai des n interaciune cu Parlamentul European. Cu alte cuvinte, dac dinamica procesului de formulare a politicilor intr n sarcina Comisiei, guvernele statelor membre i Parlamentul European sunt decidenii finali.

3.2. Consiliul de Minitri i Consiliul European n contrast cu Comisia, devotat intereselor europene, se consider c statele membre promoveaz interesele naionale. Consiliul de Minitri i Consiliul European sunt ntr-adevr reprezentanii supremi ai statelor constitutive ale Uniunii. n mod foarte corect, acestea sunt numite stpnii tratatelor, deoarece toate aranjamentele de baz se fondeaz pe consensul lor. Totui, n practica zilnic a formulrii politicilor, acetia sunt doar unul din cei trei actori majori, chiar dac unul crucial. De fapt, interesul european i interesele naionale sunt n cele mai multe cazuri convergente. De aceea, Consiliul nu este prin definiie oponentul Comisiei sau
17

Capitolul 1

Parlamentului, dar poate accentua alte aspecte i mai ales dorete s limiteze cheltuielile. n orice caz, Consiliul, cu numeroasele sale comitete de lucru i cu grupul su de reprezentani permaneni ai statelor membre (COREPER) este o contragreutate a puterii tehnocratice a Comisiei. Minitrii se ntlnesc n diverse configuraii. Consiliul Afaceri Generale, compus din minitrii afacerilor externe, abordeaz chestiunile de natur general. La fel de importante sunt anumite reuniuni specializate: de exemplu, minitrii de economie i finane (ECOFIN), minitrii agriculturii i pescuitului, minitrii afacerilor externe, responsabili de politica extern i de securitate comun european. Pe lng reuniunile regulate, oficiale, cele neoficiale exploreaz posibilitile de realizare a consensului n principalele probleme aflate la ordinea zilei. ncepnd cu 1974, efii de stat i de guvern se reunesc i n mod regulat (de 4 ori pe an), discutnd chestiuni strategice i dezvoltarea general a Uniunii. n mod treptat, reuniunile la vrf ale acestora s-au oficializat. n consecin, Consiliul European, dup cum este denumit reuniunea acestora, devine o instituie separat, un fel de organ decizional suprem. Tratatul Constituional subliniaz rolul su i a introdus o preedinie permanent a Consiliului European. ntre timp, reuniunile Consiliului de la toate nivelurile sunt conduse de o preedinie rotativ. 3.3. Parlamentul European Dup cum am vzut n prezentarea istoric, nc de la nceputurile procesului de integrare european a funcionat o adunare parlamentar. La sfritul anilor '70 a avut loc o dubl emancipare. Pe de o parte, alegerea direct a Parlamentului (1979) a contribuit la legitimitatea democratic a acestuia, n timp ce pe de alt parte, puterile sale au crescut cu fiecare reform a tratatului, ncepnd cu Actul Unic European. Au fost elaborate proceduri pentru implicarea semnificativ a PE n procesul decizional. Procedura de codecizie a fost introdus la Maastricht (1992), dar domeniul su de aplicare este n curs de extindere. n prezent, PE este un partener egal al Consiliului de Minitri n ceea ce privete deciziile referitoare la o gam larg de chestiuni i politici, n special n domeniile sociale i economice. Competenele PE pot fi comparate cu cele ale parlamentelor din sistemele politice democratice. Acestea cuprind urmtoarele funcii: Control: discuii politice i supraveghere bugetar. La limit, poate fi retras ncrederea acordat Comisiei Europene, determinnd demisia acesteia; Legislaie: PE este implicat n elaborarea legislaiei europene, chiar dac prin proceduri diferite n funcie de subiect (de la consultare la cooperare i codecizie); Putere bugetar: bugetul UE trebuie stabilit de Consiliu i de Parlament; Aviz conform: acordurile cruciale, precum acceptarea unor noi state membre i numirea preedinilor i membrilor Comisiei Europene, trebuie acceptate de PE. O dat pe lun au loc sesiuni plenare la Strasbourg, n timp ce reuniunile pe comisii i grupuri parlamentare au loc la Bruxelles, dou sptmni pe lun. Ca n toate
18

Capitolul 1

parlamentele, analiza detaliat a politicilor propuse i a textelor legislative este de o importan major. Dei membrii Parlamentului European sunt alei n circumscripii naionale (sau subnaionale) printr-un sistem proporional, pentru un mandat de cinci ani, acetia nu reprezint n primul rnd interesele naionale, ci interesul european n ansamblu. De aceea, grupurile politice nu sunt naionale, ci mai curnd ideologice.

3.4. Curtea European de Justiie Cu sediul n Luxemburg, CEJ i-a construit de-a lungul anilor o reputaie solid, nu numai n privina soluionrii disputelor juridice, ci i n domeniul interpretrii autoritare a dreptului european. ntr-adevr, nu ar trebui uitat c aplicarea zilnic a legii este n primul rnd responsabilitatea instanelor i ageniilor naionale. Astfel c judectorii naionali consult destul de frecvent CEJ nainte de emiterea verdictului. n urma cauzelor aduse n faa Curii de la Luxemburg i a interpretrilor date la cererea instanelor naionale, s-a dezvoltat o ntreag jurispruden, un corpus consistent de drept european care suplimenteaz tratatele. Cel mai bine cunoscut exemplu al impactului CEJ asupra nelegerii de sine a Uniunii este principiul conform cruia dreptul european are prioritate (supremaie) asupra dreptului naional. Aceast decizie a Curii a fost n sfrit integrat ca un principiu de baz n Tratatul Constituional. n 1989 s-a nfiinat un Tribunal de Prim Instan pe lng Curtea de Justiie, lsnd mai mult spaiu CEJ pentru dezbaterea cazurilor celor mai semnificative. Numrul de cazuri este ntr-adevr ridicat. De aceea, fiecare stat membru este reprezentat de un judector n fiecare instan. Deciziile sunt emise de camere, cele mai multe avnd ntre 3 i 5 judectori. Pe scurt, CEJ nu este numai formal o instituie a UE. Este i un actor crucial, dat fiind vigilena sa constant n aplicarea statului de drept i contribuia sa la formarea unui cadru juridic consistent.

3.5. Alte instituii i organisme Dat fiind dimensiunea limitat a acestei contribuii, vom meniona numai pe scurt cteva alte instituii i organisme: Curtea de Conturi European, cu sediul n Luxemburg, controleaz cheltuielile UE i raporteaz Parlamentului European. Banca Central European, cu sediul n Frankfurt, are o autoritate deplin asupra politicii monetare a monedei unice, euro. Au fost instituite dou organisme consultative care ofer recomandri Comisiei, Consiliului i Parlamentului cu privire la cele mai multe politici sociale i economice:
19

Capitolul 1

Comitetul Economic i Social (ECOSOC) are o tradiie ndelungat (Tratatul de la Roma) de implicare a partenerilor sociali, respectiv angajatori, sindicate i organizaii profesionale, n formularea politicilor. Comitetul Regiunilor este mai recent (Tratatul de la Maastricht) i este alctuit din reprezentanii unitilor teritoriale: regiuni i municipii. Acestea se concentreaz mai mult pe coeziunea teritorial a politicilor i pe aplicarea principiului subsidiaritii. Destul de multe sarcini executive ale Uniunii au fost descentralizate ctre agenii sau oficii, crora fie li s-a dat o sarcin de reglementare, fie una de sprijin, prin furnizarea de consiliere tiinific. Iat cteva exemple: Oficiul pentru armonizarea Pieei Interne, situat n Alicante; Centrul tiinific din Ispra; Agenia de Mediu din Copenhaga. 4. ADNCIRE I LRGIRE: PROCESUL DE CONSTITUIONALIZARE I EXTINDERE Tratatul privind Uniunea European (TUE), numit n mod obinuit Tratatul de la Maastricht (1992), a creat bazele att pentru o revizuire fundamental a tratatelor, ct i pentru extinderea Uniunii. Dup cum am vzut n prezentarea istoric, schimbrile de regim din Europa Central i de Est au indicat n mod clar c Uniunea va cuprinde ntrun viitor previzibil cea mai mare parte a continentului european. De aceea au trebuit introduse anumite inovaii cruciale. n aceast a treia parte a contribuiei noastre vom sublinia n principal conceptele i principiile noi i le vom lega de actuala dezbatere constituional. 4.1. Inovaii aprute dup Maastricht Principalele inovaii sunt n numr de cinci: Principiile politice sunt menionate pentru prima dat n mod explicit n tratate: Uniunea se ntemeiaz pe principiile libertii, democraiei, respectrii drepturilor omului i a libertilor fundamentale, precum i ale statului de drept, principii care sunt comune statelor membre (articolele 6 i 7 din Tratatul TUE). Ultimul element arat n mod clar c inovaia acestei dispoziii nu st n enumerarea principiilor, ci n solicitarea respectrii de statele membre (ori candidate) a fundamentelor politice ale Uniunii. De aceea, articolul 7 sancioneaz orice nclcare grav i persistent a acestor principii, de exemplu prin excluderea unui stat de la procesul decizional. Este evident c principiile politice au fost formulate n perspectiva viitoarei extinderi. Aplicarea lor este una din principalele condiii ale aderrii, aa-numitele criterii de la Copenhaga (1993). Totui n ultimii ani i statele membre vechi au fost la rndul lor supuse acestor criterii, dei (nc) nu prin aplicarea procedurii de la articolul 7. Destul de clar, UE este vzut ca o democraie politic ce aplic statul de drept i protejeaz drepturile i libertile individuale i colective.
20

Capitolul

Un al doilea principiu, principiul subsidiaritii, este legat de mprirea sarcinilor ntre Uniune i statele sale membre (articolul 5). n esen, Comunitatea nu ar trebui s ia msuri dect n cazul i n msura n care obiectivele aciunii preconizate nu pot fi realizate n mod satisfctor de statele membre, ns pot fi realizate mai bine la nivel comunitar datorit dimensiunilor sau efectelor aciunii preconizate. Cu alte cuvinte, n loc s impun o delimitare juridic strict a domeniilor de implicare a Uniunii, tratatul a oferit Comisiei, Consiliului i Parlamentului un principiu orientativ pentru elaborarea (sau nu) a unor politici noi. Aceast flexibilitate de interpretare nu amintete de un tratat tradiional ntre state, ci mai curnd de un spaiu comun de formulare a politicilor. Una din cele mai izbitoare inovaii este introducerea ceteniei europene (articolele 1722). Tuturor resortisanilor statelor membre li s-a acordat aceast identitate politic suplimentar i drepturile aferente acesteia: dreptul de a circula i de a se stabili n mod liber n Uniune, dreptul de a vota i de a fi ales la nivel municipal i european (alegerile pentru Parlamentul European) n ara domiciliului efectiv, dreptul de a solicita protecie diplomatic i consular de la orice stat membru al Uniunii, n cazul n care propriul stat nu este reprezentat ntr-o ar ter. Astfel, cetenia unional nu este doar o valoare simbolic. Ia form astfel o comunitate transnaional, bazat pe anumite drepturi i liberti. Deoarece opinia public danez nu a fost ncntat de aceast dubl identitate, a fost negociat o clauz de derogare, iar Tratatul de la Amsterdam (1997) a afirmat n mod clar c cetenia Uniunii suplimenteaz, nu nlocuiete cetenia naional. Puterile de codecizie acordate Parlamentului European la Maastricht pot fi vzute ca un alt pas nainte n domeniul legitimitii politice. Uniunea se ndeprteaz treptat de un proces decizional tehnocratic, mergnd n direcia unui impact decisiv al reprezentanilor direct alei ai cetenilor. n sfrit, dispoziiile privind cooperarea mai strns precizeaz c a fost pregtit un scenariu pentru cazul n care procesul de integrare se difereniaz (articolele 43-45). Un cerc interior de ri ar putea-o lua nainte ntr-un anumit domeniu, n timp ce celelalte ri sunt libere s se alture ulterior. Dei aceast procedur nu a fost nc utilizat, inserarea sa n tratat arat voina politic de a nu ncetini procesul de integrare la nivelul ritmului celor mai puin dedicate state membre. Tratatul de la Maastricht i cele care i-au urmat Amsterdam (1997) i Nisa (2000) au pus cu adevrat temelia procesului de constituionalizare ce caracterizeaz dezbaterea din prezent. 4.2. Dezbaterea constituional Cincizeci de ani de la declaraia Schuman, la nceputul secolului 21, Uniunea se confrunt cu dou provocri majore: pe de o parte, un nou val de aderri n 2004, ce va continua n 2007 i ulterior i, pe de alt parte, chestiunea nc nerezolvat a aa-numitei finalit politique, respectiv dezbaterea cu privire la natura procesului de integrare. Desigur, ambele chestiuni sunt interconectate. O Uniune cu, de exemplu, 30 de state membre, inclusiv, mai devreme sau mai trziu, Turcia sau chiar Ucraina, nu numai c va schimba n mod fundamental echilibrul demografic, ci va afecta i nelegerea de sine a proiectului. Totui analizarea unui asemenea scenariu nu face obiectul prezentului
21

Capitolul 1

articol. Mai degrab s studiem realitatea de astzi n retrospectiv: ce ntrebri cruciale, crora n trecut nu li s-a dat nici un rspuns adecvat, sunt iari pe agend? Putem identifica n principal dou obiective. n primul rnd, provocarea extinderii. Dup cum am menionat anterior, aderarea primului val de state candidate, n special a Marii Britanii, a fost foarte controversat. Nu deoarece existau dubii asupra caracterului democratic sau asupra performanelor economice ale acesteia. Dezbaterea se referea la o chestiune mai profund: sunt aceste ri pregtite s ia parte n mod loial i fidel la dezvoltarea proiectului existent, cu dinamica sa integrativ? Sau sunt n principal interesate de alturarea la o pia comun de succes, cu toate beneficiile economice pe care le ateapt de la o zon de liber schimb lrgit? Aceast ntrebare poate fi pus pentru cele mai multe din aderrile ulterioare, iar rspunsul nu este uor de dat. Guvernele se schimb n timp i chiar n cadrul guvernelor fiecare ministru poate avea opinii i atitudini diferite. n sfrit, poziia societii civile i a cetenilor/alegtorilor n general poate fi determinant pentru imaginea global a unei ri fa de procesul de integrare. Totui, n loc s ne concentrm pe loialitatea chestionabil a noilor venii, ar trebui s subliniem incapacitatea statelor membre de a defini esena ntreprinderii lor. nainte de 1993 statelor candidate nu li se prezenta o declaraie de misiune neechivoc, iar criteriile de la Copenhaga formulate atunci sunt deschise interpretrii. n principal, au fost prezentate trei condiii: Stabilitatea instituiilor democratice; aplicarea principiilor politice fundamentale, inclusiv drepturile minoritilor; O economie de pia funcional, deschis concurenei externe; Acceptarea deplin a acquis-ului comunitar. Comisia a monitorizat cu atenie progresul fcut n aceste privine n diversele state candidate. Decizia final de acceptare de ctre Consiliul de Minitri se bazeaz pe aceste evaluri. Totui, rapoartele privind progresul fcut nu pot analiza pregtirea noilor state membre de a partaja dinamica unei Uniuni din ce n ce mai strnse, dat fiind lipsa consensului asupra acestei chestiuni n cadrul UE-15. Ca i n cazurile anterioare, big bang-ul, o extindere cu zece noi state membre, nu a fost folosit ca o ans de a preciza finalitatea Uniunii. Legitimitatea Uniunii poate fi vzut ca a doua provocare actual. La summit-ul de la Nisa (decembrie 2000), dup cteva zile i nopi, s-a ajuns la un acord asupra cifrelor, nu asupra modului de funcionare a unei Uniuni extinse. Au fost convenite toate detaliile pentru toate statele candidate, inclusiv Bulgaria i Romnia, a cror aderare este prevzut pentru 2007: numrul de locuri n Parlament, ponderea voturilor n Consiliul de Minitri etc. n ciuda succesului evident al reuniunii, destul de remarcabil, la Tratatul de la Nisa a fost adugat o declaraie, subliniind chestiunile lsate fr rspuns:
22

Capitolul 1

delimitarea competenelor dintre Uniune i statele membre, rolul parlamentelor naionale i, mai general, deficitul democratic n cretere. ntr-adevr, este un paradox izbitor: n ciuda unei creteri semnificative a puterilor Parlamentului European, participarea electoratului i, n general, interesul publicului fa de afacerile europene este n scdere. A fost anunat o rund de reflecie, urmnd ca o analiz mai profund s fie prezentat un an mai trziu, la reuniunea Consiliului European de la Laeken (Bruxelles) din decembrie 2001. Totui preedinia belgian a produs mai multe ntrebri dect rspunsuri, ilustrnd nc o dat inconsistena opiniilor liderilor europeni. De aceea, sa luat iniiativa transferrii acestui dosar dificil Conveniei, respectiv unei adunri adhoc de reprezentani ai tuturor actorilor politici implicai: guvernele, parlamentele naionale, Comisia, Parlamentul European etc, n total 105 participani. Cele 13 state candidate, inclusiv Turcia, au fost invitate s ia parte ca observatori. Consiliul European a ateptat unele sugestii din partea acestei adunri extraordinare. n fapt, datorit coordonrii prezidiului format din trei nelepi, fostul preedinte francez Giscard dEstaing, fostul prim ministru italian Amato i fostul prim ministru belgian Dehaene, n decurs de cteva luni a aprut o convergen a opiniilor, iar rezultatul final din iulie 2003 a fost un proiect de tratat constituional. Fr ndoial, constituionalizarea tratatelor poate fi vzut ca o strpungere istoric. Dezacordul cu privire la existena unui caracter politic al Uniunii nu mai pare posibil. Unele pri ale documentului, n special partea a doua care incorporeaz Carta drepturilor i libertilor fundamentale, subliniaz statutul constituional clasic al acestei carte fundamentale. Totui, nu ar trebui s concluzionm n mod prematur c prin convenirea asupra unui tratat constituional UE a reuit o clarificare deplin a caracterului su statal. Articolul 1 din Constituie referitor la Instituirea Uniunii este formulat dup cum urmeaz: Inspirat de dorina cetenilor i a statelor Europei de a construi un viitor comun, aceast Constituie instituie Uniunea European, creia statele membre i confer competene pentru atingerea obiectivelor comune Dincolo de formularea solemn dintr-un tratat calificat drept constituional, nu s-au fcut prea multe progrese n ceea ce privete autodefinirea. Mai sunt multe de fcut nainte ca toate statele membre s neleag la fel sintagma o Uniune din ce n ce mai strns. Acest Tratat Constituional a fost analizat de o conferin interguvernamental i, n final, a fost semnat pe 29 octombrie 2004. n principiu, statele membre au doi ani pentru ratificarea tratatului, iar procesul de ratificare difer de la stat la stat, variind de la democraie direct (printr-un referendum popular) la democraie parlamentar. Constituia poate intra n vigoare numai dac toate statele membre o ratific ntr-un vot parlamentar sau prin referendum. Pn acum, treisprezece state au ratificat documentul: Austria, Cipru, Germania, Grecia, Ungaria, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburg, Malta, Slovacia, Slovenia i Spania. Dei cele mai multe ri au anunat c ratificarea va avea loc n cadrul unui proces parlamentar, cteva ri au indicat c vor ine un referendum asupra constituiei. Aceste ri erau Marea Britanie, Spania, Portugalia, Polonia, Republica Ceh, Danemarca, Irlanda, Luxemburg, Frana i Olanda.
23

Capitolul 1

Alegtorii spanioli au aprobat tratatul ntr-un referendum consultativ pe 20 februarie 2005. Decizia a fost supus unui vot parlamentar, fiind aprobat pe 19 mai. ntr-un referendum inut pe 29 mai, alegtorii francezi au respins termenii tratatului n proporie de 55,6%. Alegtorii olandezi au urmat ntr-un vot consultativ pe 1 iunie, 61,8% dintre cei care au votat opunndu-se tratatului. Alegatorii din Luxemburg au aprobat tratatul in proportie de 56,5%, printr-un referendum cosultativ pe 28 iunie 2005. Dupa dou sptmni de la eecul referendumurilor asupra constituiei europene din Frana i Olanda, summit-ul UE de pe 16 i 17 iunie 2005 a decis s suspende procesul de ratificare a documentului. A fost lansat o perioad de reflecie i consultare. n cursul acestei perioade ar trebui s aib loc o dezbatere intensificat i lrgit n fiecare stat membru, implicndu-i pe ceteni, societatea civil, parlamentele naionale i partidele politice. Voturile negative din Frana i Olanda au produs un val de euro-pesimism n interiorul Uniunii. Totui, fr a dori s subestimm consecinele grave ale acestei respingeri a Tratatului Constituional pentru funcionarea de zi cu zi a Uniunii Europene, ar fi exagerat s considerm acest eveniment ca o implozie politic a Uniunii. Dup cum sa artat n aceast prezentare istoric, procesul integrrii europene a fost ntotdeauna nsoit de suiuri i coboruri. Nu a fost niciodat un drum drept n direcia unei uniuni din ce n ce mai strnse. Dincolo de aceasta, ar fi inadecvat s interpretm respingerea Tratatului Constituional de ctre francezi i olandezi ca pe o respingere general a Uniunii Europene.

Documentele oficiale i informaiile relevante pot fi gsite la urmtoarele adrese: Principalele tratate ale Uniunii Europene (Eur-lex): http://europa.eu.int/eur-lex/lex/en/treaties/index.htm Instituiile Uniunii Europene: http://europa.eu.int/institutions/index_en.htm Viitorul Uniunii Europene dezbatere: http://europa.eu.int/constitution/futurum/index_en.htm Comisia European, DG Extindere: http://europa.eu.int/comm/enlargement/ Istoria integrrii europene (Universitatea din Leiden, Olanda): http://www.eu-history.leidenuniv.nl/ Convenia European: http://european-convention.eu.int Enafree, documente multimedia privind procesul integrrii europene: http://www.enafree.lu/en/

24

Capitolul 2

CAPITOLUL 2
POLITICILE UNIUNII EUROPENE
Laurent Van Depoele* Ana Maria Dobre*
1. INTRODUCERE O trecere n revist a politicilor UE reprezint o ncercare de descriere a celor mai importante tendine istorice, interese i idei ce caracterizeaz evoluia integrrii europene. nc de la nceput trebuie clarificate anumite aspecte. n primul rnd, UE este construit pe baza a trei Comuniti iniial independente: Comunitatea European a Crbunelui i Oelului (CECO), Comunitatea European a Energiei Atomice (EURATOM) i Comunitatea Economic European (CEE). Aceste comuniti au devenit cunoscute drept Comunitatea European (CE) i au fost asociate primului pilon odat cu instituirea UE prin Tratatul privind Uniunea European (TUE) din 1992. Primul pilon presupune o cooperare supranaional i cuprinde seturile de reguli ale formelor iniiale de cooperare economic (fostele Comuniti Europene (CEE, EURATOM i CECO), precum i o Uniune Economic i Monetar - UEM). n aceste domenii, cele mai multe decizii sunt luate prin majoritate calificat n Consiliu, chiar dac obiectivul general este atingerea unui acord prin negocieri. Primul pilon este suplimentat de ali piloni de cooperare organizat: politica extern i de securitate comun (al doilea pilon) i justiia i afacerile interne (al treilea pilon). n cadrul celui de-al doilea i al treilea pilon, cooperarea este interguvernamental, ceea ce nseamn c aceast cooperare ntre statele membre are loc n conformitate cu dreptul internaional clasic, dar ntr-un cadru instituional unic european. Structura divizat pe piloni este eliminat n Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa, care este nc n curs de ratificare. n al doilea rnd, un alt aspect important este c UE a fost activ ntr-o serie de domenii ce au produs cteva metode de lucru, precum metoda comunitar, metoda interguvernamental i metoda deschis de coordonare (MDC). Metoda comunitar, care este o reacie la diplomaia interguvernamental din Europa nainte i imediat dup cel de-al doilea rzboi mondial, se bazeaz pe urmtoarea structur instituional: Consiliul UE ia decizii n baza propunerilor Comisiei, care are un drept exclusiv de iniiativ, dup discuii cu Parlamentul European

* Profesor, Universitatea din Leuven, Facultatea de tiine Sociale, Departamentul de tiine Politice, Institute for International and European Policy, Belgia. * Doctorand, Universitatea din Leuven, Facultatea de tiine Sociale, Departamentul de tiine Politice, Institute for International and European Policy, Belgia. 25

Capitolul 2

(PE) i alte organisme. ntr-un numr din ce n ce mai mare de cazuri, Consiliul hotrte n codecizie cu PE. Chiar dac unanimitatea este nc prezent, n cadrul metodei comunitare deciziile sunt luate prin majoritate calificat n Consiliu, cea ce nseamn c un act normativ poate intra n vigoare fr sprijinul tuturor statelor membre. n plus, dreptul comunitar are prioritate n faa dreptului naional i nu poate fi invalidat de legislaia naional. O alt instituie important n cadrul metodei comunitare este Curtea European de Justiie (CEJ), care are competena de a sanciona statele membre care nu respect obligaiile impuse de dreptul comunitar i care asigur uniformitatea dreptului comunitar n interpretarea tratatelor. Metoda interguvernamental presupune desfurarea cooperrii n afara metodei comunitare, n baza colaborrii dintre statele membre. Statele membre pstreaz n ntregime atributele suveranitii naionale i de aceea i menin dreptul de veto, toate deciziile fiind luate n unanimitate. Instituiile supranaionale precum PE sau CEJ au un rol mult mai redus n metoda interguvernamental. Metoda deschis de coordonare (MDC) nu are aspecte juridice restrictive, precum metoda comunitar. Este un proces voluntar unde toate statele membre pot decide prin consens s defineasc un numr de obiective de politic. MDC nu se bazeaz pe instrumente juridice i pe legislaie; este sprijinit, de exemplu, n contextul Strategiei Lisabona (2000), de un Program de Aciune Comunitar (2002-2006) destinat s ncurajeze cooperarea n domenii precum combaterea excluderii sociale, eradicarea srciei i ameliorarea ocuprii forei de munc. n prezent, MDC este utilizat n domenii ca: ocuparea forei de munc, includerea social, ngrijirea sntii, educaie/formare i tineret. Aceast metod, ce poate fi numit i soft law, presupune urmtoarele etape: Fixarea unor linii directoare pentru UE; Instituirea unor indicatori cantitativi i calitativi, precum i a unor standarde; Traducerea liniilor directoare n politici naionale i regionale; Monitorizarea periodic i evaluarea colegial la nivelul UE. n al treilea rnd, UE este unul din cele mai interesante proiecte moderne de cooperare interstatal, care treptat a evoluat n mult mai mult dect o simpl aren de negocieri interguvernamentale. n prezent, UE este cunoscut ca un tip sui generis de organizaie internaional, o structur politic unic ce propune o abordare multi-nivel a guvernrii, implicnd nu doar statele-naiune, ci i autoritile supranaionale i pe cele subnaionale. n plus, numeroi actori naionali, regionali sau locali din statele membre i-au dezvoltat activiti n arena UE. Acetia sunt consultai de instituiile UE n procesul decizional, precum i n procesul de reflecie asupra dezvoltrii UE. Un exemplu este Convenia de redactare a Tratatului de instituire a Constituiei UE. n acest context, procesul de consultare a fost deschis tuturor reprezentanilor societii civile organizate sau altor tipuri de interese agregate, precum industria i sindicatele. n urmtoarele rnduri, vom descrie n ce msur politicile UE reflect direcii coerente de dezvoltare, concentrndu-ne pe diversitatea i complexitatea domeniilor studiate:
26

Capitolul 2

piaa intern, politica agricol comun, politica de coeziune i dezvoltare regional, politica de mediu, Uniunea Economic i Monetar, politica social i de ocupare a forei de munc, justiia i afacerile interne, politica extern i de securitate comun i politica comercial extern i de dezvoltare. Trebuie s subliniem c aceste competene ale UE pot fi diferite de la un domeniu la altul. Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa cuprinde o clasificare a competenelor UE (articolele I-12 - I-18); aceast clasificare a fost stabilit deja n trecut prin deciziile CEJ din anii '70, '80 i '90. n cazul competenelor exclusive ale UE, trebuie menionate urmtoarele domenii: Uniunea vamal, Regulile de concuren, Politica monetar n zona euro, Politica de conservare a resurselor piscicole, Politica comercial comun. n aceste domenii, conform Tratatului de instituire a unei Constituii pentru Europa, UE poate legifera i adopta acte juridice obligatorii. n cazul competenelor partajate ntre UE i statele membre, trebuie menionate urmtoarele domenii: Piaa intern, Politica social, Agricultur i pescuit, Mediu, Transport, Energie, Libertate, securitate i justiie. n sfrit, conform Tratatului de instituire a unei Constituii pentru Europa, UE are competena de a desfura aciuni de sprijin, de coordonare sau complementare n domenii precum: Industria, Cultura, Turismul, Educaia etc. n aceste domenii nu pot fi adoptate msuri de armonizare. 2. BUGETUL UE Bugetul, fr de care UE nu ar putea funciona, este o surs de solidaritate, dar i de tensiune ntre statele membre. Tensiunile au fost ilustrate din nou n mod clar n cursul Consiliului European din 16 i 17 iunie 2005 de la Bruxelles, la abordarea perspectivelor financiare 2007-2013.
27

Capitolul 2

2.1. Compoziia bugetului: cheltuielile Din 1958 n 1970, bugetul comunitar a fost finanat exclusiv prin contribuiile statelor membre. n 1970, Consiliul European de la Luxemburg a lansat pentru prima dat un sistem de resurse proprii pentru bugetul general al Comunitii, care a nceput s funcioneze n 1971. Obiectivul era de a crete independena financiar a Comunitii fa de transferurile statelor membre. Finanarea UE, respectiv resursele proprii ale sale, const n patru elemente: Prelevri agricole la importul produselor agricole din ri tere; Taxe vamale asupra produselor din ri tere; Contribuii bazate pe taxa pe valoarea adugat (TVA), calculate n funcie de baza TVA a fiecrui stat membru; i Contribuii legate de produsul naional brut (PNB), care se bazeaz pe o prognoz a PNB-ului fiecrui stat membru1. Alte venituri provin din surplusurile exerciiilor bugetare anterioare i din contribuiile rilor din Spaiul Economic European (SEE). Veniturile i cheltuielile trebuie s fie n echilibru, ceea ce nseamn c nu este permis existena unui deficit bugetar. Cheltuielile neprevzute care apar n cursul unui exerciiu bugetar trebuie finanate prin suplimentarea sau amendarea bugetului. Cheltuielile bugetare sunt mprite n dou categorii. Primele sunt cheltuieli obligatorii, rezultatul direct al regulamentelor UE, de exemplu, i al contribuiilor la politica agricol comun. Cea de-a doua categorie este reprezentat de cheltuielile neobligatorii i se refer la cheltuieli ce acoper fondurile structurale sau cheltuielile administrative.

2.2. Principiile bugetului UE Bugetul UE este guvernat de cteva principii, precum principiul unitii, care nseamn c toate veniturile i cheltuielile UE trebuie incluse ntr-un singur document. n al doilea rnd, principiul anualitii presupune c operaiunile bugetare se refer la un anumit exerciiu bugetar. Creditele de angajament se refer la cheltuielile totale dintr-un an financiar ale operaiunilor ce urmeaz a fi efectuate. Creditele de plat acoper cheltuielile, pn la nivelul introdus n buget, ce rezult din creditele angajate n

1 PIB = valoarea de pia total a bunurilor i serviciilor produse de o economie ntr-o anumit perioad de timp. PIB-ul este divizat n patru categorii: (1) cheltuielile de consum, (2) investiiile de capital i imobiliare, (3) cheltuielile guvernamentale i (4) deficitul comercial. PNB = Valoarea de pia total a bunurilor i serviciilor produse ntr-o anumit perioad de fora de munc i capitalul rezidenilor unei ri, indiferent de localizarea forei de munc i a capitalului. PNB difer de PIB n principal prin includerea veniturilor din capital pe care rezidenii le ctig din investiiile n exterior i excluznd veniturile de capital pe care le ctig nerezidenii din investiiile interne.

28

Capitolul 2

exerciiul financiar curent i/sau exerciiile financiare precedente. n al treilea rnd, principiul echilibrului presupune c cheltuielile nu trebuie s depeasc veniturile estimate pentru un anumit exerciiu financiar. Nu pot fi mprumutate fonduri pentru acoperirea unui deficit bugetar.

2.3. Capitolele de cheltuieli Articole bugetare Bugetul UE este divizat n apte capitole de cheltuieli: Politica agricol comun (PAC) este cel mai mare articol bugetar (aproximativ 45% din bugetul total). Cheltuielile din acest capitol finaneaz, pe de o parte, msurile legate de pia, precum sprijinul intern, subveniile la export i plile directe ctre fermieri (primul pilon al PAC) n proporie de 100% i, pe de alt parte, msurile legate de dezvoltarea rural (al doilea pilon al PAC), n baza cofinanrii. De asemenea, sunt finanate subveniile la export pentru produsele agricole comercializate n afara UE i msurile de dezvoltare a zonelor rurale. Consiliul Agricol din 30 mai 2005 a ajuns la un acord cu privire la nfiinarea a dou fonduri, unul pentru primul pilon, numit Fondul European de Garantare Agricol (FEGA), i cellalt pentru al doilea pilon, numit Fondul European de Dezvoltare Rural (FEDR); Al doilea capitol de cheltuieli se refer la diverse tipuri de operaiuni structurale, sprijinind, de exemplu, regiunile mai puin dezvoltate din Europa, zonele afectate de declinul industrial, regiunile slab populate sau msurile de combatere a omajului; Al treilea capitol se refer la politicile interne, precum investiiile n cercetare i dezvoltare tehnologic, educaie, cultur, societatea informaional, chestiuni sociale, energie, mediu, protecia consumatorului, piaa intern, industrie i reele transeuropene; Al patrulea capitol de cheltuieli este destinat aciunii externe, inclusiv cooperarea cu rile din jurul Mrii Mediterane, din Europa Central i de Est, precum i cu rile n curs de dezvoltare din America Latin, Asia, Africa i Orientul Mijlociu. De asemenea, banii sunt utilizai pentru ajutor umanitar i iniiative de sprijinire a dezvoltrii democratice i a respectrii drepturilor omului. Creditele alocate administrrii instituiilor UE reprezint al cincilea capitol. Printre acestea se numr salariile i contribuiile la pensii pentru angajai, traduceri, construcia i ntreinerea cldirilor, precum i cheltuielile pentru oficiile externe i interne ale UE; Al aselea capitol se refer la rezervele care pot fi utilizate numai n circumstane i pentru necesiti speciale, cum ar fi asistena n cazul unor dezastre; Ajutorul de preaderare reprezint al aptelea capitol de cheltuieli i const, printre altele, din sprijin agricol i structural pentru statele candidate (cheltuielile pentru programele PHARE, ISPA, SAPARD).

29

Capitolul 2

2.4. Implicaiile politice ale bugetului UE Politica bugetar din UE este marcat nu numai de negocieri constante ntre instituii, ci i ntre statele membre. Clivajul clar manifestat n timp este cel dintre contributorii nei i beneficiarii nei. Prin contributor net se nelege o ar care trimite la mult la bugetul UE dect obine napoi prin procesul de redistribuire. Printre acestea se pot numra Germania, Olanda, Suedia, Austria, Frana i Marea Britanie. De obicei, aceste ri solicit reducerea dezechilibrelor bugetare, solicitnd austeritate bugetar i modificarea sistemului de mprire a sarcinilor. Pe de alt parte, principalii beneficiari ai bugetului UE sunt n special statele mediteraneene i Irlanda. Chestiunea negocierilor bugetare de stabilire a cadrului bugetar este astfel foarte important pentru a nelege modul de funcionare al UE i felul n care statele membre se poziioneaz n aceast aren supranaional. Problema tratamentului just i echitabil al statelor membre n ceea ce privete bugetul UE nu este nou. Fostul prim ministru britanic Thatcher ncepuse deja din anii '80 s cear banii napoi. Ea a reuit s conving Consiliul European de la Fontainebleau din iunie 1984 s introduc un mecanism de corecie, cunoscut ca sistemul rabatului. Principiul aflat la baza acestui mecanism consta n rambursarea a 66% din contribuia net TVA la bugetul UE a Marii Britanii. Argumentele n acest sens din acea perioad erau c Marea Britanie avea cel mai mic venit pe locuitor dintre statele membre, cu excepia Irlandei i, din 1981, a Greciei; de asemenea, Marea Britanie avea cea mai mare cot n baza TVA armonizat. Un alt argument se referea la agricultur. n bugetul UE, agricultura reprezenta n acea perioad peste 70% din cheltuieli, n timp ce sectorul agricol din Marea Britanie era mult mai mic dect pe continent. n 2003, PIB-ul pe locuitor din Marea Britanie reprezenta 111,2% din media UE. n UE extins, rabatul britanic va ajunge n anii urmtori la valori substaniale: 7,1 miliarde euro pe an n 2007-2013, n comparaie cu 4,7 miliarde n 1997-2003. Aceast cretere viitoare a rabatului, dac nu este corectat, nu mai este justificat, n opinia Comisiei, precum i a celor mai multe state membre. De aceea, realizarea unui acord unanim ntre statele membre cu privire la buget este un proces laborios. Pentru a reduce disputele asupra fiecrui buget anual, Consiliul European a convenit n 1988 s stabileasc o perspectiv financiar, care este un plan de cheltuieli pe termen lung, ce stabilete cadrul n care trebuie integrat bugetul anual. Astfel de perspective financiare au fost stabilite de Consiliul European pentru perioadele 1988-1992, 1993-1999 i 2000-2006. Pentru ultima perioad, cheltuielile maxime posibile ale bugetului UE au fost fixate la 1,24% din PIB-ul UE (fr luarea n considerare a Fondului European de Dezvoltare). n februarie 2004, Comisia European a propus perspectivele financiare pentru perioada 2007-2013, lund n considerare toate cheltuielile pentru o Uniune cu 27 state membre. n acest context, Comisia a luat act de poziia celor ase contributori bugetari nei menionai mai sus, care au afirmat c nu sunt dispui s mearg dincolo de 1% din PIB-ul UE. n consecin, Comisia a propus un plafon la un nivel foarte modest de 1,14%. n cursul ultimei reuniuni a Consiliului European de la Bruxelles (16/17 iunie 2005), nu s-a ajuns la un acord cu privire la aceste perspective financiare, dei preedinia
30

Capitolul 2

luxemburghez a prezentat o propunere de compromis la 1,06%. Plafonul nu a fost singura nemulumire, printre acestea numrndu-se, de asemenea, rabatul britanic i cheltuielile PAC. Acest eec ilustreaz iari complexitatea discuiilor bugetare.

2.5. Procedura bugetar n ceea ce privete procedura bugetar, Comisia European prezint anual Consiliului de Minitri un proiect de buget pentru anul urmtor. Cifrele din propunere sunt planificate n baza calculelor sau estimrilor necesitilor UE i a instituiilor comune, precum i n baza veniturilor anticipate i a prognozelor economice pentru urmtorii ani. Consiliul de Minitri analizeaz propunerea de buget i apoi o transmite PE. PE poate rspunde n mai multe feluri. Poate decide modificarea anumitor tipuri de cheltuieli (cheltuielile neobligatorii) i poate propune Consiliului de Minitri schimbri asupra cheltuielilor obligatorii, care sunt cele bazate pe obligaii ale tratatului. De asemenea, PE poate respinge ntreaga propunere de buget, cernd Comisiei s redacteze o nou propunere. PE este cel care decide n final i adopt n ntregime bugetul. Bugetul UE este gestionat de Comisie, care trebuie s urmeze regulile stabilite n regulamentele financiare. Curtea European de Conturi are sarcina de a monitoriza modul de utilizare a fondurilor UE, att n cadrul instituiilor UE, ct i n statele membre. Raportul anual al Curii de Conturi, precum i conturile i situaiile financiare, sunt examinate de Parlamentul European, nainte de a descrca de gestiune Comisia.

3. PIAA COMUN La crearea CE, unul din principalele sale obiective a fost sprijinirea dezvoltrii economice i garantarea prosperitii n Europa. Piaa comun a fost nfiinat prin Tratatul de instituire a Comunitii Economice Europene (CEE), care a intrat n vigoare n 1958. Semnatarii tratatului urmreau eliminarea barierelor comerciale ntre cele ase state membre din acel moment, pentru a mri prosperitatea economic i pentru a avansa n direcia unei uniuni tot mai strnse ntre popoarele europene. ntr-o pia comun, pieele naionale puteau funciona fr frontiere sau impedimente n calea expansiunii economice. Uniunea vamal i libera circulaie a bunurilor, serviciilor, persoanelor i capitalului ntre statele membre au stat de aceea la baza pieei comune a UE. Piaa comun de la nceputul CEE acoperea urmtoarele domenii: libera circulaie a bunurilor, serviciilor, persoanelor i capitalului, o uniune vamal i o politic comercial comun, o politic comun n domeniul concurenei, o politic agricol i n domeniul pescuitului comun i o politic comun n domeniul transporturilor. Conform planului iniial, termenul limit de instituire a unei piee comune a fost stabilit pentru sfritul anului 1969. Taxele vamale au fost abolite n cadrul CEE n iulie 1968 - optsprezece luni nainte de termen. Totui, obiectivul parial atins n acest domeniu a determinat Comisia European, sub conducerea carismatic a lui Jacques Delors, s redacteze n 1985 o Carte Alb subliniind aciunile concrete necesare pentru finalizarea pieei interne. Cartea Alb cuprindea un program detaliat cu aproape 300 de propuneri
31

Capitolul 2

legislative destinate s elimine toate barierele la frontier rmase ntre statele membre. Conform Crii Albe, elementele restrictive care trebuiau schimbate pentru a permite funcionarea corespunztoare a pieei interne erau de trei tipuri: Bariere fizice la frontierele dintre statele membre, precum controalele vamale i poliieneti; Bariere tehnice, precum normele naionale pentru produse i standardele pentru bunuri, i Bariere fiscale ntre statele membre, precum impozitarea sub forma accizelor i taxei pe valoarea adugate, impuse bunurilor i serviciilor. Actul Unic European, care a intrat n vigoare la 1 iulie 1987, a introdus modificri ale procesului decizional i a introdus utilizarea majoritii calificate n Consiliu, ceea ce nsemna c n sfrit devenea mai uor s se realizeze programul de propuneri prezentat n Cartea Alb, permind astfel CEE s realizeze piaa intern n conformitate cu calendarul stabilit. S-a convenit ca toate propunerile legislative ale Crii Albe s fie puse n aplicare pn la sfritul anului 1992, astfel nct piaa intern s poat fi finalizat pn la 1 ianuarie 1993. Conform evalurii Comisiei, dup zece ani de funcionare, piaa intern a avut realizri importante, dar nc se confrunt cu numeroase probleme2. Comisia a subliniat diferite categorii de realizri i beneficii: Crearea a 2,5 milioane de locuri de munc n UE, ncepnd cu 1992; O gam mai larg de bunuri i servicii de calitate; Preuri mai sczute pentru bunuri; Tarife mai sczute pentru telecomunicaii; Eliminarea timpilor de livrare i reducerea cheltuielilor datorit absenei birocraiei la frontier i existenei principiului recunoaterii reciproce. Totui, n ciuda acestor realizri, piaa intern nu este finalizat i trebuie s fac fa ultimelor evoluii i provocrilor viitoare. Practic, dup extinderea din mai 2004, provocarea principal va fi asigurarea funcionrii eficiente a pieei interne i eliminarea barierelor existente, precum i mpiedicarea apariiei unor noi bariere ntr-o Uniune cu 25 i, n curnd, 27 state membre. A doua provocare este atingerea obiectivului Lisabona de a deveni cea mai competitiv i dinamic economie bazat pe cunoatere din lume pn n 2010.

4. POLITICA AGRICOL COMUN Politica agricol comun (PAC) a generat aa-numita metod comunitar de formulare a politicilor, un rol important fiind deinut de instituiile supranaionale precum Comisia European. n general, rezultatele deciziilor luate n domeniul PAC reflect

Vezi documentul: http://europa.eu.int/comm/internal_market/10years/workingdoc_en.htm

32

Capitolul 2

activitatea a trei instituii principale ale UE: Consiliul Uniunii Europene, Parlamentul European i Comisia European. Funcionarea corespunztoare a triunghiului instituional i voina i interesele statelor membre sunt la originea dezvoltrii acestui domeniu, care a devenit simbolul unei integrri europene intensificate i al transferului prerogativelor naionale la nivelul supranaional european. Iniial, la nceputurile CEE, obiectivele PAC au fost: Creterea productivitii agricole; Asigurarea unui nivel de trai echitabil pentru producia agricol; Stabilizarea preurilor; Garantarea unei aprovizionri regulate; Asigurarea unor preuri rezonabile pentru consumatori. PAC a fost constituit pentru a ine cont de: Caracterul special al agriculturii; Necesitatea efecturii lente a ajustrilor; Importana agriculturii n economie. Pentru atingerea acestor obiective, UE a creat un sistem amplu de garantare a preurilor i alte subvenii pentru fermieri. Datorit costurilor ridicate i problemelor de supraproducie, s-a cerut reformarea PAC. Problemele PAC (nereformate) au devenit evidente n timp: Surplusuri (muni de unt, lacuri de vin etc.); Relaiile comerciale interne; Unele venituri agricole nesatisfctoare; ncrcarea contribuabililor; Daune produse mediului: sprijinirea preurilor a ncurajat agricultura intensiv, cu o utilizare ridicat a ngrmintelor chimice i distrugerea habitatelor naturale; sigurana alimentelor (boala vacii nebune). Printre reformele succesive, se pot meniona Planul Mansholt, reformele din anii '80, reforma MacSharry din 1992, Agenda 2000 i reforma Fischler3. Presiunile n favoarea reformelor au fost i de natur extern (de exemplu, negocierile comerciale GATT, precum Runda Uruguay n perioada 1986-1995; PAC era i este constrns de reguli comerciale i de presiunile de a reduce sprijinirea preurilor i subveniile la export ale UE), fiind legate i de extinderea cu rile din Europa Central i de Est. n acest context de contestare intern i extern a sistemului PAC, reformele Fischler au propus: Continuarea reducerii preurilor de intervenie; Compensarea fermierilor pentru pierderea de venit (sprijinirea direct a venitului). Pe 26 iunie 2003, minitrii agriculturii din UE au adoptat reforma PAC propus de Fischler. Elementele cheie se refer la o plat unic pe exploataie pentru fermierii UE,
3

Pentru o privire de ansamblu asupra reformelor, vezi http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/s04002.htm 33

Capitolul 2

indiferent de producie. Aceast plat este legat de respectarea mediului, sigurana alimentelor, sntatea animalelor i plantelor, precum i de standardele de bunstare animal. Alte aspecte sunt creterea finanrii politicii de dezvoltare rurale, reducerea plilor directe, introducerea unui mecanism de disciplin financiar pentru a nu se depi bugetul fixat pn n 2013, precum i modificri importante ale politicii de pia a PAC prin reduceri ale preurilor n diferite sectoare.

5. POLITICA REGIONAL 5.1. Scopurile Coeziunea economic i social a fost introdus prima dat n tratate prin Actul Unic European din 1986. Obiectivele politicii regionale a UE sunt urmtoarele: Reducerea disparitilor regionale; Convergena ntre statele membre; Promovarea bunelor practici de dezvoltare regional; Promovarea bunei guvernane; Sprijinirea/compensarea altor politici ale UE.

5.2. Principiile Reformele din 1988 sunt importante pentru evoluia acestui domeniu deoarece n acest moment au fost introduse principiile de baz ale politicii: Adiionalitate: Fondurile Structurale trebuie s fie suplimentare cheltuielilor publice ale statelor membre, nu s le nlocuiasc; Parteneriat: Acest principiu asigur implicarea regiunilor, nu doar a guvernelor naionale, n formularea i aplicarea politicii structurale; Programare: Se pune accentul pe planificare i continuitate, nu pe activiti ad-hoc; Concentrare: Resursele financiare ale UE din fondurile structurale se concentreaz pe cteva obiective prioritare majore. 5.3. Obiectivele Pn n 1999, au existat 6 obiective principale, dar acestea au fost reduse la trei: Obiectivul 1 dezvoltarea regiunilor cu un PIB sub 75% din media UE; Obiectivul 2 asistarea regiunilor afectate de declinul industrial i dezvoltarea zonelor rurale; Obiectivul 3 asisten n adaptarea i modernizarea sistemelor educaionale i de formare. Al Treilea Raport privind Coeziunea, redactat de Comisia European n februarie 2004, a propus o reformulare a obiectivelor pentru perioada 2007-2013, care au fost stabilite
34

Capitolul 2

n proiectul su de Regulament privind politica Fondurilor Structurale 2007-2013, dup cum urmeaz: Primul obiectiv: Convergen i competitivitate (incluznd regiunile cu un PIB/locuitor sub 75% din media UE-25 i regiunile afectate de efectul statistic: sub 75% din PIB/loc. al UE-15, dar peste 75% din PIB/loc. al UE-25); Al doilea obiectiv: Competitivitatea regional i ocuparea forei de munc (obiectivele curente 2, 3); Al treilea obiectiv: Cooperarea Teritorial European (cooperare interregional, cooperare transfrontalier extern). n principiu, aceast propunere ar trebui adoptat pe la jumtatea anului 2005, pentru a lsa suficient timp statelor membre s pregteasc documentele de programare n cursul anului 2006, astfel nct s poat fi puse n aplicare ncepnd de la 1 ianuarie 2007. Totui, pregtirea acestor documente ar putea fi dificil fr a se cunoate bugetul politicii de coeziune care, desigur, face parte din perspectivele financiare 2007-2013. 5.4. Instrumentele: Fondurile Structurale Instrumentele comunitare din sfera coeziunii economice i sociale sunt reprezentate de: Fondul European de Dezvoltare Regional; Fondul Social European; Fondul European de Orientare i Garantare Agricol i Instrumentul Financiar de Orientare Piscicol; Fondul de Coeziune. Fondul de Coeziune este un fond special de solidaritate care ajut la finanarea proiectelor de mediu i pe cele privind reelele de transport n rile cu un PIB/loc. sub 90% din media UE (pentru fosta UE-15 era vorba de Spania, Grecia, Irlanda i Portugalia). O alt categorie este reprezent de instrumentele de preaderare, care urmresc s ajute viitoarele state membre s pregteasc aderarea. Acestea constau din trei fonduri: Instrumentul pentru Politicile Structurale de Preaderare (ISPA); Programul Special de Aderare pentru Agricultur i Dezvoltare Rural (SAPARD); PHARE. 5.5. Actorii i procesul decizional n acest domeniu se aplic metoda comunitar, cu observaia c nu se utilizeaz majoritatea calificat. n privina procesului decizional (articolul 161 TCE), la propunerea Comisiei Europene, Consiliul hotrte n unanimitate dup obinerea avizului conform al PE, pentru a determina aspectele operaionale referitoare att la Fondurile Structurale, ct i la Fondul de Coeziune. Tratatul de la Nisa a schimbat aceast procedur decizional. n consecin, de la 1 ianuarie 2007, Consiliul va hotr prin majoritate calificat n chestiunile referitoare la Fondurile Structurale i Fondurile de Coeziune.
35

Capitolul 2

6. POLITICA DE MEDIU 6.1. Istoricul i procesul decizional Protecia mediului este n prezent o preocupare major la nivelul UE, dar, n comparaie cu politicile economice i orientate spre pia, aceast preocupare a aprut relativ trziu. n anii '50 i '60, cooperarea n chestiunile de mediu nu reprezenta o preocupare comunitar, iar progresele din acest domeniu s-au datorat importantului rol de lider asumat de statele verzi: Germania, Danemarca i Olanda. Principalele etape ale acestei evoluii i recunoaterea importanei politicii de mediu la nivelul UE au aprut cu ocazia unei serii de modificri a tratatului. n Actul Unic European din 1986, politica de mediu a obinut n sfrit un temei legal. Tratatul de la Maastricht din 1992 a introdus majoritatea calificat n Consiliul de Minitri i procedura de cooperare (cu PE). Iar Tratatul de la Amsterdam din 1997 a extins votul prin majoritate calificat i a introdus procedura de codecizie, extinznd considerabil domeniul UE la luarea deciziilor n chestiuni de mediu. n plus, prin Tratatul de la Amsterdam, protecia mediului a devenit unul din principiile UE, dup cum se declar n articolul 2 TCE i ntr-o clauz orizontal general din articolul 6 TCE. De aceea, remarcm comunitarizarea treptat (extinderea metodei comunitare) a politicii de mediu, care la nceput a fost doar un tip de cooperare pur interguvernamental ntre statele membre. 6.2. Instrumentele n ceea ce privete instrumentele, putem cita: Aa-numita abordare comand i control, care se refer la cadrul legislativ asupra proteciei mediului (directivele i regulamentele UE n domeniul mediului); Instrumentele de politic simbolice i informale: Programele comunitare de aciune n domeniul mediului. De exemplu, Al aselea Program de Aciune pentru Mediu stabilete prioritile Comunitii Europene pn n 2010. Se pune accentul pe patru domenii: schimbrile climatice, natur i biodiversitate, mediu i sntate, precum i gestiunea resurselor naturale i a deeurilor. Aceste programe de aciune au o valoare juridic mai puin constrngtoare. Acestea doar stabilesc cadrul i prioritile pentru aciunile viitoare din statele membre n domeniul mediului. Aceste Programe de Aciune au nceput s fie introduse n anii '90 ca o soluie pentru numeroasele blocaje din domeniu. Metoda tradiional obligatorie din punct de vedere juridic, cu adoptarea de regulamente i directive UE, s-a dovedit a fi ineficient n domeniul mediului; Noile instrumente i modaliti de formulare a politicilor: etichete ecologice, audituri ecologice (sistem de gestiune de mediu), acorduri voluntare i diverse variante de impozite ecologice4.
4 Pentru mai multe explicaii, vezi Alberta Sbragia, Environmental Policy: Economic Constraints and External Pressures, n Helen Wallace i William Wallace (editori.), Policy-Making in the European Union (ediia a patra), Oxford: Oxford University Press, 2000, pp. 293-316.

36

Capitolul 2

Consiliul European de la Gteborg (iunie 2001) a aprobat Strategia European de dezvoltare durabil, care se refer la dezvoltarea coordonat a politicilor comune i la un set de obiective globale pentru limitarea schimbrilor climatice i mrirea utilizrii energiei curate. n acest domeniu, UE lucreaz n principal cu directive cadru care trebuie transpuse n legislaia naional de statele membre. Mai trebuie menionat LIFE, care este un instrument de finanare a proiectelor, destinat s promoveze dezvoltarea i punerea n aplicare a politicii de mediu a UE5.

6.3. Actorii Unul dintre actorii principali n acest domeniu la nivelul UE este Comisia European, un actor esenial la nivelul formulrii politicilor. Aceasta nseamn c are drept de iniiativ, putnd astfel propune acte legislative. Ali actori sunt Consiliul, Comitetul de Mediu al PE i CEJ. Un alt actor important este Agenia European de Mediu, din Copenhaga, care a fost nfiinat pentru a culege i difuza date de mediu comparabile din statele membre. Aceasta are un rol consultativ, dar concluziile sale de lucru au facilitat adoptarea unor noi msuri i evaluarea impactului acestor decizii6. i, nu n ultimul rnd, arena actorilor este completat de prezena unor grupuri ecologiste foarte active. Aceste grupuri formeaz Green 9, cuprinznd nou importante organizaii neguvernamentale de mediu (ONG), active la nivelul UE: BirdLife International, Climate Action Network Europe (CAN-Europe), European Environment Bureau (EEB), EPHA Environment Network (EEN), European Federation for Transport and Environment (T&E), Friends of the Earth Europe (FoEE), Greenpeace, International Friends of Nature (IFN) i World Wide Fund European Policy Office (WWF-EPO). n ceea ce privete cooperarea internaional, conform Tratatului UE, unul din obiectivele politicii UE n domeniul mediului este promovarea unor msuri la nivel internaional pentru a aborda problemele regionale sau globale de mediu. Comunitatea a luat parte la convenii internaionale n domeniul proteciei mediului nc din anii '707 i, mai recent, a semnat Protocolul de la Kyoto, care prevede msuri i angajamente pentru reducerea emisiilor de gaze cu efecte de ser.

5 Pagina de internet LIFE: http://europa.eu.int/comm/environment/life/news/index.htm 6 Vezi, de exemplu, Agenia European de Mediu, Europes environment: the third assessment, Luxemburg: Office for Official Publications of the European Communities, Copenhaga 2003, http://www.eea.eu.int. 7 Printre Conveniile globale se numr Convenia de la Viena privind protecia stratului de ozon [Jurnalul Oficial L 297, 31.10.1988], Protocolul de la Montreal privind substanele care epuizeaz stratul de ozon [Jurnalul Oficial L 297, 31.10.1988], Conveniile ONU privind diversitatea biologic i schimbrile climatice [Jurnalul Oficial L 33, 7.2.1994] i Convenia de la Aarhus privind accesul la informaie i justiie. 37

Capitolul 2

7. POLITICA ECONOMIC I MONETAR 7.1. Evoluia istoric Ideea convergenei dintre economiile i monedele statelor membre a fost discutat din ce n ce mai mult dup crearea CEE, iar n 1970 Raportul Werner a propus n mod concret un program, care a dus la instituirea Sistemului Monetar European (SME) n martie 1979. SME urmrea s scad disparitile de curs de schimb dintre monedele statelor membre (sistemul permitea marje de fluctuaie ntre 2,25% i 6%). Totui, sistemul s-a dovedit a avea numeroase slbiciuni, agravate de instabilitatea dolarului american. Necesitatea unei zone monetare stabile n contextul finalizrii pieei unice s-a reflectat n succesivele reforme ale tratatului, precum Actul Unic European, care a impulsionat n direcia unei mai mari convergene ntre economiile europene. Urmnd aceeai orientare, n iunie 1989, la Consiliul European de la Madrid, preedintele Comisiei, Jacques Delors, a prezentat un plan i un calendar pentru crearea unei Uniuni Economice i Monetare (UEM)8. Acest plan a fost nscris ulterior n Tratatul de la Maastricht semnat n februarie 1992. n Tratatul de la Maastricht sunt menionate cteva criterii ce trebuie ndeplinite de un stat membru pentru a se califica pentru UEM (aa-numitele criterii de convergen de la Maastricht): Rata inflaiei: cel mult cu 1,5% peste media celor mai bune 3 state membre; Cursul de schimb: fr devalorizri n cadrul mecanismului ratei de schimb timp de cel puin doi ani; Rata dobnzii pe termen lung: cel mult cu 2% peste media celor mai bune 3 state membre; Deficitul bugetar anual: sub 3% din PIB; Datoria public: cel mult 60% din PIB. UEM presupune: O moned unic (euro) care nlocuiete monedele naionale i fixeaz o singur rat de schimb cu alte monede, de exemplu, dolarul american; O politic monetar unificat cu o singur rat a dobnzii, un control comun al masei monetare i al cursului de schimb; Libera circulaie a capitalului; Politici fiscale coordonate; Crearea unui cadru instituional comun, precum Banca Central European. n termeni de evoluie istoric, Consiliul European de la Amsterdam din iunie 1997 a fost un moment important. Au fost adoptate dou rezoluii importante: Prima, cunoscut sub numele de Pactul de Stabilitate i Cretere Economic, este un acord politic stabilind regulile de comportament bugetar ale statelor membre
8 Calendarul UEM: Martie 1998: Comisia a stabilit care ri ndeplinesc criteriile de la Maastricht (Grecia nu le-a ndeplinit, dar s-a alturat n 2001, Suedia i-a exprimat rezervele, Danemarca i Marea Britanie beneficiau de derogri); Mai 1998: Consiliul i confirm pe cei 11 membri iniiali ai UEM; Ianuarie 1999: Euro este introdus n contabilitate; Ianuarie 2002: Bancnotele i monedele naionale sunt nlocuite cu euro.

38

Capitolul 2

(absena unor deficite bugetare excesive). n prezent, acesta iese dintr-o criz important. n 2004, Comisia a acionat Consiliul n faa CEJ din raiuni procedurale, dup ce acesta nu a luat msuri mpotriva Franei i Germaniei pentru nclcarea constant a regulilor pactului9. n acest context de tensiune asupra regulilor pactului, minitrii de finane ai UE au ajuns la un compromis asupra reformrii acestuia, la o reuniune extraordinar naintea summit-ului efilor de stat i de guvern de pe 22-23 martie 2005. n esen, reforma const n faptul c Frana i Germania au obinut concesii, fcnd mai flexibile regulile pactului. n ceea ce privete noile state membre, acestea ncearc n prezent s se alture zonei euro i depun eforturi uriae pentru a ndeplini regulile pactului. A doua rezoluie asupra creterii economice a subliniat preocuprile efilor de stat i de guvern pentru ameliorarea situaiei ocuprii forei de munc n UE. Aceeai tendin a fost remarcat n cursul Consiliului European de la Luxemburg din decembrie 1997, cnd a fost adoptat o nou rezoluie asupra coordonrii politicilor economice. Aceti pai reflect hotrrea la nivelul UE i statelor sale membre de a merge dincolo de uniunea monetar i de a include o cooperare mai strns n aspecte suplimentare referitoare la politicile bugetare, sociale i fiscale. 8. POLITICILE SOCIALE I DE OCUPARE A FOREI DE MUNC 8.1. Evoluia istoric a politicii sociale Politica social nu a reprezentat o preocupare major a statelor membre fondatoare. Tratatul de la Roma din 1957 cuprindea numai cteva articole referitoare la chestiuni legate de politica social (n special libera circulaie a lucrtorilor articolele 39-42 din Tratatul CE). Recunoaterea importanei afacerilor sociale a aprut prin modificri succesive ale tratatului, n special prin Tratatul de la Maastricht, care a consolidat temeiul juridic al politicii sociale, i adoptarea Protocolului privind Politica Social, anexat la Tratat. Protocolul a fost incorporat pe deplin n Tratat la semnarea Tratatului de la Amsterdam, n 1997. n consecin, CE poate aciona pentru a atinge obiectivele de politic social n urmtoarele domenii: Sntatea i securitatea la locul de munc; Condiiile de munc; Securitatea social i protecia social a lucrtorilor; Protecia lucrtorilor la rezilierea contractului de munc; Reprezentarea i aprarea colectiv a intereselor lucrtorilor; Condiiile de angajare pentru resortisanii rilor tere; Integrarea persoanelor excluse de pe piaa forei de munc; Informarea i consultarea lucrtorilor; Egalitatea ntre femei i brbai n privina anselor pe piaa forei de munc i tratamentul la locul de munc;
9

Decizia CEJ din 13 iulie 2004, spea C-27/04. 39

Capitolul 2

Combaterea excluderii sociale; Modernizarea sistemelor de protecie social. 8.2. Actorii i procesul decizional al politicii sociale Politica social mbin att elemente ale metodei comunitare, ct i ale celei interguvernamentale. Principiul general al lurii deciziilor n domeniul politicii sociale este votul prin majoritate calificat al Consiliului, codecizia cu PE i consultarea Comitetului Economic i Social i a Comitetului Regiunilor. Unanimitatea n cadrul Consiliului este totui necesar pentru adoptarea de msuri legislative n urmtoarele domenii: Securitatea social i protecia social; Protecia lucrtorilor la rezilierea contractului de munc; Reprezentarea i aprarea colectiv a intereselor lucrtorilor; Condiiile de angajare pentru resortisanii rilor tere. Faptul c statele membre i pstreaz un drept de veto, capabil s blocheze adoptarea msurilor legislative, explic dezvoltarea lent a politicii sociale la nivelul UE. n acest context, Tratatul de la Nisa a introdus o clauz pasarel, n ncercarea de a realiza progrese n acest domeniu (articolul 137 alineatul (2) TCE). Conform acestei clauze, Consiliul poate decide n unanimitate c n deciziile viitoare asupra chestiunilor de politic social se va hotr prin majoritate calificat (cu excepia domeniului proteciei sociale i securitii sociale). Nu s-au fcut progrese cu ocazia redactrii Constituiei, dispoziiile referitoare la politica social rmnnd practic neschimbate.

8.3 Evoluia istoric a politicii de ocupare Chiar dac politica de ocupare a UE face parte din politica social, are o poziie independent. n Tratatul CE a fost introdus un nou titlu privind ocuparea forei de munc, odat cu adoptarea Tratatului de la Amsterdam n 1997. Urmtorul pas a fost organizarea Summit-ului de la Luxemburg privind ocuparea forei de munc (noiembrie 1997), care a iniiat Strategia European de Ocupare (SEO). SEO este organizat n jurul urmtoarelor componente: Liniile directoare privind ocuparea: Consiliul European convine anual asupra unei serii de linii directoare, stabilind prioritile comune pentru politicile de ocupare ale statelor membre, n urma unei propuneri a Comisiei; Planurile de Aciune Naionale (PAN): fiecare stat membru redacteaz un Plan de Aciune Naional care descrie modalitatea de aplicare pe plan intern a acestor linii directoare; Raportul Comun privind Ocuparea: Comisia i Consiliul examineaz fiecare Plan de Aciune Naional i prezint un Raport Comun privind Ocuparea; Recomandri: Consiliul poate emite, prin vot cu majoritate calificat, recomandri n baza propunerilor Comisiei.
40

Capitolul 2

Un alt pas important n evoluia acestei politici a fost Consiliul European de la Lisabona (martie 2000), care a stabilit un nou obiectiv strategic al UE n urmtorul deceniu: de a deveni cea mai competitiv i mai dinamic economie bazat pe cunoatere din lume, capabil de cretere economic durabil, cu locuri de munc mai numeroase i mai bune i o coeziune social mai mare. Obiectivul este de a crete rata de ocupare a forei de munc n ansamblul UE la 70% i de a mri numrul femeilor angajate la peste 60% pn n 2010. Consiliul de la Stockholm (martie 2001) i Consiliul de la Barcelona (martie 2002) au subliniat c ocuparea deplin este scopul principal al UE i a reiterat importana acestuia n contextul extinderii UE. n ciuda tuturor acestor ateptri ridicate din domeniu, dispoziiile privind politica de ocupare a UE rmn practic neschimbate n Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa. n anii '90, metoda deschis de coordonare (MDC) a fost prezentat ca un rspuns la progresele lente obinute n ceea ce privete evoluiile politicii sociale. MDC a fost considerat o soluie, dat fiind existena a numeroase blocaje naionale la nivelul UE i a dificultii de a lrgi competenele sociale prin clasica metod comunitar (incluznd adoptarea unor msuri obligatorii din punct de vedere juridic). Totui, MDC a fost pus la ndoial de Analiza Strategiei Lisabona10. Cea mai important critic a fost legat de eficiena sa sczut n obinerea unor obiective europene comune prin aplicarea de ctre statele membre a angajamentelor convenite. Raportul Kok din noiembrie 2004 a considerat c evaluarea comparativ a performanelor i evaluarea colegial erau stimulente prea slabe pentru politicile statelor membre11.

9. JUSTIIE I AFACERI INTERNE 9.1. Evoluia istoric

Evoluia istorica a domeniului justiie i afaceri interne (JAI) arat c aceste chestiuni au fost abordate mult vreme doar la nivel interguvernamental. Totui, n mod treptat, domeniul JAI a fost integrat n tratate, ncepnd cu Tratatul de la Maastricht din 1993. ncepnd cu 1999, ase din cele nou domenii ale JAI au fost transferate din al treilea n primul pilon, prin Tratatul de la Amsterdam, care a creat o situaie dual. Pe de o parte, a existat un progres clar, prin comunitarizarea parial a aspectelor legate de JAI Pe de alt parte, funcionarea i luarea deciziilor n acest domeniu au devenit mai complexe i, ntr-o anumit msur, ambigue, dat fiind c JAI este gestionat prin dou metode de lucru: n primul pilon, deciziile sunt luate conform metodei comunitare (respectiv adoptarea politicilor de ctre triunghiul instituional Consiliu, Comisie, PE; rolul central al Comisiei n propunerea legislaiei i verificarea punerii n aplicare; posibilitatea lurii deciziilor prin majoritate calificat n Consiliu; caracterul obligatoriu al legislaiei comunitare adoptate; rolul CEJ n cazul nclcrii dreptului comunitar). Domeniile din primul pilon sunt urmtoarele: vize, azil, imigraie, libera circulaie a persoanelor i

10

11Vezi

Vezi detaliile analizei Comisiei: http://europa.eu.int/growthandjobs/reports/index_en.htm toate detaliile Raportului Kok: http://europa.eu.int/growthandjobs/group/index_en.htm 41

Capitolul 2

cooperarea judiciar n materie civil (titlul IV, articolele 61-69 din Tratatul CE); n al treilea pilon, deciziile se iau prin metoda guvernamental, care acord o important putere de manevr statelor membre, deoarece se folosete unanimitatea. Domeniile din al treilea pilon sunt urmtoarele: cooperarea judiciar i cooperarea poliieneasc n materie penal i armonizarea dreptului penal (Titlul VI, articolele 2932 din Tratatul UE).

9.2. Luarea deciziilor Luarea deciziilor n spaiul de libertate, securitate i justiie ofer o imagine clar a funcionrii generale a UE n sistemul celor trei piloni. n consecin, o clauz pasarel permite Consiliului, hotrnd n unanimitate, s treac aciunile din domeniile poliiei i cooperrii judiciare n materie penal din al treilea n primul pilon (comunitarizarea deplin poate fi realizat numai prin unanimitate). Aceasta ar presupune puteri mai mari pentru PE, controlul judiciar al CEJ i iniiativa legislativ a Comisiei. Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa mpinge evoluia din domeniul JAI ctre o comunitarizare deplin i introduce pai nainte semnificativi, n special abolirea celui de-al treilea pilon i extinderea metodei comunitare la aproape toate aspectele acestui domeniu. Aceasta presupune aplicarea general a codeciziei (procedur legislativ ordinar) i a votului prin majoritate calificat. Dispoziiile actuale se gsesc ntr-un singur capitol (Partea III, Titlul III, Capitolul IV). Conform Tratatului de instituire a unei Constituii pentru Europa, domeniul JAI rmne o competen partajat.

10. POLITICA EXTERN I DE SECURITATE COMUN 10.1. Evoluia istoric Politica extern i de securitate comun (PESC) a UE a fost formulat n Tratatul privind Uniunea European (1993). Obiectivul PESC este ca UE s i afirme identitatea pe scena internaional, n special prin punerea n aplicare a unei politici externe i de securitate comune, inclusiv prin definirea treptat a unei politici de aprare comune care ar putea conduce la o aprare comun. Politica extern comun acoper toate chestiunile de politic extern de interes general, cu excepia domeniilor din primul pilon, n special n ceea ce privete politica comercial i cooperarea pentru dezvoltare. Politica de securitate comun se refer la relaiile statelor membre cu statele din afara UE, precum i la coordonarea din cadrul organizaiilor naionale. Confruntate cu eecurile i experiena rzboaielor din Balcani de la jumtatea anilor '90, statele membre au convenit s ntreasc PESC. Aceast tendin a devenit evident odat cu Declaraia franco-britanic de la St. Malo, n favoarea PESC, din decembrie
42

Capitolul 2

1998. Cu ocazia summit-ului de la Helsinki, din decembrie 1999, efii de stat i de guvern au reafirmat necesitatea unei capaciti autonome de a lua decizii i, atunci cnd NATO ca atare nu este implicat, s lanseze i s desfoare operaiuni militare conduse de UE ca rspuns la crize internaionale. n acest sens, statele membre trebuie s poat, pn n 2003, s desfoare n termen de 60 de zile i s susin timp de 1 an fore militare de pn la 50.000 60.000 persoane, capabile de ntreaga gam a sarcinilor Petersberg. De asemenea, a fost nfiinat un set de noi instituii, precum Comitetul Politic i de Securitate, CPS sau COPS, Comitetul Militar al UE (EUMC) i Statul Major Militar al UE (EUMS). n ceea ce privete schimbrile din Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa, trebuie spus c abolirea structurii pe piloni nu nseamn eliminarea naturii interguvernamentale a PESC. La nivel instituional, textul Tratatului de instituire a unei Constituii pentru Europa introduce dou elemente semnificative: n primul rnd, creeaz postul de ministru al afacerilor externe (care este i vicepreedinte al Comisiei Europene), care va desfura i pune n aplicare PESC n numele Consiliului European. Acesta va fi responsabil de gestiunea relaiilor externe i de coordonarea altor aspecte ale aciunii externe ale Uniunii; n al doilea rnd, textul introduce postul de preedinte al Consiliului European care garanteaz reprezentarea extern a UE n chestiuni legate de PESC. Conform Tratatului de instituire a unei Constituii pentru Europa, procedura decizional din cadrul PESC nu se schimb. Deciziile sunt luate n cea mai mare parte n unanimitate. Acelai lucru este valabil pentru politica de aprare comun, unde orice stat membru poate bloca orice decizie. n plus (ceea ce este considerat un regres n evoluia UE), Comisia nu mai poate face propuneri n domeniul PESC. Totui, poate sprijini o iniiativ a Ministrului Afacerilor Externe. Este introdus un alt element interesant: o clauz de solidaritate prin care celelalte state membre vor furniza asisten (inclusiv resursele militare puse la dispoziie de statele membre), dac un stat membru este victima unui atac terorist sau a unui dezastru cu cauze naturale sau umane.

10.2. Obiectivele Conform Tratatului UE, obiectivele PESC sunt de a pstra pacea i de a ntri securitatea internaional. n ceea ce privete aspectele de aprare ale PESC, cnd UE decide s acioneze (n unanimitate), msurile pe care le poate lua includ urmtoarele aspecte, cunoscute n general sub numele de misiuni Petersberg: Aciuni umanitare i operaiuni de salvare; Operaiuni de meninere a pcii: supravegherea unei zone de criz cu militari i fore de poliie dup ncetarea focului; Gestiunea unor crize internaionale prin mijloace militare.

43

Capitolul 2

10.3. Actorii i procesul decizional Deoarece PESC reprezint o abordare interguvernamental, aceasta nseamn c cei mai importani actori sunt Consiliul European i Consiliul de Minitri. Comisia, la fel ca orice stat membru, poate transmite Consiliului orice chestiune referitoare la PESC i poate prezenta propuneri Consiliului dei nu are dreptul unic, precum n chestiunile comunitare. PE primete n mod regulat informaii cu privire la evoluii i poate face recomandri. Consiliul European (alctuit din efii de stat i de guvern ai statelor membre UE) stabilete principiile i orientrile generale ale PESC i adopt strategii comune ce urmeaz a fi puse n aplicare de UE n domenii unde statele membre au importante interese comune. Consiliul de Minitri (n acest caz, alctuit din minitrii afacerilor externe ai statelor membre) pune n aplicare strategiile adoptate, hotrnd asupra unor aciuni comune i adoptnd poziii comune. Secretarul General al Consiliului de Minitri este i naltul Reprezentant al UE pentru PESC. Acesta asist statul membru care deine preedinia n formularea i punerea n aplicare a deciziilor PESC. Un alt actor n contextul PESC este Troika, un grup consultativ reprezentnd Uniunea n contexte internaionale. Acesta este format din: Ministrul Afacerilor Externe al statului membru care deine preedinia UE; naltul Reprezentant; Ministrul Afacerilor Externe al statului membru care va deine preedinia UE. 11. POLITICA COMERCIAL EXTERN I DE DEZVOLTARE 11.1. Evoluia istoric a politicii comerciale externe UE este unul din cei mai importani actori din comerul internaional. Exporturile UE au crescut de la 350 miliarde EUR la nceputul anilor '90 la aproape 2000 miliarde EUR n 2003. n termeni istorici, politica comercial extern i de dezvoltare a UE este legat de instituirea unei politici comerciale comune. Astfel, Tratatul CE afirm n articolul 133: Politica comercial comun are la baz principii uniforme n special n ceea ce privete modificrile tarifare, ncheierea de acorduri tarifare i comerciale, uniformizarea msurilor de liberalizare, politica de export, precum i msurile de protecie comercial, cum ar fi cele care trebuie adoptate n cazul dumpingului i al subveniilor. De asemenea, a fost introdus un articol suplimentar (articolul 300 din Tratatul CE), pentru stabilirea cadrului de formulare a politicii comerciale externe. Conform acestui articol, Tratatul acord Comunitii competena de a ncheia acorduri comerciale cu ri tere n numele tuturor statelor membre, pentru a atinge o mai mare coeren n elaborarea i punerea n aplicare a tuturor acordurilor comerciale cu ri tere. Odat cu rundele succesive de negociere GATT i OMC12, aceast agend comercial

12

Eurostat, Panorama of European Union Trade, iunie 2003.

44

Capitolul 2

internaional s-a extins substanial pentru a acoperi chestiuni precum comerul cu servicii, normele de investiii, drepturile de proprietate intelectual i clauzele de mediu. 11.2. Actorii i procesul decizional n negocierile comerciale internaionale, procesul decizional urmeaz o structur destul de strict i bine definit13, bazat ntr-o anumit msur pe metoda comunitar de luare a deciziilor. Dup cum se afirm n articolul 133 din Tratatul CE, procesul decizional cuprinde 3 etape diferite: n prima etap, cel mai important actor este Comisia (n cea mai mare parte, DG Comer n cooperare cu alte DG, n urma unor consultri ntre servicii) care elaboreaz o propunere transmis Consiliului pentru a obine un mandat de negociere; n baza acestei propuneri, Consiliul, de obicei n formaia minitrilor de externe, stabilete n mod formal mandatul de negociere al UE n a doua etap i autorizeaz Comisia s lanseze negocierile. O mulime de activiti pregtitoare din grupurile de lucru relevante ale Consiliului (privind agricultura i mediul, printre altele) precede formularea mandatului. Interaciunea dintre Comisie i Consiliu continu dup adoptarea mandatului. n cursul negocierilor, Comisia este obligat s consulte n mod regulat un comitet specific nfiinat de Consiliu. Acest comitet foarte influent (aa-numitul Comitet al articolului 133) const din nali reprezentani ai ministerelor comerului din statele membre. Acest comitet furnizeaz Comisiei, de-a lungul ntregului proces de negociere, linii directoare privind desfurarea negocierile i este un mecanism de control eficient al aciunilor Comisiei. Pentru adoptarea unui acord comercial, acolo unde exist o competen comunitar exclusiv, este necesar votul cu majoritate calificat n Consiliu. Unanimitatea este necesar pentru aa-numitele acorduri mixte n domenii acoperite de competena partajat a CE i statelor membre14. Rolul PE n formularea politicii comerciale este relativ limitat. PE este informat cu privire la cursul negocierilor acordurilor internaionale, dar avizul su este important numai cnd trebuie adoptate acorduri de asociere cu ri tere (articolul 310 din Tratatul CE) sau cnd sunt negociate acorduri care au implicaii instituionale sau bugetare. n
13 n cursul negocierilor OMC ale Rundei Uruguay (1986-1993), UE a fost obligat s acorde anumite concesii importante, n special n domeniul comerului cu produse agricole, ceea ce a dus la reforme succesive al politicii agricole comune; Runda de la Doha a fost iniiat de UE n 1999 i a avut o agend foarte ambiioas, de la liberalizarea pieei bunurilor agricole i industriale la drepturile de proprietate intelectual i, nainte de toate, msuri necesare pentru integrarea rilor n curs de dezvoltare n sistemul comercial mondial. 14 Vom analiza aici procesul decizional pentru negocierea acordurilor comerciale, care este de departe cea mai important parte a politicii comerciale externe a UE. Pentru msurile comerciale autonome, precum procedurile antidumping sau aplicarea msurilor de salvgardare, prevaleaz un proces decizional diferit, un rol mai important fiind atribuit Comisiei.

45

Capitolul 2

acest caz, PE trebuie s-i dea avizul conform asupra acestor acorduri, nainte ca ele s poat intra n vigoare. Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa ncearc s compenseze aceast absen de legitimitate democratic i responsabilitate, propunnd ca PE s emit un aviz conform pentru toate acordurile comerciale, nu numai pentru acordurile de asociere.

11.3. Instrumentele Un alt aspect important care trebuie menionat este distincia dintre msurile comerciale autonome ale UE i acordurile bilaterale sau multilaterale ale UE. Msurile comerciale autonome reprezint instrumente de aprare comercial i constau din taxe antidumping, taxe compensatorii, msuri de salvgardare i alte remedii comerciale care sunt aplicate unilateral pentru a apra industriile UE de practicile comerciale inechitabile ale partenerilor comerciali ai UE. n al doilea rnd, trebuie menionate acordurile comerciale bilaterale i multilaterale ale UE . n ultimii ani, UE a fost foarte activ n negocierea acordurilor bilaterale i multilaterale n cadrul OMC. Acordurile bilaterale ale UE urmresc o gam larg de obiective: beneficii economice, obiective de politic extern, obiective de ajutor pentru dezvoltare. Aceasta conduce desigur la o gam larg de acorduri, unele liberaliznd schimburile (zone de liber schimb), iar altele limitndu-se la cooperarea economic. Unele acorduri merg n mod evident dincolo de comer (acorduri de asociere), n timp ce altele urmresc numai s acorde preferine unilaterale rilor cu nevoi specifice (de exemplu, Sistemul Generalizat de Preferine).
15

11.4. Evoluia istoric a politicii de dezvoltare Rolul UE ca actor puternic pe scena internaional nu este limitat la poziia sa n comerul internaional. Dincolo de faptul c UE este o putere economic important, ar trebui menionat c UE (mpreun cu statele sale membre) este cel mai mare furnizor mondial de asisten oficial pentru dezvoltare. Conceptul politicii de dezvoltare a fost integrat n articolele 177-181 din Tratatul CE i determin cele mai importante caracteristici ale politicii de dezvoltare a UE. n primul rnd, politica de dezvoltare este o politic adiional: aciunea UE n domeniul asistenei pentru dezvoltare trebuie s completeze (nu s nlocuiasc) politicile statelor membre de asisten pentru dezvoltare, pentru a atinge o coeren, eficien i eficacitate mai mare. n al doilea rnd, articolele din tratat stabilesc 3 obiective de importan egal pentru politica de dezvoltare a UE: dezvoltare social i economic armonioas, integrarea rilor n curs de dezvoltare n comerul internaional i reducerea srciei.

15

Pentru punerea n aplicare a procedurilor antidumping i a msurilor de salvgardare este suficient o majoritate normal. 46

Capitolul 2

11.5. Instrumentele Unele dintre aceste obiective sunt urmrite parial prin acorduri comerciale bilaterale, cum ar fi, de exemplu, Acordurile de Parteneriat Economic n cadrul Acordului Cotonou cu rile ACP (Africa, Caraibe i Pacific). Altele sunt finanate de Fondul European de Dezvoltare (FED): un fond european autonom destinat asistenei pentru dezvoltare, constnd din contribuii proporionale ale statelor membre individuale. n proiectele finanate de FED, UE ncearc s se diferenieze de statele membre individuale n politica sa de dezvoltare, urmrind obiective specifice i elaborndu-i propria expertiz n domeniul asistenei pentru dezvoltare: construirea capacitii comerciale, integrarea regional i sprijinirea accesului durabil la serviciile sociale, infrastructura de transport, securitatea alimentar i construirea capacitii instituionale16.

11.6. Actorii Unul dintre actori este DG Dezvoltare din cadrul Comisiei, care gestioneaz i monitorizeaz programarea ajutoarelor n rile ACP i rile i teritoriile de peste mri. Un alt actor este Oficiul de Cooperare EuropeAid. Misiunea sa este de a pune n aplicare instrumentele de asisten extern ale Comisiei Europene, care sunt finanate din bugetul Comunitii Europene i de FED. Aceasta nu se ocup cu programele de asisten de preaderare (PHARE, ISPA i SAPARD) sau cu activitile umanitare17. n sfrit, un alt actor este Biroul Umanitar al Comisiei Europene (ECHO) care a jucat recent un rol important n reacia UE la dezastrul produs de tsunami n Asia de Sud-Est18.

12. CONCLUZII Trecerea n revist a acestor politici arat c procesul de formulare a politicilor UE are diferite modaliti de funcionare, iar acesta reacioneaz i evolueaz n conformitate att cu interesele, ateptrile i ideile statelor membre, ct i cu actorii externi i configuraiile instituionale. Aderarea unor noi state membre mrete complexitatea acestui proces european de formulare a politicilor. Noile state membre trebuie s se obinuiasc cu funcionarea intern a UE pentru a nelege natura procesului decizional. n viitorul apropiat, vom fi martorii unei perioade de nvare reciproc i acomodare care va ncetini o anumit perioad adncirea instituional intern a UE (reformele instituionale) i extinderea acesteia. La nceput, procesul de integrare european avea obiective politice, precum pacea, securitatea i stabilitatea. S-a considerat c aceste scopuri politice pot fi atinse cu mijloace economice, prin crearea bunstrii i prosperitii, cu ajutorul instituirii mai nti a unei uniuni vamale, apoi a unei piee interne i, n final, a unei uniuni monetare.

16 Exemple de acorduri bilaterale ale UE sunt cele cu parteneri comerciali individuali (de exemplu, Africa de Sud) sau cu grupri regionale (de exemplu, ASEAN). 17 Politica de dezvoltare a Uniunii Europene, declaraie a Consiliului i Comisiei Europene, ianuarie 2002. 18 Pagina web a EuropeAid: http://europa.eu.int/comm/europeaid/index_en.htm

47

Capitolul 2

n prezent, pacea i securitatea n UE sunt considerate de la sine nelese. De-a lungul acestui proces de integrare, UE a devenit un gigant economic, dar a rmas destul de divizat n domeniul politicii internaionale i a securitii internaionale (vezi criza intern provocat de rzboiul din Irak), demonstrnd clar c era simultan un pitic politic i un fluture militar. Cu referire la rezultatele negative ale referendumurilor privind Constituia, putem spune c Europa se schimb i d semne de blocare temporar, ceea ce va duce la noi negocieri i la noi reflecii asupra urmtorilor pai de fcut pe drumul integrrii europene. Uniunea European rmne proiectul voluntar de integrare cu cel mai mare succes n secolul 20. Totui, pe plan internaional este perceput ca instabil, iar pe plan intern ca avnd un deficit democratic. n mod paradoxal, conform rezultatelor referendumurilor, opinia public se teme de globalizare i extindere, n timp ce adncirea i lrgirea UE sunt singurele rspunsuri valide la riscurile globalizrii.

48

Capitolul 3

CAPITOLUL 3
TRANSPUNEREA I PUNEREA N APLICARE A DIRECTIVELOR CE I CONTROLUL CE AL APLICRII CORECTE A DREPTULUI COMUNITAR EXPERIENA FRANEI
Franois Brillanceau*
1. PRINCIPIILE DE BAZ ALE DREPTULUI COMUNITAR Procesul de transpunere a directivelor UE nu poate fi analizat fr a se ine cont de cteva principii de baz ale legislaiei UE. Aceste principii de baz deriv att din Tratatul CE, ct i din jurisprudena Curii Europene de Justiie (CEJ): Termen limit O directiv trebuie transpus de statele membre UE n termenul stabilit n directiv, altfel mpotriva statului membru este lansat o procedur privind nclcarea dreptului comunitar. Statele membre nu sunt obligate s adopte msuri de transpunere nainte de termenul limit dar, conform jurisprudenei CEJ, trebuie s se abin de la luarea unor msuri care ar compromite grav rezultatul prescris de directiv1. Calitatea transpunerii Cnd statele membre trebuie s transpun o directiv, autoritile naionale pot alege formele i metodele (vezi formularea articolului 249 din Tratatul CE). Cu condiia ndeplinirii anumitor condiii, existena principiilor generale de drept constituional sau administrativ poate face superflu punerea n aplicare prin acte normative specifice2. Totui, msurile de transpunere trebuie s fie suficient de precise i de clare3. Msurile naionale trebuie s ia forma unui instrument juridic obligatoriu i, n consecin, sunt interzise practicile pur administrative4. Principiile supremaiei i efectului direct La nceputul anilor '60, CEJ a elaborat dou principii care guverneaz relaia dintre legislaia comunitar i legislaiile naionale ale statelor membre: principiile efectului direct i supremaiei. Aceste dou principii deriv din natura Tratatului CE care, conform CEJ5, a instituit o ordine juridic nou de drept internaional creia i se supun statele membre i cetenii acestora.
* Consilier juridic de drept european la Ministerul Sntii, Afacerilor Sociale, Muncii i Ocuprii Forei de Munc, Paris, Frana. 1 Vezi spea 129/96, Inter-Environnement Wallonie ASBL c. Rgion wallonne. Speele menionate pot fi gsite pe pagina web a Curii de Justiie, http://curia.eu.int/en/content/juris/index.htm, sau n Celex, http://europa.eu.int/celex/htm/celex_en.htm 2 Vezi spea C 29/84, Comisia/Germania. 3 Vezi spea C 291/84, Comisia/Olanda. 4 Vezi spea C 102/79, Comisia/Belgia i spea C 239/95 - Comisia/Belgia. 5 Vezi spea 26/62, Van Gend en Loos / Administratie der Belastingen. 49

Capitolul 3

Conform principiului efectului direct6, o dispoziie a Tratatului CE sau a unui act legislativ secundar (regulament, directiv sau decizie) care confer drepturi indivizilor poate n anumite condiii s fie invocat direct de acetia n faa instanelor naionale7. Conform jurisprudenei CEJ, judectorii naionali au obligaia de a asigura efectiv aceste drepturi. Ideea care st la baza principiului efectului direct este n primul rnd protecia drepturilor individuale. De asemenea, acesta garanteaz o punere eficient n aplicare a dreptului comunitar n ordinea juridic naional prin instanele naionale i persoanele care doresc s-i fac respectate drepturile. O dispoziie CE poate produce un efect direct numai dac este clar i necondiionat8. Efectul direct poate fi invocat de indivizi n faa unei instane naionale mpotriva unui stat membru (aa-numitul efect direct vertical)9 sau mpotriva altui cetean (aa-numitul efect direct orizontal). Totui acest din urm caz nu se aplic dispoziiilor directivelor10. Pentru ca indivizii s beneficieze de efectul direct al dispoziiilor legislaiei CE, trebuie s existe o garanie c instanele naionale vor acorda prioritate dreptului comunitar, nu legislaiei naionale. Conform principiului supremaiei, oricnd este adoptat legislaie CE, aceasta va avea prioritate n faa legilor interne11. Principiul supremaiei se refer la ntreaga legislaie CE, indiferent de natura sa: Tratat, legislaie secundar (n principal directive, regulamente i decizii), acorduri internaionale i principii generale de drept comunitar. Dreptul comunitar prevaleaz asupra dreptului naional, normelor regionale i locale, precum i asupra constituiilor statelor membre. De asemenea, dreptul comunitar creeaz obligaii fiecrui nivel al autoritilor naionale: judectorul trebuie s invalideze o msur naional contrar legislaiei comunitare, iar administraia nu trebuie s aplice msurile naionale contrare dreptului comunitar. Legislativul va trebui s abroge astfel de msuri. Principiul interpretrii conforme (principe dinterprtation conforme) n caz de ndoial cu privire la interpretarea legislaiei naionale, instana naional trebuie s o interpreteze n funcie de directiva CE relevant12. Aceast obligaie se aplic n cazurile n care dispoziiile naionale n cauz au fost adoptate nainte sau dup directiva CE, ca si n cazurile n care procedurile legale n faa instanei naionale sunt verticale sau orizontale13; este valabil i n cazul n care msura naional se aplic
6 Principiul efectului direct nu ar trebui confundat cu principiu aplicabilitii directe. Aplicabilitatea direct n cadrul dreptului comunitar nseamn c nu este necesar ca statele membre s intervin pentru aplicarea legislaiei; astfel, o msur direct aplicabil nu trebuie transpus. Aceast obligaie este stabilit n mod clar pentru regulamente care, conform Tratatului CE, sunt direct aplicabile. Regulamentele devin aplicabile fr alte aciuni legislative (cum ar fi adoptarea unei msuri naionale de transpunere), fcnd deja parte din ordinea juridic a statelor membre. n ciuda faptului c regulamentele nu sunt transpuse, desigur trebuie totui puse n aplicare. 7 Vezi spea 26/62, Van Gend en Loos / Administratie der Belastingen. 8 Vezi spea 26/62, Van Gend en Loos / Administratie der Belastingen. 9 Vezi, de exemplu, spea C 148/78, Ratti. 10 Vezi spea C-152/84, Marshall/ Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority. 11 Vezi spea 6/64, Costa/E.N.E.L. 12 Vezi spea C 14/83, Van Colson et Kamann / Land Nordrhein-Westfalen. 13 Vezi spea C-106/89, Marleasing/ Comercial Internacional de Alimentacin.

50

Capitolul 3

numai n cursul unei perioade de tranziie sau dac interpretarea se refer la jurisprudena naional. 2. PROCESUL DE TRANSPUNERE A DIRECTIVELOR CE N FRANA Adoptarea msurilor naionale de transpunere a directivelor CE este legat n mod necesar de negocierea directivelor CE. ntr-adevr, rezultatul negocierilor asupra unei directive va influena n mare msur sarcina de transpunere a acestei directive. Motivul este evident, deoarece o directiv care nu a fost negociat corespunztor de un stat membru poate duce la mari dificulti atunci cnd acesta trebuie s o transpun. n consecin, transpunerea trebuie pregtit n paralel cu negocierea. Din aceasta evident nevoie de continuitate ntre etapele de negociere i transpunere decurg trei consecine principale: Funcionarii publici nsrcinai cu redactarea msurilor de transpunere trebuie implicai ct se poate de curnd n etapa de negociere. De asemenea, este foarte important o coordonare adecvat ntre diferitele poziii aprate la nivel naional; Este important s se identifice ct se poate de repede posibilele dificulti politice care pot aprea n cursul procesului de transpunere. Aceast sarcin, ce va determina poziiile de negociere, presupune realizarea unei evaluri a impactului asupra statului membru al directivei propuse. Este necesar o viziune global a consecinelor tehnice i juridice ale unui set de dispoziii, mai ales la negocierea directivelor tehnice. Ambele aspecte trebuie abordate n paralel, pentru a evita dispoziii nerealiste din punct de vedere tehnic sau juridic. Astfel, este esenial o coordonare constant ntre specialitii tiinifici/tehnici i cei juridici. 2.1. Continuitatea dintre negociere i transpunere Continuitatea organizatoric n Frana, poziiile de negociere ale diferitelor departamente din ministere sunt discutate n prealabil la nivel intern de ctre SGCI, departamentul primului ministru nsrcinat cu coordonarea poziiei franceze asupra politicilor UE. Aceasta nseamn c poziia francez aprat la nivelul UE va fi fost examinat n prealabil la nivel intern n cursul reuniunilor interministeriale organizate de SGCI. Aceasta necesit stabilirea ct mai rapid a departamentelor ministeriale competente n privina chestiunilor acoperite de o propunere de directiv, dup adoptarea propunerii de ctre Comisie. n cazul unor dificulti n realizarea unui acord asupra poziiei franceze, cabinetul primului ministru organizeaz o reuniune, n vederea stabilirii acesteia, urmnd ca poziia s fie aprat la nivelul UE de reprezentantul permanent francez de la Bruxelles. De obicei, departamentele ministeriale care vor fi nsrcinate cu transpunerea iau parte la reuniunile Consiliului de Minitri. Dac este dificil de realizat o continuitate ntre etapa de negociere i cea de transpunere, este necesar s se asigure cel puin c funcionarul public nsrcinat cu transpunerea l
51

Capitolul 3

poate identifica pe negociatorul directivei. n cazul unei ndoieli cu privire la sensul exact al unei dispoziii a directivei, acesta va putea obine clarificrile necesare. Evaluarea impactului unei propuneri Dup adoptarea de ctre Comisie a unei propuneri de directiv, este necesar s se identifice impactul potenial al directivei propuse din punct de vedere politic, juridic etc. Aceast evaluare a impactului va fi util nu numai n contextul negocierii n sine, ci i pentru a identifica din timp dificultile poteniale care pot aprea n cursul procesului de transpunere. Administraia britanic a elaborat un instrument foarte cuprinztor pentru a msura impactul probabil al unei schimbri de politic i gama de opiuni privind punerea n aplicare a acesteia14. Acest instrument se numete Regulatory Impact Assessment (RIA) i este utilizat n prezent pentru orice tip de legislaie nou, inclusiv propunerile de directive UE. n cazul specific al directivelor UE, RIA urmrete s defineasc impactul potenial al unei propuneri de directive i, n consecin, poziiile de negociere care pot fi luate de guvernul britanic. n Frana, evaluarea impactului este efectuat de obicei n termen de trei luni de la publicarea propunerii de directiv de ctre Comisie. Aceast fi simplificat de evaluare a impactului trebuie completat de departamentele ministeriale competente. Aceasta va fi transmis SGCI, iar apoi comitetelor de resort din parlament. Deoarece propunerea se poate schimba n cursul procesului de negociere, fia de evaluare a impactului trebuie actualizat n mod regulat. Fia trebuie s conin urmtoarele informaii: Contextul n care este propus directiva (trecerea n revist a legislaiei europene existente, motivele propunerii etc.); Legislaia naional existent n domeniile acoperite de propunerea de directiv; Contribuia propunerii la legislaia naional existent; Aspectele acceptabile i inacceptabile ale propunerii; Reglementrile naionale care ar trebui modificate n cazul adoptrii propunerii de directiv. n practic, identificarea impactului potenial din punct de vedere juridic (ce reglementri naionale trebuie modificate) este relativ uor de fcut. Evaluarea consecinelor poteniale ale propunerii din punct de vedere social, economic i de mediu va depinde de coninutul propunerii de directiv: n cazul n care coninutul propunerii de directiv respect legislaia naional deja existent sau nu prevede obligaii mai stricte dect cele cuprinse n legislaia naional relevant, evaluarea nu va avea dificulti; Aceast evaluare devine dificil cnd propunerea oblig statele membre s-i revizuiasc legislaia naional din anumite domenii. Negocierile curente asupra

14

Vezi pagina web a Cabinet Office, n special urmtorul link: http://www.cabinetoffice.gov.uk/regulation/ria/index.asp

52

Capitolul 3

directivei privind serviciile din piaa intern15 au artat necesitatea analizrii impactului asupra sistemelor naionale de autorizare, precum i al impactului potenial al principiului rii de origine. 2.2. Procesul de transpunere i monitorizarea sa la nivel naional Activitile tehnice de transpunere ar trebui s nceap imediat dup adoptarea definitiv a legislaiei, pentru a finaliza la timp msurile de transpunere. Sarcina transpunerii unei directive necesit utilizarea unor instrumente specifice, pentru a putea face fa posibilelor dificulti (juridice sau administrative). Aceste instrumente sunt fie de natur organizatoric, fie de natur tehnic (documente de sprijin). Dificulti ntmpinate n cursul procesului de transpunere i instrumente ce pot fi utilizate La transpunerea directivelor CE, statele membre au frecvent probleme cu identificarea i soluionarea dificultilor juridice i administrative, pentru realizarea n timp util a msurilor de transpunere: Dificultile juridice se refer la necesitatea de a defini tipul de instrumente juridice (de exemplu, lege sau decret) necesar pentru transpunerea unei directive. Tipul de instrument necesar va influena mult calendarul stabilit pentru adoptarea msurilor de transpunere. Dificultile administrative se refer la problemele de anticipare a posibilelor conflicte ntre diversele departamente ministeriale. De exemplu, n cursul procesului de transpunere pot aprea probleme de repartizare a sarcinilor ntre diferitele departamente ministeriale. Teoretic, aceste dificulti ar trebui identificate i rezolvate n cursul procesului de negociere. Uneori totui, o poziie comun definit la nivel naional i sprijinit cu succes n faa Consiliului n procesul de negociere poate fi ambigu deoarece este rezultatul unor compromisuri interne. n aceast situaie, este probabil ca discuiile s renceap la nivel naional n momentul transpunerii directivei. Pentru a face fa acestor dificulti, n Frana sunt utilizate urmtoarele instrumente16: Tabelul de coresponden: Dup adoptarea directivei, departamentele ministeriale competente implicate n transpunere furnizeaz SGCI un tabel de
Aceast propunere, care urmrete s realizeze piaa intern a serviciilor, intenioneaz s faciliteze prestarea serviciilor. Mai precis, aceast propunere impune statelor membre obligaia de a-i revizui legislaia naional referitoare la autorizrile preliminare (interzicerea autorizrilor nejustificate cerute pentru stabilirea n alt stat membru). Propunerea promoveaz un principiu nou, pentru a facilita prestarea transfrontalier a serviciilor, principiul rii de origine. Conform acestui principiu, legislaia naional a prestatorului de servicii prevaleaz n faa legislaiei statului membru care l gzduiete pe prestator (inclusiv dreptul muncii, legislaia privind protecia consumatorilor etc.). 16 n privina procesului de transpunere, toate statele membre se confrunt mai mult sau mai puin cu lipsa voinei politice i/sau cu un proces legislativ lent i inadecvat. n Frana mai sunt evideniate i alte cteva dificulti: consultarea obligatorie a comitetelor specializate n cursul redactrii msurilor de transpunere, ceea ce ncetinete procesul; competena anumitor departamente ministeriale tinde s complice redactarea i adoptarea msurilor de transpunere; adoptarea frecvent a unor norme mai stricte dect dispoziiile directivei. 53
15

Capitolul 3

coresponden care descrie dispoziiile care trebuie transpuse i legislaia francez ce trebuie modificat. De asemenea, va ajuta la determinarea dispoziiilor care nu necesit transpunere; Proiectele msurilor de transpunere: n msura n care este practicabil, departamentele ministeriale competente pot defini orientrile generale ale msurilor de transpunere necesare; Proiectul calendarului de adoptare: fiecare departament ministerial descrie calendarul prevzut pentru adoptarea msurilor de transpunere. Cele trei documente menionate mai sus trebuie transmise SGCI cel trziu la trei luni dup adoptarea directivei. Apoi este organizat o reuniune pentru a determina responsabilitile diferitelor departamente ministeriale implicate n transpunere. n cazul unor conflicte ntre departamentele ministeriale, trebuie gsite soluii la nivel ministerial (reuniuni) sau la nivelul cabinetului primului ministru. Necesitatea monitorizrii procesului naional de transpunere Monitorizarea proceselor naionale de transpunere se dovedete a fi necesar, nu numai pentru a evita ntrzierile n emiterea msurilor de transpunere, ci i fiindc tabela de scor a Comisiei pentru piaa intern, care este actualizat i publicat n mod regulat, indic n mod clar statele membre care-i ndeplinesc obligaiile i pe cele n ntrziere17. Pentru ameliorarea rezultatelor proaste avute n ceea ce privete transpunerea la timp a directivelor, sistemul francez de monitorizare a fost modificat n 2004 printr-o circular18. Sistemul actual se bazeaz pe necesitatea asigurrii unei implicri mai mari a diverilor actori la nivel politic, administrativ i parlamentar. Nivel politic: Conform circularei, fiecare ministru are o anumit responsabilitate n procesul de transpunere. n consecin, Consiliul de Minitri examineaz periodic lista directivelor care nu sunt transpuse la timp. Fiecare departament ministerial desemneaz un membru al cabinetului responsabil de urmrirea procesului de transpunere. Nivel administrativ: n fiecare minister este desemnat un nalt funcionar public care s asigure urmrirea att a etapei de negociere, ct i a procesului de transpunere, pentru toate directivele care fac obiectul respectivului minister. Sunt organizate reuniuni regulate de urmrire cel puin o dat la trei luni, la dou niveluri: La reuniunile SGCI particip nalii funcionari desemnai sau asistenii acestora, pentru a analiza toate transpunerile n curs. n cursul acestor reuniuni trebuie discutate i, dac este posibil, soluionate, toate dificultile ntlnite n contextul procesului de transpunere; La reuniunile Secretariatului General al Guvernului (SGG) particip nalii funcionari i membrii cabinetului desemnai s urmreasc procesul de
17 Informaii cuprinztoare pot fi gsite la urmtoarele linkuri: http://europa.eu.int/comm/internal_market/score/index_en.htm http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/droit_com/index_en.htm 18 http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnTexteDeJorf?numjo=PRMX0407654C

54

Capitolul 3

transpunere. Aceste reuniuni, care se concentreaz n principal pe directivele pentru care exist o ntrziere n adoptarea msurilor de transpunere, sunt utile pentru a elimina restul de dificulti tehnice i administrative. Nivel parlamentar: Noua circular prevede trei tipuri de soluii pentru accelerarea procesului de adoptare n faa parlamentului: O dup-amiaz pe lun este dedicat n prezent adoptrii legislaiei necesare pentru transpunerea directivelor CE; O dat la trei luni este prezentat n parlament o lege cuprinznd dispoziii de transpunere; n prezent este evaluat posibilitatea organizrii unor proceduri simplificate pentru adoptarea msurilor de transpunere (totui aceasta necesit modificarea Constituiei). Transpunerea corect i la termen a directivelor n dreptul naional este, de asemenea, o important preocupare a Comisiei. n recent publicata recomandare din 12 iulie 2004 privind transpunerea n legislaia naional a directivelor referitoare la piaa intern19, Comisia recomand statelor membre s in cont de anumite prioriti. 3. GESTIUNEA PROCEDURILOR PRIVIND NCLCAREA DREPTULUI COMUNITAR PREVZUTE DE ARTICOLELE 226 I 228 DIN TRATATUL CE n rolul su de gardian al tratatelor, Comisia trebuie s se asigure c legislaia UE este corect transpus i aplicat de statele membre. Comisia i statele membre trebuie s se angajeze s coopereze pentru ndeplinirea competenelor i obligaiilor acestora20. Totui, dac aceast cooperare nu-i atinge obiectivele, Comisia poate iniia o procedur privind nclcarea dreptului comunitar n temeiul articolelor 226 i 228 din Tratatul CE mpotriva unui stat membru care nu i-a ndeplinit obligaiile n baza Tratatului CE. 3.1. Actorii i caracteristicile principale ale procedurii de nclcare n temeiul articolelor 226 i 228 din Tratatul CE Procedura n baza articolului 22621 este un instrument important pentru asigurarea aplicrii corecte a legislaiei CE. Aceasta este iniiat de Comisie mpotriva unui stat membru care nu i-a ndeplinit o obligaie n temeiul dreptului comunitar (Tratatul CE i legislaia secundar). n ceea ce privete obligaia de transpunere a directivelor CE, exist diferite tipuri de nendeplinire a obligaiilor decurgnd din legislaia UE: Cazul necomunicrii: Atunci cnd statul membru nu comunic msurile de transpunere;
19 http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/site/en/oj/2005/l_098/l_09820050416en00470052.pdf 20 Vezi,

n special, Comunicarea Comisiei din 16/05/2003 privind mai buna monitorizare a aplicrii dreptului comunitar (COM (2002)725 final). 21 Articolul 226: n cazul n care Comisia consider c un stat membru nu i-a ndeplinit una din obligaiile care i revin n temeiul prezentului tratat, emite un aviz motivat cu privire la subiect, dup ce a oferit statului n cauz posibilitatea de a-i prezenta observaiile. n cazul n care statul n cauz nu se conformeaz acestui aviz n termenul stabilit de Comisie, aceasta poate sesiza Curtea de Justiie. 55

Capitolul 3

Cazul neconformrii: Se refer la cazul n care directiva nu este transpus corect, de exemplu; Cazul aplicrii proaste: Se refer la cazul n care directiva este transpus corect, dar aplicat incorect. Procedura de nclcare n temeiul articolului 226 din Tratatul CE implic trei actori (Comisia, statul membru i Curtea European de Justiie) i trece prin dou etape majore formalizate: O etap precontencioas n care are loc un dialog ntre statul membru i Comisie pentru rezolvarea disputei. O etap contencioas iniiat de Comisie i care se poate finaliza printr-o hotrre a CEJ. n cazul n care statul membru n cauz nu se conformeaz opiniei Comisiei definind nclcarea i msurile care trebuie luate pentru a o stopa, Comisia poate sesiza CEJ. Un caz de nclcare poate fi deschis la iniiativa serviciilor Comisiei (de exemplu, o anchet a indicat o posibil nclcare), n baza unei reclamaii a unei persoane n faa Comisiei sau n faa comitetului de petiii al Parlamentului European. n ultimele dou cazuri Comisia face o evaluare care va decide cu privire la celelalte aciuni i la deschiderea procedurii n temeiul articolului 226. naintea etapei precontencioase, ntre Comisie i statul membru poate avea loc un dialog informal prin intermediul unui schimb de scrisori. Aceast etap de anchet care este opional va ajuta Comisia s stabileasc dac este vorba sau nu de o nclcare a dreptului comunitar i, n consecin, dac Comisia este competent n aceast privin i, n fine, dac aceast nclcare conform Comisiei este real sau nu. 3.2. Etapa precontencioas Scopul principal al etapei precontencioase este de a da statului membru posibilitatea de a-i ndeplini obligaiile n baza dreptului comunitar sau de a face uz de dreptul su de a se apra de reclamaiile Comisiei22. Aceast etap asigur salvgardarea garaniilor eseniale cerute de Tratatul CE pentru a proteja drepturile statului membru n cauz; de asemenea, ajut la definirea obiectului precis al contenciosului. Implic dou etape formalizate: Transmiterea de ctre Comisie a unei scrisori de somare. Scrisoarea urmrete s defineasc presupusa nclcare i d statului membru n cauz ansa de a transmite observaiile cu privire la chestiunea ce face obiectul procedurii de nclcare23;
Vezi, de exemplu, spea C-1/00, Comisia/Frana. definiia dat de Curte scrisorii de somare (spea C 230/99, Comisia/Frana): () din funcia atribuit etapei precontencioase a procedurilor n cazul n care un stat nu i ndeplinete obligaiile rezult c scopul scrisorii de somare este, n primul rnd, de a delimita obiectul disputei i de a indica statului membru, care este invitat s-i prezinte observaiile, factorii care-i permit s-i pregteasc aprarea i, n al doilea rnd, de a permite statului membru s se conformeze nainte de aducerea procedurii n faa Curii.
23 Vezi 22

56

Capitolul 3

Transmiterea unui aviz motivat al Comisiei n cazul n care explicaiile date de statul membru ca rspuns la scrisoarea de somare nu sunt considerate satisfctoare de ctre Comisie24. n final, n cazul n care Comisia gsete noi motive n cursul unei proceduri de nclcare, va trebui s emit o scrisoare de somare suplimentar sau un aviz motivat suplimentar. Merit menionat faptul c n cursul procedurii poate fi necesar s se ia alte decizii (de exemplu, necesitatea de a decide amnarea cazului, de a decide cu privire la autorizarea contactelor, dimensiunea Curii, nchiderea cazului etc.). n plus, fiecare hotrre luat n cursul etapei pre-contencioase necesit o decizie a Comisiei (principiul colegialiti procesului decizional). Comisia are o putere discreionar de a continua sau de a opri procedura n orice moment n cursul etapei precontencioase. 3.3. Etapa contencioas n urma rspunsului dat avizului motivat, conflictul dintre Comisie i statul membru poate persista. Comisia va decide apoi s sesizeze CEJ. Obiectivul este ca nendeplinirea obligaiilor statului membru s fie afirmat n mod clar de CEJ . Acest lucru este n conformitate cu competena judiciar a CEJ care trebuie s asigure c dreptul comunitar nu este interpretat sau aplicat diferit de la un stat membru la altul i c sistemul juridic al CE rmne un sistem comunitar, identic n toate situaiile. n cazul n care CEJ consider c legislaia european a fost nclcat, statul membru trebuie s-i ndeplineasc obligaiile. Imediat ce o decizie a CEJ declar c un stat membru nu i-a ndeplinit obligaiile, Comisia lanseaz automat o procedur n temeiul articolului 22826. Aceast sesizare se bazeaz pe faptul c, nelund msurile necesare pentru eliminarea nclcrii declarate de Curte, statul membru n cauz nu respect decizia CEJ. Procedura de nclcare n temeiul articolului 228 este similar etapei precontencioase n temeiul articolului 226 din Tratatul CE (scrisoare de somare, aviz motivat, etap
24
25

Definiia dat de Curte unui aviz motivat (spea 74/82, Comisia c. Irlanda [1984] ECR 317, alineatul 13): () La emiterea unui aviz motivat, Comisia i stabilete n mod oficial opinia cu privire la poziia juridic a statului membru n cauz. Mai mult, prin declararea oficial a nclcrii Tratatului de care este acuzat statul membru n cauz, avizul motivat ncheie procedura precontencioas (). 25 Ca n instanele naionale, procedura n faa CEJ ncepe cu o etap scris, fiind continuat de etapa oral. 26 Articolul 228: n cazul n care Curtea de Justiie constat c un stat membru nu i-a ndeplinit una din obligaiile care i revin n temeiul prezentului tratat, acest stat este obligat s ia msurile pe care le impune executarea hotrrii Curii de Justiie. n cazul n care Comisia consider c statul respectiv nu a luat aceste msuri, aceasta emite, dup ce a dat statului n cauz posibilitatea de a-i prezenta observaiile, un aviz motivat cu precizarea punctelor asupra crora statul membru n cauz nu s-a conformat hotrrii Curii de Justiie. n cazul n care statul membru respectiv nu a luat msurile pe care le impune executarea hotrrii Curii n termenul stabilit de Comisie, aceasta poate sesiza Curtea de Justiie. Comisia arat cuantumul sumei forfetare sau al penalitilor cu titlu cominatoriu pe care le consider corespunztoare mprejurrilor i pe care statul membru trebuie s le plteasc. n cazul n care Curtea de Justiie constat c statul membru n cauz nu s-a conformat hotrrii sale, aceasta i poate impune plata unei sume forfetare sau a unor penaliti cu titlu cominatoriu(). 57

Capitolul 3

contencioas). La cererea Comisiei, CEJ poate impune sanciuni financiare statului membru care nu a aplicat hotrrea CEJ.

3.4 Procedurile de nclcare n Frana Pentru a face fa din punct de vedere organizatoric procedurilor de nclcare, a trebuit fcut o distincie important ntre, pe de o parte, etapa precontencioas n baza articolului 226 i, pe de alt parte, etapa contencioas a procedurii n baza articolului 226 i etapa precontencioas a procedurii n baza articolului 228: Etapa precontencioas n temeiul articolului 226 din Tratat: La formularea de rspunsuri ctre Comisie sunt implicate departamentele ministeriale responsabile de nclcare. SGCI coordoneaz rspunsurile, dac este necesar, i transmite poziia francez reprezentantului permanent francez. Rspunsul este apoi comunicat Comisiei. Etapa contencioas n baza procedurii articolului 226 i etapa precontencioas n baza procedurii articolului 228: Miza diferit necesit proceduri diferite. Deoarece chestiunea devine important din motive juridice sau financiare, coninutul rspunsului i strategia trebuie verificate atent. Din acest motiv sunt implicai trei actori: serviciul juridic al SGCI (coordonare), departamentele competente ale ministerelor n cauz (expertiz tehnic) i departamentul juridic al ministerului afacerilor externe (specialiti n legislaia comunitar).

4. ACIUNEA PENTRU PRONUNAREA UNEI HOTRRI PRELIMINARE ARTICOLUL 234 DIN TRATATUL CE27 CEJ este gardianul suprem al legalitii Comunitii. Totui, nu este singurul organism judiciar mputernicit s analizeze aplicarea dreptului comunitar. De asemenea, instanele naionale sunt preocupate de legislaia secundar (regulamente, directive i decizii), deoarece aceste dispoziii pot conferi n mod direct drepturi individuale cetenilor statelor membre, pe care instanele naionale trebuie s le protejeze (principiul efectului direct).

27 Articolul

234: Curtea de Justiie este competent s hotrasc, cu titlu preliminar, cu privire la: (a) interpretarea prezentului tratat; (b) validitatea i interpretarea actelor adoptate de instituiile Comunitii i de BCE; (c) interpretarea statutelor organismelor nfiinate printr-un act al Consiliului, n cazul n care statutele respective prevd acest lucru. n cazul n care o asemenea chestiune se invoc n faa unei instane judectoreti dintr-un stat membru, aceast instan judectoreasc poate, n cazul n care apreciaz c o decizie n aceast privin este necesar pentru a pronuna o hotrre, s cear Curii de Justiie s decid cu privire la aceast chestiune. n cazul n care o asemenea chestiune se invoc ntr-o cauz pendinte n faa unei instane judectoreti naionale ale crei hotrri nu sunt supuse vreunei ci de atac n dreptul intern, aceast instan judectoreasc este obligat s sesizeze Curtea de Justiie.

58

Capitolul 3

Aceast situaie are dou consecine: Instanele naionale sunt prin natura lor primii gardieni ai dreptului comunitar; Pentru a asigura aplicarea efectiv i uniform a legislaiei comunitare i pentru a mpiedica interpretrile divergente, instanele naionale pot i uneori trebuie s solicite CEJ clarificri cu privire la interpretarea dreptului comunitar. 4.1. Actori i caracteristici principale ale procedurii Exist civa actori, care pot juca un rol n contextul procedurii art. 234: instanele naionale, CEJ, statul membru sau statele membre, Comisia i prile (persoane fizice, firme etc.) implicate n disput. Instanele naionale: n contextul procedurilor legale n cadrul unei instane naionale, instana naional are dreptul de a pune CEJ orice ntrebri referitoare la interpretarea dreptului comunitar. Jurisprudena CEJ definete conceptul de instan naional: aceasta este creat i organizat de legislaia naional pentru a exercita competene judiciare, este independent i imparial, regulile sale de procedur garanteaz drepturile aprrii, iar deciziile sale sunt obligatorii. ntinderea obligaiei unei instane naionale de a apela la o hotrre preliminar depinde de existena unei ci de atac mpotriva deciziilor instanei naionale. CEJ: CEJ consider c este obligat s examineze chestiunile ridicate, cu excepia cazului n care disputa n mod clar este inexistent sau dac disputa nu se refer la interpretarea sau examinarea validitii unei dispoziii comunitare, ori dac rspunsul nu va avea impact asupra soluionrii disputei (de exemplu, dreptul comunitar nu este aplicabil coninutului unei dispute pe rolul instanei naionale). Ceilali actori: toate prile implicate, respectiv statele membre, prile la procedurile pe rolul instanelor naionale, precum i Comisia, pot lua parte la procedurile n faa CEJ pentru a avea ansa de a-i apra propria interpretare a dispoziiei din dreptul comunitar care este examinat de CEJ. Statele membre pot decide s nu intervin. Totui acest lucru nu este recomandat, deoarece numeroase principii importante de drept comunitar au fost stabilite n hotrrile preliminare. Principalele caracteristici ale procedurii: Procedura art. 234 se bazeaz pe cooperarea judiciar: judectorul naional are dreptul exclusiv de a lansa procedura privind hotrrea preliminar; Prile implicate n disput pot doar s-i prezinte opinia n faa CEJ; CEJ este obligat s respecte formularea chestiunilor stabilit de instanele naionale. CEJ realizeaz o interpretare a dreptului comunitar i nu decide n calitate de instan de apel; CEJ nu ia decizia final n procedura aflat pe rolul instanei naionale; Trimiterea la hotrrea preliminar cuprinde detaliile speei i chestiunea sau chestiunile ridicate;
59

Capitolul 3

n cazul n care CEJ consider c respectiva chestiune a primit deja o hotrre preliminar, va emite un ordin motivat; Instana naional creia i se adreseaz interpretarea dreptului comunitar este obligat s urmeze interpretarea dat de CEJ. Judectorul este obligat s soluioneze disputa n funcie de concluziile CEJ. Decizia CEJ este obligatorie i pentru alte instane naionale cnd este ridicat o problem de aceeai natur; Dac o dispoziie legislativ secundar CE (directiv, regulament, decizie) este declarat nul de CEJ, deoarece nu respect legislaia comunitar, instituiile competente sunt obligate s ia msurile necesare pentru modificarea acesteia.

4.2. Gestionarea procedurii art. 234 n Frana n Frana, o intervenie n faa CEJ n cadrul unei proceduri n baza art. 234 este ntotdeauna decis dac o instan naional francez solicit o hotrre preliminar. Atunci cnd chestiuni ridicate de o instan din alt stat membru se refer la o legislaie naional similar legislaiei franceze, autoritile franceze pot decide s intervin n faa CEJ. La nivel naional n Frana sunt implicai trei actori: serviciul juridic al SGCI (coordonare), departamentele competente ale ministerelor n cauz (expertiz tehnic) i departamentul juridic al ministerului afacerilor externe (specialiti n legislaia comunitar). n practic, procedura decurge n felul urmtor: Aciunea pentru pronunarea unei hotrri preliminare este transmis de SGCI departamentelor ministeriale interesate; Dac dorete s intervin, departamentul ministerial competent trimit o not motivnd necesitatea unei intervenii i orientarea general a raionamentului ce poate fi urmat (fie n cursul etapei scrise, fie n cursul celei orale n faa CEJ); SGCI organizeaz o reuniune pentru a verifica dac ar trebui pregtit o cerere i care ar trebui s fie coninutul acesteia; Aceasta este pregtit de ministerul afacerilor externe i este revizuit de departamentul ministerial competent i de serviciul juridic al SGCI. Apoi cererea este transmis CEJ.

60

SECIUNEA 2
PIAA INTERN

Capitolul 4

CAPITOLUL 4
FUNCIONAREA PIEEI INTERNE
Robert Hine*
1. INTRODUCERE: SISTEMUL PIEEI N UE Summit-ul de la Lisabona din 2000 a statuat ambiia de a crea n UE cea mai dinamic economie bazat pe cunoatere din lume pn n 2010. Platforma acestei agende este piaa intern. Cu aderarea Romniei i Bulgariei n 2007, UE va avea o populaie de 450 de milioane, din care cea mai mare parte consumatori prosperi i cu venituri medii. Aceasta ofer o pia intern suficient de mare pentru a exploata pe deplin economiile de scar n industriile n care mrimea este important, pentru a da posibilitatea specializrii ntr-o mare varietate de nie de pia i pentru ca concurena s determine inovare i reducerea costurilor. Sistemul de pia este recunoscut ca cea mai eficient modalitate de a organiza o economie modern i dinamic. Totui se consider c o pia nereglementat are defecte majore, n special atunci cnd industriile sunt extrem de concentrate. De aceea, guvernele emit reguli pentru a aborda o gam larg de preocupri ale consumatorilor, preocupri de mediu i de alt tip. Pentru UE, aceasta nseamn o aciune complicat de echilibrare ntre reglementrile la nivel naional i cele la nivel european, cele din urm fiind mai eficiente cnd exist semnificative efecte transfrontaliere ale legislaiei naionale.

2. STRATEGIA DE REGLEMENTARE A UE PENTRU PIAA INTERN Obiectivul pieei interne este de a crea un spaiu fr frontiere interne n care este asigurat libera circulaie a bunurilor, persoanelor, serviciilor i capitalului. Se crede c, printr-o reglementare adecvat, aceasta va crea cele mai bune posibiliti ca cetenii UE s beneficieze de un nivel de trai ridicat i n cretere. Actul Unic European a oferit o baz solid pentru finalizarea pieei interne prin instituirea votului prin majoritate calificat n toate domeniile, cu excepia impozitrii i a anumitor aspecte ale politicii sociale, aceasta permind un progres mult mai rapid al elaborrii normelor. Integrarea pieei urma a fi realizat prin trei modaliti: Liberalizare: Piaa intern a necesitat eliminarea controalelor la frontierele interne dintre statele membre. Tranzaciile transfrontaliere au devenit mai simple i mai rapide, ncurajnd mai mult comer i mai multe investiii. Acest lucru are de asemenea implicaii majore pentru eficiena anumitor reglementri naionale (de exemplu, contingentele naionale asupra comerului cu ri tere nu mai erau
* Confereniar, Leverhulme Centre for Research on Globalisation and Economic Policy, University of Nottingham, Marea Britanie, Visiting Professor la Colegiul Europei, Bruges, Belgia. 63

Capitolul 4

viabile). n afar de aceasta, libera circulaie este o cerin juridic i astfel statele membre nu pot interveni n comerul transfrontalier prin mijloace directe sau indirecte (temeiul juridic este constituit de tratat sau de deciziile Curii Europene de Justiie (CEJ), ori de regulamentele/directivele CE). Aceast implic dreptul de a intra pe pieele naionale. Msurile care fac importurile intra-CE mai scumpe dect vnzarea de produse interne nu sunt permise. Articolul 28 (fostul articol 30) a interzis msurile cu efect echivalent cu cel al restriciilor cantitative. CEJ le-a interpretat ca fiind toate normele comerciale emise de statele membre care sunt capabile s mpiedice, direct sau indirect, efectiv sau potenial, comerul intracomunitar. O marj de manevr naional exist numai n cazul unei derogri explicite din tratat (din raiuni de sntate, de siguran, de mediu sau de protecie a consumatorilor). Apropierea legislativ: Legile naionale trebuie adaptate astfel nct comerul transfrontalier s nu mai fie mpiedicat, direct sau indirect. Aceasta nu nseamn o centralizare complet a normelor, toate normele naionale fiind nlocuite de msuri ale UE. n schimb, apropierea nseamn o armonizare suficient; punctul important de pornire este un acord cu privire la obiectivele legislaiei. De aceea, msurile UE ar trebui s abordeze numai aspectele eseniale de sntate, siguran, protecie a mediului sau a consumatorului. Orice alte dezvoltri ale normelor vor fi supuse concurenei de reglementare. Recunoaterea reciproc: n general, statele membre au obiective de reglementare echivalente n domeniile siguranei, sntii, mediului i proteciei consumatorului. n acest caz, apropierea nu ar mai fi necesar i libera circulaie poate avea prioritate. Recunoaterea reciproc a fost introdus de decizia Cassis de Dijon a CEJ din 1979 conform crei reglementrile rii importatoare nu se aplic importurilor intra-CE atta vreme ct obiectivele naionale de reglementare sunt echivalente, chiar dac sunt invocate derogrile de la articolul 30. De aceea, aceast decizie a subminat autonomia de reglementare a statelor membre n ceea ce privete importurile intra-CE i a fcut inutil o mare parte a apropierii legislative.

3. PIAA INTERN PENTRU BUNURI 3.1. Crearea unei piee europene integrate uniunea vamal a CEE Bazele pieei interne au fost puse odat cu crearea uniunii vamale a celor ase state membre iniiale, n cursul a zece ani, pn n 1968. Aceasta a presupus eliminarea tuturor tarifelor i contingentelor asupra comerului dintre statele membre i instituirea unei politici comerciale comune, inclusiv un tarif extern comun. Spre deosebire de o zon de liber schimb, n uniunea vamal toate bunurile intr n liber circulaie indiferent de origine. Dovezile empirice sugereaz c uniunea vamal iniial a UE a dat un impuls semnificativ comerului dintre statele membre i astfel a stimulat concurena i reducerea marjelor de profit. Au existat surprinztor de puine probleme cu ocazia eliminrii restriciilor tarifare i cantitative asupra comerului intra-UE. Acest lucru
64

Capitolul 4

poate fi atribuit ratei sczute a omajului care a permis celor care i-au pierdut locurile de munc s-i gseasc rapid altul, similaritii economiilor statelor membre iniiale, cu diferene relativ mici ale costurilor, i persistenei unei game largi de bariere netarifare care au continuat s protejeze industriile i firmele slabe.

3.2. Non-Europa- Piaa fragmentat de la mijlocul anilor '80 Chiar dac uniunea vamal a pus capt tarifelor i contingentelor, dup 25 de ani piaa UE era etichetat Non-Europa. Cartea Alb privind finalizarea pieei interne din 1985, redactat de Comisie, a identificat o gam de obstacole n calea comerului intraUE. Printre acestea se numrau: Bariere fizice: s-a estimat c controalele la frontier adugau 2% la costurile comerului, datorit ntrzierilor i formularelor de completat; Bariere fiscale: sistemul permitea scutirea exporturilor de taxa pe valoarea adugat (TVA) i de accize (bunurile fiind impozitate la intrarea n ara importatoare) ceea ce necesita controale fiscale la frontier; Bariere tehnice: diferitele standarde tehnice i reglementri naionale creteau costurile, uneori necesitnd specificaii de produs separate pentru piee separate; Msuri cumpr mrfuri naionale: achiziii publice discriminatorii. S-a stabilit c, mai ales n cazul serviciilor guvernele cumprau n general produse locale, chiar n cazul n care costurile erau mult mai mari, pentru a proteja firmele i locurile de munc naionale. Astfel, erau penalizai furnizorii eficieni din alte ri.

3.3. Programul pieei interne Programul pieei interne a fost lansat n 1985. Acesta urmrea s revitalizeze piaa CE pentru a stimula creterea i ocuparea forei de munc i pentru a mri competitivitatea european prin crearea unui spaiu fr frontiere interne prin intermediul celor patru liberti de circulaie (bunuri, servicii, persoane i capital). n multe cazuri, dispoziiile existau deja n Tratatul de la Roma, dar trebuiau puse n aplicare n mod corespunztor. Comisia a propus 300 de msuri practice pentru instituirea pieei interne pn la sfritul anului 1992, cnd controalele la frontier n interiorul UE urmau a fi eliminate. n cea mai mare parte, programul legislativ a avut succes: 90% dintre msuri fuseser incorporate n dreptul naional pn la sfritul anului 1993. Acestea se concentrau pe trei domenii cheie: standarde tehnice, achiziii publice i colectarea impozitelor.

3.4. Abordarea barierelor tehnice: armonizarea Vechea abordare a standardelor tehnice presupunea msuri UE foarte detaliate pentru fiecare produs; progresele erau foarte lente datorit necesitii unor compromisuri ntre ri membre cu tradiii naionale foarte diferite.

65

Capitolul 4

Noua abordare, aplicat din 1985, nu solicit o centralizare a normelor, ci acordul asupra scopurilor i o apropiere a msurilor legile naionale trebuie ajustate cnd i n msura n care este necesar s se asigure c schimburile transfrontaliere nu sunt mpiedicate, direct sau indirect. Noua abordare a armonizrii tehnice este suplimentat de o Abordare global a evalurii conformitii. Aceste noi abordri ncearc s realizeze un echilibru ntre: Asigurarea liberei circulaii a bunurilor prin armonizare tehnic pentru toate sectoarele de produse, i Garantarea unui nivel ridicat de protecie a obiectivelor de interes public (articolul 95 Tratatul CE). Procedura general este: Stipularea cerinelor eseniale de sntate i siguran pentru grupe de produse; Stabilirea unor standarde tehnice n organismele europene de standardizare; Ulterior, specificarea unor standarde comune, dar voluntare, care reduc costurile informaiilor pentru firme i proiectanii tehnici. Organismele europene de standardizare redacteaz specificaii tehnice care ofer un singur traseu spre conformitate, dar firmelor i industriei li se ofer o gam larg de posibiliti de ndeplinire a obligaiilor lor. Din 1987, au fost emise 25 de directive n baza noii abordri (de exemplu, directiva privind echipamentele tehnice 98/37/CE). Inovaiile cheie sunt: Limitarea cerinelor obligatorii la aspectele eseniale de sntate i siguran pentru grupe de produse; Stabilirea unor proceduri corespunztoare de evaluare a conformitii; Introducerea marcajului CE.

3.5. Abordarea barierelor tehnice: recunoaterea reciproc Reglementrile tehnice din statele membre UE sunt motivate de obiective n cea mai mare parte similare referitoare la siguran, sntate, mediu i protecia consumatorului. Aceasta ar nsemna c nlocuirea msurilor naionale cu msuri UE armonizate este inutil libera circulaie a bunurilor ar trebui permis chiar dac detaliile reglementrilor interne difer de cele din ara de origine. n acest mod, ara importatoare recunoate regimul de reglementare al rii exportatoare de unde i recunoaterea reciproc. Acest principiu s-a dezvoltat din jurispruden, respectiv decizia Cassis de Dijon, n care s-a stabilit c: Un produs fabricat i comercializat n mod legal n alt stat membru poate fi acceptat pe piaa naional, cu excepia cazului n care interzicerea este justificat de cerine obligatorii, de exemplu protecia sntii sau sigurana,
66

Capitolul 4

O ar nu poate aplica reglementri naionale detaliate dac obiectivul sau efectul legii relevante n alte state membre este echivalent celui din ara importatoare. Dac obiectivul sau efectul reglementrii nu este echivalent, atunci libera circulaie poate fi mpiedicat. Articolul 95 CE (fostul articol 100a CE) permite apoi apropierea, prin vot cu majoritate calificat n Consiliu. Recunoaterea reciproc are un numr de avantaje importante. n primul rnd, piaa intern a bunurilor poate fi realizat mai rapid. n al doilea rnd, ajut la descurajarea suprareglementrii de ctre statele membre, deoarece aceasta i-ar putea dezavantaja pe proprii productori. n al treilea rnd, introduce un element de concuren de reglementare prin comerul transfrontalier i astfel atrage atenia asupra celor mai bune practici. Dei poate fi numit pe bun dreptate o inovaie remarcabil, aceasta acoper cel mult 30% din comerul intracomunitar. n practic, datorit costurilor ridicate de informare, tranzacie i conformitate, proporia este mult mai sczut.

3.6. Achiziiile publice Achiziiile publice sunt o activitate major (echivalent cu 16% din PIB-ul UE). Pentru a combate discriminarea mpotriva furnizorilor din alte state UE, directivele privind achiziiile publice au stabilit cerine obligatorii, precum: Publicitatea: Invitaiile la licitaiile i notificrile de atribuire a contractelor peste o anumit valoare (de la aproximativ 150 000 pentru produse i servicii la aproape 6 000 000 pentru lucrri) trebuie publicate n Jurnalul Oficial (JO) al Uniunii Europene; Proceduri de recurs: Actuala directiv privind procedurile de recurs cere statelor membre s se asigure c procedurile de recurs sunt disponibile pentru orice persoan care are sau a avut un interes n obinerea unui anumit contract public sau este probabil s fie lezat de o presupus nclcare. Deciziile autoritilor contractante care ncalc legea trebuie supuse unor proceduri de recurs efective i rapide prin instane i/sau organisme administrative. n toate statele membre, aceste proceduri de recurs trebuie s includ, n special, posibilitatea lurii unor msuri interimare (precum suspendarea procedurii de adjudecare n cauz), invalidarea deciziilor ilegale i a specificaiilor discriminatorii (tehnice, economice i financiare) din anunul de participare, precum i compensarea prilor lezate. Vestea bun e c s-a observat o cretere substanial a anunurilor de participare publicate i reducerea i convergena preurilor pltite de autoritile publice pentru bunuri, lucrri i servicii. Din pcate, numai 16% din totalul estimat al achiziiilor publice este publicat n JO.

3.7. Frontierele fiscale Actualul sistem de impozitare indirect este o tax pe valoarea adugat bazat pe
67

Capitolul 4

impozitarea n statul membru de consum. Acest lucru prezint cteva probleme evidente ntr-o pia intern fr controale la frontier ntre statele membre. Acordul interimar include urmtoarele: Cot zero pentru exporturile n alte state membre (furnizare intracomunitar); Colectarea TVA la importurile din alte state membre (achiziie intracomunitar), importatorul pltind TVA la cota rii importatoare; Importatorul furnizeaz dovada plii taxei ctre exportator. Teoretic, bunurile vndute clienilor privai din alte state UE sunt taxate n baza sistemului TVA al furnizorului, cu excepia automobilelor acestea sunt impozitate n ara de consum. Firmele de vnzare la distan trebuie s se nregistreze pentru TVA n ara clientului atunci cnd vnzrile lor depesc un anumit prag. 3.8. Convergena preurilor ntr-o pia cu adevrat integrat - obiectivul final al programului pieei interne preurile nu ar diferi cu mai mult dect valoarea costurilor de transport. Totui mai sunt multe de fcut pentru a atinge acest obiectiv n UE, unde diferenele medii de pre rmn de 30% ntre ri (n comparaie cu 5% n interiorul rilor) diferena fiind foarte mare pentru produsele de marc. ntr-adevr, n zona euro preurile au avut o evoluie divergent din 1999 (deviaia standard a fost 13,8%, n comparaie cu 12,3% n 1998; n UE15 a crescut de la 14,4 la 15,5).

4. PIAA INTERN PENTRU SERVICII Numai serviciile de pia reprezentau aproape jumtate din economia UE n 1990, sectorul serviciilor prestate ntreprinderilor jucnd un rol cheie n integrarea european. Totui, serviciile au fost neglijate n Tratatul CE i s-au luat puine msuri pn n anii '80. Serviciile tind s fie foarte reglementate, mai ales datorit problemelor de informare. De aceea, deschiderea pieei pentru concurena european necesit deseori gsirea unor soluii de reglementare nainte de a putea realiza libera circulaie.

4.1. Serviciile profesionale Multe servicii necesit un contact direct ntre prestator i utilizator. De aceea, integrarea pieelor europene a serviciilor necesit circulaia transfrontalier a utilizatorilor sau, mai controversat, a prestatorilor. Prestatorii pot intra temporar sau permanent n alt stat membru. Aceasta ridic probleme importante n special n ceea ce privete recunoaterea reciproc a calificrilor profesionale (vezi mai jos) i stabilirea. Tratamentul naional este un element cheie al regimului de stabilire. n mod normal, un prestator de servicii nu poate fi mpiedicat s presteze servicii n alt stat membru, chiar atunci cnd condiiile n care presteaz sunt diferite pe cele dou teritorii. Mai mult, dac obiectivele reglementrii sunt aceleai n cele dou ri n cauz, libertatea de a
68

Capitolul 4

presta poate chiar trece de derogrile din articolul 46 (fostul articol 56). Totui, derogrile pot bloca libera circulaie dac sunt clar justificate de interesul public, dac nu exist controale n ara de origine i dac aciunea este proporional. n ianuarie 2004, Comisia a avut o iniiativ major privind deschiderea pieelor europene ale serviciilor (Directiva Bolkenstein). Cele dou elemente principale au fost: Stabilirea de filiale: firmele nu vor mai trebui s ndeplineasc iari cerinele deja satisfcute n ara de origine i va fi nfiinat un punct unic de contact unde firma poate completa majoritatea procedurilor; pn n 2008 va exista un sistem electronic; Principiul rii de origine: companiile au dreptul s ofere servicii n toate statele membre, n msura n care urmeaz legile statului membru de origine. Susintorii afirm c punerea n aplicare a noii directive va reduce preurile n profesiile reglementate cu 7,2%. Copenhagen Economics a estimat c s-ar crea 600.000 de locuri de munc, iar investiiile strine directe n servicii ar crete cu 34%. Oponenii se tem de subminarea standardelor sociale i de munc. Totui directiva privind lucrtorii detaai oblig firmele care detaeaz lucrtori n alte state membre UE s aplic normele rii gazd asupra salariilor minime, concediilor i perioadelor de odihn, precum i dispoziiile privind sntatea, sigurana i igiena la lucrul de munc, standardele de egalitate ntre sexe i alte norme.

4.2. Serviciile financiare ncepnd cu anii '70, firmele de servicii financiare aveau dreptul s se stabileasc n alte state membre, dar sub controlul rii gazd. Legislaia i normele administrative naionale restrictive puteau astfel s mpiedice concurena furnizorilor stabilii n alte state UE. Eforturi majore de a integra piaa intern au avut loc numai dup eliminarea controalelor cursurilor de schimb n anii '80. Caracteristicile eseniale au fost: Faptul c apropierea reglementrilor s-a concentrat pe soliditatea instituiilor prin reglementare prudenial i supraveghere, nu pe detaliile prestrii serviciilor; Recunoaterea reciproc a nsemnat c reglementarea prudenial a fost minimizat exista controlul rii de origine; n principiu, firmele stabilite ntr-un stat membru aveau dreptul de a funciona n toate statele membre n cadrul sistemului paaportului unic. n practic, libera circulaie a serviciilor financiare n baza paaportului unic a avut un impact limitat. Reglementrile naionale pot interzice sau condiiona serviciile transfrontaliere n baza clauzei interesului public, iar absena standardelor contabile i a armonizrii fiscale depline mpiedic deschiderea de sucursale ale societilor financiare n alte ri. Serviciile financiare: bncile n 1989, a doua directiv bancar a introdus un sistem de paapoarte pentru bnci dup stabilirea intr-o ar UE, o banc poate funciona n ntreaga Uniune n baza
69

Capitolul 4

reglementrilor din ara de origine. O ar gazd poate aplica dispoziii legale justificate din raiuni de interes public. Totui principalul mod n care bncile strine pot concura este prin achiziie (i n viitor, prin Internet); de aici controversa din 2005 asupra presupusei blocri a achiziiilor bncilor italiene de societi strine. Ministrul de Finane italian Siniscalco a declarat c cu rare excepii, sistemele bancare sunt nc n ntregime naionale. Serviciile financiare: asigurrile Sectorul asigurrilor este caracterizat de o reglementare i supraveghere destul de strict i costuri ridicate pentru consumatori, n cazul n care acetia doresc s treac la alt prestator. Solidaritatea i serviciul sunt mai importante dect concurena prin pre i inovarea. Sistemul paaportului unic a avut un impact redus deoarece legea aplicabil contractului este cea a asigurtorului; n special este extrem de dificil s se vnd asigurri de via peste frontiere. Serviciile financiare: titlurile Eliminarea controalelor asupra cursului de schimb, noile tehnologii i introducerea euro au avut un impact major asupra pieelor titlurilor. Totui comerul transfrontalier nu s-a extins prea mult datorit limitrilor directivei din 1993 privind serviciile de investiii. Mai mult, cooperarea dintre autoritile naionale de supraveghere este ineficien i rmn unele bariere tehnice i juridice. Acestea sunt abordate n Planul de Aciune pentru Serviciile Financiare.

5. LIBERA CIRCULAIE A CAPITALULUI I FOREI DE MUNC Programul pieei interne a prevzut libera circulaie a capitalurilor i persoanelor. Raiunea economic a acesteia este c, ntr-o pia integrat, fora de munc i capitalul se vor deplasa acolo unde vor avea cele mai mari randamente. Deoarece profiturile ctigate reflect productivitatea acestora, acest lucru asigur maximizarea produciei n economia european.

5.1. Capitalul financiar Pn n 1988, unele state membre au pstrat controale asupra capitalurilor i cursului de schimb. n prezent, toate restriciile au fost eliminate, astfel nct diferenialele ratelor dobnzilor sunt foarte mici chiar pe termen lung n zona euro. Rmne o problem fiscal n sensul c impozitarea naional a economiilor i capitalului variaz. Statele membre trebuie s convin fie asupra unor rate minime ale impozitelor, fie asupra schimbului de informaii. O directiv privind impozitarea veniturilor din economii a intrat n sfrit n vigoare n ianuarie 2005.

5.2. Tranzacii internaionale cu titluri Doar libera circulaie este insuficient pentru a genera o pia integrat. De asemenea,
70

Capitolul 4

este necesar o minim armonizare a normelor prudeniale privind tranzaciile internaionale cu titluri i controlul rii gazd (ca n sectorul bancar). Planul de Aciune pentru Serviciile Financiare a stabilit 42 de msuri n acest sens, din care 93% au fost convenite nainte de termenul limit stabilit de efii de stat i de guvern pentru jumtatea anului 2004. Mai precis, au fost adoptate cteva directive: Directiva privind pieele instrumentelor financiare (cunoscut i ca directiva privind serviciile de investiii), stabilind reguli prin care bncile de investiii pot concura cu bursele; Directiva privind transparena, referitoare la situaiile financiare; Directiva privind ofertele de preluare. S-au fcut multe progrese n integrarea pieelor financiare, dei acest lucru variaz mult ntre sub-piee.

5.3. Libera circulaie a forei de munc Tratatul de la Roma specific n articolul 48 libera circulaie a lucrtorilor, (realizat pn n 1968), eliminarea discriminrii bazate pe cetenie n cadrul CE i principiul tratamentului naional. De aceea, lucrtorii UE sunt ndreptii s accepte oferte de munc din ntreaga Comunitate, s circule liber pentru a accepta o ofert i s rmn n ara respectiv dup terminarea activitii. i lucrtorii independeni beneficiaz de libera circulaie. Totui, piaa forei de munc din UE este slab integrat, mai ales deoarece ara gazd controleaz condiiile de angajare, astfel nct lucrtorii migrani nu pot, de exemplu, s lucreze sub salariile minime ale rii gazd. Ar fi necesar o gam larg de aciuni pentru a crea o pia cu adevrat integrat, inclusiv armonizarea legislaiei privind piaa forei de munc (de exemplu, privind angajarea i concedierea) i accesul la securitate social la nivelul ntregii Uniuni. De asemenea, extrem de important este recunoaterea reciproc a calificrilor. Vechea abordare solicita o specificare detaliat a echivalenelor. Aceasta presupunea negocieri lungi cu privire la detalii, iar reglementrile tindeau s fie capturate de asociai profesionale. O abordare mai bun este de a conveni asupra obiectivelor, de a stabili cerine minime la nivelul CE, iar apoi de a aplica recunoaterea reciproc. S-au fcut unele progrese n domeniul diplomelor din nvmntul superior. Noua abordare i-a ajutat pe profesori.

5.4. Investiiile directe transfrontaliere Fuziunile i achiziiile transfrontaliere n interiorul UE au crescut rapid dup instituirea pieei interne. Totui exist destul de puine reglementri UE cu privire la firmele care funcioneaz n dou sau mai multe state membre. Regulile existente abordeaz impozitarea firm mam filial, sistemul fiscal pentru fuziunile transfrontaliere,
71

Capitolul 4

precum i plata dobnzilor i redevenelor. Exist diferene mari n impozitarea societilor comerciale la nivel naional i ncercrile din ultimii 30 de ani de a crea un statut al societii europene pentru facilitarea operaiunilor transfrontaliere au condus numai la o versiune diluat care a intrat n vigoare n 2004. Pn acum doar cteva ri au pus n aplicare normele. Piaa intern pentru drepturile de proprietate a progresat destul de lent. Articolul 295 TCE afirm c Prezentul tratat nu aduce atingere regimului proprietii n statele membre. Acesta acord o autonomie nelimitat brevetelor, mrcilor comerciale etc. naionale. Totui exercitarea drepturilor de proprietate pentru pstrarea sau realizarea unor divizri ale pieei comune poate fi combtut n baza regulilor privind msurile cu efect echivalent. De asemenea, Convenia European de Brevetare din 1973 ajut la reducerea costurilor de cutare prin centralizarea procedurilor de solicitare i nregistrare pentru multe ri europene n Oficiul European de Brevetare, pstrnd totui legislaia naional privind brevetarea. Comisia a propus un brevet comunitar n 2000, dar acesta este nc n discuii.

Documentele oficiale i informaiile relevante pot fi gsite la urmtoarele adrese: Comisia European, Piaa Intern: http://europa.eu.int/comm/internal_market/index_en.htm DG Piaa Intern: http://europa.eu.int/comm/dgs/internal_market/index_en.htm Publicaii ale Comisiei Europene referitoare la piaa intern: http://europa.eu.int/comm/internal_market/publications/index_en.htm Calendar de transpunere a directivelor i privind progresul notificrii msurilor naionale de punere n aplicare a directivelor: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/droit_com/index_en.htm#transpo sitions

72

Capitolul 5

CAPITOLUL 5
TRANSPUNEREA I PUNEREA N APLICARE A ACQUIS-ULUI PIEEI INTERNE EXPERIENA POLONIEI
Grzegorz Lang*
1. INTRODUCERE Acest capitol trece n revist aranjamentele procedurale i soluiile legislative adoptate pentru a facilita transpunerea i punerea n aplicare a acquis-ului pieei interne n Polonia. n mod evident, deoarece acquis-ul pieei interne cuprinde foarte mult legislaie, vor fi discutate numai anumite aspecte.

2. PROCESUL DE TRANSPUNERE I PUNERE N APLICARE N POLONIA Obligaia de a armoniza dreptul naional cu cel comunitar a fost stabilit n Acordul European, semnat n 1994 ntre CE, statele sale membre i Polonia. Aceast obligaie a devenit din ce n ce mai important n anul dinaintea aderrii Poloniei la UE. Dup 1 mai 2004, conformitatea cu dreptul comunitar este fr ndoial una din cele mai stabile realiti ale procesului legislativ polonez. n Polonia, obligaia de a verifica conformitatea proiectelor de legi cu dreptul comunitar aparine Secretarului Oficiului Comitetului pentru Integrare European (UKIE). Comitetul a fost nfiinat n 1996 n temeiul Legii privind Comitetul pentru Integrare European. Acest Comitet este prezidat de primul ministru. Secretarul este obligat s emit avize privind conformitatea unui proiect de lege cu dreptul comunitar. Dac nu exist nici o legtur ntre un proiect de lege i dreptul comunitar, avizul poate fi furnizat n etapa iniial a procesului legislativ. Altfel, n etapa iniial Secretarul furnizeaz de obicei numai observaii de lucru. Totui, avizul Secretarului este obligatoriu n momentul aprobrii proiectului de ctre Comitetul European al Consiliului de Minitri, precum i ulterior n momentul aprobrii proiectului de ctre Consiliul de Minitri n sine. De obicei, Secretarul nu este responsabil de pregtirea proiectelor de lege. Totui, Secretarul a fost responsabil de pregtirea unei aa-numite legi orizontale la nceputul anului 2000, care se referea la analizarea legislaiei poloneze pentru a detecta i elimina barierele n calea liberei circulaii, n momentul n care Polonia va deveni un stat membru. De asemenea, Secretarul emite avize n cursul citirilor din parlamentul polonez, att n ceea ce privete proiectele naintate de guvern, ct i de parlament sau preedinte.
* Specialist principal n Departamentul de Drept European, Oficiul Comitetului pentru Integrare European, Varovia, Polonia. 73

Capitolul 5

Dei nu exist o obligaie explicit, guvernul nu accept proiecte nensoite de avizul pozitiv al Secretarului Comitetului. Acest aviz pozitiv ar trebui obinut cel mai trziu n momentul n care legea ajunge la Comitetul European al Consiliului de Minitri. Avizul formal al Secretarului nsoete fiecare versiune revizuit a proiectului de lege pn la votul final asupra proiectului n Parlament. 3. LEGEA POLONEZA DIN 2004 PRIVIND COOPERAREA Unul din actele finale adoptate n vederea pregtirii de aderare a Poloniei a fost Legea privind cooperarea Consiliului de Minitri cu Seimul i cu Senatul n chestiuni referitoare la aderarea la Uniunea European. Aceast lege a intrat n vigoare pe 31 martie 2004 i are obiectivul de a coopta parlamentul n activitatea Poloniei din procesul legislativ al UE. Aceasta cere guvernului s prezinte Seimului (camera inferioar) i Senatului (camera superioar) documentele UE. Guvernul este obligat s prezinte proiectele legislative ale UE, proiectele de poziie a Poloniei n negocierile cu organismele UE, precum i alte documente legate de calitatea Poloniei de membru al UE. Comitetele privind Uniunea European ale ambelor camere pot emite avize neobligatorii i recomandri asupra chestiunilor prezentate. Atunci cnd guvernul nu urmeaz poziia parlamentului, este obligat s explice motivele sale. Legea privind cooperarea prevede c guvernul trebuie s prezinte legile de transpunere a legislaiei europene cel trziu cu trei luni nainte de expirarea termenului de transpunere. 4. TRANSPUNEREA DIRECTIVELOR DIN NOUA ABORDARE N POLONIA Urmtoarea parte se va concentra pe anumite exemple de tehnici legislative adoptate n Polonia pentru a facilita transpunerea i punerea n aplicare a acquis-ului pieei interne. 4.1. Legea umbrel Articolul 28 din Tratatul CE prevede libera circulaie a bunurilor. Dup cum s-a vzut ulterior, simpla afirmare a liberei circulaii nu era suficient pentru a institui o adevrat pia comun pentru bunuri. Similar, nici legislaia armonizat foarte detaliat a CE nu a asigurat atingerea acestui obiectiv. De aceea, n 1985 Consiliul a apelat la o nou abordare a armonizrii tehnice1. n acest sistem, directivele CE, n loc s prevad standarde tehnice detaliate (vechea abordare), ofer numai cerinele eseniale supuse procedurilor comune de evaluare a conformitii. n plus, cele mai multe directive ale noii abordri prevd ca produsul conform s poarte un marcaj CE. n 1999, Comisia European a emis Ghidul de punere n aplicare a directivelor bazate pe noua abordare i pe abordarea global pentru a ameliora punerea n aplicare i
1

Rezoluia Consiliului din 7 mai 1985 privind o nou abordare a armonizrii tehnice i a standardelor: JO C 136, 04.06.1985, p. 1.

74

Capitolul 5

asigurarea respectrii directivelor din noua abordare. Dei directivele din noua abordare partajeaz un numr de caracteristici comune, difer totui n multe privine. Faptul c acestea difer a reprezentat o problem considerabil, deoarece n cultura juridic polonez, normele tehnice ar trebui s fie cuprinse n regulamente, n timp ce soluiile juridice majore ar trebui incluse n acte emise de parlament. Astfel, n ciuda diversitii directivelor din noua abordare, legiuitorii polonezi au ales s adopte o lege umbrel unic cu o aa-numit clauz de mputernicire care face posibil adoptarea unor regulamente ce acoper o singur directiv i care stabilete i instituii comune (de exemplu, privind supravegherea pieei), necesare pentru punerea n aplicare a mai mult de o singur directiv. Deoarece diferite grupuri de produse industriale sunt guvernate de diverse ministere, legislaia naional a trebuit s gseasc soluii comune care ar interfera ct mai puin posibil cu diversele tradiii administrative2. n primul rnd, nu toate directivele care urmau a fi transpuse n baza legii umbrel necesitau un marcaj CE. Aceast problem a fost rezolvat prin includerea n reglementrile de punere n aplicare relevante a posibilitii sau obligaiei de a prevedea un marcaj CE. Nu de la nceput, ns n cursul consultrilor interministeriale, directiva privind echipamentele maritime3 a fost exclus din acest aranjament. Motivul primar a fost faptul c utilizeaz diverse instrumente internaionale, nereferindu-se numai la cerine eseniale. De asemenea, nu prevede marcaj CE. Directiva privind produsele de construcii4 a fost de asemenea exclus din aceast schem (cu excepia supravegherii pieei, care nu este armonizat). n acest caz, motivele formale de excludere au fost lipsa prezumiei de conformitate i dispoziiile referitoare la expunerea produselor neconforme la trguri i expoziii. nc de la nceput, legea umbrel a exclus i directivele privind dispozitivele medicale5. 4.2. Supravegherea pieei O alt chestiune legat de punerea n aplicare a directivelor din noua abordare a fost supravegherea pieei. Supravegherea pieei nu este armonizat de dreptul comunitar. Totui joac un rol crucial n aplicarea corespunztoare a dreptului comunitar. Dup

De exemplu, produsele de construcie cad n sarcina Ministerului Infrastructurii, n timp ce echipamentele tehnice in de Ministerul Economiei. 3 Directiva 96/98/CE a Consiliului din 20 decembrie 1996 privind echipamentele maritime, JO L 46, 17.2.1997, p. 25. 4 Directiva 89/106/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1988 privind apropierea dispoziiilor legale, de reglementare i administrative ale statelor membre n ceea ce privete produsele pentru construcii; JO L 40, 11.2.1989, p. 12, modificat. 5 Directiva 93/42/CEE a Consiliului din 14 iunie 1993 privind dispozitivele medicale, JO L 169, 12.7.1993, p. 1; Directiva 90/385/CEE a Consiliului din 20 iunie 1990 privind apropierea legislaiilor statelor membre cu privire la dispozitivele medicale active implantabile, JO L 189, 20.7.1990, p. 17; Directiva 98/79/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 27 octombrie 1998 privind dispozitivele medicale pentru diagnostic in vitro, JO L 331, 7.12.1998, p. 1. 75

Capitolul 5

cum s-a menionat deja mai sus, legea umbrel polonez prevede un model comun de supraveghere a pieei, dei diferite produse sunt de competena a diverse ministere i servicii. 4.3. Transpunerea anexelor Alt problem legat n trecut de transpunerea directivelor din noua abordare era transpunerea anexelor directivelor. Aceast transpunere necesita ajustarea tradiiilor legislative poloneze. De exemplu, procedurile de conformitate nu puteau fi n anexe, ci n partea principal, de fond, a reglementrilor de punere n aplicare. Privind napoi, ar fi recomandabil s se traduc pur i simplu textele originale ale anexelor, fr modificri.

5. PRINCIPIUL RECUNOATERII RECIPROCE n cursul perioadei de preaderare, s-a acordat mult atenie transpunerii i punerii n aplicare a directivelor. Totui nu ar trebui uitate problemele de natur general ale conformitii CE, respectiv principiul recunoaterii reciproce stabilit n spea Cassis de Dijon a CEJ6. Principiul poate fi rezumat ca permind statelor membre s lege producia i comercializarea bunurilor de anumite cerine privind protejarea unor valori importante (de exemplu, protecia consumatorului), acestea fiind proporionale, ceea ce nseamn c nu depesc ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor acestora. Deoarece de multe ori funcionarii publici responsabili de transpunerea directivelor nu sunt aceeai cu cei care pregtesc alte reglementri, exist riscul, chiar i dup aderare, de adoptare a unor reglementri ce ncalc dreptul comunitar. Un exemplu bun n acest sens este proiectul polonez de lege privind echipamentele de lupt mpotriva incendiilor care prevedea certificarea intern fr recunoaterea certificatelor din alte state membre i din statele SEE. Datorit avizului Oficiului Comitetului pentru Integrare European, aceast reglementare este n curs de modificare, nainte de a intra n vigoare.

6. LEGEA ORIZONTAL POLONEZ n cursul negocierilor de aderare a Poloniei din martie 2004, Comisia European a cerut guvernului polonez, n cadrul subcomitetului privind piaa intern, s analizeze legislaia polonez n ceea ce privete conformitatea acesteia cu jurisprudena CEJ i a Tribunalului de Prim Instan referitoare la pia intern i s detecteze orice obstacole posibile n calea liberei circulaii. Pentru realizarea acestei sarcini au fost nfiinate dou grupuri interministeriale: unul responsabil de jurisprudena din domeniul liberei circulaii a bunurilor i cellalt pentru domeniul liberei circulaii a serviciilor i libertii de stabilire. Directorii

Spea 120/78 Rewe-Zentral AG c. Bundesmonopolverwaltung fr Branntwein, [1979] ECR-649.

76

Capitolul 5

departamentelor Ministerului Economiei au condus grupurile de analiz. Oficiul Comitetului pentru Integrare European a fost responsabil de pregtirea fielor i asigurarea chestiunilor organizaionale. ntreaga jurispruden a fost analizat n baza abordrii obstacol cu obstacol. Colecia de jurispruden a fost compilat utiliznd Liniile directoare privind jurisprudena ale Comisiei, manuale universitare i rapoarte ale CEJ. Pentru fiecare decizie, Departamentul de Drept European al Oficiului Comitetului pentru Integrare European a pregtit o fi. Fia era alctuit din: O scurt descriere a speei; Indicarea domeniului de aplicare (asigurri etc.); O scurt prezentare a faptelor; Interpretarea CEJ sau a Tribunalului de Prim Instan. Fiecare fi a fost nsoit de un aa-numit card informativ. Drept rspuns la card, fiecare minister trebuia s precizeze dac exista o barier similar n dreptul polonez i dac erau necesare modificri legislative. n total, au fost pregtite circa 70 de fie. Dup aceast analiz, Oficiul Comitetului pentru Integrare European, mpreun cu alte ministere, au pregtit trei rapoarte referitoare la libera circulaie a bunurilor, libera circulaie a serviciilor i libertatea de stabilire. Rezultatul analizei a fost transmis Comisiei Europene. Analiza nu a detectat nici o barier anume. Mai degrab a confirmat faptul c n legile viitoare ar trebui incluse anumite clauze tipice. Acestea au fost supuse ulterior legii orizontale. Aceast lege orizontal, oficial denumit Legea privind modificarea i abrogarea anumitor legi n ceea ce privete aderarea Republicii Polone la Uniunea European (20 aprilie 2004), a inclus peste 70 de modificri ale legislaiei poloneze. Una din cele mai comune modificri a fost nlocuirea expresiei Uniunea European sau Comunitatea European cu Spaiul Economic European. De exemplu, n Legea privind intermediarii de asigurri, noiunea de state membre ale UE a fost considerat ca incluznd statele membre ale SEE 7; A doua soluie tipic din legea orizontal a fost includerea unei serii de clauze permind aplicarea corespunztoare a regulamentelor CE n Polonia. Legea includea anumite dispoziii de anulare a unor prevederi poloneze ce repetau n esen dispoziiile regulamentelor CE. Alte dispoziii din legea orizontal indicau instituiile responsabile de aplicarea regulamentelor i prevedeau procedurile necesare. Cea de-a treia modificare ca frecven a fost introducerea aa-numitelor clauze de recunoatere reciproc. Aceste clauze fac parte din acquis-ul pieei interne i se refer n special la producerea i distribuia bunurilor; acestea sunt incluse n acordurile internaionale ncheiate de CE cu ri precum Turcia.

7 Legea polonez privind intermediarii de asigurri (2002), art. 1a: Oricnd legea utilizeaz statele membre ale Uniunii Europene, aceast expresie se interpreteaz ca referindu-se i la statele membre ale Acordului European a Liberului Schimb, pri la Spaiul Economic European.

77

Capitolul 5

De asemenea, legea orizontal a introdus n legislaia polonez o referin standardizat la directiva pus n aplicare. Alte ajustri importante se refer, de exemplu, la introducerea altor numere de identificare dect Numrul personal de identificare (PESEL) polonez, care este numrul cardului de identitate al cetenilor polonezi.

7. AJUTOARELE DE STAT O alt politic a Comunitii, realizat n primul rnd prin intermediul unor regulamente, nu prin directive, este politica CE privind ajutorul de stat. n comparaie cu alte politici ale UE, ajutoarele de stat sunt gestionate n ntregime de Comisia European. Acordul European al Poloniei prevede n articolul 63.1 pct. (iii) i n articolul 63.2 c impactul ajutoarelor publice din Polonia asupra comerului cu Comunitatea este evaluat n baza criteriilor ce decurg din aplicarea articolelor 85, 86 i 92 din Tratatul de instituire a Comunitii Europene. n baza acestei dispoziii, Consiliul de Asociere a decis s adopte norme de aplicare pentru dispoziiile privind ajutorul de stat prevzute n Acordul European8. Printre altele, decizia a indicat c preedintele Oficiului de Protecia a Concurenei i Consumatorilor (OCCP) este autoritatea de monitorizare din Polonia. Dei decizia nu a precizat c hotrrile luate de OCCP i Comisia European sunt obligatorii, a introdus n Polonia normele UE privind ajutorul de stat. De la aderare, ajutoarele de stat sunt reglementate de normele comunitare i sunt abordate ca o competen exclusiv a Comisiei Europene. n prezent, aspectele referitoare la ajutorul de stat n Polonia sunt reglementate n Legea din 2004 privind procedura n cazurile referitoare la ajutoare de stat. Instituia procedural major a legislaiei CE privind ajutoarele de stat este notificarea. Regulamentul nr. 659/19999 al Consiliului prevede astfel:

Articolul 2 Notificarea ajutorului nou Dac nu se prevede altfel n regulamentele adoptate n temeiul art. 94 din Tratat sau n temeiul altor dispoziii relevante din Tratat, orice planuri de acordare a unui ajutor nou se notific Comisiei ntr-un termen suficient de ctre statul membru n cauz. Comisia informeaz fr ntrziere statul membru n cauz asupra primirii notificrii. Ajutorul poate fi acordat individual sau n cadrul unui sistem de ajutoare. Conform Regulamentului 659/1999, expresia sistem de ajutoare se refer la orice act n temeiul cruia, fr a fi necesare msuri de punere n aplicare suplimentare, poate fi acordat ajutorul individual ntreprinderilor definite n cadrul actului ntr-un mod general i
Decizia nr. 3/2001 a Consiliului de Asociere UE-Polonia, JO L 215, 9.8.2001, p. 39. Regulamentul (CE) nr. 659/1999 din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a art. 93 (n prezent articolul 88) din Tratatul CE (JO L 83, 27.3.1999, p. 1).
9 8

78

Capitolul 5

abstract, precum i orice act n temeiul cruia ajutorul care nu este legat de un anumit proiect poate fi acordat uneia sau mai multor ntreprinderi pe o perioad nedeterminat i/sau ntr-o sum nedeterminat n Polonia, un sistem de ajutoare poate fi inclus, printre altele, ntr-un act al parlamentului (lege), n acte ale Consiliului de Minitri (regulamente i hotrri), n regulamente ale primului ministru i ale ministerelor, precum i n reglementri locale. n dreptul polonez, procesul notificrii planurilor de sisteme de ajutoare, a proiectelor de ajutoare individuale i a proiectelor de ajutoare pentru restructurare este centralizat la preedintele OCCP. n plus, preedintele este responsabil de reprezentarea Republicii Polone n faa CEJ i a Tribunalului de Prim Instan n cazurile referitoare la ajutoare de stat. Urmtoarea schem ilustreaz procedura polonez de pregtire a notificrii la Comisia European a ajutoarelor.

Prima etap este pregtirea unui ajutor de ctre autorul sistemului (autoritate public). Autoritatea public trebui s solicite de la preedintele OCCP un aviz de compatibilitate cu piaa comun a ajutorului. n acelai timp, sistemul este transmis Consiliului de Minitri. Decizia de notificare a unui program este luat de Consiliul de Minitri. Consiliul de Minitri ia o decizia n funcie de prezentarea preedintelui OCCP. n cazul actelor parlamentului (legi) care acord un ajutor, preedintele Seimului transmite primului ministru proiectul de lege. Apoi primul ministru transmite proiectul preedintelui OCCP. n final, preedintele prin reprezentantul permanent al Poloniei la Uniunea European notific sistemul de ajutoare Comisiei Europene. Deoarece sistemele de ajutoare sunt acte normative, acestea sunt supuse n mod efectiv unui dublu control. n primul rnd acestea trec prin procedura legislativ uzual, prin care Oficiul Comitetului pentru Integrare European examineaz conformitatea acestora cu dreptul european. n al doilea rnd, sunt supuse avizului obligatoriu al preedintelui OCCP. Acest control dublu este deseori foarte solicitat, deoarece de mute ori un act juridic privind ajutoarele nu este limitat numai la aspecte legate de ajutoarele de stat.
79

Capitolul 5

8. PROCEDURILE PRIVIND NCLCAREA DREPTULUI COMUNITAR (ARTICOLUL 226 DIN TRATATUL CE) N POLONIA nainte de transmiterea ctre CEJ a unui caz de nclcare a dreptului comunitar de ctre un stat membru, n temeiul articolului 226 din Tratatul CE, Comisia lanseaz o procedur informal. n Polonia a fost stabilit un proces special care reglementeaz conduita administraiei publice n cursul acestei proceduri informale. Fiecare ministru este obligat s furnizeze Oficiului Comitetului pentru Integrare European informaiile relevante cu privire la procedurile iniiate mpotriva Poloniei de serviciile Comisiei Europene. De asemenea, Oficiul Comitetului pentru Integrare European este obligat s partajeze cu ministerul de resort toate informaiile cu privire la aceste proceduri. Dup ce s-a stabilit c se desfoar o procedur mpotriva Poloniei, ministerul de resort trebuie s pregteasc un proiect de poziie cu privire la presupusa nclcare a dreptului comunitar. Atunci cnd ministerul sau ministerele implicate i Oficiul Comitetului pentru Integrare European stabilesc o poziie cu privire la presupusa nclcare, aceast poziie, mpreun cu informaiile privind poziia Comisiei, este transmis Comitetului European al Consiliului de Minitri, pentru aprobare. De asemenea, Comitetul decide asupra altor msuri destinate nchiderii de ctre Comisia European a procedurii informale. n 2004, de exemplu, Comisia European a trimis Oficiului de Achiziii Publice observaiile sale cu privire la legea polonez a achiziiilor publice. Aceste observaii au fost analizate ulterior att de Departamentul Juridic al Oficiului de Achiziii Publice, ct i de Departamentul de Drept European al Oficiului Comitetului pentru Integrare European. Acest document redactat n comun a fost acceptat de Comitetul European al Consiliului de Minitri, iar apoi a fost transmis Comisiei Europene. Pn acum, Polonia nu a fost vizat de nici o procedur privind nclcarea dreptului comunitar n temeiul articolul 226 din Tratatul CE. Totui, chiar nainte de aderarea sa la UE, Polonia a pregtit o procedur de urmat n situaia n care Comisia lanseaz o asemenea procedur. Procedura a fost adoptat de Consiliul de Minitri pe 28.12.2004 i poate fi ilustrat de urmtoarea schem:

80

Capitolul 5

Conform regulilor generale care guverneaz contactele diplomatice din UE, Comisia European adreseaz corespondena reprezentantului permanent al Republicii Polone. Apoi cererea Comisiei Europene este transmis Secretarului Comitetului pentru Integrare European. Cererea de observaii n temeiul articolului 226 din Tratatul CE este trimis ministerului de resort. Ministerul, n strns colaborare cu Departamentul de Drept European al Oficiului Comitetului pentru Integrare European, pregtete un proiect de rspuns ctre serviciile Comisiei. Acesta, nainte de a fi transmis Comisiei, este aprobat formal de Comitetul European al Consiliului de Minitri. Rspunsul este apoi trimis Secretarului Comitetului pentru Integrare European, care acionnd ca agent al Poloniei, l transmite Comisiei Europene. Deoarece Polonia a fost implicat doar o dat n faza oral a unei proceduri n faa unei instane comunitare, nu exist o experien cuprinztoare n acest domeniu. Totui, Polonia i-a prezentat oral punctul su de vedere ntr-un caz referitor la acumularea de sanciuni pentru nclcarea dreptului comunitar. n acest caz prezentarea a fost fcut de subsecretarul de stat. Cu alt ocazie, un expert jurist din Departamentul de Drept European a prezentat oral observaiile Poloniei n Curtea AELS. n situaia actual, Polonia nu va recurge la firme private de avocatur n cazul participrii directe la procedurile Curii. Totui au fost contactate anumite firme de avocatur pentru a stabili disponibilitatea i competena acestora n asistarea guvernului polonez.

9. HOTRRILE PRELIMINARE (ARTICOLUL 234 DIN TRATATUL CE) Prima solicitare de hotrri preliminare din partea instanelor poloneze n temeiul articolului 234 din Tratatul CE a fost trimis numai la jumtatea anului 2005. Totui, deoarece aceast etap implic numai instanele statelor membre, administraia polonez nc nu a fost solicitat s prezinte observaii. Totui, din ziua aderrii, autoritile poloneze au primit numeroase solicitri de a transmite observaii n cazuri de hotrri preliminare cerute de instane din alte state membre ale UE. Un exemplu este spea C-410/04 ANAV, n care Tribunale Administrativo Regionale per la Puglia din Italia a solicitat o hotrre preliminar referitoare la Directiva 93/36/CE privind contractele de achiziii publice. n acest caz, consiliul municipal din Bari a atribuit direct un contract de transport n comun ctre compania AMTAB Spa., deinut 100% de acesta. Problema acestei hotrri preliminare a aprut din interpretarea acordat de o decizie CEJ n spea C-107/98 Teckal . n acest caz, CEJ a stabilit c, n conformitate cu articolul 1 lit. (a) din Directiva 93/36, este suficient n principiu dac contractul a fost ncheiat ntre o autoritate local i o persoan distinct din punct de vedere juridic de aceasta. Aceast poziie poate fi diferit numai n cazul n care
10

10 [1999]

ECR I-8121. 81

Capitolul 5

autoritatea local exercit asupra persoanei n cauz un control care este similar celui pe care l exercit asupra propriilor departamente i, n acelai timp, dac aceast persoan desfoar cea mai mare parte a activitilor sale cu autoritatea local de control. O alt solicitare s-a referit la aplicarea articolului 86 din Tratatul CE cu privire la drepturile speciale n contextul achiziiilor publice. Acest caz a fost foarte important pentru Polonia, deoarece numeroase autoriti locale sunt i fondatori i unici acionari ai utilitilor publice. Legislaia polonez n acest domeniu nu este foarte precis. n special Legea privind activitile economice comunale (1996) prevede astfel: Activitile economice comunale pot fi desfurate de entitile de administrare local, n special sub formele urmtoare: regii autonome i societi comerciale. Aceast dispoziie este uneori interpretat ca permind municipalitilor s atribuie contracte de achiziii publice fr respectarea regulilor privind achiziiile publice. Totui, poziia Oficiului de Protecie a Competiiei i a Consumatorilor i a Oficiului de Achiziii Publice este c autoritile locale ar trebui s urmeze ntotdeauna procedurile de achiziii publice. Dac CEJ va stabili c municipalitile sunt exonerate de aceste proceduri la atribuirea contractelor ctre societile deinute n ntregime de acestea, poziia Oficiilor ar fi grav subminat. Din acest motiv, Oficiul Comitetului pentru Integrare European, n strns cooperare cu celelalte dou Oficii, a pregtit observaiile Poloniei, conform crora municipalitile ar trebui ntotdeauna s urmeze regulile privind achiziiile publice, chiar la atribuirea contractelor ctre societile deinute n ntregime de acestea.

10. PUNEREA N APLICARE A DECIZIILOR CEJ N LEGISLAIA EUROPEAN A ACHIZIIILOR PUBLICE 10.1. Regia Pdurilor Directivele privind achiziiile publice prevd c o entitate este obligat s urmeze dispoziiile privind achiziiile publice n urmtoarele cazuri: cnd entitatea este instituit pentru scopul specific de a satisface necesiti de interes public, cnd nu are un caracter industrial sau comercial, cnd are personalitate juridic i cnd este finanat n majoritate de stat sau de autoritile regionale sau locale sau de alte organisme de drept public sau cnd este subordonat acestor organisme, ori cnd are un consiliu administrativ, de conducere sau de supraveghere, n care mai mult de jumtate din membri sunt numii de stat, de autoritile regionale sau locale sau de alte organisme de drept public. n Polonia exist o entitate special responsabil de gestiunea pdurilor statului: Regia Pdurilor. Aceasta este subordonat Ministerului Mediului i nu are personalitate juridic. Totui, dup analizarea unei serii de decizii CEJ, s-a stabilit c Regia Pdurilor ar trebui acoperit de regulile privind achiziiile publice. Funciile de poliie ale Regiei Pdurilor i faptul c nu poate intra n faliment arat c lipsa de personalitate juridic este numai accidental. De fapt, dei Regia Pdurilor are form de societate comercial, natura sa este mai apropiat de cea de autoritate de stat, conform definiiilor din
82

Capitolul 5

numeroase decizii CEJ, ncepnd cu spea 31/87 Beentjes. Astfel, n ciuda absenei personalitii juridice dup analizarea jurisprudenei CEJ11 s-a decis c, innd cont de principiile i spiritul legislaiei europene privind achiziiile publice Regia Pdurilor ar trebui acoperit de regimul european al achiziiilor publice. 10.2. Cazul Fabricom Legea polonez privind achiziiile publice din 2004 prevede cazuri de excludere de la procedura de atribuire a contractelor publice. Legea polonez prevede o excludere automat a contractanilor care au participat la pregtirea contractelor. Exist doar o excepie ngust n domeniul amenajrii teritoriului. Pe 3 mai 2005, CEJ, n speele reunite C-21/03 i C-34/03 Fabricom, a stabilit c o dispoziie naional conform creia o persoan care a fost instructat s desfoare cercetri, experimente, studii sau lucrri de dezvoltare legate de un contract de achiziii publice de lucrri, bunuri sau servicii nu poate solicita s participe sau s prezinte o ofert pentru aceste lucrri, bunuri sau servicii i cnd acestei persoane nu i se d ansa de a dovedi c, n circumstanele cazului, experiena dobndit nu poate denatura concurena este contrar dreptului comunitar i directivelor privind achiziiile publice n special. Pentru a alinia dreptul polonez la interpretarea CEJ, noi proiecte de modificare a Legii privind achiziiile publice schimb formularea dispoziiei n cauz. Noua formulare a dispoziiei include cerina de a acorda contractanilor posibilitatea de a dovedi c participarea lor nu va denatura concurena. Astfel, interpretarea dat n spea Fabricom va fi reflectat n ntregime n legea polonez modificat.

11 Spea

C-44/96 Mannesmann Anlagenbau Austria i alii c. Strohal Rotationsdruck 83

Capitolul 6

CAPITOLUL 6
POLITICA UE N DOMENIUL TELECOMUNICAIILOR
Jukka Kanervisto*
1. INTRODUCERE Politica UE n domeniul telecomunicaiilor urmrete s dezvolte o societate bazat pe cunoatere, care permite fiecruia s aib acces la informaii i divertisment, s intre n contact cu ceilali, indiferent de locaie i, prin diverse mijloace, s caute servicii i produse i s aib acces online la servicii guvernamentale, la servicii educaionale i de sntate, realizndu-se astfel beneficii maxime pentru utilizatori. 1.1. Obiective de reglementare ale politicii UE n domeniul telecomunicaiilor Obiectivele noului cadru de reglementare sunt ncurajarea concurenei pe piaa comunicaiilor electronice prin eliminarea barierelor din calea acesteia, prin dezvoltarea certitudinii juridice necesare pentru sprijinirea investiiilor n reea, prin dezvoltarea unui comportament nediscriminatoriu i a deschiderii i transparenei operaiunilor, prin ameliorarea funcionrii pieei interne i prin aprarea intereselor fundamentale ale utilizatorilor care nu pot fi garantate de forele pieei. Cadrul de reglementare cuprinde o serie de texte juridice i msuri asociate care se aplic n toate statele membre UE. Cadrul ofer un set de reguli simple, urmrind dereglementarea, fiind neutre din punct de vedere tehnologic i suficient de flexibile pentru a face fa pieelor n schimbare rapid din sectorul comunicaiilor electronice. 1.2. Principii de reglementare Principiile de reglementare de baz nu urmresc doar stabilirea unui cadru juridic pentru actorii de pe pia, ci i a unor obligaii stricte ale acestor actori, definii ca entiti cu putere de pia semnificativ (PPS). Definirea operatorilor PPS poate fi fcut numai dup o definire clar a pieei i o analiz a acesteia. Spre deosebire de reglementrile ex-post din domeniul concurenei, reglementrile din domeniul telecomunicaiilor sunt reglementri ex-ante, sectoriale i asimetrice, unde drepturile i obligaiile operatorilor au fost definite n prealabil n legislaie. 1.3. Cadrul de reglementare din 1998 Liberalizarea complet a telecomunicaiilor a intrat n vigoare n UE la nceputul anului 1998. nainte de 1998, fuseser fcui civa pai n direcia liberalizrii pieei
* Consultant

n domeniul telecomunicaiilor, Finlanda. 85

Capitolul 6

telecomunicaiilor prin introducerea unor directive n anumite domenii de activitate. n anexa 1 este prezentat lista de directive, decizii i recomandri ale cadrului de reglementare din 1998.

2. CADRUL DE REGLEMENTARE DIN 2003 Cadrul de reglementare din 2003, care a intrat n vigoare n iulie 2003, a fost simplificat prin fuzionarea n 6 directive principale a vechilor directive ale acquis-ului din 1998. n plus fa de simplificarea structurii juridice, la dezvoltarea noului cadru s-a pus accentul pe convergena comunicaiilor, neutralitatea tehnologic i flexibilitatea fa de evoluia pieei. Directive, regulamente, decizii Directiva 2002/21/CE privind cadrul de reglementare comun, JO L 108, 24.04.2002, p. 33. Directiva 2002/19/CE privind accesul i interconectarea, JO L 108, 24.04.2002, p. 7. Directiva 2002/20/CE privind autorizarea, JO L 108, 24.04.2002, p. 21. Directiva 2002/22/CE privind serviciul universal i drepturile utilizatorilor, JO L 108, 24.04.2002, p. 51. Directiva 2002/58/CE privind viaa privat i comunicaiile electronice, JO L 201, 31.07.2002, p. 37. Directiva 2002//77/CE privind concurena pe pieele de servicii de comunicaii electronice, OJ L 249, 17.09.2002, p. 21. Regulamentul 2000/2887/CE privind accesul disociat la bucla local, JO L 336, 30.12.2000, p. 4. Decizia 2002/676/CE privind cadrul de reglementare pentru politica spectrului radio n Comunitatea European (Decizia privind spectrul radio), JO L108, 24 aprilie 2002, p. 1. Liniile directoare ale Comisiei privind analiza pieei i evaluarea puterii de pia semnificativ n baza cadrului comunitar de reglementare pentru reelele i serviciile de comunicaii electronice, JO C 165, 11.07.2002, p. 6 Principalele aspecte ale acquis-ului din 2003 sunt urmtoarele:

2.1. Promovarea concurenei Promovarea concurenei pentru a atinge eficiena economic n interesul utilizatorilor i al societii este unul din principalele obiective ale cadrului de reglementare al UE pentru comunicaiile electronice. Autoritile de reglementare naionale (ARN) joac un rol major n noul regim de reglementare, mpreun cu autoritile naionale din domeniul concurenei. Promovarea concurenei este unul din obiectivele primare ale ARN. Noul cadru conine stimulente n favoarea concurenei, care, mpreun cu reglementrile ex-ante, permit trecerea de la un mediu de monopol la concuren i asigur retragerea reglementrilor ex-ante dup ce concurena devine efectiv pe o anumit pia.
86

Capitolul 6

2.2. Intrarea pe pia Pentru furnizarea de servicii de telecomunicaii este necesar o autorizaie. n baza experienelor regimului de reglementare '98, regimul de autorizare ar trebui s fie relativ simplu, pentru a elimina barierele la intrarea pe pia. Cadrul din 2003 vizeaz un regim de autorizare foarte lejer, descris pe scurt n continuare. Autorizarea general Nu este necesar s se obin o decizie administrativ explicit nainte de nceperea activitii; Drepturile i obligaiile sunt definite n normele legale; Autoritile de reglementare pot solicita notificarea, dar prestatorul de servicii nu trebui s atepte un rspuns la notificare. Drepturile individuale de utilizare Pentru cele trei tipuri de drepturi i cele dou tipuri de obligaii, deciziile individuale de reglementare vor rmne necesare n cele mai multe cazuri, i anume: drepturile de trecere, drepturile de utilizare a spectrului radio, drepturile de utilizare a numerelor, obligaiile referitoare la puterea de pia semnificativ i obligaiile referitoare la furnizarea serviciului universal. Taxe administrative i taxe de utilizare Statele membre pot impune dou tipuri de taxe asupra furnizorilor de reele sau servicii de comunicaii electronice, taxe administrative i taxe de utilizare. Taxele administrative sunt destinate acoperirii costurilor autoritilor de reglementare naionale aferente gestiunii sistemului general de autorizare, alocrii drepturilor de utilizare, reglementrii concurenei pe pia i asigurrii furnizrii serviciului universal. Taxele de utilizare pot fi impuse pentru drepturile de utilizare a frecvenelor radio, a numerelor i pentru drepturile de trecere. Aceste taxe de utilizare asigur utilizarea optim a acestor resurse i ar trebui s fie proporionale cu acest scop. Conformitatea cu condiiile Dovada conformitii: n temeiul noii directive privind autorizarea, nu va mai fi posibil ca autoritile de reglementare s cear operatorilor dovada conformitii cu condiiile autorizrii generale nainte de nceperea activitii. n principiu, autoritile de reglementare pot cere dovada conformitii numai de la caz la caz, dup primirea unei reclamaii sau dac au alte motive s cread c aceste condiii nu sunt respectate. nclcarea condiiilor: Cnd o autoritate de reglementare naional consider c un furnizor de serviciu sau de reea a nclcat o condiie, aceasta trebuie s notifice acest lucru furnizorului n cauz i s acorde acestuia o lun pentru rezolvarea problemei sau pentru ca acesta s explice de ce nu este de acord cu evaluarea autoritii de reglementare naionale. Dac autoritatea de reglementare naional nu consider satisfctor rspunsul furnizorului, poate fi impus o sanciune financiar sau de alt natur.
87

Capitolul 6

Apel: ntreprinderile au dreptul s introduc o aciune la un organism independent mpotriva tuturor deciziilor luate de autoritatea de reglementare naional care le afecteaz. Totui, msura luat de autoritatea de reglementare naional va rmne n vigoare n cursul apelului. Transparena reglementrilor Claritatea structurii: nlocuirea licenelor individuale cu o autorizare general va ameliora semnificativ transparena regimului de reglementare aplicat sectorului serviciilor i reelelor de comunicaii electronice. Publicare: Toate informaiile relevante asupra drepturilor, condiiilor, procedurilor, taxelor i deciziilor referitoare la autorizarea general i la drepturile de utilizare sunt publicate ntr-un mod uor accesibil pentru toate prile interesate. Nivelul autoritilor locale: Pentru a facilita sarcina societilor care trebuie s instaleze cabluri, stlpi sau antene, autoritile de reglementare naionale trebuie s depun eforturi rezonabile pentru asigura accesibilitatea tuturor informaiilor relevante (norme, proceduri, taxe etc.) printr-o interfa prietenoas, de exemplu prin crearea unei pagini web cu legturi la informaiile deinute la nivelurile locale. Consultare: Cnd un stat membru intenioneaz s efectueze modificri ale drepturilor, obligaiilor sau procedurilor aplicabile furnizorilor de reele i servicii de comunicaii electronice, acestea sunt obligate s consulte prile interesate nainte de adoptarea modificrilor. Aceste consultri publice ar trebui s acorde prilor interesate cel puin patru sptmni pentru exprimarea opiniilor, n afara circumstanelor excepionale. 2.3. Analiza pieei Pentru a stabili care sunt actorii ce pot avea o putere de pia semnificativ, piaa trebuie definit i analizat. Aceasta reprezint baza reglementrii ex-ante asimetrice, ce urmrete s-i mpiedice pe operatorii PPS s abuzeze de puterea lor de pe pia. Liniile directoare pentru definirea pieei au fost publicate de Comisie, dar definirea i analiza final a pieei trebuie desfurate de autoritatea de reglementare naional. 2.4. Interconectarea i accesul la reele Interconectarea este un element esenial ntr-un mediu multi-reea. Aceasta permite utilizatorilor unei reele s comunice cu utilizatorii altor reele sau s aib acces la servicii furnizate pe alte reele. ntr-o pia liberalizat recent, termenii i condiiile de interconectare la reeaua operatorilor dominani sunt eseniale pentru o deschidere reuit a pieei. Toi operatorii reelelor de comunicaii publice din UE au att dreptul, ct i obligaia de a negocia interconectarea reciproc. n cazul unei dispute, poate interveni autoritatea de reglementare naional.
88

Capitolul 6

Accesul este un concept generic ce acoper orice situaie n care unei pri i se acord dreptul de a utiliza reeaua sau facilitile altei pri, n mod exclusiv sau partajat. Dup cum se definete n directiva privind accesul, interconectarea este o form special de acces. Interoperabilitatea serviciilor: Interconectarea reelelor nu garanteaz interoperabilitatea serviciilor furnizate n aceste reele. Interoperabilitatea serviciilor necesit utilizarea unor standarde i protocoale comune sau utilizarea unei funcii de conversie care poate face trecerea ntre diferite sisteme. Statele membre trebuie s ncurajeze utilizarea standardelor ca mijloc de asigurare a interoperabilitii serviciilor i a libertii de alegere a utilizatorilor. Comisia a publicat n Jurnalul Oficial al UE (JO) o list de standarde i/sau specificaii care servesc drept baz pentru ncurajarea furnizrii armonizate de reele i servicii de comunicaii electronice, precum i a facilitilor i serviciilor aferente. Interoperabilitatea televiziunii digitale: productorii de echipamente sunt supui unor obligaii tehnice referitoare la utilizarea algoritmilor europeni de codificare i furnizarea de socluri SCART la televizoarele analoage cu o diagonal de peste 42 cm. Furnizorii de servicii de televiziune digital interactiv pe platforme TV digitale interactive sunt ncurajai, indiferent de modul de transmitere, s utilizeze o interfa de programare (API) deschis; furnizorii tuturor echipamentelor de televiziune digital avansate instalate pentru recepia serviciilor de televiziune digital interactive pe platforme TV digitale interactive sunt ncurajai s adopte o API deschis.

2.5. Obligaii de servicii universale (OPU) La liberalizarea telefoniei vocale n 1998, n vederea finalizrii liberalizrii complete a sectorului telecomunicaiilor s-a convenit asupra meninerii unei plase de siguran pentru a asigura disponibilitatea permanent pentru utilizatori a unui set de servicii de telecomunicaii de baz la o anumit calitate i la un anumit pre, chiar dac piaa nu lar furniza. Acest set de servicii de baz a fost denumit serviciu universal. Serviciul universal incorporeaz urmtoarele drepturi: Conectarea la reeaua de telefonie public ntr-o locaie fix; Accesul la serviciile telefonice disponibile public; Disponibilitatea unui serviciu de informaii; Disponibilitatea unor telefoane publice cu plat; Faciliti pentru utilizatorii cu handicap i cei cu necesiti sociale speciale. Exist deja anumite cerine/obligaii, ori ARN poate stabili unele noi, cu privire la calitatea, disponibilitatea sau accesibilitatea serviciilor, referitoare la serviciile gratuite de urgen 112 i furnizarea de servicii de informaii privind abonaii.
89

Capitolul 6

Asigurarea furnizrii unui set minim definit de servicii pentru toi utilizatorii finali la un pre accesibil are anumite costuri. Astfel, directiva privind serviciul universal cuprinde dispoziii care permit furnizorilor desemnai de servicii universale s fie compensai pentru costul net specific al acestora, atunci cnd se demonstreaz c obligaiile de servicii universale pot fi furnizate numai n pierdere sau la un cost net n afara standardelor comerciale normale.

2.6. Transmisiuni digitale Declaraia de misiune a DG Societatea Informaional / Unitatea B1 (Dezvoltarea politicilor i cadrul de reglementare) din cadrul Comisiei Europene este de a elabora, mpreun cu actorii din sector, (utilizatori, operatori, furnizori de servicii, autoriti de reglementare naionale i state membre) politici pentru convergena pieei (incluznd telecomunicaii, radio i televiziune digitale i reele din urmtoarea generaie) i de a dezvolta un mediu de reglementare care s conduc la inovare, investiii i concuren, realiznd astfel pentru toi utilizatorii un set de servicii de comunicaii de calitate nalt, la preuri echitabile.

2.7. Protecia consumatorului Dispoziiile orizontale privind protecia a consumatorului se aplic tuturor serviciilor de interes general, inclusiv sectorului telecomunicaiilor. Legislaia relevant include directiva privind clauzele abuzive n contractele ncheiate cu consumatorii, directiva privind contractele la distan i directiva privind publicitatea neltoare. De asemenea, Comisia public actualizri regulate ale inventarului de norme comunitare referitoare la consumatori i protecia sntii acestora, care ofer informaii de baz privind msurile obligatorii i neobligatorii referitoare la protecia consumatorului. Dispoziii specifice, definite n directiva privind serviciul universal (DSU): Transparena tarifar Contracte Calitatea serviciului Consultarea cu prile interesate Soluionarea disputelor n afara instanelor Soluionarea alternativ a disputelor

2.8. Protecia vieii private n 1981, Consiliul Europei a adoptat Convenia 108 pentru protecia persoanelor n ceea ce privete prelucrarea automat a datelor personale. n 1995, UE a adoptat directiva 95/46/CE privind prelucrarea datelor personale. Aceast directiv a stabilit principiile de baz pentru colectarea, stocarea i utilizarea datelor personale care trebuie respectate de guverne, firme i orice alte organizaii sau persoane fizice implicate n manipularea acestora. De asemenea, directiva a creat un grup de lucru constnd din autoriti
90

Capitolul 6

naionale independente pentru protecia datelor din statele membre. n 1997, UE a adoptat directiva 97/66/CE privind protecia vieii private i prelucrarea datelor personale n sectorul telecomunicaiilor, traducnd principiile directivei privind protecia general a datelor pentru un numr aspecte specifice privind viaa privat legate de reelele i serviciile publice de telecomunicaii. Ca parte a noului cadru de reglementare pentru sectorul comunicaiilor electronice, directiva din 1997 a fost actualizat pentru a ine cont de evoluiile tehnologice i pentru a asigura acordarea aceluiai nivel de protecie a vieii private pentru toate comunicaiile din reelele publice, indiferent de tehnologia utilizat. Noua directiv 2002/58/CE privind prelucrarea datelor personale i protecia vieii private n sectorul comunicaiilor electronice include dispoziii privind securitatea reelelor i serviciilor, confidenialitatea comunicaiilor, accesul la informaiile stocate pe echipamentele terminale, prelucrarea datelor privind traficul i locaia, identificarea apelantului, servicii publice de informaii privind abonaii i comunicaiile comerciale nesolicitate. Directiva a trebuit transpus n legislaiile naionale pn la 31 octombrie 2003 cel trziu. Directiva acoper urmtoarele aspecte: securitatea reelelor i serviciilor, confidenialitatea comunicaiilor, tehnologiile tip spyware i cookie, datele privind traficul, datele privind locaia, serviciile de informaii privind abonaii, comunicaiile comerciale nesolicitate, identificarea liniei apelante, apelurile maliioase, apelurile de urgen i transferarea automat a apelurilor.

3. PUNEREA N APLICARE A ACQUIS-ULUI 3.1. Transpunerea directivelor Pentru statele membre UE, perioada de timp necesar pentru transpunerea directivelor n legislaia naional este definit n directiva n cauz. n ceea ce privete rile aderente, acestea nc nu sunt state membre i directivele vor intra n vigoare la data aderrii acestora la UE. Acestea nu sunt obligate s urmeze calendarele respective nainte de aderare. De aceea, exist trei alternative pentru atingerea nivelului legal al UE la data aderrii: Procedur unic: punerea n aplicare simultan a directivelor; Procedur etapizat: mai nti, punerea n aplicare a acquis-ului din 1998, iar apoi transpunerea n momentul aderrii a cadrului din 2003 sau a celui mai recent; O combinaie a alternativelor 1 i 2. Trebuie reinut c acquis-ul din 2003 este o continuare a acquis-ului din 1998. Procedura deschiderii pieei, de la monopol la concuren, a fost util, acumulndu-se experien. Dac trecerea direct de la legislaia actual la cadrul din 2003 este considerat prea brusc, ar putea fi luat n considerare o procedur etapizat sau o combinaie a celor dou metode.
91

Capitolul 6

3.2. Structura legislaiei naionale Structurarea reglementrilor n legi i acte normative secundare este un aspect de luat n considerare. n anumite ri, reglementrile se concentreaz pe legile primare i utilizarea actelor normative secundare este excepional. n acest caz, adaptarea reglementrilor la mediul n schimbare este dificil n ceea ce privete respectarea calendarului de adaptare legislativ. Dac legislaia primar acoper numai cadrul i mandateaz ministerele s aprobe reglementri secundare, adaptarea la mediul n schimbare este mult mai flexibil.

3.3. Rolul autoritilor Statul membru Statul membru garanteaz: Fiecare dintre sarcinile alocate autoritii de reglementare naionale este ndeplinit de un organism competent; Independena ARN, asigurndu-i-se un statut juridic distinct i independena funcional de toate organizaiile ce furnizeaz reele, echipamente sau servicii de comunicaii electronice; n cazul pstrrii proprietii sau controlului asupra unui operator, asigur o separare structural eficient a funciei de reglementare de activitile asociate proprietii sau controlului. Autoritatea de reglementare ARN promoveaz concurena n domeniul furnizrii de reele, servicii i faciliti aferente de comunicaii electronice, asigurndu-se c utilizatorii obin beneficii maxime n ceea ce privete opiunile, preul sau calitatea i c nu exist distorsiuni sau restrngeri ale concurenei n sectorul comunicaiilor electronice, prin ncurajarea unor investiii eficiente n infrastructur i a promovrii inovaiilor i prin ncurajarea unei utilizri i gestiuni eficiente a frecvenelor radio i resurselor de numerotare. ARN coopereaz cu autoritatea naional n domeniul concurenei i schimb informaiile necesare pentru aplicarea directivelor. Autoritatea n domeniul concurenei O asemenea autoritate este o autoritate independent pentru toate chestiunile referitoare la concuren. Funciile sale se bazeaz pe legislaia concurenei. n afara cazurilor n care este necesar acordul prealabil al autoritii n domeniul concurenei (de exemplu, anumite fuziuni), interveniile autoritii n domeniul concurenei spre deosebire de reglementrile ex-ante ale autoritii de reglementare apar de obicei n cazul unui eec al pieei. Totui, supravegherea pieei i analiza acesteia efectuate de cele dou autoriti sunt ntr-o anumit msur similare. De aceea, cooperarea acestor dou autoriti este foarte util.

92

Capitolul 6

3.4. Sarcinile principale ale autoritii de reglementare Sarcinile autoritii de reglementare sunt definite n directivele din 2003. Printre sarcinile principale se numr urmtoarele: Gestiunea resurselor publice Pentru a asigura un mediu echitabil pentru toi furnizorii i utilizatorii reelelor i serviciilor de comunicaii, este important s se garanteze accesul nediscriminatoriu la o gam de resurse care sunt eseniale pentru oferirea acestor reele i servicii, respectiv numere de telefon, coduri scurte, adrese IP, nume de domenii de Internet, parametrii ai protocoalelor i numere de port, frecvene radio i drepturi de trecere. Numere Numerele trebuie alocate oricrei firme care furnizeaz sau utilizeaz reele sau servicii de comunicaii electronice n termen de trei sptmni de la primirea unei cereri. Procedurile de alocare trebuie s fie deschise, transparente i nediscriminatorii. Codurile scurte, de exemplu, codurile de selectare a operatorului i aa-numitele numere de aur, respectiv numerele uor de memorat, merit o atenie special, deoarece pot avea o valoare economic specific. Statele membre pot decide s aloce aceste numere sau coduri prin proceduri de selecie competitive sau comparative, caz n care perioada de alocare poate fi extins pn la ase sptmni. Spaiul european de numerotare telefonic (SENT) n 2000, Uniunea Internaional a Telecomunicaiilor (UIT) a alocat pentru SENT, din resursa global a codurilor de ar, un cod distinct 3883 celor 24 de ri solicitante din Conferina European a Administraiilor de Pota i Telecomunicaii (CEPT), incluzndu-le pe cele 15 membre ale UE i alte 9 ri europene. Articolul 27 alineatul (2) al directivei privind serviciu universal cere statelor membre s se asigure c toate societile care opereaz reele telefonice publice gestioneaz toate apelurile ctre spaiul european de numerotare telefonic, fr a aduce atingere necesitii unei societi ce opereaz o reea telefonic public de a recupera costul transportrii apelurilor pe reeaua sa. Aceasta stabilete o obligaie de conectare a apelurilor din orice parte a UE. Portabilitatea numerelor ncepnd cu 2000, toi abonaii serviciilor de telefonie fix au posibilitatea de a-i pstra numrul telefonic dac trec de la un operator la altul, chiar dac rmn n aceeai locaie. Portabilitatea aa-numitelor numere non-geografice trebuie s fie posibil att n cazul schimbrii operatorului, ct i a adresei. ncepnd cu 25 iulie 2003, portabilitatea numerelor trebuie s fie disponibil i tuturor abonailor serviciilor mobile. Nume i adrese Un nume de domeniu const de obicei dintr-un domeniu de baz i cteva domenii de nivel secundar.
93

Capitolul 6

Schema de funcionare a Internetului const n nume i adrese separate. Numele de domenii sunt n general permanente, iar o gazd, inclusiv serviciile asociate, va pstra acelai nume chiar dac va fi ataat unei reele diferite. Pe de alt parte, adresa IP trebuie s reflecte punctul de conectare i, de aceea, poate fi temporar. Adresele IP sunt alocate la nivel regional operatorilor reelelor mai mari de ctre un registru de internet regional (RIR), n baza dovedirii necesitii acestora. Utilizatorii finali achiziioneaz adresele de la furnizorul n amonte ales de acetia. O directiv cadru cere statelor membre UE s-i coordoneze poziiile asupra chestiunilor referitoare la numerotare, denumire i adresare, pentru a asigura o interoperabilitate global a serviciilor. n afara acestei dispoziii, cadrul de reglementare nu impune nici o cerin n domeniul numelor i adreselor de Internet, deoarece practicile actuale de gestionare au fost considerate adecvate, innd cont de obiectivele cadrului. Spectrul radio Gestiunea spectrului n planurile naionale de frecven, blocurile de spectru sunt alocate pentru diverse tipuri de utilizri, precum comunicaiile militare, de poliie i de urgen, difuzarea programelor de radio i televiziune, comunicaiile mobile, comunicaiile prin satelit, serviciile de navigaie etc. Planurile naionale de frecven depind n mare msur de o coordonare internaional cuprinztoare pentru a minimiza riscul unor interferene duntoare n zonele de frontier, pentru a permite comercializarea transfrontalier a produselor care utilizeaz frecvene reglementate sau nereglementate i pentru a facilita furnizarea transfrontalier de servicii n baza utilizrii frecvenelor. Spectrul neliceniat n cadrul planurilor naionale de frecven, unele blocuri sunt marcate pentru utilizare nereglementat sau neliceniat, de exemplu pentru telecomenzi, dispozitive de comunicare fr fir etc. n cadrul acestor blocuri nu este necesar alocarea benzilor ctre utilizatori individuali, deoarece riscul unor interferene duntoare este minim, datorit razei foarte scurte de aciune a aplicaiilor. n acest caz, utilizarea frecvenei este reglementat de autorizarea general. Alocarea individual Totui, n cadrul celor mai multe blocuri, benzile de spectru trebuie alocate unor utilizatori individuali. n acest caz, procedurile de alocare trebuie s fie deschise, transparente i nediscriminatorii. Mai mult, aceste drepturi trebuie alocate n termen de ase sptmni de la primirea cererii. Disponibilitatea limitat n principiu, spectrul trebuie alocat pe principiul primul venit, primul servit. Totui, dac autoritatea de reglementare se ateapt ca cererea s depeasc oferta ntr-un anumit bloc al spectrului, poate fi necesar determinarea de la nceput a unui numr limitat de drepturi de utilizare. n aceste cazuri, este
94

Capitolul 6

necesar consultarea public prealabil pentru a obine opiniile utilizatorilor i consumatorilor asupra limitrii propuse. Mai mult, criteriile de selecie utilizate pentru alocarea unui numr limitat de drepturi de utilizare trebuie s fie obiective, transparente, nediscriminatorii i proporionale. Drepturile de trecere Furnizorii de reele de comunicaii trebuie s instaleze elemente de infrastructur, precum cabluri, stlpi, comutatoare etc., iar pentru aceasta au de obicei nevoie de dreptul de a instala facilitile. Atunci cnd autoritile publice dein terenul sau cldirile n cauz, acestea sunt obligate s ia n considerare fr ntrziere orice cerere de instalare a facilitilor n baza unor proceduri transparente, nediscriminatorii i publice. Ar trebui considerate att cererile furnizorilor de servicii publice, ct i ale furnizorilor de servicii non-publice, dar este permis un tratament difereniat al celor dou categorii. Colocarea i partajarea facilitilor Sparea drumurilor pentru crearea de conducte genereaz de obicei inconveniene pentru public, iar stlpii pentru cabluri sau antene pot distorsiona peisajul. Pot exista motive bune legate de protecia mediului, sntate public sau amenajarea teritoriului care determin autoritile s limiteze drepturile de a instala faciliti. Dac din acest motiv firmele sunt lipsite de posibilitatea de a desfura infrastructura, statele membre pot impune obligaii asupra operatorilor care deja au faciliti instalate, n sensul partajrii cu noii venii a acestor faciliti sau a locaiilor unde sunt instalate facilitile. Declaraii Articolul 9 din directiva privind autorizarea cere autoritilor de reglementare naionale s publice declaraii pentru uurarea exercitrii drepturilor de a instala faciliti. Aceste declaraii trebuie s confirm c firma a prezentat o notificare n calitate de furnizor de servicii de comunicaii electronice i s clarifice c orice asemenea furnizor poate prezenta o cerere pentru drepturile de a instala faciliti. Aceast declaraie ar trebui s evite orice dificulti pentru operatorii ce lucrau n baza unor licene individuale i crora autoritile locale le pot refuza dreptul de a instala faciliti dac nu pot prezenta o astfel de licen, datorit noului regim de autorizare general. Registrul procedurilor Articolul 15 alineatul (2) din directiva privind autorizarea este de asemenea destinat s faciliteze desfurarea reelei, cernd statelor membre s stabileasc o interfa prietenoas pentru procedurile, condiiile i tarifele aplicabile drepturilor de instalare a facilitilor la toate nivelurile de guvernare, inclusiv la cel al autoritilor locale. Definirea pieei i analiza pieei Pentru a putea stabili dac piaa telecomunicaiilor este competitiv i pentru a impune, modifica sau elimina obligaii reglementare n acest sens, autoritate de
95

Capitolul 6

reglementare are obligaia s desfoare n timp util analiza pieei. n total, n acquis-ul din 2003 au fost definite 7 piee pentru comercializarea cu amnuntul i 11 piee pentru comercializarea en-gros1. Desemnarea operatorilor cu putere de pia semnificativ n baza definirii pieei i a analizei acesteia, autoritatea de reglementare desemneaz operatorii cu putere de pia semnificativ. 4. SFATURI PRACTICE 4.1. Finanarea ARN Nu sunt impuse cerine speciale n ceea ce privete finanarea ARN. Acestea pot fi finanate de la bugetul de stat, se pot finana singure sau poate exista o combinaie ntre cele dou situaii. Statele membre pot impune dou tipuri de taxe asupra furnizorilor de reele sau servicii de comunicaii electronice, respectiv taxe administrative i taxe de utilizare. Taxele administrative sunt destinate acoperirii cheltuielilor autoritilor de reglementare naionale pentru gestiunea sistemului general de autorizare, alocarea drepturilor de utilizare, reglementarea concurenei pe pia i asigurarea furnizrii serviciului universal. Taxele de utilizare pot fi impuse pentru drepturile de utilizare a frecvenelor radio, a numerelor i drepturilor de trecere. Aceste taxe de utilizare asigur utilizarea optim a acestor resurse i ar trebui s fie proporionale cu acest scop. Spre exemplu, autoritatea de reglementare finlandez este o entitate independent de bugetul de stat, care se finaneaz singur. n 2003, veniturile sale au provenit de la taxele de spectru 21,7%, taxe pentru licenele transmitorilor radio 15,7%, taxe privind numerotarea 13,9%, taxe pentru numele de domenii 8,9%, taxe de supraveghere potal 3,9% i rambursri de la fondul televiziunii i radioului de stat. Acestea din urm reprezint plata serviciilor de colectare a taxelor de liceniere TV de la locuitorii rii (o sarcin alocat ARN). 4.2. Participarea la activitile UE, CEPT i IRG Participarea activ la lucrrile UE, CEPT, IRG i cele de standardizare poate aduce dou tipuri de beneficii. n primul rnd, ARN va deveni contient de evoluia industriei, iar apoi de caracteristicile naionale, iar experiena ctigat poate fi luat n considerare la pregtirea normelor noi. 4.3. Punerea n aplicare n timp util Transpunerea directivelor n legislaia naional este doar o parte a punerii n aplicare. Reglementrile trebuie aplicate n reeaua de telecomunicaii. Multe dintre aceste
1 Recomandarea Comisiei din 11 februarie 2003 privind pieele relevante pentru bunuri i servicii n cadrul sectorului comunicaiilor electronice susceptibile de reglementare ex-ante n conformitate cu Directiva 2002/21/CE a Parlamentului European i a Consiliului privind cadrul comun de reglementare pentru reelele i serviciile de comunicaii electronice, 2003/311/CE.

96

Capitolul 6

reglementri necesit modificri importante ale reelei, necesitnd timp i planificare pentru punerea n aplicare (de exemplu, punerea n aplicare a (pre)seleciei operatorilor i a portabilitii numerelor). Trebuie puse la dispoziie servicii noi n momentul intrrii n vigoare a noilor reglementri. Planificarea i aplicarea schimbrilor trebuie s nceap mult nainte de termenul limit.

4.4. Utilizarea grupurilor de lucru ale industriei Pentru a putea reglementa piaa, autoritatea de reglementare are nevoie de multe informaii cu privire la pia n sine, la tehnologia operatorilor reelei, la aranjamentele practice de numerotare etc. Punerea n aplicare a reglementrilor are un impact direct asupra reelei i poate fi discutat n grupuri de lucru ale industriei, care sunt forumuri de discuie, fr putere de decizie. Aceste grupuri de lucru pot fi prezidate de autoritatea de reglementare. Acestea i pot oferi autoritii de reglementare o expertiz gratuit. Un alt avantaj este i faptul c operatorii care iau parte la grupurile de lucru devin implicai n aplicarea reglementrilor. 4.5. Publicarea unui manual de supraveghere Supravegherea actorilor de pe pia pentru a verifica dac urmresc reglementrile sau nu se poate baza pe reclamaiile primite sau la iniiativa autoritii de reglementare. Utilizarea ad-hoc a iniiativei autoritii de reglementare face piaa vigilent i contient de puterea de control a autoritii. Prin crearea unui manual de supraveghere, se poate crea un mijloc transparent de supraveghere ad-hoc. Un manual poate cuprinde o list de sarcini de inspectat, reglementri relevante pe care se bazeaz inspecia, informarea pieei i domenii problem definite de operatori.

4.6. Dificulti n continuare sunt enumerate cteva dificulti comune: Controlul preurilor serviciilor de interconectare Una din dificultile majore este supravegherea meninerii unei corelri ntre preuri i costuri n cazul serviciilor de interconectare ale operatorilor PPS. Sarcina dovedirii acestei corelaii, incluznd o rat rezonabil de profit, aparine organizaiei care ofer interconectare la facilitile sale. Soluionarea disputelor i procedura de apel Deciziile de reglementare pot fi contestate i apelate. Structura i durata procedurii de apel este foarte important. Resurse de personal disponibile Resursele eficiente i suficiente de experi specializai n ansamblul domeniului de reglementare sunt o necesitate pentru o autoritate de reglementare eficient i de ncredere.
97

Capitolul 6

Anexa 1: Cadrul de reglementare din 1998 Lista directivelor, deciziilor i recomandrilor: 1. Concuren Directiva 90/388/CEE privind concurena pe pieele serviciilor de telecomunicaii, JO L 192, 24.07.1990, p. 10. Directiva 94/46/CE de modificare a Directivei 88/301/CEE i a Directive 90/388/CEE, n special cu privire la comunicaiile prin satelit), 13.10.1994. Directiva 95/51/CE privind reelele de televiziune prin cablu, de modificare a Directivei 90/388/CEE, JO L256, 26.10.1995, p. 49. Directiva 96/2/CE privind dispoziiile de deschidere ctre concuren a pieelor pentru comunicaiile mobile i personale prin eliminarea tuturor drepturilor exclusive i speciale n acest sector. Directiva 96/19/CE de aplicare a concurenei depline pe piaa telecomunicaiilor, JO L 74, 22.03.1998, p. 13. 2. Protecia datelor Directiva 95/46/CE privind protecia persoanelor fizice n ceea ce privete prelucrarea datelor cu caracter personal i libera circulaie a acestor date, JO L 281, 23.11.1995, p. 31. Directiva 97/66/CE privind prelucrarea datelor cu caracter personal i protecia vieii private n sectorul telecomunicaiilor, JO L 24/1 din 31.01.1998. 3. Liceniere Directiva 97/13/CE privind cadrul comun pentru autorizrile generale i licenele individuale n domeniul serviciilor de telecomunicaii, JO L117, 7.05.1997. 4. Furnizarea unei Reele Deschise (FRD) Cadrul FRD: Directiva 90/387/CEE de instituire a pieei interne pentru serviciile de telecomunicaii prin punerea n aplicare a Furnizrii unei Reele Deschise, JO L192, 24.07.1990. Directiva 97/51/CE de modificare a Directivelor Consiliului 90/387/CEE i 92/44/CEE n scopul adaptrii la un mediu concurenial n telecomunicaii, JO L 295, 29.10.1997. Lista standardelor (chestiune interimar, JO C331/32 din 31/12/2002). Interconectare: Directiva 97/33/CE privind interconectarea n telecomunicaii pentru asigurarea serviciului universal i a interoperabilitii prin aplicarea principiilor furnizrii unei reele deschise (FRD), JO L 199/32, 26.07.1997. Directiva 98/61/CE de modificare a Directivei 97/33/CE privind portabilitatea numerelor operatorilor i preselectarea operatorilor, JO L 268, 3.10.1998, p. 37. Recomandarea Comisiei privind interconectarea pe o pia liberalizat: Partea I: Stabilirea preului de interconectare (15 octombrie 1997). Partea II: Separarea contabilitii i contabilitatea costurilor (8 aprilie 1998).
98

Capitolul 6

Recomandarea Comisiei din 24 noiembrie 1999 privind stabilirea preului de interconectare pentru liniile nchiriate ntr-o pia de telecomunicaii liberalizat. Linii nchiriate: Directiva Consiliului 92/44/CEE din 5 iunie 1992 privind aplicarea furnizrii unei reele deschise n cazul liniilor nchiriate, JO L165, 19.06.1992. Decizia Comisiei din 7 ianuarie 1998 de modificare a anexei II a Directiva Consiliului 92/44/CE (98/80/CE). Directiva 97/51/CE de modificare a Directivelor Consiliului 90/387/CEE i 92/44/CEE n scopul adaptrii la un mediu concurenial n telecomunicaii, JO L 295, 29.10.1997, p. 23. Telefonie vocal: Directiva 98/10/CE privind aplicarea furnizrii unei reele deschise (FRD) n cazul telefoniei vocale i privind serviciul universal pentru telecomunicaii ntrun mediu concurenial (JO L101/24, 1.04.1998). 5. Armonizare Decizia 92/264/CEE privind introducerea n Comunitate a unui prefix telefonic internaional standard, JO L 137, 20.05.1992, p. 21. Decizia 91/396/CEE privind introducerea unui numr unic de urgen european, JO L217, 6.08.1991, p. 31. 6. Comunicaii mobile i prin satelit Recomandarea 87/371/CEE a Consiliului privind introducerea coordonat a comunicaiilor mobile terestre celulare digitale publice paneuropene n Comunitate, JO L 196, 17.07.1987, p. 81 (GSM). Directiva 87/372/CEE privind benzile de frecven de rezervat pentru introducerea coordonat a comunicaiilor mobile terestre celulare digitale publice paneuropene n Comunitate, JO L 196, 17.01.1987, p.85. Recomandarea 90/543/CEE a Consiliului privind introducerea coordonat a unui serviciu de paging public terestru paneuropean n Comunitate, JO L 310, 09.11.1990, p. 23 (ERMES). Directiva 90/544/CEE privind benzile de frecven desemnate pentru introducerea coordonat a unui serviciu de paging public terestru paneuropean n Comunitate, JO L 310, 09.11.1990, p. 28. Rezoluia Consiliului 90/C 329/09 privind etapa final a introducerii coordonate a comunicaiilor mobile terestre celulare digitale publice paneuropene n Comunitate (GSM), JO C 329, 31.12.1990, p. 25. Directiva 91/287/CEE privind benzile de frecven desemnate pentru introducerea coordonat a radiocomunicaiei digitale fr fir (DECT) n Comunitate, JO L 144, 8.06.1991, p. 45. Recomandarea 91/288/CEE a Consiliului privind introducerea coordonat a radiocomunicaiei digitale fr fir (DECT) n Comunitate, JO L 144, 8.06.1991, p. 47. Decizia 97/710/CE privind o abordare coordonat n domeniul serviciilor de comunicaii personale prin satelit n UE, 24.03.1997.
99

Capitolul 6

Decizia 99/128/CE. Decizia UMTS cuprinde dispoziii pentru introducerea coordonat i treptat a reelelor i serviciilor compatibile UMTS, 14.12.1998. Decizia 2000/1215/CE: Prelungirea Deciziei S-PCS pn la 31 decembrie 2003, 16.05.2000. Recomandarea de promovare a serviciilor publice fr fir n band larg n Europa, JO L 78/12, 25.03.2003. 7. Spectrul radio Decizia 97/838/CE a Consiliului privind ncheierea n numele Comunitii Europene, pentru chestiunile de competena sa, a rezultatelor negocierilor OMC privind serviciile de telecomunicaii de baz, JO L 347, 18.12.1997. Directiva 98/34/CE de stabilire a unei proceduri pentru furnizarea de informaii n domeniul standardelor i reglementrilor tehnice, JO L 204, 21.07.1998. Decizia Comisiei de instituire a unui grup privind politica spectrului radio, JO L 198/49, din 27 iulie 2002. Recomandarea de promovare a serviciilor publice fr fir n band larg n Europa, JO L 78/12, 25.03.2003. 8. Echipamentul terminal Directiva 88/301/CEE privind concurena pe pieele serviciilor de telecomunicaii, JO L 131, 27.05.1988, p. 73. Directiva 98/13/CE privind echipamentele terminale i echipamentele staiilor terestre de comunicare prin satelit, inclusiv recunoaterea reciproc a conformitii acestora. Directiva 99/5/CE. Aceast directiv cuprinde dispoziii referitoare la libera circulaie i punerea n funciune a echipamentelor hertziene i a echipamentelor terminale de telecomunicaii n UE, 9.03.1999. 9. Televiziune Directiva 92/38/CEE privind adoptarea standardelor de difuzare prin satelit a semnalelor de televiziune, JO L 137, 20.05.1992, p. 17. Directiva 95/47/CEE privind utilizarea standardelor pentru transmiterea semnalelor de televiziune, JO L 281, 23.11.1995, p. 51.

100

Capitolul 7

CAPITOLUL 7
ADOPTAREA ACQUIS-ULUI COMUNITAR N DOMENIUL SOCIETII INFORMAIONALE EXPERIENA POLONIEI
Arkadiusz Plucinski*
1. INTRODUCERE Polonia a aderat la Uniunea European pe 1 mai 2004. Totui, drumul spre aderare a fost lung i a necesitat multe eforturi, att ale politicienilor, ct i ale funcionarilor publici. Adoptarea dreptului european n Polonia s-a dovedit o provocare uria, att pentru public, ct i pentru administraie. Acest capitol abordeaz experiena avut de Polonia la punerea n aplicare a acquis-ului n general i n sectorul societii informaionale n special.

2. ADOPTAREA ACQUIS-ULUI COMUNITAR, N GENERAL, N PERIOADA DE PREADERARE UE a subliniat de multe ori importana ajustrilor juridice. Criteriile de la Copenhaga, adoptate de Consiliul European din 1993, au precizat c un stat candidat trebuie s fie capabil s-i asume obligaiile de stat membru, care necesit i incorporarea, aplicarea i asigurarea respectrii acquis-ului comunitar. Noiunea foarte larg de preluare a acquis-ului a fost apoi detaliat i ordonat pe prioriti n Cartea Alb a Comisiei din 1995 privind pregtirea rilor asociate din Europa Central i de Est pentru integrarea n piaa unic a UE. Drept rspuns, guvernul polonez a adoptat Strategia Naional de Integrare, care a fost nlocuit ulterior de Programul Naional de Pregtire pentru Aderare1. n baza acestui program a fost elaborat un calendar de ajustare legislativ. Acest calendar prevedea termene limit n vederea accelerrii pe plan intern a activitilor referitoare la unele legi foarte importante pentru adaptarea legislaiei poloneze la legislaia UE. n acel moment, s-a presupus c trebuiau adoptate circa 180 de legi pn la sfritul anului 2002, declarat de guvern ca dat la care Polonia va fi pregtit s adere la UE. Ar trebui menionat totui c o asemenea list nu este niciodat complet datorit faptului c legislaia UE este supus unor schimbri permanente. n Polonia, procesul adaptrii legislative la legislaia UE a nceput n 1994. n acel moment, temeiul juridic pentru armonizare era reprezentat de articolele 682 i

Director al Departamentului de Drept European la Oficiul Comitetului de integrare european (UKIE), Varovia, Polonia. 1 http://www.ukie.gov.pl 2 Articolul 68: Prile contractante recunosc c o condiie major a integrrii economice a Poloniei n Comunitate este armonizarea legislaiei existente i viitoare a acestei ri cu cea a Comunitii. Polonia depune toate eforturile pentru a se asigura c legislaia viitoare este compatibil cu legislaia comunitar. 101

Capitolul 7

693 din Acordul European4. Ambele articole au avut un caracter de cadru general i au indicat c Polonia era obligat s ia toate msurile necesare pentru armonizarea legislaiei sale cu acquis-ul comunitar. Totui, Acordul European, un tratat internaional, nu era suficient pentru a asigura punerea n aplicare cu succes a dreptului european n Polonia. Ceea ce prea substanial era voina politic de a pune n aplicare eficient dreptul european. Procesul de armonizare a fost accelerat dup ncheierea Acordului Tripartit ntre preedintele Seimului (camera inferioar a parlamentului polonez), preedintele Senatului (camera superioar a parlamentului polonez) i primul ministru. Acest acord se referea la accelerarea procedurilor de punere n aplicare. n consecin, a fost nfiinat Comitetul extraordinar pentru dreptul european (n prezent Comitetul European din Sejm) i echivalentul su din Senat. Ambele comitete erau competente s adopte proiecte de legi pentru ajustarea legislaiei poloneze la dreptul european (aa-numitele legi de ajustare). Contrar situaiei din multe state membre, unde dreptul european este transpus prin intermediul legislaiei secundare, parlamentul polonez a fost implicat de la nceput n procesul ajustrii legislative, fiind astfel evitat deficitul democratic. n Polonia, negocierile de aderare ncepute n 1998, urmate de acordul provizoriu privind data aderrii (1 ianuarie 2003), au contribuit fr ndoial i mai mult la accelerarea procesului de punere n aplicare a acquis-ului. Consiliul European de la Feira din 2000 a artat ct este de important relaia dintre progresul negocierilor i viteza i amploarea transpunerii legislative. Consiliul a artat c toi cei trei factori, transpunerea, aplicarea i asigurarea respectrii, determin succesul negocierilor. n acel moment, UE se gsea n situaia excepional de a negocia aderarea cu ri aflate n tranziie. Niciodat pn atunci diferena dintre statele membre ale UE i viitoarele state membre nu fusese att de mare i niciodat nu se referea la aspecte att de numeroase i variate. Un bun exemplu este acquis-ul n domeniul telecomunicaiilor, unde diferena de dezvoltare a pieei, n special n privina serviciului universal, a fost enorm. De aceea, ndeplinirea obligaiilor de serviciu universal, n special cerina de a ndeplini toate cerinele rezonabile de acces la reeaua de telefonie public i la serviciile telefonice disponibile publice ntr-o locaie fix, se dovedete mai dificil n unele noi state membre dect n fosta UE15, datorit ratei mai sczute de penetrare a telefoniei fixe n aceste ri.

3 Articolul 69: Armonizarea legislativ se extinde n special la urmtoarele domenii: drept vamal, dreptul societilor comerciale, drept bancar, contabilitatea i impozitarea societilor comerciale, proprietate intelectual, protecia lucrtorilor la locul de munc, servicii financiare, normele privind concurena, protecia sntii i vieii oamenilor, animalelor i plantelor, protecia consumatorilor, impozitarea indirect, norme i standarde tehnice, transport i mediu. 4 Acordul European instituind o asociere ntre Polonia, pe de o parte, Comunitile Europene i statele membre ale acestora, pe de alt parte.

102

Capitolul 7

Ajustarea ordinii juridice naionale la dreptul european este un proces tipic de adaptare juridic. Prin adaptarea legilor i reglementrilor care transpun acquis-ul, o ar este obligat s accepte aproape necondiionat standardele juridice formulate nu numai n absena sa, ci i ntr-un context economic i social complet diferit. Distingnd trei etape n adoptarea acquis-ului comunitar (formulare, transpunere i aplicare), statele candidate sunt invitate i obligate s participe numai la dou dintre acestea: transpunere i aplicare. ara poate doar n mic msur s ia n considerare situaia sa economic i social n cursul construirii unei noi realiti juridice. Cu siguran, exist i un anumit grad de flexibilitate n normele ce urmeaz a fi transpuse. Natura directivelor las statelor membre posibilitatea de a alege metodele i mijloacele corespunztoare pentru atingerea rezultatelor directivelor.

2. TRANSPUNEREA ACQUIS-ULUI PRIVIND SOCIETATEA INFORMAIONAL N PERIOADA DE PREADERARE n sensul prezentului studiu, acquis-ul n domeniul societii informaionale se refer la: Noul pachet privind comunicaiile electronice din 20025; Directiva potal i modificarea acesteia6; Directiva privind comerul electronic7.

2.1. Negocierile Poziia de negociere a Poloniei n domeniul telecomunicaiilor i tehnologiei

5 Directiva 2002/21/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 7 martie 2002 privind cadrul de reglementare comun pentru serviciile i reelele de comunicaii electronice (Directiv cadru) JO L 24 aprilie 2002, 108, 33; Directiva 2002/20/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 7 martie 2002 privind autorizarea reelelor i serviciilor de comunicaii electronice (Directiva de autorizare), JO L 24 aprilie 2002, 108, 21; Directiva 2002/19/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 7 martie 2002 privind accesul la i interconectarea reelelor de comunicaii electronice i a facilitilor aferente (Directiva privind accesul), JO L 24 aprilie 2002, 108, 7; Directiva 2002/22/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 7 martie 2002 privind serviciul universal i drepturile utilizatorilor legate de reelele i serviciile de comunicaii electronice (Directiva privind serviciul universal), JO L 24 aprilie 2002, 108, 51; Directiva 2002/58/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 12 iulie 2002 privind prelucrarea datelor personale i protecia vieii private n sectorul comunicaiilor electronice (Directiva privind protecia vieii private i comunicaiile electronice), JO L 31 iulie 2002, 201, 37; Decizia 676/2002/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 7 martie 2002 de stabilire a unui cadru de reglementare pentru politica spectrului radio n Comunitatea European (Decizia privind spectrul radio), JO L 24 aprilie 2002, 108, 1; Directiva 2002/77/CE a Comisiei din 16 septembrie 2002 privind concurena pe pieele de reele i servicii de comunicaii electronice (Directiva privind concurena), JO L 17 septembrie 2002, 249, 21. 6 Directiva 97/67/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 15 decembrie 1997 privind normele comune pentru dezvoltarea pieei interne a serviciilor potale ale Comunitii i mbuntirea calitii serviciului; Directiva 2002/39/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 10 iunie 2002 de modificare a Directivei 97/67/CE privind continuarea deschiderii spre concuren a serviciilor potale ale Comunitii. 7 Directiva 2000/31/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 8 iunie 2000 privind anumite aspecte juridice ale serviciilor societii informaionale, n special ale comerului electronic, pe piaa intern (Directiva privind comerul electronic), JO L 178, 17/07/2000.

103

Capitolul 7

informaiilor (capitolul 19 din poziiile de negociere poloneze) care a acoperit acquis-ul n domeniul telecomunicaiilor i serviciilor potale a fixat data de 31 decembrie 2002 ca dat la care Polonia va fi pregtit pentru aderarea la UE n acest domeniu. O problem semnificativ n ceea ce privete punerea n aplicare a acquis-ului se referea la capacitatea Poloniei de a atinge nivelul de accesibilitate al serviciilor universale de telecomunicaii. Armonizarea legislaiei poloneze cu acquis-ul s-a bazat pe Legea privind telecomunicaiile i pe legislaia secundar pregtit de ministerul de resort (n acel moment era vorba de Ministerul Potei i Telecomunicaiilor). Aceste legi au creat o structur complet de reglementare n conformitate cu acquis-ul. De asemenea, ministerul de resort a trebuit s redacteze proiectul Legii potale poloneze, pentru a atinge conformitatea total a serviciilor potale poloneze cu cerinele UE. Capitolul menionat mai sus a fost nchis n mod provizoriu pe 19 mai 1999. Directiva privind comerul electronic a fost adoptat de instituiile UE pe 8 iunie 2000 i statele membre au trebuit s adopte actele cu putere de lege i actele administrative necesare pentru a se conforma acestei directive pn la 17 ianuarie 2002. Poziia de negociere a Poloniei n domeniul liberei circulaii a serviciilor a fost adoptat de Consiliul de Minitrii al Republicii Polone pe 13 iulie 1999; de aceea nu a inclus nici o poziie asupra directivei privind comerul electronic. Totui Polonia a acceptat i s-a obligat s pun n aplicare acquis-ul din domeniul liberei circulaii a serviciilor pn la 31 decembrie 2002, recunoscnd i lund n considerare pe deplin obiectivele stabilite n articolele 52 i 59 din Tratatul CE, n special principiul nediscriminrii. n urma negocierilor, Tratatul de Aderare a Poloniei practic nu a coninut msuri tranzitorii pentru domeniile respective. Totui, la sfritul negocierilor de aderare din decembrie 2002, capitolul 19 a fost redeschis i a fost acordat o singur perioad de tranziie. Prin derogare de la articolul 7 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 97/67/CE privind serviciile potale, Polonia poate aplica o limit de greutate de 350 de grame pentru rezervarea serviciilor la prestatorii de servicii universale, pn la 31 decembrie 2005. n cursul acestei perioade, limita de greutate nu se aplic n cazul n care preul este egal sau mai mare dect de trei ori tariful public pentru un articol de coresponden din prima categorie de greutate a celei mai rapide categorii8. 2.2. Transpunerea Observaii generale ncepnd cu 1994, emiterea unui aviz privind conformitatea proiectelor de legi cu acquis-ul a devenit obligatorie. Oficiul Comitetului pentru Integrare European (UKIE) a jucat rolul principal n acest domeniu. Acesta coordoneaz munca tuturor ministerelor i instituiilor angajate direct n procesul integrrii Poloniei n UE. Cea mai puternic sarcin de care este responsabil acest oficiu este obligaia de a emite un aviz privind
8 Accession

of the Czech Republic, Estonia, Cyprus, Latvia, Lithuania, Hungary, Malta, Poland, Slovenia and Slovakia (2003) JO L 236 din 23 septembrie 2003 (Anexa XII). 104

Capitolul 7

conformitatea proiectelor de legi poloneze cu legislaia UE. Intervenia sa a ajutat de multe ori la meninerea sau restaurarea formulrii comunitare a dispoziiilor poloneze, iar dup aderarea la UE ajut la respectarea termenelor limit de transpunere a diverselor acte legislative poloneze. La transpunerea acquis-ului societii informaionale a fost aplicat i procedura evalurii legislative: procesul de adaptare a legislaiei UE ncepea n fiecare minister unde era creat respectivul proiect de lege. Apoi juritii din Comitetul pentru Integrare European (UKIE) evaluau proiectul de lege. La trimiterea n parlament a proiectului de lege, acesta trebuia examinat de trei ori n cursul procedurii legislative de ctre Comitetul pentru Integrare European: dup prima citire, dup a doua citire i dup rezoluia Senatului. n cursul adaptrii legislaiei primare i secundare privind telecomunicaiile, serviciile potale i comerul electronic au fost prezentate aproximativ 100 de avize de conformitate (dintr-un total de 17 048 avize emise pe perioada 2001-2005).

Telecomunicaiile Calendarul procesului de armonizare i punere n aplicare a dreptului comunitar a fost determinat de data fixat de guvernul polonez ca fiind momentul n care Polonia va fi pregtit s adere la UE: 31 decembrie 2002. innd cont de faptul c piaa polonez de telecomunicaii fusese monopolizat complet de TPSA (cota sa de pia fiind de peste 93%), cerina de ajustare la acquis pn pe 31 decembrie 2002 a fost principalul impuls al liberalizrii pieei poloneze de telecomunicaii. Dei aderarea la UE a avut loc mai trziu (1 mai 2004), ntreaga legislaie necesar fusese deja adoptat sau era n pregtire. Baza actualului regim de reglementare n domeniul telecomunicaiilor const n noua Lege privind telecomunicaiile din 2000, care a intrat n vigoare n ianuarie 2001. Legea telecomunicaiilor din 2000 a transpus parial directivele UE ale vechiului regim al telecomunicaiilor, instituiile UE adoptnd noul pachet privind comunicaiile electronice doar mai trziu, n 2002. Scopul legii telecomunicaiilor din 2000 era de a facilita intrarea pe pia a noilor operatori, de a crea un cadru de politic pentru interconectare, de a asigura accesul universal la serviciile de telecomunicaii n toat ara i de a proteja interesele utilizatorilor. Aceast lege a creat un organism independent de reglementare separat de minister i de operatori. De asemenea, de la sfritul anului 2001 legea a eliminat sistemul de licitaii sau autorizaii pentru servicii locale, interurbane i mobile. Pe 7 martie 2002, UE a adoptata cele mai importante elemente ale noului cadru de reglementare pentru reelele i serviciile de comunicaii electronice. ntregul pachet este alctuit dintr-un numr de directive ale Parlamentului European i ale Consiliului emise n temeiul articolului 95 (armonizare), o directiv a Comisiei n baza articolului 86 (liberalizare) i cteva texte legislative secundare, din care cel mai important (Recomandarea Comisiei Europene privind definirea pieei n sectorul comunicaiilor electronice) a fost aprobat pe 11 februarie 2003.

105

Capitolul 7

Cele mai importante patru directive (cadru, autorizare, acces i serviciu universal) au fost transpuse n dreptul polonez nainte de 24 iulie 2003. Statele membre UE au fost obligate s aplice noua legislaie de pe 25 iulie 2003. Data de punere n aplicare a directivei privind protecia datelor a fost 31 octombrie 2003. Totui, n acel moment statele candidate dispuneau de ceva mai mult timp, deoarece trebuiau s aplice acest nou pachet numai de la data aderrii lor la UE. Cu toate acestea, Polonia nu era pe deplin pregtit pentru punerea n aplicare la acea dat. n general, succesul tranziiei Poloniei la noul cadru de reglementare al UE s-a datorat faptului c aspecte importante ale vechiului cadru de reglementare al UE fuseser finalizate nainte de aderare (legea telecomunicaiilor din 2000). Aceast abordare a asigurat crearea ct mai rapid a condiiilor de pornire elementare pentru liberalizare i armonizare; n special obligaiile de reglementare privind operatorii cu putere de pia semnificativ stabilite de vechiul cadru legislativ UE erau n vigoare i puteau fi pstrate pn la finalizarea procesului de analizare a pieei. Aceast abordare a asigurat i nfiinarea unor organisme naionale independente de reglementare capabile s asigure punerea eficient n aplicare a cadrului n momentul aderrii. Noua lege polonez privind telecomunicaiile, transpunnd noul cadru UE de reglementare pentru comunicaiile electronice, a fost publicat n august 2004 dup o dezbatere lung i dificil n Parlament; a intrat n vigoare pe 3 septembrie 2004. nc trebuie adoptate numeroase msuri secundare necesare pentru transpunerea complet i aplicarea efectiv a directivelor UE; ministerul infrastructurii lucreaz n prezent la proiectele de lege necesare. Pn la adoptarea noilor ordonane executive, rmn n vigoare cele adoptate n baza legii telecomunicaiilor din 2000.

Acquis-ul potal n ceea ce privete punerea n aplicare a acquis-ului din domeniul serviciilor potale, legea potal polonez adoptat pe 12 iunie 2003 a pus n aplicare toate dispoziiile Directivei 97/67/CE privind serviciile potale. Totui a existat o ntrziere n transpunerea Directivei 2002/39/CE. Acest lucru poate fi explicat (dei nu justificat) de faptul c directiva a fost adoptat ntr-o etap relativ trzie a procesului de aderare i imediat dup adoptarea noii legi poloneze de transpunere a Directivei 97/67/CE. Modificarea legii potale poloneze a fost adoptat n sfrit pe 13 martie 2004 i a intrat n vigoare la data aderrii Poloniei la UE. Dincolo de ajustarea la cerinele directivei 2002/39/CE i acordarea unei perioade de tranziie, legea potal polonez modificat a eliminat alte incompatibiliti existente care fuseser remarcate n contactele bilaterale cu Comisia European. De exemplu, acestea se refereau la excluderea din domeniul rezervat a serviciilor potale hibride (transmise prin mijloace electronice) i a mandatelor potale.

Comerul electronic Directiva Parlamentului European i a Consiliului 2000/31/CE din 8 iunie 2000 privind
106

Capitolul 7

anumite aspecte juridice ale serviciilor societii informaionale, n special ale comerului electronic, pe piaa intern a fost transpus n legislaia polonez prin legea din 18 iulie 2002 privind serviciile de comer electronic. De asemenea, legea a modificat anumite dispoziii ale codului civil polonez. Legea a fost publicat pe 9 septembrie 2002 i a intrat n vigoare dup 6 luni, pe 10 martie 2003. Legea a incorporat i dispoziiile Directivei 98/48/CE (definind societatea informaional), precum i dispoziiile Directivei 2002/58/CE (directiva privind viaa privat). Dispoziiile legii poloneze respectau principiile adoptate de statele candidate n iniiativa eEurope+ 2003. n ultimul raport de ar al Poloniei din 2003, Comisia European a ridicat problema neconformitii respectivei legi cu cteva articole din Directiva 2000/31/CE (articolele 2, 3, 8 i 9-11). Totui definiiile incluse n articolul 2 din directiv au fost transpune n glosarul legislativ al legii privind comerul electronic. Articolul 8 din directiv nu este supus transpunerii printr-un act legislativ obligatoriu deoarece chestiunea ine de reglementrile interne ale profesiilor reglementate individuale. Articolele 9-11 privind abordarea acordurilor i metoda de prezentare a ofertelor electronice au fost puse n aplicare n totalitate de legea de modificare a codului civil polonez, pe 14 februarie 2003.

3. TRANSPUNEREA ACQUIS-ULUI SOCIETII INFORMAIONALE DUP ADERAREA POLONIEI LA UE Telecomunicaiile Dei Polonia a finalizat punerea n aplicare a acquis-ului obligatoriu n acest domeniu numai n august 2004 (un an dup termenul limit pentru transpunere), Comisia nu a lansat mpotriva Poloniei nici o procedur privind nclcarea dreptului comunitar, n temeiul articolului 226 din Tratatul CE. Totui a fcut aceasta la sfritul lunii octombrie 2004 mpotriva Belgiei, Republicii Cehe, Estoniei, Greciei i Luxemburgului. Dup ce serviciile Comisiei au examinat conformitatea msurilor poloneze de punere n aplicare cu directivele UE, n martie 2005 au fost lansate patru proceduri de nclcare de fond a dreptului comunitar9. Printre altele, acestea se refer la chestiunea cheie a rolului autoritii de reglementare naionale n realizarea analizei pieei, n special procedurile de recurs care ar trebui s fie disponibile acesteia. n special, o scrisoare de avertizare afirm c legea polonez a telecomunicaiilor nu transpune n ntregime articolul 4 din directiva cadru care se refer la apeluri i soluionarea diferendelor. Conform acestei directive, sub rezerva rezultatului unui apel, decizia autoritii naionale de reglementare rmne valabil, cu excepia cazului n care organul de apel decide altfel. Conform legii poloneze, n mod normal un apel are efect suspensiv, cu excepia situaiei n care autoritatea naional de reglementare decide diferit, de la caz la caz. O alt scrisoare de avertizare cere transpunerea corect a portabilitii numrului de mobil, respectiv dreptul fiecrui abonat la serviciile mobile de a-i pstra numrul,
privind procedurile privind nclcarea se pot gsi la: http://www.europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/droit_com/index_en.htm 107
9 Informaiile

Capitolul 7

indiferent de societatea care presteaz serviciul. Dei a fost introdus formal n sistemul polonez la adoptarea noii legi, dispoziia relevant din lege pare s exclud din domeniul su de aplicare clienii pre-paid. Nu n ultimul rnd, Comisia a afirmat c numrul unic de urgen european (112) netaxabil nu este asigurat n Polonia pentru abonaii reelelor fixe, iar accesul la acesta este posibil numai pentru utilizatorii reelelor mobile. Dup finalizarea consultrilor guvernamentale interne, Comitetul European al Consiliului de Minitri din Polonia a adoptat o poziie, transmind-o Comisiei, care o examineaz n prezent. Foarte probabil, Comisia va continua procedurile prin emiterea unui aviz motivat n temeiul articolului 226 TCE, iar n final cazurile vor fi transmise Curii Europene de Justiie.

Acquis-ul potal ntreaga legislaie potal primar din Polonia a intrat n vigoare de la data aderrii Poloniei la UE, incluznd o singur perioad de tranziie. n consecin, a fost necesar adoptarea unui singur act legislativ secundar. n prezent, Polonia a pus n aplicare tot cadrul UE pentru serviciile potale, cu toate elementele fundamentale ale acestuia: Furnizarea unui serviciu potal universal pentru toi utilizatorii, incluznd cel puin o colectare cinci zile pe sptmn; Segmentul maxim de pia rezervat furnizorului serviciului universal: greutate de 350 g sau de trei ori tariful de baz al unui articol de coresponden (i 50g/2,5 * tariful de baz, din 2006); Procedurile de autorizare, care includ licene individuale; Un acces rezonabil i bun al tuturor utilizatorilor la reeaua potal, n mod transparent i nediscriminatoriu; Tarife bazate pe costuri, inclusiv tarife speciale pentru serviciile universale; Subveniile ncruciate din domeniul rezervat ctre domeniul concurenial sunt limitate la ndeplinirea obligaiilor de serviciu universal; contabilitate transparent i separat a costurilor; Calitatea intelor de servicii pentru pota internaional (85% pentru D+3, 97% pentru D+5 pentru cea mai rapid categorie standard de servicii); Msuri adecvate de protecie a consumatorilor, n special n privina reclamaiilor i msurilor de despgubire; Este nfiinat autoritatea naional de reglementare, independent de operatorii potali. Dei aproape toate statele membre au transpus directiva privind serviciile potale, mai exist unele chestiuni legate de conformitate, ce pot fi abordate de Comisie. Acestea se refer n principal la aspecte referitoare la liceniere i autorizare, reclamaii i proceduri de despgubire, controlul preurilor i separarea conturilor.

108

Capitolul 7

Directiva privind comerul electronic De asemenea, Comisia i-a exprimat ndoielile cu privire la punerea complet n aplicare de ctre Polonia a directivei privind comerul electronic; totui nu au fost lansate proceduri formale, Comisia cernd doar clarificri. n acest moment, se pare c unele dintre observaiile Comisiei vor fi acceptate ca fiind justificate. Imediat ce poziia oficial a guvernului polonez va fi gata, aceasta va fi prezentat Comisiei. Totui merit menionat un aspect: directiva privind comerul electronic acoper competenele ctorva ministere din Polonia i responsabilitile sunt mprite ntre mai multe organisme guvernamentale; de aceea este crucial s se realizeze o poziie comun. 4. CONCLUZII PENTRU VIITOARELE STATE MEMBRE UE N PRIVINA PUNERII N APLICARE CU SUCCES A ACQUIS-ULUI SOCIETII INFORMAIONALE Pe 1 mai 2005 am srbtorit primul an de apartenen a Poloniei la UE. Aceasta ne d ansa s ncercm o evaluare a perioadei de preaderare i a primelor luni dup aderarea la UE, n special n ceea ce privete experiena avut de Polonia la punerea n aplicare a acquis-ului comunitar. De aceea, merit s schim urmtoarele observaii/concluzii, care se refer n special la exemplul punerii n aplicare a acquis-ului societii informaionale: n primul rnd, o ar trebuie s aleag ntre un sistem centralizat i unul descentralizat de ajustare legislativ. Evident, alegerea este fcut de administraia naional, dar decizia ar trebui s in cont de maturitatea administraiei naionale i de capacitatea acesteia de a aciona responsabil. Indiferent de alegerea fcut, este necesar un grad ridicat de implicare din partea fiecrui minister de resort. ntr-un sistem centralizat de monitorizare a transpunerii legislative corecte, din raiuni practice este mai bine ca sistemul s fie independent de ministerele de resort. ntr-o etap ulterioar, acesta este foarte util i ca instrument de coordonare i abordare precis a nclcrilor din diverse domenii. Este foarte important existena unui calendar detaliat al msurilor de luat. Acesta ar trebui s includ o list complet i bine planificat n avans a msurilor de transpunere necesare. ntr-un sistem centralizat, monitorizarea regulat i controlul execuiei acestora sunt mai uoare. La transpunerea legislaiei UE este necesar stabilirea unor prioriti clare i a unor opiuni strategice. Exist domenii legislative care au o influen enorm asupra altor sfere juridice. De aceea, este important ca mai nti acestea s fie aliniate la acquis. Aceste domenii sunt, printre altele, supravegherea pieei, ajutoarele de stat (n special n sectorul serviciilor potale) si politica n domeniul concurenei. O tehnic legislativ flexibil este de o importan crucial, chiar dac aceasta
109

Capitolul 7

este o chestiune strict naional. Totui, aceasta poate determina n mare msur viteza i succesul transpunerii acquis-ului. Este relativ mai simpl punerea n aplicare a acquis-ului prin legislaie secundar. De asemenea, trebuie acordat o atenie special constrngerilor pe care le poate impune constituia naional. Pot aprea conflicte n ceea ce privete competenele organelor de reglementare i puterile pe care le pot utiliza pentru a impune indivizilor obligaii cu caracter general. Tabelele de concordan sunt instrumente foarte utile n cursul procesului de transpunere legislativ. Comisia a nceput s solicite ca acestea s nsoeasc notificarea msurilor naionale de transpunere. Acestea sunt i foarte utile la abordarea procedurilor privind nclcarea dreptului comunitar. Consultarea cu toi actorii de pe pia este de asemenea foarte important. Opiniile lor trebuie luate n considerare imediat de la nceputul procesului de punere n aplicare. Contactele bilaterale cu Comisia European nu ar trebui subestimate. Acestea vor evita numeroase nenelegeri n cursul procesului de aliniere i dup aderare, n cursul viitoarelor nclcri ale dreptului comunitar. Comisia este doar un alt organism administrativ i un telefon sau un email este mai bun dect schimbul de scrisori oficiale. n procesul de punere n aplicare, este esenial o divizare clar a competenelor: trebuie identificate organismele responsabile de variatele dispoziii ale legislaiei secundare UE. Responsabilitatea poate fi divizat ntre mai multe instituii; apare o problem atunci cnd trebuie luate msuri pentru a remedia lipsa de ajustare sau pentru a completa un domeniu pn acum nereglementat (de exemplu, puncte de contact n baza directivei privind comerul electronic sau punerea n aplicare a numrului de urgen 112). Este important s ne amintim c trebuie luate n considerare circumstanele locale i c va fi nevoie de timp pentru a identifica metoda cea mai adecvat pentru punerea n aplicare cu succes a acquis-ului. De aceea, analiza actual nu poate fi nici complet, i nici nu poate determina scara schimbrilor necesare. Totui, n afara punctelor de mai sus, mai exist o condiie esenial pentru punerea n aplicare cu succes a acquis-ului n general: voina politic i hotrrea factorilor de decizie. Dac afacerile europene sunt bine contientizate la nivel politic i administrativ, se poate economisi mult energie, iar ntregul proces de punere n aplicare poate avea succes. De asemenea, merit menionat c dei nainte de aderare, nivelul de munc al administraiei centrale a unui stat candidat este uria, este de asemenea necesar s se analizeze i planifice aciunile post-aderare, n vederea influenrii ulterioare a procesului decizional al UE.

110

Capitolul 8

CAPITOLUL 8
POLITICA UE N DOMENIUL TRANSPORTURILOR I INFRASTRUCTURII I EXPERIENA REPUBLICII SLOVACE N PUNEREA N APLICARE A ACESTEIA
Roman Horvath*
1. EVOLUIA ISTORIC A POLITICII EUROPENE COMUNE N DOMENIUL TRANSPORTURILOR n trecut, politica n domeniul transporturilor a fost aproape exclusiv o chestiune naional. Chiar dac Tratatul de instituire a CEE, semnat n martie 1957, prevede un temei legal pentru crearea unei politici comune n domeniul transporturilor, timp de aproape 30 de ani Conferina European a Minitrilor Transportului (CEMT) inut n cadrul OCDE a rmas instituia principal de coordonare a iniiativelor paneuropene n domeniul transporturilor. n anii '60, politica CEE n domeniul transporturilor era descris n primul rnd ca un ansamblu dezamgitor de starturi ratate, propuneri inadecvate din punct de vedere politic ale Comisiei sau inaciuni persistente ale Consiliului, perspective guvernamentale divizate i deriv evident n direcia unor politici cu orientare mai naional. Noua er a politicii comune n domeniul transporturilor a nceput n 1985. Comisia a publicat Cartea Alb privind finalizarea pieei interne, care a subliniat aspectele de pia ale transportului. n acelai timp, pe 22 mai 1985 Curtea European de Justiie (CEJ) a pronunat o hotrre care stabilea eecul Consiliului n a adopta msurile prevzute n tratat (spea 13/83, Parlamentul contra Consiliului) i obligaia instituiilor CE de a aciona n domeniul transporturilor. n consecin, ntre 1985 i 1992 a fost adoptat o gam larg de msuri i iniiative n vederea finalizrii pieei interne prin eliminarea barierelor de reglementare, inclusiv n ceea ce privete politica n domeniul transporturilor. Pe 2 decembrie 1992, prima Carte Alb privind dezvoltarea viitoare a politicii comune n domeniul transporturilor a pus accentul pe deschiderea pieei transporturilor. Zece ani mai trziu, pe 12 septembrie 2001, Cartea Alb privind politica european n domeniul transporturilor pentru 2010: timpul deciziilor a fost publicat ca document strategic de baz pentru politica comun n domeniul transporturilor. Principalul su slogan este mobilitatea durabil: realizarea unui echilibru ntre dezvoltarea economic i cerinele de calitate i siguran ale societii n vederea dezvoltrii unui sistem modern i durabil de transport pentru 2010. Cartea Alb se concentreaz pe intermodalitate, interoperabilitate, mediu, siguran rutier, serviciile pentru cltori, revitalizarea cilor ferate, transportul rutier, proiecte majore de infrastructur i aderarea

* Consilier de stat, Ministerul Transportului, Potei i Telecomunicaiilor din Republica Slovac. 111

Capitolul 8

UE la organizaiile internaionale de transport pentru a avea o influen mai mare asupra deciziilor lor. n Tratatul CE, titlul V (articolele 70-80) este dedicat politicii n domeniul transporturilor. Conform acestui titlu, principalele domenii de aciune ale CE sunt, printre altele: Instituirea unor norme comune aplicabile transportului internaional ctre sau dinspre teritoriul unui stat membru sau trecnd prin teritoriul unuia sau mai multor state membre; Condiiile n care transportatorii nerezideni pot presta servicii de transport n cadrul unui stat membru; Msuri pentru mbuntirea siguranei n domeniul transporturilor. De asemenea, titlul subliniaz principiul egalitii i interzicerea ajutoarelor de stat, cu excepia ajutoarelor care satisfac necesitile de coordonare a transporturilor sau reprezint rambursarea ndeplinirii obligaiilor de servicii publice. n Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa, articolele III-236-245 din Partea a III-a sunt dedicate politicii n domeniul transporturilor. Formularea acestor articole este aproape aceeai ca n Tratatul CE aplicabil n prezent. Singura schimbare se refer la extinderea votului prin majoritate calificat n cadrul Consiliului la toate msurile adoptate n cadrul politicii n domeniul transporturilor.

2. ACQUIS-UL COMUNITAR N DOMENIUL TRANSPORTURILOR I MSURILE PREVZUTE N CARTEA ALB DIN 2001 Msurile adoptate n domeniul transporturilor reprezint a doua parte ca mrime a acquis-ului comunitar, dup msurile adoptate n cadrul politicii agricole comune. Din acest motiv, urmtoarea seciune enumer numai cele mai importante pri ale acquisului comunitar n ceea ce privete politica n domeniul transporturilor.

2.1. Transportul terestru Transportul rutier Acquis-ul comunitar actual n acest domeniu se concentreaz pe urmtoarele aspecte: Accesul la pia i concurena (accesul la profesii; deschiderea pieei de mrfuri i cltori internaional i de cabotaj); Sigurana cltorilor i a mrfurilor; inspeciile tehnice auto; tunelurile; transportul mrfurilor periculoase; Armonizarea legislaiei, inclusiv armonizarea fiscal (finanarea cheltuielilor de infrastructur), armonizarea tehnic (dimensiuni i greuti maxime admisibile, inspecii tehnice auto), armonizarea administrativ (obligaiile juridice ale
112

Capitolul 8

oferilor, nmatricularea vehiculelor) i armonizarea social (n special n privina timpului de munc). n conformitate cu Cartea Alb din 2001, n domeniul transportului rutier UE i statele membre trebuie s: Armonizeze timpii de conducere, cu o sptmn de lucru medie de cel mult 48 de ore (cu excepia oferilor lucrtori independeni); Armonizeze interdiciile naionale asupra camioanelor n timpul sfriturilor de sptmn; Introduc o atestare a oferilor pentru a verifica angajarea legal a oferului; Dezvolte formarea profesional; Promoveze o legislaie uniform n domeniul transportului rutier; Armonizeze sanciunile i condiiile de imobilizare a vehiculelor; Mreasc numrul de controale; ncurajeze schimbul de informaii; mbunteasc sigurana rutier i s reduc la jumtate numrul de decese n urma accidentelor rutiere pn n 2010; Armonizeze accizele pe carburani pentru utilizatorii rutieri de vehicule utilitare pentru a reduce denaturarea concurenei pe piaa liberalizat a transporturilor rutiere. De la adoptarea Crii Albe din 2001, principalele reuite au fost n domeniile atestrii oferilor, armonizrii timpilor de conducere (Directiva 2002/15/CE) i dezvoltrii formrii profesionale. Pe 21 aprilie 2005, minitrii de transport ai UE au aprobat aanumita directiv privind euro-vigneta referitoare la taxele asupra infrastructurii (oselele). Transportul feroviar n ceea ce privete transportul feroviar, actual acquis comunitar se concentreaz pe: Accesul la pia i concuren (accesul la infrastructur i profesie; alocarea capacitilor de infrastructur; revitalizarea i liberalizarea cilor ferate); Siguran (standarde i monitorizare; transportul mrfurilor periculoase); Armonizarea legislaiei armonizare tehnic (interoperabilitatea trenurilor). Obiectivul declarat al Crii Albe din 2001 este de a menine n 2010 ponderea modal a transportului feroviar la acelai nivel ca n 1998 i astfel de a inversa declinul transportului feroviar observat n ultimii 30 de ani. Comisia i-a anunat intenia de a nainta un set de noi propuneri (pachete feroviare) pentru mbuntirea accesului la reeaua feroviar pentru transportul de mrfuri i de a modifica directivele existente referitoare la interoperabilitatea sistemelor feroviare existente i a sistemelor feroviare de mare vitez, precum i de a crea o Agenie european de siguran i interoperabilitate feroviar. Primul pachet feroviar (Directivele 2001/12/CE, 2001/13/CE i 2001/14/CE) a intrat
113

Capitolul 8

n totalitate n vigoare n statele membre n martie 2003 i cuprinde o serie de msuri referitoare la deschiderea transportului internaional de mrfuri: n fiecare ar trebuie nfiinat un organism independent de reglementare, altul dect ntreprinderea feroviar, pentru a asigura condiii echitabile i nediscriminatorii de acces pentru toate ntreprinderile feroviare; Tuturor operatorilor feroviar liceniai trebuie s li se garanteze drepturi de acces la reeaua feroviar de transport de mrfuri; Taxele de utilizare a infrastructurii trebuie stabilite n mod transparent i nediscriminatoriu garantnd competitivitatea transportului internaional de mrfuri; Trebuie definite reguli i norme transparente i echitabile pentru alocarea traselor; Nivelul actual ridicat de securitate trebuie pstrat dup deschiderea pieelor internaionale de transport feroviar. Al doilea pachet feroviar a fost propus n 2002 i a intrat n vigoare n 2004. Acest pachet cuprinde cteva directive i un regulament: Directiva 2004/49/CE privind sigurana cilor ferate comunitare (de modificare a Directivei 95/18/CE i a Directivei 2001/14/CE) urmrind elaborarea unei abordri comune a siguranei i stabilirea unui sistem comun privind emiterea, coninutul i valabilitatea certificatelor de siguran; Directiva 2004/50/CE de adaptare i modificare a fostelor directive privind interoperabilitatea (Directiva 96/48/CE i Directiva 2001/16/CE); Directiva 2004/51/CE (de modificare a Directivei 91/440/CE) extinznd dreptul de acces la infrastructur la serviciile de transport de mrfuri din interiorul unui stat membru i deschiznd pieele de transport feroviar de mrfuri, inclusiv cabotajul, pn la 1 ianuarie 2007; Regulamentul (CE) nr. 881/2004 privind nfiinarea unei Agenii Europene a Cilor Ferate. Agenia European a Cilor Ferate a fost nfiinat n mai 2004 i este situat n Lille/Valenciennes (Frana). Printre scopurile sale se numr elaborarea unor standarde comune de siguran i proiectarea i gestionarea unui sistem de monitorizare a performanei n domeniul siguranei, precum i gestionarea pe termen lung a sistemului de stabilire, nregistrare i monitorizare a specificaiilor tehnice de interoperabilitate. Agenia, cu un personal de circa 100 de persoane, are un rol cheie n progresul armonizrii sistemelor tehnice feroviare. Agenia nu are competene decizionale, dar poate face propuneri Comisiei. Al treilea pachet feroviar const din patru propuneri, naintate de Comisie n martie 2004: Propunere de directiv privind certificarea mecanicilor de locomotiv i de tren implicai n transportul de cltori i de mrfuri n Comunitate;
114

Capitolul 8

Propunere de regulament privind drepturile cltorilor din transportul feroviar internaional; Propunere de directiv privind deschiderea pieei serviciilor de transport feroviar internaional de cltori pn la 1 ianuarie 2010; Propunere de regulament privind calitatea serviciilor de transport feroviar de mrfuri, inclusiv posibilitatea compensaiilor n cazul nerespectrii cerinelor contractuale de calitate pentru serviciile de transport feroviar de mrfuri. Cile navigabile interioare Acquis-ul comunitar actual cu privire la cile navigabile interioare cuprinde norme referitoare la: Accesul la pia i concuren (accesul la profesie, deschiderea pieei de mrfuri i cltori internaional i de cabotaj, msuri corective reabsorbia supracapacitii existente, reguli de concuren); Aspecte privind sigurana (Servicii de informare fluvial); Armonizarea legislaiei, inclusiv recunoaterea reciproc a calificrilor profesionale.

2.2. Transportul combinat Transportul combinat se concentreaz pe reducerea transportului rutier prin mbinarea transportului feroviar, fluvial i maritim. n Cartea Alb din 2001, Comisia a propus luarea unor msuri care ar duce, pn n 2010, la revenirea cotelor de pia a modurilor de transport la nivelurile lor din 1998. Una dintre msurile necesare pentru atingerea acestui obiectiv este nfiinarea Programului Marco Polo, acesta fiind adoptat pe 22 iulie 2003. Obiectivul Programului este de a reduce congestia oselelor i de a ameliora performanele de mediu ale sistemului de transport de mrfuri din Comunitate, precum i de a mbunti intermodalitatea, contribuind astfel la un sistem de transport eficient i durabil. Pentru atingerea acestui obiectiv, Programul sprijin aciuni n transportul de mrfuri, logistic i alte piee relevante. Aceste aciuni ar trebui s contribuie la pstrarea distribuiei transportului de mrfuri ntre diferitele moduri de transport la nivelurile din 1998 prin transferarea creterii agregate anticipate de 12 miliarde tone/km a traficului internaional de transport de mrfuri ctre traficul maritim pe distane scurte, transportul feroviar i fluvial, ori ctre o combinaie de moduri de transport n care traseele rutiere sunt ct se poate de scurte. n Program sunt incluse toate segmentele pieei de transport internaional de mrfuri. Programul se deruleaz din 2003 pn n 2006, cu un buget de 100 milioane pentru UE25. Pe 15 iulie 2004, Comisia a prezentat o propunere (COM (2004) 478) de nfiinare a unui al doilea Program Marco Polo, mult extins, ncepnd cu 2007. Marco Polo II include aciuni noi, cum ar fi autostrzile mrii i msuri anticoliziune. Programul, care are un buget de 740 milioane pe perioada 2007-2013, a fost extins i la rile vecine cu UE. Forma final a programului Marco Polo II va depinde de rezultatul negocierilor cu Parlamentul European i cu Consiliul.
115

Capitolul 8

2.3. Transportul aerian Dintre toate formele de transport, n ultimii 20 de ani transportul aerian a avut de departe cea mai impresionant cretere n Uniunea European. Ca numr de cltorikilometri, traficul a crescut n medie cu 7,4% pe an ntre 1980 i 2001, n timp ce traficul aeroporturilor din cele 15 state membre a crescut de cinci ori fa de 1970. Se estimeaz c traficul aerian va crete cu 4% pe an n urmtorii 15 ani, ducnd aproape la o dublare a traficului pn n 2020. Acquis-ul comunitar actual n domeniu transportului aerian se concentreaz pe: Norme privind accesul la pia (acces armonizat, liberalizarea tarifelor, accesul la pia i la profesii, accesul la piaa operaiunilor la sol, sisteme de rezervare a locurilor); Norme privind concurena i tarifele (acorduri i practici comerciale, controale asupra ajutoarelor de stat, tarife, alocarea de sloturi, taxe aeroportuare); Norme privind traficul aerian i norme de siguran (controlul traficului aerian, gestionarea traficului, echipamente i sisteme, interoperabilitate, siguran aerian, securitate aerian, prevenirea accidentelor i tratarea acestora) Cerul Unic European1 este o iniiativ ambiioas de reformare a arhitecturii controlului traficului aerian european pentru a face fa necesitilor viitoare de capacitate i siguran. Obiectivele legislative propuse sunt mbuntirea i ntrirea siguranei, restructurarea spaiului aerian european n funcie de fluxul traficului aerian, nu de frontierele naionale, crearea unei capaciti suplimentare i mrirea eficienei globale a sistemului de gestionare a traficului aerian. Pachetul legislativ a fost adoptat n martie 2004 i cuprinde patru regulamente care acoper elementele eseniale ale unui sistem european integrat de gestionare a traficului aerian : Regulamentul (CE) nr. 549/2004 de stabilire a cadrului pentru crearea Cerului Unic European (regulamentul cadru); Regulamentul (CE) nr. 550/2004 privind furnizarea de servicii de navigaie aerian n Cerul Unic European (regulamentul privind furnizarea serviciilor); Regulamentul (CE) nr. 551/2004 privind organizarea i utilizarea spaiului aerian n Cerul Unic European (regulamentul privind spaiul aerian); Regulamentul (CE) nr. 552/2004 privind interoperabilitatea reelei europene de gestionare a traficului aerian (regulamentul privind interoperabilitatea). Negocierile UE-SUA vor cuta s nlocuiasc acordurile existente dintre statele membre individuale i SUA cu un singur acord cuprinztor ntre UE i SUA, instituind un Spaiu aerian deschis ntre cele dou teritorii. Pe 21 aprilie 2005, minitrii de transport ai UE au sprijinit efortul CE de a continua negocierile cu SUA.
1
2

Pentru o scurt descriere a Cerului Unic European: http://www.europa.eu.int/comm/transport/air/single_sky/doc/2004_single_european_sky_presentation_en.pdf 2 Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L96 - 31/03/2004 116

Capitolul 8

Tehnologii mbuntite de trafic aerian i de comunicare i poziionare a aeronavelor, precum3, ofer oportunitatea unor ameliorri semnificative a eficienei i siguranei transportului aerian. 2.4. Transportul maritim Uniunea European este foarte dependent de transportul maritim: Peste 90% din comerul su exterior i circa 43% din cel interior se desfoar pe mare; peste 1 miliard de tone de mrfuri sunt ncrcate i descrcate n fiecare an n porturile UE. Companiile maritime care aparin resortisanilor din Uniunea European controleaz o treime din flota mondial, iar aproximativ 40% din comerul UE se desfoar cu ajutorul vaselor controlate de companii din UE. Sectorul transportului maritim cuprinznd construciile navale, porturile i pescuitul, precum i industriile i serviciile conexe dau locuri de munc pentru 2,5 milioane de persoane n Uniunea European. Acquis-ul comunitar actual n domeniul transportului maritim se concentreaz pe: Norme legate de accesul la pia i concuren (libertatea de a presta servicii, reguli de concuren); Norme referitoare la trafic i siguran. Dup dezastrul vasului Erika de pe 12 decembrie 1999, UE i-a consolidat considerabil arsenalul legislativ n vederea combaterii pavilioanelor de convenien i pentru a proteja mai bine Europa de riscurile deversrii accidentale de petrol. Comisia a propus dou seturi de propuneri legislative: pachetul Erika I (martie 2000) i pachetul Erika II (decembrie 2000). Aceste pachete au dou obiective: nsprirea legislaiei existente privind controlul statului de port i monitorizarea societilor de clasificare; Propunerea de noi msuri pentru accelerarea eliminrii treptate a petrolierelor monococ, mbuntirea controlului transportului maritim n apele europene, instituirea unei Agenii europene de siguran maritim i crearea unui fond suplimentarea pentru compensarea pagubelor produse de poluarea cu petrol (Fondul COPE.) Agenia european de siguran maritim a fost instituit n 2002. Agenia ofer Comisiei consiliere tehnic i tiinific n domeniul siguranei maritime i a prevenirii polurii de ctre vase n procesul continuu de actualizare i elaborare a legislaiei noi, de monitorizare a punerii sale n aplicare i de evaluare a eficienei msurilor existente.

3 Pentru informaii suplimentare despre Galileo: http://www.europa.eu.int/comm/dgs/energy_transport/galileo/doc/galileo_leaflet_en.pdf

117

Capitolul 8

Funcionarii ageniei coopereaz strns cu serviciile maritime ale statelor membre. Dup accidentul vasului Prestige (noiembrie 2002), au fost luate msuri eseniale pentru nsprirea regulilor din UE: ncepnd cu octombrie 2003, petrolierele monococ ce transport combustibil lichid greu nu mai pot intra sau iei din porturile statelor membre; n cadrul noilor norme internaionale adoptate de Organizaia Maritim Internaional (OMI) la ndemnul UE, petrolierele monococ mai vechi, cum erau Erika i Prestige, care transport combustibil lichid greu, nu vor mai putea ridica ancora de pe coastele UE i din toat lumea cel mai trziu ncepnd cu 4 aprilie 20054. 3. REELE TRANSEUROPENE Ideea reelelor transeuropene (RTE) a aprut la sfritul anilor '80 n contextul propunerii pieei unice. Tratatul de instituire a Uniunii Europene ofer un fundament juridic solid pentru RTE. n conformitate cu capitolul XV din Tratatul CE (articolele 154, 155 i 156), Uniunea European trebuie s urmreasc promovarea dezvoltrii RTE ca element cheie pentru crearea pieei interne i consolidarea coeziunii economice i sociale. Aceast dezvoltare include interconectarea i interoperabilitatea reelelor naionale, precum i accesul la aceste reele. Conform acestor obiective, Comunitatea elaboreaz linii directoare acoperind obiectivele, prioritile, identificarea proiectelor de interes comun, precum i schie ale msurilor pentru cele trei sectoare n cauz (transporturi, energie i telecomunicaii). Parlamentul European i Consiliul aprob aceste linii directoare dup consultarea Comitetului Economic i Social i a Comitetului Regiunilor. Versiunea final a liniilor directoare actuale este Decizia 884/2004 a Parlamentului European i a Consiliului (de modificare a Deciziei 1692/96). Anexa cuprinde o list actualizat de proiecte, incluznd datele de finalizare ale fiecrui proiect.

3.1. Finanarea RTE de transport Regulile financiare de baz ale RTE de transport (RTE-T) sunt stabilite n Regulamentul Consiliului nr. 2236/95 de stabilire a normelor generale de acordare a ajutorului financiar comunitar, care cuprinde i dispoziii pentru dezvoltarea parteneriatelor public-privat (PPP). Regulamentul Consiliului a fost modificat de Regulamentului 1655/99, care acoper perioada 2000-2006. Acesta a repartizat 515 milioane pentru RTE-T, din care mai mult de 55% sunt rezervate transportului feroviar i mai puin de 25% transportului rutier. Prin Regulamentul nr. 807/2004 al Parlamentului European i al Consiliului a fost adoptat o modificare a acestor reguli.

4 Pentru informaii suplimentare privind aciunile luate dup accidentul vasului Prestige: http://www.europa.eu.int/comm/dgs/energy_transport/publication/memos/2004_11_maritime_security_en.pdf

118

Capitolul 8

Pn acum numeroase proiecte RTE au beneficiat de sprijin financiar din bugetul comunitar prin linia bugetar RTE, precum i prin fondurile structurale i Fondul de Coeziune. i Banca European de Investiii (BEI) a contribuit mult la finanarea acestor proiecte prin mprumuturi. n prezent este discutat o nou propunere de reguli financiare cu o cofinanare considerabil mai ridicat i 1 miliard pentru garantarea creditelor pe perioada 2007-2013. 3.2. RTE de transport i rile din Europa Central i de Est ncepnd cu 1990, au fost inute trei conferine paneuropene de transport (Praga - 1990, Creta - 1994 i Helsinki - 1997) ntre Comisia European, ONU, CEMT (OCDE), statele membre UE i rile din Europa Central i de Est. n cursul acestor conferine au fost aprobate 10 coridoare de transport multimodal paneuropean i 4 zone paneuropene. Coridoarele au fost create: Pentru a asigura o legtur ntre principalele reele de transport ale rilor (tere) n curs de aderare i statele membre UE; Pentru a elimina congestiile pe reeaua de transport n aceast perioad i n viitorul apropiat; Pentru a mri calitatea tuturor modurilor de transport; Pentru a scdea numrul de accidente i impactul asupra mediului. n plus, a fost lansat un proces de evaluare global a necesitilor de infrastructur ale rilor aderente, aa numitul proces TINA (Evaluarea necesitilor infrastructurii de transport n Europa Central i de Est). Obiectivul a fost de a defini reelele TINA n rile Europei Centrale i de Est n acelai mod ca n Decizia 1692/96 (privind liniile directoare RTE) i de a transforma "abordarea de coridor" de la Helsinki ntr-o adevrat "abordare de reea" de transport. Raportul final a fost publicat n octombrie 1999. n aceste ri, care au aderat la UE n mai 2004, reeaua TINA a fost integrat n RTE-T. 3.3. Parteneriatele public-private Dincolo de problemele tehnice, lipsa banilor este principalul motiv al finalizrii lente a RTE-T. CE a nceput s pun accentul pe parteneriatele public-private (PPP) ca posibil soluie. Aranjamentele PPP sunt propulsate de efortul de a limita fondurile publice necesare acoperirii necesarului de investiii i de a crete calitatea i eficiena serviciilor publice. n 1997, Comisia a emis o Comunicare privind finanarea proiectelor reelelor transeuropene de transport prin parteneriatul dintre sectoarele public i private (COM (97)0453 final). n martie 2003, DG REGIO al Comisiei a emis Linii directoare pentru un parteneriat public-privat reuit, iar n iunie 2004 un Ghid de studii de caz PPP. n aprilie 2004, DG MARKT din cadrul Comisiei a deschis o discuie public prin Cartea Verde privind PPP i dreptul comunitar referitor la contractele de achiziii publice i concesiuni.
119

Capitolul 8

4. EXPERIENA MINISTERULUI TRANSPORTURILOR, POTEI I TELECOMUNICAIILOR DIN REPUBLICA SLOVAC N TRANSPUNEREA I PUNEREA N APLICARE A ACQUIS-ULUI COMUNITAR N DOMENIUL TRANSPORTURILOR 4.1. Coordonarea UE n Republica Slovac La nceputul procesului de negociere, n vederea coordonrii, au fost create uniti de integrare european n fiecare organism central al administraiei publice slovace. naintea aderrii Slovaciei la UE, coordonarea procesului de negociere a fost organizat pe capitole de negociere. Fiecare capitol de negociere avea propriul su grup de lucru. La Ministerul Transporturilor, Potei i Telecomunicaiilor din Republica Slovac (MTPT RS) au fost nfiinate dou grupuri de lucru, unul pentru capitolul 9, referitor la politica n domeniul transporturilor, i unul pentru capitolul 19, privind telecomunicaiile i tehnologia informaiilor. Grupurile de lucru era alctuite din experi ai MTPT RS i experi din alte ministere i organisme guvernamentale implicate. ntregul proces de negociere era coordonat la nivel central de Secretariatul Guvernului i de Ministerul Afacerilor Externe. Dup aderarea Slovaciei la UE, structura de coordonare a fost modificat pentru a ine cont de necesitile decurgnd din poziia de stat membru cu drepturi depline. n locul grupurilor de lucru au fost create grupuri de coordonare, cte unul pe organism (central) executiv al administraiei de stat. Ca i nainte, grupurile de coordonare erau alctuite din experi ai MTPT RS i experi din alte ministere i organisme guvernamentale implicate. Procesul de coordonare cu UE este coordonat la nivel central de Secretariatul Guvernului i de Ministerul Afacerilor Externe, care a preluat conducerea acestui proces. ntruct proiectul de Tratat de instituire a unei Constituii pentru Europa propune o implicare mai mare a parlamentelor naionale n procesul legislativ al UE, parlamentul slovac este informat cu privire la ntreaga agend a UE. Comitetul parlamentar slovac pentru afaceri europene funcioneaz ca organ de coordonare al parlamentului slovac. Membrii i experii si pot participa la procesul de coordonare cu UE de la nceput i pot raporta poziiile parlamentului slovac ctre organismele implicate la toate nivelurile, inclusiv guvernul. n prezent este creat un sistem special de informare pentru sprijinirea procesului.

4.2. Experiena ctigat prin transpunerea i punerea n aplicare a acquis-ului comunitar n domeniul transporturilor Republica Slovac a nchis n mod provizoriu negocierile cu privire la capitolul 9 politica n domeniul transporturilor n aprilie 2002. Republica Slovac nu a solicitat nici o perioad de tranziie. Cu toate acestea, UE a prezentat aranjamente de tranziie cu privire la accesul reciproc treptat la piaa european de cabotaj pentru operatorii slovaci din sectorul transportului rutier pentru o durat maxim de cinci ani (2 ani, rennoibil pentru nc 2 ani iar apoi iari pentru un an). Ultimul raport de monitorizare al Comisiei Europene cu privire la starea de pregtire a
120

Capitolul 8

Republicii Slovace pentru aderarea la UE din septembrie 2003 a declarat c transportul nu era un domeniu problematic, dei n anumite domenii Republica Slovac ndeplinise numai parial angajamentele i cerinele i trebuia s fac eforturi mai mari pentru finalizarea pregtirilor de aderare. Printre acestea se numrau n principal transportul rutier, i n special acquis-ul social, iar n domeniul tehnic zone precum limitatoarele de vitez, inspeciile tehnice auto ale vehiculelor utilitare, tahografele digitale i echipamentele sub presiune transportabile. De asemenea, raportul a subliniat faptul c trebuia mbuntit considerabil coordonarea ntre autoritile de aplicare relevante, iar capacitatea administrativ trebuia ntrit n continuare. n plus, trebuia realizat alinierea juridic n domeniul transportului feroviar (nc nu fusese nfiinat o autoritate feroviar de reglementare), iar n domeniul transportului aerian trebuia obinut calitatea de membru deplin n Joint Aviation Authorities. Principalele sarcini de armonizare au fost finalizate prin modificarea legislaiei existente la sfritul anului 2004 i nceputul anului 2005. Mai exist unele restane i un deficit de transpunere (cam o duzin de directive), iar Comisia European a transmis cteva scrisori de avertizare ca prim etap n cadrul procedurilor privind nclcarea dreptului comunitar n temeiul Tratatului CE. Pn acum, Comisia European nu a obiectat fa de vreo transpunere necorespunztoare a directivelor n legislaia slovac din domeniul transporturilor. Republica Slovac nu are nici un document cadru n domeniul transporturilor. Documentul de baz pentru sectorul transporturilor este intitulat Principiile Politicii de Stat n domeniul Transporturilor n Republica Slovac. Acesta a fost aprobat de guvern n 1993 i a fost actualizat i detaliat n 2000. n prezent este n curs de finalizare Politica n domeniul transporturilor a Republicii Slovace pentru 2015. Exist 4 acte referitoare la transportul rutier i infrastructur, 3 acte referitoare la cile ferate i cte un act referitor la transportul aerian, navigaia fluvial i transportul maritim. Acestea au fost modificate de cteva ori i completate cu decrete. Dispoziiile cu caracter tehnic sunt uneori transpuse prin decrete ale MTPT RS i ordonane de guvern. La data aderrii, acordurile internaionale n domeniul transporturilor erau armonizate n ntregime cu acquis-ul comunitar (cu excepia Acordului de cer deschis cu SUA). n ceea ce privete infrastructura rutier (autostrzi i drumuri expres), guvernului i este prezentat anual o evaluare cu previziuni pentru urmtorii patru ani. Principalele probleme referitoare la armonizarea legislaiei slovace cu acquis-ul comunitar n cursul perioadei de preaderare au fost: Dimensiunea uria a acquis-ului n sectorul transportului; Lipsa implicrii depline i a interesului tuturor actorilor relevani; Faptul c numeroase organisme s-au simit ameninate de punerea n aplicare a acquis-ului comunitar; Lipsa general de bani i de experien. MTPT RS a ncercat s nainteze treptat i s dobndeasc experien prin proiecte de nfrire finanate de Phare i s implice toi partenerii competeni n procesul de punere n aplicare.
121

Capitolul 8

O alt dificultate important a fost traducerea corespunztoare a acquis-ului comunitar. Unitatea central de traduceri (UCT) a Secretariatului Guvernului nu a putut asigura o traducere corespunztoare a acquis-ului comunitar n domeniul transporturilor n limba slovac. n consecin, Institutul de Cercetri pentru Transporturi a ndeplinit aceast sarcin pentru MTPT RS, n timp ce UCT a furnizat revizuirea final a traducerii. Aceasta a accelerat semnificativ procesul de armonizare, ntruct la nceput muli experi slovaci n diverse moduri de transport nu erau familiarizai cu limbajul oficial al UE.

5. PARTENERIATE PUBLIC-PRIVATE N REPUBLICA SLOVAC Guvernul slovac a promis s realizeze o autostrad Est-Vest pn n 2010. n acelai timp, guvernul vrea s lanseze euro pe 1 ianuarie 2009, ceea ce oblig statele membre s ndeplineasc criteriile Pactului de Stabilitate i Cretere i n principal s reduc substanial deficitul bugetului de stat. Deoarece nu sunt suficieni bani de la buget pentru finanarea autostrzii promise pn n 2010, guvernul slovac ncearc s pun accentul pe PPP. n iunie 2004, MTPT RS a ales o companie de consultan pentru consiliere n privina autostrzii Est-Vest. Compania de consultan i MTPT RS au convenit c o seciune de 93,96 km (divizat n 8 pri) ar putea fi alocat PPP. Compania de consultan a propus anumite modificri tehnice care au dus la economii de circa 10% din costuri, iar cele 8 proiecte au fost combinate n 5 pachete. Aceasta a recomandat metoda DBFO (Design, Build, Finance, Operate and Transfer - proiectare, construire, finanare, exploatare i transfer) n locul metodei BOT (Build, Operate, Transfer - construire, exploatare, transfer). Conform firmei de consultan, opiunea proiectrii autostrzii de ctre concesionari ar putea reduce costurile ntreinerii i ar accelera procesul. Firma de consultan a propus acordarea concesiunii pe o perioad de 25-30 de ani (Legea privind achiziiile publice permite 30 de ani). MTPT RS ar urma s fie autoritatea contractant n numele guvernului. n prezent, Ministerul de Finane al Republicii Slovace a publicat o Comunicare privind crearea condiiilor pentru PPP. Aceast comunicare solicit pregtirea politicii de stat pentru PPP i exprim necesitatea ca Ministerul de Finane s monitorizeze utilizarea banilor publici pentru PPP. Guvernul va lua n curnd o decizie final asupra acestui document.

Documentele oficiale i informaiile relevante pot fi gsite la urmtoarele adrese: DG Transport i Energie al Comisiei Europene: http://www.europa.eu.int/comm/transport/index_en.html Agenia European de Siguran Maritim: http://www.emsa.eu.int/ Agenia European de Siguran Aerian: http://www.easa.eu.int/home/index.html

122

Capitolul 9

CAPITOLUL 9
POLITICA UE N DOMENIUL ENERGIEI I TRANSPUNEREA I PUNEREA N APLICARE A ACESTEIA N ROMNIA
Lavinia Ileana Andrei*
1. ISTORICUL POLITICII EUROPENE N DOMENIUL ENERGIEI De la nceput, energia s-a aflat n centrul construciei europene. Dou din cele trei Comuniti Europene instituite n anii '50 vizau anumite tipuri de energie. Totul a nceput pe 9 mai 1950, cnd ministrul de externe francez Robert Schuman a anunat un plan, conceput de consilierul francez Jean Monnet, un fost om de afaceri, care propunea punerea n comun a produciei europene de crbune i oel sub o autoritate comun. Declaraia Schuman a fost considerat un prim pas n direcia unei Europe unite un ideal care n istoria Europei de pn atunci fusese urmrit numai prin for. Belgia, Republica Federal Germania, Italia, Luxemburg i Olanda au acceptat propunerea francez, iar cele ase ri au semnat la Paris, pe 18 aprilie 1951, Tratatul de instituire a Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului (CECO). A fost nfiinat o nalt Autoritate, creia guvernele statelor membre i-au transferat o parte semnificativ a puterilor lor suverane n domeniul produciei de crbune i oel. CECO a avut un asemenea succes, nct comerul cu crbune i oel ntre cei ase a crescut cu 129% n primii cinci ani. ncurajai de succesul CECO, cei ase au ncercat s continue integrarea n domeniul militar i politic. Dup respingerea Comunitii Europene de Aprare de ctre parlamentul francez n 1954, liderii europeni au decis s continue unificarea Europei n direcie economic. La o reuniune istoric de la Messina, n Italia, din iunie 1955, a fost lansat proiectul crerii unei piee comune. Au fost negociate dou tratate europene: Comunitatea Economic European (CEE), cu obiectivul fuzionrii pieelor naionale separate ntr-o pia unic care ar fi asigurat libera circulaie a bunurilor, persoanelor, capitalurilor i serviciilor, cu o gam larg de politici economice comune, i Comunitatea European a Energiei Atomice (CEEA sau Euratom), pentru sprijinirea utilizrii energiei nucleare n scopuri panice. Cei ase au semnat tratatele de instituire a acestor dou Comuniti pe 25 martie 1957, la Roma. Deseori numite Tratatele de la Roma, acestea au fost ratificate n acelai an i au intrat n vigoare n ianuarie 1958.

2. POLITICA ACTUAL A UE N DOMENIUL ENERGIEI La peste 40 de ani de la instituirea cadrului Comunitilor Europene, politica n domeniul energiei continu s joace un rol crucial n integrarea european. Cele mai

*Preedintele Fundaiei TERRA MILENIUL III, Romnia.

123

Capitolul 9

recente modificri ale Tratatelor CE i UE nc nu au reuit s includ un capitol separat privind energia. Totui, politica n domeniul energiei a fost incorporat n lista obiectivelor Tratatului CE (articolul 3u), iar msurile n domeniul energiei pot fi adoptate n temeiul diverselor dispoziii legale din tratate. Msurile generale de politic n domeniul energiei pot fi adoptate n temeiul articolelor din Tratatul CE referitoare la piaa intern (articolele 94 i 95) i n temeiul articolului 100 (dificulti de aprovizionare). Msuri strns legate de politica n domeniul energiei pot fi adoptate i n baza titlului Mediul (Titlul XIX, articolul 175 alineatul (2)). n plus, tratatul CE menioneaz reelele transeuropene, care includ i infrastructura energetic (titlul XV, articolele 154, 155 i 156, n coroborare cu articolul 158). n ceea ce privete crbunele, tratatul CECO a expirat n 2002. Referitor la energia nuclear, tratatul CEEA (Euratom), n special articolele 40-76, permit adoptarea unor msuri n domeniul investiiilor, societilor mixte i aprovizionrii. Articolele 92-100 din tratatul CEEA pot fi utilizate pentru adoptarea msurilor referitoare la piaa comun n domeniul energiei atomice. Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa propune pentru prima dat introducerea unui capitol referitor la politica n domeniul energiei (articolul III-157). Politica UE n domeniul energiei era nc orientat ctre obiectivele pe termen lung n domeniul energiei, stabilite pentru prima dat n 1995 n Cartea Alb a Comisiei privind politica n domeniul energiei a UE (COM (95) 682), urmat de Cartea Verde Ctre o strategie european pentru securitatea aprovizionrii cu energie (COM (02) 769 i COM (02) 321). Comisia, Parlamentul i Consiliul subliniaz faptul c politica n domeniul energiei trebuie s fac parte din obiectivele generale ale politicii economice a UE, bazat pe integrarea pieei i dereglementare: Intervenia public trebuie limitat la ceea ce este strict necesar pentru a salvgarda interesul i bunstarea publice; Dezvoltare durabil, Protecia consumatorului, i Coeziunea economic i social. Totui, dincolo de aceste obiective generale, politica n domeniul energiei trebuie s urmreasc obiective care reconciliaz competitivitatea, securitatea aprovizionrii i protecia mediului nconjurtor. n afara acestor obiective generale, UE a stabilit diverse obiective sectoriale, reprezentnd cadrul politicii UE n domeniul energiei: Meninerea procentajului de combustibil solid (crbune) n consumul total de energie (n special prin creterea competitivitii capacitilor de producie); Creterea ponderii gazelor naturale n bilanul energetic;
124

Capitolul 9

Stabilirea unor condiii de siguran maxim ca cerin preliminar pentru proiectarea, construcia i exploatarea centralelor nucleare; Creterea ponderii surselor de energie regenerabil. Dei UE a obinut un succes greu de negat n urmrirea acestor obiective, rata de succes a diverselor state membre n atingerea acestor obiective este nc foarte inegal. Politica comun a UE n domeniul energiei are dou componente eseniale: Funcionarea pieei interne n domeniul energiei Securitatea surselor de energie

2.1. Piaa intern a energiei O pia competitiv n domeniul energiei ajut la utilizarea eficient a acesteia. n trecut, pieele naionale ale gazelor naturale i energiei electrice erau insule separate n UE, aprovizionarea i distribuia fiind n minile unor monopoluri. n prezent, aceste piee au fost deschise concurenei. Deschiderea pieelor energiei electrice i gazului natural n sectorul energetic, finalizarea pieei interne necesit eliminarea a numeroase obstacole i bariere comerciale, armonizarea politicilor fiscale i de stabilire a preurilor, precum i msuri n privina normelor i standardelor i a reglementrilor referitoare la mediu i siguran. n urma directivelor adoptate n 1990 i 1991 privind tranzitul electricitii i gazului, pe 25 iulie 1996 (Directiva 96/92) a fost convenit o nou deschidere a reelelor de electricitate pentru marii clieni industriali (accesul terilor la reea). Directiva 98/30 pentru piaa gazului natural a fost adoptat pe 22 iunie 1998. Comisia raporteaz anual ctre Parlament cu privire la punerea n aplicare a acestor dou directive. Pieele energetice pentru electricitate i gaz natural se vor deschide n ntregime concurenei pn n 2005 (2007 pentru consumatorii casnici), dup cum s-a stabilit n dou directive adoptate n 2003 (Directiva 2003/54 privind deschiderea pieei energiei electrice i Directiva 2003/55 privind deschiderea pieei gazului natural). Regulamentul 1228/2003 privind condiiile de acces la reea pentru schimburile transfrontaliere de energie electric completeaz aceste dou directive. Conform legislaiei europene, autoritile naionale de reglementare sunt nsrcinate cu supravegherea obligaiilor de serviciu public i asigur securitatea aprovizionrii i stabilirea tarifelor. Etichetarea sursei de energie n viitor, sursa de energie electric va trebui etichetat n mod adecvat. Pentru a consolida concurena pe piaa intern a energiei electrice i pentru a promova investiiile n infrastructura energetic i securitatea aprovizionrii, Comisia a lansat noi iniiative n 2003 (COM (03) 740 i COM (03) 743) i, de asemenea, a propus un nou regulament privind accesul la reelele de transport al gazului natural (COM (2003) 741).

125

Capitolul 9

Impozitarea produselor energetice Directiva 2003/96 a introdus un nou sistem european de impozitare a produselor energetice. Funcionarea adecvat a pieei interne i realizarea obiectivelor celorlalte politici ale UE necesit niveluri minime de impozitare la nivel european pentru cele mai multe produse energetice, inclusiv energia electric, gazul natural i crbunele. n plus, impozitarea produselor energetice i, dac este cazul, a energiei electrice, este unul din instrumentele disponibile pentru atingerea obiectivelor Protocolului de la Kyoto. Aceast directiv lrgete domeniul de aplicare al sistemul UE al ratei minime, limitat n prezent la uleiuri minerale, pentru a include toate produsele energetice, n principal crbune, gaz natural i electricitate. Protecia consumatorului Consumatorii nu numai c au dreptul s-i aleag furnizorul, ci i dreptul la o aprovizionare cu gaz natural i energie electric la preuri rezonabile. Consumatorii cu venituri sczute sau cei care locuiesc n regiuni periferice nu trebuie s se team c vor fi debranai sau c li se vor impune preuri excesive fiindc furnizorul a decis c sunt prea mici sau prea departe pentru a fi luai n considerare. Furnizarea de nclzire i energie pentru aceste grupuri este considerat un serviciu public i ntotdeauna va exista un furnizor implicit pentru furnizarea unui serviciu.

2.2. Securitatea aprovizionrii cu energie a UE Uniunea European este un actor cheie pe piaa energetic internaional, fiind cel mai mare importator i al doilea consumator de energie din lume. Energia este un factor economic i geopolitic major. Totui, Uniunea European depinde de importuri pentru jumtate din aprovizionarea sa cu energie, iar aceast dependen ar putea urca pn la 70% n 2030. Pentru gazul natural, dependena ar putea ajunge la 70%, pentru petrol 90%, iar pentru crbune chiar 100%. Cel mai probabil, extinderea va consolida aceste tendine, n ciuda faptului c anumite noi state membre i unele state candidate sunt productori de energie primar (de exemplu, Polonia produce crbune, iar Romnia produce petrol i gaze naturale). Aceast situaie impune adoptarea a diferite msuri, specificate de Comisia European n Cartea Verde din 2001, Ctre o strategie european pentru securitatea aprovizionrii cu energie. Conform Comisiei, msurile din sectorul energetic ar trebui s urmreasc un flux de energie mai stabil, sprijinind n final eforturile Uniunii de asigurare a pcii, stabilitii, securitii i prosperitii. Pentru aceasta, procesul de extindere a UE are de jucat un rol cheie. 3. ASPECTE SECTORIALE ALE POLITICII UE N DOMENIUL ENERGIEI 3.1. Crbune i ali combustibili solizi n acest domeniu, obiectivele sunt promovarea utilizrii crbunelui i creterea competitivitii produciei interne, pentru a realiza o cretere substanial a consumului de combustibili solizi. Sunt importate cantiti mari de crbune, deoarece crbunele
126

Capitolul 9

importat este mult mai ieftin dect crbunele intern. Subveniile mari necesare n Germania i Spania se confrunt cu o rezisten din ce n ce mai mare din partea cumprtorilor, consumatorilor i furnizorilor de alte surse de energie. Chestiunea dac UE ar trebui s permit continuarea subvenionrii crbunelui dup 2006 i ce nivel de producie ar trebui permis rilor productoare de crbuni este n prezent controversat.

3.2. Hidrocarburi Obiectivele politicii UE n domeniul energiei sunt nlocuirea ieiului cu alte forme de energie, ncurajnd concomitent prospectarea (explorarea platformei continentale etc.) i exploatarea pe plan intern a hidrocarburilor. Securitatea aprovizionrii trebuie ncurajat prin diversificarea surselor i prin norme UE privind rezervele obligatorii: statele membre trebuie s pstreze stocuri de 90 de zile pentru principalele produse petroliere, n baza cifrelor din anul anterior.

3.3. Energia nuclear i combustibilii nucleari Energiei nucleare nc i se acord un rol cheie n obiectivele politicii europene n domeniul energiei. Totui, dezastrul de la Cernobl din 1986 a fcut ca energia nuclear s fie foarte controversat. Abandonarea energiei nucleare este n cel mai bun caz o perspectiv pe termen mediu. n orice caz, trebuie depuse mai multe eforturi pentru ameliorarea standardelor de siguran ale centralelor nucleare. n ciuda tratatului CEEA, puterile Comisiei nu sunt adecvate. De exemplu, nu exist standarde uniforme pentru siguran i deeuri i nu a fost instituit o procedur UE de consultare privind centralele situate n apropierea granielor. De asemenea, nu exist dispoziii europene clare pentru depozitarea i transportul combustibililor nucleari sau a deeurilor nucleare i persist dificulti n stabilirea unor standarde de baz pentru protecia mpotriva radiaiilor. Nu exist un sistem adecvat european de informare i monitorizare n cazul unor defeciuni la centralele atomice i nu s-au convenit proceduri de urgen n cazul unui dezastru. n Cartea Verde privind securitatea energetic, energia nuclear a fost clasificat (mpreun cu crbunele, petrolul i sursele de energie regenerabil) ca o opiune energetic mai puin dect perfect. S-a pus problema modalitilor prin care UE ar putea dezvolta tehnologii i reactoare de fuziune n viitor, ar putea fi mrit sigurana nuclear i s-ar putea gsi o soluie la deeurile nucleare. ntruct sigurana nuclear nu mai putea fi privit dintr-o perspectiv exclusiv naional i datorit pregtirilor pentru extindere, n ianuarie 2003 Comisia a propus o nou abordare pentru sigurana facilitilor nucleare i a deeurilor nucleare (COM (03) 32).

3.4. Sursele de energie regenerabil i eficiena energetic Promovarea energiei regenerabile este unul din principalele obiective ale politicii UE n domeniul energiei. Dup cum s-a afirmat mai sus, obiectivul este de a dubla ponderea surselor regenerabile n consumul total de energie i creterea surselor de energie
127

Capitolul 9

regenerabil pentru piaa energetic intern la 22,1% din energia total produs (Directiva 2001/77). Decizia 1230/2003 privind energia inteligent pentru Europa cuprinde msuri concrete de promovare a surselor regenerabile i de mrire a eficienei energetice. Au fost nfiinate subprograme de sprijinire a proiectelor de dezvoltare durabil i a proiectelor de extindere a cooperrii ntre UE i rile n curs de dezvoltare n domeniul surselor de energie regenerabil. Programul cadru se ridic la 200 milioane EUR i acoper perioada 2003-2006, dei att Comisia, ct i Parlamentul European au solicitat mai muli bani. Directiva 2002/91 privind performanele energetice ale cldirilor (n special izolarea, climatizarea, utilizarea surselor de energie regenerabil) a fost adoptat n 2003. Aceast directiv stabilete o metod de calculare a performanelor energetice ale cldirilor i cerine minime pentru cldiri mari noi i existente, precum i pentru certificarea energetic. Cu propunerea de directiv din iulie 2002 (COM (02) 415), Comisia dorete s nainteze n direcia dezvoltrii i utilizrii cogenerrii, ori a centralelor electrice de termoficare (CET). Aceast propunere, care a determinat controverse att n Consiliu, ct i n Parlamentul European, a fost adoptat de PE i Consiliu n februarie 2004 (Directiva 2004/8/CE). Aceast directiv este o component cheie a strategiei UE de eficien energetic i economisire a energiei i pentru reducerea emisiilor de CO2. De asemenea, urmrete s mreasc securitatea aprovizionrii cu energie. Prevede un cadru de reglementare pentru promovarea i dezvoltarea generrii simultane, ntr-un singur proces, a cldurii i a puterii electrice sau mecanice. Aceast directiv introduce dispoziii privind reeaua de electricitate, chestiuni privind tariful, precum i unele referitoare la definirea raportului energie-cldur i a unitilor de cogenerare. Prin introducerea unor dispoziii armonizate la nivel comunitar, aceasta urmrete s depeasc divergenele actuale, cnd unele state membre au deja scheme de sprijin i obiective pentru cogenerare, n timp ce altele nc nu au dispoziii privind producerea de electricitate prin cogenerare. n decembrie 2003, Comisia a propus o nou directiv (COM (03) 739) pentru sprijinirea eficienei energetice n UE i pentru promovarea pieei de servicii energetice (precum iluminat, nclzire, ap cald, ventilare etc.).

4. PROIECTE DE CERCETARE, DEZVOLTARE I DEMONSTRATIVE Programul cadru de cercetare al UE cuprinde multe proiecte de C&D i demonstrative n domeniul energiei care sprijin obiectivele de politic n domeniul energiei ale UE. Aceste proiecte urmresc s mreasc nivelul de acceptare, competitivitatea i domeniul de aplicare al energiei tradiionale (de exemplu, sigurana reactoarelor i gestiunea deeurilor radioactive; gazificarea i lichefierea n cazul crbunelui), s ncurajeze adoptarea formelor noi de energie (surse alternative de energie, tehnologii noi pentru o aprovizionare durabil cu energie, fuziune nuclear) sau s sprijine economisirea energiei i utilizarea raional a acesteia.

128

Capitolul 9

5. EFECTUL DE SER I COOPERAREA INTERNAIONAL UE i-a subliniat angajamentul pentru combaterea efectului de ser i sprijinirea cooperrii internaionale n acest domeniu. Totui, propunerea din 1992 de instituire a unei taxe pe dioxid de carbon i energie (COM (92) 0226) nu a fost nc pus n aplicare, datorit opoziiei puternice a unor state membre i a sectoarelor industriale, precum i datorit lipsei de sprijin din partea principalilor competitori (SUA i Japonia). Importana convenirii un plan de aciune pentru reducerea gazelor cu efect de ser (n special CO2) a devenit clar la conferina ONU de la Kyoto din decembrie 1997 i la conferina ce a urmat la Milano n decembrie 2003. UE a promis s-i reduc emisiile de CO2 cu 8%, pn n 2008-2012, fa de nivelurile din 1990. Dup o dezbatere lung i controversat n iulie 2003, directiva privind emisiile de gaze cu efect de ser (2003/87) a fost acceptat. Aceasta va crea, ncepnd cu 2005, cel mai mare aranjament din lume pentru comercializarea emisiilor.

6. RILE CANDIDATE I ACQUIS-UL POLITICII N DOMENIUL ENERGIEI Punerea n aplicare a acquis-ului de ctre rile candidate necesit nu numai o legislaie adecvat, ci i instituii funcionale. Aceasta include nfiinarea i funcionarea unor organisme de reglementare cerute n directivele privind energia electric i gazele naturale, precum i a unei autoriti de siguran nuclear. Elementele cheie ale acquis-ului din sectorul energetic acoper att legislaia primar, ct i cea secundar n domeniile politicii energetice a UE menionate mai sus. Statele candidate trebuie n special: S decid cu privire la ansamblul politicii n domeniul energiei, cu orare clare de restructurare a sectorului; S se pregteasc pentru piaa intern a energiei (n principal directivele privind gazele naturale i energia electric; directiva privind energia produs din surse de energie regenerabil); S mbunteasc reelele energetice pentru a crea o adevrat pia european; S se pregteasc pentru situaii de criz, n special prin constituirea unor stocuri de petrol pentru 90 de zile; S abordeze consecinele sociale, regionale i de mediu ale restructurrii minelor; S risipeasc mai puin energie i s mreasc utilizarea energiilor regenerabile, precum energia eolian, hidroenergia, energia solar i cea obinut prin biomas, n bilanul energetic al acestora; S mreasc sigurana centralelor nucleare pentru a asigura producerea energiei electrice la un nivel ridicat de siguran nuclear; S se asigure c deeurile nucleare sunt gestionate n mod responsabil i s se pregteasc pentru punerea n aplicare a controalelor de securitate Euratom asupra materialelor nucleare.

129

Capitolul 9

7. NEGOCIERILE DE ADERARE LA UE ALE ROMNIEI N CAPITOLUL ENERGIE Negocierile de aderare dintre Romnia i UE au nceput la Conferina de aderare pe 13 martie 2002. Capitolul 14 Energie a fost nchis pe 30 iunie 2004. Romnia a declarat c accept n ntregime acquis-ul comunitar n domeniul energiei n vigoare la 31 decembrie 2000. De asemenea, Romnia a declarat c va aplica acquis-ul comunitar n domeniul energiei n momentul aderrii, cu excepia Directivei Consiliului 68/414/CEE (modificat de Directiva Consiliului 98/93/CE) care impune statelor membre obligaia de a menine stocuri minime de iei i/sau produse petroliere, pentru care a cerut o perioad de tranziie pn la 31 decembrie 2011. Romnia a declarat c este pregtit s examineze dezvoltarea ulterioar a acquis-ului comunitar din domeniul energiei, intrat n vigoare dup 31 decembrie 2000, i s informeze n mod sistematic Conferina de Aderare sau Consiliul de Asociere cu privire la legislaia i msurile adoptate pentru punerea n aplicare a acquis-ului nou sau, dac este cazul, cu privire la dificultile ce pot aprea la transpunerea acestuia. La punerea n aplicare a acquis-ului comunitar n domeniul energiei, Romnia a declarat c va lua n considerare acquis-ul de mediu n domeniile controlului polurii aerului, controlului polurii industriale i gestionrii riscului de poluare, obligaie asumat prin semnarea Protocolului de la Kyoto la Convenia-cadru a Naiunilor Unite asupra schimbrilor climatice, ratificat prin legea nr. 3/2001, a Tratatului Cartei Energiei, ratificat prin legea nr. 14/1997, i a tratatului EURATOM. Limitele de timp pentru transpunerea i aplicarea directivelor specifice privind energia, cu relevan pentru protecia mediului nconjurtor, sunt coordonate cu cele referitoare la transpunerea acquis-ului de mediu. 8. TRANSPUNEREA I PUNEREA N APLICARE N ROMNIA A LEGISLAIEI UE PRIVIND ENERGIA n 2003, Romnia a adoptat strategia energetic naional pe termen mediu prin intermediul Foii de parcurs n domeniul energetic din Romnia, instituind un plan de aciune pentru consolidarea sectorului i integrarea acestuia n piaa energiei din UE. Reglementarea, autorizarea i controlul n sectoarele energiei electrice i gazelor naturale se realizeaz de ctre ANRE (Autoritatea Naional de Reglementare n domeniul Energiei) i ANRGN (Autoritatea Naional de Reglementare n domeniul Gazelor Naturale). n ceea ce privete sectorul electricitii, ncepnd cu ianuarie 2004 nivelul de deschidere a pieei a atins 40%. Plafonul de eligibilitate pentru consum a fost redus de la 40 GWh/an la 20 GWh/an. Preurile i tarifele pentru electricitate sunt reglementate de ANRE n mod transparent i sunt publicate n Monitorul Oficial (MO). Foaia de parcurs n domeniul energetic conine de asemenea msuri de restructurare i privatizare a sectorului energetic. Restructurarea SC Electrica SA n 2002 a deschis calea ctre privatizarea unitilor nou nfiinate. Ca o consecin a procesului de restructurare n sectorul termoelectric, pe pia funcioneaz n prezent 6 companii mari.
130

Capitolul 9

n ceea ce privete sectorul gazului natural, n ianuarie 2004 piaa a fost deschis pn la 40%. Plafonul de eligibilitate pentru consum a fost redus de la 4 milioane mc/an la 3 milioane mc/an. Pe 1 septembrie 2003 au fost eliminate subveniile ncruciate pentru sectoarele casnic i industrial. Reglementarea preurilor i tarifelor pentru gazele naturale este efectuat de ANRGN n mod transparent, acestea fiind publicate n MO. n sectorul carbonifer un important proces de restructurare vizeaz modernizarea sectorului minier. n sectorul eficienei energetice toate directivele au fost transpuse i vor fi puse n aplicare, cu excepia celor referitoare la eficiena energetic n cldiri i la promovarea biocombustibililor pentru transport, care ar trebui transpuse pn la sfritul anului 2005.

Documentele oficiale i informaiile relevante pot fi gsite la urmtoarele adrese: Comisia European, Direcia General pentru Extindere: http://europa.eu.int/comm/enlargement/index.htm Fia tematic nr. 43 a Task Force Extindere, Parlamentul European: http://www.europarl.eu.int/enlargement/briefings/43a1_en.htm Activiti ale UE n domeniul energiei: http://europa.eu.int/pol/ener/index_en.htm Legislaie UE existent privind energia: http://europa.eu.int/eurlex/lex/en/repert/index_12.htm Activiti ale UE n domeniul mediului: http://europa.eu.int/pol/env/index_en.htm EU business, serviciu independent online de informaii de afaceri cu privire la Uniunea European: Politica UE n domeniul energiei: http://www.eubusiness.com/guides/energy Comerul de emisii n UE: http://www.climnet.org/EUenergy/ET.html#IntroET Comitetul Economic i Social European: http://www.esc.eu.int/pages/en/home.asp Delegaia Comisiei Europene n Romnia: http://www.infoeuropa.ro/ieweb/jsp/default.jsp Emerging Markets Online: http://www.emerging-markets.com/reports/R138/default.asp
131

Capitolul 9

Euractiv, portal media independent: http://www.euractiv.com/Article?tcmuri=tcm:29-117935-16&type=News Informaii privind oportunitile de finanare UE: http://www.eucenter.org/funding.php

132

SECIUNEA 3
POLITICA AGRICOL COMUN A UE

Capitolul 10

CAPITOLUL 10
POLITICA AGRICOL COMUN A UE
Laurent Van Depoele*
1. INTRODUCERE Recentele rezultate negative ale referendumurilor privind Tratatul Constituional din Frana i Olanda au indicat i faptul c societatea civil este preocupat de sectorul agricol n general i de politica agricol comun (PAC) a UE, n special. Se pare c agricultura a devenit un cuvnt murdar. Chiar i Comisia European, n perspectivele financiare prezentate n februarie 2004, a pus cheltuielile agricole n capitolul bugetar conservarea i gestionarea resurselor naturale. Contribuabilii consider c pltesc prea mult pentru aceast politic comun. Consumatorii solicit alimente sigure (securitatea aprovizionrii nu mai este o problem) i calitate. Ecologitii acuz sectorul agricol de poluare masiv a pmntului i apelor. Liber-schimbitii doresc o liberalizare total a comerului, frontiere deschise i eliminarea subveniilor la export. Dar mai surprinztor este c i fermierii par s conteste PAC: circa 67% dintre fermierii francezi au votat mpotriva proiectului de tratat constituional la referendumul din 29 mai 2005. Care este problema PAC? n ceea ce privete ocuparea forei de munc, fermierii reprezint ntre 5% i 6% din populaia activ; 60% dintre acetia sunt fermieri cu fraciune de norm i 55% au peste 55 de ani. De la 1 mai 2004 (data aderrii a 10 noi state membre) avem circa 10-11 milioane de fermieri n UE-25. Contribuia agriculturii n PIB este nc n scdere. n consecin, s-ar putea presupun c agricultura este doar o chestiune marginal n viaa politic a UE. Acest lucru ar fi totui complet greit. Agricultura i politica regional au fost chestiuni foarte importante n negocierile de extindere. Agricultura are o prezen instituional considerabil n UE din cauza competenei comunitare aproape exclusive i deoarece fermierii i organizaiile naionale i europene ale acestora funcioneaz foarte eficient la nivel european. De asemenea, au suporteri foarte puternici, precum proprietarii de terenuri, instituiile financiare, sectorul agroalimentar etc. Cum putem explica rolul preeminent al agriculturii n UE?

2. DE CE I CUM ESTE ABORDAT AGRICULTURA N TRATATUL DE LA ROMA? Trei motive pot explica includerea agriculturii n Tratatul de la Roma. n primul rnd, semnatarii tratatului aveau experiena a dou rzboaie mondiale i erau convini de importana aprovizionrii cu alimente i a securitii alimentare. n momentul redactrii
* Profesor de politic european la Universitatea Catolic din Leuven, Belgia; Visiting Professor la Colegiul Europei, Bruges, Belgia. 135

Capitolul 10

Tratatului de la Roma, cei ase membri aveau o autosuficien a produciei alimentare de numai 81%. n al doilea rnd, din punct de vedere politic, Frana, cu aproximativ 28% din populaia activ ocupat n sectorul agricol, a aprat, mpreun cu Italia, necesitatea unui tratament specific al sectorului agricol n tratat ca o compensaie a avantajelor pe care crearea unei uniuni vamale le-ar fi acordat statelor mai industrializate, ca Republica Federal Germania. Al treilea factor a fost ntr-adevr numrul ridicat de fermieri din acea perioad n cele mai multe state membre, reprezentnd o putere electoral considerabil. Obiectivele PAC au fost stabilite n articolul 39 din Tratatul de instituire a CEE din 1957 (n prezent, articolul 33 din Tratatul de instituire a Comunitii Europene TCE) i vizau o productivitate agricol mai ridicat, un nivel de trai echitabil pentru fermieri, stabilitatea preurilor, o aprovizionare regulat i preuri rezonabile pentru consumatori. La conferena de la Stresa din iulie 1958 privind introducerea PAC, Comisarul pentru agricultur de atunci, Sicco Mansholt, a reuit s conving cele ase state membre, n plus fa de obligaiile din tratat, s formuleze trei principii de baz ale PAC: Unitatea pieei: libera circulaie a produselor agricole n Comunitate i fixarea unor preuri agricole comune; Preferina comunitar: produsele de origine comunitar ar trebui s aib preferin fa de importurile ieftine din ri tere (originea prelevrilor agricole pentru importurile ieftine); Solidaritatea financiar: toate cheltuielile datorate introducerii organizrilor comune ale pieei trebuie acoperite de bugetul comunitar. n baza acestor obiective i principii, a fost fixat un sistem n care preurile au fost componenta central a politicii pieei comune. Preurile au jucat trei roluri: preurile ridicate ghideaz producia i duc la creterea productivitii agriculturii (articolul 33 TCE), declaneaz mecanisme de intervenie i asigur protecia extern comun. Preul de intervenie, care este mai sczut cu un anumit procentaj dect preul ideal sau int, este preul la care birourile de intervenie din statele membre trebuie s cumpere produsele de la fermierii lor cnd aduc produsele spre depozitare. Pentru fructele i legumele care nu pot fi stocate exist un pre de retragere. Prin acest sistem, Comisia a sperat s poat garanta un nivel de trai echitabil fermierilor, precum i sigurana aprovizionrilor i stabilizarea pieei (articolul 33 TCE). innd cont de principiul solidaritii financiare, a fost instituit Fondul European de Orientare i Garantare Agricol (FEOGA), care a absorbit rapid ntre 70% i 80% din bugetul comunitar. Fermierii au descoperit rapid beneficiile organizrilor comune ale pieei pentru produsele lor, prin garantarea unui pre minim i a proteciei fa de preurile pieei mondiale prin prelevri agricole. Cnd doreau s-i exporte produsele pe piaa mondial, unde preurile sunt n general mult mai sczute dect n interiorul Comunitii, acetia le puteau vinde la preuri sczute i primeau restituiri la export pltite de FEOGA.

136

Capitolul 10

3. NECESITATEA REFORMELOR PAC n anii '80, deficienele acestui sistem au devenit evidente. Preul garantat pentru fermieri a dus la supraproducie i surplusuri. A fost perioada caracterizat de munii de unt i lapte praf i de lacurile de vin, suportate desigur de contribuabil. Fermierii, dup ce au descoperit c sistemul funciona contrar principiilor economice de baz ale cererii i ofertei i c erau pltii i pentru produse pentru care nu existau debuee, au ncercat s-i mreasc producie prin toate mijloacele posibile (insecticide, pesticide etc.), acordnd prea puin atenie mediului nconjurtor i calitii produselor lor. Consumatorii au fost nemulumii de preurile interne relativ ridicate i calitatea destul de proast a produselor. Acest ultim punct a devenit evident pentru toi consumatorii cu ocazia izbucnirii bolii vacii nebune. n sfrit, au aprut probleme cu lumea exterioar, n ceea ce privete aspectele de comer internaional ale PAC. ntr-adevr, rile exportatoare au fost foarte nemulumite de sistemul prelevrilor la importul produselor agricole ieftine ale acestora n UE sau de concurena produselor UE pe piaa mondial, acestea fiind puternic subvenionate prin restituiri la export. La mijlocul anilor '80 a devenit inevitabil discutarea acestor chestiuni la nivel internaional n cursul Rundei Uruguay a GATT, care ulterior, n 1995, a devenit Organizaia Mondial a Comerului (OMC). 3.1. Primele reforme PAC din anii '80 i '90 innd cont de problemele interne, societatea civil avnd ndoielile sale cu privire la PAC (contribuabili, consumatori, ecologiti), de presiunea extern n cursul Rundei Uruguay i de perspectiva extinderii, UE nu avea alt opiune dect s reformeze PAC. n primul rnd, a fost introdus conceptul multifuncionalitii, acesta nsemnnd c fermierul nu este doar un productor de alimente, dar este responsabil i de mediu, peisaj i calitatea vieii rurale. Deoarece fermierul produce i un bun public, acesta ar trebui remunerat din bugetul UE pentru aceasta. Aici putem gsi un motiv al introducerii plilor directe, care au devenit aplicabile prima dat prin reforma McSharry din 1992. Aceste pli directe au fost i un rspuns la criticile din cursul negocierilor GATT, unde UE a convenit s scad sprijinirea preului intern i subveniile la export. Prin aceast reducere, fermierii ar trebui s piard muli bani, deoarece preul garantat a fost sczut mai mult ctre preurile pieei mondiale. De aceea, plile directe au fost astfel vzute ca o compensare de 80% a pierderii de venit, cunoscnd c, n conformitate cu articolul 33 TCE, UE nc avea obligaia de a se preocupa de un nivel de trai echitabil pentru populaia agricol. 3.2 Agenda 2000 i reforma Fischler din 2003 Reforma Agendei 2000 a continuat n direcia produs de reforma McSharry: mai multe pli directe pentru fermieri i reducerea preului de intervenie. Reforma cu adevrat fundamental a fost cea introdus de comisarul Franz Fischler i adoptat de Consiliu n 2003. Elementul de baz este introducerea unui program de plat unic (PPU) sau a plii unice pe exploataie, care este o plat anual ctre
137

Capitolul 10

productori, nlocuind cele mai multe ajutoare directe existente, independent de ceea ce produc i care se bazeaz pe plile medii primite n perioada 2000-2002. Acesta este principiul decuplrii, care este o ndeprtare clar de la sprijinirea produciei, n direcia sprijinirii productorilor. Acesta acord fermierilor libertatea de a produce pentru cererea pieei i promoveaz o agricultur durabil din punct de vedere ecologic i economic. n plus, simplific PAC pentru fermieri i administratori i, de asemenea, ntrete poziia UE n negocierile OMC din cursul rundei Doha. Pentru noile state membre, PPU este denumit programul de plat unic pe suprafa i permite plata unor sume uniforme pe hectar pn la un plafon naional stabilit n acordurile de aderare. Al doilea principiu de baz al acestei reforme este eco-condiionalitatea, un pas n direcia unei agriculturi durabile din punct de vedere ecologic. Acest principiu leag PPU de respectarea mediului, sigurana alimentelor, sntatea animalelor i plantelor i standardele de bunstare animal i de cerina de a pstra toate terenurile agricole n condiii agricole i de mediu bune. Pentru noile state membre sunt obligatorii numai condiiile agricole i de mediu bune. Al treilea principiu este modularea. Pentru a finana msurile suplimentare de dezvoltare rural, toate plile directe (PPU i alte ajutoare directe nc existente) vor fi reduse cu 3% n 2004, 4% n 2006 i 5% ncepnd cu 2006. Totui, plile directe mai mici de 5.000 de euro pe exploataie pe an nu vor fi reduse. Reducerile de modulare nu se vor aplica rilor aderente nainte ca plile directe s ating nivelurile UE. Faptul c banii ar trebui transferai de la plile directe la msurile de dezvoltare rural este o ilustrare clar a sistemului actual cu doi piloni al PAC. Primul pilon cuprinde msuri legate de pia i ajutoare directe pentru fermieri i, n msura n care acestea nc exist, pentru anumite produse cu intervenie public i restituiri la export. Al doilea pilon abordeaz msuri de dezvoltare rural (vezi mai jos, punctul 3 din prezentul capitol) i programe agroecologice i de pensionare anticipat, mpdurirea terenurilor agricole i alocaii compensatorii n zonele defavorizate ale UE. Msurile din pilonul 1 sunt finanate 100% din bugetul UE prin Fondul European de Garantare Agricol FEGA care nlocuiete FEOGA-Seciunea Garantare, aprobat de Consiliul Agricol de la 30 mai 2005, n timp ce msurile din pilonul 2 vor fi cofinanate de Fondul Agricol European pentru Dezvoltare Rural FAEDR care nlocuiete FEOGA-Seciunea Orientare. n sfrit, reforma din 2003 a instituit i un al patrulea principiu numit disciplina financiar, care instaureaz un mecanism pentru reducerea ulterioar ale plilor cnd plafoanele globale asupra cheltuielilor PAC, fixate de Consiliul European de la Bruxelles din 2002 pentru perioada 2007-2013, sunt n pericol de a fi depite. 4. DEZVOLTAREA RURAL CA AL DOILEA PILON AL PAC De la sfritul anilor '80 i n special de la comunicarea Comisiei Europene privind Viitorul societii rurale din 1988, s-a contientizat faptul c dac societatea rural va trebui meninut ca o parte fundamental a modelului european de societate, trebuia promovat o multitudine de activiti economice i sociale n zonele rurale, n afar de agricultur i silvicultur, pentru a contribui la dezvoltarea durabil. Zonele rurale sunt
138

Capitolul 10

descrise ca entiti teritoriale cu o structur economic i social coerent de activiti economice diversificate i pot include sate, orae mici i centre regionale1. Trecerea la o pia unic a fcut mai imperativ dect oricnd reducerea disparitilor dintre regiunile napoiate confruntate cu handicapuri structurale i crearea unor regiuni de succes i mai prospere n interiorul Comunitii Europene. n consecin, angajamentul n vederea atingerii coeziunii a fost stabilit n Actul Unic European din 1987. Tratatul de la Maastricht (1993) a consolidat nu numai acest angajament, ci i temeiul juridic al politicilor de dezvoltare rural ale UE, ancorndu-le ferm n contextul eforturilor UE de a atinge coeziunea economic i social prin adugarea cuvintelor inclusiv al zonelor rurale n articolul 130a2. n 1997, Consiliul Agricol a recunoscut c pstrarea unui esut rural viu, care reflect tiparul societii europene, este un obiectiv important. De asemenea, ar trebui menionat c n Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa, noiunea coeziune economic i social a fost extins pentru a include i noiune coeziune teritorial (Partea III, articolul III-116). 4.1. Structura economic a zonelor rurale Semnificaia agriculturii ca surs de ocupare a forei de munc i ca procentaj n economia naional scade, n timp ce agricultura rmne principala utilizare a terenurilor. Studiile referitoare la politicile regionale i de coeziune indic faptul c populaia i activitatea economic s-au deplasat n centrele urbane i c deseori exist o distribuie inegal a activitilor economice pe teritoriul UE. De aici i necesitatea coeziunii teritoriale sau a unei dezvoltri economice mai policentrice. Creterea net a populaiei a fost n zonele urbane, n timp ce n zonele rurale declinul populaiei ocupate n agricultur a fost n multe cazuri compensat de o cretere a populaiei rurale care nu este ocupat n agricultur, iar n anumite locuri nu este ocupat n nici o activitate (imigrarea pensionarilor). De aceea, modificarea structurii demografice a populaiei rurale (mbtrnire) nu reflect ntotdeauna creterea oportunitilor de angajare n afara agriculturii, n sectorul industrial i n servicii. Atta vreme ct agricultura a fost industria rural dominant, sprijinirea agriculturii a fost oferit i n sperana c ameliorarea sectorului ar crea n schimb efecte directe i indirecte de angajare care ar beneficia populaiei rurale. Deoarece agricultura nu mai este motorul dezvoltrii economice n zonele rurale, politica de dezvoltare rural necesit punerea accentului pe mbuntirea ocuprii forei de munc i activitile neagricole. Totui, n ciuda unor provocri economice i demografice importante, dezvoltarea durabil a fost observat n anumite zone rurale. De aceea, ruralitatea nu este n mod necesar sinonim declinului i de asemenea nu mai este sinonim agriculturii. Dei exist multe ameninri, exist i noi oportuniti pentru zonele rurale. Pentru multe dintre aceste activiti economice, precum turismul, producia alimentar i
1

Terluin, I. J. Rural regions in the EU. Exploring differences in economic development, de Nederlandse Geografische Studies, Utrecht, Groningen, 2001. 2 n prezent articolul 158 TCE. 139

Capitolul 10

silvicultura, zonele rurale rmn dependente de resursele naturale i de un mediu natural sntos. Preocuprile de mediu n cretere ale unei pri a populaiei ar putea de asemenea s aduc noi oportuniti n mediul rural. Dac dorim s meninem o diversitate ridicat a speciilor de plante i animale, nu trebuie doar s pstrm zonele rurale pentru parcuri naionale i rezervaii ale biosferei, ci i s elaborm soluii economice durabile pentru populaia ce triete acolo. De asemenea, zonele rurale ar putea beneficia de creterea nevoii de a dezvolta surse de energie regenerabil, de la parcuri eoliene i solare pn la producia de biomas. Patrimoniul natural i cultural al zonelor rurale ar trebui de asemenea s fie un obiectiv major a politicii de dezvoltare rural. Siturile istorice, tradiiile culturale i sociale, peisajele umanizate, fauna i flora, zonele de agrement, ecosistemele, structurile de populare sunt toate elemente care nu pot fi transferate sau recreate altundeva i sunt considerate de OCDE3 infrastructuri rurale. Unele dintre aceste infrastructuri sunt comercializabile, dar cele mai multe pot fi considerate bunuri publice, furnizate de anumii locuitori rurali, dar utilizate n principal de populaia urban. Dezvoltarea rural este un proces multidimensional i multisectorial. Acesta nu include numai schimbrile curente din agricultur i silvicultur, ci i evoluiile din industria rural. Schimbrile din economia Europei de la industria bazat pe materiale i producie la serviciile bazate pe informaii i cunoatere vor aduce noi activiti n mediul rural. Multe locuri de munc devin independente de locaie. n anumite pri ale UE suntem deja martorii introducerii noii economii, precum microntreprinderile, producia de software i parcurile de producie high-tech. Aceste activiti neagricole sunt extrem de importante pentru noile state membre aflate n mijlocul procesului de restructurare a sectorului lor agricol, pentru a evita depopularea unor zone rurale deseori foarte frumoase. 4.2. Regulamentul privind dezvoltarea rural propus pentru 2007-2013 Politica de dezvoltare rural a UE a evoluat ca parte a evoluiei PAC, de la o politic abordnd problemele structurale ale sectorului agricol la o politic adresnd rolurile multiple ale agriculturii n societate i, n special, provocrile dintr-un context rural mai larg. Regulamentele privind dezvoltarea rural au mers n paralel cu regulamentele referitoare la Fondurile Structurale pentru urmtoarele perioade: 1989-1993, 1994-1999 i 2000- 2006. n acest moment, proiectul de regulament privind dezvoltarea rural pe perioada 20072013 este n discuia Consiliului. Ideile Comisiei sunt foarte clare. Conform propunerii, politica de dezvoltare rural se va concentra pe trei axe de baz: prima urmrete mbuntirea competitivitii agriculturii i silviculturii i prevede posibilitatea finanrii, printre altele msuri destinate mbuntirii potenialului uman i restructurrii potenialului fizic;
3

The contribution of amenities to rural development, OCDE Paris, 1994.

140

Capitolul 10

a doua ax abordeaz mediul i amenajarea teritoriului i include msuri agroecologice, bunstarea animal, mpdurirea terenurilor agricole i plile de handicap natural pentru zonele defavorizate (de exemplu, cnd fermierii trebuie s lucreze pe pante abrupte); a treia ax abordeaz dezvoltarea rural n sens larg i ilustreaz o abordare multisectorial real cu msuri destinate creterii calitii vieii n zonele rurale prin finanarea unor msuri ca diversificarea economiei rurale, servicii, renovarea satelor, restaurarea patrimoniului rural. n final, proiectul de regulament dorete de asemenea s generalizeze strategiile de dezvoltare local nvate din experiena Leader. Proiectele mici de dezvoltare local bazate pe o abordare de jos n sus pot fi finanate n fiecare din cele trei axe menionate mai sus. n conformitate cu propunerea Comisiei privind perspectivele financiare pentru 2007-2013, pot fi disponibilizate anual 11-12 miliarde de euro pentru dezvoltarea rural, la care va contribui i sistemul modulrii.

4.3. Iniiativa LEADER LEADER (Liaison Entre Actions de Dveloppement de lconomie Rurale Legtura dintre aciunile de dezvoltare a economiei rurale) este o Iniiativ Comunitar, un instrument financiar special de politic structural pe care Comisia European l propune statelor membre din proprie iniiativ. LEADER reprezint o abordare de jos n sus bazat pe selecia celor mai bune planuri de dezvoltare local ale grupurilor de aciune locale reprezentnd parteneriate public-privat. UE suport cheltuielile de exploatare (circa 2 miliarde euro pentru perioada 2000-2006) ale grupurilor de aciune local, proiecte de cooperare ntre acestea i proiecte pilot experimentale. De asemenea, sprijin construirea capacitii i pregtete terenul necesar strategiilor de dezvoltare local. LEADER este proiectat s ajute actorii rurali s mbunteasc potenialul pe termen lung al regiunii lor locale. Este destinat s ncurajeze punerea n aplicare a unor strategii integrate, de nalt calitate i originale, pentru dezvoltarea durabil. LEADER ca atare nu va mai exista dup 2006 ca Iniiativ Comunitar; totui filosofia Leader va fi pstrat n programele de dezvoltare rural, deoarece s-a dovedit vital pentru mrirea participrii cetenilor n deciziile de dezvoltare local.

5. CTEVA CONCLUZII PAC s-a schimbat fundamental n comparaie cu originile sale, pentru a putea rspunde necesitilor societii civile i ale actorilor internaionali. Analiznd discuiile recente din Consiliul European cu privire la perspectivele financiare 2007-2013, putem fi siguri c reforma din 2003 nu a fost ultima. Dezbaterea cu privire la PAC va continua muli ani de acum nainte. Politica de dezvoltare rural, care trebuie privit ca o prioritate european, este conceput s sprijine comunitile rurale n care agricultura, dei nu mai este fora dominant din zonele rurale, joac nc un rol important. Fermierii ar trebui ajutai n
141

Capitolul 10

procesul de ajustare la PAC reformat, n special n noile state membre i statele candidate. Vitalitatea socioeconomic a zonelor rurale necesit locuri de munc i n afara agriculturii, cum ar fi n microntreprinderi, ntreprinderi mici i mijlocii, meteuguri i artizanat. Infrastructura de comunicaii european n curs de apariie ofer de asemenea noi posibiliti n zonele rurale foarte periferice. Serviciile legate de informaii, precum cele bancare, serviciile de sntate de nalt calitate, nvmntul superior i formarea profesional (nvmnt la distan) ar putea sosi n aceste zone, fcndu-le mai atractive.

Bibliografie: The contribution of amenities to rural development, OCDE, Paris, 1994. Terluin, I. J. Rural regions in the EU. Exploring differences in economic development, de Nederlandse Geografische Studies, Utrecht, Groningen, 2001.

Documentele oficiale i informaiile relevante pot fi gsite la urmtoarele adrese: Comisia European, DG Agricultur: http://europa.eu.int/comm/agriculture/index_en.htm Comitetul Organizaiilor Profesionale Agricole din Uniunea European: http://www.cogeca.be/en/copa.asp OMC, seciunea Trade in Agriculture: http://www.wto.org/english/tratop_e/agric_e/agric_e.htm Parlamentul European, Comitetul privind agricultura i dezvoltarea rural: http://www.europarl.eu.int/committees/agri_home.htm

142

Capitolul 11

CAPITOLUL 11
PUNEREA N APLICARE A POLITICII AGRICOLE COMUNE N POLONIA
Katarzyna Okon*
` 1. INTRODUCERE De la 1 mai 2004 Polonia a devenit unul din cele 25 de state membre ale Uniunii Europene. nainte de 2004, n calitate de stat candidat, Polonia a trebuit s-i ajusteze politicile, economia i legislaia la cele ale UE. Pentru Polonia i celelalte state candidate, aceasta a fost precondiia necesar incorporrii pieelor acestora n piaa intern a UE, ceea ce nsemna aplicarea mecanismelor politicilor UE din prima zi a aderrii, inclusiv mecanismele politicii agricole comune (PAC). Procesul integrrii n UE prea s ofere oportuniti substaniale agriculturii poloneze: accesul la piaa UE, extinderea sectorului agroalimentar, precum i disponibilitatea unor fluxuri financiare nerambursabile i a sprijinului financiar. Totui, integrarea n UE nsemna i ameninri semnificative la adresa agriculturii poloneze: costuri enorme de adaptare i de modernizare a sectorului pentru a ndeplini condiiile de funcionare n UE i pentru minimizarea decalajului de dezvoltare dintre agricultura polonez i sectorul agroalimentar mai modern din UE. Deoarece dreptul comunitar din domeniul agriculturii constituie majoritatea legislaiei adoptate de instituiile UE, capacitatea Poloniei de a pune n aplicare i de a asigura respectarea acestei legislaii a constituit unul din elementele cheie ale procesului de preaderare. Dreptul comunitar din domeniul agriculturii cu excepia domeniului legislaiei veterinare i fitosanitare const n cea mai mare parte din regulamente; de aceea, legislaia era direct aplicabil la data aderrii i nu necesita transpunere din partea statelor candidate. n domeniile veterinar i fitosanitar, legislaia comunitar este alctuit n cea mai mare parte din directive foarte detaliate. Sarcina substanial a oricrui stat candidat este de a pune n aplicare legislaia comunitar, ceea ce nseamn, pe de o parte, transpunerea directivelor i asigurarea la nivel legal a aplicrii regulamentelor i, pe de alt parte, asigurarea aplicrii practice a dispoziiilor comunitare de ctre instituiile naionale, fermieri sau firme. De aceea, n cursul pregtirilor de aderare s-a pus accentul pe capacitatea statului candidat de a pune n aplicare i de a asigura respectarea acquis-ului comunitar. Pentru a prezenta ambele aspecte ale punerii n aplicare a PAC n Polonia, prima parte a acestui capitol va discuta problemele situaiei agriculturii poloneze care influeneaz aplicarea mecanismelor PAC. Deoarece aceste probleme au fost luate n considerare n mod inevitabil n cursul negocierilor de aderare din domeniul agriculturii, vor fi

* Specialist principal, Directorul Unitii Agricole, Oficiul Comitetului pentru Integrare European, Varovia, Polonia 143

Capitolul 11

prezentate pe scurt i rezultatele acestor negocieri. n a doua parte a capitolului vor fi discutate problemele referitoare la punerea n aplicare a dreptului comunitar din domeniul agriculturii. 2. AGRICULTURA N POLONIA N PERIOADA DE PREADERARE n perioada de preaderare, agricultura polonez a fost (i nc este) un sector important al economiei poloneze: ntr-o populaie total de 38,2 milioane, 14,6 milioane (38,2%) locuiau n mediul rural; ponderea forei de munc ocupate n agricultur n totalul populaiei active era n 2003 de circa 18%, iar ponderea agriculturii n PIB se ridica la aproximativ 3%. Suprafaa agricol utilizat (SAU) era de circa 16,2 milioane hectare, respectiv 51,7% din suprafaa total a Poloniei. Un procentaj semnificativ al fermierilor, n special cei deinnd exploataii mici, aplic metode tradiionale de producie agricol, n principal sau exclusiv pentru asigurarea aprovizionrii cu alimente a familiilor lor. n ceea ce privete proprietatea asupra terenurilor agricole, nainte de tranziia la economia de pia din 1989 cea mai mare parte a terenurile din TECE era deinut de mari ferme colective sau de stat. De exemplu, n Ungaria 80% din teren era deinut de ferme colective cu o suprafa medie de 4.000 ha. n Republica Ceh, 60% din teren era deinut de ferme colective i nc 38% de ferme de stat, cu suprafee medii de 2.500, respectiv 9.500 ha. Totui, n cazul Poloniei, care reprezenta o excepie, numai circa 23% din teren era deinut de ferme colective sau de stat, iar 77% era deinut de proprieti mici cu o dimensiune medie de sub 7 ha. n prezent, terenurile agricole poloneze sunt utilizate de numeroase entiti diverse n ceea ce privete proprietatea, suprafaa, precum i tipul i scara produciei: aproape 95% din terenul agricol este utilizat de sectorul privat, din care 87% exploataii agricole private (ferme familiale). Sectorul public, deinnd 5% din terenurile agricole, cuprinde ferme ale Trezoreriei i persoane juridice de drept public, autoriti locale i exploataii agricole cu capital mixt, unde statul are o cot majoritar.

*n iunie 2004 Sursa: GUS

144

Capitolul 11

O caracteristic a agriculturii poloneze, compus n 2003 din circa 1 850 000 exploataii agricole, este diferenierea mare a suprafeei fermelor, de la un hectar la cteva mii de hectare. Acestea din urm se pot gsi att n sectorul privat, ct i n cel public. Cele mai mari exploataii agricole au fost nfiinate pe fostele ferme de stat. Problema fragmentrii fermelor apare numai n sectorul exploataiilor agricole private. Structura exploataiilor agricole difer semnificativ la nivel regional. n regiunile nordice i vestice ale Poloniei, structura exploataiilor agricole este dominat de ntreprinderi mari, dar celelalte regiuni sunt caracterizate de o agricultur la scar mic. n sudul Poloniei, dimensiunea medie a exploataiilor este de 3,3 ha SAU, n timp ce n nord-vest aceasta se ridic la 20 ha SAU. n 2000, n UE-15 existau 6,7 milioane exploataii agricole, numrul cel mai mare fiind n Italia (peste 2 milioane), Spania (aproape 1,3 milioane), Grecia (cca. 800 000) i Frana (644 000). Dimensiunea medie a exploataiei agricole din UE era n 2000 de 18,7 ha; n anumite state membre UE, aceasta era chiar mai mic dect n Polonia (Grecia 4,4 ha SAU, Italia 6,1 ha SAU). Extinderea fermelor existente este un proces permanent sprijinit cu credite prefereniale. Totui, datorit profitabilitii sczute a produciei agricole i a lipsei de capital, ritmul schimbrii structurii agrare este prea lent, iar preurile terenurilor rmn la un nivel relativ sczut.

*n iunie 2004 Sursa: GUS

145

Capitolul 11

n ceea ce privete nivelul de educaie n sectorul agricol, numrul de persoane cu educaie teriar, post-secundar sau secundar este mult mai redus n mediul rural dect n orae. Totui, n comparaie cu media UE-15, structura deintorilor de exploataii agricole din Polonia este mai favorabil. Numrul de deintori de exploataii agricole cu educaie teriar aproape s-a dublat n 7 ani (de la 2,6% n 1996 la 5,1% n 2002). Procentajul de deintori cu educaie post-secundar, secundar profesional i general a crescut considerabil, n timp ce ponderea deintorilor cu educaie primar, primar neterminat i fr educaie a sczut (de la 49,7% n 1996 la 34,8%). O reducere a ocuprii forei de munc n agricultur, o cretere a eficienei muncii i eliminarea omajului ascuns din agricultur sunt chestiuni majore ale agriculturii poloneze, pentru a ameliora, printre altele, veniturile familiilor agricultorilor. n acelai timp, abandonarea agriculturii sau gsirea unui nou loc de munc este extrem de dificil, datorit omajului ridicat din Polonia, fiind astfel necesare fonduri substaniale pe termen lung. Conform Recensmntului general al populaiei i locuinelor i Recensmntului agricol, desfurate n Polonia n 2002, 10 474 500 persoane, respectiv 27,4% din populaia Poloniei, locuiau n gospodrii legate de un utilizator de ferm (suprafa de peste 10 ari). 80% sau 8 504 900 persoane locuiau n mediul rural. Aceasta nseamn c 58,2% din totalul populaiei rurale avea legtur cu agricultura printr-o gospodrie comun. Sectorul agricol este incapabil s-i absoarb n ntregime fora de munc; circa 70% din populaia agricol este compus din lucrtori cu fraciune de norm. n comparaie cu rezultatele Recensmntului agricol general din 1996, numrul de persoane n exploataii agricole a sczut cu 1 084 700, respectiv 9,4%. Numrul de persoane care triesc din munca pe exploataii agricole este n scdere permanent, n timp ce acela al persoanelor ntreinute de fermieri sau fr surse lucrative de venit (n principal pensii pentru limit de vrst sau de invaliditate) este n cretere. Fa de alte categorii sociale, remunerarea muncii n agricultur este mult mai sczut. n comparaie cu remunerarea angajailor din alte sectoare ale economiei, fermierii ctig cu 36% mai puin. Un sondaj reprezentativ al bugetelor gospodriilor arat c ponderea veniturilor provenind din salarii i activiti independente rmne la un nivel sczut n gospodriile agricultorilor. Nivelul veniturilor agricultorilor i ponderea diverselor categorii n venitul total variaz, depinznd n principal de suprafa i tipul de producie. Aproape jumtate din exploataii au o orientare comercial, acestea producnd n principal pentru pia. Fermele reprezint o parte considerabil a resurselor totale de locuine. Ca i n alte ri, deintorii de ferme din Polonia au diverse surse de venit.

Sursa: GUS
146

Capitolul 11

Productivitatea terenurilor este mult mai sczut n Polonia dect n UE-15, aceasta fiind determinat de calitatea solului, climat i de o utilizare mai sczut a ngrmintelor chimice n producia agricol. Producia de alimente prin metode ecologice ntr-un mediu curat i sigur, fr ngrminte minerale i substane fitofarmaceutice sintetice, fr antibiotice, hormoni de cretere sau organisme modificate genetic crete n mod sistematic. Totui, potenialul unei astfel de producii legate de un mediu curat nu este exploatat n ntregime, n primul rnd datorit sprijinului sczut pentru fermele ecologice, n timp ce costurile de producie sunt ridicate. Datorit profitabilitii sczute a produciei agricole i a dificultilor ntmpinate n vnzarea produselor agricole ale fermelor, a existat o tendin n cretere de a lsa terenurile agricole n prloag, nefolosite. Conform Recensmntului agricol general din 2002, suprafaa total de teren agricol n prloag era de 2,3 milioane ha, ceea ce reprezenta 17,6% din suprafaa total. n 2003, suprafaa terenurilor lsate n prloag a sczut la 1,8 milioane ha. Reducerea produciei vegetale i relaia dezavantajoas de pre a produselor agricole duc la o scdere sistematic a ponderii agriculturii, silviculturii i vnatului n PIB. Deoarece domin solurile potrivite pentru secar i cartofi, Polonia este un productor important n aceste domenii: este al doilea productor mondial i european de secar i al aselea productor mondial i al doilea productor european de cartofi. n ceea ce privete producia de carne, n special carnea de porc, precum i laptele i oule de gin, Polonia se numr printre primii 15 productori mondiali i europeni. n 2003, producia agricol total a fost evaluat la 56,3 miliarde PLN (12,8 milioane euro) i era cu aproape 10% mai sczut dect n 1990. Producia vegetal sczut cu 21,2%, n timp ce valoarea produciei animaliere a crescut cu 2,2% n perioada respectiv. ntre 1990 i 2003, producia comercial a fluctuat de la 62,5% n 1990 la 50,1% n 1995 i la 64,9% n 2003. O mare parte a produciei agricole este utilizat pentru autoaprovizionarea fermelor i consum intern pentru producia animalier (furaje). n ciuda unei scderi a produciei vegetale, ponderea sa n producia total continu s fie mai ridicat dect cea a produciei animaliere, n timp ce n cazul produciei comerciale situaia este invers.

Sursa: GUS

147

Capitolul 11

3. NEGOCIERILE DE ADERARE N DOMENIUL AGRICULTURII Polonia i-a depus candidatura la UE n 1994. Procesul de negociere a nceput pe 31 martie 1998, cnd a avut loc prima reuniune a conferinei internaionale de aderare. Dup reuniune, sesiunile de analiz au nceput s stabileasc msura n care dreptul polonez corespundea legislaiei comunitare, iar apoi cele dou pri au elaborat documente de poziie pentru fiecare poziie de negociere. Poziiile de negociere asupra agriculturii au fost prezentate pe 16 decembrie 1999, iar negocierile n sine au nceput pe 14 iunie 2000. 3.1. Solicitrile Poloniei n cursul negocierilor de aderare n poziia sa de negociere, Polonia a declarat c va introduce, pn la 31 decembrie 2002, aranjamentele legale i instituionale care vor permite aplicarea instrumentelor PAC. Printre cele mai importante solicitri poloneze din acest capitol se numrau urmtoarele: Acoperirea agriculturii poloneze de PAC (pli compensatorii) i participarea agricultorilor polonezi la beneficiile oferite de instrumentele de pre, venit i instrumentele structurale; Alocarea de contingente de producie la un nivel care s reflecte potenialul natural al unei producii agricole care protejeaz mediul i care s garanteze surse stabile de venit pentru populaia agricol; Incorporarea pieei poloneze de produse agricole i alimentare n piaa unic european. Cele mai dificile aspecte ale negocierilor s-au referit la contingentele de producie pentru lapte, zahr alb i izoglucoz, amidon de cartof, nutre uscat i tutun. Polonia a propus aplicarea, timp de 2-3 ani dup aderare, a unui mecanism prin care produsele lactate care nu atingeau standardele UE asupra coninutului de microorganisme i celule somatice ar putea fi comercializate pe plan intern i pe pieele rilor tere. Perioada mai lung de ajustare a furnizorilor polonezi de produse lactate la standardele de calitate ale UE (dup data aderrii) ar ajuta la meninerea produciei de vaci de lapte la multe ferme, aceast producie fiind foarte important pentru agricultura polonez. De asemenea, Polonia a cerut admiterea la comercializarea intern i pe pieele rilor tere a crnii de vit (a crei producie n abatoare nu ndeplinete ntotdeauna toate cerinele veterinare ale UE). n Polonia exist numeroase uniti mici i mijlocii de prelucrare a crnii, destul de importante pentru pieele locale ale forei de munc. Acestea furnizeaz produse din carne adaptate la tradiiile i gusturile comunitilor locale. Unele dintre acestea au ndeplinit standardele UE nainte de aderare. n acelai timp, numeroase alte uniti s-au adaptat la aceste standarde i cerine. Totui, nainte de aderarea Poloniei s-a constatat c unele dintre unitile industriale nu reueau s ndeplineasc toate standardele tehnice i sanitare. Deoarece nchiderea acestora ar fi avut consecine dureroase de natur social i economic, a fost necesar aplicarea unei soluii care s permit distribuirea n timp a procesului de transformare al acelor uniti. De aceea, Polonia a cerut un acces limitat n timp pe piaa naional, precum i exportul n afara UE al produselor din carne produse de acele uniti.
148

Capitolul 11

n anumite cazuri, reglementrile poloneze asigurau un nivel mai ridicat de protecie fitosanitar dect legislaia UE, n special n ceea ce privete lista de organisme duntoare supuse controlului obligatoriu i unele cerine fitosanitare speciale. Polonia a considerat c abandonarea nivelului de protecie existent pe teritoriul su, precum i renunarea la standardele aplicate bunurilor importate din alte ri, ar duce la o degradare brusc a sntii plantelor i produselor vegetale i, n consecin, la pierderi considerabile pentru economia polonez. De asemenea, Polonia a solicitat accesul la pli directe dup aderare. Documentul de poziie a indicat provocrile financiare imense pe care urma s le ridice introducerea setului necesar de instrumente PAC (nainte de data solicitat pentru aderare). De aceea, Polonia solicita sprijin pentru instituirea unui sistem integrat de administrare i control i pentru funcionarea acestuia n primii trei ani dup aderare. Dup aderarea Poloniei la UE, acest sistem urma s ndeplineasc funciile de baz, permind administrarea i controlul eficient al fluxurilor de pli directe n bugetul polonez. O condiie major care trebuia ndeplinit de Polonia era asigurarea unui nivel adecvat de control la frontiera extern. Eliminarea frontierelor interne a depins de introducerea complet i eficient i de ntrirea sistemului de control veterinar i fitosanitar. 3.2. Acorduri ncheiate n cursul negocierilor de aderare Negocierile de aderare au fost finalizate n cursul Consiliului European de la Copenhaga de pe 12-13 decembrie 2002, cnd efii de stat i de guvern ai celor 15 state membre UE i cele zece state candidate au ajuns la un acord cu privire la o form de extindere a UE cu cele zece noi state membre, n 2004. n urma deciziei summit-ului de la Copenhaga, Ciprul, Republica Ceh, Estonia, Ungaria, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Republica Slovac i Slovenia urmau s adere la UE pe 1 mai 2004. n domeniul agriculturii s-au convenit urmtoarele: Cele 10 noi state membre vor introduce treptat plile agricole directe ntre 2004 i 2013. Plile directe vor ncepe la 25% din sistemul actual n 2004, vor atinge 30% n 2005, 35% n 2006 i vor crete cu cte 10 puncte procentuale, ajungnd la 100% din nivelul aplicabil n UE n 2013; Drept rspuns la cerinele Poloniei, n ultima etap a negocierilor aceast ofert a fost mbuntit prin realocarea unora dintre fondurile destinate dezvoltrii rurale, n valoare de 25% din aceast alocare n 2004, 20% n 2005 i 15% n 2006; De asemenea ca rspuns la poziia Poloniei, UE a convenit s creasc plafoanele de suplimentare pentru plile directe n anul 2004 pn la 55% din nivelul actualelor state membre, 60% n 2005 i 65% n 2006; mpreun cu alte state candidate, Polonia a negociat dou soluii ce urmau a fi aplicate numai n noile state membre: sprijin pentru fermele de semisubzisten i sprijin pentru fermierii care se adapteaz la standardele UE. Programul destinat fermelor de semisubzisten vizeaz ncurajarea
149

Capitolul 11

modernizrii fermelor i ajustarea acestora la cerinele unei producii comerciale, ceea ce va duce la venituri agricole mai mari. Programul va permite fermierilor s desfoare noi activiti sau s extind activitatea agricol desfurat n prezent, s investeasc n ferme, s-i amelioreze lichiditatea financiar i s atenueze efectele adverse ale perioadei de tranziie. n urma negocierii, sprijinul financiar prin intermediul acestei faciliti a ajuns la nivelul de 1250 EUR oferta iniial fusese de 750 EUR pentru 5 ani. Dac, dup trei ani, obiectivele planului de dezvoltare a fermelor nu sunt atinse, banii deja cheltuii nu vor trebui rambursai. Obiectivul sprijinului pentru fermierii care se adapteaz la standardele UE este de a-i asista pe acetia la atingerea cerinelor UE n ceea ce privete protecia mediului, sigurana i calitatea alimentelor, precum i bunstarea animal. Acest sprijin va fi disponibil timp de 5 ani de la aderarea Poloniei i va consta ntr-o subvenie de 200 EUR pe hectar, aproximativ 800 PLN, n primul an. Nivelul acestei pli va scdea pe msur ce ferma se adapteaz la cerinele UE. Au fost adaptate sau create anumite msuri de dezvoltare rural pentru a reflecta mai bine cerinele noilor state membre n primii ani dup aderare. Aceasta nseamn c pentru o perioad limitat, noile state membre vor putea utiliza fondurile de dezvoltare rural pentru programe destinate n mod specific sprijinirii restructurrii sectorului rural. Pentru gestionarea problemelor structurale din zonele rurale ale noilor state membre, a fost convenit o strategie ameliorat de dezvoltare rural, n valoare de 5,1 miliarde pentru anii 2004-06, cu o acoperire lrgit i n comparaie cu fondurile disponibile pentru rile UE existente mai important din punct de vedere financiar. Din ziua aderrii, o gam de msuri de dezvoltare rural (pensionarea anticipat a fermierilor, sprijin pentru zonele defavorizate sau zonele cu restricii de mediu, programe agroecologice, mpdurirea terenurilor agricole, msuri specifice pentru fermele de semisubzisten, nfiinarea grupurilor de productori, asisten tehnic, ajutoare speciale pentru atingerea standardelor UE) va fi cofinanat pn la un plafon maxim de 80% de ctre UE. Din Fondurile Structurale (FEOGA Seciunea Orientare) vor fi finanate msuri suplimentare de dezvoltare rural. n locul aplicrii programului standard de pli directe din actuala UE, noile state membre au opiunea, pe o perioad limitat, de a acorda fermierilor pli directe PAC sub forma unei pli decuplate pe suprafa (un program de plat simplificat). Pentru noul stat membru va fi calculat un deviz anual, n funcie de criteriile convenite, iar acesta va fi apoi mprit pe suprafaa agricol utilizat. Polonia a ales sistemul simplificat. O alt realizare polonez a fost acordul UE de a crete cu 1,5 milioane tone subcontingentul de livrare pentru contingentul de lapte acordat Poloniei, la un nivel total de 9,38 milioane tone. De asemenea, Polonia va avea o dispoziie tranzitorie de un an pentru alocarea contingentului de lapte productorilor individuali i n consecin va fi exonerat de plata unor prelevri suplimentare n primul an de existen a contingentului. Anumite uniti alimentare din unele state candidate au obinut o perioad de tranziie pentru a se moderniza n vederea ndeplinirii complete a cerinelor UE. Printre acestea se numr 52 de uniti din Republica Ceh, 54 din Ungaria, 97 din Letonia, 57 din Lituania, 721 din Polonia, 56 din Romnia, 5 din Slovenia i 12 din Slovacia. Atta timp
150

Capitolul 11

ct respectivele uniti beneficiaz de aceast perioad de tranziie, produsele originare din acestea vor fi comercializate numai pe piaa intern sau vor fi utilizate pentru a fi prelucrate n unitile interne menionate mai sus. Aceste produse vor purta un marcaj sanitar special. Toate unitile care nu beneficiaz de o perioad de tranziie vor trebui s respecte acquis-ul n momentul aderrii, iar produsele lor vor putea fi comercializate liber n UE. Pentru anumite fabrici de produse lactate din Polonia care vor respecta normele UE pn n 2006 (56, utiliznd linii de producie separate), a fost acceptat livrarea de lapte crud neconform cu normele UE, cu condiia ca produsele s fie marcate special i s nu fie comercializate sub nici o form n alt stat membru UE. Anumitor uniti li s-a acordat o perioad de tranziie pentru a se moderniza n vederea ndeplinirii pe deplin a cerinelor structurale pentru coteele de gini (numai nclinarea i nlimea coteelor). n privina chestiunilor fitosanitare, pe o perioad de 10 ani de la aderare Polonia va limita soiurile de cartofi plantate n Polonia la soiurile care rezist pe deplin (n laborator i pe teren) la Synchytrium endobioticum (Schilbersky) Percival, agentul care produce ria neagr a cartofului. De asemenea, Polonia are un aranjament tranzitoriu pentru introducerea pe pia a anumitor produse fitofarmaceutice pn la 31 decembrie 2006. Polonia poate permite comercializarea pn la epuizare a stocurilor de material forestier de reproducere acumulat nainte de 1 ianuarie 2004 i care nu ndeplinete toate dispoziiile directivei. Polonia a negociat un acord tranzitoriu de 3 ani pentru stabilirea criteriilor pentru recunoaterea preliminar a organizaiilor de productori n sectorul fructelor i legumelor la nivelul de 5 productori. De asemenea, Polonia a obinut un acord tranzitoriu de 5 ani pentru stabilirea pragului de recunoatere a unui grup de productori n sectorul tutunului la 1% din pragul de garantare pentru toate regiunile de producie din Polonia. S-a convenit c, n anumite condiii stabilite n acquis, Polonia poate utiliza termenul vin de fructe polonez i c Polonia poate utiliza denumirea vin polonez. De asemenea, Polonia a negociat un acord tranzitoriu de cinci ani pentru comercializarea laptelui de consum care nu respect cerinele UE privind coninutul de grsime. Acest lapte poate fi comercializat numai n Polonia sau exportat ntr-o ar ter. De asemenea, Polonia a negociat o aa-numit clauz de salvgardare aplicat n cazul apariiei anumitor dificulti specifice n sectorul agricol. Dificultile trebuie s fie grave i susceptibile s dureze sau s determine o deteriorare grav a situaiei economice dintr-un anumit domeniu. innd cont de problemele specifice ale sectorului agricol din Polonia, msurile luate de Comisie pentru a preveni perturbrile pieei n
151

Capitolul 11

temeiul clauzei de salvgardare economice generale pot include un sistem de monitorizare a fluxurilor comerciale dintre Polonia i alte state membre. 4. PUNEREA N APLICARE A LEGISLAIEI AGRICOLE N POLONIA Deoarece legislaia agricol comunitar constituie cea mai mare parte a legislaiei adoptate de instituiile UE conform statisticilor circa 90% din activitatea legislativ a instituiilor UE este dedicat agriculturii (circa 3000 de acte pe an) capacitatea Poloniei de a transpune i aplica acquis-ul comunitar a reprezentat un element cheie n procesul de preaderare. Conform dispoziiilor Acordului European care a intrat n vigoare pe 1 februarie 1994, precondiia major pentru integrarea economic a Poloniei n Comunitate era armonizarea legislaiei existente i viitoare a rii cu cea a Comunitii. Polonia a trebuit s depun toate eforturile pentru a se asigura c legislaia viitoare este compatibil cu legislaia comunitar. Armonizarea legislativ se extinde n special la protecia sntii i vieii oamenilor, animalelor i plantelor i protecia consumatorului. n afar de aceasta, obiectivele pe termen scurt i pe termen lung ale agriculturii poloneze au fost stabilite de Comisie. Printre obiectivele pe termen scurt s-au numrat necesitatea de a stabili o politic structural i de dezvoltare rural coerent, adoptarea cerinelor veterinare i fitosanitare, precum i modernizarea unitilor de prelucrare (sectoarele laptelui i crnii). Dezvoltarea capacitii de a pune n aplicare i de a asigura respectarea PAC i alinierea la acquis-ul agricol s-au numrat printre obiectivele pe termen mediu. Dup semnarea Acordului European, n Polonia s-a recunoscut faptul c apropierea Poloniei de legislaia UE nu are doar o dimensiune normativ, ci i una legat de civilizaie: ar permite integrarea societii poloneze, inclusiv a fermierilor i productorilor de alimente, n organismul socio-economic comun al Europei unite, reprezentat de UE. Intarzierile in implementarea legislatiei UE in agricultura au fost adesea cauzate de un numar de dificultati aparute in reconcilierea solutiilor normative din sistemul juridic polonez cu cele din sistemul comunitar. Pe de o parte, adaptarea dreptului polonez la standardele europene trebuie efectuat n conformitate cu principiile Constituiei Republicii Poloneze i cu normele unui stat de drept funcional i democratic, pe de alt parte, aceste principii i norme nu ar trebui s mpiedice adoptarea corespunztoare a legislaiei agricole poloneze n dreptul polonez. Pentru a se asigura punerea n aplicare a actelor juridice n conformitate dreptul comunitar (respectiv dispoziiile actului juridic pus n aplicare, precum i principiile juridice generale), Rezoluia nr. 16/94 a Consiliului de Minitri a prevzut ca fiecare proiect de act juridic sub form de lege transmis de guvern parlamentului s fie analizat innd cont de compatibilitatea acestuia cu legislaia UE. Evaluarea proiectelor de lege n privina compatibilitii cu dreptul european a devenit un instrument semnificativ de influenare a personalului ministerelor i oficiilor centrale
152

Capitolul 11

n procesul de ajustare legislativ. Din martie 1994 (de la intrarea n vigoare a legii) pn la jumtatea anului 1998 au fost emise peste 2.500 de avize privind compatibilitatea diverselor proiecte de acte normative cu dreptul european. n cursul procedurii stabilite de o rezoluie, circa 50 de acte au fost considerate incompatibile cu dreptul european i retrase de ctre administraie. Pe de alt parte, totui, au ieit la suprafa i puncte slabe ale rezoluiei de mai sus. Deoarece erau evaluate numai actele normative noi, legislaia deja existent nu era acoperit de un mecanism de control cu un aviz de compatibilitate. n plus, numai proiectele de legi ale guvernului erau supuse controlului. n consecin, o mare parte din noile acte juridice (aproximativ o treime) a fost exclus din evaluarea compatibilitii. Proiectele care treceau testul erau supuse i unor schimbri incompatibile cu dreptul UE atunci cnd ajungeau n Seim, ca i alte acte adoptate de parlamentul polonez. n acest sens, procedura evalurii compatibilitii a fost nlocuit de Legea nr. 13 a Consiliului de Minitri din 25 februarie 1997, Reglementarea activitii cabinetului, care a extins procedura la proiectele de acte normative i premisele sau tezele ale unui proiect de lege, n cazul n care trebuiau convenite i aprobate de Consiliul de Minitri. n plus, printr-o lege din 8 august 1996 a fost instituit Comitetul pentru Integrare European (un organism guvernamental, al crui preedinte este membru al Consiliului de Minitri); acesta a fost obligat s evalueze compatibilitatea cu dreptul european a tuturor proiectelor de acte normative redactate de guvern: legi, ordonane, ordine sau hotrri ale guvernului. Totui, ceea ce a stat n calea verificrii legilor transmise parlamentului de ctre guvern a fost o controvers legate de chestiunea interferenei unei instituii guvernamentale (respectiv Comitetul pentru Integrare European) n deciziile unui parlament suveran, n special atunci cnd avizul privind compatibilitatea ar fi avut un caracter obligatoriu. Pentru a menine coeziunea sistemului juridic polonez, n martie 1997 preedintele Comitetului pentru Integrare European a numit o echip de experi pentru armonizarea legislativ, ca parte a acestui comitet. Sarcina experilor individuali a fost de a pregti ntr-un anumit domeniu modificrile juridice indispensabile care ntr-un mod coerent i cuprinztor urmau s conduc la compatibilitatea dreptului polonez cu legislaia european. n ciuda msurilor menionate mai sus, avizele Comisiei Europene reflectate n rapoartele sale de monitorizare a pregtirilor de aderare ale Poloniei n privina ajustrilor juridice i instituionale din agricultura polonez nu au fost foarte optimiste. n raportul su din 1998, Comisia a menionat c mai trebuiau fcute progrese n alinierea legislaiei poloneze i n integrarea economic a sectoarelor agricol i rural. Dispoziiile actuale legate de politica de dezvoltare rural erau foarte departe de cerinele la care era supus Polonia n pregtirea aderrii. Restructurarea industriei agroalimentare a necesitat eforturi suplimentare pentru a deveni mai competitiv. Modernizarea facilitilor veterinare i fitosanitare la standardele UE a rmas o prioritate esenial. Erau necesare eforturi semnificative pentru instituirea organizrilor sectoriale ale pieei i pentru asigurarea respectrii legilor adoptate. Au fost necesare eforturi semnificative pentru consolidarea capacitii administrative, n special n ceea ce privete gestionarea administrrii PAC i n administraia veterinar central.
153

Capitolul 11

Dup un an, n 1999, raportul a afirmat c s-au fcut anumite progrese n adoptarea acquis-ului, mai ales n domeniile veterinar i fitosanitar. Planificarea i bugetarea structurilor instituionale necesare la nivel naional i regional a rmas deficitar. n special modernizarea stringent a facilitilor veterinare i fitosanitare nu a fost bugetat. Pe scurt, prioritile pe termen scurt ale Parteneriatului pentru Aderare din 1998 au fost ndeplinite numai parial. Conform raportului din 2000, Polonia fcuse progrese limitate n adoptarea acquisului. Mai rmneau multe de fcut, att la nivel legislativ, ct i instituional: clarificarea rolului ce trebuia jucat de instituiile care vor pune n aplicare FEOGA, nfiinarea Sistemul integrat de administrare i control (IACS)1, conform cerinelor legislaiei UE i introducerea politicilor de promovare a produselor, alinierea sistemului de gestiune pentru organizrile pieei la legislaia UE. Nu se fcuser alte progrese n alinierea legislaiei veterinare i fitosanitare. n raportul din 2001, Comisia a menionat c pregtirile de punere n aplicare a politicii agricole comun fuseser accelerate, n special n ceea ce privete ajustrile juridice. A fost adoptat un numr semnificativ de legi n domeniul agriculturii. Au fost lansate eforturi de aplicare practic a anumitor mecanisme ale PAC i a fost elaborat o serie de concepte pentru punerea n aplicare a mecanismelor PAC. Totui, nivelul de pregtire i punerea efectiv n aplicare a mecanismelor comunitare n domeniul agriculturii rmneau sczute n general, n special n ceea ce privete unele instrumente cheie, precum IACS. n privina chestiunilor orizontale, nu au existat schimbri majore n politica agricol a Poloniei. Statutul Ageniei de restructurare i modernizare a Agriculturii (ARMA) i a Ageniei Pieei Agricole (AMA) ca viitoare agenii pltitoare i instituii principale pentru gestiunea PAC a fost confirmat, iar capacitatea administrativ a acestora a continuat s fie ameliorat. A trebuit asigurat coordonarea dintre ambele organisme, ARMA i AMA. Punerea n aplicare a IACS a nceput mai trziu dect se anticipase i s-a confruntat cu obstacole considerabile. Adoptarea Legii veterinare a fost un prim pas n direcia punerii n aplicare a sistemului. A rmas de elaborat o strategie detaliat pentru punerea n aplicare a IACS pe ntregul teritoriu al Poloniei. Elementele de baz, precum sistemul de identificare i nregistrare a animalelor sau sistemul de identificare a parcelelor de teren nu erau dezvoltate suficient. De asemenea, Polonia fcuse unele progrese n armonizarea juridic a organizrilor comune ale pieei, dar mai rmneau multe de fcut pentru punerea n aplicare a acestor dispoziii juridice. Conform raportului din octombrie 2002, Polonia depusese unele eforturi pentru armonizarea legislativ. Totui, s-au fcut puine progrese n consolidarea capacitii administrative i a legislaiei veterinare. n domeniul msurilor orizontale, ambele agenii pltitoare, ARMA i AMA, erau n curs de a-i asuma rolurile desemnate. Era nevoie urgent de eforturi foarte serioase pentru ca Polonia s poat institui un IACS funcional pn n momentul aderrii. Pentru a se pregti de aderare, Polonia trebuia s acorde o atenie urgent finalizrii alinierii legislative, n special n ceea ce privete acquis-ul veterinar i fitosanitar. La fel
1 IACS este un mecanism anti-fraud i de control al cheltuielilor n privina plilor efectuate fermierilor n cadrul politicii agricole comune a UE. 154

Capitolul 11

de important era ntrirea capacitii administrative n toate domeniile, pentru a asigura punerea eficient n aplicare a acquis-ului. Pentru ca Polonia s poat administra i controla eficient programele de sprijin PAC, trebuia s se asigure funcionarea IACS. n ultimul raport din noiembrie 2003, s-a afirmat c n esen Polonia ndeplinea angajamentele i cerinele decurgnd din negocierile de aderare, i anume dintre chestiunile orizontale pe cele referitoare la politica n domeniul calitii, agricultura ecologic, Reeaua de Informare Contabil Agricol (RICA) i ajutoarele de stat; dintre organizrile comune ale pieei, culturile arabile, zahrul, fructele i legumele, vinul, carnea de oaie i de porc; iar n domeniul veterinar msurile de control al maladiilor animale i zootehnica. Polonia ndeplinea parial angajamentele i cerinele de aderare n domeniul mecanismelor comerciale, organizrilor comune ale pieei pentru lapte, carne de vit i ou i psri de curte, dezvoltrii rurale; n domeniul veterinar, n privina sistemului de control veterinar pe piaa intern (cu excepia controlului circulaiei animalelor), comerului cu animale vii i produse animale, msurilor comune, bunstrii animale, hranei animalelor, precum i n privina chestiunilor fitosanitare (cu excepia vetejirii bacteriene i riei negre a cartofului). Dac nu se accelerau eforturile n aceste domenii, exista riscul ca n momentul aderrii sistemele s nu fie funcionale. Existau preocupri serioase cu privire la pregtirile Poloniei de nfiinare a ageniilor pltitoare i de punere n aplicare a IACS. Pentru chestiunile veterinare, trebuia acordat o atenie urgent adoptrii i punerii n aplicare a patru norme veterinare de baz. Rmneau preocupri serioase n privina EST, produselor animaliere, controlului circulaiei animalelor i n privina organismelor duntoare plantelor (controlul vetejirii bacteriene i riei negre a cartofului). Erau necesare progrese serioase n domeniul sntii publice (n ceea ce privete modernizarea unitilor agroalimentare). Raportul afirma n mod clar c dac nu se iau msuri imediate de remediere, Polonia nu va reui s pun n aplicare acquis-ul n aceste domenii pn la data aderrii. Dup cum s-a menionat deja, procesul adaptrii normative a legislaiei agricole poloneze la dreptul comunitar a nceput nu cu foarte mult timp naintea aderrii. La o analiz mai atent a celor mai importante acte de punere n aplicare a legislaiei agricole a UE, se poate observa c activitile serioase de punere n aplicare a dreptului comunitar n agricultur au nceput de fapt foarte trziu, la sfritul lui 1999 i nceputul lui 2000: n 1997 a fost adoptat Legea privind eradicarea maladiilor animale, controalele veterinare i inspecia veterinar de stat. Deoarece modificrile succesive ale acestei legi nu au asigurat punerea complet n aplicare a acquis-ului veterinar, legea a fost abrogat treptat i nlocuit de legile veterinare din 2003-2004; ntre 2000 i 2002 au fost adoptate cteva legi privind organizrile pieei. Deoarece acestea puneau n aplicare regulamente comunitare, au fost modificate sau abrogate de la 1.05.2005;
155

Capitolul 11

n 2000, au fost adoptate Legea privind calitatea comercial a produselor agroalimentare, Legea privind condiiile sanitare ale alimentelor i hrnii i Legea privind ngrmintele i ameliorarea solului; n 2001 au fost adoptate Legea privind msurile de pensionare anticipat n agricultur i Legea privind agricultura ecologic. Din acelai motiv ca i legile privind organizrile pieei, acestea au fost abrogate de la 1.05.2004. n acelai an au fost adoptate Legea privind mpdurirea terenurilor agricole i Legea privind hrana animalelor; La sfritul anului 2002 i la nceputul anului 2003 au fost pregtite i adoptate cteva legi: Legea privind dezvoltarea rural, Legea privind finanarea agriculturii poloneze din Seciunea Garantare a FEOGA, Legea privind seminele, Legea privind protecia juridic a soiurilor de plante i Legea privind produsele fitofarmaceutice; Legile veterinare au fost adoptate treptat n 2003 i 2004. Cu puin timp nainte de aderare au fost adoptate Legea privind agricultura ecologic i Legea privind protecia indicaiilor geografice. Dup cum s-a menionat anterior, punerea n aplicare a dreptului comunitar a fost o precondiie a integrrii Poloniei n UE. Totui, din perspectiva unei ri care a devenit un membru deplin al UE, se poate spune cu certitudine c o integrare reuit necesit nu numai punerea n aplicare a normelor juridice ale UE i ajustarea legislaiei la dreptul comunitar, ci i o funcionare corespunztoare i eficient a structurilor administraiei de stat i a instanelor. Acest lucru poate fi realizat n primul rnd prin pregtirea corespunztoare a funcionarilor publici care urmeaz s pun n aplicare i s asigure respectarea legislaiei UE.

Bibliografie: Agriculture and food economy in Poland, Ministerul Agriculturii i Dezvoltrii Rurale, Varovia 2004, disponibil la: http://www.minrol.gov.pl/DesktopDefault.aspx?TabOrgId=1210&LangId=0

156

Capitolul 12

CAPITOLUL 12
TRANZIIA AGRICULTURII I MEDIULUI RURAL DIN ROMNIA LA POLITICA AGRICOL COMUN A UE
Cosmin Slan*
1. INTRODUCERE Integrarea agriculturii i a mediului rural din Romnia n Politica Agricol Comun (PAC) nu este opional, devenind obligatorie odat cu semnarea Tratatului de Aderare dintre Romnia i UE n aprilie 2005. n consecin, perioada 2005-2007 va fi crucial pentru tranziia agriculturii i mediului rural din Romnia. Aceast perioad este extrem de scurt, dat fiind numrul de sarcini de ndeplinit i numrul de schimbri importante de realizat n viitorul imediat. Cadrul general n care putem plasa aceast tranziie de urgen const ntr-un mediu rural dominat de agricultur, suprapopulat, destul de mbtrnit, cu proprieti fragmentate, performane sczute neorientate spre o producie comercial i o pondere foarte important a gospodriilor de subzisten. Chiar dac aceast imagine nu ar prea foarte optimist unor observatori, reprezint realitatea care trebuie abordat atunci cnd se ia n considerare viitoarea dimensiune european a agriculturii romneti.

2. O TRANZIIE EFICIENT: CINE, CUM I CND? Se tie exact ce trebuie s realizeze agricultura i mediul rural din Romnia pentru a respecta cerinele UE. De aceea ar trebui s reflectm asupra urmtoarelor ntrebri: cine, cum i cnd? Ateptrile referitoare la PAC difer n funcie de actorii implicai. Administraia public trebuie s pregteasc o strategie de tranziie accelerat. Totui, aici ne referim la aplicarea i transpunerea acestei strategii, nu la formularea acesteia, deja finalizat. De asemenea, este extrem de necesar s se identifice i clasifice prioritile i s se redacteze un plan de lucru actualizat care s implice toi actorii n privina celei mai importante dimensiuni: angajamentul. Un efort specific important se refer la creterea contientizrii fermierilor. Pentru a avansa n acest proces, fermierii au nevoie de informaii complete i coerente cu privire la transformrile de realizat, oportunitile agricole unice din viitor ale acestora, ca fermieri comerciali, sau cu privire la alternativa continurii agriculturii de subzisten. Pentru ambele opiuni, fermierii au nevoie de consiliere, orientare i sprijin, inclusiv activiti specifice referitoare la formare, consultan, analiz elementar i instrumente
* Lector n Consultan i Management General la Facultatea de Management Agricol, Universitatea de tiine Agricole a Banatului din Timioara, Romnia. 157

Capitolul 12

decizionale. Indiferent dac decid s devin fermieri orientai spre pia i s funcioneze ca orice alt firm sau dac trec n alt domeniu de activitate, pstrnd sau nu gospodriile de subzisten, acetia necesit mai mult dect oricine tot sprijinul care poate fi acordat. Administraia de la toate nivelurile va trebui s accelereze eforturile de modernizare a personalului prin integrarea unor sesiuni de formare i a unor evaluri sistematice n cadrul politicii lor de gestiune i dezvoltare a resurselor umane. Obiectivele ar trebui s fie urmtoarele: Realizarea unei reglri i ajustri structurale pentru a ameliora performanele structurale i/sau crearea unor organisme corespunztoare, acolo unde este cazul, precum agenii sau structuri regionale specifice, i Elaborarea unor instrumente de lucru adecvate pentru a mri eficiena aciunilor administrative. Vor fi necesare eforturi specifice pentru realizarea interfeelor i pentru comunicare, att direct, ct i indirect: Comunicarea direct ctre inta primar, reprezentat de comunitile rurale, mai precis de fermieri, i ctre publicul larg, nefamiliarizat cu aciunile i eforturile structurilor administraiei centrale, dar i ctre celelalte organisme administrative, precum celelalte ministere nsrcinate cu activitile din domeniul rural sau agricultur. Comunicarea indirect ar trebui orientat ctre exterior i ar trebui s urmreasc mrirea transparenei ntregului proces de tranziie. O dimensiune important de menionat este reprezentat de comunicarea intern, inclusiv gestiunea fluxului de informaii care trebuie urgent ameliorat. n sfrit, deschiderea unor consultri i a dialogului, n mod direct sau prin mijloacele de comunicare disponibile, poate contribui mult la asigurarea succesului ntregului proces de tranziie.

3. DIMENSIUNEA NEAGRICOL A MEDIULUI RURAL ROMNESC Cteva cifre pot fi utile pentru a lrgi nelegerea importanei mediului rural ca mediu viu, cu dimensiuni mult mai mari dect producia agricol. n acest sens, suprafaa agricol este cu 50% mai mare dect media UE, iar Romnia se va afla pe locul 9, dup aderarea la UE. n ceea ce privete resursele, prezint un potenial ridicat i neexploatat. Populaia Romniei este ocupat n principal n agricultur, Totui peste 40% sunt lucrtori familiali nepltii, iar peste 50% lucrtori independeni. Se poate face o comparaie foarte util ntre Romnia i media UE (fosta UE-15).

158

Capitolul 12

Alte caracteristici eseniale ale spaiului rural din Romnia se refer la potenialul de resurse umane, relativ sczut, i la lipsa spiritului antreprenorial. n plus, exist o prezen sczut a formrii profesionale, o rezisten la adoptarea unei abordri asociative i, n general, un nivelul foarte sczut de implicare i participare n viaa comunitar. Situaia actual se datoreaz n principal unei lungi perioade de izolare i unui decalaj din ce n ce mai mare ntre mediul rural i cel urban, n toate dimensiunile: economic, social i cultural. Una dintre chestiunile cele mai importante care trebuie abordat este nivelul de educare. O imagine foarte clar a potenialului de resurse umane din mediul rural poate fi obinut prin analizarea statisticilor relevante: Peste 7% dintre locuitori nu au absolvit coala primar, aproximativ 50% nu urmeaz liceul i mai puin de 3% au diplom de studii superioare, n timp ce rata abandonului colar este n cretere. Cu siguran, elementele menionate mai sus sunt responsabile de cea mai mare parte a strii actuale; totui este nevoie urgent de o strategie coerent, cu prioriti clare de aplicat pentru ameliorarea situaiei. Situaia critic a infrastructurii din mediul rural are un impact grav asupra oricrei iniiative economice i asupra motivaiei localnicilor de a rmne n aceste zone. Numai jumtate dintre sate au acces direct la reeaua rutier principal; circa 17% dintre localitile rurale sunt racordate la sistemele de ap potabil; aproximativ 3% dintre sate au reea de canalizare de sub 3 km i circa 5% dintre sate sunt racordate la reeaua de distribuie a gazelor naturale. Principalele puncte slabe ale zonelor rurale romneti sunt descrise n urmtoarea figur:

159

Capitolul 12

n acelai timp, perspectivele financiare ale PAC pentru Romnia indic n mod clar c pilonul dezvoltare rural al PAC va reprezenta circa 60% din bugetul total alocat agriculturii i dezvoltrii rurale dup aderare, cel puin n primii trei ani dup aderarea Romniei la UE. n prezent, zonele rurale ale Romniei sunt zone de monoactivitate, cu o diversificare slab a mediului economic, chiar pentru industriile agricole din amonte i aval. Acest lucru se datoreaz n principal nivelului sczut de productivitate din agricultur. Nivelul sczut de educare afecteaz puternic spiritul antreprenorial, dup cum s-a menionat deja mai sus. n aceste mprejurri, mai ales n perspectiva PAC, singura opiune valid a populaiei active agricole este trecerea la agricultura comercial. Aceasta nseamn pornirea unor afaceri n agricultur sau continuarea produciei agricole. Totui acest lucru ar trebui realizat pe baze noi: o orientare mai mare ctre pia i n conformitate cu cerine de calitate specifice. Acest proces se poate dovedi dureros pentru fermieri, deoarece piaa le va reglementa existena i avuia. Acetia vor trebui s depun mai multe eforturi pentru a produce n conformitate cu noile standarde de calitate, pentru a-i ameliora capacitile de producie, pentru a respecta condiiile unor reglementri noi i vor trebui s concureze pe aceeai pia comun cu ali operatori din UE. Aceast schimbare va elibera o for de munc important, estimat la peste jumtate din populaia activ n agricultur din prezent. Aceast populaie va avea nevoie de sprijin pentru reorientare profesional i nceperea unor noi activiti care pot genera un venit suficient pentru familiile lor. O parte important a gospodriilor de subzisten din prezent va supravieui i va continua s funcioneze, chiar dac producia acestora nu va fi comercializat i nu va reprezenta principala activitate a respectivelor familii. Rmn cteva ntrebri deschise: Unde se va echilibra situaia? Ct de multe ferme comerciale vor aprea? Mai mult, care va fi ponderea gospodriilor de subzisten rmase? Orice ncercare de a rspunde acestor ntrebri este hazardat. Accesul la infrastructur rmne crucial pentru dezvoltarea rural. Chiar dac performanele sale nu se vor ameliora substanial pe termen scurt, trebuie realizat un masterplan naional, cu luarea n considerare a conexiunilor i implicaiilor regionale. Dezvoltarea economic a mediului rural nu poate fi realizat fr mbuntirea infrastructurii.

4. PROVOCRI N PREZENT I N VIITOR Guvernul va trebui s depun un efort intern susinut pentru a deveni o administraie european. Reformele trebuie s se bazeze pe evaluarea structural i pe crearea unor agenii sau altor organisme, n paralel cu o politic de comunicare/informare i o politic de dezvoltare a resurselor umane. Una din provocrile pe termen mediu ale administraiei centrale este viitorul proces de descentralizare care va conduce nu numai la mprosptarea personalului, ci i la un transfer important al procesului decizional la nivel regional.
160

Capitolul 12

Fermierii vor trebui s aleag ntre suplimentarea venitului, avnd alte activiti ca surs principal de venit, sau transformarea n fermieri adevrai, respectiv ageni economici care supravieuiesc pe pia. Lund n considerare aranjamentele tranzitorii negociate cu UE, plile ctre fermieri, inclusiv toate tipurile de transfer financiar direct (pli directe, ajutoare de stat), nu vor fi suficient de ridicate pentru a proteja consolidarea economic natural a fermelor. Presiunea pieii comune deschise i va afecta pe cei mai muli productori mici, care nu vor renuna neaprat la activitatea lor, dar vor cuta o recunoatere profesional i reprezentare pentru a-i apra interesele. Mediul economic va acorda o importan mare sprijinului direcionat ctre activitile neagricole i diversificrii, n baza reglementrilor privind asigurarea calitii i securitii alimentare. Dup aderarea Romniei la UE, produsele agricole romneti nu vor mai beneficia de mecanisme de protejare a importurilor/exporturilor n faa concurenei din rile UE. Aceast concuren i n final consumatorii vor determina procesul de tranziie al agriculturii i mediului rural romnesc.

161

SECIUNEA 4
POLITICA UE DE DEZVOLTARE REGIONAL

Capitolul 13

CAPITOLUL 13
POLITICA UE DE DEZVOLTARE REGIONAL I DE COEZIUNE ECONOMIC
Charalampos Koutalakis*
1. INTRODUCERE Una din cele mai dezbtute chestiuni legate de extinderea recent i extinderea urmtoare a UE este finanarea noilor state membre. Dat fiind dimensiunea limitat a bugetului UE, politicile de dezvoltare regional i de coeziune se confrunt cu provocri fundamentale. Disparitile economice i sociale din cadrul UE se amplific. Condiiile socio-economice proaste din majoritatea noilor state membre sau a rilor candidate nseamn c acestea vor avea prioritate fa de alte regiuni n alocarea viitoarelor angajamente financiare. Dei centrul de greutate al politicii de coeziune se deplaseaz ctre noile state membre din Europa Central i de Sud-Est, disparitile existente ntre vechile state membre ale UE nu vor disprea. Slbiciunile structurale sunt evidente, nu numai n regiunile cel mai puin dezvoltate din UE, dar i n aglomerrile urbane sau zonele suburbane din cadrul celor mai dezvoltate regiuni. Acomodarea la diversitatea necesitilor i prioritilor de dezvoltare este n mod categoric cea mai important chestiune care va determina cursul viitoarelor iniiative de reform referitoare nu numai la chestiuni bugetare, ci i la structura instituional a sistemului de distribuie a programelor de asisten structural. Dincolo de negocierile actuale cu privire la dimensiunea angajamentelor bugetare pentru urmtoarea perioad de programare (2007-2013), exist preocupri serioase cu privire la eficacitatea i eficiena interveniilor n noile state membre. Acestea, ca nouvenii n UE, se confrunt cu un numr de provocri fundamentale legate de capacitatea lor de a profita pe deplin de oportunitile de reducere a disparitilor socio-economice cu statele membre mai vechi. n primul rnd, acestea nu au avut niciodat posibilitatea de a influena politicile de dezvoltare regional i de coeziune ale UE n conformitate cu preferinele i tradiiile lor. n al doilea rnd, deseori sufer de lipsa unor structuri instituionale i a unor capaciti adecvate de punere n aplicare eficient a interveniilor fondurilor structurale, n special la nivel subnaional. Acest dublu dezavantaj al noilor-venii europeni a condus la preocupri referitoare la capacitatea lor de a absorbi influxurile financiare ale UE.

* Catedra de Integrare European, Institutul de tiine Politice Otto-Suhr, Universitatea Liber Berlin, Ihnestr. 22, 141 95 Berlin, Germania. Email: koutalak@zedat.fu-berlin.de ; Internet: http://www.polwiss.fu-berlin.de/projekte/koutalakis/ 165

Capitolul 13

Prezenta contribuie ncearc s ofere o privire de ansamblu asupra evoluiei politicilor de dezvoltare regional i de coeziune la nivelul UE, asupra instrumentelor financiare i a domeniilor lor de aplicare, asupra principiilor fundamentale ce guverneaz punerea lor n aplicare, i asupra cerinelor detaliate ale Comisiei n privina absorbiei programelor de asisten structural la toate nivelurilor de guvernare (naional, regional, local). 2. DE LA ROMA LA MAASTRICHT I DINCOLO. EVOLUIA POLITICII DE DEZVOLTARE REGIONAL I DE COEZIUNE A UE Cu excepia unei referine generale la necesitatea consolidrii unitii economice dintre statele membre, tratatul fondator de la Roma (1957) nu ofer un mandat explicit pentru adoptarea unei politici CE de dezvoltare regional i de coeziune. Nu este vorba numai de faptul c statele membre fondatoare, cu excepia regiunilor sudice ale Italiei, nu aveau dispariti economice i sociale semnificative. A fost nevoie de 18 ani ca politica regional s avanseze pe agenda politic a CE, datorit primei extinderi care includea state membre (Marea Britanie i Irlanda) cu probleme considerabile de dezvoltare economic i social, cuplate cu o ncetinire a dezvoltrii economice datorate crizei petroliere din anii '70. La nceput, politica de dezvoltare regional avea un explicit caracter redistributiv. n 1975 a fost nfiinat un Fond European de Dezvoltare Regional (FERD) care s contribuie la proiectele de dezvoltare lansate de guvernele naionale. S-a neles repede c acest concept minimalist avea deficiene serioase. Numeroase proiecte erau cofinanate de FERD n baza unui sistem de cote naionale fr prioriti explicite de dezvoltare pe termen lung i fr efect de multiplicare. Necesitatea unei reforme radicale a sistemului de distribuie s-a cristalizat dup extinderea sudic, prin includerea Greciei (1981), a Spaniei i a Portugaliei (1986), toate considerabil n urm fa de media PIB-ului CE de atunci1. Grecia a negociat cu Comisia introducerea unor instrumente economice specifice Sudului pentru a contrabalansa presiunile economice i concureniale datorate aderrii Spaniei i Portugaliei, ambele cu o orientare economic similar a sectoarelor primare i secundare ale economiei lor. Introducerea Programelor Integrate Mediteraneene (PIM) pentru perioada 1986-1992 a oferit Comisiei prima oportunitate de a experimenta abordri inovatoare privind att coninutul politicilor, ct i metodele i cerinele ataate punerii lor n aplicare. n conformitate cu teoriile dezvoltrii economice endogene, interveniile de politic erau orientate spre dotarea actorilor productivi locali n direcia mbuntirii calitii capitalului uman (dezvoltarea aptitudinilor forei de munc, corespondena dintre aptitudini i cererea de for de munc), mbuntirii accesului la pia prin proiecte de infrastructur, inovrii prin sprijinirea cercetrii i dezvoltrii tehnologice i a schimbrilor structurale. Adoptarea Programului Pieei Unice Europene n 1986 i semnarea Actului Unic European n 1986 au semnificat o nou er pentru politicile de dezvoltare regionale din
1 n perioada aderrii lor, statele membre din sud avea niveluri comparabile de dezvoltare economic cu cele ale noilor state membre sau cu rile candidate actuale (Grecia 49,2%, Spania 53,8% i Portugalia 29,1%).

166

Capitolul 13

CE. Eliminarea barierelor n calea comerului i libera circulaie a persoanelor, capitalului i serviciilor au fost nsoite de preocupri privind capacitatea regiunilor defavorizate de a face fa presiunilor concureniale ale pieei. Atunci a fost prima dat cnd instituiile comunitare au primit un mandat explicit de a urmri dezvoltarea regional printr-un articol din noul tratat care ridic coeziunea economic i social, precum i necesitatea de a reduce disparitile dintre diferitele regiuni i napoierea regiunilor defavorizate" (articolul 130a TCE) la rangul de obiectiv principal al CE. Succesivele tratate CE de la Maastricht (1992) i Amsterdam (1994) au reconfirmat centralitatea acestor obiective. Aceste evoluii au fost nsoite de introducerea unor instrumente financiare noi, dublndu-se alocaiile bugetare dedicate diverselor fonduri structurale (pachetul Delors I, care a fost urmat n 1994 de un al doilea pachet Delors). Totui cea mai interesant evoluie a fost instituionalizarea unor inovaii semnificative ale sistemului de distribuire a interveniilor structurale, furniznd Comisiei o marj considerabil pentru urmrirea unor obiective de dezvoltare autentic europene. Dup cum se va demonstra n urmtoarea seciune, aceste evoluii au avut repercusiuni semnificative asupra echilibrului de putere dintre guvernele naionale, actorii subnaionali i instituiile CE i au stimulat apariia, dei nu ntotdeauna consensual, a unui sistem mai cooperativ de guvernare multi-nivel n privina formulrii politicilor. 3. FONDURILE STRUCTURALE I DOMENIILE DE APLICARE ALE ACESTORA nainte de a analiza principiile fundamentale care guverneaz aplicarea fondurilor structurale, este esenial s oferim o descriere mai detaliat a diferitelor instrumente financiare i a msurilor i aciunilor de politic orientate spre atenuarea disparitilor socio-economice dintre regiunile europene. n prezent, exist ase instrumente financiare distincte care urmresc o gam larg de obiective de politic orientate spre promovarea coeziunii economice i sociale. a) Fondul European de Dezvoltare Regional (FERD), creat n 1975, este principalul vehicul al politicilor de dezvoltare regional. Obiectivul su principal este promovarea coeziunii economice i sociale prin corectarea principalelor dezechilibre regionale i prin contribuia la dezvoltarea i conversia regiunilor. Printre operaiunile sale se numr urmtoarele obiective de dezvoltare: Investiii productive pentru crearea i salvgardarea locurilor de munc durabile; Investiii n infrastructur; Dezvoltarea potenialului endogen prin msuri de sprijinire a dezvoltrii locale i a iniiativelor locale de ocupare a forei de munc, precum i a activitilor ntreprinderilor mici i mijlocii. Aceast asisten este orientat ctre serviciile pentru ntreprinderi, transferul de tehnologie, dezvoltarea instrumentelor de finanare, ajutorul direct pentru investiii, furnizarea de infrastructur local i sprijinirea structurilor care ofer servicii de vecintate; Investiii n educaie i sntate.
167

Capitolul 13

b) Fondul Social European (FSE), creat n 1957, este unul din cele mai vechi instrumente financiare la dispoziia instituiilor CE, fiind orientat ctre facilitarea liberei circulaii a persoanelor pe piaa european a forei de munc. n prezent, obiectivul su principal este de a promova ocuparea forei de munc prin: Elaborarea unor politici active de combatere a omajului, prevenire a omajului pe termen lung i furnizare de sprijin pentru cei care intr sau reintr pe piaa forei de munc; Promovarea includerii sociale i a anselor egale pentru toi; Dezvoltarea educaiei i a formrii ca parte a unei politici de nvare permanent; Promovarea unei fore de munc adaptabile i calificate, sprijinirea inovaiei n organizarea muncii, sprijinirea ntreprinztorilor i a crerii de locuri de munc i susinerea potenialului uman n cercetare, tiin i tehnologie; mbuntirea participrii femeilor pe piaa forei de munc. c) Fondul European de Orientare i Garantare Agricol (FEOGA), creat n 1962, este unul din cele mai vechi i mai semnificative instrumente din punct de vedere bugetar, deoarece concentreaz aproximativ 40% din bugetul CE. Este mprit n seciunile Garantare i Orientare, prima atrgnd cea mai mare parte a angajamentelor financiare, deoarece urmrete s asiste Politica Agricol Comun a CE (PAC) prin Cheltuieli pentru organizrile comune ale pieelor agricole; Msuri de dezvoltare rural care nsoesc susinerea pieei; Cheltuieli veterinare i msuri de informare legate de PAC; Seciunea Orientare are o dimensiune teritorial mai explicit, urmrind s promoveze dezvoltarea zonelor rurale din cadrul regiunilor defavorizate ale CE, prin intervenii direct destinate s furnizeze: Investiii n fermele agricole (modernizare, reducerea costurilor de producie, calitatea produselor i mediu); Ajutor pentru tinerii fermieri i formare profesional; Ajutor pentru pensionarea anticipat; Compensaii pentru zonele defavorizate; Msuri agro-ecologice; Prelucrarea i comercializarea produselor agricole; Dezvoltarea i utilizarea optim a pdurilor; Dezvoltarea zonelor rurale prin furnizarea de servicii, sprijin pentru economia local, ncurajarea turismului i a activitilor artizanale; d) Instrumentul financiar de orientare piscicol (IFOP), creat n 1993, cu scopul principal de a contribui la un echilibru durabil ntre resursele piscicole i exploatarea acestora, de a mri competitivitatea structurilor i de a dezvolta ntreprinderi viabile n sector, de a mbunti valoarea adugat a produselor piscicole i de acvacultur i de a revitaliza zonele dependente de acestea prin asisten financiar orientat ctre: Adaptarea industriei piscicole; Modernizarea flotei;
168

Capitolul 13

Dezvoltarea acvaculturii; Protecia zonelor marine; Faciliti pentru porturile pescreti; Prelucrarea i comercializarea produselor piscicole; Promovarea produselor; e) Fondul de Coeziune, creat n 1992, face parte din noua generaie de instrumente financiare. Obiectivul su este de a ajuta rile care se calific pentru asisten (n acel moment erau incluse Spania, Portugalia, Irlanda i Grecia) s ndeplineasc criteriile de convergen pentru Uniunea Economic i Monetar i n acelai timp s continue s investeasc n infrastructur. Operaiunile sale actuale sunt orientate ctre consolidarea capacitilor anumitor state membre de a realiza o armonizare rapid a regimurilor de reglementare intern cu anumite politici CE care impun considerabile costuri de adaptare. Printre acestea se numr dou obiective fundamentale de politic, respectiv: Sprijinirea atingerii obiectivelor politicii comunitare de mediu prin finanarea unor proiecte de mediu pe scar mare; Sprijinirea mbuntirii infrastructurii de transport prin proiecte de finanare destinate nfiinrii sau dezvoltrii infrastructurilor de transport i mbuntirii accesului la reelele transeuropene (RTE). f) Iniiativele comunitare (IC) au fost introduse iniial de reformele din 1988 ale regulamentelor privind fondurile structurale. Caracteristica distinctiv a acestora este c furnizeaz Comisiei libertatea de a aciona independent de guvernele centrale, orientnd asistena structural ctre domenii pe care le consider importante sau eseniale pentru promovarea coeziunii economice i sociale. n ciuda semnificaiei financiare limitate a acestora n comparaie cu instrumentele prezentate mai sus, IC au fost utilizate de Comisie ca mecanisme flexibile care permit experimentarea unor msuri i aciuni inovatoare care se deosebesc substanial de cele incluse n programele politicilor tradiionale2. Remarcabila marj de manevr acordat Comisiei n privina determinrii unilaterale a coninutului IC a oferit acesteia ansa, dei limitat, de a i extinde agenda politic n domenii n care nu exist un mandat explicit al tratatului (de exemplu, politica urban). Totui cea mai profund inovaie din domeniu este strategia Comisiei de a viza mai degrab nivelul local, nu cel regional. Reformele succesive ale regulamentelor referitoare la fondurile structurale au modificat numrul de programe adoptate n cadrul IC de la doisprezece iniial, n perioada 1988-1994, la treisprezece pentru perioada 1994-1999, iar n prezent numai la patru, n ncercarea de a promova coerena i coordonarea eforturilor de dezvoltare. Aceste programe se concentreaz pe: Cooperarea transnaional, transfrontalier i interregional (INTERREG); Conversia economic i social a oraelor i zonelor urbane n criz (URBAN II); Dezvoltarea rural conectat la reforma PAC (LEADER+); Combaterea inegalitilor i discriminrilor pe piaa forei de munc (EQUAL).

2 Bugetul

lor total se ridic la aproximativ 9% din bugetul total dedicat fondurilor structurale. 169

Capitolul 13

4. PRINCIPII I OBIECTIVE Aceste instrumente financiare eterogene sunt coordonate printr-un numr de principii care guverneaz selectarea zonelor eligibile i procesul de formulare, punere n aplicare, monitorizare i evaluare a politicilor la toate nivelurile implicate n proces (UE, naional, regional, local). Aceste principii au fost schiate prima dat cu ocazia reformelor din 1988 ale fondurilor structurale i au fost reconfirmate i mbogite cu noi elemente n cursul tuturor reformelor ulterioare. n forma lor actual, acestea includ: a) Principiul concentrrii geografice a asistenei structurale n domeniile prioritare. Asistena structural vizeaz zone geografice definite printr-o combinaie de criterii economice i demografice (PIB pe locuitor i populaie) pentru a mri eficiena acesteia. Numrul de domenii prioritare s-a modificat n timp. n prima perioada de programare (1988-1994) au existat ase domenii prioritare. Agenda 2000 a inclus reforme semnificative ale sistemului de distribuire a asistenei structurale viznd mbuntirea eficienei i eficacitii acesteia, ca rspuns la anticipata extindere spre est a UE. Domeniile prioritare au fost reduse la trei. Acestea sunt: Obiectivul 1: Promovarea dezvoltrii i ajustrii structurale a regiunilor a cror dezvoltare a rmas n urm (pentru regiunile sub 75% din PIB-ul pe cap de locuitor al UE); Obiectivul 2: Sprijinirea conversiei economice i sociale a domeniilor cu dificulti structurale (zone industriale i rurale cu omaj pe termen lung i/sau niveluri ridicate de srcie); Obiectivul 3: Adaptarea i modernizarea politicilor i sistemelor de educaie, formare i ocupare3. b) Principiul programrii. Acest principiu semnific ndeprtarea de ideea finanrii proiectelor individuale i cere elaborarea, la nivelurile UE, naionale i regionale, a unor programe de dezvoltare multianuale care s includ un set de msuri i aciuni interconectate care s abordeze n mod cuprinztor toate faetele necesitilor de dezvoltare teritorial. n cadrul politicilor regionale, programarea multianual include elaborarea cadrelor comunitare de sprijin care specific obiectivele largi la nivelul UE i detalierea lor prin programe operaionale regionale i programe sectoriale orizontale.

n propunerile actuale ale Comisiei pentru perioada de programare 2007-2013, concentrarea geografic este reorganizat n trei domenii prioritare cu un coninut uor diferit. Acestea sunt: a) Convergena rilor i regiunilor (regiuni cu un PIB sub 75% din media UE) i regiunile vizate de efectul statistic, respectiv 33% din populaia Uniunii. Acest obiectiv va fi finanat de FERD, FSE i Fondul de Coeziune; b) Competitivitatea regional i ocuparea forei de munc: ntrirea atractivitii i asigurarea apariiei schimbrilor socio-economice n alte regiuni (finanate de FERD i FSE); c) Cooperarea teritorial european: transfrontalier, transnaional i interregional (FERD).

170

Capitolul 13

c) Principiul parteneriatului. Acest principiu este cea mai semnificativ inovaie de politic a reformelor din 1988 ale regulamentelor fondurilor structurale, cu repercusiuni semnificative pentru echilibrul puterii ntre diferitele niveluri de guvernare implicate n proces. Regulamentele relevante definesc parteneriatul ca o strns cooperare i consultare ntre Comisie, statul membru n cauz i autoritile competente desemnate de acestea din urm la nivel naional, regional, local sau la alte niveluri. n practic, parteneriatul instituie un proces administrativ prin care autoritile implicate i partenerii sociale de la toate nivelurile de guvernare coopereaz pentru a formula planuri de dezvoltare regional, pentru a le operaionaliza i pentru a monitoriza punerea lor n aplicare. ncepnd cu 1988, parteneriatul a fost considerat un aranjament procedural major utilizat de Comisia European pentru a contesta modalitile n care politicile de dezvoltare teritorial erau formulate i puse n aplicare la nivel intern. Principiul a deschis oportuniti nebnuite de participare la procesul de formulare a politicilor pentru o gam larg de actori guvernamentali i neguvernamentali. n evoluia principiului parteneriatului, revizuirea din 1999 a regulamentelor fondurilor structurale ofer o redefinire radical a mpririi responsabilitilor ntre toi actorii implicai n procesul de punere n aplicare. Aceast redefinire include reformarea principiului parteneriatului, n dou scopuri. n primul rnd, s instituie o divizare mai clar a responsabilitilor ntre Comisie i statele membre n procesul de punere n aplicare. n al doilea rnd, s promoveze adncirea i lrgirea principiului parteneriatului cu o participare mai activ a reprezentanilor regionali i locali, precum i a partenerilor sociali, la toate nivelurile de aplicare (programare, punere n aplicare, monitorizare, control i evaluare). n acest context, propunerile Comisiei ofer responsabiliti mai largi statelor membre n privina aplicrii principiilor de baz care guverneaz punerea n aplicare a fondurilor structurale, pentru a mbunti eficiena, eficacitatea i transparena. Comisia pstreaz numai un rol de supraveghere n acest proces. Aceasta garanteaz c interveniile structurale sunt n conformitate cu interesele comunitare, prin implicarea sa n programarea strategic, monitorizare, evaluare i control financiar, i vegheaz ca asistena relevant s contribuie la reducerea disparitilor regionale (articolul 130a TCE). d) Principiul adiionalitii. n conformitate cu principiul subsidiaritii, adiionalitatea instaureaz un cadru de cofinanare ntre fondurile CE i cele naionale, pentru ca politicile europene de dezvoltare s nu devin simple substitute ale eforturilor naionale de dezvoltare. n practic, adiionalitatea este verificat n trei etape ale procesului de formulare a politicilor: Ex ante: n cadrul negocierilor pentru detalierea programelor cadru de asisten naional i regional. n aceast etap sunt convenite obligaiile de cofinanare dintre Comisie i statele membre;
171

Capitolul 13

La jumtatea intervalului: n mod normal, trei ani de la aprobarea iniial. n aceast etap sunt monitorizate obligaiile contractuale i este confirmat adiionalitatea. Statele membre au o flexibilitate limitat n revizuirea acordurilor anterioare n cazul unor circumstane economice nefavorabile. Totui sunt posibile anumite revizuiri ale nivelului vizat n cazurile n care situaia economic a dus la evoluii ale veniturilor publice diferite n mod semnificativ de cele anticipate n momentul verificrii ex ante. Acestea sunt aplicate n cazul n care exist o scdere de cel puin 5% a veniturilor publice. Este esenial de menionat c, n cazurile unor discrepane nejustificate ntre acordurile de cofinanare iniiale Comisia are dreptul de a iniia suspendarea noilor angajamente financiare pn n momentul n care contribuia naional atinge nivelul prevzut n acordurile iniiale; Sfritul perioadei, cnd este confirmat adiionalitatea total. Aceast verificare final servete ca baz de negociere ntre Comisie i autoritile naionale pentru urmtoarele programe de programare. e) Principiul eficienei i eficacitii, care include o gam larg de aspecte legate de monitorizarea, evaluarea i controlul financiar al operaiunilor fondurilor structurale. Obiectivul su principal este de a institui mecanisme care s garanteze utilizarea eficient, efectiv i transparent a fondurilor structurale. Procedura de monitorizare are dou componente. n primul rnd, monitorizarea continu care are loc anual prin cooperarea dintre Comisie i autoritatea de gestionare pentru chestiunile de gestiune i ntre Comisie i autoritile de control pentru aspectele de control financiar. Rezultatele sunt prezentate n rapoarte de punere n aplicare anuale, intermediare i finale care ofer o privire de ansamblu asupra progresului nregistrat n privina urmtoarelor aspecte: Punerea n aplicare a asistenei din punct de vedere financiar pentru fiecare msur (cheltuieli i pli primite); Progresul n privina unor indicatori i obiective cuantificate; Schimbri relevante ale condiiilor socio-economice; Progrese privind eficacitatea (monitorizare, evaluare, gestiune, utilizarea asistenei tehnice, sistem de informare i publicitate); Progrese privind compatibilitatea cu politicile comunitare. Printre aceste se numr verificarea de ctre un departament precis desemnat (de autoritatea de gestionare, prin delegare) a compatibilitii practicilor i procedurilor utilizate pentru aplicarea programelor fondurilor structurale cu legislaia CE privind achiziiile publice, ajutoarele de stat, normele de eligibilitate, cerinele de informare i publicitate, legislaia de mediu, egalitatea de tratament i compatibilitatea general cu obiectivele largi ale UE n privina unei economii a cunoaterii durabile i competitive i n privina strategiei de ocupare a forei de munc a UE. Mai mult, pentru Fondul de Coeziune, cerinele de condiionare sunt legate de respectarea criteriilor de la Maastricht de convergen macroeconomic. n cazurile n care statele membre nu ndeplinesc unul sau mai multe dintre criteriile de mai sus, Comisia poate iniia procesul de suspendare temporar a angajamentelor financiare.
172

Capitolul 13

Procedura de evaluare se desfoar n cursul a trei etape. Ex-ante, ca parte a formulrii planurilor de dezvoltare naionale i regionale. n aceast etap, autoritile de planificare raporteaz efectele asistenei fondurilor structurale, punnd accentul pe impactul lor asupra ocuprii forei de munc, impactul de mediu i egalitatea ntre brbai i femei; Evaluarea la jumtatea intervalului este ntreprins de autoritile de gestionare desemnate pentru fiecare program, utiliznd experi independeni. Obiectivul este de a evalua efectele asistenei structurale i de a sugera modificri ale programelor n cazurile n care anumite msuri i aciuni nu au reuit s ating rezultatele anticipate; Evaluarea ex-post, la sfritul perioadei de programare, este principalul mecanism de feedback ctre Comisie i autoritile naionale, n vederea reprogramrii. Controalele financiare i de gestiune stabilesc sisteme eficiente de control financiar pentru a preveni i corecta neregulile i pentru a asigura conformitatea cu dreptul comunitar a programelor de asisten structural i a proceselor utilizate pentru aplicarea lor. Printre acestea se numr instituirea unor sisteme adecvate de raportare bazate pe metodologii comune de schimb electronic de informaii care asigur schimburi prompte de date pentru planurile financiare i pli. Principiile contabile prevd fie sisteme contabile separate pentru contribuiile UE i cele naionale la programe, fie o codificare adecvat, astfel nct adiionalitatea s fie uor de verificat. Autoritile naionale de control sunt obligate s furnizeze Comisiei informaii cu privire la datele financiare agregate i la datele agregate referitoare la progresul msurilor, respectiv indicatori de performan, transmii de trei ori pe an, pentru a justifica solicitarea plilor. n baza calitii acestor informaii, Comisia este rspunztoare de controlarea eficienei sistemelor de control financiar prin verificri la faa locului i prin iniierea suspendrii sau anulrii plilor.

5. PROVOCRI I OPORTUNITI PENTRU NOILE STATE MEMBRE UE n iulie 2004, Comisia European a adoptat cadrul legislativ pentru reforma politicii de coeziune pe perioada 2007-2013. Noile regulamente cadru reitereaz principiile fundamentale care guverneaz punerea n aplicare a programelor fondurilor structurale, dar pun n mare msur accentul pe o abordare simplificat i mai precis, oferind o marj de manevr considerabil autoritilor naionale n ceea ce privete definirea principalelor obiective de dezvoltare, rezervnd ns Comisiei competene n privina chestiunilor legate de controale financiare, transparen i responsabilitate. Dei angajamentele financiare exacte nc nu au fost finalizate, propunerile Comisiei prevd alocarea a 336.3 miliarde pe o perioad de 7 ani. Obiectivul programelor va fi de a sprijini competitivitatea i creterea ntr-o Uniune extins, conform strategiilor Lisabona i Gteborg de dezvoltare economic durabil i competitivitate.
173

Capitolul 13

n ciuda angajamentelor financiare relativ limitate orientate ctre noile state membre n comparaie cu extinderile anterioare, principiile prezentate mai sus i noul cadru de funcionare pentru perioada 2007-2013 reprezint o oportunitate unic pentru noile state membre de a-i moderniza i raionaliza structurile i tipurile de politici interne i de a consolida capacitile instituionale interne de absorbire a asistenei financiare UE. Politicile structurale ale UE genereaz factorii favorizani ai unei reforme instituionale efective. Acestea ofer asisten economic, modele normative de referin, structuri instituionale pentru difuzarea celor mai bune practici i nvarea din experiena altor parteneri UE, precum i stimulente pentru adaptarea instituional prin cerine precise de condiionare ataate absorbiei asistenei financiare. Aceste stimulente se refer n primul rnd la adaptarea coninutului politicilor de dezvoltare regional urmrite la toate nivelurile de guvernare n vederea includerii unei abordri mai cuprinztoare care mbin amenajarea teritoriului cu dezvoltarea economic i social. Al doilea tip de stimulente se refer la ajustarea instrumentelor utilizate n politicile de dezvoltare teritorial pentru a include nu numai reglementri juridice, ci i stimulente pentru dezvoltarea resurselor umane, revitalizarea zonelor urbane i modernizarea bazei economice locale. n al treilea rnd, putem meniona stimulentele pentru ajustarea structurilor instituionale de formulare i punere n aplicare a politicilor de dezvoltare regional la toate nivelurile de guvernare. La nivel central, politicile de dezvoltare regional ale UE pun n discuie practicile fragmentate de formulare ale politicilor i lipsa unor legturi consolidate de cooperare interministerial. La nivel local, actorii subnaionali sunt expui provocrilor de adaptare a aparatului lor instituional n vederea dezvoltrii capacitii organizaionale i obinerii de resurse sub forma finanrii, experienei i expertizei, pentru facilitarea unei puneri n aplicare efective. n sfrit, politicile de dezvoltare regional ale UE pun sub semnul ntrebrii structurile fragmentate ale guvernrii teritoriale, tinznd mai mult ctre o abordare mai cooperativ prin formularea unor parteneriate locale efective cu ali actori locali interesai n dezvoltarea teritorial economic i social.

Bibliografie Ian Bache, The Politics of European Union Regional Policy. Multi;Level Governance or Flexible Gatekeeping?, Sheffield: Sheffield Academic Press,1998; Comisia Comunitilor Europene, Agenda 2000 for a Stronger and Wider Union, Luxembourg: Biroul pentru publicaii oficiale al Comunitilor Europene, 1997; Hubert Heinelt i Randall Smith, Policy Networks and European Structural Funds, Aldershot, Brookfield SUA, Hong Kong, Singapore, Sydney: Avebury, 1996;
174

Capitolul 13

Liesbet Hooghe, Cohesion policy and European integration: building multi-level governance, Oxford : Oxford U P, 1996; Barry Jones i Michael Keating, The European Union and the Regions, Oxford: Clarendon Press, 1995; Charalampos Koutalakis, Cities and the Structural Funds. The Domestic Impact of EU initiatives for Urban Development, Bruxelles: Bruyllant, 2003; Martin Rhodes, The Regions and the new Europe: Patterns in core and periphery development, Manchester i New York: Manchester University Press,1995.

Toate informaiile referitoare la regulamentele actuale i la propunerile Comisiei pentru urmtoarea perioad pot fi gsite la adresa: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/index_en.htm

175

Capitolul 14

CAPITOLUL 14
PUNEREA N APLICARE A POLITICII DE DEZVOLTARE REGIONAL EXPERIENA REPUBLICII SLOVACE
Silvia Matov*
1. LECII NVATE DIN ASISTENA UE DE PREADERARE PENTRU SLOVACIA Pregtirile de aderare ale Slovaciei au fost facilitate de instrumentele de preaderare. Asistena de preaderare s-a ndreptat spre construirea capacitii, armonizarea legislativ i dezvoltarea economic (programul PHARE), consolidarea transportului i a mediului (ISPA) i sprijinirea dezvoltrii rurale i a agriculturii (SAPARD). n principiu, programele de preaderare au contribuit la progresul coordonrii, programrii, monitorizrii, evalurii i gestiunii financiare, precum i la mbuntirea capacitilor administrative pentru managementul ciclului de proiect (punerea n aplicare a proiectelor). Unitatea de Coordonare a Asistenei (organ administrativ), gestionat de Coordonatorul Naional al Asistenei, a nceput n 1996 s coordoneze asistena UE la nivel naional i a dezvoltat treptat o expertiz n acest domeniu. Printre efectele pozitive se numr, de asemenea, experiena ctigat i mrirea capacitii de absorbie. Au fost nfiinate treptat agenii de implementare pentru proiecte PHARE, ISPA i SAPARD, acestea specializndu-se treptat n administrarea proiectelor individuale. Aceste agenii sunt Oficiul de Pli i Contractare Phare, Agenia de Sprijin al Dezvoltrii Regionale, Agenia Naional pentru Dezvoltarea IMM, Agenia de Implementare a Proiectelor de Investiie n Mediu, Agenia de Implementare a Cilor Ferate Slovace, Agenia de Implementare a Administraiei Drumurilor din Slovacia i Agenia de Pli SAPARD. Fondul Naional care funcioneaz n cadrul Ministerului de Finane s-a specializat n managementul financiar al fondurilor UE n Republica Slovac. n ceea ce privete capacitatea de absorbie, Slovacia a putut s utilizeze pn la 95% din fondurile PHARE, ncepnd cu anul 1998, 95% din fondurile SAPARD, ncepnd cu anul 2002 si pn la 120% din fondurile ISPA, ncepnd cu anul 2000. n ceea ce privete ageniile de implementare, personalul administrativ a crescut de-a lungul ntregii perioade de preaderare. Totui remuneraia sczut a administratorilor a fcut dificil recrutarea de personal avnd cunotinele i experiena profesional necesare. Aceasta a dus la probleme legate de programarea eficient i de punerea n aplicare viabil. n special tinerii administratori s-au mutat n sectorul privat la puin
* Director, Departamentul pentru Afaceri UE, Seciunea Afaceri Europene, Secretariatul Guvernului Republicii Slovace. 177

Capitolul 14

timp dup ce au ctigat suficient experien n sectorul public. Monitorizarea situaiei punerii n aplicare a proiectelor a fost realizat de Unitatea Naional de Coordonare i de experi externi n monitorizare i evaluare. Evaluarea provizorie la nivelul rezultatelor obinute n cazul proiectelor PHARE selectate a fost realizat n anii 2001-2002 de evaluatori contractai de UE n cooperare cu Reprezentantul Naional de Evaluare. Totui nu s-a fcut nici o evaluare de ansamblu a instrumentelor de preaderare de ctre autoritile naionale sau de evaluatori independeni. Deci e dificil de stabilit cu certitudine impactul economic real al asistenei UE de preaderare asupra dezvoltrii economice generale a Slovaciei. Absena evalurii utilizrii fondurilor UE in perioada de preaderare s-a dovedit a fi un punct slab n formularea unei strategii coerente de politic regional care ar fi putut servi ca baz pentru negocierile din cadrul capitolului 21.

2. REFORMA ADMINISTRAIEI PUBLICE N SLOVACIA Una din msurile de baz care au fost realizate n mod necesar n corelaie cu pregtirea rii pentru Fondurile Structurale si Fondurile de Coeziune a fost descentralizarea i modernizarea administraiei publice. Administraia public motenit de la regimul precedent era caracterizat printr-un grad nalt de centralizare i un grad redus de implicare a regiunilor n procesul decizional referitor la planurile i programele de dezvoltare. Legislaia UE nu conine nici o prevedere obligatorie care s schieze principiile administraiei publice. Caracteristicile principale ale unei administraii publice operaionale din punctul de vedere al capitolului 21 (Politica regional) sunt determinate de doi factori. n primul rnd, administraia public trebuie s fie capabil s gestioneze administrarea fondurilor UE conform regulilor date. n al doilea rnd, administraia public trebuie s respecte principiul subsidiaritii. Strategia pentru Administraia Public din 1999 a fost primul pas pentru modernizarea administraiei publice din Slovacia. A inclus urmtoarele msuri legislative i nonlegislative: Modificarea Constituiei Republicii Slovace din 2001 a creat baza punerii n aplicare a reformei administraiei publice; Legea autoguvernrii unitilor teritoriale de nivelul 1 (2001) a legalizat nfiinarea n ar a 8 provincii autoguvernate i a identificat competenele acestora, relaiile fa de organismele administraiei publice de stat, municipaliti i alte entiti legale, precum i finanarea; Legea privind transferul unor competene de la administraia public local ctre municipaliti i unitile teritoriale de prim rang (2001) a oferit cadrul legal pentru transferul a mai mult de 300 de competene de la serviciile districtuale i regionale ctre municipaliti i regiunile autoguvernate, inclusiv competenele n domeniul amenajrii teritoriului i a dezvoltrii regionale;
178

Capitolul 14

Printre alte legi i modificri n cadrul reformei administraiei publice, cele mai importante s-au referit la Legea guvernrii municipale, Legea regulilor bugetare, Legea privind proprietatea unitilor teritoriale de prim rang i modificarea Legii privind proprietatea municipalitilor. 3. CONSTRUCIA INSTITUIONAL I CONSTRUCIA CAPACITII ADMINISTRATIVE N POLITICA REGIONAL DIN SLOVACIA n perioada de preaderare, construirea capacitilor a fost accentuat n mod explicit n mai multe rapoarte ale Comisiei referitoare la pregtirea Slovaciei de a ndeplini obligaiile ce decurgeau din aderarea la UE. Cerina general a Comisiei a constat n solicitarea ca administraia public s demonstreze capacitatea de a implementa acquisul. Prioritatea strategic a fost creterea calitii administraiei publice, a structurilor i competenelor legate de politica regional i de coeziune, care trebuiau s fie complet operaionale i capabile s aplice regulamentele i procedurile UE pentru fondurile structurale. n 2002, guvernul slovac a adoptat un decret referitor la accelerarea construirii structurilor manageriale i administrative pentru fondurile UE la nivel central i regional; acesta privea n principal unitile de administrare i management al fondurilor structurale din cadrul Ministerului de Finane si unitile pentru pregtirea programelor operaionale (din toate ministerele de resort), precum i comitetele de monitorizare. Aceasta a nsemnat includerea unei noi agende specializate, lund n considerare metodologia i cerinele UE (pregtirea programelor operaionale, stabilirea sistemului de punere n aplicare, stabilirea regulilor i procedurilor pentru selecia proiectelor, pentru fluxurile de numerar i mecanismele de co-finanare, controlul financiar, msurile rectificative) i accentund necesitatea consolidrii capitalului uman n ministerele de resort i organismele administraiei publice centrale, precum i formarea funcionarilor publici. Procesul de construcie instituional nu a nsemnat doar nfiinarea sau restructurarea instituiilor naionale prin intermediul schimbrilor legislative. A presupus i crearea unei capaciti instituionale bazate pe selecia funcionarilor publici adecvai, formarea i pregtirea acestora, asigurarea mijloacelor financiare, materiale i tehnice, managementul operaional, dezvoltarea capacitilor de control i evaluare, n special n procesul de nvare aplicat. n baza Legii privind competenele organismelor administraiei publice locale, dezvoltarea regional i coordonarea politicii regionale au revenit Ministerului Construciilor i Dezvoltrii Regionale. Deoarece politica regional n sine reprezint un domeniu mai larg, care acoper i alte sectoare, dezvoltarea general a politicii regionale, dezvoltarea documentelor de programare i punerea n aplicare a politicii regionale sunt mprite i cu alte ministere din Slovacia (Ministerul Mediului, Ministerul Agriculturii, Ministerul Transporturilor, Potei i Telecomunicaiilor, Ministerul de Finane, Ministerul Economiei, Ministerul Muncii, Proteciei Sociale i Familiei i Ministerul Educaiei).
179

Capitolul 14

Coordonarea inter-ministerial a fost pus n aplicare prin intermediul Consiliului Guvernamental pentru Politica Regional, prin intermediul reuniunilor de coordonare i prin intermediul Comitetului Pregtitor pentru Fondurile Structurale ale UE. Ultimul comitet trebuia s coordoneze elaborarea Planului Naional de Dezvoltare. Dup aderarea la UE a fost transformat n Comitetul pentru Fondurile Structurale i Fondul de Coeziune i servete ca organism ce coordoneaz gestiunea i punerea n aplicare a Planului Naional de Dezvoltare. Nivelurile regionale i locale sunt reprezentate de organisme de autoguvernare. Dezvoltarea conceptelor i strategiilor a revenit n competena acestor organisme regionale, care au fost nfiinate n 2002 i au nceput s realizeze programele de dezvoltare economic i social a regiunilor. De asemenea, aceste organisme coordoneaz activitile tuturor actorilor implicai n dezvoltarea regional; ei realizeaz monitorizarea i evalueaz dezvoltarea de pe teritoriul regiunii. Municipalitile din cadrul unei regiuni trebuie s elaboreze mpreun programul de dezvoltare economic i social, n conformitate cu Legea privind sprijinirea dezvoltrii regionale. Principiul parteneriatului, ca principiu cheie al politicii regionale, se refer la colaborarea tuturor actorilor implicai (respectiv organismele administraiei publice, organismele de autoguvernare regionale, ntreprinderile, organizaiile neguvernamentale i alii) n procesul de programare, punere n aplicare i monitorizare a msurilor de politic regional. Principiul parteneriatului a fost inclus n procesul de nfiinare a Comitetului Naional de Monitorizare, care a supravegheat i pregtirea Planului Naional de Dezvoltare. Dup aderarea la UE, comitetul a fost transformat n Comitetul de Monitorizare a Cadrului de Sprijin Comunitar. n prezent, n regiunile slovace funcioneaz 24 de agenii de dezvoltare regional. Acestea reprezint coordonarea instituional n ceea ce privete principiul parteneriatului. Ageniile de dezvoltare regional ndeplinesc funcia de facilitator al dezvoltrii regionale, n special n regiunile rmase n urm. Ele trebuie s coordoneze activitile investiionale i programele de dezvoltare regional prin utilizarea asistenei oferite de fondurile UE. 4. ARMONIZAREA LEGISLAIEI REFERITOARE LA POLITICA REGIONAL Pe lng normele juridice legate de reforma administraiei publice, au fost modificate i alte norme i elemente ale legislaiei. Politica regional a UE este acoperit de un set de regulamente care sunt obligatorii i imediat aplicabile n statele membre UE. Aceasta a dus la schimbri n legislaia slovac, cu scopul de a nltura obstacolele i a da posibilitatea utilizrii complete a fondurilor UE: Modificarea legii privind ajutoarele de stat precizeaz condiiile de acordare a ajutoarelor de stat n sectoarele sensibile, a ajutoarelor regionale i a ajutoarelor de stat pentru ntreprinderile mici i mijlocii;
180

Capitolul 14

Legea privind controlul financiar al organismelor administrative extinde competenele administratorilor bugetului de stat i ale organismelor administrative la controlul financiar; competenele includ acum i controlul fondurilor UE; Modificarea Legii privind regulile bugetare legitimeaz administrarea mijloacelor financiare UE. Fondurile UE sunt incluse n procesul bugetar i sunt administrate ca mijloace financiare ale bugetului de stat slovac; Modificarea Legii privind Oficiul Suprem de Audit a extins competenele sale referitoare la utilizarea fondurilor structurale UE. Oficiul Suprem de Audit este nsrcinat s controleze guvernul i ministerele, alte organisme ale administraiei centrale i entiti juridice subordonate, municipaliti i uniti teritoriale de nivelul 1, precum i alte instituii; Legea privind sprijinirea dezvoltrii regionale specific competenele n domeniul dezvoltrii rurale n conformitate cu legislaia UE, inclusiv principiile de baz ale coeziunii economice i sociale n UE (programare, principiile parteneriatului, adiionalitatea); Legea privind controlul financiar i auditul intern modific sistemul controlului financiar n administraia public, stabilete principiile generale ale managementului financiar n administraia public i identific sarcinile organismelor administraiei publice n timpul controlului administrrii mijloacelor publice, respectiv mijloacele financiare ale bugetului de stat i mijloacele financiare ale UE. De asemenea, legea stabilete regulile de baz, scopurile i modurile de realizare ale controlului financiar i auditului intern; Legea privind trezoreria de stat nfiineaz un sistem al trezoreriei de stat. Legea stipuleaz aspectele controlului financiar ex-ante n procesul de rambursare a cheltuielilor. Printre alte legi semnificative i modificri ale legilor se numr Legea privind achiziiile publice, Legea privind concurena, Legea privind amenajarea teritoriului, Legea privind contabilitatea i Legea privind statisticile de stat. 5. NEGOCIERILE SLOVACIEI ASUPRA CAPITOLULUI 21 Capitolul 21 Politica regional i coordonarea instrumentelor structurale a fost deschis pe 31 martie 2001 i nchis preliminar pe 29 iulie 2002. Capitolul a fost ncadrat printre cele mai dificile capitole de negociere, deoarece includea subiectul global complex al pregtirii pentru utilizarea mijloacelor financiare ale Fondurilor Structurale i ale Fondului de Coeziune. Acest capitol se referea la dezvoltarea documentelor de programare i la instituirea a unor structuri administrative cu totul noi la nivel central i regional, care trebuiau s demonstreze capacitatea de a gestiona i administra fondurile UE. Punctul slab al Slovaciei n cadrul negocierilor a fost lipsa unei strategii de politic regional bine elaborate i coerente. De la declararea independenei Republicii Slovace la 1 ianuarie 1993, ara a trebuit s depeasc motenirea regimului anterior de economie centralizat. Din punctul de vedere al politicii regionale i al mpririi administrative a rii, Slovacia a fost nevoit s identifice o nou arhitectur teritorial, pentru a legitima
181

Capitolul 14

noile structuri de autoguvernare i pentru a desvri schimbrile n structurile regionale. Principiile de baz ale unei politici regionale integrate au fost definite n anul 1991, dar primul Plan Integrat de Dezvoltare Regional (o condiie esenial pentru solicitarea asistenei de preaderare) a fost adoptat de parlamentul slovac doar n anul 1999. Planul Naional de Dezvoltare Regional (PND) solicitat de UE ca o pre-condiie pentru programarea i punerea n aplicare a asistenei de post-aderare, a fost adoptat n anul 2001, cnd a nceput descentralizarea administraiei publice. Municipalitile au obinut competene referitoare la planificarea regional abia n anul 2002. n ceea ce privete PND, guvernul slovac a adoptat n iunie 2002 o hotrre de guvern referitoare la Coninutul i Organizarea Elaborrii PND i a stabilit ca termen limit sfritul anului 2002. Dup rundele de evaluare ale Comisiei Europene, n documentul PND revizuit a fost inclus un set de recomandri, acesta fiind adoptat de guvern n martie 2003 i fiind declarat eligibil pentru negocieri ulterioare. Slovacia a primit poziia de negociere a Comisiei Europene cu privire la Cadrul de Sprijin Comunitar i PND pe 24 iulie 2003. Poziia exprima transmitea urmtoarele solicitri referitoare la ndeplinirea PND slovac: Necesitatea consolidrii elementelor strategice, identificrii unei strategii clare, bazate pe principiile polilor de cretere, lurii n considerare a diferenelor interregionale, a creterii economice i a competitivitii regiunilor, accenturii dezvoltrii echilibrate n domeniul economic i social; Clarificarea i descrierea precis a politicilor naionale i a relaiilor lor cu fondurile structurale; Simplificarea i concentrarea obiectivelor PND i ale Planurile Operaionale Sectoriale (SOP), elaborarea pn la un nivel detaliat, identificarea clar i exprimarea clar a prioritilor ca problem cheie; Necesitatea de a confirma disponibilitatea cofinanrii n anii 2004-2006 a tuturor activitilor care vor fi sprijinite de fonduri; Comunitatea rom trebuie s fie integrat n fiecare SOP i OP; Trebuie s existe condiiile unei puneri n aplicare fluente (capaciti administrative, legislaie, notificarea sistemelor de ajutoare de stat, traseul proiectului - nainte de 1 ianuarie 2004). n septembrie 2003, guvernul slovac a prezentat scopul strategic al PND: atingerea n 2006 a unui PIB pe locuitor care s reprezinte 54% din media UE. Negocierile au nceput ntr-o perioad n care Slovacia trebuia s rezolve propunerile contradictorii referitoare la divizarea teritorial i administrativ a rii, disputele asupra mpririi competenelor politicii regionale ntre guvernul central i municipaliti; n acelai timp negociatorii trebuiau s respecte programul negocierii. n prezent, rezultatul negocierilor asupra capitolului 21 este privit oarecum critic n ceea ce privete aspectul restriciilor n domeniul dezvoltrii rurale i agriculturii (respectiv sectorul alimentar este exclus de la finanarea UE n favoarea procesatorilor agricoli, aa cum stabilesc regulamentele UE privind politica regional i de coeziune) i restriciile din industrie (respectiv excluderea mineritului i industriei siderurgice de la finanarea UE).
182

Capitolul 14

Rezultatul pozitiv al negocierii a fost presiunea exercitat n direcia adoptrii legislaiei relevante. De asemenea, negocierile au accelerat contientizarea de ctre autoritile naionale a necesitii definirii unei arhitecturi relevante i a construirii i operaionalizrii unor capaciti administrative. Negocierile au confirmat c, dup aderarea la UE, regiunile Republicii Slovace vor fi considerate Regiuni din Obiectivul 1 (cu excepia regiunii Bratislava), din punctul de vedere a instrumentelor de politic structural. Aceast decizie a definit modul de programare i modul de utilizare a fondurilor UE pentru dezvoltarea regiunilor i pentru dezvoltare rural. Strategia de dezvoltare rural a devenit parte din strategia de dezvoltare regional. 6. PLANUL NAIONAL DE DEZVOLTARE I DEZVOLTAREA REGIONAL N SLOVACIA N PERIOADA 2004-2006 Principalele domenii de sprijinire a dezvoltrii regionale de-a lungul primilor trei ani n care Slovacia este membr UE (2004-2006) sunt definite in PND. Principalul scop al PND este de a crete competitivitatea regiunilor mai puin dezvoltate, prin respectarea dezvoltrii durabile, i de a micora diferena dintre PIB-ul pe locuitor n Slovacia i media UE. PND a definit cadrul asistenei UE alocate de Fondurile Structurale i de Coeziune ale UE. Punctul de pornire a strategiei definite n PND a fost analiza SWOT1, bazat pe regulamentele UE relevante. Analiza SWOT a definit principalele caracteristici ale economiei slovace pentru perioada de programare 2004-2006. Situaia economiei slovace a fost caracterizat de urmtoarele dispariti cheie i factori hotrtori ai dezvoltrii: 6.1. Dispariti cheie Eficiena economic redus a regiunilor; Dezechilibru mare ntre oferta i cererea de munc; Nivel redus al capitalului fix n regiuni; Probleme structurale n sectorul ntreprinztorilor; Calitatea sczut a funcionrii pieei muncii; Nivelul insuficient al inovaiilor i tehnologiilor; Nivelul insuficient al serviciilor de transport i ncrcarea mediului; Utilizarea redus a potenialului de cretere al regiunilor; Scderea calitii vieii, n special la nivelul populaiei rurale; Funcionalitatea insuficient a educaiei i cercetrii. 6.2. Factorii hotrtori ai dezvoltrii Mediu de afaceri stabil, favorabil investiiilor; Schimbri structurale care cresc productivitatea global a actorilor implicai;

1Analiza

SWOT= Analiza punctelor tari, a punctelor slabe, a oportunitilor i a ameninrilor. 183

Capitolul 14

Dezvoltarea IMM; mbuntirea funcionrii pieei muncii; Creterea adaptabilitii forei de munc; Modernizarea i dezvoltarea infrastructurii de baz; Modernizarea sistemului educaional; Mobilizarea potenialului de cretere al regiunilor.

6.3. Obiective globale Dup identificarea att a decalajelor cheie, ct i a principalilor factori hotrtori ai dezvoltrii, urmtorul pas a fost elaborarea strategiei naionale, respectnd integral cadrul juridic pentru interveniile din fonduri UE. Strategia trebuia s respecte i condiia dezvoltrii durabile i a fost focalizat pe urmtoarele obiective globale: Creterea competitivitii produciei i a sectorului serviciilor; Creterea ocuprii forei de munc, bazate pe o for de munc flexibil i calificat; Dezvoltarea unei agriculturi multifuncionale i dezvoltarea rural; Dezvoltarea unei infrastructuri care sprijin echilibrul dezvoltrii regionale. Punerea n aplicare a obiectivelor globale a fost elaborat conform sistemului de prioriti i msuri al Cadrului de Sprijin Comunitar (CSC) si al Programelor Operaionale Sectoriale (SOP) corespunztoare. Alte documente strategice pentru armonizarea dezvoltrii regionale cu PND includ Documentul Unic de Programare pentru NUTS II (Regiunea de Obiectiv 2 i Obiectiv 3 Bratislava), documentele pentru programul INTERREG IIIA i Strategia pentru Fondul de Coeziune. Finanarea public din partea UE i a Republicii Slovace (fonduri publice i private), care ofer finanarea i cofinanarea domeniilor individuale ale dezvoltrii rurale, joac un rol cheie. Procentul cofinanrii depinde de tipul de beneficiar al asistenei financiare (respectiv organisme ale administraiei publice, organizaii non-profit, ntreprinderi) i de obiectivele interveniei (Obiectivul 1, Obiectivul 2, Obiectivul 3 pentru perioada 2004-2006). Din punctul de vedere al potenialului de cretere al regiunilor, sprijinul financiar oferit de fondurile UE, aa cum este definit in documentele de strategie, este concentrat pe urmtoarele domenii: Resurse umane; Influena asupra nivelului relaiilor dintre factorii de producie; Capital fix; Infrastructur. Asistena concentrat pe dezvoltarea resurselor umane prevede creterea nivelului de educaie i calificare i dezvoltarea de competene cheie, cu scopul principal de a crete ansele pe piaa muncii i de a atinge scopul general de mbuntire a utilizrii potenialului uman al regiunilor. Scopul poate fi atins att prin msuri care cresc
184

Capitolul 14

capacitatea de inserie profesional, scad excluderea social (grupuri int precum omeri pe termen lung, minoritatea etnic rom, persoane cu handicap etc.) ct i prin msuri de cretere a egalitii de anse ntre femei i brbai i msuri de cretere a armoniei ntre viaa de familie i munc. Sprijinirea relaiilor dintre factorii de producie n ceea ce privete PIB se concentreaz n principal pe: mbuntirea funcionrii pieei muncii (serviciile pieei de munc care promoveaz capacitatea de inserie profesional); Creterea competitivitii n industrie i n sectorul serviciilor (inclusiv legtura dintre potenialul bazat pe cunotine i practicile de afaceri, utilizarea mai eficient a surselor de energie i utilizarea mai bun a potenialului natural i cultural-istoric pentru dezvoltarea turismului); Dezvoltarea bazei pentru o agricultur multifuncional i activitile asociate cu dezvoltarea rural (de exemplu, creterea productivitii i vandabilitii produselor agricole, diversificarea activitilor agricole, rennoirea potenialului agricol afectat de calamitile naturale, dezvoltarea municipalitilor i conservarea patrimoniului cultural). Sprijinirea capitalului fix se concentreaz n principal pe: Sprijinirea investiiilor n producia industrial (extinderea i modernizarea ramurilor industriale existente); Sprijinirea investiiilor n dezvoltarea turismului (construcia i reconstrucia obiectivelor care faciliteaz frecvena vizitelor turistice n regiune); Sprijinirea investiiilor n ntreprinderile agricole (de exemplu modernizarea i achiziionarea de echipamente tehnologice, construcia i reconstrucia depozitelor). Sprijinul de intervenie n infrastructur se concentreaz pe: Modernizarea i dezvoltarea infrastructurii de transport (de exemplu accesibilitatea i asigurarea serviciilor de transport); mbuntirea infrastructurii de mediu (de exemplu, construcii realizate innd cont de sntatea populaiei i conservarea, protecia i rennoirea mediului); Construcia i dezvoltarea infrastructurii locale (de exemplu, construcia i reconstrucia unor obiective i creterea standardelor acestora n domeniul educaiei, sntii publice, serviciilor sociale i culturii, precum i dezvoltarea societii informaionale).

6.4. Rezultate anticipate n conformitate cu documentele strategice menionate mai sus pentru utilizarea asistenei financiare din fondurile UE i evaluarea ex-ante a strategiei, este realist s se
185

Capitolul 14

atepte ca pn la sfritul perioadei de programare 2004-2006 potenialul actual de cretere al regiunilor s fie utilizat mai eficient i chiar dezvoltat. Se poate anticipa c potenialul uman al regiunilor va fi mai bine utilizat, c rata omajului va scdea, capitalul fix al regiunilor va crete i c distribuia capitalului fix n regiuni, mpreun cu schimbrile structurale, va deveni mai eficient. n ceea ce privete nivelul factorilor hotrtori ai produciei n raport cu PIB, este ateptat o cretere a productivitii muncii. n general, asistena oferit de fondurile UE va sprijini dezvoltarea regional, va contribui la creterea economic, la crearea de locuri de munc i la creterea competitivitii regiunilor. n acelai timp, va reprezenta un mare pas nainte n aplicarea politicii economice a Republicii Slovace, aceasta fiind pentru prima dat bazat pe principiile planificrii strategice. n acest moment predomin opinia conform creia Planul Naional de Dezvoltare a fost proiectat ntr-un mod mult prea complicat i chiar dac a fost redus de la cele 11 programe operaionale iniiale la 4 n versiunea final, a rmas mai degrab neinteligibil pentru solicitanii care au prea puin experien n derularea de proiecte. De asemenea, unii dintre acetia au demonstrat o slab nelegere a principiilor finanrii UE i a necesitii cofinanrii naionale.

Bibliografie: Tarschys, Daniel; Eriksson, Jonas: capitolul 1, Background and Objectives, n: From Policy Takers to Policy Makers, Adapting EU Cohesion Policy to the Needs of the New Member States, Swedish Institute for European Policy Studies, Stockholm, 2005. Planul Naional de Dezvoltare al Republicii Slovace pentru perioada 2004-2006: www.build.gov.sk

186

Capitolul 15

CAPITOLUL 15
DEZVOLTAREA REGIONAL N ROMNIA TRANSFORMRI INSTITUIONALE I PROVOCRI VIITOARE
Daniela Luminia Constantin*
1. INTRODUCERE Dimensiunea regional a strategiei de tranziie i a reformei din Romnia a trebuit integrat ntr-o perspectiv complex, combinnd necesitatea unei identiti locale, autosuficiena i dezvoltarea cu provocrile i oportunitile proceselor de globalizare vzute la nivel naional i internaional, avnd n vedere obiectivul integrrii viitoare n structurile Uniunii Europene. Elementele reformei structurale, i anume cadrul instituional i legislativ al economiei de pia, reforma structurilor ntreprinderilor, structura fizica a unei economii competitive, capitalul uman i atitudinile au determinat preocupri specifice la nivel regional n ceea ce privete restructurarea economiilor regionale, instrumentele politicii regionale n contextul unei lipse acute de mijloace financiare, cadrul instituional regional i chestiunea descentralizrii, impactul integrrii europene, noul rol al comunitilor locale etc. Dup cum au remarcat muli cercettori, experiena fostelor ri socialiste arat c tranziia a adncit disparitile regionale deoarece forele eliberate ale pieei au nlocuit treptat factorii care controlau economia1. n esen, viteza reformei a fost responsabil de o cretere mai lent sau mai rapid a disparitilor regionale. Dar problema de baz este dac, dup o perioad de cretere a disparitilor regionale, se va lansa un proces de convergen economic spaial pe termen lung. Aceast ntrebare are o semnificaie major pentru Romnia n procesul aderrii la Uniunea European, lund n considerare obiectivul fundamental al coeziunii sociale i economice care se concentreaz n special pe politica de dezvoltare regional, prin dimensiunea sa orizontal. n aceast lucrare, dimensiunea instituional a politicii regionale romneti va fi discutat n principal n contextul menionat mai sus. 2. PRIMII PAI DIN ANII '90 n ciuda importanei evidente pentru succesul complet al tranziiei, timp de muli ani dup 1990 s-a acordat puin atenie dimensiunii regionale a strategiei i reformei.
* Profesor 1

de economie regional la Academia de Studii Economice din Bucureti, Romnia. Carta Verde, Politica de dezvoltare regional n Romnia, Guvernul Romniei i Comisia European, Program Phare, 1997. 187

Capitolul 15

Numai n 1995, cnd strategia de pregtire a Romniei pentru aderarea la Uniunea European a fost elaborat ca document nsoitor al candidaturii, guvernul a trebuit s accepte c problemele regiunilor i ale comunitilor locale reprezint elemente cheie pentru realismul i coerena acestei strategii, necesare pentru reducerea decalajului dintre cuvinte i fapte n dezbaterea despre descentralizare, autonomia administrativ local, pe de o parte, i integrarea european, cooperarea transfrontalier, reelele spaiale etc., pe de alt parte. n consecin, dou capitole speciale ale strategiei menionate mai sus se concentreaz pe chestiuni regionale, reprezentnd fundamentul deciziilor i aciunilor ulterioare. Aceste capitole se refereau la strategia de dezvoltare a judeelor i a municipiului Bucureti i la strategia utilizrii terenurilor, dezvoltrii urbane i amenajrii teritoriului. Acestea mbinau preocuprile legate de procesele de reform i tranziie la nivel regional cu aciunile care trebuiau ntreprinse pentru viitoarea integrare n structurile Uniunii Europene. Elaborarea acestei strategii a fost urmat de un program de analiz a politicilor regionale i de dezvoltare nfiinat n cadrul PHARE de Uniunea European i guvernul romn. Acest program a fost pus n aplicare de Departamentul pentru Administraie Public Local al guvernului romn, cu asistena unei echipe de consilieri strini. Un grup de lucru de politic regional a supravegheat activitile programului cu reprezentani ai ministerelor cheie i ai autoritilor regionale. Una din principalele sarcini ale acestui program era pregtirea aa-numitei Carte Verzi, incluznd propunerile prezentate guvernului de grupul de lucru, n vederea conceperii i aplicrii politicii regionale n Romnia. Politica propus avea trei obiective eseniale: Pregtirea Romniei pentru aderarea la UE i pentru obinerea eligibilitii pentru sprijin din partea fondurilor structurale ale UE; Reducerea disparitilor regionale dintre regiunile Romniei; Integrarea activitilor din sectorul public pentru a realiza o mai bun dezvoltare a regiunilor2. Carta Verde din 1997 a Comisiei a urmrit i s dea un rspuns la cerinele generale referitoare la ameliorarea cadrului unei politici regionale descentralizate, propunnd o structur teritorial i instituional specific pentru dezvoltarea politicii regionale. Aceste propuneri au fost luate ulterior n considerare de parlamentul romn i incluse n legea dezvoltrii regionale, adoptat n 1998 (Legea 151/1998)3. n consecin, au fost create opt regiuni de dezvoltare destinate s funcioneze drept cadru de elaborare, implementare i evaluare a politicilor de dezvoltare regional, precum i de culegere a datelor statistice specifice, n conformitate cu reglementrile europene emise de EUROSTAT pentru nivelul al doilea de clasificare teritorial NUTS 2 (Legea 151/1998). Fiecare regiune include pn la apte judee, asociate n mod voluntar (numrul total de judee este 41, plus municipiul Bucureti, corespunznd nivelului NUTS 3).

2 Carta Verde, Politica de dezvoltare regional n Romnia, Guvernul Romniei i Comisia European, Program Phare, 1997. 3 Dup cum se va meniona ulterior, n prezent legea 151/1998 privind dezvoltarea regional a fost nlocuit de legea 315/2004. Totui dispoziiile discutate n urmtorul paragraf nu s-au schimbat.

188

Capitolul 15

Cele opt regiuni nu sunt uniti administrativ-teritoriale i nu au personalitate juridic (legea 151/1998). Structura celor 8 regiuni de dezvoltare este urmtoarea: Regiunea 1 Nord-Est (Bacu, Botoani, Iai, Neam, Suceava, Vaslui) Regiunea 2 Sud-Est ( Brila, Buzu, Constana, Galai, Tulcea, Vrancea) Regiunea 3 Sud - Muntenia (Arge, Clrai, Dmbovia, Giurgiu, Ialomia, Prahova, Teleorman) Regiunea 4 Sud-Vest - Oltenia ( Dolj, Gorj, Mehedini, Olt, Vlcea) Regiunea 5 Vest (Arad, Cara-Severin, Hunedoara, Timi) Regiunea 6 Nord-Vest (Bihor, Bistria-Nsud, Cluj, Maramure, Satu Mare, Slaj) Regiunea 7 Centru (Alba, Braov, Covasna, Harghita, Mure, Sibiu) Regiunea 8 Bucureti-Ilfov (Bucureti, Ilfov). n afara regiunii Bucureti-Ilfov, dimensiunile celorlalte apte regiuni variaz de la 1.959 mii persoane (regiunea Vest) la 3.647 mii persoane (regiunea Nord-Est)4, conform recensmntului de pe 18 martie 2002, n ceea ce privete populaia, i de la 32.034km2 (Sud-Vest) la 36.850 km2 (Nord-Est), n ceea ce privete suprafaa. 3. INSTITUII DE DEZVOLTARE REGIONAL LA NIVEL NAIONAL Dintr-o perspectiv instituional, unitatea central, cu rol decizional, responsabil de elaborarea i punerea n aplicare a obiectivelor politicii regionale este Consiliul Naional pentru Dezvoltare Regional (CNDR), subordonat guvernului romn. Pe scurt, sarcinile actuale ale acestei instituii sunt urmtoarele (legea 315/2004): Avizeaz strategia i politica de dezvoltare regional, precum i Planul Naional de Dezvoltare; Aprob criteriile i prioritile referitoare la utilizarea Fondului Naional pentru Dezvoltare Regional (FNDR); Prezint i solicit aprobarea guvernului pentru programele prioritare finanate de FNDR; Analizeaz utilizarea fondurilor alocate de FNDR fiecrei regiuni, face propuneri privind utilizarea instrumentelor de preaderare, examineaz realizarea obiectivelor de dezvoltare regional, inclusiv cele de cooperare extern, avizeaz i aprob proiectele propuse de ageniile de dezvoltare regional pentru a fi finanate din programele de dezvoltare regional; Analizeaz i aprob rapoartele de activitate prezentate de Comitetul Naional pentru Coordonarea Programelor PHARE (pentru componenta de coeziune economic i social). La nceput (1998), n conformitate cu bunele practici sprijinite de UE n celelalte ri n

4 Chiar dac populaia regiunii Nord-Est depete limita superioar stabilit de UE pentru regiunile NUTS 2, o declaraie recent a Delegaiei Comisiei Europene n Romnia afirm c structura actual cu opt regiuni este considerat compatibil cu normele europene.

189

Capitolul 15

tranziie, a fost instituit Agenia Naional pentru Dezvoltare Regional (ANDR), ca organ executiv operaional al CNDR. Totui, n ciuda bunelor rezultate nregistrate de ANDR, curnd au avut loc modificri. Astfel, dup alegerile generale organizate la sfritul anului 2000, partea principal a ANDR a fost transformat n Direcia General de Dezvoltare Regional a Ministerului Dezvoltrii i Prognozei (nou-nfiinat), n ianuarie 2001. Apoi, n iunie 2003, cu ocazia restructurrii guvernului, Ministerul Dezvoltrii i Prognozei a fost desfiinat, responsabilitile sale n domeniul dezvoltrii regionale fiind preluate de instituii noi, precum: Ministerul Integrrii Europene (principala responsabilitate fiind cea de coordonare a procesului de dezvoltare regional; ulterior, unitatea responsabil de Planul Naional de Dezvoltare a fost transferat Ministerului Finanelor Publice), Ministerul Administraiei i Internelor (zone defavorizate, ulterior transformate n zone asistate), Ministerul Economiei i Comerului (parcuri industriale, transferate ulterior Ministerului Administraiei i Internelor, etc.). Aceast prezentare simpl poate servi ca bun exemplu pentru explicarea motivului pentru care de attea ori Romnia a fost criticat sever de UE pentru instabilitate instituional i ntrzieri n reforma instituional. Revenind la acest subiect, n prezent Ministerul Integrrii Europene, subordonat guvernului romn, este instituia competent la nivel naional nsrcinat cu elaborarea, promovarea, coordonarea, administrarea, punerea n aplicare i monitorizarea strategiilor i politicilor de dezvoltare regionale n Romnia, precum i a programelor de coeziune economic i social. De asemenea, furnizeaz activitile de secretariat pentru CNDR (Legea 315/2004). ntrebarea pus destul de des este care va fi instituia operaional care se va ocupa de politica de dezvoltare regional dup aderarea Romniei la UE. Cele mai multe opinii converg spre nfiinarea unei Agenii Naionale de Dezvoltare Regional5. 4. DESCENTRALIZAREA I INSTITUIILE LA NIVEL REGIONAL Ideea descentralizrii unei pri a responsabilitilor politicii de dezvoltare regional ctre nivelul regional/local a dus la nfiinarea unor consilii regionale i a unor agenii de dezvoltare regional, cu responsabiliti specifice fa de CNDR i ANDR (i instituiile care au urmat), pe de o parte, i regiune, pe de alt parte. Consiliile regionale sunt uniti decizionale la nivel regional, fr personalitate juridic, lucrnd n baza principiilor parteneriatului, pentru a coordona elaborarea i monitorizarea activitilor induse de politicile de dezvoltare regional. Organismul executiv operaional la nivel regional este Agenia de Dezvoltare Regional (ADR), ca organizaie neguvernamental, non-profit, cu personalitate juridic. Sarcinile sale principale sunt: Elaborarea strategiei, planurilor i programelor regionale, precum i finanarea planurilor administraiei;
5 n Polonia, de exemplu, Agenia Naional de Dezvoltare Regional a fost nfiinat n 1994 i de atunci a funcionat fr ntrerupere pn n prezent.

190

Capitolul 15

Asigurarea punerii n aplicare a programelor de dezvoltare regional i finanarea planurilor administraiei n conformitate cu deciziile adoptate de consiliul regional i cu legislaia actual; Obinerea unor alocaii de la Fondul Naional pentru Dezvoltare Regional, pentru finanarea proiectelor regionale aprobate; Furnizarea gestiunii tehnice i financiare a Fondului de Dezvoltare Regional; Asigurarea punerii n aplicare, a monitorizrii tehnice i financiare i a controlului proiectelor finanate de UE n cadrul programelor de dezvoltare regional etc. Deoarece ARD au statut de organizaie neguvernamental spre deosebire de instituia corespunztoare la nivel naional, guvernamental n primii ani au aprut multe nenelegeri i bariere n calea unei bune comunicri ntre cele dou niveluri. n prezent, cel puin unele dintre acestea au fost eliminate, n urma noii legi privind dezvoltarea regional (nr. 315/2004) care specific ntr-un mod mai clar, mai cuprinztor i mai coerent obiectivele, competenele instituionale i instrumentele specifice de dezvoltare regional ntr-un context mai larg de armonizare mai cuprinztoare a legislaiei romneti cu cea european. 5. OBIECTIVELE DEZVOLTRII REGIONALE PLANUL NAIONAL DE DEZVOLTARE Conceptul dezvoltrii regionale n noile mprejurri, n baza unor mecanisme de pia, a fost definit n mod clar de CNDR chiar de la nceput i se concentreaz pe urmtoarele aspecte: Reducerea dezechilibrelor regionale existente; Revitalizarea zonelor defavorizate; Prevenirea apariiei unor noi dezechilibre regionale; Asigurarea corespondenei ntre politicile regionale i cele sectoriale; Stimularea cooperrii inter-regionale la nivel naional i internaional. De asemenea, CNDR a aprobat principiile strategice de dezvoltare regional la nivel naional, care se concentreaz pe: Promovarea principiilor economiei de pia n toate regiunile; Sprijinirea competitivitii regionale i a dezvoltrii durabile; Sprijinirea dezvoltrii echilibrate a teritoriului naional i a reelei de localiti; Creterea capacitii instituionale, decizionale i financiare a fiecrei regiuni pentru ca aceasta s-i poat sprijini propriul proces de dezvoltare; Promovarea principiilor dezvoltrii durabile; Crearea unor anse egale n privina accesului la informaie, C&D, educaiei i formrii continue. La nivel local, acestea vizeaz chestiuni legate de scderea disparitilor economice i sociale inter- i intra-regionale, precum i a disparitilor urban-rural, centru-periferie etc.; mpiedicarea apariiei unor noi zone problem; coordonarea iniiativelor locale cu prioritile naionale i UE; diferenierea politicilor n conformitate cu particularitile diverselor regiuni.
191

Capitolul 15

Cadrul descris mai sus a creat condiiile corespunztoare pentru elaborarea, ncepnd cu 1999, a Planului Naional de Dezvoltare (PND) pentru 2000-2002, 2002-2004, 20042006 i, n prezent, 2007-2013. n esen, PND urmrete dou chestiuni prioritare6: n primul rnd, s arate existena unor slbiciuni structurale semnificative, justificnd necesitatea unui sprijin din partea UE; n al doilea rnd, s arate c Romnia, ca viitor stat membru, are capacitatea administrativ necesar unei gestiuni eficiente a fondurilor structurale. Ca document utilizat pentru a susine cererea Romniei de sprijin financiar comunitar n procesul de recuperare, PND reprezint principalul instrument al politicii de coeziune economic i social. n acest sens, PND 2004-2006 a stabilit urmtoarele prioriti naionale: Creterea competitivitii sectorului productiv i a atractivitii sale pentru investitorii strini; mbuntirea i dezvoltarea infrastructurii de transport, energetice i de protecie a mediului; Dezvoltarea resurselor umane, mrind rata ocuprii forei de munc i combtnd excluderea social; Dezvoltarea economic rural i creterea productivitii agricole; Sprijinirea participrii echilibrate a tuturor regiunilor Romniei la procesul de dezvoltare socio-economic. Pentru fiecare dintre aceste prioriti, coerena i compatibilitatea dintre politicile naionale i cele europene au fost abordate cu atenie n ceea ce privete msurile instituionale, legislative i de politic. Analiza Comisiei Europene a artat c PND 2004-2006 este un document care ofer un rspuns mai adecvat cerinelor UE prin extinderea domeniilor de interes, creterea profunzimii analizei socio-economice, cuantificarea corect a obiectivelor i msurilor, precum i a eforturilor financiare necesare pentru atingerea obiectivelor prioritare7. PND 2004-2006 a nregistrat de asemenea un important pas nainte prin punerea n aplicare a principiului parteneriatului: n urma unei hotrri de guvern (Hotrrea Guvernului Romniei nr.1323/2002), a fost nfiinat Comitetul interinstituional pentru elaborarea Planului Naional de Dezvoltare8, oferind baza legal pentru dezvoltarea structurilor interinstituionale i de parteneriat la nivel naional i regional9.
6 Frentz, G., Planul Naional de Dezvoltare instrument pentru realizarea coeziunii economice si sociale n Romnia, n D. Ailenei, D.L. Constantin, D. Jula (coordonatori), Avantaje competitive i dezvoltare regional. Lucrrile celui de-al Treilea Simpozion al Asociaiei Romne de tiine Regionale, Editura Oscar Print, Bucureti, 2004. 7 Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar: http://amcsc.mfinante.ro. 8 De asemenea, a fost nfiinat un Comitet regional pentru elaborarea Planului Regional de Dezvoltare la nivelul fiecrei regiuni. 9 Principiul parteneriatului este aplicat n toate etapele ciclului de programare: elaborarea planului, dezvoltarea programrii financiare, punerea n aplicare, monitorizarea i evaluarea planului.

192

Capitolul 15

Acesta este un organism consultativ care include reprezentani ai ministerelor, ADR, instituiilor publice centrale, institutelor de cercetare, universitilor, diverilor parteneri economici i sociali. Astfel, a fost schiat o perspectiv mai clar n ceea ce privete rolul ministerelor nsrcinate cu chestiuni specifice de dezvoltare regional, rolul ARD i al altor instituii implicate n elaborarea PND. Prezena reprezentanilor regiunilor n acest comitet face posibil o mai mare coordonare interinstituional, nu numai ntre ministere, i creeaz cadrul corelrii sectorial-regionale10. Totui, pentru a face ca aceste instituii s funcioneze eficient, numeroase eforturi trebuie concentrate pe mrirea transparenei i flexibilitii elaborrii PND.

6. NOUL CADRU INSTITUIONAL N PERSPECTIVA ADERRII LA UE Ca document de programare care schieaz accesul Romniei la fondurile de tip structural n perioada de preaderare i la fondurile structurale dup aderarea la UE, PND rspunde att la necesiti interne, ct i la cerine externe, revelnd filosofia sprijinului UE prin instrumente de preaderare, care are o semnificaie dubl11: pe de o parte, ajutorul financiar este vzut ca un mod de reducere a disparitilor economice i sociale dintre statul candidat i statele membre UE; pe de alt parte, lucrnd cu instrumente de preaderare, crend cadrul instituional pentru punerea n aplicare a msurilor, monitorizarea aciunilor i evaluarea impactului, autoritile statelor candidate se pot obinui cu procedurile Comisiei Europene, pregtindu-se astfel pentru administrarea unor cantiti mult mai mari de fonduri financiare dup aderarea la UE. ntr-adevr, pentru perioada de programare 2007-2013, se ateapt ca sprijinul financiar anual al UE pentru Romnia (prin Fondul European de Dezvoltare Regional, Fondul Social European i Fondul de Coeziune) s fie de trei ori mai mare dect n perioada de preaderare (cnd au fost utilizate instrumentele PHARE, SAPARD i ISPA). Din punct de vedere instituional, guvernul Romniei a rspuns la noile provocri din perioada de post-aderare prin desemnarea instituiilor i unitilor nsrcinate cu punerea n aplicare i administrarea asistenei financiare UE prin instrumente structurale (Hotrrea de Guvern 497/2004). Definiiile documentelor de programare (cadru de sprijin comunitar, programe operaionale, complement de program) au fost introduse n legislaia romneasc cu aceast ocazie, n acelai timp cu cele ale actorilor cheie, instituii care se vor ocupa de punerea n aplicare a instrumentelor structurale (Autoritate de Management, Comitet de Monitorizare, Autoritate de Plat). Autoritatea de Management pentru cadrul de sprijin comunitar va fi Ministerul Finanelor Publice, care va coordona punerea n aplicare a asistenei UE. Fiecare

10 Frentz, G., Planul Naional de Dezvoltare instrument pentru realizarea coeziunii economice si sociale n Romnia. Vezi nota de subsol 6. 11 Nica, N., Politica de dezvoltare regional ntre necesitatea intern i cerina extern. Filosofia sprijinului european pentru dezvoltare regional, n D.L. Constantin (coordonator), Probleme actuale ale dezvoltrii regionale n Romnia. Lucrrile Primului Simpozion al Asociaiei Romne de tiine Regionale, Editura Oscar Print, Bucureti, 2002.

193

Capitolul 15

program operaional va avea propria autoritate de management, dup cum urmeaz: Ministerul Integrrii Europene pentru Programul operaional regional, Ministerul Economiei i Comerului pentru Programul operaional sectorial pentru competitivitate economic, Ministerul Transporturilor, Construciilor i Turismului pentru Programul operaional sectorial pentru infrastructura de transport i energetic, Ministerul Mediului i Gospodririi Apelor pentru Programul Operaional Sectorial pentru infrastructura de mediu, Ministerul Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei pentru Programul operaional sectorial pentru dezvoltarea resurselor umane, Ministerul Agriculturii, Silviculturii i Dezvoltrii Rurale pentru Programul operaional sectorial pentru agricultur, dezvoltare rural i pescuit. Ministerul Finanelor Publice va aciona i ca Autoritate de Plat pentru Fondul European de Dezvoltare Regional, Fondul Social European i Fondul de Coeziune. Au fost nfiinate comitete de Monitorizare pentru cadrul de sprijin comunitar, pentru fiecare program operaional, precum i pentru Fondul de Coeziune, acestea urmnd s coordoneze i s controleze eficiena i calitatea punerii n aplicare a asistenei UE i a impactului su economic i social. 7. PROVOCRI PENTRU PERIOADA POST-ADERARE Fr ndoial, pregtirea strategiei de dezvoltare regional i a PND, crearea cadrului juridic i instituional reprezint etape majore pentru Romnia n procesul integrrii europene, dar cel mai dificil moment al celor mai multe strategii sau planuri este atunci cnd trebuie aplicate. Succesul acestora va depinde de numeroi factori care nu pot fi detaliai n aceast lucrare. Totui vom prezenta anumite reflecii, aa cum au rezultat din dezbaterile din cadrul Seminarului privind dezvoltarea regional i politica de coeziune Formare iniial n afaceri europene pentru funcionarii publici din administraia public central, care a avut loc la Institutul European din Romnia, n iunie 2005. Una din chestiunile cruciale pentru dezvoltarea regional a Romniei n perspectiva aderrii la UE va fi creterea capacitii sale de a absorbi Fondurile Structurale i n ce msur aceasta va fi reflectat de scderea disparitilor regionale, nu numai n context romnesc, ci i european. Dup cum au artat deja multe studii, disparitile interregionale din Romnia nu sunt nici mai mari, nici mai mici dect n multe alte ri europene12. De exemplu, raportul dintre PIB-ul pe locuitor ntre cea mai dezvoltat regiune din Romnia (Bucureti-Ilfov) i cel din cea mai puin dezvoltat (Nord-Est) este 2,87. Dar dac este luat n considerare raportul dintre PIB-ul mediu pe locuitor din Romnia i media UE-25 (0,27), precum i raportul dintre PIB-ul pe locuitor n cea mai dezvoltat regiune din Romnia i media UE-25 (0,59) i raportul dintre cea mai puin dezvoltat regiune din Romnia i media UE-25 (0,20), lucrurile par a fi complet diferite. Aceasta ofer o explicaie important pentru negocierile foarte intense desfurate asupra capitolul 21 Politica regional i coordonarea instrumentelor
12 Dei situaia este mult mai proast cnd se iau n considerare disparitile intraregionale. De exemplu, sunt multe cazuri de diferene mari ntre judeele din aceeai regiune n privina ratei omajului.

194

Capitolul 15

structurale: se anticipeaz c o Uniune cu 27 de membri va nregistra iniial o cretere de 5% a PIB-ului i o scdere de 18% a PIB-ului mediu pe locuitor13. n aceste mprejurri, UE a trebuit s se asigure c asistena financiar furnizat Romniei va fi utilizat eficient i raional i c toate instituiile implicate sunt dedicate s ofere un rspuns promitor celor trei noi prioriti ale politicii de coeziune economic i social, respectiv convergena, competitivitatea i ocuparea forei de munc la nivel regional, precum i cooperarea teritorial european. Crearea unor condiii pentru o mai mare capacitate de absorbie a fondurilor structurale nseamn c, n procesul punerii n practic a politicilor, sunt aplicate, n conformitate cu normele europene, toate principiile programare, parteneriat, adiionalitate, monitorizare, evaluare i control i sunt pe deplin nelese i respectate propunerile Comisiei Europene privind eficiena i transparena. Acestea se refer la intervenia Comisiei n control i monitorizare, n mod direct proporional cu asigurrile date de statul membru i aspectele financiare implicate, pli condiionate de angajamentul statelor membre n ceea ce privete fiabilitatea sistemelor de gestiune i control ale rii, clarificarea mecanismelor de corecie financiar n cazul unor nereguli, condiionarea Fondului de Coeziune de respectarea programelor de convergen (suspendarea temporar a angajamentelor, dar cu posibilitatea restituirii) 14. Pentru Romnia, o chestiune foarte sensibil rmne modalitatea efectiv i eficient de intire n procesul utilizrii asistenei financiare bazate, nainte de toate n baza unei evaluri ex-ante foarte obiective i transparente a proiectului, pentru a asigura selectarea proiectelor cu cele mai ridicate efecte de multiplicare (nu numai directe, ci i indirecte i induse, i nu numai pe termen scurt, ci i pe termen mediu i chiar lung) i cu anse bune de punere n aplicare n perioada cerut. Aceasta poate crea baza unei concurene regionale sntoase i, n acelai timp, a unei cooperri verticale i orizontale raionale. Cooperarea dintre administraia central i cea local n cursul desfurrii programelor de interes naional sau a proiectelor locale care depesc capacitatea proprie de finanare poate fi luat n considerare n acest context, la fel ca i nevoia de coordonare ntre autoritile locale n ceea ce privete politicile lor de dezvoltare. Aceasta este necesar deoarece beneficiile acestor politici se vor extinde n judeele/localitile nvecinate i aciunile independente vor duce la subfinanarea dezvoltrii locale, dac nu poate fi rezolvat problema profitrii de beneficii fr depunerea unui efort proporional 15. n sens mai larg, structurile de cooperare i parteneriat ar trebui s fie sprijinite mai mult n Romnia, ca o garanie a reducerii decalajului dintre cuvinte, declaraii i fapte. Dac este aplicat aa-numita abordare tranzacional, att instituiile din administraia

13 Matusova, S., Obligations of EU Member States and the Implementation of the Regional Development and Cohesion Policy, prezentare la Seminarul privind dezvoltarea regional i politica de coeziune, Formare iniial n afaceri europene pentru funcionarii publici din administraia public central, Institutul European din Romnia, iunie 2005. 14 Koutalakis, C., Regional Development Policies, prezentare la Seminarul privind dezvoltarea regional i politica de coeziune, Formare iniial n afaceri europene pentru funcionarii publici din administraia public central, Institutul European din Romnia, iunie 2005. 15 Armstrong, H., Taylor, J., Regional Economics and Policy, Blackwell, 2000.

195

Capitolul 15

central, ct i cele locale vor putea defini normele generale (regulile jocului) i vor aciona n vederea eliminrii obstacolelor n calea unei integrri mai mari i mai flexibile ntre diverii actori economici prin furnizarea de bunuri publice, precum informaii, infrastructur, servicii i iniiative strategice bazate pe cooperarea publicprivat16. Avantajele crerii unor adevrate reele teritoriale, dup cum se ntmpl pe scar larg n toate rile UE, ar trebui de asemenea luate serios n considerare. Acestea creeaz legturi, relaii, schimburi ntre firme (n special, firme mici i mijlocii), bnci, universiti, institute de cercetare, centre de formare, firme de consultan, camere de comer, asociaii ale productorilor, autoriti locale, actorii implicai n cooperarea din reea i regiune n sine, anticipndu-se o serie de beneficii economice, sociale i ecologice, precum creterea utilizrii efectelor de sinergie prin planificarea cooperativ, reducerea timpului de reacie la problemele structurale regionale, dezvoltarea unor servicii i produse noi, un sprijin mai mare pentru iniiativele regionale, creativitate i identitate cultural, ameliorarea integrrii dimensiunii de mediu n dezvoltarea regional prin evaluare ex-ante, indicatori, alegerea proiectelor etc17. De asemenea, reelele i parteneriatele pot avea un rol important n contientizarea publicului i n sprijinirea implicrii comunitilor locale n promovarea proiectelor de dezvoltare local n conformitate cu interesele lor majore. ntr-adevr, perspectiva modern de analizare a guvernrii locale este abordarea comportamental; prin comportament se nelege pur i simplu ce fac oamenii, spre deosebire de ceea ce spun c fac sau ceea ce ar trebui s fac, din punct de vedere legal i instituional18. Mai ales n cazul Romniei aceast chestiune are o relevan special deoarece lunga perioad de comunism a avut o influen foarte proast asupra comportamentului comunitilor locale, precum i asupra ntregii societi: modul de percepere a valorilor democratice i atitudinile s-au degradat n mare msur, astfel nct tranziia la o societate democratic trebuie s fac fa unor provocri enorme pentru a transforma mentalitile i atitudinile greite. De aceea, n opinia noastr, provocrile comportamentale participare, comunicare, mentaliti, atitudine chiar mai mult dect constrngerile financiare sunt elemente cruciale pentru succesul real al strategiei i politicii regionale19.

8. CONCLUZIE n concluzie, msurile de politic destinate s amelioreze condiiile cadru pentru ansamblul dezvoltrii regionale ar trebui s constituie un pachet coerent incluznd elemente economice, juridice, de infrastructur, culturale i socio-politice. Obiectivul

16

Cappellin, R. (1998), The Transformation of Local Production Systems: International Networking and Territorial Competitiveness, n European Research in Regional Science, 8/1998. 17 Sprenger, R.U. (2001), Inter-firm Networks and Regional Networks, NSS ADAPT, Bonn. 18 Stayner,J., Understanding Local Government, Martin Robertson, Oxford, 1980 19 Constantin, D.L., An Institutional and Cultural Perspective on Romanian Regional Policy, n G. Atalik, M.M. Fischer (editori), Regional Development Reconsidered, Springer Verlag, 2002. 196

Capitolul 15

pachetului trebuie s fie definirea unui profil regional20, subliniind i profitnd de caracteristicile specifice ale fiecrei zone. Aceast concluzie aduce o nou perspectiv i asupra concurenei regionale, n special pentru rile din Europa Central i de Est, confruntate cu noile cerine ale UE. Dup cum arat experiena internaional, ntr-o concuren regional n cretere vor exista ntotdeauna ctigtori i perdani, dar este important s recunoatem diferena dintre ctigtori (i perdani) absolui i relativi21. Este o lecie important ce trebuie nvat de Romnia la ncadrarea politicii regionale n contextul obiectivului fundamental al coeziunii europene.

Bibliografie Armstrong, H., Taylor, J., Regional Economics and Policy, Blackwell, 2000; Camagni, R., Competitiveness and Territorial Cohesion: The New Challenges for EU 25, studiu prezentat la al 17-lea Institut European de Studii Avansate n tiine Regionale, Split, Croaia, 28 iunie 4 iulie 2004; Cappellin, R. (1998), The Transformation of Local Production Systems: International Networking and Territorial Competitiveness, n European Research in Regional Science 8/1998; Cojanu, V. (coordonator), Specific Requirements of the EU Structural Instruments and Policy Implications for Romania, Pre-Accession Impact Studies (PAIS) II Series, Institutul European din Romnia, Bucureti, 2004; Constantin, D.L., An Institutional and Cultural Perspective on Romanian Regional Policy, n G. Atalik, M.M. Fischer (editori), Regional Development Reconsidered, Springer Verlag, 2002; Constantin, D.L., Folescu, A., The Impact of the EU Enlargement on Romanias Regional Policy: The Role of Structural Funds, studiu pentru al 44-lea Congres al Asociaiei Europene de tiine Regionale, Porto, august 2004; Frentz, G., Planul Naional de Dezvoltare instrument pentru realizarea coeziunii economice si sociale n Romnia, n D. Ailenei, D.L. Constantin, D. Jula (coordonatori), Avantaje competitive i dezvoltare regional. Lucrrile celui de-al Treilea Simpozion al Asociaiei Romne de tiine Regionale, Editura Oscar Print, Bucureti, 2004; Funck, R.H. i Kowalski, J.S. (1997), Innovative Behaviour, R&D Development Activities and Technology Policies in Countries in Transition: The Case of

20 Funck, R.H. i Kowalski, J.S. (1997), Innovative Behaviour, R&D Development Activities and Technology Policies in Countries in Transition: The Case of Central Europe, n Bertuglia, C.S., Lombardo, S., Nijkamp, P. (editori), Innovative Behaviour in Space and Time, Springer-Verlag. 21 Nijkamp, P. (1997), Northerm Poland regional development initiative and project. Some theoretical and policy perspectives, Department of Spatial Economics, Universitatea Liber din Amsterdam, mimeo. 197

Capitolul 15

Central Europe, n Bertuglia, C.S., Lombardo, S., Nijkamp, P. (editori), Innovative Behaviour in Space and Time, Springer-Verlag; Carta Verde, Politica de dezvoltare regional n Romnia, Guvernul Romniei i Comisia European, Program Phare, 1997; Hotrrea Guvernului Romniei nr. 1323 din 20 noiembrie 2002 privind elaborarea n parteneriat a Planului Naional de Dezvoltare; Hotrrea Guvernului Romniei nr. 497 din aprilie 2004 privind stabilirea cadrului instituional pentru coordonarea, implementarea i gestionarea instrumentelor structurale; Koutalakis, C., Regional Development Policies, prezentare la Seminarul privind dezvoltarea regional i politica de coeziune, Formare iniial n afaceri europene pentru funcionarii publici din administraia public central, Institutul European din Romnia, iunie 2005; Legea 151/1998 privind dezvoltarea regional n Romnia, n Monitorul Oficial 204/2001; Legea 315/2004 privind dezvoltarea regional n Romnia, n Monitorul Oficial 577/2004; Matusova, S., Obligations of EU Member States and the Implementation of the Regional Development and Cohesion Policy, prezentare la Seminarul privind dezvoltarea regional i politica de coeziune, Formare iniial n afaceri europene pentru funcionarii publici din administraia public central, Institutul European din Romnia, iunie 2005; Nica, N., Politica de dezvoltare regional ntre necesitatea intern i cerina extern. Filosofia sprijinului european pentru dezvoltare regional, n D.L. Constantin (coordonator), Probleme actuale ale dezvoltrii regionale n Romnia. Lucrrile Primului Simpozion al Asociaiei Romne de tiine Regionale, Editura Oscar Print, Bucureti, 2002; Nijkamp, P., Northern Poland regional development initiative and project. Some theoretical and policy perspectives, Department of Spatial Economics, Universitatea Liber din Amsterdam, mimeo, 1997; Sprenger, R.U., Inter-firm Networks and Regional Networks, NSS ADAPT, Bonn, 2001; Stayner, J., Understanding Local Government, Martin Robertson, Oxford, 1980; Tondl, G., Will the New EU Regional Policy Meet the Challenges of Enlargement?, n J.R. Cuadrado-Roura i M. Parellada (editori), Regional Convergence in the European Union: Facts, Prospects and Policies, Springer Verlag, 2002.

198

SECIUNEA 5
POLITICA DE MEDIU A UE

Capitolul 16

CAPITOLUL 16
POLITICA DE MEDIU A UE
Hans Bruyninckx*
1. INTRODUCERE Importana nelegerii politicilor de mediu ale UE trece dincolo de simpla adoptare a directivelor UE i de impactul acestora asupra politicilor naionale. Trebuie s fie clar c importana acordat n prezent politicii de mediu este strns legat de locul statelor membre i al Uniunii n procesele globale de producie i consum. ntradevr, credem c politica de mediu nu se desfoar la periferia societii moderne, ci c treptat aceasta s-a deplasat ctre centrul a ceea ce ne definete ca societate: sistemul su de producie i consum i externalitile pe care le creeaz. Dincolo de un numr de externaliti sociale i economice, este din ce n ce mai evident c existe masive consecine de mediu legate de ce producem, de modul n care producem i de ceea ce se ntmpl n cursul consumului i ulterior. Un alt motiv n favoarea acordrii unei atenii sporite evoluiilor politicii de mediu a UE este faptul c aceasta devine un exportator de perspective i instrumente de politic. ntr-adevr, unele ri i regiuni i caut inspiraia n UE. Mai mult, UE ca identitate politic unic, cu toate criticile recente crora le-a czut victim, este nc o surs de inspiraie pentru celelalte ri care doresc s se integreze. Printre exemple se numr ri din America de Sud i Central i din Asia. UE reprezint cel mai dezvoltat sistem internaional de formulare a politicilor de mediu. Mai mult, este singura entitate instituional cuprinztoare cu norme de mediu obligatorii i aplicabile. n acest sens, ajunge mult dincolo de orice regim de mediu descris n literatura tradiional asupra formulrii politicilor de mediu la nivel internaional. Nu n ultimul rnd, UE i asum treptat conducerea global n chestiuni de mediu. Datorit dimensiunii sale i a importanei i trecutului unui numr de state membre n domeniul politicii internaionale de mediu, acest lucru nu este surprinztor. Totui, dat fiind poziia Statelor Unite ncepnd cu anii 80, rareori iniiativele dinamicii globale de mediu au provenit de pe cellalt mal al Atlanticului. Dimpotriv, izolaionismul autoimpus i aprarea nverunat a intereselor economice, n defavoarea proteciei mediului, probabil c au mpins Europa s-i asume acest rol global mai des dect ar fi dorit uneori.
*Profesor asociat de Politic Internaional de Mediu i Dezvoltare Durabil la Universitatea Catolic din Leuven (Belgia). 201

Capitolul 16

2. ISTORIA: DE LA O NOT DE SUBSOL LA O COMPETEN DEPLIN n cursul perioadei 1957-1972, instituiile europene au acordat destul de puin atenie chestiunilor de mediu. Aceast neglijare avea mai multe cauze. n primul rnd, obiectivele noilor instituii au fost precizate foarte clar n articolul 2 al Tratatului CE, respectiv o cretere durabil i echilibrat. Procesul integrrii europene viza creterea economic i stabilitatea politic. Aspectele de mediu nu au fost menionate n Tratatul CE i, de asemenea, nu au avut importan politic n primele dou decenii. Acest lucru s-a schimbat destul de repede n cursul anilor 70. ntruct opinia public a nceput s acorde mai multe importan aspectelor de mediu i deoarece ONU a organizat Conferina la Stockholm asupra Mediului Uman (1972), fondnd Programul de Mediu al ONU, liderii politici ai UE au realizat c erau necesare iniiative noi pentru a putea captura aceast tem n funcionarea regulat a UE. n cursul summit-ului de la Paris din 1972, UE a recunoscut n mod oficial necesitatea elaborrii unei politici de mediu. Urmtorul an a devenit esenial n acest proces. n Parlamentul European a fost nfiinat o nou comisie privind mediul i protecia consumatorului, precum i un comitet privind mediul nconjurtor. Dar probabil cel mai important pas a fost elaborarea i punerea n aplicare a primului Program de Aciune de Mediu (1973-1976) n care au fost puse unele dintre bazele abordrii europene a politicii de mediu. Printre acestea s-au numrat n form embrionar principiul poluatorul pltete, principiul precauiei i integrarea politicii de mediu. Ulterior, n 1981, a fost nfiinat Direcia General Mediu (DG XI). Aceast DG va juca un rol central n dezvoltarea ulterioar a unui sistem cuprinztor de legislaie de mediu i n instituionalizarea aspectelor de mediu n funcionarea n ansamblu a UE. O alt decizie cheie a provenit de la Curtea de Justiie. ntr-o spe din 1985 (240/35), aceasta a declarat c protecia mediului era unul din obiectivele eseniale ale UE. Ca n cele mai multe ri membre OCDE, sfritul anilor 70 i nceputul anilor 80 este perioada n care a fost adoptat legislaia de mediu de baz privind marile domenii ale mediului nconjurtor (ap, aer, protecia speciilor etc.) Privind retroactiv, este interesant c n acel moment legislaia UE i cea naional nc se dezvoltau relativ independent. Unele ri preluaser n mod clar conducerea i propulsau UE (Olanda, Danemarca i Germania), n timp ce altele rmneau n urm i apsau pedala de frn (Italia, Frana, Belgia). Perioada dintre 1987 i 1992 a definitivat o politic de mediu complet i matur a UE. Actul Unic European (1987) a recunoscut mediul ca o competen legal a UE, prin adugarea Titlului VII la Tratatul CE. Pe msur ce importana temei a crescut, acelai lucru s-a ntmplat cu bugetul, impactul asupra ansamblului formulrii politicilor n UE i cu necesitatea de a dezvolta n continuare acest domeniu. O alt modificare important a fost creterea treptat a rolului grupurilor de interese n formarea politicii de mediu a UE. Este important de menionat c aceste schimbri s-au desfurat cu sprijinul larg al publicului, pe msur ce tema mediului continua s ocupe unul din primele locuri pe lista chestiunilor importante de politic public, conform Eurobarometrului (putem meniona c n ultimii ani a sczut n acest clasament). n cursul celui de-al doilea, al treilea i al patrulea Program de Aciune de Mediu, a continuat s fie definitivat natura cuprinztoare a politicii de mediu a UE. Pn n
202

Capitolul 16

1992, nu prea mai existau elemente de politic de mediu sau de protecie a naturii care s nu fie acoperite ntr-o anumit msur de directivele UE. Se poate spune c directivele UE erau de fapt principalul impuls al politicii naionale de mediu din cele mai multe state membre ale UE. Tratatul de la Maastricht (1992) i Tratatul de la Amsterdam (1997) au continuat consolidarea prioritilor de mediu prin formularea principalei misiuni a UE ca fiind o dezvoltare echilibrat i durabil (preambul, articolul 2). Aceasta ar trebui s conduc la un nivel ridicat de protecie, prevenie i precauie, la politici bazate pe surs, prin care pltesc poluatorii, i la o integrare puternic a considerentelor de mediu n toate celelalte politici ale UE. n conformitate cu tendinele internaionale (n special dinamica ONU, prin reuniunea UNCED de la Rio din 1992 i Summitul Mondial al Dezvoltrii Durabile de la Johannesburg din 2002), ultimele dou Programe de Aciune au pus accentul pe dezvoltarea durabil, nu numai pe nguste obiective de mediu. Acest ultim aspect subliniaz i faptul c politicile de mediu ale UE au devenit parte a globalizrii chestiunilor i normelor de mediu. UE i-a asumat ntr-o anumit msur conducerea global n chestiuni precum biodiversitatea, deertificarea, protecia pdurilor i, nu n ultimul rnd, nclzirea global. Diferena de abordare dintre UE i SUA n aceste chestiuni a devenit i parte a unui interesant joc diplomatic implicnd coaliii variabile de ri pe diferite chestiuni. Drept concluzie a acestui scurt excurs istoric, trebuie s recunoatem c ntr-o perioad de aproximativ 30 de ani, mediul a devenit unul din domeniile importante ale UE i, n plus, c UE a devenit un actor major n privina politicilor de mediu. Aceasta a determinat adaptarea instituiilor, bugetelor i chiar a prioritilor de politic ale UE.

3. INSTITUIILE I ACTORII Cele mai multe descrieri i discuii asupra instituiilor politicii de mediu a UE subliniaz instituiile, normele i procedurile formale. Era de ateptat, deoarece este mai complicat s se neleag complexitatea modului de funcionare a acestor instituii. Totui, la nceputul acestei pri este important s subliniem faptul c formularea politicii de mediu la nivelul UE (dar i la nivel naional) este mult mai dinamic dect ar putea sugera abordarea formal. Dup cum spune Mc Cormick: este important s nelegem sistemul formal de formulare a politicilor, dar mult mai important este s apreciem rolul cumulativ al reuniunilor informale, al schimburilor de favoruri, al nelegerilor tacite, ... al schimbului de informaii pe coridoare i n cafenele1 De aceea, n ceea ce privete instituiile formale, le vom discuta numai pe acele tipice domeniului mediului, ntruct rolul instituiilor tradiionale, precum Comisia, Consiliul i Curtea de Justiie n formularea politicilor de mediu este similar rolului
John McCormick, Environmental Policy in the European Union, Palgrave Publishing, 2001, Basingstoke, Hampshire, p. 96. 203
1

Capitolul 16

acestora n alte domenii. Dac ne concentrm pe instituiile tipice politicii de mediu, ar trebui s discutm i rolul DG XI (DG Mediu) al Comisiei Europene i al Ageniei Europene de Mediu.

3.1. Rolul DG XI al Comisiei Europene Dou aspecte se remarc la discutarea rolului DG XI. n primul rnd, acesta a suferit o schimbare destul de puternic a stilului de formulare a politicilor. Pn n 1991, era n cea mai mare parte vorba de o administrare de sus n jos, concentrat pe producia legislaiei de mediu de baz. Lucrurile s-au schimbat destul de mult dac lum n considerare rezistena birocraiilor n faa schimbrii - n perioada urmtoare. A fost evident accentuarea mai puternic a participrii, crerii de reele i a subsidiaritii. Aceast schimbare poate fi asociat ntr-o anumit msur cu mandatele succesive a doi comisari pentru mediu, respectiv Bjerregaard (Danemarca) i Walstrom (Suedia). Aceste dou femei dedicate, competente i progresiste au adus cu ele o atitudine scandinav n privina politicii de mediu i o deschidere necunoscut pn atunci. n plus, acestea au colaborat, mai ales n ultimii civa ani, cu un numr de birocrai de vrf din DG XI care aveau o nelegere similar a scopului i direciei. Combinaia dintre oportunitatea politic a temei i o conducere puternic explic n mare parte uriaii pai nainte ai politicii de mediu ai UE.

3.2. Rolul Ageniei Europene de Mediu Impactul Ageniei Europene de Mediu a fost subestimat de cei nefamiliarizai cu domeniul. Proiectat de la sfritul anilor 80 i n sfrit nfiinat n 1994, acest organism al UE, situat n Copenhaga, s-a dedicat furnizrii unor informaii solide i independente asupra mediului UE. A devenit principala surs de informaii pentru cei implicai n elaborarea, adoptarea, punerea n aplicare i evaluarea politicii de mediu. Bogia informaiilor comparative asupra tuturor aspectelor de politic este de neegalat, la fel ca i importana rapoartelor sale periodice asupra diverse aspecte ale politicii.

3.3. Rolul celorlalte instituii ale UE Printre celelalte instituii cu competene mai puin cunoscute n chestiuni de mediu se numr Comitetul Regiunilor, Comitetul Economic i Social i Banca European de Investiii. Importana lor reprezint credina c politica de mediu trebuie ntreesut cu dezbaterile socio-economice, c dei chestiunile de mediu sunt din ce n ce mai mult considerate globale, exist multe diferene i oportuniti regionale i c investiiile publice mari trebuie s ia n considerare aspectele de mediu. Unele dintre aceste aspecte se reunesc, un exemplu fiind Fondurile Structurale sau Fondurile de Coeziune. Aceste dou mecanisme de finanare au jucat ntr-adevr un rol semnificativ n finanarea infrastructurilor pentru mediu i n integrarea preocuprilor de mediu n alte proiecte cu finanare public.

204

Capitolul 16

3.4. Politica de mediu i societatea civil n literatura mai teoretic referitoare la formularea politicii de mediu, termenul de guvernan nlocuiete guvernarea sau tradiionala formulare a politicilor. Guvernana se refer la trecerea, n domeniul stabilirii de reguli i norme societale i al punerii lor n aplicare, de la o competen exclusiv a statului i instituiilor sale la un proces mai dinamic de interaciune dintre stat, pia i societatea civil. Incapacitatea statului de a rspunde la toate provocrile, raionarea n termeni de eficien i eficacitate i faptul c globalizarea schimb poziia statului i a altor actori sunt factori ce contribuie la aceast modificare, afirm respectiva literatur. Observm reflectarea acestei modificri n elaborarea unor instrumente de politic orientate mai mult ctre pia, a unor sisteme de acorduri voluntare ntre firme sau sectoare i stat sau a unor scheme de etichetare concepute i negociate n principal ntre ONG-uri i productori. De asemenea, aceast orientare diferit nseamn aproape prin definiie c relaiile dintre instituiile UE i statele naionale, pe de o parte, i actorii reprezentnd pieele (n primul rnd productorii) i societatea civil (grupurile de presiune, ONG-urile, cetenii-consumatori) devin mai importante pentru o formulare eficient a politicii de mediu. De aceea, este important s subliniem c UE are ntr-adevr multiple relaii formale i informale cu ambele tipuri de actori. Comitetul Economic i Social este instituia formal unde organizaiile angajatorilor i angajailor se reunesc pentru a discuta chestiuni legate (i) de mediu. Totui, esena interaciunii este situat din ce n ce mai mult n numeroase reuniuni dintre reprezentanii direciilor UE i reprezentanii a diverse organizaii. La Bruxelles se gsesc mii de profesioniti reprezentnd principalele sindicate, organizaii patronale i ramuri industriale. n acest sens, UE a declanat o micare major de lobby n Europa, similar sistemul existent la Washington DC, n SUA. Totui nu ar trebui subestimat jocul pe dou dimensiuni practicat n chestiuni de mediu. Activitatea de lobby se desfoar la nivel naional pentru a influena impactul care poate fi exercitat de guvernul naional asupra procesului de formulare a politicilor europene. Acest lucru are loc n paralel cu ncercrile de a influena rezultatele la nivel european. Ulterior, n cursul etapei de punere n aplicare, rmne important activitatea naional de lobby referitoare la modalitile de punere n aplicare, aspectele distributive i utilizarea instrumentelor. La nivelul societii civile, principala activitate aparine aa-numitului grup Green 9. Acesta reprezint cele mai importante nou micri de mediu, organizate la nivel european. Printre acestea se numr WWF, Greenpeace, Friends of the Earth, Birdlife International i European Environmental Bureau. Acestea nu au un statut formal n instituiile europene, totui la nivel informal sunt extrem de importante n procesul formulrii politicilor. Prin contacte multiple cu Comisia (care i subvenioneaz destul de substanial unele organizaii), vocea societii civile reprezentnd interesele de mediu ia parte la proces. Cea mai interesant organizaie din punct de vedere al impactului i al unei perspective largi de politic este European Environmental Bureau. Cu peste 140 de organizaii membre, din 30 de ri, reprezentnd peste 15 de milioane de membri, este de departe cea mai mare federaie sau organizaie umbrel a micrilor de mediu din Europa. Rolul explicit al EEB este de a proteja i ameliora mediul nconjurtor din Europa i de a permite cetenilor Europei s joace un rol n atingerea acestui scop. Apelul la
205

Capitolul 16

participarea ceteneasc merit subliniat, n special n contextul dezbaterii cu privire la deficitul democratic al UE. ntr-adevr, unul din obiectivele principale ale Green 9 este mbuntirea naturii participative a formulrii i punerii n aplicare a politicii de mediu a UE. Dat fiind principiul subsidiaritii, implicarea cetenilor poate avea loc la diferite niveluri. Ceea ce ateapt acetia de la Comisie este ca principiile participrii s fie luate din ce n ce mai mult n considerare la formularea politicilor. n ceea ce privete Convenia de la Aarhus, care subliniaz explicit drepturile cetenilor la participare i informare, micrile de mediu au subliniat puternic acest aspect n ultimii ani. 4. DE LA POLITICA DE MEDIU LA DEZVOLTAREA DURABIL: INTEGRND LISABONA I GTEBORG Dup Conferina Naiunilor Unite pentru Mediu i Dezvoltare de la Rio de Janeiro din 1992, dezvoltarea durabil a devenit principiul de baz al ctorva domenii importante. ntr-adevr, aproape toate documentele de politic din domenii diverse, ca energia, dezvoltarea, transporturile, cercetarea tiinific i mediul, fac trimitere la dezvoltarea durabil ca obiectiv global la care trebuie s contribuie respectiva politic, fie menionnd-o ca fundament al politicii (precum energia durabil sau transportul durabil). Este corect s spunem c acest lucru a fost valabil pentru politica de mediu mai mult dect pentru orice alt domeniu. n esen, aceasta nseamn c gndirea pe termen lung, formularea integrat a politicilor, participarea actorilor implicai i alte principii au devenit parte integrant a formulrii politicii de mediu. Totui aceasta nseamn i c formularea politicii de mediu, prin echilibrarea obiectivelor economice, sociale i de mediu, s-a integrat n obiective mai largi de politic. Acest lucru nu este cu totul nou, deoarece, mult vreme, UE a fost principalul susintor al integrrii politicii de mediu. Aceasta implic incorporarea obiectivelor de mediu n toate etapele de formulare a politicilor n alte sectoare, cu recunoaterea specific a acestui obiectiv ca principiu director n planificarea i executarea politicilor. n fapt, acest lucru merge mult n direcia principiilor fundamentale ale dezvoltrii durabile. De asemenea, dezvoltarea durabil a reprezentat, ncepnd cu Tratatul de la Maastricht, un principiu director i, ca atare, a fcut parte din cele mai multe politici UE. Un angajament mai formal privind dezvoltarea durabil a fost luat n cursul discuiilor care au generat aa-numitele strategii Lisabona i Gteborg. n timp ce acordul realizat n cursul summit-ului de la Lisabona a schiat o strategie care s transforme UE n cea mai competitiv economie din lume pn n 2010 (o dat considerat n prezent nerealist), acestei strategii i s-a adugat o dimensiune de mediu, sub preedinia suedez. La nivelul UE, ambele obiective au fost combinate ntr-o strategie de dezvoltare durabil. Totui, n acest moment, puine lucruri indic n direcia esenei acestei strategii, respectiv o decuplare treptat a economiei. Aceasta nseamn c performana economic sau crearea bogiei ar trebui decuplat de impactul asupra mediului. Ameliorarea eficienei utilizrii resurselor naturale energie i altele - i transformrile mai radicale ale tehnologiei (de exemplu, regimul nostru energetic) formeaz scheletul acestei strategii. Numai n acest mod putem scdea impactul negativ pe care l avem ca Uniune asupra strii globale a mediului. De asemenea, este un element esenial al solidaritii globale, deoarece las loc dezvoltrii Sudului, fr a
206

Capitolul 16

tensiona excesiv ecosistemul global. Aspectele cruciale ale acestei politici din punctul de vedere al mediului sunt urmtoarele. n primul rnd, respectarea acordurilor de la Kyoto privind nclzirea global i preluarea conducerii n negocieri care trebuie s duc la obiective post-Kyoto pe termen mai lung. Legate de acest scop sunt i dezvoltarea i utilizarea crescut a surselor de energie regenerabil. Este clar c acest lucru va fi probabil cea mai serioas provocare a urmtoarelor decenii, deoarece sistemul energetic actual are prea multe externaliti negative, n timp ce noile tehnologii sunt n mare parte nc n faza de dezvoltare. n al treilea rnd, o analiz serioas i critic a Politicii Agricole Comune (PAC), a fondurilor structurale i a politicilor n domeniul transporturilor, n acord cu obiectivele dezvoltrii durabile. Pentru PAC, acest lucru include i foarte dificila dezbatere cu privire la contingente, preferine i preuri i impactul lor asupra pieii globale pentru produse agricole. Este evident c aceast dezbatere are i o puternic dimensiune Nord-Sud, deoarece fermierii din rile n curs de dezvoltare au dificulti majore n a intra pe piaa UE cu produsele lor. La fel de important este mrirea controlului democratic i a participrii la aceste politici. n sfrit, este obligatoriu un angajament serios al firmelor fa de dezvoltarea durabil, pentru ca obiectivele de politic s aib anse de succes. Ca actori principali n procesele de producie, creare de locuri de munc, dezvoltarea tehnologic i inovare, precum i n poluare, este esenial ca firmele s fie implicate i s preia conducerea n privina dezvoltrii durabile. Terminologia i know-how-ul aferent deja exist n cea mai mare parte. Termeni precum responsabilitatea social a corporaiilor, management triple bottom line, antreprenoriat durabil etc. sunt bine cunoscute n comunitatea de afaceri i primesc o substanial atenie verbal din partea reprezentanilor oficiali, dar totui nu au dus la multe schimbri fundamentale. Pe scurt, n principiu politica de mediu actual a UE face parte dintr-un mai larg obiectiv fundamental, i anume crearea i contribuirea la o societate global mai durabil. UE ia asumat conducerea global n dezbaterile care nsoesc aceast provocare, n absena vreunui angajament american n aceste chestiuni. Totui, mai importante dect discursul vor fi rezultatele efective ale politicilor n direcia unei dezvoltri mai durabile. 5. CHESTIUNEA PUNERII N APLICARE Una dintre chestiunile crora li s-a acordat mult atenie n evaluarea politicilor de mediu ale UE este aa-numitul decalaj de punere n aplicare. ntr-adevr, diferena dintre obiectivele Programelor de Aciune de Mediu i rezultatele acestora a fost deseori foarte mare. Aceast constatare de fapt a generat cteva ntrebri: n primul rnd, de ce sistemul guvernanei europene a euat n abordarea problemelor de mediu? n al doilea rnd, de ce angajamentele nu au putut fi puse n aplicare ntr-un mod mai eficient? i n al treilea rnd, dac sistemul actual nu funcioneaz bine, ce se poate face? Dei este evident c nu putem aborda toate aceste chestiuni n acest scurt capitol, este interesant s analizm unele dintre argumentele care sunt aduse n dezbaterea acestora.
207

Capitolul 16

O remarc foarte general, dar nu mai puin valabil, este aceea c evoluiile de la nivelul societii le-au depit pe cele de la nivelul politicilor. Un exemplu clasic este ameliorarea calitii aerului datorat politicilor de mediu, anihilat de creterea enorm a transportului att automobile, ct i camioane care a determinat n ansamblu o calitatea mai proast a aerului n anumite privine. Cu alte cuvinte, politicile de mediu trebuie evaluate n contextul tiparelor schimbtoare ale produciei i consumului. Atta vreme ct consumul nostru de energie i de materiale i modalitile de transport nu se schimb cu adevrat, va fi foarte dificil, dar nu imposibil, s le decuplm. Alte motive ale decalajului de punere n aplicare trebuie gsite chiar n interiorul procesului de formulare a politicilor. Conform unor analize i studii amnunite, numeroase politici eueaz de la nceput, deoarece sunt prost concepute. Acestea sunt vagi, nu in cont de aspectele pragmatice de punere n aplicare, nu sunt bine discutate cu principalii actori etc. i mai important este faptul c cele mai progresiste propuneri de mediu sunt deseori diluate sau sunt respinse n cursul procesului de negociere. Aceasta duce la rezultate suboptime dintr-o perspectiv de mediu. La fel de important, n ciuda muncii fenomenale depuse de Agenia European de Mediu, este lipsa unor bune cunotine, date, instrumente, bune practici etc. care ar contribui la politici mai adaptate i astfel mai adoptabile. La fel de important este modul fragmentat, ad-hoc i izolat n care sunt deseori elaborate politicile. UE a fost dintotdeauna un susintor puternic al formulrii integrate a politicii de mediu i a unei planificri pe termen lung, dar aplicarea efectiv a acestor principii n propriile sale politici s-a dovedit o provocare serioas. Fr s exagerm, totui, este corect s afirmm c principalele probleme se situeaz la nivelul statelor membre. Acestea trebuie s pun n aplicare directivele UE, totui deseori nu reuesc acest lucru n timp util i n mod eficient. Unele ri sunt mai bune dect celelalte n aceast privin, totui problema este general. Instituiile UE nu pot fi blamate pentru aceasta, fiind responsabilitatea clar i univoc a statelor membre. Totui, ancora regimului de punere n aplicare al UE este natura obligatorie a directivelor sale, cu alte cuvinte mecanismul su de realizare a conformitii. Comisia, dar i cetenii i organizaiile, au dreptul de a utiliza instrumentele juridice ale UE pentru a cere punerea n aplicare atunci cnd aceasta eueaz. Comisia poate face aceasta prin procedura privind nclcarea dreptului comunitar, procedura de penalizare i hotrrea preliminar, nainte de a recurge la o aciune propriu-zis n faa Curii Europene de Justiie. Cetenii i organizaiile au dreptul unic (n chestiuni internaionale de mediu) de a-i da n judecat statul sau ali actori la nivelul UE. Una din principalele probleme ale acestui sistem, altfel extrem de avansat, este c funcioneaz foarte lent. ntre primirea unei plngeri de ctre Comisie i decizia efectiv a Curii trec n medie peste ase ani. Aceast ntrziere semnific o pierdere de sincronizare la punerea n aplicare, posibila continuare a degradrii mediului i a deteriorrii ecosistemelor i sntii umane. De asemenea, submineaz parial credibilitatea sistemului de punere n aplicare i chiar a capacitii de formulare a politicilor UE. n ceea ce privete rezultatul efectiv al politicilor de mediu ale UE, AEM ofer n cel mai bun caz un rezultat amestecat. Unele probleme s-au ameliorat. Printre acestea se numr calitatea apelor de suprafa, calitatea aerului n ceea ce privete anumite
208

Capitolul 16

substane (ploile acide, de exemplu), desemnarea treptat a zonelor de protecie a faunei i naturii etc. Pe de alt parte, unele aspecte au cunoscut o deteriorare, rmnnd provocri uriae, chiar dac UE a acordat atenie substanial acestora. Printre acestea se numr declinul biodiversitii, nclzirea global, deteriorarea faunei piscicole i probleme de poluare a aerului legate de un trafic din de n ce mai puternic. Cu alte cuvinte, afirmaia conform creia cele mai grave probleme de mediu au fost rezolvate sau c este timpul s ne relaxm un pic n privina politicilor de mediu, dat fiind competiia economic global n cretere, este fals. Se bazeaz n cel mai bun caz pe o nelegere incomplet a chestiunilor sau n cel mai ru caz pe o credin cinic n vechea ideologie a creterii economice nelimitate i necontrolate. 6. CONCLUZII Capitolele anterioare au demonstrat cteva elemente cheie ale politicii de mediu a UE. n concluzie le vom rezuma i reformula pe scurt. n primul rnd, este evident c mediul ca tem de politic a suferit schimbri fundamentale n ultimele decenii. De la o chestiune ignorat n momentul conceperii proiectului european de integrare i cooperare, a devenit unul din cele mai vizibile i puternice domenii. Acest lucru s-a datorat parial unor schimbri mai largi, n special n cursul anilor 70 i 80, n modul n care cetenii i oamenii de tiin percep problemele de mediu, dar convingerea noastr este c este vorba de mai mult dect att. UE a devenit i un important actor independent n aceste schimbri. Ca puternic susintor al unor principiilor de formulare a politicilor, precum poluatorul pltete i principiul precauiei, impactul su asupra celorlali actori a fost enorm. n al doilea rnd, politica de mediu a UE s-a dezvoltat prin adugarea sa deasupra politicilor naionale ca principal surs sau cel puin ca punct de referin al acestora. Acest lucru a fost nou i dificil mai ales pentru acele ri care au fost descrise drept codae n domeniul politicii de mediu. ntr-adevr, pentru ri ca Portugalia, Grecia, Italia, Spania i Belgia, reglementarea UE a nsemnat deseori un pas mult mai mare dect l-ar fi fcut pe cont propriu. n al treilea rnd, dac dorim s nelegem cu adevrat formularea i funcionarea politicii de mediu a UE, nu este suficient s cunoatem instituiile formale i regulile i normele de funcionare ale acestora. La fel de important este s nelegem forele sociale care modeleaz politica prin influenarea guvernelor naionale, a Comisiei, a Parlamentului European i a altor pri ale structurilor instituionale formale. Organizaiile angajatorilor, sindicatele i micrile ecologiste joac cel mai important rol n aceast privin. Ele reprezint actorii descrii n abordrile mai recente ale guvernanei de mediu. Rolul cel mai puin vizibil n mod formal, dar totui important, este jucat de lobby-itii organizaiilor industriale de ramur i de reprezentanii micrii ecologice europene. Am subliniat i importana prezenei unor persoane puternice n fruntea instituiilor. Cu doi comisari scandinavi, mediul s-a descurcat bine. Rmne de vzut ce va face dl. Dimas, actualul comisar grec.
209

Capitolul 16

n al patrulea rnd, dei a fost elaborat i pus n aplicare un numr foarte ridicat de directive, rmn grave probleme de punere n aplicare. Conceperea unor directive bune i eficiente s-a dovedit a fi o provocare serioas. Acelai lucru este valabil pentru punerea efectiv n aplicare. n acest caz, vina aparine guvernelor naionale, care au fost mediocre n privina punerii n aplicare. Totui, chiar cu o punere n aplicare puternic i eficient, ajungem la concluzia c starea mediului UE este problematic. Unele dintre aspectele fundamentale referitoare la biodiversitate, nclzire global i regimul energetic nu sunt rezolvate i cel mai probabil nu vor fi rezolvate prin abordri standard de politic. Aceast ultim remarc este n acelai timp o u deschis pentru viitoarea politic de mediu a UE. Inovaia, un termen deseori legat de strategia de la Lisabona privind poziia competitiv a UE n economia global, va fi la fel de necesar pentru rezolvarea problemelor de mediu. De fapt, suntem convini c cele dou sunt strns legate. Performanele economice puternice vor depinde de capacitatea noastr de a gsi soluii pentru externalitile negative asociate sistemului actual de producie i consum. n final, aceasta este dezvoltarea durabil. Bibliografie: John McCormick, Environmental Policy in the European Union, Palgrave Publishing, Basingstoke, Hampshire, 2001. Documentele oficiale i informaiile relevante pot fi gsite la urmtoarele adrese: Agenia European de Mediu: http://www.eea.eu.int Comisia European: http://europa.eu.int/comm/index_en.htm Direciile Generale ale Comisiei Europene: Mediu: http://europa.eu.int/comm/dgs/environment/index_en.htm Energie i Transport: http://europa.eu.int/comm/dgs/energy_transport/index_en.html Pescuit: http://europa.eu.int/comm/dgs/fisheries/index_en.htm Comitetul de mediu al Parlamentului European: http://www.europarl.eu.int/committees/envi_home.htm Forumul Consultativ European privind Mediul i Dezvoltarea Durabil: http://europa.eu.int/comm/environment/forum/home.htm Institute for European Environmental Policy: http://www.ieep.org.uk

210

Capitolul 17

CAPITOLUL 17
ADAPTAREA SISTEMULUI ROMNESC DE PROTECIE A MEDIULUI LA STANDARDELE UE - REZULTATE I PROVOCRI VIITOARE
Cristina Maria Arion*
1. INTRODUCERE A cincea extindere a UE este considerat n multe privine diferit de cele anterioare. Chestiunile de mediu au adugat nc o dimensiune de complexitate procesului, deoarece rile din Europa Central i de Est (TECE) au prezentat UE o situaie ecologic plin de contraste: pe de o parte, un rezervor unic de zone protejate n regiuni n care ecosistemele s-au conservat; pe de alt parte o serie de zone cu risc de mediu. Situaia mediului din Romnia este departe de a fi ideal. O evaluare recent a acestei situaii1 ofer o imagine amestecat a problemelor cu care se confrunt n prezent Romnia. Chestiunea proteciei mediului n Romnia este sensibil, iar problema polurii locale produse de industria grea, transport i agricultur pare s cntreasc greu. Rapoartele recente prezint o imagine alarmant a mediului n Romnia: nivelul polurii aerului este destul de ridicat, utilizarea intensiv a pesticidelor n agricultur a poluat solul i apele, iar acestea din urm au fost afectate i de apele reziduale. Deeurile urbane reprezint alt preocupare, guvernul romn recunoscnd c cele mai multe deeuri urbane sunt depozitate n locaii ce nu beneficiaz de nici un sistem de protecie a mediului2. n privina deeurilor industriale, dei sunt supuse unor reglementri relativ stricte, aplicarea acestor norme este n general insuficient i nu ofer o protecie corespunztoare. Nu n ultimul rnd, poluarea sonor afecteaz calitatea vieii n mediul urban. Dup o scurt prezentare a evoluiei chestiunilor de mediu n procesul de extindere a UE, vor fi rezumate principalele etape ale ajustrii sistemului romnesc de protecie a mediului la standardele UE. Examinarea acestor aspecte se va ncheia cu cteva remarci referitoare la provocrile cu care nc se confrunt Romnia n domeniul proteciei mediului.
* Lector 1

de drept european i internaional, Universitatea Paris-Sud, Facultatea Jean Monnet, Paris, Frana. Ministerul apelor si al proteciei mediului, Romnia curat. Program concret pentru sntatea mediului, Bucureti, aprilie 2002 (www.mappm.ro). 2 Conform surselor din Ministerul Apelor i Proteciei Mediului, numai jumtate din populaia Romniei are acces la un sistem organizat de colectare a deeurilor menajere, n timp ce deeurile industriale i miniere sunt deseori depozitate n locaii improvizate. Vezi programul menionat mai sus, Romnia curat, i Rzvan Amariei, Romania Confronts Environmental Problems, South-East Times, 1 martie 2005. 211

Capitolul 17

2. PROTECIA MEDIULUI N PROCESUL DE EXTINDERE A UE: O CHESTIUNE DIN CE N CE MAI IMPORTANT 2.1. Mediul: nc un domeniu de armonizare legislativ? Abordarea UE a proteciei mediului n cadrul extinderii ctre Est pare s urmeze acelai traseu ntortocheat ca i relaiile dintre TECE i UE n general. Dup o etap iniial de ezitare cu privire la forma viitoare a relaiilor dintre TECE i UE, concluziile Consiliului European de la Copenhaga3 au stabilit aderarea la UE ca obiectiv final al cooperrii n principal economice instituite la nceputul anilor '90. UE a integrat doar ulterior ntr-un cadru coerent efortul dispersat de asista TECE, n timpul pregtirii summit-ului de la Essen4: strategia de preaderare, bazat pe acordurile de asociere la CE (acordurile europene), dialogul structurat cu instituiile europene i ajutorul financiar prin intermediul programului PHARE. n mod similar, chestiunea proteciei mediului a fost tratat iniial n raport cu cerinele pieei interne i fr s se acorde o atenie aprofundat impactului concret al asimilrii normelor de mediu n statele candidate sau strategiei de urmat n aceast privin. Cu toate acestea, protecia mediului a fost considerat o prioritate. n concluziile summit-ului de la Copenhaga, Consiliul European a subliniat importana armonizrii legislaiei din rile asociate cu cea aplicat n Comunitate, n primul rnd n ceea ce privete denaturarea concurenei i, n plus, n perspectiva aderrii, protecia lucrtorilor, mediului i consumatorilor5. n acordurile europene, cum ar fi acordul ncheiat cu Romnia6, exist o dispoziie specific referitoare la mediu. Articolul 81.1 din respectivul acord afirm obligaia prilor de a dezvolta i ntri cooperarea n domeniul mediului nconjurtor i sntii oamenilor, pe care le consider a fi o prioritate. Aceast dispoziie menioneaz anumite domenii de protecie a mediului (alineatul 2) i formele de cooperare ce urmeaz a fi instituite n temeiul acordului (alineatul 3), precum schimbul de informaii i experi, transferul de tehnologii curate, programe de formare, cooperarea la nivel regional i activitile de cercetare comune. De asemenea, n conformitate cu articolul 70 din acest acord european, mediul este evideniat ca unul din domeniile n care armonizarea legislativ ar trebui urmrit. Mai mult, articolul 72.2 menioneaz dezvoltarea durabil ca unul din principiile directoare al politicilor de adoptat de ctre Romnia pentru a promova dezvoltarea economic i politic a rii i se face ecoul principiului integrrii prezent n articolul 174 al
3 Bull. 4

E.C., nr. 6/1993. Liniile principale ale strategiei de preaderare se pot gsi n documentul pregtitor a Comisiei Europene, The Europe Agreements and Beyond : A Strategy to prepare the Countries of Central and Eastern Europe for Accession, COM (94) 320 final, 13 iulie 1994. 5 Bull. E. C., nr. 6/1993, I. 13. 6 Jurnalul Oficial L 357 , 31 decembrie 1994, p. 2 - 189. 212

Capitolul 17

Tratatului CE. Mai precis, articolul 72.2 afirm c aceste politici trebuie s cuprind, de la nceput, totalitatea considerentelor de mediu i s fie corelate cu cerinele unei dezvoltri sociale armonioase. n plus fa de aceste dispoziii specifice, considerentele de mediu sunt integrate n domenii sensibile acoperite de acord, precum gospodrirea apelor (articolul 82), transporturile (articolul 83), energia (articolul 79) sau securitatea nuclear (articolul 80). Cu toate acestea, la nceputul procesului de extindere nu exista o strategie specific referitoare la chestiunile de mediu. n schimb, acestea erau abordate n principal n cadrul mai larg al armonizrii legislative. Una dintre principalele msuri luate n cursul pregtirii statelor candidate pentru aderare a fost identificarea prilor din legislaia CE care trebuiau transpuse rapid n dreptul naional. Nu ar trebui s surprind faptul c regulile pieei interne au fost identificate c segmente majore ale acquis-ului de n Cartea Alb a Comisiei privind Pregtirea rilor asociate din Europa Central i de Est pentru integrarea n piaa intern a Uniunii7. Aceste elemente ale legislaiei CE se refereau indirect la chestiuni de mediu, acoperind n principal standarde de produs, ns acestea reprezentau numai circa 50% din acquis-ul de mediu8. Este interesant de menionat c n Agenda 20009 Comisia a observat c nici unul din statele candidate nu ar putea adopta i pune n aplicare ntregul acquis comunitar n momentul aderrii la UE. Poziia adoptat de Comisie poate fi considerat surprinztoare, deoarece contrazice obligaia transpunerii integrale a acquis-ului comunitar, care a fost prezentat dintotdeauna ca o condiie sine qua non pentru aderare. Se ajungea astfel la o anumit diluare a acestei obligaii10 n momentul n care negocierile cu statele candidate din grupul Luxemburg11 nc nici nu ncepuser. Totui aceasta ar putea fi vzut ca o poziie realist ce poate fi justificat prin dimensiunea provocrilor ridicate rilor candidate de cerinele armonizrii i punerii n aplicare a acquis-ului de mediu. 2.2. Un cadru mai coerent pentru abordarea chestiunilor de mediu n procesul de aderare Agenda 2000 a Comisiei a instituit bazele unei abordri mai structurate a procesului de extindere. Acest document a introdus o strategie de aderare bazat pe un nou element
(95) 163 final, 3 mai 1995. Comunicare a Comisiei: Accession Strategies for the Environment: Meeting the Challenge of Enlargement with the Candidate Countries of Central and Eastern Europe, COM (1998) 294, 20 mai 1998, p. 7. 9 COM (97) 2000, p. 67. 10 Alexander Carius, Ingmar von Homeyer, Stefani Br, The Eastern Enlargement of the European Union and Environmental Policy: Challenges, Expectations, Speed and Flexibility n Katharina Holzinger i Peter Knoepfel (editori), Environmental Policy in a European Union of Variable Geometry? The Challenge of the Next Enlargement, Basel, Helbig&Lichtenhahn, 1999. 11 Aceasta este o formul utilizat n mod curent pentru a desemna Ungaria, Polonia, Republica Ceh, Estonia i Slovenia, plus Cipru i Malta, rile care au lansat negocierile de aderare n martie 1998 n urma recomandrilor Comisiei la summit-ul de la Luxemburg din iulie 1997.
8 7 COM

213

Capitolul 17

cheie n pregtirea rilor candidate, respectiv parteneriatele pentru aderare: instrumente bilaterale semnate n mod individual de fiecare candidat i Comisia CE. Parteneriatele pentru aderare sunt nsoite de un Program Naional de Adoptare a Acquis-ului Comunitar (PNAAC), iar acesta trebuie pus n aplicare de fiecare stat candidat. Comisia CE a sugerat n acest context c transpunerea directivelor cadru i dezvoltarea strategiilor de armonizare detaliat i punere n aplicare pentru directivele sectoriale privind mediu ar trebui s fie prioritile pe termen scurt ale PNAAC. Anul 1997 este important pentru tratarea chestiunii proteciei mediului n procesul de aderare, n msura n care pot fi identificate primele semne ale unei anumite diferenieri, acest domeniu ncepnd s fie promovat n mod treptat de instituiile CE. A fost adoptat un Ghid privind armonizarea legislaiei de mediu a Uniunii Europene12, pentru a sublinia aspecte specifice ale legislaiei CE n chestiuni de mediu. Acesta este un prim pas n direcia unei abordri destinate s mreasc coerena modului de tratare a proteciei mediului n cadrul extinderii ctre TECE. A fost determinat de lipsa evident de pregtire a statelor candidate. Primele studii privind pregtirea TECE, desfurate n 1996, au artat ct de mult mai rmnea de fcut13. Acestea au artat14, de exemplu, c n Romnia numai 38% din directivele cadru fuseser transpuse n legislaia naional. n comparaie cu alte state candidate, precum Ungaria, Polonia i Slovacia, acesta era un ritm relativ lent de armonizare legislativ. Trgnd lecii din extinderile anterioare, n care chestiunea mediului nu a jucat un rol foarte important15, n 1998 Comisia a adoptat n sfrit o strategie specific16 ce a subliniat importana acestei chestiuni n procesul de preaderare i a stabilit prioritile armonizrii legislative. n acest document, Comisia a identificat provocrile cu care se confruntau statele candidate n adaptarea sistemelor lor de protecia a mediului la standardele UE. Prima

12 13

SEC (97) 1608. Regional Environmental Center, Approximation of European Union Legislation: Case Studies of Bulgaria, Czech Republic, Estonia, Hungary, Latvia, Lithuania, Poland, Romania, Slovak Republic and Slovenia, Szentendre: Regional Environmental Center, 1996, 149 p. 14 Ibid, p. 8. 15 Dup cum s-a demonstrat n cazul aderrii Spaniei, simplul angajament al unei ri de a adopta i pune n aplicare acquis-ul de mediu nu este n sine suficient pentru a asigura conformitatea efectiv cu legislaia european dup aderare. Cf. Atle Christer Christiansen, Kristian Tangen, The Shadow of the Past: Environmental Issues and Institutional Learning in EU Enlargement Processes, The Fridt Jof Nansen Institute, FNI Report, nr. 1/2001, 45 p. Pe de alt parte, chestiunile de mediu au fost eseniale n cursul extinderii cu statele AELS, dar ntr-un mod diferit, deoarece standardele de mediu din aceste ri erau n general mai ridicate dect cele ale UE. Mai mult, participarea acestor ri la Spaiul Economic European le pregtise pentru punerea n aplicare a celor mai important norme referitoare la mediu. A se vedea, n aceast privin, Ministerul Transporturilor din Danemarca, The Environmental Challenge of EU Enlargement in Central and Eastern Europe, raport tematic, decembrie 2001. 16 Comunicare a Comisiei: Accession Strategies for the Environment: Meeting the Challenge of Enlargement with the Candidate Countries of Central and Eastern Europe, COM (1998) 294, 20 mai 1998. 214

Capitolul 17

i cea mai evident provocare este, desigur, cea legislativ17. A doua este legat mai general de capacitatea administrativ a statelor candidate n privina punerii n aplicare efectiv a acquis-ului de mediu. n acest context, ar trebui reamintit faptul c, n cadrul strategiei de preaderare, mediul beneficiaz de aceleai mecanisme de sprijin ca alte domenii ale activitii CE. Sprijinul tehnic este disponibil i prin biroul TAIEX i programele de nfrire, care ulterior au desemnat protecia mediului ca o prioritate. n 1999, a fost stabilit o modalitate suplimentar de sprijin: aa-numitul program PEPA Program Prioritar de Mediu pentru Aderare. Rolul principal al PEPA este de sprijini dezvoltarea planurilor de punere n aplicare a directivelor care necesit investiii considerabile i de a asigura c rile au un set clar de prioriti pentru proiectele de pus n aplicare n urmtorii ani18. A treia provocare identificat de Comisie este cea financiar. ncepnd cu 1 ianuarie 1999, a fost pus la dispoziie o form special de sprijin financiar, n cadrul strategiei consolidate de preaderare, prin programul ISPA19. Jumtate din resursele acestui fond sunt atribuite proiectelor de finanare a investiiilor din domeniul proteciei mediului. Finanarea este dedicat cu prioritate unor domenii (precum controlul calitii aerului, gospodrirea apelor i gestiunea deeurilor) n care TECE se confruntau cu probleme grave, conform evalurilor desfurate de Comisie, i care necesit investiii foarte ridicate. Mai mult, programul LIFE20, iniial direcionat ctre finanarea proiectelor de mediu ale statelor membre UE, a fost extins i ctre TECE. De asemenea, ar trebui menionat faptul c participarea la programe comunitare, prezentat n Agenda 2000 ca element important al strategiei de preaderare, a devenit efectiv pentru prima dat n domeniul proteciei mediului, deoarece, n temeiul acordurilor bilaterale cu CE, statele candidate au participat la Agenia European de Mediu21. Dincolo de provocrile generale, n comunicarea sa Comisia a identificat un numr de provocri sectoriale. Astfel, s-a subliniat c cele mai multe TECE se vor confrunta cu dificulti n respectarea standardelor CE privind calitatea aerului i, n plus, c acest lucru se datora n mare parte emisiilor excesive din surse staionare, precum centralele

Ibid, p. 2. Comunicare a Comisiei, The Challenge of Environmental Financing in the Candidate Countries, COM(2001) 304 final, 8 iunie 2001. 19 Fondurile furnizate prin programul ISPA sunt distribuite n conformitate cu principiul cofinanrii i reprezint numai 85% din bugetul total al proiectelor n cauz. Cf. New EU Instrument To Attract Fresh Funds For Environmental Investment Enlarging the Environment, buletin al Comisiei Europene privind armonizarea de mediu, nr. 15, august 1999. 20 Regulamentul (CEE) nr. 1973/92 al Consiliului din 2 mai 1992 de instituire unui instrument financiar pentru mediul nconjurtor (LIFE), Jurnalul Oficial L 206, 22 iulie 1992, p. 1-6 i modificrile ulterioare. 21 Cu privire la participarea Romniei, vezi Decizia 2001/584/CE a Consiliului din 18 iunie 2001 privind ncheierea acordului dintre Comunitatea European i Romnia privind participarea Romniei la Agenia European de Mediu i la Reeaua european de informare i observare n domeniul mediului, Jurnalul Oficial L 213, 7 august 2001.
18

17

215

Capitolul 17

electrice i instalaiile locale de termoficare22. Un alt domeniu de preocupare a fost gestionarea deeurilor. Comisia a identificat directivele referitoare la incinerarea i gestionarea deeurilor urbane i a celor periculoase ca reprezentnd cea mai mare provocare pentru TECE23. n privina gospodririi apelor, comunicarea a subliniat necesitatea realizrii de investiii pentru ameliorarea calitii apei potabile i a gestionrii apelor reziduale, punndu-se accentul n special pe standardele de utilizare a azotailor24. n ceea ce privete controlul polurii industriale i gestiunea riscurilor, Comisia a insistat asupra transpunerii i punerii n aplicare a directivei Seveso25, care n opinia sa necesit mai mult atenie, deoarece ar reduce considerabil riscul unor accidente majore la instalaiile industriale din regiune26. Evaluarea global a acestor elemente specifice a artat c, de regul, mai erau multe de fcut pentru a integra acquis-ul. Totui Comisia a subliniat c armonizarea acquis-ului nu este o prioritate n sine, aceasta trebuind adaptat la necesitile specifice ale fiecrui stat candidat27. De asemenea, comunicarea Comisiei a subliniat c identificarea anumitor domenii ca necesitnd o atenie special nu nsemna c acele pri ale acquis-ului erau n mod inerent mai importante dect altele, ci se baza mai curnd pe recunoaterea faptului c toate statele candidate aveau probleme considerabile n respectivele domenii28. Astfel, n comunicarea sa, Comisia adopt o abordare dual fa de protecia mediului n contextul procesului de extindere. O evaluare global a problemelor i prioritilor comune tuturor statelor candidate este suplimentat de atenia acordat, n conformitate cu cerina ca PNAAC s reflecte prioriti specifice ale rilor, necesitilor i problemelor particulare de mediu ale fiecrei ri. Aceste dou criterii complementare reprezinta nucleul rapoartelor anuale ale Comisiei cu privire la progresul statelor candidate. n raportul su anual din 199929, Comisia a subliniat c, n ansamblu, nici unul din statele candidate nu era pe deplin pregtit n ceea ce privete armonizarea legislaiei de

Comunicare a Comisiei: Accession Strategies for the Environment: Meeting the Challenge of Enlargement with the Candidate Countries of Central and Eastern Europe, COM (1998) 294, 20 mai 1998, p. 5. 23 Ibid. 24 Idem, p. 6. 25 Directiva 96/82/CE a Consiliului din 9 decembrie 1996 privind controlul asupra riscului de accidente majore, Jurnalul Oficial L 10, 14 ianuarie 1997, aa-numita Directiv Seveso II, nlocuind Directiva 82/501/CEE a Consiliului privind riscurile de accidente majore ale anumitor activiti industriale, Jurnalul Oficial L 230, 5 august 1982, adoptat ca reacie la accidentul industrial de la Seveso, Italia. 26 Comunicare a Comisiei: Accession Strategies for the Environment: Meeting the Challenge of Enlargement with the Candidate Countries of Central and Eastern Europe, COM (1998) 294, 20 mai 1998, p. 6. 27 Idem, p. 8. 28 Idem, p. 6. 29 Comisia European, document de ansamblu - Reports on progress towards accession by each of the candidate countries, COM (1999) 500, 13 octombrie 1999. 216

22

Capitolul 17

mediu i c toate s-ar confrunta cu dificulti grave n viitorul apropiat. Un an mai trziu, Comisia a recunoscut progresele realizate de unele state candidate i a subliniat eforturile care trebuiau depuse n continuare de toate statele candidate n ceea ce privete capacitatea administrativ de a pune n aplicare acquis-ul de mediu30. Aceast ultim observaie poate fi gsit i n raportul din 200131, care a fost adoptat dup ce deja fuseser nchise negocierile cu cele mai multe ri din Europa Central i de Est asupra capitolului dedicat chestiunilor de mediu din acquis (capitolul 22). Instituiile CE preau s favorizeze o abordare flexibil a capitolului 22, deoarece n ciuda sublinierii repetate a problemelor n cursul procesului, negocierile au fost nchise destul de uor32, acceptndu-se perioade de tranziie mai mari sau mai mici pentru aplicarea directivelor specifice. ntrebarea dac ce s-a obinut nu este numai un succes uor pe hrtie33 poate fi pus n mod legitim, deoarece capacitatea noilor state membre de a pune n aplicare acquis-ul, att n ceea ce privete resursele, ct i pregtirea administrativ, pare a fi deficitar. 3. ADAPTAREA LEGISLAIEI DE MEDIU ROMNETI: ETAPE CHEIE ALE PROCESULUI DE ADERARE 3.1. nceputurile ntrziate ale unui sistem de protecie a mediului Amploarea provocrii puse de aderarea la UE n domeniul proteciei mediului poate fi explicat prin mai curnd slaba cristalizare a politicii de mediu a Romniei. Romnia a adoptat relativ trziu legislaia de mediu. Dei o mare parte a daunelor aduse mediului i are originea n trecutul comunist al Romniei, nici dup tranziia la democraie protecia mediului nu a devenit o prioritate de vrf. Dei e adevrat c protecia mediului a devenit n mod oficial un domeniu de aciune public n 199034, cnd a fost creat primul minister al mediului, legislaia de baz preciznd principiile politicii de mediu a fost adoptat mult mai trziu. De-abia n decembrie 1995 parlamentul romn a adoptat legea proteciei mediului35, furniznd cadrul de baz pentru protejarea mediului nconjurtor al rii. ntr-adevr, Romnia a fost, mpreun cu Macedonia, una din ultimele ri foste comuniste care s adopte legislaie de mediu de a doua generaie36 care s transforme
30 Comisia European, document de ansamblu - Reports on progress towards accession by each of the candidate countries, COM (2000) 700, 8 noiembrie 2000. 31 Comisia European, document de strategie - Reports on progress towards accession by each of the candidate countries, COM (2001) 700, 13 noiembrie 2001. 32 Marc Maresceau, Pre-accession n Marise Cremona (editor), The Enlargement of the European Union, Collected Courses of the Academy of European Law, vol. XII/1, Oxford University Press, 2003, p. 23, n special nota 38. 33 Ibid. 34 Institutul European din Romnia, Politica mediului, Micromonografii - Politici Europene, p. 30 (www.ier.ro). 35 Legea proteciei mediului, nr. 137 din 29 decembrie 1995, Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 304 din 30 decembrie 1995. 36 Steven Stec, Romania- New Law Ends Era, CEELI Law report, Bulletin, primvara 1996, Central and East European Law Initiative of the American Bar Association. 217

Capitolul 17

protecia mediului ntr-un obiectiv major de interes public. Legislaia de mediu de a doua generaie se bazeaz pe conceptul dezvoltrii durabile, cuprinznd prevenirea i principiile poluatorul pltete i al precauiei. Obiectivele sale declarate sunt protecia biodiversitii, cooperarea internaional i participarea public. Conform legii romneti, principalele instrumente de atingere a acestor obiective sunt elaborarea unor politici integrate, a unor studii de impact asupra mediului i a unor proceduri ameliorate de planificare i punere n aplicare. n temeiul articolului 5 din legea proteciei mediului, statul recunoate dreptul la un mediu sntos i garanteaz accesul la informaii privind calitatea mediului. Mai mult, recunoate dreptul cetenilor de a se asocia n organizaii de protecie a mediului. Printre alte drepturi se numr dreptul de consultare asupra tuturor chestiunilor de mediu, dreptul de acces la autoritile administrative i judiciare, precum i dreptul la despgubiri adecvate pentru daunele de mediu. Atenia acordat de legea proteciei mediului programelor de conformitate ca instrumente pentru determinarea treptat a industriilor s respecte standardele internaionale este unul din aspectele sale noi: legislaia impune cerina obinerii avizelor de mediu. De asemenea, interzice importurile de deeuri i impune controale stricte asupra substanelor periculoase. n ceea ce privete principiile de baz ale legislaiei de mediu, Romnia prea s respecte principiile fundamentale ale politicii de mediu a CE precizate n articolul 174 TCE (fostul articol 130r)37. Totui, punerea n aplicare a legislaiei de mediu este cea care ridicat o ntreag serie de probleme, de la adoptarea primului raport informal privind pregtirea rilor TECE38. Aceast constatare va fi confirmat ulterior de evalurile Comisiei Europene.

3.2. Ritmul lent al armonizrii i chestiunea conformitii formale Una din principalele chestiuni identificate de evaluarea informal prevzut mai sus a fost lipsa resurselor financiare. Alte probleme subliniate au fost lipsa unei strategii n abordarea chestiunilor de mediu, un proces legislativ lent, ntrzieri n stabilirea unor structuri de coordonare pentru aderarea la UE i competene administrative suprapuse la punerea n aplicare a acquis-ului de mediu. Cea mai sensibil problem, care va deveni un fel de tem recurent, se referea la punerea n aplicare a acquis-ului, care n acel moment era considerat prea ezitant. Prima evaluare fcut de Comisia European asupra candidaturii Romniei39 va

37 Simona Hancu, Ioan Hortopan, Mihai Lesnic, Country Reports: Romania n Approximation of European Union Legislation: Case Studies of Bulgaria, Czech Republic, Estonia, Hungary, Latvia, Lithuania, Poland, Romania, Slovak Republic and Slovenia, Szentendre: Regional Environmental Center, 1996, p. 97. 38 Ibid. Acest raport analizeaz detaliat starea armonizrii legislative n Romnia pn n 1996. 39 Avizul Comisiei Europene privind candidatura Romniei la Uniunea European, COM(97) 2003 final.

218

Capitolul 17

confirma aceste probleme, precum i decalajul dintre Romnia i rile din grupul Luxemburg n domeniul proteciei mediului. ntr-adevr, Romnia era singurul stat candidat pentru care Comisia a declarat expres c ar trebui acordat prioritate chestiunilor de mediu. n afara domeniilor care necesit investiii considerabile i o implicare substanial a administraiei40, unde Romnia, ca i celelalte state candidate, putea ndeplini standardele CE numai pe termen lung, armonizarea legislativ era lent i n celelalte domenii. Dup schimbarea abordrii europene a extinderii, reprezentat de adoptarea strategiei consolidate de aderare, statele candidate au trebuit s identifice prioritile de aciune pe termen scurt i pe termen lung i s adopte PNAAC de realizare a acestora. Romnia s-a confruntat cu anumite dificulti i n aceast privin, adoptarea PNAAC fiind ntrziat. Comisia a observat c n domeniul proteciei mediului armonizarea legislativ nainta lent i fr o strategie sau o viziune coerent41. La nivel instituional, reformele efectuate nu au fost considerate suficiente, iar Comisia a sugerat ntrirea autoritii ministerului de resort. Un alt aspect important al ajustrii la standardele UE a implicat finanarea politicilor de mediu. Astfel, Romnia trebuia s adopte normele de nfiinare a unui fond de mediu42. Acelai ritm lent de armonizare legislativ va fi nregistrat n 200143, singurul progres notabil fiind adoptarea PNAAC. Anul 2002 a adus semnele unei evoluii pozitive: n iunie, Romnia a deschis negocierile asupra capitolului 22, iar Comisia a oferit pentru prima dat o evaluare mai optimist a armonizrii legislaiei de mediu44. O nou iniiativ din domeniul proteciei mediului la nivel naional a fost Romnia Curat. Program concret pentru sntatea mediului45. Adoptat n 2002, acest document de politic s-a prezentat ca un instrument de sistematizare a eforturilor naionale pentru aderarea la UE. Acestuia i s-a anexat un plan de aciune detaliat de armonizare legislativ pentru anii 2002 i 2003. Totui, principala contribuie a raportului era politica stabilit pentru asigurarea unei participri publice efective n chestiunile de mediu. Astfel, se ndeplinea o cerin a rapoartelor de ar ale Comisiei. Astfel, a fost instituit un parteneriat ntre diferitele componente ale societii civile i autoritile locale, pentru a promova contientizarea de ctre public a proteciei mediului.
domenii sunt nmolul de epurare, apa potabil, gestiunea deeurilor i poluarea aerului. Comisia European, Regular Report on Romanias progress towards accession, COM(2000) 710 final. 42 Legea nr. 73/2000 privind Fondul pentru mediu, Monitorul Oficial, Partea I, nr. 347 din 29 iunie 2001. Pentru o prezentare a problemelor referitoare la crearea acestui fond, vezi Luminita Chivu, Constantin Ciutacu, Fondul de mediu in Romnia, Societatea Academic din Romnia, Centrul pentru politic public, studiul nr. 24, aprilie 2001. 43 Comisia European, Regular Report on Romanias progress towards accession, COM(2001) 700 final SEC(2001) 1753. 44 Comisia European, Regular Report on Romanias progress towards accession, COM(2002) 700 final SEC(2002) 1409. 45 Citat anterior. 219
41 40 Aceste

Capitolul 17

Decizia de a semna tratatul de aderare cu cele opt ri din Europa Central i de Est, plus Cipru i Malta, a fost luat la Consiliul European de la Copenhaga din decembrie 2002. Dup aceea, pregtirile Bulgariei i Romniei n vederea aderrii vor beneficia de un tratament individualizat n Foile de parcurs pentru Bulgaria i Romnia46, care rezum paii necesari pentru aderarea din 2007. Acest document se concentreaz pe cteva domenii prioritare, inclusiv protecia mediului. n 2003, urmtoarea evaluare efectuat de Comisie asupra candidaturii Romniei47 a confirmat evoluia pozitiv a armonizrii legislative n domeniul proteciei mediului. Totui, raportul din 2003 a subliniat c Romnia se concentra prea mult pe armonizarea legislativ i conformitatea formal cu obligaiile decurgnd din adoptarea acquis-ului, n detrimentul punerii efective n aplicare. Comisia a menionat totui c au existat unele ncercri de a elabora o planificare strategic n anumite domenii, cum ar fi gestionarea deeurilor. De asemenea, raportul din 2003 a criticat structura instituional stabilit pentru punerea n aplicare a legislaiei de mediu. n privina fuziunii a dou ministere anterior independente (agricultura, pe de o parte, i mediul, apele i pdurile, pe de alt parte), Comisia a criticat aceast abordare deoarece producea instabilitate i confuzie cu privire la competene ntr-un context deja marcat de capaciti administrative insuficiente. De asemenea, Comisia a insistat asupra necesitii de a restructura ageniile locale de protecie a mediului care, conform legislaiei romneti, trebuiau s joace un rol cheie la punerea n aplicare, supravegherea i controlul normelor de mediu. Urmtorul raport de ar al Comisiei48 a subliniat c Romnia a fcut progrese mari n domeniul proteciei mediului de la prima analizare a candidaturii sale, n 1997. Conform evalurii din 2004 a Comisiei, Romnia atinsese un nivel n general satisfctor de aliniere legislativ. Totui a subliniat c, pentru a fi pregtit de aderare, trebuia acordat o atenie specific finalizrii transpunerii anumitor aspecte ale legislaiei orizontale i a unor directive sectoriale privind calitatea aerului, gestiunea deeurilor, calitatea apei, poluarea industrial, substanele chimice, zgomotul, securitatea nuclear i protecia mpotriva radiaiilor. De asemenea, ca un fapt pozitiv, raportul a menionat c Romnia luase decizii de consolidare a structurilor sale administrative. Dar a menionat c mai erau multe de fcut n privina nfiinrii i finalizrii structurilor necesare pentru punerea n aplicare: inclusiv continuarea consolidrii capacitii administrative la nivel naional, regional i local i ameliorarea coordonrii ntre diferitele niveluri administrative, precum i cu alte autoriti relevante.
46 Roadmaps 47

for Bulgaria and Romania, COM (2002) 624, 13 noiembrie 2002. Comisia European, Regular Report on Romanias progress towards accession, COM(2003) 676 final SEC(2003) 1211. 48 Comisia European, Regular Report on Romanias progress towards accession, COM(2004) 657 final. 220

Capitolul 17

n sfrit, Comisia a menionat c procedurile de recrutare pentru administraia de mediu preau a fi pe drumul cel bun i c, cu condiia alocrii unor resurse bugetare suficiente sectorului de mediu, acest lucru ar trebui s mreasc considerabil performanele serviciilor publice. Necesitatea punerii n practic a unor strategii credibile pentru aplicarea eficient a acquis-ului de mediu este o tem recurent a evalurii Comisiei. Aceast evaluare consider punerea n aplicare ntregii legislaii europene o provocare major pentru Romnia, inclusiv n ceea ce privete investiiile. Conform raportului din 2004 al Comisiei, sunt necesare eforturi suplimentare pentru a pune pe deplin n aplicare legislaia CE n sectoare cheie, precum calitatea aerului, gestiunea deeurilor, calitatea apei, protecia naturii, emiterea unor avize integrate i substanele chimice. Problema conformitii formale cu acquis-ul de mediu a continuat s fie evideniat de ctre Comisie, chiar dac negocierile asupra acestui capitol urmau a fi nchise n curnd.

4. REZULTATELE NEGOCIERILOR I PROVOCRI VIITOARE Ca i alte ri din Europa Central si de Est, negocierile Romniei cu UE asupra capitolului de mediu s-au desfurat relativ rapid. Dup cum a remarcat n mod constant Comisia, numai aspecte limitate ale legislaiei CE puteau fi supuse unei perioade tranzitorii i numai dac statul candidat prezenta un calendar credibil pentru conformarea deplin cu standardele UE. Conform tratatului de aderare semnat la Luxemburg pe 29 aprilie 200549, Romnia beneficiaz de diverse perioade de tranziie referitoare la calitatea apei, calitatea aerului, deeuri i instalaii de incinerare50. n ceea ce privete calitatea aerului, cerinele legislaiei CE vor fi puse n aplicare treptat n cursul primilor trei ani de la aderare. Obiectivul global al recuperrii i eliminrii celor mai multor categorii de deeuri ar trebui atins pn la 31 decembrie 2011. Pn la 1 ianuarie 2007, Romnia trebuie s poat recicla 32% din volumul total de deeuri, iar aceast cifr ar trebui s creasc la 48% pn n 2010 (cu cteva excepii pentru anumite categorii de deeuri, precum sticla, a crei reciclare integral nu va fi posibil nainte de 2013). De asemenea, pn n 2008-2009 Romnia va trebui s abordeze chestiunea

este disponibil n limba romn pe pagina Ministerului Integrrii Europene: http://www.mie.ro. Un rezumat al rezultatelor negocierilor se gsete n Report on the Results of the Negotiations on the Accession of Bulgaria and Romania to the European Union, pregtit de departamentele Comisiei, februarie 2005, raportul nr. 5859/05. 50 Romnia a solicitat perioade de tranziie pentru zece directive (privind controlul emisiilor de compui organici volatili rezultai din stocarea petrolului, ambalajele i deeurile de ambalaje, depozitarea deeurilor, deeurile de echipamente electrice i electronice, epurarea apelor uzate urbane, descrcarea substanelor periculoase n apele de suprafa, calitatea apei destinate consumului uman, prevenirea i controlul integrat al polurii, emisiile anumitor poluani n aer prin instalaii mari de ardere i incinerarea deeurilor) i pentru un regulament (privind supravegherea i controlul transporturilor de deeuri). Pentru aceste aspecte, a se vedea: Document de poziie in negocierile asupra capitolului 22 Protecia mediului nconjurtor, Ministerul Integrrii Europene (www.mie.ro). 221

49 Textul

Capitolul 17

anumitor faciliti de incinerare problematice. Cea mai lung perioad de tranziie obinut de Romnia se refer la calitatea apei, care ar trebui s ndeplineasc standardele UE pn n 2017. Aceste perioade de tranziie au fost acceptate de UE n domeniile n care conformitatea cu standardele sale necesita cele mai mari investiii financiare din partea Romniei. Totui, tot pe termen lung, ansamblul proteciei mediului va continua s fie o sarcin financiar serioas pentru Romnia. Conform studiilor iniiale realizate de Comisia European51, necesitatea conformrii cu standardele europene de protecie a mediului va presupune un efort financiar din partea Romniei de circa 3-4% din PIB, respectiv aproape 20 de miliarde de euro pentru urmtorii douzeci de ani. Mai mult, aceast sum pare a fi o subestimare, evaluri mai recente din aceleai surse indicnd un total de 29,3 miliarde euro52. Aceste cifre indic amploarea problemelor de mediu de care nc sufer Romnia i complexitatea chestiunilor de mediu legate de aderarea sa la UE. Cele mai multe din fondurile pe care Romnia va trebui s le aloce proteciei mediului vor fi dedicate ameliorrii calitii apei, care pare s fie cea mai grav problem de mediu. Romnia va face fa provocrii financiare prin mobilizarea a trei surse majore de finanare: finanare direct de la bugetul de stat (aproximativ 7 miliarde euro), finanare de ctre operatorii privai (9 miliarde euro) i programe de finanare interne i externe (13 miliarde euro)53. Astfel, se anticipeaz c Romnia se va sprijini considerabil pe finanarea UE, iar acesta este un alt motiv pentru ntrirea capacitii administrative. Studiile54 au artat c instituiile romneti nu sunt ntotdeauna pregtite s efectueze pregtirile tehnice necesare pentru a obine fonduri de la programe de finanare, precum ISPA. De aceea, n anii urmtori Romnia ar trebui s solicite asisten att tehnic, ct i sprijin de cofinanare pentru a-i acoperi necesarul de investiii. n privina celorlalte provocri identificate de Comisie, numai una dintre acestea pare s fi fost rezolvat efectiv de Romnia, aceasta fiind armonizarea legislativ. Totui nu ar trebui uitat c cele mai multe eforturi depuse n aceast privin n ultimii ani se concentrau pe aspectele formale i tehnice ale acquis-ului, fr o adevrate reflecie strategic asupra politicii de mediu. Prioritile cu adevrat naionale trebuie s se reflecte i n conceperea i aplicarea acestei politici, care nu se refer numai la respectarea standardelor55.

Romniei, Programul Naional de Aderare la UE, mai 2000. Etves, Miliarde de euro pentru intrarea aerului romnesc n Uniunea Europeana, 22 iunie 2005, www.euractiv.ro. 53 Ibid. 54 Ministerul Mediului din Danemarca, Romanias Road to Accession: the Need for Environmental Focus, raport tematic, februarie 2003, 104 p, (http://www.mst.dk/udgiv/Publications/2003/87-7972-717-4/html/kap01_eng.htm), p. 89. 55 Cristina Arion, Provocrile europenizrii n protecia mediului: cteva reflecii pornind de la cazul Romniei n Ana-Maria Dobre, Ramona Coman (coord.), Romnia i integrarea european, Institutul European, 2005.
52 Vezi Antoaneta

51 Guvernul

222

Capitolul 17

A treia provocare identificat de Comisie, capacitatea administrativ de a pune n aplicare n ntregime acquis-ul comunitar, pare chestiunea cea mai dificil de abordat i necesit o atenie specific. Aceasta este o problem ce afecteaz i alte domenii ale acquis-ului. Dar datorit naturii tehnice a subiectului, este o ntrebare foarte dificil n contextul proteciei mediului. Dup cum au indicat studii recente56, problemele care afecteaz capacitatea Romniei de a pune n aplicare acquis-ul sunt grave. Capacitatea administrativ, formarea personalului, echipamentele de monitorizare, inspectarea i respectarea aplicrii sunt n generale inadecvate pentru punerea reuit n aplicare a acquis-ului. n plus, comunicarea proast la nivel central ntre diferitele ministere i ntre autoritile locale i centrale este un obstacol major n calea unei aciuni eficiente. Toate aceste chestiuni ar trebui abordate n mod prioritar. Insuficienele punerii efective n aplicare a acquis-ului de mediu sunt considerate suficient de importante pentru a fi justificat recenta emitere a unei scrisori de avertizare de ctre Comisia European57. n opinia Comisiei, deficienele de punere n aplicare ar putea ntrzia aderarea Romniei. Documente oficiale i informaii relevante: Documente oficiale: 1. Documente CE: Regulamentul (CEE) nr. 1973/92 al Consiliului din 21 mai 1992 de instituire unui instrument financiar pentru mediul nconjurtor (LIFE), Jurnalul Oficial L 206, 22 iulie 1992, p. 1-6; Concluziile Consiliului European de la Copenhaga, iunie 1993, Bull. E.C., no. 6/ 1993; Acord european instituind o asociere ntre Romnia, pe de o parte, Comunitile Europene i statele membre ale acestora, pe de alt parte, Jurnalul Oficial L 357, 31 decembrie 1994, p. 2-189; Comunicare a Comisiei, The Europe Agreements and Beyond: A Strategy to Prepare the Countries of Central and Eastern Europe for Accession, COM (94) 320 final, 13 iulie 1994;. Comisia, White Paper on the Preparation of the associated countries of Central and Eastern Europe for integration into the internal market of the Union, COM (95) 163 final, 3 mai 1995; Directiva 96/82/CE a Consiliului din 9 decembrie 1996 privind controlul asupra riscului de accidente majore, Jurnalul Oficial L 10, 14 ianuarie 1997, aa-numita Directiv Seveso II, nlocuind Directiva 82/501/CEE a Consiliului privind

56 ECOTEC, Administrative Capacity for Implementation and Enforcement of EU Environmental Policy in the 13 Candidate Countries. A Final Report to DG Environment, www.eea.eu.int. 57 EU/Romania: Bucharest Warned to Act on Accession Problem Areas", European Report, 15 iunie 2005. 223

Capitolul 17

riscurile de accidente majore ale anumitor activiti industriale, Jurnalul Oficial L 230, 5 august 1982; Comisia European, Agenda 2000, Vol. 1: For a Stronger and Wider Union, Vol. 2 : The Challenge of Enlargement, COM (97) 2000, Bull. E.U., Supplement 1997/05; Avizul Comisiei Europene privind candidatura Romniei la Uniunea European, COM (97) 2003 final, iulie 1997; Document de lucru al Comisiei, Guide To The Approximation of European Union Environmental Legislation, SEC (97) 1608; Comunicare a Comisiei: Accession Strategies for the Environment: Meeting the Challenge of Enlargement with the Candidate Countries of Central and Eastern Europe, COM (1998) 294, 20 mai 1998; Comisia European, document de ansamblu - Reports on progress towards accession by each of the candidate countries, COM (1999) 500, 13 octombrie 1999, 23; Comisia European, document de ansamblu - Reports on progress towards accession by each of the candidate countries, COM (2000) 700, 8 noiembrie 2000, 23; Comisia European, Regular Report on Romanias progress towards accession, COM (2000) 710 final, 8 noiembrie 2000; Comisia European, document de strategie - Making a Success of Enlargement. Report on the progress towards accession by each of the candidate countries, COM (2001) 700, 13 noiembrie 2001, 20; Comunicare a Comisiei, The Challenge of Environmental Financing in the Candidate Countries, COM (2001) 304 final, 8 iunie 2001; Decizia 2001/584/CE a Consiliului din 18 iunie 2001 privind ncheierea acordului dintre Comunitatea European i Romnia privind participarea Romniei la Agenia European de Mediu i la Reeaua european de informare i observare n domeniul mediului, Jurnalul Oficial L 213, 7 august 2001, p. 20; Comisia European, Regular Report on Romanias progress towards accession, COM (2001) 700 final, 13 noiembrie 2001; Comisia European, Regular Report on Romanias progress towards accession, COM (2002) 700 final, 9 octombrie 2002; Comisia European, Roadmaps for Bulgaria and Romania, COM (2002) 624, 13 noiembrie 2002; Comisia European, Regular Report on Romanias progress towards accession, COM (2003) 676 final, 5 noiembrie 2003; Comisia European, Regular Report on Romanias progress towards accession, COM (2004) 657 final, 6 octombrie 2004; Report on the Results of the Negotiations on the Accession of Bulgaria and Romania to the European Union, pregtit de departamentele Comisiei, februarie 2005, raport nr. 5859/05.
224

Capitolul 17

2. Documente naionale: Guvernul Romniei, Programul Naional de Aderare la UE, mai 2000 (www.gov.ro ); Ministerul Apelor i al Proteciei Mediului, Romnia curat . Program concret pentru sntatea mediului, Bucureti, aprilie 2002 (www.mappm.ro); Legea proteciei mediului nr. 137 din 29 decembrie 1995, Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 304 din 30 decembrie 1995; Legea nr. 73/2000 privind Fondul pentru mediu, Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 347 din 29 iunie 2001; Ministerul Integrrii Europene, Document de poziie n negocierile asupra capitolului 22 Protecia mediului nconjurtor, ( www.mie.ro). Studii i monografii: Razvan Amariei, Romania Confronts Environmental Problems, South-East Times, 1 martie 2005; Cristina Arion, Provocrile europenizrii n protecia mediului: cteva reflecii pornind de la cazul Romniei n Ana-Maria Dobre, Ramona Coman (coord.), Romnia i integrarea european , Institutul European, 2005; Rainer Arnold, Kirstyn Inglis European Environment Law n Arnold Ott, Kirstyn Inglis (coord.), Handbook on European Enlargement, T.M.C. Asser Press, Haga, 2002, pp. 641 677; Alexander Carius, Ingmar von Homeyer, Stefani Br, The Eastern Enlargement of the European Union and Environmental Policy: Challenges, Expectations, Speed and Flexibility n Katharina Holzinger i Peter Knoepfel (editori), Environmental Policy in a European Union of Variable Geometry? The Challenge of the Next Enlargement, Basel, Helbig&Lichtenhahn, 1999; Luminita Chivu, Constantin Ciutacu, Fondul de mediu n Romnia, Societatea Academic din Romnia, Centrul pentru politic public, studiul nr. 24, aprilie 2001; Atle Christer Christiansen, Kristian Tangen, The Shadow of the Past: Environmental Issues and Institutional Learning in EU Enlargement Processes, The Fridt Jof Nansen Institute, FNI Report, nr. 1/2001, 45 p.; Ministerul Mediului din Danemarca, The Environmental Challenge of EU Enlargement in Central and Eastern Europe, raport tematic, decembrie 2001 (http://www.mst.dk/homepage ); Ministerul Mediului din Danemarca, Romanias Road to Accession: the Need for Environmental Focus, raport tematic, februarie 2003, 104 p. ( h t t p : / / w w w. m s t . d k / u d g i v / P u b l i c a t i o n s / 2 0 0 3 / 8 7 - 7 9 7 2 - 7 1 7 4/html/kap01_eng.htm); Institutul European din Romnia, Politica mediului, Micromonografii - Politici Europene, p. 30 (www.ier.ro); Marc Maresceau, Pre-accession n Marise Cremona (editor), The Enlargement
225

Capitolul 17

of the European Union, Collected Courses of the Academy of European Law, vol. XII/1,Oxford University Press, 2003, pp. 9-42; New EU Instrument To Attract Fresh Funds For Environmental Investment Enlarging the Environment, buletin al Comisiei Europene privind armonizarea de mediu, nr. 15, august 1999; Regional Environmental Center, Approximation of European Union Legislation: Case Studies of Bulgaria, Czech Republic, Estonia, Hungary, Latvia, Lithuania, Poland, Romania, Slovak Republic and Slovenia, Szentendre: Regional Environmental Center, 1996, 149 p.; Anne Marie Sciberras, Challenges for the Accession Countries in the EUs Environmental Field, Eipascope, nr. 3/2002 (http://www.eipa.nl); Steven Stec, Romania- New Law Ends Era, CEELI Law report, buletin, primvara 1996, Central and East European Law Initiative of the American Bar Association. Surse de informare pe Internet: Comisia European, pagina pentru Romnia a DG Extindere: www.europa.eu.int/comm/enlargement/romania/index.htm; Delegaia Comisiei Europene n Romnia: www.infoeuropa.ro; Ministerul Integrrii Europene: www.mie.ro; Ministerul Apelor i al Proteciei Mediului: www.mappm.ro; Institutul European din Romnia: www.ier.ro; Euractiv: www.euractiv.ro; Regional Environmental Centre for Central and Eastern Europe: www.rec.org; Comisia Naiunilor Unite pentru Europa, Analiza performanelor de mediu ale Romniei: www.unece.org/env/epr/studies/romania/welcome.htm

226

SECIUNEA 6
POLITICA ECONOMIC I MONETAR A UE

Capitolul 18

CAPITOLUL 18
UNIUNEA ECONOMIC I MONETAR
Kenneth Dyson*
1. ISTORICUL UEM Istoria Uniunii Economice i Monetare (UEM) ncepe la summit-ul de la Haga din 1969 al conductorilor celor ase state membre fondatoare, unde preedintele francez Georges Pompidou a lansat aceast idee (care fusese propus anterior de Giscard dEstaing n calitate de ministru de finane, dar fusese respins de preedintele De Gaulle). Acest lucru este caracteristic pentru rolul conductor avut de-a lungul timpului de liderii politici francezi n privina UEM. Rezultatul a fost Comitetul Werner privind UEM, care i-a prezentat raportul n 1970. A fost primul din cele dou comitete privind UEM (al doilea a fost Comitetul Delors din 1988-89) i din punct de vedere istoric este interesant compararea acestora. Raportul Werner a fost mai curnd de inspiraie keynesist dect monetarist: de exemplu, nu meniona necesitatea unei bnci centrale europene independente i acorda mare atenie echilibrului dintre un pilon economic, cu o autoritate fiscal, i un pilon monetar implicnd coordonarea bncilor centrale naionale. Raportul a mprtit soarta keynesismului n anii '70. Tensiunile crescnde din cadrul sistemului Bretton Woods de cursuri de schimb i prbuirea acestuia, ocul inflaionist al crizei petrolului din 1973 i stagflaia care a urmat (o combinaie de inflaie mare i omaj ridicat) au subminat credibilitatea keynesismului i au pregtit calea unei noi paradigme economice bazate pe monetarism. Astfel c planul Werner pentru UEM i-a gsit repede sfritul. Nu mai puin grav, negociatorii germani erau sceptici cu privire la seriozitatea propunerii franceze. Acetia argumentau din propria experien istoric a uniunii monetare germane din secolul al nousprezecelea c o uniune monetar nu ar putea funciona fr o uniune politic (iar un test al acesteia ar fi fost o autoritate fiscal la nivelul CEE). Aceasta era aa-numita teorie a ncoronrii UEM: uniunea monetar ar fi fost punctul final ntr-un proces de uniune economic i politic ce ar fi asigurat un cadru de solidaritate pentru a-i asigura durabilitatea. Negociatorii francezi au artat c nu sunt dispui s accepte transferul ctre nivelul CEE al suveranitii asupra politicii fiscale. Astfel c negociatorii germani i-au pierdut ncrederea. Principala motenire a acestui episod a fost un sistem de coordonare a ratelor de schimb numit arpe. Totui nici Frana, nici Italia nu au reuit s-i menin participarea la acesta. Urmtoarea realizare principal a fost rezultatul conducerii franco-germane, prin cancelarul Helmut Schmidt i preedintele Valery Giscard dEstaing: mecanismul ratelor de schimb (ERM) din 1979. Acetia l-au considerat ca o prim etap n procesul crerii UEM, prin instituirea unei zone de stabilitate economic n Europa. A fost
* Profesor, Cardiff University, Bradford University, Marea Britanie. 229

Capitolul 18

proiectat ca un sistem de coordonare a ratelor de schimb bazat pe o unitate de cont european artificial. Totui, n urma negocierilor tehnice dintre bncile centrale, s-a ajuns la un sistem centrat n jurul mrcii germane, o aa-numit zon D-Mark. Paritile erau fixate n funcie de marca german. Aceasta nsemna c n realitate banca central german (Bundesbank) stabilea parametrii politicii monetare a membrilor ERM. Aranjamentul avea o justificare n sensul c Germania avea cea mai stabil i mai credibil moned din CEE. Astfel c fixarea de aceasta asigura stabilitatea economic. Totui nsemna i un rol german privilegiat. n mod surprinztor, Bundesbank a insistat de la nceput c va stabili politica monetar innd cont numai de Germania, nu i de ERM. Astfel c, dac o moned avea probleme, inea de respectivul stat membru s ia msuri corective, nu de Bundesbank. ERM este extrem de important n istoria UEM. A fost terenul de antrenament pentru UEM: o etap n care statele membre i puteau demonstra pregtirea pentru UEM prin capacitatea de a susine o anumit paritate fr tensiuni sau devalorizare (o formul preluat n criteriile de convergen pentru intrare de la Maastricht). ERM n sine a evoluat. O dat cheie a fost criza francez a ERM din martie 1983: cnd politicile economice reflaioniste ale preedintelui Francois Mitterand au dus la criz, acesta a optat pentru rmnerea n ERM i trecerea la o politic de dezinflaie competitiv. Politica francez a fost de a asigura c francul era la fel de stabil ca marca german, iar acest lucru necesita o politic antiinflaionist ferm. Tria politicii franceze a fost testat din nou cu ocazia crizei ERM din ianuarie 1987, moment n care negociatorii francezi s-au convins c era nevoie de un nou efort hotrt pentru a realiza UEM. Elementul cheie a venit din partea Germaniei, ca i n cazul ERM, propulsat de Schmidt. S-a recunoscut ntotdeauna c din punct de vedere strategic existena UEM depindea n ntregime de Germania. Germania avea cea mai puternic i mai stabil moned din CEE. Marca german a avut o importan simbolic imens n construirea identitii postbelice pentru germani, fiind un obiect al mndriei acestora. Ministrul de Externe german Hans-Dietrich Genscher a utilizat preedinia german a CEE de la nceputul anului 1988 pentru a relansa ideea UEM, ca fiind oportun, odat cu nceperea programului pieei unice. UEM era complementul logic al pieei unice i finalizarea acesteia prin eliminarea riscului valutar i realizarea transparenei preurilor i costurilor. Cancelarul Helmuth Kohl a preluat aceast idee i a prelucrat-o mpreun cu Jacques Delors, preedintele Comisiei Europene (care fusese ministru de externe n Frana n cursul crizei ERM din 1983 i era un avocat fidel al UEM). Summit-ul de la Hanovra din 1988 a fost folosit pentru a nfiina Comitetul Delors privind UEM. Aceasta a fost o micare politic inteligent. Delors a asigurat o conducere favorabil ideii de UEM; mandatul Comitetului era de a lua n considerare numai modalitile de realizare a UEM, nu i oportunitatea acesteia (care cdea n sarcina efilor de stat i de guvern); i, un aspect esenial, membrii si erau n cea mai mare parte guvernatorii bncilor centrale naionale. Ei au fost cooptai pentru a fi angrenai n procesul de creare a UEM, mpiedicndu-se astfel ca acetia s devin critici tehnici i foarte convingtori. Delors s-a concentrat pe realizarea unui raport unanim. Acest proces are o importan
230

Capitolul 18

vital pe termen lung. Conducerea politic a UEM a fost obinut cu un pre: detaliile eseniale instituionale i de politic ale UEM au fost delegate unor tehnocrai, n special conductorilor bncilor centrale. Astfel c n chestiunile eseniale se poate vorbi de o UEM pentru bncile centrale. Principiul de baz nscris n Raportul Delors din 1989 era german noua banc central european trebuia s fie independent i s aib un singur mandat, asigurarea stabilitii preurilor. Existau trimiteri la reguli fiscale obligatorii pentru guvernele naionale. De asemenea, au fost propuse trei etape ale UEM. Principalele sugestii au venit din partea Bundesbank. Raportul Delors a fost acceptat la summit-ul de la Madrid, prima etap a UEM urmnd s nceap n iunie 1990, urmnd apoi o conferin interguvernamental (CIG) asupra UEM. Procesul crerii UEM a fost accelerat, iar conducerea politic a fost consolidat prin unificarea german din 1989-90. Kohl era decis s asigure continuitatea politicii europene a Germaniei i s demonstreze aceasta prin urmrirea activ a principalului proiect european de la acea dat, UEM. Cu cuvintele sale, mprumutate de la Konrad Adenauer, unificarea german i unificarea european sunt dou fee ale aceleiai monede. Astfel, s-a decis convocarea CIG privind UEM i a unei CIG paralele privind uniunea politic (care era susinut puternic de germani), ncepnd din decembrie 1990. Diferena dintre cele dou CIG era c CIG privind UEM fusese pregtit foarte bine de Comitetul Delors i de numeroasele activiti tehnice din Comitetul Monetar al CE i Comitetul Guvernatorilor Bncilor Centrale ale CE. Acest din urm comitet a pregtit Statutul Sistemului European al Bncilor Centrale (care nu a fost modificat de CIG), precum i Statutul Institutului Monetar European care urma s pregteasc faza a treia a UEM, de la 1 ianuarie 1994. Criteriile de convergen de la Maastricht i procedura privind deficitele excesive au fost elaborate n Comitetul Monetar al CE. Dispoziiile privind UEM din Tratatul privind Uniunea European care au fost schiate la summit-ul de la Maastricht din decembrie 1991 erau n cea mai mare parte uor de anticipat: Un proces n trei etape; Banc Central European (BCE) independent; Criterii de convergen care s evalueze pregtirea statelor; Derogri pentru Marea Britanie i Danemarca; procedur privind deficitele excesive; Un proces de coordonare a politicii macroeconomice (orientri generale ale politicilor economice). Elementul surpriz a fost acordul n privina unui termen limit final pentru etapa a treia: dac nu 1996, atunci cel trziu 1 ianuarie 1999. Acest lucru corespundea obiectivului central al lui Kohl utilizarea Maastricht-ului pentru a face ireversibile UEM i integrarea european. De asemenea, UEM a fost n esen o construcie monetarist, foarte ndeprtate de filosofia economic a Raportului Werner. n plus, contrazicea teoria ncoronrii n sensul c progresul n domeniul uniunii politice era slab. Acest ultim aspect urma s devin critic, dat fiind progresul lent obinut prin tratatele de la Amsterdam i Nisa, urmat apoi de criza ratificrii tratatului constituional
231

Capitolul 18

european. UEM nu avea un cadru stabil de solidaritate. Astfel, au rmas dubii cu privire la durabilitatea acesteia.

2. RAIUNILE DIN SPATELE UEM Iniial, UEM s-a nscut din dezbaterea referitoare la viabilitatea sistemului postbelic Bretton Woods de coordonare a cursurilor de schimb pe baza dolarului american. n esen, acest sistem suferea din cauza unei politici americane de neglijen benign. Prbuirea sa ar fi destabilizat cu siguran fluxurile comerciale i de investiii care se gseau la baza integrrii europene, cu efecte grave asupra produciei i locurilor de munc. n special factorii de decizie francezi au utilizat acest argument pentru a sugera c Europa avea nevoia de propria sa personalitate monetar. n spatele acestui argument se gseau un resentiment fa de puterea monetar i economic a SUA i dorina de a vedea o Europ independent. n mod similar, opiniile franceze cu privire la UEM se bazau pe nelinitea produs de puterea economic i monetar crescnd a Germaniei n Europa i pe unele semne privind o docilitate mai redus a acesteia. Aceste dou teme puterea structural a SUA i a Germaniei se gseau n spatele lansrii de ctre Pompidou a UEM la summit-ul de la Haga din 1969. Pentru factorii de decizie din Frana i alte ri, ERM era o expresie a puterii Germaniei i bncii centrale a acesteia; soluia era fie ieirea din sistem, fie transferarea puterii monetare a Germaniei unei bnci centrale europene unde Germania ar fi fost doar o voce printre altele. Pe scurt, chestiunea puterii nu a fost niciodat prea ndeprtat de suprafaa dezbaterilor referitoare la UEM. Totui, au existat i argumente tehnice. Cele mai multe economii europene erau foarte dependente de comer, importurile i exporturile avnd o pondere foarte mare n PIB. Potenialul comercial a fost limitat de riscul valutar i de incertitudine, chiar n cadrul ERM, unde cursurile de schimb puteau fi schimbate prin acord sau n cazul unei crize. Mai mult, ctigurile poteniale ale pieei unice europene nu erau exploatate pe deplin. UEM a oferit o reducere a costurile de tranzacie: nu mai existau barierele riscului valutar i ale incertitudinii; nu mai trebuiau pltite comisioane de schimb valutar; iar preurile i costurile deveneau transparente. UEM ar fi finalizat" piaa unic. De asemenea, se dorea eliminarea tensiunilor i conflictelor existente n cadrul ERM. Soluia prea s stea n partajarea puterii ntr-o uniune monetar. Totui, aceast soluie ridica alte ntrebri cu privire la condiiile unei uniuni monetare reuite n special convergena economic i solidaritatea politic. n absena acestor condiii, UEM se putea dovedi o surs de tensiuni i conflicte, nu o soluie a acestora.

3. CADRUL INSTITUIONAL n centrul cadrului instituional al UEM se gsete o asimetrie ntre politica monetar, politica fiscal i politicile structurale de mbuntire a competitivitii. Totui acestea sunt unite de paradigma unei politici monetare i financiare sntoase pe care se bazeaz dispoziiile tratatului. Aceast paradigm are anumite elemente teoretice cheie:
232

Capitolul 18

Neutralitatea banilor Conform monetarismului, pe termen lung politica monetar nu influeneaz producia i ocuparea forei de munc. De aceea, poate fi direcionat strict numai n sensul stabilitii preurilor. Acest element formeaz mandatul Bncii Centrale Europene. De asemenea, se aduce argumentul conform cruia creterea economic i ocuparea forei de munc sunt determinate de condiii legate de ofert, n special competitivitatea bunurilor, serviciilor, capitalului i forei de munc. Inflaia este un fenomen al anticiprilor. Conform monetarismului, politicile antiinflaioniste eficiente depind de construirea i pstrarea credibilitii n faa actorilor de pe pia. Acetia se ateapt ca banca central s nu tolereze inflaia. De aceea au un comportament disciplinat. Credibilitatea depinde de legarea minilor. Aceasta se realizeaz prin independena bncii centrale i prin crearea unor reguli fiscale stricte. Realizarea BCE i a Pactului de Stabilitate i Cretere reflect aceast credin. Pentru membrii UE care doresc s intr n zona euro, aceast cerin este ndeplinit prin participarea la ERM-2, noul mecanism al ratelor de schimb care leag moneda naional de o paritate i o band de fluctuaie cu euro. Ciclul de afaceri politic Guvernele sunt tentate s scad impozitele i s mreasc cheltuielile nainte de alegeri. Rezultatul l reprezint politici inflaioniste care dup alegeri sunt nlocuite de dezinflaie. De aceea, politica genereaz un ciclu de afaceri de expansiune i contracie care destabilizeaz economia. Soluia este o banc central independent i reguli fiscale stricte. Politica monetar depinde exclusiv de Sistemul European al Bncilor Centrale, care grupeaz mpreun BCE i bncile centrale naionale constituente. Consiliul Guvernatorilor BCE este responsabil de politica monetar i este alctuit din preedintele BCE, vicepreedinte, directori i cei 12 (n prezent) guvernatori ai bncilor centrale naionale. Rolul lor primar este stabilirea ratei dobnzii pentru zona euro n ansamblu. Aici dreptul de vot ia forma o ar/un vot. Nu exist majoritate calificat, precum n Consiliul de Minitri. Acest lucru este conceput astfel pentru a arta c membrii nu-i reprezint statele de origine, ci zona euro n ansamblu. Politica monetar este supranaional. Una dintre caracteristicile instituionale importante ale BCE este independena. Aceasta este foarte important din dou motive. n primul rnd, membrii unei bnci centrale independente nu trebuie realei. n schimb, politicienii sunt tentai s propulseze economia pe termen scurt pentru a obine popularitate politic, chiar dac acest lucru intr n conflict cu promisiunile de a controla inflaia. Mai mult, cercetrile empirice arat n general o corelaie negativ ntre diverii indici de independen ai bncii centrale i nivelul inflaiei. SEBC este considerat ca fiind foarte independent. Tratatul de la Maastricht afirm c nici BCE, nici o banc central naional i nici un membru al organelor decizionale ale acestora nu cer i nu urmeaz instruciuni ale vreunei instituii comunitare sau ale vreunui guvern din statele membre.
233

Capitolul 18

Rolul Bncii Centrale arat caracterul pregnant supranaional al cadrului politicii monetare a UE. Pe de alt parte, politicile fiscale rmn n sarcina statelor membre. Totui este recunoscut faptul c politica fiscal a unui stat are efecte n celelalte state. Mai mult, odat cu dispariia cursului de schimb naional la intrarea n UEM, pieele valutare externe nu mai pot disciplina politicile fiscale naionale. De aceea este necesar o nou disciplin. Altfel, statele ar putea fi tentate s profite de situaie, angajndu-se n expansiune fiscal i exportnd efectele n restul zonei euro prin rate ale dobnzii mai ridicate pentru toi. n mod similar, politica monetar a BCE trebuie sprijinit de politica fiscal. Soluia a fost procedura din tratat privind deficitul excesiv. Aceasta instituie reguli i proceduri de baz. Totui acestea au fost detaliate n Pactul de Stabilitate i Cretere, negociat ntre 1995 i 1997 la iniiativa guvernului german. Acest pact instaureaz un set de reguli fiscale ce pot fi etichetate drept coordonare dur, n sensul c regulile sunt destul de precise i sunt prevzute sanciuni pentru statele care le ncalc n mod repetat. Pactul s-a dovedit foarte controversat i a fost modificat n 2005 (vezi mai jos). Politicile structurale de mbuntire a competitivitii sunt vitale n UEM, deoarece la intrare statele pierd principalele dou mecanisme principale de ajustare economic rata de schimb i rata dobnzii. Astfel, le rmn numai politica fiscal (restricionat de reguli), flexibilitatea i mobilitatea pe piaa forei de munc, mbuntirea educaiei i formrii, precum i mai mult competitivitate pe pieele bunurilor, serviciilor i capitalului. Rezultatul este un interes comun pentru politica de ocupare a forei de munc i pentru reforme structurale ale pieelor i ale statelor bunstrii. Consecina acestuia a fost procesul Lisabona, convenit n 2000, cu obiectivul de a crea pn n 2010 cea mai avansat economie bazat pe cunoatere din lume. Iari, responsabilitatea aparine statelor membre. Totui, n contrast cu politica fiscal, coordonarea este mai slab i ia forma metodei cooperrii deschise. Aceasta se bazeaz pe convenirea unor orientri generale, nu a unor reguli, pe evaluare colegial i pe studierea celor mai bune practici de mbuntire a creterii i ocuprii forei de munc. Nu exist obiective naionale ferme obligatorii, nu sunt criticate statele care nu respect obiectivele i nu se aplic sanciuni. Acest pilon al UEM s-a dovedit i mai controversat, parial datorit rezistenei interne la liberalizarea pieei i parial deoarece procesul Lisabona a fost discreditat de progresul lent i de un decalaj de productivitate n cretere ntre SUA i UE/zona euro.

4. BCE I POLITICA MONETAR BCE a fost creat dup modelul bncii centrale germane, Bundesbank, dar este i mai independent dect aceasta; ntr-adevr, se poate afirma c este cea mai independent banc central din lume. BCE este independent din toate punctele de vedere: n privina definirii obiectivului stabilitii preurilor, n instrumentele sale (este unic responsabil de rata dobnzii i de operaiunile de pia monetar), n ceea ce privete personalul (care trebuie s fi lucrat n domeniul bncilor centrale) i n ceea ce privete finanarea sa (capitalul su provine de la bncile centrale membre care sunt ele nsele independente). Cea mai important este independena obiectivului. Iniial, BCE a definit obiectivul de stabilitate a preurilor ca o inflaie sub 2 procente. Aceasta a
234

Capitolul 18

reflectat prioritatea sa absolut n stabilirea credibilitii ca lupttor mpotriva inflaiei, n condiiile n care nu se putea baza pe istoricul instituiei. Nu se putea presupune c putea pur i simplu mprumuta (i risipi) credibilitatea Bundesbank. n 2003, acest obiectiv a fost redefinit ca sub, dar apropiat de 2 procente. BCE a reuit foarte bine s stabilizeze ateptrile pieei cu privire la inflaia din zona euro foarte aproape de obiectivul su. n acest sens a ctigat credibilitate. Inflaia agregat a rmas aproape de int. BCE i-a revizuit strategia de politic monetar n 2003 pentru a reflecta lipsa de valoare predictiv pe termen scurt a pilonului mas monetar al strategiei pentru inflaie. n prezent se pune mai mult accent pe pilonul economic, care include o gam de variabile precum cursul de schimb, politicile fiscale, salariile i inflaia anticipat. Pilonul mas monetar rmne, parial fiindc este vzut ca de valoare n capturarea inflaiei preurilor activelor i a ameninrilor pe termen mai lung datorate creditului excesiv i parial pentru a-i liniti pe cei care doresc ca politica monetar s se bazeze pe o regul unic i clar. BCE nu a fost scutit de critici, n special din partea economitilor i factorilor de decizie britanici. Una dintre critici se refer la faptul c inta de inflaie ar trebui s fie o decizie politic, iar banca central ar trebui s fie rspunztoare de atingerea acestei inte (cum e cazul cu Banca Angliei). Exist un deficit democratic. O alt critic se refer la lipsa de transparen. Minutele Consiliului Guvernatorilor BCE nu sunt publicate, iar membrii nu-i exprim opiniile personale. Aceast sarcin este lsat n seama preedintelui BCE, mai ales n conferinele de pres de dup reuniunile Consiliului i n rapoartele naintate Parlamentului European. n sfrit, se argumenteaz c politica BCE este prea inflexibil deoarece nu are o int de inflaie simetric. Aceasta nu stabilete o int cu limite superioare i inferioare, vorbind numai de sub 2 procente. Aceast tendin dezinflaionist foarte puternic s-ar putea dovedi costisitoare pentru cretere i ocuparea forei de munc; inflaia poate fi prea sczut pentru a facilita creterea.

5. EVALUAREA UEM DUP 5 ANI n ciuda criticilor, politica monetar a BCE a contribuit la transformarea euro ntr-o moned credibil prin inerea hotrt sub control a presiunilor inflaioniste. n acelai timp, ratele dobnzilor au fost la un minim istoric pentru cele mai multe state din zona euro, care iniial trebuiser s-i stabileasc propriile rate ale dobnzilor la un nivel mai ridicat dect ratele germane din cauza lipsei de credibilitate. Rezultatul a fost o politic monetar expansionist pentru cele mai multe state din zona euro. De asemenea, au existat unele efecte negative n ceea ce privete inflaia preurilor activelor, n special pe pieele imobiliare din Italia i Spania. Totui, Germania cu cea mai sczut rat a dobnzii a avut de-a face cu rate reale ale dobnzilor mult mai mari dect competitorii si. Ratele sczute ale dobnzilor au nsemnat i o uurare imens a serviciului datoriei pentru statele ca Italia: cu ct este mai mare datoria public, cu att mai mare este reducerea serviciului acesteia.

235

Capitolul 18

Totui a aprut o serie de probleme: n primul rnd, principala economie din zona euro stagneaz din punct de vedere economic. Astfel, aceasta nu a fost beneficiarul principal al UEM. Pe de alt parte, exporturile germane n statele din zona euro au crescut enorm din 1998, artnd c Germania a avut de ctigat. n mod impresionant, Germania i-a redus n mod substanial costurile unitare ale forei de munc pe aceeai perioad, reflectnd schimbri structurale interne substaniale, astfel c pn n 2005 i-a rectigat un avantaj competitiv substanial dup ce intrase n zona euro cu marca german supraevaluat. n ciuda acestor realizri, omajul rmne foarte ridicat, iar creterea foarte sczut. Explicaiile sunt mai curnd interne, nefiind legate de zona euro. n al doilea rnd, dei formarea zonei euro a coincis cu convergena ratelor inflaiei i a deficitelor fiscale, acest proces a ncetat dup 1999. Ultimii cinci ani au fost martorii divergenei acestor indicatori. Mai mult, UEM nu s-a dovedit a fi o for n promovarea convergenei ratelor de cretere economic i ocupare a forei de munc; i n acest caz divergena a fost regula. Pe de o parte, Irlanda, Finlanda i Spania au beneficiat de expansiune; pe de alt parte, Frana, Germania, Italia i Olanda au avut o performan foarte slab. n al treilea rnd, din 2005 au nceput s se remarce anumite state cu mari probleme i au nceput s se pun ntrebri referitoare la viabilitatea participrii lor la zona euro. Conduse de Italia, printre acestea se mai numrau Grecia i Portugalia. Italia nu mai dispunea de instrumentul tradiional pe care-l utilizase pentru a redobndi competivitatea pierdut, i anume devalorizarea. Poziia sa competitiv s-a deteriorat dup 1999. Datorit creterii slabe, s-a dovedit incapabil s-i reduc deficitele fiscale i a apelat la o contabilitate creativ pentru a ascunde situaia adevrat. Datoriile sale erau de dou ori mai mari dect nivelul prevzut n criteriul de la Maastricht (60% din PIB). Din 2005, politicienii italieni au nceput s-i pun problema ieirii din zona euro, chiar dac aceasta ar duce la o cretere uria a serviciului datoriei. Italia a fost clciul lui Ahile al zonei euro. Se poate argumenta c pentru cazurile problem, ca Italia, costurile ieirii din zona euro sunt mai mari dect pentru rile cu mai mult succes.

6. PACTUL DE STABILITATE I CRETERE Pactul este esenial pentru credibilitatea zonei euro i este destinat s asigure c politicile fiscale ale statelor membre sprijin, nu submineaz politica monetar a BCE. De aceea, BCE are un interes foarte ridicat fa de Pact i a criticat reforma acestuia din 2005. Pactul s-a dovedit mai puin eficient dect criteriile de convergen de la Maastricht n asigurarea disciplinei fiscale din simplul motiv c respectivele criterii de convergen erau susinute de sanciunea excluderii de la aderarea la UEM; de aceea, Italia i alte state s-au strduit foarte mult s rezolve problemele fiscale n 1996-1997. Totui dup aderare performanele fiscale au avut o evoluie divergent, nu convergent. Unele state membre, n special cele mici, au fost foarte disciplinate, de exemplu,
236

Capitolul 18

Austria, Belgia i Finlanda. Statele mari, ca Frana, Germania i Italia au nclcat n mod repetat limitele. Pactul preia criteriile de convergen privind deficitele de cel mult 3% din PIB i datoria public de 60% din PIB. Identific drept obiectiv central poziiile fiscale apropiate de echilibru sau n surplus n decursul unui ciclu economic i deficite de maxim 3%. Acestea sunt destinate s asigure scderea datoriei ctre 60%. Cu toate acestea, a fost elaborat pe baza nivelului ratelor de cretere economic din perioada negocierii Tratatului de la Maastricht. De atunci ratele de cretere nominal au sczut. n consecin, deficitele ar trebui s fie mai sczute pentru a atinge obiectivul cerut. Pentru state ca Grecia i Italia, cu niveluri uriae ale datoriilor, ar fi necesare surplusuri permanente. Totui ele au deficite de peste 3%. n consecin, n anumite segmente ale zonei euro exist o problem fiscal cronic. Cu rate nominale de cretere mai sczute, i Frana i Germania mai curnd acumuleaz dect reduc datoria. n septembrie 2003, Pactul a intrat n criz cnd Frana i Germania au convins ECOFIN s opreasc procedura privind deficitele excesive pe care Comisia dorea s-o aplice acestora. Aceast lovitur dat autoritii Comisiei a fost o lovitur dat credibilitii Pactului. Acesta a fost revizuit n 2005 pentru a permite mai multe excepii temporare, o abordare mai lax a condiiilor economice care ar permite un deficit mai ridicat i pentru a prelungi perioada de timp n care statele trebuie s corecteze deficitele. Au existat cteva mbuntiri. S-a pus un accent mai mare pe un Pact pro-ciclic; vor exista mai multe presiuni de reducere a datoriei n perioadele de expansiune economic. De asemenea, statelor cu niveluri ale datoriei de sub 60% li s-a acordat o flexibilitate mai mare n privina deficitelor. Urma s se accentueze mai puternic criteriul datoriei. Aceasta a nsemnat c Italia devenea un test cheie al credibilitii Pactului reformat. Dac Italia ar reui s evite procedura privind deficitele excesive, noul Pact i-ar pierde orice credibilitate. UE trebuie s aplice o abordare mai difereniat a supravegherii fiscale, viznd statele cu datoriile cele mai mari. 7. EXTINDEREA ZONEI EURO Marea Britanie i Danemarca beneficiaz de clauze ce le permit s rmn n afara UEM, negociate la Maastricht (dei Danemarca, spre deosebire de Marea Britanie, era un membru cu vechime al ERM, iar acum al ERM-2). Suedia nu a negociat n mod oficial o derogare, dar un referendum din septembrie 2003 a artat rezistena evident a suedezilor fa de alturarea la zona euro. Statelor aderente li se d o singur opiune: s devin state membre cu derogare, ceea ce nseamn c se ateapt ca ele s se pregteasc de intrare. Totui nu este stabilit nici un orar, fiecare stat rmnnd responsabil de propria strategie de intrare. Unele state (ase dintre membrii intrai n 2004: Estonia, Letonia, Lituania, Cipru, Malta, Slovenia) vizeaz anul 2007, altele aproximativ 2010 (Bulgaria i Ungaria), n timp ce Romnia vizeaz anul 2014. Intrarea n zona euro depinde de ndeplinirea unui set de condiii. Dou dintre acestea trebuie ndeplinite n momentul aderrii la UE: libertatea de circulaia a capitalurilor i independena bncii centrale naionale. Urmtoarea chestiune este intrarea n ERM-2:
237

Capitolul 18

ase state au intrat din 2004 Estonia, Letonia, Lituania, Cipru, Malta, Slovenia. Acestea au stabilit o paritate central cu euro i trebuie s-i pstreze moneda n interiorul benzii de fluctuaie fr tensiuni severe" i fr devalorizare unilateral" timp de cel puin doi ani. Acesta este un test al convergenei. Celelalte criterii de convergen de la Maastricht care trebuie ndeplinite se refer la: inflaie (un test dur bazat pe cele trei state membre ale UE cu cele mai bune performane), deficit fiscal (3% din PIB), datorie public (60%) i ratele dobnzilor pe termen lung (iari un test de pia). Acestea sunt teste ale convergenei nominale; ele nu abordeaz ratele de cretere sau ocuparea forei de munc, de exemplu. Acestea pun problema posibilitii i oportunitii sacrificrii convergenei reale pentru ndeplinirea criterii de la Maastricht. Statele aderente au trei opiuni strategice: pot amna intrarea n zona euro, concentrndu-se pe convergena real, dezvoltarea infrastructurii i protecia social (cum pare s fie cazul n Cehia, Ungaria i Polonia); pot utiliza intrarea n UEM pentru a stabiliza sau ancora un cadru preexistent de disciplin intern (ca n cele trei state baltice, Bulgaria i Slovenia); ori o pot utiliza pentru a impune o disciplin intern absent.

Bibliografie: Paul De Grauwe, Living with the Euro: A Provisional Balance Sheet. Discussion Paper, Robert Schuman Centre, European University Institute, Florena, 2003; Kenneth Dyson, Economic and Monetary Union in Europe: a Transformation of Governance, n B. Kohler-Koch i R. Eising (editori), The Transformation of Governance in the European Union. Routledge, Londra i New York, 1999, p.98118; Kenneth Dyson (editor), European States and the Euro: Europeanisation, Variation and Convergence, Oxford University Press, Oxford, 2002.

Documentele oficiale i informaiile relevante pot fi gsite la urmtoarele adrese: Banca Central European: http://www.ecb.int/home/html/index.en.html Comisia European, DG Afaceri Economice i Financiare: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/index_en.htm Consiliul Afaceri Economice i Financiare: http://ue.eu.int/emu/en Pagina web a Comisiei referitoare la euro: The Euro, our currency http://europa.eu.int/comm/economy_finance/euro/our_currency_en.htm

238

Capitolul 19

CAPITOLUL 19
TRANSPUNEREA ACQUIS-ULUI UEM - EXPERIENA SLOVENIEI
Matej More*
1. INTRODUCERE Slovenia a aderat la UE pe 1 mai 2004. Simultan, Slovenia a devenit membru i al Uniunii Monetare Europene (UEM), dei beneficiind de derogare. Din mai multe motive, predominant economice, Slovenia aspir s devin membru deplin al UEM i s adopte euro ca moned ct se poate de repede, obiectivul fiind fixat n prezent la 1 ianuarie 2007. Din acest motiv Slovenia, mpreun cu Estonia i Lituania, s-a alturat mecanismului ratelor de schimb II (ERM II) pe 28 iunie 2004 i n prezent avanseaz n direcia convergenei nominale care implic importante pregtiri juridice, administrative i tehnice pentru trecerea de la moneda naional actual, tolarul sloven, la euro. Aceast lucrare ofer o prezentare general a punerii n aplicare a elementelor eseniale ale acquis-ului UEM, aa cum a avut loc n Slovenia, precum i planurile acesteia de a finaliza procesul de punere n aplicare, care este nc n desfurare. Deoarece punerea n aplicare a acquis-ului UEM este mai degrab un proces de lung durat, divizat n etape, acquis-ul relevant va fi reamintit n funcie de acestea. n realitate, punerea n aplicare ncepe deja n etapa de preaderare, continu atunci cnd ara devine membru al UE i este consolidat ulterior cnd ara intr n ERM II. Punerea n aplicare este finalizat numai cu trecerea la euro. Acquis-ul pe care o ar trebuie s-l transpun i sl pun n aplicare n fiecare etap va fi analizat n funcie de experiena, problemele i dificultile Sloveniei, n special acelea care sunt tipice i pentru alte state candidate, precum Romnia.

2. DECIZIA DE A ADERA LA UE ESTE DEJA O DECIZIE DE A SE ALTURA LA UEM Atunci cnd o ar decide c dorete s se alture UE, trebuie s fie contient de faptul c se hotrte i pentru aderarea la UEM. Cazurile Marii Britanii i Danemarcei care au aa numitele clauze de derogare nscrise n protocoalele la Tratatul CE ar putea fi neltoare deoarece statele candidate ar putea crede c nu este necesar s se alture UEM dac nu o doresc. Consiliul de la Copenhaga a afirmat n mod clar c aderarea la UE nseamn c statul candidat are capacitatea de a-i asuma obligaiile calitii de membru, inclusiv aderarea la obiectivele uniunii politice, economice i monetare. n acest context, nu exist posibilitatea unei clauze de derogare de la obligaiile noilor state membre, inclusiv obligaiile ce decurg din acquis-ul UEM.
* Secretar n cabinetul ministrului de finane al Republicii Slovenia. 239

Capitolul 19

Slovenia, ca i alte ri care au aderat la UE pe 1 mai 2004, nu beneficiaz de o clauz de derogare de la vreo obligaie a noilor state membre. Aceasta nseamn c, odat cu aderarea la UE, Slovenia i asum obligaia de a accepta ntregul acquis UEM i, n final, cnd este suficient de pregtit, de a adopta euro. n consecin, adoptarea euro este obligatorie pentru noile state membre; totui acestea au libertatea de a decide asupra momentului adecvat pentru adoptarea acestuia. 3. ACQUIS-UL UEM UEM nseamn n esen trei lucruri. n primul rnd, o moned comun pentru toi membrii UEM1. Statele membre trebuie s renune la moneda naional i s adopte euro ca moned comun. n paralel, acestea i pierd suveranitatea monetar. Deoarece nu mai au moned proprie, pierd politica monetar i politica cursului de schimb ca instrumente de politic economic. n schimb, politica monetar a acestor state membre devine o politic monetar unic a ntregii zone euro, respectiv a tuturor statelor membre UEM. Desigur, statele membre particip la crearea politicii monetare unice prin SEBC (Sistemul European al Bncilor Centrale) i BCE (Banca Central European) conform statutului acestora2. Totui nu mai este vorba de propria lor politic monetar i a cursului de schimb atunci cnd abordeaz probleme economice specifice ale rii lor, aceasta devenind politica monetar a ntregii zone euro, urmrind interese comune ale tuturor statelor membre. Acestea sunt dou elemente foarte vizibile ale UEM, de care este contient fiecare stat membru al UE. n plus, UEM nseamn i altceva. Reprezint un nivel ridicat de coordonare i convergen a politicilor economice. Pentru a avea o politic monetar eficient, aceasta trebuie sprijinit de alte politici economice, n special de politica fiscal care oficial nc este n sarcina statelor membre ale UE. Totui politica fiscal devine o chestiune de interes comun: conform acquis-ului UEM, aceasta trebuie coordonat ntre statele membre pentru a atinge un nivel ridicat de convergen a politicilor economice. n consecin, aderarea la UEM nu nseamn numai renunarea la propria moned i la politica monetar i cea a cursului de schimb, ci i pierderea autonomiei n domeniul politicilor economice, n special politica fiscal. Principiile UEM sunt deja nscrise n Tratatul CE, n titlul VI Politica economic i monetar (articolele 98-124). Aceste principii sunt detaliate n Statutul Sistemului European al Bncilor Centrale i n cel al Bncii Centrale Europene, precum i n cteva regulamente i decizii ale Consiliului3. n plus, mai exist cteva recomandri ale Comisiei, abordnd n principal aspecte tehnice ale introducerii euro. Acquis-ul UEM const n cea mai mare parte din aa-numitele surse juridice primare
1

Cnd se face trimitere n acest capitol la UEM i membrii si, se iau n considerare numai statele membre fr derogri i care deja au adoptat euro. Celelalte state membre ale UE sunt ntotdeauna numite membre UEM cu derogri. 2 Protocolul privind Statutul Sistemului European al Bncilor Centrale i al Bncii Centrale Europene; Protocol anexat la Tratatul de instituire a Comunitii Europene. 3 Comisia European, Compilation of Community Legislation on Economic and Monetary Union, iulie 2004. 240

Capitolul 19

care sunt direct aplicabile i nu trebuie transpuse n legislaia naional. n aceast privin, transpunerea acquis-ului UEM difer de majoritatea celorlalte capitole ale acquis-ului comunitar, unde prima etap de punere n aplicare a acquis-ului implic o transpunere destul de cuprinztoare a directivelor UE n legislaia naional. n domeniul acquis-ului UEM, punerea n aplicare se concentreaz mai puin pe convergena juridic, respectiv transpunerea dreptului comunitar n legislaia naional, i mai mult pe coordonarea politicilor economice pentru a atinge convergena nominal, o precondiie pentru adoptarea euro. Totui exist o cerin n domeniul convergenei juridice: legislaia naional trebuie s devin compatibil cu articolele 101, 102, 108, 109 din tratat i cu Statutul SEBC. Dispoziiile acestor articole trebuie transpuse n legislaia naional.

4. PUNEREA N APLICARE A ACQUIS-ULUI UEM N ETAPA DE PREADERARE Dup cum am menionat deja, punerea n aplicare a acquis-ului UEM este un proces n mai multe etape. rilor n curs de aderare la UE i ulterior la UEM nu li se cere s pun n aplicare tot acquis-ul n etapa de preaderare, cum se cere pentru celelalte capitole din acquis. Dispoziiile tratatului care conduc la adoptarea euro se aplic numai statelor membre UE. rile candidate trebuie n primul rnd s adere la UE nainte de a putea fi eligibile pentru euro. Se consider c punerea n aplicare a celor mai importante pri ale acquis-ului UEM i adoptarea ulterioar a euro vor fi realizate de rile candidate dup aderarea la UE. Totui, Sloveniei i altor ri care au fcut parte din ultimul val de extindere din mai 2004 li s-au cerut s nceap o pregtire activ pentru ndeplinirea obligaiilor UEM nc din etapa de preaderare. n primul rnd, statele candidate din ultimul val de extindere a UE au trebuit s realizeze reforme economice n direcia unor economii de pia funcionale, pentru a ndeplini aa-numitele criterii economice i pentru a face fa presiunii competitive a pieei europene. Aceast precondiie a deschis calea ctre negocierile de aderare. n ceea ce privete acquis-ul UEM, acestea au trebuit deja s pun n aplicare seciuni specifice, pentru a demonstra capacitatea de a prelua acquis-ul UEM. Acest aspect era legat de procesul convergenei juridice: Sloveniei i s-a cerut s-i fac legislaia compatibil cu dispoziiile din tratat i statut referitoare la: Independena bncii centrale; Interzicerea oricrei finanri directe a sectorului public; i Interzicerea accesului privilegiat al sectorului public la instituiile financiare. Pe de alt parte, a existat cerina liberalizrii totale a circulaiei capitalurilor n conformitate cu dispoziiile tratatului. Dei liberalizarea circulaiei capitalurilor nu este un element specific al acquis-ului UEM, este o precondiie important a UEM. Se atepta ca Slovenia i celelalte state candidate s liberalizeze complet circulaia capitalurilor deja din aceast etap timpurie. n cursul procesului de negociere, este posibil ca statele candidate s fi cerut anumite dispoziii tranzitorii sub forma unor perioade sau msuri de tranziie pentru acele pri
241

Capitolul 19

ale acquis-ului pe care rile erau obligate, dar nu puteau s le aplice. Desigur, acest lucru trebuia demonstrat i justificat n cursul negocierilor, pentru a putea fi acceptat de UE. n aceast privin, Slovenia nu a solicitat dispoziii tranzitorii, nici n privina circulaiei capitalurilor, nici n privina convergenei juridice.

4.1. Liberalizarea circulaiei capitalurilor Liberalizarea circulaiei capitalurilor este una din cele patru liberti de baz i unul din fundamentele pieei unice. De asemenea, este un element important al unei economii de pia funcionale. Ca atare, este o precondiie de baz pentru adoptarea euro. Fr o liberalizare deplin nu numai a contului curent, ci i a contului de capital, nu este posibil s vorbim de curs de schimb de echilibru. Posibilele restricii ale contului de capital afecteaz cursul de schimb. ntr-o asemenea situaie, o ar nu tie neaprat n ce moment valorile n moned naional ar trebui convertite n euro. Din acest motiv, liberalizarea circulaiei capitalurilor a trebuit fcut nainte de aderarea la UE. Principiile liberalizrii contului de capital sunt nscrise n dispoziiile Tratatului CE (articolele 56-60). Tratatul CE cere eliminarea complet a tuturor restriciilor asupra circulaiei capitalurilor i plilor ntre statele membre i ntre statele membre i rile tere. Libertatea circulaiei capitalurilor este o libertate absolut care merge dincolo de principiul egalitii. UE a optat pentru liberalizarea unilateral a circulaiei capitalurilor fa restul lumii. n plus, dup ce ader la UE, rile nu mai pot utiliza msuri de salvgardare n cazul n care circulaia capitalurilor amenin cursul de schimb i stabilitatea monetar (aa-numita clauz monetar). Dup ce statele candidate elimin toate restriciile asupra fluxurilor de capital i plilor i intr n UE, trebuie s fac fa tuturor presiunilor de pe pia, fr vreo intervenie administrativ. Liberalizarea circulaiei capitalurilor este fr ndoial o evoluie pozitiv i poate contribui la o mai bun integrare a economiei UE n economia mondial i la o cretere mai solid. Dac nu este bine pregtit i este realizat prea devreme fr ndeplinirea precondiiilor de baz ar putea fi contraproductiv i ar putea duce n cazuri extreme la o criz financiar. Criza din Asia de la mijlocul anilor '90 este un exemplu n acest sens. Cele mai importante precondiii sunt stabilitatea financiar i macroeconomic a rii, astfel nct inflaia i rata dobnzii dintr-o ar s nu fie mult mai mari dect n rile vecine. Pe de alt parte, un sector financiar robust, n special sectorul bancar, capabil s gestioneze riscurile la care acesta este expus de intrrile i ieirile de capital este alt precondiie major care trebuie ndeplinit pentru realizarea cu succes a liberalizrii contului de capital. Slovenia a fost foarte contient de riscurile unei liberalizri prea rapide a circulaiei capitalurilor. Din acest motiv a optat pentru o abordare foarte gradual. Slovenia a fost criticat ocazional de UE pentru ncetineala reformelor. Abordarea sloven se concentra pe stabilizarea macroeconomic i construirea capacitii prudeniale a sectorului financiar. Acordul de asociere cu UE, negociat n 1995 i ratificat i intrat n vigoare la nceputul lui 1999, a stabilit ritmul etapelor liberalizrii. Acesta a solicitat liberalizarea
242

Capitolul 19

imediat a investiiilor directe i a operaiunilor de credit i a acordat o perioad de tranziie de patru ani pentru investiiile de portofoliu i investiiile imobiliare. Comparnd acordul de asociere cu cele ale altor ri, avem impresia c acordul de asociere al Sloveniei cu UE era ntr-o anumit msur mai strict. Mai precis, avea i dispoziii referitoare la liberalizarea circulaiei capitalurilor cernd Sloveniei s elimine n ntregime restriciile asupra tranzaciilor imobiliare cu mult nainte de a deveni un membru deplin al UE. n consecin, Slovenia a eliminat ultimele restricii privind fluxurile de capital pe termen foarte scurt la jumtatea anului 2003, aproximativ un an nainte de intrarea sa n UE. n cursul liberalizrii fluxurilor de capital, Slovenia s-a confruntat n mod constant cu presiuni n direcia aprecierii cursului de schimb. Contul de capital al balanei de pli fiind n surplus i contul curent aproape de echilibru, oferta de valut a depit n mod constant cererea, iar tolarul sloven se aprecia n termeni reali. Banca Sloveniei mpiedica o apreciere prea mare prin intervenii pe piaa valutar i prin sterilizarea efectelor monetare ale interveniei sale pe piaa valutar. n dou ocazii, Banca Sloveniei a intervenit i administrativ pentru a reduce investiiile strine de portofoliu (introducnd conturi de depozit de titluri pentru investiiile nerezidenilor n titluri locale) i mprumuturile interne contractate n exterior (introducnd depozite nepurttoare de dobnd pentru mprumuturile din exterior ale rezidenilor). Cu toate acestea, ritmul lent al liberalizrii pare s ajute la meninerea echilibrului principalelor agregate macroeconomice i la finalizarea liberalizrii n mod ordonat, fr probleme majore sau crize valutare. Totui o liberalizare prea lent nsemna i c sectorul financiar intern, n special sectorul bancar, rmnea prea protejat pe o perioad prea lung de concurena extern. Aceast situaie l stimula numai n mic msur s se ajusteze i s-i mreasc competitivitatea. n plus, ratele dobnzilor au rmas de asemenea la un nivel ridicat pe o perioad mare de timp. O deschidere mai rapid le-ar fi cobort mai rapid la nivelurile europene. Acest lucru ar fi fost benefic pentru economia sloven.

4.2. Independena Bncii Centrale Articolul 108 din Tratatul CE cere ca fiecare stat membru s asigure cel mai trziu pn la data nfiinrii SEBC independena bncilor centrale ale acestora. Aceasta implic obligaia de a-i face legislaia compatibil cu acquis-ul UEM inclus n tratat i cu Statutul SEBC i al BCE. n ceea ce privete statele candidate, acestea trebuiau deja din etapa de preaderare s adopte principiile independenei bncilor lor centrale. Numai o banc central independent poate urmri n mod eficient o politic de preuri stabile ca obiectiv major al politicii sale monetare, contribuind astfel la primul obiectiv comunitar al creterii durabile neinflaioniste (articolul 2 din Tratatul CE). Din perspectiva tratatului i a statutului, conceptul independenei este destul de elaborat. Dei, urmnd modelul german al Bundesbank, Slovenia a acordat independen Bncii Sloveniei prin constituie, s-a constatat c independena Bncii Sloveniei nu respecta n ntregime acquis-ul UEM.
243

Capitolul 19

Articolul 152 din constituia sloven acord independen Bncii Sloveniei, stipulnd c este independent n desfurarea sarcinilor sale, raportnd numai parlamentului. n baza acestei dispoziii constituionale a fost adoptat n 1992 prima lege privind Banca Sloveniei. La nceperea negocierilor cu UE, Slovenia era destul de ncreztoare c legislaia sa privind banca central respect acquis-ul UEM. La o analiz mai atent, sa descoperit c legislaia este incompatibil n ceea ce privete, mai mult sau mai puin, toate criteriile de independen stipulate n acquis-ul UEM. Acquis-ul UEM stipuleaz patru criterii pentru independena bncilor centrale ale statelor membre: Independena funcional. n esen, aceasta nsemna c banca central ar trebui s aib un singur obiectiv major al politicii monetare: stabilitatea preurilor. Legislaia sloven din 1992 stabilea dou obiective majore pentru Banca Sloveniei: stabilitatea preurilor i lichiditatea plilor interne i externe. Aceste dou obiective, care n unele cazuri puteau fi chiar conflictuale, nclcau n mod clar conceptul UEM de independen funcional; Independen instituional. n realizarea sarcinilor legate de politica monetar, o banc central nu cere i nu urmeaz instruciunile unor organisme externe (indiferent dac este vorba de o instituie sau un organism comunitar, guvernul naional sau orice alt organism). n acelai timp, nimeni nu are dreptul s aprobe, suspende, anuleze sau s amne deciziile bncii. Aceste decizii sunt definitive; Independena financiar. O banc central trebuie s aib posibilitatea de a dispune de mijloacele financiare corespunztoare pentru a se asigura de ndeplinirea adecvat a sarcinilor sale. n legislaia sloven din 1992, Parlamentului i se acordase puterea de a aproba bugetul Bncii Sloveniei. Acest lucru nclca n mod evident acquis-ul UEM, deoarece un drept la controlul ex ante al bugetului poate crea situaii n care independena financiar este compromis; Independena personal. Guvernatorul i membrii consiliului de administraie ar trebui s fie complet independeni; acetia ar trebui s aib un mandat suficient de lung sau care s dureze cel puin cinci ani. Guvernatorul nu ar trebui demis dect dac nu mai ndeplinete condiiile necesare pentru ndeplinirea sarcinilor sale sau a fost gsit vinovat de abateri grave. n aceast privin legislaia sloven nu respecta conceptul UEM al independenei personale. Slovenia a adoptat o nou Lege privind Banca Sloveniei n 2002, n conformitate cu acquis-ul UEM referitor la independena funcional, financiar i personal. n ceea ce privete ultimul concept, Slovenia a optat pentru profesionalizarea membrilor consiliului de administraie. Singura excepie admis este angajarea cu norm parial de membri din universiti sau institute de cercetare, unde sunt excluse potenialele conflicte de interese. 4.3. Interzicerea finanrii directe a sectorului public Legea privind Banca Sloveniei din 2002 a transpus alte dou importante dispoziii ale tratatului, referitoare la accesul sectorului public la resurse financiare. Ideea aflat la
244

Capitolul 19

baza acestor dispoziii este c sectorul public trebuie supus disciplinei pieei i trebuie pus la acelai nivel ca sectorul privat n ceea ce privete mprumutarea resurselor financiare. Prima dispoziie menionat din tratat se refer la interzicerea finanrii directe a sectorului public de o banc central (articolul 101 din Tratatul CE). Politica monetar nu poate n nici un caz s fie o surs de finanare a sectorului public. Nici guvernul, nici comunitile locale sau alte organisme de drept public nu ar trebui s aib faciliti de descoperit de cont sau faciliti de credit la banca central. De asemenea, banca central nu poate achiziiona direct titluri emise de sectorul public. Aceast dispoziie a tratatului este un element foarte important de disciplin fiscal. De asemenea, sprijin independena bncii centrale. Legea privind Banca Sloveniei din 1992 nu respecta aceast dispoziie. Anume, exista o dispoziie care stipula posibilitatea unei faciliti de descoperit de cont pe termen scurt pentru guvern la banca central. Aceasta era limitat la 5% din volumul anual al bugetului i urma s fie utilizat numai n interiorul unui an, pentru a depi poteniale probleme de lichiditate ale bugetului. La sfritul anului, creditul trebuia rambursat. Era doar o posibilitate juridic i de fapt nu fusese utilizat niciodat de guvernul sloven. Totui prevederea era inconsistent cu dispoziia tratatului i a fost eliminat din noua Lege privind Banca Sloveniei din 2002.

4.4. Interzicerea accesului privilegiat al sectorului public la instituiile financiare Urmtoarea dispoziie important a acquis-ului UEM este nscris n articolul 102 din Tratatul CE i n Regulamentul 3604/93. Se refer la interzicerea accesului privilegiat al sectorului public la instituiile financiare, cu excepia raiunilor prudeniale. Aceast dispoziie este complementar interzicerii finanrii directe de banca central i se refer la toate instituiile financiare (bnci, asigurri, fonduri de investiii etc.). Ca i n cazul anterior, obiectivul este de a impune disciplina pieei n sectorul public. n plus, acesta este de asemenea un element important pentru asigurarea liberei circulaii a capitalurilor i pentru mpiedicarea distorsionrii pieei. Legislaia sloven privind societile de asigurare, fondurile de investiii i alte norme relevante cer ca aceste instituii financiare s investeasc un anumit procentaj n obligaiuni emise de guvernul sloven. Aceste prevederi aveau dou motive. Sprijinirea obligaiunilor guvernamentale. De fapt, reprezenta un acces privilegiat al guvernului la instituiile financiare; Obligaiunile guvernamentale erau considerate mai sigure dect alte instrumente de pe pia, n special cnd investiiile externe ale societilor de asigurare i ale fondurilor de investiii nc nu erau posibile din punct de vedere legal. Dispoziiile relevante au fost eliminate prin modificarea legislaiei.

245

Capitolul 19

5. MEMBRI UEM CU DEROGARE Odat cu aderarea la UE pe 1 mai 2004, Slovenia a devenit i membru al UEM cu derogare. Statutul de membru UEM cu derogare este stipulat n articolul 123 alineatul (3) din Tratatul CE i capitolul IX din Statutul SEBC i BCE. n esen, const din excluderea statului membru i a bncii centrale a acestuia de la drepturile i obligaii presupuse de SEBC. Printre altele, un stat membru cu derogare nu este supus procedurilor privind deficitele bugetare excesive n baza Tratatului CE. n consecin, Slovenia i-a pstrat anumite competene n domeniul politicii monetare, n conformitate cu Legea privind Banca Sloveniei. n acelai timp, Banca Sloveniei a devenit parte integrant a SEBC, iar guvernatorul Bncii Sloveniei a devenit membru fr drept de vot al Consiliului General al SEBC. Dup punerea n aplicare a ntregului acquis UEM n etapa de preaderare, n prezent Slovenia trebuie s se concentreze pe urmtoarele aspecte ale acquis-ului UEM: Politica cursului de schimb ca chestiune de interes comun; Conceperea politicilor economice ca o chestiune de interes comun; i Progresul treptat spre convergena nominal.

5.1. Politica cursului de schimb i mecanismul ratelor de schimb II (ERM II) Un stat membru cu derogare trebuie s considere politica cursului de schimb ca o chestiune de interes comun. Ar trebui s evite fluctuaii excesive ale cursului su de schimb. Aceasta este i o perioad de pregtire pentru participarea viitoare la mecanismul ratelor de schimb II (ERM II). Participarea la ERM II este o precondiie pentru adoptarea euro, programat de Banca Sloveniei i guvernul sloven n 2007. Slovenia a nceput pregtirea intrrii n ERM II imediat dup aderarea la UE. Pe 28 iunie 2004 Slovenia a intrat n ERM II. Paritatea central a tolarului sloven fa de euro a fost determinat prin negocieri i se bazeaz pe opinii comune cu privire la stabilitatea pe termen lung a tolarului sloven ale Bncii Sloveniei, guvernului sloven, Bncii Centrale Europene, minitrilor de finane din statele membre ale sistemului euro i ale minitrilor i guvernatorilor bncilor centrale din statele membre participante la ERM II. Paritatea central a fost stabilit la 239,94 tolari sloveni pentru 1 euro. Cursul de schimb actual poate varia n jurul paritii centrale n interiorul marjei de fluctuaie standard, de +/- 15%. Cursul de schimb trebuie s poat fi susinut pe o perioad de cel puin doi ani. n aceast perioad nu ar trebui s existe devalorizri. Dac apar devalorizri, calculul perioadei se reia de la zero. Acesta este un test al echilibrului cursului de schimb. Cursul de schimb este considerat a fi la un nivel la care va fi efectuat conversia ctre euro la sfritul perioadei. Aceast perioad de doi ani este un test al capacitii de a crea rspunsuri corespunztoare ale politicilor fiscale, de venituri i structurale. n consecin, politica monetar nu mai poate corecta ocurile din economie. Aceasta ar trebui s se concentreze pe stabilitatea preurilor. Pn acum Slovenia nu s-a confruntat cu probleme legate de stabilitatea cursului de schimb n ERM II, iar cursul de schimb pare a fi acceptat de actorii de pe pia.
246

Capitolul 19

5.2. Politicile economice chestiune de interes comun Statele membre ale UE trebuie s-i considere politicile economice o chestiune de interes comun. Politicile economice trebuie coordonate la nivelul UE n cadrul ECOFIN. Acestea trebuie armonizate cu orientrile generale emise de Consiliul UE pentru a contribui la obiectivele UE, din care cele mai importante sunt preuri stabile i finane publice i balan de pli sntoase. Politicile economice ale statelor membre sunt supuse unei supravegheri multilaterale regulate. n special politicii fiscale i se acord o importan deosebit. Statele membre ar trebui s ating sau s vizeze consolidarea bugetului n conformitate cu principiile i procedurile stipulate de Pactul de Stabilitate i Cretere4. Astfel, Slovenia nu mai este complet autonom n desfurarea politicilor sale economice. 5.3. Criteriile de convergen nominale (criteriile de la Maastricht") ndeplinirea criteriilor de convergen nominale este o condiie pentru adoptarea euro. Numai statele membre care ndeplinesc n ntregime criteriile de convergen pot adopta euro. Criteriile de convergen nominale nu sunt o cerin pentru statele membre UEM cu derogare. Totui se presupune c acestea vor progresa treptat ctre criteriile de convergen nominale (aa-numitele criterii de la Maastricht) i le vor considera obiective pe termen mediu. Criteriile de convergen nominal sunt urmtoarele:

Tabelul urmtor descrie respectarea de ctre Slovenia a criteriilor de convergen nominal la 1 aprilie 2005. Slovenia ndeplinete deja criteriile legate de finanele publice i rata dobnzii pe termen lung. Rata inflaiei nc nu ndeplinete criteriile de convergen i se anticipeaz s fie i cea mai mare problem n ndeplinirea acestora. Deoarece Slovenia a aderat la ERM II la sfritul lunii iunie 2004, n prezent se afl aproximativ la jumtatea perioadei de doi ani pentru care trebuie demonstrat stabilitatea cursului de schimb. ndeplinirea criteriilor de convergen nominal n Slovenia (aprilie 2005):

Comisia European, Compilation of Community Legislation on Economic and Monetary Union, iulie 2004. 247

Capitolul 19

6. DATA FIXAT PENTRU ADOPTAREA EURO Etapa de membru UEM cu derogare este de asemenea o perioad n care ara trebuie s stabileasc data la care intenioneaz s adopte euro. La nivel formal ara trebuie s ndeplineasc criteriile de convergen nominal. Totui convergena real, dei nu este o cerin formal din punctul de vedere al acquis-ului UEM, trebuie de asemenea luat n considerare foarte serios de statul candidat. Pentru rile cu o convergen real nc foarte slab, cu un decalaj de dezvoltare foarte mare msurat n PIB pe locuitor i cu o structur economic foarte diferit, poate fi mai bine s amne momentul adoptrii euro pn la atingerea unui nivel mai ridicat de convergen real. Odat cu adoptarea euro, aceste ri renun la politicile proprii monetare i ale cursului de schimb ca instrumente foarte utile de influenare a activitii economice, de ajustare a balanei de pli i de susinere a competitivitii economiilor lor. Slovenia se numr printre noile state membre care au optat pentru o adoptare timpurie a euro. n prezent, se are n vedere adoptarea euro ct se poate de curnd, avnd ca int data de 1 ianuarie 2007. Exist cteva argumente n favoare adoptrii timpurii a euro. n primul rnd, Slovenia este o economie mic, cu 2 milioane de locuitori, reprezentnd numai 0,3% din PIB-ul total al statelor membre UEM. De aceea, zona monetar a tolarului sloven este foarte mic. Aderarea la zona monetar comun este mai profitabil pentru rile mici, deoarece politica monetar este mai eficient n zonele monetare mari. n al doilea rnd, Slovenia este deja foarte aproape de atingerea convergenei nominale, de asemenea fiind deja atins un grad relativ ridicat de convergen real. Date fiind condiiile macroeconomice relativ favorabile din Slovenia i din mediul su, este foarte probabil ca aceast convergen nominal s fie atins n urmtorii doi ani. Pe de alt parte, factorii care determin convergena real nu sunt mpotriva adoptrii timpurii a euro. Economia sloven este relativ puternic i robust, cu o structur foarte similar celei a economiei UE. n plus, tranziia economiei slovene la o economie de pia modern este n mare msur finalizat. Nivelul actual de dezvoltare economic a Sloveniei este comparabil cu nivelul de dezvoltare al rilor din zona euro. n urmtorul grafic putem observa c PIB-ul pe locuitor din Slovenia, calculat la paritatea puterii de cumprare (PPC) n 2001 era de 69% din media rilor din zona euro. La PIB-ul pe locuitor la paritatea puterii de cumprare, Slovenia deja depete unii membri actuali ai UEM (Grecia) i este foarte aproape de Portugalia i Spania.

248

Capitolul 19

Economia sloven nu este similar cu media UE numai n ceea ce privete PIB i PPP. Graficul de mai jos arat c structura produciei de valoare adugat pe activitate economic n Slovenia nu difer prea mult de cea din zona euro. Deoarece structura economiei Sloveniei este similar celei a rilor din zona euro, ocurile asimetrice problematice ntr-o uniune monetar unde nu exist posibilitatea unor msuri locale de politic monetar sunt puin probabile.

De asemenea, Slovenia este o economie foarte deschis i deja bine integrat n economia UE, ceea ce este un argument suplimentar care vorbete n favoarea adoptrii timpurii a euro. Graficul de mai jos arat ponderea exporturilor i importurilor combinate n PIB. Slovenia este printre rile cu cea mai mare pondere a importurilor i exporturilor n PIB. 7. PREGTIRI PENTRU TRECEREA LA EURO Etapa final a punerii n aplicare a acquis-ului UEM este trecerea la moneda euro. Slovenia va trebui s ndeplineasc n ntregime criteriile de la Maastricht. Evaluarea criteriilor va fi fcut dup cel puin doi ani de curs de schimb stabil n cadrul ERM II. Dac evaluarea este pozitiv, se va lua decizia eliminrii derogrii i adoptrii euro. n consecin, dup fixarea irevocabil a cursului de schimb, Banca Sloveniei va pierde puterea monetar, iar bancnotele vor fi emise de BCE, n timp ce monedele vor continua s fie emise de Slovenia. Dei Slovenia este nc n ERM II, iar data adoptrii euro este fixat pentru 2007, pregtirile pentru trecerea la euro au fost deja lansate. Slovenia nu va avea o perioad de tranziie pentru introducerea euro. Euro ca moned de cont i bancnotele i monedele vor fi introduse simultan. Va exista o scurt perioad de numai apte zile de circulaie dual a tolarului sloven i a euro. Dup aceast perioad, bancnotele i monedele n tolari sloveni vor fi retrase din circulaie.
249

Capitolul 19

Bibliografie: Comisia European, Compilation of Community Legislation on Economic and Monetary Union, iulie 2004; Banka Slovenije, Vlada Republike Slovenije, Programme for ERM II Entry and Adoption of the Euro, Joint Programme of the Slovenian Government and the Bank of Slovenia, Ljubljana, noiembrie 2003: http://www.bsi.si/html/publikacije/evropa/ERM2%20_BS_Vlada_200311.pdf; Banca Central European, Convergence Report 2004: http://www.ecb.int/home/html/index.en.html.

250

SECIUNEA 7
POLITICA SOCIAL I A FOREI DE MUNC N UE

Capitolul 20

CAPITOLUL 20
POLITICA SOCIAL, POLITICA DE OCUPARE A FOREI DE MUNC I POLITICA N DOMENIUL NVMNTULUI SUPERIOR I CERCETRII N UE
Erol Kulahci*
1. INTRODUCERE Trecnd n revist evoluia politicilor socio-economice de la Tratatul de la Roma (1957) pn la analiza de la jumtatea parcursului a Strategiei Lisabona, din 2005, am putea fi izbii de consolidarea tendinei generale de liberalizare socio-economic ce prevaleaz n proiectul construciei europene. A nceput cu integrarea negativ, respectiv eliminarea treptat a barierelor comerciale interne dintre statele membre. Pe urm, Actul Unic European (1986) a favorizat n mod special liberalizarea bunurilor i capitalului. Proiectul de uniune monetar (1992) a fost puternic influenat de disciplina monetar riguroas inspirat de Germania1. Pactul de Stabilitate i Cretere (1997) a fost conceput pentru a oferi garanii suplimentare de disciplin financiar. De aceea, nu este surprinztor s observm o asimetrie general ntre liberalizarea economico-financiar i reglementrile socio-economice2. n plus, rezultatul recent al dezbaterii privind bugetul UE pe perioada 2007-203 sugereaz c anumite ri prospere nu sunt pregtite s contribuie semnificativ la mecanismele distributive ale UE. n consecin, progresul n domeniul politicilor europene sociale, de ocupare, n domeniul cercetrii i nvmntului superior sunt mai curnd slabe. Politicile sociale i de ocupare europene sunt domenii cheie, dar este important s ne reamintim c nu sunt singurul domeniu ce modeleaz aciunile socio-economice i socio-politice. Printre alte domenii relevante se numr politicile n domeniul cercetrii i educaiei. 2. POLITICA SOCIAL 2.1. Istoric Aceast seciune va analiza diversele caracteristici ale politicii sociale europene prin
* Confereniar, Universitatea Liber din Bruxelles, Facultatea de tiine Politice, Institutul de Studii Europene, Belgia. 1 Kenneth Dyson i Kevin Featherstone, Negotiating Economic and Monetary Union, Oxford, Oxford University Press, 1999. Kenneth Dyson, EMU as Europeanisation: Convergence, Diversity and Contingency, Journal of Common Market Studies, noiembrie 2000, pp. 645 - 666. 2 Gerda Falkner, The treaty on European Union and its revision. Sea change or empty shell for European social policies?, Stein Kuhnle (editor), Survival of the European Welfare State, Londra i New York, Routledge, 2000, p. 194. Dermot Hodson i Imelda Maher, The Open Method as a New Mode of Governance: The Case of Soft Economic Policy Co-ordination, Journal of Common Market Studies, Vol. 39, Nr. 4, noiembrie 2001, p. 732. 253

Capitolul 20

punerea accentului pe distribuia istoric a competenelor ntre UE i statele membre. Aceast distribuie s-a stabilit n cinci etape succesive: Tratatul de la Roma, Actul Unic European, Tratatul de la Maastricht, Tratatul de la Amsterdam i Tratatul de la Nisa. Strpungerea legislativ ncepe cu Tratatul de la Roma (1957). Sunt adoptate urmtoarele dispoziii: libera circulaie a lucrtorilor, dispoziiile privind remuneraia egal pentru femei i brbai, echivalena existent ntre programele de concediu pltit i Fondul Social European, pentru finanarea unor programe de formare i reconversie pentru lucrtorii concediai (vezi seciunea urmtoare). n cursul anilor '60 i '70, imaginea de ansamblu s-a schimbat destul de puin . A fost nevoie de aproape treizeci de ani pentru o a doua strpungere, prin Actul Unic European (AUE) din 1986. n domeniul politicii sociale au fost adoptate dou importante dispoziii legislative: Armonizarea n domeniul sntii i securitii la locul de munc: AUE a permis votul prin majoritate calificat. Aceasta nu mpiedic nici un stat membru s pstreze sau s introduc msuri mai stricte de protejare a condiiilor de lucru, altfel compatibile cu Tratatul. Proceduri decizionale corporatiste: crearea unui proces de negociere ntre patronat i sindicate la nivel european, prin dialog social. Dup trei ani (n 1989) este adoptat Carta drepturilor sociale fundamentale ale lucrtorilor, n urma propunerii Comisiei Europene i a acordului dintre efii de stat i de guvern ai celor doisprezece state membre ale CE din acea perioad, cu excepia Marii Britanii. Acest acord cuprinde un Program de aciune pentru punerea n aplicare a Cartei Sociale. De exemplu, exist msuri cu referire indirect la piaa intern: standarde de munc pentru lucrtorii tineri i femeile nsrcinate, norme instituind contracte de munc scrise pentru toi angajaii, norme referitoare la timpul de lucru. Totui aplicarea msurilor din Programul de aciune necesita o schimbare major a normelor i practicilor de politic social a CE. La nceputul anilor '90, o reform a tratatului prea indispensabil pentru marea majoritate a delegaiilor Consiliului. Tratatul de la Maastricht (Tratatul privind Uniunea European) din 1992 a fcut un pas nainte n domeniul politicii sociale prin adoptarea Protocolului privind politica social. Acest protocol a fost semnat de cele doisprezece state membre din acel moment i a fost anexat Tratatului privind Uniunea European; de menionat c unsprezece state membre (toate, cu excepia Marii Britanii) doreau s mai realizeze progrese semnificative n acest domeniu. Protocolul le autoriza pe cele 11 state membre de atunci, prin intermediul unui Acord privind politica social, s recurg la instituiile, procedurile i mecanismele din tratat cu scopul de a adopta ntre ele i de aplica, n msura n care le
3

3 David Hine, Introduction. The European Union, state autonomy and national social policy, David Hine i Hussein Kassim, Beyond the Market. The EU and national social policy, Londra i New York, Routledge, 1998, p. 5.

254

Capitolul 20

privesc, actele i deciziile necesare punerii n aplicare a acordului menionat mai sus. Marea Britanie obinuse o clauz de derogare de la msurile de politic social convenite de restul statelor membre. n consecin, Tratatul de la Maastricht i Protocolul privind politica social au realizat un important pas nainte din punct de vedere procedural i o extindere a competenelor care a condus la o serie de directive suplimentare . n 1997, noul guvern laburist britanic s-a alturat Protocolului privind politica social. Totui aspectele problematice ale Protocolului privind politica social au rmas urmtoarele: Excluderea explicit din domeniul aciunii comunitare a anumitor chestiuni majore de politic social; Absena delimitrii de alte domenii unde ntr-adevr sindicatele i patronatele ar trebui s negocieze; Excluderea de facto a PE. Tratatul de la Amsterdam (semnat la 2 octombrie 1997 i intrat n vigoare pe 1 mai 1999) a refcut unitatea i coerena politicii sociale prin incorporarea acordului menionat mai sus n Tratatul CE. n 2000, Consiliul European a adoptat Strategia Lisabona (2000)5. La prima vedere, trei elemente sunt centrale: reforma economic, ocuparea forei de munc i coeziunea social. Strategia Lisabona propune dou axe formale: n primul rnd, intenioneaz s pregteasc tranziia ctre o economie bazat pe cunoatere n jurul unor subiecte precum societatea informaional, spaiul european de cercetare i inovare, sprijin pentru crearea i dezvoltarea firmelor (n special IMM), adncirea reformelor economice pentru realizarea pieei interne, dezvoltarea unor piee financiare eficiente i coordonarea politicilor macroeconomice; Modelul social european constituie a doua ax formal i este mprit n patru subiecte: educaia i formarea permanent, locuri de munc mai numeroase i mai bune, precum i o politic activ de ocupare a forei de munc, modernizarea proteciei sociale i sprijinirea integrrii sociale. n termeni instituionali, Consiliile Europene de primvar sunt instituionalizate i abordeaz n mod specific politici socio-economice. Comisia European joac un rol considerabil. Aceasta pregtete raportul Consiliului European de primvar i prezint indicatori de evaluare.
4

Stephan Leibfried i Paul Pierson, "Social Policy. Left to Court and Markets?", n Helen Wallace i William Wallace, Policy-Making in the European Union, Oxford, Oxford University Press, 2000, p. 273. 5 Susana Borras i Kerstin Jacobsson, "The open method of co-ordination and new governance patterns in the EU", Journal of European Public Policy, vol.11, nr. 2, aprilie 2004, pp. 189-190. 255

Capitolul 20

Pentru a ghida Strategia Lisabona, Comisia a redactat Agenda Politicii Sociale (20002005). Aceasta furnizeaz foaia de parcurs pentru politica social i de ocupare, traducnd n msuri concrete obiectivele de politic ale Strategiei Lisabona de nnoire economic i social. n decembrie 2000, Consiliul European de la Nisa a aprobat ase obiective majore de politic social: promovarea ocuprii forei de munc, mbuntirea condiiilor de via i de munc, o protecie social adecvat, dialog ntre patronat i sindicate, dezvoltarea resurselor umane i combaterea excluderii. Comisia raporteaz anual progresele n tabelele de scor ale acesteia.

2.2. Instituii i actori Comisia va sprijini i suplimenta activitile statelor membre n urmtoarele domenii: Un mediu de lucru care s protejeze sntatea i securitatea lucrtorilor; Condiiile de munc; Securitatea social i protecia social a lucrtorilor; Protecia lucrtorilor la rezilierea contractului de munc; Consultarea i informarea lucrtorilor; Reprezentarea i aprarea colectiv a intereselor lucrtorilor i angajatorilor; Condiiile de angajare pentru resortisanii din ri tere cu reziden legal pe teritoriul Comunitii, integrarea persoanelor excluse de pe piaa forei de munc; Egalitatea ntre femei i brbai n privina anselor pe piaa forei de munc i tratamentul la locul de munc; Combaterea excluderii sociale; Modernizarea sistemelor de protecie social. Tratatul de la Nisa menine status-quo-ul. Totui, Consiliul, hotrnd n unanimitate, poate decide utilizarea votului cu majoritate calificat n acele domenii de politic social nc supuse regulii unanimitii. Aceast posibilitate nu poate fi totui folosit n domeniul securitii sociale. n plus, Tratatul de la Nisa incorporeaz Comitetul de Protecie Social, instituit de Consiliu n urma concluziilor Consiliului European de la Lisabona. n paralel, trebuie menionat activitatea principalilor actori din domeniul mobilizrii interesului i reprezentrii la nivel european. Aceast activitate este totui slab organizat: ETUC Confederaia European a Sindicatelor; UNICE Uniunea Confederaiilor Industriale i Patronale din Europa; UEAMPE Uniunea European a Artizanatului i ntreprinderilor Mici i Mijlocii; CEEP Centrul European al ntreprinderilor cu Participare Public i al ntreprinderilor de Interes Economic General.

256

Capitolul 20

2.3. Evoluii recente Agenda Politicii Sociale (APS) pentru 2006-2010 prezint urmtoarele dou obiective: oferirea de locuri de munc i anse egale pentru toi i asigurarea accesului tuturor membrilor societii la beneficiile creterii economice i a ocuprii forei de munc n cadrul UE. UE ar dori s se concentreze pe modernizarea pieelor forei de munc i a sistemelor de protecie social. Protejndu-i pe cei mai vulnerabili membri ai societii, APS pentru 2006-2010 intenioneaz totodat s-i ajute pe oameni s profite de oportunitile create de concurena internaional, progresele tehnologice i tiparele demografice n schimbare. 3. POLITICA DE OCUPARE A FOREI DE MUNC 3.1. Istoric n termeni de dezvoltare istoric a politicii de ocupare a forei de munc la nivel european, Fondul Social European (FSE) este primul instrument redistributiv al Comunitii. FSE acoper cinci domenii cheie pentru sprijinirea i ameliorarea condiiilor de ocupare din Comunitate: Dezvoltarea unor politici active pentru piaa forei de munc, pentru combaterea i prevenirea omajului, pentru evitarea omajului pe termen lung, pentru facilitarea reintegrrii omerilor pe termen lung i pentru sprijinirea integrrii pe piaa de munc a tinerilor i persoanelor care revin pe piaa de munc dup o perioad lung de absen; Promovarea unor anse egale pentru toi n ceea ce privete accesul pe piaa forei de munc, acordndu-se o atenie special persoanelor cu risc de excludere social; Ameliorarea formrii profesionale, a educaiei i consilierii n contextul unei politici de formare permanent; Promovarea unei fore de munc bine pregtite, calificate i flexibile, a unor forme inovatoare i adaptabile de organizare a muncii i a antreprenoriatului; mbuntirea accesului i participrii active a femeilor pe piaa forei de munc (perspective de carier, accesul la noi oportuniti de angajare, pornirea unor afaceri etc.). n paralel cu FSE, la nceputul anilor '90 UE a devenit preocupat serios de problema omajului. n Cartea Alb privind creterea economic, competitivitatea i ocuparea forei de munc (1993), Comisia European a fixat obiectivul scderii omajului pn la 10% pn n 2000. A sugerat luarea n considerare a unor instrumente precum: creterea investiiilor, dereglementarea pieei forei de munc i mrirea competitivitii. La Essen (1994), Consiliul European a concluzionat c sunt importante urmtoarele: nvestiiile n formarea profesional; Scderea impozitrii forei de munc; ntrirea eficienei politicilor destinate pieei forei de munc; mbuntirea msurilor n favoarea tinerilor, omerilor pe termen lung, persoanelor n vrst i femeilor.
257

Capitolul 20

n cursul conferinei interguvernamentale din 1996-1997, efii de stat i de guvern au convenit s introduc n Tratatul de la Amsterdam (1997) un capitol privind ocuparea forei de munc. S-a stabilit ca statele membre, precum i CE, s elaboreze o strategie comun coordonat de ocupare a forei de munc. Consiliul European de la Luxemburg a intenionat s dea substan acestei strategii comune (noiembrie 1997) i a adoptat n consecin cele patru linii directoare privind ocuparea: Ameliorarea capacitii de inserie profesional; Dezvoltarea spiritului antreprenorial; ncurajarea capacitii de adaptare a ntreprinderilor i angajailor acestora; ntrirea politicilor anselor egale. Summit-ul de la Luxemburg a introdus metoda deschis de coordonare (MDC) care a deveni metoda de lucru din domeniul politicilor sociale i de ocupare. n acelai timp a fost creat Strategia European de Ocupare (SEO). SEO se bazeaz pe urmtorul proces n patru etape: Liniile directoare privind ocuparea sunt propuse de Comisia European i adoptate de Consiliul de Minitri, acestea trebuind s respecte liniile directoare privind politica economic; Planurile de Aciune Naionale trebuie redactate i prezentate de fiecare stat membru; Comisia European i Consiliul prezint un Raport Comun privind Ocuparea; Consiliul de Minitri poate emite recomandri pentru diverse state membre. Prin Strategia Lisabona, efii de stat i de guvern au convenit asupra a trei obiective: Creterea ratei medii de ocupare a forei de munc la 70% (n prezent este de 61%); Creterea numrului de femei ocupate la peste 60% (n prezent 52%); Creterea ratei medii de ocupare a forei de munc pentru persoanele ntre 55 i 64 de ani la 50% (n prezent 40%). 3.2. Instituii i actori Articolul 125 afirm c "statele membre i Comunitatea se angajeaz s elaboreze, n conformitate cu prezentul titlu, o strategie coordonat de ocupare a forei de munc i, n special, s promoveze o for de munc format, calificat i adaptabil, precum i piee ale muncii capabile s reacioneze rapid la evoluia economiei. n acest domeniu se aplic metoda deschis de coordonare. Tratatul de la Nisa pstreaz statu-quo-ul stabilit de Tratatul de la Amsterdam. La o examinare a Fondului Social European (FSE) (Titlul XI, Capitolul II), identificm cel puin patru actori principali ai procesului decizional: Comisia, statele membre, autoritatea de management (AM) i comitetul de monitorizare (CM). AM este organismul desemnat de statul membru pentru gestionarea programelor Fondurilor
258

Capitolul 20

Structurale. Acest organism poate fi o autoritate public sau privat la nivel naional, regional sau local, ori chiar statul membru n sine. AM i autoritatea de plat pot fi aceleai dac statul membru decide n acest sens. CM joac un rol de supraveghere i este instituit de statul membru i AM. Acesta vegheaz asupra punerii n aplicare efective a programelor i verific atingerea obiectivelor. De asemenea, CM evalueaz i aprob rapoartele anuale i finale de punere n aplicare ale programelor, nainte de trimiterea acestora ctre Comisie. 3.3. Evoluii recente n timp ce Comisia pregtea comunicarea ctre Consiliul European de primvar n 2005, a fost publicat Raportul Wim Kok. Raportul a criticat Strategia Lisabona, argumentnd c aceasta aborda prea multe obiective i c atingerea acestora pn n 2010 ar fi imposibil. n consecin, Raportul Kok a propus reducerea numrului de obiective i s-a concentrat pe capacitatea de inserie profesional. Comisia a transmis Consiliului European comunicarea menionat mai sus, innd cont de sugestiile din acel raport. A subliniat c, pentru a obine cretere economic i mai multe locuri de munc, sunt importante trei seturi de aciuni: Transformarea Europei ntr-un loc mai atractiv pentru investiii i munc prin extinderea i adncirea pieei interne, asigurnd piee deschise i competitive n interiorul i exteriorul Europei, prin mbuntirea reglementrilor europene i naionale, precum i prin extinderea i ameliorarea infrastructurii europene; Cunoatere i inovare pentru cretere prin mrirea i mbuntirea investiiilor n cercetare i dezvoltare, facilitarea inovaiilor, asimilarea tehnologiei informaiilor i comunicaiilor i prin utilizarea durabil a resurselor, precum i prin contribuia la o puternic baz industrial; Crearea unor locuri de munc mai numeroase i mai bune prin atragerea mai multor oameni n cmpul muncii i modernizarea sistemelor de protecie social, mrirea adaptabilitii lucrtorilor i ntreprinderilor i a flexibilitii pieelor forei de munc, precum i mrirea investiiilor n capitalul uman printr-o educaie i calificri mai bune. 4. POLITICA N DOMENIUL CERCETRII 4.1. Istoric Politica de cercetare a Uniunii Europene a fost conceput pentru a concura mai eficient pe plan internaional i n special pentru a ine pasul cu progresele americane n domeniul tiinei i tehnologiei6. n consecin, diverse activiti comunitare de cercetare, n principal n sectorul energetic, au fost combinate n 1984 ntr-un program cadru (FP) pe cinci ani.
6 Thomas Banchoff, "Institutions, Inertia and European Union Research Policy", Journal of Common Market Studies, 2002, Vol. 40, Nr. 1, p. 1. 259

Capitolul 20

Programele ulterioare au mrit finanarea pus la dispoziia reelelor transnaionale de cercettori din firme, universiti i laboratoare publice i au lrgit principalele domenii, pentru a include tehnologia informaiilor, tiinele vieii i mediul 7. n acest context, comisarul Philippe Busquin (1999-2004) a lansat ideea unui Spaiu European de Cercetare (SEC) care nu doar s coordoneze, ci s i integreze politica de cercetare la nivelul UE. Comisarul a subliniat c efortul mediu de cercetare din Uniune era de numai 1,8% din PIB-ul UE, fa de 2,8% n Statele Unite i 2,9% n Japonia8. n consecin, prin al 6-lea Program Cadru (2002-2006), Comisiei i s-a permis s gestioneze un buget important:

Politica n domeniul cercetrii este un domeniu unde se consider c UE suplimenteaz activitile desfurate n statele membre. Astfel, Comunitatea desfoar urmtoarele patru activiti: Punerea n aplicare a cercetrii, dezvoltrii tehnologice i a programelor demonstrative, prin promovarea cooperrii cu i ntre firme, centre de cercetare i universiti; Promovarea cooperrii cu ri tere i organizaii internaionale n domeniul cercetrii comunitare, al dezvoltrii tehnologice i demonstraiei; Difuzarea i optimizarea rezultatelor activitilor comunitare n domeniul cercetrii, dezvoltrii tehnologice i demonstraiei; Stimularea formrii i mobilitii cercettorilor n Comunitate. Tratatul de la Nisa menine status-quo-ul (titlul XVIII). n ceea ce privete procesul decizional i actorii instituionali, la propunerea Comisiei, Consiliul adopt legislaia prin majoritate calificat (articolele 166 i 167 TCE), dup procedura de codecizie cu PE. 4.3. Evoluii recente Ambiia Comisiei Europene este chiar mai mare pentru al 7-lea program comunitar, pe perioada 2007-2013. ntr-adevr, comisarul european Janez Potocnik a prezentat urmtoarea propunere Parlamentului European i Consiliului: 5. POLITICA N DOMENIUL NVMNTULUI SUPERIOR
^

Ibid., p. 2. Comisia Comunitilor Europene, Towards a European Research Area, COM (2000) 6, 18 ianuarie 2000, pp. 4-5.
8

260

Capitolul 20

5.1. Istoric Pn n anii '70, Comunitatea European a fost reticent s acorde prioritate aciunilor n domeniul educaiei. Au fost identificate patru raiuni ale acestei lipse de dezvoltare a competenelor UE n domeniu9: Punerea accentului pe integrarea economic; O disput juridic cu privire la limitrile CE n domeniul educaiei; Contextul politic ce a limitat rolul CE n domeniile pe care statele membre le vedeau ca propria lor competen; Diferenele dintre sistemele educaionale naionale i orientarea naional a acestor sisteme. ncepnd cu anii '70, s-au fcut progrese n domeniul educaiei, n special n privina educaiei superioare. Cea mai important realizare a fost reprezentat de Programele de Mobilitate UE. Programele Comune de Studii din 1976 ale UE urmreau promovarea programelor comune de studii i cercetare ntre instituiile din mai multe state membre10. Acesta a fost un program experimental. n 1987, acesta a fost nlocuit de Programul de Aciune European pentru Mobilitatea Studenilor (ERASMUS). Tratatul de la Maastricht (1992) a inclus pentru prima dat educaia n tratat. Astfel, au aprut chestiuni importante, precum Sistemul European de Transfer al Creditelor (SETC), recunoaterea diplomelor i dezvoltarea Spaiului European al nvmntului Superior.

5.2. Instituii i actori n domeniul educaiei, UE sprijin i suplimenteaz statele membre n urmtoarele domenii: Ameliorarea cunotinelor i difuzarea culturii i istoriei popoarelor europene; Conservarea i salvgardarea motenirii culturale de importan european; Schimburi culturale necomerciale; Creaii literare i artistice, inclusiv n sectorul audiovizual. Tratatul de la Nisa menine statu-quo-ul de la Amsterdam. n conformitate cu articolele actuale (149, 150, 251), Consiliul poate adopta acte legislative (directive sau regulamente) cu majoritate calificat i prin procedura de codecizie a Parlamentului European n domeniile educaiei, tineretului i formrii profesionale. n plus, n domeniul educaiei i tineretului, Consiliul poate adopta recomandri neobligatorii, cu majoritate calificat, la propunerea Comisiei. n limitele competenei sale, Comunitatea a iniiat cteva programe, precum:

Hans de Wit, Internationalization of Higher Education in the United States of America and Europe. A Historical, Comparative and Conceptual Analysis, Londra, Greenwood Press, 2002, p. 46. 10 Ibid., p. 51. 261

Capitolul 20

Educaie: Socrates i Tempus; Formare profesional: Leonardo da Vinci; Tineret: Tineri pentru Europa, Serviciul European de Voluntariat. Comunitatea a lansat i un proces de schimb de informaii i experiene referitoare la sistemele educaionale ale statelor membre: reeaua de informaii Euridice pentru partajarea de informaii asupra unor proiecte, precum formarea permanent, procedurile de evaluare a educaiei generale i universitare sau cooperarea cu ri tere.

5.3. Evoluii recente Principalele evoluii recente se refer la Spaiul European al nvmntului Superior (SEIS). Dat fiind imposibilitatea progresului n acest domeniu prin clasica metod comunitar, ideea SEIS s-a dezvoltat n afara cadrului UE. Acest proces n mare parte interguvernamental a fost construit n jurul Declaraiei de la Bologna care are ca scop convergena sistemelor de nvmnt superior ctre un sistem consistent bazat pe trei cicluri: absolvire, studii aprofundate i doctorat. Obiectivul este de a elabora un SEIS pn n 2010. n plus, pentru mai 2005, au fost identificate trei obiective pe termen scurt: Adoptarea unui sistem de dou cicluri; Eliberarea tuturor absolvenilor, a unui supliment la diplom ntr-o limb major, n mod gratuit, fr necesitatea unei cereri n acest sens; nceperea introducerii unui sistem de asigurare a calitii. Conferina de la Praga (2001) a subliniat trei obiective: Formarea permanent; Ameliorarea competitivitii n alte pri ale lumii; Implicarea n proces a sistemelor de nvmnt superior i a studenilor. Dup doi ani, obiectivele de la Berlin (2003) au subliniat importana crerii de legturi ntre SEIS i Spaiul European de Cercetare. Acestea au subliniat necesitatea de a analiza n 2005 progresele realizate n domeniul asigurrii calitii, sistemului cu dou cicluri precum i n domeniul recunoaterii gradelor i perioadelor de colarizare. n mai 2005, ministerele responsabile de educaia superioar n 40 de ri europene sau reunit la Bergen. Acestea au ncercat s convin asupra unor subiecte ca studiile doctorale i sinergia dintre nvmnt superior, formare permanent, asigurarea calitii i recunoatere n perspectiv global, precum i autonomia instituional i guvernana universitilor. n acest context, Comisia a cerut ndeplinirea a trei condiii pentru modernizarea universitilor:
262

Capitolul 20

Necesitatea unor investiii mai substaniale i mai eficiente prin deschiderea ctre finanarea privat; Imperativul calitii i excelenei pentru a determina universitile s vizeze o excelen de nivel mondial; Necesitatea autonomiei, precum i a unui mai bun management sistemic i instituional. n Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa, dispoziiile referitoare la educaie i formare profesional rmn n cea mai mare parte neschimbate. Bibliografie: Kenneth Dyson i Kevin Featherstone, Negotiating Economic and Monetary Union, Oxford, Oxford University Press, 1999. Kenneth Dyson, EMU as Europeanisation: Convergence, Diversity and Contingency, Journal of Common Market Studies, noiembrie 2000, pp. 645-666; Gerda Falkner, The treaty on European Union and its revision. Sea change or empty shell for European social policies?, Stein Kuhnle (editor), Survival of the European Welfare State, Londra i New York, Routledge, 2000, p. 194. Dermot Hodson i Imelda Maher, The Open Method as a New Mode of Governance: The Case of Soft Economic Policy Co-ordination, Journal of Common Market Studies, Vol. 39, Nr. 4, noiembrie 2001, p. 732; David Hine, Introduction. The European Union, state autonomy and national social policy, David Hine i Hussein Kassim, Beyond the Market. The EU and national social policy, Londra i New York, Routledge, 1998, p. 5; Stephan Leibfried i Paul Pierson, Social Policy. Left to Court and Markets?, n Helen Wallace i William Wallace, Policy-Making in the European Union, Oxford, Oxford University Press, 2000, p. 273; Susana Borras i Kerstin Jacobsson, The open method of co-ordination and new governance patterns in the EU, Journal of European Public Policy, vol.11, nr. 2, aprilie 2004, pp. 189-190; Thomas Banchoff, Institutions, Inertia and European Union Research Policy, Journal of Common Market Studies, 2002, Vol. 40, N1, p. 1; Hans de Wit, Internationalization of Higher Education in the United States of America and Europe. A Historical, Comparative and Conceptual Analysis, Londra, Greenwood Press, 2002, p. 46; Comisia Comunitilor Europene, Towards a European Research Area, COM (2000) 6, 18 ianuarie 2000, pp. 4-5.

263

Capitolul 20

Documentele oficiale i informaiile relevante pot fi gsite la urmtoarele adrese: Direciile Generale ale Comisiei Europene: Ocupare, Afaceri Sociale i Egalitate de anse: http://europa.eu.int/comm/employment_social/index_en.html Cercetare, Dezvoltare, Tehnologie i Inovare: http://europa.eu.int/comm/research/index_en.cfm Educaie i Formare: http://europa.eu.int/comm/education/index_en.html Comitete parlamentare din Parlamentul European: Comitetul pentru ocupare i afaceri sociale: http://www.europarl.eu.int/committees/empl_home.htm Comitetul pentru industrie, cercetare i energie: http://www.europarl.eu.int/committees/itre_home.htm Comitetul pentru cultur i educaie: http://www.europarl.eu.int/committees/cult_home.htm Configuraiile Consiliului: Consiliul Ocupare, Politic Social, Sntate i Consumatori: http://ue.eu.int/cms3_fo/showPage.asp?id=411&lang=en Consiliul Educaie, Tineret i Cultur: http://ue.eu.int/cms3_fo/showPage.asp?id=416&lang=en&mode=g Organizaii neguvernamentale: Confederaia European a Sindicatelor: http://www.etuc.org/ Uniunea Confederaiilor Industriale i Patronale din Europa: http://www.unice.org/Content/Default.asp? Uniunea European a Artizanatului i ntreprinderilor Mici i Mijlocii: http://www.ueapme.com/EN/index.shtml Centrul European al ntreprinderilor cu Participare Public i al ntreprinderilor de Interes Economic General: http://www.ceep.org/ Alte linkuri: Agenia european pentru sntate i securitate la locul de munc: http://agency.osha.eu.int/ European Training Foundation: http://www.etf.eu.int/ Procesul Bologna: http://www.bologna-bergen2005.no/
264

Capitolul 21

CAPITOLUL 21
TRANSPUNEREA I PUNEREA N APLICARE A POLITICII SOCIALE UE I DE OCUPARE A FOREI DE MUNC EXPERIENA REPUBLICII SLOVACE
Valria Kubalov*
1. INTRODUCERE Dup negocieri maraton care au durat aproape trei ani, Republica Slovac a ncheiat negocierile de aderare cu Uniunea European la Consiliul European de la Copenhaga din 12-13 decembrie 2002. Slovacia a semnat Tratatul de Aderare la Uniunea European pe 16 aprilie 2003 i a aderat pe 1 mai 2004. n ceea ce privete domeniul Politic social i ocuparea forei de munc, Republica Slovac a acceptat n ntregime acquis-ul aferent i s-a pregtit pentru punerea n aplicare a acestuia pn la data aderrii la UE, negocierile asupra acestui capitol nchizndu-se n 2001.

2. TRANSPUNEREA ACQUIS-ULUI DE POLITIC SOCIAL N SLOVACIA Modificrile Codul Muncii necesare pentru alinierea deplin la acquis-ul comunitar n domeniul politicii sociale au fost adoptate pe 21 mai 2003 i au intrat n vigoare de la 1 iulie 2003. Aceste modificri au finalizat transpunerea tuturor directivelor din domeniu. n ceea ce privete acquis-ul, modificrile Codului Muncii s-au referit n special la urmtoarele domenii: Nediscriminarea: Dispoziiile Codului Muncii slovac aplic interzicerea discriminrii n conformitate cu dispoziiile Directivei 76/207/CEE privind punerea n aplicare a principiului egalitii de tratament ntre brbai i femei n ceea ce privete accesul la ncadrare n munc. Directiva 2000/78/CE de creare a unui cadru general n favoarea egalitii de tratament n ceea ce privete ncadrarea n munc i ocuparea forei de munc (de exemplu, angajatorul nu poate cere date despre orientarea sexual a angajatului) i Directiva 2000/43/CE de aplicare a principiului egalitii de tratament ntre persoane, fr deosebire de origine rasial sau etnic, au fost de asemenea transpuse n ntregime; Protecia femeilor nsrcinate i concediul pentru creterea copilului: Posibilitatea de a solicita informaii cu privire la sarcin de la persoanele fizice care solicit la un loc de munc a fost eliminat, pentru a respecta dispoziiile Directivei
* Consilier al directorului general al Oficiului Central pentru Munc, Afaceri Sociale i Familie n domeniul ocuprii forei de munc, Bratislava, Slovacia. 265

Capitolul 21

92/85/CEE. Similar, limita dublului salariului lunar pentru exercitarea dreptului la compensaie financiar corespunztoare n cazul n care angajatorul, la ncheierea contractului de munc, ncalc principiul egalitii de tratament n ceea ce privete accesul la ncadrare n munc sau alte obligaii, a fost eliminat. n plus, netransferabilitatea concediului de ngrijire a copilului este asigurat n dispoziiile modificate ale Codului Muncii referitoare la concediul de maternitate i de cretere a copilului, pentru a respecta n ntregime Directiva 96/34/CE; Informarea i consultarea angajailor: Directiva 2002/14/CE a fost transpus n ntregime n Codul Muncii slovac. Timpul de lucru: Dispoziiile Codului Muncii slovac referitoare la timpul de munc au fost detaliate pentru a asigura o flexibilitate mai mare n organizarea timpului de lucru i, simultan, pentru a garanta protecia corespunztoare a angajailor n conformitate cu Directiva 93/104/CE privind anumite aspecte ale organizrii timpului de lucru (modificat de Directiva 2000/34/CE). De asemenea, modificrile Codului Muncii au mrit limita orelor de munc suplimentare la 250 de ore, dac angajatul este de acord. Angajatorii pot solicita ore de lucru suplimentare de pn la 150 de ore; timpul de lucru sptmnal pe angajator este stabilit la 48 de ore; au fost introduse noi forme de timp de lucru redus (pn la 20 de ore sptmnal); Detaarea lucrtorilor: a fost finalizat transpunerea Directivei 96/71/CE privind detaarea lucrtorilor n cadrul prestrii de servicii. Raporturile de munc ale angajailor detaai de angajatori de pe teritoriul unui stat membru n Slovacia pentru a presta servicii altui angajator sunt de asemenea guvernate de legi, reglementri speciale sau contractul colectiv de munc relevant. Reprezentarea lucrtorilor: n conformitate cu Convenia OIM nr. 135 cu privire la protecia reprezentanilor muncitorilor n ntreprindere i facilitile ce trebuie sa li se acorde, modificarea Codului Muncii slovac a eliminat poziia exclusiv a sindicatelor n salvgardarea condiiilor de munc echitabile i satisfctoare ale angajailor prin reprezentani alei. Metodele de participare ale reprezentanilor lucrtorilor individuali sunt definite precis, iar modificrile permit funcionarea simultan n aceeai ntreprindere a consiliilor lucrtorilor i a sindicatelor. 3. PREGTIREA SLOVACIEI PENTRU FONDUL SOCIAL EUROPEAN Ministerul Muncii, Afacerilor Sociale i Familiei din Slovacia a fost desemnat ca autoritate de gestionare pentru trei documente de programare: Programul Operaional Sectorial Resurse Umane (SOP HR)1, Documentul Unic de Programare (SPD) NUTS II Bratislava, Obiectivul 3, Iniiativa Comunitar EQUAL finanat de Fondul Social European (FSE). Pentru a mbunti performanele capacitii administrative i organizaionale a Seciunii Gestionare FSE, n cadrul Ministerului Muncii, Afacerilor Sociale i Familiei
1

Programul Operaional Sectorial Resurse Umane: http://www.esfslovakia.gov.sk

266

Capitolul 21

(MMASF) din Slovacia ministrul a aprobat o nou structur organizaional i o suplimentare de personal, aceasta intrnd n vigoare de la 1 iunie 2002. A fost elaborat un document intern privind strategia de utilizare a finanrii FSE, acest fiind utilizat pentru punerea reuit n aplicare a documentelor de programare. Documentele de programare SOP HR i SPD-Bratislava, Obiectivul 3, inclusiv Planul de Aciune de Comunicare, au fost pregtite i trimise Comisiei Europene pentru negociere n 2002. Au avut loc cteva runde de negocieri i reuniuni cu reprezentanii Comisiei Europene, nainte de adoptarea versiunii finale a ambelor documente n prima jumtate a anului 2004. Complementele de programare ale ambelor documente au fost finalizate i aprobate tot n 2004. Au fost create comitete de monitorizare pentru ambele documente de programare i au fost redactate statutele i regulamentele interioare ale comitetelor. A fost realizat un sistem informatizat de monitorizare pentru fondurile structurale europene. Toate ministerele care funcioneaz ca autoritate de gestionare i organismele intermediare sunt conectate online la acest program. Informaiile referitoare la FSE sunt disponibile pe pagina web a MMASF. Oficiul Central pentru Munc, Afaceri Sociale i Familie2 a fost desemnat ca beneficiar final pentru punerea n aplicare a unei politici active a pieei muncii prin SOP HR, precum i prin SPD-Bratislava, Obiectivul 3. Retragerile din bugetul FSE pentru ambele documente de programare se bazeaz pe punerea n aplicare a proiectelor naionale. Au fost furnizate servicii de ocupare la un nivel ridicat de calitate ncepnd cu ianuarie 2004, n conformitate cu obiectivele Strategiei Europene de Ocupare a Forei de Munc, acestea bazndu-se pe urmtoarele principii: Abordri individuale i particularizate pentru omeri; Caracterul obligatoriu al msurilor active pentru piaa forei de munc (fiecare solicitant care ndeplinete condiiile prevzute n lege este ndreptit la o contribuie); Punerea accentului pe grupuri marginalizate i regiuni dezavantajate (sprijinirea crerii de locuri de munc pentru omerii pe termen lung, tineri, persoane cu handicap, prini singuri i diferenierea nivelului acestui sprijin n funcie de nivelul omajului din regiune); Respectarea principiilor ajutoarelor de stat i a regulilor FSE; Sprijinirea dezvoltrii serviciilor de ocupare a forei de munc de ctre sectorul privat. 4. PLANUL NAIONAL DE ACIUNE PENTRU OCUPAREA FOREI DE MUNC PE PERIOADA 2004-20063 Ca multe alte noi state membre, rata nalt a omajului din Slovacia deviaz semnificativ de la media UE. Dei rata omajului este n scdere, continu s fie foarte ridicat, cu o
Oficiul Central pentru Munc, Afaceri Sociale i Familie al Republicii Slovace: http://www.upsvar.sk Planul naional de aciune slovac pentru ocuparea forei de munc pe perioada 2004-2006: http://www.europa.eu.int/comm/employment_social/employment_strategy/nap_2004/nap2004sk_en.pdf
3 2

267

Capitolul 21

pondere mare a omerilor pe termen lung. Rata de ocupare a femeilor este sczut, la fel ca cea a tinerilor, persoanelor cu handicap, a lucrtorilor necalificai i a celor n vrst (n special femei n vrst). Diferenele regionale sunt importante. n conformitate cu strategia Lisabona, n Slovacia a fost luat o serie de msuri i au fost realizate reforme structurale pentru a atinge obiectivul UE de instituire a unei economii competitive i dinamice bazate pe cunoatere, cu o solidaritate social mai mare i o rat mai ridicat a ocuprii forei de munc. 4.1. Politici structurale Principalul obiectiv strategic al Republicii Slovace este de a atinge obiectivul strategiei Lisabona: o rat total de ocupare a forei de munc de 70% n 2010. n consecin, guvernul slovac a introdus i pune n aplicare un numr de reforme structurale aferente acestui obiectiv strategic: Codul Muncii modificat din 2003 anticipeaz o echilibrare a nevoii de flexibilitate a pieei forei de munc cu cerina proteciei drepturilor angajailor n raporturile contractuale, o simplificare a procesului de ncheiere a unui contract de munc prin extindere formelor de angajare disponibile i mrirea libertii contractuale, incluznd opiunile referitoare la negocierile colective; n 2003, a avut loc o semnificativ reform a sistemului fiscal. A fost introdus o rat unificat de 19% a impozitului pe profitul societilor comerciale i pe venitul persoanelor fizice, iar sistemul a fost simplificat n mod considerabil. n ceea ce privete impozitarea proprietilor, taxa pe moteniri i taxa pe donaii au fost eliminate, pentru a elimina dubla impunere a veniturilor; La nceputul lui 2004 a intrat n vigoare o reform instituional, al crei principal efect a fost combinarea serviciilor de ocupare a forei de munc cu activitile administraiei publice n domeniul serviciilor sociale i furnizarea tuturor serviciilor din domeniul ocuprii forei de munc mpreun cu indemnizaiile aferente de protecie social; Legea privind serviciile de ocupare a forei de munc (intrat n vigoare n februarie 2004) a creat un cadru juridic astfel nct oficiile de munc, afaceri sociale i familie s ofere servicii de ocupare a forei de munc mai bine orientate i individualizate, care s-i ajute pe omeri s reintre pe piaa forei de munc. Aceast lege a mbuntit sistemul n vederea medierii angajrii prin sectorul privat, prin crearea unor agenii de munc temporar i a unor agenii de sprijinire a ncadrrii n munc. Pentru a mri viteza cu care msurile ncep s aib impact asupra pieei forei de munc, MMASF a pregtit proiecte naionale ce urmau a fi cofinanate de FSE; Ca parte a reformei sistemului de pensii, a fost introdus un sistem obligatoriu de economii pentru pensie. Acest aa-numit al doilea pilon al sistemului de
268

Capitolul 21

pensii garanteaz stabilitatea financiar pe termen lung a sistemului de pensii, diversific riscul metodelor individuale de finanare a pensiilor i creeaz posibilitatea creterii nivelului pensiilor oferite. Aceast reform este legat de o reform cuprinztoare a pilonului pensiilor susinute din impozite, care pn acum s-a bazat pe principiul asigurrii, i de ridicarea vrstei de pensionare att pentru brbai, ct i pentru femei, la 62 de ani; Cteva msuri de politic economic: Pe piaa pentru produse i servicii, s-a pus accentul n principal pe creterea productivitii printr-un climat investiional favorabil, intensificarea concurenei, liberalizare, sprijinirea mediului de afaceri i reglementri eficiente. ntrirea statutului ntreprinderilor mici i mijlocii (IMM) este de asemenea una dintre prioritile politicii economice.

4.2. Recomandri pentru politica de ocupare a forei de munc n Slovacia Consiliul a propus urmtoarele recomandri pentru punerea n aplicare a politicii de ocupare a forei de munc n Slovacia pentru anul 2004: Mrirea adaptabilitii lucrtorilor i ntreprinderilor: Recomandrile insist asupra continurii reducerii impozitrii ridicate a forei de munc, constnd n principal din contribuii sociale. Partenerii sociali ar trebui ncurajai s promoveze o mai mare diversitate contractual i a timpului de lucru (de exemplu, eliminarea obstacolelor din calea muncii cu fraciune de norm) pentru a crea mai multe oportuniti de angajare i pentru a facilita mobilitatea forei de munc; Atragerea mai multor persoane pe piaa forei de munc i transformarea muncii ntr-o opiune real pentru toi: Conform Consiliului, este important s se depun n continuare eforturi pentru eliminarea efectiv a omajului i a capcanelor inactivitii, precum i a muncii la negru, prin consolidarea reformelor actuale ale sistemelor de impozitare i de contribuii. Punerea n aplicare i impactul reformelor ar trebui monitorizate n mod adecvat. n plus fa de eforturile destinate s creasc atractivitatea muncii, trebuie s se acorde n continuare o atenie special creterii participrii lucrtorilor n vrst la piaa forei de munc, n special prin punerea n aplicare a legislaiei privind ocuparea forei de munc i a reformei pensiilor, a unor forme mai flexibile de lucru i a utilizrii mai largi a muncii cu fraciune de norm. Conform Consiliului, acest lucru ar putea contribui i la mrirea participrii femeilor. Finanarea politicilor active ale pieei muncii va crete, precum i numrul participanilor, dei de la un nivel sczut. Piaa forei de munc ar trebui s fie mai cuprinztoare i ar trebui puse n aplicare reforme pentru a ncuraja oamenii s caute n mod activ un loc de munc. Recomandrile apeleaz la politici active moderne ale pieei muncii, un acces mai mare la formare pentru omeri i persoane inactive i servicii publice moderne de ocupare a forei de munc pentru a asigura o acoperire mai larg a populaiei. Este necesar s se acorde mai mult atenie grupurilor cu risc
269

Capitolul 21

ridicat (de exemplu, omerii pe termen lung, tinerii, persoanele cu handicap, lucrtorii n vrst) i regiunilor dezavantajate. Conform Consiliului, noua prioritate dat integrrii romilor trebuie transformat rapid n aciune; Investiii i mai eficiente n capitalul uman i nvarea permanent: Rata alarmant de nalt a omajului printre tineri indic necesitatea reducerii decalajului ntre calificrile dobndite n cursul educaiei i calificrile necesare pentru a avea succes pe piaa forei de munc. Restructurarea economic, decalajele regionale i de calificare necesit la rndul lor acordarea unui sprijin mai mare mobilitii ocupaionale i geografice n ciclul vieii. Cerinele cheie pentru dezvoltarea unei strategii de nvare permanent sunt stimulentele mai mari pentru investiiile n formare i facilitarea accesului la educaie. Conform recomandrilor, este necesar s se ncurajeze investiiile n capitalul uman i s se sprijine nvarea permanent prin continuare reformei sistemului educaional, precum i prin revizuirea contribuiilor fcute de indivizi, firme i societate n ansamblu. Rspunsul politicii slovace de ocupare a forei de munc la liniile directoare privind ocuparea i recomandrile specifice ale Consiliului pot fi gsite n Planul Naional de Aciune pentru Ocuparea Forei de Munc (NAPE) din Slovacia.

4.3. Parteneriate pentru punerea n aplicare a liniilor directoare privind ocuparea forei de munc Planul Naional de Aciune pentru Ocuparea Forei de Munc (NAPE) din Slovacia pentru 2004-2006 a fost pregtit n conformitate cu principiile bunei guvernane i parteneriatului. MMASF din Slovacia este nsrcinat cu coordonarea pregtirii NAPE. Aceast coordonare i pregtire a NAPE n Slovacia este organizat dup cum urmeaz: Cooperarea ministerelor, guvernelor regionale i a administraiei publice din regiuni MMASF lucreaz n strns colaborare cu ministerele economice (Ministerul de Finane, Ministerul Economiei, Ministerul Agriculturii i Ministerul Transporturilor, Potei i Telecomunicaiilor) pentru a coordona propunerile de proiecte i politici destinate s creasc cererea de pe piaa forei de munc. Acesta invit autoritile regionale i organele regionale ale administraiei publice s prezinte propuneri de proiecte i politici de mbuntire a raportului dintre cerere i ofert pe pieele regionale ale forei de munc, cu colaborarea angajatorilor din regiune. MMASF coopereaz strns cu Oficiul Central pentru Munc, Afaceri Sociale i Familie, cu Ministerul Educaiei din Slovacia, cu Oficiile Statistice i cu Inspectoratul Naional de Munc pentru a crea condiii n vederea obinerii unor informaii detaliate referitoare la problemele ofertei pieei forei de munc, utilizate pentru a concepe politici de mbuntire a structurii ofertei i de mrire a echilibrului pe piaa forei de munc;
270

Capitolul 21

Oficiul Central pentru Munc, Afaceri Sociale i Familie Oficiul Central pentru Munc, Afaceri Sociale i Familie i oficiile pentru munc, afaceri sociale i familie (n total sunt 46 asemenea oficii n Slovacia) sunt instituii create n ianuarie 2004 de Oficiul Naional al Muncii i departamentele de afaceri sociale ale fostelor oficii regionale i districtuale ale administraiei publice, ca parte a reformei sistemului social. Principala lor sarcin este de a reintroduce pe piaa forei de munc n cel mai scurt timp posibil ct mai muli solicitani de locuri de munc i beneficiari ai ajutoarelor materiale. Reforma a apropiat aceste instituii de cei care caut un loc de munc, astfel nct acestea nu mai desfoar activiti fr legtur direct cu serviciile care sprijin revenirea clienilor acestora pe piaa deschis a forei de munc (de exemplu, nu distribuie ajutoare de omaj); Agenia de Asigurri Sociale Agenia de Asigurri Sociale colecteaz asigurri pentru indemnizaia de boal, asigurarea de pensie, asigurarea contra accidentelor, asigurarea de garantare a salariilor i contribuiile pentru asigurarea de omaj. n acelai timp, pltete ajutoare de omaj celor care caut locuri de munc. Sucursalele sale de la nivel regional colaboreaz strns cu oficiile pentru afaceri sociale i familie; Guvernul Republicii Slovace MMASF prezint spre avizare guvernului proiectul NAPE, ceea ce asigur aprobarea strategiei slovace pentru ocuparea forei de munc de ctre guvernul slovac; Cooperarea Consiliului Naional al Republicii Slovace Consiliul Naional al Republicii Slovace joac un rol semnificativ, n special la punerea n aplicare a NAPE. Acesta aprob legile care ofer importantul cadru legislativ al politicilor care sprijin i pun n aplicare schimbrile i care amelioreaz situaia de pe piaa forei de munc; Cooperarea partenerilor sociali Partenerii sociali particip la pregtirea NAPE prin prezentarea unei documentaii pariale pentru elaborarea liniilor directoare relevante. Ca regul, proiectul NAPE este discutat n Consiliul de Acord Economic i Social (CAES) nainte de a fi naintat guvernului slovac. La aceast discutare a NAPE, Confederaia Slovac a Sindicatelor i Federaia Slovac a Asociaiilor Angajatorilor i prezint punctele de vedere, iar CEAS recomand sau nu discutarea planului de ctre guvernul slovac. Totui partenerii sociali au fost implicai n mod activ n pregtirea legislaiei care s permit punerea n aplicare a Strategiei Europene de Ocupare a Forei de Munc n Slovacia (Codul Muncii, Legea privind negocierile colective, Legea privind serviciile de ocupare a forei de munc, contractul colectiv pentru servicii publice, Contractul colectiv la nivel nalt pentru administraia public). La nivel de firm, acetia pot negocia, prin procesul negocierii colective, reglementri mai favorabile ale condiiilor de lucru, inclusiv remuneraia i condiiile de angajare. Statul nu are nici un drept s intervin n procesul de negociere colectiv dintre partenerii sociali (cu excepia stabilirii mediatorilor i arbitrilor pentru conflictele colective) i nu poate impune coninutul unui acord colectiv. La nivel local, guvernul local este
271

Capitolul 21

implicat n punerea n aplicare a NAPE i colaboreaz strns cu oficiile pentru munc, afaceri sociale i familie; Colaborarea cu organizaiile neguvernamentale i organizaiile persoanelor cu handicap n cursul pregtirii documentaiei pentru NAPE sunt invitate s participe organizaiile neguvernamentale; Colaborarea instituiilor tiinifice i a sectorului cercetrii Instituiile tiinifice (de exemplu, Academia Slovac de tiine i al su Institut de Prognoz i Institutul de Economie Slovac i Mondial, institute ministeriale de cercetare i universiti) iau parte la dezvoltarea NAPE, precum i la punerea sa n aplicare.

4.4. Finanarea NAPE Punerea n aplicare a NAPE este finanat n principal din fonduri destinate punerii n aplicare a unor msuri individuale ale Programului Operaional Sectorial Resurse Umane (SOP HR), ale SPD Bratislava NUTS II Obiectivul 3 i ale Iniiativei Comunitare EQUAL. Aceasta nseamn c vor fi utilizate fonduri comunitare, fonduri publice naionale i fonduri private, n funcie de defalcarea msurilor individuale pentru programul operaional relevant. n cazul unor resurse financiare interne, vor fi utilizate resursele financiare de la bugetul de stat, mprite n capitole bugetare i programe bugetare pentru ministere. Ministerele relevante vor fi responsabile de punerea n aplicare a prioritilor i msurilor individuale, precum i de transparena cu care resursele financiare sunt gestionate n cursul punerii n aplicare a acestor prioriti i msuri. n conformitate cu Decretul nr. 133/2002, guvernul slovac a numit MMASF autoritate de gestionare a SOP HR. Autoritatea de gestionare este direct responsabil de condiiile de gestionare i punere n aplicare n cadrul programului operaional finanat de FSE. Aceasta este responsabil de colectarea unor informaii fiabile i de asigurarea furnizrii acestor informaii la punerea n aplicare corect a activitilor referitoare la conformitatea cu normele comunitare. n Republica Slovac, Ministerul Educaiei este numit ca organism intermediar sub autoritatea de plat/de gestionare pentru SOP HR. n conformitate cu Decretul nr. 617 din 5 iunie 2002 al guvernului slovac, Ministerul de Finane din Slovacia a fost numit unic autoritate de plat pentru fondurile structurale. Autoritatea de plat deleg efectuarea unora dintre funciile sale unitilor de plat. Autoritatea de plat pstreaz ntreaga responsabilitate pentru puterile delegate. De asemenea, autoritatea de plat nu poate delega unitii de plat funciile de prezentare a certificatelor de cheltuieli i a solicitrilor de plat ctre Comisie i de acceptare a plilor din partea CE. Rolul de baz al unitii de plat este de a asigura, n conformitate cu legislaia slovac, transferul fondurilor europene de la bugetul de stat, din contul de cheltuieli al ministerului relevant n contul beneficiarului final n baza rezultatelor unui control financiar contabil, precum i de a desfura controale ex-ante i de a administra situaia debitorilor.
272

SECIUNEA 8
JUSTIIA I AFACERILE INTERNE N UE

Capitolul 22

CAPITOLUL 22
JUSTIIE I AFACERI INTERNE N UE
Jrg Monar*
1. INTRODUCERE Exist cel puin trei motive pentru care formularea politicilor n domeniul justiiei i afacerilor interne (JAI) al UE n contextul spaiului de libertate, securitate i justiie (SLSJ) poate fi privit ca una din cele mai importante evoluii ale procesului de integrare european la nceputul secolului 21. n primul rnd, formularea politicilor JAI atinge funcii i prerogative eseniale ale statului naional modern, precum furnizarea de securitate intern cetenilor, controlarea frontierelor externe i accesul la teritoriul naional i administrarea justiiei. n al doilea rnd, formularea politicilor JAI privete un numr de chestiuni politice foarte sensibile: combaterea criminalitii i imigraiei ilegale, asigurarea echitii sistemelor de azil i protecia acestora mpotriva abuzului, precum i facilitarea accesului la justiie. n al treilea rnd, n prezent SLSJ nu numai c a devenit un obiectiv fundamental de integrare, prevzut n tratat, ci i unul din domeniile majore de cretere a aciunii UE. ncepnd cu 1999, Consiliul UE a adoptat n medie zece noi texte pe lun, cele mai multe dintre acestea fiind, spre deosebire de nceputul anilor '90, obligatorii din punct de vedere juridic. n prezent, msurile JAI aparin domeniilor cu cea mai rapid cretere a acquis-ului juridic al CE i UE, fiind cuprinztoare i ambiioase ntr-o msur greu de imaginat la nceputul anilor '90. n continuare vom prezenta un scurt rezumat al evoluiei istorice a cooperrii UE n domeniul justiiei i afacerilor interne de la originile sale din anii '70. Apoi vom analiza cadrul actual n ceea ce privete instituiile, instrumentele i procedurile decizionale nainte de a trece la studiul progreselor i deficienelor n diversele domenii de formulare a politicilor. Acest capitol se va ncheia cu o evaluare a perspectivelor de dezvoltare viitoare pentru SLSJ, avnd n vedere programul de la Haga din noiembrie 2004 i Tratatul Constituional al UE care este n curs de ratificare. 2. EVOLUIA COOPERRII UE N DOMENIUL JUSTIIEI I AFACERILOR INTERNE DE LA TREVI LA SLSJ Tratatele fondatoare ale celor trei Comuniti Europene din anii '50 nu conineau prevederi formale referitoare la cooperarea n domeniul JAI. n consecin, timp de

* Profesor de Studii Europene Contemporane, codirector al Sussex European Institute, catedra Jean Monnet, University of Sussex, Marea Britanie. 275

Capitolul 22

peste dou decenii statele membre ale Comunitilor Europene au cooperat n cadrul UE numai n privina unui numr foarte limitat de chestiuni JAI care erau legate direct de crearea pieei comune, cum ar fi recunoaterea reciproc a deciziilor tribunalelor n domeniul dreptului civil i comercial. Cu toate acestea, exista un cadru important de cooperare n afara sistemului CE, unde statele membre jucau un rol activ: Consiliul Europei. Un numr de convenii privind importante chestiuni JAI au fost negociate nc din anii '50 n contextul Consiliului Europei (extrdarea n 1957, asistena reciproc judiciar n materie penal n 1972 etc.) care au permis instituirea fundamentelor cooperrii transfrontaliere n Europa n domeniul justiiei penale. De asemenea, aceste convenii au reprezentat un punct de plecare pentru o mai strns cooperare pe care statele membre CE au dezvoltat-o ulterior n contextul CE i UE, iar n prezent o serie de instrumente juridice ale Consiliului Europei sunt de fapt considerate ca fcnd parte din acquis-ul juridic al UE. Totui, datorit numrului mult mai mare de membri i mandatului su limitat, Consiliul Europei nu a furnizat un cadru adecvat pentru aciuni referitoare la chestiuni de interes comun specifice statelor membre CE. Un asemenea interes s-a dezvoltat n anii '70, cnd un numr de state membre (n special Frana, Germania, Italia i Marea Britanie) se confruntau cu ameninri din ce n ce mai mari din partea activitilor teroriste i existau probe clare privind cooperarea dintre diferitele grupri teroriste, acestea nefiind contracarate de o cooperare transfrontalier similar ntre statele membre n domeniul aplicrii legii. n consecin, minitrii de interne au creat n 1975 aa-numitul cadru TREVI (Terrorisme, radicalisme et violence internationale) care prevedea reuniuni regulate la nivelul minitrilor i nalilor funcionari n scopul schimbului de informaii, coordonrii i facilitrii cooperrii transfrontaliere n lupta mpotriva terorismului. TREVI a fost creat n afara cadrului tratatelor CE, ca o structur de cooperare pur interguvernamental fr fundament juridic, instituii permanente ori instrumente juridice sau bugetare. n ciuda acestor limitri, TREVI s-a dovedit un succes, deoarece serviciile de resort din ministere i forele de poliie s-au deschis pentru prima dat ctre o cooperare regulat n contextul CE, ceea ce a dus la o eficien crescut n lupta mpotriva terorismului. De aceea, statele membre au extins treptat domeniul de aciune al cooperrii TREVI pn n anii '80 n direcia combaterii drogurilor, splrii banilor i crimei organizate. Pn la jumtatea anilor '80, cooperarea dintre statele membre n domeniul justiiei i afacerilor interne a fost propulsat de doi ali factori: primul era obiectivul politic al abolirii controalelor asupra persoanelor la frontierele interne dintre statele membre, care era considerat important att pentru crearea unei Europe a cetenilor, ct i pentru finalizarea pieei interne prin ridicarea controalelor la frontier nc existente. Totui din raiuni de securitate intern, unele state membre, n special Marea Britanie, nu au fost dispuse s progreseze n acest domeniu n cadrul CE. Drept rspuns, cinci state membre (Frana, Germania i statele Benelux) au decis n 1985 s nainteze n direcia acestui obiectiv n afara cadrului CE, crend sistemul Schengen. ncepnd cu 1985, statele Schengen, crora li s-au alturat din ce n ce mai multe state membre CE, au conceput i pus treptat n aplicare un numr mare de aa-numite msuri compensatorii
276

Capitolul 22

incluznd domenii precum controalele la frontierele externe, cooperarea poliieneasc, azilul, combaterea diverselor tipuri de infraciuni i crearea unui sofisticat Sistem de Informaii Schengen (SIS) pentru a compensa pierderea controalelor tradiionale asupra circulaiei persoanelor peste frontierele interne. Pn n 1995, aceste msuri compensatorii erau puse pe deplin n aplicare, iar controalele asupra persoanelor la frontierele interne au fost eliminate. Datorit naturii extensive a acestor msuri compensatorii, sistemul Schengen a devenit n fapt un precursor i un laborator al cooperrii n domeniul justiiei i afacerilor interne n ansamblul CE (i ulterior UE). Al doilea factor de dezvoltare n anii '80 a fost programul pieei interne, a crui punere n aplicare a nceput n 1985, finalizndu-se n 1992. Prin eliminarea celor mai multe bariere rmase n calea liberei circulaii a bunurilor, capitalurilor i serviciilor, programul pieei interne a obligat de asemenea toate statele membre CE nu numai cele participante la Schengen s consolideze cooperarea n anumite domenii JAI pentru a mpiedica n special ca noul flux de bunuri i capitaluri peste frontierele interne s creeze riscuri mrite la adresa securitii interne. n cadrul CE au fost nfiinate cteva noi grupuri de cooperare interguvernamental (cum ar Grupul de Coordonatori de la Rodos privind libera circulaie), care, printre altele, au pregtit decizia luat n 1990 de a crea un Biroul European de Poliie care ulterior a condus la nfiinarea Europol. Astfel, pn la sfritul anilor '80, statele membre se angajaser ntr-o gam larg de forme de cooperare interguvernamental n domeniul JAI, att n cadrul, ct i n afara structurii CE (TREVI i Schengen). Totui aceast cooperare era slbit de absena posibilitii de a aciona n baza tratatului i de proliferarea unor grupuri interguvernamentale deseori slab coordonate. Apariia unor noi provocri n domeniul azilului, imigraiei i crimei organizate transnaionale n urma noii permeabiliti a frontierelor n Europa i a dezintegrrii sistemele de securitate intern n unele din fostele ri comuniste din Est a condus la expunerea acestor slbiciuni i a determinat statele membre CE s creeze un fundament n tratat pentru cooperarea lor n domeniul JAI prin Tratatul de la Maastricht, semnat n 1991 i intrat n vigoare n 1993. Tratatul de la Maastricht a declarat n mod oficial azilul, imigraia, cooperarea judiciar n materie civil i penal i cooperarea poliieneasc, precum i combaterea formelor grave de crime, ca fiind chestiuni de interes comun. Acesta a acordat pentru prima dat instituiilor UE competena de a aciona n aceste domenii. Deoarece unele state membre erau mpotriva oricrei comunitarizri a politicilor JAI, aceste noi competene au fost prevzute ntr-o seciune separat (titlul VI) din Tratatul privind Uniunea European nu n Tratatul CE care a devenit apoi cunoscut sub numele de al treilea pilon al UE, primul fiind format de Tratatul CE, iar al doilea de politica extern i de securitate comun (PESC). Dei al treilea pilon de la Maastricht avea consecina important de a acorda ntregului domeniu JAI o baz n tratatul UE i de a permite incorporarea TREVI i a altor grupuri interguvernamentale n sistemul instituional al Uniunii, avea i un numr de slbiciuni grave: nu avea obiective precise sau instrumente juridice adecvate, cerea unanimitatea statelor membre pentru toate deciziile, acorda numai un drept limitat de
277

Capitolul 22

iniiativ Comisiei Europene, restrngea sever rolul Curii de Justiie i al Parlamentului European i nu punea capt existenei separate a sistemului Schengen n afara UE. Dei au fost obinute anumite progrese sub regimul celui de-al treilea pilon de la Maastricht, precum instituirea definitiv a Europol i cteva msuri mpotriva crimei organizate, la jumtatea anilor '90 devenise clar c acesta trebuia consolidat pentru a permite o aciune mai eficient a UE, aceasta i n lumina viitoarei extinderi ctre Est. Oportunitatea reformrii celui de-al treilea pilon de la Maastricht a aprut n cursul Conferinei Interguvernamentale din 1996/97 care a convenit n iunie 1997 cu privire la Tratatul de la Amsterdam, care a intrat n vigoare la 1 mai 1999. Sub forma obiectivului global al crerii unui spaiu de libertate, securitate i justiie (articolul 2 TUE), noul tratat a ridicat domeniul JAI la nivelul unui obiectiv fundamental al tratatului care, de aceast dat, era legat de o gam de sarcini precise, unele dintre acestea urmnd a fi atinse pe o perioad de tranziie de cinci ani (pn la sfritul lui aprilie 2004). De asemenea, tratatul prevedea comunitarizarea domeniilor azilului, imigraiei, controalelor la frontier i cooperrii judiciare n materie civil, care erau transferate ntr-un titlu nou (titlul VI) din Tratatul CE, aducndu-le n cadrul sistemului comunitar, cu instrumentele sale juridice binecunoscute. Numai cooperarea poliieneasc i cooperarea judiciar n materie penal au fost lsate n cel de-al treilea "pilon" (titlul VI TUE), dar i n acest caz capacitatea decizional a fost mrit prin introducerea unor obiective precise i a unor instrumente juridice mai eficiente. Rolul Curii de Justiie a fost mrit considerabil n toate domeniile JAI. O alt reform important a fost incorporarea sistemului Schengen n UE, acesta devenind n final parte cu drepturi depline a acquis-ului UE, odat cu intrarea n vigoare a Tratatului de la Amsterdam n 1999. Progresul adus de Tratatul de la Amsterdam a avut totui un pre, un anumit grad de fragmentare a SLSJ, deoarece au trebuit acordate derogri Danemarcei, de la domeniile comunitarizate de formulare a politicilor, i Marii Britanii i Irlandei, de la sistemul Schengen incorporat i de la domeniile comunitarizate, totui cu opiunea de a se altura oricror msuri din aceste domenii dac doresc acest lucru. n faza final a negocierilor privind tratatul de la Amsterdam, Germania a insistat asupra pstrrii votului n unanimitate i n domeniile comunitarizate n cursul perioadei de tranziie, ceea ce a redus semnificativ capacitatea decizional a Uniunii n aceste domenii. De asemenea, la Amsterdam statele membre nu au putut conveni s acorde un drept exclusiv de iniiativ Comisiei i competene de codecizie Parlamentului European, restricii ridicate numai parial la sfritul perioadei de tranziie. Cu toate acestea, Tratatul de la Amsterdam a marcat o strpungere major pentru cooperarea JAI n cadrul Uniunii, marcat de adoptarea a peste 100 de texte anual de ctre Consiliu ncepnd cu 1999, din care o proporie mult mai mare ca nainte aveau caracter juridic obligatoriu. Tratatul de la Amsterdam a furnizat temeiul att pentru deciziile Consiliului European de la Tampere (octombrie 1999) de avansare ctre un sistem european comun n domeniul azilului, de progresare considerabil n direcia recunoaterii reciproce n domeniul justiiei penale i de instituire a unitii transfrontaliere de anchet Eurojust, ct i pentru Consiliul European de la Sevilla (iunie
278

Capitolul 22

2002) care a adugat obiectivelor SLSJ o orientare sporit n direcia combaterii imigraiei ilegale i cooperrii consolidate n privina controalelor la frontierele externe. De asemenea, tratatul a inclus toate elementele SLSJ inclusiv sistemul Schengen n acquis-ul comunitar pe care noile state membre trebuie s-l accepte n momentul aderrii, motiv pentru care cele zece noi state membre care au aderat n 2004 au aderat n mod automat i la sistemul Schengen, dei mai trebuie s atepte o perioad nainte de a se putea altura elementelor operaionale ale sistemului. Pare rezonabil s afirmm c n baza reformelor de la Amsterdam - care n esen nu au fost modificate de Tratatul de la Nisa (2003) SLSJ a devenit n prezent unul din cele mai importante domenii de formulare a politicilor Uniunii.

3. INSTITUII, INSTRUMENTE I PROCEDURI DECIZIONALE 3.1. Cadrul instituional Originile interguvernamentale ale cooperrii UE n domeniul JAI, sensibilitatea acesteia din punctul de vedere al suveranitii naionale i elementele interguvernamentale lsate n dispoziiile actuale ale tratatului au fcut ca n acest domeniu statele membre s joace n continuare un rol mai important dect n alte domenii comunitarizate de formulare a politicii UE. Acest lucru se reflect n primul rnd n rolul important jucat de Consiliul European (cuprinznd efii de stat i de guvern) care ncepnd cu 1999 a luat n mod repetat iniiative importante cu privire la dezvoltarea viitoare a SLSJ i care include n mod regulat chestiuni JAI n concluziile sale. Aceasta nseamn c efii de stat i de guvern ai UE i-au asumat rolul de iniiere a politicilor n acest domeniu, reducnd astfel ntr-o anumit msur rolul tradiional al Comisiei ca motor al elaborrii politicilor. Consiliul JAI Cel mai important factor decizional n privina SLSJ rmne Consiliul (de Minitri) care se reunete n calitate de Consiliu JAI n mod normal o dat pe lun. Acesta reunete minitrii de interne i de justiie ai statelor membre. Prezena reprezentailor ambelor ministere, care n mod normal sunt chiar minitrii cabinetului, nu adjuncii sau secretarii de stat, nu uureaz ntotdeauna procesul decizional, deoarece uneori minitrii de interne sunt n dezacord cu colegii lor de la justiie, mai ales dac aparin unor partide diferite din coaliia de la putere. Toate actele legislative sunt adoptate n mod oficial de Consiliu, chiar dac n practic minitrii delibereaz numai asupra actelor la care nu sa ajuns nc la un compromis la nivel de comitet (aa-numitele puncte B).

COREPER II i Comitetele Consiliului Deliberrile minitrilor sunt pregtite de COREPER II, care reunete nii reprezentanii permaneni, nc o indicaie a importanei politice a acestui domeniu. Reprezentanii permaneni sunt ajutai de aa-numiii consilieri JAI ai acestora, experi delegai la reprezentanele permanente de minitrii de interne i de justiie, care n practic funcioneaz ca supraveghetori ai acestor ministere n privina procesului decizional de la Bruxelles.
279

Capitolul 22

COREPER II se bazeaz foarte mult pe compromisuri asupra textelor deja elaborate n comitetele de sub nivelul acestuia, cel mai important fiind SCIFA (Comitetul strategic privind imigraia, frontierele i azilul), Comitetul privind chestiunile de drept civil i Comitetul Articolului 36 (care coordoneaz activitile n domeniul cooperrii poliieneti i cooperrii judiciare n materie penal). Aceste comitete sunt compuse din nali funcionari din respectivele ministere naionale i din Comisie, iar de obicei compromisurile asupra textelor de adoptat de Consiliu sunt realizate la nivelul acestora. Sub nivelul acestor comitete exist peste 20 de diferite grupuri de lucru compuse din experi din ministere i de la Comisie care abordeaz aspecte mai detaliate, de exemplu, politica de vize a UE, expulzarea, Europol i combaterea terorismului. De asemenea, exist grupuri de lucru orizontale care asigur coordonarea global a aciunii UE n domeniile combaterii traficului de droguri i crimei organizate. Activitatea acestor grupuri de lucru este coordonat de comitetele superioare ctre care i raporteaz. Grupurile de lucru, comitetele i Consiliul nsui sunt sprijinite de Direcia General a Secretariatului General al Consiliului, ai crei funcionari joac deseori un rol important n susinerea preediniei pentru realizarea unor compromisuri ntre poziiile naionale.

Comisia European Comisia a trebuit s se lupte pentru a-i stabili un rol n domeniul JAI, fiind mpiedicat n anii '90 de dreptul su de iniiativ destul de restrns, reticena unor state membre n a-i permite s joace un rol mai semnificativ i o competen intern mai curnd limitat n chestiuni JAI. Totui, ca urmare a reformelor de la Amsterdam, a instituirii unei noi direcii generale (Libertate, justiie i securitate) i unei linii politice mai active n timpul mandatului Prodi, instituia a reuit treptat s-i mbunteasc poziia ncepnd cu 1999, aceasta fiind consolidat i mai mult pe 1 mai 2004 cnd Comisia, n urma terminrii perioadei de tranziie, a ctigat un drept exclusiv de iniiativ n domeniile JAI comunitarizate. Dispunnd acum de o competen intern semnificativ datorit unui comisar dedicat acestui domeniu, Comisia joac un rol de iniiere i punere n aplicare a politicilor n domeniile comunitarizate, similar celui din alte sfere comunitare, dar uor mai redus n restul celui de-al treilea pilon unde nc trebuie s mpart dreptul de iniiativ cu statele membre.

Parlamentul European Parlamentul European a trebuit s se mulumeasc pn n 2004 cu un rol consultativ n privina celor mai multe acte legislative din domeniul JAI, ceea ce a fost unul din cele mai vizibile elemente ale deficitului democratic al UE, innd cont de implicaiile evidente ale JAI asupra drepturilor cetenilor. Cu toate acestea, n urma deciziei luate de Consiliu pe 22 decembrie 2004 privind trecerea la procedura codeciziei n toate domeniile comunitarizate, cu excepia cooperrii n domeniul dreptului civil i a msurilor privind imigraia legal (vezi mai jos), Parlamentul a obinut drepturi de codecizie legislative depline, similare cu ale Consiliului, ncepnd cu 1 ianuarie 2005. Cu siguran, acest lucru i va consolida foarte mult poziia n sfera JAI, dei va continua s fie limitat la dreptul de a fi numai consultat n restul domeniilor celui de-al treilea pilon. Parlamentul a ncredinat unui comitet permanent special analizarea msurilor
280

Capitolul 22

din domeniul JAI Comitetul privind libertile civile, justiia i afacerile interne (LIBE) care, dup cum i indic numele, este nclinat s pun un accent special pe controlarea aciunilor UE n ceea ce privete protecia corespunztoare a libertilor civile.

Curtea European de Justiie De la intrarea n vigoare a Tratatului de la Amsterdam n 1999, Curtea de Justiie (CEJ) a dobndit considerabile puteri de control judiciar, att n domeniile comunitarizate, ct i n cele necomunitarizate. Cu toate acestea, competenele sale sunt mai limitate dect n alte domenii din sfera Tratatului CE. n domeniile comunitarizate, importanta procedur de pronunare a unei hotrri preliminare, care permite instanelor naionale s transmit ntrebri Curii cu privire la aplicarea dreptului comunitar, a fost limitat la instanele naionale de ultim instan. Aceasta reduce ncrcarea Curii, dar face mai dificil, de exemplu, ca speele legate de azil i imigrare s fie analizate de CEJ. n toate domeniile JAI, rolul Curii este restrns prin excluderea explicit din jurisdicia sa a msurilor naionale referitoare la pstrarea ordinii i salvgardarea securitii interne (articolul 68 alineatul (2) TCE i articolul 35 alineatul (6) TUE). n plus, acceptarea hotrrilor preliminare de ctre statele membre n domeniul celui de-al treilea "pilon" nu este obligatorie, ci sub rezerva unei declaraii a fiecrui stat membre privind disponibilitatea de a accepta aceast jurisdicie (articolul 35 alineatul (2) TUE) declaraie pe care nu au fcut-o toate statele membre.

Ageniile speciale Printre particularitile SLJS se numr faptul c Consiliul a nfiinat o gam larg de agenii speciale care sunt instituii sui generis nsrcinate cu atribuii specifice. Cele mai importante dintre acestea sunt Europol, Eurojust, centrele de monitorizare pentru droguri i rasism i xenofobie, Academia European de Poliie, precum i agenia frontierelor externe, n curs de nfiinare. Aceste instituii nu au totui vreun rol n procesul decizional i sunt limitate la schimbul de informaii i sarcini de analiz, coordonare i formare.

3.2. Instrumentele n domeniile comunitarizate ale titlului IV TCE, instrumentele juridice sunt cele ale CE, respectiv n cele mai multe cazuri regulamente i "directive al cror statut juridic, inclusiv efectul direct, a fost clarificat prin jurisprudena CEJ. n domeniile celui deal treilea pilon, cele mai importante instrumente juridice aplicabile sunt deciziile i deciziile cadru, acestea din urm fiind concepute ca instrument de armonizare legislativ obligatoriu pentru statele membre, dar care las statele membre s adopte legislaia de punere n aplicare. n conformitate cu Tratatul UE, acestea nu au efect direct (articolul 34 alineatul (2)). n plus fa de instrumentele obligatorii din punct de vedere juridic, Consiliul utilizeaz deseori instrumente neobligatorii, cele mai importante fiind reprezentate de adoptarea
281

Capitolul 22

planurilor de aciune multianuale. n mod normal, aceste planuri de aciune se concentreaz pe domenii prioritare ale aciunii UE precum combaterea drogurilor, terorismului i crimei organizate i definesc obiective pe termen scurt i pe termen lung de aciune comun prin mijloace legislative sau de alt natur. Dei nu sunt obligatorii, planurile de aciune au devenit instrumente importante de programare care determin n mare msur ordinea msurilor luate de UE i ntinderea aciunilor legislative. De la adoptarea Tratatului de la Amsterdam, bugetul UE poate fi utilizat pentru a finana msuri att n domeniile comunitarizate, ct i n celelalte. Bugetul anual al UE are un capitol separat pentru SLSJ, alocaiile totale n aceast privin ridicndu-se la 526 milioane EUR n 2005 (dintr-un buget total de 116,5 milioane EUR). n sfrit, trebuie menionat c UE poate de asemenea utiliza instrumente externe pentru a urmri obiective JAI. Datorit principiului paralelismului dintre competenele interne i cele externe (dezvoltat de CEJ), CE poate negocia i ncheia acorduri cu tere ri n toate domeniile comunitarizate. n domeniile celui de-al treilea pilon, Uniunea poate face acelai lucru prin utilizarea procedurii de ncheiere a tratatelor din cel de-a doilea pilon (articolul 24 TUE n coroborare cu articolul 38 TUE). UE a utilizat deja aceste competene externe n anumite cazuri i este probabil s le utilizeze mai des n viitor, msurile JAI interne necesitnd din ce n ce mai mult aciuni complementare la nivel internaional.

3.3. Procedurile decizionale Tratatul de la Amsterdam nu a determinat o strpungere imediat n direcia votului majoritar n domeniul JAI, iniial pstrndu-se unanimitatea pentru o perioad de tranziie de cinci ani. Tratatul de la Nisa, care a intrat n vigoare pe 1 februarie 2003, a accelerat trecerea la utilizarea majoritii calificate n domeniile comunitarizate, trecere finalizat de o decizie luat de Consiliu pe 22 decembrie 2004 (JO L 396/45 din 31.12.2004) privind aplicarea ncepnd de la 1 ianuarie 2005 a procedurii de codecizie tuturor domeniilor JAI comunitarizate n baza titlului IV TCE, cu excepia msurilor legate de imigraia legal i dreptul familiei. n consecin, n prezent Consiliul decide prin majoritate calificat n domeniul azilului, imigraiei ilegale, controlului frontierelor externe i cooperrii n chestiuni de drept civil (cu excepia menionat mai sus, a dreptului familiei), n baza unui drept exclusiv de iniiativ al Comisiei (vezi mai sus). n restul domeniilor celui de-al treilea pilon (cooperare poliieneasc i cooperare judiciar n materie penal) unanimitatea continu totui s prevaleze, iar Comisia nc trebuie s mpart dreptul de iniiativ cu statele membre. n ansamblu, domenii substaniale ale SLSJ rmn astfel dominate de principiul unanimitii care n cele mai multe cazuri se manifest prin durate mai lungi ale procesului decizional i acorduri n baza celui mai mic numitor comun.

282

Capitolul 22

4. PROGRESE I DEFICIENE N DIFERITE DOMENII DE FORMULARE A POLITICILOR 4.1. Politica n domeniul azilului Libera circulaie a persoanelor n cadrul CE i eliminarea controalelor la frontierele interne au oferit un argument puternic n favoarea unei armonizri substaniale a legislaiei privind azilul n UE. ntr-un spaiu de liber circulaie, msurile restrictive ale unui stat membru tind n mod inevitabil s deturneze cererile de azil ctre alte state membre, cu riscul ca acest lucru s genereze o reducere generalizat a garaniilor de azil. Primul pas luat n direcia unei abordri comune n domeniul azilului a fost Convenia de a Dublin care a intrat n vigoare pe 1 septembrie 1997, fiind de atunci transformat ntr-un regulament CE (nr. 343/2003, JO L 50/1 din 25.2.2003). Aa-numitul Regulament de la Dublin instituie criterii i mecanisme pentru determinarea statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil. Aceste criterii, care includ, de exemplu, existena unor legturi familiale ale solicitantului de azil ntr-un stat membru, permit identificarea statului membru responsabil de prelucrarea unei cereri de azil, a crui decizie este n mod normal recunoscut de toate celelalte state membre, astfel nct n cele mai multe cazuri solicitantul de azil respins nu va avea o a doua ans n alt stat membru. Statele membre au avut dificulti considerabile n a conveni asupra unor standarde minime comune cu privire la procedurile de acordare i retragere a statutului de refugiat (azilant). Statele membre nu au reuit pn acum s convin asupra unei liste comune de ri tere sigure unde solicitanii de azil respini pot fi returnai dup ncheierea procedurii. Acest lucru constituie un deficit grav, deoarece standardele procedurale continu s varieze mult ntre statele membre, ceea ce nseamn c solicitanii de azil continu s fie tratai destul de diferit de la un stat membru la altul n cursul procedurilor aplicate acestora. Consiliul a avut mai mult succes n privina standardelor minime pentru primirea solicitanilor de azil. n ianuarie 2003 a fost adoptat o directiv (nr. 2003/9, JO 31/18 din 6.2.2003) care definete o gam de standarde minime referitoare la subzistena solicitanilor de azil i accesul acestora la un numr de drepturi sociale, precum sntatea i educaia. Totui aceste standarde sunt mai curnd minimaliste i las n mare parte la latitudinea fiecrui stat membru, de exemplu, dac s acorde sau nu solicitanilor de azil acces la piaa forei de munc. Dup negocieri lungi i dificile, statele membre au reuit de asemenea s convin asupra unei armonizri a normelor referitoare la recunoaterea i coninutul statutului de refugiat: pe 29 aprilie 2004, Consiliul a adoptat aa-numita directiv de calificare (nr. 2004/83, JO L 304/12 din 30.9.2004) care prevede o minim armonizare a elementelor de calificare pentru statutul de refugiat, definit destul de vag de Convenia de la Geneva din 1951. n plus, statele membre au reuit s convin asupra instituirii unui Fond European pentru Refugiai (2000), care s cofinaneze proiectele naionale de
283

Capitolul 22

primire, integrare i repatriere a refugiailor, i asupra unor standarde minime pentru protecia persoanelor deplasate (2001). Luate mpreun, aceste msuri cel puin au creat unele elemente ale unei adevrate politici comune.

4.2. Politica n domeniul imigraiei Principala preocupare a aciunii UE n domeniul imigraiei a fost pn acum n domeniul combaterii imigraiei ilegale. Dup diverse msuri individuale, pe 28 februarie 2002 Consiliul a adoptat un plan de aciune cuprinztor care prevede o gam de msuri n domeniile politicii vizelor, schimbului de informaii, readmisiei i repatrierii, cooperrii poliieneti i controlului la frontier. n domeniul legislativ, acest plan de aciune a condus pn acum la o decizie-cadru privind combaterea traficului cu fiine umane (nr. 2002/629/JAI, JO L 203/1 din 1.8.2002), alt decizie-cadru privind consolidarea cadrului penal pentru mpiedicarea facilitrii intrrii, tranzitului i ederii neautorizate (nr. 2002/946/JAI, JO L 328/1 din 5 decembrie 2002), precum i o directiv definind facilitarea intrrii, tranzitului i ederii neautorizate (nr. 2002/90, JO L 328/17 din 5 decembrie 2002). n domeniul operaional, planul de aciune a facilitat lansarea unui numr de operaiuni comune (inclusiv n Mediterana) ale forelor anumitor state membre pentru interceptarea rutelor de imigraie ilegal i de cooperare n scopul identificrii rutelor majore de imigraie ilegal i a facilitatorilor acestora. n domeniul imigraiei legale, progresul s-a dovedit a fi mult mai dificil, deoarece statele membre vor s pstreze controlul naional asupra numrului de imigrani legali i asupra condiiilor integrrii acestora, n special datorit efectelor asupra pieei forei de munc. Consiliul a reuit s convin asupra unei directive privind dreptul la reunificarea familiei al resortisanilor din ri tere (nr. 2003/86, JO L 251/12 din 3.10.2003), care definete criteriile comune minime de eligibilitate n ceea ce privete vrsta i relaia de rudenie, precum i asupra unei directive privind statutul resortisanilor din ri tere rezideni pe termen lung (nr. 2003/109, JO L 16/44 din 23.1.2004), care definete drepturile statutului de rezident pe termen lung pe care resortisanii rilor tere l pot dobndi dup ce au avut statutul de rezident legal pe o perioad de cel puin cinci ani. n ansamblu, politica UE n domeniul imigraiei rmne incomplet i dezechilibrat: n ciuda provocrilor demografice uriae cu care se confrunt Uniunea, nu exist o politic real n domeniul imigraiei legale, cele mai multe eforturi viznd reducerea imigraiei ilegale.

4.3. Politica n domeniul controlului la frontier i al vizelor Lsnd la o parte Marea Britanie i Irlanda, care rmn n afara sistemului Schengen, cele 10 noi state membre vor lua parte n mod operaional la zona Schengen numai dup ce atingerea maturitii Schengen n ceea ce privete capacitatea acestora de a aplica pe deplin standardele de securitate la frontier Schengen a fost constatat n mod oficial de membrii Schengen vechi.
284

Capitolul 22

rile Schengen au elaborat un sistem electronic de informaii, Sistemul de Informaii Schengen (SIS). SIS, care urmeaz a fi transformat n SIS II pn n 2007, mai avansat din punct de vedere funcional, pune posturile de poliie de frontier n poziia de a decide dac o persoan ce ncearc s intre n spaiul Schengen urmeaz a fi admis, respins sau arestat, i de asemenea permite forelor de poliie s utilizeze datele cazierelor din alte state membre n scopul aplicrii legii pe teritoriul lor. O alt evoluie este decizia privind crearea unei Agenii europene pentru gestiunea cooperrii operaionale la frontierele externe n octombrie 2004. Aceast agenie i va avea sediul la Varovia i ar trebui s nceap s funcioneze n toamna anului 2005. Are ca obiectiv s coordoneze cooperarea operaional ntre statele membre i s ofere evaluri ale riscurilor la frontier, precum i asisten tehnic i formare. Viza Schengen se bazeaz pe un format comun, proceduri armonizate de emitere a acestor vize i o list comun de ri tere ai cror resortisani trebuie s dein o viz pentru intrarea n spaiul Schengen. n iunie 2004, Consiliul a decis s instituie un Sistem de Informare privind Vizele (VIS) permind schimbarea datelor privind vizele ntre membrii Schengen pentru a mpiedica abuzarea sistemului vizelor Schengen (Decizia Consiliului 2004/512/CE, JO L 213/5 din 15.6.2004).

4.4. Cooperarea judiciar n materie civil Principala metod de avansare n domeniul dreptului civil a fost recunoaterea reciproc a deciziilor judiciare. Cel mai cuprinztor instrument adoptat pn acum este aanumitul Regulament Bruxelles I (nr. 44/2001, JO L 12/1 din 16.1.2001) din decembrie 2000 privind competena judiciar, recunoaterea i executarea hotrrilor n materie civil i comercial. Regulamentul Bruxelles I nu acoper chestiuni de dreptul familiei, nici un numr de alte domenii, precum securitatea social. Cu toate acestea, principiile sale au fost extinse la domeniul dreptului familiei de aa-numitul Regulament Bruxelles II (nr. 2201/2003, JO L 338/1 din 23.12.2003) privind competena judiciar, recunoaterea i executarea hotrrilor n materie matrimonial i de rspundere printeasc. Acest al doilea regulament acoper procedura civil referitoare la divor, separare legal i anularea cstoriei, precum i chestiuni referitoare la rspunderea printeasc pentru copiii cuplurilor cstorite i necstorite, inclusiv dreptul de acces la copii. Eficiena cooperrii judiciare transfrontaliere depinde n mod evident i de viteza transmiterii documentelor judiciare i extrajudiciare. n 2001, UE a creat o Reea judiciar european n materie civil i comercial care urmrete s faciliteze cooperarea judiciar transfrontalier prin puncte naionale de contact special desemnate i numirea unor magistrai de legtur. Alt obiectiv important al cooperrii n domeniul dreptului civil a fost mbuntirea accesului cetenilor la justiie (Directiva 2002/8 privind normele comune minime
285

Capitolul 22

referitoare la asistena juridic n disputele transfrontaliere, JO L 26/41 din 31.1.2003). Aceasta prevede standarde comune minime n ceea ce privete acordarea de asisten juridic persoanelor parial sau n ntregime incapabile s suporte costul procedurilor dac sunt domiciliate sau rezidente ntr-un stat membru, altul dect statul membru unde se gsete instana sau unde trebuie executat o hotrre judectoreasc.

4.5. Cooperarea judiciar n materie penal Consiliul European de la Tampere a definit n 1999 principiul recunoaterii reciproce ca piatr de temelie a cooperrii n domeniul justiiei penale, obinndu-se progrese semnificative pe aceast baz. Pe 26 iunie 2001, Consiliul a adoptat o decizie-cadru privind splarea de bani, identificarea, depistarea, nghearea sau sechestrarea i confiscarea produselor crimelor (nr. 2001/500/JAI, JO L 182/1 din 5.7.2001) care bazndu-se pe o Aciune Comun a Consiliului din 1998 prevede punerea n aplicare a ordinelor de confiscare emise n alte state membre, precum i facilitarea executrii cererilor de identificare, depistare, sechestrare sau confiscare a bunurilor provenite din activiti criminale. Cel mai important element de progres n domeniul recunoaterii reciproce a fost atins totui prin decizia-cadru din 13 iunie 2002 privind mandatul de arestare european care a intrat n vigoare pe 1 ianuarie 2004 (nr. 2002/584/JAI, JO L 190/1 din 18.7.2002). Aceasta face posibil arestarea i transferarea ntre statele membre a suspecilor fr proceduri oficiale de extrdare, eliminnd n special orice posibil intervenie politic n proceduri a guvernelor naionale. Mandatul de arestare european ofer o scutire substanial de la principiul dublei incriminri pentru un total de 32 de infraciuni, inclusiv terorism, omucidere, fraud, trafic cu fiine umane i rasism. n ciuda dificultilor deja menionate n privina armonizrii dreptului penal material, au fost fcute unele progrese i n aceast privin pentru formele foarte grave de infraciuni transfrontaliere. ncepnd cu 1995, Consiliul a adoptat peste 20 de texte prevznd elemente de minim armonizare n ceea ce privete definirea anumitor tipuri de infraciuni i a nivelului sanciunilor, cum ar fi protecia euro-ului, splarea de bani, infraciunile de mediu, traficul cu fiine umane, traficul de droguri i terorismul. n domeniul justiiei penale, UE a naintat n direcia unei instituionalizri crescnde a cooperrii transfrontaliere. n 1998, Consiliul a instituit Reeaua judiciar european n materie penal (a nu se confunda cu cea n materie civil i comercial) pentru facilitarea cooperrii judiciare prin puncte naionale de contact i reuniuni regulate. De asemenea, a creat Eurojust n 2002 ca unitate transfrontalier permanent de anchet. Compus din cte un magistrat numit de fiecare stat membru, plus personal de sprijin, Eurojust a primit sarcina de a facilita cooperarea judiciar ntre procurorii i magistraii din statele membre prin cooperarea autoritilor competente i facilitarea implementrii cererilor internaionale de asisten juridic reciproc i extrdare. Eurojust este n general considerat un potenial precursor al unei procuraturi europene, care este introdus n Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa.
286

Capitolul 22

4.6. Cooperarea poliieneasc Un pas nainte n instituionalizarea i facilitarea cooperrii transfrontaliere ntre forele de poliie a fost fcut prin instituirea Biroului European de Poliie Europol n baza unei convenii din 1995 (Convenia Europol, JO C 316/1 din 27.11.1995). Europol, cu sediul n Haga, a devenit complet operaional n 1997 i n prezent are aproximativ 400 de angajai. Rolul su primar este de a sprijini cooperarea poliieneasc transfrontalier i anchetele naionale privind infraciunile transfrontaliere prin culegerea, transmiterea i analiza computerizat a datelor furnizate de forele de poliie naionale prin unitile naionale de contact Europol. Statele membre pstreaz ofieri de legtur europeni (OLE) permaneni la Europol, care joac un rol important n facilitarea stabilirii de contacte directe ntre forele de poliie din diferite state membre i n asigurarea furnizrii unor informaii relevante. Mandatul Europol se extinde la o gam de forme grave de infraciuni transfrontaliere, inclusiv terorismul, crima organizat, traficul de fiine umane i droguri i contrafacerea euro. O alt structur creat n scopul cooperrii poliieneti este aa-numita Police Chiefs Task Force (PCTF). Aceasta a fost instituit n 2000 pentru a oferi n colaborare cu Europol o baz pentru schimbul de experien, evaluri comune i planificarea unor operaiuni comune n vederea combaterii crimei organizate. Spre deosebire de Europol, Task Force nu este o instituie cu competene juridice i o infrastructur permanent, ci un grup de coordonare de nivel nalt care se reunete cel puin o dat pe preedinie, cu prioriti schimbtoare. O alt structur de menionat n domeniul cooperrii poliieneti este Colegiul European de Poliie. Instituit printr-o decizie a Consiliului din decembrie 2000, Colegiul are sarcina de a oferi cursuri de pregtire pentru ofierii superiori nsrcinai cu aplicare legii n diferite domenii legate de combaterea infraciunilor transfrontaliere, inclusiv terorismul. n prezent, Colegiul funcioneaz numai ca o reea de instituii naionale de formare, dar n 2004 a fost instituit un secretariat permanent, la Bramshill Police Training College, lng Londra. Trebuie subliniat c toate msurile menionate n aceast seciune pstreaz intact principiul teritorialitii i controlului naional asupra aplicrii legii. Nu a existat nici un avans n direcia crerii unor competene poliieneti supranaionale.

5. PERSPECTIVE DE DEZVOLTARE PE VIITOR 5.1. Programul de la Haga Pe 4/5 noiembrie 2004, Consiliul European a aprobat un program de dezvoltare pe viitor a SLSJ, numit Programul de la Haga (documentul Consiliului 14292/04, anexa I). Acest program, care se bazeaz pe progresul fcut n perioada 1999-2004 prin punerea n aplicare a obiectivelor convenite de Consiliul European de la Tampere (vezi mai sus), definete prioritile i obiectivele pe perioada 2005-2010. Printre acestea se numr instituirea pn n 2010 a unei proceduri de azil comune i a unui statut uniform n privina azilului, crearea unui instrument financiar comun pentru sprijinirea cooperrii n privina securitii frontierelor externe pn n 2006, modernizarea operaional la
287

Capitolul 22

SIS II pn n 2007, cooperarea procedural ameliorat n privina emiterii vizelor i msuri de facilitare a expulzrii i repatrierii imigranilor ilegali. Pentru a facilita luarea deciziilor, programul prevede i trecerea la procedura de codecizie n cele mai multe domenii comunitarizate, trecere deja realizat prin decizia Consiliului din 22 decembrie 2004 menionat mai sus. Totui Programul de la Haga are i cteva deficiene majore: Printre cele mai importante se numr absena unor msuri comune mai substaniale n domeniul imigraiei ilegale i obiective mai curnd vagi cu excepia preconizatei introduceri a mandatului european de obinere a probelor n ceea ce privete naintarea recunoaterii reciproce i a armonizrii n domeniul justiiei penale.

5.2. Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa, n prezent n curs de ratificare, prevede anumite schimbri substaniale n domeniul SLSJ: n primul rnd, schimb cadrul legal al SLSJ prin eliminarea structurii actuale cu trei piloni, prin crearea unui singur set de instrumente juridice i a unei singure personaliti juridice a UE pentru aciunea extern, prin oferirea unui rol mai puternic i mai uniform al CEJ n tot domeniul JAI i prin incorporarea Cartei UE a Drepturilor Fundamentale ca parte cu deplin for juridic a Constituiei. n al doilea rnd, Constituia mrete posibilitile de aciune ale UE n domeniul azilului, imigraiei (dei mai mult n domeniul imigraiei ilegale, nu al celei legale), gestiunii integrate a frontierelor externe, dreptului penal procedural i material i prevenirii infraciunilor. O inovaie specific este dispoziia ce permite instituirea unei procuraturi europene dotate cu puteri de anchetare transfrontaliere. Totui instituirea acesteia este supus unei decizii unanime a Consiliului i mandatul su va fi limitat iniial la protecia intereselor financiare ale UE. n al treilea rnd, Constituia consolideaz cadrul instituional i decizional al SLSJ prin introducerea ca procedur legislativ standard a procedurii de codecizie cu votare prin majoritate calificat i codecizie a Parlamentului european. Totui, anumite domenii sensibile precum armonizarea dreptului penal vor rmne n afara acestei reforme, iar Comisia va trebui totui s mpart dreptul su de iniiativ cu statele membre n domeniile actuale ale celui de-al treilea "pilon". Dac noul tratat va fi ratificat ceea ce nu este sigur n acest moment, dup voturile negative din Frana (29 mai 2005) i Olanda (1 iunie 2005) acesta va ntri n mod clar capacitatea UE de a aciona n domeniile SLSJ i va consolida controlul democratic i judiciar. Totui nu va reprezenta o strpungere n direcia unei formulri i aplicri supranaionale a politicilor n domeniile eseniale JAI. Securitatea intern va rmne n cea mai mare parte o prerogativ a autoritilor naionale, dei acestea vor trebui din ce n ce mai mult s acioneze ntr-un cadru european coordonat n baza unor standarde comune minime.
288

Capitolul 22

Bibliografie Joanna Apap, Malcom Anderson, Police and Justice Cooperation and the New European Borders, Kluwer, Haga 2002; Emmanuel Barbe, Herv Boullanger, Justice et affaires intrieures dans lUnion europenne. Un espace de libert, de scurit et de justice, La documentation franaise, Paris, 2002; Valsamis Mitsilegas, Jorg Mnar, Wyn Rees, Guardian of the People? The European Union and Internal Security, Palgrave Macmillan, New York, 2003; Jorg Monar, Justice and Home Affairs, Lee Miles (editor), The European Union, Annual Review 2003/2004, Journal of Common Market Studies, vol. 38, 2004; Steve Peers, EU Justice and Home Affairs Law, Longman, Harlow 2000.

Documentele oficiale i informaiile relevante pot fi gsite la urmtoarele adrese: Consiliul, DG Justiie i Afaceri Interne: http://ue.eu.int/cms3_applications/applications/search/jaiSearch.asp?lang=EN &cmsID=495 Comisia, DG Libertate, Securitate i Justiie: http://europa.eu.int/comm/justice_home/index_en.htm Parlamentul European, Comitetul privind Libertile Civile, Justiie i Afaceri Interne: http://www.europarl.eu.int/committees/libe_home.htm Europol: http://www.europol.net/ Eurojust: http://www.eurojust.eu.int/

289

Capitolul 23

CAPITOLUL 23
PUNEREA N APLICARE A POLITICII UE N DOMENIUL JUSTIIEI I AFACERILOR INTERNE N POLONIA
Adam Dudzic*

1. INTRODUCERE n comparaie cu alte politici ale UE, justiia i afacerile interne (JAI) necesit o atenie special n procesul de punere n aplicare, care se datoreaz n principal particularitilor acestui domeniu. n primul rnd, JAI este unul din cele mai recente domenii de cooperare din cadrul UE: numai prin Tratatul de la Maastricht s-a inclus cooperarea JAI n structura Uniunii. Ulterior, Tratatul de la Amsterdam a introdus modificri masive ale cooperrii JAI, care au implicat o semnificativ incertitudine temporar cu privire la natura exact a calitii de membru UE. Tratatul de la Amsterdam a integrat n cadrul UE un corpus substanial de msuri care fuseser dezvoltate n afara UE, respectiv Acordul Schengen din 1985 i actele aferente de punere n aplicare, numite n ansamblu acquis-ul Schengen. n consecin, domeniul JAI include o gam larg de instrumente legislative provenind din primul pilon (n principal regulamente i directive) i din al treilea pilon (decizii cadru, convenii etc.). n al doilea rnd, creterea rapid a acquis-ului JAI este o alt particularitate a acestui domeniu. Acquis-ul se acumuleaz rapid, transformnd realizarea cerinelor pentru aderare ntr-o int mictoare. Tratatul de la Amsterdam (1997) a menionat pstrarea i dezvoltarea unui spaiu de libertate, securitate i justiie ca obiectiv central al tratatului i a stabilit un termen de cinci ani pentru adoptarea unei serii de msuri. Planul de Aciune de la Viena (decembrie 1998) i Consiliul European special privind JAI de la Tampere (octombrie 1999) au oferit linii directoare suplimentare pentru dezvoltarea spaiului de libertate, securitate i justiie. Atacurile teroriste de la 11 septembrie din Statele Unite au fost urmate de o cretere masiv a msurilor de lupt mpotriva terorismului i de cooperare politic i judiciar, n timp ce Consiliul European de la Sevilla (iunie 2002) a subliniat din nou preocuparea statelor membre pentru combaterea imigraiei ilegale. Pasul urmtor n dezvoltarea acquis-ului JAI a fost adoptarea Programului de la Haga i a Planului de Aciune la acel program, stabilind obiectivele UE pn n 2009 n privina spaiului de libertate, securitate i justiie. A treia particularitate n domeniul JAI este c, de la adoptarea Tratatului de la Amsterdam, aderarea la UE presupune i aderarea la cooperarea Schengen. Acest
* ef al Unitii pentru Uniunea European, Ministerul Administraiei i Internelor, Departamentul pentru Cooperare Internaional, Varovia, Polonia. 291

Capitolul 23

proces este guvernat de o procedur separat n dou etape. Un stat membru nou nu particip n ntregime la cooperarea Schengen imediat dup aderare, cum a fost i cazul Poloniei. A treia etap a nceput dup semnarea tratatului de aderare la UE i presupune o perioad de strict monitorizare a modului n care noul stat membru pune n aplicare obligaiile Schengen (aa-numitul proces de evaluare Schengen). A doua etap, ce implic participarea deplin a noului stat membru la cooperarea Schengen, n special eliminarea controalelor la frontierele interne, va intra n vigoare numai dup o decizie separat i unanim a Consiliului JAI. Participarea deplin la Sistemul de Informaii (SIS II) este prevzut numai pentru sfritul anului 2005. Totui, lund n considerare amploarea sarcinilor de punere n aplicare, este improbabil ridicarea la nceputul anului 2006 a controalelor la frontierele interne cu Polonia. Prin comparaie, alte ri (de exemplu, Italia i Grecia) au avut nevoie de pn la opt ani dup semnarea acordului de aderare la Schengen nainte de luarea deciziei de abolire a controalelor la frontierele interne. A patra particularitate care explic de ce politica JAI necesit o atenie special n procesul de punere n aplicare este vulnerabilitatea spaiului de libertate, securitate i justiie n cazul eecului anumitor state membre de a aplica pe deplin acquis-ul. n absena unei implicri substaniale a UE la punerea n aplicare a politicilor JAI, statele membre trebuie s se concentreze pe performanele sistemelor naionale ale celorlali membri n ceea ce privete aplicarea msurilor JAI. Aceast vulnerabilitate n faa unui eec individual, mpreun cu sensibilitatea ridicat a domeniilor implicate, care afecteaz profund chestiunea suveranitii, fac i mai complexe chestiunile JAI. Particularitile domeniului JAI explic i atitudinea relativ intransigent a UE fa de aceste aspecte, n cursul negocierilor de aderare. efii de stat i de guvern ai UE au anunat c monitorizarea va continua i dup semnarea tratatului de aderare. Poziia strict a UE este reflectat i de includerea n tratatul de aderare a unei clauze specifice de salvgardare referitoare la funcionarea domeniilor JAI. Pentru o perioad de pn la trei ani dup aderare, poate fi invocat o clauz de salvgardare fa de un nou stat membru care nu aplic angajamentele luate, dup o cerere motivat a unui stat membru sau la iniiativa Comisiei. Durata acestor msuri se poate extinde i dincolo de perioada de trei ani, excluznd parial sau total noul stat membru n cauz de la cooperarea JAI. Aceasta arat n mod clar lipsa de ncredere i necesitatea unor msuri de securitate din partea statelor membre UE vechi. Mai mult, ar trebui menionat c segmentul Schengen al acquis-ului JAI conine deja cteva mecanisme de salvgardare. Toate particularitile menionate mai sus au generat un proces de negociere dificil n acest domeniu, mai ales pentru o ar mare i cu particulariti, ca Polonia. 2. NEGOCIERILE I STRUCTURA DE PUNERE N APLICARE n ciuda tuturor elementelor speciale menionate mai sus, domeniului JAI nu i s-a acordat un tratament special n cursul procesului de negociere. A fost tratat ca oricare alt capitol, att de UE, ct i de Polonia. n Polonia, structura general instituit pentru procesul de negociere a fost utilizat i pentru negocierile asupra capitolului 24, JAI, aceasta fiind urmtoarea:
292

Capitolul 23

Primul ministru furniza orientarea politic a negocierilor, fiind sprijinit de Ministerul afacerilor Externe, mpreun cu Secretariatul Comitetului pentru Integrare European (UKIE) i reprezentantul plenipoteniar al guvernului pentru negocierile de aderare la UE ale Poloniei. mpreun cu persoanele menionate mai sus, primul ministru adopta deciziile de orientare a procesului de negociere. Consiliul de Minitri aproba documentele de poziie pregtite de echipa de negociere i recomandate Consiliului de Minitri de Comitetul pentru Integrare European (UKIE). Echipa de negociere era responsabil de formularea i punerea n aplicare a strategiei de negociere, inclusiv elaborarea documentelor de poziie i a altor documente necesare. Echipa de negociere era alctuit din 19 membri (negociatori). Acetia erau reprezentanii unor ministere cheie, cu rang de secretari i subsecretari de stat, numii personal de primul ministru. Reprezentantul plenipoteniar al guvernului pentru negocierile de aderare la UE ale Poloniei conducea echipa de negociere. Din punct de vedere instituional, urmtoarele instituii au fost implicate n negocieri i n procesul de ajustare la acquis n domeniul JAI: Comitetul pentru Integrare European (UKIE) Comitetul pentru Integrare European (UKIE) a fost nfiinat prin legea din 8 august 1996. Ca organ suprem al administraiei de stat, Comitetul a fost nsrcinat cu programarea i coordonarea politicii de integrare n UE a Poloniei. Comitetul pentru Integrare European era prezidat de Primul Ministru. Comitetul era compus din preedinte, secretar i minitrii afacerilor externe, administraiei i internelor, economiei, finanelor, muncii i politicii sociale, justiiei, agriculturii i dezvoltrii rurale. Negociatorul ef Decretul Consiliului de Minitri Polonez din 25 martie 1994, de numire a reprezentantului plenipoteniar al guvernului pentru negocierile de aderare la UE ale Poloniei a fost un pas n direcia stabilirii unei baze formale i instituionale pentru structura polonez de negociere. n conformitate cu acest decret, poziia reprezentantului plenipoteniar a fost ocupat de un secretar de stat n cancelaria primului ministru. Printre sarcinile reprezentantului plenipoteniar se numrau pregtirea conceptual i coordonarea procesului de negociere. O funcie foarte important a fost pregtirea Tratatului de Aderare dintre Republica Polon i statele membre ale UE i negocierea acestuia n numele guvernului. Reprezentantul plenipoteniar a fost autorizat s prezinte avize asupra proiectelor de legi i documentelor referitoare la negocierile de aderare ale Poloniei la UE. n afar de aceasta, cu acordul primului ministru, reprezentantul plenipoteniar putea prezenta Consiliului de Minitri acte juridice legate de domeniul su de activitate. Echipa de negociere Pe 27 martie 1998, primul ministru a numit echipa de negociere a aderrii Poloniei la UE, a crei sarcin primar era pregtirea i desfurarea negocierilor de aderare. Echipa era condus de preedinte, respectiv reprezentantul plenipoteniar al guvernului. Echipa era
293

Capitolul 23

alctuit din preedintele echipei i membrii acesteia cu rang de secretar sau subsecretar de stat, propui de ministere; acetia erau numii personal de primul ministru. Printre sarcinile echipei de negociere se numrau: Formularea de avize asupra rapoartelor Comisiei Europene n urma sesiunilor de analiz ncheiate, care reprezentau o evaluare a gradului de ajustare a dreptului polonez la cel european; Revizuirea propunerilor de instruciuni de negociere; Pregtirea i aprobarea proiectelor de documente de poziie ale guvernului polonez; Pregtirea i aprobarea rspunsurilor la ntrebrile UE n cadrul mandatului ce decurgea din documentele de poziie; Pregtirea acordurilor n baza instruciunilor de negociere; Coordonarea ntregului process de negociere. Ministrul Afacerilor Externe i Ministerul Afacerilor Externe Ministrul Afacerilor Externe era eful delegaiei poloneze la Conferina Interguvernamental (CIG) privind aderarea. Ministrul i Ministerul Afacerilor Externe au supravegheat i misiunile diplomatice din statele candidate i statele membre UE, ndeplinind astfel un rol cheie n coordonarea contactelor externe i organiznd reuniuni multilaterale i bilaterale n cadrul procesului de negociere i al cooperrii negociatorilor efi. Acetia au gestionat activitile de lobby i fluxul de informaii care contribuia la crearea unei imagini pozitive a negocierilor de aderare ale Poloniei. n acest sens, este necesar s subliniem i rolul reprezentanei Poloniei la UE, n Bruxelles. Instituiile guvernamentale implicate n negocierile de aderare n contextul procesului de negociere, structura de punere n aplicare joac un rol crucial. n Polonia, punerea n aplicare a acquis-ului n domeniul JAI era condus n principal de Ministerul Justiiei, Ministerul Administraiei i Internelor i instituiile subordonate, precum poliia, poliia de frontier i biroul pentru repatrieri i strini. Totui, datorit specificitii i complexitii domeniului JAI, au fost implicate multe alte instituii guvernamentale (Ministerul Finanelor, Ministerul Sntii, Ministerul Infrastructurii, Inspectorul General pentru Protecia Datelor etc.).

3. REZULTATUL NEGOCIERILOR Negocierile din domeniul JAI au avut ntr-o anumit msur o natur politic. Poziia de negociere iniial a Poloniei din octombrie 1999 era foarte simpl. Polonia pur i simplu accepta ntregul acquis JAI, cu o derogare pentru trei instrumente internaionale, care nu erau puse n aplicare nici de statele membre UE n acea perioad. La nchiderea capitolului JAI n iulie 2002, o parte relativ mic a acquis-ului JAI era considerat a fi pus n aplicare n mod satisfctor. Domeniile pregtite pentru aderare erau numai urmtoarele: reforma i structura Oficiului pentru protecia statului, a tribunalelor militare, dispoziiile privind protecia datelor personale, funcionarea
294

Capitolul 23

Inspectorului General pentru Protecia Datelor Personale, cooperarea consular, acordurile privind micul trafic de frontier, documentele de cltorie i dispoziiile referitoare la condiiile de edere n Polonia. Totui, majoritatea acquis-ului, dei ntr-o etap avansat de transpunere, nc era considerat ca nefiind pus n aplicare n mod satisfctor. Era vorba n principal de urmtoarele domenii: Planul de Aciune Schengen, n special n ceea ce privete formarea ofierilor poliiei de frontier, eliminarea treptat a recruilor, dezvoltarea i alocarea corespunztoare a echipamentelor, alocarea a 80% din personalul nou angajat la viitoarea frontier extern i realocarea treptat a 30% din personal i echipamente de la viitoarele frontiere interne la frontiera extern, angajnd cte 1325 noi ofieri de poliie de frontier pn n 2006; Reforma sistemului judiciar, n special n ceea ce privete resursele umane suficiente i angajarea de personal calificat, achiziionarea de echipamente corespunztore i moderne, accelerarea procedurilor n instan, reducerea numrului de cazuri pe rol pentru a evita ntrzierile exagerate i msuri pentru asigurarea executrii adecvate a hotrrilor judectoreti, accesul eficient la justiie, inclusiv un sistem de asisten juridic; Politica vizelor, n special n ceea ce privete noul regulament privind vizele (Regulamentul (CE) nr. 539/2001, modificat de Regulamentul (CE) nr. 2414/2001); Polonia urma s adopte dispoziiile necesare i s nfiineze structurile administrative necesare nainte de aderare, pentru a asigura o punere n aplicare efectiv dup aceasta; Frontierele externe, n special n ceea ce privete controlul efectiv al frontierelor Poloniei, inclusiv aeroporturile i porturile internaionale, prin profesioniti cu pregtire special, echipai corespunztor, cu puterea de a se ocupa de criminalitatea transfrontalier, cooperarea dintre toate autoritile naionale cu activiti n domeniul securitii frontierei, inclusiv poliia, vmile i procuratura; Migraia, n special n ceea ce privete ncheierea de acorduri de readmisie cu Federaia Rus i Belarus i elaborarea unui sistem de formare pentru personalul serviciilor poloneze din domeniul migraiei; Azil, n special n ceea ce privete msurile analitice i organizatorice pentru participarea activ la EURODAC; Cooperarea poliieneasc, n special n ceea ce privete o organizare responsabil, fiabil i complet coordonat a poliiei, cooperarea i coordonarea ntre poliie, procuratur i organele judectoreti, precum i alte agenii competente, dezvoltarea unor baze de date, recrutarea de personal pentru Biroul Central de Investigaii;
295

Capitolul 23

Alte domenii, precum combaterea crimei, corupiei, splrii banilor, terorismului i combaterea drogurilor. UE a subliniat c punerea n aplicare a msurilor practice identificate era esenial n perioada de pn la aderare. De aceea, UE a confirmat c va continua s acorde un interes considerabil progresului Poloniei att n adoptarea, ct i n aplicarea practic a acquis-ului din aceste sectoare. Mai mult, dat fiind importana i complexitatea acquisului din acest domeniu, UE a confirmat c va ntri procesul de monitorizare existent, care va continua pn la aderare, ntr-un cadru uniform i consistent, acordnd o atenie special capacitii administrative i judiciare a Poloniei de a pune n aplicare i de a asigura respectarea acquis-ului. ntrirea monitorizrii va presupune o mai mare coordonare a tuturor surselor de informaii disponibile, precum i evaluri colegiale. n acest context, Polonia a fost invitat s ofere n mod regulat informaii Comisiei, cel puin o dat la ase luni, cu privire la progresele efectuate la punerea n aplicare a acquis-ului JAI. UE a reamintit c dedic resurse semnificative pentru a sprijini pregtirile JAI n statele candidate, dat fiind prioritatea acestui domeniu. Totui UE a subliniat, ca principiu, c punerea n aplicare a acquis-ului n scopul aderrii nu putea fi condiionat de asistena financiar a UE. Monitorizarea progresului adoptrii i punerii n aplicare a acquis-ului JAI a continuat pe tot parcursul negocierilor, pn la aderare, n special n privina respectrii de ctre Polonia a calendarului legislativ planificat i a celorlalte msuri destinate s dezvolte capacitatea instituional i administrativ a tuturor autoritilor poliieneti i a sistemului judiciar. UE a subliniat c va acorda o atenie specific monitorizrii punerii n aplicare de ctre Polonia a angajamentelor sale specifice referitoare la politica vizelor a UE, politica n domeniul azilului i migraiei, recrutarea personalului poliiei de frontier, alocarea unor fonduri suficiente pentru punerea n aplicare a Planului de Aciune Schengen, strategia gestiunii integrate a frontierelor externe i reforma sistemului judiciar, construirea unor noi posturi de frontier la grania estic, impactul reorganizrii vmilor, precum i adoptarea i punerea n aplicare a strategiei naionale privind drogurile. De asemenea, a fost acordat o atenie special capacitii Poloniei de a coopera eficient cu alte state pentru a pune n aplicare acquis-ul JAI i pentru a asigura respectarea acestuia. n acest context, UE a reamintit c era esenial instituirea unui sistem judiciar independent, fiabil i eficient. UE a subliniat necesitatea ameliorrii capacitii administrative globale a Poloniei, n special n ceea ce privete politica de personal, formarea profesional, infrastructura, echipamentele i coordonarea dintre autoritile relevante. Conform UE, o evaluare final a conformitii legislaiei i politicilor Poloniei cu acquis-ul i a capacitii sale de punere n aplicare putea fi fcut numai ntro etap ulterioar a negocierilor. Decizia de a nchide capitolul JAI a fost ntr-o anumit msur politic. A presupus un mecanism clar de monitorizare care include desfurarea unor aa-numite misiuni
296

Capitolul 23

de monitorizare de evaluare colegial a UE. S-au desfurat dou asemenea misiuni n Polonia, n martie i n septembrie 2003, iar rezultatul lor a fost pozitiv.

4. PUNEREA N APLICARE PROBLEME Polonia a trebuit s pun efectiv n aplicare acquis-ul n fiecare subdomeniu JAI. Aceasta a presupus nu numai simple modificri juridice, ci i (sau poate mai ales) atingerea unor standarde de funcionare corespunztoare, personal i echipamente adecvate, formare, dezvoltarea infrastructurii, crearea unui nou cadru instituional, cooperarea interinstituional i introducerea mecanismului planificrii strategice. De asemenea, trebuie amintit c respectarea cerinelor UE n domeniul JAI a nsemnat pentru Polonia substaniale provocri financiare, socio-economice i socio-politice. Polonia a transpus acquis-ul JAI n toate subdomeniile, dar cele mai problematice par s fi fost protecia la frontier i politica vizelor. Protecia la frontier Unul din cele mai importante domenii de punere n aplicare a fost domeniul proteciei i controlului la frontier. Punerea n aplicare a acestor cerine a presupus adoptarea unor acte normative privind gestiunea frontierelor, infrastructur i faciliti corespunztore pentru desfurarea controalelor i supravegherii la frontier, desfurarea unei poliii de frontier profesioniste, formarea personalului, echipamente corespunztoare, precum i o coordonare funcional la toate nivelurile. Acele dispoziii Schengen legate direct de eliminarea controalelor la frontierele interne nu au trebuit puse n aplicare n momentul aderrii. Acestea presupun separarea fluxurilor de pasageri provenind din interiorul i exteriorul spaiului Schengen la porturile i aeroporturile internaionale i dispoziiile privind eliminarea controalelor la frontierele interne. O poliie de frontier complet profesionalizat, bine echipat i pregtit este un instrument esenial pentru realizarea eficient a sarcinilor de protecie la frontier. O caracteristic de baz a puterilor, precum i a metodelor i mijloacelor activitilor sale este caracterul de poliie. Poliia de frontier a fost nfiinat n temeiul legii din 1990 de reglementare a sarcinilor, organizrii i domeniului de competen ale acesteia. n acelai timp a fost adoptat Legea privind protecia frontierei de stat care reglementa, printre altele, definiia frontierei de stat i traseul su pe uscat i pe ap, principiile generale privind trecerea frontierei de stat i legile n vigoare la linia de frontier. Din momentul nfiinrii sale, poliia de frontier a avut ca scopuri principale: contracararea i combaterea imigraiei ilegale, detectarea contrafacerii anumitor documente, prevenirea trecerii frontierelor de ctre persoanele urmrite i indezirabile i combaterea contrabandei (narcotice, substane periculoase, inclusiv materiale radioactive i arme, vehicule, produse accizabile).
297

Capitolul 23

Situaia la frontiera de stat, n special creterea masiv a criminalitii transfrontaliere la nceputul anilor '90, a influenat n mod esenial modificrile organizatorice, juridice i logistice efectuate ncepnd cu 1991. Valuri succesive de imigrani ilegali, creterea rapid a contrabandei cu anumite bunuri i vehicule furate, precum i ameninarea n cretere a crimei organizate au creat necesitatea etanrii frontierei i modificrii metodelor i mijloacelor de organizare. Crearea unui sistem avansat de protecie la frontier a devenit un obiectiv primar. Acest sistem consta, printre altele, dintr-o infrastructur la frontier extins n mod corespunztor, echipament i armament modernizat, un sistem de selecie a cadrelor i un sistem de formare. Au fost ntreprinse urmtoarele activiti pentru a ameliora eficiena proteciei la frontier i pentru a ameliora controlul traficului de frontier: Adaptarea standardelor de protecie la frontier n faa ameninrii migraiei ilegale i altor tipuri de criminalitate transfrontalier, inclusiv ptrunderea persoanelor, obiectelor i substanelor indezirabile peste frontier; Atingerea unor standarde de control al traficului la frontier permind circulaia nerestricionat a indivizilor i obiectelor peste frontier n cadrul UE, n plus fa de utilizarea unor proceduri de control n conformitate cu reglementrile UE asupra frontierei externe; Adaptarea structurii la caracterul specific al sarcinilor, realizarea alocrii evolutive a forelor i mijloacelor n funcie de modificarea caracterului frontierei; Realizarea unor standarde de infrastructur tele-informaional care s permit utilizarea compilaiilor i bazelor de date cu o securitate corespunztoare garantat a informaiilor, n conformitate cu principiile Schengen; Efectele acestor activiti au fost urmtoarele: Pe seciunea estic a frontierei de stat au fost construite 18 noi posturi de frontier. n total, frontiera extern a UE din Polonia este protejat de 63 de posturi de frontier. Lungimea medie a segmentului protejat de fiecare post este de circa 22 km; Au fost introduse noi instrumente juridice permind, printre altele, controlul operaional i realizarea aa-numitei livrri controlate; Au fost aplicate recomandrile UE privind controlul traficului la frontier, inclusiv intrrile din Manualul Comun Schengen; Au fost definite obiectivele i orientrile politicilor privind migraia, inclusiv cele referitoare la monitorizarea efectiv a intrrilor de strini, cu controale nainte de intrare, la frontier, n cursul tranzitului, ederii i la plecare; A fost pregtit un calendar pentru procesul transformrii poliiei de frontier ntro for profesionist, n perioada 2003-2006; n 2002 a fost introdus un nou model de formare profesional a ofierilor poliiei de frontier, innd cont de integrarea serviciilor de protecie la frontier i de control al traficului de frontier;
298

Capitolul 23

A fost extins reeaua tele-informaional. De la sfritul anului 2004, toate unitile de poliie de frontier au acces la o reea extensiv i toate bazele de date sunt administrate de acest organism; Au fost realizate contacte bilaterale cu poliiile de frontier ale statelor membre; A fost realizat modernizarea echipamentelor poliiei de frontier, incluznd echipamente de transport, tehnologie specializat, armament, comunicaii, calculatoare i echipamente specializate pentru controlul traficului la frontier, vehicule cu termoviziune, camere portabile cu termoviziune, mijloace de observaie i vase.

Politica vizelor Eliminarea controalelor la frontierele interne n contextul Schengen a fcut necesar armonizarea politicii poloneze a vizelor pentru a evita turismul de viz (visa shopping) al resortisanilor unor ri tere. Aceast armonizare s-a referit n primul rnd la listele rilor ai cror resortisani au nevoie de vize de intrare (lista negativ) sau sunt exonerate de aceasta (lista pozitiv), un format uniform de viz, precum i dispoziii referitoare la emiterea vizelor i taxele aferente. Introducerea vizelor pentru cetenii din Belarus, Federaia Rus i Ucraina, iniial prevzut pentru 1 iulie 2003, a fost amnat pentru 1 octombrie 2003. n acest sens, Polonia a trebuit s in cont de contextul istoric al relaiilor cu vecinii si estici. Printre acestea se numrau: Prezena ctorva milioane de persoane de origine polonez ajunse n afara granielor Poloniei n urma celui de-al doilea rzboi mondial i a relaiilor ncordate dintre Polonia i Rusia, respectiv fosta Uniune Sovietic. Aceste persoane se identific cu naiunea polonez, aparin unor organizaii poloneze, cultiv limba i tradiiile poloneze i pstreaz un contact viu cu ara de origine. De asemenea, statul polonez se consider responsabil de soarta lor i de cultivarea legturilor lor cu Polonia; Contactele strnse ale polonezilor cu vecinii lor din Est au o tradiie secular, bazat pe rdcini istorice, culturale i lingvistice comune. Acestea i gsesc expresia practic actual n cooperarea vie n sferele social, cultural, educaional i economic, reflectnd o motenire comun i un interes amical n viaa naiunilor de cealalt parte a frontierei. Acest context general al relaiilor Poloniei cu Rusia, Belarus i Ucraina, precum i considerentele politice actuale, mresc interesul Poloniei de a realiza contacte cu aceste state i de a pstra legturi ntre comunitile locale i cetenii de ambele pri ale graniei. Conform autoritilor poloneze, introducerea vizelor turistice nu trebuie s creeze nici o barier n contactele reciproce i nu trebuie s le reduc. Aceast perspectiv este n conformitate cu principiile politicii vizelor a UE, aplicat n ntregime de Polonia. n consecin, obiectivul acordurilor ncheiate cu vecinii estici
299

Capitolul

asupra circulaiei persoanelor a fost de a respecta standardele UE, facilitnd totui oricnd era posibil circulaia persoanelor i a valorilor. n cursul negocierilor cu privire la acorduri, n conformitate cu liniile directoare politice, partea polonez a urmrit s pstreze principiul tratrii identice a tuturor partenerilor fr s aib pretenii excesive privind uurarea condiiilor de acordare a vizelor. n acelai timp, n ateptarea aderrii sale la grupul Schengen, partea polonez a adaptat anumite dispoziii Schengen, demonstrnd astfel angajamentul ferm privind punerea complet n aplicare a soluiilor europene relevante. Acordurile cu vecinii din est presupuneau n principiul necesitatea vizelor turistice. O derogare de la aceast regul este cuprins n acordul cu Ucraina, care prevede scutirea de viz pentru cetenii polonezi i emiterea gratuit a vizelor pentru cetenii ucraineni. Aceast formul a fost salutat de opinia public din ambele state. Propunerile poloneze pentru soluii similare n relaiile cu Belarus i Rusia nu au fost totui acceptate. Acordurile ncheiate au incorporat un numr de soluii, compatibile cu dreptul european i destinate s amelioreze contactele economice i sociale. Printre acestea se numrau prelucrarea accelerat a solicitrilor de vize pentru oamenii de afaceri, persoanele cu urgene familiale, membrii delegaiilor oficiale i grupurilor de lucru, precum i acordarea de vize multiple lucrtorilor feroviari, oferilor de camion i participanilor la schimburile de la nivelul autoritilor centrale i locale. O dispoziie important vizeaz emiterea gratuit a vizelor pentru tineri i persoane n vrst, profesori i elevi care iau parte la programe colare de schimb, pentru participanii la evenimente culturale, educaionale, sportive i tehnico-tiinifice organizate la diverse niveluri de cooperare, precum i pentru persoanele care viziteaz mormintele rudelor. Reglementrile adoptate elimin cerinele de viz pentru echipajele aeronavelor civile i ale vaselor, echipajele aeronavelor de salvare, diplomai (cu excepia celor delegai s lucreze pe teritoriul celuilalt stat) i persoanele crora li s-a acordat drept temporar sau permanent de edere n cealalt ar. Nu vor fi cerute vize de tranzit pentru cetenii din Belarus, Federaia Rus i Ucraina care au vize sau drept de edere n statele Schengen, nici pentru cetenii polonezi care se deplaseaz ctre ara de destinaie prin teritoriul Belarus sau al Federaiei Ruse. n ceea ce privete traficul ctre i dinspre Regiunea Kaliningrad din Federaia Rus, acordul cu Rusia ofer cetenilor polonezi i locuitorilor din Regiunea Kaliningrad vize multiple i gratuite fr obligaia prezentrii unor invitaii.

5. CONCLUZII Drumul Poloniei ctre spaiul de libertate, securitate i justiie al Europei este dificil, dar n acelai timp ncununat de succes. Polonia a trebuit s-i consolideze ntregul sistem de securitate intern, inclusiv poliia, poliia de frontier i celelalte organe similare, precum i cooperarea dintre acestea. Mai devreme sau mai trziu, Polonia ar fi realizat aceste reforme ca parte a unui proces normal ntr-o societate democratic. Totui, datorit presiunii UE n perspectiva extinderii, aceste reforme au trebuit efectuate mult mai rapid.
300

Capitolul 24

CAPITOLUL 24
PUNEREA N APLICARE A POLITICII UE N DOMENIUL JUSTIIEI I AFACERILOR INTERNE N ROMNIA
Laureniu Sebastian Lzroiu*
1. INTRODUCERE Justiia i afacerile interne a fost unul din cele mai dificile capitole n procesul negocierilor de aderare la UE. Negocierile din acest capitol au abordat chestiuni foarte sensibile, precum reforma justiiei, necesitatea de a adopta msuri puternice i eficiente mpotriva corupiei i obligaia de a securiza frontierele n vederea alinierii la acquis-ul Schengen. Romnia a reuit s nchid n mod oficial negocierile asupra capitolului 24 Justiie i afaceri interne n decembrie 2004. Romnia a transpus n ntregime legislaia i politicile UE necesare n domeniul justiiei i afacerilor interne. De asemenea, Romnia a reuit s consolideze instituiile existente i s creeze capacitatea administrativ necesar. Totui mai este necesar un efort considerabil n ceea ce privete punerea n aplicare efectiv a politicilor legate de justiie i afaceri interne. 2. PLANUL DE ACIUNE SCHENGEN Romnia are o poziie geografic strategic n contextul viitor al Uniunii Europene. n primul rnd, este situat la intersecia a dou rute majore de migraie internaional: Est-Vest i Sud-Nord. n al doilea rnd, are o lung frontier estic cu Republica Moldova i Ucraina, care va deveni o frontier extern a UE dup aderarea Romniei. Complementar fa de Planul de aciune Schengen, Romnia a adoptat Strategia Naional de Management Integrat al Frontierelor 2004-2006 i Strategia de Securizare a Frontierelor 2004-2007. n ciuda progreselor semnificative fcute n ultimii patru ani, exist nc dificulti serioase legate de punerea n aplicare efectiv, n domeniul capacitii administrative i infrastructurii. n consecin, trebuie luat o serie de msuri pentru a respecta calendarul iniial de aderare la UE al Romniei (ianuarie 2007) i pentru a evita activarea clauzei de salvgardare care poate amna aderarea pn n 2008. Trebuie acordat o atenie special urmtoarelor: Mai multe eforturi pentru mbuntirea echipamentelor i infrastructurii la viitoarea frontier extern:
* Lector la Facultatea de Sociologie, Universitatea Bucureti, Romnia; Profesor asociat, Facultatea de tiine Politice, coala Naional de Studii Politice i Administrative SNSPA, Bucureti, Romnia; Director, Centrul de Sociologie Urban i Regional CURS SA. 301

Capitolul 24

Accelerarea recrutrii a 4.483 ageni i ofieri de poliie de frontier care s ocupe posturile libere, n special la frontiera cu Ucraina, Republica Moldova i frontiera maritim, precum i ntrirea cooperrii cu state tere. 3. POLITICA VIZELOR UE n prezent, Romnia este aliniat pe deplin la lista pozitiv a vizelor. n ceea ce privete lista negativ, Romnia respect cerinele UE, cu excepia Republicii Moldova, care va fi inclus pe lista negativ la o dat apropiat aderrii, datorit relaiilor speciale pe care Romnia le are cu aceast ar. A fost deja nfiinat un sistem online pentru vize, care leag Autoritatea pentru Strini de misiunile consulare din Rusia, Ucraina, Turcia, Serbia i Egipt. Totui, regimul vizelor pentru Rusia, Turcia i Serbia nu respect n ntregime acquis-ul Schengen. Deoarece potenialul migrator al Romniei este nc ridicat (pn la 15% din populaia adult ar dori s caute de lucru n strintate), ar trebui depuse mai multe eforturi pentru a controla strict migraia ilegal i pentru a respecta criteriile de ieire pentru cetenii romni. 4. LEGISLAIA UE PRIVIND PROTECIA DATELOR Avocatul Poporului este autoritatea naional nsrcinat cu monitorizarea i controlarea activitilor de prelucrare a datelor. ntregul acquis referitor la protecia datelor a fost transpus corect, dar mai exist lipsuri importante la nivelul punerii n aplicare, n principal datorit lipsei resurselor financiare i a capacitii administrative. n acest sens, biroul Avocatului Poporului re nevoie de mai multe resurse financiare i umane pentru a funciona eficient i pentru a i se asigura independena. 5. POLITICA UE N DOMENIUL MIGRAIEI Dei Romnia nc nu este o ar de destinaie pentru fluxurile migratorii internaionale tradiionale, este o surs de migraie pentru rile occidentale mai dezvoltate. De aceea, ar trebui luate din timp msuri pentru a pregti ara pentru anii de dup aderare, cnd se ateapt un numr semnificativ de imigrani i solicitani de azil. Autoritatea pentru Strini trebuie s creeze posturi specializate, iar personalul existent ar trebui s treac printr-un proces de formare. Mai trebuie ocupate aproximativ 30% din posturile libere. Acestei instituii trebuie s i se aloce mai multe resurse financiare. Chestiunile privind migraia sunt abordate de diferite instituii cu responsabiliti diferite sau care se suprapun. Pentru viitor, ar trebui luat n considerare posibilitatea unei autoriti unice care ar putea avea un rol de conducere sau de coordonare. De asemenea, Romnia ar trebui s continue s numeasc ofieri de legtur i ataai de interne la misiunile diplomatice pentru a combate migraia ilegal. 6. POLITICA UE N DOMENIUL AZILULUI Oficiul Naional pentru Refugiai este autoritatea nsrcinat cu toate chestiunile referitoare la azil. Aceast instituie a cooperat n mod eficient cu toate ONG-urile
302

Capitolul 24

relevante i cu Agenia Naiunilor Unite pentru Refugiai (UNCHR) pentru a pune n aplicare programe n diferite domenii de recepie i integrare. nc se mai simte nevoia unor programe suplimentare pentru ntregul personal implicat n procedurile de azil i integrarea refugiailor. n trecut, perspectiva general era c Romnia este mai degrab o ar de tranzit pentru imigrani. Aceast percepie a condus la ignorarea problemelor de integrare ale imigranilor i refugiailor existeni. n consecin, trebuie acordat mai mult atenie programelor de integrare care urmresc s ncurajeze accesul la educaie al minorilor, s amelioreze calificrile refugiailor i imigranilor i s-i ajute s-i pregteasc intrarea pe piaa forei de munc, s faciliteze recunoaterea diplomelor acestora i s combat discriminarea pe piaa forei de munc i cea a locuinelor. 7. COOPERAREA POLIIENEASC I COMBATEREA CRIMEI ORGANIZATE n sistemul poliienesc din Romnia au avut loc reforme semnificative. Totui, procesul de reform este departe de a fi finalizat. Descentralizarea efectiv i delegarea responsabilitilor la nivel regional i local sunt prioriti imediate ale reformei. Recrutarea i dezvoltarea resurselor umane ar trebui s se bazeze pe promovarea prin merit i ncurajarea ofierilor de poliie de carier. De asemenea, este necesar s se ocupe aproximativ 7000 de posturi libere din forele de poliie, pentru a le ntri capacitatea. Trebuie realizate programe mai eficiente i mai scurte de formare pentru noii recrui, mai ales n cazul jandarmeriei. Dei sistemul de asigurare a ordinii publice din Romnia este dual (poliie i jandarmerie) ar trebuie luat o decizie cu privire la pstrarea ambelor instituii sau eliminarea responsabilitilor suprapuse. Cooperarea din poliie i sistemul judiciar ar trebui ameliorat, la fel i cooperarea dintre poliia naional i echivalentele acesteia din rile nvecinate. Traficul cu fiine umane este nc o problem serioas. Multe victime provin din Romnia, iar Romnia este i o ar de tranzit pentru transportarea victimelor traficului din Moldova i Ucraina. Departamentele de combatere a crimei organizate trebuie s acorde mai mult atenie acestor cazuri i s le trateze n conformitate cu standardele internaionale i legislaia naional deja adoptat i n vigoare. 8. COOPERAREA VAMAL Mai sunt necesare eforturi n ceea ce privete activitatea autoritilor vamale relevante, n special n sectorul tranzitului drogurilor. Numai de curnd autoritile vamale naionale au avut capturi semnificative de droguri la frontierele estice i sudice ale Romniei. Se resimte o nevoie stringent de cooperare ntre autoritile vamale i societile comerciale pentru combaterea traficului de droguri. Corupia vameilor este nc o problem i trebuie abordat cu mai mult dect doar msuri disciplinare mpotriva vameilor.
303

Capitolul 24

9. COMBATEREA FRAUDEI I CORUPIEI Corupia este nc o problem important, cu care Romnia se confrunt din 1990. Corupia ar putea fi una din chestiunile care pot amna aderarea Romniei la UE. ncepnd din 2002 au fost create noi instituii: Parchetul Naional Anticorupie (2002), Oficiul de Combatere a Fraudelor Comunitare care lucreaz n colaborare cu OLAF (2004) i Departamentul de Combatere a Crimei Organizate i Corupiei (2004). Totui, exist preocupri cu privire la independena total de politic a acestor instituii. n mod evident, acestea nu au reuit s-i ndeplineasc corespunztor sarcinile, n special n cazurile de corupie la nivel nalt. Strategia Naional Anticorupie a fost adoptat i auditat n 2005. Declaraiile de avere i interese ale membrilor parlamentului, oficialilor guvernamentali i funcionarilor civili au fost schimbate n 2005 pentru a promova o mai mare transparen. n esen, se poate spune c legislaia anticorupie a fost adoptat; totui nu este aplicat n mod riguros. Activitatea ar trebui s se concentreze pe corupia la nivel nalt i cazurile de funcionari corupi ar trebuie date publicitii imediat. Parchetului Naional Anticorupie ar trebui s i se aloce mai multe resurse financiare, umane i de formare, pentru a-l face s funcioneze eficient i independent de orice influen politic. De asemenea, ar trebui s existe o cretere a contientizrii publicului cu privire la consecinele corupiei la nivelurile macro i micro ale societii. 10. COOPERAREA JUDICIAR Reforma sistemului judiciar este de asemenea esenial pentru respectarea calendarului convenit pentru aderarea la UE. Doar recent au fost luate msuri semnificative pentru modificarea legilor referitoare la statutul magistrailor, organizarea sistemului judiciar i Consiliul Superior al Magistraturii. Consiliului Superior al Magistraturii ar trebui s i se acorde mai multe puteri pentru a asigura independena justiiei de interferenele politice i economice. ntririi capacitii instituionale ar trebui s i se dedice mai multe resurse financiare i programe de formare. Declaraiile de avere i interese au fost deja puse n aplicare pentru tot personalul din sistemul judiciar, dar acestea trebuie monitorizate de un organism independente. 11. CONCLUZIE Cele mai critice aspecte care nc trebuie abordate de autoritile romne pentru aderarea la UE sunt cu siguran lupta mpotriva corupiei, reforma sistemului judiciar i msurile destinate securizrii frontierei estice ale Romniei. Guvernul romn a luat cunotin de aceste semnale provenite de la UE i a alocat fonduri suplimentare instituiilor relevante care abordeaz aceste chestiuni centrale: Ministerul Justiiei i Ministerul Administraiei i Internelor. Aceste consolidri bugetare trebuie nsoite de eforturi politice concentrate pentru a accepta i sprijini toate msurile necesare din domeniul justiiei i afacerilor interne.
304

SECIUNEA 9
POLITICA DE SCHIMBURI COMERCIALE I DE DEZVOLTARE N UE

Capitolul 25

CAPITOLUL 25
POLITICA EXTERN COMERCIAL I DE DEZVOLTARE N UE
Bart Kerremans i Jan Orbie*
1. COMERUL O POLITIC COMPUS () comerul a devenit atotcuprinztor, atingnd aproape toate aspectele politicilor UE, att interne, ct i externe1 Cu aceast observaie, Martin Holland subliniaz semnificaia larg a politicii comerciale n Uniunea European. ntr-adevr, comerul atinge o gam larg de aspecte ale politicilor i societii UE. Un factor n aceast evoluie este c, pe msur ce liberalizarea comercial avanseaz, nu afecteaz numai chestiuni transfrontaliere, ci i pe cele din interiorul frontierelor. Acestea pot varia de la reglementarea produselor la norme sociale i de mediu. n mod evident, acestea din urm pot fi foarte sensibile din punct de vedere politic. ntr-adevr, deoarece politica comercial afecteaz din ce n ce mai multe chestiuni interne, aceasta este din ce n ce mai afectat de opiuni sociale fundamentale, fiind astfel nclinat s devin obiectul unor dezbateri politice intense, deseori polarizate. Acesta este contextul n care trebuie analizat politica comercial extern i de dezvoltare a UE. La prima vedere o chestiune tehnic, aceasta a fost din ce n ce mai politizat, mai ales n ultimii zece ani. n consecin, actorii politici care joac un rol central n acest domeniu trebuie s fac aceasta deseori sub constrngeri politice severe i sub controlul din ce n ce mai critic al unor grupuri sociale. Politica comercial a UE are o dimensiune autonom i una extern. Dimensiunea autonom const n remediile comerciale pe care UE le poate utiliza ca parte a ceea ce numete protecie de urgen, respectiv protecia mpotriva anumitor urgene. Se remarc trei asemenea urgene: dumpingul, subveniile i importurile cu cretere rapid. Msurile de protecie mpotriva acestora constau n msuri antidumping, msuri compensatorii i msuri de salvgardare. n plus fa de aceste remedii comerciale, preferinele acordate unilateral fac de asemenea parte din politica comercial autonom a UE. n practic, este vorba de Sistemul Generalizat de Preferine (SGP) al UE. n ceea ce privete dimensiunea extern a acesteia, accentul este pus pe aciunile UE
* Bart Kerremans, profesor asociat (Hoogleraar) de Relaii Internaionale i Politic American la Universitatea Catolic din Leuven, Belgia. Jan Andr Orbie, asistent n cercetare al Fondului de Cercetare tiinific (Flandra, Belgia), Departamentul de tiine Politice, Universitatea din Gand, Belgia. 1 Marc Holland, The European Union and the Third World, Houndmills, 2002, Palgrave, p.140. 307

Capitolul 25

ca negociator n sistemul comercial internaional. Un asemenea rol este jucat n primul rnd n contextul Organizaiei Mondiale a Comerului (OMC), unde UE a devenit un actor important. Dar dincolo de acest rol multilateral, UE este i un actor bilateral activ. Aceasta a condus la o gam larg de acorduri prefereniale bilaterale (sau interregionale). Cu aceste acorduri, UE a creat o aa-numit piramid a preferinelor n care diferite grupuri de ri beneficiaz de un acces preferenial la piaa UE, pn la nivelul accesul liber pentru o gam larg de bunuri, n primul rnd produse industriale. n acest capitol vom analiza pe scurt diversele componente importante ale politicii comerciale externe i de dezvoltare a UE. Vom ncepe cu o scurt observaie referitoare la motivele pentru care n primul rnd exist o asemenea politic. Am putea numi aceasta faeta de cerere a politicii comerciale externe i de dezvoltare. n continuare, studiem capacitatea UE de a furniza o politic comercial extern i de dezvoltare. n primul rnd, se va acorda atenie componentei juridice a acestei capaciti, respectiv dispoziiilor din tratat i modalitilor n care au fost interpretate. n al doilea rnd, se va acorda atenie modului n care procesul de negociere funcioneaz n practic. Vom vedea c pentru analizarea capacitii de a aciona trebuie studiat i impactul compensator al necesitii de a controla. A treia i ultima component a acestui capitol va consta din rezultat, faeta de ofert a politicii comerciale i de dezvoltare a UE. Vom analiza pe scurt dimensiunea multilateral, i mai precis rolul actual al UE n OMC. Ulterior, se va analiza piramida preferinelor UE i raiunea de a fi a acestei piramide. Nu n ultimul rnd, se va acorda atenie componentei de dezvoltare n politica comercial extern a UE, mai precis celei mai importante (sau mai mari) pri ale acestei componente: relaia UE cu rile ACP.

2. CEREREA DE POLITIC COMERCIAL EXTERN A UE Pot fi deosebii trei factori pentru a explica existena unei cereri de elaborare a unei politici comerciale externe a UE. Primul se refer la evoluiile interne din UE. Deoarece UE a fost creat ca o uniune vamal, era necesar furnizarea unui sistem de negociere a tarifului vamal comun cu ri tere i de elaborare a unei game de politici n aceast privin. Odat cu introducerea treptat a tarifului vamal comun, finalizat n 1968 pentru bunurile industriale i n 1970 pentru produsele agricole, UE a nceput s acioneze i ca actor internaional n aceste chestiuni. Continuarea integrrii europene a nsemnat inevitabil extinderea agendei externe a UE. Pstrarea caracterului comun al normelor interne i al ordinii juridice a UE nsemna ntr-adevr ca aceasta s poat negocia aceste chestiuni i cu ri tere. Din punct de vedere juridic, Curtea European de Justiie (CEJ) a ajuns la aceast concluzie n decizia sa n cazul ERTA (spea 22/70). n aceast decizie, CEJ a elaborat raionamentul in foro interno, in foro externo, referindu-se la un paralelism ntre domeniul de aplicare n cretere al competenei interne a UE i al reglementrilor aferente i expansiunea concomitent a activitilor externe ale UE, chiar dac n anumite condiii. ntr-adevr, dup cum s-a detaliat n decizii i avize ulterioare, competena intern poate duce la competen extern a UE numai n cazul n care aceasta din urm este necesar pentru a atinge obiectivele
308

Capitolul 25

stabilite n tratat sau pentru a salvgarda caracterul comun al acquis-ului comunitar. n aceste cazuri, competena extern a UE devine una exclusiv. Aceasta nseamn o competen nepartajat cu statele membre. Acest paralelism ntre competena intern i cea extern, i astfel ntre domeniul de aplicare al acquis-ului intern i cel al activitilor externe ale UE, reprezint totui numai o faet a problemei. Deoarece UE s-a dezvoltat din punct de vedere economic i numrul de membri a tot crescut, piaa sa a devenit un debueu foarte important pentru din ce n ce mai multe ri tere. Urmtorul tabel ofer o indicaie cu privire la dependena comercial de UE a anumitor ri.

Comer cu bunuri, n baza ponderii comerului total cu UE n totalul comerului. Cifrele sunt pentru 2003. Sursa: Comisia European, DG Comer, pagina web. Care este importana acestor cifre? Acestea indic motivul pentru care opiunile de politic intern ale UE genereaz deseori o cerere din partea unor ri tere. Acest efect de externalizare a fost un factor important n extinderea i evoluia politicii comerciale i de dezvoltare a UE. UE este ntr-adevr o pia mare (deseori predominant) pentru numeroase ri, ceea ce face ca evoluiile interne ale UE s fie un factor important pentru dezvoltarea i bunstarea material a multora dintre ele. Nu n ultimul rnd, cererea de politic comercial extern a UE este determinat de importana sa n sistemul comercial internaional n general. De fapt, dezvoltarea UE n sine a decurs n paralel dac nu chiar n relaie direct cu sistemul comercial multilateral, mai precis cu GATT i OMC. n prezent, dup cum indic urmtorul tabel, UE (msurat prin comerul su extracomunitar) furnizeaz o parte important a comerului mondial. n consecin, aceasta are o considerabil putere de pia n Organizaia Mondial a Comerului, ceea ce mrete att stimulentele, ct i presiunile externe pentru ca aceasta s elaboreze un mecanism eficient de negociere extern, precum i o politic comercial extern i de dezvoltare care respect regulile sistemului comercial multilateral. ntr-adevr, credibilitatea acestor norme multilaterale depinde n mare parte de msura n care marile puteri comerciale ca UE i SUA respect aceste reguli.

309

Capitolul 25

Ponderea n importurile i exporturile mondiale, comer cu bunuri. Sursa: Eurostat Tabelul de mai sus ofer date pentru cele 15 state membre UE vechi i pentru comerul cu bunuri. Cifrele pentru actuala UE cu 25 de membri sunt cu circa dou procente mai mari. n ceea ce privete comerul cu servicii, ponderea comerului extracomunitar n comerul mondial se ridic la 24,7%,

3. CAPACITATEA UE DE A FURNIZA COMER I DEZVOLTARE Datorit faptului c exist o cerere pentru o politic comercial extern i de dezvoltare a UE determinat de evoluiile interne ale UE, de efectul de externalizare a acestor evoluii i de puterea de pia a UE n sistemul comercial mondial, are UE capacitatea de a rspunde acestor cereri ntr-un mod efectiv i eficient? Aceast ntrebare ridic dou aspecte. n primul rnd, cadrul juridic n care UE trebuie s elaboreze aceste politici i, n al doilea rnd, modul n care funcioneaz sistemul decizional al UE n domeniul comerului,

3.1. Cadrul juridic Temeiul cadrului juridic este oferit att de personalitatea juridic a CE, ct i de dispoziiile tratatului care i acord competena de a elabora o politic comercial extern i de dezvoltare. Prima este oferit de articolul 284 TCE. Aceasta nseamn c n timp ce Comunitatea European are n mod legal capacitatea de a funciona ca persoan juridic n spaiul internaional, UE nu are aceast posibilitate. Astfel, din punct de vedere juridic, nu UE, ci CE acioneaz n domeniul comerului internaional, Temeiul competenei CE de a aciona n domeniul comerului este oferit de articolul 133 TCE. Cel referitor la dezvoltare este oferit de articolul 177 TCE, Articolul 133 TCE face parte din titlul IX al tratatului CE, respectiv titlul care abordeaz politica comercial comun a CE. Titlul IX este alctuit din patru articole. Din perspectiva relaiilor comerciale externe ale CE, articolul 133 este de departe cel mai important.
310

Capitolul 25

Dispoziii de baz privind politica comercial a CE Primul dintre aceste patru articole articolul 131 TCE pune politica comercial comun a CE n perspectiva mai larg a instituirii unei uniuni vamale ntre statele membre UE. Prin instituirea acestei uniuni, statele membre nu s-au angajat doar s elimine barierele tarifare dintre ele (dup cum se precizeaz n articolul 3 alineatul (1) litera (a) i articolul 25 TCE)2, De asemenea, s-au angajat la o politic comercial uniform i comun fa de restul lumii. Cele dou adjective sunt importante n acest context. n primul rnd s-au angajat la o politic comercial uniform, aceasta nsemnnd c politicile comerciale ale statelor membre vor fi n general armonizate cu o singur politic comercial a CE. De asemenea, s-au angajat la o politic comercial comun, respectiv c vor aciona n mod unit n relaiilor lor comerciale cu restul lumii. Ce competen are CE pentru a negocia acorduri comerciale internaionale, fie acestea bilaterale, plurilaterale sau multilaterale? Rspunsul este oferit de articolul 133 TCE. Alineatele (3)-(7) din acest articol ofer procedurile decizionale necesare atunci cnd CE dorete s ncheie asemenea acorduri i s angajeze negocieri n acest sens. De asemenea, stabilesc dimensiunile competenei exclusive a CE n aceast privin. Structura de baz a procesului decizional n conformitate cu articolul 133 const din urmtoarele componente succesive: Comisia face o recomandare Consiliului cu privire la deschiderea negocierilor; Consiliul autorizeaz Comisia s deschid negocierile; Comisia negociaz n numele CE i n strns colaborare cu un comitet al reprezentanilor statelor membre; Comisia ncheie negocierile; Consiliul decide cu privire la semnarea acordului; n final, Consiliul aprob acordul n numele CE. Aceast aprobare este echivalent cu o ratificare de ctre CE. n aceast procedur, important este posibilitatea Consiliului de a emite directive de negociere pe care Comisia trebuie s le respecte n negocierile sale cu tere ri. Consiliul nu este obligat s fac aceasta.Poate alege dac s le emit. Ceea ce Consiliul trebuie s fac nainte de a se putea deschide negocierile este s autorizeze Comisiei n acest sens. Astfel c mandatul este opional, nu obligatoriu. Acest fapt are un numr de consecine att pentru Comisie, ct i pentru statele membre, mai ales pentru comitetul special la care se refer articolul 133.Rolul acestui comitet devine mult mai important n situaiile n care Consiliul nu a adoptat nici un mandat. Vom aborda ulterior acest aspect al procesului decizional. Aici este important s menionm c acest comitet special este mai bine cunoscut sub numele de Comitetul 1333.

2 De asemenea, statele membre au acceptat interzicerea restriciilor cantitative la import i export ntre ele (vezi articolele 28, 29 i 30 TCE). 3 De fapt, Comitetul 133 se reunete lunar la nivelul titularilor si (titulaires) i sptmnal la nivelul adjuncilor. n afara de acesta, exist i urmtoarele Comitete 133 specializate: produse siderurgice, textile i servicii.

311

Capitolul 25

Competenele CE n domeniul politicii comerciale Pentru toate chestiunile comerciale care intr n competena exclusiv a CE, Consiliul decide prin majoritate calificat4. Acesta este cazul pentru autorizarea negocierilor, pentru autorizarea semnrii acordului i pentru aprobarea final (ratificarea) unui eventual acord comercial. Atunci ntrebarea este urmtoarea: ce intr n domeniul competenei comerciale exclusive a CE? Nu este deloc uor s dm un rspuns la aceast ntrebare. Iniial, articolul 133 s-a aplicat n general comerului cu bunuri. Aproape toate acordurile comerciale internaionale fuseser limitate la comerul cu bunuri, astfel c problema domeniului de aplicare a articolului 133 nu s-a materializat de la nceput5. Odat cu extinderea negocierilor n cadrul GATT la comerul cu servicii i la drepturile de proprietate intelectual n anii '80 i '90, chestiunea a cptat relevan. La sfritul ciclului de negocieri comerciale multilaterale din cadrul GATT din 1993, numit Runda Uruguay, chestiunea a aprut n sfrit. Aceasta a fost clarificat cel puin ntr-o anumit msur printr-un aviz al CEJ (avizul 1/94).Acesta nu a oprit dezbaterea, dimpotriv. Susintorii unui domeniu mai larg de aplicare n special Comisia s-au confruntat cu susintorii status quo-ului sau ai micorrii domeniului de aplicare. n consecin, n cursul a dou negocieri consecutive asupra revizuirii tratatului6, s-a pus problema domeniului de aplicare al articolului 133, ca i n cursul Conveniei i negocierilor ulterioare asupra Tratatului Constituional (2003-04). n modificrile la articolul 133 care au fost adoptate dup Avizul 1/94, s-au depus eforturi pentru a defini mai precis domeniul de aplicare al articolului 133 n ceea ce privete comerul cu servicii. n cursul acestor eforturi, este recunoscut principiul conform cruia comerul cu servicii nu poate fi exclus n principiu din domeniul de aplicare al articolului 133, acelai lucru aplicndu-se i aspectelor comerciale ale drepturilor de proprietate intelectual. Acest lucru este clarificat de modul n care este formulat alineatul 5.La prima liniu a acestui alineat se face trimitere la alineatele (1)(4) din articolul 133 care acoper comerul cu bunuri i n filosofia Avizului 1/94 pri ale comerului cu servicii i ale aspectelor comerciale ale drepturilor de proprietate intelectuale. Alineatele (1)-(4) se aplic, de asemenea, negocierii i ncheierii de acorduri n domeniile comerului cu servicii i al aspectelor comerciale ale proprietii intelectuale, n msura n care aceste acorduri nu intr sub incidena alineatelor menionate i fr a aduce atingere alineatului (6), Alineatul (6) (cf, infra) cuprinde un numr de restricii cu privire la msura n care comerul cu servicii poate fi considerat ca intrnd n competena exclusiv a CE

4 Aceasta nseamn c n UE-25 sunt necesare 231 din cele 321 voturi disponibile pentru adoptarea unei decizii, cu condiia ca cel puin 62% din populaia UE s fie reprezentat de acest vot. i mai important, dintrun punct de vedere practic totui, este minoritatea de blocare. n UE-25 sunt necesare 90 de voturi pentru a forma o asemenea minoritate. 5 O problema care totui a aprut i care a fost menionat mai sus s-a referit la instrumentele de politic comercial acoperite de articolul 133, nu la aplicarea sa material. 6 Prima a condus la Tratatul de la Amsterdam, a doua la Tratatul de la Nisa.

312

Capitolul 25

n restul alineatului (5), domeniul de aplicare a votului cu majoritate calificat este restrns n ceea ce privete comerul cu servicii i aspectele comerciale ale drepturilor de proprietate intelectual. n primul rnd, unanimitatea este necesar atunci cnd acordurile includ dispoziii pentru care este necesar unanimitatea la adoptarea normelor interne. n al doilea rnd, unanimitatea este cerut i n cazul n care aceste acorduri cuprind dispoziii referitoare la chestiuni n care CE nc nu i-a exercitat competenele conferite de tratatul CE prin adoptarea unor norme interne. Aceasta nseamn c n cazul n care acordurile internaionale cu privire la comerul cu servicii i aspectele comerciale ale proprietii intelectuale reprezint legislaia iniial asupra acestor chestiuni n CE, acestea trebuie adoptate de Consiliu n unanimitate. n plus i un pic mai ciudat ultima liniu din alineatul (5) garanteaz dreptul statelor membre () de a menine i de a ncheia acorduri cu ri tere sau organizaii internaionale, n msura n care acordurile menionate respect dreptul comunitar i celelalte acorduri internaionale n materie. Dup cum s-a indicat mai sus, alineatul (6) din articolul 133 TCE la care se face trimitere n alineatul (5) cuprinde un numr de restricii asupra msurii n care comerul cu servicii poate fi considerat ca fcnd parte din competena exclusiv a CE. n primul rnd, definete un numr de servicii care aparin competenei partajate dintre CE i statele sale membre, nu competenei exclusive a Comunitii. Acesta se refer la: Comerul cu servicii culturale i audiovizuale; Comerul cu servicii educaionale; Comerul cu servicii sociale; Comerul cu servicii referitoare la sntatea uman. n al doilea rnd, leag domeniul de aplicare al competenelor externe ale CE n domeniul comerului cu servicii i cel al aspectelor comerciale ale drepturilor de proprietate intelectual de cel al competenelor sale interne, subliniind aceasta nu numai n privina chestiunilor care pot fi abordate, ci i n ceea ce privete tipurile de msuri care pot fi adoptate. Consiliul nu poate ncheia un acord n cazul n care acesta include dispoziii care depesc competenele interne ale Comunitii, n special n cazul n care ar antrena o armonizare a legilor sau regulamentelor statelor membre ntr-un domeniu n care prezentul tratat exclude o astfel de armonizare. n al treilea rnd i n conformitate cu raionamentul Curii din Avizul 1/94 alineatul (6) afirm c negocierea i ncheierea acordurilor internaionale n domeniul transporturilor rmn sub incidena dispoziiilor titlului V i articolului 300, Titlul V din tratatul CE se refer la politica CE n domeniul transporturilor, n timp ce articolul 300 stabilete regulile pentru cazurile n care competenele interne ale CE i permit s negocieze acorduri internaionale. Nu n ultimul rnd, articolul 133 TCE cuprinde o dispoziie care permite Consiliului s-i extind domeniul de aplicare la negocieri i acorduri internaionale asupra proprietii
313

Capitolul 25

intelectuale n msura n care acestea nu fac obiectul alineatului (5), Pentru o asemenea extindere a domeniului de aplicare, este necesar unanimitatea n Consiliu. Consiliul poate decide aceasta de la caz la caz sau poate hotr extinderea domeniului de aplicare n termeni mai generali. n acest din urm caz, deciziile cu privire la negocieri i acorduri internaionale concrete acoperite de domeniul extins ar putea fi adoptate cu majoritate calificat. Dat fiind trimiterea la aspectele comerciale ale drepturilor de proprietate intelectual din alineatul (5), extinderea domeniului de aplicare prevzut n alineatul (7) ar aduce aspecte, altele dect cele comerciale, ale acestor drepturi n domeniul de aplicare a competenei externe exclusive a CE. Dup cum se poate vedea din cele de mai sus, articolul 133 este destul de complicat. La negocierea Tratatului privind instituirea unei Constituii pentru Europa s-a depus un efort autentic pentru simplificarea (sau cel puin pentru clarificarea) acestor aspecte, n articolul III-315.Totui, date fiind referendumurile din Frana i Olanda (29 mai i respectiv 1 iunie 2005), Tratatul Constituional este periclitat, cel puin n prezent, ceea ce nseamn c UE va continua s funcioneze n domeniul comerului exterior n temeiul articolului 133 TCE, orict de complicat ar fi acesta.

3.2. Procesul decizional n comerul exterior Analiznd procesul decizional al UE n domeniul comerului exterior, trebuie s acordm atenie unei tensiuni fundamentale ntre "capacitatea de a aciona" i contragreutatea "necesitii de a controla".ntr-adevr, fiecare stat membru ncearc s exercite controlul asupra politicii comerciale externe i de dezvoltare a UE i, cu ct aceast politic atinge chestiuni sensibile din societate, cu att sunt mai nclinate statele membre s-i maximizeze controlul. Dar controlul are un pre, iar acesta este o capacitate redus a UE n ansamblu. ntr-adevr, ntr-o anumit msur, s-ar putea afirma c posibilitatea fiecrui stat membru de a-i exercita controlul asupra modului n care este formulat i condus politica comercial extern a UE este invers proporional cu capacitatea UE n ansamblu de a aciona decisiv i activ n sistemul comercial internaional. Pentru a analiza aceast potenial tensiune ntre capacitate i control, trebuie s privim dincolo de cadrul juridic. n procesul decizional al UE din domeniul negocierilor comerciale externe, componenta esenial este oferit de interaciunea din cadrul triunghiului alctuit de Comisie, Consiliu i Comitetul 133 (vezi figura de mai jos).n timp ce Comisia negociaz pe plan extern (n prezena sau n absena membrilor Comitetului 133), Consiliul trebuie s aprobe rezultatul, iar membrii Comitetului 133 se presupune c controleaz Comisia n cursul procesului. Din perspectiva Comisiei, aceast interaciune triunghiular este extrem de important din raiuni de previzibilitate. Pentru Comisie este inutil s negocieze un acord comercial extern n cazul n care rezultatul nu va fi acceptat de statele membre i astfel de Consiliu. De aceea, Comisia trebuie s poat anticipa modul n care Consiliul va reaciona fa de acordurile ncheiate. i se presupune c membrii Comitetului 133 sunt utili n acest sens. Astfel, acetia trebuie s ndeplineasc anumite roluri. Ei trebuie s funcioneze ca supraveghetori care controleaz ce negociaz
314

Capitolul 25

Comisia i tipul de concesii pe care urmeaz s le fac. De asemenea, trebuie s acioneze ca un rezonator pentru Comisie, deoarece aceasta va ti felul n care vor reaciona statele membre la diferite rezultate posibile. Dar la fel de important este i faptul c acetia trebuie s acioneze ca transmitori ctre administraiile i liderii politici naionali. ntr-adevr, deoarece membrii Comitetului 133 sunt mai mult sau mai puin implicai n procesul negocierii externe, se presupune c acetia neleg raiunile din spatele concesiilor fcute. De aceea, rolul este de a explica aceste motive n ara de origine i, prin aceasta, de a reduce riscul ca guvernele naionale s resping acordul,

Luarea deciziilor n temeiul articolului 133

Gestionarea acestei relaii triunghiulare nu este uoar. Din raiuni strategice, pentru Comisie poate fi important s nu informeze complet membrii Comitetului 133 cu privire la ceea ce face ca negociator extern. Aceasta se poate ntmpla deoarece UE tinde s fie un sistem n care secretele sunt greu de pstrat. Din raiuni strategice de negociere, aceste secrete pot fi totui importante, iar aceasta poate duce la o situaie n care Comisia nu este foarte deschis n comunicarea cu membrii Comitetului 133.Un lucru este ns important. Niciodat Comisia nu poate opri complet comunicarea, deoarece are interesul ca membrii Comitetului 133 s poat atepta i anticipa rezultatul negocierilor i astfel s-i pregteasc guvernele pentru posibilele controverse politice care-l poate nsoi. Acest lucru nu este ntotdeauna uor, deoarece Comisia poate fi uneori n situaia de a mri presiunea asupra statelor membre prin confruntarea acestora cu acordurile deja ncheiate. Dar chiar atunci trebuie ca beneficiile i costurile unui rezultat s fie astfel distribuite nct s nu existe nici un stat membru care s-l resping. Acionnd astfel, CE a reuit s ncheie o gam larg de acorduri bilaterale i plurilaterale i s participe la ncheierea celor multilaterale. Acest rezultat l vom analiza n continuare.
315

Capitolul 25

4. REZULTATUL POLITICII COMERCIALE EXTERNE A UE 4.1. Metoda multilateral De la nceputul anilor '90, Uniunea European a evoluat de la starea de actor mai curnd defensiv la cea de campion al regimului multilateral OMC.UE a jucat un rol major n lansarea actualei Runde de dezvoltare de la Doha (2001), n timp ce SUA a devenit mai reticent dect n cursul rundelor anterioare (Dillon, Kennedy, Tokyo i Uruguay) de negocieri comerciale multilaterale. Pledoaria UE n favoarea unui runde OMC cuprinztoare corespunde discursului su de stpnire a globalizrii, care n esen argumenteaz c liberalizarea comercial ar trebui nsoit de reguli globale, urmnd modelul european.Dar insistena Europei asupra unui agende comerciale largi are i un obiectiv strategic, deoarece permite negociatorilor Comisiei s compenseze pierderile inevitabile din agricultur cu ctiguri n alte domenii. Acest lucru ne ndreapt spre clciul lui Ahile al poziiei Europei pe scena comercial internaional. Deoarece agricultura a devenit o parte a agendei comerciale n cursul Rundei Uruguay (1985-93), politica agricol comun (PAC) mai degrab protecionist a Europei a fost un obiectiv major pentru multe ri dezvoltate i n curs de dezvoltare. Dar chiar aici poate fi remarcat o poziie mai ofensiv i mai liberal a UE. Constrngerile bugetare interne (de exemplu, extinderea), precum i posibilitatea unor decizii OMC dup expirarea clauzei de pace (de exemplu, panelul zahr), au contribuit la aceast evoluie continu (dar lent).Mai mult, anumite elemente ale lobby-ului agricol (de exemplu, rafinriile de zahr) sunt interesate de un sistem cu o pia mai deschis. n termeni de acces la pia, Europa i-a sczut tarifele la nivelurile multilateral (OMC), bilateral i unilateral (vezi mai jos cu privire la acordurilor bilaterale de liber schimb i cele de tip Orice, cu excepia armelor).n aa-numitul pachet din iulie (2004) al Rundei de Dezvoltare de la Doha, Uniunea a convenit n sfrit s elimine toate subveniile la export, totui fr s specifice un calendar. n viitor, pot fi anticipate friciuni comerciale majore n domeniul subveniilor interne (caseta verde).Aici Uniunea argumenteaz cu putere c natura multifuncional a sectorului su agricol (dezvoltare rural, securitate alimentare, bunstare animal,,,) justific finanarea UE, dei muli ar putea observa c decuplarea nc nu s-a materializat i c subveniile interne continu s distorsioneze producia agricol. Dei agricultura rmne cea mai dificil chestiune internaional a Uniunii, aceasta are un interes major n negocierile privind serviciile din cadrul Acordului General pentru Comerul cu Servicii (GATS).n prezent, UE este deja cel mai mare exportator i importator mondial de servicii.Solicitrile i ofertele Uniunii n cursul negocierilor GATS includ serviciile de telecomunicaii, financiare, de transport, turistice, juridice, energetice i de mediu. Dup ce propunerile Comisiei au ajuns la cunotina publicului n 2003, chestiunea politizndu-se foarte mult, UE a exclus mai explicit negocierile cu privire la serviciile publice (educaie, sntate i servicii audiovizuale) i a subliniat excepiile i avantajele pentru rile n curs de dezvoltare. Agricultura i serviciile fcnd parte din programul incorporat dup Runda Uruguay, Uniunea a ncercat s aduc la masa negocierilor OMC cteva chestiuni noi i legate de
316

Capitolul 25

comer. Printre acestea se numr aa-numitele chestiuni Singapore referitoare la investiii, concuren, achiziii publice i facilitarea schimburilor. Confruntat cu opoziia prelungit a rilor n curs de dezvoltare i reticena SUA, n final Uniunea a convenit s elimine primele trei chestiuni de pe Agenda de la Doha. O imagine similar poate fi prezentat pentru ideea unei clauze sociale, dei ideea de a discuta standarde internaionale de munc n cadrul regimului comercial OMC a aprut mai puin proeminent pe lista de prioriti a Europei, n comparaie cu chestiunile Singapore.Argumentul UE de a aborda preocuprile de mediu n cadrul OMC a dus numai la intenii generale de a analiza relaia dintre regulile OMC existente i obligaiile comerciale specifice stabilite n acorduri multilaterale de mediu. n sfrit, discursul european referitor la comerul internaional se concentreaz n mod explicit pe beneficiile rilor n curs de dezvoltare. Acest rol de mediator ntre Nord i Sud funcioneaz bine mai ales n domenii care afecteaz n principal interesele economice ale SUA, precum disputele foarte politizate asupra TRIPS (licenierea obligatorie pentru medicamentele generice) i bumbacului (dumping datorit subveniilor americane).De asemenea, UE subliniaz avantajele ofertelor (de exemplu, circulaie temporar pentru furnizorii de servicii informatice din India) i cererilor sale GATS (cum ar fi serviciile turistice europene n Egipt), precum i importana tratamentului special i difereniat.De asemenea ar trebui menionat c, de exemplu n negocierile agricole, existe conflicte de interese ntre rile n curs de dezvoltare mai mari i orientate spre export (rile G20, precum Brazilia, Tailanda, Argentina, Africa de Sud, China) i cele mai vulnerabile ri n curs de dezvoltare. Cele mai multe ri ACP aparin celei de-a doua categorii. mpreun cu statele nemembre din vecintatea apropiat, aceste foste colonii obinuiau s apar n vrful piramidei prefereniale europene de relaii comerciale bilateral. 4.2. Metoda bilateral n ultimii cincizeci de ani, Europa a stabilit o reea complex de aranjamente comerciale bilaterale i prefereniale.Rspunsurile ad-hoc i pariale la consideraiile istorice, strategice i de politic extern, n combinaie cu externalizrile extinderilor succesive, au dus la aa-numitul bol de spaghete al relaiilor comerciale ale UE. Pn n anii '90 i contrar perspectivei multilaterale americane, politica comercial european era orientat n principal ctre relaii prefereniale cu grupul ACP (regimul Lom) i cu rile nvecinate (integrare european intern, AELS/SEE, acorduri cu rile din Maghreb/Mashrek).Datorit tratamentului preferenial acordat acestor periferii, precum i datorit unei mai mari integrri n interiorul centrului european, angajamentul Europei fa de liberalizarea comercial multilateral putea fi pus sub semnul ntrebrii. Totui, la sfritul anilor '90, a devenit clar c temerile legate de o Fortrea Europa protecionist erau exagerate. Dimpotriv, UE s-a dovedit a fi un susintor major al continurii liberalizrii n cadrul OMC. n plus, schema european de relaii comerciale bilaterale este din ce n ce mai mult (re)structurat n conformitate cu cerinele articolului XXIV OMC privind acordurile de liber schimb. Trecerea la acorduri care stabilesc o liberalizare reciproc a esenialului comerului se manifest foarte clar n Acordul de la Cotonou (2000) cu rile ACP. Spre
317

Capitolul 25

deosebire de regimul nereciproc de la Lom, acest acord va institui acorduri de liber schimb (aa-numitele acorduri de parteneriat economic APE) ntre UE, pe de o parte, i ase regiuni ACP, pe de alt parte. Numai rile cel mai puin dezvoltate continu s primeasc acces unilateral (nereciproc) la piaa european n cadrul iniiativei "Orice, cu excepia armelor7.De asemenea, Uniunea European este angajat n acorduri de liber schimb cu rile din Maghreb i Mashrek, precum i cu ri n curs de dezvoltare ca Mexic, Chile, Africa de Sud i (n viitorul apropiat) Mercosur i Consiliul de Cooperare al Golfului. Acest activism n privina zonelor de liber schimb ilustreaz concurena cu alii (n special cu SUA) pentru accesul la piee de importan strategic. Este important c noile aranjamente comerciale ale Europei pot fi considerate acorduri OMC+.Multe aspecte pe care Uniunea ncearc s le introduc la nivelul multilateral al OMC (de exemplu, chestiunile Singapore, accesul la servicii) sunt abordate n aceste acorduri bilaterale de liber schimb. Dar i aici insistena Europei pentru un pachet cuprinztor (inclusiv dialog politic i cooperare n alte domenii dect comerul) ar trebui s compenseze concesiile din domeniul agriculturii. De asemenea, reflect procesul eroziunii tarifare i importana n cretere a chestiunilor interne n defavoarea celor transfrontaliere. Aceste chestiuni interne sunt proeminente n relaiile bilaterale ale Europei cu alte ri industrializate, precum SUA, Canada i Japonia. Dei n ceea ce privete tarifele, aceste ri care beneficiaz de clauza naiunii celei mai favorizate (MFN) se gsesc la baza piramidei prefereniale a Europei, fr ndoial sunt cei mai importani parteneri comerciali ai Uniunii. Acordurile de recunoatere reciproc dintre UE i alte ri OCDE atrag o alt form de integrare economic dect negocierile tarifare tradiionale.Acest lucru este adevrat pentru Acordul veterinar i Acordul privind politica n domeniul concurenei dintre UE i SUA. Aceast relaie comercial transatlantic se caracterizeaz n special printr-o interdependen economic puternic. Din aceast perspectiv, conflictele comerciale UE-SUA reflect nivelul lor ridicat de integrare reciproc i nu dezacorduri fundamentale cu privire la coninutul regimului comercial internaional. n afara componentei comerciale, acordurile bilaterale ale UE conin i elemente mai generale de politic extern referitoare la dialogul politic (inclusiv clauze privind drepturile omului), cooperarea pentru dezvoltare (asisten financiar i mprumuturi) i cooperarea ntr-un domeniu larg din alte zone (inclusiv justiie i afaceri interne).O caracteristic distinctiv a acordurilor bilaterale ale Europei (precum APE, Consiliul de Cooperare al Golfului i negocierile Mercosur) este accentul pus pe integrarea regional dintre partenerii si comerciali. De asemenea, acorduri bilaterale recente au fost inspirate de preocupri de stabilizare, de exemplu acordurile de stabilizare i asociere (ASA) cu rile din vestul Balcanilor i acordurile de asociere euro-mediteraneene (AAEM).De fapt, i procesul de extindere, determinnd ridicarea brusc a rilor din Europa Central i de Est de la baza la vrful piramidei preferinelor, ilustreaz obiectivele de stabilizare ale politicii externe a UE.
7 Acord prin care UE accept un tarif zero pentru toate produsele de export originare din rile cel mai puin dezvoltate, cu excepia armelor.

318

Capitolul 25

5. POLITICA DE DEZVOLTARE A UE 5.1. De la dezvoltare prin comer... Politica de dezvoltare a Europei a evoluat n principal n contextul politicii sale comerciale, n cursul anilor '70, UE s-a aflat n fruntea a dou iniiative comerciale majore orientate ctre Sud. Din 1975, acordul de la Lom a instituit un cuprinztor pachet de comer i ajutor care, n plus fa de accesul nereciproc la pia, a inclus mecanisme de asigurare a stabilizrii exporturilor (Stabex/Sysmin) i acorduri privind produsele primare (cf, protocoalele privind bananele i zahrul).Fondul European de Dezvoltare (FED) negociat la nivel interguvernamental ofer n mod specific bugete de ajutoare pentru rile ACP. n al doilea rnd, Comunitatea a fost prima care a aplicat un Sistem Generalizat de Preferine (SGP), acordnd acces unilateral la pia tuturor rilor n curs de dezvoltare, ncepnd cu 1971. Acordul de la Cotonou i actualele negocieri APE au nc o larg orientare spre dezvoltare, chiar dac cele mai intervenioniste rmie ale predecesorului su de la Lom au disprut. Relaia UE-ACP este de asemenea caracterizat de un accent din ce n ce mai ridicat pe drepturile omului, democraie i bun guvernare. O evoluie similar poate fi observat n regimul SGP al Europei, cu reduceri tarifare suplimentare pentru rile care ndeplinesc anumite criterii privind mediul i drepturile lucrtorilor sau pentru ri care combat producia i traficul de droguri. n timp ce primele acorduri au fost prea puin aplicate, regimul referitor la droguri a fost gsit ilegal de un panel OMC n 2003.Rmne de vzut dac noul SGP propus de Europa, mpreun cu un regim de dezvoltare durabil i bun guvernan, recompensnd rile vulnerabile care respect 23 de convenii privind drepturile omului, buna guvernan i mediul, va avea mai mult succes, 5.2. ... spre o politic UE de dezvoltare? n timp ce traseul comercial i-a permis de la nceput Comunitii s desfoare o politic de dezvoltare orientat ctre Sud, a trebuit s ateptam pn la Tratatul de la Maastricht ca politica de dezvoltare n sens strict" s devin un domeniu autonom n primul pilon. n plus, dei se aplic procedura de codecizie, dezvoltarea este doar o competen partajat ntre Comunitate, pe de o parte, i statele membre, pe de alt parte (vezi titlul XX /articolele 177-181 din Tratatul de la Nisa). Aceasta ne aduce la un prim clivaj, respectiv dezbaterea privind nivelul integrrii UE. Dei tratatul afirm c politica UE de dezvoltare ar trebui s fie complementar politicilor urmrite de statele membre", o critic obinuit este c cele dou niveluri uneori se concureaz, n loc s colaboreze. Insatisfacia fa de valoarea adugat a nivelului UE le-a determinat pe unele state membre, precum Marea Britanie, s argumenteze n favoarea unei renaionalizri a politicii de dezvoltare a Europei. n orice caz, este evident c dezvoltarea este nc n general considerat o continuare a politicii externe tradiionale a statelor membre. Dar, dei ncercrile de a europeniza acest domeniu de politic extern au avut numai rezultate limitate, n prezent UE joac un rol mai mare n campania internaional pentru promovarea Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului (ODM) ale ONU.
319

Capitolul 25

ncercrile de a coordona i mri bugetele de asisten oficial pentru dezvoltare (AOD) la nivelul UE au avut un succes relativ, dei media colectiv a Europei de 0,39% AOD/PIB, departe de obiectivul de 0,7%.Statele membre au convenit recent s ating o medie de 0,56% pn n 2010. Dezacordurile cu privire la rolul Comunitii fa de cel al statelor membre sunt legate i de un al doilea clivaj politic, respectiv cu privire la obiectivele politicii de dezvoltare a UE.Tratatul ofer o descriere larg, prin enumerare, subliniind dezvoltarea durabil, integrarea n economia mondial, reducerea srciei, democraia i drepturile omului. Documentele recente i discursul UE pun accentul pe eradicarea srciei i promovarea ODM. Conform cerinei de consisten, aceste obiective ar trebui de asemenea luate n considerare n alte domenii UE de formulare a politicilor care afecteaz rile n curs de dezvoltare. n practic, totui, exist anumite temeri c aceste obiective de dezvoltare pot fi subordonate altor obiective de politic, de exemplu n agricultur (subvenii pentru fermierii UE i dumping pe pieele din lumea a treia) sau activitilor generale de politic extern ale Europei (reorientarea fluxurilor de ajutoare de la rile cele mai srace la statele aderente sau partenerii strategici). ncepnd cu 2001, EuropeAid este responsabil de punerea n aplicare a instrumentelor de ajutor extern ale Comisiei, n timp ce ECHO (Oficiul de Ajutor Umanitar) a furnizat asisten de urgen victimelor dezastrelor naturale i conflictelor armate, ncepnd cu 1992.ECHO finaneaz i coordoneaz operaiunile umanitare, bazndu-se pe organizaii neguvernamentale pentru punerea n aplicare. Bibliografie Holland, Marc, The European Union and the Third World, Houndmills, 2002, Palgrave, Documentele oficiale i informaiile relevante pot fi gsite la urmtoarele adrese: Comisia European, DG Comer: http://europa.eu.int/comm/trade/index_en,htm Comisia European, DG Dezvoltare: http://europa.eu.int/comm/development/index_en,htm ECHO: http://europa.eu.int/comm/echo/ EuropeAid: http://europa.eu.int/comm/europeaid/index_en,htm Centrul Internaional pentru Comer i Dezvoltare Durabil: http://www.ictsd.org/ Organizaia Mondial a Comerului (n special analizele politicilor comerciale Trade Policy Reviews): www.wto.org OCDE, DAC: www.oecd.org/dac
320

Capitolul 26

CAPITOLUL 26
PUNEREA N APLICARE A POLITICII UE COMERCIALE I DE DEZVOLTARE EXPERIENA POLONIEI
Sebastian Barkowski*
1. INTRODUCERE Pe 1 mai 2004 Polonia s-a alturat UE, mpreun cu alte nou ri europene. n ziua aderrii, peste 80% din comerul exterior polonez se desfura cu societi din UE-15 sau din alte state aderente. Este evident c reglementrile privind piaa intern, iar apoi msurile de politic comercial i de dezvoltare sunt de o importan major pentru economia Poloniei. n ciuda acestui evident fenomen statistic, rolul comerului exterior al UE pentru Polonia nu poate fi subestimat. Utilizarea responsabil a instrumentelor oferite statelor membre UE de politicile comercial i de dezvoltare poate duce n mod clar la mrirea competitivitii companiilor lor. Acestea le pot proteja de activiti economice inechitabile ale unor tere ri i pot promova un acces mai bun la pieele acestora. Totui, pentru a profita pe deplin de aceste posibiliti, statele membre UE (mai precis, administraiile centrale ale acestora) trebuie s tie ce sectoare economice ale rilor tere pot fi influenate cnd utilizeaz msuri comerciale i de dezvoltare UE i cum se pot folosi aceste msuri. Obiectivul acestei lucrri este de a prezenta principalele probleme cu care s-a confruntat Polonia n perioada negocierilor de aderare la UE i ca observator activ n perioada de preaderare, precum i problemele cu care se confrunt n prezent ca stat membru novice al UE de la 1 mai 20041.

2. NEGOCIERILE CU UE N CAPITOLUL RELAII EXTERNE n cursul negocierilor de aderare, aspectele de comer i dezvoltare au fost incluse n al 26-lea capitol de negociere intitulat Relaii externe. Poziia de negociere a Poloniei n acest domeniu a fost adoptat de Consiliul de Minitri pe 10 decembrie 1998 (i modificat ulterior pe 6 februarie 2001). Polonia a acceptat n ntregime i s-a declarat pregtit s pun n aplicare acquis-ul n acest domeniu ncepnd cu data aderrii (stabilit iniial la 31 decembrie 2002). Aceasta nseamn c nu au fost cerute perioade

* Expert principal, eful echipei Departamentului Politicii de Integrare din Biroul Comitetului pentru Integrare European, Varovia, Polonia. Lucrarea prezint opiniile personale ale autorului. 1 Nu s-au fcut trimiteri directe la acte juridice ale UE. Acestea se pot gsi la: http://europa.eu.int/comm/trade/issues/sectoral/index_en.htm 321

Capitolul 26

de tranziie. Polonia a subliniat numai trei aa-numite probleme tehnice: Lista angajamentelor GATS; Integrarea listei Acordului OMC privind textilele i articolele de mbrcminte (ATC); Contingentul de import la textile i articole de mbrcminte. Motivul accenturii acestor domenii specifice era de natur pur economic i practic. Relaiile de export i import ale Poloniei n domeniile menionate mai sus difereau mult de cele ale statelor membre UE-15. Introducerea lor imediat ar fi putut avea efecte negative asupra agenilor economici polonezi. Totui, datorit unor circumstane externe, aceste probleme tehnice au disprut. Consolidarea angajamentelor GATS a fost amnat n general. Comisia efectueaz de-abia acum consolidarea (la jumtatea anului 2005) pentru ntreaga UE-25. n ceea ce privete textilele i articolele de mbrcminte (att ATC, ct i contingentul de import), problema Poloniei era legat n primul rnd de data planificat pentru aderare, 1 ianuarie 2003. Pe la jumtatea anului 2002, data aderrii a fost amnat pentru 1 mai 2004. n plus, s-a programat ca la 1 ianuarie 2005 ntregul sistem OMC de gestionare a comerului cu textile i articole de mbrcminte s fie transformat ntr-un sistem simplu, similar celui aplicabil altor produse industriale. n consecin, s-a convenit c nu era necesar s se modifice substanial regimul de import al UE pentru numai 7 luni2. n domeniul relaiilor comerciale externe, principalele cerine din timpul negocierilor de aderare au provenit de la UE. Comisia a subliniat cteva zone cheie care erau supravegheate ndeaproape, n special prin rapoarte de monitorizare anuale: Renegocierea sau renunarea la acorduri comerciale internaionale (att prefereniale, ct i tip MFN). Polonia a renunat la (sau, ca n cazul CEFTA, s-a retras din) aproximativ 120 de acorduri. Au fost lansate renegocieri n cazul unui singur acord comercial, Tratatul de prietenie, comer i navigaie cu Japonia, dar acestea nc nu s-au finalizat3; Renegocierea sau renunarea la acorduri de investiii internaionale. Polonia nu a renunat la nici un astfel de acord, datorit faptului c acorduri similare (tip OCDE) au fost ncheiate de majoritatea statelor membre UE-15. Deoarece aspectele referitoare la investiiile strine in de competenele partajate ale Comunitii i statelor membre, Polonia (mpreun cu alte state membre) ateapt o abordare comun a Comisiei n acest domeniu. Dou acorduri ncheiate de Polonia (Tratatul bilateral de investiii cu SUA i Acordul de protecie a investiiilor strine cu Canada) au fost supuse renegocierii. Acordul cu SUA a fost modificat cu succes. Negocierile cu Canada sunt nc n curs de desfurare;
2 De fapt, unele contingente de import UE i sistemul UE de licene de import au fost uor modificate pentru a pstra importurile tradiionale ale firmelor poloneze. 3 n cazul Tratatului de prietenie, comer i navigaie cu Japonia (ca i n cazul Tratatului bilateral de investiii cu SUA i al Acordului de protecie a investiiilor strine cu Canada), negocierile au fost desfurat de Comisia European la cererea i n numele tuturor statelor aderente i candidate care erau semnatare ale unor tratate similare cu aceste pri.

322

Capitolul 26

Aderarea la OMC i Acordul privind achiziiile publice (AAC). La nceputul negocierilor de aderare la UE, Comisia a insistat asupra aderrii rapide a Poloniei la AAC, fornd astfel ajustarea rapid a reglementrilor privind achiziiile publice la standardele internaionale (similare celor din UE) i asigurnd deschiderea pieei de achiziii a guvernului polonez pentru companiile din UE i ali membri AAC. Politica Poloniei n domeniul achiziiilor publice era de a ine ct se poate de mult piaa nchis pentru concurenii externi (n cazul UE, pn la sfritul perioadei de 10 ani prevzut n Acordul European, respectiv pn la sfritul lunii februarie 2004). Aderarea la AAC a fost amnat la rndul su i a devenit efectiv numai dup aderarea la UE4; Msuri de aprare comercial. Pentru a se pregti de aderare, Polonia a declarat c va stabili deja din perioada de preaderare un sistem de aprare comercial (cuprinznd reguli, dar nu i msuri individuale) similar celui din UE. Acest lucru s-a realizat prin intermediul legilor adoptate n 20015. n privina msurilor individuale, toate msurile impuse de Polonia au fost eliminate n data aderrii. Toate msurile impuse de UE erau aplicabile de la data aderrii i asupra importurilor Poloniei6, cu excepia celor impuse asupra importurilor din Polonia, care au fost abolite datorit aderrii7. n cazul anumitor msuri UE de aprare comercial afectnd importul de bunuri eseniale pentru Polonia i a cror import nu era limitat n perioada de preaderare (de exemplu, componeni de ngrminte agricole importai din Rusia i Ucraina), au fost adoptate msuri tranzitorii specifice. Negocierile cu privire la aceste msuri s-au desfurat n sptmnile anterioare aderrii i au continuat chiar dup data aderrii; Articolele i tehnologiile cu dubl utilizare. n general, sistemul de control al exporturilor de bunuri i tehnologii cu utilizare att civil, ct i militar, a fost aliniat nc dinaintea aderrii (n 2000). Totui, pn n ultima zi au rmas cteva discrepane minore n privina listei acestor articole i tehnologii. Numai n ziua aderrii a intrat n vigoare n Polonia Regulamentul Consiliului care stabilea aceast list. Alte dou chestiuni au fost prezente n aproape toate rapoartele de monitorizare ale Comisiei, subliniind importana acestora pentru UE i o pregtire destul de bun a Poloniei. Acestea erau sistemul creditelor de export8 i coerena ansamblului politicii Poloniei fa de UE n interiorul forumului OMC.
4 Deoarece dispoziiile AAC cad n competena unic a Comunitii, Comisia a realizat toate ajustrile necesare; de fapt, dispoziiile privind achiziiile publice din tratatele de aderare cu cei zece membri noi au fost introduse (cu mici schimbri) pe listele angajamentelor AAC ale Comunitii Europene. 5 Sistemul de aprare comercial al UE se bazeaz pe regulamente cu aplicare direct, aceasta nsemnnd c toate reglementrile statelor aderente din acest domeniu trebuiau eliminate cel mai trziu la data aderrii. 6 Datorit faptului c msurile UE sunt impuse asupra importurilor care intr pe piaa intern i fiindc toate noile state membre fac parte in piaa intern ncepnd cu 1 mai 2004. 7 n urma acordului verbal dintre Polonia i UE de la mijlocul anului 2003, UE nu a mai lansat noi investigaii mpotriva Poloniei n cursul ultimului an nainte de aderare. 8 Sistemul creditelor de export este singurul element din domeniul comerului exterior i dezvoltrii din UE care se bazeaz pe directive, nu pe regulamente. 323

Capitolul 26

3. PROBLEME DE POLITIC COMERCIAL EXTERN APRUTE N POLONIA DUP ADERAREA SA LA UE Dei negocierile de aderare n capitolul Relaii externe au mers destul de fluent i fr obstacole majore, unele probleme au aprut la scurt timp de la aderare. n mod ideal, aceste probleme ar fi trebuit rezolvate n perioada de preaderare. Totui n acea perioad nu fuseser identificate de Polonia ca fiind o problem. Au fost afectate urmtoarele domenii: Adoptarea Tarifului Vamal Comun. Polonia nu a solicitat schimbri n aceast privin i nu a efectuat ajustri, aceasta nsemnnd c la 1 mai 2004 tariful vamal mediu aplicabil la importurile de bunuri din ri tere a sczut cu aproximativ dou treimi. Totui, tarifele pentru anumite bunuri, destul de importante pentru economia polonez (ca i pentru cea a altor noi state membre), au crescut. n principal, a fost vorba de trei produse: semifabricate din aluminiu9, banane i orez. Polonia i pusese sperana n compensaiile (n principal scderea tarifelor) pe care UE trebuie s le acorde conform regulilor GATT. Totui Comisia nu a dorit s acorde aceste compensaii.; n cazul aluminiului, cele mai multe companii din UE nu sunt interesate de importurile ieftine de semifabricate de la vecinii estici ai UE (o surs tradiional de importuri pentru Polonia), deoarece acestea fie import aluminiu brut, fie semifabricate din zona de liber-schimb AELS (n special Norvegia); n cazul orezului, tarifele vamale ridicate ale UE sunt legate de organizarea intern a pieei, sprijinind productorii interni (n principal din Italia); n cazul bananelor, regimul actual de import al UE, bazat pe diverse contingente de import i aa-numii importatori tradiionali i netradiionali, este organizat pentru a sprijini productorii ACP, nu exportatorii din zona dolarului a Americii Latine, care sunt principalii furnizori ai pieei poloneze. Acest sistem urmeaz a fi schimbat n 2006, dar negocierile cu privire la nivelul tarifului vamal sunt nc n desfurare10; Sistemul generalizat de preferine (SGP). SGP constituie cadrul aspectului comercial ale politicii de dezvoltare a UE. n cursul negocierilor de aderare, Polonia a declarat c se va alinia treptat la sistem, n special n ceea ce privete preferinele pentru rile cel mai puin dezvoltate. Alinierea deplin a fost atins numai n momentul aderrii, cnd Regulament SGP a intrat n vigoare n Polonia. Totui, ceea ce este mult mai important pentru toate noile state membre UE se refer la schimbrile din SGP al UE nsui, reflectnd nivelul de dezvoltare diferit
9 Semifabricatele din aluminiu sunt de fapt singurul exemplu de semifabricate pentru care Tariful Vamal Comun prevede tarife mai ridicate dect pentru materia prim. 10 De fapt, Polonia a accentuat regimul de import al bananelor ca alt problem tehnic (n addendumul la poziiile de negociere din capitolele Agricultur i Relaii externe), dar acesta a fost abordat numai din punctul de vedere al importatorilor tradiionali vs. netradiionali.

324

Capitolul 26

al UE-15 n comparaie cu UE-25. Aceste schimbri nu au fost solicitate nainte de aderare. n consecin, sistemul a rmas neschimbat n forma conceput de fosta UE-15. Nu au fost solicitate schimbri dup 1 mai 2004, n principal datorit faptului c SGP actual urmeaz a fi nlocuit de la mijlocul lui 2005, iar lucrrile privind noul sistem au nceput deja n vara anului 2004; Aderarea la acordurile internaionale ncheiate de UE i statele membre ale acesteia (acorduri mixte). n conformitate cu tratatul de aderare, Polonia trebuia s adere la toate aceste acorduri prin intermediul unor protocoale adiionale care urmau a fi negociate de Comisie n numele tuturor statelor membre curente i aderente. Pn la intrarea n vigoare a acestor protocoale, acordurile urmeaz a fi aplicate de noile state membre n mod provizoriu. n ceea ce privete dispoziiile politice ale acordurilor, acestea nu necesitat schimbri substaniale. Totui, dispoziiile referitoare la comer (n special cele stabilind preferine bilaterale) au fost subiectul unor negocieri. n majoritatea cazurilor, negocierile s-au desfurat i ncheiat nainte de aderarea oficial a noilor state membre UE, cnd acestea erau numai observatori activi (nsemnnd c nu aveau puterea real de a influena procesul i doar nvau cum s se poarte n sistemul decizional al UE). n consecin, cteva dispoziii ale protocoalelor nu corespund prioritilor Poloniei, n special n ceea ce privete produsele agricole sensibile11; Aderarea la acordurile comerciale internaionale ncheiate de UE. Acestea sunt acorduri care reglementeaz comerul de produse siderurgice cu anumite state din CSI. Aceste acorduri sunt de competena exclusiv a Comunitii i nu au fost necesare ajustri juridice n urma aderrii. Totui, deoarece importul de produse siderurgice de la vecinii estici ai UE este de mare importan pentru economia polonez, extinderea contingentelor prevzute n acorduri a fost esenial. Ajustrile necesare s-au realizat n primele luni de la aderare, pentru a evita o distorsionare a produciei siderurgice a Poloniei. innd cont de evoluiile din cursul procesului de negociere i de perioada n care Polonia a avut statutul de observator activ, s-a dovedit c aspectele care iniial au fost considerate problematice nainte de aderare nu s-au dovedit a fi cele mai dificile. De fapt, cele mai complicate probleme au nceput s apar dup aderare.

11 Singura excepie n acest caz a fost constituit de negocierile cu privire la extinderea SEE. Acestea nu au fost realizate numai de Comisie, ci n prezena tuturor rilor aderente i a celor trei state AELS-SEE. Deoarece SEE doar extinde piaa intern, negocierile reale s-au ocupat numai de taxele vamale asupra anumitor produse agricole i piscicole i de valoarea instrumentelor financiare furnizate noilor state membre UE. 325

Capitolul 27

CAPITOLUL 27
TRANSPUNEREA I PUNEREA N APLICARE A POLITICII COMERCIALE I DE DEZVOLTARE A UE COSTURI I BENEFICII PENTRU ROMNIA
Florin Bonciu*
1. INTRODUCERE Integrarea Romniei ntr-un spaiu economic precum cel al Uniunii Europene, n special adoptarea i punerea n aplicare a politicii comerciale i de dezvoltare a UE, presupune anumite costuri i beneficii. n mod normal, beneficiile ar trebui s fie mai mari dect costurile, dar un astfel de calcul se bazeaz pe probabiliti i circumstane ce se pot schimba n timp. n principiu, n domeniul politicii comerciale, UE a fcut tot ce s-a putut pentru a maximiza oportunitile create pentru Romnia ca ar aderent prin dispoziii precum reducerea asimetric i eliminarea taxelor vamale. Dar valorificarea acestor oportuniti a depins n ntregime de deciziile i politicile Romniei, precum i de capacitatea Romniei de a fi competitiv pe piaa intern a Uniunii Europene. n ceea ce privete faeta de dezvoltare a politicii comerciale a UE, lucrurile sunt diferite. Politica de dezvoltare a UE are obiectivul de a sprijini rile n curs de dezvoltare prin intermediul a diverse beneficii comerciale oferite acestor naiuni, de exemplu, Sistemul Generalizat de Preferine (SGP), iniiativa Orice, cu excepia armelor sau acordarea de preferine asimetrice. Aceste iniiative au fost luate din perspectiva de donator, iar acest lucru este normal, ntruct cele mai multe din statele membre actuale ale UE sunt considerate economii dezvoltate. Deoarece mediul se schimb n interiorul i exteriorul Romniei, acest capitol se va concentra pe costurile i beneficiile punerii n aplicare a politicii comerciale i de dezvoltare a UE pentru perioada de dup aderare, cnd Romnia va deveni un stat membru al UE1. 2. COSTURILE I BENEFICIILE PARTICIPRII DEPLINE A ROMNIEI LA POLITICA COMERCIAL I DE DEZVOLTARE A UE Costurile i beneficiile legate de adoptarea deplin a politicii comerciale a UE implic

* Decan, Facultatea de Integrare European, Universitatea Romno-American, Bucureti, Romnia. Marian L. Tupy, EU Enlargement Costs, Benefits, and Strategies for Central and Eastern European Countries, Policy Analysis, 18 septembrie 2003, Cato Institute, pp. 5 6.
1

327

Capitolul 27

relaiile cu dou grupuri diferite de ri: Celelalte state membre ale UE; rile tere, respectiv statele nemembre, printre care se numr att economii dezvoltate (precum SUA sau Japonia), ct i ri n curs de dezvoltare - unele dintre acestea beneficiind de preferine comerciale din partea UE, precum rile ACP. 2.1. Costuri Dup aderarea Romniei la UE vor avea loc anumite schimbri semnificative n domeniul comerului i dezvoltrii2. Printre aceste schimbri se numr: Adoptarea complet a politicii comerciale a UE: Romnia va transfera Comunitii toate atribuiile din domeniul respectiv. Totui, politica comercial a UE este conceput pentru ntregul spaiu al UE. Datorit nivelului diferit de dezvoltare i a structurii diferite a economiei romneti n comparaie cu media UE, preferinele politicii comerciale ale UE nu vor reprezenta pe deplin interesele comerciale ale Romniei, ceea ce nseamn mult mai puine posibiliti de protecie comercial pentru produsele romneti. Aceast ipotez este susinut de faptul c PIB-ul pe locuitor al Romniei reprezint 28% din media UE-25; Eliminarea barierelor comerciale n cadrul uniunii vamale extinse i adoptarea de ctre Romnia a tarifului extern comun (TEC) al UE: Protecia comercial global va scdea n comparaie cu perioada de preaderare, ceea ce se va datora adoptrii TEC. Taxele vamale aplicate n baza clauzei naiunii celei mai favorizate vor scdea n medie de la 18,6% la 6,3%, de la 30% la 16,2% pentru produsele agricole i de la 15,4% la 3,6% pentru produsele industriale. Pentru unele firme romneti, n special ntreprinderile mici i mijlocii, creterea concurenei poate crea dificulti substaniale i chiar riscul falimentului; Negocierea unei liste de angajamente comune fa de OMC: Extinderea uniunii vamale va trebui efectuat n conformitate cu normele prevzute n articolele XIV i XVII din GATT, ceea ce nseamn c extinderea: nu trebuie s conduc la o protecie tarifar mai ridicat dect nainte de extindere; nu trebuie s aib un impact negativ asupra importurile din ri tere. Romnia va renuna la lista sa de angajamente din cadrul GATT i va negocia mpreun cu UE extins o nou list, valabil pentru toi membrii noii uniuni vamale. Dup cum s-a menionat anterior, datorit diferenelor n nivelul general de dezvoltare i structura economiei romneti fa de media UE, aceste liste noi pot s nu corespund n ntregime intereselor Romniei. De asemenea, acest fapt poate duce la cereri de msuri compensatorii din partea unor teri n cadrul
2

Constantin Ciupagea (coordonator), Evaluarea costurilor i beneficiilor aderrii Romniei la UE, Bucureti, 2004, www.ier.ro, pp. 62 65. 328

Capitolul 27

OMC care pot fi afectai de aceast schimbare a angajamentelor Romniei n cadrul OMC; Romnia i politica de dezvoltare a UE: Romnia devine un donator de preferine la acelai nivel ca UE, de exemplu, n cadrul SGP sau al Acordului Cotonou; Costuri datorate creterii capacitii de control la noile frontiere vamale ale UE din Romnia: Printre acestea se numr costuri tehnice (de exemplu, echipamente, IT, etc.), dar i o reducere a personalului vamal datorit eliminrii controalelor vamale pentru comerul intracomunitar; Reducerea veniturilor bugetare datorit eliminrii taxelor vamale: Aceast reducere are 2 componente: reducerea taxelor vamale ca atare i faptul c toate taxele vamale colectate la frontierele Romniei sunt transferate bugetului comunitar. 2.2. Beneficii Beneficiile legate de adoptarea politicii comerciale a UE dup aderarea Romniei la UE se refer la: Oportunitile ce rezult dintr-un acces mai bun la pieele rilor tere datorit acordurilor prefereniale ale UE cu aceste ri: Romnia i poate utiliza experiena sa tradiional cu rile n curs de dezvoltare pentru a deveni un partener important pentru rile ACP; Ameliorarea poziiei Romniei n cadrul OMC ca parte a UE: Totui acest beneficiu se poate materializa numai n msura n care nivelul de dezvoltare i structura economiei Romniei devin similare mediei UE; Diversificarea ofertei pe piaa romneasc: Dei acest aspect este n principal pozitiv pentru consumatorul romn, poate duce la deficite comerciale semnificative n cazul n care exporturile romneti nu sunt suficient de competitive; Creterea mobilitii factorilor de producie, n special a investiiilor strine directe: Se anticipeaz c mobilitatea crescut a factorilor de producie va reprezenta cel mai mare impact pozitiv; Reduceri ale costurilor datorit economiilor de scar: Accesul liber la o pia mult mai mare un spaiu unic european poate ajuta firmele romneti s realizeze mult-doritele economii de scar. Cercetrile au artat c n cazul integrrii Romniei n UE, pe perioada 2003-2015 comerul exterior al acesteia va crete de 3,6 ori n cazul exporturilor i de 2,8 ori n
329

Capitolul 27

cazul importurilor. Pentru cazul ipotetic al neintegrrii n UE, comerul exterior al Romniei va crete de 2,4 ori n cazul exporturilor i de 1,8 ori n cazul importurilor. Aceste rezultate dovedesc impactul pozitiv al integrrii Romniei n ceea ce privete comerul i dezvoltarea.

3. CONCLUZII Att abordrile teoretice, ct i simulrile econometrice arat c aderarea la UE i astfel transpunerea i punerea n aplicare a politicii comerciale i de dezvoltare a UE sunt n principal pozitive. Aceste ateptri trebuie ponderate de faptul c n timp ce costurile sunt reale (vor aprea oricum), beneficiile sunt poteniale, depinznd de muli factori interni i externi i vor deveni vizibile numai pe termen mediu i lung.

330

SECIUNEA 10
POLITICA EXTERN DE SECURITATE COMUN A UE

Capitolul 28

CAPITOLUL 28
POLITICA EXTERN DE SECURITATE I DE APRARE COMUN A UE
Fulvio Attin*
1. INTRODUCERE Politica extern este asociat suveranitii statului, constnd n capacitatea guvernelor de a lua i aplica msuri i politici n strintate pentru promovarea valorilor i intereselor naionale. Aceast capacitate depinde de resurse, precum cele diplomatice, militare i economice, care aparin statelor. Utilizarea acestui concept n cazul unei entiti nesuverane i non-statale precum Uniunea European (UE), genereaz scepticism i nencredere, deoarece aceast entitate este considerat ca neavnd nici capacitatea de a lua decizii la nivel central, nici resursele corespunztoare. Totui, UE a dobndit n mod treptat capacitatea de a lua decizii legate de lumea exterioar, precum i capacitatea de a desfura activiti de politic extern. n prezent, acest statut al UE este descris n mod convenional prin acronimul compus PESC/PESA, respectiv politica extern i de securitate comun (PESC) i politica european de securitate i aprare (PESA). Mai precis, PESC/PESA reprezint aciunile i poziiile comune ale instituiilor i statelor membre UE fa de aspectele i problemele politice din lumea exterioar. PESC i PESA au un istoric separat i reglementri diferite. Trecutul primei politici este mai ndelungat i mai bogat dect al celei din urm. n consecin, i structurile i procedurile decizionale ale PESC sunt mai dezvoltate dect cele ale PESA. Dei n prezent exist elemente de suprapunere ale celor dou politici, fiind n desfurare i un proces de convergen, este mai bine s le prezentm separat.

2. POLITICA EXTERN I DE SECURITATE COMUN (PESC) 2.1. Evoluia istoric PESC cuprinde aciuni de cooperare ntreprinse de instituiile UE n numele tuturor statelor membre fa de ri tere i organisme internaionale; orientate spre obiectivul specific de a interveni n realitile, problemele i procesele sistemului mondial; i

* Profesor la Universitatea din Catania, Italia, Departamentul de Studii Politice, preedinte al Societii Italiene de tiine Politice. 333

Capitolul 28

devenite operaionale prin intermediul unei varieti de activiti i instrumente, precum dialogul politic, programele de cooperare i operaiunile de meninere a pcii. innd cont de natura complex a UE (respectiv coexistena UE i CE), nu este surprinztor c, dup cum remarc Michael Smith1, n PESC sunt ntreesute trei straturi: n primul rnd, stratul Comunitii Europene, respectiv dimensiunea economic a politicii externe europene. n al doilea rnd, putem meniona stratul Uniunii Europene care, pn la Actul Unic European din 1988, consta din coordonarea neoficial a politicilor externe ale statelor membre n cadrul procesului Cooperrii Politice Europene (CPE). Aceast direcie de dezvoltare a fost ulterior oficializat i actualizat de Tratatul privind Uniunea European i modificrile sale, ncepnd cu 1992. Al treilea strat este cel naional, respectiv politicile externe separate ale statelor membre, care se afl din ce n ce mai mult sub influena instituional a politicii externe a UE. Aciunile PESC sunt rezultatul cooperrii dintre statele membre UE n situaii n care consider c nu au interese identice, convenind s-i ajusteze politicile externe n funcie de poziiile celorlali2. S-a dezvoltat o relaie reciproc ntre cooperarea statelor membre n domeniul politicii externe i procesul de construcie instituional a PESC. Procesul de instituionalizare a cooperrii de politic extern ntre rile europene poate fi urmrit de la nceputul anilor '70. Pe scurt, n acest proces se disting dou etape. Etapa Cooperrii Politice Europene, din 1970 pn n 1993, i etapa ulterioar a PESC, aflat nc n evoluie. Cele mai importante date i evenimente ale etapei Cooperrii Politice Europene sunt urmtoarele: Raportul Davignon din 1970 a creat procesul de Cooperare Politic European pentru a asigura nelegerea reciproc i pentru a ntri solidaritatea statelor membre n chestiuni internaionale. Un alt important eveniment istoric a fost decizia Consiliului European de la Copenhaga din 1973, care urmrea stabilirea unor abordri comune i punerea n aplicare a unei diplomaii concertate. Decizia Consiliului European de la Stuttgart din 1983 ndemna la includerea aspectelor politice i economice ale securitii n cadrul CPE. i, n sfrit, Actul Unic European din 1986 a inclus n tratat cooperarea european n domeniu politicii externe. n cursul acestei etape, politicile externe

Michael Smith, Europes Foreign and Security Policy: The Institutionalisation of Cooperation, Cambridge, Cambridge University Press, 2004. 2 Michael Smith, Europes Foreign and Security Policy. 334

Capitolul 28

ale rilor vest-europene au fost supuse unui proces de armonizare n baza unor acorduri informale, fr structuri oficiale permanente. O scurt cronologie a etapei PESC const n urmtoarele date i evenimente: n 1992, Tratatul privind Uniunea European a consacrat naterea politicii externe i de securitate comune (PESC). Tratatul de la Amsterdam din 1997 a mbuntit construcia PESC prin extinderea numrului de instrumente comune i prin dezvoltarea procedurilor decizionale. Consiliul European de la Helsinki din 1999 a luat decizii care au consolidat politica de securitate i aprare comun. Din 2000 pn n 2004, reuniunile Consiliului European au dezvoltat planul construirii unor capaciti militare i civile europene pentru gestionarea crizelor. n final, n 2004, Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa cuprinde importante articole privind dezvoltarea att a dimensiunii politice, ct i a celei de aprare a PESC/PESA. Dei criticii spun c procesul a fost lent, cu puine realizri de substan, n ultimii doisprezece ani procesul de construire a PESC s-a dezvoltat n mod constant i a generat rezultate importante. Marea varietate a preferinelor i anticiprilor naionale n privina PESC poate explica ritmul lent de dezvoltare a acestui domeniu. Guvernele i opinia public din statele europene au atitudini diferite, uneori schimbtoare, asupra PESC. Guvernele cu capaciti puternice n domeniu sprijin n mai mic msur integrarea supranaional n chestiuni externe i de securitate dect guvernele cu capaciti reduse pe plan extern. Guvernele rilor n care identificarea cu Europa este puternic sprijin n mai mare msur integrarea supranaional a politicii externe i de securitate dect guvernele rilor cu o slab identificare european. Totui exist studii3 care ajung la concluzii opuse: guvernele care sprijin PESC nu sunt neaprat conformiste, slabe, europenizate sau federale. Pentru a explica apariia i dezvoltarea politicii externe comune, este mai bine s lum n considerare factori mai largi, precum: Convergena intereselor, identitilor i anticiprilor rilor europene, care a crescut n cursul anilor, n urma procesului de integrare economic; Preferina pentru politica de scar i n domenii ca politicile externe i de securitate, datorit efectului interdependenei mondiale i procesului intensiv de globalizare; Presiunea ateptrilor actorilor externi; i

3 Mathias Koenig-Archibugi, Explaining Government Preferences for Institutional Change in EU Foreign and Security Policy, International Organization, nr. 58, 2004, pp. 137174.

335

Capitolul 28

Dezvoltarea multilateralismului. 2.2. Instrumentele PESC Tratatele i practica au dezvoltat sistemul instituional al PESC, precum i procesul decizional al acestuia. Articolul 12 din Tratatul UE definete instrumentele PESC n felul urmtor: Principii i linii directoare generale; Strategii comune, de pus n aplicare de Uniune n domenii n care statele membre au importante interese comune; Aciuni comune, pentru adresarea unor situaii specifice unde este necesar aciunea operaional a Uniunii; Poziii comune, pentru definirea abordrii UE fa de o anumit chestiune de natur geografic sau tematic; precum i cooperarea sistematic ntre statele membre. 2.3. Actorii PESC i procesul decizional Deciziile referitoare la aceste instrumente PESC cad n sarcina instituiilor PESC. Acestea sunt Consiliul European, care definete liniile directoare generale, i Consiliul, care adopt deciziile necesare pentru definirea i punerea n aplicare a PESC n baza liniilor directoare generale. Un alt actor este naltul Reprezentant PESC, care contribuie la pregtirea deciziilor i asigur punerea n aplicare a acestora. Comitetul politic i de securitate (CPS) monitorizeaz situaia internaional, transmite avize Consiliului, monitorizeaz punerea n aplicare a politicilor convenite, exercit controlul politic i pregtete orientarea strategic a operaiunilor de gestionare a crizelor. Comisia susine propunerilor naltului Reprezentant, iar Parlamentul European poate pune ntrebri sau face recomandri. n general, Parlamentul European are un rol sczut n acest domeniu. Statele membre se asigur c politicile naionale ale acestora sunt n conformitate cu cele ale UE i i coordoneaz aciunile n organizaiile internaionale i la conferinele internaionale. 3. POLITICA EUROPEAN DE SECURITATE I APRARE (PESA) 3.1. Evoluia istoric Procesul nou i dificil de construire a politicii de aprare comune urmrete s realizeze aa-numitul obiectiv global stabilit de Consiliul European n 1999. Acest obiectiv const n a dota UE cu capaciti militare i civile de gestionare a crizelor, cunoscute i ca misiuni Petersberg, dup numele deciziei din 1994 a Uniunii Europei Occidentale. Organele militare i civile ale PESA, regulile de funcionare ale acestora, precum i acordurile care guverneaz relaiile PESA cu NATO i statele tere au fost elaborate dup Tratatul de la Amsterdam (1997), ntr-un proces continuu de negociere.
336

Capitolul 28

3.2. Actorii PESA i procesul decizional Deciziile PESA cad n sarcina Consiliului European, Consiliului i naltului Reprezentant. n plus, alte trei organisme importante pregtesc deciziile i sunt implicate n punerea lor n aplicare. Acestea sunt: Comitetul politic i de securitate (CPS), format din directorii politici ai ministerelor afacerilor externe ale statelor membre, care exercit controlul politic i pregtete orientarea strategic a rspunsului militar al UE la o criz, propune Consiliului obiectivele politice ale Uniunii ntr-o situaie de criz i recomand un set de opiuni; Comitetul Militar al UE (EUMC), compus din efii Statelor Majore ale armatelor statelor membre, care este responsabil cu furnizarea de consiliere militar i recomandri ctre CPS n privina tuturor chestiunilor militare din UE, i care ndrum din punct de vedere militar toate activitile militare din cadrul UE; i Statul Major Militar al UE (EUMS), compus din ceteni ai statelor membre i care efectueaz operaiuni de avertizare timpurie, evaluare a situaiei i planificare strategic, inclusiv identificarea forelor naionale i multinaionale europene, i care pune n aplicare politicile i deciziile luate de EUMC. n prezent, capacitile militare ale PESA constau n uniti militare numite grupuri de lupt. Un grup de lupt se bazeaz pe o for de dimensiunea unui batalion (1500 militari), cuprinznd mai multe arme, ntrit cu elemente de sprijin de lupt. Acesta ar putea fi format de o naiune cadru sau de o coaliie multinaional a statelor membre. Fiecrui grup de lupt i este asociat o baz i elemente prestabilite de transport i logistic. Statele membre s-au angajat s creeze 13 grupuri de lupt UE, complet operaionale pn n 2007. Grupurile de lupt sunt capabile s lanseze o operaiune n termen de 5 zile de la aprobarea Consiliului i s efectueze simultan dou operaiuni pe o perioad maxim de 120 de zile, cel mai trziu 10 zile de la decizia UE, drept rspuns la o criz sau o cerere urgent a ONU. Capacitile civile ale PESA sunt operaionale n patru zone prioritare: operaiuni de poliie, stat de drept, administraie civil i protecie civil. Operaiunile legate de capacitile civile cad n sarcina Comitetului de gestionare civil a crizelor. n plus, a fost creat recent celula civil i militar a UE, pus sub responsabilitatea naltului Reprezentant. Celula va asista la coordonarea operaiunilor civile i va avea responsabilitatea de a genera capacitatea de planificare i desfurare a unei operaiuni militare UE autonome. La pregtirea deciziei de a interveni ntr-o criz iau parte naltul Reprezentant i efii Statelor Majore. Acetia pregtesc un document cu privire la posibilele aciuni militare, juridice i de poliie. n baza acestui document, Consiliul decide tipul de aciune n urma avizului CPS i EUMC, n cazul unui rspuns militar, al Comitetului de gestionare civil a crizelor, n cazul unor aciuni civile, sau al Comisiei, n cazul unor aciuni juridice. Strategia european de securitate, cunoscut i sub numele de doctrina Solana, publicat
337

Capitolul 28

n iunie 2003, a acordat UE largi linii directoare pentru ndeplinirea responsabilitilor sale n chestiuni globale, chiar dincolo de problemele legate de politica de securitate i aprare. Strategia european de securitate a angajat UE n dezvoltarea politicii comune de securitate i aprare pentru a face Europa: Mai activ prin dezvoltarea unei culturi strategice care s promoveze o intervenie timpurie, rapid i, dac este necesar, robust; Mai coerent prin gruparea a diverse instrumente i capaciti, precum programele europene de asisten, capacitile militare i civile ale statelor membre i alte instrumente, precum Fondul European de Dezvoltare; i Mai capabil s dezvolte mai multe resurse pentru aprare, o capacitate mai mare de a aduce resurse civile n situaii de criz i post-criz, o capacitate diplomatic mai puternic, precum i o mai bun comunicare a informaiilor secrete ntre statele membre i cu partenerii acestora. 4. RELAIILE TRANSATLANTICE Relaiile UE-SUA sunt cruciale pentru dezvoltarea cadrului politic al politicii externe a UE. Aceste relaii sunt puternic condiionate de structura global de concuren de putere care modeleaz sistemul mondial, precum i de problemele curente ale politicii internaionale. Relaiile transatlantice actuale pot fi descrise ca fiind caracterizate de suspiciuni care se alimenteaz reciproc. Pe de o parte, Statele Unite, preponderente n chestiunile de securitate i conducere hegemonic a afacerilor mondiale, se plng de contribuia slab a europenilor n NATO i de faptul c acetia profit de beneficii, fr s depun un efort proporional. Mai mult, SUA se teme c este abandonat de aliaii europeni prin construirea PESA, iar capacitatea UE de a desfura aciuni militare este perceput ca o devalorizare a NATO i ca o decuplare de la strategia aliat. n ceea ce-i privete, europenii, n mod tradiional reticeni s creasc cheltuielile militare pentru a contribui n mod semnificativ la capacitile militare ale aprrii occidentale, doresc s joace un rol semnificativ n realizarea politicii occidentale de aprare. Dintr-o perspectiv mai larg, se remarc faptul c de aceast stare a relaiilor sunt rspunztori i factori structurali interni. Cei doi aliai au sisteme politice fragmentate n care guvernele nu pot controla mediul intern n care se dezvolt prioriti divergente, percepii diferite asupra ameninrilor i riscurilor, diferite preferine politice i perspective, precum i definiri diferite ale intereselor naionale4. Rzboiul din Irak a adus la suprafa diferenele mari de perspectiv dintre SUA i Europa cu privire la cea mai bun strategie de a aborda problema rilor n stare de napoiere economic, suferind de represiune politic i tulburri sociale. Americanii prefer strategia relaiilor bilaterale i utilizarea unor msuri specifice, cum ar fi, de exemplu, eradicarea
4 Ingo Peters, ESDP as a transatlantic issue: problems of mutual ambiguity, International Studies Review, vol. 6, nr. 3, 2004, pp. 381-403.

338

Capitolul 28

traficului de droguri prin ntrirea poliiei i armatei locale, ca n cazul Columbiei, sau mbuntirea situaiei economice prin modificarea acordurilor comerciale bilaterale, ca n cazul Mexicului. n schimb, europenii prefer acorduri multilaterale i programe regionale de cooperare economic care conin condiionri politice. Pentru a face fa problemelor puse de dictatori iresponsabili i state teroriste, europenii prefer s pstreze regimurile economice, politice i sociale existente pn cnd programe de cooperare (de exemplu, proiectul Parteneriatului Euro-Mediteranean de liber schimb n regiunea mediteranean) genereaz dezvoltare economic i, n consecin, relaxarea tensiunilor politice i sociale dintr-un anumit grup de ri. n schimb, pentru americani, ateptarea efectelor pe termen lung ale proiectelor de cooperare nu este neaprat cea mai bun soluie; ei prefer deseori s aleag intervenii militare imediate. n ceea ce privete securitatea n special, statele europene au creat pe continent un sistem de co-gestionare a securitii, ori un parteneriat regional de securitate, care este n mare parte fundamentat pe instituii multilaterale i mecanisme inspirate de conceptul unei securiti cooperative i cuprinztoare5. n consecin, acordurile regionale de securitate sunt calea preferenial de rezolvare a problemelor de securitate, iar europenii cred c modelul european de securitate trebuie exportat n alte regiuni. Pe de alt parte, SUA consider c aranjamentele regionale de securitate sunt subsidiare intereselor ce decurg din rolul lor mondial. 5. UE I VECINII SI Politica de vecintate este n prezent, trebuie s recunoatem, cea mai important preocupare i provocare a PESC. Factorii de decizie europeni n domeniul politicii externe accept c edificarea unor relaii viabile, panice i stabile cu rile din zona nconjurtoare Europei va avea consecine reale i simbolice. Din aceast perspectiv, cele mai importante programe ale Uniunii Europene sunt Parteneriatul EuroMediteranean (PEM), care a mplinit zece ani, cunoscut i sub numele de procesul Barcelona, i politica european de vecintate (PEV), creat relativ recent, n urm cu doi ani, incorpornd-o pe prima. Programele PEV nu au generat pn acum rezultate substaniale. Totui, obiectivul i structura acestora sunt clare. Punnd accentul pe dialog i cooperare i mbinnd dimensiunile politice, socio-economice, culturale i militare, UE dorete s promoveze o dezvoltare economic durabil, structuri politice viabile, democraie i respectarea drepturilor omului, precum i condiii sociale i de mediu sntoase. Parteneriatul i integrarea economic strnse sunt oferite cu condiia unui progres concret n aplicarea reformelor politice, economice i instituionale i n dezvoltarea cooperrii i integrrii regionale i subregionale. Mai precis, stimulentele acordate de UE vecinilor sunt urmtoarele: Extinderea pieei interne i a structurilor de reglementare;

5 Fulvio Attin, The building of regional security partnership and the security culture divide in the Mediterranean region, Emanuel Adler i Beverly Crawford (editori), The Convergence of Civilizations? Constructing a Mediterranean Region, Toronto, University of Toronto Press, 2005.

339

Capitolul 28

Relaii comerciale prefereniale; Acorduri privind migraia legal; Integrarea n reelele de transport, energie i telecomunicaii i n Zona European de Cercetare; Promovarea i protejarea investiiilor; Integrarea n sistemul comercial global; Noi surse de finanare; Cooperare pentru prevenirea i combaterea ameninrilor de securitate comune; Implicarea n prevenirea conflictelor i gestionarea crizelor; Eforturi pentru promovarea drepturilor omului, extinderea cooperrii culturale i mbuntirea nelegerii reciproce. rile invitate s se alture proiectului sunt Rusia, Ucraina, Belarus, Moldova, Algeria, Egipt, Israel, Iordania, Liban, Libia, Maroc, Siria, Tunisia, Autoritatea Palestinian, Armenia, Azerbaidjan i Georgia. Procesul de negociere cu fiecare ar const din trei acte oficiale: pregtirea raportului de ar, aprobarea unui plan de aciune i redactarea unor rapoarte privind progresul respectivelor ri. n iunie 2005 au fost convenite planurile de aciune pentru Israel, Iordania, Maroc, Moldova, Autoritatea Palestinian, Tunisia i Ucraina. Finanarea programelor const n 955 milioane pentru perioada 2004-2006 i 14.992 milioane pentru perioada 2007-2013. Procesul de construire a parteneriatului n bazinul mediteranean a fost lansat n 1995 la Barcelona ca proces de schimbare pe termen lung, care trebuie adaptat pentru a depi obstacolele i problemele. Declaraia de la Barcelona a Parteneriatului EuroMediteranean are trei capitole. n capitolul politic i de securitate, guvernele se angajeaz s promoveze pacea, stabilitatea i securitatea n regiunea mediteranean prin toate mijloacele aflate la dispoziia acestora. n capitolul economic i financiar, instituirea unei zone de liber schimb pn n 2010 este asociat cu accelerarea ritmului dezvoltrii sociale i economice durabile i cu mbuntirea condiiilor de trai ale oamenilor prin mrirea ocuprii forei de munc i reducerea decalajului de dezvoltare din regiune, precum i cu promovarea cooperrii i integrrii regionale. n domeniul social, cultural i uman, guvernele convin s dezvolte o gam larg de proiecte de cooperare n domeniul culturii, religiei, educaiei i mijloacelor de comunicare n mas, precum i ntre sindicate i companiile publice i private. Guvernele rilor mediteraneene nemembre ale UE au primit clduros programul. Pentru acestea, procesul Barcelona este un instrument de soluionare a problemelor economice interne, de mbuntire a poziiei rilor lor n economia mondial i de influenare a unilateralismului european n politicile interne (de exemplu, vize i imigrare) i n politica extern (de exemplu, clauza de condiionalitate6; Orientul Mijlociu; relaiile UE-SUA).

Clauza de condiionalitate este inclus n acordurile bilaterale de asociere dintre UE i partenerii si mediteraneeni. Aceasta afirm c respectul pentru drepturile omului i principiile democratice constituie un element esenial (i astfel obligatoriu) al relaiilor UE cu partenerii si. Scopul este de a lega drepturile omului i promovarea democraiei de dialogul politic i dezvoltarea economic.

340

Capitolul 28

6. UNIUNEA EUROPEAN I GUVERNAREA GLOBAL Funcionarea Naiunilor Unite (ONU), precum i necesitatea unor reforme (de exemplu, cea a Consiliului de Securitate) reprezint una din preocuprile principale ale UE i ale statelor membre, deoarece decidenii de politic extern ai UE s-au angajat din ce n ce mai mult ntr-un multilateralism efectiv, ca principal obiectiv al politicii globale a UE. Este recunoscut faptul c angajamentul european pentru sprijinirea ONU n desfurarea misiunii sale este remarcabil. n 2003, UE-25 a contribuit cu 38% din bugetul ONU (fa de 22% SUA i 19% Japonia), cu 2/5 din bugetul ONU pentru operaiunile de meninere a pcii i cu jumtate din toate fondurile i programele ONU. UE este parte la peste 50 acorduri multilaterale i convenii ONU. Mai mult, n 2003 Comisia European i ONU au semnat un acord cadru financiar i administrativ, care a stabilit un parteneriat strategic n domeniile dezvoltrii i umanitar cu cteva agenii, fonduri i programe ONU. n domeniul securitii, contribuiile statelor membre UE cu militari, ofieri de poliie i observatori la operaiunile ONU sunt la rndul lor importante. n 2003, contribuia UE a fost de 9,0% (respectiv, 3 259 persoane) din totalul ONU. De asemenea, UE este pe primul loc n ceea ce privete contribuia de personal la alte misiuni de pace aflate sub autoritatea Consiliului de Securitate al ONU, chiar dac nu conduse direct de ONU. n prezent, ponderea UE-25 n bugetul de meninere a pcii al ONU este de aproximativ 39% din totalul mondial, fcnd ca Uniunea s aib de departe cea mai mare contribuie, nainte de SUA (27%) i Japonia (18%). n acest context, merit menionat documentul din iunie 2004 al Consiliului European pentru mbuntirea colaborrii cu operaiunile de meninere a pcii ale ONU. Consiliul propune diverse forme de sprijin pentru forele ONU, precum "procesul casei de compensare, pentru coordonarea contribuiilor statelor membre UE la operaiunile de pace ale ONU, i modelul punte, care va activa rapid forele de meninere a pcii ale UE pentru a da timp ONU pentru organizarea forelor sale proprii. CE a primit statut de observator la Adunarea General n 1974. De atunci, Delegaiile Comisiei reprezint UE n ONU i n cele mai multe agenii specializate ale acesteia. Pe de alt parte, preedinia UE este responsabil de coordonare i reprezint Uniunea n cele mai multe domenii de activitate ale ONU i n discuiile cu celelalte state membre ONU, grupuri i organizaii regionale. Aceasta ntreprinde demersuri i face declaraii n numele UE. Din aceast perspectiv, merit luat n considerare nivelul ridicat de convergen al poziiilor statelor membre ale UE la ONU. Acest lucru s-a fcut prin analizarea voturilor din Adunarea General7. n 1979, statele UE s-au comportat identic n aproape 60% din toate voturile nregistrate. n anii '90, n urma introducerii oficiale a PESC n Tratatul privind Uniunea European, consensul la vot a crescut pn la circa 90%. Consensul este foarte ridicat n special n chestiuni legate de Orientul Mijlociu i drepturile omului.
341

Capitolul 28

Bibliografie Fulvio Attin, The building of regional security partnership and the security culture divide in the Mediterranean region, Emanuel Adler i Beverly Crawford (editori), The Convergence of Civilizations? Constructing a Mediterranean Region, Toronto, University of Toronto Press, 2005; Mathias Koenig-Archibugi, Explaining Government Preferences for Institutional Change in EU Foreign and Security Policy, International Organization, nr. 58, 2004, pp. 137174; Paul Luif, EU cohesion in the General Assembly, ISS Occasional Paper, no. 49, 2003; Ingo Peters, ESDP as a transatlantic issue: problems of mutual ambiguity, International Studies Review, vol. 6, nr. 3, 2004, pp. 381-403; Michael E Smith, Europes Foreign and Security Policy: The Institutionalisation of Cooperation, Cambridge, Cambridge University Press, 2004.

Informaii i documente oficiale relevante pot fi gsite la urmtoarele adrese: Activiti ale UE, politica extern i de securitate: http://europa.eu.int/pol/cfsp/index_en.htm Comisia, Direcia general pentru relaii externe: http://europa.eu.int/comm/external_relations/cfsp/intro/index.htm Parlamentul European, Comitetul de afaceri externe: http://www.europarl.eu.int/committees/afet_home.htm Consiliul UE: http://ue.eu.int/showPage.asp?lang=en&id=248&mode=g&name= naltul Reprezentant pentru PESC: http://ue.eu.int/cms3_applications/applications/solana/index.asp?lang=EN&cm sid=246

Paul Luif, EU cohesion in the General Assembly, ISS Occasional Paper, nr. 49. 2003.

342

Capitolul 29

CAPITOLUL 29
POLITICA DE SECURITATE I APRARE A ROMNIEI DIN PERSPECTIVA POLITICII EXTERNE I DE SECURITATE COMUNE I A POLITICII EUROPENE DE SECURITATE I APRARE
Liviu Murean*
1. POZIIA ROMNIEI FA DE POLITICA EXTERN I DE SECURITATE COMUN Relaiile Externe i Politica Extern i de Securitate Comun PESC (capitolele 26 i 27) au fost printre primele capitole de negociere deschise de Romnia dup lansarea negocierilor de aderare cu Uniunea European, pe 15 februarie 2000. Aceste capitole au fost nchise temporar n iunie 2000. Conform documentelor de poziie prezentate, Romnia a declarat c acquis-ul comunitar al ambelor capitole va fi acceptat i aplicat din momentul aderrii la UE n 2007, fr nici o perioad de tranziie. Documentul de poziie al Romniei pentru capitolul 27 referitor la PESC afirm: Romnia este pregtit s accepte i s aplice acquis-ul n domeniul Politicii Externe i de Securitate Comune (PESC) a Uniunii Europene. Structurile necesare transpunerii acesteia n practic au fost create, iar politica extern i de securitate a Romniei se bazeaz pe aceleai principii i are aceeai orientare cu cea promovat de Uniunea European1. Romnia sprijin neproliferarea armelor nucleare, biologice i chimice i este semnatar a tuturor acordurilor internaionale relevante n acest domeniu. Romnia a introdus i exercit un control strict n privina produselor i tehnologiilor cu dubl ntrebuinare i este parte la toate tratatele internaionale privind controlul armamentelor. Romnia este membr a Organizaiei Naiunilor Unite (ONU), a Consiliului Europei, a Organizaiei Tratatului Atlanticului de Nord (NATO) i a unui numr de alte organizaii internaionale. Romnia este, de asemenea, un promotor activ al cooperrii regionale prin participarea la o serie de organizaii sau grupri regionale, precum Organizaia de Cooperare Economic la Marea Neagr (OCEMN), Iniiativa Central European (ICE), Zona Central European de Liber Schimb (CEFTA), Procesul de Cooperare a Statelor
* Preedinte executiv, Fundaia EURISC, Bucureti, Zrich, Washington, Moscova. Document de poziie privind capitolul 27: Politica Extern i de Securitate Comun, n Vasile Puca, Negociind cu Uniunea European, Volumul 1: Documente iniiale de poziie la capitolele de negociere, Editura Economic, Bucureti, 2003, p. 796; pentru versiune n limba englez a documentului, vezi Romanias Position Paper Chapter 27: Common Foreign and Security Policy, n Vasile Puca, Negotiating with the European Union, Vol 2: The Initial Position Papers for Chapters of Negotiation, Editura Economic, Bucureti, 2003, pp. 784. 343

Capitolul 29

din Sud-Estul Europei (SEECP), Procesul de la Royaumont, Iniiativa de Cooperare Sud-Est European (SECI) i Pactul de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est. n prezent, Romnia se afl ntr-un stadiu avansat al procesului de rezolvare a tuturor aspectelor legate de relaiile cu vecinii, pe baza dreptului internaional, i s-a implicat ntr-o reea de acorduri trilaterale cu aceste state, menite a asigura pacea i stabilitatea n Europa Central i de Sud-Est. Canalele pe care Romnia le poate utiliza pentru a se integra n Politica European de Securitate i Aprare (PESA) sunt multiple: Consultri periodice privind securitatea european; Participarea la procesul decizional n chestiuni referitoare la gestiunea aspectelor militare i civile ale crizelor; Implicarea n activitile curente ale instituiilor i ageniilor UE care abordeaz chestiuni de securitate (Consiliul Afaceri Generale, Comitetul Politic i de Securitate, Comitetul Militar, Institutul Uniunii Europene pentru Studii de Securitate etc.); Participarea la sesiunile Adunrii Uniunii Europei Occidentale (UEO), la sesiunile Adunrii Interparlamentare de Securitate i Aprare; Participarea la exerciiile i operaiunile de gestionare a crizelor conduse de UE, precum i la multe altele. Dintr-o perspectiv militar, Romnia are potenialul de a constitui un important pilon PESA n Europa Central i de Sud-Est, fapt dovedit de participarea sa la Fora Multinaional de Pace din Sud-Estul Europei (MPFSEE), la Brigada Multinaional cu Capacitate de Lupt Ridicat a Forelor n Ateptare pentru Operaiuni ONU (SHIRBRIG), la Grupul Naval de Aciune Comun n Marea Neagr (BLACKSEAFOR), la crearea unei brigzi de meninere a pcii a rilor din Europa Central (CENCOOP) i la uniti militare mixte un batalion de meninere a pcii romno-maghiar, o unitate de deminare Romnia-Ucraina-Ungaria-Slovacia i un batalion romno-moldovean. De asemenea, la nivel regional Romnia particip activ la Masa de lucru 3 pe probleme de securitate a Pactului de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est, prezidat de Comitetul Minitrilor Aprrii de Coordonare a Procesului de Cooperare din Europa de Sud-Est, precum i la Comitetul Politic i Militar al Forei Multinaionale de Pace din Europa de Sud-Est. De asemenea, Romnia a acceptat s gzduiasc n Constana bazele Brigzii Multinaional din Sud-Estul Europei (SEEBRIG) n perioada 20032006. Disponibilitatea Romniei de a participa la cooperarea militar internaional este de asemenea susinut de gzduirea instituiilor regionale de formare militar, precum
344

Capitolul 29

Centrul Regional de Pregtire PfP din cadrul Academiei de nalte Studii Militare din Bucureti i Centrul Regional de Management al Resurselor de Aprare de la Braov. Participarea armatei romne n misiuni de sprijinire a pcii este un alt element care subliniaz viabilitatea organismului militar romn la nivel internaional. ncepnd din 1991, Romnia a participat la multe operaiuni de acest tip, i anume IFOR/KFOR comandat de NATO n Bosnia i Heregovina (203 militari), ALBA i MAPE n Albania (un ofier de poliie), UNMIK n Kosovo (46 ofieri de poliie, 4 experi civili, un ofier de legtur). De asemenea, Romnia ia parte la misiunile forelor de poliie ale Uniunii Europene (EUPM) din Bosnia i Heregovina i la operaiunea militar Concordia a Uniunii Europene din Macedonia. 2. RELAIA ROMNIA PESA DIN PERSPECTIVA RELAIILOR TRANSATLANTICE Analiza relaiei Romnia PESA din perspectiva relaiilor transatlantice ar trebui s porneasc de la o serie de fapte2: Romnia a fost acceptat ca stat membru cu drepturi depline n Aliana NordAtlantic pe 29 martie 2004, o alian puternic influenat din punct de vedere politic i militar de SUA; n principiu, Romnia ar trebui s devin membru al Uniunii Europene pe 1 ianuarie 2007. Totui aceast dat este nc o int dorit n viitor. De aceea, Romnia trebuie s gseasc un punct de echilibru ntre poziia sa dintr-o alian politico-militar din care deja face parte (NATO) i o organizaie politic la care Romnia dorete s adere, dar a crei dimensiune de securitate i aprare este insuficient de consolidat (UE); n ultimele trei decenii, decalajul tehnologic i de putere militar dintre SUA i statele membre UE (cu excepia relativ a Marii Britanii i Franei) a crescut3. Pornind de la aceasta, administraia american a adoptat treptat o abordare mai unilateral a interveniilor militare, cu tendina de a se angaja n coaliii militare ad-hoc; n plus, Uniunea European nc nu are ca entitate unitatea politic necesar pentru construirea unei fore armate comune. n ciuda puterii sale economice i financiare globale n cretere, Uniunea European nu poate avea nc o prezen militar global semnificativ n cazul unui conflict, chiar unul difuz ca lupta mpotriva terorismului, i mai puin probabil ntr-o situaie de rzboi; n acelai timp, Uniunea European nu dispune de resursele materiale necesare
2 Vezi i Liviu Muresan, Adrian Pop, Florin Bonciu, Politica European de Securitate i Aprare element de influenare a aciunilor Romniei n domeniul politicii de securitate i aprare. Studiu, Institutul European din Romnia, Bucureti, 2004. 3 Aa-numita Revoluia a afacerilor militare (RMA) a declanat dezvoltarea unor abordri i tehnologii complet noi ale afacerilor militare n SUA. n rile UE nu s-a manifestat o evoluie similar.

345

Capitolul 29

pentru construirea unei fore militare capabile de intervenie rapid la nivel global, simultan pe mai multe teatre de operaiuni. n ciuda lipsei conflictelor clasice de tipul rzboiului, perioada actual nu este totui una de pace. Din acest motiv este foarte probabil c NATO va rmne, cel puin pe termen mediu, principala organizaie politico-militar european, iar Uniunea European, prin PESC/PESA, va sprijini interveniile dure ale NATO prin aciuni delicate, legate n special de prevenirea crizelor i reconstrucia i reabilitarea post-conflictuale4.

3. CONCLUZII Ca viitor stat membru al UE, Romnia ar trebui s ncurajeze PESA i s participe la aceasta. Riscul unui posibil conflict de interese ntre relaia Romnia-NATO i relaia Romnia-UE este sczut, deoarece PESA nu va avea n viitorul apropiat capacitatea de a se angaja efectiv n operaiuni militare mari. n aceste circumstane, Romnia ar putea participa, de exemplu, la operaiuni de meninere a pcii n cadrul PESA sau orice alt tip de operaiuni militare mpreun cu NATO. Ca urmare a extinderii UE dup 2007, vecinii estici ai Romniei (Ucraina, Republica Moldova) vor deveni att frontiera occidental a vecintii apropiate a Rusiei, ct i frontiera estic a noii vecinti a UE. Noul context geopolitic va necesita o implicare activ a Romniei n politica noi vecinti a UE, inclusiv n gestiunea conflictelor ngheate din Comunitatea Statelor Independente, precum cel din Transnistria. Romnia poate contribui substanial la punerea n aplicare substanial a PESA prin resursele umane i logistice existente, precum i prin experienele dobndite n misiuni de meninere a pcii i cooperare militar regional. Pentru a mri ansele unei contribuii relevante la PESA, Romnia trebuie s promoveze i s acioneze n baza conceptului de cooperare inter-agenii n prevenirea i gestiunea crizelor. Din punct de vedere instituional, principala prioritate rmne nfiinarea unui Centru Naional de Gestionare a Crizelor i a unui Centru Regional de Gestionare a Crizelor n Bucureti. De asemenea, trebuie nfiinate unele departamente specializate n cadrul Ministerului Afacerilor Externe i al Ministerului Aprrii, pentru punerea n aplicare a PESA i pentru a furniza expertiza necesar unui proces decizional adecvat. Mai mult, ar trebui creat un departament de securitate european i euroatlantic la cel mai nalt nivel guvernamental. Acest organ ar putea funciona ca agenie de coordonare i ca punct de contact pentru iniiative de cooperare internaional.

Ovidiu-Adrian Tudorache, Conflicts of interests in Europe: NATO OSCE, n Studii de Securitate vol. 2, nr. 1/2004.

346

Capitolul 29

Bibliografie Document de poziie privind capitolul 27: Politica Extern i de Securitate Comun, n Vasile Puca, Negociind cu Uniunea European, Volumul 1: Documente iniiale de poziie la capitolele de negociere, Editura Economic, Bucureti, 2003, p. 796; Pentru versiunea n limba englez, vezi: Romanias Position Paper Chapter 27: Common Foreign and Security Policy, n Vasile Puca, Negotiating with the European Union, Vol. 2: The Initial Position Papers for Chapters of Negotiation, Editura Economic, Bucureti, 2003, pp. 784; Liviu Muresan, Adrian Pop, Florin Bonciu, The European Security And Defence Policy A factor of influence on the actions of Romania in the field of security and defence. Studiu, Institutul European din Romnia, Bucureti, 2004; Ovidiu-Adrian Tudorache, Conflicts of interests in Europe: NATO OSCE, n Studii de Securitate vol. 2, nr. 1/2004.

347