RO

RO

RO

COMISIA COMUNITILOR EUROPENE

Bruxelles, 27.6.2007 COM(2007) 378 final

RAPORT A COMISIEI CTRE PARLAMENTUL EUROPEAN I CONSILIU privind evoluia msurilor de acompaniere n Romnia dup aderare

RO

RO

RAPORT A COMISIEI CTRE PARLAMENTUL EUROPEAN I CONSILIU privind evoluia msurilor de acompaniere n Romnia dup aderare

1. 1.1.

INTRODUCERE Context Odat cu aderarea Romniei la Uniunea European, la 1 ianuarie 2007, au fost adoptate dispoziii speciale pentru a facilita i a sprijini aderarea n bune condiii a acesteia i, n acelai timp, pentru a proteja buna funcionare a politicilor i instituiilor UE. Prin aderarea sa la Uniunea European, Romnia a acceptat s i asume drepturile i obligaiile care revin fiecrui stat membru. Conform practicii obinuite, Comisia monitorizeaz aplicarea legislaiei (acquis-ul comunitar) pentru a se asigura de respectarea acestor obligaii. De asemenea, ca i n cazul rilor care au aderat la UE n 2004, n Tratatul de aderare au fost introduse clauze de salvgardare i dispoziii tranzitorii (de exemplu, restricii privind libera circulaie a lucrtorilor, accesul la reelele de transport rutier, dispoziii privind normele veterinare, fitosanitare i pentru sigurana alimentelor). n Tratatul de aderare se prevede n mod clar c, dac exist deficiene grave n transpunerea i punerea n aplicare a acquis-ului n domeniile economic, pia intern i, respectiv, justiie i afaceri interne, pot fi adoptate msuri de salvgardare1 ntr-un termen de pn la trei ani de la data aderrii. Aderarea Romniei a fost nsoit i de o serie de msuri de acompaniere specifice, instituite pentru a preveni sau pentru a remedia deficienele n domeniile siguranei alimentelor, fondurilor agricole, reformei sistemului judiciar i luptei mpotriva corupiei. Pentru ultimele dou componente a fost stabilit un mecanism de cooperare i verificare, cu definirea unor obiective specifice pentru a oferi cadrul necesar monitorizrii progreselor n aceste domenii2. Acest mecanism a fost instituit pentru a mbunti funcionarea sistemului legislativ, administrativ i judiciar i pentru a remedia deficienele grave n lupta mpotriva corupiei. Scopul mecanismului de cooperare i verificare este de a asigura adoptarea acelor msuri care s garanteze romnilor i celorlalte state membre c deciziile, normele i practicile administrative i judiciare din Romnia corespund cu cele din restul Uniunii Europene. Progresele n domeniul reformei sistemului judiciar i n domeniul luptei mpotriva corupiei vor permite cetenilor i ntreprinderilor din Romnia s se bucure de drepturile care le revin n calitate de ceteni ai Uniunii

1 2

Articolele 36, 37 i 38 din Actul de aderare. Decizia 2006/928/CE a Comisiei din 13 decembrie 2006 de stabilire a unui mecanism de cooperare i de verificare a progresului realizat de Romnia n vederea atingerii anumitor obiective specifice n domeniul reformei sistemului judiciar i al luptei mpotriva corupiei (JO L 354, 14.12.2006, p. 56).

RO

RO

Europene. Fr progrese ireversibile n aceste domenii, Romnia risc s fie incapabil s aplice n mod corect dreptul comunitar. Comisiei i s-a solicitat s elaboreze periodic un raport privind aceste msuri de acompaniere. n cazul mecanismului de cooperare i verificare, periodicitatea rapoartelor respective este semestrial, cu ncepere din luna iunie 2007. Prezentul raport prezint o analiz general a situaiei curente a msurilor de acompaniere i este primul raport privind mecanismul de cooperare i verificare. El abordeaz toate domeniile n care au fost instituite msuri de acompaniere, concentrndu-se pe reforma sistemului judiciar i pe lupta mpotriva corupiei. 1.2. Metodologie Prezentul raport a fost elaborat pe baza mai multor surse de informaii. Principala surs de informaii a constituit-o Guvernul Romniei. Au fost obinute, de asemenea, informaii i analize de la Reprezentana CE i de la misiunile diplomatice ale statelor membre n Romnia, de la organizaiile societii civile, de la asociaii i din rapoarte de expertiz. Comisia a organizat misiuni n Romnia n aprilie 2007, n cadrul mecanismului de cooperare i verificare. La acestea au participat experi individuali din statele membre, precum i servicii ale Comisiei. Obiectivul a fost acela de a obine o evaluare independent a evoluiei situaiei. Experii au realizat rapoarte care au fost trimise ulterior Romniei, pentru a fi corectate orice inexactiti faptice. Romnia a naintat un prim raport privind progresele realizate pn la 31 martie 2007 n cadrul mecanismului de cooperare i verificare i a continuat s furnizeze Comisiei, de la acea dat, informaii actualizate despre evoluiile nregistrate n domeniu. 2. MSURILE DE ACOMPANIERE: SITUAIA ACTUAL Msurile de acompaniere pentru Romnia vizeaz fondurile agricole, sigurana alimentelor, reforma sistemului judiciar i lupta mpotriva corupiei. Prezentul capitol analizeaz succint evoluiile nregistrate n primele dou dintre domeniile menionate, unele elemente ale acestora constituind, de asemenea, obiectul unor rapoarte separate. Evoluiile n domeniul reformei sistemului judiciar i n domeniul luptei mpotriva corupiei sunt evaluate n capitolul 3. Informaii suplimentare sunt prevzute n anexa privind situaia curent a clauzelor de salvgardare i a altor msuri n aceste domenii. Date fiind structurile de punere n aplicare i mecanismele de raportare stabilite n domeniile agriculturii, sntii animale i siguranei alimentelor, aceste subiecte nu vor fi incluse, n viitor, n acest raport orizontal. n cazul n care vor fi necesare msuri suplimentare n aceste domenii, ele vor fi luate, caz cu caz, n conformitate cu normele aplicabile sectoarelor respective. 2.1. Fonduri agricole Pentru fondurile agricole, statele membre sunt obligate s dispun de agenii de plat acreditate i performante care s asigure o bun gestionare i un control riguros al cheltuielilor agricole. Statele membre au, de asemenea, obligaia de a utiliza un

RO

RO

Sistem integrat de administrare i control (IACS) pentru plile directe ctre agricultori i pentru anumite cheltuieli pentru dezvoltarea rural (n scopul de a evita, printre altele, practicile frauduloase i plile ilegale). n cazul n care statele membre nu reuesc s utilizeze astfel de sisteme de control n mod corespunztor, Comisia decide corecii financiare ex-post, n mod anual. Dat fiind c, din punctul de vedere al aderrii Romniei, riscul ca IACS s nu funcioneze n mod corespunztor era prea mare, Comisia a stabilit un mecanism de salvgardare care poate s fie aplicat Romniei n cazul n care unele elemente ale IACS (Sistemul integrat de administrare i control) sau celelalte elemente necesare pentru asigurarea corectitudinii plilor nu sunt instituite sau prezint deficiene grave. Mecanismul de salvgardare prevede c cheltuielile privind IACS ar putea fi reduse n mod provizoriu cu 25%. Principalele motive de ngrijorare n privina IACS au fost legtura dintre Registrul fermierilor i LPIS (Sistemul de identificare a parcelelor agricole), capacitatea administrativ i logistica, sistemul informatic i calitatea datelor nregistrate. Din primul raport primit de la autoritile romne n martie 2007 reiese c sistemul nu este nc realizat integral, dou din cele patru module IACS fiind disponibile numai ca prototip. De asemenea, modulul de verificri administrative nu pare s dispun de toate funciile necesare. Raportul indic probleme considerabile legate de funcionarea sistemelor informatice. Deciziile privind necesitatea aplicrii msurilor de salvgardare (care ar putea avea drept consecin o reducere a cheltuielilor privind IACS) vor fi adoptate pe baza rezultatelor verificrilor care vor efectuate de Comisie n lunile iunie i iulie 2007 i a evalurii raportului prezentat de autoritile romne n martie 2007. 2.2. Sntatea animal i sigurana alimentelor n domeniul sntii animale au fost adoptate msuri tranzitorii privind pesta porcin clasic i au fost aprobate planuri de eradicare ale acesteia. Analiza eforturilor depuse n acest sens este planificat pentru septembrie 2007. Comisia a invocat, de asemenea, o msur de protecie suplimentar pentru a limita comerul intracomunitar cu cai din Romnia. Romnia i modernizeaz unitile de ecarisaj i i-a fost solicitat un raport de activitate. n sectoarele crnii, petelui i laptelui au fost aplicate msuri tranzitorii unui numr mare de uniti, acestea avnd permisiunea de a-i comercializa produsele numai pe piaa naional a Romniei. Au fost adoptate msuri specifice privind laptele crud. 3. 3.1. REFORMA SISTEMULUI JUDICIAR I LUPTA MPOTRIVA CORUPIEI Sintez Domeniul reformei sistemului judiciar i luptei mpotriva corupiei a fost monitorizat ndeaproape n cadrul mecanismului de cooperare i verificare. n continuare este prezentat o scurt analiz, nsoit de o descriere detaliat a evoluiilor nregistrate la nivelul obiectivelor specifice n cadrul mecanismului de cooperare i verificare. Descrierea detaliat este structurat pe aciuni care au fost utilizate ca indicatoare ale evoluiei realizate n ndeplinirea obiectivelor specifice. Romnia a nregistrat progrese, ntr-o msur mai mic sau mai mare, n atingerea obiectivelor specifice stabilite n cadrul mecanismului de cooperare i verificare. Este important ca aceste obiective s fie percepute ca reprezentnd mai mult dect o

RO

RO

simpl list de verificare a unor msuri specifice care pot fi bifate una cte una. Toate aceste obiective sunt legate ntre ele. Progresele nregistrate la nivelul unuia dintre ele au efecte asupra celorlalte. Fiecare obiectiv specific este o crmid pus la temelia unui sistem judiciar i administrativ caracterizat prin independen i imparialitate. Crearea i ntreinerea unui asemenea sistem constituie un proces de durat. Acesta implic schimbri fundamentale cu dimensiune sistemic. Obiectivele specifice nu pot, aadar, s fie avute n vedere separat. Ele trebuie avute n vedere mpreun, ca parte a unei ample reforme a sistemului judiciar care necesit un angajament politic de lung durat. Sunt necesare dovezi mai ample de punere n practic pentru a demonstra c schimbrile sunt ireversibile. Guvernul Romniei este angajat n reforma sistemului judiciar i eliminarea corupiei din sistem. Autoritile romne i demonstreaz bunele intenii i hotrrea n toate domeniile. Ele au pregtit proiectele legislative, planurile de aciune i programele necesare. Cu toate acestea, proba real poate fi trecut cu bine numai prin punerea hotrt n practic a acestor msuri, zi de zi. nc exist o slbiciune evident la nivelul transpunerii acestor intenii n rezultate. Romnia i-a amplificat eforturile, la cele mai nalte niveluri, n lupta mpotriva corupiei. Chiar dac aceste eforturi sunt recunoscute, rmn multe de fcut. Progresele realizate n scurta perioad de timp care s-a scurs de la instituirea mecanismului de cooperare i verificare sunt nc insuficiente. Problemele adnc nrdcinate, n special corupia, fac necesar instituirea ireversibil i funcionarea eficace a unor structuri robuste la nivelul urmririi penale i aplicrii legii, capabile s transmit semnale disuasive puternice. Mai mult dect att, schimbrile structurale necesare afecteaz societatea n ntregime i necesit un pas nainte care depete cu mult simpla ndeplinire a obiectivelor specifice. Acest lucru implic un angajament ferm i de durat al Romniei i poate fi ncununat de succes numai cu condiia s fie respectat n mod strict separarea puterilor executiv, legislativ i judectoreasc i s existe o voin politic i condiii politice stabile. 3.2. 3.2.1. Evaluare Obiectivul specific nr. 1: Asigurarea unei proceduri judiciare mai transparente i mai eficiente, n special prin consolidarea capacitii i rspunderii Consiliului Suprem al Magistraturii. Raportarea i monitorizarea efectelor noilor coduri de procedur civil i de procedur penal Toate msurile din planul de aciune al Consiliului Superior al Magistraturii (CSM) au fost puse n aplicare i au dat primele rezultate, n special n privina stabilirii unei jurisprudene unitare. Absena unei practici unitare pentru cazurile de restituire a proprietii rmne, ns, un motiv de ngrijorare. Constatrile rezultate n urma monitorizrii efectelor modificrilor Codului de procedur civil i Codului de procedur penal ofer garanii ale angajamentului credibil al autoritilor de a integra observaiile practicienilor n noile proiecte de coduri de procedur. S-au nregistrat progrese bune n activitatea referitoare la Codul de procedur civil i progrese puine cu privire la noul Cod de procedur penal. Sunt necesare eforturi suplimentare pentru completarea schemei de personal i pentru reformele organizatorice ale sistemului judiciar, precum i pentru a asigura

RO

RO

durabilitatea acestora. Reformele n acest domeniu au fost puse n aplicare doar parial. Garaniile juridice existente, referitoare la mandatul judectorilor i procurorilor, ngreuneaz aplicarea unei politici de personal bazate pe necesiti. Opiunea avut n vedere n prezent, de completare a posturilor vacante prin proceduri de admitere accelerate n paralel cu concursurile anuale, d natere unor motive de ngrijorare cu privire la calitatea ntregului personal recrutat recent de sistemul judiciar din Romnia. n ansamblu, Romnia a nregistrat unele progrese n reforma sistemului judiciar. Evaluare detaliat Punerea n aplicare a oricror msuri necesare, inclusiv cele prevzute de planul de aciune corespunztor al Consiliului Superior al Magistraturii, adoptat n iunie 2006, care asigur o interpretare i o aplicare unitar a legii la toate nivelurile sistemului judiciar i n ntreaga ar, dup consultri adecvate cu judectori, procurori i avocai n activitate; monitorizarea efectelor msurilor legislative i administrative recent adoptate Aciunile i msurile cuprinse n planul de aciune adoptat n iunie 2006 de Consiliul Superior al Magistraturii (CSM) au fost adoptate i puse n aplicare pentru a asigura realizarea condiiilor legislative, administrative sau de alt natur, necesare pentru a spori gradul de sensibilizare i de implicare al instanelor n asigurarea faptului c jurisprudena lor este aliniat cu jurisprudena altor instane din acelai grad de jurisdicie, precum i cu jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie (ICCJ). n aceast privin, instrumentul central l constituie recursul n interesul legii3. Modificat n 2005, acesta poate fi utilizat acum de curile de apel (care au reprezentat cea mai mare surs de jurispruden neunitar), acordndu-se un efect obligatoriu hotrrilor pronunate de ICCJ n judecarea acestor recursuri. Judecnd dup ritmul nregistrrii recursurilor n interesul legii i soluionrii acestora n cea de-a doua jumtate a anului 2006 i n primele luni ale anului 2007, aceast procedur a devenit un instrument important pentru unificarea jurisprudenei. Ca atare, acest instrument s-ar putea dovedi suficient, iar noile iniiative legislative viznd crearea unor noi mecanisme de unificare a jurisprudenei ar trebui analizate atent prin prisma rezultatelor pozitive obinute de recursurile n interesul legii4.

Acesta este un recurs special care vizeaz exclusiv unificarea jurisprudenei, deoarece nu decurge dintro procedur specific. Competena introducerii unui astfel de recurs revine Cabinetului Procurorului General de pe lng ICCJ i colegiilor de conducere ale curilor de apel. Hotrrile pronunate de ICCJ ntr-un recurs n interesul legii au caracter obligatoriu pentru toate instanele i jurisprudena stabilit poate fi modificat numai prin lege. CSM, Ministerul Justiiei i ICCJ continu s lucreze la un proiect legislativ care ar introduce o nou procedur n faa ICCJ, acordnd instanelor ierarhic inferioare posibilitatea de a solicita o interpretare de principiu a legii, care s fie dat prin intermediul unei hotrri preliminare a naltei Curi. Cu toate acestea, noul mecanism face nc obiectul unor controverse printre practicieni i oportunitatea lui rmne ndoielnic.

RO

RO

Accesul magistrailor la jurispruden a fost mbuntit: Buletinele Casaiei, elaborate de ICCJ, sunt disponibile pentru toate instanele i textul integral al hotrrilor ICCJ este publicat acum pe pagina Internet a acesteia. Procesul intens de informatizare a sistemului judiciar din ultimii ani a sporit accesul magistrailor la materiale juridice i la jurispruden. La nivel orizontal, curile de apel public i distribuie la nivelul lor aa-numitele brouri trimestriale, ce cuprind jurisprudena instanelor aflate n jurisdicia lor. Programa de formare continu a Institutului Naional al Magistraturii (INM) i programul descentralizat de pregtire sunt puse n practic. n anul 2007, programa de formare continu a INM cuprinde 19 asemenea seminarii pentru 120 de magistrai (n comparaie cu 9 seminarii n anul 2006), iar programul descentralizat de formare continu pentru anul 2007 prevede c la nivelul fiecrei instane/fiecrui parchet vor fi organizate cel puin 3 seminarii pe an (n comparaie cu minimum 1 seminar pe an n 2006, perioad n care au fost organizate 135 astfel de seminarii). CSM a stabilit un mecanism de monitorizare a efectelor msurilor asupra jurisprudenei din ntreaga ar. A fost instituit un mecanism periodic de consultri ntre instane cu privire la aspecte de unificare a practicii judiciare. ncepnd cu ianuarie 2007, conform planului de aciune din 2006 al CSM, au avut loc ntlniri periodice ale preedinilor seciilor ICCJ cu preedinii de secii ai curilor de apel, n scopul armonizrii practicii judiciare i elaborrii unor propuneri privind formularea recursurilor n interesul legii. n februarie 2007, CSM a instituit obligaia pentru fiecare instan de a efectua reuniuni lunare ale judectorilor de la fiecare grad de jurisdicie, pentru a asigura o comunicare adecvat ntre practicieni la nivel local. Consiliul a elaborat, de asemenea, un mecanism central prin care realizeaz reuniuni periodice cu preedinii de secii ai curilor de apel, precum i de la ICCJ. Scopul acestor reuniuni este crearea unui for n care toate instanele care se pronun n ultim instan (ICCJ i curile de apel) i care stabilesc astfel o practic de casaie s discute acele aspecte juridice identificate n mod frecvent ca surse de jurispruden neunitar. n cele din urm, trebuie menionat c realizarea unei practici unitare este ngreunat uneori de schimbrile frecvente ale legislaiei, dintre care unele sunt legate de consolidarea reformei sistemului judiciar. Elaborarea i punerea n aplicare n sistemul judiciar a unei scheme de personal raionale i realiste, pe baza evalurii curente a necesitilor Situaia resurselor umane n sistemul judiciar din Romnia, precum i capacitatea de gestionare la nivel central i la nivelul instanelor i parchetelor, continu s constituie o problem pentru autoriti. CSM i Cabinetul Procurorului General (CPG) sunt implicate n soluionarea acestor aspecte5. n prezent, raionalizarea personalului i restructurarea instituiilor se afl n curs de realizare.

n prezent, sunt vacante 428 de posturi de judector (din care 106 posturi de conducere) dintr-un total de 4 469 de posturi judiciare i 604 de posturi de procuror (din care 120 de posturi de conducere) dintr-un total de 2 784 de posturi de procuror. Un program bilateral de asisten tehnic din Marea Britanie privind gestionarea instanelor a iniiat o

RO

RO

De regul, autoritile judiciare trebuie s decid, la nivel conceptual, care sunt aspectele care se ncadreaz n expresia general gestionarea instanelor i n ce mod vor fi distribuite diferitele sarcini de gestionare din cadrul acestui concept ntre preedini de instan/prim-procurori, directori economici, grefieri, magistraii nii i, eventual, un administrator sau manager de instan. De asemenea, o modernizare a strategiei de resurse umane i funcionarea concret a unei scheme de personal reformate necesit un grad de flexibilitate, n privina gestionrii carierelor magistrailor, mai mare dect cel permis de cadrul legislativ actual. Fenomenul detarii magistrailor pare problematic. Aproximativ 200 de judectori i procurori sunt detaai din posturile lor judiciare ctre diferite instituii (CSM, Ministerul Justiiei, INM, SNG etc.). n unele cazuri, posturile iniiale ale magistrailor detaai nu sunt considerate vacante n mod formal i, prin urmare, nu sunt completate deoarece magistraii n cauz au dreptul s i pstreze postul n cadrul sistemului judiciar. Singura soluie posibil este de a detaa un judector de la alt instan pentru a completa n mod temporar postul rmas vacant de facto. Mai mult, legislaia nu precizeaz nicio limit numeric a numrului de detari, iar acestea sunt foarte atractive datorit salariilor mai mari ctigate de magistraii detaai. CSM devine, totui, mai strict n privina acordrii detarilor ctre magistrai. Un alt aspect conex este modul n care autoritile competente6 pot modifica schema de personal a sistemului judiciar. Eliminarea unui post din schema de personal este permis numai dac postul n cauz este vacant. n consecin, guvernul nu a putut reduce numrul de posturi dintr-o instan care avea toate posturile din schem ocupate, chiar dac volumul de activitate al instanei respective fcea inutil majoritatea posturilor respective. Proiectul de concluzii ale unui studiu privind activitatea instanelor mici, n curs de analiz la CSM i la Ministerul Justiiei, confirm c multe dintre instanele mici necesit o raionalizare a schemei de personal (iar unele dintre ele - chiar oprirea activitii); aadar, reorganizarea resurselor umane pentru o mai bun corelare a volumului de munc efectiv al fiecrei instane necesit o combinaie echilibrat de iniiative administrative i legislative, care nc nu s-a materializat (CSM s-a opus unui proiect legislativ elaborat recent de Ministerul Justiiei, n care acesta viza o procedur excepional de transfer n cazurile de reorganizare a instanelor sau parchetelor).

evaluare a posibilitilor de mbuntire a gestionrii instanelor. De asemenea, un studiu referitor la volumul de activitate al instanelor i parchetelor a constituit baza unei iniiative a Ministerului Justiiei i a CSM de raionalizare a schemelor de personal ale instanelor i parchetelor cu volum de activitate mult mai mic dect media. Pe de alt parte, Cabinetul Procurorului General al Parchetului de pe lng ICCJ a finalizat o strategie de restructurare aprobat de CSM i adoptat de Ministerul Justiiei n aprilie 2007, care vizeaz reducerea numrului de secii ale CPG de la 9 la 4 i adoptarea unor servicii mai flexibile i mai moderne. n decembrie 2006, CSM a aprobat un studiu privind volumul de munc al instanelor, realizat pe baza datelor statistice culese n 2005 i 2006. Raportul indic o cretere semnificativ a activitii instanelor n 2006, la nivelul curilor de prim instan i al tribunalelor, precum i a volumului de munc al fiecrui judector, n special la nivelul tribunalelor. Acelai raport arat c, la nivelul curilor de apel, volumul de activitate a continuat s scad. Romnia vizeaz luarea n considerare a principalelor constatri la momentul finalizrii studiului privind volumul optim de cazuri pentru fiecare judector. Articolele 120 i 121 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciar.

RO

RO

O alt soluie avut n vedere de CSM n cadrul unei strategii de resurse umane pe termen mai lung este aceea de a cobor nivelul standardelor de admitere pentru magistrai, ca soluie temporar pn la completarea posturilor vacante. Ca urmare a reformelor legislative din 2004 i 2005, magistratura din Romnia nseamn posturi pe via i un volum considerabil de reguli privind protecia carierei. Este posibil ca magistraii recrutai pe baza unui nivel de standarde mai sczut s se dovedeasc a fi greu de eliminat n situaia n care, ulterior, se constat c sunt incapabili s fac fa cerinelor sistemului. Elaborarea i punerea n aplicare a unui plan de reorganizare a Ministerului Public care s remedieze deficienele manageriale i problemele de resurse umane existente A fost elaborat planul de reorganizare a Ministerului Public, care se afl n prezent n faza de punere n aplicare. Cu toate acestea, procesul este ngreunat de lipsa unei scheme de personal eficiente pentru sistemul judiciar. Planul de reorganizare a Ministerului Public a fost elaborat pe baza analizei rapoartelor de activitate din 2005 i 2006 ale Ministerului Public. La data de 2 octombrie 2006, a fost numit noul Procuror General al Romniei de ctre Preedintele Romniei, la propunerea ministrului justiiei, cu avizul CSM. Principalele deficiene privesc gestionarea defectuoas i o distribuie inechitabil i ineficient a procurorilor n structurile Ministerului Public, cu privire la numrul de dosare care revine fiecrui procuror. Astfel, planul este mprit n urmtoarele cinci etape: (1) Restructurarea Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie (PICCJ); (2) Elaborarea i aprobarea noului Regulament de Ordine Interioar al Ministerului Public; (3) Redistribuirea posturilor de procuror; (4) Ocuparea posturilor de conducere vacante; (5) Ocuparea posturilor de procuror vacante la unitile de parchet. Primele dou etape au fost deja ncheiate. A treia etap este n curs de realizare i termenul limit este sfritul anului 2007: majoritatea cazurilor este tratat de parchetele de pe lng curile competente n prim instan. n consecin, schema de personal trebuie s fie reorganizat n sensul unor transferuri de posturi de la structurile ierarhic superioare din cadrul parchetului la cele ierarhic inferioare. ntruct posturile redundante nu pot fi, n prezent, redistribuite n cazul n care sunt ocupate, reorganizarea va presupune o anumit perioad de timp. A patra etap este n curs de desfurare i reprezint o msur permanent. n toamna anului 2006, au avut loc concursuri generale pentru posturi de conducere i s-au ocupat 17 posturi de conducere n cadrul parchetelor. ntre ianuarie i martie 2007 nc cinci posturi de conducere au fost ocupate n cadrul Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie. Sunt programate concursuri viitoare pentru posturi de conducere n primvara i toamna anului 2007.

RO

RO

A cincea etap este i ea n curs de desfurare i reprezint, de asemenea, o msur permanent. Modalitatea de recrutare obinuit a procurorilor nu permite ca posturile vacante s fie ocupate, deoarece INM elibereaz diplome de absolvire numai pentru 180 de candidai pe an, dintre care numai 40% devin procurori. Monitorizarea efectelor pe care modificrile recent adoptate aduse Codurilor de procedur civil i penal le au asupra sistemului judiciar, astfel nct orice msuri corective necesare s poat fi incorporate n noile coduri Legea nr. 459/2006 de modificare a Codului de procedur civil a fost adoptat n decembrie 2006 i a intrat n vigoare n ianuarie 2007. Principale modificri se refer la: (a) transferul competenei de soluionare a cererilor de recuzare inadmisibile la instana n faa creia au fost formulate i (b) simplificarea procedurilor de executare silit. Ministerul Justiiei a monitorizat efectele acestor modificri prin solicitarea evalurii instanelor n cauz i prin centralizarea sugestiilor spontane transmise de judectori. ntruct a trecut numai o perioad scurt de timp de la intrarea n vigoare a acesteia, instanele au fcut trimitere, n general, la efectele poteniale ale legii. Legea nr. 356/2006 de modificare a Codului de procedur penal a fost adoptat n iulie 2006 i a intrat n vigoare la 9 septembrie 2006. I s-au adus ulterior modificri prin Ordonana de Urgen a Guvernului (OUG) nr. 60/2006. Principalele modificri aduse sunt: (a) consolidarea msurilor de nlocuire a msurii arestrii preventive, (b) limitarea motivelor de recuzare a judectorilor, (c) eliminarea aciunii directe pentru infraciuni mai puin grave susceptibile s antreneze punerea n micare a aciunii penale ca urmare a naintrii unei plngeri de ctre partea vtmat (n prezent, aceste cauze trebuie mai nti cercetate de un procuror i adeseori partea vtmat i retrage plngerea) i (d) limitarea posibilitii instanei de a restitui cauza la procuror pentru completarea urmririi penale. Ministerul Justiiei a monitorizat efectele modificrilor prin centralizarea prerilor judectorilor n cauz, care au ntocmit o list de sugestii pentru noul Cod de procedur penal. CSM i-a adus, la rndul su, contribuia. Cu toate acestea, contribuiile menionate nu au fost nc luate n considerare. Unele dintre motivele de ngrijorare se refer la posibilitatea ca procurorii s intercepteze corespondena i s nregistreze convorbirile telefonice pentru o perioad de pn la 48 de ore, fr o autorizare din partea unui judector, sau la nclcarea grav a relaiei avocat-client prin interceptarea convorbirilor telefonice. Reforma legislaiei penale a fost ameninat de decizia din martie 2007 a comisiei juridice a Senatului de a supune votului plenului Codul penal adoptat n 2004 i suspendat n 2005, din cauza incompatibilitii sale cu normele de procedur i a altor incoerene importante identificate de practicienii n domeniu. n cazul n care ar fi intrat n vigoare, Codul din 2004 ar fi creat dificulti importante pentru instanele penale i parchete i ar fi riscat s compromit grav funcionarea ntregului sistem de justiie penal. Plenul Senatului a decis, ctre sfritul lunii martie, s retrimit Codul penal din 2004 la comisia juridic pentru

RO

10

RO

examinri suplimentare. Acest lucru permite existena unei dezbateri n privina noii propuneri de Cod penal i de Cod de procedur penal. Romnia estimeaz c pn n toamna anului 2007 va avea loc o dezbatere public pe aceast tem. Raportarea i monitorizarea progresului realizat n ceea ce privete adoptarea noilor coduri, inclusiv consultri adecvate i efectele adoptrii codurilor asupra sistemului judiciar Situaia este extrem de diferit pentru cele dou noi coduri de procedur. Procesul este n curs de desfurare i ntr-o faz destul de avansat pentru Codul de procedur civil, dar se afl ntr-o faz incipient pentru cellalt cod, dei s-au nregistrat progrese. Compunerea comisiei de elaborare a noului Cod de procedur penal a fost finalizat i aprobat prin Ordinul nr. 1251/C al Ministrului Justiiei din 17 mai 2007. Noul Cod de procedur civil Comisia de elaborare a noului Cod de procedur civil a fost stabilit n 20067. Comisia a elaborat circa 250 de articole (din 7-800 n total) privind judecata n prim instan. A fost convenit structura codului. Romnia consider c lucrrile vor fi finalizate pn la sfritul lunii decembrie 2007. Dup aprobarea textului de ctre Guvern, care ar trebui s urmeze unei dezbateri publice, textul va fi trimis Parlamentului. Adoptarea este prevzut pentru vara anului 2008 i va fi avut n vedere o perioad de vacatio legis de cel puin 6 luni. n ceea ce privete noua competen a instanelor judectoreti, se au n vedere urmtoarele: (1) curile de prim instan vor avea o competen limitat; (2) tribunalele vor avea o competen mixt, deoarece vor avea competen n prim instan n anumite materii specifice i vor avea competen de instan de apel pentru apelurile introduse mpotriva hotrrilor pronunate de instane ierarhic inferioare; (3) curile de apel se vor pronuna cu privire la apelurile introduse mpotriva hotrrilor date de tribunale i vor judeca n prim instan plngerile de natur administrativ; (4) ICCJ se va pronuna numai n cererile de recurs introduse mpotriva unei hotrri date de o instan la al doilea grad de jurisdicie. n acest sens, ICCJ va deveni o adevrat Curte de Casaie, care se va pronuna numai asupra problemelor de drept. Se au n vedere criterii mai stricte de admisibilitate a cauzelor n faa ICCJ, pentru a evita suprancrcarea acestei instane. Romnia se ateapt ca nalta Curte, n calitate de unic instan naional competent, s pronune hotrri definitive cu privire la probleme de drept, s conduc jurisprudena i s contribuie substanial la unificarea practicii. Comisia de elaborare a noului Cod de procedur civil analizeaz o soluie la problema utilizrii excepiilor de neconstituionalitate ca mod de tergiversare a

Este compus din 21 de membri. Dintre acetia, 11 sunt membri ai Direciei elaborare acte normative, studii i documentare din cadrul Ministerului Justiiei; unul este secretar de stat n Ministerul Justiiei i nou sunt profesori, avocai practicani i judectori. S-au primit numeroase contribuii din partea judectorilor de pe ntreg cuprinsul rii. Comisia s-a mprit n grupuri de lucru care s-au concentrat pe domenii specifice din noul cod. Grupurile de lucru se ntrunesc cel puin o dat pe sptmn.

RO

11

RO

procedurilor8. Soluia pentru care s-a optat este ca atunci cnd prile introduc o ntrebare privind constituionalitatea unei legi, care este relevant n cauza lor, ntrebarea s fie trimis Curii Constituionale, ns fr a ntrerupe procesul n curs. n cazul n care legea este declarat ca fiind neconstituional, partea n cauz va introduce o cerere de recurs sau de revizuire. Noul Cod de procedur penal Comisia de elaborare a noului Cod de procedur penal i-a nceput activitatea n ianuarie 2007. n prezent, membrii Comisiei9 lucreaz la structura noului Cod. Acetia au elaborat unele proiecte provizorii ale documentului, ns versiunea final nu este nc terminat. Noul cod se va baza, n principal, pe procedura contradictorie. Pentru infraciuni grave i cu un grad moderat de gravitate este obligatorie urmrirea penal, pe cnd n cazul infraciunilor mai puin grave procurorul dispune de putere discreionar n a hotr dac iniiaz sau nu o aciune n justiie. Pn n prezent, Comisia nu a luat legtura cu cealalt Comisie de elaborare, pentru a putea rezolva rapid eventualele poziii divergente cu privire la principii comune, cum ar fi excepiile de neconstituionalitate. Consolidarea capacitii Consiliului Superior al Magistraturii de a-i ndeplini principalele atribuii, precum i responsabilizarea acestuia. n special, abordarea posibilelor conflicte de interese i a comportamentelor contrare eticii ale membrilor individuali ai Consiliului. Recrutarea de inspectori judiciari care s beneficieze de o mai bun reprezentare la nivel regional, n conformitate cu noile criterii obiective adoptate CSM dispune acum pe deplin de capacitatea administrativ de a exercita atribuiile pe care i le confer legea. Consiliul i desfoar activitatea ntr-o manier coerent n toate domeniile sale de competen i folosete un sistem de grupuri de lucru, aflate sub coordonarea unui membru permanent al Consiliului, pentru monitorizarea i punerea n aplicarea a activitilor n fiecare dintre domeniile respective. Noua echip de conducere a CSM, aleas n ianuarie 2007, s-a angajat pe calea unei relaii funcionale cu Ministerul Justiiei i alte autoriti

n cazul invocrii unei excepii de neconstituionalitate, instana este competent s verifice numai dac legea invocat este relevant n cauz. Dac acesta este cazul, instana transmite dosarul Curii Constituionale i procesul principal este suspendat automat. Astfel, chiar i excepiile total nefondate pot s antreneze ntrzieri importante deoarece Curtea Constituional este suprancrcat. Comisia, compus iniial din 5 membri, are n prezent 17 membri. n conformitate cu Ordinul Ministerului Justiie din mai 2007, aceti 17 membri sunt: un secretar de stat n Ministerul Justiiei, trei profesori de drept, patru judectori (unul de la ICCJ, doi de la curi de apel i unul de la un tribunal), doi procurori (unul de la DNA i unul de la un parchet de pe lng o curte de apel), un avocat, un expert de la Consiliul legislativ, un asistent universitar i patru consilieri juridici din cadrul direciei de acte normative a Ministerului Justiiei. Iniial, Comisia se ntrunea de dou ori pe lun, ns n prezent, conform informaiilor raportate de Romnia, Comisia lucreaz n regim permanent i, ncepnd cu 23 mai, se ntrunete zilnic.

RO

12

RO

de stat, precum i n sensul unei implicri mai mari a CSM n acele dezbateri legislative care privesc sistemul judiciar. Rspunderea i moralitatea Consiliului i a membrilor si individuali continu s constituie motive de ngrijorare. Acelai lucru este valabil i cu privire la potenialele conflicte de interese ale membrilor CSM. Legea permite actualilor membri ai Consiliului s aleag ntre un post permanent ca membru al Consiliului i exercitarea funciei de membru al Consiliului simultan cu exercitarea unei funcii de conducere n cadrul unei instane sau n cadrul unui parchet10. n plus, cu privire la chestiuni cum ar fi moralitatea membrilor individuali sau potenialele conflicte de interese, Consiliul a adoptat n mod constant o abordare formalist, conform creia nu poate exista o prezumie de lips de integritate a membrilor CSM, afirmaiile cu privire la comportamentul contrar eticii trebuind s fie tratate de la caz la caz. n ceea ce privete recrutarea inspectorilor judiciari, Consiliul a folosit o procedur bine definit i obiectiv n toate seleciile recente. CSM a luat n considerare reprezentarea geografic pentru inspectorii nou recrutai i a pus capt monopolului deinut pn de curnd de magistraii din instanele/parchetele din Bucureti. 3.2.2. Obiectivul specific nr. 2: Instituirea, dup cum a fost prevzut, a unei agenii de integritate cu competene de verificare a averii, a incompatibilitilor i a potenialelor conflicte de interese, care s emit hotrri cu caracter obligatoriu pe baza crora s se poat aplica sanciuni disuasive Legea privind Agenia Naional de Integritate, modificat prin ordonan de urgen a guvernului, confer Ageniei competene de verificare a averii, a incompatibilitilor i a potenialelor conflicte de interese, cu privire la un numr mare de nali funcionari publici i reprezentani alei. Legea prevede, de asemenea, emiterea de hotrri cu caracter obligatoriu, pe baza crora pot fi aplicate sanciuni disuasive. Se estimeaz c pn n luna octombrie 2007 Agenia va deveni operaional. Motivele de ngrijorare, din punct de vedere juridic, cu privire la independena Ageniei i la eficiena atribuiilor sale de anchet i de aplicare a unor sanciuni disuasive sunt numai parial abordate prin modificrile impuse de ordonana de urgen a Guvernului. Aceast ordonan rmne n vigoare numai pn la data la care este confirmat sau modificat de ctre Parlament. Romnia a nregistrat un progres substanial n atingerea acestui obiectiv specific. Este, ns, prea devreme pentru a evalua eficacitatea Ageniei n ndeplinirea obiectivelor sale, acest lucru putnd fi fcut numai dup nfiinarea Ageniei i realizarea de ctre aceasta a unei activiti.

10

7 membri CSM au optat pentru activitate permanent; preedintele CSM exercit de jure o activitate permanent pe parcursul mandatului su de un an.

RO

13

RO

Evaluare detaliat Adoptarea unei legislaii care s instituie o agenie de integritate eficace i independent, cu atribuii de verificare a averii, a incompatibilitilor i a potenialelor conflicte de interese, care s emit hotrri cu caracter obligatoriu pe baza crora s se poat aplica sanciuni disuasive Ministerul Justiiei a elaborat proiectul de lege privind nfiinarea Ageniei Naionale de Integritate (ANI), cu competena de a verifica averea, incompatibilitile i potenialele conflicte de interese. Proiectul de lege a fost aprobat de Guvern n iulie 2006 i a fost adoptat n cele din urm de Senatul Romniei n mai 200711. n conformitate cu aceast lege, preedintele i vicepreedinii Ageniei sunt numii de Senat, la propunerea Consiliului Naional de Integritate, pentru un mandat de patru ani, n urma susinerii unui concurs/examen12. La propunerea Consiliului Naional de Integritate, preedintele i vicepreedinii sunt, de asemenea, destituii din funcie de ctre Senat. ANI conduce activiti de verificare a averii, a conflictelor de interese i a incompatibilitilor13. Legea prevede efectuarea anual a unui audit extern independent, finanat din bugetul propriu. Toi demnitarii i funcionarii publici de la nivel naional i central au obligaia declarrii averii i a intereselor14. Inspectorul de integritate procedeaz la efectuarea controlului averii, conflictelor de interese sau incompatibilitilor, din oficiu sau la cererea unei pri interesate, n conformitate cu dispoziiile legale. nceperea procedurii de verificare este adus la cunotina persoanei care face obiectul verificrii, care are dreptul s fie asistat sau reprezentat de un avocat. n scopul proteciei demnitarilor i funcionarilor publici mpotriva aciunilor abuzive, legea prevede o pedeaps cu nchisoarea mpotriva persoanelor care fac afirmaii sau declaraii false.

11

12

13

14

Legea nr. 144 din 25 mai 2007 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Ageniei Naionale de Integritate, astfel cum a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 359 din 25 mai 2007. Consiliul Naional de Integritate este un organism fr personalitate juridic i care nu funcioneaz n mod permanent, din care fac parte reprezentani ai Guvernului, senatori i deputai, reprezentani ai asociaiilor de magistrai i ai reprezentanilor alei din organele administraiei locale, ai funcionarilor publici i ai societii civile. Consiliul nainteaz anual Senatului un raport privind activitatea Ageniei. n cursul anchetelor realizate, inspectorii de integritate pot dispune audierea unor martori i efectuarea unor expertize i pot solicita toate documentele i informaiile necesare pentru redactarea actului de constatare de la toate instituiile i organele publice implicate, precum i de la alte entiti de drept public i privat. Nepublicarea declaraiei de avere sau de interese se pedepsete cu amenda prevzut de lege; aceeai sanciune se aplic i n cazul n care nu se depune declaraia sau se depune cu ntrziere. Depunerea unor declaraii false de avere sau de interese este considerat infraciune i se pedepsete cu nchisoarea.

RO

14

RO

Inspectorul de integritate sesizeaz instana n cazul n care, pe baza dovezilor disponibile, exist o diferen vdit ntre averea deinut i cea declarat care nu poate fi justificat n mod rezonabil15. n acest caz, instana poate dispune confiscarea unei pri a averii sau a unui anumit bun. n cazul n care instana, printr-o hotrre definitiv i irevocabil, constat c averea a fost dobndit n mod ilegal i dispune msura confiscrii, legea prevede sanciunea destituirii din funcie i interdicia de a mai exercita o funcie sau o demnitate public pe o perioada de pn la 3 ani de la data eliberrii sau destituirii din funcia sau demnitatea public respectiv, cu excepia persoanelor care au fost alese ntr-o funcie. Hotrrea definitiv i irevocabil care constat existena unui conflict de interese este naintat comisiilor de disciplin sau, dup caz, autoritilor, n scopul sancionrii disciplinare a persoanei n cauz sau n scopul destituirii din funcie. Au fost exprimate mai multe motive de ngrijorare cu privire la varianta final a ANI, n special urmtoarele: Iniial, scopul proiectului a fost nfiinarea unei agenii capabile s efectueze verificri i s acioneze ntr-o zon neacoperit de nici o alt instituie din Romnia averea care nu poate fi justificat prin veniturile persoanei verificate. Cu toate acestea, n forma adoptat se pstreaz conceptul de avere ilicit n loc de avere nejustificat. Averea ilicit poate fi confiscat, dar trebuie s fie dovedit n prealabil ca provenind dintr-o aciune ilegal/ilicit. Totui, aceast zon, pe de o parte, este deja acoperit de procurori/poliie (pentru infraciuni) i de ctre autoritile fiscale, poliie etc. (contravenii, drept civil) i, pe de alt parte, este posibil s existe un numr considerabil de cazuri n care, dei averea depete n mod nejustificat veniturile, nu se poate dovedi existena actelor ilegale. Procentajul care definete diferena vdit ntre averea deinut i cea declarat, pe baza cruia inspectorul de integritate trebuie s sesizeze instana (cel puin 10%, dar nu mai puin de echivalentul n lei a 20 000 de euro16) pare foarte ridicat comparativ cu procentajul de 2% propus iniial.

n ceea ce privete anumite aspecte legate de aceste dou puncte, OUG nr. 49/01/06/2007, intrat n vigoare n iunie 2007, aduce unele schimbri pozitive. n special, se nlocuiete averea ilicit cu averea nejustificat. Permite, de asemenea, nceperea unei anchete atunci cnd este descoperit o diferen de 10 000 de euro ntre avere i venit.

15

16

Prin diferen vdit, n sensul legii, se nelege o diferen ntre averea existent i veniturile realizate ce depete 10%, dar nu mai puin dect echivalentul n lei a 20 000 de euro. O ordonan de urgen a guvernului de modificare i completare a Legii nr. 144/2007 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Ageniei Naionale de Integritate (OUG nr. 49/01/06/2007) a modificat suma pentru care poate fi iniiat o verificare a averii la echivalentul n lei a 10 000 de euro. Romnia estimeaz c aceast OUG va fi validat de Parlament. Echivalentul n lei a 10 000 de euro n conformitate cu OUG.

RO

15

RO

Totui, aceast OUG mai trebuie nc s fie confirmat de Parlament pentru a rmne n vigoare ntr-un mod durabil17. Funcionarea efectiv a Ageniei urmeaz s fie evaluat. nfiinarea unei Agenii Naionale de Integritate, asigurarea faptului c dispune de suficiente resurse umane i financiare pentru a-i ndeplini atribuiile Aceast parte a obiectivelor specifice nu poate fi evaluat nainte de punerea n aplicare efectiv a ANI nou nfiinate. 3.2.3. Obiectivul specific nr. 3: Pe baza progreselor nregistrate pn n prezent, continuarea realizrii unor anchete profesionale i impariale n cazul sesizrilor de corupie la nivel nalt S-a nregistrat un progres constant n urmrirea penal a cazurilor de corupie la nivel nalt. Au fost stabilite servicii specializate ale parchetului anticorupie (Direcia Naional Anticorupie - DNA) pe ntreg teritoriul rii, iar aceste servicii au obinut rezultate pozitive privind anchetele i punerea sub acuzare n cazurile de corupie la nivel nalt. Printre acestea se numr cazuri importante de punere sub acuzare a unor persoane publice cunoscute i influente. Totui, rigurozitatea urmririi penale nu este reflectat n hotrrile judectoreti. Datele puse la dispoziie cu privire la sentinele pronunate indic faptul c, n medie, sanciunile nu sunt disuasive i c exist un numr mare de suspendri ale acestor sanciuni n cazuri de corupie la nivel nalt. Motivul acestor suspendri, inclusiv dac acestea sunt cunoscute de membrii sistemului judiciar, precum i atitudinile acestora fa de sanciunile disuasive n cazurile de corupie la nivel nalt, necesit o clarificare. Acest fapt submineaz progresele recente cu privire la anchete i afecteaz negativ percepia public fa de voina politic de a elimina corupia. n plus, o serie de evenimente recente ar putea avea un efect negativ asupra luptei mpotriva corupiei. Acestea includ dezincriminarea fraudei bancare, intenia Parlamentului de a scurta durata maxim a anchetelor penale i cererea de demitere a unui nalt funcionar din cadrul DNA. n ansamblu, progresul nregistrat n domeniul tratamentului judiciar al corupiei la nivel nalt este nc insuficient. Evaluare detaliat Continuarea seriei de anchete profesioniste i impariale n cazuri de corupie la nivel nalt. Asigurarea stabilitii juridice i instituionale a cadrului anticorupie, n special prin meninerea procedurii actuale de numire i revocare a Procurorului General al Romniei, a procurorului ef al Direciei Naionale Anticorupie i a titularilor altor posturi de conducere din cadrul Parchetului General n martie 2006, Parlamentul Romniei a ratificat Legea nr. 54/06 care a reatribuit Departamentului Naional Anticorupie competena de a ancheta toate cazurile de corupie la nivel nalt. Aceast structur este denumit n prezent Direcia
17

Comisia juridic a avizat OUG la data de 13 iunie, urmnd ca aceasta s fie supus aprobrii finale a Parlamentului.

RO

16

RO

Naional Anticorupie (DNA) i este nfiinat ca persoan juridic n cadrul Parchetului de pe lng ICCJ. Procurorul general al Parchetului de pe lng ICCJ conduce DNA prin intermediul procurorului ef al acestei direcii. DNA dispune de propriul su buget i de efective proprii de personal. DNA a continuat s i asume angajamentele privind urmrirea penal a cazurilor de corupie la nivel nalt i s i demonstreze capacitatea de a le pune n practic. Numrul i profilul noilor anchete iniiate de DNA n aceast perioad au contribuit la obinerea unor rezultate pozitive n domeniul anchetelor impariale n cazuri de corupie la nivel nalt. Termenele n care DNA conduce i ncheie anchetele pe care le desfoar continu s ilustreze un nalt nivel de profesionalism al echipelor multidisciplinare de anchet din cadrul direciei. Din septembrie 2006, au fost formulate 84 de noi puneri sub acuzare privind 195 de inculpai. n aceeai perioad, instanele au pronunat 47 de condamnri nedefinitive n procese de corupie, precum i 33 de condamnri definitive. Trei cazuri au fost finalizate cu achitarea inculpailor. Cu toate acestea, eforturile depuse i rezultatele obinute de DNA n urmrirea penal a cazurilor de corupie la nivel nalt nu sunt susinute de rezultate similare n cadrul sistemului judiciar. Exist o serie de elemente n practica instanelor care indic fie o sensibilizare insuficient fa de fenomenului de corupie, fie o lips de pregtire/cunotine. n primul rnd, pedepsele aplicate de instane n cazurile de corupie nu au un efect disuasiv i nu i ndeplinesc funcia preventiv. n contextul n care durata medie a pedepsei pentru infraciunile de corupie este de la 1 pn la 2 ani de nchisoare, iar executarea pedepsei este suspendat condiionat pentru marea majoritate a condamnrilor, instanele nu reuesc s demonstreze c neleg rolul lor esenial n eforturile de combatere a corupiei n Romnia. n al doilea rnd, n toate cazurile grave de corupie anchetate de DNA i aduse n faa instanelor n ultima jumtate de an, instanele au suspendat procedurile i au naintat cazurile Curii Constituionale pentru ca aceasta s se pronune cu privire la diversele sesizri privind neconstituionalitatea, introduse de aprare. Dei acest lucru este corect din punct de vedere procedural, se pot nate semne de ntrebare cu privire la tendina instanelor de a trimite cauzele ctre un grad de jurisdicie mai mare n loc s le rezolve la un grad de jurisdicie mai mic. Prin urmare, procesele a doi foti politicieni de rang nalt, care au fost considerate la vremea respectiv un semnal convingtor al angajamentelor asumate cu privire la anchetarea corupiei la nivel nalt n Romnia, sunt n prezent suspendate pe perioada desfurrii unei proceduri de verificare a constituionalitii, care poate dura mai bine de un an. n ceea ce privete procedurile de numire i revocare, plecarea sau nlocuirea nainte de termen a funcionarilor care ocup poziii-cheie n procesul de reform poate s duneze continuitii acestui proces. Ct despre procedura de numire i revocare a Procurorului General i a procurorului ef al DNA, decizia comisiei juridice din Senat de a activa o mai veche propunere aflat la Senat din 2006 a fost respins de plenul Senatului la sfritul lui martie 2007. Rmne de vzut

RO

17

RO

dac intenia de a modifica procedura de numire este abandonat definitiv. n aceast privin, numrul schimbrilor de personal din ultimele luni ofer motive de ngrijorare, ca de exemplu plecarea unor personaliti din DGA i propunerea de revocare a conducerii DNA i INM18. n plus, mai muli nali funcionari din Ministerul Justiiei au demisionat. Pe de alt parte, potenialele modificri ale Codului de procedur, care se discut n prezent n Parlament, reprezint un alt motiv de ngrijorare legat de lupta mpotriva corupiei. Aceste modificri ar putea avea un impact negativ considerabil asupra luptei mpotriva corupiei, n special n ceea ce privete urmtoarele trei aspecte: (1) n pofida preocuprilor exprimate, eliminarea posibilitii ca procurorul public s autorizeze n cazuri urgente interceptarea provizorie motivat n mod corespunztor, chiar dac este necesar autorizaia judectorului - n toate cazurile - n urmtoarele 48 de ore; (2) limitarea anchetei la o perioad de cel mult ase luni; (3) limitarea interceptrilor convorbirilor telefonice la cel mult 120 de zile. Aceste modificri ar limita considerabil capacitatea anchetatorilor de a aduna probe, n special atunci cnd se confrunt cu grupuri criminale bine organizate sau cu reprezentani influeni ai guvernului, puternic implicai n cazuri de corupie. n cele din urm, o nou lege a fost votat la sfritul lui martie 200719 care dezincrimineaz anumite aspecte ale fraudei bancare care erau anterior de competena DNA20 i care pune la ncercare stabilitatea legal a cadrului anticorupie. Dac legea se aplic retroactiv, aa cum pare a fi cazul, dezincriminarea s-ar aplica funcionarilor bncilor care au primit mit pentru acordarea unor mprumuturi contestabile i nelegitime. Acest lucru ar avea drept consecin abandonarea de ctre DNA a numeroase cazuri aflate n cercetare21. 3.2.4. Obiectivul specific nr. 4: Adoptarea unor msuri suplimentare de prevenire i de lupt mpotriva corupiei, n special n administraia local Romnia a nregistrat progrese n ceea ce privete proiectele reprezentative de sensibilizare a publicului cu privire la corupie, precum linia verde anticorupie care cunoate un mare succes i Centrul Naional pentru Integritate, un organism public independent de consultan n materie de corupie, organizat n cooperare cu societatea civil. n plus, Romnia a organizat o serie de campanii de sensibilizare cu privire la fenomenul de corupie destinate publicului larg, magistrailor i persoanelor cu funcii publice din diferite sectoare de activitate. Direcia General Anticorupie din cadrul Ministerului Internelor i Reformei Administrative (DGA) a ntreprins o serie de msuri proactive, precum testele de integritate i inspeciile. Au fost organizate programe de formare pentru persoanele cu funcii publice i au fost
18 19 20

21

Cu toate acestea, CSM a considerat c niciuna dintre propunerile de revocare nu este suficient motivat; prin urmare, ambele cereri sunt suspendate n ateptarea unor probe suplimentare. Legea nr. 69/2007 din 26 martie 2007 de modificare a Legii nr. 78/2000 (Legea privind prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie). Legea dezincrimineaz acordarea de mprumuturi care ncalc politicile bncii i utilizarea de mprumuturi n alte scopuri dect cele declarate n cererea de mprumut (alte mprumuturi dect cele care implic fonduri publice). Aceste infraciuni au fost iniial de competena DNA, din cauza legturii lor cu corupia i a impactului negativ al fraudei bancare asupra bncilor din Romnia. n prezent sunt potenial vizate 52 de cazuri i un numr aproximativ egal de cazuri n care DNA ar nceta ancheta penal.

RO

18

RO

instituite msuri de prevenire n domenii precum sntatea i educaia. Cu toate acestea, nu exist o strategie detaliat local mpotriva corupiei, bazat pe evaluarea riscurilor, care s vizeze sectoarele cele mai vulnerabile i administraia local. Nu sa raportat difuzarea i extinderea activitilor-pilot care au nregistrat succese. n plus, exist nc motive de ngrijorare cu privire la continuarea sprijinului politic acordat proiectelor importante de mare anvergur, precum Centrul Naional pentru Integritate. n ansamblu, s-au nregistrat unele progrese n raport cu acest obiectiv specific. Evaluare detaliat Evaluarea rezultatelor campaniilor de sensibilizare recent ncheiate i, dac este necesar, propunerea unor activiti suplimentare care s vizeze sectoarele cu risc mare de corupie O serie de campanii anticorupie a fost iniiat n 2006 i continuat n 2007. Campaniile de sensibilizare i informare conduse de DGA au oferit rezultate concrete. n perioada septembrie 2006 - martie 2007, linia verde (TELVERDE) a DGA a nregistrat 6 237 de apeluri i mesaje vocale. Tot n aceast perioad, DGA a naintat 142 de anchete penale ctre DNA care, la rndul su, a formulat acuzaii n 17 cazuri provenite de la unitatea respectiv. Ministerul Justiiei a lansat o alt campanie de sensibilizare, viznd att beneficiarii sistemului juridic, ct i magistraii (nu corupe i nu te lsa corupt). Campania se afl n desfurare, ns nu au fost msurate pn acum efectele sale asupra niciunui grup int. Raportarea cu privire la utilizarea msurilor de reducere a oportunitilor de corupie i de sporire a transparenei administraiei locale, precum i cu privire la sanciunile aplicate persoanelor cu funcii publice, n special acelora din cadrul administraiei locale n ceea ce privete utilizarea msurilor de reducere a oportunitilor de corupie i de sporire a transparenei administraiei locale, Agenia Naional a Funcionarilor Publici (ANFP) beneficiaz de un important proiect de nfrire PHARE, lansat n decembrie 2006, care va sprijini agenia n procesul de redefinire a politicilor n materie de resurse umane i a practicilor interne. Unul dintre principalele obiective ale acestui proiect este de a spori transparena i integritatea activitii funcionarilor publici din serviciul public. La sfritul lui ianuarie 2007, DGA a prezentat un raport privind msurile utilizate de aceast structur n prevenirea i combaterea corupiei n cadrul Ministerului de Interne i al serviciilor sale. Numai pentru poliia de frontier, vizat cu prioritate de DGA n 2006, aceasta a recurs la peste 6 000 de teste de integritate, operaiuni sub acoperire i inspecii neanunate, ceea ce a avut drept consecin raportarea de tentative de corupie de ctre cel mai mare numr de ofieri din rndurile poliiei de frontier (cu 60% mai mult dect n 2005). Au fost nregistrate 67 de cazuri de tentative de mituire raportate de ofierii poliiei de frontier ctre DGA, cea mai mare sum de bani oferit ca mit i refuzat de un ofier fiind de 5 000 de euro (un caz de contraband cu igri la frontiera Romniei cu Ucraina).

RO

19

RO

De asemenea, DGA s-a angajat ntr-o campanie preventiv coerent, att prin activiti realizate n colaborare cu personalul Ministerului de Interne, ct i n parteneriat cu societatea civil, ncercnd s implice diverse segmente ale publicului larg (precum organizaiile de studeni) n eforturile instituiilor publice de a-i reforma administraia i personalul. n ceea ce privete fraudele care implic fonduri UE, Departamentul pentru Lupta Antifraud (DLAF) a raportat 13 noi cazuri ncepute n ianuarie 2007. Numrul total de cazuri anchetate de DLAF ntre 1 septembrie 2006 i 15 martie 2007 este de 84, 63 de cazuri fiind deschise n perioada de referin. 22 de dosare au fost trimise la DNA pe baza acordului de cooperare ntre cele dou instituii i 17 dosare au fost naintate ctre parchete. Rezultatele concrete ale msurilor preventive adoptate de instituiile publice sunt greu de evaluat n absena unor instrumente analitice integrate n campaniile de sensibilizare/informare desfurate pn n prezent. O campanie anticorupie de amploare, finanat printr-un proiect PHARE 2004, dotat cu toate elementele conceptuale pentru a oferi o imagine clar a stadiului n care se afl aciunile de prevenire i combatere a corupiei ntreprinse de administraia central i local, se afl doar ntr-o faz incipient i se va desfura pe ntreaga durat a anului 2007. Dintre toate instituiile centrale sau locale, DGA din cadrul Ministerului Administraiei i Internelor se evideniaz ca fiind structura central anticorupie. 4. ACIUNI VIITOARE N CADRUL MECANISMULUI DE COOPERARE I VERIFICARE n ceea ce privete reforma judiciar i lupta mpotriva corupiei, Romnia trebuie s i continue eforturile de a atinge obiectivele specifice i, n special, s finalizeze adoptarea noului Cod de procedur civil, s continue procesul de adoptare a noului Cod de procedur penal i s consolideze noul Cod penal; s rezolve problemele legate de personal i organizaionale cu care sistemul judiciar din Romnia se confrunt n prezent i s utilizeze rezultatele studiilor i proiectelor-pilot n vederea stabilirii unor indicatori de performan pentru sistemul judiciar; s demonstreze eficacitatea Ageniei Naionale de Integritate; s asigure stabilitatea juridic i instituional a cadrului anticorupie, inclusiv a instituiilor-cheie precum DNA, i s promoveze decizii disuasive n cazurile de corupie la nivel nalt. Trebuie ntreprinse msuri disuasive mai severe, precum nsprirea condiiilor legale de aplicare a suspendrii condiionate a executrii pedepsei, i trebuie organizate msuri de formare judiciar corespunztoare; s stabileasc o strategie anticorupie coerent la nivel naional care s vizeze cele mai vulnerabile sectoare i administraia local i s monitorizeze punerea n aplicare a acesteia;

RO

20

RO

 n vederea atingerii obiectivelor menionate anterior, s urmreasc ntrirea capacitii sistemului judiciar la toate nivelurile, inclusiv a profesionalismului, independenei, resurselor i competenelor acestuia. Mecanismul de cooperare i verificare va fi utilizat n continuare pentru monitorizarea progreselor nregistrate de Romnia. Pentru a facilita cooperarea i verificarea, ar fi util pregtirea, pn n octombrie 2007, a unui plan de aciune de ctre autoritile din Romnia, cu etape bine stabilite, care s arate modul n care Romnia intenioneaz s ating obiectivele specifice. Acest plan trebuie s se bazeze pe o strategie coerent de combatere a corupiei la toate nivelurile i pe un plan credibil de consolidare a profesionalismului, independenei, competenelor i resurselor sistemului judiciar. Este important ca autoritile romne s promoveze un dialog deschis cu cetenii romni prin consolidarea transparenei reformelor ntreprinse n cadrul mecanismului de cooperare i verificare, inclusiv n ceea ce privete corupia. Este esenial existena unei voine politice constante de reformare a sistemului judiciar i de lupt mpotriva corupiei. 4.1. Sprijin Romnia va primi sprijin pentru eforturile sale de reform a sistemului judiciar i de combatere a corupiei. Acest sprijin va include concentrarea i orientarea finanrii CE existente n cadrul diferitelor programe disponibile pentru Romnia asupra sprijinului n favoarea consolidrii instituionale i a programelor de formare legate de reforma judiciar i de lupta mpotriva corupiei. Comisia European invit celelalte statele membre s i intensifice asistena i sprijinul practic valoros acordate Romniei prin cooperarea cu autoritile romne n cadrul echipelor comune de anchet n cazuri de corupie, prin schimbul de informaii financiare i metodologii cu autoritile relevante, prin detaarea de experi i consilieri n cadrul ministerelor i organismelor-cheie (precum viitoarea Agenie Naional de Integritate i Consiliul Superior al Magistraturii) i prin oferirea unei formri la nivel nalt poliiei romne, agenilor vamali i procurorilor n cadrul academiilor de poliie i de studii vamale, colilor de magistrai sau institutelor naionale de justiie i altor centre de excelen pentru serviciul public. Importana primordial a principiului statului de drept pentru UE implic faptul c toi actorii Comisia, Romnia i celelalte state membre trebuie s coopereze pentru a garanta c Romnia realizeaz o reform eficace a sistemului su judiciar i combate criminalitatea i corupia la toate nivelurile. Pn n octombrie 2007, Comisia va examina asistena oferit de statele membre, pentru a identifica lacunele i pentru a se asigura c Romnia primete o gam complet de sprijin. 5. CONCLUZII n primele ase luni de la aderare, Romnia a continuat s fac progrese n ceea ce privete remedierea slbiciunilor care ar putea mpiedica aplicarea eficient a legislaiei, politicilor i programelor europene. Este necesar mai mult timp pentru a demonstra c progresele legislative importante sunt traduse prin rezultate n domeniile-cheie. Va fi necesar s se acorde o atenie constant tuturor domeniilor n care sunt aplicate msurile de acompaniere. n special, este nevoie de accelerarea

RO

21

RO

eforturilor de realizare a reformei sistemului judiciar i de lupt mpotriva corupiei. n lumina analizei cuprinse n prezentul raport, Comisia nu consider c se justific, n aceast etap, invocarea prevederilor de salvgardare din Tratatul de aderare. Comisia va continua s lucreze ntr-un parteneriat strns cu Romnia pentru a sprijini eforturile acesteia de atingere a obiectivelor specifice n cadrul mecanismului de cooperare i verificare. Decizia de instituire a mecanismului de cooperare i verificare prevede prezentarea de ctre Comisie a unui raport semestrial. Comisia va actualiza prezentul raport la nceputul anului 2008 i va pregti urmtorul raport detaliat privind mecanismul de cooperare i verificare la mijlocul anului 2008. Pentru a furniza informaiile necesare elaborrii raportului respectiv, Romnia trebuie s raporteze Comisiei cu privire la viitoarele progrese realizate pn la 31 martie 2008.

RO

22

RO

ANEX Stadiul actual al msurilor de salvgardare i dispoziiilor tranzitorii aplicabile Romniei Clauza de salvgardare economic Nu se aplic. Clauza de salvgardare privind piaa intern Nu se aplic. Clauza de salvgardare privind justiia i afacerile interne Nu se aplic. Fonduri agricole a) Msuri de salvgardare Nu se aplic. b) Dispoziii tranzitorii Regulamentul (CE) nr. 1423/2006 al Comisiei din 26 septembrie 2006 de stabilire a unui mecanism privind msurile corespunztoare n domeniul cheltuielilor agricole n ceea ce privete Bulgaria i Romnia Sigurana alimentelor a) Msuri de salvgardare Decizia 2007/269/CE a Comisiei din 23 aprilie 2007 privind msurile de protecie cu privire la anemia infecioas ecvin n Romnia b) Dispoziii tranzitorii Decizia 2006/779/CE a Comisiei din 14 noiembrie 2006 privind msurile tranzitorii de control al sntii animale cu privire la pesta porcin clasic n Romnia Decizia 2006/802/CE a Comisiei din 23 noiembrie 2006 de aprobare a planurilor de eradicare a pestei porcine clasice la porcii slbatici i de vaccinare de urgen a acestor porcine i a porcinelor din exploataii mpotriva pestei porcine clasice n Romnia Decizia 2006/805/CE a Comisiei din 24 noiembrie 2006 privind msurile zoosanitare de combatere a pestei porcine clasice n anumite state membre (astfel cum a fost modificat ultima dat prin Decizia 2007/152/CE a Comisiei din 6 martie 2007) Decizia 2007/16/CE a Comisiei din 22 decembrie 2006 de stabilire a msurilor tranzitorii aplicabile n schimburile intracomunitare de material seminal, ovule i embrioni de la speciile bovin, porcin, ovin, caprin i ecvin obinute n Bulgaria i n Romnia Decizia 2007/23/CE a Comisiei din 22 decembrie 2006 de modificare a anexei VII apendicele B din Actul de aderare din 2005 n ceea ce privete anumite uniti din sectoarele crnii, laptelui i petelui din Romnia

RO

23

RO

Decizia 2007/27/CE a Comisiei din 22 decembrie 2006 de adoptare a unor msuri tranzitorii privind livrrile de lapte crud unitilor de prelucrare i prelucrarea acestui lapte crud n Romnia avnd n vedere cerinele Regulamentelor (CE) nr. 852/2004 i 853/2004 ale Parlamentului European i ale Consiliului Decizia 2007/29/CE a Comisiei din 22 decembrie 2006 de stabilire a msurilor tranzitorii pentru anumite produse de origine animal introduse n Bulgaria i Romnia din ri tere nainte de 1 ianuarie 2007, reglementate de Regulamentul (CE) nr. 853/2004 al Parlamentului European i al Consiliului Decizia 2007/30/CE a Comisiei din 22 decembrie 2006 de stabilire a msurilor tranzitorii pentru comercializarea anumitor produse de origine animal obinute n Bulgaria i Romnia (modificat prin Decizia 2007/264/CE a Comisiei din 25 aprilie 2007) Decizia 2007/228/CE a Comisiei din 11 aprilie 2007 de stabilire a msurilor tranzitorii pentru sistemul de identificare i de nregistrare a animalelor din speciile ovin i caprin n Romnia, prevzut n Regulamentul (CE) nr. 21/2004 al Consiliului

RO

24

RO