Caracteristicile actului administrativ Caracteristicile actelor de drept administrativ reprezinta acele insusiri care, rezultand din reunirea cumulativa

a elementelor esentiale si a conditiilor de valabilitate, diferentiaza aceste acte de alte categorii de acte juridice. Un act juridic este de drept administrativ fie atunci cand din analiza aspectelor de fond (adica a insusirilor sale interne) rezulta aceste trasaturi, deci avand in vedere criteriul material - al activitatii fundamentale careia ii da expresie -; fie atunci cand actul este calificat ca atare prin normele juridice (criteriul formal -; al denumirii sale). Prin caracteristici ale actelor de drept administrativ intelegem acele trasaturi care individualizeaza aceste acte fata de alte acte juridice. Intrunind anumite elemente esentiale si indeplinind conditiile de valabilitate stabilite de lege, actele administrative au urmatoarele caracteristici: caracter unilateral, legal, obligatoriu, executoriu si oportun (actual). Se poate face discutie despre urmatoarele caractere : 1. Caracterul unilateral Principala caracteristica definitorie a manifestarii de vointa din actele administrative este unilateralitatea acesteia. Caracterul unilateral reprezinta acea calitate a actului juridic conform careia el este emis fara participarea sau consimtamantul subiectelor de drept carora le este destinat sau cu privire la care genereaza drepturi sau obligatii. Caracterul unilateral al actelor administrative se particularizeaza prin aceea ca manifestarea unilaterala de vointa are loc in cadrul activitatii executive, de organizare a executarii legii si de executare in concret a acesteia, provenind, de regula, de la un organ al administratiei publice.Desigur, cand un act administrativ este emis din oficiu de catre un organ de stat, creand obligatii in sarcina altor subiecte, autoritati publice, organizatii, asociatii, persoane fizice etc. caracterul unilateral al acestor acte este cat se poate de evident, ceea ce explica si posibilitatea revocarii nelimitate a actelor de drept administrativ, chiar de catre autoritatea care le-a emis. Exista unele situatii in care modul de emitere si cel de executare al unor acte de drept administrativ ar parea ca efectueaza caracterul unilateral al acestor acte. Avem in vedere situatii cum sunt: efectuarea unei prestatii sau plati de catre celalalt subiect al raportului juridic, altul decat organul emitent, indeplinirea unor obligatii de catre organul de stat, respectarea unor formalitati procedurale la emiterea actelor administrative. a) Uneori emiterea unui act administrativ este precedata, insotita sau succedata de efectuarea unei prestatii sau plati de catre celalalt subiect al raportului juridic, altul decat organul emitent. Astfel, livretul militar se elibereaza, printre altele, persoanelor care si-au satisfacut stagiul militar fara ca sa se poata afirma ca satisfacerea serviciului militar reprezinta indeplinirea unei obligatii de natura contractuala, careia emiterea livretului sa-i confere caracterul bilateral. De asemenea, permisul pentru mentinerea armelor se elibereaza titularului, numai dupa ce a achitat taxele legale si costul impri -IIImatului. La fel, terenurile proprietate de stat pot fi atribuite in vederea construirii de locuinte cu plata taxei stabilite prin dispozitiile legale. In aceste cazuri nu suntem in prezenta unei contraprestatii oneroase a beneficiarului unui act administrativ, in schimbul emiterii deciziei, astfel incat aceasta sa dobandeasca un caracter bilateral. Suma platita nu reprezinta contravaloarea prestatiei organului de stat, in schimbul emiterii actului, ci ea reprezinta taxa sau impozitul impus de lege pentru eliberarea unei autorizatii sau a unui permis etc. b) Caracterul unilateral se mentine si in ipoteza in care prin actul administrativ se stabilesc unele obligatii in sarcina organului emitent. Astfel, unitatile militare sunt obligate sa execute dispozitiile de repartizare in productie a absolventilor invatamantului militar superior. Aceste obligatii nu apar ca urmare a unui acord de vointa dintre administratie si beneficiari in virtutea caruia administratia s-ar obliga in mod corelativ dreptului subiectiv al celeilalte parti. Dimpotriva, obligatiile

administrative sunt generate de prevederi legale pe care administratia trebuie sa le respecte si care confera dreptul celor administrati. Aceste drepturi nu se nasc nici in urma liberei aprecieri a organului si cu atat mai putin prin acord de vointa, ele derivand direct din lege. c) Caracterul unilateral al deciziei administrative subzista si in ipoteza in care actul administrativ este emis cu respectarea unor formalitati procedurale, ca de exemplu cererea solicitantului, avizul sau acordul, cerute de lege. Astfel, persoanele fizice care indeplinesc conditiile legale pentru a fi autorizate si vor sa detina arme de foc, depun cererea in vederea autorizarii. In cazul actelor administrative emise la cerere solicitantii au deplina libertate de a se folosi de beneficiul acestor acte. Cererea, prin care se manifesta vointa solicitantului urmata de emiterea actului juridic nu constituie, impreuna, un consimtamant care sa dea nastere unui raport contractual. Unele dintre aceste acte (de exemplu permisele) atribuie solicitantului o situatie juridica generala cu drepturi si obligatii care nu izvorasc din respectivul act administrativ, ci din lege. Cu toate aceste nu suntem in prezenta unui contract civil. In primul rand, contractul sinalagmatic presupune existenta unui raport juridic avand un dublu obiect (la vanzare-cumparare el consta din predarea bunului si plata pretului, pe cand in cazul unei autorizatii, obiectul acesteia il constituie in mod exclusiv asigurarea posibilitatii ca beneficiarul sa desfasoare o activitate sau sa-si asigure conditiile necesare pentru satisfacerea unor drepturi sau interese. In al doilea rand, cauza actelor administrative este unica si nu dubla (ca in contractul precitat, unde prestatia fiecarei parti in raportul juridic constituie cauza contraprestatiei celeilalte parti), ea constand in asigurarea desfasurarii unei activitati sau a realizarii unor drepturi. In al treilea rand, modul de manifestare a vointei beneficiarului are un rol secundar, ea contribuind la emiterea actului juridic la cerere, act ale carui efecte se produc numai in baza manifestarii de vointa a organului emitent, chiar daca ea este declansata de formularea cererii. In ce privesc efectele juridice ale actelor administrative constatam ca, pe de o parte, ele se produc din momentul emiterii lor, iar pe de alta parte, refuzul beneficiarului actului de a-si exercita drepturile atribuite este irelevant pentru existenta actului, intrucat desfiintarea lui trebuie sa fie expresia vointei organului de stat. Astfel, autoritzatia se anuleaza si permisul se retrage chiar daca titularul lor renunta sa mai detina armele inscrise in permis si prezinta actul de instrainare al acestora. In mod similar, nici renuntarea la beneficiul uni act administrativ nu poate influenta existenta actului, organul trebuind sa intervina prin desfiintarea actului in cauza, chiar daca aceasta operatiune este determinata de refuz sau renuntare din partea beneficiarului si este prevazuta ca o conditie a anularii sau revocarii. Pe de alta parte, chiar daca in cazul actelor administrative emise la cerere am considera ca acordul de vointa este elementul esential al acestora (cererea si actul administrativ) efectele ar trebui sa se produca din momentul realizarii acestui pretins acord, iar desfiintarea actului ar presupune realizarea aceluiasi acord caracteristic si constituirii actului juridic. 2. Caracterul legal al actelor de drept administrativ Caracterul legal al actelor administrative rezulta din obligativitatea emiterii lor pe baza si in conformitate cu legile in vigoare. Fiind emise in mod unilateral, de regula de catre un organ al administratiei de stat, deci provenind de la o autoritate si fiind emise cu respectarea legii aceste acte se bucura de prezumtia de legalitate. Aceasta prezumtie care, desi in cele mai multe cazuri nu este absoluta (ca si in cazul actelor administrative jurisdictionale), este totusi o prezumtie relativa puternica, care confera caracter obligatoriu si executoriu acestor acte, desi poate fi inlaturata. Aceasta prezumtie are anumite trasaturi conferind caracter autentic si caracter veridic actelor administrative. Veridicitatea este acea trasatura conform careia se prezuma ca actul administrativ exprima adevarul, avand un continut corespunzator realitatii faptice si prevederilor legii. Caracterul autentic este acea trasatura conform careia se prezuma ca actul provine de la insusi organul pe care inscrisul il indica

drept autor al sau. Prezumtia de legalitate a actelor administrative face sa nu mai fie necesara, anterior punerii sale in executare, cercetarea legalitatii actului asa cum se procedeaza in alte ramuri de drept. Obligativitatea emiterii deciziei pe baza si in conformitate cu legea in vigoare si cu alte acte normative subordonate legii este un rezultat al subordonarii actelor administrative, care au o forta juridica inferioara comparativ cu actele juridice ce dispun de o forta superioara, de exemplu legea. Analizand aceasta caracteristica a actelor administrative se pot formula unele reguli : actele administrative nu pot modifica, suspenda sau lipsi de eficacitate legea ori un alt act cu o forta juridica superioara; legea sau un alt act juridic superior poate modifica, anula sau suspenda un act administrativ. Actele administrative normative nu pot reglementa raporturi sociale ce tin in exclusivitate, fie in mod expres, fie in mod tacit, de competenta puterii legislative, fiind reglementate prin lege sau prin decrete prezidentiale. De asemenea, actele administrative se emit si cu respectarea celorlalte acte juridice subordonate legii, fie ca apartin organelor puterii legislative (de pilda, hotararile) sau altor organe de stat, ale administratiei ierarhic superioare, justitiei si parchetului. Necesitatea subordonarii actelor administrative fata de alte acte juridice superioare nu este reglementata ca un principiu expres al dreptului constitutional si al celui administrativ, dar se desprinde din unele reglementari, care cuprind reguli de principiu si pentru dreptul administrativ. Astfel, guvernul si organele centrale ale administratiei de stat emit acte normative numai in baza unor prevederi cuprinse in Constitutie, legi sau decrete, in vederea luarii masurilor necesare privind organizarea si asigurarea executarii legilor. 3. Caracterul obligatoriu al actelor de drept administrativ Obligativitatea actelor administrative trebuie privita sub aspectul organului emitent al subiectelor de drept, care cad sub incidenta actului si a organelor administrative ierarhic superioare. a) Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent. Cele normative sunt obligatorii atata timp cat raman in vigoare. Actele individuale trebuie sa fie emise in conformitate si cu respectarea dispozitiilor din propriile acte normative. Organul emitent nu este obligat sa-si aplice propriul act ilegal intrucat contravine principiului legalitatii. Prin actul individual organul nu poate deroga de la prevederile propriului act normativ. Cand actul se adreseaza insasi organului emitent, respectarea prevederilor sale se face atat in aceasta calitate, cat si ca subiect obligat sa il execute. b) Actele administrative sunt obligatorii si pentru subiectele care cad sub incidenta lor, subiecte care pot fi sau nu subordonate in mod obisnuit organului emitent. Pentru organele ierarhic inferioare sunt obligatorii actele normative si cele individuale ale organelor superioare. Actele unui organ sunt obligatorii si pentru subiectele nesubordonate in mod obisnuit organului emitent atunci cand acesta are un rol coordonator intr-o ramura sau domeniu de activitate. Astfel, respectarea normelor privind declararea, cercetarea si evidenta accidentelor de munca elaborate de Ministerul Muncii si Ministerul Sanatatii, se impune, deopotriva, atat organelor subordonate cat si celor nesubordonate. c) Actele administrative se impun si organelor administrative ierarhic superioare organului emitent. Distingem urmatoarele ipoteze: actele normative ale organelor ierarhic inferioare pot fi abrogate sau modificate de catre organele ierarhic superioare; actele individuale ale organelor subordonate au un regim special. Astfel, organul superior poate anula actul ilegal al organului inferior, dar fara sa poata emite actul individual in locul organului subordonat (organul de politie care constata nulitatea actului de identitate, poate dispune anularea lui, dar nu poate emite un alt act daca actul anulat a fost emis de un alt organ, organ ce va trebui incunostintat despre aceasta anulare). 4. Caracterul executoriu al actelor administrative

Sub aspectul regimului juridic ce le guverneaza realizarea, actelor juridice se impart in acte pentru a caror executare, atunci cand ea nu se realizeaza de buna voie, cel in drept se adreseaza unui organ de stat (instanta de judecata) pentru a obtine un titlu executor susceptibil de realizare prin forta de constrangere a statului si acte juridice a caror executare, atunci cand cel obligat sa o faca refuza, se realizeaza direct prin forta de constrangere a statului, fara o formalitate deosebita, ele constituind un titlu executor. In prima categorie intra, de regula, contractele, iar in a doua sunt cuprinse, in general, actele de putere, ca de exemplu actele administrative, actele financiare sau unele contracte cum sunt cele de imprumut de credit incheiate intre persoanele fizice si banci. Caracterul executoriu al actelor administrative exista indiferent de faptul ca ele creeaza drepturi sau obligatii in beneficiul unui subiect de drept. Cauzele care determina acest caracter sunt mai multe. O prima cauza o constituie emiterea actului in realizarea puterii de stat, ceea ce ii confera de drept caracterul executoriu, caracter ce poate lipsi numai daca legea sau alte acte superioare prevad aceasta. O a doua cauza este prezumtia de legalitate de care beneficiaza actele administrative si care are ca efect producerea imediata a consecintelor juridice ale actului, fara a mai fi necesara cercetarea legalitatii acestuia, fiind posibila executarea directa. In cazul actelor juridice care nu realizeaza puterea de stat, caracterul executoriu se dobandeste numai daca legea il prevede, desi actul individual are o aparenta de legalitate. Astfel, caracterul legal nu contribuie singur la asigurarea caracterului executoriu al actelor administrative. In dreptul administrativ regula este caracterul executoriu al actelor si exceptia lipsa acestui caracter daca normele prevad o atare situatie. Exista acte administrative ce nu dobandesc in mod direct caracter executoriu si care nu pot fi puse direct in aplicare. Astfel, impotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei se poate face plangere in termen de 15 zile de la data comunicarii acestuia, plangerea suspendand executarea. De asemenea, in ipoteza in care somatia facuta de catre consiliul local beneficiarului lucrarilor de constructii efectuate fara autorizatie legala nu este executata de buna voie, organul administrativ este obligat sa ceara prin justitie daramarea, desfiintarea sau aducerea lucrarilor in starea initiala. In sfarsit, actele administrative de repartizare a spatiului locativ vor fi puse in executare in caz de opozitie, prin hotarare judecatoreasca. 5. Caracterul oportun (actual) al actelor administrative a) Notiunea oportunitatii Dreptul isi atinge scopul si devine eficient numai in masura in care dispozitiile sale sunt respectate in baza principiului legalitatii. Actele administrative au un caracter legal, dar, pentru a fi pe deplin eficiente ele trebuie adaptate conditiilor concrete, astfel incat ele sa devina si oportune sau actuale. Problema oportunitatii se pune cu privire la actele administrative nejurisdictionale, ca de altfel in cazul tuturor actelor de putere de acest gen, cu exceptia legii, despre care se considera ca este intotdeauna oportuna atata timp cat se afla in vigoare. Daca in ceea ce priveste legalitatea actelor administrative, aprecierea acestei calitati se face prin raportarea actului in cauza la actul juridic avand o forta superioara, inclusiv legea, in ceea ce priveste aprecierea caracterului oportun, un asemenea criteriu precis de referinta lipseste. Astfel, un act juridic superior poate fi legal si oportun, iar un act inferior, desi emis in baza si cu respectarea unui act superior, poate fi neoportun sau inactual. Notiunea de oportunitate este considerata ca fiind acea caracteristica a actului juridic care defineste o trasatura specifica a acestuia numita si actualitate. Actualitatea unui act juridic exprima deplina concordanta, in cadrul si in limitele legii, a actului cu sarcinile care revin organelor administrative, exprima concordanta dintre drept cu necesitatile in continua transformare ale societatii. In mod contrar, este inoportun acel act care -; desi legal prin continutul prevederilor sale -; contravine unor situatii concrete si nu corespunde realitatii in care si pentru care se aplica. Un asemenea act este intotdeauna inactual desi este legal.

Problema oportunitatii actelor administrative este strans legata de dreptul de apreciere al organelor administratiei de stat care reprezinta o facultate recunoscuta de lege acestor subiecte de drept in alegerea solutiilor celor mai adecvate pentru aplicarea eficienta a legii. b) Cauzele care genereaza oportunitatea Realitatea inconjuratoare in care dreptul edictat trebuie sa fie aplicat se afla intr-o continua schimbare de care trebuie sa tina seama atat legiuitorul, prin reglementarile sale, cat mai ales organele administrative chemate sa aplice legea la conditiile concrete mereu evoluate. Pornind de la ideea ca actele administrative sunt acte de realizare a legii, inseamna ca ele trebuie sa fie, in primul rand, in deplina concordanta cu actul normativ suprem, cat si cu realitatea in care se aplica. In general, cu cat un act normativ se gaseste pe o treapta mai inalta in ierarhia sistemului izvoarelor de drept, cu atat dispozitiile sale sunt mai generale, ceea ce face necesara si elaborarea ulterioara a unor acte de reglementare in vederea asigurarii aplicarii unitare. In cadrul reglementarii de detaliu si cu ocazia emiterii actelor de executare exista posibilitatea ca acestea sa devina inactuale prin neconcordanta dintre prevederile legale cu modul concret de aplicare. c) Sfera de actiune a oportunitatii Raportand problema oportunitatii la etapele procesului decizional, constatam urmatoarele : - in etapa pregatitoare emiterii actului, daca legea prevede considerente de oportunitate in aplicarea ei, se va analiza daca acestea mai subzista, stiut fiind ca actele normative sunt frecvent supuse si expuse neoportunitatii; - in faza de adoptare se va examina din nou daca pentru acel moment s-au mai pastrat considerente de oportunitate avute in vedere in etapa de pregatire si care justifica masura, altfel actul este inoportun "ab initio"; - in etapa executarii se vor avea in vedere atat considerentele de oportunitate ale actului normativ de referinta, cat si existenta conditiilor in care are loc executarea actului; - in etapa controlului oportunitatea masurii adoptate si executate se va aprecia de catre organul de control prin raportarea actualitatii masuri verificate fata de data ori conditiile realizarii ei si nu fata de data sau conditiile efectuarii verificarii. d) Modul de rezolvare a situatiilor de oportunitate Posibilitatea de actiune a organelor administrative pe considerente de oportunitate este limitata strict de lege. 1) Dreptul de a actiona pe considerente de oportunitate este consacrat prin acte normative nefiind acordat in mod aprioric si nelimitat organelor administrative : - in unele cazuri ipoteza normei juridice poate fi relativ determinata, permitand o libertate de apreciere a organului de stat in aplicarea normelor (astfel, autorizatiile eliberate se retrag de catre organele competente, atunci cand titularul lor incalca in mod repetat dispozitiile legale privind regimul materialelor explozive sau nu iau masuri imediate pentru inlaturarea incalcarilor); - in alte cazuri, dispozitia normei fiind relativ determinata sau nedeterminata permite organului posibilitatea de alegere intre mai multe solutii (astfel, in functie de natura conditiilor deosebite de munca, se vor putea acorda concedii suplimentare de odihna, mai mari de 12 zile lucratoare, organul avand un drept de optiune intre limitele legale care stabilesc durata pentru care ele pot fi acordate); - in sfarsit, sanctiunea normei juridice poate permite alegerea intre mai multe, sanctiuni alternative (avertisment sau amenda contraventionala) sau privitor la cuantumul sanctiunii amenzii (intre limita legala minima si maxima). 2) Normele ce reglementeaza dreptul de apreciere au un caracter permisiv, intrucat organul poate opta in luarea masurii celei mai corespunzatoare si doar obligatia alegerii masurii celei mai adecvate este imperativa (iar incalcarea acestei cerinte permite organelor superioare desfiintarea actelor organelor inferioare tocmai pe

considerente de neoportunitate). 3) Dreptul de apreciere opereaza in limitele competentei organului, care nu poate fi depasita pe considerente de oportunitate. 4) Dreptul de apreciere nu poate duce la incalcarea drepturilor subiective ale persoanelor carora le este destinat actul. 5) Exercitarea dreptului de apreciere se face cu respectarea principiului legalitatii nefiind valabil un act oportun dar ilegal. 6) Toate actele administrative sunt supuse controlului de legalitate si controlului de oportunitate din partea organelor administratiei de stat ierarhic superioare. In concluzie oportunitatea se poate defini ca un element strans legat de dreptul de apreciere al organelor administrative, in cursul organizarii si executarii legii, prin care se asigura realizarea sarcinilor si a atributiilor lor legale in termen optim, cu cheltuieli minime si in conformitate cu mijloacele care corespund cel mai bine scopului legii. Actul de drept administrativ este un act volitional care intervine in cadrul activitatii executive contribuind intr-o forma specifica la realizarea puterii de stat. 1. Actul administrativ este un act de vointa cu caracter deliberativ, constituit in scopul producerii unor efecte juridice. Acest act presupune actiunea constienta si voita a autorului sau neputand avea un caracter intamplator. Si alte activitati administrative au un caracter volitional, cum este cazul actelor politice, a unor operatiuni tehnico-materiale (avizele) sau unele fapte material juridice (de exemplu, refuzul administratiei de a satisface o cerere referitoare la un drept subiectiv), insa diferenta dintre aceste actiuni si actele de drept administrativ rezida in scopul urmarit prin actele juridice si anume producerea efectelor juridice. Prin aceasta trasatura actele de drept administrativ apar ca o categorie a actelor juridice. La randul ei, vointa din aceste acte trebuie sa intruneasca mai multe caracteristici : sa fie intentionata, manifestata, sa aiba un dublu caracter, sa fie autonoma si neviciata. Caracterul intentionat al vointei din actele administrative presupune prefigurarea sau reprezentarea scopului actiunii si acceptarea rezultatelor produse prin realizarea actului. Din aceasta cauza actele juridice licite au intotdeauna la baza intentia directa. Ea cuprinde intentia de a produce efecte juridice, in care sens subiectul de drept urmareste producerea anumitor efecte juridice determinate, iar legea atribuie vointei acestuia relevanta juridica numai in considerarea existentei vointei si a directiei acesteia. 2. Actul de drept administrativ este un act volitional emis in cadrul activitatii executive, de realizare a puterii de stat. De aici concluzia ca el nu poate proveni decat de la o autoritate publica si ca acest act nu poate fi emis in cadrul unei alte forme fundamentale de activitate a statului. Totusi, aceasta trasatura luata in mod izolat nu deosebeste actul de drept administrativ de alte acte juridice ale administratiei de stat cum sunt contractele civile sau cele de munca, incheiate de organele in cauza in scopul realizarii unor atributii inerente chiar activitatii executive. 3. Actul de drept administrativ este expresia juridica a modului specific de realizare a puterii publice de catre administratia de stat, trasatura care il particularizeaza in cadrul altor acte de putere ale statului, deosebindu-l, in acelasi timp, de actele civile sau de dreptul muncii ale puterii executive. Prin intermediul acestui act statul se manifesta in calitate de titular al puterii publice ceea ce ii confera actelor sale administrative un caracter executoriu din oficiu. Puterea de stat pe care se sprijina actul de drept administrativ nu se identifica cu forta de constrangere a statului, intrucat aceasta putere reprezinta energia organizata a societatii in exprimarea si realizarea vointei sale ca vointa obligatorie pentru toti membrii ce o compun. Forta de constrangere este mijlocul eficient de garantare si de realizare a drepturilor si obligatiilor generate de actele juridice in cazul neindeplinirii lor din convingere. Desi sunt emise in baza puterii de stat si pot fi duse la indeplinire prin forta de constrangere a statului, garantarea efectelor juridice ale actelor administrative prin

aceasta forta nu constituie o caracteristica proprie acestor acte, intrucat toate actele juridice sunt garantate, la nevoie, in realizarea lor, prin forta de constrangere a statului. Ceea ce reprezinta trasaturi in adevar specifice ale actelor de drept administrativ este faptul ca ele se pun direct in executare, de cele mai multe ori din oficiu, fara vreo alta formalitate deosebita, iar forta de constrangere care le garanteaza apartine chiar sistemului de organe administrative.