CURS 03: 01.03.

2010
Politica public i administraia public1
Definiia politicilor publice 1. Thomas Dye2: [politicile publice sunt] orice decide un organ al administraiei publice s fac sau nu (n Howlett/Ramesh [1995] 2004:13). Definiia este ns cu mult prea larg, principala critic adus fiind c n principiu i judecnd dup formularea orice decide un organ, aciuni precum cumprarea sau eecul de cumprare a unor clame de birou pot fi oricnd aezate alturi deciziei de a declana ori evita un rzboi nuclear (Howlett/Ramesh [1995] 2004:13). Cu toate acestea, din definiia lui Dye rezult c: - elaborarea politicilor publice aparine organelor administraiei publice; - politica public poate presupune alegerea autoritilor administraiei publice de a urma un curs de aciune sau non-decizia acestora (neleas n sensul deciziei organelor administraiei publice de a nu aciona sau de a menine statu-quo-ul [Howlett/Ramesh [1995] 2004:11]). 2. William Jenkins3: [politicile publice sunt] un set de decizii interdependente luate de un actor politic sau de un grup de actori politici cu privire la selecia elurilor i la mijloacele de a atinge aceste eluri ntr-o situaie specific, n care ar trebui ca acei actori s poat, n principiu, s ia aceste decizii (n Howlett/Ramesh [1995] 2004:14). Pentru Jenkins: - politicile publice numesc un proces (exclusiv din definiia citat, etapele procesului amintit fiind selecia obiectivelor organizatorice, stabilirea mijloacelor necesare ndeplinirii obiectivelor selectate, luarea deciziei); - elaborarea politicilor publice presupune tatonarea potenialelor alternative de aciune (selecia mijloacelor) i analiza contextului (a situaiilor specifice n care actorii politici decideni s poat lua decizii); - decizia luat n cadrul procesului de elaborare a politicilor publice este rareori unic, de vreme ce majoritatea politicilor presupun o serie de decizii, dintre care multe pot fi mai degrab accidentale dect deliberate (Howlett/Ramesh [1995] 2004:14). 3. (definiie de lucru) [politica public este] un set de decizii, luate de un actor politic sau grupuri de actori politici atunci cnd se ocup de o problem de interes general (n Howlett/Ramesh [1995] 2004:15). Actorii i instituiile implicate n procesul formulrii politicilor publice n accepiunea lui Howlett/Ramesh [1995] 2004:62-63, att actorii ct i instituiile joac un rol crucial n procesul administraiei publice, dei unii pot fi mai importani dect ceilali n anumite situaii. Indivizii, grupurile, clasele i statele care iau parte la acest proces i au cu siguran propriile interese, ns maniera n care urmresc s le ndeplineasc, precum i rezultatele eforturilor lor sunt conturate de factorii instituionali.
Material elaborat de D.C. Iancu. Orice reproducere a acestui material fr acordul autoarei este strict interzis. Dye, Thomas R. 1972. Understanding Public Policy, Englewood Cliffs, NJ: Pretince Hall, p.2. 3 Jenkins, William. 1978. Policy Analysis: A Political and Organizational Perspective, London: Martin Robertson.
1 2

1. Actorii politici = actorii implicai ntr-un anumit domeniu administrativ, pri constitutive ale unui sistem administrativ (Howlett/Ramesh [1995] 2004:64). Categorii: Oficiali alei public membri ai executivului i ai legislativului. Executivului i revine rolul principal n elaborarea politicilor publice, att n perspectiva prerogativelor sale, ct i din punct de vedere al controlului resurselor (financiare, materiale, informaionale, umane, etc). Legislativul joac rolul actorului capabil s trag la rspundere executivul pentru eventuale nclcri ale mandatului i prin aceasta influeneaz elaborarea politicilor, chiar dac nu se implic efectiv n aceasta (n sprijinul acestei idei stau existena, la nivelul aparatului legislativ, a comisiilor cu funcii administrative i de analiz a proiectelor administrative, i implicarea preponderent a legislativului n dezbaterile privitoare la alocarea i redistribuirea resurselor prin bugete, fr a influena n mod decisiv propunerile guvernamentale) (Howlett/Ramesh [1995] 2004:67). Oficiali numii n funcie concentrai n structurile executive ale administraiei publice i n mod generic, numii funcionari publici, sunt resursele sistemului administrativ implicate direct n procesele de elaborare a politicilor publice (Howlett/Ramesh [1995] 2004:68). n virtutea mandatelor ce le revin, funcionarii ndeplinesc ns sarcinile trasate de executiv i ca atare, celui din urm i revine n continuare rolul principal n procesele de elaborare a politicilor publice. Grupuri de interese una dintre resursele fundamentale a acestor actori este informaia: membrii unui asemenea grup cunosc de obicei aproape totul despre domeniul lor de activitate. Din moment ce elaborarea politicii administrative este un proces bazat, n mare msur, pe informaie, cei care o dein ateapt s joace un rol important n acest proces (Howlett/Ramesh [1995] 2004:69). Impactul grupurilor de interese asupra procesului de elaborare a politicilor publice variaz n funcie de resursele organizaionale de care amintitele grupuri dispun (Paul Pross 1992 n Howlett/Ramesh [1995] 2004:70, nota 11). Grupuri de cercetare ntr-o oarecare msur, dac sunt implicate n procesele de elaborare a politicilor publice, grupurile de cercetare formate n genere, din cadre didactice sunt similare ca activitate think tankurilor4. Mass-media este important mai cu seam de vreme ce faciliteaz transferul informaiilor privitoare la preferine ntre autoritile administraiei publice i ceteni. Totui, potrivit lui Howlett/Ramesh [1995] 2004:71, rolul mass-mediei rmne periferic i sporadic. 2. Sistemul societal = modul de organizare a societii poate influena msura n care statul elaboreaz i implementeaz eficient politicile publice (Howlett/Ramesh [1995] 2004:78 et seq.) (grupurile oamenilor de afaceri, sindicatele, patronatele) 3. Sistemul internaional = n mod evident, presiunile exercitate de mediul internaional, cu deosebire ntrun timp al globalizrii ori europenizrii influeneaz procesele statale de elaborare i implementare a politicilor publice. Gradul de influen al sistemului internaional5 este ns extrem de greu de probat (deopotriv datorit naturii diferite a problemelor, a statu-quo-ului intern, ct i a gradului variabil de presiune exercitat de sistemul internaional asupra statelor naiune).

4 nelese ca grupri independente implicate n cercetarea multidisciplinar menit s influeneze politica public, potrivit lui Simon James 1993, n Howlett/Ramesh [1995] 2004:71, nota 15. 5 Sau regimuri internaionale, definite de Robert Keohane i Joseph Nye 1989 n Howlett/Ramesh [1995] 2004:83, nota 53 ca fiind: seturi de norme administrative sau reele de reguli, norme i proceduri care regleaz comportamentul i i controleaz efectele.

Procesul de elaborare a politicilor publice 1. Stabilirea agendei: cum ajunge sau nu ajunge o problem n atenia i interesul unei autoriti politice? n formularea lui R. Cobb, J.K. Ross i M.H. Ross 1976 citai de Howlett/Ramesh [1995] 2004:121-122: stabilirea agendei este procesul prin care cereri ale diferitelor grupuri din cadrul populaiei sunt transformate n probleme care intr n competiie pentru atenia oficialilor publici. n ali termeni, ea presupune recunoaterea de ctre autoritile publice a existenei unei probleme. Distincie ntre agenda public (sau sistemic) cea care cuprinde toate problemele percepute similar de membrii comunitii politice i acre trebuie, n accepiunea acestora, s primeasc aceeai atenie public i care implic chestiuni legate de jurisdicia autoritii administrative existente (R. Cobb i C. Elder 1972 n Howlett/Ramesh [1995] 2004:128-129) i agenda instituional atunci cnd organele administraiei publice decid c o anumit problem necesit soluionare. Modele de elaborare a politicilor publice (R. Cobb, J.K. Ross i M.H. Ross 1976 citai de Howlett/Ramesh [1995] 2004:129): iniierea din exterior (societatea civil, grupurile de interese, etc. promoveaz o problem i o aduc la stadiul agendei publice, transfernd-o mai apoi ctre agenda instituional cazul sistemelor liberale, pluraliste); mobilizarea (specific zonelor totalitare, cnd responsabilii transfer probleme din agenda instituional n cea public); i iniierea din interior (grupuri din palierul decizional introduc n mod automat problema n discuie, n virtutea poziiei ocupate sau a influenei de care se bucur). Acestora li se poate aduga consolidarea (P.J. May 1991, n Howlett/Ramesh [1995] 2004:133), atunci cnd organele administrative iniiaz procesul de soluionare a deciziei atunci cnd exist deja sprijinul populaiei. 2. Formularea politicii publice: ce mod de aciune trebuie ales? n aceast etap se definesc, analizeaz, accept sau refuz opiunile (Howlett/Ramesh [1995] 2004:139). n aceast etap actorii implicai cu preponderen sunt membrii subsistemelor administrative, care dein, cel puin ipotetic, cunotine specializate i i pot aduce aportul la eficientizarea soluiilor sugerate. 3. Procesul lurii unei decizii = alegerea din mai multe alternative propuse, ale cror posibile efecte au fost estimate6. n acest stadiu al ciclului politicilor publice particip exclusiv decidenii (politicieni, judectori sau oficiali care sunt mputernicii s ia decizii). 4. Implementarea politicii publice abordarea de sus n jos ncepe cu deciziile organelor administrative, analizeaz msura n care cei care activeaz n aceste structuri ndeplinesc sau nu aceste decizii i caut apoi s identifice motivele care stau la baza procesului de implementare (P. Sabatier 1993 n Howlett/Ramesh [1995] 2004:175). Abordarea de jos n sus pornete de la toi actorii publici i privai implicai n programele de implementare i analizeaz obiectivele personale i organizaionale ale acestora, strategiile lor i reelele de contacte pe care le-au construit (B. Hjern i D. Porter 1993, citai de Howlett/Ramesh [1995] 2004:175). 5. Evaluarea politicilor publice presupune n general informarea despre mersul politicii, a mijloacelor utilizate i a obiectivelor atinse (Howlett/Ramesh [1995] 2004:187). Evaluarea administrativ: asigur atingerea obiectivelor propuse cu costuri minime i cu cele mai mici efecte negative asupra cetenilor. Consultrile cu cetenii pot juca rolul unor cutii de rezonan i pot constitui astfel un mijloc eficace de evaluare a unei administraii (Howlett/Ramesh [1995] 2004:189)

Brewer, Gary / DeLeon, Peter. 1983. The Foundations of Policy Analysis, Home-Wood: Dorsey, p.179, citai n Howlett/Ramesh [1995] 2004:156.

Evaluarea judiciar: ntreprins de aparatele judectoreti, evalueaz posibilele conflicte existente ntre programele guvernamentale i normele juridice n vigoare (Howlett/Ramesh [1995] 2004:192) Evaluarea politic: proces continuu, posibil de realizat de oricine interesat de politic i evident n momentul votului. Definiia administraiei publice 1. Administraia public = ansamblu de organe i activitate ndreptate nspre realizarea, conducerea i executarea treburilor publice. ntr-o viziune cu o oarecare nuan organic, administraia public este atent la politic i procesul de elaborare a politicilor publice, se concentreaz la nivel executiv, difer de administraia privat i privete implementarea legii [sublinierea n original, la Rosenbloom (1989:5-6)]. 2. Administraia public = ndeplinete, sub forma reglementrilor i a prestrii de servicii, mandatele legislative, executive i judectoreti (Alexandru (2002:65 et seq.). 3. opiunea cursului: administraia public = ansamblul de autoriti a cror activitate urmrete organizarea i executarea deciziilor publice, prin: 1) receptarea preferinelor ceteneti; 2) introducerea acestora pe agenda instituional; 3) formularea deciziilor; 4) (uneori) adoptarea lor; 5) punerea n aplicare a deciziilor; i 6) evaluarea implementrii. Referine: Alexandru, Ioan. 2002. Administraia public. Teorii, realiti, perspective (ediia a III-a). Bucureti: Editura Lumina Lex. Dahl, Robert A. [1971] 2000. Poliarhiile. Iai: Institutul European (traducere: Mihaela Sadovschi). Dahl, Robert A. [1989] 2002. Democraia i criticii ei. Iai: Institutul European (traducere: Petru Iamandi). Dahl, Robert A. [1998] 2003. Despre democraie. Iai: Institutul European (traducere: Ramona Lupacu, Alina Maria Turcu, Mihaela Bordea i Adriana Bargan traub). Howlett, Michael / Ramesh, M. [1995] 2004. Studiul politicilor publice. Cicluri i subsisteme ale politicilor. Chiinu: Editura Epigraf (traducere: Stela Tinney). Rosenbloom, David. H. 1989. Public Administration. Understanding Management, Politics, and Law in the Public Sector (ediia a II-a). New York: Random House.