Lindblom, Charles E.

La ciencia de salir del paso (1959)

Supongamos que un administrador recibe la responsabilidad de formular una poltica para combatir la inflacin. Hay dos opciones: -Podra comenzar tratando de enlistar por orden de importancia todos los valores (pleno empleo, ganancia razonable, etc.). Podra despus enumerar todos los resultados de las diversas polticas posibles y clasificarlas como ms o menos eficientes para lograr un mximo de estos valores, lo que requerir una investigacin acerca de los valores de los miembros de la sociedad y una cantidad inmensa de clculos acerca de qu tanto de cada valor equivale a qu tanto valor de otro. El administrador diseara entonces todas las opciones posibles de poltica. En un tercer paso procedera a comparar sistemticamente su conjunto de opciones y a determinar cul seria la que es capaz de lograr la mayor cantidad de valores. Al comparar las polticas podra apoyarse en cualquier teora disponible que ofreciera generalizaciones respecto a las distintas clases de polticas. Como no hay alternativas que escapen a su anlisis tendra que considerar tanto el control central estricto y la abolicin de todos los precios y mercados, como la eliminacin de todos los controles pblicos y la liberalizacin de completa del mercado, examinndolos a la luz de cualquier generalizacin terica. Finalmente, tratara de elegir la que de hecho maximizara los valores. - Una lnea alternativa sera que el administrador se planteara como su principal objetivo la meta relativamente sencilla de mantener los precios estables. En realidad, el administrador pudo no haber tomado en cuenta otros valores sociales que no eran de su inters en ese momento, y tal vez ni siquiera intento jerarquizar los pocos valores que haba considerado importantes. El segundo paso seria describir las relativamente pocas alternativas de poltica que le vinieran en mente y proceder a compararlas. Por lo comn no encontrara un cuerpo terico suficientemente preciso que le sea til y le permita ponderar las consecuencias respectivas de las pocas alternativas que tomo en consideracin a partir de las polticas que le eran conocidas por controversias anteriores. En cambio, se basara principalmente en el registro de la experiencia anterior que le indica las consecuencias de los pasados pequeos pasos de poltica para predecir las consecuencias futuras de pasos similares. Todava ms, encontrara que las alternativas polticas combinan los objetivos o los valores de distintas maneras. La eleccin final combinar la eleccin entre valores y la eleccin entre los instrumentos conducentes para realizar los valores. Es evidente que su acercamiento es muy diverso del proceso ms mecnico del primer mtodo de decisin de las polticas que escoga slo los medios que mejor cumplieran los fines especificados y jerarquizados previamente. Como los partidarios del segundo enfoque solo esperan lograr sus metas parcialmente, saben que debern repetir sin cesar la secuencia que acabamos de describir, a medida que cambian las condiciones y aspiraciones y al mejorar la exactitud de la prediccin. A la raz o por las ramas Para Lindblom, el primero de estos enfoques es imposible, pues supone capacidades intelectuales y fuentes de informacin que los hombres simplemente no tienen, por lo que es absurdo emplearlo como enfoque para elaborar poltica cuando el tiempo y el dinero que se puede asignar a un problema de poltica son limitados. La administracin pblica tiene, poltica y legalmente, funciones y limitaciones circunscritas, razn por la cual concentra su atencin en relativamente pocos valores y pocas polticas alternativas entre las innumerables opciones de accin que se podran imaginar. De hecho, pone en prctica el segundo mtodo. La tendencia a pensar que la formulacin de polticas procede conforme al primer enfoque, se ha fortalecido por la atencin que le han prestado y el xito que han tenido la investigacin de operaciones, la teora estadstica de decisiones y el anlisis de sistemas. La caracterstica de estos procedimientos (tpicas del primer enfoque), son la claridad en el objetivo y su valoracin explicita, la amplitud de la visin y, si es posible, la cuantificacin de valores para facilitar el anlisis matemtico. Lindblom propone clarificar y formalizar el segundo mtodo, al que la literatura ha prestado poca atencin. ste se podra describir como el mtodo de las comparaciones limitadas sucesivas (mtodo de irse por las ramas). Lindblom-la ciencia de salir del paso 1

Lo contrastar con el primer enfoque, que podra llamarse el mtodo racional- exhaustivo u omnicomprensivo (mtodo de ir a la raz). Racional- exhaustivo (a la raz) 1. Clarificacin de valores u objetivos, distintos de y usualmente previos al anlisis emprico de polticas alternativas. 2. La formulacin de polticas se basa en el anlisis de medios-fines: primero se aslan los fines, despus se buscan los medios para lograrlos. 3. La prueba de una buena poltica es que se puede comprobar que es el medio ms adecuado para los fines deseados. 4. El anlisis es exhaustivo; se toma en cuenta cada factor pertinente importante. 5. Usualmente se basa en teora. Comparaciones sucesivas limitadas (por las ramas) 1b. La eleccin de metas valorativas y el anlisis emprico de la accin necesaria para lograrlas no son distintos una del otro, sino que estn estrechamente relacionados. 2b. Como los medios y los fines no son distintos, el anlisis medios-fines con frecuencia es inadecuado o limitado. 3b. La prueba de una buena poltica es normalmente que varios analistas estn de acuerdo acerca de una poltica (sin que estn de acuerdo en que es el medio ms adecuado para un objetivo acordado por todos) 4b. El anlisis es drsticamente limitado: i) No se presta atencin a potenciales consecuencias importantes. ii) No se presta atencin a potenciales alternativas polticas importantes. iii) No se presta atencin a valores afectados importantes 5b. Una sucesin de comparaciones reduce o elimina en gran medida la dependencia de la teora. El mtodo de ir a la raz, pretendidamente el mejor modelo, en realidad no es operante para cuestiones de polticas complejas, por lo que los administradores se ven obligados a usar el mtodo de las comparaciones limitadas sucesivas. El entrelazamiento de la valoracin y el anlisis emprico (1b) Es atractiva la idea de que, antes de examinar las opciones de polticas, se establezcan con toda claridad de valores (como pretende el mtodo de la raz). Pero ni los ciudadanos, ni los congresistas, ni los administradores pblicos estn de acuerdo en muchos valores u objetivos fundamentales (o el desacuerdo puede producirse en los subobjetivos). Los administradores a menudo se ven obligados a tomar decisiones sobre polticas sin haber podido clarificar previamente los objetivos. Cmo puede alguien decidir la importancia relativa de los valores parcialmente en conflicto? Una jerarquizacin simple no basta; idealmente, es preciso saber qu tanto de un valor vale la pena sacrificar por algo de otro valor. La respuesta es que normalmente el administrador elige-y debe elegir- entre polticas que combinan estos valores de distintas maneras. No puede primero clarificar sus valores y entonces elegir entre las polticas. Adems, los objetivos sociales no siempre tienen el mismo valor relativo. Un objetivo puede ser altamente valorado en una circunstancia, otro en otra circunstancia. Los intentos de jerarquizar u ordenar los valores en trminos generales y abstractos de manera que permanezcan constantes de decisin en decisin, terminan siempre por ignorar preferencias marginales importantes. Incapaces de formular primero los valores importantes y elegir despus entre las polticas para lograrlos, los administradores han de elegir nicamente entre las diversas polticas alternativas que ofrecen diferentes combinaciones marginales de los valores. La nica manera viable de de revelar los valores marginales importantes es describir la poltica que e una circunstancia dada se escogera para alcanzarlos. Lindblom-la ciencia de salir del paso 2

En resumen, hay que distinguir dos aspectos e el proceso de determinacin de los valores. El primero es claro: la valoracin y el anlisis emprico estn entrelazados, esto es, se elige entre valores y entre polticas al mismo tiempo. Es decir, se elige simultneamente una poltica para lograr ciertos objetivos y los objetivos mismos. El segundo aspecto esta relacionado con el primero pero es distinto: el administrador centra su atencin en valores marginales o incrementales. Este consciente de ello o no, no le parecen muy tiles para su trabajo las grandes formulaciones generales de objetivos, por lo que en la realidad procede a hacer comparaciones especificas marginales o incrementales. Supongamos que enfrenta dos polticas, X y Y. Las dos prometen cumplir los objetivos a,b,c,d y e en la misma medida. Pero X le promete algo ms de f que Y, mientras que Y le promete algo ms de g que X. Al elegir entre ellas, en realidad se le ofrece la alternativa de una cantidad marginal o incrementa de g. Los nicos valores que importan a su eleccin son estos incrementos en los que difieren las os polticas. Cuando finalmente el administrador escoge entre los dos valores marginales, escoge en realidad entre las dos polticas. La diferencia principal estriba en que, de cara a los problemas complejos, la primera operacin es imposible e irrelevante y la segunda es posible y pertinente. La segunda es posible porque el administrador no necesita mas que analizar los valores en los cuales difieren las varias opciones de polticas y no necesita preocuparse por ellos excepto en tanto difieran marginalmente. Su necesidad de informarse acerca de los valores u objetivos se reduce drsticamente en comparacin al otro mtodo. Relaciones entre medios y fines (2b) El tipo de relacin fines medios del enfoque racional es posible solo en la medida en que los valores acordados sean compatibles y estables en el margen. Por tanto, la relacin fines-medios suele estar ausente en el mtodo de irse por las ramas, en donde los medios y los fines se escogen simultneamente. Pero cmo puede un administrador saber si ha tomado una decisin sabia o errada si no tiene valores u objetivos anteriormente definidos anteriormente definidos de cara a los cuales juzgar las decisiones? La respuesta tiene que ver con la tercera diferencia. La prueba de la buena poltica (3b) Segn el mtodo de ir a la raz, una decisin es correcta si se puede demostrar que mediante ella se logra el objetivo especifico y se puede adems especificar el objetivo sin describir simplemente la decisin. Cuando los objetivos se definen desde el enfoque incremental o marginal de valores, es posible a veces comprobar que una cierta poltica logra en realidad alcanzar los objetivos deseados; pero el establecimiento de los objetivos toma siempre la forma de la descripcin de la poltica elegida o de una alternativa de la misma. Para mostrar porque una poltica esta equivocada, hay que proceder a mostrar porque razn otra poltica habra de ser preferida. Para el mtodo de raz no hay ninguna prueba. Si falla el acuerdo respecto de los objetivos, no hay ningn estndar para medir la correccin de una poltica. Pero el mtodo de las comparaciones sucesivas limitadas, la prueba es el acuerdo respecto de la poltica misma, un acuerdo siempre posible aun cuando no sea posible llegar a un acuerdo respecto de los valores. El acuerdo es la prueba de la mejorpolitica en ambos mtodos. Pero mientras que el mtodo de ir a la raz exige el acuerdo acerca de los objetivos de la decisin, en particular cules de estos objetivos de la decisin, en particular cules de estos objetivos son los que se debe perseguir, el mtodo de ir por las ramas se apoya en el acuerdo dondequiera que ocurra. Anlisis no exhaustivo (4b) Idealmente, el anlisis racional-exhaustivo no deja fuera nada importante. Ahora bien, resulta imposible tomar en consideracin todo lo que es realmente importante, a menos que lo importante se defina de manera ms estrecha que el anlisis sea en realidad bastante limitado. Las limitaciones de las capacidades intelectuales humanas y de la informacin disponible acotan la capacidad del hombre y hacen que no pueda ser integral. En el mtodo de las comparaciones limitadas sucesivas, la simplificacin se logra sistemticamente de dos maneras. Primero, al limitar las comparaciones entre polticas a aquellas polticas que difieren relativamente en poco de las polticas en curso en la actualidad. Tal limitacin reduce de inmediato el numero de las alternativas a Lindblom-la ciencia de salir del paso 3

investigar y simplifica la naturaleza de la investigacin de casa una de ellas. Ya no es necesario emprender la investigacin exhaustiva de una alternativa y de sus consecuencias; se requiere slo estudiar aquellos aspectos en los que la alternativa propuesta y sus consecuencias difieren del status quo. La comparacin emprica de las diferencias marginales entre polticas alternativas que difieren slo marginalmente es la contrapartida de la comparacin incremental o marginal de los valores. Relevancia y realismo En las democracias occidentales los administradores pblicos y los analistas de polticas limitan su anlisis en gran medida a las diferencias marginales o incrementales de las polticas. No lo hacen tan solo porque necesiten con urgencia simplificar sus problemas, sino tambin para ser pertinentes. En efecto, las democracias cambian sus polticas casi siempre a travs de ajustes incrementales. No se mueven a grandes saltos. Dado que el administrador deja de lado las polticas que son polticamente imposibles y por tanto irrelevantes, no es una estrategia caprichosa buscar la simplificacin del anlisis, examinando nicamente las polticas que difieren solo de manera incremental. Debido a los lmites del conocimiento e los responsables de elaborar las polticas, la simplificacin, que centra nicamente la atencin en los aspectos susceptibles de pequeas modificaciones respecto de la poltica en curso, es el mejor modo de aprovechar al mximo el conocimiento disponible. En efecto, porque las polticas que se toman en cuenta se parecen mucho a las polticas actuales y del pasado, el administrador puede contar con buena informacin y cierta intuicin. Por el contrario, las propuestas no incrementales de polticas resultan ser insignificantes desde el punto de vista poltico e impredecibles en sus consecuencias. Aun si por azar se dejaran fuera algunas polticas, esta manera de formular la poltica es ms inteligente que el intento intil de anlisis integral, que rebasa la capacidad humana. En busca de algn grado de exhaustividad Supongamos que cada valor al que no presta atencin una instancia gubernamental fuera de inters fundamental por lo menos para otra. En este caso, se puede lograr una divisin til del trabajo. La virtud de esta divisin hipottica del trabajo es que cada inters o valor importante suele tener en la sociedad su perro guardin, estos pueden proteger dentro de su mbito de competencia de dos maneras: revirtiendo los daos realizados por otras instancias, anticipando y atajando el dao antes de que ocurra (Ej.: asociaciones de inters comn que pueden presionar a las dependencias gubernamentales). El funcionamiento del sistema de intereses suele asegurar la atencin cabal a los valores de toda la sociedad ms que cualquier intento de comprensin intelectual exhaustiva. El ajuste mutuo va mas all de las formas explicitas de negociacin entre grupos; persiste a travs de los impactos respectivos de un grupo con otro aun cuando no estn en comunicacin. A pesar de sus imperfecciones y peligros latentes, este proceso ubicuo de ajuste mutuo logra adaptar las polticas a un mayor numero de intereses que si fuera un sistema centralizado. Cuando las decisiones son incrementales, es mas fcil para un grupo anticipar la clase de maniobras que el otro podra realizar o reparar el dao inflingido. Es valida la idea de que el gobierno federal es capaz de lograr una coordinacin racional eficaz si cuenta con un conjunto de valores compartidos. Pero tambin es posible lograr un alto grado de coordinacin administrativa cuando cada instancia ajusta sus polticas a los intereses de las otras instancias en el curso del proceso fragmentado e inconexo de toma de decisiones recin descrito. Idealmente el mtodo de raz no excluye nada, pero en la practica no puede evitar hacerlo. El mtodo de la rama no deja de lado necesariamente consideraciones y objetivos de largo plazo, sus exclusiones son deliberadas, sistemticas y defendibles. Sucesin de comparaciones (5b) Con el mtodo de irse por las ramas, la poltica no se hace de una vez por todas; se hace y rehace sin cesar. La elaboracin de polticas es un proceso de aproximaciones sucesivas a algunos objetivos deseados que van tambin cambiando a la luz de nuevas consideraciones. Al decidir a travs de una sucesin de cambios incrementales, evita de diversas maneras errores serios. Lindblom-la ciencia de salir del paso 4

En primer lugar, el conocimiento de las secuencias pasadas de los pasos de una poltica permite el decidor prever las consecuencias probables de pasos anteriores similares. En segundo lugar, no necesita intentar grandes saltos hacia sus objetivos, cosa que le exigira predicciones mas all de su conocimiento y del de cualquier otro, porque no espera que su poltica sea la resolucin final de un problema. Su decisin solo es un paso, que si tiene xito, puede ser seguido rpidamente por otro. Tercero, es capaz de comprobar sus predicciones previas al dar el siguiente paso. Por ultimo, con frecuencia puede poner remedio con bastante rapidez a un error del pasado Mientras que el anlisis de la raz depende mucho de la teora, el mtodo de la rama no. El anlisis comparativo, que conlleva el mtodo de irse por las ramas, es una alternativa sistemtica a la teora. Supongamos que un administrador deba elegir entre un pequeo grupo de polticas que difieren slo incrementalmente entre si y respecto de la poltica actual. En los hechos, para los propsitos de la toma de decisiones, necesita conocer slo las consecuencias de cada uno de los aspectos en los que las polticas difieren una de otra. Para esta aspiracin mucho mas modesta, no necesita la teora (aunque podra ser de gran ayuda, si la tuviera), porque puede proceder a aislar las diferencias probables examinando las consecuencias diferentes de las polticas pasadas. Tericos y prcticos La comparacin sucesiva como sistema Las comparaciones limitadas sucesivas son un mtodo o un sistema. Esto no quita que sean muchas sus imperfecciones. Por ejemplo, el mtodo no tiene un mecanismo interno que garantice que se preserven todos los valores importantes. Por otra parte puede llevar al decidor a no tomar en cuenta polticas excelentes solamente porque la cadena de pasos sucesivos de las polticas no las contempla. Por qu Linblom describe este mtodo con tanto detalle? Porque es un mtodo usual para formular polticas, y es la herramienta en la que pueden confiar mas los administradores y los analistas de polticas para resolver problemas complejos. Tambin porque en muchas circunstancias, ser superior a cualquier otro mtodo disponible de toma de decisiones para resolver problemas complejos, y ciertamente superior al intento ftil de lograr una comprensin sobre humana. Si existe un sistema en lo que se conoce como salir del paso este es el mtodo. La mayora de nosotros estudia los problemas de polticas dentro de un marco de referencia integrado por su visin de una cadena de elecciones de polticas sucesivas efectuadas hasta el presente. La opinin de uno acerca de las polticas adecuadas esta influida en gran medida por el propio conocimiento de los pasos incrementales realizados hasta el presente. La pertinencia de la cadena de sucesin de polticas resulta aun mas clara cuando un norteamericano trata de discutir las polticas antimonopolio de un suizo porque las cadenas de polticas en los dos pases son diferentes y, en consecuencia, los dos individuos han organizado su conocimiento de maneras muy distintas. Si este fenmeno es una barrera para la comunicacin, entenderlo promete un enriquecimiento de la interaccin intelectual en la formulacin de polticas. Una vez que se entienda la fuente de la diferencia, ser en ocasiones estimulante para un administrador buscar un analista que conozca y tenga experiencia con una cadena de polticas diferente de la suya. Aunque gran parte de la teora organizativa defienda las virtudes de los valores comunes y los objetivos organizacionales acordados, las dependencias deberan tener en entre su personal dos tipos distintos al enfrentar problemas complejos en los que es inaplicable el mtodo de ir a la raz: administradores cuya opinin se base en cadenas de polticas distintas a las que conocen la mayora de los miembros de la organizacin y administradores cuyos valores o intereses personales o profesionales generen una diversidad de puntos de vista para que se pueda fragmentar la toma de decisiones y para que unas partes de esa instancia puedan funcionar como perros guardianes de las otras partes.

Lindblom-la ciencia de salir del paso