El Federalismo Mexicano Hacia El Siglo Xxi

Adolfo Arrioja Vizcano
EL FEDERALISMO
MEXICANO HACIA EL SIGLO X X I
Coleccin Ensayos Jurdicos
EDITORIAL THEMIS
Primera edicin, marzo de 1999
Derechos reservados conforme a la Ley por:
Adolfo Arrioja Vizcano
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Alejandro Dumas No. 331 Colonia Chapultepec Polanco Delegacin Miguel Hidalgo 11560 Mxico, D.F.
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Impreso en Mxico Printed in Mexico
EDITORIAL THEMIS, S.A. DE C.V. Patritismo 889 P .B. Col. Mixcoac Mxico, 03910, D.F.
ISBN-968-454-771-4
"Esta obra, Seor, que se confiar a vuestras luces y a vuestra provisin, forma desde este da la poca uen turosa de las glorias de la Patria. Emancipados de nuestros ya impotentes opresores, hemos salido de la ignominia y de la esclavitud para elevarnos al alto rango de las potencias libres, independientes y soberanas. La confianza en el Gobierno, cimentada por la voluntad nacional y explicada por los mandatarios del pueblo, segar para siempre el anchuroso abismo de las revoluciones. La experiencia dolorosa de los males que pasaron y la grata perspectiua de los bienes que se esperan bajo las garantas constitucionales, todo, Seor, nos promete que vuestras benficas intenciones sern cumplidas, y la Repblica, feliz, respetada y poderosa."
GUADALUPE VICTORIA
Primer Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos.
Indice General
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Antecedentes del Autor... Publicaciones en Materia Fiscal, Constitucional y Administrativa ..... Palabras del Autor. ........
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PRIMERA PARTE-El ESTADO FEDERAL
CAPITULO 1 - El Estado Federal

1. CONCEPTO. 2. SOBERANIA UNICA O SOBERANIA DIVIDIDA? 3. LA NECESIDAD DE UNA CONSTITUCION POLlTICA. 4. EL PRINCIPIO DE LAS FACULTADES IMPLlCITAS. 5. LA DlVISION DE PODERES. 6. LA INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL. 7. EL FEDERALISMO FISCAL. 8. LA CONFlGURACION HISTORICA DEL ESTADO FEDERAL: CONCENTRACION VERSUS DESCONCENTRACION. 9. LA NATURALEZA JURIDICA DEL ESTADO FEDERAL. 10. LAREPUBLlCA DE LAS LEYES.
CAPITULO 2 - El Entorno Histrico

1. JUSTlFICACION. 2. EL PLAN DE IGUAlA Y LOS TRATADOS DE CORDOBA. 3. EL REGLAMENTO POLlTlCO PROVISIONAL DEL IMPERIO MEXICANO. 4. "LA CORTE DE LOS ILUSOS." 5 EL "PLAN" DE CASA MATA. 6. EL ACTA CONSTITUTIVA DE LA FEDERACION: Independencia y Soberania; Federalismo; Divisin de Poderes; Poder legislativo; Poder Ejecutivo; Poder Judicial; Limitaciones al Gobierno Particular de los Estados; La Libertad de Imprenta; Comentario floa" 7. lA PRESiDENCIA DE DON GUADALUPE VICTQRIA(1824-l829): 1825. Congreso Inactivo y Logias Hiperactivas; Politica Exterior: EICanainodle Saota Fe yel Tratado
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ADOLFO ARRIOJA VIZCAINO
Pgina Caretas; 1827. Ley Federal de Expulsin de los Espaoles. Un Cura Apellidado Arenas; 1828. El Motn de La Acordada y la Ruptura del Orden Constitucional; Don Guadalupe Victoria. 8. EL FIN DE LA REPUBLICA FEDERAL: La Presidencia de Vicente Guerrero o lo que Mal Empieza Peor Acaba; La Administracin de Alamn (1830-1831) o el Mal que Pueden Hacer los Hombres de Bien; El Interinato de Gmez Pedraza o la Sabidura de Aquello que Dice que todo debe Cambiar para Venir a Quedar Igual; El Gobierno Liberal de 1833 o la Primera Llamada a la Guerra de Reforma; El Fin de la Repblica Federal. 9. ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA PRIMERA REPUBUCA FEDERAL.
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CAPITULO 3 - Los Antecedentes: La Constitucin de los Estados Unidos de Amrica y la Constitucin Espaola de Cdiz
l. JUSTIFICACION. 2. LA CONSTITUCION DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA: Antecedentes; Poder Legislativo; Poder Ejecutivo; Poder Judicial. El Fortalecimiento de la Unin; Los Estados y la Nacin; La Declaracin de Derechos; Comentarios Finales. 3. LA CONSTITUCION ESPAOLA DE CADIZ: Los Antecedentes. Cmo Repartir el Tiempo Presidiendo Corridas de Toros y el Tribunal de la Santa Inquisicin; Las Cortes de Cdiz. Un Poblano Persa y un Dominico Indignado por los Delirios Constitucionales; Contenido de la Constitucin de Cdiz. La Supremaca del Poder Legislativo sin Principios de Gobernabilidad; Las Diputaciones Provinciales. Una Influencia Indirecta en los Origenes del Federalismo Mexicano; Comentarios Finales. Otro Exabrupto del Inevitable seor Alamn.
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CAPITULO 4 - El Congreso Constituyente
l. ANTECEDENTES. 2. EL PERFIL DE LOS CONSTITUYENTES: Juan Bautista Morales (1788-1836); Francisco Garcia Salinas (1786-1841); Carlos Maria de Bustamante (1774- 1848); Manuel Crescencio Rejn (1799-1849); Juan Jos Espinosa de los Monteros (1768-1840); Jos Mara Becerra (1784-1854); Juan de Dios Caedo (1786-1850); Valentn Gmez Faras (1781-1858); Prisciliano Snchez (1783-1826); Rafael Mangino y Mendivil (17881837); Juan Cayetano Gmez de Portugal (1783-1850); Jos Miguel Guridi y Alcocer (1763-1828); Lorenzo de Zavala (1788-1836); Jos Miguel Nepomuceno Ramos Arizpe (1775-1843); Jos Servando de Santa Teresa de Mier. Noriega y Guerra (1763-1827). 3. ACTUM EST DE REPUBUCA. 4. LA LIBERTAD DE IMPRENrA. 5. LAINTOLERANCIA REUGIOSA. 6. DIVl810N DE PODERES. 7. LOS ORIGENES DEL FEDERALISMO fiSCAL_ 8. LOS ECOS DEL TEMPLO DE SAN PEDRO Y SAN PABLO.....................................................
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EL FEDERALISMO MEXICANO HACIA EL SIGLO XXI
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CAPITULO 5. - La Constitucin de 1824

1. LAS CUESTIONES PENDIENTES. 2. LAS GARANTlAS INDIVIDUALES: Prohibicin de Arrestos Arbitrarios; Derecho de Propiedad Privada; Justicia Penal; Tribunales Especiales e Irretroactividad de las Leyes; Garanta de Legalidad. 3. LAS RELACIONES ENTRE LA FEDERACION y LOS ESTADOS. 4. EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD. 5. LOS PROCESOS ELECTORALES. 6. LA REPUBLICA FELIZ .
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SEGUNDA PARTE-EL NUEVO FEDERALISMO HACIA EL SIGLO XXI
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CAPITULO 6. -
La Reforma Electoral
1. PALABRAS DE UN CIUDADANO. 2. EL ENTORNO POLlTICO. 3. EL FINANCIAMIENTO PUBLICO A LOS PARTIDOS POLlTICOS. 4. LAS INSTITUCIONES ELECTORALES Y EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD: El Instituto Federal Electoral; El Tribunal Federal Electoral; El Control de la Constitucionalidad Electoral. 5. LOS ORGANOS DE LA REPRESENTACION NACIONAL. 6. EL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL: Antecedentes Histricos; La Reforma Constitucional; La Contradiccin Constitucional. 7. LA REFORMA ELECTORAL EN ANDADERAS.
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CAPITULO 7 - La Reforma Judicial

1. LAREFORMA JUDICIAL DEL 30 DE DICIEMBRE DE 1994. 2. UNA PROPUESTA HUMANITARIA: LA EXCLUSION DEL MINISTERIO PUBLICO EXCLUYENTE. 3. LA INTEGRACION DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION. 4. EL CONSEJO DE LAJUDICATURA FEDERAL. 5. LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y LAS ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. 6. LOS PROCESOS EN LOS QUE LAFEDERACION ES PARTE. 7. LA EJECUCION DE LAS EJECUTORIAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NA CION. 8. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA COMO CONSEJERO JURlDlCO DE LA FEDERACION. 9. PODERES JUDICIALES DE LOS ESTADOS Y DEL DISTRITO FEDERAL. 10. LOS MERITOS Y LAS INSUFICIENCIAS DE LAREFORMA JUDICIAL. .......
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CAPITULO 8 - Poltica Exterior y Negocios Eclesisticos
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SECCION PRIMERA: POLlTICA EXTERIOR: 1. El ENEMIGO I!lITERNO. 2. BREVE HISTORIA DE UNA RELACION UNILATERAL. 3. LA DOCTRINA ESTRADA Y LA POllTlCA DEl PENDUlO. 4. UNA VISION MACROPOllTlCA: Rusia; Europa; Asia; lberoamrica; la Visin Macropoltica. 5. ENSAYO DE UNA POllTICA EXTERIOR MULTilATERAL Y REALISTA: Narcotrfico: Poltica Migratoria; libre Comercio; la Federalizacin de la Poltica Exterior; Una Visin Macropoltica para el Siglo XXI Mexicano. "la Serensima Repblica." SECCION SEGUNDA: NEGOCIOS EClESIASTICOS: l. BREVE HISTORIA DE UNA RELACION IRREAL 2. LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1992.3. El FIN DEL SilENCIO DE LA IGLESIA.
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CAPITULO 9 - Federalismo Fiscal

1. LAS REALIDADES PRACTICAS DEl FEDERALISMO. 2. COMPETENCIA TRIBUTARIA ENTRE LA FEDERACION y LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y ANAlISIS CRITICO: Artculo 124; Artculo 73, fraccin XXIX; Articulo 73. fraccin VII; Artculo 117. fracciones IV, V. VI y VII Y Articulo 118. fraccin 1. Una Conclusin Centralista: Anlisis Crtico. 3. COMPETENCIA TRIBUTARIA ENTRE LAS E!lITIDADES FEDERATIVAS Y SUS MUNICIPIOS Y ANAlISIS CRITICO: Gnesis; Texto Vigente y Anlisis Crtico. 4. LA COORDlNACION FISCAL. 5. CONCLUSIONES ACERCA DE LA COMPETENCIA TRIBUTARIA ENTRE LA FEDERACION, LAS E!lITIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS. 6. LAS REALIDADES PRACTICAS DEL NUEVO FEDERALISMO: Articulo 124; Artculo 31; Articulo 115.....
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A Manera de Conclusin................................................................
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Antecedentes del Autor
Licenciado en Derecho egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Maestra en Derecho otorgada por la Universidad Iberoamericana. Doctor en Derecho (Honoris Causa) por la Newport University, California, Estados Unidos de Amrica. Profesor Adjunto del doctor Andrs Serra Rojas en las Ctedras de Derecho Administrativo y Teora General del Estado, en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (1969-1970). Profesor de la Ctedra de segundo curso de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (1971-1976). Profesor titular de las Ctedras de Derecho Fiscal, Derecho Administrativo, Derecho Aduanero y Legislacin de Fomento Industrial en el Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana (1971-1988). Profesor titular de la Ctedra de Derecho Fiscal en la Escuela de Derecho de la Universidad Anhuac (1982-1983). Profesor del Diplomado de Derecho Tributario Mexicano (Curso de Postgrado) en el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, ITAM (1989). Profesor titular de la Ctedra de segundo curso de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad Panamericana (1992 a la fecha). Catedrtico del Diplomado de Impuestos (Cursos de Postgrado) organizado por el Colegio de Contadores Pblicos de Mxico, A.C. (1992 a la fecha).
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Miembro de la Comisin Fiscal del Colegio de Contadores Pblicos de Mxico, A.C. (1991 a la fecha). Profesor de la Ctedra de Administracin Fiscal en el Diplomado de Comercializacin y Finanzas que se imparte en la Universidad Anhuac (1993 a la fecha). Expositor Husped del International Competition and Trade Policy Committee of the International Law and Practice Section of the New York State Bar Association, en las Convenciones Anuales celebradas en Toronto, Canad, yen la Ciudad de Mxico, Distrito Federal, en octubre de 1991 yen octubre de 1992, respectivamente. Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Fiscal de la Federacin (1969-1974). Abogado consultor y litigante independiente. Director General de la firma Arrioja Abogados, S.C. Acadmico Titular de la Academia Mexicana de Derecho Internacional, A.c. (1996 a la fecha). Conferencista invitado por las Universidades de Szeged y Miskolc, Repblica de Hungra y por la Universidad Carolingia de Praga, Repblica Checa, para la imparticin de un ciclo de conferencias sobre temas de Derecho Constitucional Mexicano en el mes de septiembre de 1997. Conferencista invitado por el Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Estocolmo, Suecia, para la imparticin de una conferencia magistral en el mes de mayo de 1998.
Publicaciones en Materia Fiscal, Constitucional y Administrativa
"Derecho Fiscal". Libro de texto universitario y de consulta profesional publicado por Editorial Themis, S.A. de C.V. (Primera edicin, agosto de 1982; Dcima Cuarta Edicin, febrero de 1999); "Los Efectos de los Impuestos"; artculo publicado en el Quinto nmero extraordinario de la Revista del Tribunal Fiscal de la Federacin, Mxico, 1971; as como en el nmero 14 de la Revista de Difusin Fiscalde la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, correspondiente al mes de agosto de 1975; "Anlisisde la Nueva Legislacin Mexicana en Materia de Inversin Extranjera"; artculo publicado en el nmero 6 de la Revista Jurdica, Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, correspondiente a 1974; "Aspectos Fiscales de la Devaluacin de la Moneda Mexicana"; artculo publicado en el nmero 9 de la Revista Jurdica, Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, correspondiente a 1977; "The Mexican Law on Foreign Investment"; ensayo publicado en el nmero 7 de The Georgia JournaI of International & Comparative Law, anuario editado por la Escuela de Derecho de la Universidad de Georgia, Estados Unidos de Amrica, bajo la direccin del doctor Dean Risk; "Evolucin de las Finanzas Pblicas Mexicanas Durante los Ultimos Diez Aos", ensayo publicado en el nmero 1 O de la Revista XIII
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Jurdica, Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, correspondiente a 1978; "Anlisis de la Poltica de Incentivos Fiscales en Mxico Durante la Ultima Dcada"; ensayo publicado tambin en el nmero 1Ode la Revista Jurdica; "Aspectos Fiscales de la Transferencia de Tecnologa en Mxico"; ensayo publicado en el nmero 11 de la Revista Jurdica, Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, correspondiente a 1979; "La Doble Tributacin Internacional"; ensayo publicado en el nmero 12 de la Revista Jurdica, Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, correspondiente a 1980; "Principios Constitucionales en Materia Fiscal"; artculo publicado en el nmero 13 de la Revista Jurdica, Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, correspondiente a 1981; "La Enseanza del Derecho Fiscal en las Universidades Mexicanas"; artculo publicado en la obra "El Tribunal Fiscal de la Federacin -45 Aos al Servicio de Mxico", publicada por el mismo Tribunal Fiscal en el ao de 1982; "El Banco de Avo (1830-1842) y los orgenes de la Legislacin Mexicana de Fomento Industrial"; ensayo publicado en el nmero 19 de la Revista Jurdica, Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, correspondiente a 1988-1989; "La Desnaturalizacin Jurdica de la Caducidad en el Cdigo Fiscal de la, Federacin"; ensayo publicado en el nmero 7 de la Revista Ars Iuris, editada por la Facultad de Derecho de la Universidad Panamericana, correspondiente a 1992; "Deregulation of the Transfer of Technology in Mxico": ensayo publicado en el Anuario de la International Law and Practice Section of the New York State Bar Association, correspondiente a 1992.
Palabras del Autor
Una Coleccin de Ensayos
La presente obra contiene una coleccin de ensayos sobre la historia, la actualidad y el futuro inmediato del Federalismo Mexicano hacia el Siglo XXI. Est estructurada en forma tal que cada lector puede leer o consul.tar el captulo o el tema que le interese sin necesidad de tener que leer o tomar como referencia los restantes captulos o temas. La obra se inicia con un anlisis, tanto tradicional como novedoso, de lo que deben ser las bases constitucionales del moderno Estado Federal. En el segundo captulo se aborda la historia poltica, constitucional y econmica de la primera Repblica Federal Mexicana (1824-1836), que es uno de los perodos menos estudiados y valorados hasta la fecha de la Historia en Mxico. El tercer ensayo contiene un anlisis breve pero integral de las dos Constituciones Polticas que comnmente se asocian a los orgenes del Federalismo en Mxico: la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica y la Constitucin Espaola de Cdiz de 1812. El cuarto captulo se consagra al anlisis de los debates del Primer Congreso Constituyente Mexicano (1823-1824) que desembocaron en la promulgacin de la primera Constitucin Federal que Mxico ha tenido; otro tema rara vez abordado a pesar de que se trata de los debates del Parlamento Constitucional ms brillante de nuestra Historia. La primera parte de la obra se cierra con una evaluacin general de la Constitucin Federal de 1824. La segunda parte est destinada al estudio de los principales temas de 10 que bien puede denominarse la Agenda Legislativa del Federalismo Mexicano hacia el Siglo XXI, que se inicia conun detallado anlisis, tanto constitucional como poltico, de la Reforma Electoral de 1996, por considerarla el instrumento indispensable para que en el ao 2000 Mxico, despus de ms de 70 aos de espera, pueda consolidar al fin dos de los elementos que son consustanciales al Estado Federal: la alternancia en el poder por la va de las urnas y la independencia del Poder Legislativo. El sptimo ensayo est dedicado a evaluar la Reforma Judicial de 1995, sealando sus aciertos en lo que toca al reforzamiento del control de la constitucionalidad como el medio id-
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neo para la preservacin de las esferas de competencia de las diversas entidades polticas en las que se divide el Estado Federal, pero tambin marcando sus insuficiencias y contradicciones, particularmente en lo que se refiere al mantenimiento del "exclusivo y excluyente ministerio pblico" en un pas asolado por la inseguridad social y por enormes fallas en la procuracin de justicia. El octavo ensayo aborda de manera realista, propositiva y dinmica la problemtica de la poltica exterior del Estado Mexicano en los primeros aos del Siglo XXI, pidiendo no slo su federalizacin, sino ensayando las bases, geopolticas y geoeconmicas, para que pase de pasiva a reactiva y se maneje con una visin multilateral a mediano y largo plazos. En este mismo captulo se incluye una evaluacin histrica, constitucional y social de la siempre conflictiva relacin Estado-Iglesia. La obra se cierra con un estudio sobre el Federalismo Fiscal que se expresa en una propuesta de enmienda constitucional, que sin perder de vista los intereses creados por tantos aos de centralismo tributario, procura rescatar hacia el Siglo XXI, el principio fundamental segn el cual el Federalismo no puede existir si no est constitucionalmente asegurada la autosuficiencia hacendaria de las subdivisiones polticas que integran el Estado Federal ... En algn sentido podra decirse que se ha seguido el modelo clsico de los fundadores de la Unin Federal Norteamericana, James Madison y Alexander Hamilton, al estructurar una coleccin de ensayos que pueden leerse por separado. No fue esa la intencin original del autor. Simplemente los temas propios del Federalismo as suelen presentarse.
La Portada
Por razones que son totalmente ajenas a la voluntad del autor, no pudo utilizarse como portada la pintura que para este fin elabor generosamente el maestro Ral Anguiano, el ltimo de los grandes muralistas del Siglo del muralismo mexicano ... el Siglo XX. La pintura es particularmente luminosa como suelen ser todas las obras del maestro Anguiano, y refleja admirablemente los ideales que esta obra persigue, al presentar la bandera nacional, con toques y colores ligeramente impresionistas, y teniendo al centro no la tradicional guila que simboliza el escudo nacional -ni siquiera el guila con las alas extendidas, smbolo de la primera Repblica Federal- sino el guila, de medio perfil, con la vista perdida en la lejana del cielo y con las alas ocultas, que es posible hallar en los antiguos cdices aztecas. Adems de darle vida y originalidad a la pintura, este detalle representa la fusin entre el pasado y'el futuro de Mxico enlazada a los smbolos que desde el Mxico antiguo hasta la fecha y hacia el Siglo XXI, nos identifican como Nacin. Lamento que las circunstancias no me permitan compartir con los lectores esta obra maestra que enriquecera cualquier publicacin. Sin embargo,
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ello no es bice para que desde aqu exprese al maestro Ral Anguiano -ya quien desde el anonimato colabor generosamente para tal fin-, mi admirado agradecimiento por su valiosa aportacin, acompaado de mi solemne promesa de conservar esta pintura, en todo momento, como uno de mis ms preciados tesoros.
Reconocimientos
En primer trmino quiero dedicar esta obra a mi esposa Virginia no solamente por su valiosa y paciente ayuda en la revisin de las respectivas pruebas de imprenta, sino por su generosidad y comprensin para darme los mltiples espacios y tiempos -generalmente en fines de semana y perodos vacacionales- que requer para poder escribir un ensayo de estas caractersticas y dimensiones. Su indeclinable apoyo, inclusiveen circunstancias difciles, contribuy en gran medida a que esta obra, al.fin, salga a la luz pblica. Por otra parte, como en los primeros ensayos que conforman el presente libro se aborda una serie de cuestiones histricas que forman parte de un perodo rara vez estudiado en la Historia de Mxico, por este medio quiero expresar mi gratitud a quienes me proporcionaron diversas obras de muy difcil obtencin -an en bibliotecas especializadas- y sin las cuales no habra podido conocer y analizar los apasionantes orgenes del Federalismo Mexicano y algunos aspectos, tambin histricos, de la casi siempre compleja relacin diplomtica entre Mxico y los Estados Unidos de Amrica. As, me siento en el deber ineludible de mencionar a las siguientes personas: A mi padre poltico el seor licenciado Francisco Ruiz de la Pea, quien en una poca fuera distinguido Tesorero de la Federacin, y el que unos meses antes de su sensible fallecimiento tuvo la gentileza de obsequiarme los excelentes estudios escritos por los profesores de la Universidad de Texas en Austin Nettie Lee Benson y Michael P. Costeloe sobre la primera Repblica Federal de Mxico; as como la compilacin de las leyes constitucionales que estuvieron en vigor en Mxico a lo largo del Siglo XIX,sabiamente comentada y anotada por el jurista Jos M. Gamboa; y un magnfico ejemplar de la coleccin de ensayos sobre el Federalismo Norteamericano de James A. Madison. A la seora doa Mara Teresa Hernndez Delgado viuda de Alamn, gentil dama y fina amiga, que me don -esa es la palabra correcta- un ejemplar de las escasamente conocidas Memorias que su controvertido y en muchos aspectos notable ancestro poltico, don Lucas Alamn, escribiera sobre su gestin como todopoderoso Ministro de Asuntos Exteriores e Interiores en el gobierno del "general vicepresidente" Anastasio Bustamante que consolid el derrumbe de la primera Repblica Federal. Unicamente lamento
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que mis arraigadas convicciones federalistas me hayan llevado a atacar reiteradamente en esta obra a su ilustre antepasado, ya que el bueno de don Lucas como lder intelectual del partido conservador mexicano, siempre fue un denodado enemigo del sistema federal de gobierno, en virtud de que sus convicciones polticas, en todo momento, lo orientaron por el camino del absolutismo monrquico, y a falta de ste por el del centralismo ms autoritario que se pueda concebir. Al padre Carlos Gonzlez Salas, que en el ao de 1996 era el cronista oficial del puerto de Tampico, y quien generosamente me proporcion un ejemplar de su magnfica, pero por desgracia escasamente difundida, biografa sobre uno de los padres fundadores del Federalismo Mexicano: don Miguel Ramos Arizpe. Gracias a los datos que pude obtener de este interesante libro, el cuarto captulo de la presente obra se enriqueci de manera notable. Adems el padre Gonzlez Salas me confirm que cuando en 1829 el brigadier espaol Barradas intent la reconquista de Mxico, en el puerto viejo de Tampico, no fue derrotado y destruido por el supuesto genio militar del nefasto Antonio Lpez de Santa Anna, sino por la malaria que por esos tiempos asolaba las costas del Golfo de Mxico. Tampoco puedo dejar de mencionar a mi abuela paterna, doa Naborina Gonzlez Roa de Arrioja, distinguida dama guanajuatense, que antes de morir me hizo entrega de la versin original en ingls de las minutas de la Convencin de Reclamaciones Mxico-Estados Unidos (1923) -popularmente conocida como "Los Tratados de Bucareli"- en la que particip como delegado mexicano mi to abuelo, el internacionalista Fernando Gonzlez Roa. De igual modo, doa Naborina me hizo entrega del ltimo ejemplar que hasta donde yo se existe, del muy completo estudio que, en el ao de 1919 y por encargo de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, don Fernando escribi sobre el origen, historia y evolucin de los Ferrocarriles Nacionales de Mxico. Ambas obras son prcticamente inditas, lo que me permiti darle algunos toques de originalidad al octavo captulo del presente libro que trata de Poltica Exterior y Negocios Eclesisticos como dos de los temas esenciales de la Agenda Legislativa del Federalismo Mexicano hacia el Siglo XXI. De manera especial quiero referirme a los directivos del Instituto Cultural Ludwig van Mises, la destacada investigadora social Carolina R. de Bolvar y el seor licenciado Alberto Ortega Venzor, representante del gobierno de mi Estado natal, Guanajuato, en el Distrito Federal; toda vez que al haberme permitido participar como expositor en el "Coloquio II Reflexiones sobre la Agenda Legislativa del Federalismo" , que tuvo lugar en diciembre de 1996 en la Ciudad de Oaxaca, me brin~ron una oportunidad nica de intercambiar experiencias y opiniones eon'destacados especialistas en la materia, tanto
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nacionales como extranjeros, que enriquecieron en forma significativa la presente coleccin de ensayos. No quiero dejar de mencionar la eficiente labor de mi secretaria la seora Susana Alvarado Rodrguez, en las delicadas tareas de transcripcin y correccin del manuscrito original y de las mltiples reformas y adiciones que le hice a lo largo de aproximadamente tres aos de intenso trabajo. "Last but not least", como dice una afortunada expresin inglesa de casi imposible traduccin al espaol, quiero reiterar mi gratitud a mis amigos y editores Enrique Calvo Nicolau, Eliseo Montes Surez y Elda Corts Escareo, por su apoyo en la publicacin de esta obra, que sin ser un texto universitario propiamente dicho, contiene y refleja inquietudes y vivencias que me parecen fundamentales para entender el pasado, el presente y el futuro del Estado Federal Mexicano. Desde 1982 he mantenido una excelente y gratificante relacin con la prestigiada Editorial Themis que se ha traducido en catorce ediciones y varias reimpresiones de algunas de esas ediciones de mi obra Derecho Fiscal, que es un libro de texto universitario y de consulta profesional, que ha tenido una excelente recepcin en los medios acadmico y profesional de nuestro pas, gracias en buena medida a que ha sido publicado por una de las empresas editoriales ms modernas y dinmicas que han surgido en los ltimos aos en Mxico. Tan slo me resta desear que los afanes federalistas que en esta nueva obra se expresan corran con la misma suerte.
Ciudad de Mxico, a 6 de enero de 1999. Adolfo Arrioja Vizcano
PRIMERA PARTE
EL ESTADO FEDERAL
CAPITULO
El Estado Federal
Sumario: 1. CONCEPTO. 2. SOBERANIA UNICA O SOBERANIA DIVIDIDA? 3. LA NECESIDAD DE UNA CONSTITUCION POLlTICA. 4. EL PRINCIPIO DE LAS FACULTADES IMPLlCITAS. 5. LA D1VISION DE PODERES. 6. LA INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL. 7. EL FEDERALISMO FISCAL. 8. LA CONFIGURACION HISTORICA DEL ESTADO FEDERAL: CONCENTRACION VERSUS DESCONCENTRACION. 9. LA NATURALEZA JURIDICA DEL ESTADO FEDERAL. 10. LA REPUBLlCA DE LAS LEYES.
1. CONCEPTO
Partiendo de premisas elementales puede afirmarse que el Estado Federal se integra por un conjunto de subdivisiones polticas autnomas en lo concerniente a su rgimen interior que configuran una entidad suprema, comnmente conocida como Federacin o Gobierno Federal, que debe tener a su cargo la atencin y gestin de todas aquellas cuestiones que afectan de manera general tanto la integracin y el desarrollo de la propia unin poltica como los intereses y las necesidades colectivas de las propias subdivisiones polticas consideradas como un todo geogrfico y jurdico. Entre dichas cuestiones generales destacan: la defensa nacional, la poltica exterior, la emisin de moneda, las vas generales de comunicacin y dems servicios pblicos que rebasan la capacidad interna de cada subdivisin poltica para convertirse en una necesidad colectiva y comn de dos o ms de dichas subdivisiones polticas y, por lo tanto, de la Unin Federal. El Estado Federal para realizarse, en lo jurdico yen lo poltico, presupone la existencia de una Nacin. Es decir, de una comunidad de vida, costumbres, tradiciones, lenguaje y lazos de sangre, asentada en un territorio geogrficamente delimitado e histricamente definido. Sobre este particular, puede afirmarse que el Estado Federal, al igual que cualquier otra forma de organizacin poltica, se gesta y se desenvuelve en lo que la Ciencia Poltica generalmente ha denominado como el EstadoNacin.
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El Estado Federal -que al poseer ms de dos siglos de existencia es por igual histrico y presente- debe contemplarse no como un fin en s mismo sino como el resultado de una suma de cesiones de facultades polticas y administrativas por parte de subdivisiones polticas autnomas que voluntariamente dan lugar al nacimiento de la Federacin. Dicho en otras palabras, el Estado Federal antes de ser una estructura jurdica, es una asociacin poltica por excelencia, que busca preservar la integracin y la identidad del EstadoNacin a travs de un sistema de distribucin -ordenada y coherente- de atribuciones y poderes. Dentro de este contexto, el Estado Federal slo puede darse en plenitud en una organizacin nacional regida por la democracia en el ms puro sentido de esta bella palabra. A menudo manoseada, desvirtuada y, por ende, desprestigiada por regmenes autocrticos que a travs de sucias maniobras de imagen y propaganda se denominan a s mismos "Repblicas Democrticas" quiz para presumir de 10 que carecen, la democracia es lisa y llanamente "el poder del pueblo", el cual slo puede expresarse con verdad, mediante el ejercicio peridico del sufragio universal, libre y secreto. Si el Federalismo surge de una suma de cesiones de facultades polticas y administrativas de gobiernos locales a un Gobierno Federal, es necesario dejar establecido que para que esas cesiones posean validez no slo jurdica sino tambin poltica, es requisito indispensable el que las mismas hayan sido aprobadas por el voto mayoritario del electorado de las subdivisiones polticas que, bajo el rgimen federal, aspiran a convertirse en un verdadero Estado-Nacin. De ah la importancia de que todo Estado Federal sea el fruto de un Congreso Constituyente, libremente electo. Estos conceptos preliminares nos llevan a la conclusin de que el Estado Federal debe nacer del concepto constitucional de la autonoma, en lo concerniente a su rgimen interior, de las subdivisiones polticas que lo integran, a fin de que mediante la divisin de las tareas de gobierno se consolide la Unin Federal. Es decir, dividir para unir.
2. SOBERANIA UNICA O SOBERANIA DIVIDIDA?

Al llegar a este punto se presenta una cuestin que los especialistas en Derecho Constitucional han debatido a lo largo de ms de doscientos aos: El Estado Federal ejerce una soberana nica e indivisibleo, por el contrario, la divide y la comparte con las subdivisiones polticas que lo integran? Confusin que por cierto agrava el texto del artculo 40 de la vigente Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, al sealar que: "Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una repblica representativa,
democrtica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior; pero unidos en una federacin establecida segn los principios de esta ley fundamental." Desde luego, para cualquier entidad poltica debe resultar verdaderamente irresistible el poder denominarse a s misma, por mandato constitucional: "Estado Libre y Soberano". Pero tal pretensin en modo alguno desvirta la necesidad de tener que resolver el dilema que ha quedado planteado. Sin pretender profundizar en un tema que ya ha sido ampliamente explorado por otros autores, considero que no est por dems el recurrir a las definiciones clsicas. Jean Badina, en su conocida obra, "Los Seis Libros de la Repblica"} define a la soberana como un poder legal supremo y perpetuo, que es adems indivisible, imprescriptible e inalienable. Por su parte John Locke, en su obra "Dos Tratados sobre el Goberno'" que, desde mi muy personal punto de vista, antecede y supera en muchos aspectos la conocidsima obra de Charles de Secondat Barn de Montesquieu, "El Espritu de las Leyes", apunta que adems de su carcter supremo, la soberana verdadera se la reserva el pueblo, y por ello mismo la comunidad conserva, a perpetuidad, "un poder supremo de liberarse de los intentos y de los designios de toda clase de personas, aun de sus legisladores, si ellos fuesen bastante locos o bastante perversos para formar y realizar designios contra las libertades y los bienes del sbdito." De estas nociones, que han sido tradicionalmente aceptadas por los principales tratadistas de la. Ciencia Poltica, se desprende que la soberana adems de poseer las evidentes caractersticas de expresarse a travs de un poder supremo que dimana del pueblo, es, ante todo, nica, indivisible imprescriptible e inalienable. Ahora bien, cmo es posible conciliar los conceptos anteriores, universalmente aceptados, con nuestro principio constitucional que seala que nuestro Estado Federal se integra por subdivisiones polticas, 3 libres y soberanas en lo concerniente a su rgimen interior?
1 Bodno Jean. Los Seis Libros de la Repblica. Pars. Le Jardn Luxemburg, 1947; Captulo
1, Seccin 1. Ttulo original en francs "Les Six Livres de la Republique." (Cita traducida por el autor). 2 Locke John. Dos Tratados sobre el Gobierno. Cambridge University Press. England, 1960; pgina 68. Ttulo original en ingls "Two Treatises 01 Government." (Cita traducida por el autor). 3 He decidido emplear el trmino marcadamente anglosajn de "subdivisiones polticas" a falta de otro mejor para definir a las partes integrantes del Estado Federal, ya que el trmino "Estados" que emplea nuestra Constitucin Poltica en vigor, tiende a confundirse con el concepto mismo de "Estado Federal", adems de que no aclara el papel constitucional del
Si bien es cierto que Bodino y Locke escribieron sus respectivos Tratados muchos aos antes de que surgiera en el devenir de las formas de organizacin poltica el Estado Federal, tambin lo es que, tal y como se acaba de sealar, en el complejo, ya veces contradictorio mundo de la Ciencia Poltica, sus ideas son universalmente aceptadas. Por lo tanto, a mi entender, el problema no se ubica en la naturaleza misma de la soberana, sino en las caractersticas esenciales de la libertad poltica y administrativa que conservan las subdivisiones polticas al unirse en una Federacin. Si partimos de la indispensable premisa de que la soberana al ser un poder supremo, por razones obvias no puede dividirse o fragmentarse entre un Gobierno Federal y varios gobiernos locales, puesto que desde el momento mismo en el que se divide o fragmenta deja de ser precisamente un poder supremo, tendremos que llegar a la conclusin de que lo que las subdivisiones polticas verdaderamente poseen, en un Estado Federal, es una autonoma, tanto poltica como administrativa, en lo tocante a su rgimen interior, pero no un poder supremo. Esta conclusin se ve reforzada por el hecho de que el poder soberano slo se puede ejercer en el mbito interno mediante una potestad de mando que se extienda a todo el territorio nacional; yen el mbito externo a travs de la defensa de la integridad y de la independencia del Estado Federal, considerado, para este efecto, como un sujeto unitario del Derecho Internacional Pblico. Desde el momento mismo en el que en todas aquellas cuestiones que rebasan su mbito meramente interno -sean stas en materia de defensa nacional, poltica exterior, vas generales de comunicacin o recaudacin fiscal-, las subdivisiones polticas quedan sujetas al poder supremo del Gobierno Federal, desaparece por completo la posibilidad de que las propias subdivisiones polticas ejerzan cualquier tipo de poder soberano, ya que este
Distrito Federal como sede de los Poderes de la Unin, el que si bien es cierto que se integra a la Federacin, con sus propios Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, tambin lo es que no es un "Estado" dotado de plena autonoma en lo concerniente a su rgimen interior al servir de asiento al mismo tiempo al Gobierno Federal, lo cual, en mi opinin, da origen a un status juridico que slo puede clasificarse de "sui generis." De igual manera, la expresin "Entidades Federativas" que tambin emplea la vigente Constitucin Mexicana me parece inadecuada, ya que no incluye a los Municipios que, aunque no contemplados en la Constitucin Federal de 1824, en la actualidad son y deben seguir siendo la clula de la organizacin poltica y administrativa del Estado Federal Mexicano. De ah la necesidad de emplear el referido trmino de "subdivisiones polticas", toda vez que el mismo, desde mi punto de vista, engloba a los estados locales, a las entidades federativas, al Distrito FeCleral, a los Municipios y a cualquier otro posible componente del propio Estado Federal. -Nota del Autor.
ltimo, en palabras generalmente aceptadas de Jean Badina, es por definicin "indivisible, imprescriptible e inalienable.?" Tamando en consideracin los conceptos anteriores, me parece que es factible afirmar que en la configuracin jurdica del Estado Federal no se presenta ningn tipo de divisin o de fragmentacin de la soberana nacional, sino que esta ltima al provenir del pueblo y ejercitarse mediante el libre juego democrtico, se deposita en la Federacin que la ejercita como poder supremo en los mbitos interno y externo, reservndose a las subdivisiones polticas, a travs del principio constitucional comnmente conocido como "de las facultades implcitas", un conjunto de facultades y atribuciones, de carcter tanto poltico como administrativo, para el manejo y solucin autnoma de todos aquellos asuntos y problemas que estrictamente correspondan al rgimen interno de cada subdivisin poltica.
3. LA NECESIDAD DE UNA CONSTITUCION POLITICA
Tal y como se seal con anterioridad el verdadero Estado Federal nicamente puede darse dentro de un rgimen que sea autnticamente democrtico. Por consiguiente, tiene que ser el fruto de una Constitucin; entendida esta ltima como el Pacto Supremo por virtud del cual las subdivisiones polticas que integran el Estado-Nacin (geogrficamente delimitado e integrado por una poblacin que comparte lazos comunitarios de sangre, idioma y tradiciones) convienen en unirse para integrar una sola Federacin regida por un ente supremo, yen cierto sentido supranacional, generalmente conocido como Federacin o Gobierno Federal, en el que se deposita el ejercicio de la soberana nacional, entendida esta ltima como el poder supremo del Estado -Jean Bodino- que a nombre del pueblo -John Locke- se ejercita tanto en la esfera interna del gobierno como en el mbito internacional. En este sentido se da una evidente similitud con el procedimiento jurdico de constitucin de personas morales -sociedades y asociaciones civiles y mercantiles- por virtud del cual dos o ms individuos, personas fsicas, convienen en asociarse para crear una entidad distinta de quienes la organizan, dotada de personalidad jurdica propia -es decir, de la capacidad independiente de ser titular de derechos y obligaciones- que regir las actividades de sus creadores en la realizacin de una finalidad o negocio comn. Por esa razn, se afirma que el Estado, y de manera muy especial el Estado Federal, es la Persona Moral por excelencia.
4 Obra citada. Captulo 1,Seccin 1. (Cita traducida por el autor).
La necesidad de una Constitucin Poltica deriva del hecho de que el Estado Federal para poder organizarse debe contar con un ordenamiento supremo que por una parte seale las facultades y atribuciones del Gobierno Federal, y que por la otra, preserve la autonoma interna de las subdivisiones polticas, sin la cual no puede concebirse un genuino Federalismo. Alexis de Tocqueville, en su conocida obra "De la Democracia en Amrica", despus de expresar la, por las razones antes sealadas, inexacta y equivocada idea de que la soberana se divide o se "reparte" entre el Gobierno Federal y las subdivisiones polticas, apunta lo siguiente: "A la unin se le concedi, pues, el derecho exclusivo de hacer la paz y la guerra; de firmar los tratados de comercio; de formar ejrcitos y equipar las flotas. "La necesidad de un gobierno nacional no se siente tan imperiosamente en la direccin de los negocios interiores de la sociedad. "Sin embargo, hay ciertos intereses generales a los que slo una autoridad general puede proveer ltimamente. "En la Unin se otorg el derecho de reglamentar todo lo que tiene relacin con el valor del dinero; se le encomend el servicio de correos y se le dio el derecho de abrir las grandes vas de comunicacin que deban unir las diversas partes del territorio. "En general, el gobierno de los diferentes Estados fue considerado como libre en su esfera; sin embargo poda abusar de esa independencia y comprometer, por imprudentes medidas, la seguridad de la Unin entera. Para esos casos raros y definidos de antemano, se permite al gobierno federal intervenir en los negocios interiores de los Estados. As es como, en tanto se reconoce a cada una de las repblicas confederadas el poder de cambiar o modificar su legislacin se le prohbe, sin embargo, hacer leyes retroactivas y crear en su seno un cuerpo de nobles. "En fin, como era necesario que el gobierno federal pudiese desempear las obligaciones que se le imponan, se le dio el derecho ilimitado de recaudar impuestos. "5
5 Tocqueville Alexis de. "De la Democracia en Amrica." Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1973; pginas 119 y 120.
Dejando de lado sus decimonnicos afanes de ponerse a repartir soberanas, no cabe duda de que a pesar de los casi dos siglos transcurridos desde la primera edicin de su obra clsica, la pluma de Alexis de Tocqueville sigue conservando una cierta magia para los estudiosos de la Ciencia Poltica. De ah que partiendo de la premisa que anima a esta obra, en el sentido de que si bien es cierto que casi no existe nada nuevo bajo el sol, tambin lo es que hay que buscar denodadamente la plena realizacin de lo poco bueno que todava existe bajo dicho astro, no est por dems parafrasear a Tocqueville para afirmar que en la configuracin del Estado Federal la Constitucin Poltica que necesariamente le debe dar origen, tiene que reservarle al Gobierno Federal, de manera expresa, las siguientes facultades y atribuciones.
1. La defensa nacional a travs de la organizacin, direccin y administracin de los ejrcitos de tierra, mar y aire.
2. La seguridad nacional en los mbitos poltico, social y de prevencin de la criminalidad organizada. 3. La conduccin de la poltica exterior. 4. La construccin, administracin y desarrollo de todas las vas generales de comunicacin. 5. La emisin de moneda y la utilizacin del crdito pblico, particularmente en lo relativo a la contratacin y manejo de la deuda externa. 6. La facultad de intervenir en los asuntos internos de las subdivisiones polticas cuando estas ltimas adopten medidas de gobierno y/o aprueben leyes que pongan en peligro la seguridad y subsistencia de la Federacin, o bien contravengan la naturaleza constitucional del Estado Federal. 7. La regulacin y el fomento del comercio exterior. 8. La regulacin del comercio interior, evitando la existencia de las aduanas interiores y de los impuestos alcabalatorios a los que estas ltimas suelen dar origen. 9. La regulacin del comercio y de la industria nacionales, particularmente en lo relativo a la supresin de monopolios y otras formas de concentracin econmica que atenten en contra de la libre competencia. Sobre este particular, no debe perderse de vista que si los Estados Unidos de Amrica -nos guste o no- son en la actualidad la primera potencia econmica del mundo, se debe en gran medida a que su Gobierno Federal, a partir del ao de 1870 y mediante la expedicin de las leyes conocidas como Sherman
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Antitrust Act, Clayton Act, Robinson-Patman Act, Federal Trade Comission Act y Lanham Act," ha defendido vigorosamente el principio de la libre concurrencia a los mercados como garanta indispensable para lograr la prosperidad econmica. 10. El derecho de establecer un sistema de recaudacin fiscal, el que a diferencia de lo que opinaba Tocqueville no debe ser ilimitado sino exactamente lo contrario, como lo veremos ms adelante en este mismo Captulo en la seccin denominada "El Federalismo Fiscal." Definidas, a grandes rasgos, las principales facultades y atribuciones que constitucionalmente deben corresponder al Gobierno Federal, surge de manera inevitable la cuestin relativa a cules deben ser las facultades y atribuciones, que una Constitucin Federal, debe reservar a las subdivisiones polticas. Cuestin que directamente nos conduce a la problemtica del principio de las facultades implcitas que se analizar a continuacin.
4. EL PRINCIPIO DE LAS FACULTADES IMPLlCITAS
A mi entender este principio constituye la verdadera esencia del Estado Federal, y es el que precisamente permite diferenciarlo de un Estado Centralista. Histricamente deriva de la dcima enmienda a la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica y es recogido por el artculo 124 de la vigente Constitucin Mexicana, cuando seala que: "Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados. " Puesto en otras palabras, las atribuciones que la Carta Magna no confiera al Gobierno Federal, implcitamente podrn ser ejercidas por los gobiernos de las subdivisiones polticas. De ah el ttulo: "de las facultadas implcitas." Al respecto cabe afirmar que no es posible estructurar al Estado Federal en otra forma. En efecto, la esencia del Federalismo radica en el hecho de que un conjunto de subdivisiones polticas, geogrficamente delimitadas, transfieren poderes soberanos a un Gobierno comn a fin de que este ltimo pueda regir los destinos de la Unin Federal que dichas subdivisiones polticas, a su vez, forman mediante la suscripcin del correspondiente pacto constitucional.
6 Citadas por Serra Rojas Andrs. "Derecho Administrativo." Libreria de Manual Porra, ~ S.A. Mxico, 1965; pginas 954 y 955.
El. FEDERALISMO MEXICANO HACIA EL SIGLO XXI
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Dentro de este contexto, la transferencia --que no el "reparto" del que hablara Tocqueville- de soberana para su ejercicio por parte del Gobierno Federal slo puede llevarse a cabo, dentro de un orden lgico-jurdico, otorgando las facultades constitucionales que sean estrictamente indispensables para el funcionamiento y subsistencia de la Federacin, de tal manera que las subdivisiones polticas conserven la libertad necesaria para atender por s mismas el manejo poltico-administrativo de todo lo concerniente a su rgi men interior. Para que el Estado Federal pueda surgr a la vida poltica y realizar adems los fines para los que fue diseado, es requisito indispensable la previa existencia de diversas regiones acostumbradas al manejo propio de sus asuntos locales, que convengan en someterse a un Poder Federal comn, bajo dos condiciones esenciales, a saber: 1. Que la nueva Federacin les garantice tanto su defensa como su subsistencia en el concierto internacional; as como la satisfaccin de todas aquellas necesidades colectivas que trasciendan la capacidad de gestin de un mero gobierno regional; y 2. Que el poder soberano -nico e indivisible- transferido al Gobierno Federal no restrinja ni mucho menos vulnere su propia autonoma poltica y administrativa. No olvidemos las sabias palabras de John Locke: "La sociedad se funda por Contrato, y es el nico medio de terminar con el estado de querra."? Por consiguiente, ningn representante de una subdivisin poltica que forme parte del respectivo Congreso Constituyente, acceder a la configuracin de un Estado Federal, a menos de que la correspondiente Constitucin Poltica garantice, a travs de reglas claras y sobre todo expresas, la autonoma interna de la subdivisin poltica que representa. En mi opinin, el principio de las facultades implcitas cumple a la perfeccin con los propsitos que quedaron sealados con anterioridad, desde el momento mismo en el que por una parte restringe el campo de accin del Gobierno Federal al ejercicio nico y exclusivo de las facultades y atribuciones que, de manera expresa, le otorgue la Constitucin, y por la otra, permite que las subdivisiones polticas, a su arbitrio, puedan llevar a cabo todos los actos de gobierno que consideren pertinentes para su rgimen interior, sin ms limitantes que la de no invadir la esfera de accin expresamente
7 Obra citada, pgina 172. (Cita traducida por el autor).
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reservada a la Federacin por la Ley Suprema; y la de no tomar medida al-
guna que pudiere afectar la naturaleza misma del Estado Federal. En un pas como Mxico, que posee una gran diversidad de culturas, tradiciones y estructuras econmicas y sociales, y en donde las regiones del sureste y del norte pueden llegar, en ocasiones, a parecernos dos mundos distintos, el Federalismo se presenta como la nica alternativa poltica viable para la subsistencia de la Repblica fundada en el ideal de la felicidad colectiva, el4 de octubre de 1824. Las grandes naciones histricamente se han cimentado en el fortalecimiento del desarrollo regional, el cual slo se logra en la medida en la que las intromisiones de la autoridad central en la vida regional se limiten a lo estrictamente indispensable, a travs de mecanismos eficaces de autocontrol jurdico y poltico. Por ende, el principio de las facultades implcitas opera como el ncleo constitucional del Estado Federal, al grado de que puede afirmarse que cuando una Constitucin Poltica se reforma y se adiciona continuamente para incrementar desmedidamente las facultades del Gobierno Federal en detrimento de la autonoma poltica y administrativa de las subdivisiones polticas, el principio de las facultades implcitas se ve reemplazado por el del "cmulo de las atribuciones expresas", y el Federalismo tiende a desvanecerse en una oscura y contradictoria forma de centralismo poltico y econmico. Para quienes hemos vivido el continuo proceso de involucin jurdica de la vigente Constitucin Federal Mexicana, lo anterior no amerita mayores comentarios. Como contrapartida, la Constitucin Federal escrita ms antigua del mundo, la de los Estados Unidos de Amrica, a lo largo de ms de dos siglos, apenas ha sufrido veintisis enmiendas, una de ellas, la dcima, precisamente para introducir el principio de las facultades implcitas; y es que el exceso de legislacin -lo que el maestro Daniel Cosa Villegas llamara alguna vez con su caracterstico humor sardnico "la diarrea legislativa"- generalmente no conduce a nada bueno. Como afirmara Toms Moro: "Cuando comparo Utopa con la gran mayora de los pases que siempre estn expidiendo nuevas leyes, pero que no obstante jams puede decirse que estn bien regulados, pues a pesar de que docenas de leyes son aprobadas diariamente, stas no son suficientes para garantizar a cada ciudadano sus ganancias o el disfrute de la llamada propiedad individual o la conclusin de una interminable sucesin de litigios interminables. Cuando analizo todo esto, siento mucha mayor simpata por Platn, y mucha menor sorpresa por el hecho de que se
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haya rehusado a legislar para una ciudad-estado que rechazaba los principios igualitarios. "8 Para quienes todava aspiramos a vivir en una verdadera Repblica Federallas palabras que anteceden no tienen desperdicio alguno. Al margen de estas consideraciones, cuando el principio de las facultades implcitas opera dentro de un rgimen constitucional en el que la esfera de accin del Gobierno Federal sabiamente se limita a las atribuciones esenciales que quedaron delineadas con anterioridad y se parte del postulado jurdico de que lo que no est expresamente reservado al Gobierno Federal por la Constitucin se entiende delegado -y permitido- a los gobiernos de las subdivisiones polticas, dicho principio, por fuerza, se convierte en la clave del genuino Federalismo.
5. LA DIVISION DE PODERES
Por ser un tema que es de explorado Derecho, tratar de darle un enfoque original. No obstante, preciso es reiterar algunos conceptos bsicos. En palabras de Montesquieu, la diferencia entre un Estado Desptico y un Estado Democrtico radica en el hecho de que en el segundo las funciones de dictar las leyes, ejecutarlas y resolver las controversias que su ejecucin origine, se encomiendan, por mandato constitucional, a tres rganos independientes y distintos entre s, dando lugar a la existencia de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial; siendo de advertirse que, al menos, los titulares de los'dos primeros deben ser designados por el voto popular directo, universal y secreto de la mayora de los ciudadanos de la Repblica. En esta forma se garantiza la democracia y, al mismo tiempo se evita la concentracin del poder en unas solas manos, puesto que la presencia de tres poderes independientes entre s sirve como freno y contrapeso a cualquier tentacin autoritaria o desptica. Montesquieu claramente influenciado por el sistema constitucional ingls sostiene que: "En cada Estado existen tres clases de poderes: la potestad legislativa, la potestad de ejecutarlas de la cual depende el derecho de gentes, y la potestad de ejecutarlas en controversias de la cual depende el derecho civil. "9
8 Moro Toms. "Utopa". Penguin Books Ltd., London, 1974; pgina 66. (Cita traducida por el autor). 9 Secondat Charles-Lous Barn de la Brede y de Montesquieu. "El Espritu de las Leyes." Lbraire de Firmin Didot Frres, Fils et Co. Pars, 1867; pginas 18 y 19. TItulo original en francs "Esprit des Lois." (Cita traducida por el autor).
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Por su parte John Locke adems de plantear la necesaria divisin de poderes, sostiene que el Poder Legislativo debe ser el poder supremo de toda sociedad civil, en atencin a que se integra por los verdaderos representantes del pueblo. 10 Qued sealado con anterioridad, que el Estado Federal slo se concibe en una sociedad en la que se ejerza un verdadero juego democrtico, que presuponga no solamente la eleccin directa de los integrantes de los poderes Legislativo y Ejecutivo, sino la alternancia en el poder y la posibilidad de que estos dos poderes puedan estar simultneamente controlados por individuos pertenecientes a distintos partidos polticos. De otra forma se vulnera la bondad natural que debe permear a la sociedad civilcomo una forma espontnea de organizacin poltica, y la Repblica Federal tiende a convertirse en una ficcin poltica. Recurrir de nueva cuenta a la autoridad moral de Toms Moro, conocido tratadista y poltico cuya firmeza de convicciones lo llev de la Cancillera del Reino al cadalso: "La naturaleza humana constituye un pacto en s misma, y los seres humanos se encuentran unidos en forma ms efectiva por la bondad que por los contratos, por los sentimientos que por las palabras."!' El Estado Federal como la Repblica de las Leyes por la que pugnara John Locke, depende tanto de la rectitud de los gobernantes como del respeto de las diversas esferas de gobierno al orden jurdico establecido; valores cuya bondad nadie puede discutir. De ah la necesidad de que en la sociedad civil coexistan, dentro de la debida armona jurdica, el libre juego democrtico, la alternancia en el poder y la divisin de poderes. Ahora bien, qu sucede cuando la maraa legislativa rompe, dentro del mismo Gobierno Federal, con el principio constitucional de la divisin de poderes? Me vaya permitir analizar un ejemplo de gran actualidad que paralelamente le otorgue algn tinte de originalidad a la presente seccin. Creo que no existe la menor duda de que una de las cuestiones que ms preocupa a la poblacin mexicana pensante de la ltima dcada del Siglo XX, -la cual, gracias a los medios cotidianos de informacin, cada da que pasa es mucho mayores la relativa al ejercicio del crdito pblico por parte del Gobierno Federal, particularmente en lo relativo a la contratacin, reconocimiento y pago de la deuda externa.
10 Locke John. Obra citada; pgina 131. (Cita traducida por el autor). 11 Moro Toms. Obra citada; pgina 44. (Cita traducida por el autor).
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Para un pas que durante los ltimos veinte aos ha pasado por tres gravisimas crisis econmicas -cuyo origen tiene que ubicarse en el manejo irresponsable del crdito pblico y de la deuda externa-, que han reducido significativamente la capacidad econmica de ese motor social constituido por las clases medias, no puede existir, en los tiempos que corren, cuestin que revista una mayor importancia. Pues bien, nuestra vigente Constitucin Federal regula, desde su texto original, esta materia en una forma que slo puede calificarse de verdaderamente impecable. As, la fraccin VIII del artculo 73constitucional textualmente dispone que: "El Congreso tiene facultad: "VIII. Para dar lasbases sobre lascualesel Ejecutivo pueda celebraremprstitos sobre el crditode la Nacin,para aprobar esos mismos emprstitos y para reconocer y mandar pagar la Deuda Nacional. Ningn emprstito podr celebrarse sino para la ejecucin de obras, que directamente produzcan un incremento en los ingresospblicos, salvo losque se realicen con propsitos de regulacin monetaria, las operaciones de conversin y los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la Repblica en lostrminos del artculo29." El precepto que se acaba de transcribir constituye un acabado ejemplo de cmo debe operar el principio de la divisin de poderes, puesto que reserva al Poder Legislativo -rgano supremo del Estado segn Locke- la potestad de fijar las bases para la celebracin de emprstitos y para reconocer y mandar pagar la Deuda Nacional, de tal manera que en estas importantes cuestiones el Poder Ejecutivo debe actuar siempre con arreglo a las reglas y a los lmites que le imponga el Poder Legislativo, puesto que en una Repblica de las Leyes el crdito de la Nacin debe ser manejado por el rgano que dicta las leyes, no por el que las ejecuta. En acatamiento a este postulado fundamental de todo Estado Federal, nuestra Constitucin, desde su texto original de 1917, ha otorgado al Congreso de la Unin, todas las facultades y atribuciones relacionadas con la contratacin, manejo, pago y aplicacin de la deuda pblica, particularmente de la deuda externa. Ahora bien, desde hace muchos aos a travs del artculo 20. de la Ley de Ingresos de la Federacin, disposicin secundaria de vigencia anual, esta facultad constitucional se ha transferido prcticamente intacta al Poder Ejecutivo, en especial al Presidente de la Repblica y a su Secretario de Hacienda y Crdito Pblico, sin ms obligacin que la de tener que presentar al Congreso informes peridicos sobre el uso que hubieren hecho del crdito de la Nacin.
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Al haber abdicado el Congreso Federal de esta prerrogativa constitucional en favor del Ejecutivo, ha propiciado -en adicin a una grave ruptura del principio de la divisin de poderes- que una cuestin tan delicada, como sin duda alguna lo es el manejo de la deuda pblica, sea administrada en forma exclusiva, y a veces arbitraria, por el Presidente de la Repblica en turno, lo cual ha ocasionado al pas graves desequilibrios financieros, siendo el ltimo de ellos la emisin de bonos de la Tesorera de la Federacin (Tesobonos) que fueron colocados en el extranjero y que al ser redimibles en dlares de los Estados Unidos de Amrica, contribuyeron de manera significativa a ocasionar la grave crisis devaluatoria que tuvo lugar en el mes de diciembre de 1994. Semejante experiencia demuestra dos cosas: que no se puede atentar impunemente en contra del principio de la divisin de poderes; y que es urgente que el Poder Legislativo recupere los derechos que constitucionalmente le corresponden en esta materia, a fin de que se cumpla el objetivo constitucional de que sea dicho Poder Legislativo el que fije, de manera concreta y detallada, todos los trminos y condiciones con arreglo a los cuales deber llevarse a cabo el ejercicio del crdito pblico, de tal manera que al Poder Ejecutivo, es decir al Presidente de la Repblica y a su Secretario de Hacienda, slo les competa implementar las disposiciones que al respecto haya dictado, mediante el consenso de las diversas fuerzas polticas en l representadas, el Poder Legislativo. En el ao de 1995, se apreci un cierto avance en cuanto a que se le impusieron ciertos lmites al Ejecutivo Federal, a travs del invocado artculo 20. de la Ley de Ingresos de la Federacin, en materia de montos de endeudamiento y emisin de valores; en lo tocante a restringir la emisin de los llamados bonos de la Tesorera de la Federacin a un importe que no exceda durante el ejercicio fiscal del 15% de la deuda pblica total, yen lo relativo a que en caso de que se lleve a cabo la contratacin de crditos o la emisin de valores en el exterior con la garanta de un gobierno extranjero, los condicionamientos correspondientes sern sometidos a la aprobacin del Congreso de la Unin. No obstante, esta disposicin que por cierto se repiti para los aos de 1996 y 1997, dista mucho de ajustarse tanto a las exigencias constitucionales como al principio de la divisin de poderes. Al respecto, es necesario insistir en que el problema no estriba en imponer ciertas limitaciones al Poder Ejecutivo, sino que lo que se necesita para garantizar la estabilidad de las finanzas pblicas nacionales, es que el Congreso Federal, como rgano de liberatorio y pluripartidista, recupere ntegramente el manejo y control de la deuda pblica. Mientras esto ltimo no ocurra, las disposiciones de la Ley de Ingresos de la Federacin, como las que se cometan para el perodo 19951997, no slo tendrn un vicio de inconstitucionalidad de origen, sino que
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adems propiciarn, por la falta de controles efectivos al endeudamiento externo, crisis financieras como las que el pas ha vivido en los aos de 1976, 1982 Y 1994. Toda lo anterior demuestra el peligro que para la economa nacional y, en ltima instancia para el bienestar de todos los mexicanos, representa el que se vulnere en esta forma el principio de la divisin de poderes, y el que, por consiguiente, no sea un organismo colegiado como el Congreso Federal el que, a travs de consultas y consensos, vaya determinando en forma prudente y razonada, el curso que debe seguir el pas en materia de contratacin y manejo del crdito pblico, en especial del endeudamiento externo. Por lo tanto, se debe insistir en la necesidad de que se respete lo que, desde su texto original, ha establecido la fraccin VIII del artculo 73 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. No se trata como se ha dicho por ah de que exista una responsabilidad compartida entre el Congreso y el Ejecutivo, toda vez que la Constitucin no contempla semejante situacin. Se trata, una vez ms de evitar desdichas nacionales mediante el sencillo expediente de cumplir con la Constitucin, restaurando la soberana del Congreso de la Unin en esta materia, para evitar que en el futuro se repitan las lamentables experiencias de los mencionados aos de 1976, 1982 Y1994. Mientras no sea el Poder Legislativo el que reconozca y mande pagar la deuda pblica y el que establezca con toda precisin y detalle las bases con arreglo a las cuales los emprstitos contratados slo podrn destinarse para la ejecucin de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos pblicos, se repetirn, mediante crculos viciosos fatales, las crisis econmicas y financieras que intermitentemente el pas ha padecido a lo largo de los ltimos veinte aos. Todo lo cual, conlleva adems una delicada responsabilidad para con las futuras generaciones de mexicanos, ya que no debe perderse de vista la clara advertencia que al respecto formulara el distinguido tratadista francs Len Duguit, en el sentido de que "la deuda externa es una pesada carga que gravita sobre las generaciones futuras. "12 El ejemplo que se acaba de analizar demuestra, por s mismo, la importancia que el principio de la divisin de poderes, constitucional y democrticamente ejercido, posee en la configuracin del Estado Federal. No cabe duda que un buen ejemplo vale por mil palabras. De esta forma, y sin insistir demasiado en temas que empezaron a explorarse a partir de 1690 con la publicacin de la primera edicin de los "Dos
12 Citado por Arrioja Vizcano Adolfo. "DerechoFiscal." Editorial Themis, S.A. de C.v. Dcima Primera Edicin. Mxico, 1996; pgina 93.
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Tratados sobre el Gobierno" de John Lockc.':' y que en siglos posteriores han sido extensamente desarrollados por una gran cantidad de autores, considero que ha quedado demostrada la singular importancia que el principio de la divisin de poderes tiene, por derecho propio, en la estructura jurdica del Federalismo. Unicamente debe reiterarse que dicho principio tiende a destruirse cuando la legislacin secundaria no respeta los respectivos postulados constitucionales, y cuando la eleccin de los titulares del Poder Legislativo no obedece a un libre juego democrtico. Dicho en otras palabras, el genuino Federalismo slo puede existir en la Constitucin y en la Democracia.
Como ltima anotacin en lo que a este tema se refiere, cabe apuntar que para que el Estado Federal pueda operar con la debida congruencia jurdica, es requsito indispensable que las subdivisiones polticas adopten, en lo concerniente a su rgimen interior, el principio de la divisin de poderes bajo los mismos lineamientos que se adopten para el gobierno de la Federacin.
6. LA INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL
No puede agotarse el tema de la divisin de poderes en el Estado Federal, sin hablar de la independencia del Poder Judicial frente a los otros dos poderes. Se trata de una cuestin demasiado importante como para tratarla a la ligera. Deca el Cardenal Cisneros, Primado de Espaa y consejero y confesor de Isabel la Catlica: "Dale a tu pueblo justicia antes que conquistas, palacios o trigo. Porque sin justicia no tendr nimos para celebrar tus victorias, ni para admirar tus palacios. Ni siquiera para probar tu pan. "14 Yen efecto, no existe tarea ms importante para el bienestar de la Repblica que una sana administracin de justicia, toda vez que el contar con jueces y tribunales que de manera imparcial, honesta y expedita resuelvan los litigios de toda ndole que invariablemente se presentan en cualquier sociedad organizada, constituye la forma idnea de prevenir todo tipo de desrdenes sociales. Indiscutiblemente la fe en la justicia -concebida no como una mujer con los ojos vendados y semidesnuda, sino como la concibieran los antiguos egipcios al estilo de una diosa cuyo extenso y bello plumaje arropa a los
13 Al identificar la obra clsica de John Locke el autor est traduciendo correctamente, a su entender, el ttulo que aparece en la edicin de esta obra, publicada en el ao de 1960, por Cambridge University Press, y en la cual el autor de las respectivas notas introductorias, el investigador universitario Peter Laslett, anota lo siguiente. "Las recientes versiones, y algunas traducciones de la obra a otros idiomas, muestran titulas como 'Dos Tratados sobre el Gobierno Civil', o 'El Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil.' Quiero dejar aclarado que tales ttulos han sido indebidamente corregidos y aumentados y son, por lo tanto, incorrectos." Nota del Autor. 14 Citado por Colama Luis, S.J. "Fray Francisco," Talleres Tipogrficos Modelo, S.A. Mxico, 1943; pgina 261.
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afligidos y a los desvalidos- es un valor de orden pblico que debe cuidarse con especial esmero, puesto que de la preservacin del mismo depende, en gran medida, la paz social. Cuando los procedimientos judiciales se caracterizan por la lentitud, por la corrupcin, por la ignorancia de los jueces, y por la interpretacin torcida de las leyes para favorecer a ciertos intereses, la mayora de la poblacin pierde la confianza en el sistema judicial, al que con justa razn tilda de inoperante y hasta de peligroso para quienes quedan atrapados en sus redes legalistas; y procura solucionar sus problemas por medios extrajurdicos que, a fin de cuentas, acaban por afectar a la misma poblacin como es el caso de las incontables marchas, plantones, mtines y dems formas de manifestacin del descontento popular. Por lo tanto, una sociedad que cuenta con un sistema eficaz de administracin de justicia tiene asegurado uno de los pilares de la estabilidad social. Por ende, si el Estado Federal aspira a convertirse en una Repblica de las Leyes, uno de sus principales objetivos debe ser el de garantizar la independencia del Poder Judicial.
Cmo se logra lo anterior? A mi entender, debe atenderse a dos elementos primordiales: la posibilidad de que el Poder Judicial declare, as sea en casos particulares, tanto la inconstitucionalidad de las leyes expedidas por el Poder Legislativo como la de los actos de aplicacin de esas mismas leyes llevados a cabo por el Poder Ejecutivo; y la rigurosa seleccin de los titulares del Poder Judicial de la Federacin.
Analizar estas dos cuestiones por separado. La nica forma en la que el Poder Judicial puede actuar como freno y contrapeso a los actos de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, es teniendo a su cargo, por mandato constitucional desde luego, el control de la constitucionalidad; si bien para que esta facultad no se politice, los alcances de sus sentencias deben limitarse a casos particulares, amparando tan slo a quienes hayan recurrido a la respectiva proteccin judicial. De otra suerte, el Poder Judicial usurpara las funciones legislativas que deben corresponder al constituyente ordinario. La labor de interpretacin de la Constitucin por parte del Poder Judicial, es indispensable para que en el Estado Federal opere a plenitud el principio de la divisin de poderes, puesto que si se reduce la labor del propio Poder Judicial a la mera interpretacin de leyes secundarias, automticamente se le convierte en un subordinado de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, y el postulado de los frenos y contrapesos se vuelve letra muerta.
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Dentro de este contexto, el Poder Judicial de la Federacin queda en aptitud de realizar la que probablemente sea la tarea ms noble de gobierno en la Repblica de las Leyes: preservar el orden constitucional imponindolo, mediante fallos particulares y criterios interpretativos de carcter general (verbigracia la jurisprudencia), a toda clase de autoridades, de tal manera que se imparta a los tribunales inferiores y locales, el principio del debido respeto al orden jurdico en general, as como un espritu de imparcialidad y eficiencia en la administracin de justicia. Esto ltimo nos conduce directamente a la segunda de las cuestiones planteadas: Cmo debe designarse a los titulares del Poder Judicial, y de manera muy especial a los Magistrados o Ministros, como se les llama en nuestro medio, de la Suprema Corte de Justicia? Cuestin de especial trascendencia, porque de la preparacin, experiencia e imparcialidad de estos altos funcionarios depender, a su vez, el grado de independencia y eficacia del Poder Judicial de la Federacin. Desde luego, en lo que a esta materia se refiere, no puede aplicarse la frmula del sufragio popular a la que invariablemente tiene que recurrirse para la designacin de los titulares de los Poderes Legislativo y Ejecutivo. La experiencia del Siglo XIX mexicano es bastante aleccionadora al respecto. La eleccin por el voto directo de la ciudadana de los Ministros de la Suprema Corte y la eleccin, por el mismo mtodo, de su Presidente para que, de hecho, ejerciera las funciones de Vice-Presidente de la Repblica, adems de mezclar indebidamente las tareas y atribuciones de los Poderes Judicial y Ejecutivo, a lo nico que condujo fue a politizar la administracin de justicia a su ms alto nivel. En apoyo de lo anterior, cabe mencionar a tres connotados mexicanos del Siglo XIX -Benito Jurez, Sebastin Lerdo de Tejada y Jos Mara Iglesias- que utilizaron la Presidencia de la Suprema Corte como un escaln para llegar a la Presidencia de la Repblica; los dos primeros con xito y el tercero sin lograrlo, porque a sus ambiciones, ms o menos legalistas, se opuso la frrea voluntad del caudillo Porfirio Daz. El control de la constitucionalidad en un Estado Federal es una actividad tan compleja y delicada, que slo puede encomendarse a quienes posean los conocimientos jurdicos, la amplia experiencia forense necesaria para estos menesteres y la probada rectitud, profesional y personal, que aseguren tanto la independencia en el ejercicio de sus atribuciones como una buena -y expedita- administracin de justicia. Evidentemente, la seleccin de estas inusuales cualidades no puede dejarse al arbitrio de un electorado popular que, en su gran mayora, desconoce los merecimientos que se deben tener para velar por el cumplimiento de las normas constitucionales.
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Por tratarse de un acto de gobierno de primera magnitud, en el nombramiento de los titulares de la Suprema Corte de Justicia debe darse una participacin integral, armnica y equilibrada a los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Sin embargo, para evitar que los nombramientos se politicen, la Constitucin del Estado Federal tiene que establecer requisitos objetivos que atiendan, nica y exclusivamente, a la capacidad jurdica y a la trayectoria profesional de los candidatos, procurando que estos ltimos no sean conocidos por su militancia en algn partido poltico. Las propuestas pueden partir del Ejecutivo pero, de ser as, tienen que quedar sujetas a un exhaustivo proceso de confirmacin ante el Legislativo, que permita conocer en detalle y a profundidad la preparacin jurdica, la filosofa constitucional y la trayectoria del aspirante en el foro y/o en la academia y/o en la judicatura. El procedimiento de "ternas" que el Ejecutivo somete a la consideracin del Senado de la Repblica, para la designacin de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, introducido a la vigente Constitucin Federal Mexicana a partir del ao de 1995, en mi opinin, tiende a trivializar la cuestin, porque reduce las posibilidades de analizar a fondo las cualidades de cada candidato y porque se presta al cabildeo y a cierto tipo de "acuerdos parlamentarios" que, a fin de cuentas, acaban por poltizar lo que, bajo ningn concepto, se debe politizar. En este sentido, el procedimiento previsto en la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica resulta mucho ms conveniente, en atencin a que cada propuesta del Ejecutivo es extensamente analizada, a veces en sesiones que slo pueden calificarse de maratnicas, por las respectivas comisiones de la Cmara de Senadores, hasta que se est en condiciones de proponer un voto razonado con base en la mayor informacin disponible sobre el candidato de que se trate. No descarto que el vot final pueda llegar a estar influido por consideraciones partidistas -lo cual, a fin de cuentas, es inevitable en toda organizacin poltica- pero al menos se tiene la conviccin de que ser un voto informado, debatido y razonado. Por el contrario, la seleccin a base de "ternas" al triplicar el trabajo de investigacin y anlisis, complica innecesariamente la toma de decisiones y, por ende, fcilmente se presta a la manipulacin poltica del proceso respectivo. La llamada "reforma judicial" que se llev a cabo en Mxico en 1995, tiene mritos indiscutibles, particularmente el haber logrado que el Mximo Tribunal de la Repblica dejara de ser un mero apndice del Ejecutivo y el haber instaurado el Consejo de la Judicatura Federal para permitir que los Ministros se consagren de tiempo completo a la importante misin que en Derecho les corresponde: el control de la constitucionalidad. Sin embargo, considero que en lo que toca al proceso de designacin de los propios Ministros se debe
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retornar al sistema de propuestas nicas, pero sujetas a detalladas y exhaustivas sesiones de confirmacin por parte del Senado de la Repblica. Siguiendo con el procedimiento de designacin de los titulares del rgano supremo del Poder Judicial de la Federacin, cabe sealar que en los ltimos tiempos, tanto en Mxico como en los Estados Unidos de Amrica, se ha recurrido al fcil expediente de efectuar las designaciones correspondientes nombrando exclusivamente a miembros de la judicatura. Es decir, a Magistrados y Jueces de Circuito y de Distrito, en lo que se ha dado en denominar, "la culminacin de la carrera judicial." Desde luego, nadie discute la importancia de que el tribunal encargado del control de la constitucionalidad se integre -mayoritariamente inclusive-por quienes hayan desarrollado, a lo largo de por lo menos 15 aos, una distinguida carrera en la judicatura federal. Sin embargo, la labor del control de la constitucionalidad en el Estado Federal reviste tal importancia, que se requiere de la participacin de otras voces que, desde distintas perspectivas jurdicas, coadyuven a la recta interpretacin de las normas constitucionales, aportando criterios diversos de los que comnmente tienden a forjarse en el ejercicio de la judicatura. En este sentido, la participacin de destacados acadmicos y de brillantes y prestigiados abogados litigantes, me parece indispensable, puesto que van a complementar las opiniones de los Magistrados o Ministros surgidos de la judicatura -los que, insisto, deben integrar la mayora respectiva- con la retroalimentacin que necesariamente deriva del conocimiento del Derecho y de la Constitucin adquirido a los ms altos niveles acadmicos; y con la orientacin prctica que la lucha cotidiana en el campo de las realidades sociales a las que el Derecho y la Constitucin tienen que aplicarse, permite adquirir a los abogados litigantes. Desde mi punto de vista, esta integracin tripartita -judicatura, academia y foro- reforzara la independencia del Mximo Tribunal de la Repblica y permitira que el control de la constitucionalidad se ejerciera a travs de criterios tcnico-jurdicos inspirados en la esencia y fines de la Ley Suprema, y ajenos por completo a los requerimientos polticos del momento. Por su parte, los Poderes Legislativo y Ejecutivo sabedores de la existencia de un Poder Judicial genuinaniente independiente -independencia que se reforzara con el nombramiento vitalicio de los Magistrados o Ministros de la Suprema Corte de Justicia- seran mucho ms cuidadosos de los aspectos jurdicos y constitucionales de la leyes, reglamentos y dems actos de gobierno que expidieran y aplicaran, logrndose as el equilibrio total
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entre los poderes de la Unin, que la tesis de los frenos y los contrapesos ha buscado desde sus orgenes. Por todas estas razones las primeras Constituciones Federales tuvieron como uno de sus objetivos primordiales el garantizar la independencia del Poder Judicial, pues si bien es cierto que la soberana nacional debe depositarse en el Congreso de la Unin por estar integrado por los representantes del pueblo, tambin lo es que en la Repblica de las Leyes que todo Estado Federal debe aspirar a ser, tiene que conferirse especial primaca al rgano encargado de interpretarlas y de regular su aplicacin. Muestra de ello es la Constitucin Federal Mexicana de 1824 que al darle vida -entre conflictos e insuficiencias- a la gran Nacin que somos el da de hoy, estableci como uno de los principios supremos de la entonces naciente Unin la absoluta autonoma del entonces tambin naciente Poder Judicial de la Federacin. Pero ese es un tema que se ver ms adelante en detalle. Por lo pronto basta decir que si el Estado Federal slo puede ser el resultado de un libre juego democrtico expresado dentro de un orden constitucional y que, por consiguiente, no se concibe su existencia sin el principio de la divisin de poderes; este ltimo principio se vuelve letra muerta cuando el propio orden constitucional no garantiza la plena independencia del Poder Judicial, la cual slo se logra, tal y como se seal con anterioridad, cuando al rgano supremo de dicho Poder se le encomienda de manera exclusiva el control de la constitucionalidad, y cuando sus titulares se designan con apego a los criterios tambin anteriormente enunciados, que aseguren su capacidad, imparcialidad y rectitud.
7. EL FEDERALISMO FISCAL
De nada sirve contar con una estructura poltica-administrativa que resulte perfecta desde el punto de vista jurdico, si la Constitucin respectiva no contempla mecanismos que garanticen la autosuficiencia financiera de los rganos que integren dicha estructura. En el caso del Estado Federal la cuestin anterior resulta verdaderamente crtica porque dicho Estado presupone y requiere de la autonoma interna de las subdivisiones polticas. Autonoma interna que resulta ilusoria cuando las subdivisiones polticas carecen de fuentes propias de ingresos y tienen que subsistir a base de las "participaciones" que les otorgue el Gobierno Federal a su arbitrio, y aveces a su capricho.
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Como en los tiempos que corren la autarqua -entendida como la capacidad de un Estado-Nacin de financiar todos sus requerimientos presupuestarios con recursos econmicos propios y sin tener que recurrir al endeudamiento tanto interno como externo- resulta ms ilusoria que el sueo de una noche de verano sobre el que Shakespeare tan animadamente escribiera; dos tienen que ser las principales fuentes de financiamiento a las que el Estado Federal puede acudir para sufragar los gastos pblicos tanto de la Federacin como de las subdivisiones polticas: 1. La utilizacin del crdito pblico; y 2. La recaudacin fiscal. En el primer caso estamos en presencia de una atribucin que suele estar reservada de manera exclusiva a la Federacin, ya que, por regla general, las subdivisiones polticas difcilmente pueden endeudarse -en especial si se trata de acreedores extranjeros- sin el aval, o sin el consentimiento al menos, del Gobierno Federal. Sobre este particular, no debe perderse de vista que la conduccin de la poltica internacional -la cual incluye de manera preponderante a la poltica crediticia- debe corresponder al Gobierno Federal. Ahora bien, la experiencia demuestra que la utilizacin del crdito pblico a lo nico que lleva es al llamado "endeudamiento en cadena" que implica la continua contratacin de emprstitos para el pago de los anteriores, de tal manera, que aun cuando la deuda se renegocie, a fin de cuentas siempre crece. Ejemplos de lo anterior, lo constituyen la experiencia mexicana de 1970 a 1995 y el asombroso dficit con el que suele operar el Gobierno de los Estados Unidos de Amrica. Por tanto, y toda vez que esta obra no pretende abordar los siempre complicados entretelones del Derecho Financiero, preciso es concentrarse en la problemtica de la recaudacin fiscal. El Federalismo tiene que actuar fiscalmente sobre determinadas fuentes de riqueza que generalmente estn limitadas por los recursos existentes en el pas y por la capacidad de los ciudadanos, y de sus empresas, de generar esos recursos. Ahora bien, si efectivamente lo que se busca es que por una parte el Gobierno Federal pueda ejercer adecuadamente las atribuciones que constitucionalmente le corresponden, y que por la otra, las subdivisiones polticas cuenten con los recursos necesarios para C14Je efectivamente puedan ser autnomas en lo concerniente a su rgimen interior, la nica alternativa lgica que se presenta es la de que, por mandato constitucional, las fuentes de riqueza existentes y disponibles en el pas se dividan, buscando el mayor equilibrio
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posible, entre la potestad tributaria de la Federacin y la potestad tributaria de las subdivisiones polticas. Dicho en otras palabras, la Constitucin Feder-al debe buscar una distribucin armnica -mediante reglas claras y precisas que dejen el menor campo posible a la interpretacin de los tribunales-, de las fuentes de riqueza que pueden ser objeto de contribuciones federales y de las que pueden ser objeto de contribuciones locales. Al llegar a este punto, preciso es hacer el siguiente sealamiento: Cualquier criterio que se siga en la distribucin de las potestades tributarias debe dejar perfectamente establecido que as como las fuentes de riqueza reservadas a la Federacin son intocables para las subdivisiones polticas, de igual manera las reservadas a estas ltimas deben ser absolutamente intocables para el Gobierno Federal. De otra suerte se cae en la concurrencia fiscal que, a su vez, origina el indeseable y antieconmico fenmeno de la doble tributacin. En efecto, cuando en un Estado Federal no existe una norma consttucionalque, en forma precisa e inequvoca, delimite las respectivas potestades tributarias y prohba terminantemente afectaciones recprocas de los respectivos campos de tributacin entre la Federacin y las subdivisiones polticas, se llega inevitablemente a la llamada concurrencia fiscal que se da cuando una misma fuente de riqueza o de ingresos es gravada dos o ms veces con contribuciones federales y locales, para tratar de satisfacer los respectivos requerimientos presupuestarios. Dentro de semejante contexto, la concurrencia fiscal si bien es cierto que resuelve problemas recaudatorios inmediatos, tambin lo es que inevitablemente provoca la doble tributacin, que es terriblemente injusta para el contribuyente ordinario, puesto que lo obliga a pagar dos o ms gravmenes sobre el mismo ingreso o fuente de riqueza, lo que, en palabras del gran clsico de la economa poltica Adam Smith, "... oprime o coarta la industria, desanimando al pueblo para aplicarse a ciertos ramos de negociacin que proporcionaran trabajo y mantendran a mayor nmero de gentes... "15 Es decir, la doble tributacin, independientemente de que en el corto plazo proporcione ingresos fiscales a la Federacin y a las subdivisiones polticas, a la larga lo nico que ocasiona es el tpico efecto antieconmico de desalentar la actividad productiva, y la consiguiente generacin de riqueza y
15 Smith Adam. "Investigacin de la Naturaleza y Causas de la Riqueza de las Naciones."
Publicaciones Cruz O. Mxico, 1978. UbroV, Tomo 11, pginas410y41l.
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empleos, mediante el simple expediente de acumularle contribuciones a la poblacin econmicamente activa. En tal virtud, para poder hablar de Federalismo Fiscal lo primero que se requiere es que tanto en la respectiva Constitucin Poltica como en el desarrollo de la poltica tributaria, las subdivisiones polticas tengan aseguradas fuentes propias de ingresos fiscales que sean intocables para el Gobierno Federal. Puesto que tal garanta, no slo permite la subsistencia de la autonoma interna de las subdivisiones polticas, sino que implica el debido respeto al derecho que todo contribuyente-ciudadano posee de tributar en forma proporcional a su respectiva capacidad econmica. Principio de proporcionalidad -o de justicia como tambin se le conoce- que no se da cuando el mismo ingreso o fuente de riqueza es gravada dos o ms veces mediante la imposicin de diversos tributos, sean stos federales o locales. Resulta curioso hacer notar que este postulado, fundamental para que el Estado Federal efectivamente pueda volverse una realidad poltica y administrativa, fue inmediatamente adoptado por la Constitucin Mexicana de 1824, tal y como se demuestra con el detallado anlisis que de esta cuestin se efecta ms adelante (ver Captulo Noveno). Sin embargo, nuestra vigente Constitucin Poltica a base de una confusa, desordenada y contradictoria acumulacin de reglas ha propiciado la concurrencia fiscal y, por ende, la doble tributacin, contrariando as -y sin ms excusa que la de tener que satisfacer la voracidad tributaria de la Federacin- el verdadero espritu del Estado Federal, y creando una evidente forma de centralismo fiscal que inevitablemente ha generado, en la realidad de los hechos, prcticas inconstitucionales de centralismo econmico y, a fin de cuentas, poltico. Tan grave ha sido la situacin, que la antigua Suprema Corte de Justicia de la Nacin (a la que debe denominarse as porque fue sustituida en su totalidad, en el ao de 1995, por la actual Suprema Corte, como resultado de la llamada "Reforma Judicial"), neg a sentar la siguiente jurisprudencia: "...aun conviniendocon el a qua de que el impuesto del 1% constituyeuna doble tributacin, no por ello puede concluirse que dicho impuesto contravenga)o establecidoen el artculo31, fraccinIV de la Constitucin,en relacin con la proporcionalidad y equidad.Estendencia de la polticafiscal de la mayora de los pases, entre ellosel nuestro, evitar la doble tributacinprecisamente para realizar la justcia fiscal; para lograrlo, infinidad de pases han celebrado convenciones, convenios y modos vivendi (sic), y existen normas de derecho tendientes a evitar la doble tributacin. Sin embargo, en ocasiones, la doble tributacin es conscientemente buscada por el legisladorpara lograr diversosfines, como 10 son, graduar la imposicino para hacerla ms fuertea travsde dos gravmenesque se complementen en lugarde aumentar las cuotas de 10 primeramente establecido; buscar un fin socialextra-fiscal;
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lograr una mayor equidad en la imposicin tomando en cuenta la distinta capacidad contributiva de los sujetos pasivos, y aun tratar de captar un aumento en el ingreso con mayor comodidad para la administracin pblica. En nuestra propia legislacin positiva existen normas que tratan de evitar la doble tributacin y otras que claramente dan lugar a ella. Sin embargo, no podemos decir que por el solo hecho de que un determinado tributo da lugar a una doble tributacin por ello sea inconstitucional. Podr contravenir una sana politica tributaria o principios de buena administracin fiscal, pero no existe disposicin constitucional que la prohiba. Lo que la norma constitucional prohbe, Art. 31, fraccin IV, es: que los tributos sean exorbitantes o ruinosos; que no estn establecidos por la ley, o que no se destinen para los gastos pblicos; pero no que haya doble tributacin.r"
Dejando de lado ciertas consideraciones verdaderamente absurdas que no resisten el menor anlisis con arreglo a los principios universales que rigen al Derecho Fiscal, como las de que "en ocasiones, la doble tributacin es concientemente buscada por el legislador para lograr diversos fines, como lo son: graduar la imposicin o para hacerla ms fuerte, a travs de los dos gravmenes que se complementen en lugar de aumentar las cuotas de lo primeramente establecido, buscar un fin social extrafiscal (lo que esto signifique.-Nota del Autor); lograr una mayor equidad (sic) en la imposicin tomando en cuenta la distinta capacidad contributiva de los sujetos pasivos; y aun tratar de captar un aumento en el ingreso con mayor comodidad para la administracin pblica ... "; lo cierto es que esta tesis de nuestro Mximo Tribunal demuestra la fragilidad a la que se encuentra expuesto el sistema federal cuando la Constitucin Poltica no protege la autosuficiencia financiera de las subdivisiones polticas. Sin ser precisamente una obra acabada de maestra jurdica, la tesis que se acaba de transcribir est en lo correcto cuando afirma que: "... no podemos decir que por el solo hecho de que un determinado tributo da lugar a una doble tributacin por ello sea inconstitucional. Podr contravenir una sana poltica tributaria o principios de buena administracin fiscal, pero no existe disposicin constitucional que la prohba... " En efecto, cuando la Carta Magna permite la existencia de la concurrencia fiscal y, con ello, la de la doble tributacin, desprotege por igual a las subdivisiones polticas y a los gobernados que poseen capacidad contributiva. El caso de los gobernados es por dems evidente, puesto que al exponerlosa la doble tributacin se les obliga a contribuir a los gastos pblicos en una proporcin que va ms all de sus respectivas capacidades econmicas,
16 Amparo en Revisin No. 6168/63. Resolucin del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
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ADOLFO ARRIOJA VlZCAINO
provocando adems claras situaciones de inequidad fiscal, puesto que dependiendo de la mayor o menor concurrencia fiscal que se presente en los lugares en donde lleven a cabo sus actividades generadoras de contribuciones, los gobernados pagarn un mayor o un menor nmero de contribuciones, a pesar de estar colocados en la misma situacin. Es decir, a pesar de que lleven a cabo el mismo tipo de actividades gravadas; lo que, de paso, demuestra que la tesis anteriormente transcrita efecta una incorrecta interpretacin de la fraccin IV del vigente artculo 31 constitucional, ya que lo expuesto en este prrafo demuestra que la doble tributacin s es violatoria de los principios de proporcionalidad y de equidad que en materia tributaria consagra la Carta Magna en vigor. 17 En lo que respecta a las subdivisiones polticas el efecto final es verdaderamente devastador, como lo demuestra la reciente experiencia del supuesto "federalismo fiscal mexicano." La concurrencia fiscal, independientemente de que sea constitucional o no, es profundamente antieconmica. Por lo tanto, llega un momento en el que es necesario tomar medidas para evitar que la acumulacin de contribuciones sobre los mismos ingresos o fuentes de riqueza no desalienten la actividad productiva y pongan en peligro, no slo los niveles de empleo, sino el nivel mismo de la recaudacin fiscal. Fue as como en el ao de 1978, se adicion la fraccin XXIX del artculo 73 de la vigente Constitucin Poltica, a fin de sentar las bases que permitieran establecer un sistema que se denomin "de coordinacin fiscal" y el que, desde mi punto de vista, representa hasta la fecha el principal obstculo para que en nuestro pas pueda existir ya no digamos un verdadero federalismo fiscal sino algo que al menos se le asemeje. En efecto, la coordinacin fiscal consiste en la participacin proporcional que, por disposicin de la Constitucin y de la ley, se otorga a las subdivisiones polticas en el rendimiento de los tributos federales en cuya recaudacin y administracin han intervenido por autorizacin expresa de las mismas autoridades federales competentes. Para que la coordinacin fiscal opere es requisito indispensable que las subdivisiones polticas se abstengan de mantener en vigor gravmenes locales sobre 10.5 ingresoS o fuen.tes de.rqueza que constituyen el objeto materia delostributosJederalescoordinados
17 Vase ArriojaVizcano Adolfo. Obra 267 a2S0.
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El fin ltimo de la coordinacin fiscal no puede ser ms evidente: se trata de crear contribuciones federales nicas en cuyos rendimientos participen las subdivisiones polticas, de tal manera que a cambio de las participaciones respectivas renuncien al ejercicio de la potestad tributaria que les permite imponer sus propias contribuciones. La coordinacin fiscal efectivamente resuelve el problema de la doble tributacin al crear un sistema en el que solamente van a existir tributos de carcter federal, pero constituye, en el fondo, un golpe mortal para el Federalismo, puesto que priva a las subdivisiones polticas de fuentes propias de ingresos fiscales y las convierte en dependientes econmicos del Gobierno Federal el que incluso, por razones polticas, puede retener o desembolsar, segn sea el caso, las participaciones que correspondan a cada subdivisin poltica.
y se trata de un golpe mortal porque la autonoma poltica y administrativa desaparece en el momento mismo en el que deja de existir la autosuficiencia financiera. De nada sirve otorgar libertad poltica con una mano si con la otra se elimina la libertad hacendaria. ElEstado Federal se vuelveun principio retrico, y hasta demaggico, si las subdivisiones polticas, supuestamente autnomas en lo concerniente a su rgimen interior, dependen, para su subsistencia, de las participaciones fiscales que el Gobierno Federal decida otorgarles.
Al prestarse para todo tipo de manipulaciones por parte del Gobierno Federal, la coordinacin fiscal a lo nico que conduce es al centralismo econmico que, a su vez, es la va ms directa que puede haber para el centralismo poltico. La coordinacin fiscal encuadrara perfectamente en las "Siete Leyes Orgnicas de 1836" que crearon la primera Repblica Centralista Mexicana y, que prohijaron las incontables -y casi siempre nefastas- dictaduras de Antonio Lpez de Santa Anna, pero no en una Carta Magna, como la de 1917, que se pretende proclamar como la sucesora directa de ese maravilloso proyecto de Nacin --con todo y sus defectos e insuficiencias- que fue la Constitucin Federal de 1824. De lo hasta aqu expuesto, se desprende que la esencia del federalismo fiscal debe estar constituida por la adecuada distribucin de los ingresos y las fuentes de riqueza dispooibles y existentes en el Estado FIeral que, por disposicin constitudonalno slo expresa sino tambin espeoifica, debe efectuarse entre el Gobierno Federal y las subdivisiones poIiticas, de tal manera qUft'W slo 'se as,gw-e operatMdadfJCOOmtta del primero sino tambin la aUt9~icie ..' enclarla de las segundas. <...,......<'.<.:.,.. ,. :
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Para ello, resulta indispensable que la Constitucin del Estado Federal provea lo siguiente:
1. Una divisin tajante entre los ingresos y las fuentes de riqueza gravables, disponibles para la Federacin y las reservadas, en forma exclusiva, a los fiscos de las subdivisiones polticas; y
II. El fortalecimiento de las economas locales mediante la asignacin permanente de ingresos tributarios a las subdivisiones polticas, que sean absolutamente intocables por parte del Fisco Federal. A mi entender, sta es la nica forma en la que puede llegar a existir un genuino Federalismo Fiscal, puesto que mientras en esta materia se presenten, "sistemas de coordinacin", "regmenes generales de participacin", "entidades coordinadas" y dems estructuras administrativas con las que se pretende disfrazar la presencia de tributos federales nicos en cuyos rendimientos participan las subdivisiones polticas, segn lo vaya decidiendo el Gobierno Central, el Estado Federal ser una mera declaracin de principios, pero nunca una realidad poltica y social. Es necesario insistir en que de nada sirve otorgar la libertad poltica si al mismo tiempo no se garantiza la autosuficiencia financiera, puesto de que nada sirve hablar de "soberana interna" o de autonoma de las subdivisiones polticas en lo concerniente a su rgimen interior, si dichas subdivisiones polticas carecen de los medios legales adecuados para satisfacer por s mismas sus requerimientos presupuestarios. La primera condicin para que pueda haber autonoma poltica y administrativa es y ser siempre el que se cuente con autosuficiencia hacendaria, porque desde el momento en el que cualquier forma de organizacin poltica en hacienda tenga tutor, desde ese mismo momento deja de ser autnoma. Es pues deber ineludible de toda Constitucin Poltica que aspire a crear un verdadero Estado Federal el asegurar a las subdivisiones polticas fuentes propias de ingresos tributarios que no 'puedan ser afectadas, en ninguna forma posible, por la Federacin; con el objeto de que no vayan a ser cuestiones meramente financieras las que destruyan la esencia del pacto federal, ya que si la Constitucin no resuelve este problema, el Poder Judicial Federal -como lo demuestra la tesis del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin que qued transcrita con anterioridad- est en la imposibildad jurdica de hacerlo, toda vez que, por muy independiente que sea su actuacin, slo est en' posibilidad de interpretar la Constitucin, no de reformarla o adcionarla.
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II. El fortalecimiento de las economas locales mediante la asignacin permanente de ingresos tributarios a las subdivisiones polticas, que sean absolutamente intocables por parte del Fisco Federal. A mi entender, sta es la nica forma en la que puede llegar a existir un genuino Federalismo Fiscal, puesto que mientras en esta materia se presenten, "sistemas de coordinacin", "regmenes generales de participacin", "entidades coordinadas" y dems estructuras administrativas con las que se pretende disfrazar la presencia de tributos federales nicos en cuyos rendimientos participan las subdivisiones polticas, segn lo vaya decidiendo el Gobierno Central, el Estado Federal ser una mera declaracin de principios, pero nunca una realidad poltica y social. Es necesario insistir en que de nada sirve otorgar la libertad poltica si al mismo tiempo no se garantiza la autosuficiencia financiera, puesto de que nada sirve hablar de "soberana interna" o de autonoma de las subdivisiones polticas en lo concerniente a su rgimen interior, si dichas subdivisiones polticas carecen de los medios legales adecuados para satisfacer por s mismas sus requerimientos presupuestarios. La primera condicin para que pueda haber autonoma poltica y administrativa es y ser siempre el que se cuente con autosuficiencia hacendaria, porque desde el momento en el que cualquier forma de organizacin poltica en hacienda tenga tutor, desde ese mismo momento deja de ser autnoma. Es pues deber ineludible de toda Constitucin Poltica que aspire a crear un verdadero Estado Federal el asegurar a las subdivisiones polticas fuentes propias de ingresos tributarios que no 'puedan ser afectadas, en ninguna forma posible, por la Federacin; con el objeto de que no vayan a ser cuestiones meramente financieras las que destruyan la esencia del pacto federal, ya que si la Constitucin no resuelve este problema, el Poder Judicial Federal -como lo demuestra la tesis del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin que qued transcrita con anterioridad- est en la imposibildad jurdica de hacerlo, toda vez que, por muy independiente que sea su actuacin, slo est en' posibilidad de interpretar la Constitucin, no de reformarla o adcionarla.
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II. El fortalecimiento de las economas locales mediante la asignacin permanente de ingresos tributarios a las subdivisiones polticas, que sean absolutamente intocables por parte del Fisco Federal. A mi entender, sta es la nica forma en la que puede llegar a existir un genuino Federalismo Fiscal, puesto que mientras en esta materia se presenten, "sistemas de coordinacin", "regmenes generales de participacin", "entidades coordinadas" y dems estructuras administrativas con las que se pretende disfrazar la presencia de tributos federales nicos en cuyos rendimientos participan las subdivisiones polticas, segn lo vaya decidiendo el Gobierno Central, el Estado Federal ser una mera declaracin de principios, pero nunca una realidad poltica y social. Es necesario insistir en que de nada sirve otorgar la libertad poltica si al mismo tiempo no se garantiza la autosuficiencia financiera, puesto de que nada sirve hablar de "soberana interna" o de autonoma de las subdivisiones polticas en lo concerniente a su rgimen interior, si dichas subdivisiones polticas carecen de los medios legales adecuados para satisfacer por s mismas sus requerimientos presupuestarios. La primera condicin para que pueda haber autonoma poltica y administrativa es y ser siempre el que se cuente con autosuficiencia hacendaria, porque desde el momento en el que cualquier forma de organizacin poltica en hacienda tenga tutor, desde ese mismo momento deja de ser autnoma. Es pues deber ineludible de toda Constitucin Poltica que aspire a crear un verdadero Estado Federal el asegurar a las subdivisiones polticas fuentes propias de ingresos tributarios que no puedan ser afectadas, en ninguna forma posible, por la Federacin; con el objeto de que no vayan a ser cuestiones meramente financieras las que destruyan la esencia del pacto federal, ya que si la Constitucin no resuelve este problema, el Poder Judicial Federal -como lo demuestra la tesis del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin que qued transcrita con anterioridad- est en la imposibildad jurdica de hacerlo, toda vez que, por muy independiente que sea su actuacin, slo est en' posibilidad de interpretar la Constitucin, no de reformarla o adcionarla.
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8. LA CONFIGURACION HISTORICA DEL ESTADO FEDERAL: CONCENTRACION VERSUS DESCONCENTRACION
No es posible concluir el presente anlisis de lo que, en esencia jurdica, es el Estado Federal, sin formular algunas reflexiones sobre el proceso histrico que le da origen. Sobre este particular, el jurista argentino Juan Bautista Alberdi opina lo siguiente: "La historia nos muestra que los antecedentes polticos de la Repblica Argentina, relativos a la forma de gobierno general, se dividen en dos clases, que se refieren a los dos principios federativo y unitario ... por lo que las realidades obligan a un sistema que abrace y concilie las libertades de cada Provincia y las prerrogativas de toda la nacin. "18 Aun cuando las ideas del Alberdi van claramente encaminadas a justificar la instauracin de una Repblica de corte centralista, el planteamiento de cualquier forma es pertinente: ante la presencia de los principios federativo y unitario debe adoptarse el sistema al que las realidades obligan. As, si al fundarse una Repblica el antecedente histrico inmediato est constituido por un rgimen frreamente centralizado -como la monarqua turca que Montesquieu identificaba con el "estado desptico"-, la solucin evidente es el centralismo como forma de organizacin poltica. Por el contrario, si para fines de defensa comn y satisfaccin de necesidades internas de carcter general, diversas provincias autnomas deciden unificarse en un solo EstadoNacin, la nica alternativa poltica viable es el Federalismo. No obstante lo anterior, se ha argumentado que en algunas naciones el Federalismo se ha impuesto -debido a presiones externas y hasta por inquietudes de tipo intelectual- no como una forma de unir o de concentrar en un pacto comn regiones antes dispersas -que es precisamente la forma natural de surgimiento del Estado Federal- sino como una manera de desconcentrar lo que antes haba estado concentrado. Es decir, desunir, fragmentar o dispersar lo que con anterioridad haba integrado un ente poltico unitario. En este ltimo caso, se advierte, las consecuencias pueden llegar a ser funestas puesto que las subdivisiones polticas nacen prcticamente muertas al no contar ni con antecedentes histricos ni con instituciones polticas y administrativas que les permitan gobernarse autnomamente. Es ms, en estos casos se llega a afirmar que el Estado Federal nace como resultado de un proceso de "imitacin extralgica." Puestos en esta tesitura, se tiene que sealar que el Estado Federal slo puede configurarse a travs de la concentracin y no de la desconcentracin.
18 Alberdi Juan Bautista. "Organizacin de la Confederacin Argentina." Citado por Reyes Heroles Jess. "El Liberalismo Mexicano." Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1988. Tomo I "Los Orgenes", pgina 357.
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Dicho en otras palabras, si no existen antecedentes de libertad regional en las subdivisiones polticas, el Federalismo se presenta como una especie de entelequia poltica que al no tener los pies firmemente asentados en el resbaladizo .suelo de las realidades polticas y administrativas est condenando a desaparecer, a la corta o a la larga, en medio de serias catstrofes sociales. Como ejemplo de lo anterior, se cita precisamente a la Constitucin Federal Mexicana de 1824, que tras doce aos de azarosa existencia, fue abrogada en el ao de 1836, para implantar en su lugar un engendro jurdico denominado las "Siete Leyes Orgnicas" que prohijaron una especie de Repblica Centralista y... una sucesin prcticamente interminable de golpes de Estado, seudo revoluciones e intervenciones extranjeras, hasta que en 1867 y, ahora s, de manera definitiva, se restaur la Repblica Federal. Esta percepcin se encuentra ms generalizada de lo que a simple vista pudiera parecer, e inclusive se le localiza en los lugares ms inesperados. As, en la Exposicin de Motivos de la iniciativa de reformas y adiciones a los artculos 73, fraccin X, y 131 de la Constitucin General de la Repblica, enviada en el ao de 1936, por el Presidente Lzaro Crdenas al Congreso de la Unin, se lee lo siguiente:
"... porque si en los Estados Unidos de Amrica era una realidad la existencia de entidades plenamente autnomas, con vida independiente y propia, y el problema que se ofreca al crearse la Federacin era el de hacer nacer viable una unin que se crea dbil, en nuestro pas, al contrario, en los das siguientes a la desaparicin del Imperio de Iturbide, el problema que debi plantearse y que ha sido el origen de muchas tragedias de la historia mexicana, fue el de inyectar vitalidad a las descentralizaciones estatales del territorio patrio, que adquiriran soberana interior despus de un rudo centralismo colonial prolongado por cerca de tres siglos ... "19
En principio, esta crtica pudiera parecer enteramente vlida. En efecto, es una tesis universalmente aceptada la de que el modelo idneo de Federalismo se encuentra en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos de Amrica, puesto que en ese pas la Repblica Federal surgi de las necesidades de defensa exterior y autogestin interior de un grupo de regiones autnomas que voluntariamente suscribieron el pacto federal, en la medida en la que el mismo les garantiz la plena subsistencia de su autonoma interna. Sin embargo el caso de Mxico, yen particular el de la Constitucin Federal de 1824, merece consideraciones ms profundas que el aserto simplista de
",Ji'
19 Citado por Arrioja Vizcano Adolfo. Obra citada; pgina 114.
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que en Mxico el Estado Federal se estableci: "... por copia inadaptable de la constitucin norteamericana ... "20 Por eso, resulta necesario efectuar, un anlisis objetivo de ese perodo aparentemente olvidado de la Historia Nacional en el que naci la primera Repblica Federal Mexicana. Perodo que se dice olvidado por la aparente ausencia de informacin al respecto; la que, sin embargo, aunque dispersa es ms que abundante, particularmente para un pas en el que, en esa poca, aproximadamente el noventa por ciento de la poblacin era analfabeta o semi-analfabeta. No obstante, la minora que posea el don de las letras fue particularmente activa, al grado de que sorprende encontrar notables obras de historia y de poltica, interesantes estudios tanto filosficos como jurdicoconstitucionales, notables discursos y votos parlamentarios y hasta entretenidas novelas de aventuras o vidas noveladas como las Memorias de Fray Servando Teresa de Mier. Adems, y esto me parece de singular importancia, existi una prensa mordaz y, por lo general, independiente. Por esa razn en el Segundo Captulo de esta obra se trata de efectuar un estudio exhaustivo del entorno histrico que permiti que naciera a la vida jurdica y a la realidad social la Constitucin Federal de 1824. Ahora bien para los fines de este tema en particular, baste con sealar que, en especial, durante la ltima etapa del perodo virreinal se presentaron un conjunto de situaciones -forzadas ms por la realidad que por la voluntad de la Corona Espaola- que paulatinamente fueron descentralizando la actividad poltica y en algunos casos la actividad econmica, al grado de que en dicha descentralizacin pueden localizarse las races -los factores reales de poder que diran los constitucionalistas- de lo que, aos despus, sera el primer Estado Federal. Entre esas situaciones destacan las siguientes: 1. La falta de comunicaciones adecuadas durante el perodo colonial, forz al gobierno central de la Ciudad de Mxico a otorgar diversas facultades discrecionales en materia de administracin pblica a las diversas Intendencias en las que poltica y territorialmente se dividi el Virreinato de la Nueva Espaa. Inclusive, las distancias, aunadas a la propia falta de comunicaciones, forzaron la creacin de las Capitanas Generales de Yucatn y Guatemala que, para toda clase de efectos prcticos, actuaron como entidades independientes, puesto que sus vnculos de obediencia hacia el gobierno central fueron todava ms tenues que los que ataron, o ms bien semi-ataron, a las Intendencias. No en balde, el principio ms clebre que rigi en aquella poca para definir las relaciones entre la Corona Espaola y el gobierno virreinal
20 ibidem; pgina 144.
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por una parte, y entre este ltimo y los gobiernos de las Intendencias y las Capitanas Generales por la otra, fue el de "actcse pero no se cumpla", queriendo con ello denotar que las rdenes del poder central, y en teora superior, se respetaban formalmente pero a la hora de actuar, slo se atenda a criterios y requerimientos locales o regionales. 2. En los ltimos aos del perodo virreinal una singular combinacin de factores, entre los que destacan: la callada pero segura guerra de los piratas ingleses contra los galeotes espaoles que desde y hacia Sevilla transportaban las riquezas de las colonias y los gneros de comercio de la metrpoli; la invasin napolenica a Espaa y la consecuente abdicacin del, para decirlo con delicadeza, poco viril monarca Carlos IV (injustamente inmortalizado por Tols en una obra que, sin embargo, es de un imperecedero valor artstico); y el encarecimiento de los artculos de importacin que llegaban al pas por Veracruz y ocasionalmente por Acapulco en la famosa "Nao de China" que, como se sabe, vena en realidad de Manila; propici el desarrollo, y sobre todo, la descentralizacin de lo que sera la primera industria de importancia en la Historia de Mxico: la industria textil. Las cifras que a propsito de lo anterior nos muestra el investigador de la Universidad de Harvard, Robert A. Potash, en su interesante libro "El Banco de Avo de Mxico - El Fomento de la Industria 1821-1846", son bastante reveladoras del hecho de que aun antes de la consumacin de la independencia existieron en el pas polos de desarrollo econmico autnomos que paulatinamente fueron sentando las bases para la configuracin del Estado Federal Mexicano. As, este destacado investigador apunta lo siguiente:
"En 1793, los principales centros de la industria lanera eran Quertaro, Valladolid, San Miguel y Acmbaro. Quertaro, con su veintena de obrajes que daban empleo a unas mil quinientas personas, y sus varios cientos de talleres de tamao moderado, era con mucho el ms importante. En la manufactura de gneros de algodn Puebla ocupaba el primer lugar, con ms de cien mil telares en actividad. Las ciudades de Oaxaca y Mxico le seguan en importancia, pero con slo la mitad, ms o menos, de los telares que haba en Puebla. "Lo que sorprende acerca de la distribucin de la artesana textil en aquel tiempo es su relativa insignificancia en la intendencia de Guadalajara. A pesar de que era una de las regiones ms populares y de que produca algodn y lana, esta provincia occidental tradicionalmente haba enviado dichas materias primas a lugares como Quertaro y Puebla, y recibido de stas los artculos terminados que necesitaba. "Sin embargo, en la dcada posterior a 1793 cambi la posicin de Guadalajara como centro textil. En 1803 se inform que veinte mil personas estaban dedicadas, total o parcialmente, a la manufactura de textiles. El valor dA! la produccin de artculos de algodn en ese ao se calcul en
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$1 '386.591, importe prcticamente igual al de la produccin normal de Puebla, que era el centro principal de textiles de algodn de la Nueva Espaa. "Guadalajara no fue la nica regin que se benefici con la expansin de la fabricacin de textiles. Algunos de los centros ms antiguos tambin obtuvieron ventajas de la demanda creada por las guerras internacionales. Valladolid, por ejemplo, en los cuatro aos comprendidos entre 1796 y 1800, vio nacer cerca de trescientos nuevos talleres, incluyendo cinco obrajes. Quertaro, el puntero en la industria lanera tambin prosper. El constante crecimiento de su industria puede apreciarse por las estadsticas del consumo de lana, el cual subi de 46,000 arrobas en 1793, a 64,000 una dcada despus y a 83,000 en 1808. En ese tiempo, unas seis mil personas estaban ocupadas exclusivamente en la manufactura de textiles. "Es imposible decir exactamente cuntas personas, en todo el pais, se empleaban en la manufactura de textiles. Se hacan hilados y tejidos de diversas clases en toda la colonia; pero en los lugares mencionados la manufactura textil constituia uno de los medios de vida ms importantes, sino es que el principal de todos. En Puebla, por ejemplo, se inform en 1803 que la mitad de la poblacin municipal estaba dedicada a limpiar e hilar algodn para los mil doscientos tejedores de la ciudad. A la luz de estos informes y de los que se sabe sobre los que se ocupaban en trabajos textiles en Guadalajara y Quertaro, es probable que el nmero total de personas que se ganaban la vida de la manufactura de textiles se acercara a 60,000. ,,21
He querido efectuar la transcripcin completa de esta cita bibliogrfica, con el objeto de demostrar que el desenvolvimiento de la primera industria de importancia se dio en lugares distintos a la Ciudad de Mxico (a la que el autor citado apenas menciona en forma secundaria) como Quertaro, Guadalajara, Oaxaca, Puebla, Valladolid, San Miguel el Grande y Acmbaro. Si a eso agregamos el auge que, en su momento tuvieron los centros mineros de Guanajuato, Zacatecas, Real del Monte y Taxco, se advertir que la organizacin econmica del virreinato -por incipiente que haya sido- estuvo claramente orientada hacia la descentralizacin. Es decir, hacia el desarrollo de regiones diversas dotadas de sus propias fuentes de riqueza y de generacin de empleos. 3. Las bases tributarias en la poca colonial, si bien es cierto que estuvieron primordialmente encaminadas a lograr el mayor enriquecimiento posible de la Corona Espaola, tambin lo es que se estructuraron en tal forma que permitieron el crecimiento -y hasta una cierta prosperidad- de las intendencias y ciudades interiores. La Capitana General de Yucatn, por ejemplo, lleg a contar con rentas propias respecto de las cuales no tena 9ue
21 Potash Robert A. "El Banco de Auro de Mxico.-EI Fomento de la Industria 1821-
1846". Fondo de CuIturaEconmica. Mxico-BuenosAires, 1959; pginas 1719.
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rendir cuentas al Virrey de la Nueva Espaa. En relacin con esto Lucas Alamn, afirma lo siguiente: "Durante la dominacin espaola, los ramos principales de las rentas pblicas eran los tributos; las alcabalas interiores; los derechos sobre la plata y oro extrados de las minas, conocidos con el nombre de quintos; las utilidades de la Casa de Moneda de Mjico, nica que haba, yoficina de Apartado anexa a ella; la parte correspondiente al gobierno de la gruesa decimal, espolios y vacantes de los obispados y canonjas; los artculos estancados, de los cuales slo eran de importancia el tabaco, la plvora y los naipes; la lotera; el papel sellado; las salinas y otras propiedades nacionales, pues los productos de las aduanas martimas eran entonces de poca cuanta, cobrndose los derechos en los puertos de Espaa."22 He formulado estas breves consideraciones por dos motivos: en primer lugar porque, me parece que es inexacta la muy difundida versin de que en Mxico el Federalismo se implant mediante un proceso de imitacin extralgica de la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica y que en los das siguientes a la desaparicin del Imperio de Iturbide, el problema que supuestamente se ofreca al crearse la Federacin y que supuestamente tambin ha sido el origen de muchas tragedias de la Historia Mexicana, fue el de inyectar vitalidad a las descentralizaciones estatales del territorio patrio, que tericamente adquiriran soberana interior despus de un rudo centralismo colonial prolongado por cerca de tres siglos. Por el contrario, los ejemplos que se acaban de exponer, y sobre los que se abundar en el Captulo Segundo de esta obra, demuestran que en la ltima etapa del virreinato se fueron sentando las bases, fundamentalmente de carcter econmico, para que el nuevo Estado independiente solamente pudiera ser viable bajo la organizacin de una Repblica Federal. Y para muestra habr que poner otro botn. La joven y prometedora escritora mexicana, Rosa Beltrn, que ha realizado un estudio sumamente interesante sobre lo que fue el llamado "Primer Imperio", pone en la mente de don Agustn de Iturbide los siguientes pensamientos: "lturbide pens que toda su desgracia provena de su intento por unir a un pas desmembrado desde sus orgenes al que no haba forma de encontrar amarre ni mano capaz de hacerlo caber en un pUO."23 O sea, que fundar un Imperio en Mxico a la vieja usanza europea fue simplemente ir en contra de la realidad. En segundo trmino estas reflexiones obedecen a la necesidad de demostrar que no es posible configurar un Estado Federal a partir de una Nacin en la que el poder histricamente ha estado frreamente centralizado. Desunir
22 Alamn Lucas. "Historia de Mxico." Fondo de Cultura Econmica. 1985. Tomo 5, pgina 886. . 23 Beltrn Rosa. "La Corte de los Ilusos." Editorial Joaquln Mortiz, S.A. de C.V. Mxico, 1995; pgina 20 lo
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lo que siempre ha estado unido a lo nico que puede conducir es a toda clase de desajustes polticos, administrativos, econmicos y sociales. De ah la importancia de probar que en Mxico -a despecho de las opiniones de algunos historiadores como Lorenzo de Zavala, (convenenciero partidario del Federalismo en Mxico, y despus primer feliz Vicepresidente de la Repblica Texana}, que searalon, con una ignorancia jurdica digna de mejor causa, que los encargados de la direccin de los negocios pblicos, no tenan ni podan tener ideas sobre una forma de gobierno de la cual no trataban los libros polticos franceses y espaoles que en Mxico circulaban-", 24 s se dieron, as haya sido en mucho menor medida que en los Estados Unidos de Amrica, las condiciones histricas, polticas, econmicas y sociales que son necesarias para la configuracin del Estado Federal, tal y como con mayor amplitud se tratar de explicar en el Captulo Segundo. Por el momento baste decir que si la Constitucin Federal tuvo una efmera vigencia de doce aos no se debi a que no haya correspondido a un genuino proyecto de Nacin, sino a que el militarismo -ese terrible mal de nuestro Siglo XIX, propiciado en alguna forma por los gobiernos norteamericanos- se apoder del pas, provocando primero la anulacin de las elecciones presidenciales para el perodo 1828-1832, lo que implic romper con cualquier posibilidad, ms o menos razonable, de mantenimiento del orden constitucional; y despus, el advenimiento de un generalote ambicioso, voluble y por ende mentalmente inestable, pero sobre todo terriblemente impreparado e irresponsable, que a lo largo de treinta aos gobernara el pas prcticamente a su capricho -sin ser ni republicano, ni monrquico, ni liberal,' ni conservador, ni federalista, ni centralista, sino nicamente uno de los vocablos ms despreciables de nuestra historia: santanista- para convertirse en el actor principal de las grandes tragedias nacionales de su tiempo, entre las que, desde luego, destaca la prdida de ms de la mitad de las tierras yaguas que con arreglo a la propia Constitucin de 1824 integraron originalmente el territorio nacional. Pero tan corresponda el Federalismo a la esencia y a la realidad del Estado Mexicano, que a partir de 1857, cuando el pas, sobre cimientos an precarios, pudo empezar a reorganizarse en forma un tanto ms congruente, la Repblica Federal volvi a adoptarse, esta vez de manera permanente, como la forma de organizacin poltica, administrativa, constitucional, econmica y social de Mxico.
24 Citado por Olavarria y Ferrari Enrique. "Mxico A Tmus de los Siglos." EditorialCumbre, 5A Mxico, 1967. Tomo IV,pgina 115.
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Todo lo anterior, a guisa de ejemplo tomado de nuestra propia historia, nos lleva a la conclusin general de que el Estado Federal, para ser viable, debe configurarse a partir de un proceso de concentracin, por virtud del cual diversas regiones, anteriormente descentralizadas o desconcentradas y, por consiguiente, poseedoras de un cierto grado de autonomia poltica y administrativa as como de fuentes propias de riqueza, se unen, mediante la suscripcin del correspondiente pacto federal, en una sola Federacin, con el objeto de que, sin menoscabo de su autonoma local y regional, se puedan alcanzar metas comunes no slo en los mbitos de las relaciones internacionales y de la defensa nacional, sino tambin en lo tocante a la gestin y satisfaccin de todas las necesidades colectivas relacionadas con el bienestar y la prosperidad de esas comunidades regionales que aspiraron a transformarse en una comunidad nacional.
9. LA NATURALEZA JURIDICA DEL ESTADO FEDERAL
Definir en un solo prrafo o a travs de un solo concepto la, por dems compleja naturaleza jurdica del Estado Federal es, al menos para este autor, una tarea prcticamente imposible. Al operar, el Estado Federal produce una compleja red de relaciones polticas, administrativas, judiciales, internacionales, econmicas y sociales, que necesariamente deben estar jurdicamente reguladas, para conferirle al propio Estado Federal no slo la legitimidad indispensable, sino tambin congruencia y autoridad moral. Por lo tanto, el anlisis de este tema requiere de una revisin integral de las principales caractersticas del Estado Federal, considerado como la forma de organizacin idnea para lo que Montesquieu llamara el "Estado Democrtico." As, a manera de colofn de este Primer Captulo resulta conveniente reiterar y resumir los conceptos jurdicos ms importantes que se han vertido en las pginas precedentes porque, a grandes rasgos, permiten comprender en qu consiste, en esencia, el Estado Federal. Dentro de este contexto, cabe sealar que: 1. Desde un punto de vista general, el Estado Federal se integra por un conjunto de subdivisiones polticas autnomas en lo concerniente a su rgimen interior que configuran una entidad suprema, conocida como Federacin o Gobierno Federal, que debe tener a su cargo la atencin y gestin de todas aquellas cuestiones que afecten tanto la integracin como el desarrollo de la propia unin poltica, incluyendo de manera especial las necesidades colectivas de las subdivisiones polticas consideradas como un todo geogrfico y jurdico.
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2. El Estado Federal para realizarse, en lo jurdico y en lo poltico, presupone la existencia de una Nacin. Es decir, de una comunidad de vida, costumbres, tradiciones, lenguaje y lazos de sangre, asentada en un territorio geogrficamente delimitado e histricamente definido. 3. En el Estado Federal -con el debido respeto para el clebre y clsico tratadista poltico Alexis de Tocqueville- no se presenta ningn tipo de divisin o de fragmentacin de la soberana nacional, sino que esta ltima al provenir del pueblo y ejercitarse mediante el libre juego democrtico, se deposita en la Federacin que la ejercita como poder supremo en los mbitos interno y externo, reservndose a las subdivisiones polticas, a travs del principio constitucionalmente conocido como "de las facultades implcitas", un conjunto de facultades y atribuciones, de carcter tanto poltico como administrativo, para el manejo y solucin de todos aquellos asuntos y problemas que correspondan estrictamente a su rgimen interior. 4. El Estado Federal tanto para existir jurdicamente como para poseer legitimidad y autoridad moral, debe contar con un ordenamiento supremo, es decir con una Constitucin Poltica, que por una parte seale las facultades y atribuciones del Gobierno 'Federal, y que por la otra, preserve la autonoma interna de las subdivisiones polticas, sin la cual no puede concebirse la existencia de un genuino federalismo. 5. La Constitucin Poltica, como garante supremo del pacto federal, debe reservar, en forma exclusiva, al Gobierno de la Federacin las siguientes atribuciones: la defensa nacional; la seguridad nacional en los mbitos poltico, social y de prevencin de la criminalidad; la conduccin de la poltica exterior; la construccin, administracin y desarrollo de las vas generales de comunicacin; la emisin de moneda y la utilizacin del crdito pblico, particularmente en lo relativo a la contratacin y manejo de la deuda externa; la facultad de intervenir en los asuntos internos de las subdivisiones polticas, cuando estas ltimas adopten medidas de gobierno y/o aprueben leyes que pongan en peligro la seguridad y subsistencia de la Federacin, o bien contravengan la naturaleza constitucional del Estado Federal; la regulacin del comercio interior, evitando la existencia de aduanas interiores y de los impuestos aleabalatorios a los que dan origen; la regulacin del comercio y de la industria nacionales, particularmente en lo relativo a la supresin de los monopolios y otras formas de concentracin econmica que atenten en contra de la libre competencia; y el derecho de establecer un sistema fiscal que permita una recaudacin tributaria suficiente para la realizacin de las funciones propias del Gobierno Federal, pero sin privar a las subdivisiones polticas de fuentes fiscales propias que les permitan ser efectivamente autnomas en todo lo concerniente a su rgimen interior.
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6. El principio de las facultades implcitas que se enuncia diciendo que: "las facultades que no estn expresamente concedidas por la Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los de los Estados" , debe constituir la esencia del pacto federal, desde el momento mismo en el que por una parte restringe el campo de accin del Gobierno Federal al ejercicio nico y exclusivo de las facultades y atribuciones que, de manera expresa, le otorgue la Constitucin, y por la otra, permite que las subdivisiones polticas, a su arbitrio, puedan llevar a cabo todos los actos de gobierno que consideren pertinentes para su rgimen interior, sin ms limitantes que la de no invadir la esfera de accin expresamente reservada a la Federacin por la Ley Suprema; y la de no tomar medida alguna que pudiere afectar la subsistencia de la Unin Federal. 7. La importancia del conocido Principio de la Divisin de Poderes -consistente en que las funciones de dictar las leyes, ejecutarlas y resolver las controversias que su ejecucin origine, deben encomendarse, por mandato constitucional, a tres rganos de gobierno independientes y distintos entre s, dando lugar a la existencia de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial- en el Estado Federal radica en el hecho de que este Estado slo se concibe en una sociedad en la que exista un verdadero juego democrtico que presuponga no solamente la eleccin directa de los titulares de los poderes Legislativo y Ejecutivo, sino la alternancia en el poder y la posibilidad de que estos dos poderes puedan estar simultneamente controlados por individuos pertenecientes a distintos partidos polticos. De otra forma, se vulnera la bondad natural que debe permear a la sociedad civilcomo una forma espontnea de organizacin social, y la Repblica Federal tiende a convertirse en una ficcin poltica. 8. Para que el Estado Federal pueda operar con la debida congruencia jurdica, es requisito indispensable que las subdivisiones polticas adopten en lo concerniente a su rgimen interior, el principio de la divisin de poderes bajo los mismos lineamientos adoptados para el gobierno de la Federacin. 9. El Estado Federal slo puede ser el resultado de un libre juego democrtico expresado dentro de un orden constitucional. Por consiguiente, no se concibe su existencia sin el principio de la divisin de poderes. Ahora bien, este ltimo principio se vuelve letra muerta cuando el propio orden constitucional no garantiza la plena independencia del Poder Judicial, la cual slo se logra cuando al rgano supremo de dicho Poder se le encomienda de manera exclusiva el control de la constitucionalidad, y cuando sus titulares se designan con apego a criterios que aseguren su capacidad, imparcialidad y rectitud.
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10. El Federalismo tiene que actuar fiscalmente sobre determinadas fuentes de riqueza que generalmente estn limitadas por los recursos existentes en el pas y por la capacidad de los ciudadanos, y de sus empresas, de generar esos recursos. Ahora bien, si efectivamente lo que se busca es que por una parte el Gobierno Federal pueda ejercer adecuadamente las atribuciones que constitucionalmente le corresponden, y que por la otra, las subdivisiones polticas cuenten con los recursos necesarios para que efectivamente puedan ser autnomas en lo concerniente a su rgimen interior, la nica alternativa lgica que se presenta es la de que, por mandato constitucional, las fuentes de riqueza existentes y disponibles en el pas se dividan, buscando el mayor equilibrio posible, entre la potestad tributaria de la Federacin y la potestad tributaria de las subdivisiones polticas. Es decir, la Constitucin Federal debe buscar una distribucin armnica, mediante reglas claras y precisas que dejen el menor campo posible a la interpretacin de los tribunales, de las fuentes de riqueza que puedan ser objeto de contribuciones federales y de las que puedan ser objeto de contribuciones locales. 11. Para poder hablar de federalismo fiscal lo primero que se requiere es que tanto en la respectiva Constitucin Poltica como en la prctica tributaria, las subdivisiones polticas tengan aseguradas fuentes propias de ingresos fiscales que sean intocables para el Gobierno Federal. Puesto que tal garanta, no slo permite la subsistencia de la autonoma interna de las subdivisiones polticas, sino que implica el debido respeto al derecho que todo contribuyente-ciudadano posee de tributar en forma proporcional a su respectiva capacidad econmica. Principio de proporcionalidad -o de justicia como tambin se le conoce- que no se da cuando el mismo ingreso o fuente de riqueza es gravada dos o ms veces mediante la imposicin de diversos tributos, sean stos federales o locales. 12. Es deber ineludible de toda Constitucin Poltica que aspire a crear un verdadero Estado Federal, el asegurar a las subdivisiones polticas fuentes propias de ingresos tributarios que no puedan ser afectadas, en ninguna forma posible, por la Federacin; con el objeto de que no vayan a ser cuestiones meramente financieras las que destruyan la esencia del pacto federal, ya que si la Constitucin no resuelve este problema, el Poder Judicial Federal est en la imposibilidad jurdica de hacerlo, toda vez que por muy independiente que sea su actuacin, slo est en posibilidad de interpretar la Constitucin, no de reformarla o adicionarla. 13. El Estado Federal slo puede configurarse a travs de la concentracin y no de la desconcentracin. Dicho en otras palabras, si no existen antecedentes de libertad, o al menos de autonoma, en las subdivisiones polticas, el Federalismo se presenta como una especie de entelequia poltica que al no tener los pies firmemente asentados en el resbaladizo suelo de las realidades
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polticas y administrativas, est condenado a desaparecer, a la corta o a la larga, en medio de serias catstrofes sociales. 14. En conclusin, el Estado Federal, para ser viable, debe configurarse a partir de un proceso de concentracin por virtud del cual diversas regiones, anteriormente descentralizadas o desconcentradas y, por consiguiente, poseedoras de un cierto grado de autonoma poltica y administrativa as como de fuentes propias de riqueza, se unen, mediante la suscripcin del correspondiente pacto federal, en una sola Federacin, con el objeto de que, sin menoscabo de su autonoma local y regional, se puedan alcanzar metas comunes no slo en los mbitos de las relaciones internacionales y de la defensa nacional, sino tambin en lo tocante a la gestin y satisfaccin de todas las necesidades colectivas relacionadas con el bienestar y la prosperidad de esas comunidades regionales que aspiran a transformarse en una comunidad nacional. Los conceptos que anteceden permiten afirmar que, en los tiempos que corren y en lo que se puede predecir para el futuro poltico inmediato, el Estado Federal representa la forma ms viable de organizacin de la sociedad y de la Nacin, puesto que las bases constitucionales que lo rigen, cuando se aplican correctamente, propician el florecimiento de la verdadera democracia. Bases constitucionales entre las que destacan: el equilibrio en los actos de gobierno que deriva del principio de la divisin de poderes; la eleccin por sufragio universal, directo y secreto, de los titulares de los Poderes Legislativo y Ejecutivo; el depsito de la soberana nacional, que dimana del pueblo, en el Poder Legislativo, integrado precisamente por los representantes populares; la distribucin de manera armnica y equilibrada, de los ingresos y las fuentes de riqueza fiscalmente gravables entre las potestades tributarias de la Federacin y de las subdivisiones polticas; la autonoma poltica y administrativa de dichas subdivisiones, en todo lo concerniente a su rgimen interior; y la encomienda del control de la constitucionalidad a un Poder Judicial genuinamente independiente.
10. LA REPUBLlCA DE LAS LEYES
Me parece conveniente concluir este breve anlisis sobre la naturaleza del Estado Federal con una especie de apndice acerca de lo que, desde mi muy personal punto de vista, constituye ~I verdadero origen del principio de la divisin de poderes. Tal y como se seal con anterioridad, el marco jurdico adecuado para el florecimiento de la verdadera democracia se da preferentemente cuando una Nacin se estructura, poltica y administrativamente, como un Estado Federal. Esto ltimo no quiere decir que otras formas de organizacin poltica no propicien el desarrollo de la verdadera democracia. Elejemplo ms claro de lo anterior est constituido por el sistema parlamentario ingls,
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el que sin derivar del Federalismo, e inclusive sin contar con una Constitucin escrita, es en la actualidad un ejemplo vivo de las mejores tradiciones democrticas de la humanidad, particularmente porque el poder supremo del Estado lo ejerce el Parlamento. Es decir, el Poder Legislativo a cuyos mandatos queda supeditado -por un conjunto de normas y principios constitucionales que la tradicin y la costumbre han ido perfeccionando al paso de los siglos-, el Poder Ejecutivo, representado por el Primer Ministro y su gabinete. Todo lo anterior viene a colacin porque, es precisamente en el lento -en trminos estrictamente histricos- proceso de conformacin del sistema parlamentario ingls en donde, tanto desde el punto de vista doctrinario como desde el punto de vista poltico, se encuentran los orgenes del principio de la divisin de poderes, sin el cual ni la democracia, en cualquiera de sus formas genuinas, ni el Estado Federal, pueden llegar a existir. Comnmente se considera que este principio fue diseado e introducido al mundo de las ideas polticas por Carlos-Louis de Secontat Barn de la Brede y de Montesquieu, en su por dems conocida obra "El Espritu de las Leyes." No obstante, y sin pretender entrar en polmicas que ya han sido abordadas por otros especialistas en la materia, considero que el autor, al menos doctrinario, de este importantsimo principio constitucional es John Loeke, quien lo desarroll mediante el simple expediente de ponerse a observar el sistema parlamentario ingls y reflejarlo en su obra -menos conocida pero igualo ms importante que la de Montesquieu- "Dos Tratados sobre el Gobierno." Si se considera que la primera edicin del "Espritu de las Leyes" apareci publcada en el ao de 1748 -segn el autor francs Gonzague T ruc 25y que la primera edicin de los "Dos Tratados sobre el Gobierno" vio la luz pblica por vez primera en el ao de 1688- si no es que antes segn el investigador del Trinity College de la Universidad de Cambridge Peter Laslett26 - , se advertir que las ideas del modesto acadmico ingls anteceden por lo menos en sesenta aos a las del clebre tratadista y aristcrata francs. A lo que debe agregarse que segn al mismo Gonzague Truc,27 "El Espritu de las Leyes" est directamente influido por el parlamentarismo britnico y por los au25 Truc Gonzague. Introduccin a "El Espritu de las Leyes." Editions Garnier Freres. Pars, 1949, pgina XI. Ttulo original en francs, "De L' Esprit des Lois.- Texte Etabli Avec une Introduction des Notes et des Variantes par Gonzague Truc." (Cita traducida por el autor). . 26 Laslett Peter "Introduccin y Notas a los Dos Tratados sobre el Gobierno." Cambridge University Press, 1960; pgina 59. Ttulo original en ingls, "Two Treatises 01 Government with Introduction and Notes by Peter Laslett." 27 Truc Gonzague. Obra citada; pgina XIV. (Cita traducida por el autor).
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tares que lo analizaron y lo explicaron desde el Siglo XVII; es decir, desde el siglo anterior de la publicacin de "El Espritu de las Leyes". Es ms, Laslett afirma que, "el trabajo de Locke influy profundamente en los puntos de vista de pensadores tan importantes como Montesquieu, Rousseau, Burke, y los autores de la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica. "28 Tamando en cuenta semejantes antecedentes y su vinculacin con la primera Constitucin Federal que se conoce, creo que vale la pena destinar algunos prrafos al estudio de las ideas de Locke sobre el principio de la divisin de poderes. Para Locke un Estado regido por leyes y no por la voluntad de un autcrata, debe dividir el ejercicio del poder pblico en tres funciones o poderes independientes y separados entre s: el Poder Legislativo que invariablemente debe estar integrado por representantes del pueblo libremente elegidos, y al cual le corresponde, de manera exclusiva, la tarea de discutir y aprobar las leyes; el Poder Ejecutivo cuya misin debe ser simplemente la de aplicar las leyes que el Legislativo apruebe; y el Poder Federativo -cuyo nombre deja, por cierto, indiferente a Locke- que debe actuar como una especie de Ministerio Especial de Asuntos Internacionales, puesto que a su cargo deben encontrarse, "las prerrogativas de declarar la guerra, hacer la paz y concertar ligas y alianzas ... "29 Es decir, para Locke la poltica exterior debe ser manejada por un Poder distinto del Ejecutivo, lo cual, entre parntesis, no deja de ser una tesis sumamente interesante, puesto que en esa forma el Estado queda en entera libertad de formular y de aplicar los principios internacionales que ms convengan a sus intereses, sin verse afectado por consideraciones de poltica interior. Es cierto que Locke, posiblemente influido por el Derecho consuetudinario ingls que otorga a la judicatura un papel interdependiente, desde luego, pero separado por completo de las funciones de gobierno propiamente dichas, no hace mencin alguna del Poder Judicial. Sin embargo, en mi opinin, se trata de una cuestin que para los efectos de este tema en particular carece de relevancia, ya que fue tratada con anterioridad. Ahora bien, lo importante en el esquema de Locke es que la separacin de poderes no conduce al equilibrio de gobierno casi perfecto que se busca con la tesis de los pesos y de los contrapesos, diseada por Montesquieu, que generalmente se enuncia a travs de la conocida frmula de que "el poder frena al poder". Por el contrario, para Locke el Legislativo debe ser
28 Laslett Peter. Obra citada; pgina X. (Cita traducida por el autor). 29 Locke John. Obra citada; pgina 411. (Cita traducida por el autor).
El FEDERALISMO MEXICANO HACIA El SIGLO XXI
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el Poder Supremo del Estado, al que los Poderes Ejecutivo y Federativo deben encontrarse subordinados. As seala que: "En virtud de que el Legislativo posee el derecho de dictar las Leyes para todas las partes y para todos los miem-bros de la Sociedad, prescribiendo las reglas que deben regir sus actos, y otorga adems el poder de aplicarlas cuando se transgreden, el Legislativo necesita ser el Poder Supremo, por lo que todos los dems Poderes y miembros de la sociedad, derivan de l y deben estar subordinados al mismo. "30 En cuanto a las funciones y atribuciones del Legislativo, Locke propone lo siguiente:
"La Sociedad y el Derecho Divino y Natural colocan al Poder Legislativo en la cspide del Poder en toda la Nacin y en todas las formas de Gobierno. "En primer lugar, deben regir las leyes debidamente promulgadas, que no pueden variarse para casos individualmente considerados, de tal manera que se tenga la misma y nica Ley para el rico y el pobre, para el favorito en la Corte del Rey y para el campesino en su arado. "En segundo lugar, las Leyes deben expedirse sin otro fin que el bienestar del pueblo. "En tercer lugar, el Legislativo no debe aumentar los impuestos sobre las propiedades del pueblo, sin el consentimiento otorgado a sus diputados por el propio pueblo. Y lo anterior slo se logra en aquellos Gobiernos en los que el Legislativo es el Poder Supremo y sus miembros son electos de tiempo en tiempo por el propio pueblo. "En cuarto lugar, el Legislativo no puede transferir el poder de dictar las leyes a ningn otro cuerpo o persona, sino que lo debe conservar en representacin y a disposicin del pueblo. ,,31
La idea central de Locke, indudablemente imbuida por la esencia del parlamentarismo ingls, es la de que: "La finalidad de la Ley no es la de abolir o restringir, sino la de preservar e incrementar la Libertad; porque en todos los Estados y en todos los Gobiernos en donde no hay Ley, no hay Libertad. Ya que la Libertad consiste en ser Libre de restricciones y de violencias por parte de otros, y dicha Libertad slo puede existir en una Sociedad regida por Leyes. Porque la Libertad no consiste, como comnmente se dice, en el derecho de cada Hombre de hacer lo que le venga en gana (porque, quin puede ser Libre cuando queda sujeto al arbitrio o al humor de otro?). Por el contrario, la verdadera Libertad estriba en el derecho que cada Hombre posee de disponer y de ordenar, segn convenga a su mejor inters, de su Perso30 Locke John. Obra citada; pgina 414. (Cita traducida por el autor). 31 Locke John. Obra citada; pgina 409. (Cita traducida por el autor).
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na, de sus Acciones y de sus Propiedades dentro de lo autorizado para las Leyes bajo las cuales vive, que son precisamente las que le permiten seguir su propia voluntad, y no quedar sujeto a la voluntad arbitraria de otro. "32 Est histricamente comprobado que John Locke escribi sus "Dos Tratados sobre el Gobierno" bajo el influjo de la llamada "Gloriosa Revolucin de 1688" que consolid en definitiva la monarqua constitucional inglesa, al deponer al Rey Jaime 11, e instalar en su lugar a Guillermo de Orange, previa la aceptacin, por parte de este ltimo, de una Declaracin de Derechos ("Bill of Rights") que al ir ms all de los postulados de la Carta Magna de 1215 -que es generalmente aceptada como el origen del constitucionalismo ingls- borra todo vestigio de un posible despotismo monrquico en Inglaterra, y subordina por completo al Rey, o a la Reina segn sea el caso, a la voluntad del Parlamento popularmente elegido. Prueba de lo anterior, lo constituye el hecho de que Locke en el Prefacio de su obra expresa la esperanza de que: "Mis ideas sean suficientes para afianzar en el Trono a nuestro Gran Restaurador. Nuestro actual Rey Guillermo; para hacer efectivo su Ttulo con el Consentimiento del Pueblo; y para justificarse ante el Mundo y ante el Pueblo de Inglaterra, cuyo amor por sus Derechos Justos y Naturales y su firme Resolucin de conservarlos, salv a la Nacin cuando sta se encontraba al borde de la Esclavitud y de la Ruina. "33 De ah la fe de John Locke -"un ingls, amante de la Libertad, ciudadano del mundo, y deseoso de tener el honor de depositar este Libro en la Biblioteca del Christ College en Cambridqe't'" como l mismo se calific-, en el Poder de la Ley (as con maysculas) para erigirse en Redora de la sociedad civil y de la Nacin, yen la fuerza del Legislativo, hacedor de la Ley por excelencia, para por voluntad del pueblo, cambiar la forma de gobierno y garantizar el imperio de la libertad y de la democracia. En verdad Locke vivi, experiment, juzg y analiz una experiencia nica y gratificante en el penoso devenir de la trayectoria del pensamiento y de la accin poltica. Por eso su percepcin del Estado como una necesaria encarnacin del Legislativo en el Poder Supremo de la Nacin. Experiencia vital por completo distinta de la de Montesquieu, quien vivi y escribi bajo el despotismo ilustrado de los Luises XIV y XV, y quien a pesar de tenerlo a la vista, tuvo que ir a buscar el ejemplo de su "Estado Desptico" hasta Turqua.
32 Locke John. Obra citada; pgina 348. (Cita traducida por el autor). 33 Locke John. bra citada; pgina 171. (Cita traducida por el autor). 34 Locke John. Obra citada; pgina 170. (Cita traducida por el autor).
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Los mritos de la obra de Locke son mltiples, Puesto que no solamente aborda, con especial lucidez, fruto de la experiencia y no de la teora, la problemtica constitucional de la divisin de poderes y la supremaca del Legislativo; sino que adems !leva a cabo interesantes disertaciones acerca del derecho de propiedad (del cual, por cierto, es un denodado defensor por considerarlo inherente a la naturaleza humana), del origen y la naturaleza del Estado, del Derecho Natural, de la Libertad como un derecho y una obligacin de carcter poltico y de la soberana popular como la base de la revolucin. Entendiendo por revolucin el ya apuntado cambio constitucional ocurrido en Inglaterra entre 1688 y 1689, que condujo a la subordinacin definitiva de la monarqua al Parlamento. Las mejores tradiciones de la Ciencia Poltica y del Derecho Constitucional llevan por fuerza a reflexionar sobre el paralelismo existente entre las ideas de Locke -autor original del principio de la divisin de poderes- y de Montesquieu, perfeccionador y divulgador de dicho principio. La supremaca del Legislativo sobre cualquier otro poder del Estado ha sido un hecho incontestable en Inglaterra a partir de 1688 y hasta la fecha. Una somera revisin de las realidades polticas del mundo actual permite advertir que el sistema ingls representa el ejemplo ms acabado de la democracia parlamentaria, cuyo influjo bienhechor, se deja sentir en vastas regiones del planeta: la India, Canad, Australia y Nueva Zelandia, para no citar sino a las Naciones ms importantes. Por el contrario, la Repblica Francesa, basada en el equilibrio de poderes, ha tenido un devenir incierto. Tentativamente creada como consecuencia de la Revolucin de 1789, en corto tiempo sucumbe sucesivamente al imperio napolenico, a la restauracin de la monarqua de los Capetas y al imperio de Napolen III -"el pequeo" como, en afortunada expresin, lo bautizara el gran escritor Vctor Hugo-. El final del Siglo XIX y la primera mitad del Siglo XX, ven nacer y morir a varias Repblicas Francesas, algunas de ellas encabezadas por verdaderos personajes de opereta, en medio del desorden poltico, el caos econmico y dos guerras mundiales. No ser sino hasta 1958, con la fundacin de la Quinta Repblica Francesa, gracias al impulso de ese gran lder que, sin duda alguna, fue el Presidente Charles De Gaulle, cuando, por fin, las instituciones republicanas quedarn firmemente asentadas. Qu lectura puede desprenderse de lo anterior? Sin desconocer la validez, prcticamente universal, de los postulados de Montesquieu y la enorme influencia que siguen ejerciendo sobre el pensamiento poltico contemporneo, pienso que al desarrollar el principio de la divisin de poderes Locke simplemente atestigu, analiz y evalu la gestin constitucional de la democracia parlamentaria. Por su parte, Montesquieu, claramente impresionado por la experiencia inglesa y disfrazando el absolutismo de los Luises con la capa del sultanato turco, llev a cabo un ejercicio intelectual sobre el Estado
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Democrtico que sera acogido, en el terreno de las realidades polticas, no por Francia ni mucho menos por Inglaterra, sino por la Constitucin Federal de los Estados Unidos de Amrica, tan slo treinta y nueve aos despus de que "El Espritu de las Leyes" saliera por vez primera a la luz pblica. No obstante, a fuerza de ser justos, la preeminencia de las ideas de Locke sobre las de Montesquieu, no slo en el tiempo, sino principalmente en la experiencia directa yen la formacin poltica y acadmica, es, en mi opinin, un hecho histricamente comprobado. Preeminencia que inclusive se deja sentir sobre el primer resultado tangible de la obra de Montesquieu: la invocada Constitucin Federal de los Estados Unidos de Amrica, de 17 de septiembre de 1787; cuyas races, por razones obvias, tienen que se.rmucho ms inglesas que francesas. La opinin en este sentido del investigador de la Universidad de Cambridge, Peter Laslett, es por dems reveladora: "La importancia histrica de Los Dos Tratados sobre el Gobierno no puede ser ignorada. Es la obra en la que John Locke lanza su significativo ataque en contra de la monarqua autocrtica argumentando que los gobernantes terrenales reciben su poder, no de Dios, sino de pactos celebrados con el pueblo, y que el pueblo tiene el derecho de rebelarse en contra de cualquier gobernante que traicione esos pactos. En Los Dos Tratados sobre el Gobierno, John Locke expresa sus ideas sobre el derecho natural, sobre la libertad y la igualdad de todos los hombres; ideas que ejerceran una gran influencia sobre Thomas Jefferson y los Federalistas de los Estados Unidos de Amrica. "35 Vinculando los conceptos anteriores con los tiempos que corren en nuestro turbulento presente, lo ms rescatable de la obra de Locke se encuentra, a mi entender, en el Principio de la Supremaca del Poder Legislativo como hacedor de las leyes y depositario de la soberana popular. El orden jurdico equitativo en el que todos aspiramos a vivir, slo puede darse en un contexto poltico y social en el que el respeto a la Constitucin ya la Ley sea el valor supremo de la Nacin. En la medida en la que el Poder Ejecutivo no acote o mediatice la soberana del Legislativo mediante presiones polticas indebidas o mediante la aplicacin torcida de las disposiciones normativas que el propio Legislativo emita; y en la medida en la que el Poder Judicial mantenga el control de la consttpconaldad a travs de la recta interpretacin de las leyes emanadas del Congreso; en esa misma medida, el Estado Federal, y la democracia sin la
35 Laslett Peter. Obra citada; pgina IX. (Cita traducida por el autor).
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cual este ltimo no se concibe, se consolidarn de manera definitiva y se volvern una vivencia cotidiana. Cuando nuestra Nacin-Estado se encuentra ms necesitada que nunca de que el proceso legislativo sea el fruto del libre juego democrtico y de la divisin de poderes, de tal manera que las leyes que se dicten atiendan al bien comn y no a los intereses de clase, partido o gobierno, los conceptos jurdicos de Locke sobre la Supremaca Soberana del Poder Legislativo, a pesar de contar con ms de tres siglos de antigedad, vuelven a cobrar una innegable actualidad, puesto que nos muestran la necesidad de que el Estado Federal, si desea subsistir como la mejor forma de organizacin poltica ideada hasta la fecha, sea, ante todo, una Repblica de las Leyes. 36
36 John Locke expresa su fe inquebrantable en la sociedad civil como una Repblica de las Leyes, en los siguientes trminos: "Cuando el Legislativo es alterado la Sociedad Civilse altera, porque deja de ser un estado de paz, ya que el Legislativo garantiza que los miembros de la Nacin se unan y se combinen en un todo coherente. El Legislativo provee de alma a la Nacin y le da forma, vida y unidad. De ah que sus miembros puedan convivir en la influencia, simpata y cordialidad. Por consiguiente cuando el Legislativo se destruye, slo pueden seguir la disolucin y la muerte . Toda vez que la esencia y la unidad de la Sociedad deriva de la expresin de su voluntad en el Legislativo, el que una vez que es establecido por la mayora ciudadana, asegura la preservacin de la voluntad de la Sociedad. La Constitucin del Poder Legislativo es y debe ser el primero y fundamental Acto de la Sociedad, que en esa forma queda unida, bajo la direccin de personas y leyes constituidas por el Consentimiento y la Designacin del pueblo, sin los cuales ningn Hombre, o cualquier nmero de Hombres, entre el Pueblo, puede llegar a tener vlidamente la autoridad de hacer leyes, y de lograr que esas mismas leyes sean obligatorias, para los dems." (Obra citada; pginas 455 y 456. -Cita traducida por el autor). Como colofn de este Primer Captulo cabra aadir que si el Estado Federal como forma de organizacin poltica y constitucional de la sociedad civildesea contar con alma, forma, vida y unidad, debe transformarse en la Repblica de las Leyes, originalmente diseada en los textos poltico-jurdicos de este notable autor ingls.-Nota del Autor.
CAPITULO
El Entorno Histrico
Sumario: 1. JUSTIFICACION. 2. EL PLAN DE IGUALA Y LOS TRATADOS DE CORDOBA. 3. EL REGLAMENTO POLITICO PROVISIONAL DEL IMPERIO MEXICANO. 4. "LA CORTE DE LOS ILUSOS." 5EL "PLAN" DE CASA MATA. 5. ELACTA CONSTITUTIVA DE LA FEDERACION: Independencia y Soberana; Federalismo; Divisin de Poderes; Poder Legislativo; Poder Ejecutivo; Poder Judicial; Limitaciones al Gobierno Particular de los Estados; La Libertad de Imprenta; Comentario Final. 7. LA PRESIDENCIA DE DON GUADALUPE VICTORIA (1824-1829): 1825. Congreso Inactivo y Logias Hiperactivas; Poltica Exterior: El Camino de Santa Fe y el Tratado de Comercio; 1826. Elecciones Federales. Las Logias se Quitan las Caretas; 1827. Ley Federal de Expulsin de los Espaoles. Un Cura Apellidado Arenas; 1828. El Motn de La Acordada y la Ruptura del Orden Constitucional; Don Guadalupe Victoria. 8. EL FIN DE LA REPUBLICA FEDERAL: La Presidencia de Vicente Guerrero o lo que Mal Empieza Peor Acaba; La Administracin de Alamn (1830-1831) o el Mal que Pueden Hacer los Hombres de Bien; Ellnterinato de Gmez Pedraza o la Sabidura de Aquello que Dice que todo debe Cambiar para Venir a Quedar Igual; El Gobierno Liberal de 1833 o la Primera Llamada a la Guerra de Reforma; El Fin de la Repblica Federal. 9. LGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA PRIMERA REPUBLICA FEDERAL.
1. JUSTIFICACION
Son tantas, tan variadas y provenientes de fuentes tan diversas, las crticas que se han formulado en torno a la adopcin en el ao de 1824, de la primera Constitucin Federal Mexicana, que no es posible entrar al anlisis de su contenido estrictamente jurdico, sin antes detenerse a estudiar con el mayor detalle posible las circunstancias histricas que le dieron origen. Elcamino ms fcil sera unirse al vocinglera de todas las ideologas aplicables al caso --que en un maridaje singular de mentes tan dsmbolas como las de . Lorenzo de Zavala, Lucas Alamn, Fray Servando Teresa de Mier, Francisco 8ulnes, Enrique de Olavarra y Ferrari, Ignacio L. Vallarta y hasta los autores de la exposicin de motivos de una iniciativa de reformas constitucionales que llev la firma del Presidente Lzaro Crdenas ("politicsmake strange bedfellows", dicen los ingleses)- se han conjuntado para condenar sin reservas el intento original de organizar a la Nacin como un Estado Federal.
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Los denuestos han volado sin reservas. "Ignorancia sobre una forma de gobierno que no trataban los libros polticos franceses y espaoles que en Mxico circulaban." (Zavala)! "El sistema federal es el paraso de los aspirantes y el terror del clero y de los propietarios." (Alamnf "Federarnos nosotros estando unidos, es dividirnos y atraernos lo que ellos (los Estados Unidos de Amrica) procuraron remediar con esa federacin." (Mier)" "Los federalistas de esa poca estaban construyendo castillos en el aire." (Bulnes)" "Sistema de todos desconocido." (Olavarra y Ferrarl'' "Sistema de gobierno implantado tal vez de modo prematuro en un pueblo que careca de las tradiciones de las prcticas del americano, cuya Constitucin se copi... " (Vallartel" "Copia inadaptable a Mxico de la Constitucin norteamericana. (Proyecto de Enmienda Constitucional, Lzaro Crdenas 1936 Y No obstante, ninguno de estos autores e idelogos se toman la molestia de aclarar por qu, a fin de cuentas, Mxico se configur en definitiva como una Repblica Federal. A Alamn y a Fray Servando Teresa de Mier se les puede excusar puesto que no llegaron a presenciar el triunfo del Federalismo Mexicano. A Zavala no, puesto que lo que encontr deleznable en Mxico le pareci maravilloso en la nueva Repblica Texana, de la cual fue fundador y primer Vicepresidente. Para este autor resulta materialmente imposible olvidar el siguiente prrafo que, con motivo de su ascensin vice presidencial texana, dirigiera el16 de octubre de 1835, Lorenzo de Zavala a Joel R. Poinsett (Primer Embajador de los Estados Unidos de Amrica en Mxico): "En mi opinin, el imbcil gobierno de Mxico enviar otra expedicin a Texas. Unos y otros perderemos; pero nuestras prdidas (las texanas, por supuesto. Nota del Autor) sern reparadas ms fcilmente que las de la gran Repblica Mexicana. "8 En lo que toca a Bulnes, Vallarta y al Proyecto Crdenas, es de
1 Zavala Lorenzo de. "Ensayo Histrico de las Revoluciones de Mxico desde 1808 a 1830." Fondo de Cultura Econmica. Mxico 1985; pgina 232. 2 Alamn Lucas. "Historia de Mxico, desde los primeros movimientos que prepararon su independencia en el ao de 1808 hasta la poca presente." Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1985; Tomo 5; pgina 886. 3 Citado por Anna Timothy E. "El Imperiode Iturbide." Consejo Nacional para la Cultura y las Artes y Alianza Editorial. Primera Edicin. Mxico 1991; pgina 27. 4 Bulnes Francisco. "Las Grandes Mentiras de Nuestra Historia." Editora Nacional, S.A. Mxico, 1951; pgina 19. 5 Olavarra y Ferrari Enrique. "Mxico a Travs de los Sig/os." Tomo Tercero. Editorial Cumbre, S.A. Sexta Edicin. Mxico, 1967; pgina 111. 6 Vallarta Ignacio L. "Votos." Tomo SegLffido. Imprenta de Francisco Daz de Len. Mxico 1881; pgina 133. 7 Citado por Arrioja Vizcano Adolfo. "Derecho Fisca/." Editorial Themis, S.A. de C.v. Dcima Edicin. Mxico, 1995; pgina 136. 8 Citado por Fuentes Mares Jos. "Poinsett Historia de una Gran Intriga." Ediciones Ocano, S.A. Cuarta Edicin. Mxico, 1985; pgina 142.
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sorprender que no hayan posedo un conocimiento ms profundo de este perodo crtico de la Historia de Mxico, aunque en el caso del Presidente Crdenas lo ms probable es que la culpa deba recaer en algunos annimos consejeros presidenciales de la poca. Por lo tanto, el anlisis histrico que se desarrollar a continuacin buscar demostrar tal y como ya qued apuntado en el Tema VIII del Captulo anterior ("La Configuracin Histrica del Estado Federal. Concentracin Versus Desconcentracin"), que en el penoso proceso que se da entre el 27 de septiembre de 1821 (entrada a la Ciudad de Mxico del Ejrcito Trigarante de Iturbde), y el4 de octubre de 1824 (promulgacin de la primera Constitucin Federal) los elementos, incipientes si se quiere pero contundentes al final, de la descentralizacin poltica y econmica que se consolid en la ltima etapa del perodo colonial, hicieron posible, incluso en el rudo terreno de los factores reales de poder, la configuracin del primer Estado Federal Mexicano. En el Captulo anterior se hizo alusin a ciertas semillas federalistas, entre las que destacan la autonoma administrativa que el gobierno virreinal se vio forzado a otorgar a las Intendencias y, en particular, a las Capitanas Generales de Yucatn y Guatemala; la creacin de importantes industrias mineras y textiles en las ciudades interiores de Guanajuato, Zacatecas, Taxco, Puebla, Oaxaca, Quertaro, Guadalajara, Valladolid, San Miguel El Grande y Acmbaro, esto ltimo sin contar a los importantes -para su poca- puertos comerciales de Veracruz, Tampico, Tuxpan y Soto La Marina en el Golfo de Mxico, y de Acapulco y San Bias en el Ocano Pacfico; y un sistema de distrbucin de impuestos y rentas pblicas que, al no concentrarse exclusivamente en las manos de la Corona Espaola y del Gobierno Virreinal, favoreci la prosperidad de peninsulares y criollos. Estas semillas tendran que llegar a germinar en alguna forma yencontraran, a despecho de don Lucas Alamn y compaa, sus mejores frutos en la instauracin de la Repblica Federal de 1824. Tan es as, que autores colocados en una mejor perspectiva histrica tienden a coincidir con la tesis que se desarrollar a lo largo de este Segundo Captulo. As, el notable historiador contemporneo Enrique Krauze, desde la inevitable perspectiva de las prosaicas realidades cotidianas, confirma el hecho de la descentralizacin poltica de la poca como un mero factor real de poder, al afirmar que, en ese entonces, Mxico: ".. .formaba, hasta por su accidentada geografa, un mosaico de pequeos pueblos, comunidades y provincias aisladas entre s, sin nocin de la poltica, menos aun de la nacionalidad y gobernadas por los hombres fuertes de cada lugar. Estos personajes haban
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surgido como hongos, no slo en Mxico, sino en toda la Amrica hispana, a raz del hundimiento colonial. "9 Por su parte, don Jess Reyes Heroles, con la impecable lgica jurdica y poltica que le era caracterstica, asevera que: "El federalismo vino a ser estrictamente el instrumento para que las secciones de la sociedad, geogrficamente descentralizadas y polticamente democrticas y liberales, no slo por sus ideas, sino por la defensa de sus intereses, que eran los de la evolucin poltica de Mxico, encontraran la puerta abierta para su entrada al poder poltico y pudieran plantear el conflicto entre ste, circunstancialmente en sus manos, y el poder econmico y social en manos del partido del retroceso. "10 Como se puede advertir, en todos los rdenes de la vida nacional se justific el que en 1824, el pas se hubiera dado a s mismo una Constitucin Federal. Pero al ser tantos y tan multifacticos los detractores de la idea federal, y tan escasos -a pesar de su indiscutible prestigio-los defensores de la misma, el rigor que toda investigacin acadmica debe poseer, me obliga a recorrer no slo la conflictiva -yen ciertos aspectos verdaderamente ingenua- historia de este perodo que, tal y como se seal con anterioridad, va del27 de septiembre de 1821 al4 de octubre de 1824, con el objeto de redescubrir -ya se sabe que en realidad hay muy pocas cosas nuevas bajo el sol, al menos en el campo de la Ciencia Poltica-las races del Federalismo Mexicano. Dado que se trata de un trabajo jurdico, procurar limitar la narracin de los hechos a lo estrictamente indispensable, para concentrarme en el anlisis de los diversos documentos legales que, con anterioridad al4 de octubre de 1824, intentaron dar vida a la Nacin Mexicana. Parafraseando al genial Len Tolstoi, se puede afirmar que la Historia de una Nacin no es sino la suma de todas las historias regionales. Por consiguiente, a partir de esta premisa las reflexiones que a continuacin se expresan tratarn de probar que el primer Estado Federal Mexicano lejos de ser "el paraso de los aspirantes y el terror del clero y de los propietarios", como tendenciosamente y con una inocultable conciencia de clase afirmara Alamn, constituy el primer intento serio por establecer la democracia en Mxico. El que no se haya logrado lo hace todava ms grande, ya que su valor radica no en el hecho de que un conjunto de crcunstancias polticas, diplomticas y militares, que fueron por su misma naturaleza eminentemente transitorias, lo hayan hecho fracasar; sino en que esa ilusin federalista de los verdaderos fundadores de la Repblica, en el ao de 1999, es decir ciento setenta y cinco
9 Krauze Enrique. "Siglo de Caudillos. Biografa Poltica de Mxico" (1810-1910). Tusquets Editores, S.A. Primera Edicin. Mxico, 1994; pgina 120. 10 Reyes Hefoles Jess. "El Liberalismo Mexicano." Torno 1. "Los Orgenes." Fondo de Cultura Econmica. Tercera edicin. Mxico, 1982; pgina 371.
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aos despus, siga siendo la aspiracin comn de la gran mayora de los mexicanos bien nacidos.
2. EL PLAN DE IGUALA V LOS TRATADOS DE CORDOBA
Segn la historia oficial el padre de la independencia nacional es el cura de Dolores, Miguel Hidalgo y Costilla. Sin embargo, el movimiento iniciado. por este caudillo en la madrugada del 16 de septiembre de 1810 -cuyo "grito", por alguna extraa razn, se sigue festejando en la noche del da anterior como aparente homenaje al santo patrono del Presidente Porfirio Daz-, estuvo muy lejos de lograr la separacin de Mxico de Espaa. Si por consumar la independencia de una Nacin se entiende el separarla por completo del dominio colonial para dotarla de soberana en el mbito internacional y darle una forma propia de organizacin poltica claramente diferenciada del rgimen anterior, la insurreccin encabezada por Hidalgo es todo menos una gesta independentista. Animado de un muy justificado odio hacia los peninsulares y tomando como estandarte el emblema por excelencia de los mexicanos que es la Virgen de Guadalupe, Hidalgo crea serios problemas al gobierno virreinal al apoderarse, en medio de violentos saqueos, de las importantes ciudades interiores de Guanajuato, San Miguel El Grande, Valladolid y Guadalajara. Pero su rebelin es rpidamente aplastada por el ejrcito realista. Hidalgo es prontamente puesto preso en un lugar que llevaba el curioso nombre de "Acatita de Bajn", es sometido a un juicio inquisitorial, y finalmente, sin ms miramientos se le fusila. Una segunda rebelin, encabezada tambin por un sacerdote, don Jos Mara Morelos y Pavn, llega tambin a poner en jaque a la autoridad virreinal con algunas sorprendentes y audaces victorias militares. Sin embargo, tambin es derrotado y fusilado. Pero Morelos, a diferencia de Hidalgo, trasciende porque logra estructurar un proyecto de Nacin, al pretender dotarla de bases constitucionales propias que transformen a la colonia en un Estado Libre y Soberano. Los Sentimientos de la Nacin, la Declaracin de Independencia adoptada por el Congreso de Chilpancingo el 6 de noviembre de 1813, y el Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana, promulgado en Apatzingn el22 de octubre de 1814, son claras muestras de que los anhelos independentistas de Morelos iban ms all de la mera rebelin armada, toda vez que supo expresarlos en instrumentos jurdicos que buscaron insertara Mxico en el concierto de los Estados Libres y Soberanos. En este sentido puede afirmarse que si Hidalgo fue un caudillo, Morelos fue un visionario. Pero, a fin de cuentas, ambos quedaron en precursores de una independencia que jams pudieron consumar. Sin embargo, su valor histrico como Padres de la Patria est fuera de toda duda, inclusive a despecho de los que se autonombran conocedores de la "verdadera Historia de Mxico" y a los que me referir ms adelante.
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A la muerte de Morelos varios caudillos, entre los que destacan Vicente Guerrero y Guadalupe Victoria, continan con la guerra de independencia con ms buenos deseos que posibilidades reales de xito. No obstante, la buena fortuna disfrazada de vicisitudes polticas que afectan a la metrpoli espaola, viene en su auxilio. En 1820, una revuelta entre militar y popular, reimplanta la Constitucin liberal promulgada ocho aos atrs en el puerto de Cdiz, y somete al Rey Fernando VII -heredero del inefable Carlos IV- a los rigores de una monarqua constitucional que hasta antes de 1812 era impensable en Espaa. De inmediato los principales sectores de la Nueva Espaa -peninsulares, alto clero y criollos- sienten amenazados sus intereses, y paulatinamente se va generando un consenso, no a favor de la independencia como se probar en prrafos subsecuentes, sino a favor de una especie de autonoma de Espaa y de su Constitucin de corte liberal. Agustn de Iturbide, militar criollo que hasta ese momento haba sido un denodado, y feroz, enemigo de la insurgencia, utiliza las tropas y los recursos que el gobierno virreinal haba puesto a su disposicin para combatir a Vicente Guerrero, no para derrotarlo sino para unirse a l y proclamar la separacin de Mxico de Espaa. Es as como en Iguala -un pequeo poblado perdido entre montes y caaverales-los das 1 y 2 de marzo de 1821, se proclama el primero de los mltiples "Planes" que a partir de ese momento infestarn la Historia Mexicana. El Plan de Iguala, a pesar de ser un engendro poltico y jurdico, logra una aceptacin casi unnime, al grado de que Juan O'Donoj, el ltimo virrey espaol al que el gobierno liberal de la madre patria haba rebajado al rango de "capitn general y jefe poltico superior de la Nueva Espaa", no tiene ms remedio que aceptar los hechos consumados y se ve forzado a reconocerlo mediante la suscripcin, el 24 de agosto de 1821, de los Tratados de Crdoba, que tuvieron que celebrarse en la villa que lleva ese nombre gracias a una de las epidemias de paludismo que peridicamente azotaban al puerto de Veracruz y del que literalmente tuvo que salir huyendo el bueno de Q'Donoj. El 27 de septiembre de 1821, Iturbide al frente de un ejrcito que dio en llamarse trigarante, porque supuestamente iba a garantizar los valores nacionales -libertad, religin y unin- entra aparentemente triunfal a la Ciudad de Mxico y segn los conocedores de la-'verdadera Historia de Mxico" consuma la independencia nacional, transformndose merced a una vertiginosa sucesin de golpes de suerte en el "Libertador de la Patria." La irona de que el ms cruel perseguidor de Hidalgo y Morelos haya "consumado la independencia" ha llevado a que algunos humoristas -no se sabe si voluntarios o involuntarios- sostengan que: "...la conquista de Mxico
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la hicieron en 1521 los indios -los t1axcaltecas que secundaron a Corts- y la Independencia en 1821 los espaoles. Es decir, los peninsulares avecindados en Mxico que, temerosos de la nueva aplicacin de la Constitucin libe-o ral de Cdiz, buscaron el caudillaje salvador de Iturbide ... "ll Dejando a los t1axcaltecas en la santa paz que, por cierto, ya se merecen despus de casi cinco siglos de denostaciones, cabe preguntarse: Es rigurosamente cierto que Mxico deba su independencia a una conspiracin de espaoles monrquicos? La respuesta tiene que ser negativa, y tiene que ser negativa porque tanto el Plan de Iguala como los Tratados de Crdoba como supuestos documentos constitucionales que supuestamente crearon un Estado Soberano, no resisten el menor anlisis. En un principio, pero por un tiempo muy corto, el Plan de Iguala alcanz una aceptacin generalizada porque se dio en uno de esos escasos momentos en la vida de las naciones en los que transitoriamente un determinado esquema poltico le parece conveniente a todas las partes interesadas. Sobre este particular, el historiador norteamericano Timothy E. Anna, plantea lo siguiente: "... despus de once aos de guerra y derrotas, los rebeldes vean que la independencia poda lograrse y se reunieron en torno al Plan, pese a cualquier duda sobre la persona e historia de Iturbide, un conocido comandante realista que haba perseguido anteriormente a muchos rebeldes, al igual que la mayora de los oficiales que se unieron con el Plan. Los criollos, que deseaban separacin de Espaa, o al menos un gobierno autnomo para Mxico, pero teman y se oponan al radicalismo de algunos de los caudillos rebeldes que representaban a los indios y las castas, consideraron al Plan de Iguala como una alternativa moderada y aceptable. Los conservadores, realistas e incluso muchos espaoles que haban vivido y hecho fortuna en Mxico, podan aceptar la separacin de Espaa mientras se protegieran sus derechos y propiedades, y se les permitiera libre acceso al ejrcito y al gobierno (manifestado esto en la promesa de Iturbide de proteccin a personas y propiedades, y su aceptacin de los oficiales realistas en su Ejrcito Trigarante). El clero atemorizado por las reformas liberales que haban emitido las Cortes radicales de Espaa, entonces en el poder bajo la constitucin rediviva de 1812, decidi que el autogobierno de Mxico protegera sus intereses. De hecho, Robertson descart hace muchos aos una vieja posicin historiogrfica que sostiene que los clrigos conservadores iniciaron el Plan de Iguala y que reclutaron a Iturbide para formularlo, al mostrar que no hay pruebas definitivas de una conspiracin clerical en 1820 para implantar una forma conservadora de independencia. La poderosa clase comerciante, dominada en su mayora por comerciantes espaoles haban luchado durante largo tiempo
11 Krauze Enrique. Obra citada; pgina 97.
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ADOLFOARRIOJA VIZCAINO
para permanecer a flote frente a las restricciones comerciales imperiales y la limitacin del comercio espaol regular, y gustosamente aceptara un rgimen autnomo que abriera el comercio con el resto de las Amricas, incluyendo a las colonias francesas e inglesas y a los Estados Unidos y, lo que es ms importante aun, directamente con los comerciantes britnicos. Los hacendados y mineros devastados por 11 aos de guerra, queran paz para construir y reabastecerse. El Plan de Iguala forj una alianza de muchos y variados intereses, nunca antes vista en la historia mexicana. "12 Suponiendo que as haya sido, lo que este autor norteamericano -por cierto admirador casi incondicional de Iturbide- no aclara es que las alianzas polticas de conveniencia cuando no estn sustentadas en un orden constitucional que obedezca a las realidades de la Nacin, tienen una duracin efmera, ya que los factores reales de poder, que por su naturaleza misma suelen ser mutuamente excluyentes y que tienden a combatirse entre s, no pueden conciliarse con independencias a medias y con autonomas que parecen acabar pero que en realidad pretenden preservar el antiguo dominio colonial. Bajo estas condiciones, las antorchas del ejrcito trigarante difcilmente podran haber iluminado el principio del Siglo de las Luces Mexicano. Para entender los verdaderos alcances del "maravilloso" Plan de Iguala, habra que remontarse a los conceptos de su verdadero autor intelectual: el Conde de Aranda, cuyo memorial secreto al Rey Carlos III de Espaa, el citado autor Timothy E. Anna parece ignorar, a pesar de que lo menciona expresamente. En el ao de 1793, despus de la firma del Tratado de Pars, por virtud del cual las potencias europeas reconocieron la independencia de los Estados Unidos de Amrica, el Conde Aranda, Ministro Plenipotenciaro de Carlos I1I, y firmante de dicho Tratado, altamente preocupado por el efecto devastador que la naciente potencia norteamericana podra llegar a tener sobre los dominios espaoles en el resto del Continente Americano, somete a la consideracin del Rey, la siguiente propuesta -cuyo espritu, geopoltico y colonizador, recogern aos ms tarde el Plan de Iguala y los Tratados de Crdoba- y la que de haber sido atendida por Carlos I1I, ms interesado en la persecucin de los jesuitas que en la geopoltica, habra demorado por varios lustros la independencia de la Amrica Hispana:
"La independencia de las colonias inglesas ha sido reconocida y esto mismo es para m un motivo de dolor y de temor. La Francia tiene pocas posesiones en Amrica, pero hubiera debido considerar que la Espaa, su ntima aliada, tiene muchas, que quedan desde hoy expuestas a terribles convulsiones...
12 Anna Timothy E. Obra citada; pgina 20.
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"... me limitar ahora a la que nos ocupa sobre el temor de vernos expuestos a los peligros que nos amenazan de parte de la nueva potencia que acabamos de reconocer, en un pas en que no exste ninguna otra en estado de contener sus progresos. Esta Repblica Federal ha nacido pigmea, por decirlo as, y ha tenido necesidad de apoyo y de las fuerzas de dos potencias tan poderosas, como la Espaa y la Francia, para conseguir su independencia. Vendr un da en que ser un gigante, un coloso temible en esas comarcas. Olvidar entonces los beneficios que ha recibido de las dos potencias, y no pensar mas que en su engrandecimiento. La libertad de conciencia, la facilidad de establecer nuevas poblaciones sobre inmensos terrenos, as como las ventajas con que brinda el nuevo gobierno, atraern agricultores y artesanos de todas las naciones, porque los hombres corren siempre tras la fortuna, y dentro de algunos aos veremos con mucho dolor la existencia amenazadora del coloso de que hablo. "El paso primero de esta potencia, cuando haya llegado a engrandecerse ser apoderarse de las Floridas para dominar el Golfo de Mxico. Despus de habernos hecho de este modo dificultoso el comercio con la Nueva Espaa, aspirar a la conquista de este vasto imperio, que no ser posible defender contra una potencia formidable, establecida sobre el mismo continente, y ms de eso limtrofe. "Estos temores son muy fundados, Seor, y deben realizarse dentro de pocos aos, si acaso no acontecen algunos trastornos todava ms funestos en nuestras Amricas. Este modo de ver las cosas est justificado por lo que ha acontecido en todos los siglos y en todas las naciones que han comenzado a levantarse. El hombre es el mismo en todas partes; la diferencia de los climas no cambia la naturaleza de nuestros sentimientos; el que encuentra una ocasin de adquirir poder y de engrandecerse, se aprovecha de ella. Cmo podremos, pues, nosotros esperar que los americanos respeten el reino de la Nueva Espaa, cuando tengan facilidad de apoderarse de este rico y hermoso pas? Una sabia poltica nos aconseja tomar precauciones contra los males que puedan sobrevenir. Este pensamiento ocup toda mi atencin, despus de que como ministro plenipotenciario de ,'estra Majestad, y conforme a su real voluntad y a sus instrucciones, firm la paz de Pars. Consider este importante asunto con toda la atencin de que soy capaz, y despus de muchas reflexiones debidas a los conocimientos as militares como polticos que he podido adquirir en mi larga carrera, creo que no nos queda para evitar las grandes prdidas de que estamos amenazados, ms que adoptar el medio que tengo el honor de proponer a Vuestra Majestad. "Vuestra Majestad debe deshacerse de todas las posesiones que tiene sobre el continente de las dos Amricas, conservando solamente las islas de Cuba y Puerto Rico en la parte septentrional, y alguna otra que pueda convenir en la parte meridional, con el objeto de que pueda servirnos de escala de depsito para el comercio espaol. "A fin de llevar a efecto este gran pensamiento de una manera conveniente a la Espaa, se deben colocar sus infantes en Amrica; el uno corno rey de
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Mxico; otro, rey del Per y el tercero, de la Costa firme. Vuestra Majestad tomar el ttulo de Emperador. "Las condiciones de esta gran cesin, debern ser que Vuestra Majestad, y los prncipes que ocuparn el trono espaol, en clase de sucesores de Vuestra Majestad, sern siempre reconocidos por los nuevos reyes, como jefes supremos de la familia. Que el rey de Nueva Espaa pague cada ao, en reconocimiento por la cesin del reino, una renta anual en marcos de plata, que deber remitirse en barras para hacerlas amonedar en Madrid o en Sevilla. El rey del Per deber hacer lo mismo en cuanto al oro, producto de sus posesiones. El de la Costa Firme enviar cada ao su contribucin en efectos coloniales, sobre todo, en tabaco, para proveer los almacenes del reino. "Estos soberanos y sus hijos, debern siempre casarse con los infantes de Espaa o de su familia. A su vez los principes espaoles se casarn con las princesas de los reinos de Ultramar. As se establecer una unin ntima entre las cuatro coronas, y al advenimiento a su trono, cada uno de estos soberanos deber hacer el juramento solemne de llevar a efecto estas condi. ,,13 Clones...
El texto transcrito no tiene desperdicio. Es evidente que el Conde de Aranda posea, en grado extraordinario, lo que con el tiempo se dara en lIamar "visin geopoltica", y la que hacia finales del Siglo XIXel profesor alemn Karl Haushofer elevara, con sus estudios sobre el "espacio vital" (lebensraum), a la categora de ciencia para desdicha de la paz mundial. Es difcil concebir un plan mejor estructurado para la conservacin de un imperio colonial que se ve amenazado por el surgimiento de una potencia emergente. Tan es as, que casi un siglo despus el Gobierno Ingls pondra en prctica un plan similar, al convertir a la Reina Victoria en Emperatriz de la India, demorando as hasta mediados del Siglo XX la independencia de este gran subcontinente. Pero para los fines de este estudio lo que interesa es el efecto que las ideas del Conde de Aranda tuvieron sobre los autores del Plan de Iguala y de los Tratados de Crdoba que, lejos de estar encaminados a la consumacin de la Independencia Nacional como aseveran los conocederos de la "verdadera Historia de Mxico", buscaron llevar a cabo el trabajo que Carlos III y sus tristes sucesores Carlos IV y Fernando VII, se negaron a hacer. El aserto anterior queda plenamente corroborado mediante la simple lectura de las principales disposiciones de estos documentos que slo pueden
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13 Citado por Gamboa Jos M. "Leyes Constitucionales de Mxico durante el Siglo XIX" Oficina Tipogrfica de la Secretara de Fomento. Mxico, 1901; pginas 46 a 51.
EL FEDRALlSMO MEXICANO HACIA EL SIGLO XXI
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calificarse, en otro extrao maridaje poltico, de "borbnicos iturbidistas." Asi, de los Tratados de Crdoba se desprende lo siguiente:
"10. Esta Amrica se reconocer por nacin soberana e independiente, y se llamar en lo sucesivo imperio mexicano.
"20. El gobierno del imperio ser monrquico constitucional moderado.

"30. Ser llamado a reinar en el imperio mexicano (previo el juramento que designa el artculo 40. del Plan) en primer lugar el seor don Fernando VII, Rey catlico de Espaa, y por su renuncia o no admisin su hermano, el serensimo seor infante don Carlos; por su renuncia o no admisin, el serensimo seor infante don Francisco de Paula, por su renuncia C' no admisin, el seor don Carlos Luis, nfante de Espaa, antes heredero de Etruria, hoy de Luca; y por la renuncia o no admisin de ste, el que las Cortes del mperio designaren... "50. Se nombrarn dos comisionados por el Excmo. seor O' Dono j, los que pasarn a las Cortes de Espaa a poner en las reales manos del seor don Fernando VII copia de este tratado y exposicin que le acompaar para que le sirva a Su Majestad de antecedente, mientras las Cortes del imperio le ofrecen la corona con todas las formalidades y garantas que asunto de tanta importancia exige; y suplican a Su Majestad que, en caso del artculo 30., se digne noticiario a los serensimos seores infantes llamados por el mismo artculo por el orden que en l se nombran, interponiendo su benigno influjo para que sea una persona de las sealadas de su augusta casa la que venga a este imperio, por lo que se interesa en ella la prosperidad de ambas naciones, y por la satisfaccin que recibirn los mexicanos en aadir este vnculo a los dems de amistad con que podrn y quieren unirse a los espaoles. "60. Se nombrar inmediatamente, conforme al espritu del Plan de Iguala, una junta compuesta de los primeros hombres del imperio ...
"70. La junta de que trata el artculo anterior se llamar Junta Provisional Gubernativa.
"80. Ser individuo de la Junta Provisional de Gobierno el teniente general don Juan O'Donoj, en consideracin a la conveniencia de que una persona de su clase tenga parte activa e inmediata en el gobierno ...
"11. La Junta Provisional de Gobierno nombrar, en seguida de la eleccin de su presidente, una regencia compuesta de tres personas, de su seno o fuera del l, en quien resida el Poder Ejecutivo y que gobierne en nombre del monarca hasta que ste empue el cetro del imperio. "12. Instalada la Junta Provisional, gobernar interinamente conforme a las leyes vigentes en todo lo que no se oponga al Plan de Iguala, y mientras las Cortes formen la constitucin del Estado ... "13. El Poder Ejecutivo reside en la regencia, el Legislativo en las Cortes; pero como ha de mediar algn tiempo antes que stas se renan, para que
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ambos no recaigan en una misma autoridad, ejercer la Junta el Poder Legislativo; primero, para los casos que puedan ocurrir y que no den lugar a esperar la reunin de las Cortes, y entonces proceder de acuerdo con la regencia; segundo, para servir a la regencia de cuerpo auxiliar y consultivo en sus determinaciones ... 14
Parece por dems obvio que el espritu colonizador del geopolitlogo Conde de Aranda anduvo rondando por la lluviosa Villa de Crdoba. Prueba de lo anterior, la tenemos en el antecedente inmediato de estos "Tratados" , el Plan de Iguala, cuya parte medular seala lo que a continuacin se expresa:
"1. La religin catlica, apostlica, romana, sin tolerancia de ninguna otra.
"2. La absoluta independencia de este reino. "3. Gobierno monrquico templado por una Constitucin anloga al pas. "4. Fernando VII, y en sus casos los de su dinasta o de otra reinante sern los emperadores, para hallarnos con un monarca ya hecho y precaver los atentados funestos de la ambicin. "5. Habr una junta, nterin se renen las Cortes que hagan efectivo este plan. "6. Esta se nombrar gubernativa y se compondr de los vocales ya propuestos al seor Virrey. "7. Gobernar en virtud del juramento que tiene prestado al Rey nterin ste se presenta en Mxico y lo presta, y entonces se suspendern todas las ulteriores rdenes. "8. Si Fernando VII no se resolviere a venir a Mxico, la junta o la regencia mandar a nombre de la nacin, mientras se resuelve la testa que deba coronarse. "9. Ser sostenido este gobierno por el ejrcito de las Tres Garantas. "10. Las Cortes resolvern si ha de continuar esta junta o sustituirse por una regencia mientras llega el emperador." "11. Trabajarn, luego que se renan, la Constitucin del Imperio Mexicano. "12. Todos los habitantes de l, sin otra distincin que su mrito y virtudes, son ciudadanos idneos para optar por cualquier empleo. "13. Sus personas y propiedades sern respetadas y protegidas.
."
14 Tena Ramrez Felipe. "Leyes Fundamentales de Mxico 1808-1957." Editorial Porra, S.A. Mxico 1957; pginas 116a 118.
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"14. El clero secular y regular conservado en todos sus fueros y propiedades ... "20. Intern se renen las Cortes, se proceder en los delitos con total arreglo a la Constitucin espaola.Y''
Si por Independencia Nacional debe entenderse la ruptura total, e incluso violenta, con el antiguo poder colonial, para crear un nuevo sistema de'gobierno que estructure y agrupe a la nueva Nacin sobre bases constitucionales propias que le confieran el rango de Estado Soberano en el mbito internacional, los documentos que se acaban de transcribir son lo ms lejano que puede haber a un acto de consumacin de independencia poltica. No se necesita entrar en profundas disquisiciones para preguntarse: Cmo es posible independizarse de un poder colonial ofrecindole la corona del "nuevo imperio" al monarca de ese mismo poder o, en su defecto, a uno de sus "serensimos" infantes? En qu mente caba pensar que Fernando VII o los susodichos infantes, absolutistas consagrados, y atrapados, como estaban, en las redes liberales de la Constitucin espaola de 1812, iban a efectuar la entonces peligrosa travesa atlntica solamente para someterse al trasvestismo poltico de una "monarqua constitucional moderada"? Cmo es posible iniciar el gobierno de un supuesto "Estado Soberano," teniendo como uno de los ms conspicuos miembros de la respectiva Junta de Gobierno al representante del Rey de la potencia respecto de la cual se est proclamando la supuesta independencia? De qu independencia puede hablarse cuando, en vez de proyectarse un nuevo orden jurdico nacional, se decide seguir aplicando la Constitucin y las leyes espaolas? Cmo es posible conciliar en el mismo manifiesto entusiastas referencias al movimiento libertario iniciado en Dolores el 16 de septiembre de 1810 y el que estuvo feroz y decididamente encaminado a borrar todo vestigio de lo que en esa poca se dio en llamar el "yugo espaol," con expresiones como la de que Espaa era "la nacin ms catlica y piadosa, heroica y maqnnima'Y'" En fin, cmo alguien puede calificar al Plan de Iguala como "una alianza de muchos y variados intereses, nunca antes vista en la historia mexicana," cuando salta a la vista que lo nico que buscaba era la perpetuacin del dominio espaol sobre lineamientos casi idnticos a los propuestos en 1793, por el Conde de Aranda en su clebre memorial a Carlos III? Por ltimo, cabe preguntarse, si Iturbide declara en sus Memorias que l solo concibi, extendi, public y ejecut el Plan de Iguala para forjar la Patria Independiente, 17 entonces con qu objeto lo supedit en los Tratados de Crdoba a la buena voluntad y a la autoridad gubernativa de
15 Tena Ramrez Felipe. Obra citada; pginas 114 a 116. 16 Tena Ramrez Felipe. Obra citada; pgina 114. 17 Citado por Anna Timothy E. Obra citada; pgina 53.
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don Juan de 'Donoj cuyas lealtades no estaban comprometidas con la nueva Nacin sino con el monarca y con el gobierno de los cuales Mxico supuestamente se estaba independizando? Y los Tratados de Crdoba qu clase de instrumento jurdico son? No pueden ser una declaracin de independencia desde el momento mismo en el que le estn ofreciendo una inexistente "corona mexicana" a la casa reinante espaola. Tampoco pueden ser un Decreto Constitucional puesto que no definen al Estado Mexicano como un poder soberano en el orden internacional sino como un vasallo de Fernando VII y/o de sus infantes, cuyos antecedentes por cierto no eran nada halagadores: don Carlos (pretendiente intrigoso al trono espaol como hermano del Rey, en uno de los tantos enredos dinsticos que han caracterizado la Historia Espaola), don Francisco de Paula (supuestamente hijo de Manuel Godoy el favorito de la Reina Mara Luisa, esposa de Carlos IV, a quien Tols, en su conocida estatua, debi haber coronado con algo ms que laureles), y don Carlos Luis (heredero desposedo del reino de Etruria y pretendiente al reino de Parma). En fin, los "Tratados" de Crdoba distan mucho de poder recibir el nombre de tratado o convencin internacional, puesto que esta clase de pactos presuponen el concurso de dos Estados Soberanos y no el sometimiento del Estado aspirante a la independencia a las instituciones monrquicas del Estado del que pretende independizarse. En sntesis, y tal y como se seal con anterioridad, los Tratados de Crdoba y su antecedente inmediato el Plan de Iguala, conforme a Derecho, slo pueden recibir el calificativo de engendro jurdico. Una de las mentes ms lcidas de los primeros tiempos mexicanos, Fray Servando Teresa de Mier, se refiri as al Plan de Iguala: "Llamar a un Barbn de Espaa para ocupar el trono mexicano, significara cambiar un cepo de esclavitud por otro ... los Barbones no se merecen el premio de Mxico (toda vez) que slo una Repblica representara los intereses de todos los mexicanos, ya que, histricamente, los reyes son meros dolos manufacturados por grupos de intereses particulares para su propia proteccin." Si en verdad se quieren encontrar las races constitucionales de la independencia de Mxico, basta con leer los artculos 20., 30., y 90. del Decreto Constitucional para la Libertad de a Amrica Mexicana, promulgado el 22 de octubre de 1814, a instancias del gran Morelos, que sealan que:
"20. La facultad de dictar leyes y establecer la forma de gobierno, que ms convenga a los intereses de la sociedad, constituye la soberana.
"30 ..sta es por su naturaleza imprescriptible, inenajenable e indivisible...
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"90. Ninguna nacin tiene derecho para impedil'a otra el uso libre de su soberania. El titulo de conquista no puede legitimar Jos actos de la fuerza; el pueblo que lo intente debe ser obligado por las armas a respetar el derecho convencional de las naciones."18
Aqu s es posible detectar las bases constitucionales de un Estado que quiere ser verdaderamente independiente, que busca una forma propia de gobierno y de organizacin poltica, y que est dispuesto a hacer respetar su Soberana en la esfera internacional, por la fuerza de las armas, si esto fuere necesario. El hecho de que las circunstancias imperantes en 1814 hayan imposibilitado el que este Decreto Constitucional se convirtiera en Derecho Positivo no priva a estas disposiciones del enorme valor jurdico e histrico que poseen como precursoras de lo que casi exactamente diez aos despus sera la primera Constitucin Federal Mexicana. Por eso cuando los que se autonombran "conocedores de la verdadera . Historia de Mxico," afirman que la Independencia Nacional fue consumada el 27 de septiembre de 1821 por Agustn de Iturbide con base en el Plan de Iguala y los Tratados de Crdoba, no slo estn afirmando un absurdo histrico, sino que estn diciendo una autntica barbaridad desde el punto de vista constitucional. Pero a fin de cuentas 1821 no era 1793, y el Conde de Aranda formaba ya parte de una generacin de consejeros reales pasada y olvidada. Fernando VII, al que Iturbide y O'Donoj pretendan sujetar a una monarqua constitucional moderada en Mxico, pronto mostrara sus verdaderos colores absolutistas y lanzara la siguiente proclama: "Bien pblicos y notorios fueron a todos mis vasallos los escandalosos sucesos que precedieron, acompaaron y siguieron al establecimiento de la democrtica Constitucin de Cdiz, en el mes de marzo de 1820; la ms criminal traicin, la ms vergonzosa cobarda, el desacato ms horrendo a mi real persona, y la violencia ms inevitable, fueron los elementos empleados para variar esencialmente el gobierno paternal de mis reinos en un cdigo democrtico, origen fecundo de desastres y de desgracias... "19 Dentro de semejante contexto, la Casa Real Espaola, con una altanera digna de mejor causa, rechazara la corona mexicana que tan gratuitamente se le ofreca, y sin proponrselo sentara las bases para que en 1824, por fin, se consumara la genuina Independencia de la Amrica Mexicana. Los Tratados
18 Tena Ramirez Felipe. Obra citada; pginas 32 y 33. 19 Citado por GamboaJos M. Obra citada; pgina 53.
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de Crdoba fueron agriamente rechazados por las Cortes Espaolas, aduciendo que O'Donoj no estaba autorizado para reconocer la independencia de nadie y con una terrible miopa poltica cerraron de golpe y porrazo la ltima puerta que les abra la ms rica de sus colonias americanas, nulfcando por s y ante s, una independencia que todava no estaba constitucionalmente declarada. Pero de un monarca y su gobierno que, veintin aos despus del auge del Siglo de las Luces, seguan pensando que la felicidad de los "vasallos" radica en el ejercicio del despotismo ms o menos ilustrado, no podan esperarse profundas estrategias geopolticas. Entre tanto en Mxico al da siguiente de la entrada del Ejrcito Trigarante, es decir el 28 de septiembre de 1821, se instala la Junta Provisional de Gobierno presidida por Iturbide. Dicha Junta en acatamiento a lo acordado en el Plan de Iguala y en los Tratados de Crdoba, convoca ellO de noviembre de ese ao el Primer Congreso Constituyente, el que queda formalmente instalado hasta el24 de febrero de 1822, siendo su primer acto el proclamar unas "Bases Constitucionales" en cuyo cuarto prrafo textualmente se lee lo siguiente: "El Soberano Congreso llama al trono del Imperio, conforme a la voluntad general, a las personas designadas en el Tratado de Crdoba.V" Es decir, reitera los vicios de origen que impedan la verdadera consumacin de la Independencia Mexicana. As las cosas, y en medio de una revuelta tanto militar como popular, encabezada por un sargento del Regimiento de Celaya que obedeca al singular nombre -mezcla de componentes eclesisticos y militares- de Po Marcha, el Congreso, parte de buen grado y parte forzado por las circunstancias, proclama a lturbide Emperador de Mxico, otorgndole el ttulo de Agustn 1, el da 19 de mayo de 1822. EI24 del mismo mes y ao, Iturbide presta ante el mismo Congreso el siguiente juramento: "Agustn, por la Divina Providencia, y por nombramiento del Congreso de representantes de la Nacin, Emperador de Mxico, juro por Dios y por los santos evangelios, que defender y conservar la religin catlica, apostlica, romana, sin permitir otra alguna en el Imperio; que guardar y har guardar la Constitucin que formulare dicho Congreso, y entre tanto la espaola en la parte que est vigente, y asimismo las leyes, rdenes y decretos que ha dado y en lo sucesivo diere el repetido Congreso, no mirando en cuanto hiciere, sino al bien y provecho de la Nacin; que no enajenar, ceder, ni desmembrar parte alguna dellmperio; que no exigir jams cantidad alguna de frutos, dinero, ni otra cosa, sino las que hubiere decretado el Congreso; que no tomar jams a nadie sus propiedades, y que respetar sobre todo la libertad poltica de la Nacin y la personal de cada individuo, y si en lo que he jurado o parte de ello, lo contrario
20 Tena Ramrez Felipe. Obra citada; pgina 124.
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hiciere, no debo de ser obedecido, antes aquello en que contraviniere, sea nulo y de ningn valor. As Dios me ayude y sea en mi defensa, y si no me lo demande.F!
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He querido transcribir este juramento no porque encuentre agradable o literario el rebuscado lenguaje decimonnico, sino porque permite demostrar a los panegiristas que ltimamente le han salido a Iturbide, principalmente entre historiadores e investigadores norteamericanos, que nadie puede ser constitucionalmente reconocido como "libertador" o como "consumador de independencias," cuando su primer acto de gobierno consiste en jurar fidelidad a la Constitucin del pas bajo cuyo dominio colonial estuvo durante tres largos siglos, la Nacin que supuestamente "liber e independiz."
3. EL REGLAMENTO POLlTlCO PROVISIONAL DEL IMPERIO MEXICANO
Por algn extrao capricho del destino o de la fortuna, el Imperio de Iturbide tuvo una duracin exacta de diez meses. Como se acaba de indicar, el Congreso -gracias a los buenos oficios de don Po Marcha- lo proclama Emperador el19 de mayo de 1822, e Iturbide abdica ante el mismo Congreso el19 de marzo de 1823. Es decir, escasamente diez meses despus. Durante ese corto perodo Iturbide disuelve el Congreso, designa a una Junta Nacional Instituyente, el 31 de octubre de 1822, y finalmente el da 4 de marzo de 1823 -quince das antes de su abdicacin- reinstala al Congreso originalmente nombrado. Puede afirmarse que durante ese tiempo la Nacin vivi en una especie de limbo constitucional, puesto que !turbide en realidad lo nico que haba hecho en esta delicada materia, era jurar, respetar y hacer respetar la Constitucin espaola. No obstante, ese limbo constitucional se ve interrumpido por tres cortos meses cuando, el 18 de diciembre de 1822, la Junta Nacional Instituyente promulga lo que se dio en llamar el "Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano." Puede ser considerado este Reglamento como la primera Constitucin Poltica Mexicana? Considero que la respuesta a esta pregunta debe ser en sentido totalmente negativo, no slo por su corta vigencia, sino principalmente por su contenido no slo provisional sino eminentemente ilegtimo y contradictorio. Para probar este aserto me parece conveniente llevar a cabo un anlisis de sus artculos ms importantes desde un punto de vista
21 Citado por Atamn Lucas. Obra citada; pginas 602 y 603.
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ADOLFOARRIOJAVIZCAINO
estrictamente jurdico y, por ende, desprovisto de pasiones partidistas o de prejuicios histricos: 1. El Derecho Constitucional nos ensea que toda Constitucin debe ser la expresin de la voluntad popular, la cual slo logra cuando la misma emana de un Congreso cuyos miembros han sido libremente elegidos por el pueblo. En este caso la mencionada Junta Nacional Instituyente fue personalmente designada por Iturbide, lo que la convirti en una especie de "Junta de Notables," que por definicin, es lo ms alejado que puede haber a cualquier tipo de manifestacin de la libre voluntad ciudadana. Por consiguiente, jurdicamente hablando, su origen es ilegtimo y antidemocrtico. 2. Si bien es cierto que el artculo 10. de este Reglamento declara que: "Desde la fecha en que se publique el presente Reglamento, queda abolida la Constitucin Espaola en toda la extensin del Imperio"; tambin lo es que como su propia exposicin de motivos textualmente lo seala, el Reglamento se expide, "mientras que se forma y sanciona la Constitucin Poltica que ha de ser la base fundamental de nuestra felicidad y la suma de nuestros derechos sociales... " Por lo tanto, no posee las caractersticas esenciales de defintividad y permanencia que deben ser inherentes a toda Constitucin. 3. El Reglamento no slo no respeta las bases ms elementales del principio de la divisin de poderes, sino que inclusive en la importante cuestin de las diputaciones provinciales significa un retroceso frente a la Constitucin Espaola de Cdiz. As, una breve revisin de sus normas orgnicas permite comprobar que dist mucho de ser una verdadera ley constitucional, toda vez que: a) Encomienda la facultad legislativa a la Junta Nacional Instituyente a pesar de no ser el fruto de una eleccin popular, contrariando as la naturaleza misma de la monarqua constitucional moderada que deca regular; b) Otorga al Emperador, como titular del Poder Ejecutivo, un cmulo exorbitante de facultades, entre las que destacan el nombramiento de los titulares del Poder Judicial y de los jefes polticos de las provincias, destruyendo as toda posibilidad de que pudiere ll~gar a existir siquiera una forma limitada de autonoma regional; y nulfcando adems cualquier intento de independencia del Poder Judicial, puesto que con toda naturalidad dispuso que el Supremo Tribunal de Justicia solamente poda interpretar las leyes "consultando al Emperador"; y . e) Subordina a los alcaldes, regidores y sndicos de los pueblos a los jefes polticos provinciales, los que, a su vez, dependan del Emperador en persona, Lo que propici no slo el centralismo -despus de todo un Imperio que
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se respete debe ser centralista- sino un gobierno autocrtico que nada tiene que ver con una "monarqua moderada". Por otra parte, el distinguido constitucionalista mexicano Felipe Tena Ramrez, sostiene que este Reglamento, "se refiri al problema agrario, por primera vez en los anales legislativos del pas independiente." Sin embargo, esta referencia contenida en el artculo 90, de haberse llegado a aplicar en la prctica, en modo alguno habra conducido a la solucin de este aejo problema, toda vez que delegaba la cuestin en las diputaciones provinciales, cuyo poder era ms bien terico, ya que estaban sujetas a la autoridad de los jefes polticos nombrados por el Emperador, y por si lo anterior no fuera suficiente, ignorando la sabia legislacin colonial al respecto -que como todo lo bueno de esa Edad de Hierro Mexicana qued sujeta al clebre principio de "actese pero no se cumpla"- lamentablemente confunda las tierras comunales con los ejidos, sembrando as las semillas de un potencial y gravsimo problema econmico -que Iturbide de haber tenido tiempo jams habra podido resolver- con el principal terrateniente de la poca: la Iglesia catlica; poseedora, en ese entonces, de enormes extensiones de terrenos comunales que haban pasado a su dominio al amparo de diversos ttulos coloniales como las "mercedes reales" y los donativos y legados para obras pas. De modo que constitucionalmente hablando los conceptos que anteceden, demuestran que -no obstante las opiniones de los autodenominados conocedores de la "verdadera Historia de Mxico," de algunos acadmicos norteamericanos que se han dado en llamar "Mexico experts," y del grupo que cada 27 de septiembre suele organizar misas catedralicias en honor del que fuera llamado, por alguno de los lambiscones que abundan en todo evento poltico, "varn de Dios"- el comandante realista, Agustn de Iturbide, enemigo jurado de Hidalgo y de Morelos, no slo no consum la Independencia Nacional, sino que ni siquiera supo cmo organizar las bases constitucionales del Estado Mexicano. 22
4. "LA CORTE DE LOS ILUSOS"
Con el propsito de probar que entre 1821 y 1824, se agudizaron las tendencias descentralizadoras que surgieron en la ltima etapa del virreinato y que necesariamente tuvieron que desembocar en la configuracin del primer Estado Federal Mexicano, vaya efectuar un breve anlisis de lo que fue el Imperio de Iturbide, efmero y trgico a la vez. Para ello estoy tomando prestado el ttulo de la novela histrica que acaba de publtcar'f la que, repito, es la
22 Vase Tena Ramrez Felipe. Obra citada; pginas 120 a 144. 23 Beltrn Rosa. "La Corte de los llusos" Grupo Editorial Planeta de Mxico. Primera Edicin. Marzo de 1995.
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joven y prometedora escritora mexicana Rosa Beltrn, quien, en palabras del crtico literario Arturo Prez Reverte, ha efectuado: "Un retrato esperpntico de lo que era aquella corte de opereta, un doble Mxico con muchos reflejos de la realidad actual, escrito con un tono de irona, de ternura y con bastante humor. "24 La premisa de la que hay que partir es, por supuesto, la personalidad del personaje en cuestin. Como quiero volver a insistir en que no hay nada nuevo bajo el sol, reproducir a continuacin el magnfico retrato que de Iturbide hace el conocido historiador mexicano Enrique Krauze en su obra "Siglo de
Caudillos":
"Nacido como Morelos en Valladolid, Iturbide era hijo de un rico hacendado espaol y una criolla nacida en Ptzcuaro. En 1798, a sus quince aos de edad, administraba ya la hacienda de Quirio propiedad de sus padre. A los veintids se alist como teniente alfrez en el regimiento de infantera provincial de Valladolid. Ese mismo ao se cas con Ana Huarte, hija de don Isidro Huarte, el mayor potentado espaol de la regin. Cuando estallaron los primeros conatos y conjuras independentistas en la ciudad de Mxico y en la apropia ciudad de Valladolid hacia 1808 y 1809, la posicin social del joven lturbide era casi la inversa de la del cura criollo que encabezara finalmente la insurgencia. Mientras Hidalgo enterraba a su hermano Manuel y recobraba tardiamente sus haciendas embargadas, lturbide adquira una hacienda propia -la de San Jos de Apeo- no lejos de las de Hidalgo. No es casual que la familia lturbide apoyara al gobierno en aquellos episodios de frustrada autonoma criolla ni que Iturbide rechazara la oferta que le hara Hidalgo de sumarse a su causa con el grado de teniente general. El saqueo de la hacienda paterna y la huida de la familia a la casa que posean en la capital fueron motivos suficientes para incorporarlo a las filas realistas. "A partir de su primer enfrentamiento con los insurgentes (justamente en el Monte de las Cruces) la carrera militar de lturbide fue meterica 'Siempre fui feliz en la guerra', escribira aos despus en sus Memorias, 'la victoria fue compaera inseparable de las tropas que mand.' No perd una accin, bat a cuantos enemigos se me presentaron o encontr, muchas veces con fuerzas inferiores de uno a diez... ' Petulancia aparte, no exageraba. Su hoja de servicios -y su propio, meticuloso diario de guerra- consignaban capturas de feroces caudillos, tomas de difciles fortificaciones y, ante todo, derrotas a los jefes insurgentes ms connotados: Lceaqa, Rayn y el mismsimo Morelos en Valladolid. "Lo que sus Memorias omitan era un rasgo caracterstico que sus contemporneos, sin distincin de bandos, describieron con una misma palabra: la crueldad. Se distingui por espacio de nueve aos por sus acciones brillantes, apunt Zavala, y por su crueldad contra sus conciudadanos. 'Una estela de
24 Beltrn Rosa. Obra citada; contraportada.
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sangre fue sealando todos los pasos de (su) derrotero,' escribiria Alamn, que si bien no quera a Iturbide debido a ciertos pleitos mercantiles que involucraron a ambos, quera menos a los rebeldes: 'Severo en demasa con los insurgentes, desluci sus triunfos con mil actos de crueldad y por la ansia de enriquecerse por todo gnero de medios. ' "En su Historia de Mxico, el propio Alamn documentara con creces Jos excesos de Iturbide. Fusilaba con liberalidad y a menudo sin extremauncin a sus enemigos y a la poblacin civil inocente, pero no era ms piadoso con sus propios soldados si adverta en ellos la mnima seal de cobarda: a un inocente apellidado Arenas 'lo mand pasar por las armas, e impuso la misma pena a otro que sac en suerte entre todos, exceptuando de entrar al sorteo a los que se haban conducido con valor. ' En la toma de un fuerte rodeado por el lago de Yuriria en lo que "sin escapar uno slo" perecieron los insurgentes, Iturbide exclam, en tono de guerra santa: 'i Miserables, ellos habrn conocido su error en aquel lugar terrible en que no podrn remediarlo! (Suponiendo condenados a todos a las penas del infierno por excomulgados) ... ' En sus propias palabras, Iturbide gustaba de 'colear' insurgentes ms que' colear ganado', pero quiz su acto ms cruel fueron los bandos que decret a fines de 1814. A ellos precisamente hacan referencia ciertas mujeres encarceladas, 'sepultadas' por rdenes suyas, que aos despus pedan'senos despache al Purgatorio, que juzgamos habitacin menos asfixiante que en la que estamos' ...
".. .A partir de 1816 Iturbide se vio envuelto en un ruidoso escndalo pblico concerniente a su desempeo moral durante los aos de guerra. 'Pigmalin de Amrica' lo llamaba un doctor Labarrieta -su detractor ms enconado-, detallando la serie de latrocinios, saqueos, incendios y trficos de comercio ilcito que haba practicado Iturbide. La defensa que el antiguo comandante de las fuerzas realistas y virrey Flix Mara Calleja hizo de l no bastara para limpiar su nombre. Tampoco la intercesin de un abogado que Iturbide contrat ante la Corona. Aunque segn Alamn 'fue absuelto, no quiso regresar al mando. ' No quera una exoneracin vaga sino plena, yalgo ms: la Cruz de Isabel la Catlica g,ue por esos das, y con mritos similares a los suyos, haba recibido Calleja."
Para qu seguir? El retrato del personaje ms revelador no puede ser. Enemigo jurado de la independencia, cuando as convino a sus intereses traicion el mando que le haba sido confiado por el gobierno virreinal para combatir a Vicente Guerrero y "proclam" el Plan de Iguala; entr en una serie de arreglos con Q'Donoj que carecan del menor asomo de validez legal y "consum" una independencia consistente en entregar el gobierno de la colonia espaola recin "liberada" al Rey de Espaa o a alguno de sus infantes. Para rgimen jurdico de la "nueva" Nacin no tuvo mejor idea que la de prorrogar la vigencia de la Constitucin y las leyes espaolas.
25 Krauze Enrique. Obra citada: pginas 97 a 101.
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Al rechazar altivamente el Rey y las Cortes de Espaa la corona que Iturbide abyectamente les ofreci; Iturbide se presta a una conspiracin presuntamente militar, pero de orgenes no del todo aclarados puesto que al parecer cont con un cierto apoyo popular, y mediante un audaz golpe de mano se hace proclamar Emperador; y, lo que hasta entonces haba sido una exitosa carrera pretoriana se torna en una tragicomedia, en la que lo dramtico y lo ridculo continuamente se van a dar la mano; y es que no es lo mismo andar "coleando insurgentes" que organizar un Estado y un gobierno. La historia de los diez meses de lo que fue el segundo imperio de mayor extensin geogrfica del mundo, slo superado en ese tiempo por el Imperio Ruso -puesto que su frontera norte lindaba con lo que en la actualidad es la parte central de la Unin Americana; en tanto, que al sur la frontera se funda con lo que hoyes la Repblica de Panam- es una muestra perfecta de desgobierno, vaco de poder, falta absoluta de un orden jurdico soberano, desbarajuste financiero y cursilera criolla. Mientras se organizaba una fastuosa coronacin en la Catedral Metropolitana, las calles de la ciudad rebosaban de basura y de la pestilencia e insalubridad provenientes de las aguas pluviales y de otros orgenes que ante la ausencia de un buen drenaje se estancaban de la primavera al invierno. Mientras se formaba la "Orden de Guadalupe" que iba a ser el supuesto origen de una "aristocracia mexicana", el dficit fiscal -a pesar del entusiasmo con el que Iturbide practicaba las "tcnicas hacendarias'' de los prstamos forzosos, de la confiscacin de fondos y de las exacciones tributarias -no permita cubrir ni siquiera los modestos haberes del "ejrcito imperial," al grado de que en un pasqun de moda se cantaba: Soy soldado de Iturbide, visto las tres garantas hago las guardias descalzo y ayuno todos los das. 26 Este lamentable estado de cosas es sucintamente descrito por Lucas Alamn -otro enemigo jurado de los insurgentes, lo que le da al texto un mayor valor histrico- en los siguientes trminos: "El ao de 1822, que haba visto instalar y disolver un congreso, motivo de tantas esperanzas; elegir y coronar un emperador; en cuyo curso haban-ocurrido intentos de conspiracin, prisiones y sediciones de fuerza armada; en que la escasez de fondos para los gastos pblicos haba conducido a las medidas ms vejatorias; terminaba pues, dejando un erario exhausto sin otro recurso que un papel desacredita26 Krauze Enrique. Obra citada; pgina 111.
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do; todos los fondos pblicos destruidos; el comercio aniquilado; la confianza extinguida; los propietarios hostigados con los prstamos forzosos, de los que no estaba acabado de colectar el uno cuando ya se decretaba el otro; restablecidas las gavelas, cuya supresin haba sido el primer fruto de la independencia, y aumentadas otras muy gravosas; un gobierno sin crdito ni prestigio; un trono cado en ridculo desde el da que se erigi; las opiniones discordes; los partidos multiplicados y slo de acuerdo en el objeto de derribar lo que exista; la bandera de la revolucin levantada en Veracruz, y el suelo minado por todas partes con las logas escocesas multiplicadas en las ciudades ya que estaban adscritos los principales oficiales del ejrcito. No era pues difcil prever que una catstrofe se preparaba, y que el ao que iba a comenzar sera memorable para Mxico por los grandes sucesos que en l haban de acontecer. "27 En cuanto a cualquier semblanza de orden constitucional, los siguientes versos de Fray Servando Teresa de Mier -ese enigmtico personaje digno de ser llamado el primer representante del Siglo Mexicano de las Luces- dejan tan en claro cul fue la situacin, que no ameritan mayor comentario: Un Obispo, presidente, dos payasos, secretarios, cien cuervos estrafalarios en la Junta Instituyente tan ruin y vllana gente cierto es que legislarn a gusto del gran Sultn, un magnfico Sermn ser la Constitucin que estos brutos formarn. 28 Como ya se vio, la "villana gente" que integr la Junta Instituyente fue incapaz siquiera de formar una Constitucin. A lo ms a lo que pudo llegar, fue a expedir un "Reglamento Poltico Provisional," plagado de las fallas e incongruencias que quedaron apuntadas con anterioridad. Semejante desajuste en todos los rdenes de la vida pblica, permite que ello. de febrero de 1823, ya instancias de Antonio Lpez de Santa Anna -que apenas unos meses atrs abrigaba la esperanza de unirse en matrimonio a Nicolasa, la hermana mayor del Emperador, que era por lo menos treinta aos ms vieja que el entonces Brigadier- se proclame otro engendro juri27 Alamn Lucas. Obra citada; pginas 685 y 686. 28 Krauze Enrique. Obra citada; pgina 110.
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dico, digno sucesor del Plan de Iguala y de los Tratados de Crdoba, que se dio en llamar "Acta o Plan de Casa Mata," en el que sin desconocer a la persona del Emperador se busca establecer una especie de Repblica. El Plan de Casa Mata, a pesar de no derivar ni de la lgica ni mucho menos de la lgica jurdica, es rpidamente aceptado por los sectores ms influyentes de la sociedad, ms que por sus virtudes, que eran bien escasas, por el hartazgo en el que el pas se encontraba a causa de los desbarajustes turbidstaso El Emperador se ve obligado a restaurar el Congreso que slo meses atrs haba disuelto y ante la imposibilidad de paliar siquiera el descontento que brotaba por todas partes, presenta su abdicacin el da 19 de marzo de 1823. En la sesin del 7 de abril siguiente, el Congreso produce un verdadero galimatas jurdico al decretar lo siguiente: 1. Que la abdicacin no poda tomarse en cuenta por haber sido la coronacin obra de la violencia y de la fuerza; 2. Que dicha coronacin y el gobierno de Iturbide eran nulos en todos sus efectos; y 3. Que saliendo Iturbide del pas para fijar su residencia en Italia, se le hiciese una asignacin de veinticinco mil pesos anuales, conservando el tratamiento de excelencia. 29 Como se puede advertir, Mxico segua estando no solamente sin una semblanza de orden jurdico que, ms o menos, obedeciera a los dictados de la razn, sino que es probable que a partir de esa fecha se haya inscrito en la corriente del surrealismo poltico que prevalece hasta la fecha. Porque, cmo es posible rechazar la abdicacin de un Emperador que supuestamente nunca existi, y al mismo tiempo otorgarle una pensin de veinticinco mil pesos anuales ms el tratamiento de "excelencia."? A lo que habra que agregar que si bien es cierto que el Imperio de Iturbide se desenvolvi en una suerte de limbo constitucional, tambin lo es que la experiencia demuestra que ningn Congreso puede anular la realidad por decreto. La muerte de Iturbide es digna de un folletn por entregas, de esos que abundaron en el Siglo XIX. Si se narra a continuacin es solamente para demostrar que las "provincias" -en este caso concreto Tamaulipas- que supuestamente integraron el "imperio", posean ya un grado de autonoma
29 Alamn Lucas. Obra citada; pgina 746.
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poltica que necesariamente tendra que plasmarse en una Constitucin Federal. Iturbide despus de un largo y penoso recorrido de Mxico a Veracruz, en el que en unos poblados fue recibido con cohetes y vivas -si no Mxico dejara de ser Mxico- y en otros con humillantes revisiones aduaneras porque se deca que se llevaba un milln de pesos en oro -lo cual result ser enteramente falso-, se embarc con su numerosa familia y algunos ayudantes hacia Liorna, Italia, el 11 de mayo de 1823, en la fragata inglesa Rowllins. La larga travesa estuvo llena de peripecias, contratiempos y malestares estomacales. Primero fue necesario rodear la fortaleza de San Juan de Ula que segua en poder de los espaoles, que estaban ms que dispuestos a capturar a Iturbide por considerarlo, con justa razn, como un traidor a su causa. Despus el buque escolta, la corbeta tambn inglesa James, regres a puerto sin mayores explicaciones dejando al depuesto Emperador ya su famila, sin ningn tipo de proteccin militar. A continuacin Iturbide bebi dos copas de un vino de jerz aparentemente envenenado, lo que amerit una cura a base de fuertes tragos de aceite de ricino, que terminaron por empeorar su delicada condicin estomacal. Finalmente, el barco estuvo retenido en el puerto de Liorna durante treinta das, porque las autoridades respectivas consideraron que sus pasajeros podan ser portadores de la temida fiebre amarilla. EI2 de septiembre de 1823, Iturbide puede, por fin, instalarse en el lugar elegido para su destierro: la "VillaGuevara", una casa de campo perteneciente a la Princesa Paulina Bonaparte, ubicada aproximadamente a dos kilmetros de Liorna. El 20 de octubre de 1823, Iturbide viaja a Florencia para entrevistarse con el Gran Duque de Toscana, quien con toda delicadeza y consideracin le pasa dos informes que, para Iturbide, resultan ser sumamente graves: primero que la Santa Alianza ha puesto precio a su cabeza y planea apresarlo para entregarlo a Espaa, en donde habr de ser juzgado como traidor; y segundo, que la misma Santa Alianza estaba haciendo aprestos para llevar a cabo una expedicin militar que le permitiera a Espaa reconquistar su antiguo dominio colonial, sin necesidad de que su Rey o sus infantes se cieran la corona ideada por Iturbide en Iguala. Altamente preocupado, el depuesto Emperador se traslada a Londres, Inglaterra, a donde arriba precisamente ello. de enero de 1824. Ah, recibe numerosas comunicaciones de sus partidarios en Mxico que lo instan a volver para ponerse al frente de un movimiento restaurador que ponga orden en el pas y que preserve la independencia de Espaa. Aparentemente nadie se toma la molestia de informarle que el Congreso que l mismo restableciera, el 28 de abril de 1823, haba aprobado un decreto por virtud del cual se declar:
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"... traidor y fuera de la ley a D. Agustn de Iturbide, siempre que bajo cualquier ttulo se presentase en algn punto del territorio mexicano, en cuyo caso y por solo este hecho quedaba declarado enemigo pblico del Estado. "30 As, cual personaje de folletn de su tiempo, Iturbide se lanza de regreso a Mxico, ignorando la pena de muerte que pesaba sobre su cabeza, y pensando que sera recibido de nueva cuenta como el gran libertador de su patria. Despus de la correspondiente travesa atlntica, que al parecer result menos azarosa que la primera, arriba el14 de julio de 1824, al puerto de Soto la Marina, en Tamaulipas, acompaado de un Teniente Coronel apellidado Beneski y el que, al parecer, era de origen polaco. Tras protagonizar todo un sainete intentando hacerse pasar por un irlands interesado en colonizar terrenos en el norte de Mxico, es finalmente reconocido por un antiguo subordinado suyo de nombre Felipe de la Garza, al que supuestamente Iturbide le haba salvado la vida en una ocasin. De la Garza se comporta de una manera extraa con Iturbide, notificndole primero que va a ser pasado por las armas, para despus reconocerlo como el Libertador de Mxico y pedirle que se ponga al frente de las tropas que estaban de guarnicin en Soto la Marina y se dirija al poblado de Padilla en donde se encontraba reunido el Congreso del Estado de Tamaulipas. Al llegar a Padilla, el Congreso del Estado, sin consultar a nadie y dando muestras de una gran autonoma poltica, lo vuelve a arrestar y lo condena a muerte por sesenta y dos votos a favor y solamente dos en contra. Iturbide es fusilado en Padilla el19 de julio de 1824, por un destacamento al mando del ayudante Gordiano del Castillo -as se llamaba-, en medio de la acostumbrada parafernalia que para esos casos se estilaba en el Siglo XIX: confesin, carta a la esposa, entrega del reloj y rosario para su hijo mayor, reparto de monedas de oro al pelotn de fusilamiento y discurso final. Sus restos mortales curiosamente fueron velados en un local adjunto al saln de sesiones del Congreso que, en ejercicio de un fuero legislativo de carcter eminentemente local, haba ordenado su muerte. T al y como se seal con anterioridad, vale la pena narrar esta triste historia, porque corrobora el aserto que se ha venido sosteniendo en el sentido de que para 1824 en Mxico ya se encontraban firmemente asentadas las races federalistas, puesto que las hasta ese entonces llamadas "provincias" haban adquirido un grado bastante importante de libertad poltica. Someter a libre votacin parlamentaria un decreto aprobando la imposicin de la pena
EL FEDEPlALISMO MEXICANO HACIA EL SIGLO XXI
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de muerte a quien -as haya sido con graves defi~iencias constitucionales y de soberana frente a Espaa-, haba sido el primer jefe de facto del Estado Mexicano, y hacerlo adems sin formular consulta alguna al gobierno central, es, una prueba fehaciente de que, si en ese mismo ao, surgi en Mxico el federalismo como forma de gobierno, no se debi a "imitaciones extralgica s'' o al "afn de desunir lo que estaba unido," sino al hecho comprobado por este fusilamiento de Estado de que la realidad poltica del pas, para efectivamente poder sostener a un Estado unitario, tena que atender a lo que un autor, marcadamente partidario de Iturbide y de su imperio, se ve obligado a denominar "las demandas de autogobierno regional."!' Como se ha visto con anterioridad y como se ver ms adelante, Lucas Alamn fue un denodado enemigo del Estado Federal Mexicano. No obstante, cuando en su Historia de Mxico analiza la muerte de Iturbide no tiene ms alternativa que la de expresar lo siguiente: "En cuanto a la ejecucin de la ley, sta fue obra enteramente del sistema federal que acababa de adoptarse. Es probable que Garza, en el estado vacilante en que se hallaba, atormentado su espritu entre la necesidad de obedecer y la repugnancia con que lo haca; hubiera suspendido la ejecucin dando cuenta al gobierno de Mxico, si no hubiera tenido cerca al Congreso del Estado, al que tema por estar compuesto de enemigos suyos, y esto slo hubiera acaso bastado para impedirla, agitndose los partidarios de Iturbide, si es que podan hacerlo, despus del golpe que haban sufrido en Guadalajara, o resolviendo el congreso general que de nuevo se le deportase, lo que no era mucho de esperar, supuesta la disposicin en que los nimos estaban, y la casi unanimidad con que haba sido votada la ley de proscripcin. Los congresos de todos los Estados se hallaban dispuestos a hacer lo mismo que el de Tamaulipas: el de Veracruz, que se compona entonces de las personas ms respetables, felicit a aqul por su resolucin, y mand escribir con letras de oro en el saln de sus sesiones los nombres de los diputados que votaron la muerte de lturbide: el de San Luis, luego que se recibi la noticia del desembarco de ste, puso a disposicin del comandante general Armijo todas las milicias, previnindole que de ningn modo entrase en transaccin alguna con el proscrito, 'pues las tropas de aquel Estado no deban llevar a cabo otro fin que (el de) matarlo o aprenderlo'; en los otros Estados en que se supo a un tiempo la llegada y la muerte de lturbide, la opinin se manifest uniforme en el mismo sentido, y en las proclamas que publicaron las autoridades de todos, se las ve calificar el suceso como un acontecimiento feliz, que haba removido el nico obstculo que se opona a la felicidad pblica... "32 '
31 Anna Timothy E. Obra citada; pgina 26, 32 Alamn Lucas. Obra citada; pginas 799 a 80 l.
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Proviniendo de quien proviene, el prrafo que se acaba de transcribir, bastara por s solo para demostrar que el establecimiento de la Repblica Federal en Mxico lejos de haber obedecido a un proceso de copia de la Consttucin de los Estados Unidos de Amrica o a una conspiracin hbilmente manejada por el Embajador Joel R. Poinsett para "adaptar los pases del Sur a las instituciones norteamericanas", 33 represent la nica alternativa poltica viable para lograr la verdadera consumacin de la independencia nacional. Agustn de lturbide como el primer jefe "de facto" -puesto que como ya se analiz jams tuvo legitimidad constitucional alguna- del Estado Mexicano representaba una amenaza permanente para los partidarios de la verdadera independencia del pas, como incansablemente lo hiciera notar Fray Servando Teresa de Mier. Dados sus antecedentes realistas y la marcada simpata que los Barbones le inspiraban, su regreso a Mxico slo poda significar el retroceso poltico. Es decir, la restauracin de un gobierno centralista sometido a las antiguas leyes espaolas que procurara mantener una forma limitada de autonoma sin romper del todo el cordn umbilical con la metrpoli. Tan es as que el autor iturbidista Timothy E. Anna, se ve obligado a reconocer --despus de acusar a la mayora de los historiadores mexicanos de negarse a aceptar a Iturbide como el autntico "libertador"-, que: "Es importante recordar que el Plan de Iguala fue concebido como un documento de acuerdo, de negociacin, mediante el cual, junto con el Tratado de Crdoba, se alcanz un estatus que todava no era el de independencia. Este hecho ha sido apenas reconocido recientemente por historiadores como Brian Hamnett, quien duda si hubo alguna vez una cruzada nacional concertada que pueda llamarse 'guerra de independencia,' y Linda Arnold, quien constantemente se refiere a 1821 como la fecha del logro de la autonoma en lugar del de la independencia... 1134 Se ha acusado a los caudillos insurgentes -Guadalupe Victoria, Vicente Guerrero y Nicols Bravo, entre otros-, de haberse unido a Iturbide en la proclamacin del Plan de Iguala primero y del Imperio despus. Sin embargo, todo parece indicar que fue un plan perfectamente calculado. A sabiendas de que Iturbide sera incapaz de mantener en orden un Imperio vasto -cuyas provincias al debilitarse paulatinamente el dominio espaol, no slo haban creado algunas fuentes precarias de desarrollo econmico, sino que fundamentalmente se vieron forzadas a regirse por un variado nmero de cacicazgos locales-, simplemente esperaron el momento propicio para proclam~J la Repblica Federal y con ello la verdadera independencia nacional.
33 Fuentes Mares Jos. Obra citada; pgina 40. 34 Citado por Anna Timothy E. Obra citada; pgina 33.
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Al abdicar Iturbide -vctima tanto de sus contradicciones como de su impreparacin e irresponsabilidad- el vaco de poder creado por su abdicacin tuvo que llenarse por las nicas fuerzas que le podan dar congruencia y unidad a la nueva Nacin. Precisamente por esa razn triunfaron los federalistas. Porque si el primer gobierno republicano no hubiera dado a los Estados las seguridades de que no seran tratados como en los tiempos de la colonia, simplemente no habra habido ni independencia, ni unin, ni Estado Mexicano, ni nada que se le hubiera parecido. Los comentarios de Alamn -crtico feroz del federalismo- sobre la muerte de Iturbide, no dejan dudas al respecto. La Ley que proscribi al abdicante emperador del territorio nacional y que efectivamente lo conden a muerte, fue aprobada por el Congreso General, el que a pesar de sus afanes de abolir la realidad por decreto, no poda ignorar los peligros a los que la naciente Nacin se vera expuesta en caso de que Iturbide retornara al poder. Por consiguiente, en principio, la aplicacin de dicha ley qued reservada al propio Congreso General. Sin embargo, al volver Iturbide a pisar el suelo de Mxico, fueron los Congresos locales los que tomaron el asunto en sus manos. As, Alamn apunta que: "... la opinin se manifest uniforme en el mismo sentido, y en las proclamas que publicaron las autoridades de todos (los Estados) se las ve calificar el suceso como un acontecimiento feliz, que haba removido el nico obstculo que se opona a la felicidad pblica ... "35 Ordenar la muerte de un antiguo emperador que adems posea fama de "libertador," no es tarea sencilla para ningn gobierno, federal o local. Tan es as, que Alamn opina que de haberse turnado la cuestin al Congreso General, se habran levantado muchas voces en favor de la clemencia y probablemente se habra optado por una nueva deportacin. No obstante, fueron los Congresos locales los que se unieron en pro del criterio de la aplicacin estricta de la ley, a un grado tal que el Congreso General no tuvo ms remedio que aceptar el sentido unnime de sus resoluciones y proclamas. De lo anterior, se desprende una doble lectura, a saber: que en el Mxico de esa poca exista un fuerte sentido de autonoma regional; y que los Congresos locales era tan celosos de dicha autonoma que estuvieron de acuerdo en la eliminacin fsica de Iturbide, antes de permitir que la restauracin de las ideas centralistas y de las simpatas realistas que profesaba, acabaran con esa misma autonoma que en lo poltico, en lo administrativo y en lo econmico, era la nica garanta con la que contaban de que la reciente separacin de Espaa no condujera a la Nacin a otra forma de frrea centralizacin del poder. Muestra de ello la constituye el hecho de que Alamn comenta que el
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Congreso de Veracruz -"que se compona entonces de las personas ms respetables" ,36 lo que en el lenguaje alamanista significa que estaba integrado por puros elementos conservadores- mand inscribir en letras de oro en su saln de sesiones los nombres de los diputados que votaron la muerte de Iturbide. No era para menos, la independencia, no slo del pas sino la de los Estados que estaban por formar la Unin Federal, iba de por medio. Este nico y trascendental hecho, bastara por s mismo para justificar ampliamente la existencia, y el valor tanto jurdico como poltico, de la Constitucin Federal de 1824. Pero se trata de un tema que tendr que ser explorado a profundidad en captulos subsecuentes de esta obra. Rosa Beltrn se despide de "La Corte de los Ilusos," con las siguientes palabras:
"El general insurgente Don Manuel Mier y Tern, ministro de Guerra y Marina de la Repblica, se suicid en Padilla ante la tumba de Iturbide, dejando como nico testamento ser enterrado en el propio sepulcro del Varn de Dios. "Aos ms tarde Anastasia Bustamante, dos veces presidente de la Repblica, inscribi en un testamento especial y aparte, que a su muerte le fuera extrado el corazn y enterrado en la misma tumba de Iturbide en la Catedral Metropolitana. "Ambas voluntades fueron rigurosamente cumplidas. ,,37
Por su parte, el ya citado panegirista del efmero Emperador, Timothy E. Anna, afirma: "... sobre todo, favoreca la unidad nacional, la estabilidad y el orden. Por ello su imperio represent esencialmente la autonoma -en la historia del repliegue britnico del imperio esto se llama gobierno responsable y autonoma- sin una ruptura completa con los nexos del pasado (excepto que en el caso de Mxico no haba recibido el consentimiento voluntario de Espaa). Sin embargo, para la mayora de los mexicanos de la lite, este esfuerzo de preservar parte de lo viejo pronto se volvi completamente inaceptable, pues lo perciban como un intento de restablecer el centralismo absolutista que haba sido caracterstico de los Barbones. Slo con la cada de Agustn de Iturbide se rompieron los nexos con el pasado. "38 Las actitudes de Manuel Mier y T ern y Anastasia Bustamante son al menos entendibles. Compaeros de armas y de aspiraciones polticas del derrocado Emperador deben haber forjado con l lazos especiales de amistad,
36 Alapn Lucas. Obra citada; pgina 800. 37 Beltrn Rosa. Obra citada; pgina 260. 38 Anna Timothy E. Obra citada; pgina 253.
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lealtad y gratitud. De Mier y Tern se tienen noticias de que sus denodados esfuerzos por aplicar a la ingeniera militar complejas frmulas matemticas lo llevaron a un cierto estado de desequilibro emocional. De Anastasia Bustamante son bien conocidas -adems de encontrarse histricamente documentadas- sus ideas conservadoras y la responsabilidad que le cabe en la cada de la primera Repblica Federal. En cuanto al seor Anna, habra que formular algunas precisiones: Si por "mexicanos de elite" enemigos del centralismo absolutista de los Barbones, entiende a los fundadores de la Repblica -Guadalupe Victoria, Nicols Bravo y Vicente Guerrero- entonces habra que invitarlo a que efecte un recorrido a pie y a caballo por los lugares ms recnditos de las sierras de Guerrero y Veracruz para que descubra lo "elitista" que resulta dirigir una lucha armada en esas tenebrosas regiones de nuestro pas. Por otra parte, el repliegue "responsable" del imperio britnico es por completo inaplicable al caso de Mxico, no slo porque nuestro pas no fue colonizado por Inglaterra, sino porque fue conquistado, sometido a sangre y fuego y sujetado brutalmente a un proceso racial de mestizaje que haca del todo imposible el que la corona espaola accediera voluntariamente a semejante clase de "repliegue" como el propio Anna lo reconoce. Para que Mxico pudiera integrarse como Nacin Soberana, antes que unidad, estabilidad y orden, lo que requera era precisamente de una clara nocin de su identidad nacional, la que nicamente poda lograrse a travs de la consumacin efectiva de la independencia; la cual, a su vez, forzosamente reclamaba la ruptura, en trminos absolutos, con los nexos con el pasado. Y para ello, seor Anna, la cada de Agustn de Iturbide result indispensable.
5. EL "PLAN" DE CASA MATA
He insistido, una y otra vez, en que a partir del 27 de septiembre de 1821, fecha de la supuesta "consumacin" de la independencia nacional, y hasta el 31 de enero de 1824, fecha de la promulgacin del Acta Constitutiva de la Federacin, Mxico vivi en una especie de limbo constitucional, sin leyes propias, sin proclamar en la forma jurdica correcta la Soberana Nacional y sometido, por la fuerza de la costumbre, a las antiguas leyes espaolas. La cada del Imperio de Iturbide va a modificar substancialmente esa situacin al propiciar la fundacin del Estado Federal Mexicano, como forma propia de gobierno y de organizacin poltica y administrativa y como entidad soberana en el mbito internacional. Es comnmente aceptado que el derrumbe del Imperio lo inicia el llamado "Plan" de Casa Mata (segundo en la conflictiva historia del Siglo XIX Mexicano), y que en dicho documento se
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encuentran, por lo menos parcialmente los orgenes de la Repblica. Por consiguiente, vale la pena hacer una breve referencia al mismo. El "Plan" de Casa Mata fue dictado ello. de febrero de 1823, por Antonio Lpez de Santa Anna en la hacienda veracruzana que llevaba el nombre que lo identifica. En virtud de que Santa Anna, parafraseando a don Manuel Payno, es un personaje "funestamente histrico," sin cuyo, generalmente desdichado concurso, no es posible explicar las tres primeras dcadas del Mxico independiente y la prdida de ms de la mitad del territorio que originalmente form parte del patrimonio nacional, preciso es plantear una breve semblanza de su contradictoria personalidad. Para ello me parece legtimo valerse del retrato escrito que le hiciera Lucas Alamn en su Historia de Mxico, el que resulta bastante objetivo dado el pensamiento marcadamente conservador de este autor y el hecho de que figur como Ministro en varios de los mltiples gabinetes que acom paaron los once pasos de este criollo de nefasta memoria por la Presidencia de la Repblica. As Alamn seala que: "La Historia de Mxico desde el perodo en que ahora entramos, pudiera llamarse con propiedad la Historia de las revoluciones de Santa Anna. Ya promovindolas por s mismo, ya tomando parte en ellas excitado por otros; ora trabajando para el engrandecimiento ajeno, ora para el propio; proclamando hoy unos principios y favoreciendo maana los opuestos; elevando a un partido para oprimirlo y anonadarlo y despus levantar al contrario, tenindolos siempre como en balanza; su nombre hace el primer papel en todos los sucesos polticos del pas, y la suerte de ste ha venido a enlazarse con la suya, a travs de todas las alternativas que unas veces lo han llevado al poder ms absoluto, para hacerlo pasar en seguida a las prisiones y al destierro. Pero en medio de esta perpetua inquietud en que ha mantenido incesantemente a la Repblica; con toda esta inconsecuencia consigo mismo, por la cual no ha dudado sostener cuanto ha convenido a sus miras, ideas enteramente contrarias a sus opiniones privadas; entre los inmensos males que ha causado para subir al mando supremo, sirvindose de ste como medio de hacer fortuna; se le ve tambin cuando los espaoles intentaron restablecer su antiguo dominio desembarcando en Tampico en 1829, presentarse a rechazarlos sin esperar rdenes del gobierno y obligarlos a rendir las armas; correr en 1835 a las colonias sublevadas de Texas y llevar las banderas mexicanas hasta la frontera de los Estados Unidos, para asegurar la posesin de aquella parte del territorio nacional, como lo habra logrado si la desgracia que en la guerra es casi siempre efecto de la imprevisin y del descuido, no lo hubiese hecho caer en manos del enemigo ya vencido, y al que no quedaba ms que el ltimo ngulo del terreno que pretenda usurpar. Si los franceses se apoderan del castillo de S. Juan de Ula e invaden la ciudad de Veracruz en 1838, Santa Anna les hace frente-perdiendo una pierna en la refriega, y por ltimo, en la guerra ms injusta d que la historia puede presentar ejemplo, movida por la ambicin, no de un monarca absoluto, sino de una Repblica que pretende estar al
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frente de la civilizacin del Siglo XIX, cuando el ejrcito de los Estados Unidos penetra en las provincias del Norte, Santa Anna combate con honor en la Angostura; traslada con increble celeridad el ejrcito que haba peleado en el Estado de Coahuila a defender las gargantas de la cordillera en el de Veracruz, y derrotado all, todava levanta otro ejrcito con que defender la capital, con un plan tan acertadamente combinado como torpemente ejecutado, y mereciendo, el elogio que el Senado romano dio en circunstancias semejantes al primer plebeyo que obtuvo las fasces consulares, de 'no haber desesperado nunca de la salvacin de la Repblica,' los invasores lo consideran, as como al desgraciado general Paredes, como los nicos obstculos para una paz que hizo perder ms de la mitad del territorio nacional, y todos sus esfuerzos se enderezan a apoderarse de su persona. Conjunto de buenas y malas calidades; talento natural muy claro, sin cultivo moral y literario; espritu emprendedor, sin designio fijo ni objeto determinado; energa y disposicin para gobernar obscurecidas por graves defectos; acertado en los planes generales de una revolucin o de una campaa, e infelicsimo en la direccin de una batalla, de las que no ha ganado una sola; habiendo formado aventajados discpulos y teniendo numerosos compaeros para llenar de calamidades a su patria, y pocos o ningunos cuando ha sido menester presentarse ante el can francs en Veracruz, o a los rifles americanos en el recinto de Mxico, Santa Anna es sin duda uno de los ms nobles caracteres que presentan las revoluciones americanas y ste el hombre que dio el primer golpe al trono imperial de Iturbide."39 Pues bien, este singular y contradictorio personaje, "sin cultivo moral o literario (y) sin designio fijo ni objeto determinado," dotado del inefable poder militar y ante una Nacin ayuna de forma definida de gobierno, se lanza a poner fin al Imperio de Iturbide con arreglo a un "Plan" cuyas bases principales son las siguientes: "Artculo 10. Siendo inconcuso que la soberana resde exclusivamente en la nacin, se nstalar el Congreso a la mayor brevedad posible... "Artculo 30. Respecto a que entre losseores, diputados que formaron el extinguidoCongreso, hubo algunosque por sus ideasliberales y firmeza de carcter se hicieronacreedores al aprecio pblico, al paso que otros no correspondieron debidamente a la confianza que en ellos se deposit, tendrn las provincias la libre facultad de reelegir a los primeros, y sustituira los segundos con sujetos ms idneos para el desempeo de sus antiguas obligaciones... Artculo 10. El ejrcito nunca atentar contra la persona del emperador, pues lo contempla decidido por la representacin nacional... ,,40
39 Alamn Lucas. Obra citada; pginas 686 a 689. 40 De Olavarra y Ferrari Enrique. Obra citada; pginas 88 y 89.
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El antecedente inmediato del de Casa Mata est constituido por el llamado "Plan de Veracruz", que se dio a conocer en el Puerto de Veracruz por el mismo Lpez de Santa Anna el6 de diciembre de 1822, y cuya clusula novena llama poderosamente la atencin al sealar que: "En las causas civiles y criminales procedern los jueces con arreglo a la Constitucin espaola, leyes y decretos vigentes hasta la temeraria extincin del Congreso, en todo aquello que no se oponga a la verdadera libertad de la patria."! El valor como documentos constitucionales de este par de "Planes" es prcticamente nulo. No establecen la independencia de Mxico de la corona de Espaa; no definen ninguna forma de organizacin poltica, porque aunque algunos autores han querido ver en esta serie de incongruencias el inicio de la Repblica, la realidad es que si esa hubiera sido la intencin el respeto tan explicitamente manifestado hacia Iturbide claramente descalifica semejante aserto; no plantean ningn tipo de relaciones entre el Congreso general y las autoridades provinciales o regionales; y por encima de todo lo anterior, insisten en privar a Mxico de un orden jurdico propio al reiterar la vigencia y la aplicacin de la Constitucin y las leyes espaolas. Por si lo anterior no fuera suficiente, se trata de documentos profundamente antidemocrticos, puesto que Santa Anna se arroga la facultad de decirles a las provincias cules son los diputados que debern ser reelectos al Congreso y cules debern ser sustituidos. A lo que es necesario agregar el absurdo de pretender restaurar el Congreso que haba sido disuelto por Iturbide, declarando al mismo tiempo que este ltimo era de respetarse porque se le contempla decidido por "la representacin nacional," a la que pretendi exterminar. Ciertamente no puede proclamarse una Repblica en medio de profesiones de lealtad y respeto hacia la persona que encarna un Imperio. De ah la atinada observacin de Alamn en el sentido de que Santa Anna no dudaba en sostener cuanto convena a sus miras, proclamando hoy unos principios y favoreciendo maana los opuestos. No obstante, la importancia de estos mediocres documentos radica en el hecho de que fueron utilizados por los verdaderos insurgentes como un medio de derrocar a Iturbide para poder proclamar la Repblica Federal y as estar en condiciones de romper, al fin yen definitiva, todos los nexos con Espaa. El fin ltimo de los insurgentes -Guadalupe Victoria, Vicente Guerrero y Nicols Bravo para citar a los ms importantes- siempre fue el de la independencia total de Espaa. Pero como la poltica no es el arte de lo deseable sino de lo posible ,para alcanzar ese fin ltimo se tuvieron que adherir primero al Plan de Iguala que estableca una autonoma poltica limitada respecto a
41 Ibdem, pgina 87.
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Espaa, y posteriormente a los Planes de Veracruz y Casa Mata que al sembrar la confusin en el Imperio tendan a favorecer la ruptura total de las cadenas coloniales. Todo lo anterior queda directamente vinculado con el propsito de este estudio, puesto que demuestra que los procesos descentralizadores que se dieron en la ltima etapa del virreinato y a los que me refer con anterioridad (ver Captulo Primero, Tema 7), tuvieron que seguir un camino, mso menos lento, de maduracin para terminar por verse reflejados en la primera Constitucin Federal de nuestra Historia. De ah la relativa importancia del Plan de Iguala, de los Tratados de Crdoba, del Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano y de los Planes de Veracruz y Casa Mata; y la necesidad de haberlos estudiado pues, as haya sido por senderos tortuosos, a querer o no, finalmente condujeron a la configuracin del Estado Federal Mexicano.
6. EL ACTA CONSTITUTIVA DE LA FEDERACION
Al abdicar Iturbide y extinguirse con la propia abdicacin su efmero Imperio, el gobierno de la Nacin es encomendado a un Poder Ejecutivo Temporal designado el 31 de marzo de 1823 y formado por Guadalupe Victoria, Nicols Bravo y Pedro Celestino Negrete. Los dos primeros connotados insurgentes y el tercero espaol de nacimiento y colaborador, ms o menos convencido y ms o menos leal, del depuesto Emperador. Al mismo tiempo es vuelto a convocar el Congreso que lturbide haba di.suelto, dotndosele de la encomienda expresa de erigirse en Congreso Constituyente y darle, por fin, al naciente Estado Mexicano una Carta Magna propia, y sobre todo distinta de la espaola. ElCongreso se rene en la Ciudad de Mxico a partir del 21 de octubre de 1823, y se da de inmediato a la tarea de definir la forma de organizacin poltica de la Nacin. Desde luego, se parte de la premisa, para ese entonces, ya generalmente aceptada, de que debe declararse la Repblica, puesto que el fracaso del Imperio y la manifiesta incapacidad de Iturbide de proclamar constitucionalmente la Soberana de Mxico ante Espaa, hacan pensar en la necesidad de que el pas tomara ya un rumbo propio. Sin embargo, surge la cuestin relativa a si la nueva Repblica debe ser centralista o de carcter federal. El distinguido historiador ingls Michael P. Costeloe, quien ha realizado un excelente estudio sobre la primera Repblica Federal de Mxico, plantea la cuestin en los trminos siguientes: "La eleccin de estos tres hombres reflejaba la estructura social y poltica. Victoria era un famoso jefe rebelde y, probablemente, un mestizo que representaba el sentir y la postura de los criollos americanos. En lo poltico, era republicano, inclinado primero hacia el centralismo, pero en trance de cambiar sus ideas y de convertirse pronto en
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jefe titular de los federalistas. Bravo era un criollo europeo, centralista y destacado masn escocs. Negrete era espaol y partidario, segn se crea, del sistema centralista, pero que en aquellos momentos no daba seales de compartir las ambiciones de algunos de sus compatriotas de llevar a cabo la reunificacin con Espaa ... "42 De inmediato result evidente que la gran mayora de los diputados constituyentes eran decididos partidarios del sistema federal, ya que al provenir mayoritariamente de las provincias era "indispensable ceder a lo que las provincias querian.t'''" Es decir, a un grado importante de autonoma poltica y administrativa a cambio de seguir formando parte integrante de un Estado unitario. Dentro de este contexto, la Repblica Federal se convierte en la forma de organizacin poltica del Estado Mexicano no porque por un prurito intelectual se haya pretendido desunir lo que antes estaba unido, ni porque las siniestras maquinaciones del entrometido Embajador Poinsett hayan inducido a los constituyentes a copiar la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica, sino porque la realidad poltica del pas as lo demandaba. Dicho en otras palabras, las hasta entonces provincias lejos de estar interesadas en teoras polticas o en los ya para entonces conocidos manipuleos de Poinsett, en lo nico en lo que estaban realmente interesadas era en preservar la autonoma que, por las circunstancias polticas y econmicas que se presentaron al final de la colonia y al inicio de la independencia, haban logrado y tenan firmemente establecida. O sea que, a despecho de lo que opinan los que a s mismos se han dado en llamar conocedores de la "verdadera Historia de Mxico," en este caso en particular se dioa plenitud el clsico procedimiento de configuracin del Estado Federal, al condicionar las subdivisiones polticas su participacin en el correspondiente pacto constitucional, a que el gobierno federal que de dicho pacto surgira garantizara de antemano el respecto irrestricto a su ya existente autonoma poltica y administrativa. En concordancia con lo anterior, el citado autor ingls Michael P. Costeloe, asevera: "Un nuevo Congreso Constituyente fue elegido y se reuni en la capital el21 de octubre de 1823, comenzando sus tareas el 7 de noviembre de aquel ao. Los detalles de los debates que siguieron y las alianzas de partido internas han recibido considerable atencin. Como Benson ha mostrado, la demanda de una federacin se presentaba irresistible y era, sin duda, el deseo de la mayora de las provincias. El grupo centralista, aunque vocinglero y con frecuencia convincente en sus argumentaciones, estaba en minora, y no poda, contener la creciente influencia de
42 Coste loe Michael P.1.a Primera Repblica Federal de Mxico (1824-1835)." Fondo de Cultura Econmica. Primera Edicin en Espaol. Mxico 1975; pginas 23 y 24. 43 Alamn Lucas. Obra citada; pgina 776:
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los diputados provinciales que insistan en la autonoma y el gobierno para los estados. A las pocas semanas era evidente que se adoptara un sistema federal... "44
y as ocurre. El31 de enero de 1824, el Congreso expide el Acta Constitutiva de la Federacin que es el preludio de la Constitucin Federal que se promulgara el 4 de octubre de ese mismo ao y la que representa el primer documento constitucional de la Historia de Mxico. Si por Constitucin se entiende proclamar, a travs de un instrumento jurdico formal, la Soberana Nacional tanto en el mbito internacional como en el mbito interno, definir una forma propia de gobierno, desarrollar el principio de la divisin de poderes y estructurar las relaciones y las respectivas esferas de atribuciones entre el gobierno nacional y los gobiernos de las subdivisiones polticas, entonces Mxico no tendra sino hasta el 31 de enero de 1824 un orden jurdico propiamente dicho que lo acreditara como un Estado verdaderamente independiente. Es decir, libre y soberano en el concierto de las naciones y dotado de sus propias instituciones polticas y administrativas.
Toda lo anterior viene a colacin porque es necesario insistir, ante la cauda de defensores que ltimamente le han salido a Agustn de Iturbide, en que ni el Plan de Iguala ni los Tratados de Crdoba pueden ser considerados como las bases constitucionales de la Independencia Mexicana, desde el momento mismo en el que pretendieron entregar el poder poltico a la casa real espaola y subordinar el orden jurdico nacional a la Constitucin y a las leyes espaolas. Si bien es cierto que la realidad no puede nulficarse por decreto y que debe reconocerse a Iturbide como el primer jefe "de facto" del Estado Mexicano, tambin lo es que slo una Constitucin Poltica propiamente dicha puede otorgar legitimidad y validez a los actos de gobierno. Ante esta situacin cualquier mediano conocedor de los principios fundamentales del Derecho Constitucional que se tome la molestia de leer los escuetos artculos que componen el Plan de Iguala y los Tratados de Crdoba, inevitablemente tendr que preguntarse: Qu clase de Independencia y Soberana son stas? De ah la importancia de analizar, y ms que nada de revalorizar, este olvidado documento de nuestra Historia Legislativa, puesto que en l se encuentran dos de las races ms importantes del ser nacional: la consumacin, formal y definitiva, de la Independencia de Espaa; y la adopcin del sistema federal como la forma de organizacin poltica y administrativa del Estado Mexicano.
44 Costeloe Michael P. Obra citada; pginas 24 y 25.
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Veamos sus aspectos ms relevantes:

Independencia y Soberana
En primer trmino debe destacarse el contenido del Artculo 20., que textualmente establece que: "La Nacin Mexicana es libre e independiente para siempre de Espaa y de cualquier otra potencia, y no es ni puede ser patrimonio de ninguna familia ni persona." Este es, a mi juicio, el concepto que en letras de oro debieron haber inscrito los respetables -segn Alamn- diputados en el saln de sesiones de la Legislatura veracruzana en vez de los nombres de quienes ordenaron el fusilamiento del aventurero, irresponsable e iluso de Iturbide, a quien el haber logrado, al menos, la efmera unificacin de voluntades nacionales que se dio el27 de septiembre de 1821, lo haca acreedor de un mejor destino. Hurgando la historia de nuestro pas entre 1820 y 1824, que segn una distinguida autora, Guadalupe Jimnez Codinach, "es uno de los (perodos) ms desconocidos del pasado mexicano.t''" no es posible encontrar ningn otro documento en el que, no slo de manera formal sino fundamentalmente atendiendo a los cnones del Derecho Constitucional, se consume en definitiva la Independencia Nacional. En efecto, este precepto supremo, debe ser considerado como fundatorio de la Nacin Mexicana, por las siguientes razones: 1. Porque proviene de un Congreso Constituyente legtimamente instalado e integrado por lo que en el lenguaje de la poca se llamaban las "diputaciones provinciales." Es decir, por los representantes electos por las distintas regiones que componan el pas. 2. Porque declara la libertad e independencia de Mxico respecto de Espaa y de cualquier otra potencia "para siempre." Huelga decir que ni el Plan de Iguala ni los Tratados de Crdoba contuvieron una declaracin semejante ! o siquiera parecida. 3. Porque contiene una ruptura total con el pasado inmediato (es decir, con el Plan de Iguala, los Tratados de Crdoba y el Imperio de Iturbide), al sealar que Mxico "no es ni puede ser patrimonio de ninguna familia ni persona"; poniendo as fin a las pretensiones patrimonialistas de los Borbonistas e
'/
45 Jimnez Codinach Guadalupe. "El Olvido de lturbide." Ensayo publicado en Enfoque suplemento semanal del peridico Reforma. Ciudad de Mxico, 22 de septiembre de 1996; pginas 11 y 12.
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iturbidistas, que en el fondo siempre se opusieron a una ruptura total de los nexos coloniales con Espaa. Este ltimo punto debe ser analizado en concordancia con el artculo 30. que estatuye que: "La soberana reside radical y esencialmente en la Nacin, y por lo mismo pertenece exclusivamente a sta el derecho de adoptar y establecer por medio de sus representantes la forma de gobierno y dems leyes fundamentales que le parezcan ms convenientes para su conservacin y mayor prosperidad, modificndolas o varindolas, segn crea conveoirle ms." Es cierto que a partir de John Locke se ha sostenido que la soberana proviene del pueblo y se deposita, mediante elecciones libres, en el Poder Legislativo. No obstante, si consideramos que la "Nacin" es ante todo una comunidad de vida, tradiciones, costumbres y raza asentada sobre un mismo territorio y con una poblacin definida, se advertir que la diferencia entre el concepto clsico que emplea la Ciencia Poltica y el utilizado por nuestra Acta Constitutiva es ms de forma que de fondo, puesto que al sealarse que la forma de gobierno y las leyes fundamentales sern adoptadas por los representantes de la Nacin, claramente se est indicando que el depositario ltimo de la Soberana es el propio pueblo que, a su vez, integra la respectiva comunidad nacional. Probablemente el aspecto constitucional ms importante del transcrito artculo 30., est representado por el principio de que la Soberana, "reside radical y esencialmente en la Nacin." Aunque pudiera parecer que se trata de una expresin exagerada, si se toma en cuenta que el pas se haba encontrado durante trescientos aos bajo el dominio del soberano espaol y durante diez meses bajo el imperio de Iturbide (comparacin de tiempos que debera provocar el sonrojo, al menos, de los iturbidistas "post modernos"), el enfatizar que la soberana reside "radical y esencialmente" en la Nacin, obedece ms a la necesidad poltica de corroborar la declaracin de independencia contenida en el artculo 20., que al deseo de jugar con las palabras. Pero dejando de lado cuestiones propias de la morfologa del lenguaje , lo importante es resaltar que por vez primera en nuestra Historia qued de manifiesto, en la forma poltica y jurdica adecuada, que Mxico era, al fin, una Nacin libre, independiente y soberana. En el ao de 1971, se expidi un decreto presidencial;" en el tpico lenguaje burocrtico y populista de esa poca, por virtud del cual se afirm que Vicente Guerrero fue el nico consumador de la independencia nacional por
46 Citado por Jimnez Codnach Guadalupe. Ensayo citado: pginas 11 y 12.
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haber inspirado l slo el Plan de Iguala. Adems de hacerle un flaco favor a este caudillo insurgente, puesto que semejante infundio lo hace responsable de haber ofrecido al gobierno de Mxico a los Barbones y de haber sometido gustosamente los destinos de la Nacin a la aplicacin de la Constitucin y las leyes espaolas, dicho decreto demuestra los graves peligros culturales que se corren cuando la burocracia ignorante e impreparada se permite ensear la historia "por orden superior." Es necesario volver a insistir en que no es posible abolir la realidad por decreto, y un gobierno, cuyas decisiones en el futuro pueden ser descalificadas en la misma forma, es el menos indicado para hacerlo. Si se desea educar al pueblo, yen particular a las generaciones jvenes, en el amor a su Patria, nada mejor que ensearles la verdad histrica debidamente documentada. Para ello, en vez de campaas burocrticas o de partido, lo nico que se requiere es explicar los alcances y las consecuencias de los documentos polticos y constitucionales que nos legaron las generaciones pasadas. As, con los textos en la mano del Plan de Iguala, de los Tratados de Crdoba y del Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana, resulta relativamente sencillo demostrar que la independencia nacional efectivamente se consum el da 31 de enero de 1824, yno el16 de septiembre de 1810 o el27 de septiembre de 1821; y que el consumador de dicha independencia no fue Hidalgo, Iturbide o Guerrero, sino como la marcan los principios universalmente aceptados del Derecho Constitucional, fue un Congreso Constituyente libremente integrado por los representantes de la Nacin.
Federalismo
Los artculos 50. y 60. del Acta Constitutiva, dan origen al primer Estado Federal Mexicano en los trminos siguientes:
"50. La Nacin adopta para su gobierno la forma de Repblica representativa popular federal.
60. Sus partes integrantes son Estados independientes, libres y soberanos, en lo que exclusivamente toque a su administracin y gobierno interior, segn se detalla en esta Acta y en la Constitucin General."
Aun cuando se deja el detalle de la estructura orgnica y administrativa de la Repblica Federal a la Constitucin Poltica que se promulgara aproximadamente diez meses despus, de la simple lectura de estos preceptos se desprende que los constituyentes siguieron la frmula jurdica clsica para la configuracin del primer Estado Federal. As, debe anotarse que: 1. La adopcin de la fbrma de gobierno republicano y federal obedeci al voto mayoritario de los representantes libremente designados por la Nacin;
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conformndose de esa manera una perfecta simbiosis poltica, puesto que el concepto jurdico de Repblica se vincula al concepto sociolgico de Nacin en una forma tal que la formacin del Estado Federal viene a ser un reflejo del ser nacional expresado a travs de la voluntad de la mayora de la poblacin representada en la Asamblea Constituyente. Dicho en otras palabras, y siguiendo un tanto el pensamiento de la escuela alemana del Derecho Constitucional, el texto del invocado artculo 50. del Acta Constitutiva -al que por cierto Lucas Alamn critica acremente llamndolo "... una traduccin de la constitucin de los Estados Unidos del Norte ... "_47 consigna la famosa unidad dialctica entre el ser representado por los factores reales de poder y el deber ser representado por el orden jurdico que resulta de la expresin constitucional de esos factores reales de poder. En este caso concreto, si la voluntad de la mayora de las provincias estaba orientada hacia el federalismo -como hasta Lucas Alamn lo reconoce cuando afirma que: "El punto esencial era la fijacin del sistema de gobierno, aunque en el estado presente de las cosas, era intil deliberar sobre ello, pues haba venido a ser indispensable ceder a lo que las provincias queran; esto era lo que contena el artculo 50. que fue el asunto principal de la dscusn'<-v" entonces el Acta Constitutiva lo nico que hizo fue expresar la realidad poltica imperante al adoptar como forma de gobierno la Repblica Federal. 2. Por otra parte, el artculo 60. sigue tambin lineamientos clsicos, al puntualizar que las subdivisiones polticas (Estados) son libres exclusivamente en lo que toca a su administracin y gobierno interior. Esta puntualizacin resulta de la mayor importancia, en atencin a que ante la presin, histricamente comprobada, de las provincias que se volveran Estados, se corra el riesgo de dar origen a un Gobierno Federal dbil que fragmentara la unidad nacional y pusiera en peligro la independencia que apenas se estaba alcanzando. En este sentido s puede afirmarse que se sigui el modelo de la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica, en cuanto a que se parti de la autonoma ya existente en las subdivisiones polticas para, sin menoscabo de dicha autqnomia, tratar de consolidar al Gobierno Federal. Pero esto ltimo ms que ser el fruto de una "imitacin extralgica" fue el producto de una mera necesidad jurdica, puesto que colocados en semejante tesitura, es vlido preguntarse: Existe alguna otra forma, universalmente aceptada, de constituir un Estado Federal?
Divisin de Poderes
El artculo 90. del Acta Constitutiva del 31 de enero de 1824, estatuye que: "El poder supremo de la Federacin se divide, para su ejercicio, en legis47 Alamn Lucas. Obra citada; pgina 777.
48 Ibdem; pgina 776.
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lativo, ejecutivo y judicial; y jams podrn reunirse dos o ms de stos en una corporacin o persona, ni depositarse el legislativo en un individuo." Lo que sorprende de este precepto legal no es el que establezca con meridiana claridad el principio de la divisin de poderes, puesto que tal y como se vio en el Captulo Primero de esta obra, se trata de una cuestin que, desde el punto de vista jurdico, es consustancial a la naturaleza misma del Estado Federal; sino el hecho de que este texto jurdico haya subsistido prcticamente intacto hasta nuestros das, al grado de que si se le compara con el contenido del articulo 49 de nuestra vigente Constitucin Poltica, se advertir que prcticamente nada ha cambiado. Por consiguiente, se debe tener especial cuidado cuando se descalifican, con base en algunos lamentables sucesos polticos de los primeros aos del Mxico independiente, a los que ms adelante se har referencia, las bases constitucionales con arreglo a las cuales se fund el Estado Mexicano, ya que al hacerlo as automticamente se estn descalificando tambin las instituciones constitucionales que dan base y sentido a la actual Repblica Federal Mexicana. Es ms, si se profundiza en esta cuestin se tiene que llegar a la conclusin de que el referido artculo 90. no contiene, como sucede con la Constitucin actual, excepcin alguna al principio de la divisin de poderes, puesto que, a diferencia de lo que prev el vigente artculo 49 constitucional, no otorga al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar en los casos de suspensin de garantas individuales -el llamado "estado de emergencia"- ni en materia de comercio exterior y economa nacional. Es decir, a pesar de sus modestos y criticados orgenes, el Acta Constitutiva no incurri en el socorrido vicio constitucional de permitir que el ttular del Poder Ejecutivo legisle por decreto.
Poder Legislativo
Merecen un anlisis especial los artculos lOa 13 del Acta Constitutiva que nos ocupa, puesto que regulan la organizacin y atribuciones del Poder Legislativo el que, segn John Locke, debe ser el poder supremo en un Estado verdaderamente democrtico. Por ello, considero que vale la pena detenerse a reflexionar sobre el contenido de estos preceptos que a la letra sealan lo siguiente:
"Artculo 10. El Poder Legislativo de la Federacin residir en una cmara de diputados y en un senado, que compondrn el Congreso General. "Artculo 11. Los individuos de la cmara de diputados y del senado sern nombrados por los ciudadanos de los Estados en la forma que prevenga la Constitucin.
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"Artculo 12. La base para nombrar los representantes de la cmara de diputados ser la poblacin. Cada Estado nombrar dos senadores, segn prescrba la Constitucin. "Artculo 13. Pertenece exclusivamente al Congreso General dar leyes y decretos: "l. Para sostener la independencia nacional, y proveer a la conservacin y.seguridad de la Nacin en sus relaciones exteriores. "11. Para conservar la paz y el orden pblico en el interior de la Federacin, y promover su ilustracin y prosperidad general. "111. Para mantener la independencia de los Estados entre si. "IV. Para proteger y arreglar la libertad de imprenta en toda la Federacin. "V. Para conservar la unin federal de los Estados, arreglar definitivamente sus lmites, y terminar sus diferencias. "VI. Para sostener la igualdad proporcional de obligaciones o derechos que los Estados tienen ante la ley. "VII. Para admitir nuevos Estados o Territorios a la unin federal, incorporndolos en la Nacin. "VIII. Para fijar cada ao los gastos generales de la Nacn, en vista de los presupuestos que le presentar el Poder Ejecutivo. "IX. Para establecer las contribuciones necesarias a cubrir los gastos generales de la Repblica, determinar su inversin, y tomar en cuenta de ella al Poder Ejecutivo. "X. Para arreglar el comercio con las naciones extranjeras, y entre los diferentes Estados de la Federacin y tribus de los indios. "XI. Para contraer deudas sobre el crdito de la Repblica y designar garantas para cubrirlas. "XII. Para reconocer la deuda pblica de la Nacin, y sealar medios de consolidarla. "XIII. Para declarar la guerra en vista de los datos que le presente el Poder Ejecutivo. "XIV. Para conceder patentes de corso, y declarar buenas o malas las presas de mary tierra. "XV. Para designar y organizar la fuerza armada de mar y tierra, fijando el cupo respectivo a cada Estado. "XVI. Para organizar, armar y disciplinar la milicia de los Estados, reservando a cada uno el nombramiento respectivo de oficiales, y la facultad de instruirla conforme a la disciplina prescrita por el Congreso General.
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"XVII. Para aprobar los tratados de paz, de amistad, de alianza, de federacin, de neutralidad armada, y cualquiera otra que celebreel Poder Ejecutivo. "XVIII. Para arreglar y uniformar el peso, valor, tipo, ley y denominacin de las monedas en todos los Estadosde la Federacin, y adoptar un sistema general de pesos y medidas. "XIX. Para conceder o negar la entrada de tropas extranjerasen el territorio de la Federacin. "XX. Para habilitartoda clasede puertos."
Los preceptos constitucionales que se acaban de transcribir dan pie para los siguientes comentarios: 1. El Congreso General se estructura prcticamente sobre las mismas bases que prevalecen hasta la fecha. Es decir, un Congreso bi-camaral en el que los diputados poseen el carcter de representantes del pueblo y los senadores el de representantes de las entidades federativas ante el Poder en el que se deposita la Soberana Nacional. De ah que el nmero de diputados se determine en funcin de la poblacin de cada Estado; en tanto que en todos los casos, e independientemente del mayor o menor volumen poblacional, cada entidad solamente tenga derecho a elegir dos senadores. En esta forma, siguiendo los postulados clsicos del Derecho Constitucional se busca equilibrar el proceso legislativo federal vinculando los intereses de la ciudadana con los de los Estados miembros de la Unin. Inclusive, puede afirmarse que en este sentido el Acta Constitutiva que se analiza, resulta de una mayor congruencia jurdica que la Constitucin Poltica en vigor, la que a partir de 1994 permite la eleccin de senadores de minora -uno por entidad federativacreando as una confusin en cuanto al verdadero papel del Senado de la Repblica que de rgano regulador y moderador -en bien de la Unin Federal-, de las leyes y decretos aprobados por la Cmara de Diputados, pasa a ser tambin depositario de los intereses especiales de ciertas minoras polticas. 2. Se otorgan al Congreso General atribuciones en materia econmica que, segn demuestra la experiencia, nunca debieron haber abandonado la esfera de accin del Poder Legislativo. Entre esas atribuciones figuran las siguientes: fijar cada ao los gastos generales de la'Nacn: establecer las contribuciones necesarias a cubrir los gastos generales de la Repblica; contraer deudas sobre el crdito de la Repblica; y reconocer la deuda de la Nacin y sealar medios de consolidarla. La reflexin es obligada: Cuntos males se habra ahorrado el pas si estas atribuciones no se hubieran transferido al Ejecutivo y se hubieran conservado, tal y como fue la intencin de los fundadores de la Repblca.en manos de un rgano deliberativo y pluripartidista?
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3. El Congreso General tuvo originalmente a su cargo la facultad de regular la emisin de moneda. Tarea que en esa poca ofreca un singular grado de dificultad por los problemas econmicos ocasionados por la guerra de independencia y el consiguiente retiro de los capitales espaoles. Iturbide intent introducir el papel moneda, pero, tal y como sucedi con la gran mayora de sus medidas, su propuesta fue recibida con desconfianza primero y con oposicin generalizada despus. Paulatinamente, esta facultad se fue transfiriendo al Ejecutivo porque las circunstancias, por regla general penosas, de la Tesorera de la Federacin obligaron a tomar decisiones inmediatas en esta materia, que no podan dejarse al arbitrio de rganos deliberativos. No obstante, debe puntualizarse que la intencin de los fundadores de la Repblica Federal fue la de considerar esta delicada cuestin como un asunto de Soberana Nacional que deba ponerse bajo la vigilancia del Congreso General.
Poder Ejecutivo
El artculo 16 del Acta Constitutiva confiere al Ejecutivo, vale decir al Presidente de la Repblica, las siguientes atribuciones:
"l. Poner en ejecucin las leyes dirigidas a consolidar la integridad de la Federacin, ya sostener su independencia en lo exterior, y su unin y libertad en lo interior. "11. Nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho; "IIJ. Cuidar de la recaudacin, y decretar la distribucin de las contribuciones generales con arreglo a las leyes. "IV. Nombrar a los empleados de las oficinas generales de hacienda, segn la Constitucin y las leyes. "V. Declarar la guerra, previo decreto de aprobacin del Congreso General; y no estando ste reunido, del modo que designe la Constitucin. "VI. Disponer de la fuerza permanente de mar y tierra, y de la milicia activa para la defensa exterior, y seguridad interior de la Federacin. "VII. Disponer de la milicia local para los mismos objetos; aunque para usar de ella fuera de sus respectivos Estados, obtendr previo consentimiento del Congreso General, quien calificar la fuerza necesaria. "VIII. Nombrar los empleados del ejrcito, milicia activa y armada, con arreglo a ordenanza, leyes vigentes y a lo que disponga la Constitucin. "IX. Dar retiros, conceder licencias y arreglar las pensiones de los militares de que habla la atribucin anterior conforme a las leyes. "X, Nombrar los enviados diplomticos y cnsules, con aprobacin del Senado, y entretanto ste se establece, del Congreso actual.
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"XI. Dirigir las negociaciones diplomticas, celebrar tratados de paz, amistad, alianza, federacin, tregua, neutralidad armada, comercio y otros; mas para prestar o negar su ratificacin a cualquiera de ellos deber preceder la aprobacin del Congreso General. "XII. Cuidar de que la justicia se administre pronta y cumplidamente por los tribunales generales, y de que sus sentencias sean ejecutadas segn la ley. "XIII. Publicar, circular y hacer guardar la Constitucin General y las leyes; pudiendo por una sola vez sobre stas cuanto le parezca conveniente dentro de diez das, suspender su ejecucin hasta la resolucin del Congreso. "XIV. Dar decretos y rdenes para el mejor cumplimiento de la Constitucin y leyes generales. "XV. Suspender de los empleos hasta por tres meses, y privar hasta de la mitad de sus sueldos, por el mismo tiempo, a los empleados de la Federacin infractores de las rdenes y decretos; y en los casos que crea deber formarse causa a tales empleados, pasar los antecedentes de la materia al tribunal respectivo."
Como puede advertirse, el Poder Ejecutivo en la Historia de Mxico naci constitucionalmente dbil-aunque no tanto como en la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica y en la Constitucin Espaola de Cdiz como se ver en el Captulo Tercero-, puesto que se le encomendaron tareas ms bien de carcter administrativo, y las principales atribuciones de carcter poltico, militar e internacional que se le confirieron -como las de decretar la distribucin de las contribuciones generales; declarar la guerra; disponer de la milicia local; nombrar a los enviados diplomticos y cnsules: y celebrar tratados internacionales- quedaron sujetas, en cuanto a su ejercicio, a la previa aprobacin del Congreso. Dicho en otras palabras, se parti del principio, originalmente diseado por Locke para describir el sistema parlamentario, de que el Estado Federal debe fundarse en la supremaca del Poder Legislativo. Las vicisitudes de la vida poltica nacional irn cambiando esa situacin -en algunos aspectos de manera acelerada- hasta llegar a lo que el Doctor Mario de la Cueva llamara, "la dictadura constitucional del Presidente de la Repblica"; que se consolida a travs de las mltiples reformas y adiciones que ha sufrido la Constitucin Poltica de 1917. Sin embargo, no est por dems destacar la intencin y el espritu del Acta Constitutiva del31 de enero de 1824, que supo plantear correctamente, el principio de la divisin de poderes, encomendando la tarea de manejar los correspondientes frenos y contrapesos al Legislativo, tratando con ello de preservar la naturaleza del Estado Federal como una Repblica esencialmente representativa y popular.
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Poder Judicial
Las disposiciones relevantes del Acta Constitutiva en lo que a esta materia se refiere, son los artculos 18 y 19 que sealan:
"Artculo 18. Todo hombre, que habite en el territorio de la Federacin, tiene derecho a que se le administre pronta, completa e imparcialmente justicia; y con ese objeto la Federacin deposita el ejercicio del Poder Judicial en una Corte Suprema de Justicia, y en los tribunales que se establecern en cada Estado; reservndose demarcar en la Constitucin las facultades de esta Suprema Corte. "Artculo 19. Ningn hombre ser juzgado, en los Estados o territorios de la Federacin, sino por leyes dadas y tribunales establecidos antes del acto por el cual se le juzgue. En consecuencia, quedan para siempre prohibidos todo juicio por comisin especial, y toda ley retroactiva."
A diferencia de lo que ocurre con los Poderes Legislativo y Ejecutivo, el Acta Constitutiva no seala ni las atribuciones ni la forma de organizacin del Poder Judicial de la Federacin. Tampoco contiene prevencin alguna que garantice su independencia de los otros dos poderes. Tan slo se concreta a sealar que su ejercicio se deposita en una "Corte Suprema de Justicia" cuyas facultades se establecern en la Constitucin. Pero a pesar de ello, contiene algunos aspectos de carcter dogmticojurdico que sern ampliamente desarrollados en posteriores Constituciones Mexicanas. Por tratarse de una mera Acta Constitutiva no cuenta con un captulo de garantas individuales. Sin embargo, a propsito del Poder Judicial, incorpora como mandatos supremos los derechos ciudadanos de pronta administracin de justicia; de prohibicin absoluta de la existencia de tribunales especiales; y de irretroactividad de las leyes. Evidentemente se trata del inicio de lo que hasta la fecha ha sido una lucha constante por lograr en Mxico la proteccin legal de los derechos del hombre y del ciudadano. Si bien es cierto que a la vuelta de casi dos siglos los resultados prcticos dejan an mucho que desear, tambin lo es que al respecto se cuenta con una tradicin constitucional que, aunada al principio de la libertad de imprenta que ms adelante se analizar, nace precisa y fundamentalmente con el Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana.
limitaciones al Gobierno Particular de los Estados
Como se ha venido sealando, la esencia del pacto federal radica en la preservacin de la autonoma poltica y administrativa de las entidades federativas. No obstante, esa autonoma debe combinarse con la presencia de un
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Gobierno Federal fuerte que pueda hacer frente, por s mismo, a todos aquellos problemas que afecten a la Unin; considerada como un Estado unitario. Para ello, resulta indispensable imponer ciertas limitaciones a la esfera de accin de las subdivisiones polticas, ya que de otra suerte un exceso en su actuar poltico puede llegar a poner en graves riesgos a la propia Federacin. Tomando lo anterior en consideracin, el Acta Constitutiva impone un conjunto de limitaciones a los gobiernos de los Estados que, sin restringir su libertad interior, s buscan fortalecer a la naciente Federacin. Dichas limitaciones son las siguientes: 1. El gobierno de cada Estado tiene que estructurarse con arreglo al principio de la divisin de poderes, sobre las bases de que nunca podrn reunirse dos o ms de ellos en una corporacin o persona, ni el legislativo depositarse en un individuo. 2. Las Constituciones de los Estados no pueden oponerse ni al Acta Constitutiva, ni a lo establecido en la entonces futura Constitucin Federal. 3. Ningn Estado puede establecer derecho alguno de tonelaje, ni tendr tropas ni navos de guerra en tiempos de paz. Es de hacerse notar que esta disposicin prevalece hasta la fecha. 4. Ningn Estado puede imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones. Tambin es de hacerse notar que esta disposicin prevalece hasta la fecha. 5. Cada Estado debe remitir anualmente al Congreso General de la Federacin nota circunstanciada: de los ingresos y egresos de todas las tesoreras que haya en sus respectivos distritos, con relacin del origen de unos y otros, de los ramos de industria, agricultura, mercantil y fabril, indicando sus progresos o decadencia con las causas que los producen; de los nuevos ramos que puedan plantearse, con los medios de alcanzarlos; y de su respectiva poblacin. 6. Cada Estado queda comprometido a sostener a toda costa la Unin Federal. El equilibrio constitucional queda as de manifiesto, al combinarse con prudencia y sabidura, la autonoma poltica y administrativa de los Estados con las normas jurdicas indispensables para que la Federacin pueda operar en lo poltico, en lo econmico, en lo militar y en lo internacional como un factor tanto de unin como de control de cualquier acto que atente o pueda atentar, en lo interno y en lo externo, contra la estabilidad del Pacto Federal.
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La Libertad de Imprenta
Vale la pena destacar el contenido del artculo 31 del Acta Constitutiva. en atencin a que consagra un derecho individual que -a pesar de amenazas, persecuciones y mediatizaciones-, ha estado siempre presente en el devenir poltico de nuestro pas: la libertad de expresin. Es cierto que en todas las pocas de nuestra Historia ha habido panegiristas del gobernante en turno, pero tambin lo es que, en mayor o menor grado, siempre ha existido un sector de prensa independiente, combativa y crtica, que ha actuado en forma conjunta con intelectuales comprometidos nicamente con su verdad. En la actualidad, la libertad de imprenta se presenta como una especie de puerta de escape a los ms variados conflictos y tensiones que de no contar con esa fuga intelectual, haran la atmsfera poltica materialmente irrespirable. Por eso debe resaltarse el hecho de que al confirgurarse el primer Estado Federal Mexicano se haya puesto especial nfasis en tan trascendental derecho del hombre y del ciudadano. Mxime que en esa poca la censura de cualquier opinin escrita era el pan nuestro de cada da y que hasta 1820, el Tribunal del Santo Oficio haba sentando sus reales en el agonizante Virreinato de la Nueva Espaa, siendo Fray Servando Teresa de Mier una de sus ltimas vctimas ilustres. Tan slo unos aos atrs, el25 de junio de 1767, el Virrey Marqus de Lacroix en el bando solemne que, por mandato del Rey Carlos m, ordenaba la expulsin de los jesuitas, se permiti sostener que: "... pues de una vez para lo venidero deben saber los sbditos de el (sic) gran Monarca que ocupa el trono de Espaa, que nacieron para callar y obedecer, y no para discurrir, ni opinar en los altos asuntos del Gobierno. "49 Afortunadamente lo venidero trajo para Mxico el artculo 31 del Acta Constitutiva de la Federacin que, a la letra, estableci: "Todo habitante de la Federacin tiene libertad de escribir, imprimir y publicar sus ideas polticas, sin necesidad de licencia, revisin o aprobacin anterior a la publicacin, bajo las restricciones y responsabilidad de las leyes." En un pas que haba estado sometido a lo largo de tres siglos a un rgido sistema de dominacin colonial en el que el brazo de la Santa Inquisicin fue prcticamente omnipotente, el nacer efectivamente a la vida independiente con esos anhelos de ilustracin liberal, demuestra la existencia de al menos
49 Citado por Rodrguez Luis Angel. "Carlos m, el Rey Catlico que Decret la Expulsin de los Jesuitas." Editorial Hispano Mexicana. Primera Edicin. Mxico 1944; pgina 157.
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una voluntad poltica generalizada que trat de romper con viejos moldes de gobierno y de cimentar la nueva Repblica en la democracia y en la tolerancia. Que los caudillajes militares que surgieron a partir de 1827, hayan impedido la realizacin de este sueo constitucional, no priva a los padres del Federalismo Mexicano del justo reconocimiento que les es debido, puesto que ellos fueron quienes crearon las bases jurdicas para el desenvolvimiento de la libertad de expresin de que hoy disfrutamos y la cual es heredera de los dos peridicos que, as haya sido en medio de debates enconados y de contradicciones a menudo inexplicables, inauguraron en 1824, la era de la libertad: "ElAguila Mexicana" y "ElSol". En apoyo de lo anterior, cabe citar la autorizada opinin del prestigiado historiador ingls Michael P. Costeloe: "Los peridicos diarios de la capital se distribuan a la mayora de las ciudades importantes, e incluso en un perodo de relativa calma un visitante ingls observaba que el principal alimento de las conversaciones lo suministran dos publicaciones peridicas: "ElSol y ElAguila Mexicana. "50
Comentario Final
El mrito del Acta Constitutiva de la Federacin del 31 de enero de 1824, es doble. Por una parte, consuma, desde el indispensable punto de vista constitucional, la independencia nacional, al establecer en su ya citado artculo 20. que: "La Nacin Mexicana es libre e independiente para siempre de Espaa y de cualquier otra potencia, y no es ni puede ser patrimonio de ninguna familia o persona." Precisin absolutamente necesaria, en atencin a que los documentos con los que presuntamente "se consum" la independencia de Mxico -el Plan de Iguala, los Tratados de Crdoba y el Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano- haban entregado el gobierno nacional primero al Rey de Espaa Fernando VII o a cualquiera de sus "serensimos infantes", y despus a la persona de Agustn de Iturbide. Por otra parte, adopta la forma Republicana de gobierno bajo la estructura constitucional del Estado Federal, procurando equilibrar factores que de no haberse atendido oportunamente habran puesto en grave peligro la unidad del naciente Estado, como la divisi~>n de poderes, la libertad de las entidades federativas en lo tocante a su administracin y gobierno interior y las limitaciones impuestas a las propias entidades a fin de obligarlas a sostener "a toda costa" la Unin Federal.
50 Coste loe ,~ichael P. Obra citada; pginas 60 y 61.
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Es cierto que esta frmula constitucional tendr una vigencia de tan slo doce aos, pero la esencia de su mrito no se encuentra ah. Una Nacin que surgi polticamente dbil en el concierto internacional, debido a trescientos aos de ataduras coloniales, difcilmente iba a encontrar pronto el camino de la estabilidad y el progreso. El caudillaje militar, aunado a las intervenciones tambin militares, principalmente de los Estados Unidos de Amrica, como atinadamente lo haba previsto el Conde de Aranda desde 1783, acab por pulverizar cualquier semblanza de orden constitucional. Pero la Repblica Federal renacer con la Constitucin de 1857, y a partir de 1917 se convertir en la forma definitiva de gobierno del Estado Mexicano. La semilla federalista de 1824, rendir frutos polticos que irn mucho mas all de sus primeros doce aos de vigencia formal. Por ello no est por dems recordar los nombres de los principales signatarios del Acta Constitutiva de la Federacin, puesto que se trata de personajes que tuvieron un influjo decisivo en los primeros aos del Mxico independiente y, por consiguiente, en la penosa pero tenaz lucha por conformar el ser nacional. As, destacan Miguel Ramos Arizpe, quien es considerado como el padre del Federalismo Mexicano, diputado a las Cortes de Cdiz por su natal Coahuila y posteriormente Ministro de Justicia y Negocios Eclesisticos en el gabinete del Presidente Guadalupe Victoria; Carlos Mara de Bustamante, destacado historiador; Juan Ignacio Godoy, diputado por Guanajuato, que aos ms tarde intentara llevar a cabo un proyecto -"El Proyecto Godoy" , precisamente- de industrializacin textil en gran escala que, de haber fructificado, habra adelantado por varias dcadas el reloj econmico de Mxico; Valentn Gmez Faras, diputado por Zacatecas y posteriormente Vicepresidente de la Repblica, que con el tiempo llegara a ser el idelogo del partido liberal y Presidente del Congreso Constituyente 1856-1857; Manuel Crescencio Rejn, diputado por Yucatn, que llegara a ser uno de los artfices de esa excelente forma de control de la constitucionalidad que es el juicio Mexicano de amparo; y Servando Teresa de Mier, diputado por Nuevo Len, a quien me he atrevido a calificar como el ms genuino representante del "Siglo Mexicano de las Luces" y al que ms adelante, en unin de todos y cada uno de estos personajes, me referir en detalle. Como se ve la lista es sumamente distinguida, como distinguida ha sido la lucha por el Federalismo Mexcano.P'
51 Todas las referencias al contenido del "Acta Constitutiva de la Federacin" del31 de enero de 1824, estn tomadas de la obra denominada: "Leyes Constitucionales de Mxico durante el Siglo XIX" del licenciado Jos M. Gamboa, editada en el ao de 1901 por la Oficina Tipogrfica de la Secretara de Fomento en la Ciudad de Mxico; pginas 302 a 312. (Nota del Autor).
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7. LA PRESIDENCIA DE DON GUADALUPE VICTORIA (1824-1829)
Al promulgarse el Acta Constitutiva de la Federacin (31 de enero de 1824), el Poder Ejecutivo Federal se encontraba a cargo de un triunvirato integrado por Guadalupe Victoria, Nicols Bravo y Pedro Celestino Negrete. Los dos primeros antiguos caudillos insurgentes, y el tercero espaol y colaborador directo de Agustn de Iturbide. Esta haba sido la frmula que en aras de mantener la paz pblica se haba encontrado a partir del31 de marzo de 1823, pocos das despus de la abdicacin de Iturbide. Al amparo del Acta Constitutiva se celebran las primeras elecciones presidenciales, en el mes de septiembre de 1824, resultando triunfador ms que por unanimidad por consenso, don Guadalupe Victoria, cuyo primer acto presidencial ser promulgar, el4 de octubre, la Constitucin Federal cuyos lineamientos fundamentales haban quedado plasmados en la propia Acta Constitutiva. La eleccin de don Guadalupe Victoria como primer Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, viene a confirmar, la verdadera consumacin de la Independencia Nacional. En efecto, no bastaba con que en el Acta Constitutiva se proclamara la Soberana de Mxico frente a Espaa, su casa reinante y cualquier otra potencia extranjera, sino que era indispensable que el Poder Ejecutivo se encomendara a un insurgente y no a un realista admirador de Espaa, como fue el caso de Iturbide. La independencia para los mexicanos tiene que significar exactamente el triunfo de la causa insurgente, puesto que eso es lo nico que puede dotar de identidad propia al ser nacional, y si bien es cierto que "por decreto" no se puede convertir a Vicente Guerrero en el "consumador de la independencia", tambin lo es que si uno se toma la molestia de llevar a cabo un anlisis poltico-jurdico de lo ocurrido entre 1821 y 1824, se advierte que los hechos histricos hablan por s mismos y permiten aseverar que la promulgacin del Acta Constitutiva de la Federacin (31 de enero de 1824) y de la Constitucin Federal (4 de octubre de 1824) vinculadas con la eleccin presidencial de don Guadalupe Victoria, representan los momentos culminantes del proceso de conformacin de Mxico como un Estado Independiente, Libre y Soberano; toda vez que resulta materialmente imposible -no slo en sentido formal sino en cuanto al fondo- hablar de Independencia, Libertad y Soberana, cuando el trono del pas se ofrece a una casa real extranjera, y adems espaola para llegar al colmo de los absurdos, o bien cuando dicho trono es ocupado por quien haba perseguido encarnizadamente a los partidarios de la insurgencia. Las credenciales histricas de Guadalupe Victoria estn fuera de toda duda. Originario de la villa de Tamazula, provincia de Nueva Galicia, viene al mundo el da 29 de septiembre de 1785, con el nombre de Jos Ramn
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Adauto Fernndez y Flix. Hurfano desde nio se cra aliado de un to sacerdote. Con grandes sacrificios econmicos se establece en la Ciudad de Mxico y se inscribe en la Real y Pontificia Universidad, en donde obtiene, el 24 de abril de 1811, el grado de bachiller en cnones y cursa los primeros estudios de la carrera de Derecho. A finales de 1811, probablemente impulsado por los resentimientos acumulados por las clases ilustradas pero marginadas de la sociedad de aquella poca -inclusive desde el inevitable punto de vista del sistema de castas de la propia poca hay quien afirma que era de bajo origen mestizo, aunque la mayora de los historiadores concuerda en afirmar su origen criollo-, se une a la causa insurgente, trocando los estudios de jurisprudencia por las armas. Pronto se convierte en lugarteniente de Morelos, quien a partir de 1814 le asigna una tarea de la mayor importancia: establecer un sistema de peaje en el camino real a Veracruz con el objeto de recaudar contribuciones forzosas que alimenten los cofres del ejrcito insurgente. Al respecto, el escritor Enrique Gonzlez Pedrero comenta: "Victoria se convertir paso a paso, minuto a minuto, golpe a golpe, fiebre a fiebre, da a da, en el azote de todos los convoyes que acierten a pasar por Puente del Rey. Mantiene un sistema fiscal por los caminos de aquella zona, de modo que toda mercanca que pretenda circular por las vas que comunican al puerto, y por ende a Europa, con la ciudad de los palacios, tendr que pagar impuestos a la revolucin. La riqueza del comercio de la Colonia se vuelve caudal para nutrir a la insurgencia. "52
El futuro Presidente de la Repblica se transforma en una especie de leyenda viviente de la causa insurgente: es el brazo no slo armado sino econmico del gran Morelos y del Congreso de Chilpancingo. La Constitucin de Apatzingn le proporconar las primeras luces sobre democracia, soberana nacional y popular, y eventualmente sobre federalismo. Su cambio de nombre es por dems explicable. La Virgen de Guadalupe no es solamente la madre espiritual de todos los mexicanos sino el emblema que atinadamente escogiera don Miguel Hidalgo para inyectarle vida y popularidad al movimiento insurgente. Su fe en la Victoria de la Independencia Nacional, a menudo empaada por la derrota, es inquebrantable, y si tiene que ocultarse y contemporizar, sabe muy bien que a la larga la separacin efectiva de Mxico de Espaa ser una Victoria inevitable. De ah el cambio de nombre. Toda una premonicin y todo un smbolo incontestable para la Presidencia de Mxico.
52 Gonzlez Pedrero Enrique. "Pas de un solo hombre: el Mxico de Santa Anna. Vol.l La Ronda de los Contrarios." Fondo de Cultura Econmica. Primera Edicin. Mxico 1993; pgina 92.
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Al sobrevenir la derrota y muerte de Morelos, no opta, como algunos de sus compaeros de armas e ideas por acogerse al indulto virreina!. Sabe que la Victoria suele ser fruto ms de la paciencia que de cualquier otra cosa. Simplemente dispersa a sus hombres y se refugia durante varios aos en un lugar conocido como la "cueva de ta Chana" ubicada por el rumbo del poblado de La Soledad, Veracruz. Gonzlez Pedrero con gran acuciosidad -fruto de un genuino trabajo de campo- narra as este suceso: "... No demasiado lejos de Soledad y siguiendo, por el cauce del ro Jamapa, al cabo de un trecho de largo y fatigoso camino en ascenso que en aquella poca debi haber sido de muchas horas, se llega a un cerro de regular tamao, poblado de monte alto que, si ahora es del dificil trnsito, entonces debi haber sido peor, ya que la vegetacin seguramente fue aun ms tupida y, por ende, ms embarazosa. La cueva, situada en la parte media del cerro, es alta, con buena visin del pedazo de naturaleza que la rodea, y tiene espacio suficiente no slo para albergar el dormitorio de una persona, sino que permite libertad ms o menos amplia de movimientos: uno puede caminar adentro sin dificultad. El espacio est bien ventilado. con dos entradas que permiten el paso de luz y aire. Las entradas podan disimularse fcilmente con la vegetacin y las enredaderas tupidas del propio monte, a manera de cortinas vegetales. Por las noches, podan reforzarse con cercas de arbustos, o de otate o bamb, a modo de puertas que se abriran y cerraran por dentro, para evitar sorpresas nocturnas. La 'cueva de ta Chana' como se le conoce por el rumbo, est en un promontorio muy cerca del ro que se contempla apacible, desde all arriba. "ElJamapa era una va de comunicacin, en caso necesario, pero adems una fuente de alimento fresco. En la zona hay conejos, ardillas y armadillos y frutales como chicozapote, pltano y tuna roja. No le faltara sustento al insurgente emboscado y el escondite era suficientemente remoto; por eso el gobierno espaol nunca lleg a apresarle. En Soledad de Doblado, la tradicin oral transmiti la singular hazaa; en aquella cueva esper el futuro primer presidente de Mxico tiempos ms propicios para sus convicciones. En la soledad de un eremita, pero con el corazn abierto a las tribulaciones de una nacin que se debata, trabajosamente, para vislumbrar las primeras luces. "Para un hombre que ha pasado muchos aos a salto de mata, en medio de una naturaleza feraz pero tambin feroz, con hombres de modos tan distintos a los que le eran familiares, la existencia ha sido una prueba constante. Pero vivir precariamente en una cueva, durmiendo de da y velando y cavilando por las noches, listo a repeler cualquier agresin inesperada, es bordear el lmite de la resistencia. Obstinado en ser fiel a sus ideales, pero tambin al nombre que haba hecho suyo, aprender a sobrevivir. Para hacerlo tendr que desaprender mucho de lo que haba aprendido en los libros."53
53 Ibdem, pginas 95 a 101.
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Al proclamarse el Plan de Iguala, Victoria se aleja de su existencia ermitaa y se une al ejrcito trigarante. Si algo le ha enseado la sobrevivencia en la montaa es que la vida se da por etapas y que todo acaba por llegarle a aquel que sabe ser paciente. Lo primero es lograr alguna forma por precaria que sta sea, de autonoma de Espaa yeso, al menos, lo garantiza el Plan de Iguala. Por eso lo acepta y se somete, en apariencia, a Iturbide. Le toca presenciar de lejos el efmero Imperio de Iturbide, y escoltar al depuesto Emperador en uno de los tramos carreteros hacia el puerto de Veracruz y hacia el destierro. Segn narra Rosa Beltrn.t" en esa oportunidad Iturbide le obsequia su "reloj de repuesto" y Victoria le corresponde con un pauelo de seda. En realidad, cortesas aparte, la misin de Victoria era vigilar que Iturbide se marchara. Al consolidarse la Independencia Nacional, el Congreso Constituyente, reconociendo que se trata de un insurgente que jams abdic de su causa, lo designa para integrar el Poder Ejecutivo Provisional en unin de Nicols Bravo y Pedro Celestino Negrete. Acta con discrecin y decoro, sabiendo que la Repblica, como ideal de la insurgencia, est por fundarse y que necesariamente reclamar sus servicios. As es, en septiembre de 1824, ser electo primer Presidente de la anhelada Repblica, jurar la Constitucin Federal y con su cmulo de experiencias cuevarias a cuestas, tratar de darle vida, unidad y tolerancia a la nueva Repblica Federal en cuya permanencia cree obstinadamente, pues la considerar hasta el final de sus das, como la base indestructible de la consolidacin de aquellas libertades que antes no eran ms que una hermosa e ideal perspectiva. 55 La presidencia de don Guadalupe Victoria va a constituir la primera prueba del Federalismo Mexicano, con todos sus defectos e incongruencias, pero tambin con todas sus perspectivas y esperanzas. Por eso vale la pena estudiarla con algn detalle, puesto que de dicho estudio pueden derivarse algunas enseanzas provechosas sobre las causas que pueden hacer triunfar, o fracasar, sobretodo en nuestro peculiar medio nacional, a una Repblica Federal.
1825. Congreso Inactivo y Logias Hiperactivas
Ello. de enero de 1825, el primer Congreso Federal, constitucionalmente electo, en la Historia de la Repblica, inaugur su primer perodo de
54 Beltrn Rosa. Obra citada; pginas 226 y 227. 55 Don Guadalupe Victoria prcticamente no dej obra escrita en forma personal. Por esa razn, el documento idneo para conocer su pensamiento poltico es a mi juicio. "Los pri meros discursos del general Guadalupe Victoria, Presidente Constitucional de los EstadosUnidos Mexicanos ante el Congreso Nacional (1824-1826)" de Jos Luis Rubio Ma. Obra editada por el anuario "Humanits" de la Universidad de Nuevo Len en Monterrey, en el ao de 1963. (Nota del Autor).
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sesiones. En el discurso inaugural del Presidente Victoria, publicado por "El Aguila Mexicana" en su edicin del da siguiente, destacan una serie de aspectos que de haberse tomado en consideracin, probablemente le habran dado otro rumbo al pas: 1. Victoria reconoce la supremaca constitucional del Poder Legislativo al declarar que la unidad, la seguridad y el bienestar de la Nacin quedaban en manos del Congreso que haba sido pacficamente elegido y ordenadamente reunido; de tal manera que "los electores veran realizados sus deseos en los planes de los legisladores." 2. Victoria considera al sistema federal como todava tenue y sin consolidar, por lo que cualquier oposicin a la Constitucin significa desunin. De ah su exhortacin a mantener la unidad de la Nacin por encima de cualquier otra consideracin. En este sentido puede decirse que el Presidente vea con desconfianza la formacin de partidos polticos pues los consideraba como una fuente potencial de divisionismo y de lucha fratricida por el poder. 3. Victoria destaca el equilibrio logrado en las finanzas pblicas, "haciendo uso de los emprstitos extranjeros con austeridad y pericia"; y aunque la situacin econmica no es todo lo buena que fuera de desearse, al menos el gobierno est en posibilidades de cubrir los haberes de la tropa y los salarios de la burocracia. 4. Victoria asevera que el Federalismo tiende a consolidarse en atencin a que los Estados se encuentran ya en proceso de elaborar sus Constituciones locales, desde luego bajo el modelo de la Federal, y han instalado ya sus propios Congresos, dentro de un espritu total de "soberana interna." 5. Por ltimo, Victoria atinadamente recuerda al Congreso Federal la gran urgencia que existe de organizar el sistema judicial, en especial la institucin de la Corte Suprema de Justicia, puesto que esta delicada tarea que es vital para la preservacin de la paz ciudadana, no poda seguir siendo desarrollada al amparo de las leyes y las instituciones espaolas. 56 Por otra parte, don Guadalupe Victoria presenta al Congreso su gabinete que es, por cierto, una muestra acabada de la poltisa de "amalgamacin" que llevar a cabo a lo largo de su gestin. Probablemente las largas noches de reflexin solitaria en la "cueva de ta Chana", haban llevado a Victoria a la conclusin de que la mejor forma de garantizar la unidad nacional y poder as preservar la independencia del pas, era conformando un gobierno en el que
56 Ibdem, pgina 603.
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estuvieran representadas todas las tendencias polticas y todas las ideologas de su tiempo. El ideal de Victoria, como federalista convencido que era, estaba constituido por un Congreso independiente, un poder judicial debidamente organizado, un gabinete representativo de las diversas corrientes polticas y sociales y una presidencia moderada y moderadora. La poltica de amalgamacin adoptada por el Primer Presidente Constitucional fue acremente criticada en su tiempo. Lorenzo de Zavala -futuro Vicepresidente de la Repblica de Texas y quien tal y como ms adelante se ver, jug un papel decisivo en la aniquilacin de la Constitucin Federal de 1824-la llam "paralizante." En tanto que para Carlos Mara de Bustamante -brillante historiador pero mediocre poltico- se trat de una "bobera. "57 Sin embargo, a la vista del inmenso dao que causaran al pas los primeros partidos polticos -encabezados por gente sin escrpulos ni principios como el mismo Lorenzo de Zavala- y su dependencia de caudillajes militares primitivos como el de Antonio Lpez de Santa Anna, la idea de amalgamacin poltica del Presidente Victoria resulta perfectamente lgica y adecuada adems de previsora. Lo nico lamentable es que sus contemporneos no hayan posedo la grandeza de espritu necesaria para comprenderla y colaborar a ponerla en prctica.
Una somera revisin de la integracin del gabinete del Presidente Guadalupe Victoria, nos da una clara idea de lo que quiso ser esa poltica de amalgamacin. Figuraba como Vicepresidente de la Repblica Nicols Bravo, antiguo caudillo insurgente transformado al triunfo de la Independencia en Gran Maestre de la logia masnica escocesa de tendencias moderadas y partidaria de una Repblica Centralista. El cargo esencial de Ministro de Relaciones Exteriores e Interiores (10 que en la actualidad equivaldra a sumar en un solo Ministerio las atribuciones de las Secretaras de Gobernacin y Relaciones Exteriores), era ocupado por Lucas Alamn, feroz crtico del Federalismo, de tendencias centralistas y claramente conservadoras, pero el que sin embargo era: "... el ministro ms influyente, respetado y temido a causa de su absoluta integridad y superioridad intelectual ... "58 El Ministerio de Justicia y Negocios Eclesisticos se encomend a Pablo de la Llave cuya filiacin poltica era coincidente con la de Lucas Alamn. Manuel Gmez Pedraza, partidario de la Federacin tena a su cargo el Ministerio de Guerra. Finalmente, el influyente puesto de Ministro de Hacienda era ocupado por Jos Ignacio Esteva, amigo de Victoria y federalista convencido.
57 Bustamante Carlos Mara de. "Cuadro Histrico de la Revolucin Mexicana y sus Complemen tos." Tomo 8. Fondo de Cultura Econmica. Mxico 1985. 58 Costeloe Michael P. Obra citada; pgina 24.
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Es decir, don Guadalupe Victoria, dentro del marco jurdico de una Constitucin y de un Congreso Federal, busc amalgamar a centralistas y federalistas, liberales y conservadores, en lo que actualmente podra denominarse como un gobierno de "unidad nacional", que era precisamente lo que reclamaba un pas que apenas naca a la vida independiente y que en su frontera norte tena en palabras del previsor Conde de Aranda, "un coloso temible en esas comarcas.P" Pero como dice Adam Smith, "... las cosas, al fin, se han de manejar por hombres. Sus talentos, por grandes que sean, estn sujetos a la flaqueza humana que por falta de herencia nos legaron nuestros primeros padres ... "60 El primer Congreso Federal no responde a las altas expectativas que en l haba depositado el Presidente Victoria. Su perodo inicial de sesiones, comprendido entre ello. de enero y el22 de mayo de 1825, se caracteriz por la inactividad, a pesar de la urgencia que haba de organizar a toda una Repblica. Los diputados y senadores pierden tiempos sumamente valiosos ocupndose de cuestiones procedimentales yen asuntos secundarios, como el de regular el ejercicio del protomedicato (mdicos, boticarios, sangradores, dentistas, oculistas, hernistas, algebristas, parteros y parteras) en todos los Estados de la Repblica. Una idea de la inactividad del Congreso Federal la da la circular girada con fecha 12 de julio de 1825, por el Ministro de Relaciones Exteriores e Interiores, Lucas Alamn, y publicada por "El Aguila Mexicana" en esa misma fecha, convocando al pasivo Congreso a sesiones extraordinarias. En ella se listan los siguientes asuntos pendientes: La Ley Reguladora de la Corte Suprema de Justicia y otros tribunales; la organizacin de la administracin de justicia en toda la Nacin; la reforma de los aranceles polticos; el nmero de comisarios del Tesoro y del Ministerio de Guerra; varias cuestiones tributarias; la renta nacional del tabaco; el establecimiento de un cuerpo de polica en la capital; la conclusin de la Ley derogadora del Tribunal de Minera; la asignacin de retribuciones a los representantes diplomticos en el extranjero; la reforma de la Ley Reguladora de la Libertad de Prensa; una ley que impidiese la circulacin de estampas obscenas y libros impos; las disposiciones necesarias para el ejercicio del patronato eclesistico; y algunas cuestiones de interpretacin constitucional.
o sea, que en su primer perodo de sesiones el novicio Congreso Federal, ocupado como estaba en asuntos protocolarios y medicinales, nada ms ha59 Gamboa Jos M. Obra citada; pgina 48. 60 Smith Adam. "Investigacin de la Naturaleza y Causas de la Riqueza de las Naciones. " Libro V, Tomo 11, pg~r;Hl 411. Publicaciones Cruz O. Mxico 1978.
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ba desatendido las cuestiones relativas a imparticin de justicia, finanzas pblicas, recaudacin fiscal, seguridad pblica, poltica exterior, libertad de expresin, negocios eclesisticos y control de la constitucionalidad. Triste arranque parlamentario que explica muchos de los tristes sucesos que ocurrieron con posterioridad y que acabaran por vulnerar seriamente la Soberana Nacional, la cual, por cierto, no se puede defender cuando el rgano en el que la Constitucin la deposita, opta por la inactividad y, por ende, por la irresponsabilidad. Porque lo ms grave de todo fue que aun cuando los asuntos enumerados en la convocatoria de Alamn se discutieron ampliamente, a la conclusin del perodo extraordinario de sesiones, prcticamente no qued aprobada ninguna Ley Federal que regulara las delicadas cuestiones que se encontraban pendientes. Al parecer exista un nimo de calma y seguridad que confiaba ingenuamente -como se ver despus- en que la poltica de moderacin y conciliacin seguida por el Presidente Victoria protegera los ms altos intereses de la Nacin. Pero otras fuerzas se encontraban al acecho. Dice un conocido tango argentino que cuando el msculo duerme la ambicin trabaja. Lorenzo de Zavala, en ese entonces senador por su natal Yucatn que se daba aires de federalista pero que haba escrito al respecto que, "el nombre mismo de Federacin era nuevo para muchos de los hombres que, encargados de la direccin de los negocios, no tenan ni podan tener ideas sobre una forma de gobierno de la cual no trataban los libros polticos franceses y espaoles que en Mxico crculaban.?' decide hacerse con el poder controlando las elecciones presidenciales de 1828. Para ello le parece indispensable la eliminacin poltica de todos los elementos centralistas y conservadores que don Guadalupe Victoria haba llamado a colaborar con l, encabezados por Nicols Bravo y Lucas Alamn. La nica forma que encuentra es la de fundar una logia masnica que se oponga a y socave los cimientos polticos de la logia escocesa, de tal manera que el control poltico del pas quede en manos de los liberales "puros". Es as, como en septiembre de 1825 nacen las logias -que en poco tiempo llegaron a ser ms de ciento treinta distribuidas por todo el pas- del rito yorkino, que en su afn por conservar la "pureza" del Federalismo acabarn por destruirlo, ya que su origen se encuentra en una asociacin perversa. Algunos autores han acusado a don Guadalupe Victoria de ser el verdadero fundador de las logias yorkinas. Sin embargo, se trata de una acusacin que carece por completo de un fundamento serio. Victoria era enemigo jurado de los partidos polticos y de las sociedades secretas porque, en su opinin, su nico propsito era el de provocar la desunin y el divisionismo poli61 Zavala Lorenzo de. Obra citada; pgina 232.
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tico que tendan a minar su proyecto de amalgamacin. En este sentido el testimonio escrito de su secretario particular, Jos Mara Tornel, resulta incontrovertble."" Pero a mayor abundamiento, la lgica ms elemental hace pensar que Victoria jams habria impulsado un proyecto destinado a dividir a las fuerzas polticas predominantes y, por lo tanto, destinado a restarle poder, autoridad y popularidad. Descartado Victoria por razones tanto de orden histrico como de orden lgico, la mayora de los historiadores centran sus bateras en el primer Embajador, o Ministro Plenipotenciario como en esa poca se le llam, de los Estados Unidos de Amrica en Mxico, el clebre -no siempre por buenas razones- Joel R. Poinsett. El papel de Poinsett en la fundacin de las logias yorkinas y en la posterior destruccin del orden constitucional que acarre el fin de la primera Repblica Federal, ha sido ampliamente discutido. Alamn quien como Ministro de Relaciones Exteriores e Interiores tuvo frecuentes choques con Poinsett, en su "Historia de Mxico" lo acusa directamente de ser, junto con Lorenzo de Zavala y Ramos Arizpe, el padre de los yorkinos y de haber fomentado deliberadamente el desorden poltico en el pas. Costeloe piensa que se ha exagerado la influencia de Poinsett, porque los yorkinos con ese o con otro nombre, de cualquier manera habran formado un partido poltico para hacerse de una gran clientela -a la que al parecer le prometieron toda clase de empleos-, que sirviera de soporte a sus aspiraciones presidenciales para 1828. Por su parte, Jos Fuentes Mares acusa a Poinsett de ser el causante nico, exclusivo y directo de todos los males de la Repblica, llegando a afirmar que, en complicidad con Vicente Guerrero, contempl la idea de proclamarse "Emperador de Mxico", 63 Y que slo lo detuvo la nostalgia por su natal Charleston, Carolina del Sur, a donde por cierto, llev la mexicana "flor de noche buena", bautizndola, como si se hubiera tratado de una ley del Senado norteamericano, con el extrao nombre de "poinsettia." Creo que la mejor forma de evitar entrar en polmicas con tan distinguidos autores es mediante el simple expediente de transcribir textualmente lo que el mismo Poinsett escribiera al respecto: "Con vistas a neutralizar al partido fantico de esta ciudad y, de ser posible, a difundir principios ms liberales entre quienes deben gobernar el pas, ayud y alent a varias personas respetables, hombres de alto rango y consideracin, a formar una gran logia de antiguos masones de York. Hzose esto y un numeroso grupo de la hermandad cen jubilosamente en mi casa. "64
62 Costeloe Michael P. Obra citaga; pginas 68, 69 Ysiguientes. 63 Fuentes Mares Jos. Obra citada, pginas 171 a 180. 64 Citado por Costeloe Michael P. Obra citada; pgina 54. Vase tambin Fuentes Mares Jos. Obra citada; pginas 98 a 111. Captulo aptamente intitulado "La Logia como Instrumento del Imperio ." (Nota del Autor).
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Dice un conocido apotegma jurdico que: "a confesin de parte relevo de prueba." Si no de boca propia s de pluma propia, Poinsett confiesa ser tanto el organizador como el gua ideolgico de los yorkinos, aprovechando la admiracin que en esa poca se tena en todo el mundo hacia los Estados Unidos de Amrica como el pas de la libertad y del futuro. Por eso no es de extraar que, la ms o menos siniestra mano de Poinsett, haya estado detrs de muchos de los sucesos que condujeron al derrumbe de la primera Repblica Federal. El ambiente que se respir a lo largo de 1825 infunda a toda la ciudadana una gran confianza en el futuro de la Repblica. Se pensaba que la unin recin formada conducida por la mano prudente y conciliadora del caudillo insurgente convertido en Presidente Constitucional, slo poda traer un porvenir promisorio. Sin embargo, las semillas de la inestabilidad y de la discordia haban quedado sembradas en ese mismo ao. Un Congreso Federal indolente e impreparado frente a dos grupos de logias masnicas -escocesas y yorkinas- que estaban dispuestas a llegar a los ltimos extremos con tal de arrebatarse el poder, sin importarles la unidad y la integridad nacionales, no presagiaban nada bueno para Mxico, por grandes que fueran el prestigio, la popularidad y las dotes conciliatorias del Presidente Victoria. El campo de batalla estaba preparado: los escoceses partidarios del centralismo y con fuertes simpatas en el ejrcito y en la iglesia no estaban dispuestos a dejar el pas en manos de Poinsett, Zavala y su tonto til Vicente Guerrero, como los hechos posteriores ampliamente lo demostraron. Por su parte, las ambiciones de Zavala y su grupo de yorkinos no conocan lmites. En tanto que para Poinsett la inestabilidad poltica que fomentaba era el mejor medio de poner en prctica la tesis de la "Gravitacin Poltica" diseada en 1823 por John Quiney Adams, y segn la cual las antiguas colonias Espaolas en el continente americano tendran que terminar "gravitando" en la esfera de influencia de los Estados Unidos, antes que en la de cualquier otra potencia europea, Inglaterra principalmente. Es decir, los elementos de la tragedia, en 1825, se estaban incubando. Tan slo era una cuestin de tiempo. No obstante, 1825 terminara con una nota alegre. Espaa, a diferencia de lo que opina el historiador iturbidista Timothy E. Anna, jams pens en llevar a cabo un "repliegue responsable" de sus colonias americanas. Por el contrario, obstinadamente se neg a reconocer la independencia de Mxico y, por lo menos hasta 1829, pens seriamente en llevar a cabo una guerra de reconquista. Por eso cuando el ltimo virrey espaol--o capitn general como le pusieron los liberales espaoles que en esa poca ocupaban el poderJuan O'Donoj firm los Tratados de Crdoba, la guarnicin espaola que
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ocupaba la fortaleza de San Juan de Ula frente al puerto de Veracruz, se neg a rendirse y mediante frecuentes ataques al puerto hacia sentir su presencia como el ltimo enclave de la dominacin colonial. Abastecida desde Cuba y apoyada adems por algunos comerciantes veracruzanos de filiacin realista, la fortaleza de San Juan de Ula, en 1825, era una espina clavada en el orgullo insurgente que haba tenido su mejor momento con la ascensin de don Guadalupe Victoria a la Presidencia de la Repblica. Por consiguiente, la derrota y desalojo de la guarnicin espaola era una cuestin no slo de inters pblico sino de verdadero Honor Nacional. Hacia fines de 1825 en una accin concertada en la que se emplearon todos los buques que haban sido adquiridos gracias al prstamo ingls con el que Victoria inaugur su mandato, San Juan de Ula qued bloqueado e incomunicado de sus simpatizantes en tierra y en La Habana. La guarnicin espaola qued literalmente asfixiada, al grado de que en la tarde del 23 de noviembre, despus de ms de cuatro aos de tenaz resistencia, no tuvo ms alternativa que la de rendir sus armas. El Presidente Victoria dio rdenes de que al enemigo se le tendiera un puente de plata, de tal manera que los espaoles contaron con todo tipo de facilidades para trasladarse a Cuba, a cambio de entregar la temida fortaleza al ejrcito mexicano. "El Aguila Mexicana", en su edicin del 25 de noviembre de 1825, y en el exuberante lenguaje de la poca, anunciaba el suceso: "[Americanosl, lleg el momento feliz en que la Repblica Mexicana arrojase para siempre de su seno al len devastador que simboliza la dominacin espaola. El orgulloso fuerte de Ula, ese baluarte inexpugnable del orgullo castellano, acaba de abatir el pabelln espaol y de enarbolar la augusta y majestuosa insignia de la Repblica libre ... " Para despus agregar: "Las calles (de todas las ciudades del pas) se cubrieron de msicos, el repique fue general y los cohetes poblaron el aire. Grandes multitudes se congregaron en las plazas para or las noticias. "65 Si con arreglo a los principios generales del Derecho Constitucional, uno de los elementos esenciales del concepto de Soberana est constituido por la indivisibilidad del territorio nacional, entonces la plena consumacin de la Independencia de Mxice se efectu el 25 de noviembre de 1825, por el gobierno, republicano y federal, del insurgente Guadalupe Victoria.
65 Citado por Costeloe Michael P. Obra citada; pgina 45 y siguientes.
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Poltica Exterior: El Camino de Santa Fe y el Tratado de Comercio
No es posible endender la ruptura del orden constitucional que trajo como resultado el derrumbe de la primera Repblica Federal, sin analizar las causas externas que lo provocaron. Los primeros pasos que en materia de politica exterior dio el naciente Estado Mexicano habran de traer consecuencias, polticas y econmicas, que marcaran fatalmente el destino de la Nacin; toda vez que las profecas geopolticas del Conde de Aranda habran de cumplirse puntualmente y en el apropiado momento histrico. El profesor KarI Haushofer desarrollara en el mismo Siglo XIX la tesis geopoltica del llamado "Iebensraum" o espacio vital, que aos ms tarde se utilizara para justificar la poltica imperial seguida por Hitler que diera origen a la segunda guerra mundial. En esencia, la tesis de Haushofer seala que las naciones ms poderosas y mejor organizadas tienen el derecho de ocupar aquellas reas geogrficas desatendidas por los gobiernos de naciones pobres y desorganizadas, puesto que estas ltimas no poseen el derecho de ocupar espacios no aprovechados que pueden ser mejor colonizados, civilizados y desarrollados por las naciones poderosas; cuyo potencial les permite aduearse de esos espacios subdesarrollados que, a la postre, resultan vitales para su labor "civilizadora". 66 Independientemente de los fines particulares que su autor haya tenido en mente, los conceptos de Haushofer, tal y como atinadamente lo haba previsto el Conde Aranda, resultan perfectamente aplicables al caso de la vecindad geogrfica entre Mxico y los Estados Unidos de Amrica. Un pas enorme pero dbil que era incapaz de gobernar adecuadamente los vastos territorios de lo que actualmente es Texas, California, Arizona y Nuevo Mxico, nace a la vida independiente teniendo en su frontera norte a una joven potencia que no tardara en dar muestras inequvocas de encontrarse en un claro proceso de expansin. Las extensas regiones desocupadas, frtiles y generosas, eran una tentacin demasiado grande y un botn demasiado fuerte, como para no generar toda clase de designios y ambiciones. Es as como surge la doctrina del destino manifiesto que, entre 1836 y 1848, privar a Mxico de ms de la mitad de su territorio original. Pero para llegar a ello haba que comenzar en alguna forma. El 2 de diciembre de 1823, el Presidente de los Estados Unidos de Amrica, James Monroe, pronunci ante una sesin solemne del Congreso de su pas, la siguiente alocucin:
66 Las ideas del profesor Karl Haushofer sobre geopoltica, estn tomadas verbatim de los apuntes de la ctedra impartida en el ao de 1963 por el profesor Alberto Godnez (Hermano Marista) en el Centro Universitario Mxico (CUM). (Nota del Autor).
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"Respecto a los acontecimientos de aquella parte del globo, con la que estamos en continuas relaciones, y de la que se deriva nuestro origen, es notorio que siempre nos inspiraron el mayor inters, por ms que no hayamos sido sino meros espectadores. Los ciudadanos de los Estados Unidos desean sinceramente la dicha y libertad de sus compaeros del otro lado del Atlntico, y si en las guerras de las potencias europeas no les han prestado auxilio, es porque nuestra poltica no nos permite hacerlo; slo cuando nuestros derechos estn seriamente amenazados nos preparamos a la defensa. El sistema poltico de las potencias aliadas es esencialmente distinto en este punto al de Amrica, y la diferencia procede de la que existe en sus respectivos gobiernos. A la defensa del nuestro, cuya organizacin ha costado tanta sangre, tantos tesoros y los esfuerzos de nuestros ms ilustres ciudadanos, es a lo que se consagra principalmente toda la Nacin, pues bajo el sistema que nos rige, disfrutamos de un envidiable bienestar. En consideracin, pues, a las amistosas relaciones que existen entre los Estados Unidos y esas potencias, debemos declarar que consideraramos toda tentativa de su parte que tuviera por objeto extender su sistema a este hemisferio, como un verdadero peligro para nuestra paz y tranquilidad. Con las colonias existentes o posesiones de cualquier Nacin europea, no hemos intervenido nunca ni lo haremos tampoco; pero tratndose de los gobiernos que han declarado y mantenido su independencia, la cual respetaremos siempre porque est conforme con nuestros principios, no podramos menos de considerar como una tendencia hostil hacia los Estados Unidos toda intervencin extranjera que tuviese por objeto la opresin de aqul. En la guerra entre esos nuevos gobiernos y Espaa, declaramos nuestra neutralidad cuando fueron reconocidos, y no hemos faltado ni faltaremos a ella mientras no ocurra ningn cambio que a juicio de autoridades competentes obligue a este gobierno a variar su lnea de conducta. "Los ltimos acontecimientos ocurridos en Espaa y Portugal demuestran que no se ha restablecido an el orden en Europa, y, la prueba evidente de esto es que las potencias aliadas han credo conveniente, con arreglo a sus principios, intervenir por la fuerza en los asuntos de Espaa. Hasta qu punto podr llegar esa intervencin, es cosa que interesa saber a todas las naciones independientes, hasta a las ms remotas, y sobre todo a los Estados Unidos. La poltica que con respecto a Europa nos pareci oportuno adoptar desde el principio de las guerras en aquella parte del globo, sigue siendo la misma y se reduce a no intervenir en los intereses de ninguna Nacin, y a considerar todo gobierno de hecho como gobierno legtimo, manteniendo las relaciones amistosas y observando una poltica digna y enrgica, sin dejar por eso de satisfacer justas reclamaciones, aunque sin tolerar ofensas de nadie. Pero tratndose de estos continentes, las circunstancias son muy distintas; no es posible que las potencias aladas extiendan su sistema poltico a ninguno de aqullos, sin poner en peligro nuestra paz y benestar, ni es de creer tampoco que nuestros hermanos del sur quisieran adoptarlo por su propio consentimiento, prescindiendo de que no veramos con indiferencia semejante intetVencin. Comparando la fuerza y recursos de Espaa con la de esos nuevos gobiernos, aparece obvio que dicha potencia no podr someterlos nunca; pero de todos modos, la verdadera poltica de los Estados
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Unidos ser respetar a unos y a otros, esperando que otras potencias imitarn nuestro ejemplo.,,67
As, escondida entre algunas ambigedades propias del lenguaje diplomtico, se encuentra la clebre "Doctrina Monroe" que con el tiempo constituira la justificacin ideolgica del expansionismo geopoltico de Jos Estados Unidos de Amrica llevado a cabo principalmente a costa de Mxico. Aun cuando han sido muchos y muy completos los estudios que al respecto se han llevado a cabo, no est por dems resaltar, en lenguaje llano y directo, los principales aspectos de esta doctrina, pblicamente expresada diez meses antes de que don Guadalupe Victoria tomara posesin de la presidencia de Mxico: 1. Estados Unidos se reserva el derecho de impedir, incluso con la fuerza de las armas, cualquier tentativa por parte de una potencia europea de establecer un sistema poltico que no resulte compatible con sus intereses. 2. Estados Unidos se reserva el derecho de dar por terminada cualquier poltica de neutralidad hacia cualquier pas del continente americano cuando ocurra cualquier cambio en la vida poltica interna de ese pas que el gobierno de los Estados Unidos considere como una "tendencia hostil" en contra de sus muy particulares intereses; y 3. Estados Unidos se reserva el derecho de considerar como legtimo a cualquier gobierno de hecho, cuando as convenga a los intereses de su poltica exterior. En esa forma el destino de las naciones iberoamericanas, y principalmente el de Mxico por razones evidentes de vecindad geogrfica, quedaba sellado. Si por ejemplo, Mxico en ejercicio de su Soberana y autodeterminacin decida, no slo cambiar de sistema poltico, sino celebrar pactos de alianza, e inclusive meramente comerciales, con alguna potencia europea, Estados Unidos posea el derecho de suprimir, de juzgarlo necesario mediante el uso de la fuerza, esa "tendencia hostil". En caso de que el uso de la fuerza resultara inconveniente o imprctico, entonces quedaba en entera libertad de promover toda clase de revoluciones y golpes de Estado, puesto que de antemano se haba reservado el derecho de reconocer como "legtimos" todos los gobiernos "de hecho" que emanaran de semejantes desrdenes polticos.
67 Citado por De Olavarra y Ferrari Enrique. Obra citada; pginas 114 y 115. Es verdaderamente inaudito que este "historiador" cuya mente estaba plagada de prejuicios liberales, transcriba el texto de la trascendental "Doctrina Monroe", sin formular un solo comentario crtico. (Nota del Autor).
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ADOLFO ARRIOJAVIZCAINO
La doctrina Monroe fue concebida no slo como un dique ("deterrent") para frenar cualquier acercamiento entre iberoamrica y Europa, sino como una clara amenaza a las propias naciones iberoamericanas que, en lo sucesivo, tendran que ajustar su poltica exterior a los intereses norteamericanos para evitar el tener que sufrir incesantes intervenciones en sus asuntos internos, cuando no la intervencin directa por la va militar, como le ocurrira a Mxico en 1847. Un personaje presente en el Congreso de los Estados Unidos cuando Monroe ley su famoso -infamous que se dira en ingls para darle la connotacin adecuada- mensaje, fue el inefable Joel Roberts Poinsett que ese da ocupaba la curul de representante del distrito de Charleston, Carolina del Norte. Firmemente convencido de los jugosos frutos geopolticos que, sin duda, se derivaran de la doctrina proclamada por Monroe, pronto se convertir en uno de sus partidarios, y voceros ms conspicuos, al grado de convencer a su Presidente de que es el "mejor de todos" para poner manos inmediatas a la obra expansionista como Embajador o Ministro Plenipotenciario ante el gobierno del pas que todava posea los ricos territoros de Texas y las Califomias. Poinsett presenta sus cartas credenciales al Presdente Guadalupe Victoria ello. de junio de 1825, el que, para gran sorpresa del futuro "mster Ponsettia" lo recibe con cortesa pero con marcada frialdad, probablemente influido por su Ministro de Relaciones Lucas Alamn que experimentaba un fuerte aborrecimiento por los Estados Unidos de Amrica y, en especial, por su gobierno. Adems y para colmo de males, su glida recepcin contrasta marcadamente con la que el mismo Victoria prodigara tan slo unos das antes al Embajador ingls H. G. Ward, ante quien el Presidente de la Repblica hizo un encendido elogio de la Gran Bretaa. Al grado de que, debidamente instalado en la frustracin, Poinsett escribira a propsito de los ingleses que haban, "hecho buen uso de su tiempo y de sus oportunidades. "68
y es que la poltica exterior de la naciente Repblica haba sido hasta ese momento claramente pro-britnica. Empeado como estaba en sostener su poltica de amalgamacin, el Presidente Victoria toma muy en cuenta las opiniones de sus Ministros de Relaciones y Hacienda, Lucas Alamn y Jos Ignacio Esteva, y decide que, ante la necesidad de romper toda clase de vnculos con Espaa, para consumar en definitiva la Independencia Nacional y ante el temor que los ya manifiestos deseos expansionistas de los Estados Unidos
68 Citado por Costeloe M~hael P. Obra citada; pgina 54.
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provocaban, lo mejor era acercarse a la Gran Bretaa, que buscaba resarcirse en el sur del continente americano de las prdidas que haba sufrido con la independencia de las colonias del norte. As entre 1824 y 1825 Mxico suscribe varios emprstitos con diversas casas bancarias de Londres, que son los que a la postre mantendrn a flote al gobierno de don Guadalupe Victoria; y el6 de abril de 1825, un Tratado Comercial que convirti a Inglaterra en el primer socio mercantil de la naciente Repblica Mexicana. De ah que no resulte aventurado afirmar que. al menos en 1825, la Gran Bretaa gozaba de una enorme popularidad en Mxico. Sin embargo, la frustracin experimentada por Poinsett ser de corta duracin. De inmediato se da cuenta de que existen en el Congreso varios personajes de influencia que no comparten las nclinaciones probritnicas de Victoria, Alamn y Esteva. Por consiguiente, todo era cuestin de cultivarlos, impresionarlos ~parece ser que las cenas que a menudo organizaba el seor Poinsett llegaron a ser sumamente cotizadas entre los miembros de ciertos crculos legislativos y polticos-, y organizarlos en una especie de partido poltico secreto que result ser el yorkino, para empezar a sembrar la divisin poltica, que era indispensable para, a la corta o a la larga, separar del poder a Victoria y a su gabinete, empezando por Lucas Alamn. Sobre estos afanes poinsettistas, el Embajador ingls H. G. Ward escribira lo siguiente: "... ha llevado muy bien las cosas en lo que toca al Congreso. La influencia que ha adquirido all es absolutamente extraordinaria. A la mitad de los hombres ms inteligentes del Senado les ha llenado la cabeza con frases altisonantes sobre 'sistema americano', 'poltica del Nuevo Mundo', 'unidad de intereses' y qu se yo cuntas cosas ms."69 Pero en lo que toca al Poder Ejecutivo, el infatigable seor Poinsett se top con un muro. Sus instrucciones eran las de promover de inmediato un acuerdo que permitiera la construccin de un camino de Missouri y Santa Fe -histricamente conocido como "Santa Fe trail"- hacia el norte de Mxico, para eventualmente unirlo a los que se dirigan a la ciudad capital; y concertar en forma paralela un Tratado Comercial, por supuesto de una sola va, que convirtiera a Mxico en tributario mercantil del poderoso vecino del norte; porque tal y como lo inform en ese entonces el Gobernador de Chihuahua al Presidente Victoria, dicho camino no era ms que "un pretexto para la penetracin norteamericana en el pas. "70
69 Ibdem, pgina 54. 70 Citado por Fuentes Mares Jos. Obra citada; pginas 71 y 72.
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El Ministro de Relaciones Lucas Alamn contesta a ambas propuestas con un rotundo no y condiciona cualquier discusin al respecto a la previa celebracin de un Tratado de Lmites, que demarcara a la perfeccin la frontera entre Mxico y los Estados Unidos de Amrica. La sagacidad de Alamn es manifiesta: ante la meridiana claridad de la doctrina Monroe, el principal inters de Mxico radicaba en asegurar sus fronteras -y su patrimonio territorial- ante el gobierno del autor de semejante instrumento de penetracin geopoltica. Frustrado de nueva cuenta, Poinsett no tiene ms remedio que reconocer que: "La aprensin que el gobierno mexicano experimentaba hacia lo que estima nuestros movimientos sobre Texas y Nuevo Mxico, le har posponer todo arreglo relativo al camino de Santa Fe, hasta que la lnea divisoria entre ambas naciones quede establecida.v" Algunos opositores de la poca, encabezados por el confidente de Poinsett y futuro prcer texano Lorenzo de Zavala, criticaron acremente la postura --que en estos tiempos indudablemente se podra calificar de nacionalistaasumida por Alamn, al que acusaron de ser "un retrgrado vctima de la herencia espaola, un conservador que no quera abrir su pas a la fuente de riqueza comercial que los Estados Unidos pretendan que fuese el camino de Santa Fe."72 Los hechos de 1836 y 1847 demostraran la estulticia ilimitada de estas acusaciones. No en balde aproximadamente cincuenta aos despus, el Presidente liberal, Sebastin Lerdo de Tejada, al recibir una propuesta para la construccin de las primeras vas frreas que unieran a Mxico con los Estados Unidos de Amrica, pronunci aquella -clebre y proftica a la vez- frase de que, "entre los Estados Unidos y nosotros el deserto.t'" Pero lo que Poinsett no lograra con Victoria y Alamn, lo obtendra por el camino de la intriga y de la desestabilizacin poltica. Unido a Lorenzo de Zavala, a Vicente Guerrero y a los principales jefes yorkinos sentar las bases para que la sucesin presidencial de 1828 ponga fin a los sueos de unidad y amalgamacin del Presidente Victoria, para dar paso a las rivalidades y a los odios que, al dividir irrevocablemente a los mexicanos, permitirn que en un lapso no mayor de veinte aos, el gobierno tan hbilmente representado por el charlestoniano, se anexe por la fuerza de las armas y en debido acatamiento a los postulados de la doctrina Monroe, las extensas y ricas tierras de Texas, California, Arizona y Nuevo Mxico.
71 Ibdem. pgina 78. 72 Ibdem, pginas11 y 72. 73 Citado por Gonzlez Roa Fernando. "El Problema Ferrocarrilero y la Compaa de los Ferrocarriles Nacionales de Mxico." Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Mxico. 1919; pgina 18.
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Aun cuando concuerdo ampliamente con la mayora de las conclusiones a las que llega el distinguido historiador -y gourmet- mexicano Jos Fuentes Mares, en su conocida obra "Poinsett Historia de una Gran Intriga" --cuya lectura es ampliamente recomendable para quienes, de manera objetiva y desapasionada, deseen conocer algunas molestas verdades de la Historia de Mxico-, existen dos cuestiones que mi personal anlisis de estos complejos entretelones de la poltica exterior de la primera Repblica Federal Mexicana, me llevan a tratar de aclarar: - Para Fuentes Mares Poinsett fue una especie de "engendro del mal", un malvado imperialista para el cual no puede existir redencin posible, y, por consiguiente, debe ser considerado como el principal "villano" de todas las tragedias nacionales. Creo que aqu se comete el error de confundir al mensajero con el mensaje. Poinsett se concret a ejecutar, con gran habilidad de eso no puede haber duda, el trabajo que le encomendaron. Pero si lo que se desea es sealar a los culpables, entonces la responsabilidad tiene que ser colectiva, habra que sealar a Thomas Jefferson que desde 1786 contemplaba la posibilidad de que los Estados Unidos se anexaran las posesiones espaolas en Amrica cuando su poblacin progresara lo suficiente para irlas arrebatando parte por parte; a John Quincy Adams y su tesis de la "gravitacin poltica"; al Congreso norteamericano que aprob y apoy entusiastamente la poltica del destino manifiesto; y a James Monroe y su doctrina, para no citar sino a los ms importantes. Como sostiene otro distinguido historiador mexicano Carlos Pereyra, en quien el mismo Fuentes Mares admira el difcil equilibrio: "No hay que atribuir al ministro norteamericano todos los males del pas; pero sera injusto privarle de la gloria que le corresponde como pontfice de los desquiciadores. "74 - Fuentes Mares sostiene que la gran tragedia de la primera Repblica Federal radica en el hecho de que no fue capaz de generar a un Jefferson o a un Monroe, "criollo, indio o mulato";" que pensara en trminos geopolticos y que tuviera una visin exacta de los problemas internacionales. Creo que la narracin de hechos que antecede demuestra que, por lo menos, don Guadalupe Victoria y Lucas Alamn s tuvieron esa visin geopoltica. El hecho de que las circunstancias internas y la debilidad inherente frente a los Estados Unidos heredada de la vacilante monarqua espaola de finales del Siglo XVIII y principios del XIX no les hayan permitido actuar como hubieran querido, no es argumento vlido, a mi juicio, para restarles el mrito de haber partido siempre, en poltica exterior, del principio de la defensa de los mejores intereses nacionales.
74 Citado por Fuentes Mares Jos. Obra citada; pgina 93. 75 Ibdem, pgina 48.
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Para cerrar este tema creo que resulta pertinente plantearse la siguiente cuestin, a saber: Qu habra sucedido con la Repblica Federal de 1824, de haberse concertado tanto el acuerdo para la construccin del camino de Santa Fe como el Tratado de Comercio con los Estados Unidos? La respuesta, desde luego, tendra que ser ampliamente especulativa. Sin embargo, si las lecciones que pueden derivarse de la crisis econmica y poltica que Mxico ha experimentado a partir del 20 de diciembre de 1994 sirven de algo, considero que dicha respuesta tendra que ser la misma que nos da la Historia: la inevitable anexin por parte de los norteamericanos de Texas, California, Arizona y Nuevo Mxico; y es que con tratados o sin ellos, Mxico nunca ha tenido posibilidades reales de hacerle frente al destino manifiesto. Porque si las hubiera tenido, ese destino jams habra sido manifiesto.
1826. Elecciones Federales. Las Logias se Quitan las Caretas
Ello. de enero de 1826, don Guadalupe Victoria dirige su segundo mensaje al Congreso General. Aunque la situacin poltica ya empezaba a deteriorarse, el Presidente procura mantener un tono de relativo optimismo que refuerce sus ideas centrales en materia de unidad nacional y amalgamacin poltica. As se refiere a la toma de la fortaleza de San Juan de Ula, a la que da en llamar "Gibraltar de Amrica"; a los crditos obtenidos en Europa y principalmente en Inglaterra; a la moral y al "esplendor de las armas" del ejrcito mexicano; y a las vastas riquezas del pas que permitan al pueblo prometerse un prspero futuro. En pocas palabras, el Presidente Constitucional pide al Congreso de la Unin que mediante leyes prudentes y bien meditadas consolide la integracin del pas sin afectar el sistema federal. El Congreso parece escucharlo y sacudindose la inercia boticaria del ao anterior, discute en detalle y aprueba leyes y reglamentos sobre las siguientes materias, mucho ms importantes que las actividades del protomedicado nacional: derechos de aduanas, organizacin interna de los Ministerios de Hacienda y del Interior; organizacin militar; reformas a los tribunales; tarifas postales de la correspondencia oficial y administracin de justicia. En particular la ley aduanera reviste una gran importancia, puesto que permite al Gobierno Federal gravar la principal fuente de ingresos de aquella poca y contar as con recursos propios que permitan empezar a equilibrar el dficit presupuestario generado por los prstamos ingleses, cuya sola amortizacin -lo que en los tiempos actuales se llamara el"servicio de la deuda"era, segn De Olavarra y Ferrari, del orden de cuatro millones de pesos oro anuales.?"
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76 De Olavarra y Ferrari. Obra citada; pginas 116, 117 Ysiguientes.
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No obstante, los problemas van a ser creados por las elecciones federales previstas para los ltimos meses del ao, en las que se renovar la Cmara de Diputados en su totalidad y la de Senadores por mitad; ya que las logias masnicas, escoceses y yorkinos, se van a quitar la careta de "sociedades secretas" y desoyendo las exhortaciones del Presidente Victoria que consideraba la existencia de los partidos polticos como contraria al concepto de unidad nacional, se lanzarn abiertamente a una lucha electoral, en la que las ambiciones personales prevalecern no slo sobre las cuestiones meramente ideolgicas sino sobre el propio inters nacional. El primer golpe lo lanzan los yorkinos. Saben perfectamente bien que el hombre ms poderoso del gobierno despus del Presidente Victoria, es Lucas Alamn, no solamente por ocupar el Ministerio ms importante, el de Relaciones Exteriores e Interiores, sino por el gran prestigio de que goza en el exterior por su trayectoria y por su indudable capacidad intelectual, que es muy superior a la de cualquier otro poltico de la poca. Consecuentemente, y aprovechando las tendencias conservadoras y centralistas de Alamn, los yorkinos deciden destruirle polticamente y eliminar asi uno de los principales obstculos para la toma del poder que tienen planeada. El proceso de destitucin muestra, por supuesto la mano negra de Poinsett. A propuesta de una comisin del Senado encabezada por el futuro Vicepresidente texano Lorenzo de Zavala, Alamn es citado a una comparecencia especial en la que el senador por Jalisco, y aclito yorkino, Juan de Dios Caedo, lo interroga acremente acerca del por qu se habia permitido al encargado de negocios en los Estados Unidos nombrar vicecnsules Yexigir el pago de derechos por la expedicin de pasaportes cuando, de acuerdo con la Constitucin, esas facultades eran un privilegio exclusivo del Senado; y, para fundamentar su dicho, sin rubor alguno, asienta a rengln seguido que esos hechos le constaban por haberle sido personalmente comunicados por Poinsett. O sea, que se dio el hecho inaudito de que un Senador de la Repblica bas una fuerte acusacin de interferencia constitucional en contra del miembro ms distinguido del gabinete presidencial en informes proporcionados por el Ministro Plenipotenciario de los Estados Unidos que indicaban una clara ingerencia de esta potencia extranjera en los asuntos internos de la diplomacia mexicana. Alamn se concret a contestarle a este lamentable titere de Poinsett -que por cierto antes de que la ambicin poltica lo cegara al grado de actuar en contra de los intereses de su Patria, fue un destacado diputado constituyente- que el encargado de negocios haba sido enviado a los Estados Unidos en el mes de agosto de 1824; es decir, con anterioridad a la entrada en vigor de la Constitucin, lo cual ocurri hasta el 4 de octubre siguiente, y que, por 10 tanto, la Constitucin no era aplicable a los hechos referidos por Poinsett.
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Pero Alamn comprende que su posicin es inestable. Partidario del centralismo debido a sus arraigados prejuicios conservadores, se ve obligado, sin embargo, a gobernar y a defender a un Estado Federal, lo que le acarrea feroces ataques de la faccin yorkina sin que los escoceses, animados por otros propsitos, se preocupen por defenderle. Por otra parte, la posicin del Presidente Victoria hacia su Ministro ms importante es un tanto ambigua, ya que lo apoya slo en la medida en la que no se vea afectada su multimencionada poltica de amalgamacn. Por si lo anterior no fuera suficiente, por defender ntereses nacionales que debieron ser totalmente apartidistas, se haba granjeado la abierta hostilidad del diligente representante del destino manifiesto. Adems, para un hombre inteligente y culto el trato con innumerables imbciles como Zavala, Caedo et al, debe haber resultado desgastante en extremo. En tales condiciones, el 26 de septiembre de 1825, Lucas Alamn presenta su dimisin al Ministerio de Relaciones Exteriores e Interiores. Una vez ms el "pontfice de los desquiciadores" haba hecho muy bien su tarea; y si bien es cierto que el acuerdo para el camino de Santa Fe y el Tratado Comercial no se haban suscrito, tambin lo es que -y esto fue lo ms grave en vista de los acontecimientos que no tardaran en venir- la firma del tratado definitivo de lmtes fronterizos, por el que tanto haba pugnado Alamn, se pospuso por tiempo indefinido. Se firmara hasta 1848 en Guadalupe Hidalgo, cuando Texas, California, Arizona y Nuevo Mxico ya no formaban parte de la Repblica Mexicana. De las elecciones federales de 1826 poco es lo que se puede decir. Escoceses y yorkinos se disputaron fieramente la mayora del Congreso, pero sin recurrir a ningn tipo de programa o plataforma poltica. Utilizando sus respectivos medios de comunicacin "El Sol" y "El Aguila Mexicana", se arrojaron mutuamente todo tipo de acusaciones personales, en las que la calumnia, la insidia y hasta el absurdo estuvieron a la orden del da. Para muestra basta con citar el siguiente episodio narrado por "El Aguila Mexicana" en el que unos supuestos y semidesnudos votantes yucatecos adquieren la dudosa calidad de ser sucios y mugrientos al mismd tiempo: "El diputado Quintana en la Junta parroquial del centro, introdujo, en otros, una docena de hombres ebrios y tumulentos, sucios y mugrientos, a algunos de los cuales por las grandes roturas de sus calzoncillos se les vean las partes pudendas, y reconvenido, al tiempo de meter uno de stos, agarrado del brazo porque no cayese, que cmo le llevaba a votar, y si en aquella situacin lo tena por ciudadano?, contest que era ciuqpdano ingls, y con este descaro lo meti con los dems de su clase, que engrosaban su nmero."?"
77 Citado por Costeloe Michael P. Obra citada; pgina 72.
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Las elecciones adolecen de todos los vicios posibles: compra de votos, lisalteradas, candidatos ilegales, recriminaciones interminables, demandas de nulidad, etc. La eleccin de Lorenzo de Zavala, que deja de ser senador por Yucatn para convertirse en diputado por el Estado de Mxico es todo un ejemplo. El candidato no rene los requisitos constitucionales de propiedad y residencia en el Estado; las actas electorales de la junta parroquial de San Agustin de las Cuevas (Tlalpan) -que por ese entonces la giraba de capital del Estado de Mxico- aparecen alteradas y cuando el Congreso estatal parece inclinarse a anular la eleccin de Zavala, el Congreso Federal interviene y sin documentacin de soporte alguna lo declara diputado electo, sin ms razn que la de tratarse del verdadero jefe, despus de Poinsett por supuesto, de la logia yorkina. 78
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A pesar de todo el resultado final de las elecciones arroja un empate puesto que mientras los yorkinos ganan la mayora de la Cmara de Diputados, los escoceses retienen el control del Senado. Quiz los nicos aspectos positivos de estas elecciones sean el que no se cuestion la forma federal de gobierno y el que el Presidente Guadalupe Victoria se haya abstenido de intervenir en el proceso electoral, sentando asi un precedente que es verdaderamente nico en la Historia de Mxico.
No obstante, a fin de cuentas la joven Repblica Federal haba dado un paso en falso, como lo demuestra el siguiente juicio imparcial del historiador ingls Michael P. Costeloe: "La campaa y el modo en que sta haba sido llevada revelaban una serie de factores que prefiguraban futuros acontecimientos y no auguraban nada bueno para el progreso de la Nacin. Ninguno de los bandos haba presentado o debatido planes polticos, y hasta la importante cuestin ideolgica centralismo contra federalismo, habia quedado velada durante las semanas finales de la campaa por la enconada contienda partidista entre las dos sociedades masnicas. Las cuestiones de la reforma econmica y social, la legislacin pendiente ante el Congreso y la futura, as como el problema inmediato de la situacin de la Iglesia fueron completamente ignoradas. En general, los aspirantes a diputados y los directores de los peridicos prefirieron concentrarse en ataques personales contra sus enemigos. Las personalidades llegaron a ser ms importantes que los programas polticos y ambas partes se entregaron a un aturdido despliegue de acusaciones recprocas. "79
78 Ibdem, pginas 82,83 Ysiguientes. 79 Ibdem, pginas 85 y 86.
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1827. Ley Federal de Expulsin de los Espaoles. Un Cura Apellidado Arenas
En su mensaje del 10. de enero de 1827, el Presidente Victoria volver a insistir ante el nuevo Congreso Federal de fuerte influencia yorkina, en sus para ese entonces ya acostumbrados temas, de unidad nacional yamalgamacin poltica. Hablar de un federalismo fuerte y en proceso de consolidacin y de una Repblica pletrica de actividad, energa, progreso y felicidad. Sin embargo, la presencia yorkina en el Congreso ha cambiado por completo la correlacin de fuerzas en el pas, y Victoria se aproxima peligrosamente a una situacin de vaco de poder. Inclusive el peridico "El Sol" -vocero de los escoceses- que anteriormente lo haba respetado y elogiado, veladamente se burla de l al sostener, en uno de sus editoriales, que el discurso del Presidente pareca estar ms bien referido a la Repblica de Platn que a la Repblica Mexicana. La nueva correlacin de fuerzas obliga a Victoria a recomponer su gabinete, lo cual definitivamente pone fin a su moderada poltica de amalgamacin. El yorkino Juan Jos Espinosa de los Monteros asume el poderoso Ministerio de Relaciones Exteriores e Interiores, y el tambin yorkino Miguel Ramos Arizpe, uno de los principales autores de la Constitucin Federal de 1824, es nombrado Ministro de Justicia y Negocios Eclesisticos; salvo por el Vicepresidente Nicols Bravo que deba su cargo a los votos electorales y no a la voluntad de don Guadalupe Victoria, el gobierno se encuentra prcticamente dominado por los yorkinos, en cuyo origen como sociedad secreta y partido poltico se encuentra la mano de Poinsett, a la que por cierto el historiador britnico Costeloe, sin aportar argumentos convincentes pretende negarle importancia. , El ao de 1827 traer la reafirmacin jurdica de la independencia de Espaa. Los espaoles que se quedaron a vivir en Mxico seguan constituyendo un sector importante de la sociedad, desde el momento mismo en el que retuvieron importantes capitales comerciales y agrcolas, as como puestos claves en el ejrcito y en el clero; por lo que su influencia no poda dejar de sentirse. Era lgico que un grupo numeroso de el1os, guindose por naturales instintos de raza y familia, en el fondo abominaran de la Repblica y soaran con volver a ser sbditos de Fernando VII. As es como a principios de 1827 se descubre una conspiracin con ramificaciones tanto clericales como militares, encaminada a retornar la soberana del pas al "... seor don Fernando VII y sus legtimos sucesores, proclamndole y jurndole de nuevo ... ",80 en la que aparecen involucrados toda una
80 Ibdem, pgina 93.
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gama de personajes, todos ellos de origen espaol: el religioso de la orden de San Diego Joaqun Arenas, a quien sucesivamente se tilda de borracho y mesinico; el general Gregorio Arana; un supuesto agente secreto de Fernando VII de nombre Juan Climasco Velasco; un grupo de hacendados de Puebla; un cura de la misma regin apellidado Torres; y los generales iturbidistasPedro Celestino Negrete y Jos Antonio Echvarri. La reaccin criolla no se hace esperar. El Presidente Victoria ordena una investigacin a fondo y requiere de las comandancias militares de los principales Estados de la Repblica el envo de informes diarios. Las legislaturas locales de Jalisco y del Estado de Mxico aprueban al vapor sendas leyes que ordenan la inmediata expulsin de sus territorios de todos los ciudadanos de origen espaol y sus familias, bajo pena de fusilamiento sin previo juicio para los que se resistan. Sin embargo, el Congreso Federal las invalida de inmediato por usurpar una atribucin que la Constitucin reserva de manera expresa a la Federacin. No obstante, en todo el pas cunde rpidamente un sentimiento anti-espaol que se traduce en continuas invasiones a las haciendas propiedad de los que despectivamente se denominan "gachupines." Aunque algunos polticos y escritores de la poca de filiacin conservadora y simpatas escocesas consideraron que se trataba de lo que ahora se llamara una "cacera de brujas", la verdad es que el gobierno de la Repblica tena fundados temores de que la metrpoli se aprestara a reconquistar la colonia perdida. Fernando VII con gran altivez se haba negado a reconocer la independencia de Mxico y haba hecho cuanto haba estado en su poder para incrementar la presencia militar espaola en la isla de Cuba con la esperanza de que surgiera un mulo de Hernn Corts; lo cual acabara por ocurrir en 1829, cuando el brigadier Isidro Barradas con hombres, pertrechos y naves tradas de Cuba intentara la reconquista de Mxico a partir del puerto de Tampico. Por ende era necesario tomar medidas precautorias para mantener a salvo la integridad territorial de la Repblica, y evitar que una revuelta pro-espa-
ola diera el pretexto idneo para que los Estados Unidos, en acatamiento de la doctrina Monroe, intervinieran militarmente en Mxico. Aun cuando esta posibilidad pareca ms bien remota en el corto plazo, el Presidente y el Congreso Federal optan por actuar al unsono para prevenir males mayores. Es as como despus de largos y acalorados debates, el da 20 de diciembre de 1827, es aprobada y promulgada la Ley Federal de Expulsin de Espaoles, cuyas principales disposiciones son del tenor siguiente:
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"Artculo 10. Los espaoles capitulados y los dems espaoles de que habla el artculo 16 de los Tratados de Crdoba saldrn del territorio de la Repblica en el trmino que les sealare el Gobierno, no pudiendo pasar ste de seis meses. "Artculo 20. El Gobierno podr exceptuar de la disposicin anterior: primero, a los casados con mexicanas que hagan vida marital; segundo, a los que tengan hijos que no sean espaoles; tercero, a los que sean mayores de sesenta aos; cuarto, a los que estn impedidos fsicamente con impedimento perpetuo ... "Artculo 50. Los espaoles del clero regular saldrn tambin de la Repblica, pudiendo exceptuar el Gobierno a los que estn comprendidos en la tercera y cuarta parte del artculo segundo... "Artculo 70. El Gobierno podr exceptuar de las clases de espaoles que conforme a esta ley deban salir del territorio de la Repblica a los que hayan prestado servicios distinguidos a la independencia y hayan acreditado su afeccin a nuestras instituciones, ya los hijos de stos que no hayan desmentido la conducta patritica de sus padres y residan en el territorio de la Repblica, y a los profesores de alguna ciencia, arte o industria til en ella, que no sean sospechosos al mismo Gobierno ... "Artculo 12. Los espaoles empleados cuyo sueldo no llegue a 1,500 pesos ya los que a jucio del Gobierno no puedan costear su viaje y transporte se les costear por cuenta de la hacienda pblica de la Federacin. "Artculo 13. En los mismos trminos se costear por la hacienda pblica el viaje y transporte de los religiosos a quienes no puedan costerselos, por falta de fondos, la provincia o convento a que pertenezcan... "Artculo 15. La separacin de los espaoles del territorio de la Repblica slo durar mientras la Espaa no reconozca nuestra independencia. ,,81
Las crticas que pueden formularse a esta Ley Federal son por dems evidentes. En primer trmino, comete el grave' error de hacer referencia a los Tratados de Crdoba cuya nulidad haba sido solemnemente declarada conforme a los decretos del Congreso General de fecha 8 de abril de 1823. Error que se agrava por el hecho de que la fraccin XXVI del artculo 50 de la Constitucin de 1824, sujetaba a una ley del propio Congreso Federal todas las cuestiones relativas a naturalizacin y, por ende, a ciudadana. Es decir, el estatus jurdico de fs espaoles en Mxico tena que haber sido fijado por el mismo Congreso en ejercicio de su Soberana, y no recurriendo a unos tratados que jams tuvieron validez constitucional.
81 Gamboa Jos Manuel. Obra citada; pginas 359 y 360.
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Por otra parte, la Leyes excesivamente discrecional, puesto que en vez de establecer reglas precisas para la expulsin de los espaoles, deja en manos del Ejecutivo el decidir a quines debe expulsarse del territorio nacional, permitiendo que sea el propio Ejecutivo el que a su arbitrio califique los motivos que pudiera haber para cada expulsin. Esto en la prctica se prest a toda suerte de injusticias y discriminaciones, puesto que la gran mayoria de los espaoles ricos y con conexiones en el gobierno -que eran precisamente de los que ms poda temerse una asonada-lograron que se les excluyera del campo de aplicacin de la ley, recurriendo al soborno y a las influencias. No est por dems aadir que esta Ley Federal result claramente violatoria de las garantas individuales al no otorgar a los afectados el derecho elemental de defenderse ante los tribunales de la Repblica. Hay quien sostiene que en esta Ley se encuentra el antecedente ms remoto del actual artculo 33 constitucional que otorga al titular del Poder Ejecutivo el derecho de expulsar del territorio nacional, sin previo juicio, a cualquier extranjero cuya permanencia en dicho territorio se juzgue como perniciosa para el inters nacional. Pero de cualquier manera, el respeto a los derechos humanos debe ser siempre, y bajo cualquier circunstancia, una prioridad para el Estado Federal. Pero al margen de todo lo anterior, la verdadera importancia jurdica de esta Ley Federal radica en el hecho de que en su artculo 5 limita su vigencia exclusivamente al tiempo que tenga que transcurrir para que Espaa reconozca la independencia de Mxico. Dicho en otras palabras, se trata de una clara reafirmacin de la Soberana de la Repblica que as sea mediante medidas extremas y discutibles, reafirma su sitio en el concierto internacional de las naciones libres. De ah mi afirmacin en el sentido de que la verdadera consumacin de la independencia, tanto en el aspecto constitucional como en el poltico, tuvo lugar al instaurarse la primera Repblica Federal. En cuanto a las consecuencias prcticas de esta Ley se calcula que varios miles de espaoles fueron expulsados del territorio mexicano entre 1827 y 1828, siendo los ms destacados los generales Negrete y Echvarri. En lo que toca al conspirador original, el seudo mesinico cura Arenas, a quien Alamn califica, entre otras cosas, de falsificador de moneda." se le fusil por traidor a la patria, en unin del que result ser su principal cmplice: el general espaol Gregario Arana. 1827 concluye con un motn del partido escocs -que para ese entonces haba cambiado de nombre por el de los "novenarios" porque cada miembro tena la obligacin de reclutar a nueve partidiarios ms y as sucesivamen82 Alamn Lucas. Obra citada; pgina 825.
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te hasta llegar a donde se pudiera- cuyo fin ltimo era derrocar al, cada vez ms aislado, Presidente Guadalupe Victoria, para sustituirlo por el Vicepresidente Nicols Bravo cuyas tendencias centralistas lo haban llevado a encabezar a los antiguos partidarios del rito importado de Escocia. El motin se inicia con un "Manifiesto del Congreso de Veracruz a la Nacin Mexicana", del que exclusivamente vale la pena citar dos prrafos por las agudas observaciones que contienen respecto al papel desempeado por el mensajero de James Monroe. As, estos dos prrafos, que no tienen desperdicio, postulan las siguientes verdades: "Poinsett es un ministro extranjero, sagaz e hipcrita que cre deliberadamente el partido yorkino en un intento de fomentar la discordia y la contienda a causa del miedo de su pas a la potencial rivalidad econmica de Mxico ... (ya que considera) que el engrandecimiento y gloria de su Nacin est en razn inversa de la gloria y engrandecimiento de los Estados Unidos Mexicanos.Y' Manipulados y enemistados tanto por este agente "desquiciador" extranjero como por sus propias ambiciones, debilidades y pasiones, los futuros liberales y conservadores mexicanos, paso a paso y golpe a golpe, se aproximarn a la ruptura del orden constitucional que con tantas esperanzas de dicha y prosperidad haban proclamado tan slo tres aos atrs -precisamente el4 de octubre de 1824-, el Presidente Guadalupe Victoria y el Congreso de la Unin.
1828. El Motn de la Acordada y la Ruptura del Orden Constitucional
El ltimo ao del perodo presidencial de don Guadalupe Victoria se inicia con un levantamiento armado en el poblado de Tulancingo encabezado, tal y como se seal con anterioridad, por el Vicepresidente Nicols Bravo, que adopta el llamado Plan de Montaa que das atrs haba sido lanzado en la poblacin de Otumba por un individuo de ese apellido al grito de "Muera la Federacin y que viva el centralismo." No obstante, dadas las circunstancias por las que atravesaba la Repblica, el susodicho plan contena algunos elementos de sensatez, ya que en esencia, peda: "l.-Que el Gobierno sometiera al Congreso una iniciativa de ley para extinguir todas las sociedades secretas, fuese cual fuere su denominacin y origen; H.-Que el Gobierno disolviera el gabinete existente y que designara personas meritorias de reconocida virtud; \lI.-Que el Gobierno deba exigir el retorno de Poinsett a los Estados Unidos; y IV.--:-Queel Gobierno debera asegurarse de que la Constitucin y las leyes se cumpliesen exactamente.t''"
83 Citado por Costeloe Michael rtObra citada; pgina 123. 84 Ibdem, pginas 138 y 139.
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Extinguir al mismo tiempo a las sociedades secretas ya Poinsett era, a no dudarlo, una magnfica idea, ya que ah precisamente se encontraba el origen de los graves males que empezaban a aquejar a la salud de la Repblica. Sin embargo, el procedimiento era francamente absurdo, inconstitucional y, sobre todo, indigno de un antiguo patriota de la guerra de independencia; toda vez que por desencantado que pudiere haberse encontrado por la situacin reinante y por el control que la faccin yorkina haba adquirido del Congreso Federal y de la mayora de las legislaturas locales, Nicols Bravo era el Vicepresidente de la Repblica y como tal estaba obligado a respetar la Constitucin Federal que haba jurado acatar. La reaccin el Presidente Victoria es inmediata y eficaz porque ve en ese movimiento una grave amenaza al sistema federal de gobierno dadas las conocidas inclinaciones centralistas de Bravo. As, pblicamente declara que: "El plan en concepto del Gobierno, envuelve miras y designios ms avanzados y envuelve el peligro de que padezca el sistema federal que la Nacin adopt libremente para su bienestar y dicha. "85 Antes que viejas lealtades militares lo primero para el Presidente Constitucional es la preservacin de la Repblica Federal que l mismo ayudara a fundar. Por esa razn despacha a otro caudillo insurgente, Vicente Guerrero, al mando del ejrcito federal para someter el levantamiento. Guerrero fcilmente derrota a Bravo en Tulancingo, lo hace prisionero y lo traslada a la Ciudad de Mxico, en donde debido a su rango de Vicepresidente es juzgado en forma conjunta por la Cmara de Diputados y por la Corte Suprema de Justicia. Aunque la rebelin de Nicols Bravo amerita la pena capital, Victoria tomando en cuenta sus indiscutibles mritos en la guerra de independencia as como la necesidad de mantenerlo alejado de nuevas tentaciones polticas, hace uso de su gran influencia para que se le condene a una pena de diez aos de destierro en la Repblica de Chile, a donde parte de inmediato, en unin de sus principales lugartenientes, dotado adems de cinco mil pesos oro que le regala el mismo Gobierno al que pretenda derrocar. Por cierto que Poinsett molesto porque primero la Legislatura Veracruzana -compuesta segn Alamn por gente de lo ms honorable-r-i" y despus el mismsimo Vicepresidente Nicols Bravo, exigieron que se marchara inmediatamente de Mxico, fue a reclamarle al Presidente Victoria lo peligroso que resultaba, en su siempre interesado concepto, la interferencia de autoridades locales en una materia de la competencia estricta del Gobierno Federal, cual era la de Relaciones Exteriores. Ante la respuesta indiferente de
85 Rubio Ma Jos Luis. Obra citada, pgina 616. 86 Alamn Lucas. Obra citada; pgina 800.
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Victoria el futuro "mister poinsettia" se enoj solamente para llevarse un nuevo desaire. Fuentes Mares narra el incidente en la siguiente forma: "Fue entonces, cuando el seor Poinsett, perdiendo los estribos, 'le amenaz' con marcharse de Mxico si no le daba una cumplida satisfaccin, el Presidente respondi 'que sentiria muchsimo' su partida, produciendo a Su Excelencia la impresin de que lo nico que quera era deshacerse de l. "87 No obstante, el futuro patriota texano Lorenzo de Zavala, sabedor de lo que para sus ya desatadas ambiciones personales poda significar la partida de su mentor poltico y gua espiritual, se aterr ante la osada de que "se diese pasaporte al Ministro de una Nacin amiga, vecina y poderosa ... "88 El fracaso de la rebelin de Tulancingo y el destierro al extremo sur del continente americano de sus principales instigadores, signific el fin del partido escocs-novenario que se disolvi entre sus buenas intenciones y su concomitante falta de habilidad poltica para ponerlas en prctica. A unos cuantos meses de las elecciones presidenciales programadas para ello. de septiembre de 1828, el partido yorkino, y su Gran Maestre Vicente Guerrero que contaba con el entonces gobernador del Estado de Mxico -el inefable Lorenzo de Zavala- como su principal asesor y operador poltico, aparentemente quedaron como dueos del terreno. Los yorkinos lanzan la candidatura presidencial de Guerrero pensando que se trata de un hecho consumado dado el dominio que ejercan sobre el Congreso Federal y la mayora de las legislaturas de los Estados. Adems piensan que las credenciales de su candidato como caudillo insurgente son tan o ms impecables que las del Presidente Guadalupe Victoria. Sin embargo, no contaban con que la personalidad y la falta de luces de Guerrero, "ignorante, analfabeto y zambo'"" iban a provocar fuertes reacciones negativas en importantes sectores de la sociedad mexicana que se unen para tratar de evitar lo que se prevea como un asalto al poder por parte de Zavala y Poinsett utilizando a don Vicente como hombre de paja. La siguiente confesin del procnsul norteamericano no deja ninguna duda al respecto: "El hombre a quien se tiene por cabeza ostensible del partido, y qye ser candidato para el prximo perodo presidencial, es el general Guerrero, uno de los ms distinguidos jefes de la Revolucin. Guerrero, es un hombre inculto, pero posee un excelente talento natural, combinado con una gran decisin de carcter e indudable valor. Su temperamento violento le hace difcil controlarse, y por lo
87 Citado por Fuentes MaresJos. Obra citada; pgina 151. 88 Ibdem; pgina 154. ir 89 Costeloe Michael P. Obra citada; pgina 210.
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mismo, considero que la presencia de Zavala es absolutamente necesaria aqu por cuanto ejerce una gran influencia sobre el general. "90 Pero una importante mayora, entre la que destaca un numeroso grupo de yorkinos moderados encabezados por el todava Ministro de Justicia y Negocios Eclesisticos y constituyente de 1824, Miguel Ramos Arizpe, decide oponerse a los designios del triunvirato Guerrero-Zavala-Poinsett, y lanza la candidatura presidencial del Ministro de Guerra Manuel Gmez Pedraza, a quien se considera un hombre mucho mejor preparado que Guerrero, para hacerse cargo de los destinos de la Repblica. La composicin de este grupo no es homognea, pues en l figuran no slo yorkinos moderados sino tambin militares de alta graduacin, clrigos de renombre, los restos del partido escocs-novenario y diversos grupos de hacendados y comerciantes; pero, sin embargo, el hecho de que se haya configurado y de que haya logrado designar a un candidato presidencial por consenso, demuestra que los sectores pensantes de la nueva Repblica seguan anteponiendo la unidad nacional a las ambiciones personales y a las ingerencias extranjeras. Inclusive, el hecho de que este grupo haya dado en llamarse "los imparciales" revela que su nica intencin era la de llevar a la presidencia a un hombre que, al igual que don Guadalupe Victoria, garantizara la preservacin del Estado Federal, gobernando en funcin del inters general y por encima de las posturas ideolgicas de los partidos polticos. Es importante destacar que con arreglo a la Constitucin de 1824, la eleccin presidencial no se llevaba a cabo por el sufragio universal directo sino que era decidida por las legislaturas de los Estados. Aunque en la actualidad esta disposicin pudiera ser considerada como escasamente democrtica, desde el punto de vista del Derecho Constitucional la misma resulta impecable, porque deja en manos de los representantes popularmente electos en cada entidad federativa la eleccin del Jefe de Estado y de Gobierno de la Unin Federal. Es decir, se trata de un principio constitucional por virtud del cual se busca asegurar el respeto por parte del Gobierno Federal a la autonoma poltica interna de los Estados de la Repblica, mediante la vinculacin del origen del poder presidencial a la decisin mayoritaria de los poderes legislativos de las entidades que integran la asociacin federal. Este importante mandato constitucional va a jugar un papel de la mayor importancia en las elecciones de 1828, porque colocar al partido vocinglero y populista encabezado por Zavala en desventaja frente al partido del consenso representado por "los imparciales" que, en gran medida, controlaban los
90 Citado por Fuentes Mares Jos. Obra citada; pgina 173.
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resortes del poder, puesto que sus cabezas ms visibles eran nada menos que los Ministros de Guerra y de Justicia y Negocios Eclesisticos. Es de destacarse la actitud precisamente imparcial asumida por el Presidente Victoria a lo largo de todo este proceso. Aun cuando sus simpatas personales parecan inclinarse en favor de su antiguo compaero de armas Vicente Guerrero, es lo suficiente inteligente como para darse cuenta de que el ms capacitado para el cargo es su Ministro de Guerra Manuel Gmez Pedraza. Por consiguiente, se abstiene de influir en la eleccin de su sucesor y se dedica a trabajar, logrando que en los primeros meses de 1828 el Congreso Federal apruebe el proyecto de milicias ciudadanas que permitir que cada Estado de la Repblica cuente con sus propias fuerzas de defensa tanto para los casos de invasin extranjera como para el mantenimiento de la seguridad y la paz interior. Victoria supervisa la implementacin del proyecto, el cual es financiado por el Gobierno de cada Estado que, a cambio, recibe del Gobierno Federal treinta mil carabinas nuevas y los servicios de instructores militares debidamente capacitados. En vista de lo que sera el futuro devenir poltico de la Nacin, no puede dejar de mencionarse este ejemplo de honestidad republicana dado por nuestro primer Presidente Constitucional. La eleccin presidencial de 1828 es ganada por el candidato de "los imparciales" Manuel Gmez Pedraza por once votos a siete. Es decir, votan a su favor, las legislaturas de Nuevo Len, Oaxaca, Puebla, Quertaro, San Luis Potos, Guanajuato, Jalisco, Chiapas, Distrito Federal, Veracruz y Zacatecas, En tanto, que por Guerrero votan Chihuahua, Coahuila, Estado de Mxico, Sonora y Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas y Yucatn."! El margen es apretado pero lo suficientemente indicativo del cul era el sentir mayoritario de la Repblica. Don Guadalupe Victoria, cualesquiera que hayan sido sus simpatas personales, decide sostener a toda costa el resultado de las elecciones puesto que en ello iba la subsistencia de la Repblica Federal. Sin embargo, el primer defensor de las instituciones nacionales habra de toparse con el inicio de la carrera del golpista profesional a cuyas intrigas, ambiciones y desmanes Mxico debe, entre otras tragedias, la destruccin definitiva de la primera Repblica Federal y la prdida de ms de la mitad del territorio nacional: Antonio Lpez de Santa Anna.
91 Las cifras definitivas requi1feron de una depuracin especial, en atencin a que durante varios das los votos de las legislaturas locales de los Estados de Michoacn y Tabasco parecieron inconclusos. Sin embargo todos los historiadores serios coinciden en afirmar el triunfo de Manuel Gmez Pedraza. (Nota del Autor).
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Santa Arma, aprovechando su posicin de gobernador del Estado de Veracruz, declara, por s y ante s, nula la eleccin de Gmez Pedraza por ser, segn l contraria a la "voluntad del pueblo", y con las tropas bajo su mando se apodera primero del fuerte de Perote y despus de un convento en Oaxaca, en donde espera pacientemente a que se extienda a la ciudad capital el motn de la inconstitucionalidad que ha decidido iniciar. Es as como el destino histrico del caudillo de la independencia Vicente Guerrero se une indefectiblemente al del perdulario mayor de la Historia de Mxico. La revuelta de Santa Anna es apoyada por Lorenzo de Zavala desde la capital del Estado de Mxico, San Agustn de las Cuevas (Tlalpan), por un tal general Lobato as como por una pareja de oscuros coroneles de apellidos Garca y Cadena que, al parecer, contaban con un gran ascendiente sobre la guarnicin de la Ciudad de Mxico. En un principio los amotinados son perseguidos por el Gobierno Federal con base en una serie de rdenes de aprehensin dictadas con fecha 5 de octubre de 1828 por el Senado de la Repblica, que obligan al principal autor intelectual del motin, Zavala, a esconderse en dversas casas de yorkinos radicales en la misma Ciudad de Mxico, desde donde lanza una campaa de desinformacin tendiente a extender la conspiracin iniciada por Santa Anna y llegando al extremo de injuriar al Presidente Victoria, acusndolo de querer prepetuarse en el poder mediante el simple expediente de casarse con una de las hijas de Iturbide para poder proclamarse Emperador. Infundio insostenible porque era bien sabido, y as lo documenta el antiguo cronista de la Ciudad de Mxico Artemio de Valle Arizpe,92 que Victoria mantuvo por esa poca una relacin amorosa con doa Mara Josefa de Villamil Rodrguez de Velasco, hija de la clebre "Gera Rodrguez", y la que en unin de sus hermanas era socialmente conocida como una de las "tres gracias", obviamente por su notable belleza. Pero los designios de Zavala acaban por realizarse. El da 2 de diciembre de 1829 las tropas rebeldes se apoderan de la guarnicin de La Acordada y rechazan todos los intentos de las fuerzas leales al Gobierno por someterlas. Al da siguiente Vicente Guerrero en persona se pone al frente del motn -manchando as indeleblemente un historial que hasta ese momento haba sido ms o menos limpio- y ante el temor de que tropas provenientes del in92 De Valle Arizpe Artemio. "La Gera Rodrguez." Librera de Manuel Porra, S.A. Novena Edicin. Mxico 1960; pgina 287. Por cierto que al publicarse mediante circulacin restringida, la Primera Edicin de esta obra, en el ao de 1949, un cursi y abusivo descendiente de Pedro Jos Romero de Terreros, Marqus de San Francisco, quien fungiera como esposo de doa Mara Josefa de Villamil Rodrguez de Velasco, por esta picante revelacin, ret a duelo, nada menos que en el Bosque de Chapultepec, al bueno de don Artemio, a sabiendas de que este notable escritor si en algo no era diestro, era precisamente en el ejercicio de todo lo que, aun remotamente, tuviera que ver con las artes marciales. (Nota del Autor).
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terior de la Repblica inclinen el fiel de la balanza en favor de los amotinados Gmez Pedraza abjura de sus deberes como Ministro de Guerra y Presidente electo -"le temblaron las corvas" dir un annimo cronista de la poca- y sale huyendo de la capital para posteriormente hacerlo hasta del pas. Al otro da, 4 de diciembre de 1828, fecha infame en la historia de la primera Repblica Federal, Guerrero, Zavala y Lobato incitan a una muchedumbre integrada por la soldadesca y por criminales que acababan de liberar de la crcel, a que asalte y saquee el mercado del Parin que era el principal centro comercial de la ciudad y del pas. Zavala en persona -soez y vengativo como eraasalta la casa de uno de los jueces, don Juan Raz y Guzmn, que haba tratado de ejecutar la orden de aprehensin que el Senado de la Repblica haba dictado en su contra; y valido de sus compinches -porque l en lo personal careca de la virilidad necesaria para hacerlo- lo golpea hasta dejarlo malherido. En virtud de que Vicente Guerrero segn la historia "oficial" -simbolizada por el kafkiano Decreto Presidencial de 1971, que lo declara "consumador exclusivo" de la Independencia Nacional, y al que se hizo referencia con anterioridad- es una especie de hroe inmaculado cuya frase "La Patria es Primero" figura prominentemente hasta la fecha en diversos recintos gubernamentales; con el objeto de que este texto pueda defenderse de antemano de cualquier posible acusacin de hereja, lo mejor es dejar que hable de los sucesos de la Acordada un personaje que, supongo, est por encima de toda sospecha: el Libertador Simn Bolvar: "... Ia opulenta Mxico es hoy ciudad leperada ... los horrores ms criminales inundan aquel hermoso pas; nuevos sanculotes, o ms bien descamisados, ocupan el puesto de la magistratura y poseen todo lo que existe. El derecho casual de la usurpacin y del pillaje ha entronizado en la capital como Rey, yen las provincias de la Federacin. Un brbaro de las costas del sur vil aborto de una india salvaje con un feroz africano, sube al puesto supremo por sobre dos mil cadveres y a costa de veinte millones arrancados a la propiedad. No excepta nada este nuevo Dessalines; lo viola todo; priva al pueblo de su libertad, al ciudadano de lo suyo, al inocente de la vida, a las mujeres de su honor. .. No pudiendo ascender a la magistratura por la senda de las leyes y los sufragios pblicos, se asocia al general Santa Anna, el ms protervo de los mortales. Primero, destruyen el Imperio y hacen morir al Emperador, como que ellos no podan abordar el trono; despus establecen la Federacin de acuerdo con otros demagogos, tan inmorales como ellos mismos, para apoderarse de las provincias y an de la capital... Los asquerosos lperos, acaudillados por generales de su calaa... Guerrero, Lobato, Santa Anna ... Qu hombres o qu demonios son stos!"
93 Citado por Krauze Enrique. Olfra citada; pginas 124 y 125.
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El pas en franca revuelta. Las legislaturas de los Estados ignoradas. La ciudad capital a merced del caos, el saqueo y la anarqua. La soldadesca y los presidiarios a cargo de la situacin. Un demagogo, Zavala, supeditado a los designios del agente de una potencia extranjera, Poinsett. El Ministro de la Guerra y Presidente electo, literalmente prfugo del pas. El Congreso Federal maniatado por la chusma. "Slo Victoria pareca decidido a seguir luchando y a morir como un hroe, peleando sin ayuda en un ltimo desesperado intento de defender el Gobierno legal y el imperio de la ley."94 En su ltimo informe al Congreso de la Unin, pronunciado ello. de enero de 1829, es decir a escasos veintisis das del motn de la Acordada, el Presidente don Guadalupe Victoria, con gran dignidad republicana, insisti en que su deber haba estado siempre claro y era el de preservar la unidad y la integridad de la Nacin; que todos sus esfuerzos tenan que aspirar a la conservacin de las autoridades federales; y que el Gobierno, aun reducido a su propia persona, haba conservado la dignidad de su funcin y haba evitado el estallido de la guerra civil. Pero el terrible dao causado a la Repblica Federal ya no tena remedio alguno. El 12 de enero siguiente el Congreso General aprueba y publica un decreto en cuyos trminos se declara nula la eleccin de Manuel Gmez Pedraza y se declara Presidente electo al general Vicente Guerrero, utilizando un lenguaje y unas razones ms o menos similares a las que emple Antonio Lpez de Santa Anna cuando se apoder del fuerte de Perote. A partir de ese momento el orden constitucional que se haba instaurado con la entrada en vigor de la Constitucin de 1824, qued aniquilado por completo en virtud de que el Congreso Federal careca de atribuciones constitucionales para anular los votos libremente emitidos por las legislaturas de los Estados. Al desconocer la eleccin presidencial de Gmez Pedraza, el Congreso de la Unin incurri en una doble e irremediable, violacin constitucional. Por una parte vulner el procedimiento previsto en la Ley Suprema para la eleccin del Presidente de la Repblica, arrogndose facultades que no le correspondan; y por la otra, nvadi la autonoma poltica interna de las entidades federativas, privndolas del derecho consttucional de elegr al titular del Poder Ejecutivo de la Federacin a la que haban aceptado unirse a cambio, entre otras cosas, de que ese derecho les fuera respetado. La designacin de Vicente Guerrero como Presidente acab con cualquier semblanza o pretensin de constitucionalidad o federalismo, puesto que el Congreso Federal actuando como si fuera el Poder Legislativo de una
94 Coste loe Michael P. Obra citada; pgina 206.
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Repblica Centralista, trat a los Estados como simples provincias o departamentos administrativos, al manipular sus votos e imponerles como mayoritarios los votos electorales de la minora; forzndolos as ya travs de un burdo golpe de mano legaloide, a aceptar a un Presidente espurio. Es ms, ni siquiera se contempl la posibilidad de convocar a nuevas elecciones en las que se diera a las legislaturas locales la intervencin que constitucionalmente les corresponda. Lo cual si bien no era la solucin ideal, resultaba mucho ms decoroso que reconocer como Jefe de Estado a un individuo que slo contaba con el apoyo de un ejrcito golpista y de una chusma incendiaria e irresponsable. Poinsett festejar el fin del orden constitucional con una alegra que denota sus intenciones y sus complicidades, escribiendo que: "El agente principal de la revolucin, que ha sido llevada a cabo por un pueblo oprimido, fue el gobernador del Estado de Mxico, don Lorenzo de Zavala ... el camino violento que siguieron los partidarios de Guerrero es de lamentarse, pero si alguna vez podra justificarse una resolucin de esta naturaleza, sera este el caso, vista la opresin ejercida por la oligarqua que por segunda vez haba tenido xito, al hacerse del mando bajo el dbil y vacilante Victoria. "95 El juicio final en este caso debe corresponder, por mritos propios, a Fuentes Mares: "Elsistema proconsular se afianzaba en los ms seguros puntales, como el futuro lo haba de comprobar en los ms dolorosos extremos. En escasos cuatro aos, Joel Roberts Poinsett haba conseguido en Mxico mucho ms de lo que habra podido obtener cualquier otro ciudadano de los Estados U nidos ... "96
y para que no se piense que me apoyo exclusivamente en los juicios de este singular, por tantos motivos, escritor chihuahuense, no est por dems citar la opinin que al respecto tena don Artemio de Valle Arizpe, cuyas prudencia y bonhoma son bien conocidas: "... el representante de los Estados Unidos de resonante impopularidad. A iniciativa de este hombre insidioso se fundaron las logias masnicas de los yorkinos para enfrentarlas a las ya establecidas de los escoceses y en ambas con la prfida sutileza de sus manejos, fomentaba bien entre los insalubres polticos mexicanos mil odios y abra divisiones infranqueables que lo llenaban de gusto y que era lo que se propona el pcaro seor agente constituido para la explotacin de virtudes republicanas. "97
95 Citado por Fuentes Mares Jos. Obra citada, pgina 162. 96 Ibdem, pgina 167. 97 De Valle Arizpe Artemio. Obra citada; pgina 287.
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El insalubre tro Guerrero-Zavala-Santa Anna pondr fin, en medio de la violencia y la anarqua, al primer intento federalista. La novicia Repblica no resistir un ataque tan artero a sus instituciones fundamentales. Instaurada en palabras del Presidente Victoria para ser "feliz, respetada y poderosa", en cortos cuatro aos sucumbe a la ambiciones, a las intrigas y a una total falta de cultura poltica. Probablemente su tragedia se encuentre en el hecho de que alrededor de don Guadalupe Victoria no fue posible colocar, a manera de escudo, un crculo de hombres de bien cuyo talento los colocara por encima de las bajas pasiones propias de los temperamentos tropicales y subdesarrollados, para reforzar las virtudes republicanas de nuestro primer Presidente y as, en la unidad y en la tolerancia, asegurar pacficas y constitucionales transmisiones del poder que hubieran consolidado al Estado Federal, y que al consolidarlo habrian evitado la mayor parte de las desventuras del Siglo XIX mexicano. Para concluir con este tema, considero que es dable expresar la sensata e imparcial opinin del historiador ingls, Michael P. Costcloe. cuyo exhaustivo y prcticamente nico estudio sobre la primera Repblica Federal de Mxico, le otorga la autoridad moral necesaria: "La administracin del Presidente Victoria lleg as a su fin el 31 de marzo de 1829 ... Ninguno de sus ideales de unidad y progreso, respeto al orden pblico y obediencia a la Constitucin, tantas veces acariciados y expresados, se haba visto colmado, y debi haber sido un hombre tristemente desilusionado el que sali del Palacio Nacional como Presidente por ltima vez. Todas sus esperanzas de persuadir a sus compatriotas a resolver sus diferencias pacficamente, Yde acuerdo con la carta constitucional que todos en teora haban aceptado, haban resultado fallidas. Su administracin haba comenzado con una oleada de optimismo y en aquellos primeros meses de 1825 se hubiera dicho que nada podra detener el rpido progreso y avance de Mxico. Pero, a pesar de todos sus llamamientos, la anarquia se haba ensooreado de la capital de la Nacin, el respeto por la ley haba desaparecido visiblemente, haba triunfado una sublevacin militar contra su gobierno, estaba a punto de tomar posesin un Presidente ilegal, el Gobierno estaba dominado por una faccin apoyada en una sociedad secreta y la Constitucin haba sido ignorada en todos los sentidos."'J8 Pero en fin, segn la historiografa oficial, la Patria es primero.
Don Guadalupe Victoria
Si se estudia con cuidado la historia mexicana del Siglo XIX, yen particular la de su primera mitad, sorprende de sobremanera que el primer Presidente de la Repblica haya sido un hombre de tanta integridad Yde principios tan
98 Costeloe Michael P. Obra citada; pginas 212 y.213.
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arraigados acerca de lo que debi ser y fue su funcin constitucional. Forjado en la guerra de independencia y seguidor del gran Morelos, de quien aprender que la lucha en contra de Espaa no es una mera tarea de "coger gachupines", como lo proclamara a los cuatro vientos el cura Hidalgo, sino la labor de construir, con tenacidad y paciencia, un Estado Nacional Soberano, fundado en las libertades individuales y colectivas que solamente un adecuado orden constitucional puede garantizar; aprender, no en los libros sino en la batalla cotidiana, que la felicidad y prosperidad del pas se lograrn cuando se vuelvan realidades tangibles la Constitucin de Apatzingn y el Congreso de Anhuac. Muerto Morelos no rendir la causa de la insurgencia. Refugiado en una cueva y viviendo en condiciones semiprimitivas esperar -adquiriendo en el proceso las virtudes cardinales de la entereza de nimo y de la tolerancia-, el momento oportuno para reincorporarse a la vida pblica. Ese momento se lo proporcionar el triunfo del Plan de Iguala, que le permite participar si no en la consumacin de la independencia, al menos en el inicio de la separacin poltica de Espaa. Su actitud de prudencia y decoro ante el efmero Imperio de Iturbide, le permitir volver a los primeros planos de la vida nacional al ser depuesto el antiguo comandante realista. El ao de 1824 colmar sus ms caras ambiciones al ser instaurada la Repblica Federal con base en una Constitucin que es heredera directa de la de Apatzingn. As ser democrticamente elegido primer Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos. Su vocacin federalista y constitucional se manifestar desde el primer momento. Celoso de la autonoma poltica y administrativa de los Estados pugnar por la creacin de las milicias ciudadanas, con el objeto de que cada entidad poltica cuente con sus propias fuerzas de defensa para no quedar a merced de las ambiciones que puedan surgir en el seno del ejrcito federal. Consciente de sus deberes constitucionales ante la inexplicable apata del primer Congreso Federal, prefiere convocarlo a un perodo extraordinario de sesiones listndole las delicadas cuestiones que dej pendientes, antes de caer en la tentacin -autoritaria e inconstitucional, pero que despus ser comn- de ponerse a legislar por decreto: Partidario de la unidad nacional como la nica clave segura para el progreso y el desarrollo, tratar de que su gabinete amalgame a los representantes ms destacados de las diversas corrientes polticas, econmicas y sociales que confluyen en la vida del pas. Defensor de la soberana nacional preferir gestionar emprstitos y tratados comerciales con la Gran Bretaa que, dentro de las circunstancias, ofreca una alternativa de poltica exterior ms o menos imparcial, antes que ceder a las presiones de(mensajero de la doctrina Monroe con su camino de Santa Fe y su propio tratado de comercio. Guardin de las libertades individuales se
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opone, en la medida de sus posibilidades, a la formacin de sociedades secretas y partidos polticos porque considera que al provocar divisiones ideolgicas limitarn y condicionarn el libre voto ciudadano. Campen de la tolerancia y la conciliacin como mtodos de gobierno, preferir exiliar hasta la lejana Repblica de Chile a su Vicepresidente Nicols Bravo -fuertemente sospechoso de querer establecer una Repblica Centralista- antes que pasar por las armas a un viejo caudillo de la insurgencia. Convencido de la importancia y trascendencia que para la Nacin significaba el mantenimiento del orden constitucional, lucha contra un golpe de estado que hera a profundidad sus ms ntimas convicciones polticas. Hombre de fe, al fin, sostiene contra viento y marea, el juramento constitucional que solemnemente empefiara el4 de octubre de 1824, porque sabe que el estadista se distingue del poltico ordinario por el valor que en los hechos le da a su palabra. A su entereza ante la ms negra de las adversidades y a su firmeza en sostener hasta el ltimo da de su mandato sus convicciones y sus ideas, les son aplicables las siguientes palabras de Toms Moro: "En mi opinin no constituye razn valedera para abandonar la vida pblica el que no podis erradicar por completo ideas polticas perniciosas, o el que vuestros esfuerzos por combatir vicios inveterados resulten infructuosos, pues no se abandona un barco en plena tormenta solamente porque no se pueden controlar los vientos ... "99 Pero a fin de cuentas Toms Moro es el autor de "La Utopa" y la presidencia de don Guadalupe Victoria, tambin a fin de cuentas, mucho tuvo de andanzas caballerescas. En su dbito hay que anotar: su obstinacin en mantener su decantada poltica de amalgamacin cuando los hechos le fueron demostrando que en cuestiones de poltica interior la neutralidad a lo nico que conduce es a la creacin de un vaco de poder, con todas las consecuencias que esto ltimo implica; su ingenuidad geopoltica -de la que tambin es partcipe Lucas Alamn a pesar de su supuesta "superioridad intelectual"-- al pensar que el poderoso influjo expansionista del vecino del norte pblicamente declarado por su colega James Monroe, poda ser contrarrestado a travs de meras relaciones bancarias y comerciales con una potencia lejana como la Gran Bretaa, cuya ubicacin geogrfica y la abierta hostilidad de los Estados Unidos acabaran por desplazarla de Mxico; su ambigedad y falta de accin ante las logias masnicas que al ir claramente dirigidas en contra de sus principios de amalgamacin y unidad nacional propiciaran que ambiciosos sin escrpulos como Lorenzo de Zavala y generalotes tropicales e irresponsables como Santa Arma, debilitaran irremediablemente su presidencia;
99 Moro Toms. 'Utopia." Cox & Wyman Ud. London 1965; pgina 44. (Cita traducida por el autor).
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su total falta de autoridad sobre el ejrcito federal y sobre su Ministro de Guerra, para poder defender eficazmente los resultados de las elecciones de 1828; y su lamentable ausencia de manejo poltico ante el Congreso Federal para que aprobara primero las leyes indispensables para la consolidacin del propio Estado Federal, y para que hiciera respetar despus la decisin de las legislaturas de los Estados sobre la eleccin presidencial de su sucesor. Pero a despecho de lo que ha pretendido hacer la historiografa oficial, la verdadera Historia no puede escribirse en blancos y negros, sino dentro de una infinita variedad de matices de color gris. An as la labor presidencial de don Guadalupe Victoria, no obstante sus insuficiencias y debilidades, muestra ms claros que oscuros. Su defensa a ultranza del sistema federal y de la Constitucin que haba jurado. Su idea central de que slo la amalgamacin poltica y la unidad nacional podran consolidar al naciente Estado Mexicano. Sus intentos de resistir los primeros embates contra la Soberana Nacional provenientes del pas del norte mediante hbiles -aunque infructuosas por las inevitables condiciones geopolticas-, alianzas comerciales y financieras, con la Gran Bretaa. Y su indeclinable respeto a la autonoma de las entidades federativas, manifestado en la creacin y equipamiento de las milicias ciudadanas y en su no intervencin en los procesos electorales; constituyen virtudes cvicas de las que ninguno de sus sucesores, por lo menos hasta don Francisco 1. Madero ya en el Siglo XX, podr vanagloriarse. Por si lo anterior no fuera suficiente, el haber mantenido su palabra y sus intenciones, no solamente por encima de consideraciones polticas que le procuraran ventajas inmediatas, sino en los negros das en los que la Repblica empez a deshacrsele en las manos, lo convierten en el primer estadista en la Historia de Mxico. Por esa razn esta obra lleva como epgrafe el juramento que don Guadalupe Victoria prestara ante el Congreso Federal al prometer fidelidad a la Constitucin de 1824. Epgrafe que obedece ms que a su valor histrico --que indudablemente lo tiene puesto que Victoria lo sostuvo hasta el ltimo da de su mandato constitucional- al hecho de que representa una leccin para las jvenes generaciones d~ mexicanos que estn interesados en un mejor porvenir para su Patria. Porvenir para el cual no es dable olvidar que las races, tanto jurdicas como filosficas, del nuevo Federalismo, que todos esperamos para el Siglo XXI, se encuentran, a querer o no, en estas sabias palabras del primer Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos: "Esta obra, geor, que se confiar a vuestras luces y a vuestra provisin, forma desde este da la poca venturosade lasgloriasde la Patria. Emancipados de nuestros ya impotentes opresores, hemos salidode la ignominia y de la esclavitud para elevarnos al alto rango de las potencias libres, inde-
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pendientes y soberanas. La confianza en el Gobierno, cimentada por la voluntad nacional y explicada por los mandatarios del pueblo, segar para siempre el anchuroso abismo de las revoluciones, La experiencia dolorosa de los males que pasaron y la grata perspectiva de los bienes que se esperan bajo las garantas constitucionales, todo, Seor, nos promete que vucstras benficas intenciones sern cumplidas, y la Repblica, feliz, respetada y poderosa,"
El que tan nobles profecas no se hayan cumplido, no impide el que todo mexicano bien nacido, si tiene la oportunidad de pasar frente a la estatua ecuestre del Presidente Victoria que, con toda justicia, engalana en la actualidad el acceso al Palacio Legislativo Federal, le dedique al menos un breve pensamiento de gratitud, no tanto por el pasado que ya no tiene remedio, sino por la esperanza que debe tenerse en el nuevo Federalismo, que este epgrafe podra simbolizar en lo que la escritora mexicana Elena Garra llamara los recuerdos del porvenir.
8. EL FIN DE LA REPUBLlCA FEDERAL (1829-1836)
A pesar de que al proclamar el Congreso General a Vicente Guerrero Presidente de Mxico -wlnerando al mximo de lo posible la autonoma poltica de las legislaturas de los Estados y con ello la esencia del pacto federal--, la Constitucin de 1824 para toda clase de efectos -prcticos, polticos y jurdicos- dej de existir; continuar, sin embargo, en vigor, al menos formalmente, durante siete aos ms; hasta que las que, con todo rigor histrico pueden llamarse las fuerzas de la reaccin, logren imponer su proyecto, acariciado desde 1827, de transformar al pas en una repblica centralista.
No es por supuesto una historia alegre, Una Nacin no puede destruir impunemente el sistema que por libre consenso de la gran mayora de sus ciudadanos haba adoptado, sin pagar las consecuencias en la peor de las formas, El pas literalmente empezar a desintegrarse, y la prdida de ms de la mitad del territorio original resultar, a fin de cuentas, una consecuencia lgica no slo de las implacables leyes de la geopoltica sino de la perversidad, y curiosamente tambin de la ingenuidad, de quienes tomaron sobre sus hombros la tarea de destruir a la Repblica Federal. Por consiguiente, no es posible concluir el "Entorno Histrico" de que
t~ata este Segundo Captulo, sin referirse a la comedia de errores ya las traqe-
dtas colectivas que, cual cmplices siniestros, pusieron fin al primer proyecto del verdadero constitucionalismo mexicano, La historia se tratar, pues, con el desdn que sin duda merece:
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La Presidencia de Vicente Guerrero o lo que Mal Empieza Peor Acaba
Ello. de abril de 1829, el antiguo caudillo insurgente de las sierras del sur toma posesin de la presidencia de la Repblica, literalmente sometido a los designios del jefe del partido yorkino Lorenzo de Zavala, a quien nombra Ministro de Hacienda. Su gobierno se inicia bajo dos augurios particularmente nefastos: su origen constitucionalmente espurio que ms temprano que tarde provocar toda suerte de revueltas polticas y militares; y el hecho de que, en una singular uniformidad de opiniones, tanto sus partidarios como sus detractores coincidirn en que Guerrero carece de atributos para dirigir cualquier cosa que no sea su Hacienda de Tixtla.
y dicen que para muestra basta un botn. En su discurso de toma de posesin, Guerrero, bajo el influjo de Zavala, tiene la ocurrencia de sostener lo siguiente: "Para que la Nacin prospere es esencial, que sus trabajadores se distribuyan en todas las ramas de la industria, y particularmente que los efectos manufacturados sean protegidos por prohibiciones de importacin sabiamente calculadas. "lOO
No deba andar muy bien en cuestiones elementales de administracin pblica quien pretenda dirigir a un pas que apenas contaba con unos cuantos obrajes textiles y con una incipiente fbrica de papel por los rumbos del entonces pueblo de San Angel, inaugurando una poltica de proteccionismo industrial. En lo que toca a Zavala, es evidente que sus habilidades para la intriga y para golpear jueces federales indefensos, no se extendan al campo de la economa poltica. En un principio Guerrero recibe ayuda de un cuartel inesperado: Cuba. El gobierno espaol decide, por fin, emprender la ansiada reconquista de Mxico y despacha una expedicin de aproximadamente tres mil quinientos hombres al mando del brigadier Isidro Barradas, que arriba a un poblado cercano al puerto de Tampico el da 27 de julio de 1829. Es decir, a escasos cuatro meses de la toma de posesin de Vicente Guerrero. Santa Anna, seguramente como premio al apoyo que haba prestado al golpe de estado que llev a Guerrero a la presidencia, es enviado a hacer frente a este extemporneo y deslucido mulo de Hernn Cortes. Lo que sigue es un verdadero sainete: Santa Anna aparentemente obtiene su primera y ltima victoria en una guerra extranjera, al lograr la rendicin incondicional de Barradas en Tampico el 10 de septiem6re de 1829, con el compromiso de los soldados derrotados de
100 Citado por Potash Robert A. "El Banco de Auto de Mxico." Fondo de Cultura Econmica. Primera Edicin. Mxico 1959; pgina 54.
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no volver nunca a la Repblica Mexicana ni atacarla jams. Compromiso que, por cierto, Espaa cumplir escrupulosamente. No obstante, todo parece indicar que a Barradas no lo derrot Santa Anna sino la malaria a la que tuvo que atribuir alrededor de novecientas bajas. En esto coinciden la gran mayora de los historiadores, incluyendo al actual Cronista de la Ciudad de Tampico, el padre Carlos Gonzlez Salas, a quien cito verbatim, sin su permiso y con la esperanza de que no me desmienta. Guerrero en uno de sus tpicos actos de torpeza poltica ascender a Santa Anna a general de divisin y mediante bando solemne lo declarar "Benemrito de la Patria." Curioso benemrito que despus de lograr este relativo xito -en el que todo se lo debi a la malaria- ser sucesivamente derrotado, en cuanta batalla emprenda, por franceses, texanos y norteamericanos; al grado de que estos ltimos le llegaron a tomar tanto afecto por las incontables victorias militares que les permiti, que lo llegaran a recibir en Washington como husped de honor y lo bautizaran afectuosamente, en palabras del escritor James Michener, como "Santy Anny", 101 dando as inicio a una extraa costumbre anglofona que perdura hasta la fecha; puesto que, por ejemplo, al dictador panameo de la dcada de 1980, Manuel Antonio Noriega, les ha dado por llamarlo "Manny Noriega." El interludio de Barradas es prontamente olvidado por la opinin pblica para concentrarse de nuevo en las tristes realidades nacionales que muestran una lamentable situacin fiscal, como consecuencia del agotamiento de los emprstitos ingleses contratados por la administracin del Presidente Guadatupe Victoria, y de la incapacidad de Lorenzo de Zavala -por su obvio desconocimiento de la materia y por su falta de prestigio internacional- para renegociarlos, amortizarlos o al menos, obtener una breve moratoria. El informe presentado por Zavala al Congreso como Ministro de Hacienda con fecha 23 de abril de 1829, da una clara muestra de lo anterior: "Dentro de poco tiempo tendr el honor de presentar a la Cmara el estado aproximado de nuestras rentas. El es miserable y debe llamar ejecutivamente la atencin del Congreso. Los Estados, a excepcin de uno u otro, no pagan los contingentes, y lo que es ms melanclico, ni aun la deuda de los tabacos que han recibido de la Federacin. Las aduanas martimas producen una mitad menos de los aos anteriores de 1826 y 1827 Ysus productos estn empeados. La renta del tabaco ha desaparecido ... "102
101 MichenerJamesA. 'Texas". Random House New York, 1985; pgina 367. 102 Citado por Costeloe Michael P. Obra citada; pgina 232.
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Al "melanclico" Ministro de Hacienda, empeado como estaba en introducir un disparatado proteccionismo industrial en un pais sin industrias -pero eso s "sabiamente calculado"-, no le pasa por la cabeza que su nica fuente de recursos seguros se encontraba en los impuestos aduaneros, para lo cual deba obviamente relajar las "sabias" restricciones que haba impuesto al comercio exterior; y en vez de atenerse a las reglas ms elementables del sentido comn, se lanza a tratar de gravar la riqueza existente con una serie de impuestos que en los tiempos actuales equivaldran a una mezcla del impuesto sobre la renta con el impuesto predial, ya tratar de que los Estados le paguen al Gobierno Federal los subsidios que haban recibido en tiempos del Presidente Victoria; logrando con ello, no la recaudacin esperada, sino unir en su contra tanto a la clase de los propietarios como a la clase poltica, que al unsono empezarn a contemplar y a discutir las ventajas que una repblica de corte centralista podra llegar a ofrecer para salir de semejante crisis financiera. A mayor abundamiento de lo anterior, el dficit fiscal impide el pago regular de los haberes del ejrcito en el que, como es de esperarse, vuelven a surgir tentaciones golpistas. La falta de autoridad moral de Guerrero, a quien las gentes pensantes jams le perdonaron el motn de La Acordada, y la manifiesta incapacidad hacendaria de Zavala, van a provocar una rpida recomposicin poltica en la que el partido yorkino se ir deteriorando a pasos agigantados, para ser sustituido por un nuevo grupo poltico -al que algn humorista involuntario dio en llamar el partido de "los hombres de bien"- integrado por una amalgama de antiguos escoceses, yorkinos moderados, centralistas y espaoles acomodados que, a base de sobornos e influencias, haban logrado eludir las leyes de expulsin. Este nuevo grupo tiene como cabezas visibles al Vicepresidente Anastasia Bustamente, al recin retornado de su acortado exilio chileno: el ex-Vicepresidente Nicols Bravo: y a Lucas Alamn. Los "hombres de bien" entran en accin con una celeridad digna de mejor causa. Su primer paso consiste en aislar a Guerrero privndolo de sus dos nicos mentores: Zavala y Poinsett. El primero es presa fcil, toda vez que su desastrosa gestin, de tan slo seis meses, como Ministro de Hacienda lo tiene colocado en la ms precaria de las posiciones. En unos cuantos das el Senado de la Repblica, en el que como se recordar los escoceses haban conservado la mayora, le formar una causa por malversacin de fondos que Zavala ser incapaz de defender, ya que su breve manejo de la hacienda pblica ha sido tan corupto como inepto. Desesperado, renuncia a su Ministerio el 9 de octubre efe 1829 y busca en vano ser reinstalado como Gobernador del Estado de Mxico, a lo cual se niega rotundamente la respectiva legislatura local, recordndole que haba abusado de ese puesto para promover la ilegal eleccin presidencial de Guerrero. Humillado y perseguido, Zavala -a quien la historiografa oficial inexplicablemente lo ha colocado en la cate-
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gora de los "federalistas"- huye a los Estados Unidos, en donde aos despus, con su tortuosidad acostumbrada, se vengara del pas que en mala hora lo vio nacer, participando activamente en la separacin de Texas del territorio nacional y convirtindose en el primer Vicepresidente de la naciente Repblica Tcxana. Si algn oprobio quedara por aadir a la turbulenta vida de Lorenzo de Zavala, bastara con reproducir el siguiente prrafo tomado de la carta que con fecha 16 de octubre de 1835, en su carcter de flamante Vicepresidente texano escribiera a su mentor Poinsett: "En mi opinin, el imbcil gobierno de Mxico enviar otra expedicin a Texas. Unos y otros perderemos; pero nuestras prdidas sern reparadas ms fcilmente que las de la gran Repblica Mexicana. "103 El destinatario de esta misiva reveladora de la pobre condicin humana del yuca teca por nacimiento pero texano por vocacin y conveniencia, era un hueso mucho ms difcil de roer. No slo lo ligaba una estrecha amistad con Guerrero a quien tiempos atrs haba escrito: "Usted sabe cunto deseo ver a usted colocado en un puesto que tanto ha merecido por sus servicios en favor de la libertad ... ": 104 sino que el hecho de ser el Ministro Plenipotenciario del pais que amenazaba la frontera norte de Mxico, lo pona a buen recaudo de cualquier ajuste de cuentas polticas. De ah que los ataques en su contra hayan tenido que provenir de los rganos legislativos y hayan tenido que estar dirigidos al Presidente Guerrero para forzarlo a actuar en contra de su voluntad. En el curso del mes de agosto de 1829, la Legislatura del Estado de Mxico pide de plano su expulsin del pas, yen la Cmara de diputados por un estrecho margen de 29 votos en contra y 19 a favor, se derrota una mocin que buscaba federalizar el pedido de la legislatura estatal. Poinsett siente pasos en la azotea -como diran los escritores costumbristas de la poca- y el 7 de agosto de 1829, se ve obligado a escribir a su Gobierno lo siguiente: "He tenido frecuentes plticas con el Presidente (Guerrero), desde la publicacin de la protesta de la Legislatura del Estado de Mxico, y le he hecho ver la impropiedad de tal interferencia por parte de uno de los Estados en las relaciones diplomticas que mantiene el Gobierno Federal, as como las psimas consecuencias que de tal ejemplo pueden derivarse. El (Guerrero) me manifest su pena por lo que haba ocurrido, y en los ms clidos trminos me asegur que el Gobierno Federal se encontraba por entero satisfecho con mi conducta, y
103 Citado por Fuentes Mares Jos. Obra citada: pgina 142. Al parecer los excesos de Lorenzo de Zavala no slo se daban en el campo de la poltica, sino tambin en el terreno del consumo en gran escala de bebidas embriagantes, toda vez que en esta misma carta confiesa paladinamente al puritano Ponsett lo siguiente: "An puedo beber seis barriles de vino." (Nota del Autor). 104 Ibdem; pgina 157.
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consciente de que el ataque se haba dirigido mucho ms en su contra que en contra ma. Se expres enrgicamente de la infamia de quienes se proponen interrumpir las amistosas relaciones entre las dos naciones, y dijo todo cuanto consider adecuado para suavizar mis resentimientos, y dar satisfaccin a los Estados Unidos de su amigable disposicin hacia ellos ... "105 Intervencionista de profesin pero federalista cuando as convena a sus intereses, Poinsett no podr ser defendido durante mucho tiempo ms por su entraable amigo Vicente Guerrero. Con su partido, el yorkino radical, aniquilado para toda clase de efectos prcticos y con la presin concertada de los "hombres de bien" y del ya declarado caudillaje militar de Antonio Lpez de Santa Arma, el dbil e impreparado Presidente trata de asirse de los ltimos hilos de poder que le quedan y busca en la claudicacin la fuerza poltica de la que careci en los escasos nueve meses en los que tuvo a su cargo el Poder Ejecutivo Federal. En gesto encaminado a calmar la creciente oposicin, escribe al Presidente norteamericano Jackson para pedirle el relevo de Poinsett. Tras meses de intensas negociaciones, el controvertido Ministro Plenipotenciario se ve forzado a solicitar, ellO de diciembre de 1829, sus pasaportes para abandonar el pas al que tanto dao caus para retornar a su Patria, que aos ms tarde lo premiara con el cargo de Viceministro de Guerra y con la inmortalidad botnica al designar con el nombre de "poinsettia'' a la dulce flor de noche buena que, entre otras muchas cosas, arrebat a la tierra prdiga cuyo primer Estado Federal se desintegrara, en una buena medida por su culpa; porque si bien es cierto que no hay que confundir al mensajero con el mensaje, tambin lo es que, en este caso en particular, resultara extremadamente difcil encontrar a un mensajero que supiera encarnar de manera tan perfecta el mensaje que le fue encomendado.
Sin sus mentores Zavala y Poinsett, el gobierno de Guerrero, no obstante su poltica de claudicacin, est condenado a desaparecer de la misma manera espuria en la que naci. Aborto poltico, y sobre todo constitucional, solamente podr acabar en el lodo. El4 de diciembre de 1829, a instancias del Vicepresidente Anastasia Bustamante, se da a conocer el llamado "Plan de Jalapa", en el que bajo el pretexto de defender el pacto federal se pide la destitucin de todos lbs funcionarios que han sido denunciados por la "opinin pblica." Es decir, Vicente Guerrero y los yorkinos. El16 de diciembre, Guerrera huye de la capital para refugiarse en su Hacienda de Tixtla, lo que permite que el 31 de diciembre, en medio de grandes celebraciones, Anastasia Bustamante se haga cargo del Poder Ejecutivo.
El FEDERALISMO MEXICANO HACIA EL SIGLO XXI
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El paso siguiente consistir en modificar la realidad por decreto. Sendas leyes del Congreso General, publicadas los das 14 de enero y 4 de febrero de 1830, ratificarn a Bustamante como encargado del Poder Ejecutivo, y declararn al antiguo hroe de! la guerra de independencia, Vicente Guerrero, dotado de "imposibilidad moral" para gobernar. Esto ltimo con el legaloide propsito de no tener que anular su eleccin presidencial, ya que de haberlo hecho as, entonces se habra tenido que declarar a Manuel Gmez Pedraza Presidente Constitucional. Tiempo despus Guerrero desde sus mltiples guaridas en las sierras del sur se rebelar en contra de Anastasia Bustamante y seguir una especie de guerra de guerrillas en su contra, recurriendo a las mismas tcticas que empleara en la ltima etapa de la lucha insurgente. Incapaz de derrotarlo militarmente, el Ministro de Guerra de Bustamante, un individuo de apellido Facio, soborna a un italiano de nombre Francisco Picaluga que posea una embarcacin en el puerto de Acapulco y en quien Guerrero -ingenuamente una vez ms- haba depositado su confianza, para que lo embaque en el curso de una comida a bordo del propio navo llamado "Colombo", y lo traslade al puerto de Huatulco en las costas del Estado de Oaxaca, en donde es entregado a un destacamento del ejrcito federal que lo lleva a la capital del Estado en calidad de prisionero. En la misma Ciudad de Oaxaca es sometido a un juicio sumario en el que se le declara culpable del delito de alta traicin penado, desde luego, con la muerte. Finalmente, el14 de febrero de 1831, el orgulloso caudillo suriano y fracasado Presidente de Mxico, es fusilado por las fuerzas de la Repblica que, con su sangre y sudor, contribuyera a fundar. Triste pero inevitable fin para el gran insurgente pero espurio Presidente que, en su ltima hora irnicamente sufrir el mismo destino que Agustn de Iturbide, su antiguo aliado de Iguala: tras un efmero gobierno una trgica muerte.
La Administracin de Alamn (1830-1831) oel Mal que Pueden Hacer los Hombres de Bien
Los pocos investigadores -generalmente extranjeros- que han estudiado a fondo este oscuro perodo de la Historia de Mxico, han dado en llamar la "Administracin de Alamn" al breve lapso comprendido por los aos de 1830 y 1831. Para entender el sentido de esta denominacin, que a simple vista pudiera parecer un tanto ilgica, es necesario hacer una breve referencia a las circunstancias polticas, militares y hasta constitucionales que se presentaron durante este singular parntesis histrico de la vida mexicana: Derrocado y posteriormente fusilado Vicente Guerrero quien tal y como se explic con anterioridad haba ocupado ilegalmente la Presidencia de la
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Repblica, el verdadero Presidente Constitucional segua siendo Manuel Gmez Pedraza, toda vez que haba sido mayoritariamente elegido por los Congresos de los Estados con estricta sujecin a lo previsto en la Carta Magna de 1824. Sin embargo, al haber huido Gmez Pedraza del pas, fue necesario ignorar durante algn tiempo su incontestable eleccin con base en una ficcin legal que, como el tiempo lo demostrara, encerraba ocultos designios polticos. As se utiliza la figura del general Anastasia Bustamante, antiguo militante del partido escocs, que haba sido declarado por el Congreso Federal Vicepresidente de don Vicente Guerrero, para convertirlo en "encargado del poder ejecutivo", con el objeto de asegurar el control y la lealtad del ejrcito, dejando al mismo tiempo los asuntos polticos y administrativos en manos de los "hombres de bien"; los que para tal efecto se aprovecharon del hecho de que Bustamante, adems de no contar con una vasta experiencia poltica, era un individuo relativamente preparado e ilustrado. Inclusive, a sus espaldas y en tono ms o menos despectivo, sola llamrsele el "general bachiller" para denotar su limitado grado de instruccin. Tal y como se seal con anterioridad, los "hombres de bien" -antiguos escoceses novenarios, militares de alta graduacin, centralistas, altos dignatarios eclesisticos y espaoles de las clases ms acomodadas de la sociedad de la poca- representaban el ncleo de lo que aos ms tarde sera el partido conservador. Por consiguiente, sabedores de que Anastasia Bustamante estaba decidido a llevar a cabo una reaccin militar que pusiera fin tanto a los desrdenes provocados por el Gobierno de Guerrero como a los excesos del partido yorkino que lo apoyaba, deciden unirse a l, a pesar de sus promesas pblicas de sostener a la Repblica Federal, con el objeto de controlarlo polticamente e ir preparando el terreno para la instauracin en Mxico de un sistema centralista. No en balde, don Jess Reyes Heroles sostuvo que: "... el gobierno de Bustamante dej intacto de jure el federalismo, pero practic de facto el centralismo." 106 Dentro de semejante contexto, surge un acuerdo tcito por virtud del cual Anastasia Bustamante se encarga del poder ejecutivo -con el ttulo de Vicepresidente de la Repblica- y del mantenimiento de la lealtad y de la disciplina del ejrcito, mientras los "hombres de bien" asumen las tareas polticas y administrativas d~ nuevo gobierno. Para ello, el puesto clave de Ministro de Relaciones Exteriores e Interiores tiene que volver a ser ocupado por el caudillo ideolgico de la reaccin mexicana del Siglo XIX: Lucas Alamn y Escalada. Personaje singular, yen cierto sentido contradictorio, cuyo gran talento y
106 Reyes HerolesJess. Obra citada; Tomo 11; pgina 156.
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esmerada preparacin influirn de manera decisiva -a veces para bien y a veces para mal- en los primeros treinta aos del Mxico independiente. Hombre de vasta cultura, guanajuatense de origen, viajar extensamente y adquirir amplios conocimientos, principalmente en materia de poltica y de administracin y finanzas pblicas. Formar parte destacada de la diputacin provincial de la Nueva Espaa a las Cortes Constitucionales de Cdiz, en donde pugnar por la independencia de Mxico aunque bajo el esquema de una monarqua moderada. Crtico acerbo de la Constitucin Federal de 1824, aceptar, sin embargo, fungir como el principal Ministro del Presidente Guadalupe Victoria, y si bien su gestin es breve, tendr el mrito indiscutible de enfrentar y contrarrestar las presiones intervencionalistas Y expansionistas de Poinsett, en cuya salida definitiva de Mxico influir aos ms tarde. Autor de un tratado fundamental para entender la Historia de Mxico, "desde los primeros movimientos que prepararon su Independencia en el ao de 1808 hasta el ao de 1852", ser juzgado tanto por sus pares como por la posteridad bien como un reaccionario, centralista y monrquico, defensor de los privilegios del clero y del ejrcito, dotado de una mentalidad colonial que lo indujo a tratar de regresar a las etapas ms oscuras de la dominacin espaola; o bien como un simple realista, cuya cultura y sentido comn lo alejaron siempre de modas y modismos progresistas y lo llevaron a seguir polticas y a adoptar medidas que, en todo momento, estuvieron tan slo encaminadas a la preservacin tanto del orden pblico como del orden establecido, puesto que para l la paz social slo era concebible en funcin de la proteccin gubernamental a los intereses creados. Por esta ltima razn, Y tal y como ms adelante se ver, el partido poltico encabezado por Alamn en vez de llevar el pretencioso ttulo de "los hombres de bien", en sana lgica debi haberse llamado el "partido de los propietarios." Armado de semejante bagaje poltico, ideolgico Yhasta cultural, el 8 de enero de 1830 Lucas Alamn jura por segunda vez en su vida el cargo de Ministro de Relaciones Exteriores e Interiores. Sin el influjo moderador que la poltica de amalgamacin del Presidente Victoria ejerci sobre todo su gabinete, Lucas Alamn se encontrar virtualmente con el destino poltico del pas en sus manos. Al no tener que rendir cuentas ms que a un mero "encargado del poder ejecutivo" sin experiencia ni liderazgo polticos y cuyo extrao ttulo de "Vicepresidente en ausencia del Presidente" lo haca todava ms vulnerable an; y al encabezar un gabinete que le guardaba una especie de temor reverencial debido a sus brillantes dotes intelectuales, Alamn toma decisivamente las riendas y los hilos del poder en sus blancas manos. Aflorar as toda su indudable capacidad, pero aflorarn tambin sus feroces y retardatarios prejuicios reaccionarios y, lo que es ms grave an, sus pocos ilustrados deseos de destruir por completo el Estado Federal que, tan slo seis aos atrs, la Nacin libremente se haba dado.
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Para que se comprenda mejor el mal que estos supuestos "hombres de bien" hicieron a la primera Repblica Federal, preciso es hacer una breve referencia a las principales lneas de gobierno que a lo largo de 1830 y 1831 sigui la llamada "Administracin Alamn":
1. De entrada Alamn se lanza a tratar de destruir la autonoma poltica de las entidades federativas como paso, previo e indispensable, para el eventual establecimiento de una repblica centralista. En una monografa que lleva el largo ttulo de "Examen imparcial de la administracin del general vicepresidente don Anastasia Bustarnante", el siempre claridoso don Lucas confiesa paladinamente lo siguiente: "Esta imperfecta divisin de los poderes o, ms bien, esta monstruosa acumulacin, de poder en los cuerpos llamados legislativos es tanto ms perjudicial cuanto que estos cuerpos en algunos Estados como el de Zacatecas se componen de una sola Cmara, constan de corto nmero de individuos y no tienen en el ejercicio de su omnipotencia ni aun la limitacin del tiempo, pues sus sesiones duran permanentemente todo el ao."l7
La estulticia de este comentario no tiene lmite. La Soberana Nacional debe depositarse en el Poder Legislativo, ya que es el nico que se integra en su totalidad por representantes directamente elegidos por la ciudadana. Por esa razn las cuestiones fundamentales del gobierno de un Estado genuinamente democrtico, por mandato constitucional, deben ser siempre sometidas a la consideracin del Legislativo. No en balde Locke sostena que para el debido gobierno de la sociedad civilel Legislativo debe ser el Poder Supremo del Estado. Pero para Lucas Alamn se trata de un cuerpo monstruoso al que es necesario restarle facultades y limitar sus perodos de sesiones al menor tiempo posible. Es decir, Alamn ante la complacencia de su "general vicepresidente" se quita la careta federalista que haba mantenido ante don Guadalupe Victoria y revela su verdadero rostro autoritario y antidemocrtico. Adems se pone manos a la obra. El proceso de destruccin de la autonoma poltica de los Estados llevado a cabo por Lucas Alamn es objetivamente descrito por el historiador Costeloe en los trminos siguientes: "El sistema que ide era simple y directo. Se persuada al ayuntamiento de una ciudad, a una guarnicin militar o a cualquier otra corporacin oficial de un Estado, a que se pronunciara contra los legisladores, el.sobernador, o ambos. Se redactaba entonces una peticin, que se enviba al Congreso Nacional, solicitando la destitucin de las autoridades y la restauracin de las anteriores o la celebracin de nuevas
107 Alamn Lucas. "Examen Imparcial de la Administracin del general vicepresidente Anastasia Bustamante". Mxico 1946; pgina 247.
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elecciones. A Alamn le result muy fcil encontrar en los diversos Estados gente dispuesta a ejercer presin sobre los ayuntamientos Yotros organismos. Una de estas personas fue Mariano Michelena, que actu en el importantsimo Estado de Michoacn."108 Como puede advertirse, las intrigas polticas de Alamn no desmerecan en nada a las que Lorenzo de Zavala ejecutara para consumar el golpe de mano que ilegalmente llevara a la Presidencia a don Vicente Guerrero; lo cual revela que el problema de fondo de la primera Repblica Federal no fue de Instituciones, ni siquiera de ideologas, sino tristemente de hombres. En poco tiempo el astuto poltico conservador obtiene los frutos apetecidos. Los Estados de Jalisco, Michoacn, Quertaro, Durango, Tamaulipas, Tabasco, Oaxaca, Puebla, Veracruz, Chiapas y Mxico, sustituyen sus legislaturas federalistas por otras compuestas de individuos adictos al nuevo rgimen. Sin embargo, la reaccin liberal no se hace esperar Yun grupo minoritario pero poderoso de Estados encabezado por Zacatecas, San Luis Potos y Chihuahua que cuentan con el decidido apoyo de las milicias ciudadanas que la previsin federalista del Presidente Guadalupe Victoria les haba permitido organizar, se lanzan a la defensa de sus intereses al proftico grito de "Federacin o muerte!" En particular, el Estado de Zacatecas dirigido por dos destacados liberales, el gobernador Francisco Garca y el senador Valentn Gmez Faras, resulta inmune a las intrigas centralistas de Alamn y sirve de ejemplo e inspiracin a otros Estados ms timoratos. De ah el odio que en esa poca don Lucas profesara hacia la legislatura zacatecana. Pero Alamn no era hombre que se arredrara fcilmente ante las dificultades; y con el cuento del "gobierno de los propietarios" empezar a socavar el brazo fuerte del Federalismo: las propias milicias ciudadanas. 2. Lucas Alamn considera que el sufragio universal era "la ficcin metafsica de la voluntad general", 109 que en un pas como Mxico resultaba no slo ridculo sino peligroso, por lo que el pas lo que necesitaba era, "un poder conservador... formado por hombres que tuviesen unos intereses que les moviesen a conservar el orden existente. "110 Al margen de apuntar que resultara extremadamente difcil resumir mejor Yen tan pocas palabras las verdaderas races ideolgicas de lo que con el tiempo sera el partido conservador mexicano, detrs de estas palabras aparece la esencia de lo que sera la segunda medida de importancia de la "Administracin Alamn" y que 1:11 igual que la primera, tena un nico y evidente propsito: acabar con el Estado Federal.
108 Costeloe Michael P. Obra citada; pgina 257. 109 Alamn Lucas. Obra citada; pgina 248. 110 Ibdem; pgina 251.
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Partiendo de la premisa de que los que sobrellevan las contribuciones son los nicos cuyos intereses se hallan ntimamente unidos con la subsistencia del Gobierno, Alamn busca implantar un sistema de gobierno en el que slo participen, como votantes y como votados, los ciudadanos que posean algn tipo de propiedades y que regularmente contribuyan al sostenimiento de los gastos pblicos. Se trata no solamente de instaurar un gobierno clasista, como el que prevaleci en la poca de la colonia, sino con el seuelo de convertirlos en "propietarios", lo que en realidad se persigue es desbandar a las milicias ciudadanas. As, con el alegato de que el Gobierno debe estar integrado por personas "de honor, educacin y propiedad" y de que en la gran mayora de los Estados haba demasiados milicianos lo que ocasionaba que la agricultura y la minera se resintieran de la prdida de trabajadores, la "Administracin Alamn" logra que tanto en el Distrito Federal como en los Estados que le eran adictos (los que quedaron detallados con anterioridad), se licencien, supriman o reduzcan las milicias ciudadanas, con el ostensible fin de que se disminuyan los soldados y se incrementen los propietarios; pero con el propsito ltimo de centralizar el poder en manos de lo que desde ese entonces se conoce como el "Gobierno de la capital." El fin formal de la Repblica Federal se acercaba a pasos agigantados. 3. El licenciamiento de las milicias ciudadanas necesariamente tena que ir vinculado con el fortalecimiento de lo que todava se denominaba el "ejrcito federal", pero que en realidad se encontraba al mando del gobierno central. Para ello la "Administracin Alemn" adopta dos medidas que, a su juicio, resultan esenciales: - La ratificacin y el fortalecimiento de todos los fueros y privilegios que los militares haban venido disfrutando desde los tiempos del virreinato; y - La aplicacin de una parte sustancial del presupuesto nacional a la satisfaccin prioritaria de las necesidades del ejrcito. El informe presentado el 5 de febrero de 1830, ante el Congreso General por el Ministro de Hacienda Rafael Mangino, no deja ninguna duda al respecto. La renta del Distrito Federal era, aproximadamente de 320,000 pesos al mes. Los sueldos civiles y militares de la capital ascendan a 140,000 pesos mensuales. 160,000 pesos al mes tenan que destinarse a los suministros y al avituallamiento de las tropas destacadas en la ciudad y en sus alrededores. Por consiguiente, lo nico que sobraba para la atencin de obras y servicios pblicos eran escasos 20,000 pesos al mes."!'
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111 Citado por Costeloe Michael P. Obra citada; pginas 296 y 297.
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Queda claro el por qu aos despus el grito de batalla del partido conservador sera precisamente el de "Religin y fueros." 4. Y ya que de religin se habla forzoso ser referirse a otro de los puntales de la "Administracin Alamn": su incondicional Ypoco prctico -en trminos tanto polticos como administrativos- apoyo a la Iglesia. Un estudio elaborado por don Jos Mara Luis Mora, demuestra que en los tiempos de la primera Repblica Federal la Iglesia era, sin duda, la Institucin ms rica del pas, gracias a las "mercedes reales", legados y donativos para obras pas que generosamente le haban sido otorgadas en los tiempos de la colonia, y a que contaba, por consiguiente, con una vasta organizacin cuya influencia se haca sentir por todos los mbitos de la Nacin. Haba diez dicesis divididas en ms de mil parroquias y cerca de trescientos conventos y monasterios. Diversas rdenes eclesisticas gobernaban y administraban hospitales, orfanatos y hasta prisiones. La educacin pblica estaba dominada en todos sus niveles por sacerdotes, y el clero tena jurisdiccin exclusiva en materia de bautismos, casamientos y entierros. Haba ms de tres mil sacerdotes y tres mil miembros del clero regular y todos gozaban de los privilegios judiciales especiales inherentes al fuero eclesistico. Los cuantiosos ingresos de la Iglesia se encontraban garantizados por una enorme organizacin financiera basada en los juzgados de capellanas y la recaudacin de diezmos. La Iglesia era la duea de un servicio bancerio nico que proporcionaba prstamos a las clases propietarias y al mismo Gobierno. Las rdenes monsticas posean y administraban directamente la mayora de los bienes inmuebles existentes en el territorio de la Repblica. Todo ello derivaba del hecho incontestable de que la mayora de la poblacin profesaba la fe catlica lo que haca que persistieran el respeto y la obediencia a la autoridad clerical, arraigados a 10 largo de trescientos aos de vida colonial. 112 Aun cuando algunas voces moderadas, indudablemente influidas por el espritu liberal de la Constitucin espaola de Cdiz, surgieron desde 1824 pidiendo que se gravaran fiscalmente los ingresos de la Iglesia para convertirla en el principal contribuyente del Estado y que por Ley Federal se le obligara a poner en el comercio los llamados "bienes de manos muertas" constituidos por vastas extensiones territoriales, que generalmente provenan de las antes mencionadas "mercedes reales", y las que, particularmente a partir de la expulsin de los jesuitas decretada por Carlos III de Espaa, se encontraban totalmente improductivas; el gobierno dirigido por Lucas Alamn opta por el camino contrario. Es decir, por mantener Y reforzar los decadentes y antieconmicos privilegios coloniales.
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Alamn pensaba que la Iglesia era el alma de la herencia hispnica de Mxico y que, por lo tanto, haba que preservarla no slo en su aspecto de maestra y gua espiritual sino tambin como un poder temporal. Al parecer para don Lucas todo deba ser teocracia. En este aspecto el renombrado historiador mostraba una clara falta de perspectiva histrica. La Iglesia Catlica es y sigue siendo un lazo de unin entre todos los mexicanos. Su papel espiritual es indiscutible, puesto que dota a la sociedad, a la familia y a los individuos de principios y creencias morales sin los cuales la vida comunitaria perdera cohesin y armona. Su misin como educadora siempre ha sido y ser de primer orden, puesto que quien pierde la fe en el Dios csmico del que hablara Toms Moro transita estrilmente por la vida. No obstante, esto ltimo no significa que la Iglesia tenga que operar como un poder temporal ajeno a las leyes y a los requerimientos del Estado; que no deba contribuir, va impuestos, al financiamiento de los gastos pblicos y que tenga el derecho -particularmente en un pas econmicamente atrasado y con graves desigualdades sociales-, de poseer vastos bienes improductivos, que rebasen con mucho sus necesidades materiales. Si Alamn hubiera aprendido algo de su participacin en las Cortes de Cdiz, habra entendido que aun en Espaa -que en palabras del gran poeta Antonio Machado era un pas de "cerrado y sacrista"- era impostergable una reforma a fondo del clero que, sin afectar su necesaria misin espiritual, redujera su podero temporal, adaptndolo a los requerimientos que la entonces naciente democracia representativa reclamaba de la Iglesia Catlica; y entonces habra aprovechado su indudable influencia sobre la jerarqua eclesistica para en forma ordenada, y sobretodo pacfica, iniciar el inevitable proceso de reforma. Pero Atamn en vez de ir con su siglo decidi regresar a la poca de la colonia y, para estar a tono con el tema, en el pecado llev la penitencia. Su actitud teocrtica le acarre escasos beneficios al clero puesto que no obtuvo del Vaticano la aceptacin del Concordato por el que pugnaba la Constitucin de 1824, que consideraba al Estado Federal Mexicano como el lgico sucesor, en materia de patronato eclesistico, de la monarqua espaola; y en cambio s sembr las semillas de una enconada reaccin liberal, cuya primera cabeza visible sera, a la cada de Alamn, Valentn Gmez Faras, y la que, a la vuelta de menos de tres dcadas, llevara a una feroz, devastadora e innecesaria guerra civil -iniciada por cierto apenas tres aos despus de la m...lerte del propio Alamn-, que se habra evitado si el mismo seor Alamn, cuando el destino y la suerte le depararon una dorada oportu-
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ndad, se hubiera ubicado en la realidad, en vez de haber intentado un imposible viaje al pasado.
5. Probablemente el nico logro positivo de la llamada "Administracin Alemn" haya sido la fundacin y el impulso otorgado al Banco de Avo para el Fomento de la Industria Nacional, que constituye el primer antecedente tanto de lo que actualmente se denomina "banca de desarrollo" como de la legislacin mexicana de fomento industrial. A travs de un ingenioso mecanismo que, por Ley Federal, obligaba a que se destinara al capital del Banco la quinta parte de los derechos devengados por concepto de las importaciones de los gneros de algodn, el Banco de Avo llega a reunir los fondos suficientes para financiar el establecimiento de las primeras industrias nacionales. Adems, esta Institucin se encarga de importar, principalmente de Inglaterra, la maquinaria ms moderna de la poca y funda y desarrolla escuelas de capacitacin industrial en el entonces poblado de Coyoacn, a las que acudieron estudiantes de los principales Estados de la Repblica. Aunque tuvo sonados fracasos al conceder prstamos que nunca se pagaron y/o que se invirtieron en proyectos inviables como fundiciones de hierro, fbricas de papel y aserraderos, al Banco de Avo le corresponde el mrito innegable de haber iniciado el proceso de industrializacin del pas. As, gracias al proyecto de Alamn se cre la primera fbrica de textiles de algodn movida por agua: La Constancia Mexicana ubicada en Atoyac, Puebla, y de la cual una ilustre viajera -y escritora-la seora marquesa de Caldern de la Barca, se expresara de la siguiente manera: "Est bellamente situada y a distancia tiene ms el aire de un palacio de verano que de una fbrica textil. Su orden y su ventilacin son deliciosas, y en medio del patio anterior del edificio hay una gran fuente de agua pursima. Un escocs que ha estado all por algn tiempo dice que no haba visto nada comparable yeso que l haba trabajado seis aos en Estados Unidos."113 A mayor abundamiento de lo anterior, su propietario, don Esteban de Antuano, no slo obtuvo el mayor crdito del Banco sino que lo pag puntualmente. Por si esto no fuera suficiente, se financi la creacin de las dos primeras fundiciones de hierro: la Compaa de Zacualpa de Amilpas, cuyo principal accionista fue el Cnsul General de Prusia en Mxico; y una empresa denominada Saracho, Mier y Compaa. Gracias a este organismo financiero Mxico cont con sus dos primeras fbricas de papel y con un cierto n113 Caldern de la Barca, Marquesa de. "Lije in Mexico during a residence oJ two years in that country." Garden City Publishing Co., Inc. New York; pgina 209. (Cita traducida por el autor).
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",
mero de factoras, distribuidas en diversos lugares de la Repblica, que por vez primera en nuestra Historia operaron con telares mecanizados. Factoras textiles entre las que destacaron la Compaa Industrial de Orizaba (que bajo otro nombre subsiste hasta la fecha, al igual que "La Constancia Mexicana" que con la denominacin de "La Economa" sigue operando bajo la direccin de mi buen amigo don Francisco Villar) y la Compaa Industrial de Celaya. La primera estuvo dedicada a la fabricacin de telas de algodn; en tanto que la segunda se enfoc a la manufactura de textiles de lana. El nico problema consisti en que ambas empresas fueron propiedad de Lucas Alamn quien aprovechndose del cargo de Presidente de la Junta Directiva utiliz los caudales del Banco para autofinanciarse dos de las principales fbricas de la poca, inaugurando de un solo golpe dos prcticas industriales que tambin subsisten hasta la fecha: la integracin horizontal de productos competitivos y la injustificable dualidad de funcionario pblico Yempresario. Pero a pesar de todas sus fallas e inconsistencias, el Banco de Avo tuvo un efecto multiplicador en la incipiente economa nacional, puesto que tal y como lo seala el distinguido investigador de la Universidad de Harvard, Robert A. Potash: "La ereccin de fbricas necesit gran nmero de trabajadores expertos en construccin; al entrar en actividad las fbricas se crearon puestos en las diversas operaciones relacionadas con la fabricacin de hilados y tejidos; pero adems puesto que aument el consumo de materias primas y la cantidad de los articulas acabados, la agricultura y los transportes tambin se ensancharon; y, finalmente como subieron los ingresos de los trabajadores en estos diversos campos, debi de producirse una mayor demanda de bienes de consumo y de servicios, con el resultante aumento de los empleados en otros campos. "114 Puesto en otras palabras, lo que la "Administracin Alemn" intent poner en prctica en pleno Siglo XIX, fue una especie de moderno despotismo ilustrado, en el que el fomento del progreso material y del bienestar econmico se diera dentro del marco de una sociedad cerrada y autoritaria, con estructuras de poder y de gobierno fuertemente centralizadas y bajo la preeminencia de los fueros militar y eclesisticos. La estrategia poltica de Alamn debilit considerablemente a la Repblica Federal. Sin embargo, no logr derrocada. Las circunstancias polticas y econmicas que prevalecieron en la ltima etapa del perodo colonial y que se consolidaron con la promulgacin de la Constitucin de 1824, dieron paso a un conjunto de intereses regionales cuya nica proteccin efectiva estaba constituida por el autogobierno. Diversos Estados como Zacatecas, Chhua114 Potash Robert A Obra citada; pgina 128.
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hua, Tamaulipas, San Luis Potos y Veracruz no estaban dispuestos a tolerar fcilmente la centralizacin que afanosamente buscaba el astuto Ministro de Relaciones Exteriores e Interiores. A esto ltimo hay que agregar el inefable factor Santa Anna. El inquieto caudillo militar que haba participado en complots lo mismo contra Iturbide, que contra Victoria, as como en contra de Guerrero, no tena ahora inconveniente alguno en aliarse a los liberales y federalistas para acabar con el gobierno de Anastasia Bustamante y Lucas Alamn, si ello le allanaba el camino hacia su fin ltimo que era la Presidencia de la Repblica. Mxime que con la siempre eficaz ayuda del paludismo al derrotar en Tampico al brigadier espaol Isidro Barradas, haba alcanzado el codiciado status de "hroe nacional"; lo que, a su juicio, le confera los merecimientos necesarios para aspirar al premio mayor. Sabedor de que se avecinaba una justificada reaccin liberal ante los excesos centralistas de la llamada "Administracin Alemn", decide anticiparse a ella con la proclamacin con fecha 2 de enero de 1832, de lo que se conoce como el "Plan de Veracruz", en cuyos tres primeros artculos revela, de modo ms o menos transparente, cules eran sus verdaderas intenciones: "Artculo 10. La guarnicin de Veracruzrenueva las protestas hechas por el Plan de Jalapa de sostener a todo trance sus juramentos por la observancia de la Constitucin Federal y las leyes. "Artculo 20. Pide al excelentsimo seor vicepresidente la remocin del Ministerio a quien la opinin pblica acusa de protector del centralismo y tolerador de los atentados cometidos contra la libertad civil y los derechos individuales. "Artculo 30. Dosjefesde esta guarnicinsern comisionadospara presentar esta resolucin al excelentsimoseor general don Antonio Lpez de Santa Anna, y suplicar a S.E. que, conformndose con ella, se digne venir a esta plaza y tomar el mando de las armas."115
Incapaz de alzarse con el Gobierno, Santa Anna busca, anticipa y obtiene la reaccin liberal cuyo objetivo no est constituido por la cada del general Bustamante sino por la del Ministerio que encabeza Lucas Alamn. Seguirn varios meses de enfrentamientos polticos y militares. Se librarn varias batallas con profusin de decenas de muertos y heridos; algo que hasta entonces no haba visto la joven Repblica. Los gobiernos de Zacatecas, Jalisco y Tamaulipas se unirn de nmediato a la revuelta. Santa Anna se apoderar de Puebla y amenazar con tomar y saquear la capital del pas. Finalmente, el 17 de mayo de 1832, el gabinete dirigido por Lucas Alamn presentar su renuncia irrevocable. Culminar as el intento ms serio de acabar con un
115 Citado por Costeloe Michael P. Obra citada; pgina 328.
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Estado Federal que an no cumpla los ocho aos de edad, y el que aun cuando sobrevivir precariamente cuatro aos ms, quedar irremisiblemente daado, por los eficaces esfuerzos de quien, en palabras del historiador Cos. teloe: "... posea una mentalidad colonial que se opona directamente a la idea de una sociedad moderna y secular basada en los derechos del individuo, la igualdad ante la ley y el gobierno representativo." 116 Privado de su principal apoyo poltico, ideolgico y econmico, el gobierno del "general vicepresidente", se desplomar rpidamente. El 17 de agosto de 1832, Bustamante, se ve obligado a abandonar la ciudad de Mxico para tratar de combatir personalmente la creciente rebelin, a la que pronto se unirn tambin los Estados de Yucatn, Tabasco y Chiapas. Su capacidad de resistencia militar resulta ms bien efmera lo que hace que el 9 de diciembre renuncie a la vicepresidencia de la Repblica; y que el 23 del mismo mes se someta con los restos de su ejrcito al llamado "Plan de Zavaleta", que se suscribi en la hacienda de ese nombre cercana a la Ciudad de Puebla, entonces ocupada por Santa Anna; y cuyos principales puntos fueron los siguientes: mantenimiento de la Constitucin y del sistema republicano y federal; celebracin de nuevas elecciones para la integracin del Congreso Federal y de las legislaturas de los Estados, dentro de un plazo que no podra exceder del da 15 de febrero de 1833; celebracin de nuevas elecciones para Presidente y Vicepresidente de la Repblica a ms tardar para el da 10. de marzo de 1833; y el reconocimiento de Manuel Gmez Pedraza (quien acababa de regresar del exilio que en 1829le impusieran los partidarios de don Vicente Guerrero) como Presidente Constitucional hasta ello. de abril de 1833.
De nueva cuenta la joven Repblica trataba de paliar sus desrdenes internos y su incapacidad de sostener un rumbo definido, con ficciones jurdicas. Dentro de semejante contexto, de un plumazo se borraron el golpe de estado de Vicente Guerrero, su efmera y espuria presidencia, el contragolpe de estado de Anastasia Bustamante y la controvertida "Administracin Alamn", para entregarle la Presidencia a Gmez Pedraza como si las elecciones de 1828 se hubieran desarrollado dentro de la ms absoluta normalidad constitucional.
EI3 de enero de 1833, don Manuel Gmez Pedraza, escoltado de cerca por Santa Anna y Bustamante, hace su entrada, aparentemente triunfal, a la capital de la Repblica, dando inicio as a algo que bien podra denominarse:
EL FEDERALISMO MEXICANO HACIA El SiGLO XXI
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Ellnterinato de Gmez Pedraza o la Sabidura de Aquello que Dice que todo debe Cambiar para Venir a Quedar Igual
El que prcticamente con cinco aos de demora se haya reconocido por consenso, que el verdadero triunfador de las elecciones presidenciales de 1828, habia sido don Manuel Gmez Pedraza y que, por consiguiente, le correspondia, al menos, completar el perodo gubernamental para el que haba sido electo; y el que el apoyo principal para lograr lo anterior haya provenido de Santa Arma, uno de los principales culpables de la ruptura del orden constitucional en perjuicio del propio Gmez Pedraza, demuestran la validez, una vez ms, del clebre aserto del escritor italiano Di Lampedussa, quien en su conocida obra sobre los devaneos polticos y existenciales de la aristocracia siciliana y napolitana -encarnada en un Prncipe de cambiante pielleopardina ("11 Gatopardo")-, ante la inevitable consumacin con marcados tintes republicanos, de la unificacin de Italia, llega a la inevitable conclusin de que al ser la poltica el mundo de los intereses creados, en dicho mundo, que a menudo slo est constituido por espejismos, todo debe cambiar para venir a quedar igual. Pues bien, dentro de semejante contexto gatopardiano el buen seor Gmez Pedraza como resultado del "temblor de corvas" del que lo acusara un folleto annimo del ao de 1829, ver reducido su mandato presidencial de cuatro aos a tres meses, y as gobernar al pas solamente entre el 3 de enero y ello. de abril de 1833. Aunque se trata de un perodo de gobierno sumamente corto, Gmez Pedraza, sin embargo, da muestras de lo que probablemente habra hecho de habrsele permitido asumir la Presidencia de la Repblica cuando constitucionalmente le corresponda: conducir un gobierno de corte liberal moderado, altamente respetuoso de la Constitucin y del Federalismo. Es decir, quizs habra sido un digno sucesor y un eficaz continuador de la obra de don Guadalupe Victoria. Pero la Historia no puede escribirse a base de suposiciones. Los tres meses del interinato de Gmez Pedraza no son ms que el preludio del acto final de la tragedia de la primera Repblica Federal. Al integrar un gabinete marcadamente liberal en el que destacan Miguel Ramos Arizpe como Ministro de Justicia y Negocios Eclesisticos y Valentn Gmez Faras como Ministro de Hacienda; y al permitir el retorno y la reinstalacin como Gobernador del Estado de Mxico del pernicioso radical yorkino Lorenzo de Zavala, aparentemente buscar consolidar al Federalismo, pero en el fondo lo que har ser abrir de nueva cuenta la puerta a la reaccin conservadora, y con ello al centralismo.
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Zavala tarda ms en llegar a Tlalpan, capital en ese entonces del Estado de Mxico como ya se dijo con anterioridad, que en lanzarse en contra de la Iglesia. No era posible esperar de semejante mentalidad -cuyos extremismos se tocaban con los que la mentalidad de Alamn alimentaba en sentido opuesto- propuestas racionales y realistas como habran sido la libertad de cultos. la comercializacin de los bienes de manos muertas, la eliminacin de la obligatoriedad en el pago de los diezmos y la regulacin estatal de la educacin pblica que hasta ese momento se encontraba en manos del clero. No, para el yucateco y futuro texano todo tenia que hacerse de forma radical y vocinglera. En vez de iniciar el necesario proceso de reforma gradualmente y tomando en consideracin que la realidad indicaba que la Iglesia no slo era duea de vastas extensiones territoriales sino de millones de conciencias y voluntades, Zavala pretende de un slo golpe y de la noche a la maana que se confisquen todos los bienes del clero para pagar la deuda nacional y que de plano, se suprima a la Iglesia. Una idea del radicalismo exacerbado de Zavala la da el siguiente llamado que formulara a la Legislatura del Estado de Mxico: "Hasta cando lucharemos contra los restos de la monarqua espaola? Tendremos que repetir la degradante escena de humillar la majestad nacional delante del obispo de Roma? Representantes del Estado, iniciad vuestras tareas dando muestras de vida y manifestando al mundo civilizado que la Repblica Mexicana no est constituida sobre los cnones de esa monstruosa teocracia que gobern la Europa por doce sqlos."!" Al igual que cuando pretendi cerrar el pais al comercio exterior con prohibiciones de importaciones "sabiamente calculadas", a pesar de que Mxico, prcticamente no produca ningn tipo de artculos industriales, Zavala estaba otra vez completamente fuera de la realidad. En el mismo da de su ataque frontal en contra de la Iglesia Catlica Mexicana, la Santa Alianza segua gobernando a Europa y los doce siglos (que quien sabe de dnde sac) de teocracia seguan vigentes en las principales naciones europeas, as como en el buen nmero de iglesias, seminarios y conventos que desde ese entonces han sido el sello distintivo de Tlalpan. Gmez Pedraza se ve forzado a moderar los mpetus. Ordena a su Ministro de Relaciones, Bernardo Gonzlez Angulo, que lleve a cabo un estudio detallado de la situacin econmica en la que se encontraban las propiedades de los 17 conventos del Distrito Federal que estaban bajo la jurisdiccin episcopal. El 20 de febrero de 1833, el Gobierno Federal public los resultados de dicho estudio que demostraron que los mencionados conventos en vez de ser fabulosamente ricos, como lo sostenan Lorenzo de Zavala y sus partidarios, tenan un dficit anual total del orden de 70,000 pesos.
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Gmez Pedraza, a pesar de lo corto de su mandato, tiene que moderar otras tendencias polarizadoras de la sociedad de su tiempo. Si bien apoya la reconstruccin de las milicias ciudadanas del Distrito Federal y de los Estados con las que casi habia acabado la "Administracin Alamn", paralelamente se opone a las reducciones drsticas del ejrcito federal por las que pugnaban algunos liberales radicales. Detiene los intentos de enjuiciar y expulsar del pais a Anastasia Bustamante y a los principales miembros de su gabinete empezando por Lucas Alamn, con el argumento de que al dividir an ms el espectro poltico se corre el riesgo de alimentar una guerra civil cuyas consecuencias seran incalculables. Sin embargo, los liberales con la silenciosa y temporal complicidad de Antonio Lpez de Santa Arma, son los verdaderos dueos del terreno y tan slo aguardan a que su moderado colega concluya el interinato que le toc en suerte.
Gmez Pedraza conduce en relativa calma las elecciones presidenciales del 30 de marzo de 1833. La gran mayora de las legislaturas locales, dominadas por liberales, se inclinan por Santa Anna para Presidente, por considerarlo una especie de protector militar; y por Gmez Faras para Vicepresidente, por considerarlo su verdadero lder tanto en sentido poltico como ideolgico.
La victoria coloca a Santa Anna en un verdadero dilema. Por una parte colma su ambicin largamente acariciada de gobernar al pas; pero por otra parte, lo convierte en lder y protector del partido liberal, cuyos proyectos de reforma -si no lo sabe con certeza al menos lo intuye- pronto van a chocar con la realidad; y como Santa Anna lo que busca no es transformar larealidad con algn proyecto econmico o social, sino perpetuarse en el poder colocndose siempre al lado de la faccin poltica que tienda a prevalecer; pretextando una oportuna "enfermedad" se retira a su hacienda de Veracruz, y deja a Valentn Gmez Faras en calidad de "Vicepresidente encargado del Poder Ejecutivo."
De esta forma Gmez Faras tendr en sus manos la primera oportunidad dorada del liberalismo mexicano para modernizar al pas, sanear las finanzas pblicas, reformar a la sociedad ya la Iglesia, y consolidar al Estado Federal. Como se ver a continuacin, entre sus contradicciones, su desapego a la nocin elemental de que la poltica es solamente el arte de lo posible y la bota omnipresente del general Santa Arma, el partido liberal echar por la borda esta primera oportunidad y, al mismo tiempo, provocar el fin de la Repblica Federal.
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El Gobierno Liberal de 1833 o la Primera Llamada a la Guerra de Reforma
Con arreglo a la historiografa ocal'Valentin Gmez Faras queda, en el panten nacional, del lado de los hroes impolutos. Sin embargo, un anlisis objetivo de los hechos, demuestra que su gobierno dej mucho qu desear y que irresponsablemente y a sabiendas, provoc la reaccin conservadora que destruira al Federalismo que, la gran mayora de los mexicanos, haba adoptado libremente en 1824. Incapaz de seguir un curso medio en el que la Soberana y la unidad nacionales fueran el objeto primordial del Estado, tal y como lo haba preconizado el padre de la Repblica don Guadalupe Victoria, y rodeado de enemigos de la realidad como el furibundo Lorenzo de Zavala, para no citar sino al ms radical de todos; Gmez Faras al sentirse dueo del poder da rienda suelta a todos sus prejuicios de clase y decide acabar de una vez por todas, con el partido conservador, con el poder temporal y educativo de la Iglesia y hasta con el ejrcito federal; sin ponerse a pensar que sus presuntos enemigos, adems de estar dedicados a buscar pretextos para abrogar la Constitucin Federal, son los que en verdad detentan el podero econmico y militar; y que l, Gmez Faras, slo puede ejercer el poder en la medida en la que lo permita su genuino dueo: Antonio Lpez de Santa Anna, cuya filiacin poltica es totalmente impredecible. Su primera medida consiste en lograr que el Congreso Federal apruebe una ley, que por su notoria inconstitucionalidad y por su evidente falta de tcnicajurdica, fue conocida en esa poca como la "leydel caso." As, segn decreto del Congreso de fecha 23 de junio de 1833, se expulsaba del pas por un perodo de seis aos a 51 personas (entre las que destacaban con nombres y apellidos: FranciscoSnchez de Tagle, Mariano Michelena, Jos Mara Gutirrez Estrada, Anastasia Bustamante, Rafael Mangino, Gabriel Yermo, Carlos Beneski y un grupo de monjes espaoles), as como a todos los que estuvieran"en el mismo caso", aunque este monumento a la estupidez jurdica se cuidaba muy bien de aclarar cul era "el caso." No obstante, la idea subyacente en esta peregrina disposicin era la de desterrar por el mayor tiempo posible a la dirigencia del partido conservador. Sin embargo, ni siquiera eso se pudo hacer bien, puesto que en la lista brillaba por su ausencia el cerebro y motor del partido: Lucas Alamn; quien, al parecer, segn narran las crnicas periodsticas de la poca, por ese entonces viva plcidamente escondido, a veces en un convento ya veces en la mansin de un hacendado espaol. Como toda medida irreal y precipitada, la "ley del caso" no tuvo ninguna consecuencia prctica que pudiera considerarse importante. El ejrcito -probablemente siguiendo instrucciones secretas d Santa Anna- se neg
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a aplicarla, lo que dio oportunidad a que la mayora de los afectados se pusiera a buen recaudo. Inclusive est perfectamente documentada la intervencin personal del general Santa Anna para evitar que la ley le fuera aplicada a Beneski, aquel teniente coronel de origen polaco que acompaara a Agustn de Iturbide en su fatdico desembarco en Soto la Marina, Tamaulipas. El segundo grupo de medidas tomadas por el Gobierno de V~lentn Grnez Faras con el apoyo decidido del Congreso Federal que transitoriamente se encontraba controlado por el partido liberal, tuvo como destinataria a la Iglesia Catlica y represent un desaforado intento por modificar en cuestin de meses trescientos aos de intereses creados. Una simple referencia a las leyes promulgadas entre el 17 de agosto y el 24 de diciembre de 1833, da una idea de la profunda transformacin que se intent en el breve espacio de cuatro meses y siete das:
- 17 de agosto: Secularizacin de las misiones de California. - 31 de agosto: Confiscacin de los bienes de los misioneros filipinos. - 14 de octubre: Clausura del Colegio de Santa Mara de Todos los Santos. - 18 de octubre: Orden de venta en pblica subasta de los bienes de los misioneros de San Camilo y filipinos. - 19 de octubre: Clausura de la Real y Pontificia Universidad de Mxico. - 24 de octubre: Establecimiento de la Biblioteca Nacional en el edificio que haba pertenecido al Colegio de Santa Mara de Todos los Santos. - 27 de octubre: Supresin de la obligacin civil de pagar diezmos. - 3 de noviembre: Supresin del nombramiento de cannigos segn la ley de 16 de mayo de 1831.
- 6 de noviembre: Supresin de la obligatoriedad civil de los votos eclesisticos.

- 18 de noviembre: Circular del Ministro de Justicia suspendiendo todas las ventas de bienes por las rdenes regulares. 17 de diciembre: Expedicin de la Ley ordenadora del nombramiento de curas para las parroquias vacantes.
- 24 de diciembre: Prohibicin de todas las ventas de bienes del clero.
En sustitucin de la Universidad se estableci una Direccin General de Instruccin Pblica que tuvo a su cargo todas las escuelas y colegios pblicos, monumentos histricos y antigedades. Entre sus numerosas funciones se encontraban las de: el nombramiento de maestros, la inspeccin de las labores de los mismos, la seleccin de libros de texto bsicos y la confeccin de
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una memoria anual para el Gobierno. Se orden el establecimiento de seis colegios controlados por el Estado, cada uno de ellos dedicado a una rama del saber: estudios preparatorios, humanidades, jurisprudencia y -aunque parezca increble- estudios eclesisticos. Se transfirieron a la Direccin General de Instruccin Pblica los edificios, fondos y fincas pertenecientes a las siguientes Instituciones: Monasterio e Iglesia de San Camilo, Hospital e Iglesia de Jess, Hospital de Beln, Asilo de Pobres de Santo Toms, Antigua Inquisicin y Monasterio e Iglesia del Espritu Santo. La Biblioteca Nacional instalada en el antiguo Colegio de Santa Mara de Todos los Santos se inaugur con los libros procedentes de la Universidad y del propio Colegio. 118 Salvo por el aspecto educativo que pareca obedecer a un plan bien definido en el que participaron los principales educadores e intelectuales laicos de la poca como Jos Mara Luis Mora, Jos Bernardo Cauto, Andrs Quintana Roo, Jos Espinosa de los Monteros y Manuel Eduardo Gorostiza; la reforma intentada por Gmez Faras fue incongruente y contradictoria, adems de contar con los ya apuntados vicios de origen que la hicieron ser precipitada y poco realista. Si el fin econmico que se persegua era el de intervenir la riqueza que el clero tena acumulada para que la misma coadyuvara al pago de la deuda nacional, entonces debieron haberse tomado medidas de carcter eminentemente fiscal, que habran demostrado a la opinin pblica que el propsito del Gobierno no era el de acabar con la religin que profesaban la gran mayora de los mexicanos, sino el de destinar al bien pblico la riqueza ociosa de la Iglesia que para muchos -escoceses moderados incluidos- era motivo de irritacin social. As, en vez de prohibirlos, el Estado debi haber gravado los diezmos. En vez de congelar las ventas de bienes que de por s ya eran de manos muertas, el Estado con prudencia y moderacin, debi haber obligado a las rdenes religiosas a comercializar a valores de mercado todos los bienes que no fueran estrictamente indispensables para el desempeo de sus funciones eclesisticas, de tal manera que al mismo tiempo que se evitaran la especulacin y las ventas de pnico o a prestanombres, se gravaran con impuestos sobre traslado de dominio y prediales todos los bienes que se fueran desamortizando. En vez de suprimir el nombramiento de cannigos y de curas para las parroquias vacantes, debi haber pugnado por la aplicacin de los artculos 50 fraccin XII y 110 fraccin XIII de la Constitucin Federal de 1824, que facultaban en forma conjunta al Congreso de la Unin y al Presidente de la Repblica para celebrar concordatos con la Silla apostlica que permitieran el ejercicio del patronato eclesistico en toda la Federacin.
118 Ibdem; pginas 396 a 398.
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Es decir, se trat de un intento de reforma que por una parte se traz objetivos que no estaban al alcance de un gobierno de transicin encabezado por un "vicepresidente encargado del Poder Ejecutivo", y que por la otra, dej intocado el meollo del problema, o sea, la reforma econmica de la Iglesia que, sin tocar la esencia de su misin espiritual y, por ende, las firmes creen cias de la gran mayora de los mexicanos, la convirtieran en un contribuyente activo e indispensable para el proceso de recuperacin de las rentas pblicas; yen el origen, mediante el indicado procedimiento de comercializacin, paulatina ya valores de mercado de los bienes de manos muertas, de todo un programa de reactivacin de la economa nacional. A mayor abundamiento, se dej pasar la oportunidad de obtener para el Estado Mexicano el patronato eclesistico del que haba disfrutado la corona espaola, al antagonizar innecesariamente a la Sede apostlica con supresiones arbitrarias de los nombramientos de cannigos y curas que se apoyaron en leyes (respectivamente de fechas 3 de noviembre y 17 de diciembre de 1833) que eran claramente contrarias a lo que al respecto ordenaba la Carta Magna de 1824. Al ocuparse del delicadsimo problema de la educacin pblica, la reforma intentada por Gmez Faras pretendi entrar, con la espada desenvainada y sin ponerse a medir las consecuencias, en un terreno en el que ni siquiera los gobierno's comunistas europeos del Siglo XX-con todo y el aparato totalitario y represivo del que hicieron feroz gala- pudieron tener xito. Est histricamente comprobado que las tendencias ideolgicas de la primera mitad del Siglo XIX apuntaban hacia un mayor laicismo en la educacin, hacia la libertad de cultos y hacia una mayor intervencin regulatoria del Estado en las tareas educativas, pero en modo alguno a la supresin total del papel de la Iglesia como "mater et magistra" de la mayora de los centros e instituciones de educacin privada. En lo que a esta cuestin se refiere, el gobierno de Gmez Faras pudo y debi haber puesto a la educacin bajo la tutela del Estado -particularmente en lo relativo a planes y programas de estudio- pero sin tratar de eliminar por completo a la Iglesia Catlica, sin cuya colaboracin y apoyo ninguna reforma era posible en esta materia, como hasta la fecha sigue sucediendo. Gmez Faras deba saber perfectamente bien que ni los jacobinos ms radicales (vlgase el aparente pleonasmo) que brotaron como hongos en los tiempos de la Revolucin Francesa, haban podido acabar con el poder del clero; por lo que si hubiera sido verdaderamente inteligente habra tenido que actuar en otra forma. Sin embargo, su mentalidad maniquea y su formacin o deformacin profesional como mdico, lo inhabilitaron para poder llevar a cabo las transformaciones econmicas y educativas que la realidad del pas
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demandaba. En vez de eso, se fue por el camino de las reformas supuestamente radicales -que en el fondo resultaron incompletas e irreales-, yen su irresponsabilidad liquid los destinos de la primera Repblica Federal. Transformar a una sociedad requiere de visin y prudencia. Los cambios que se vuelven permanentes son aquellos que se implementan de manera gradual y tomando en cuenta las posibilidades que efectivamente ofrecen las realidades sociales sobre las que se desea actuar. Enfrentarse, con leyes dictadas al vapor y contrariando el orden constitucional que apenas nueve aos atrs la Nacin haba adoptado libremente, a una Institucin que para ese entonces llevaba diecinueve siglos de haberse consolidado, result ingenuo en el mejor de los casos. Si a eso se le agrega el hecho de que el poder que Gmez Faras pretendi utilizar le haba sido prestado por unos cuantos meses por Santa Anna y el ejrcito, se tendr que convenir en que la intransigencia unida a la precipitacin a lo nico que conducen es a la ms segura de las ruinas. y as como Lucas Alamn fracas rotundamente cuando pretendi ignorar que los tiempos reclamaban cambios modernos y trat, tambin ingenuamente de preservar, despus del Siglo de las Luces, un sistema retrgrado y colonial; as Gmez Faras al irse al otro extremo del espectro poltico, en su afn de acelerar a la realidad en sentido contrario a la propia realidad, lo nico que provoc indirectamente fue el desplome del Federalismo, la instauracin del centralismo, la guerra de Texas y las sucesivas dictaduras de Antonio Lpez de Santa Anna. Lo que Gmez Faras se propuso ni siquiera se logr con la guerra de reforma. La llamada "generacin de la reforma", integrada por personajes de mucha mayor capacidad intelectual y jurdica, a pesar de haber triunfado militarmente sobre el partido conservador y, por ende, sobre la Iglesia Catlica (Maximiliano de Habsburgo incluido), no fue capaz de mantener durante mucho tiempo la vigencia de las ms radicales de sus propuestas. Porfirio Daz, el caudillo liberal frente a la intervencin francesa, para consolidarse en el poder no tiene otra alternativa que la de ceder ante la realidad y celebra un acuerdo secreto con la Iglesia que limita la reforma a lo que era polticamente dable: tolerancia de cultos; administracin clerical de templos, conventos y monasterios; colocacin en el comercio de los bienes de manos muertas; separacin de la Iglesia y el Estado; registro civilsin desconocimiento del derecho de la Iglesia de sancionar nacimientos, bodas y defunciones; supresin de los diezmos y dems fueros eclesisticos; y control estatal sobre la educacin pblica pero coa la participacin directa de las diversas rdenes religiosas. Durante el breve lapso de la cristiada, ocurrida en la tercera dcada del Siglo XX, debido a motivaciones polticas no del todo aclaradas del entonces Presidente Plutarco Elas Calles, el entendimiento anterior quedar en sus-
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penso, solamente para reanudarse todava con mayor fuerza, hasta llegar a la enmienda efectuada en el ao de 1992 al artculo 130 de la vigente Constitucin General de la Repblica que, con algunos tintes gatopardianos, pone punto final a los conflictos entre el Estado y la Iglesia iniciados en 1833; mediante la formalizacin de la esencia de los acuerdos secretos que ms de un sigloatrs otorgara el Presidente Porfirio Daz. Por todas estas razones, y a despecho de los tributos que la historiografa oficial le ha conferido, Valentn Gmez Farias, desde un punto de vista estrictamente objetivo -como consecuencia de su demagogia e imprevisin-, debe ser considerado tan responsable como Lucas Alamn -este ltimo por su conservadurismo que le impidi ver mas all de los prosaicos requerimientos de la preservacin del orden establecido- de la destruccin de la primera Repblica Federal; toda vez que, hroe nacional o no, la verdad es que el mdico zacatecano no supo estar a la altura de las circunstancias histricas que el destino de Mxico, quiz inmerecidamente, le depar.
El Fin de la Repblica Federal
Todava en los primeros meses de 1834, Gmez Faras, secundando una serie de iniciativas de Lorenzo de Zavala, intenta continuar con su plan de reforma. Esta vez se pretende suprimir literalmente a la Iglesia. Entre el17 yel 19 de febrero, el Congreso, en sesiones secretas discute proyectos de ley sobre las siguientes materias: nacionalizacin de todos los bienes del clero para el pago de la deuda nacional; la no obligatoriedad civil de los votos eclesisticos; la prohibicin de formular votos antes de cumplir los veinticinco aos de edad; y la distribucin entre los Estados de los ornamentos, vasos sagrados, joyas y rganos de los monasterios clausurados como consecuencia de la nacionalizacin de los bienes del clero. Adems se decreta la inmediata expulsin del territorio nacional de todos los obispos y prelados que, en cualquier forma, se opusieran a estas medidas. Dicho en otras palabras, Gmez Faras y sus seguidores, sin tener siquiera el control de los verdaderos hilos del poder, buscaron de un solo golpe acabar con tres siglos de tradiciones, creencias y, en particular, de intereses creados; a travs de la confiscacin de las principales fuentes de riqueza de la Iglesia para destruir as su poder econmico y colocarla en una situacin de total dependencia respecto al Estado.
JO el pretexto de castigar pasadas sediciones y de prevenir las futuras, se busca reducir el nmero de sus divisiones y el de sus oficiales -fortaleciendo
~enta efectuar tambin una velada reforma del ejrcito nacional en la que, ba-
Ya colocado en el terreno de las ilusiones el gobierno de Gmez Faras in-
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paralelamente las milicias cvicas de los Estados- y limitar sus fueros y privilegios. La reaccin no se hace esperar. Gmez Faras desoye los consejos de los liberales moderados como el ex-Presidente Manuel Gmez Pedraza, que pugnaban por una reforma paulatina y sobre todo realista, y se deja llevar por la estridencia, casi siempre irresponsable de Zavala, hasta provocar la inevitable crisis poltica. De pronto el pas se inunda de folletos y proclamas en los que se nota la mano, ni siquiera oculta, del clero, de los altos mandos del ejrcito y de los partidarios del centralismo que ven en la revuelta provocada por las ansias y la falta de previsin del gobierno de Gmez Faras, la anhelada oportunidad de modificar el sistema constitucional de la Repblica. Una muestra de los principales folletos, proclamas y declaraciones pblicas de la poca da una clara idea de la forma en la que Gmez Faras logr caldear los nimos en su contra, y por desgracia, en contra de la Repblica Federal. En lo que toca a los folletos los ttulos de algunos lo dicen todo: "Clamor de los mexicanos a su presidente electo el excelentsimo seor general don Antonio Lpez de Santa Arma", "Militares, o disolvemos las Cmaras o nuestra ruina es segura"; "Defendamos la nacin, la ley y la religin"; "Arma, arma, mexicanos, que la religin perece"; "Guerra eterna a este Congreso por ser tan impo y perverso"; "Alerta, militares, que se intenta nuestra ruina"; "A las armas mexicanos, que la libertad se pierde." Un folleto en particular, intitulado "Destierro de los sacerdotes", era toda una invitacin a un golpe de estado: "Mexicanos: os lo habamos dicho. Estas legislaturas que Dios nos ha dado para castigarnos tratan de destruir la religin; os lo hemos repetido y demostrado; no habis querido oir nuestra voz; ved, pues, lo que ha resultado. La religin ya pereci... Los eclesisticos que no quieran jurar, sern expulsados, se ahorcarn muchos, sern arcabuceados, y no habr pastores; las iglesias se volvern caballerizas, teatros, salas de baile; en lugar de la Virgen Santsima se venerarn prostitutas. "119 Gmez Farias, a quien otro folleto calificaba como el "azote del cielo contra la Repblica Mexicana" pasaba as, merced a su incapacidad para la moderacin poltica, de reformador liberal a "arca buceador de curas" y a "protector de prostitutas." Y es que al haber actuado con tal precipitacin y al haber confundido lamentablemente la ideologa con la praxis poltica y de gobierno, la administracin de Gmez Ferias quecf6 enteramente abierta a las fciles acusaciones de que quera acabar con la religin de los mexicanos y con la unidad del ejrcito que a fin de cuentas, eran los dos nicos sostenes de las Instituciones Nacionales, cualesquiera que estas ltimas fueran.
119 lbldem, pginas 383 y 384 .
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paralelamente las milicias cvicas de los Estados- y limitar sus fueros y privilegios. La reaccin no se hace esperar. Gmez Faras desoye los consejos de los liberales moderados como el ex-Presidente Manuel Gmez Pedraza, que pugnaban por una reforma paulatina y sobre todo realista, y se deja llevar por la estridencia, casi siempre irresponsable de Zavala, hasta provocar la inevitable crisis poltica. De pronto el pas se inunda de folletos y proclamas en los que se nota la mano, ni siquiera oculta, del clero, de los altos mandos del ejrcito y de los partidarios del centralismo que ven en la revuelta provocada por las ansias y la falta de previsin del gobierno de Gmez Faras, la anhelada oportunidad de modificar el sistema constitucional de la Repblica. Una muestra de los principales folletos, proclamas y declaraciones pblicas de la poca da una clara idea de la forma en la que Gmez Faras logr caldear los nimos en su contra, y por desgracia, en contra de la Repblica Federal. En lo que toca a los folletos los ttulos de algunos lo dicen todo: "Clamor de los mexicanos a su presidente electo el excelentsimo seor general don Antonio Lpez de Santa Arma", "Militares, o disolvemos las Cmaras o nuestra ruina es segura"; "Defendamos la nacin, la ley y la religin"; "Arma, arma, mexicanos, que la religin perece"; "Guerra eterna a este Congreso por ser tan impo y perverso"; "Alerta, militares, que se intenta nuestra ruina"; "A las armas mexicanos, que la libertad se pierde." Un folleto en particular, intitulado "Destierro de los sacerdotes", era toda una invitacin a un golpe de estado: "Mexicanos: os lo habamos dicho. Estas legislaturas que Dios nos ha dado para castigarnos tratan de destruir la religin; os lo hemos repetido y demostrado; no habis querido oir nuestra voz; ved, pues, lo que ha resultado. La religin ya pereci... Los eclesisticos que no quieran jurar, sern expulsados, se ahorcarn muchos, sern arcabuceados, y no habr pastores; las iglesias se volvern caballerizas, teatros, salas de baile; en lugar de la Virgen Santsima se venerarn prostitutas. "119 Gmez Farias, a quien otro folleto calificaba como el "azote del cielo contra la Repblica Mexicana" pasaba as, merced a su incapacidad para la moderacin poltica, de reformador liberal a "arca buceador de curas" y a "protector de prostitutas." Y es que al haber actuado con tal precipitacin y al haber confundido lamentablemente la ideologa con la praxis poltica y de gobierno, la administracin de Gmez Ferias quecf6 enteramente abierta a las fciles acusaciones de que quera acabar con la religin de los mexicanos y con la unidad del ejrcito que a fin de cuentas, eran los dos nicos sostenes de las Instituciones Nacionales, cualesquiera que estas ltimas fueran.
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El 25 de mayo de 1834, se proclama en Cuernavaca otro "Plan", en el que adems de pedir a Santa Anna la disolucin del Congreso'Federal y la anulacin de las leyes de reforma, se declara lo siguiente: "Que la voluntad del pueblo est en abierta repugnancia con las leyes y decretos de proscripcin de personas, las que se han dictado sobre reformas religiosas, la tolerancia de las sectas masnicas, y con todas las dems disposiciones que traspasan los lmites prescritos en la Constitucin general, yen las particulares de los Estados." 120 Dentro de semejante clima, Santa Anna que con tal de conservar el poder se habra colocado del lado del fundamentalismo islmico si esa hubiese sido la corriente dominante del momento, se ve precisado a actuar. Regresa a la Ciudad de Mxico para reasumir la presidencia, y lanza de inmediato la siguiente proclama: "Estad seguros, mexicanos, de que cuantas veces sea necesario, har uso de esta sagrada prerrogativa constitucional para la conservacin de vuestros derechos. Ni vuestra religin, ni vuestra libertad, ni vuestra seguridad, ni ninguno de los bienes que afianza y consagra la Constitucin, sern impunemente atropellados."121 Su postura es evidente. Ante la impopularidad generalizada de las medidas adoptadas a instancias de su Vicepresidente al que inicialmente haba apoyado, decide erigirse de nueva cuenta en supuesto "salvador de la Patria" y se ala a los conservadores. En poco tiempo logra tres objetivos, que le ganan el apoyo incondicional del partido de la reaccin: la renuncia y posterior destitucin de Valentn Gmez Faras y de su gabinete; la disolucin y clausura del Congreso Federal, bajo el pretexto de que al haber concluido el perodo ordinario de sesiones correspondiente a 1834, ya no eran necesarios los servicios de sus integrantes; y la expedicin de la convocatoria para nuevas elecciones congresionales para el mes de octubre de 1834. La nueva campaa electoral y el descrdito en el que haban cado los liberales debido a la precipitacin y a la imprudencia de sus intentos reformistas, dan a los conservadores -concepto en el que es necesario incluir en una mezcla singular a clericales, altos oficiales del ejrcito, espaoles monarquistas, antiguos escoceses y liberales moderados, hbilmente combinados y dirigidos por el inefable Lucas Alamn- la posibilidad de plantear el cambio de la forma de gobierno con el tramposo argumento de que el Federalismo haba llevado al pas al caos, al desorden y al intento desesperado de acabar con la religin de los mexicanos. Sobre este particular, Alamn llevado por el ms obvio de los revanchismos ideolgicos, formula la siguiente declaracin de
120 Ibdem; pgina 421. 121 Ibdem; pgina 425.
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principios: "Es el primero, conservar la religin catlica. Entendemostambin que es menester sostener el culto con esplendor y los bienes eclesisticos. Estamos decididos contra la Federacin; contra el sistema representativo por el orden de elecciones que se ha seguido hasta ahora; contra los ayuntamientos electivos y contra todo lo que se llame eleccin popular, mientras no descanse sobre otras bases."122 Al parecer, la supuesta "superioridad intelectual" de Alamn no le permita entender que la conservacin de la religin nada tiene que ver con un sistema democrtico y representativo en el que constitucionalmente se garantice la autonoma poltica y administrativa de las entidades federativas como el nico medio de promover el desarrollo regional en una Nacin de vastas desigualdades sociales que solamente pueden atenuarse con la descentralizacin del gasto pblico; y que cualquier forma de eleccin popular al derivar de la voluntad ciudadana de un pas mayoritariamente pobre, no puede aceptar que los bienes eclesisticos se destinen .a "sostener el culto con esplendor". Hay quien sostiene que el pensamiento poltico de don Lucas se qued en la poca de la colonia espaola. A la vista de esta confesin, yo pienso que ms bien andaba en la baja edad media. Triste destino el de nuestra primera Repblica Federal que se vio obligada a transitar, bajo la sombra ominosa del militarismo de Santa Arma, por la oscura dialctica formada por la ideologa retrgrada de Alamn y por las reformas irrealizables de Gmez Faras. El fin de ese destino queda a la vista cuando Santa Anna toma la decisin de utilizar su podero poltico y militar en favor de la causa conservadora. Disuelto el Congreso liberal, en el mes de octubre de 1835 se celebran nuevas elecciones en las que resultan triunfadores los partidarios del centralismo y del inmovilismo poltico y econmico. Alamn es electo diputado. A partir de ese momento se acelera el desenlace de lo que desde 1829, con el golpe de estado de Vicente Guerrero y sus amotinados de La Acordada, era la muerte anunciada del Federalismo. Los hechos pueden narrarse de la siguiente manera:
1. El Congreso conservador inaugura su primer perodo de sesiones el 4 de enero de 1835, destituyendo formalmente a Valentn Gmez Faras del cargo de Vicepresidente de la Repblica; y ratificando a un gabinete en el que entre otros, figuraba prominentemente como Ministro de Justicia y Negocios Eclesisticos el Obispo de Michoacn Juan Cayetano Portugal, quien meses atrs haba sido amenazado con el destierro al negarse a aceptar la aplicacin
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Cit~do por T~na R~mirez Felipe. Obra citada; pgina
199.
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de las leyes de reforma, no solamente mediante la diusnde cartas pastorales y sermones, sino organizando todo un tumulto popular. 2. El 31 de marzo de 1835, se expide la ley que ordena la disolucin de las milicias cvicas de los Estados, con lo que se logra la destruccin del brazo armado del Federalismo. Al respecto, debe recordarse que el Presidente don Guadalupe Victoria propuso, alent e implement la formacin de estas milicias con el doble propsito de proteger la autonoma poltica y administrativa de las entidades federativas y la Soberana Nacional. Por lo tanto, su desaparicin constitua un paso previo e indispensable para la implantacin del centralismo. Paso que, por cierto, no se dio sin tener que vencer una fuerte resistencia de parte del Estado de Zactecas y de su gobernador Francisco Garca, que tuvieron que ser derrotados militarmente por Antonio Lpez de Santa Anna en persona antes que rendir voluntariamente este ltimo bastin de la Repblica Federal. 3. El 23 de junio de 1835, se convoc a un perodo extraordinario de sesiones "para considerar las manifestaciones pblicas sobre el cambio de la actual forma de gobierno." Manifestaciones pblicas que encabezaba un tabloide de la poca que circulaba con el por dems prosaico nombre de "El Mosquito Mexicano", y el que diariamente atribua todos los males de la Nacin al sistema federal, incluyendo los temblores ocurridos en la capital el15 de marzo anterior, los que interpretaba como una "seal de la ira divina contra los liberales. "123 4. El3 de octubre de 1835, se adopt formalmente el sistema centralista mediante la promulgacin de una ley que disolva las legislaturas de los Estados y someta a todos los gobernadores y funcionarios al control directo del poder central. El 23 de octubre se publicaron las bases de una nueva Constitucin y, durante los doce meses siguientes, se: elaboraron varias leyes constitucionales. Finalmente, el29 de diciembre de 1836, la Constitucin Federal de 1824 fue sustituida por un engendro jurdico denominado las "Siete Leyes Constitucionales. " He llamado "engendro jurdico" a este conjunto de Leyes, por la simple y sencilla razn de que, independientemente de que contenan las bases orgnicas propias de una repblica centralista -como la transformacin de los Estados libres y soberanos en provincias departamentales sometidas, en todo y por todo, al gobierno central-e- rompieron de una manera absurda y jurdicamente insostenible, con el principio de la divisin de poderes, sin el cual no es posible concebir una vida poltica sana y democrtltica.f?nefecto, siguiendo
123 Citado por Costeloe MichaelP. Obracitada; pgina 422, .
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las ideas de Lucas Alamn en el sentido de que, "el Gobierno deba estar formado por hombres que tuviesen unos intereses que les moviesen a conservarlo", las Leyes Constitucionales de 1836 crean una entelequia denominada "Supremo Poder Conservador", cuya nica finalidad era la de dejar sin efectos cualquier acto de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial que pudiera afectar la subsistencia de los intereses creados. Es decir, se trataba de un poder que al quedar colocado por encima de los tres poderes propios del Estado, vulneraba, con su mera existencia, cualquier posibilidad de equilibrio constitucional. La simple lectura de las diversas fracciones que integraban el artculo 12 de la segunda de estas "Leyes Constitucionales", comprueba el aserto anterior: "12. Las atribuciones de este supremo poder, son las siguientes:
"1. Declarar la nulidad de una ley o decreto, dentro de dos meses despus de su sancin, cuando sean contrarios a artculo expreso de la Constitucin, y le exijan dicha declaracin o el supremo poder Ejecutivo, o la alta Corte de Justicia, o parte de los miembros del poder Legislativo, en representacin que firmen dieciocho por lo menos.
"11. Declarar, excitado por el poder legislativo o por la Suprema Corte de Justicia, la nulidad de los actos del poder Ejecutivo, cuando sean contrarios a la Constitucin o a las leyes, haciendo esta declaracin dentro de cuatro meses contados desde que se comuniquen esos actos a las autoridades respectivas. "1lI. Declarar en el mismo trmino la nulidad de los actos de la Suprema Corte de Justicia, excitado por alguno de los otros dos poderes, y slo en el caso de usurpacin de facultades. "Si la declaracin fuere afirmativa, se mandarn los datos al tribunal respectivo para que sin necesidad de otro requisito, proceda a la formacin de causa, y al fallo que hubiere lugar. "IV. Declarar, por excitacin del congreso general la incapacidad fsicao moral del presidente de la Repblica, cuando le sobrevenga. "V. Suspender a la alta Corte de Justicia, excitado por alguno de los otros dos poderes supremos, cuando desconozca alguno de ellos, o trate de trastornar el orden pblico. "VI. Suspender hasta por dos meses (a lo ms) las sesiones del congreso general, o resolver se llame a ellas a los suplentes por igual trmino, cuando convenga al bien pblico, y lo excite para ello el supremo poder Ejecutivo. "VII. Restablecer constitucionalmente a cualquiera de dichos tres poderes, o a los tres, cuando hayan sido disueltos revolucionariamente.
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"VIII. Declarar, excitado por el poder Legislativo, previa iniciativa pe alguno de los otras dos poderes, cul es la voluntad de la nacin, en cualquier caso extraordinario en que sea conveniente conocerla. "IX. Declarar, excitado por la mayora de las juntas departamentales, cuando est el presidente de la Repblica en el caso de renovar todo el ministerio por bien de la nacin. "X. Dar o negar la sancin a las reformas de constitucin que acordare el congreso, previas las iniciativas, y en el modo y forma que establece la ley constitucional respectiva. "XI. Calificar las elecciones de los senadores. "XII. Nombrar, el da 10. de cada ao, dieciocho letrados entre los que no ejercen jurisdiccin ninguna, para iuzgar a los ministros de la alta Corte de Justicia y de la marcial, en el caso y previos los requisitos constitucionales para esas causas." 124
Parafraseando a Montesquieu, puede decirse que el llamado "supremo poder conservador" ---que se integraba adems por una suerte de "junta de notables" compuesta de cinco miembros que previamente tenan que haber desempeado cualquiera de los siguientes cargos: Presidente o Vicepresidente de la Repblica, senador, diputado, secretario de Despacho o magistrado de la Suprema Corte de Justicia- al concentrar en una sola corporacin poderes superiores a los del Legislativo, Ejecutivo y Judicial creaba un Estado desptico -similar al del sultanato turco de la poca que tanto criticara Montesquieu-, puesto que todo est perdido para la democracia y la libertad cuando un solo grupo se arroga la facultad de supervisar, anular, modificar y hasta desaparecer de plano los actos de quienes dictan las leyes, las ejecutan y resuelven las controversias que su ejecucin pudiere originar. Si para Lucas Alamn la Constitucin Federal de 1824 result un "engendro", slo porque buscaba formas de organizacin poltica que basaran la unidad nacional en el fortalecimiento de las autonomas regionales, lo menos que puede decirse del "supremo poder conservador" es que pretendi -y de hecho- rebaj las instituciones constitucionales de un pas que, ante las graves asechanzas a su Soberana provenientes del vecino del norte, trataba de encontrar formas modernas de convivencia poltica, a la triste categora de un simple remedo de las manifestaciones ms primitivas del despotismo ilustrado. Dice un proverbio bblico que "por los frutos lo conoceris." Pues bien, los frutos de las "Siete Leyes Constitucionales" estn a la vista de quien quiera
124 Tena Ramrez Felipe. Obra citada; pginas 210y 211.
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verlos: en 18361a guerra de Texas; la primera intervencin francesa ocurrida en 1838 y que signific la prdida del producto de la recaudacin de ms de dos aos de la aduana de Veracruz, en una poca en la que los impuestos a la importacin eran el nico ingreso seguro de la hacienda pblica mexicana; la invasin norteamericana con la consiguiente prdida de los vastos y ricos territorios de Texas, California, Arizona y Nuevo Mxico; once gobiernos dictatoriales y corruptos de Antonio Lpez de Santa Anna; y un atraso generalizado en todo lo que tuviera que ver con libertades pblicas, orden constitucional y desarrollo econmico. No ser sino hasta 1867, cuando bajo diferentes circunstancias histricas y teniendo que pagar los elevados costos de una prolongada guerra civil y de una nueva intervencin francesa, la Repblica Federal ser restaurada para convertirse en la forma definitiva de organizacin poltica y jurdica del Estado Mexicano.
9. ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA PRIMERA REPUBLICA FEDERAL
Si como dice el distinguido escritor mexicano Octavio Paz, "la historia es, ante todo, la comprensin de los otros", entonces el relato que se ha hecho a lo largo de este Segundo Captulo de lo que fue el origen, vida y muerte de la primera Repblica Federal, permite comprender las siguientes cuestiones sobre el pasado y sobre el futuro del Federalismo Mexicano, a saber: La Repblica Federal surge como una necesidad poltica, social yeconmica de la Nacin que empezaba a configurarse como una entidad independiente. Es enteramente falsa la percepcin que, inclusive personas informadas tienen, en el sentido de que la Constitucin de 1824, fue una imitacin extralgica de la Constitucin norteamericana, que slo tuvo por objeto desunir lo que haba estado unido durante ms de trescientos aos. Por el contrario, si algo modestamente demuestra el Captulo que se est concluyendo, es que durante la ltima etapa del perodo colonial se dieron, en lo que en esa poca era todava la Nueva Espaa, claros fenmenos de desconcentracin poltica, administrativa y econmica, que es conveniente volver a resaltar: - Las enormes distancias y los rudimentarios medios de transporte de la poca, imposibilitaban -por muchos que hubieran sido los deseos de la metrpoli al respecto-, el ejercicio de un gobierno frreamente centralizado. Tal situacin condujo a la creacin de las capitanas generales de Yucatn y Guatemala, que se manejaron como nsulas verdaderamente independientes. Tan es as, que a la cada del Imperio de Iturbide, Guatemala aprovech los elementos de autogobiemo que le haban sido concedidos en los tiempos virreinales, para encabezar la separacin de los pases centroamericanos de su Patria originaria comn: Mxico. Por su parte, los intentos
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separatistas de Yucatn forman una parte curiosamente singular de la crnica histrica del Siglo XIX mexicano y, por supuesto, yucateco. - Si bien es cierto que las intendencias durante prcticamente la totalidad del perodo colonial estuvieron sometidas a la autoridad virreinal que emanaba de la Ciudad de Mxico, tambin lo es que algunas de ellas gozaron de una significativa autonoma administrativa, que las llev a aplicar con alarmante frecuencia el clebre principio de "actese pero no se cumpla", que denotaba un sometimiento formal al poder central para, en el fondo, decidir localmente lo que ms convena a los intereses de cada intendencia. - Las diputaciones provinciales -como atinadamente lo ha demostrado la profesora Nettie Lee Benson de la Universidad de Texas en Austin- 125 creadas por la Constitucin espaola de Cdz de 1812, en cuyas Cortes figuraron como "diputados americanos" Lorenzo de Zavala, Miguel Ramos Arizpe, Jos Mariano Michelena y Lucas Alamn: plantaron el germen de lo que con el tiempo sera el Federalismo mexicano, toda vez que no debe perderse de vista que el artculo 335 de dicha Constitucin confiri a las entonces llamadas "diputaciones de ultramar" amplias facultades de decisin regional en materias como: reparticin de contribuciones; inversin de fondos pblicos, establecimiento de ayuntamientos; ejecucin de obras pblicas; supervisin de la instruccin pblica y otras ms que se analizarn con algn detalle en el Captulo Tercero de la presente obra. En tal virtud, resulta contundente la conclusin que al respecto formula la profesora Benson en el sentido de que el origen del Federalismo en Mxico, "se puede remontar a la forma de gobierno establecido por la Constitucin de 1812 para Espaa y sus colonias. "126 - La irregularidad en el abasto colonial -principalmente de los indispensables productos textiles-, ocasionada por los continuos ataques de la piratera inglesa a los galeotes espaoles que navegaban por el Golfo de Mxico, forz la fundacin de las primeras fbricas textiles que surtieron a la incipiente economa del virreinato de esta clase de productos manufacturados localmente por vez primera en la historia del pas. Pero la verdadera importancia de lo anterior, debe encontrarse en el hecho de que estas fbricas textiles, a diferencia de lo que ocurrira, por desgracia, en la segunda mitad del Siglo XX, no se concentraron en la Ciudad de Mxico y en sus alrededores, sino que se establecieron en diversas ciudades interiores como Puebla, Quertaro, San Miguel el Grande, Valladolid, Acmbaro y Guadalajara. Esto
125 Benson Nettie Lee. "La Diputacin Provincial y el Federalismo Mexicano." El Colegio de Mxico. Mxico. 1955; pginas 9,10 y siguientes. 126 lbidem, pgina 12.
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ltimo aunado al hecho de que los grandes centros mineros -verdadera fuente de la riqueza colonial- se encontraban en las ciudades, tambin interiores, de Guanajuato, Zacatecas y Taxco, propici un proceso de descentralizacin econmica que jugara un papel definitivo cuando llegara el momento de definir la forma de organizacin poltica de la nueva Repblica. Las cuestiones que anteceden me parecen de una gran trascendencia, no para destruir mitos histricos, sino porque el futuro de un pas debe partir de la suma de sus experiencias precisamente histricas, para poder proyectar alguna luz sobre sus realidades nacionales. Si se entiende que Mxico naci genuinamente a la vida independiente con la promulgacin, en el ao de 1824, del Acta Constitutiva de la Federacin y de la primera Constitucin Federal, entonces necesariamente se tendr que aceptar que para que la Ciudad de Mxico en el Siglo XXI deje de ser el desastre poblacional que es en la actualidad, resulta imperioso rescatar el espritu de los padres de la Repblica y luchar por el fortalecimiento de la autonoma poltica, administrativa y econmica de los Estados y Municipios como el nico medio de lograr un desarrollo nacional sano y equilibrado, que redistribuya el ingreso nacional no slo por capas sociales, sino, esencialmente, por regiones. Otra leccin histrica se deriva del anlisis de las causas que ocasionaron el desplome de la primera Repblica Federal. El ya citado historiador ingls Michael P. Costeloe nos da una idea general en torno a este tema, cuando ocupndose ms de los sucesos y de las personas que de las ideologas, sostiene que: "En la dcada que sigui a la adopcin de la Constitucin Federal, aparte de los incontables planes y levantamientos locales y provinciales, se haban producido sublevaciones de alcance nacional en Tulancingo (1827), Ciudad de Mxico y Veracruz (1828), Campeche, Jalapa y Ciudad de Mxico (1829), Veracruz (1832), Morelia (1833), Cuernavaca (1834) y en los muchos lugares en los que estas rebeliones fueron secundados. En lugar de tres Presidentes por un perodo constitucional de cuatro aos cada uno, haban regido al pas ocho hombres. Dos de estos -Bocanegra y Mzquiz- haban sido nombrados con carcter provisional, los restantes fueron Victoria, Guerrero, Bustamante, Gmez Pedraza, Santa Anna y Gmez Faras. Slo Victoria haba completado su mandato; Guerrero dur menos de nueve meses; Bustamante, dos aos y medio, con interrupciones, y Santa Anna estuvo hacindose cargo de la presidencia y abandonndola a su capricho durante un perodo de tres aos. Los Vicepresidentes Bravo y Bustamante se haban rebelado contra el gobierno del que formaban parte y Gmez Faras haba sido destituido por Santa Anna. Muchos de los-mintstros. que se contaron por docenas, pasaron a convertirse en rebeldes activos cuando les convino y todos ellos participaron en las conspiraciones e intrigas de las facciones. Tras las elecciones de 1828, se haban abandonado abiertamente los procedimientos constitucionales. El Congreso se haba conservado ms o menos
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legalmente constituido hasta que, en 1833, se suspendi la Asamblea de enero a marzo porque as le convena a Santa Anna y, por la misma razn volvi a cesar en S\jS funciones desde junio hasta diciembre de 1834, Los miembros del Congreso y de las legislaturas tambin haban participado activamente en rebeliones y conjuras. En abierto contraste con la unidad poltica que Victoria se haba esforzado en alcanzar haba surgido una desconcertante coleccin de partidos: iturbidistas, Borbonistas, republicanos centralistas, republicanos federales, yorkinos, escoceses, novenarios, imparciales, aristcratas, hombres de bien, liberales y numerosas facciones de menor mportanca.Y'" No obstante, ese aparente caos poltico en realidad lo que haca era ocultar una feroz lucha ideolgica que marcar indeleblemente la mayor parte del Siglo XIX mexicano. El surgimiento de las logias masnicas y los continuos cambios polticos que las mismas provocaron constituyeron una fachada tan slo para la conformacin de dos grandes corrientes partidistas -liberales y conservadores- que dividiran irremisiblemente a la Repblica y que nicamente sern capaces de dirimir sus diferencias a travs de la guerra civil y de la intervencin extranjera. La total ausencia del ms elemental de los sentidos de la conciliacin poltica y una incapacidad asombrosa de anteponer los ms altos intereses que la unidad nacional demandaba por encima de posturas partidistas que, a veces, resultaron verdaderamente mezquinas, llevaron a la primera Repblica Federal, y con ella al pas, al ms estrepitoso de los fracasos. En esos aos cruciales se definirn los idelogos de ambas facciones. Por el bando liberal Valentn Gmez Faras, Jos Mara Luis Mora, Miguel Ramos Arizpe y, en menor medida, el rupestre radical Lorenzo de Zavala. Por el lado conservador Lucas Alamn y slo Lucas Alamn, porque su reconocida superioridad intelectual no admita competidores, ni siquiera entre sus mismos correligionarios. Desde luego, la principal caracterstica de ambos bandos fue la intransigencia. Cuando los liberales detentaron el poder pretendieron reformar a toda la sociedad de la noche a la maana, tratando de acabar con la Iglesia, en vez de limitarse a lo que la realidad de su tiempo les permita: gravar fiscalmente su riqueza, principalmente inmobiliaria en provecho del Erario Nacional, y supervisar paulatinamente y con moderacin, sus labores educativas, con el fin de que las mismas, a su debido tiempo, quedaran bajo el control del Estado. Pero en fin, ya se sabe que el tiempo suele vengarse de lo que se hace sin su colaboracin.
127 Costeloe MichaelP. Obra citada; pginas 437 y 438.
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En lo que toca a los conservadores de la llamada "Administracin Alamn" y sus afanes de preservar en Mxico una especie de sociedad colonial sin metrpoli, tan slo puede decirse lo que sobre semejante mentalidad afirmara otro distinguido historiador ingls, Ralph Roeder: "Pero es de notoriedad pblica que la gente inquisitorial, avezada por su oficio a una conformidad de opinin que afecta su entendimiento, est condenada a conocer causas sin reconocer sus efectos."128 Y en efecto, a Lucas Alamn jams le pas por la cabeza que un pas inmensamente pobre y, adems, en vas de formacin, no puede seguir adelante si no se saca al comercio la riqueza acumulada indebidamente por una Institucin cuyas funciones jams debieron ser las de un terrateniente ocioso. Dicho en otras palabras, Alamn durante su estancia en Europa no se ocup de estudiar -o si los estudi no deriv de ellos provecho prctico alguno-los principios clsicos de la economa poltica que para ese entonces ya haban sido ampliamente difundidos por un filsofo escocs llamado Adam Smth, y que indicaban que el fundamento del capitalismo industrial y, por consiguiente, del progreso econmico en el Siglo XIX, estribaba precisamente en eliminar a los "miembros improductivos de la comundad.T" Por el contrario, aproximadamente cincuenta aos despus de la publicacin de la "Investigacin de la Naturaleza y Causas de la Riqueza de las Naciones", Lucas Alamn segua pensando en que la felicidad del pueblo radicaba en el hecho de "sostener el culto con esplendor y los bienes eclesisticos", a pesar de que estos ltimos inmovilizaban aproximadamente tres cuartas partes de la riqueza nacional. En medio de este desolador panorama de intransigencias ideolgicas, la nica figura rescatable de la primera Repblica Federal es el Presidente Guadalupe Victoria, en virtud de que fue el nico capaz de comprender que por encima de las disputas partidistas estaba el principio de la unidad nacional; que la Soberana Nacional se encontraba en grave peligro ante las maquinaciones imperialistas de Poinsett que haba encontrado en los yorkinos, encabezados por Lorenzo de Zavala, a los clsicos "tontos tiles compaeros de camino", y que lo ms aconsejable, por el bien de la Repblica, era otorgarle sus pasaportes en cuanto fuera posible; y que la poltica de amalgamacin era la nica viable para la subsistencia del Estado Federal, puesto que representaba la nica va para que los cambios que demandaba la realidad del pas se fueran dando mediante el consenso de todas las fuerzas polticas involucradas y dentro del marco de las instituciones constitucionales; obtenindose
128 Roeder Ralph. "Jurez y su Mxico." Secretara de Educacin Pblica. Mxico 1952; pgina52. 129 Smith Adam. Obra citada; Ubro V, T?mo 11; pgina 411 .
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adems el doble efecto de fortalecer el Federalismo sin violentar la indispensable unidad nacional. Es decir, mantener la divisin dentro de la propia unidad. La leccin para el futuro inmediato queda as bastante clara. El Estado Federal Mexicano del Siglo XXI, basado, por supuesto, en el libre juego democrtico de las diversas corrientes ideolgicas y partidistas que confluyen en nuestra actual sociedad civil, slo podr llevar a cabo las reformas polticas, econmicas y sociales que el inicio del nuevo milenio indudablemente plantear, en la medida en la que sea capaz de actuar por consenso y con una versin -y visin- renovadas del principio de la amalgamacin poltica, por el que tanto luchara nuestro primer Presidente Constitucional. Cuando determinadas posturas partidistas han prevalecido sobre los verdaderos intereses nacionales, el pas invariablemente se ha hundido en el desorden poltico yen el consiguiente caos econmico. La sociedad mexicana del Siglo XXI, mucho ms informada, participativa Ycontestataria que las que la precedieron, seguramente no va a tolerar actos de autoridad que no correspondan a la voluntad nacional, particularmente si estn encaminados a la conservacin centralizada del poder poltico y econmico. Por esta razn, las siguientes palabras de don Guadalupe Victoria que en su momento y para desgracia de la nueva Repblica cayeron en odos sordos, al proyectarse en el tiempo histrico como una forma de comprender a nuestros semejantes, tendrn que ser profticas para el Nuevo Federalismo que la Nacin Mexicana deber construir si desea que su futuro se encuentre en sus races:
"La confianza en el Gobierno, cimentada por la voluntad nacional y explicada por los mandatos del pueblo, segar para siempre el anchuroso abismo de las revoluciones."130
130 Rubio Ma Jos Luis. Obra citada; pgina 604. NOTA BENE. Se ha discutido mucho el verdadero origen de don Guadalupe Victoria. Hay quien sostiene que era mestizo y que, dada la lucha de castas que se vivi en la poca de la colonia, esa fue una de las razones que lo impuls a unirse a la causa de la insurgencia. Otros autores aseveran de manera categrica que era criollo al igual que los dems caudillos de la Independencia. De ser cierto aquello que dice que una buena pintura no es slo el espejo del cuerpo sino del alma, entonces el leo annimo (crca 1820-24) que de este singuiar personaje se conserva en el Museo Nacional de las Intervenciones del Instituto Nacional de Antropologa e Hstoria, en la Ciudad de Mxico, no deja lugar a dudas en cuanto a sus orgenes criollos. Adems, lo muestra dueo de una especial gallarda y de una magnfica presencia fsica, lo cual contribuira a explicar los devaneos de doa Mara Josefa de Villamil Rodrguez de Velasco; las desventuras de Pedro Jos Mara Romero de Terreros y Vinent, Marqus de San Francisco, y de sus celosos descendientes; Yel trago amargo por el que pasara el bueno de don Artemio de Valle Arizpe, por andar desenterrando los pecadillos de lo que l mismo, por alguna razn desconocida, diera en llamar, desde luego en trminos estrictamente de la llamada alta sociedad, la "nobleza mexicana." (Ver cita y Nota del Autor No. 92).
CAPITULO
I
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Los Antecedentes: La Constitucin de los Estados Unidos de Amrica y la Constitucin Espaola de Cdiz
Sumario: 1. JUSTIFICACION. 2. LA CONSTITUCION DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA: Antecedentes; Poder Legislativo; Poder Ejecutivo; Poder Judicial. El Fortalecimiento de la Unin; Los Estados y la Nacin; La De~laracin de Derechos; Comentarios Finales. 3. LA CONSTITUCION ESPANOLA DE CADIZ: Los Antecedentes. Cmo Repartir el Tiempo Presidiendo Corridas de Toros y el Tribunal de la Santa Inquisicin; Las Cortes de Cdiz. Un Poblano Persa y un Dominico Indignado por los Delirios Constitucionales; Contenido de la Constitucin de Cdiz. La Supremaca del Poder Legislativo sin Principios de Gobernabilidad; Las Diputaciones Provinciales. Una Influencia Indirecta en los Orgenes del Federalismo Mexicano; Comentarios Finales. Otro Exabrupto del Inevitable seor Alamn.
1. JUSTIFICACION
Es indiscutible la importancia histrica que a Lucas Alamn y Escalada debe corresponderle al estudiarse la primera mitad del Siglo XIX Mexicano, puesto que independientemente de que se est o no de acuerdo con sus ideas y con sus acciones, su presencia en todo momento parece ser inevitable. Por esa razn resulta imposible no tomar en cuenta sus opiniones acerca del Acta Constitutiva de la Federacin del31 de enero de 1824, y de la propia Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos, promulgada el 4 de octubre de 1824; porque al haber servido de base o punto de referencia a un buen nmero de autores y tratadistas, permiten apreciar las causas de origen por las cuales ha sido tan criticada la instauracin del Federalismo en Mxico. Por consiguiente, desvirtuar los postulados que al respecto formulara Alamn constituye, a mi modo de ver, la mejor manera de demostrar que desde los puntos de vista histrico, politico y constitucional, el Estado Federal simboliz las realidades de la Nacin y que al simbolizarlas, gener una regulacin jurdica propia y especfica. Sobre este tema, Lucas Alamn escribi en su Historia de Mxico: "La acta constitutiva vena a ser una traduccin de la Constitucin de los Estados Unidos del Norte, con una aplicacin inversa de la que en aquellos haba tenido pues all sirvi para ligar entre si partes distintas, que desde su origen
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estaban separadas, formando con el conjunto de todas una nacin, yen Mxico tuvo por objeto dividir lo que estaba unido, y hacer naciones diversas de lo que era y deba ser una sola ... la (Constitucin) mexicana vino a ser un injerto monstruoso de la de los Estados Unidos sobre la de Cdizde 1812..... En el Captulo anterior se demostr, con la amplitud necesaria, que los principios y las prcticas autonmicas en lo poltico, en lo administrativo yen lo econmico que se dieron en la ltima etapa del perodo colonial hicieron irresistible, a la cada del transitorio Imperio de Iturbide, la implantacin de la Repblica Federal, puesto que en ese entonces Mxico se, "formaba, hasta por su accidentada geografa (de) un mosaico de pequeos pueblos, comunidades y provincias aisladas entre s... "2 que, as fuera de manera primitiva estaban acostumbradas al autogobierno y no al acatamiento de los dictados de un lejano gobierno central. En tal virtud, toca ahora rebatir la peregrina acusacin, que en muchas mentes informadas perdura hasta nuestros das, de que la Constitucin Federal Mexicana de 1824, fue, "un injerto monstruoso de la de los Estados Unidos sobre la de Cdizde 1812." Para ello, a mi entender, resulta indispensable analizar, en trminos generales pero con el ojo agudo de la crtica jurdica, ambas Constituciones Polticas, para, sin desconocer las inevitables influencias y similitudes, establecer tambin las necesarias diferencias y rasgos de originalidad nacional, que permitan comprobar lo infundado y tendencioso de la difundida acusacin de este personaje que, en su momento, acuara su propio engendro constitucional cuando pretendi someter el principio poltico clsico de la divisin de poderes a los designios de una entelequia que dio en llamar el "supremo poder conservador"; y la que, con toda justicia, lo hiciera acreedor al calificativo que, aos despus, le aplicara el brillante escritor y poltico, Manuel Payno, al llamarlo, "personaje funestamente hstrco.'? As pues, preciso es empezar con la que fue la primera Constitucin Federal escrita en la Historia de la humanidad.
2. LA CONSTITUCION DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA

Antecedentes
Quien tenga la paciencia de leer la obra denominada "El Federalista. Una Coleccin de Ensayos escritos en favor de la Nueva Constitucin
1 Alamn Lucas. "Historia de Mxico." Tomo 5. Fondo de Cultura Econmica. Mxico 1985; pgina 778. 2 Krauze Enrique. "Slg/o de CaudWos. "Tusquets Editores, S.A. Mxico 1994; pgina 120. 3 Payno r;muel. "Nooekis Cortas." Biblioteca de Autores Mexicanos. Mxico 1901; pgina 177.
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aprobada por la Convencin Federal el17 de septiembre de 1787", del conocido publicista norteamericano Alexander Hamilton, advertir que la Constitucin de los Estados Unidos es, por una parte, el resultado de un largo y complejo proceso de negociacin poltica, y por la otra, un producto constitucional totalmente novedoso, en el que si bien es cierto que influy el pensamiento de Locke y Montesquieu, tambin lo es que reflej esencialmente, tal y como lo quiere la doctrina alemana del Derecho Constitucional, los factores reales de poder que prevalecieron en los aos inmediatamente posteriores a la consumacin de la independencia de Inglaterra.
Es bien sabido que dicha independencia se logr gracias a un acuerdo transitorio y de conveniencia forjado entre trece colonias separadas entre s que, por una serie de circunstancias especiales y comunes a todas, se vieron en la necesidad de tener que luchar unidas en contra del poder colonial ingls que, entre excesos y torpezas, haba acabado por convertirse en intolerable. Sin embargo, una vez consumada la independencia, las colonias retornaran a sus antiguos modos de vida, lo cual dadas las nuevas circunstancias, lleg literalmente a amenazar con el caos poltico y social, puesto que cada colonia, transformada ahora en Estado o "Commonwealth", dictaba sus propias Constituciones y leyes, emita su propia moneda, le aplicaba toda clase de impuestos a los Estados vecinos, ignoraba las deudas contradas durante la Guerra de Independencia y, en general, trataba de debilitar, por todos los medios a su alcance, a quienes acababan de ser sus aliados. Ante la posibilidad, ms o menos inminente, de que estos problemas tuvieran que resolverse mediante el uso indiscriminado de la fuerza, como 10 anunciaba una rebelin de granjeras encabezada en el ao de 1786 en el Estado de Massachussets por el capitn Daniel Shays, los lderes del movimiento de independencia -George Washington, Benjamn Franklin, James Madison, Alexander Hamilton, entre otros-logran un principio de acuerdo que permite poner fin a estos conflictos e imponer la paz y el orden. Es as como el 25 de mayo de 1787, en el "Independence Hall" de la Ciudad de Filadelfia se celebra la primera sesin de lo que se dio en llamar la "Convencin Federal" cuyo propsito era el de discutir y redactar una Constitucin General que le diera vida y legitimidad al ya para ese entonces necesario Gobierno Nacional. Las circunstancias tan especiales, en las que se da la Convencin, obligan a los delegados a desarrollar un experimento poltico para el cual prcticamente no se tenan antecedentes. Es cierto que el principio de la divisin de poderes ya haba sido ampliamente estudiado y discutido en Inglaterra y en Francia; pero en lo que toca a las dems cuestiones que se derivaban de las condiciones tan particulares en las que los Estados convocantes haban alcanzado la independencia, los delegados pisaban terrenos
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constitucionales que eran completamente vrgenes. Esas cuestiones eran bsicamente las siguientes: 1. La necesidad de constituir un Gobierno Nacional que fuera lo suficientemente fuerte para ganarse la obediencia nacional y el respeto en el extranjero. 2. La necesidad de que ese Gobierno Nacional, sin dejar de ser lo suficientemente fuerte, respetara la autonoma poltica, administrativa, econmica y judicial de las antiguas colonias que se convertiran en Estados. 3. La necesidad de equilibrar la representacin de los Estados ante el Congreso Federal en consideracin a que cada Estado posea una diferente densidad de poblacin. 4. La necesidad de contar con un Poder Judicial Independiente que pudiera interpretar el significado de la Constitucin en cualquier caso especfica, sin ingerencias indebidas de los Poderes Legislativo y Ejecutivo y/o de los poderes de los Estados; y 5. La necesidad de regular las relaciones de carcter comercial entre los Estados para evitar que el establecimiento de impuestos a residentes de otros Estados dificultara o impidiera el comercio nacional que se haba visto seriamente afectado por el embargo comercial impuesto por Inglaterra como represalia por la Declaracin de Independencia. La Convencin Federal presionada por estas cuestiones y por el imperativo de tener que lograr la unidad en lo que hasta ese momento haba sido una gran diversidad, se ve forzada, a travs de arduas negociaciones, a encontrar frmulas de avenencia que satisfagan los ms variados intereses. En este delicado aspecto generalmente suele destacarse la figura del delegado por el Estado de Virginia, James Madison, quien a base de discursos, negociaciones y de llevar un registro minucioso de todos los debates y de todas las decisiones, superar cuanta diferencia se presenta, conciliar los ms encontrados intereses y alcanzar, con toda justicia, el ttulo de "Padre de la Constitucin", y algunos aos ms tarde el cargo de Presidente de los Estados Unidos. Entre las cuestiones que se debate~ extensamente destaca una que con el tiempo se ha convertido en uno de los principios fundamentales del Federalismo y la que, sin embargo, no tiene el origen puramente jurdico que algunas veces suele atribursele, sino que deriv, como tantas otras, del propio proceso de negociacin poltica. Es la relativa a la composicin de las Cmaras de Representantes y de Senadores. El Derecho Constitucional tradicionalmente ha enseado, con base en algunos precedentes del constitucionalismo ingls, "
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que'los representantes o diputados son precisarnente los representantes del pueblo y que por esa razn por cada determinado nmero de habitantes, debe elegirse a un diputado, debiendo dividirse as a la Nacin en distritos electorales cuya suma dar el nmero de asientos que debe tener la Cmara de Representantes. En tanto que el Senado al ser el rgano, augusto y patriarcal, que con sabidura y moderacin, desde los tiempos de la Roma antigua ha tenido como finalidad equilibrar los procesos legislativos, siempre debe integrarse por un nmero fijo de senadores por cada entidad federativa, toda vez que los senadores antes que ser representantes populares, tienen a su cargo la representacin de sus Estados ante el Congreso Federal. Esta pieza de impecable lgica constitucional no se plante, sin embargo, en esos trminos en la Convencin Federal. Por el contrario, la propuesta inicial estuvo encaminada a la integracin de ambas Cmaras en funcin de la densidad de poblacin de cada Estado, lo que provoc de inmediato las protestas de los Estados que poblacionalmente se encontraban en desventaja, As al llamado "Plan de Virginia", segn el cual la magnitud de la poblacin determinara el nmero de representantes que cada Estado podra enviar a ambas Cmaras del Congreso Federal, se opuso el "Plan de NewJersey", que propona que todos los Estados tuvieran el mismo nmero de representantes en las dos Cmaras. La discusin por supuesto, no era estril puesto que sin igualdad de derechos legislativos no puede darse la viabilidad de la Unin Federal. Por consiguiente, despus de mltiples y variadas negociaciones, se encontr la frmula de compromiso conocida como el "Convenio de Connecticut o el Gran Avenimiento", que estableci la misma representacin en el Senado, combinada con una representacin proporcional a la poblacin en la Cmara de Representantes. Las explicaciones de corte constitucional vendran a posteriori y, por lo tanto, se hablara de una frmula de equilibrio entre la representacin popular y la de las entidades federativas; e incluso se hablara no slo de los precedentes ingleses de la Carta Magna de 1215 y de la "gloriosa revolucin" de 1688, sino del equilibrio logrado en Roma en los tiempos de la Repblica cuando los mpetus legislativos de la tribus reunidas en la "cornitia" bajo la direccin de los tribunos de la plebe eran generalmente frenados por el Senado de los patricios. Pero las realidades americanas fueron menos histricas y muchos ms pragmticas: se trat de un simple compromiso poltico para que los Estados pequeos aceptaran unirse a la Gran Federacin.
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Otro aspecto que fue motivo de largas discusiones que se extendieron mas all de la propia Convencin Federal, fue el relativo a la Declaracin de Derechos Individuales. El texto original de la Constitucin Federal no contuvo semejante Declaracin por considerarse que se trataba de una cuestin que deba reservarse a las Constituciones de los Estados. Sin embargo, varios Estados encabezados por Carolina del Norte y Rhode Island se negaron a ratificar la nueva Constitucin mientras no contuviera una Declaracin de Derechos. En tales condiciones, a propuesta de James Madison se introducen doce enmiendas a la Constitucin Federal en materia de garantas individuales, lo que trae como resultado que para el da 15 de diciembre de 1791, un nmero suficiente de Estados la hubiera ratificado con todas las formalidades necesarias para convertirla en la Ley Suprema que por ms de doscientos aos -y tan slo con veintisis enmiendas- ha regido los destinos de la Nacin ms poderosa de la tierra. Perdurabilidad que posiblemente se pueda explicar con arreglo a las siguientes palabras de James Madison: "Al forjar un sistema que deseamos perdure durante siglos, no debemos perder de vista los cambios que en esos siglos se producirn. "4
Poder Legislativo
Un anlisis somero de las facultades que la Constitucin Federal otorga al Congreso de los Estados Unidos, tiende a demostrar el aserto de que el pensamiento de John Locke indudablemente influy a los Federalistas norteamericanos. En efecto, a diferencia de lo que pretenda Montesquieu, la Constitucin que se analiza convierte al Legislativo en el Poder Supremo del Estado, lo que ya de entrada va a marcar una importante diferencia con la Constitucin Mexicana de 1824, puesto que esta ltima adems de regular con mucho mayor detalle la organizacin poltica de la Nacin y su forma de gobierno, tender a crear un Poder Ejecutivo fuerte. Dentro de este contexto, el Congreso Federal de los Estados Unidos asume los siguientes poderes: crear y recaudar impuestos, derechos, contribuciones y alcabalas; tomar dinero en prstamo bajo el crdito de los Estados Unidos; regular el comercio con naciones extranjeras y entre los distintos Estados del pas; establecer una ley uniforme de naturalizacin; establecer una ley uniforme en materia de quiebras; para acuar moneda; regular el valor de la misma y de monedas extranjeras y para determinar la norma patrn de pesas y medidas; disponer la sancin correspondiente en casos de falsificacin de valores y moneda; establecer oficinas postales y rutas de correos; regular y proteger patentes y marcas; constituir tribunales federales inferiores a la
4 Madison James. ~lfhe Federalist a Collection 01 Essays written in [auour 01 the New Constitution." J. and A. McLean. New York 1787; pgina 93. (Cita traducida por el autor).
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Otro aspecto que fue motivo de largas discusiones que se extendieron mas all de la propia Convencin Federal, fue el relativo a la Declaracin de Derechos Individuales. El texto original de la Constitucin Federal no contuvo semejante Declaracin por considerarse que se trataba de una cuestin que deba reservarse a las Constituciones de los Estados. Sin embargo, varios Estados encabezados por Carolina del Norte y Rhode Island se negaron a ratificar la nueva Constitucin mientras no contuviera una Declaracin de Derechos. En tales condiciones, a propuesta de James Madison se introducen doce enmiendas a la Constitucin Federal en materia de garantas individuales, lo que trae como resultado que para el da 15 de diciembre de 1791, un nmero suficiente de Estados la hubiera ratificado con todas las formalidades necesarias para convertirla en la Ley Suprema que por ms de doscientos aos -y tan slo con veintisis enmiendas- ha regido los destinos de la Nacin ms poderosa de la tierra. Perdurabilidad que posiblemente se pueda explicar con arreglo a las siguientes palabras de James Madison: "Al forjar un sistema que deseamos perdure durante siglos, no debemos perder de vista los cambios que en esos siglos se producirn. "4
Poder Legislativo
Un anlisis somero de las facultades que la Constitucin Federal otorga al Congreso de los Estados Unidos, tiende a demostrar el aserto de que el pensamiento de John Locke indudablemente influy a los Federalistas norteamericanos. En efecto, a diferencia de lo que pretenda Montesquieu, la Constitucin que se analiza convierte al Legislativo en el Poder Supremo del Estado, lo que ya de entrada va a marcar una importante diferencia con la Constitucin Mexicana de 1824, puesto que esta ltima adems de regular con mucho mayor detalle la organizacin poltica de la Nacin y su forma de gobierno, tender a crear un Poder Ejecutivo fuerte. Dentro de este contexto, el Congreso Federal de los Estados Unidos asume los siguientes poderes: crear y recaudar impuestos, derechos, contribuciones y alcabalas; tomar dinero en prstamo bajo el crdito de los Estados Unidos; regular el comercio con naciones extranjeras y entre los distintos Estados del pas; establecer una ley uniforme de naturalizacin; establecer una ley uniforme en materia de quiebras; para acuar moneda; regular el valor de la misma y de monedas extranjeras y para determinar la norma patrn de pesas y medidas; disponer la sancin correspondiente en casos de falsificacin de valores y moneda; establecer oficinas postales y rutas de correos; regular y proteger patentes y marcas; constituir tribunales federales inferiores a la
4 Madison James. ~lfhe Federalist a Collection 01 Essays written in [auour 01 the New Constitution." J. and A. McLean. New York 1787; pgina 93. (Cita traducida por el autor).
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Corte Suprema; definir y castigar los actos de piratera y los delitos graves que se cometan en alta mar, as como las infracciones al Derecho Internacional; declarar la guerra y conceder patentes de corso y represalia; formar y mantener ejrcitos; crear y mantener una Marina de Guerra; dictar reglas destinadas al gobierno y regulacin de las fuerzas terrestres y navales; disponer la movilizacin de la milicia (guardia nacional) a fin de hacer cumplir las leyes de la Unin, sofocar las insurrecciones y repeler invasiones; disponer la organizacin, los pertrechos y la disciplina de la milicia, y para determinar la parte de sta que habr de alistarse en el servicio de los Estados; dictar la legislacin necesaria para establecer la sede del Gobierno de los Estados Unidos; dictar las leyes necesarias y apropiadas para el ejercicio de las facultades que correspondan al Gobierno de los Estados Unidos; y dictar las leyes necesarias para el retiro de fondos de la Tesorera Federal. Para que pueda comprenderse mejor cmo este cmulo de facultades que, de hecho, comprende a la totalidad de las funciones del Estado Federal, convierte al Legislativo en el eje central del Federalismo norteamericano preciso es hacer referencia a la regulacin constitucional de la rama ejecutiva.
Poder Ejecutivo
El anlisis del artculo 11 de la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica, demuestra que la figura presidencial-tan publicitada en las ltimas dcadas- es, de origen, polticamente dbil y, por consiguiente, su actuacin tiene que verse continuamente constreida por las decisiones que adopte el Congreso; lo cual permite explicar por qu el poder del Presidente se llega a ver acotado y reducido por frecuentes investigaciones congresionales que en un caso ms o menos reciente --el de Richard M. Nixon- culminaron con la renuncia forzada del titular de la rama ejecutiva. Dentro de este contexto, el invocado artculo II confiere al Presidente las siguientes atribuciones: 1. Ser el Comandante en Jefe del Ejrcito y la Armada, as como de la milicia de los distintos Estados, cuando esta ltima sea llamada al servicio efectivo del Gobierno Federal. 2. Solicitar la opinin, por escrito, del funcionario principal de cada Secretara del Ejecutivo, acerca de cualquier tema relacionado con los deberes de sus cargos respectivos. 3. Otorgar suspensiones temporales e indultos por delitos cometidos contra los Estados Unidos.
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4. Celebrar, con la anuencia de las dos terceras partes del Senado Federal, Tratados Internacionales. 5. Designar, con el consentimiento del Senado, a los Embajadores, a otros Ministros pblicos y Cnsules, a los Jueces de la Corte Suprema y a todos los dems funcionarios de los Estados Unidos cuyo nombramiento le corresponda con arreglo a las leyes federales aplicables. 6. Presentar iniciativas de leyes federales a la consideracin del Congreso y convocar a ambas Cmaras a perodos extraordinarios de sesiones. 7. Presentar informes perodicos al Congreso sobre el estado que guarde el gobierno de la Unin. 8. Recibir a Embajadores y a otros dignatarios extranjeros. 9. Asignar las comisiones de todos los funcionarios de los Estados Unidos; y 10. Cuidar que las leyes sean acatadas fielmente. Por otra parte, el Presidente, el Vicepresidente y todos los funcionarios ejecutivos de los Estados Unidos pueden ser retirados de sus cargos si son impugnados y declarados convictos de traicin, cohecho u otros delitos y faltas. En relacin con lo anterior, Alexis de Tocqueville sostiene: "El mantenimiento de la forma republicana exiga, que el representante del poder ejecutivo estuviese sometido a la voluntad nacional. El Presidente es un magistrado electivo. Su honor, sus bienes, su libertad y su vida, responden sin cesar ante el pueblo del buen empleo que har de su poder. Al ejercer ese poder, no es por otra parte completamente independiente; el Senado lo vigila en sus relaciones con las potencias extranjeras, as como en la distribucin de los empleos, de tal suerte que no puede ser corrompido o corromper a los dems... En Norteamrica, el Presidente no puede impedir la formacin de las leyes y no podra substraerse a la obligacin de ejecutarlas. Su concurso leal y sincero es sin duda til, pero no necesario para la marcha del gobierno. En todo lo esencial que hace, se le somete directa o indirectamente a la legislatura; o, si es enteramente independiente de ella, no puede casi nada. Es, pues, su debilidad, y no su fuerza, la que le permite vivir en oposicin con el Poder Legislatvo.:"
5 Tocqueville Alexsde. "La Democracia en Amrica. "Fondo de Cultura Econmica. Mxico 1973; pgina128.
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Como puede advertirse, la Constitucin de los Estados Unidos recoge a la perfeccin el principio de la supremaca del Poder Legislativo que aproximadamente cien aos atrs enunciara John Locke en sus "Dos Tratados sobre el Gobierno". Bajo semejantes trminos y condiciones, el Presidente, constitucionalmente hablando, es un mero ejecutor de leyes y un administrador pblico que tiene que acatar la voluntad del Congreso en las tres reas ms importantes de la vida poltica nacional: la expedicin de leyes; la regulacin de la poltica interior; y la conduccin de la poltica internacional. Y esto es as, porque parafraseando a Locke ya De Tocqueville, el Estado Federal, slo puede ser verdaderamente democrtico cuando la Soberana Nacional se deposita en la representacin plural de la voluntad nacional. Esto ltimo lleva a una cuestin que se ha debatido ampliamente en Mxico en el curso de los ltmos aos; la alternancia en el poder como el remedio ms efectivo para combatir los excesos del presidencialismo autoritario. Sin embargo, si algo ensea el experimento constitucional norteamericano que lleva ms de dos siglos de estar en vigor, es que el quid de la cuestin no se encuentra en el cambio o en la alternancia de partidos polticos en el poder; sino en la supremaca del Poder Legislativo la que slo se logra cuando diputados y senadores cuentan con la posibilidad poltica de oponerse, supervisar y controlar al Ejecutivo. De ah la innegable sabidura del electorado norteamericano, que cuando elige a un Presidente de un determinado partido poltico, generalmente otorga la mayora en el Congreso al otro partido, para asegurarse que la teora de los frenos y los contrapesos se vuelva una realidad cotidiana. Por otra parte, para los propsitos de este Captulo en particular, resulta evidente que la Constitucin Mexicana de 1824 dist mucho de ser una copia mal hecha de la Carta Magna de Norteamrica, puesto que Mxico, a partir de 1824, va a iniciar una tradicin constitucional exactamente inversa a la de su vecino del norte, al propiciar inicialmente y consolidar despus un sistema presidencialista que, para bien y para mal, cuenta ya con ms de ciento setenta aos de regir los destinos del pas; al grado de que no resulta aventurado afirmar que hasta la fecha la Historia de Mxico no ha sido otra cosa que la historia de sus Presidentes.
Poder Judicial. El Fortalecimiento de la Unin
La parte medular del artculo III de la Constitucin que se analiza seala que el Poder Judicial de los Estados Unidos se confa a una Corte Suprema y a los tribunales menores cuya formacin sea ordenada por el Congreso en distintas oportunidades; que el Poder Judicial se extender: a todos los Casos de Derecho y Equidad que surjan bajo la Constitucin, las leyes de los Estados Unidos y los Tratados Internacionales que se celebren; a todos los casos que
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involucren a Embajadores, Cnsules y otros Ministros pblicos; a todos los casos de Almirantazgo y Jurisdiccin martima; a las controversias entre dos o ms Estados y entre un Estado y los ciudadanos de otro Estado; entre ciudadanos de diferentes Estados; entre ciudadanos del mismo Estado que reclamen tierras bajo concesiones de otros Estados; y entre un Estado, a los ciudadanos del mismo y Estados extranjeros. Desde un principio se discuti si entre las atribuciones de la Suprema Corte se encontraba la de ejercer el correspondiente control de la constitucionalidad. Cuestin en extremo delicada puesto que dada la supremaca del Poder Legislativo y la autonoma poltica y administrativa concedida a los Estados, se corra el peligro de que se expidieran leyes, tanto federales como locales, que vulneraran el espritu y la letra de la Constitucin, rompiendo as con el principio bsico de todo Estado Federal que establece que los diversos rganos, poderes y subdivisiones polticas de la Nacin, deben encontrarse subordinados a una Ley Suprema, que es la nica que puede darle unidad y congruencia jurdica a las instituciones de la Repblica Federal. En particular la expresin: "ElPoder Judicial se extender a todos los Casos de Derecho y Equidad que surjan bajo esta Constitucin... " se prest a interpretaciones contradictorias. Sin embargo, el consenso finalmente se inclin en el sentido de considerar que la nica forma efectiva de garantizar que la Constitucin fuera la verdadera Ley Suprema del Estado era reconociendo que el Poder Judicial tena la facultad de declarar la nulidad e invalidez de todas aquellas leyes que se juzgaran como contrarias a la Constitucin. Al respecto, el jurista norteamericano Charles Evans Hughes -quien fuera adems Presidente de la Suprema Corte- sostiene lo siguiente: "Era manifiestamente imposible que la Suprema Corte pudiera ejercer con eficacia esta facultad en los casos que surgieran bajo la Constitucin, sin defenderla frente a cualquier legislacin que pudiera estar en pugna con ella. El ejercicio de esta autoridad est lejos de ser una usurpacin judicial; el hecho de no ejercerla habra de considerarse como una abdicacin indigna. "6 Por su parte, James Madison, el "padre de la Constitucin Federal", sostuvo que: "Nunca he sido capaz de comprender cmo, sin tal concepto acerca de este punto, pudiera ser la Constitucin la ley suprema del pas, ni cmo podra conservarse la uniformidad de la autoridad federal entre las diversas partes de la Federacin; ni cmo pudieran evitarse la anarqua y la desunin sin esta uniformidad. "7
6 Hughes Ch,ftles Evans. "La Suprema Corte de Estados Unidos." Fondo de Cultura Econmica. Mxico 1946; pgina 86. 7 Madison James. Obra citada; pgina 101. (Cita traducida por el autor).
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La tesis sustentada en el ao de 1803 por el clebre Juez Marshall, quien fuera uno de los ms destacados y respetados Presidentes con los que ha contado la Suprema Corte de los Estados Unidos (cargo que por cierto desempe a lo largo de treinta y cuatro aos), en el caso conocido como "Marbury vs Madison", no deja lugar a dudas en cuanto a que la vital funcin del control de la constitucionalidad en el Estado Federal debe corresponder a la Corte Suprema: "Considerando la autoridad de la Suprema Corte como una consecuencia de las ideas que eran patrimonio comn del pueblo cuando se redact la Constitucin, se llega a un resultado idntico. Si se haban de llevar a la prctica las limitaciones de las facultades del Congreso definidas por la Constitucin y si se haban de proteger los derechos individuales en la forma que aqulla estableca tena que haber algn tribunal que pudiera determinar cundo se haban excedido esos lmites. Naturalmente, ese tribunal no poda ser el de un Estado, porque ello capacitara a los Estados para anular toda la autoridad federal. No poda conferirse tal poder al Ejecutivo, porque eso sera hacerlo superior al Congreso. No poda atribuirse al Congreso, porque ello sera hacerle juez nico de su propia autoridad, y capacitarle para eludir todas las limitaciones de sus facultades; sera as supremo sobre los Estados. Si se haba de aplicar judicialmente la Constitucin como norma suprema en la decisin de pleitos o controversias, contra lo dispuesto en las leyes de los Estados, en qu se podra apoyar quien sostuviera que no deba aplicarse judicialmente contra lo dispuesto en las leyes aprobadas por el Congreso? Haban de mantenerse las limitaciones establecidas en la Constitucin Federal frente a los Estados y no frente a quienes tenan los poderes federales restringidos? y si el Poder Judicial se extendi a tales casos, la decisin de la Suprema Corte tena que ser final. "8 El papel de la Suprema Corte de Justicia -menospreciado durante tantos aos en el medio mexicano- resulta as esencial para la sobrevivencia del Estado Federal, puesto que al convertirse en custodia de la Constitucin equilibra posibles excesos legislativos que, de dejarse sin control, podran llegar a destruir la cohesin indispensable para que el Federalismo opere como una autntica unidad en la diversidad. En este sentido puede afirmarse que la experiencia constitucional norteamericana muestra que la labor de la Corte Suprema como rgano de control de la constitucionalidad, tiende al fortalecimiento de la Unin Federal, toda vez que impide, por una parte, que la supremaca del Poder Legislativo vaya ms all de los lmites que la propia Constitucin le marca; y por la otra, impide que los Estados expidan leyes que pongan en peligro la estabilidad del pacto federal. Es decir, el fin ltimo de la Suprema Corte consiste en lograr que el Estado Federal acte como una genuina "Repblica de las Leyes" , en la que la Constitucin est por encima de
8 Citado por Hughes Charles Evans. Obra citada; pginas 93y 94.
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cualquier rgano de poder, por importante que dicho rgano pudiere llegar a ser. Si partimos de la premisa de que lo nico que puede otorgar legitimidad poltica y autoridad moral al Estado Federal es el hecho de que derive de una Constitucin escrita que defina y limite los poderes de todas y cada una de las esferas de gobierno, entonces tenemos que concluir que slo una Corte Suprema de Justicia verdaderamente independiente puede llegar a garantizar la preeminencia de la Constitucin en el funcionamiento del sistema federal. Por esa razn, el vrtice jurdico de la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica, est constituido por el artculo VI, seccin 2, que a letra seala: "Esta Constitucin y las Leyes de los Estados Unidos que se hagan en aplicacin de ella y todos los Tratados hechos, o que se hagan, bajo la autoridad de los Estados Unidos, sern la norma jurdica suprema del pas; y los jueces de cualquier Estado estarn sujetos a ellas, no obstante cualesquiera disposiciones contrarias que pueda haber en la Constitucin o en las leyes de cualquier Estado," La preeminencia de la Constitucin, y con ella las salvaguardas jurdicas de la Repblica Federal, quedan as en manos del Poder Judicial, el que en la medida en la que pueda actuar con absoluta independencia en los procesos de toma de decisiones judiciales, lograr que los habitantes de la Federacin vivan y trabajen no solamente en una democracia, sino efectivamente en lo que ahora se ha dado en llamar un "Estado de Derecho" .
Los Estados y la Nacin
Con gran armona y sencillez la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica regula las relaciones de los Estados miembros de la Unin entre s y con relacin a la Federacin. El objetivo es simple: mantener la paz interior y fortalecer el pacto federal. Aun cuando se parti de una forma de asociacin poltica en la que los Estados contaban de origen con fuertes estructuras de soberana interna y autonoma administrativa, la realidad es que la creacin de un Gobierno Nacional slido se-present como una necesidad ineludible, puesto que, tal y como se seal con anterioridad, en el perodo que transcurri entre la consumacin de la Independencia y la ratificacin de la Constitucin Federal se presentaron problemas en las relaciones interestatales que ponan en peligro la independencia misma, como la circulacin de una docena de monedas diferentes, la aplicacin de impuestos recprocos entre Estados vecinos, la negativa a pagar las deudas contraidas durante la Guerra de lfdependencia, la dificultad de extraditar a personas que haban cometido delitos en otros Estados, y las continuas trabas, principalmente de carcter fiscal y aduanero, al libre comercio entre los propios Estados.
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Por eso la Constitucin General tuvo que regular con cierta precisin casustica esta compleja materia, de la cual dependa no solamente la subsistencia de la Unin, sino las posibilidades mismas de que los Estados Unidos pudieran progresar y convertirse en parte de una Nacin poderosa. Por consiguiente, resulta de inters hacer referencia al conjunto de normas supremas aplicables a este tema, ya que dado el xito que, a la postre y en todos sentidos, ha alcanzado la Unin Americana, las mismas son un claro ejemplo de cmo debe procurarse el fortalecimiento de la Federacin sin debilitar los poderes de los Estados. As, agrupndolas bajo el concepto genrico de "Los Estados y la Nacin", y tomndolas de diversos preceptos de la Carta Magna que se analiza, las normas supremas en cuestin nos dan las reglas que a continuacin se expresan: 1. Los Estados Unidos garantizan a cada uno de los Estados de la Unin una forma republicana de gobierno, y los protegen en cualquier caso de invasin, asegurndoles adems la paz interna. 2. Cada Estado debe conceder toda su fe y dar plena credibilidad a las actas pblicas, los registros y los procedimientos judiciales de todos los dems Estados. 3. Los ciudadanos de cada Estado tienen derecho a todos los privilegios e inmunidades de los ciudadanos en los distintos Estados. 4. La persona que despus de ser acusada en algn Estado a causa de traicin, faltas graves u otros delitos, escape de la justicia y sea localizada en otro Estado, a solicitud de la autoridad ejecutiva del Estado del cual huy ser entregada para su traslado al Estado que tenga jurisdiccin sobre el delito en cuestin. 5. Ningn impuesto o derecho puede ser aplicado a los artculos que sean exportados por cualquiera de los Estados. 6. Ninguna regulacin comercial podr otorgar preferencia a los puertos de un Estado sobre los de otro; de igualforma, las embarcaciones que zarpen de un Estado determinado o se dirijan al mismo no pueden ser obligadas a fondear, pasar revista o pagar derecho en otro Estado. 7. Ningn Estado puede celebrar Tratados, alianzas o confederaciones ni conceder patentes de corso y represalia, ni acuar moneda, ni expedir cartas de crdito, ni sealar como forma de pago de las deudas algo que no sea oro o plata, ni aprobar propuestas de proscripcin, leyes ex post jacto o aquellas que entorpezcan el cumplimiento de contratos obligatorios o den legitimidad al otorgamiento de ttulos nobiliarios.
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8. Sin el consentimiento del Congreso Federal, ningn Estado puede imponer gravmenes o derechos sobre importaciones o exportaciones, salvo cuando esto sea absolutamente necesario para el cumplimiento de sus respectivas leyes de inspeccin. El producto de cualesquiera derechos o gravmenes impuestos por un Estado sobre las importaciones o exportaciones debe ponerse a disposicin de la Tesorera de los Estados Unidos. 9. Sin el consentimiento del Congreso Federal, ningn Estado puede aplicar derechos de tonelaje, mantener tropa o buques de guerra en tiempos de paz, celebrar acuerdos o pactos con otro Estado o con alguna potencia extranjera, o declarar una guerra, a menos de que sea invadido o est en peligro tan inminente que no admita dilacin. Por otra parte, la Dcima Enmienda a la Constitucin seala que: "Los poderes no delegados a los Estados Unidos por la Constitucin, ni prohibidos por sta a los Estados, quedarn reservados respectivamente a los Estados o al pueblo"; generando as la base jurdica para la autonoma poltica, administrativa y financiera de las subdivisiones polticas, en atencin a que con arreglo a esta norma suprema los Estados, adems de organizar libremente a sus autoridades y poderes interiores, pueden legislar en forma independiente sobre cuestiones tales como matrimonios, divorcios, educacin pblica, propiedades, justicia y determinacin y recaudacin de impuestos y contribuciones distintas de las de carcter federal. En particular, esta enmienda asegura la autosuficiencia hacendaria de los Estados (y con ella la de sus condados y municipalidades), creando el fundamento necesario para que la autonoma poltica y administrativa pueda ejercerse de manera efectiva. La Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos ha sido particularmente cuidadosa al interpretar estas normas de equilibrio constitucional, en especial en lo relativo a disputas fronterizas y libertad de comercio, siendo este ltimo aspecto el que mayor nmero de precedentes judiciales ha generado por constituir la raz de la prosperidad que ha llevado a los Estados Unidos de Amrica a convertirse en la primera potencia econmica del mundo. Al respecto, el ya citado jurista norteamericano Charles Evans Hughes -quien adems de haber sido Presidente de la Suprema Corte para el perodo de 1930 a 1941,<fue Gobernador del Estado de Nueva York y Secretario de Estado del gobierno norteamericano- sostiene lo siguiente:
"En Europa los ejrcitos empujan las fronteras y las empujan con las bayonetas y los caones. Estn marcadas con la ruina y la devastacin. En nuestro pais las fronteras se modifican por una orden de la Corte Suprema. Las lneas son movidas por un topgrafo, sin otras armas que su cadena y su comps, y los mojones que coloca no son mojones de devastacin sino mojones de paz ...
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"(Por otra parte) Los Estados no pueden imponer una contribucin al comercio entre Estados, ni hacerla recaer sobre los negocios que constituyen tal comercio, ni sobre el privilegio de dedicarse a l, ni sobre los mgresos que, como tales, se derivan de l, ni sobre las personas o las propiedades en trnsito en el comercio interestata1. Los Estados carecen de poder para prohibir el comercio interestatal sobre articulos legtimos de comercio, para establecer discriminaciones contra los productos de otros Estados y para excluir de los lmites del Estado las sociedades u otras organizaciones dedicadas al comercio interestatal o ponerles trabas, fijando condiciones a su derecho a ejercer lo. Los Estados no pueden prescribir las tarifas que deben regir para el transporte de un Estado a otro ni someter las operaciones de los porteadores, en el curso de tales transportes, a requisitos arbitrarios o que excedan de los lmites de una adecuada proteccin local. ,,9
Los resultados estn a la vista. Los nicos que no los quieren ver son aquellos que por prejuicios ideolgicos pretenden tapar el sol con un dedo. El xito econmico, poltico y militar de la Unin Americana en los tiempos que corren es un hecho tan palpable como lo fue el predominio del Imperio Romano en los primeros aos de la era cristiana. Por consiguiente -dejando de lado los agravios histricos recibidos por Mxico del poderoso vecino que le depar la geografa-, debe reconocerse en dichos resultados las bondades del Estado Federal como la ms viable de las formas de organizacin poltica; y entender que una Constitucin Federal no pone en riesgo ni la unidad nacional ni la paz social cuando, con sensatez y prudencia, equilibra las naturales libertas polticas y financieras que son inherentes a las subdivisiones polticas con el fortalecimiento de la Unin Federal. Los postulados constitucionales que se acaban de enunciar representan una prueba fehaciente de que para que una Federacin pueda desarrollarse y evolucionar como una genuina unidad en la diversidad, se requiere de un gran consenso nacional en el que los controles y limitaciones no destruyan a las libertades, pero en el que tambin las libertades sepan cundo y cmo deben controlarse y limitarse para no destruir a la Nacin.
La Declaracin de Derechos
A diferencia de lo que sucedi con la Constitucin Mexicana de 1824, la Carta Magna de los Estados Unidos s contiene, tanto en su articulado principal como en sus primeras enmiendas, una Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, que los principios generales del moderno Derecho Constitucional consideran no solamente indispensable sino dogmtica; significando con esto ltimo que sin dicha declaracin una Constitucin est in9 Hughes Charles Evans. Obra citada; pginas 123 y 124.
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completa, puesto que deja de consagrar y de proteger jurdicamente los valores y las libertades fundamentales del ser humano. Es de recordarse que en la Convencin Constitucional de 1787 los delegados consideraron inapropiado que la Constitucin Federal contuviera una Carta de Derechos Individuales, en atencin a que se trataba de una materia que debera ser incorporada a las Constituciones estatales en ejercicio de la libertad poltica interna que se reconoca a los Estados. Inclusive, la Constitucin de Virginia desde el ao de 1776, es decir en forma concomitante a la consumacin de la Independencia, contuvo una Declaracin de Derechos que fue tomada como modelo por los dems Estados. No obstante lo anterior, un buen nmero de Estados importantes entre los que debe incluirse a Nueva York, Virginia, Carolina del Norte y Rhode Island, se negaron a ratificar la Constitucin Federal porque no contena la correspondiente Declaracin de Derechos. El argumento de los opositores era de una lgica jurdica impecable: la proteccin de los derechos humanos no es un problema local sino una cuestin de inters nacional que debe ser tutelada por la Ley Suprema del pas. Fue as como se introdujeron a la Constitucin las diez primeras enmiendas, que entraron en vigor el 15 de diciembre de 1791, al ser aprobadas por la mayora de los Estados miembros de la Unin. Dichas enmiendas vinculadas a algunas secciones del articulado original y a otras enmiendas posteriores, constituyen precisamente lo que se conoce como la "Declaracin de Derechos de los Estados Unidos de Amrica". Dada su importancia no slo en el mbito jurdico sino en el mbito de su aplicacin cotidiana a lo largo de ms de doscientos aos, a continuacin se hace una referencia general a,los postulados ms importantes de esta Declaracin: 1. El Congreso Federal no puede legislar respecto al establecimiento de una religin o la prohibicin del libre ejercicio de la misma; ni puede poner cortapisas a la libertad de expresin o de prensa; ni puede coartar el derecho de la gente a reunirse en forma pacfica ni el de pedir al Gobierno la reparacin de agravios. 2. No pu~pe restringirse el derecho de la poblacin a poseer y portar armas. ~ 3. En tiempo de paz ningn soldado podr alojarse en una casa sin el consentimiento del propietario.
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4. El derecho de la poblacin a la seguridad en sus personas, sus casas, documentos y efectos, contra incautaciones y cateos arbitrarios no deber ser violado, y no habrn de expedirse las rdenes correspondientes si no existe una causa probable (dictaminada por un Juez competente), apoyada por juramento o declaracin solemne, que describa en particular el lugar que habr de ser inspeccionado y las personas o cosas que sern objeto de detencin o decomiso. 5. Ninguna persona ser detenida para que responda por un delito capital, o infamante por algn otro concepto, sin un auto de denuncia o acusacin formulado por un Gran Jurado salvo en los casos que se presenten en las fuerzas terrestres o navales, o en la Milicia, cuando stas estn en servicio efectivo en tiempo de guerra o de peligro pblico; tampoco podr someterse a una persona dos veces, por el mismo delito, al peligro de perder la vida o sufrir daos corporales; tampoco podr obligrsele a testificar contra s mismo en una causa penal, ni se le privar de la vida, la libertad o la propiedad sin el debido proceso judicial; tampoco podr enajenarse la propiedad privada para darle usos pblicos sin una compensacin justa. 6. En todas las causas penales, el acusado disfrutar del derecho a un juicio pblico y expedito a cargo de un jurado imparcial del Estado y distrito donde el delito haya sido cometido; tal distrito previamente habr sido determinado conforme a la ley y dicho acusado ser informado de la ndole y el motivo de la acusacin; ser confrontado con los testigos que se presenten en su contra; tendr la obligacin de obtener testimonios a su favor y contar con la asistencia jurdica apropiada para su defensa. 7. En demandas de derecho consuetudinario, cuando el valor que sea motivo de controversia ascienda a ms de veinte dlares, prevalecer el derecho a juicio por jurado y ningn hecho que haya sido sometido a un jurado podr ser reexaminado en Corte alguna de los Estados Unidos, si no es con apego a los mandatos del derecho consuetudinario. 8. No deber exigirse una fianza excesiva, ni habrn de imponerse multas exageradas, ni habrn de aplicarse castigos crueles y desusados. 9. El hecho de que en la Constitucin se enumeren ciertos derechos no deber interpretarse como una negacin o menosprecio hacia otros derechos que tambin son prerrogativas del pueblo. 10. El privilegio de la orden judicial de "Habeas Corpus" no ser suspendido, salvo en los casos de rebelin o invasin en que as! lo requiera la seguridad pblica.
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11. No se aprobar propuesta de proscripcin (castigo a una persona sin instruirle juicio) o de Ley ex post Jacto (que es aquella que prescribe un castigo para un acto que no era ilegal en la fecha de su comisin). 12. El derecho de voto de los ciudadanos de los Estados Unidos no puede ser negado o constreido por los Estados Unidos o por ninguno de los Estados por motivos de raza, color o antecedentes de servidumbre. 13. El derecho de los ciudadanos de los Estados Unidos al voto no ser negado o restringido ni por los Estados Unidos ni por ninguno de los Estados que lo componen, por consideraciones de sexo. 14. El derecho de los ciudadanos de los Estados Unidos a votar en cualquier eleccin primaria o de otra ndole para Presidente o Vicepresidente, para electores aspirantes a la Presidencia o la Vicepresidencia, o para Senadores o Representantes del Congreso, no ser negado o restringido ni por los Estados Unidos ni por Estado alguno de los mismos a causa de la incapacidad de pagar impuestos de capitacin o tributaciones de cualquier otra ndole. 15. El derecho de voto de los ciudadanos de los Estados Unidos de dieciocho aos de edad o mayores no ser negado o restringido ni por los Estados Unidos ni por los Estados que los integran aduciendo motivos de edad. El catlogo de derechos que se acaba de enunciar resulta as completo, equilibrado y sencillo. Demuestra que para lograr la proteccin efectiva de las garantas individuales no se requiere de rimbombantes declaraciones jurdicas o de sofisticados textos legales, sino de una regulacin clara e integral que refleje los frutos de la experiencia en la lucha por el respeto a los derechos humanos. La influencia del constitucionalismo ingls es por dems evidente en los postulados relativos al derecho de "habeas corpus", que obliga a las autoridades que ejercen la custodia de un individuo a presentar a ste ante un juez o tribunal, debiendo explicar a la corte la razn por la cual privaron de la libertad a esa persona; en la inteligencia de que si su explicacin se considera insatisfactoria, el juez debe ordenar la libertad del prisionero; y en el concepto del "debido proceso legal" que, al igual que el de "habeas corpus", deriva de la Carta Magna inglesa de1215, que estableci que el Rey no poda privar a persona alguna de su vida, de su libertad, de sus bienes o de su honor sino como resultado-fe un juicio ante sus pares seguido con arreglo a las normas del derecho comn. Sin embargo, a nadie se le ha ocurrido decir que la Constitucin de los Estados Unidos es una copia o imitacin extralgica de la Carta Magna inglesa. Las normas jurdicas relativas a la seguridad de la poblacin en sus personas, sus casas, documentos y efectos contra cateos, detenciones y decomisos
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arbitrarios, as como los derechos individuales en las causas penales y civiles, incluyendo de manera especial las reglas relativas a la acusacin por un Gran Jurado y al sometimiento de todo litigio a un juicio pblico ante un jurado integrado por los pares del acusado o demandado, combina la propia experiencia del constitucionalismo ingls con las causas que dieron origen a la guerra norteamericana de independencia, que se caracteriz por la bsqueda de una sociedad ms justa y democrtica. El reconocimiento de las libertades de expresin y de prensa, as como el derecho de libre reunin y asociacin pacficas, aunados a la posibilidad constitucional de pedir al Gobierno la reparacin de agravios, no son sino el necesario reflejo de la declaracin de los derechos del hombre y del ciudadano adoptada como resultado de la Revolucin Francesa. El derecho de poseer y portar armas, aunque explicable por las condiciones de la poca en la que se promulg la Constitucin de los Estados Unidos, con el tiempo se ha convertido en fuente de incontables crmenes, por lo que en el futuro tendr que ser objeto de debates pblicos encaminados a lograr el consenso necesario para una posible enmienda constitucional. El derecho de voto sin distinciones de raza, color, sexo, religin o capacidad contributiva, esel fruto maduro del largo proceso poltico que llev a los sectores marginados de la sociedad norteamericana a conquistar la necesaria igualdad en materia de derechos civiles. Si se toma en consideracin que dentro del libre juego democrtico que indiscutiblemente caracteriza a los procesos electorales norteamericanos -y al margen de ciertas deficiencias muy criticables como el abuso de ciertos medios de publicidad y el ya obsoleto sistema de los delegados y votos electorales que, en ocasiones, suele mediatizar la verdadera intencin del sufragio popular-la presencia de votantes femeninos, jvenes y de minoras raciales, ha cambiado considerablemente el espectro poltico del pas y las intenciones y mtodos de gobierno de las clases dirigentes. Una diferencia notable entre la Constitucin que se analiza y la Constitucin Mexicana de 1824, est constituida por la primera enmienda que garantiza la libertad de creencias y cultos. Asombra la facilidad con la que en los Estados Unidos de Amrica, desde sus orgenes como nacin independiente, se ha logrado y se ha mantenido la tolerancia y la coexistencia de los ms variados cultos religiosos, cuando en otros pases la competencia entre religiones ha dado lugar a sangrientas guerras civiles y extranjeras. Si algo ha caracterizado a la humanidad son las guerras, a veces inacabables, por motivos puramente religiosos. No obstante, en los Estados Unidos estos problemas jams se han presentado, gracias a que los autores de la Constitucin supieron armonizar, con especial prudencia y sabidura, un Gobierno y una sociedad laicas con la libertad de creencias y la tolerancia religiosa. "No he visto pas,
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sostiene Tocqueville, en donde el cristianismo est menos rodeado de frmulas, de prcticas y de imgenes que en los Estados Unidos, ni tampoco donde presente formas ms puras, simples y generales al espritu humano.v? Sabia leccin para quienes, como Lucas Alamn que presuma de haber viajado por toda Europa y estar al tanto de las ltimas novedades intelectuales de Francia e Inglaterra, y que sin embargo en pleno Siglo XIX, utilizaba en Mxico todo su poder e influencia para sostener "el esplendor del culto y las propiedades del clero", 11 como si todava se encontrara en la baja Edad Media. La Constitucin Mexicana de 1824, desde luego, tuvo que elevar la intolerancia religiosa al rango de Ley Suprema de la Repblica. A pesar de que entre los constituyentes se encontraban destacados federalistas y liberales como Miguel Ramos Arizpe, pudo ms la pesada herencia virreinal de trescientos aos, y los intereses creados, particularmente de tipo inmobiliario y financiero, que de la misma se derivaban. Por esa razn Mxico al igual que otros muchos pases, pero a diferencia de los Estados Unidos, tuvo que pasar por una penosa guerra civilpara lograr, yeso hasta 1861, que la libertad de cultos se convirtiera en un postulado constitucional. Por esta y otras muchas razones la Declaracin de Derechos a la que se acaba de hacer referencia constituye un documento jurdico admirable. Se podr o no se podr estar de acuerdo con los sucesivos gobiernos norteamericanos de los Siglos XIXy XX -particularmente en lo relativo a sus manejos, no siempre claros, en materia de poltica exterior, yen los que Mxico generalmente ha salido perjudicado- pero lo que no se puede negar porque, entre otras cosas, est a la vista de quien quiera verlo, es que la vigencia cotidiana de la referida Declaracin de Derechos ha sido la piedra de toque para la construccin de una sociedad que, dentro de las imperfecciones naturales de toda obra humana, es en la actualidad una de las ms libres, prsperas y democrticas del mundo en el que nos toc vivir.
Comentarios Finales
Cualquiera que analice con la debida objetividad jurdica la Constitucin Mexicana de 1824, y no se deje llevar por consideraciones partidistas o por prejuicios histricos, advertir de inmediato que contiene diferencias sustanciales con la de los Estados Unidos de Amrica, y que lejos de ser una traduccn.e una copia de esta ltima, constituye un cuerpo jurdico propio que, sin dejar de establecer los principios que son comunes a todos los Estados
10 TocqueviUeAlexis de. Obra citada; pgina 288. 11 Alamn Lucas. "Examen imparcial de la administracin del general vicepresidente don Anastasio Bustamante." Obras de don Lucas Alamn. Mxico 1946; pgina 45.
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Federales, trat de reflejar las condiciones con arreglo a las cuales Mxico naca a la vida independiente. A reserva de estudiar con el debido detalle en el Quinto Captulo de esta obra el contenido, alcances e interpretacin de la Carta Magna de 1824, me parece conveniente resaltar sus principales diferencias con relacin a la norteamericana, a fin de tratar de rebatir el mito histrico que, gracias a la amplia difusin que en su momento tuvieron las disparatadas opiniones de Lucas Alamn, injustamente la coloca en calidad de parche jurdico proveniente de una imitacin extralgica. De ah la necesidad de destacar las siguientes diferencias: 1. La Constitucin de 1824 se inicia con una amplia declaracin de independencia y de reafirmacin de la soberana nacional; cosa que no sucede con la Constitucin norteamericana cuya declaracin preliminar est referida a la formacin de la Unin, a la instauracin de la justicia, alaseguramiento de la tranquilidad interna, a la provisin de la defensa comn, a la promocin del bienestar general y a la garanta de la libertad. Es decir, cada Constitucin responde a los requerimientos de los respectivos entornos histricos. En los Estados Unidos, la independencia de Inglaterra era un hecho totalmente consumado y lo que se buscaba era crear y fortalecer una Unin Federal que se estimaba todava muy incipiente. En cambio, en Mxico que entre 1821 y 1824 haba coqueteado con la idea de establecer una monarqua bajo los lineamientos de la Constitucin Espaola de Cdiz y con un prncipe espaol a la cabeza, la reafirmacin de la independencia nacional se presentaba como un deber jurdico del todo ineludible. 2. La Constitucin Mexicana de 1824, forzada por las circunstancias, estableci en su artculo 30., que: "La religin de la Nacin Mexicana es y ser perpetuamente la catlica, apostlica, romana. La Nacin la protege por leyes sabias y justas, y prohbe el ejercicio de cualquier otra." A mi entender, esto ltimo marca una diferencia de fondo con la Constitucin norteamericana que surgi bajo el signo de la libertad de cultos y de la tolerancia religiosa. Yal marcar esa diferencia de fondo se comprueba que la Constitucin de 1824, lejos de copiar lo que se haba hecho en los Estados Unidos, sigui uno de los principios clsicos del Derecho Constitucional al concretarse en lo que a esta cuestin se refiere, a reflejar los factores reales de poder que predominaban en la sociedad todava marcadamente colonial de la poca. 3. Si bien es cierto que la Carta Magna de 1824, al igual que su contraparte norteamericana, otorga un cmulo de facultades al Poder Legislativo, tambin lo es que confiere al titular del Poder Ejecutivo una suma de atribuciones con las que constitucionalmente nunca ha contado el Presidente de los Estados Unidos. Entre esta suma de atribuciones destacan las siguientes:
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expedir reglamentos para facilitar la aplicacin de las leyes aprobadas por el Congreso; dar retiros, conceder licencias y arreglar las pensiones de los militares; celebrar concordatos con la silla apostlica; cuidar de que la justicia se administre pronta y cumplidamente por la Corte Suprema, tribunales y juzgados de la Federacin, y de que sus sentencias sean ejecutadas segn las leyes; suspender de sus empleos y privar de la mitad de sus sueldos a los empleados de la Federacin, infractores de sus rdenes y decretos; y conceder el pase o retener los decretos conciliares, bulas pontificias, breves y rescriptos .. Es decir, el poder constitucional del Presidente de la Repblica no se limitaba a la rama ejecutiva propiamente dicha, sino que se extenda a campos de accin que, en esencia, debieron haber pertenecido a los Poderes Legislativo y Judicial, demostrando as las diferencias, que con el tiempo se acentuaran de manera notable, con el sistema estadounidense que contempla la subordinacin del Presidente al Congreso, mientras que el mexicano propicia un agudo presidencialismo, cuyos orgenes-un tanto limitados pero claramente enunciados- se encuentran precisamente en estas disposiciones de la Constitucin Federal de 1824. 4. La Constitucin Poltica de los Estados Unidos de Amrica, otorga a la Suprema Corte de Justicia el control de la constitucionalidad con la consguiente facultad de anular todas aquellas leyes federales y estatales que considere contrarias a la letra o al espritu de la Ley Suprema. "La Corte Suprema tiene la autoridad definitiva para interpretar el significado de la Constitucin en cualquier caso especfico. La Corte tiene facultades de revisin judicial, es decir, la Corte Suprema tiene este poder gracias a la decisin tomada por su Presidente John Marshall en el caso Marbury vs. Madison en 1803. Desde entonces, este tribunal ha declarado anticonstitucionales ms de noventa leyes federales y centenares de estatales.t'V En cambio la Constitucin Mexicana de 1824, no confiere esta trascendental atribucin al mximo tribunal de la Repblica sino a un Consejo de Gobierno a cuyo frente se encuentra el Vicepresidente. Es decir, no reserva el control de la constitucionalidad a un Poder independiente -como debiera ser- sino a un rgano del Ejecutivo, siguiendo en ese sentido el modelo de los "Consejos Reales" o "Consejos de Estado" que en esa poca operaban principalmente en Inglaterra y en Francia como los rganos supremos de interpretacin y aplicacin de la Ley. Al margen de lo criticable que pudiera resultar este criterio -particularmente por tratarse de la configuracin jurdica de un Estado Federaleste caso, constituye otra clara diferencia de fondo con la Constitucin norteamericana, que demuestra que los constituyentes mexicanos lejos de llevar a cabo imitaciones extralgicas, obedecieron a su propia formacin y a sus
12 "La Constitucin de los Estados Unidos de Amrica con Notas Explcativas." Servicio Informativo y Cultural de la Embajada de los Estados Unidos. Mxico 1987; pgina 15.
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propias tradiciones jurdicas que fundamentalmente derivaban del Derecho Pblico Europeo. S. La Constitucin de 1824 no contiene una Declaracin de Derechos propiamente dicha, como lo hace la norteamericana, sino un conjunto de "reglas generales a que se sujetar en todos los Estados y territorios de la Federacin la administracin de justicia." Dichas reglas son, en realidad, un minicaptulo de garantas individuales entre las que destacan las prohibiciones de confiscacin de bienes, de aplicacin de leyes retroactivas, de aplicacin de tormentos, de detencin por indicios durante ms de sesenta horas, de prctica de cateas ilegales y de autoinculpacin en procesos penales cuya finalidad inmediata fue la de tratar de erradicar nicamente las prcticas ms viciadas y primitivas del sistema de administracin de justicia -si as se le puede llamar- que prevaleci en la poca de la colonia. Sin embargo, esas reglas no poseen ni los alcances ni la trascedencia de la Declaracin de Derechos estadounidense, puesto que no incluyen cuestiones de la importancia de la libertad de cultos y tolerancia religiosa, de la libertad de asociacin para fines pacficos y del derecho de pedir al Gobierno la reparacin de agravios, sin las cuales, no puede considerarse completa la parte dogmtica de una Constitucin Federal. Si se toma en consideracin que la Declaracin de Derechos de los Estados Unidos qued formalmente ratificada el lS de diciembre de 1791, se advertir que los constituyentes mexicanos, si esa hubiera sido su intencin, no habran tenido ningn problema en copiarla y en traducirla al espaol. El que no lo hayan hecho as y en su lugar hayan preferido consignar un catlogo sumamente limitado de garantas individuales, comprueba que ambas Constituciones respondieron a factores reales de poder sumamente distintos que por fuerza las hace tambin sumamente distintas. En Estados Unidos se trataba de "garantizar las bendiciones de la libertad", 13 partiendo de las premisas generadas a lo largo de siete siglos por el constitucionalismo ingls. En Mxico lo que se buscaba era fundar una nueva Nacin, rompiendo los herrajes ms evidentes de esa alta Edad Media que fue la poca de la colonia. 6. Eljurista ingls James Bryce en un breve pero complejo estudio de Derecho Constitucional introdujo al mundo de la teora poltica la conocida clasificacin de las Constituciones flexibles: "Estn en un estado de flujo perpetuo, como el ro de Herclito, en el que ningn hombre puede hundir los pies dos veces. No slo aparecen a diario leyes que, en ms o menos, las afectan, sino que su propio funcionamiento tiende a alterarlas constanternente.Y"
13 Ibdem; pgina 19.
14 Bryce James. "Constituciones Flexibles y Constituciones Rgidas." Instituto de Estudios

Polticos. Madrid 1952; pgina 40.
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Desde luego el ejemplo tpico lo representa el largo y cambiante proceso constitucional que Inglaterra ha seguido desde 1215. En tanto que, segn este autor, se llama rgidas a las Leyes Supremas, "cuyo carcter especfico consiste en que todas poseen una autoridad superior a la de las otras leyes del Estado y son modificadas por procedimientos diferentes a aquellos por los que se dictan y revocan las dems leyes."15 Dentro de este contexto, la Constitucin de los Estados Unidos es "semi-rgida" porque "es en un aspecto realmente inalterable, aunque no lo sea tcnicamente" .16 En cambio la tradicin constitucional mexicana se orienta ms bien hacia un sistema de tipo rgido. 17 Esta diferencia, que por supuesto tambin es de fondo, resulta evidente mediante la simple comparacin del artculo V de la Constitucin norteamericana con el artculo 171 de la Constitucin Mexicana de 1824. As, el precepto legal citado en primer trmino seala que: "Toda vez que las dos terceras partes de ambas Cmaras lo juzguen necesario, el Congreso propondr enmiendas a esta Constitucin o, a solicitud, de las Legislaturas de dos tercios de los diversos Estados, convocar una Convencin para que se propongan las enmiendas; en cualquiera de los casos, dichas enmiendas sern vlidas por todos conceptos como parte de esta Constitucin, cuando sean ratificadas por las Legislaturas de las tres cuartas partes de los distintos Estados o por Convenciones en las tres cuartas partes de los mismos de conformdad con uno u otro modo de ratificacin que sea propuesto por el Congreso; a condicin de que ningn Estado sin su consentimiento sea privado de su igualdad de sufragio en el Senado." Por su parte, el invocado artculo 171 de la primera Carta Magna Mexicana establece que: "Jams se podr reformar los artculos de esta Constitucin y de la Acta Constitutiva que establecen la libertad e independencia de la Nacin Mexicana, su religin, forma de gobierno, libertad de imprenta, y divisin de los poderes supremos de la Federacin y de los Estados."18 Las diferencias son notables, desde el momento mismo en el que derivan de dos contextos polticos y sociales totalmente distintos. En Estados Unidos la Constitucin, mediante un proceso legislativo ordinario, se puede modificar en cualquier aspecto, salvo el relativo a la igualdad de sufragio de los Estados en el Senado. Por el contrario, la Constitucin Mexicana de 1824, tuvo una pretensin de rigidez perpetua al prohibir expresamente la modificacin de los principios de !ibertad, independencia, religin, forma
15 16 17 18
Ibdem; pgina 94. Ibdem; pgina 112. Ibdem; pgina 183. Todas las referencias a la Constitucin estadounidense estn tomadas de la obra, "La Constitucin de los Estados Unidos de Amrica con Notas Explicativas", publicada por etServicio Informativo y Cultural de la Embajada de los Estados Unidos, Mxico 1987. En tanto que las referidas a la Constitucin Mexicana de 1824, estn tomadas de la obra, "Leyes Constitucionales de Mxico durante el Siglo XIX", del licenciado Jos M. Gamboa, publicada por la Oficina Tipogrfica de la Secretara de Fomento, Mxico 1901.
EL FDERALISMO MEXICANO HACIA EL SIGLO XXI
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de gobierno, libertad de imprenta y divisin de poderes. Vale reiterar el comentario. En el primer caso se contaba con la influencia directa de la tendencia evolutiva del constitucionalismo ingls. En el segundo, se luchaba por construir una nueva sociedad sobre el pesado cascajo de los muros coloniales. 7. La Constitucin de los Estados Unidos fue diseada como un enunciado de principios generales, con el propsito deliberado de no limitar, ms que en lo estrictamente necesario, la esfera de accin del Congreso Federal, de los Estados y de la Suprema Corte de Justicia. Por esa razn tan slo cuenta con siete artculos y veintisis enmiendas. En cambio, la primera Ley Suprema de Mxico, sin poderse desvincular del todo de la tendencia regulatoria heredada del Derecho Espaol, es particularmente detallista y casustica en todos los aspectos que toca. Por esa razn consta de ciento setenta y un artculos. 8. Por ltimo, ambas Constituciones marcan la diferencia esencial de los procesos polticos que se han dado en los Estados Unidos y en Mxico en los Siglos XIX y Xx. En efecto, la Constitucin norteamericana apunta claramente hacia un sistema de poder compartido entre el Congreso y la rama ejecutiva, con un claro predominio del primero, y con la garanta de la absoluta independencial del Poder Judicial en cuanto al ejercicio del control de la constitucionalidad. En cambio la Constitucin Mexicana de 1824, es el punto de partida del presidencialismo que se ir incrementando con el transcurso del tiempo hasta llegar, en pleno Siglo XX, a lo que el distinguido constitucionalista mexicano, Mario de la Cueva, bautizara como, "la dictadura constitucional del Presidente de la Repblica. "19 De ah que en 1824 se hayan otorgado al Presidente de Mxico facultades que, ni por asomo, podra ejercer un Presidente de los Estados Unidos, incluyendo de manera especial el manejo del control de la constitucionalidad a travs del Consejo de Gobierno que fue mencionado con anterioridad. No es el caso examinar las motivaciones que llevaron a tantos y tan variados personajes -como Lucas Alamn, Lorenzo de Zavala, Fray Servando Teresa de Mier, Francisco Bulnes, Enrique de Olavarra y Ferrari, Ignacio L. Vallarta y los autores de la exposicin de motivos de una iniciativa de reformas constitucionales que llev la firma del Presidente Lzaro Crdenas- a declarar, en distintos tonos pero con la misma conviccin, que la Constitucin Federal de 1824, fue una copia inadaptable a Mxico de la Constitucin norteamericana. Lo cierto es que el somero pero riguroso anlisis jurdico que al respecto se acaba de llevar a cabo, demuestra que entre ambas Cartas
19 De la Cueva Mario. ''Apuntes de la Ctedra de Derecho Constitucional impartida en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, en el ao de 1966."
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Magnas se dan diferencias sustanciales y tan profundas, que hablar de "imitaciones extralgicas" o de "copias inadaptables" lo nico que exhibe es, con todo respeto, una gran ignorancia. Considero que los conceptos que anteceden si algo prueban es que, dentro de los lineamientos clsicos del Derecho Constitucional, cada pas tuvo que reflejar las presiones provenientes de los factores reales de poder que imperaban en cada sociedad. La identidad nacional que toda Constitucin debe expresar se encuentra de manifiesto en la Constitucin de 1824, en las disposiciones relativas a la independencia y Soberana Nacional; al cmulo de atribuciones conferidas al Presidente de la Repblica; a la intolerancia religiosa; al reconocimiento de los fueros militar y eclesistico; y a la instauracin del Consejo de Gobierno como el rgano encargado del control de la constitucionalidad, entre otras. Buenas o malas, estas normas jurdicas son, en su gran mayora, ajenas al pensamiento jurdico anglosajn. De ah que -en el ms estricto de los sentidos de la justicia- no pueda negarse que la Carta Federal de 1824 haya contado con un sello propio que objetivamente hablando permite juzgarla como una aceptable combinacin de los principios propios del Estado Federal que demandaban "irresistiblemente", segn nada menos que Lucas Alamn, 20 las en ese entonces diputaciones provinciales, con los usos y costumbres asentados en el largo perodo virreinal que condicionaban la gobernabilidad del pas a la presencia de un Jefe de Estado fuerte, respetado y respetable; al mantenimiento de una religin nica; a la consagracin de los fueros militares y eclesisticos; y a la implementacin de las prcticas regulatorias y casusticas que son propias del Derecho Espaol. Quienes consideran que la aprobacin de la Constitucin de 1824, fue un verdadero "absurdo jurdico" no se ponen a pensar que entonces al haberse inclinado por el sistema federal las Constituciones mexicanas de 1857 y 1917, el Federalismo en Mxico es absurdo y, por lo tanto, para el Siglo XXI los Estados Unidos Mexicanos deben ser sustituidos por algo que, ms o menos, se denominara la "Repblica Central de Mxico." Como lo anterior no es menos absurdo que la posicin de la cual parten los detractores de la Carta Federal de 1824, tiene que concluirse que el Federalismo mexicano posee importantes races histricas que no pueden ser fcilmente ignoradas, tal y como ampliamente trat de demostrarse en el Captulo Segundo, Adems no es una cuestin meramente histrica, o lo que es peor, meramente retrica, ya que si no se entiende, se acepta y se divulga que el sistema federal representa la forma de organizacin poltica libre y mayoritariamente elegida por los verdaderos consumadores de la Independencia Nacional, entonces
-,ri"
20 Alamn Lucas. "Historia de Mxico". Tomo 5. Fondo de Cultura Econmica. Mxico 1985; pgina 776.
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carecera de objeto hablar del Nuevo Federalismo como el reto para el Mxico del Siglo XXI, y se correra el riego de ignorar -con todas las consecuencias polticas que semejante ignorancia implicara- las claras tendencias, hasta ahora limitadas a las esferas municipal, estatal y del Distrito Federal, pero en pleno proceso de crecimiento, hacia la alternancia en el poder y la independencia del Poder Legislativo, que desde la periferia del centro -como debe ocurrir en todo Estado Federal- se han manifestado, aproximadamente a partir de 1988, en la vida poltica nacional. En un ensayo intitulado "PRI: Hora Cumplida (1929-1985)", Octavio Paz sostiene que ya es hora de "echar andar a la Nacin; es decir devolverle la iniciativa y la libertad de accin. "21 Si se conviene en que el premio Nobel de Literatura es, en la actualidad, uno de los analistas ms lcidos de la realidad nacional, entonces tambin tendr que convenirse en que la iniciativa y la libertad de accin que, cada da con mayor urgencia demanda la Nacin, solamente se obtendrn con la descentralizacin poltica, administrativa y econmica que es inherente al genuino Federalismo. Por todas estas razones resulta de inters el estudio de Derecho Comparado que se acaba de efectuar entre la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica y la Constitucin Mexicana de 1824, ya que demuestra que si bien es cierto que nuestra primera Carta Magna tuvo que reflejar los principios esenciales de todo Estado Federal, cuya muestra ms acabada sigue siendo hasta la fecha la Ley Suprema estadounidense; tambin lo es que contuvo un conjunto de instituciones jurdicas propias que reflejaron la expresin de la voluntad y de la identidad nacionales.
Los problemas que enfrenta la sociedad mexicana de la ltima dcada del Siglo XX, en cuanto a la necesidad de una mayor democracia; a la obtencin de una mayor seguridad en todos los rdenes de la vida individual y colectiva, que nicamente pueden provenir de una distribucin mucho ms equitativa del ingreso y de la riqueza nacionales; yen cuanto al imperativo de la descentralizacin del poder y de los recursos econmicos; slo podrn encararse con posibilidades razonables de xito, si se devuelven a las entidades federativas y a los municipios las fuentes propias de vida poltica, administrativa y hacendaria que el centralismo de hecho en el que vivimos les arrebat; y que para el bien de la Repblica tendrn que recuperar al amparo del Nuevo Federalismo que la cambiante situacin poltica y social del pas cada da invoca con mayor fuerza.
21 Paz Octavio. "PRI: Hora Cumplida (1925-1985)". Citado por el Peridico "El Universal. "Mxico 17 de noviembre de 1996; pgina 8.
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Por eso, este tema ha tenido por objeto probar que el intento de configurar el primer Estado Federal Mexicano no deriv de "copias inadaptables" o de "imitaciones extralgicas", ni mucho menos del "engendro monstruoso" del que hablara el inevitable seor Alamn, sino de un esfuerzo denodado por establecer la forma de organizacin poltica que mayor seguridad jurdica ofrece a una Nacin que, al encontrarse asentada sobre un vasto territorio, solamente puede llegar a alcanzar la prosperidad en la democracia a travs de la descentralizacin, en todos los rdenes de la vida nacional, que es inherente a cualquier forma de Federalismo. De ah la importancia de reiterar que Mxico tendr que encontrar las soluciones del porvenir en las races de su pasado. No puede cerrarse este tema sin un comentario obligado a saber: Es cierto que la distante vencidad con los Estados Unidos de Amrica, ha acarreado a Mxico ms problemas que beneficios. Sin embargo, ello no debe ser blice para reconocer que en la Carta Constitucional de esta gran Nacin se encuentran plasmados -con envidiable sencillez, armona y lgica jurdicas-, los postulados que hacen del Federalismo una forma superior de vida poltica, social y econmica. En honor a la verdad, no puede dejar de decirse que se trata de uno de los textos legales ms admirables que se puede encontrar en la historia de las ideas polticas.
3. LA CONSTITUCION ESPAOLA DE CADIZ Los Antecedentes. Cmo Repartir el Tiempo Presidiendo Corridas de Toros y el Tribunal de la Santa Inquisicin
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No es ni con mucho mi deseo entrar al anlisis de los complejos avatares las peculiares sutilezas polticas que caracterizaron la vida pblica espaola durante la primera parte del Siglo XIX. En realidad se trata de una historia que no solamente va ms all del propsito de este libro, sino que rebasa la capacidad narrativa de su autor. En apoyo de esta premisa me concretar a citar las opiniones de dos connotados historiadores hispanos: Ramiro Ledesma y Mariano Jos de Larra, el mismo que en 1836 escribiera la lapidaria e inolvidable frase de: "Aqu yace media Espaa; muri de la otra media." Ya puestos en semejante tesitura, Ledesma Ramos apunta: "Lo primero que debe observarse en las luchas polticas en el Siglo XIX en Espaa es que no son.r,ropiamente polticas, sino ms bien luchas religiosas, si bien efectuadas errel plano poltico; es decir, no entre dos religiones positivas diferentes, como sera lo natural, sino entre quienes eran catlicos -al modo claro, que haban sido siempre catlicos los espaoles, desde el Estado y a travs del Estado- y quienes no lo eran o lo eran con mucha tibieza. Por eso, la pugna se
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desarroll en torno al clero ms que en torno a las dogmas. De un lado, clericales. De otro, anticlericales. Como consecuencia de la incapacidad de unos y otros, la nica lnea permanente vino a ser la serie inacabable de pronunciamientos militares, resultando as el Ejrcito, ms que un organismo para hacer la guerra, un vivero de polticos y estadistas: Espartero, O'Donnell, Narvez, Serrano, Prim, etctera. "22 Volviendo a Larra, la inobjetable brutalidad de la primera cita se combina con la irnica sutileza del siguiente comentario: "Los ms liberales queran que se efectuase la eleccin por provincias, y los menos liberales por partidos; que hay cincuenta y tantas provincias y doscientos y tantos partidos en Espaa."23 Con semejantes antecedentes se me perdonar si tan slo me concreto a esbozar las circunstancias histricas con arreglo a las cuales se gest, muri, resucit y volvi a morir la Constitucin liberal de Cdiz, primera en su gnero en la turbulenta y apasionada historia del pas que dot a Mxico -con las naturales variantes de las que todo mestizaje est revestido-, de cultura, religin y del maravilloso y dctil idioma castellano. Por lo menos hasta el Siglo XIX el gobierno en Espaa de la dinasta de los Barbones fue sinnimo de absolutismo monrquico y, por ende, de denegacin de las libertades individuales ms elementales. Si para muestra basta con un botn, bastara con volver a citar el clebre pronunciamiento mediante el cual se diera a conocer en el territorio de la Nueva Espaa la expulsin de los jesuitas ordenada por Carlos III: "pues de una vez para lo venidero deben saber los sbditos de el gran Monarca que ocupa el trono de Espaa, que nacieron para callar y obedecer, y no para discurrir, ni opinar en los altos asuntos del Gobierno. "24 A pesar de tan marcada herencia o gracias a ella -porque la verdad bien a bien no se sabe-, al inicio del Siglo XIX gobernaba Espaa un personaje que ha sido acusado por la posteridad de poseer y practicar todas las debilidades que hacen de un hombre el objeto de la burla y conmiseracin de sus semejantes. Para no entrar en terrenos demasiados personales, dejar en manos del jurista mexicano, tambin del Siglo XIX, Jos M. Gamboa los hilos de la narracin por un momento: "Las primeras auras de este siglo las respiraba
22 Ledesma Ramos Ramiro. "Discurso a las juuentudes de Espaa". Ediciones FE. Madrid 1942; pginas 42 y 43. 23 Larra Mariano Jos. ''Artculos Polticos y Sociales". ClsicosCastellanos. Madrid 1927; pgina 200. 24 Citado por Rodrguez Luis Angel. "Carlos JIl, el Rey Catlico que Decret61a Expulsin de los Jesuitas". Editorial Hispano Mexicana. Mxico 1944; pgina 157.
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en el trono de Espaa Carlos IV, cuya historia durante la primera dcada de este siglo es de las que inspiran compasin y asco, acaso yen justicia, ms asco que compasin. Acabamos de ver que Espaa acept la paz de Basilea, pero nos falta recordar qu espritu espaol decidi esa aceptacin: fue el ministro, el privado, el favorito de Carlos IVen poltica y de la Reina consorte en algo ms ntimo, fue don Manuel Godoy, desde esa firma y por ella convertido en Prncipe de la Paz ... Pero el gran conquistador (Napolen 1) no estaba satisfecho y para abatir a Inglaterra, su mortal enemiga, expide en Berlin el 21 de noviembre de 1806 y en Miln el17 de diciembre de 1807, los famosos decretos conocidos con el nombre de Bloqueo Continental. Cerrronse a la marina inglesa todos los puertos de los franceses y de sus aliados; abre sus puertos Portugal y en castigo decide Napolen conquistar ese reino en 1807. Pero para llegar a l conviene el paso por Espaa; dselo franco Carlos IV, aterrorizado de que el imperial Csar publique una correspondencia que acredita cul es el grado de intimidad a que han llegado las relaciones de la Reina consorte de las Espaas y el Prncipe de la Paz ... posesionado Junot de Lisboa, despus de expatriada la dinasta Braganza, y Murat de Madrid, los naturales anhelos del vencedor de Europa tenan que excitarse para unir a su diadema, como preciosa perla, el Gobierno espaol... La conjuracin de El Escorial y la abidicacin que en Aranjuez hizo Carlos IVen favor de Fernando VII, dieron a un espritu tan ingenioso como el de Napolen coyuntura propicia para preparar los tratados de Bayona, y mucho ms cuando padre e hijo acudan al Csar como rbitro supremo designado para decidir sobre los secretos de la alcoba y las intimidades del hogar. .. Con estlida insensatez, raras ocasiones registrada en la historia, Carlos IV y Fernando VII llegan a Bayana demandando el laudo napolenico. La sentencia arbitral y su ejecucin son sencillas, proditorias y rpidas: el 5 de mayo de 1808, Carlos IV cede a Napolen la corona de Espaa; al otro da, Fernando VII prescinde en favor de su padre de los derechos que le otorgara la abdicacin de Aranjuez; el 10 de ese mes, el mismo Fernando renuncia en favor de Napolen sus derechos de Prncipe de Asturias; y en el resto del repetido mes, varios traidores espaoles insisten en que Napolen d a su hermano Jos el cetro de Espaa. El 15 de junio se congregan en Bayona diputados espaoles para discutir la constitucin que Napolen preparara. Diez sesiones bastaron al efecto, y el 7 de juliodel propio ao la juraba Jos Bonaparte y los diputados, lo que permiti a aqul extractarla seis das despus en su famoso maniiestoexpeddo ya en territorio espaol, en Vctora.Y" Lle!Fdos a este punto resulta necesario hacer dos importantes precisiones: Carlos IV se ve forzado a abdicar en Aranjuez a favor de Fernando VII,
25 Gamboa Jos M. "Leyes Constitucionales de Mxico en el Siglo XIX". Oficina Tipogrficade la Secretaria de Fomento. Mxico 1901; pginas 14 a 17.
EL FEERALlSMO MEXICANO HACIA EL SIGLO XXI
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debido a la enorme impopularidad que sus tratos -y al parecer los de su real consorte- con Manuel Godoy le haban acarreado. Impopularidad que contrastaba con el afecto que el pueblo experimentaba por su real vstago por su eficiencia en ... presidir corridas de toros. El historiador espaol Lafuente explica lo anterior con el ms fino de los sentidos del humor: "Ayudaba a esta impopularidad la circunstancia de ser el Prncipe Fernando ardientemente afecto a la fiesta de toros. Idolo Fernando del pueblo, y acordes pueblo y Prncipe en esta aficin; enemigos Fernando y Godoy y prohibiendo ste lo que constitua al entusiasmo de aqul, y el delirio de la gente popular que le aclamaba, la medida concit ms y ms el odio de aquellas clases al favorito. Cuando ms adelante, instalado ya Fernando en el trono de Castilla, le veamos cerrar las universidades y crear y dotar ctedras de tauromaquia, tendremos ocasin de cotejar el espritu de los dos reinados, el de Carlos IVque ampliaba y fomentaba los establecimientos literarios y cientficos, y prohiba las corridas de toros, y el de Fernando VII que mandaba cerrar las aulas literarias y haca catedrticos a los toreros.Y" La segunda precisin tiene que ver con la Constitucin de la que Napolen dot a Espaa. Aun cuando Napolen, con su estilo acostumbrado, lleg a sostener que dicha Constitucin representaba la regeneracin que Espaa peda a gritos y que el haberse rebelado, en forma tan violenta como heroica, en contra del gobierno que les impuso fue una ingratitud de parte de los espaoles que no entendieron sus "bendiciones", 27 la realidad es que sin esa difusin de ideas liberales y democrticas, la Constitucin de Cdiz no habra sido posible. El mismo Lafuente lo reconoce en los trminos siguientes: "Aunque de origen ilegtimo y nunca planteada, pero tal vez por esto mismo ms clebre, al cabo era la primera concesin del que se deca poder real al pueblo espaol y llevaba escritas en una de sus pginas estas notables palabras. Como obra poltica no mereca ciertamente ni los elogios ni las censuras que los hombres de partido le han prodigado; como obra de aplicacin en determinadas circunstancias, aunque muy imperfecta y aparte el vicio de origen, poda considerarse como la transaccin menos violenta de la forma de absolutismo a la forma de la loertad.'?" La semilla qued as plantada. Terminada la ocupacin francesa, tras la derrota de Borodino, los adioses de Fontainbleu y el destierro a la Islade Elba, el pueblo espaol, a pesar de su indiscutible aficin por la fiesta de los toros, no restaurar a Fernando VII en el goce de la monarqua absoluta. El 19 de
26 Lafuente. "Historia de Espaa", Tomo V. Citado por GamboaJos M. Obra citada; pgina 16. 27 Citado por Gil Murgaza Bernardo. "Espaa en Llamas 1936". Ediciones Acervo. Barcelona 1968: pgina 19. 28 Citado por Gamboa Jos M. Obra citada; pgina 18.
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marzo de 1812, es jurada y proclamada la Constitucin liberal de Cdiz. Fernando VII se convertir as en el primer monarca constitucional de una Espaa que por siglos haba estado sometida al despotismo de los Borbones. El gran escritor Marcelino Menndez y Pelayo expresa este trascendental cambio con las siguientes palabras: "Sobre Espaa haba pasado un siglo entero de miseria y rebajamiento moral, de despotismo administrativo sin grandeza ni gloria, de impiedad vergonzante, de paces desastrosas, de guerras en provecho de nios de la familia real o de codiciosos vecinos nuestros. Para que rompisemos aquel soporte indigno; para que de nuevo resplandeciesen con majestad no usada las condiciones de la raza, aletargadas pero no extintas, por algo peor que la tirana, por el achatamiento moral de gobernantes y gobernados; para recobrar, en suma, la conciencia nacional, atrofiada largos das por el fetichismo, era preciso que un mar de sangre corriera desde Fuenterraba hasta el seno gaditano, y que en esas rojas aguas nos regenersemos, despus de abandonados y vendidos por nuestros reyes."29 El mar de sangre que corri en Madrid, Bailn, Zaragoza y Gerona para lograr la expulsin de las huestes napolenicas tuvo su fruto poltico en la Carta Magna de Cdiz, que transform al antiguo Reino Espaol en toda una monarqua parlamentaria, por vez primera en la historia del Estado Nacional que fundaran los Reinos primarios de Castilla y Aragn. Pero se trat de un fruto prematuro. Aproximadamente dos aos despus de la jura de la Constitucin, el4 de mayo de 1814, apoyado en el motn militar de Elio, Fernando VII reimplanta el absolutismo. Seguirn seis aos de prosaico despotismo en los que el Rey, en palabras de Lafuente, gobernar, "dividiendo su tiempo en presidir las corridas de toros unos das y otros la Inquisicin.Y" Tal estado de cosas durar hasta que otro motn militar, encabezado por Riego, obliga a Fernando VII a jurar de nueva cuenta la Constitucin de 1812, el da 7 de marzo de 1820. Este nuevo interludio liberal y parlamentario no tendr tampoco una larga vida. Con la invasin del Duque de Angulema y el llamado Manifiesto de Santa Mara, ello. de octubre de 1823, el absolutismo volver por sus fueros. No obstante, para las colonias espaolas en Amrica el ejemplo ya haba sido sentado. La Constitucin de Cdiz al introducir la figura de las diputaciones provinciales y dotarlas de una autonoma poltica y administrativa de la que no se tena memoria en los largos aos del imperio colonial, involuntariamente propici tanto la consolidacin de los anhelos independentistas que desde el ao de 1810 ya se haban manifestado abiertamente; como la nocin de que los gobiernos genuinamente populares requeran, para su
,f
29 Citado por Gil Murgaza Bernardo. Obra citada; pgina 18. 30 Citado por Gamboa Jos M. Obra citada; pgina 32.
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existencia y progreso, de un orden constitucional que, al garantizar la libertad interna de las provincias, garantizara al mismo tiempo las libertades individuales de los ciudadanos. Por supuesto que la Constitucin Federal Mexicana de 1824, dista mucho de ser una copia de la Constitucin de Cdiz. Si tal y como se acaba de demostrar, posee diferencias de fondo y de esencia con la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica que es el modelo a seguir para la organizacin jurdica de todo Estado Federal, con mucha mayor razn las posee frente a una Constitucin que trat tan slo de organizaruna incipiente monarqua parlamentaria. Pero en realidad ese no es el punto, ya que ms adelante se probar que existen diferencias tan sustanciales que la sola mencin de la palabra "copia" deviene en un positivo absurdo jurdico. No, la importancia de este tema .estriba en el hecho de que as como no es posible desvincular -por sabia que sea- a la Carta Magna estadounidense de las influencias que indudablemente recibi del constitucionalismo ingls; de igual manera deben buscarse en los principios liberales del Derecho Pblico Espaol algunas de las races del Federalismo Mexicano, toda vez que de no hacerlo as se tendran que negar los orgenes mismos de nuestro ser nacional.
Las Cortes de Cdiz. Un Poblano Persa y un Dominico Indignado por los Delirios Constitucionales
Rebasara con mucho los lmites de esta obra el intentar realizar un estudio detallado de los debates y las incidencias que se sucedieron en el Congreso Constituyente de Cdiz denominado "Cortes", toda vez que ese es el trmino que se utiliza en Espaa para identificar a los rganos legislativos. Por consiguiente, en este tema me concretar a mencionar los puntos ms sobresalientes de lo que, sin duda alguna, puede calificarse de un primer intento por instaurar la democracia y las libertades individuales en un pas en donde el absolutismo pareca haber tomado carta de naturalizacin. De igual manera, y por el efecto que los debates -ms que la Constitucin misma- tuvieron en la consumacin de la Independencia de Mxico y en la adopcin del sistema federal, har una especial referencia a la participacin de lo que en ese entonces se dio en llamar "la diputacin americana. " Las Cortes partieron del principio de que "los dominios espaoles de ambos hemisferios forman una sola y misma Nacin y que por lo mismo, los naturales que fuesen originarios de dichos dominios, eran iguales en derechos... " ,31 y por consiguiente, permitieron la activa participacin en sus discusiones de un buen nmero de diputados provenientes de las colonias
31 Citado por Alamn Lucas. Obra citada, Tomo 3; pgina 10.
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americanas y de las Filipinas. De ah, que no est por dems, hacer una breve referencia a los principales representantes de Mxico, que en 1812 todava conservaba la denominacin oficial de Nueva Espaa. El primero que viene a la mente es, por supuesto, Lucas Alamn, de quien ya se ha hablado bastante. Tan slo baste decir que dada su notable vocacin de escritor a l se debe la nica crnica parlamentaria de las Cortes hecha por un diputado americano; y que si acab manifestndose por la Independencia de Mxico, no fue porque coincidiera con los ideales de don Jos Mara Morelos y Pavn quien por esas mismas fechas libraba su admirable gesta libertaria, sino porque le asustaba la posibilidad de que las reformas liberales aprobadas por las Cortes debilitaran irremisiblemente el poder del monarca y, consecuentemente, se derrumbara en la Nueva Espaa el antiguo orden colonial al que era tan afecto. Destaca a continuacin Antonio Joaqun Prez, cannigo magistral de la Catedral de Puebla, que llegara a recibir el sealado honor de ser nombrado Presidente pro-tempore de las Cortes. Su actuacin, sin embargo, va a estar marcada por el signo de la conveniencia y la consiguiente falta de principios, porque cuando as convino a sus intereses se mostr partidario de la Constitucin; pero cuando tuvo lugar el golpe de estado del 4 de mayo de 1814 -cuya proclama dada conocer en Valencia aparece firmada por el Rey y por su Secretario que, aunque parezca increble, obedeca al contundente nombre de Pedro Macanaz->" que desconoci la Constitucin de Cdz y reimplant la monarqua absoluta, Prez se uni a la conspiracin bautizada como "de los persas", por las razones que ms adelante se indican, traicionando la Constitucin que haba jurado guardar a cambio de que Fernando Villa nombrara, al poco tiempo, Obispo de Puebla. El ya citado historiador espaol Lafuente, narra este episodio de la siguiente manera: "En altas horas de la noche, o sea, entre dos y tres de la maana, presentse de orden de Egua, el auditor de Guerra, don Vicente Mara Patio en la casa del Presidente de las Cortes don Antonio Joaqun Prez, diputado americano por la Puebla de los Angeles, y entregle un pliego que contena el decreto y el manifiesto del Rey. Siendo el Presidente Prez uno de los firmantes de la representacin de los persas, no slo no opuso resistencia, ni pretexto, ni reparo de ninguna clase a lo preceptuado en el decreto, sino que se prest muy gustoso a su ejecucin, como que estaba en consonancia COI),ISUS ideas y con sus deseos, y aquella misma noche qued cumplido en todas sus partes, quedando slo en el saln de sesiones el dosel, sitial, bancos, araas, mesas y alfombras, hasta que Su Majestad designara el sitio al que
32 Citado por Gamboa Jos M. Obra citada; pgina 44.
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haban de trasladarse. El Presidente Prez no tard en recibir la recompensa de su infidelidad a la Constitucin que haba jurado, obteniendo una mitra en premio de unos servicios que el lector desapasionado podr calificar. "33 El golpe de mano de Fernando VII es conocido en la Historia de Espaa como el "motn de los persas" porque el grupo de militares, aristcratas y clrigos que estuvo detrs del msmo, el12 de abril de 18141e dirigi al Rey una larga carta que se iniciaba con este curioso prrafo: "Era costumbre en los antiguos persas pasar cinco das en anarqua despus del fallecimiento de su Rey, a fin de que la experiencia de los asesinatos, robos y otras desgracias, los obligara a ser ms fieles a su sucesor. Para serlo Espaa a Vuestra Majestad, no necesitaba igual ensayo en los seis aos de su cautividad; del nmero de los espaoles que se complacen al ver restituido a Vuestra Majestad al trono de sus mayores, son los que firman esta reverente exposicin con el carcter de representantes de Espaa; mas como en ausencia de Vuestra Majestad se ha mudado el sistema al momento de verificarse aqulla, y nos hallamos al frente de la Nacin en un Congreso que decreta lo contrario de lo que sentimos, y de lo que nuestras provincias desean, creemos un deber manifestar nuestros votos y circunstancias que los hacen estriles, con la concisin que permita la complicada historia de seis aos de revolucin ... "34 De regreso a Mxico como Obispo de Puebla, Antonio Joaqun Prez Martnez alcanzar efmera fuerza poltica como confesor nada menos que de la tambin efmera Emperatrz Ana Mara Huarte Muoz y Snchez de Tagle de Iturbide; y segn cuenta la escritora Rosa Beltrn, se vio impedido de oficiar en el solemne Te Deum con el que se celebr la coronacin de Agustn de Iturbide, porque das antes de tan solemne ceremonia llegaron de Roma unos pliegos que notificaban el inicio de un procedimiento de excomunin en su contra, porque se le acusaba, "de haberse traido con l, de Cdiz, a dos jvenes mozas con quienes viva y a las que sus padres estaban reclamando. "35 Pero entre los diputados americanos no todo era ambicin y concupiscencia. Del otro lado del espectro poltico se encuentra Miguel Ramos Arizpe. Austero sacerdote, es electo diputado por la Intendencia de Nuevo Santander (actualmente Coahuila Nuevo Len y Tamaulipas) y pronto impresionar a las Cortes con la'agudeza y precisin de sus discursos, as como con la presentacin de una detallada "Memoria sobre la situacin de las Provincias Internas de Oriente", que dar a los llamados "diputados europeos" una idea precisa de las condiciones geogrficas, econmicas, polticas
33 Ibdem; pgina 44. 34 Ibdem; pginas 32 y 33. 35 Beltrn Rosa. "La Corte de los l/usos. "Grupo EditorialPlaneta. Mxico 1995; pgina 50.
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y sociales en las que se encontraba esta vasta regin de la Nueva Espaa, respecto de la cual no tenan ni la ms remota idea. En la parte medular de dicha Memoria, Ramos Arizpe formula un muy fundado alegato en contra del centralismo colonial, que presagia sus futuros ardores federalistas. As, sostiene que: "El poco inters o abandono con que los gobiernos pasados han visto por siglos enteros aquellas vastas provincias, hace que Vuestra Majestad carezca de una idea exacta de su localidad, extensin, clima, producciones naturales, poblacin, agricultura, artes, comercio y administracin, sin haberse cuidado hasta ahora en lo poltico sino de mandar a cada una un jefe militar con el nombre de gobernador, sin saber cuando ms otra cosa que la ordenanza del ejrcito, gobierne con mano militar su provincia y dirija despticamente los ramos de la administracin pblica. "36 En las Cortes de Cdz Ramos Arizpe recibir una importante formacin parlamentaria que lo convertir en el lder de la fraccin federalista en el futuro Congreso Constituyente Mexicano. Aunque en el siguiente Captulo se volver a analizar el papel que desempe como uno de los padres del Federalismo en Mxico, no est por dems dejar apuntado que no obstante su formacin clerical, Ramos Arizpe fue un distinguido liberal: Ministro de Justicia y Negocios Eclesisticos en los Gobiernos de don Guadalupe Victoria y del Vicepresidente Valentn Gmez Faras, tendr una activa participacin en el primer intento de reforma, ya que a pesar de su condicin de eclesistico, fue miembro prominente de una secta masnica que, en su tiempo, fue conocida como "El Aguila Negra." En el Palacio Nacional imparti los ritos de la extramauncin a Fray Servando Teresa de Mier, en la ceremonia pblica a la que para tal efecto, se convoc mediante invitaciones impresas que hizo circular, el mismo Fray Servando... Aos ms tarde, ya en pleno retiro de la vida pblica, ocup el deanato de la Catedral de Puebla, en donde falleci despus de contemplar el desplome de la Repblica Federal que con tanto celo, ahnco e ilusiones contribuyera a fundar. Otro de los diputados americanos fue ese personaje carismtico, contradictorio y posteriormente momificado con fines de ambulatoria exhibicin. Me estoy refiriendo por supuesto, al fraile dominico Servando Teresa de Mier, de quien con motivo de su participacin en las Cortes de Cdiz, Lucas Alamn, en modo alguno su correligionario o simpatizante, se expresa de la siguiente manera: "Nacido en la provincia de Monterrey, una de las internas de Oriente, de una de las familias establecidas all desde la conquista de aquel pas, hi~ sus estudios y tom el hbito de dominico en Mxico y obtuvo el grad de doctor en teologa a expensas de su comunidad. El sermn que
36 Citado por Gonzlez Salas Carlos. "Miguel Ramos Arizpe." Instituto de Investigaciones Histricas. Universidad Autnoma de Tamaulipas. Ciudad Victoria, Tamaulipas 1990; pginas 79y 80.
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predic ante el virrey de Brancforte y la audiencia, en la funcin de la traslacin de los huesos de Hernn Corts a la iglesia del Hospital de Jess, elev su reputacin como orador, y el haber pretendido salir del camino trillado en el que predic en la colegiata de Guadalupe en la funcin de aquel ao, le atrajo una persecucin que fue el principio de las desgracias de toda su vida. Censurado el sermn por orden del arzobispo Haro y preso el orador fue remitido a Espaa para estar encerrado diez aos en uno de los ms austeros conventos de su orden. El sermn fue calificado ventajosamente por la Academia de la Historia, y Mier puesto en libertad, anduvo por Francia e Italia y pas a Roma, donde se seculariz. Vuelto a Madrid fue de nuevo perseguido por el prncipe de la Paz, por una stira que escribi contra el autor del Viajero Universal, por lo que ste dijo relativo a Mxico, y encerrado en los Toribias de Sevilla, casa de correccin destinada a la reforma de jvenes extraviados, logr escapar de ella y trasladarse a Portugal y de all volvi a Espaa cuando comenz la insurreccin contra los franceses, y entr a servir de capelln en el regimiento de voluntarios de Valencia. En la dispersin de Belchite fue hecho prisionero, y quedndose oculto en un pajar en uno de los lugares de trnsito a Francia a donde lo conducan, atraves toda Espaa en la mayor miseria, como haba pasado casi toda su vida, y llegado a Cdiz, la regencia, por estos mritos mand se le tuviese presente para una prebenda en Mxico; pero sin esperar a obtener este premio, unido a los diputados y especialmente favorecido por el de Mxico, comenz a escribir, dirigiendo dos cartas al editor de El Espaol, escritas con mucha vehemencia sobre los asuntos de Amrica. Ya fuese por temor de ser perseguido, ya porque lturrigaray lo estipendi para que escribiese a su favor en Londres, pas a aquella ciudad, en donde public, bajo el nombre del Dr. Guerra, que era su segundo apellido, la historia de la revolucin de Nueva Espaa... rico en conocimientos y erudicin, Mier es al mismo tiempo muy agradable por su estilo, y lleno de fuego y ardimiento, abunda en chistes oportunos que hacen amena y entretenida la lectura de su obra. Esta ha venido a ser muy rara, porque habiendo retirado Iturrigaray los auxilios que ministraba a Mier, luego que vio que defenda abiertamente la independencia; ste, que haba continuado escribiendo, se encontr sin medios de pagar al impresor, quien embarg los ejemplares e hizo poner al autor en la prisin de los deudores, en la que permaneci mucho tiempo, hasta que habiendo llegado a Londres los primeros enviados del gobierno de Buenos Aires, stos pagaron al impresor y rescataron los ejemplares de la obra, que remitieron a su pas, pero habindolos embarcado en un buque que naufrag, se perdieron casi todos, excepto los pocos que andaban repartidos en diversas manos, o que quedaban en poder del autor, al cual volveremos a encontrar frecuentemente en los diversos sucesos de esta historia. "37
37 Alamn Lucas. Obra citada, Tomo 3; pginas 63 a 66.
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y as ser. Ya habr ocasn de recapitular la extraa vida de Fray Servando -desde su inaudito sermn en la colegiata de Guadalupe hasta sus andanzas post-mortem en ferias europeas de momias- con motivo del discurso que pronunciara ante el Primer Congreso Constituyente de Mxico, no en favor de la instauracin de una Repblica Central como equivocadamente lo han sostenido varios historiadores -empezando por Carlos Mara de Bustamante- sino de un Federalismo sumamente moderado; y el que un buen nmero de analistas polticos de su tiempo han considerado como verdaderamente proftico de todas las desgracias que asolaron al pas entre 1828 y 1876.
El resto de la diputacin americana, o ms bien dicho mexicana, carece de relevancia histrica. Como meras referencias para completar el cuadro, bastara citar a Jos Beye de Cisneros que al ser el representante de la Ciudad de Mxico lleg a Cdiz muy bien provisto de fondos, lo que le permiti adquirir una cierta notoriedad, desde luego no por sus intervenciones ante las Cortes, sino por su fastuoso estilo de vida; a Jos Miguel Guride y Alcocer, diputado por Tlaxcala, cuya verbosidad nerviosa, al decir de Alamn, hizo intranscendente su participacin; ya Jos Miguel Gordoa, de Zacatecas, que fracas en toda la lnea en sus intentos de lograr la aprobacin en las Cortes de una ley que reactivara la industria minera en las colonias, mediante la supresin de los impuestos y alcabalas que la hacan incosteable. Este solo hecho es suficiente para rendirle el honor que merece, ya que se trata de uno de los pocos diputados mexicanos que, a la vuelta de casi dos siglos, ha entendido que la prosperidad general no proviene del alza generalizada de impuestos, sino del fomento de las actividades productivas. En lo que toca a las sesiones de las Cortes, tres son los acuerdos ms importantes que, para los fines de esta obra, deben consignarse: 1. A propuesta del diputado europeo Diego Muoz Torrero, que haba sido Rector de la Universidad de Salamanca, se declar que la soberana nacional resida en las Cortes, pretendiendo reflejar con ello el principio de John Locke acerca de la supremaca del Poder Legislativo. No obstante esta declaracin tuvo un doble efecto: primero el de crear una enorme confusin y los primeros brotes de inconformidad en un pas que por siglos se haba acostumbrado al concepto de la soberana monrquica; y segundo, transformar a las Cortes en una especie de gobierno provisional con facultades ejecutivas, lo que inevitablemente dificult y demor sus tareas como Congreso Constituyente. /' 2. A pesar de lo anterior, las Cortes reconocieron por Rey legtimo de Espaa a Fernando VII, declarando nulas las renuncias que al respecto, y bajo las presiones que inmisericordemente ejerciera en Bayona Napolen
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Bonaparte, haban formulado el mismo Fernando y dems individuos de la familia real. Sin embargo, como se ver ms adelante ese reconocimiento fue solamente de carcter formal, porque al aprobar la Constitucin, las Cortes convirtieron al monarca en una especie de figura decorativa -ignorando en ese sentido la tradicin constitucional inglesa, que aun cuando deposita en el Parlamento las funciones efectivas de gobierno, confiere al Rey o Reina importantes facultades de equilibrio poltico- sentando as las bases para el golpe militar que tardara menos de dos aos en estallar. 3. El 15 de octubre de 1810 -es decir, exactamente un mes despus del clebre "grito" de Dolores, fruto de las inquietudes independentistas del cura prroco de ese pueblo, don Miguel Hidalgo y Costilla-las Cortes aprobaron el siguiente decreto que, en opinin de la mayora de los comentaristas politicos de la poca, a pesar de estar concebido en trminos eminentemente tericos tuvo un efecto prctico decisivo en la consumacin de la independencia de las colonias espaolas en Amrica: "Los dominios espaoles de ambos hemisferios forman una sola y misma Nacin y que por lo mismo, los naturales que fuesen originarios de dichos dominios, eran iguales en derechos, quedando a cargo de las Cortes tratar con oportunidad y particular inters, de todo cuanto pudiese contribuir a la felicidad de los de ultramar, como tambin sobre el nmero y forma que para lo sucesivo debiese tener la representacin nacional en ambos hemsteros.v" Desde un punto de vista liberal esta declaracin tiene que verse como una reaccin lgica a los excesos de casi tres siglos de discriminacin colonial. Desde el inefable punto de vista geopoltico, se trat de una invitacin al desmantelamiento del imperio espaol, toda vez que es de explorado Derecho que la igualdad no puede darse sin la independencia. Pero hasta aqu lleg la generosidad de las Cortes con las colonias. Partiendo de esta ltima premisa, y confiando en la sinceridad, Ysobre todo en la visin poltica de sus colegas europeos, en la sesin del 16 de diciembre de 1810 los diputados americanos, en completa buena fe, presentaron las siguientes propuestas: "En consecuencia del decreto de 15 del prximo octubre se declara: 10. Que la representacin nacional de las provincias, ciudades, villas y lugares de tierra firme de Amrica, sus islas y las Filipinas, por 10 respectivo a sus naturales y originarios de ambos hemisferios, as espaoles como indios, y los hijos de ambas clases, debe ser y ser la misma en el orden y forma, aunque respectiva en el nmero que tienen hoy y tengan en lo sucesivo, las provincias, ciudades, villas y lugares de la pennsula, e islas de la Espaa europea entre sus legtimos naturales; 20. Los naturales y habitantes
38 Citado por Alamn Lucas. Obra citada, Tomo 3; pgina 10.
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libres de Amrica, pueden sembrar y cultivar cuanto la naturaleza y el arte les proporcione en aquellos climas, y del mismo modo promover la industria manufacturera y las artes en toda su extensin; 30. Gozarn las Amricas la ms amplia facultad de exportar sus frutos naturales e industriales para la pennsula y naciones aliadas y neutrales, y se les permitir la importacin de cuanto haya menester, bien sea en buques nacionales o extranjeros, y al efecto quedan habilitados todos los puertos de Amrica; 40. Habr un comercio libre entre las Amricas y las posesiones asiticas, quedando abolido cualquier privilegio exclusivo que se oponga a esta libertad; 50. Se establecer igualmente la libertad de comerciar de todos los puertos de Amrica e islas Filipinas a lo dems del Asia, cesando tambin cualquier privilegio en contrario. 60. Se alza y suprime todo estanco en las Amricas, pero indemnizndose al erario pblico de la utilidad lquida que percibe en los ramos estancados, por los derechos equivalentes que se reconozcan sobre cada uno de ellos; 70. La explotacin de las minas de azogue ser libre y franca a todo individuo, pero la administracin de sus productos quedar a cargo de los tribunales de minera, con inhibicin de los virreyes, intendentes, gobernadores y tribunales de real hacienda; 80. Los americanos, as espaoles como indios, y los hijos de ambas clases, tienen igual opcin que los espaoles europeos para toda clase de empleos y destinos as en la corte como en cualquier lugar de la monarqua, sean de la carrera poltica, eclesistica o militar; 90. Consultando particularmente a la proteccin natural de cada reino, se declara que la mitad de sus empleos ha de proveerse necesariamente en sus patricios, nacidos dentro de su territorio; 100. Para el ms seguro logro de lo sancionado, habr en las capitales de los virreinatos y capitanas generales de Amrica, una junta consultiva de propuestas, para la provisin de cada vacante respectiva, en su distrito, al turno americano, a cuya terna debern ceirse precisamente las autoridades a quienes incumba la provisin, en la parte que a cada uno toque. Dicha junta se compondr de los vocales siguientes del premio patritico; el oidor ms antiguo, el rector de la universidad, el decano del colegio de abogados, el militar de ms graduacin y el empleado de real hacienda ms condecorado. 110. Reputndose de la mayor importancia para el cultivo de las ciencias y para el progreso de las misiones que introducen y propagan la fe entre los indios infelices la restitucin de los jesuitas, se concede para Amrica por las Cortes. "39 De haberse incorporado estas propuestas en un Captulo especial de la Constitucin de Cdiz, el futuro de Mxico y el de las dems posesiones espaolas en Amrica quiz habra sido otro, puesto que los principios de igualdad de derechos, libertad de comercio e industria, supresin de estancos (recurdese que por definicin y naturaleza el estanco fue un monopolio de la corona
39 Ibdem; pginas 13 y 14.
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sobre las actividades econmicas ms importantes que se desarrollaron en las colonias, para provecho, nico y exclusivo, del tesoro real), eliminacin de las pesadas cargas tributarias para reactivar la industria minera que era la ms importante de la poca, y restitucin de los jesuitas -arbitrariamente expulsados por Carlos I1I- cuyas labores productivas y educativas, los hacan el nico sector del clero que en verdad contribua a la prosperidad general;40 que as plante la diputacin americana, probablemente habra propiciado la creacin de una comunidad de naciones, a la manera de la "comrnonwealth" britnica, que hubiera transformado el ya para entonces insostenible imperio espaol en una provechosa asociacin poltica y econmica. Pero las Cortes de Cdiz, ms interesadas en las cuestiones inmediatas y en la necesidad de actuar como ejecutivo provisional, fueron postergando estas once propuestas hasta hacerlas caer en el olvido, sin darse cuenta de que en el intento por construir una monarqua constitucional paralelamente sentaron las bases para la desintegracin del imperio que, a sangre, dogma y fuego, haban edificado sus antepasados. El que la Carta Magna de Cdiz no haya dado este cuerpo de principios Supremos a las colonias americanas, provoc que Fray Servando Teresa de Mier, con la vehemencia que le era usual, exclamara indignado: "Cuando yo considero que para dar un cuerpo de leyes a la Amrica, envuelta en sangre y robos, tan defectuoso, disparatado, inconexo y contradictorio como l es, han sido menester dos siglos y medio de errores, y errores perniciosos, (y no puede ser de menos, cuando se quiere gobernar por informes lejanos), y veo con la nueva Constitucin destrozar de un golpe toda su organizacin y sistema, restituyndonos al antiguo caos, se me antoja ver a un loco bravo, que escapado de su jaula, en un acceso de su delirio, tira a barrisco golpes furibundos sobre cuanto encuentra al paso, y que hallando apiados a los americanos, faja sobre ellos sin tino y sin misericordia."41 Desde luego, no es fcil seguir a Fray Servando en sus excesos retricos, pero no se puede menos que acompaarlo en su apreciacin de que las Cortes de Cdiz al ignorar -un poco por soberbia y otro poco por falta de conocimientos de las realidades geopolticas que, por lo dems, tenan a la vista-, las propuestas de la diputacin americana, incurrieron, en funcin de lo que aproximadamente diez aos despus ocurrira en las colonias de la entonces !,Iamada Amrica septentrional, en lo que atinadamente podra calificarse de delirio constitucional."
40 lbidem, pginas 127 y 128. 41 Ibdem, pginas 128 y siguientes.
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El19 d marzo de 1812, en medio de grandes ceremonias civiles, eclesisticas y militares, fue solemnemente jurada y proclamada en la ciudad gaditana, la Constitucin que, en el nombre del Autor y Supremo Legislador de toda la sociedad, tena por objeto promover la gloria, la prosperidad y el bien de toda la Nacin Espaola.
Contenido de la Constitucin de Cdiz. La Supremaca del Poder Legislativo sin Principios de Gobernabilidad
Para los propsitos de esta obra, resultara ocioso efectuar un anlisis detallado de la Constitucin Espaola de 1812. Por lo tanto, me concretar a sealar y a comentar los aspectos ms sobresalientes; dejando para el tema inmediatamente subsecuente el estudio de las diputaciones provinciales que representan el antecedente legislativo espaol que mayor influencia tuvo en la adopcin del Federalismo en Mxico. Bajo este contexto, los postulados jurdicos de la Carta Magna gaditana ms relevantes, son los siguientes: 1. Se establece, por vez primera en la larga historia de la pennsula ibrica, un gobierno monrquico moderado y hereditario. De igual manera, por primera vez se introduce el principio de la divisin de poderes en legislativo, ejecutivo y judicial. 2. El Poder Legislativo se encomienda a unas Cortes, renovables cada dos aos mediante un sistema electoral en el que los ciudadanos con derecho a voto, reunidos en juntas parroquiales, elegan a un elector parroquial a razn de uno por cada doscientos vecinos. Es decir, con arreglo a las tendencias polticas de la poca, se opt por un sistema de elecciones indirectas, en lugar del moderno sistema del sufragio universal. Las Cortes se componan de una sola Cmara, formada por los diputados de todos los dominios espaoles en Europa, Amrica y Asia. 3. El artculo 131 de esta Constitucin confiri a las Cortes una suma abrumadora de facultades, convirtindolas as en el Poder Supremo del Estado. Entre esas facultades pueden mencionarse las siguientes: proponer y decretar las leyes, e interpretarlas y derogarlas; recibir el juramento al Rey, al Prncipe de \sturias y a la Regencia; resolver cualquier duda, de hecho o de Derecho, que ocurra en relacin con la sucesin de la corona; elegir a la Regencia o Regente cuando as procediera, y sealar las limitaciones con que la Regencia o el Regente han de ejercer la autoridad real; hacer el reconocimiento pblico del Prncipe de Asturias; nombrar tutor al Rey menor; aprobar los tratados de alianza ofensiva, los de subsidios y los especiales de comercio; conceder o negar la admisin de tropas extranjeras en el reino; decretar
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la creacin y supresin de plazas en los tribunales, as como la creacin y supresin de los oficios pblicos; fijar todos los aos las fuerzas de tierra y de mar; dar ordenanzas al ejrcito, armada y milica nacional en todos los ramos que los constituyen; fijar los gastos de la administracin pblica; establecer anualmente las contribuciones e impuestos; tomar caudales a prstamo sobre el crdito de la Nacin; aprobar el repartimiento de las contribuciones entre las provincias; examinar y aprobar las cuentas de la inversin de los caudales pblicos; establecer las aduanas y aranceles de derechos; disponer lo conveniente para la administracin, conservacin y enajenacin de los bienes nacionales; determinar el valor, peso, ley, tipo y denominacin de las monedas; promover y fomentar toda especie de industria; establecer el plan general de enseanza pblica en toda la Monarqua, y aprobar el que se forme para la educacin del Prncipe de Asturias; aprobar los reglamentos generales para la polica y sanidad del reino; proteger la libertad poltica de la imprenta; hacer efectiva la responsabilidad de los Secretarios del Despacho y dems empleados pblicos; y otras ms de menor monto. 4. Como contrapartida, al Rey se le converta en figura decorativa, puesto que ni siquiera se le otorgaron los contrapesos -que la experiencia europea demuestra que son necesarios para el buen funcionamiento de toda monarqua constitucional- de poder disolver el Congreso y negarse a sancionar aquellas leyes que fueran vetadas por un rgano especial de gobierno, como el Consejo Privado ("Privy Council") y la Cmara de los Lores que por ese entonces existan y operaban en Inglaterra. Adems se rode al Rey de un Consejo de Estado, compuesto nada menos que de cuarenta miembros, que deba ser consultado por el Monarca en todos los asuntos de importancia y al que se le reservaba la ltima palabra en materia de nombramientos eclesisticos y de plazas en la judicatura. 5. A mayor abundamiento de lo anterior, a travs del artculo 172 de la Constitucin que se analiza, las Cortes decidieron imponerle al Rey las siguientes limitaciones: No puede el Rey impedir, bajo ningn pretexto, la celebracin de las Cortes en las pocas y casos sealados por la Constitucin, ni suspenderlas ni disolverlas, ni en manera alguna embarazar sus sesiones y deliberaciones. Los que le aconsejasen o auxiliasen en cualquera tentativa para estos actos, son declarados traidores, y sern persegudos como tales; no puede el Rey ausentarse del reno sin el consentmiento de las Cortes, y si lo hiciere se entiende que ha abdicado la corona; no puede el Rey enajenarse, ceder, renunciar, o en cualquier manera traspasar a otro la autoridad real. ni alguna de sus prerrogativas. Si por cualquier causa quisiere abdicar en el inmediato sucesor, no lo podr hacer sin el consentimiento de las Cortes; no puede el Rey enajenar, ceder o permutar provincia, ciudad, villa o lugar, ni parte alguna, por pequea que sea, del territorio espaol; no puede el Rey hacer alianza ofensiva, ni tratado especial de comercio con ninguna potencia
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extranjera sin el consentimiento de las Cortes; no puede el Rey imponer por s directa ni indirectamente contribuciones, ni hacer pedidos bajo cualquier nombre, o para cualquier objeto que sea, sino que siempre los han de decretar las Cortes; no puede el Rey ceder ni enajenar los bienes nacionales sin consentimiento de las Cortes; no puede el Rey conceder privilegio exclusivo a persona ni corporacin alguna; no puede el Rey tomar la propiedad de ningn particular ni corporacin, ni turbarle en la posesin, uso y aprovechamiento de ella; no puede el Rey privar a ningn individuo de su libertad, ni imponerle por s pena alguna. El secretario del Despacho que firme la orden, y el juez que la ejecute, sern responsables a la Nacin y castigados como reos de atentado contra la libertad individual; y por ltimo, el Rey antes de contraer matrimonio dar parte a las Cortes, para obtener su consentimiento, y si no lo hiciere entindese que abdica la corona. 6. Finalmente, el artculo 371 estableci, tambin por vez primera en la historia de un reino que haba sido largamente gobernado con mano de hierro, la libertad de imprenta en los siguientes trminos: Todos los espaoles tienen libertad de escribir, imprimir y publicar sus ideas polticas, sin necesidad de licencia, revisin o aprobacin alguna anterior a la publicacin, bajo las restricciones y responsabilidades que establezcan las leyes. Es cierto que la Constitucin de 1812, fue una muy explicable reaccin en contra de lo que Menndez y Pelayo atinadamente describiera como, "un siglo entero de miseria y rebajamiento moral, de despotismo administrativo sin graQdeza ni gloria, de impiedad vergonzante, de paces desastrosas, de guerras en provecho de nios de la familia real o de codiciosos vecinos nuestros." Pero por otra parte, no puede perderse de vista el axioma varias veces aqu repetido, de que para que una Constitucin pueda convertirse en una institucin jurdica permanente, es requisito indispensable el que refleje, de manera equilibrada, los factores reales de poder que prevalezcan en la Nacin yen la sociedad cuyos destinos aspire a regir. Si esto ltimo no sucede, entonces la Carta Constitucional de que se trate, ms temprano que tarde, queda reducida a un cdigo de buenas intenciones sin ninguna posibilidad efectiva de ser aplicado en la realidad. Lo anterior fue exactamente lo que ocurri con la Carta Magna de Cdiz. En su afn de cobrarse agravios ancestrales, la mayora de los diputados a las Cortes -e<;.1esisticos y abogados- quisieron arrogarse para s todo el poder y tratar al Monarca como un ttere en el mejor de los casos, o como un menor de edad o un demente, en el peor. La coyuntura histrica provocada por la invasin napolenica y el reinado espurio de Jos Bonaparte -mejor conocido por los rumbos de las madrileas Plaza Mayor y Puerta de Alcal como
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"Pepe Botella" por sus evidentes e inocultables aficiones etilicas-, temporalmente les permiti salirse con la suya. Pero una vez que la amenaza del moderno Csar de las Galias se esfum, Espaa tuvo que retornar a los usos y l las costumbres de sus mayores, porque como lo apunta un dicho popular de la peninsula, "el horno no estaba para bollos." El contexto europeo del Siglo XIX -que paralelamente vio nacer al Imperio Britnico, a los zares de todas las Rusias, a la Prusia de Bismark y a los Estados Unidos de Amrica como potencia emergente- no se prestaba como para que Espaa se embarcara en experimentos constitucionales. La fuerza dominante de siempre, el ejrcito, acostumbrado a la lealtad de siglos hacia la monarqua acabara por imponer sus fueros, y mediante el uso de las armas se encarg de convertir en cenizas cualquier intento poltico de corte militar o republicano. De ah que la Constitucin de Cdiz haya tenido en realidad dos cortos perodos de vigencia efectiva: el primero del 19 de marzo de 1812 al 4 de mayo de 1814; yel segundo del 7 de marzo de 1820 al lo. de octubre de 1823; perodo este ltimo en el que gracias a su inesperada restauracin, se consum la independencia de la mayora de las colonias americanas. En ambas ocasiones, se le tuvo que abrogar como consecuencia de rebeliones militares. Pero a pesar de su limitada vigencia efectiva de cinco aos, no puede desconocerse su enorme importancia histrica. Despus de una de las guerras civiles ms feroces de que se tenga memoria y de una dictadura militar de aproximadamente treinta y cinco aos -en la que a veces el despotismo ray en lo ridculo-, desde hace ms de un cuarto de siglo, y precisamente dentro del contexto de una monarqua constitucional, parlamentaria y moderada, Espaa ha encontrado al fin la estabilidad poltica en la democracia. Adems se encamina hacia el Siglo XXI como uno de los miembros ms activos de la naciente Federacin Europea. Desprovista de los excesos que desafortunadamente nublaron la visin de los constituyentes de Cdiz, la moderna Constitucin espaola -fruto de un admirable, y envidiable, consenso poltico, que se conoce como el "Pacto de la Moncloa", hbilmente negociado por el Presidente Adolfo Surez, con la prudente aquiescencia del Rey don Juan Carlos 1-, es un brillante modelo de equilibrio entre la voluntad popular, la soberana de las Cortes y la autoridad del Monarca. Pero al expresar estos conceptos no se puede dejar de mencionar que sin el fallido experimento de Cdiz la -ahora aceptada y elogiada- nocin de monarqua constitucional, jams se habra arraigado en su exitosa versin actual, en la Patria comn de todas las naciones iberoamericanas.
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Las Diputaciones Provinciales. Una Influencia Indirecta en 105 Orgenes del Federalismo Mexicano
La Constitucin Espaola de 1812, encomend el gobierno poltico de las provincias a una diputacin por provincia compuesta de un jefe superior designado por el Rey, y por siete individuos ms que se designaban a travs de un proceso de eleccin indirecta. Las diputaciones provinciales se renovaban cada dos aos por mitad, saliendo la primera vez el mayor nmero, y la segunda el menor, y as sucesivamente. De acuerdo con el artculo 335 de la Constitucin que se ha venido analizando, las facultades de las diputaciones provinciales eran las siguientes: 1. Intervenir y aprobar el repartimiento hecho a los pueblos de las contribuciones que hubieren cabido a la provincia. 2. Velar sobre la buena inversin de los fondos pblicos de los pueblos, y examinar sus cuentas, para que con su visto bueno recaiga la aprobacin superior, cuidando de que en todo se observen las leyes y reglamentos. 3. Cuidar de que se establezcan ayuntamientos donde corresponda los haya. 4. Si se ofrecieren obras nuevas de utilidad comn de la provincia o la reparacin de las antiguas, proponer al Gobierno los arbitrios que crea ms convenientes para su ejecucin, a fin de obtener el correspondiente permiso de las Cortes.-En ultramar, si la urgencia de las obras pblicas no permitiese esperar la resolucin de las Cortes, podr la diputacin, con expreso asenso del jefe de la provincia, usar desde luego de los arbitrios, dando inmediatamente cuenta al Gobierno para la aprobacin de las Cortes.-Para la recaudacin de los arbitrios la diputacin, bajo su responsabilidad, nombrar depositario, y las cuentas de la inversin, examinadas por la diputacin, se remitirn al Gobierno para que las haga reconocer y glosar, y finalmente, las pase a las Cortes para su aprobacin. 5. Promover la educacin de la juventud conforme a los planes aprobados; y fomentar la agricultura, la industria y el comercio, protegiendo a los inventores de nuevos descubrimientos en cualquiera de estos ramos. 6. Dar parte al Gobierno de los abusos que noten en la administracin de las rentas ~blicas. 7. Formar el censo y la estadstica de las provincias.
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8. Cuidar de que los establecimientos piadosos de beneficencia llenen su respectivo objeto, proponiendo al Gobierno las reglas que estimen conducentes para la reforma de los abusos que observaren.
9. Dar parte a las Cortes de las infracciones de la Constitucin que se noten en la provincia.
10. Las diputaciones de las provincias de ultramar velarn sobre la economa, orden y progreso de las misiones para la conversin de los indios infieles, cuyos encargados les darn razn de sus operaciones en este ramo, para que se eviten los abusos; todo lo que las diputaciones pondrn en noticia del Gobierno.V
Como puede advertirse, se trat tan slo de un principio de descentralizacin poltica y administrativa. Inclusive, no puede hablarse de autonoma, y mucho menos de soberana interna. Por razones geogrficas a las llamadas "provincias de ultramar" se les confera una mayor libertad de accin, pero tenindose buen cuidado de que todo lo informaran a las Cortes y al Gobierno Central para su ratificacin. Es decir, se trat de un tmido intento de propiciar el desarrollo regional dentro de un cierto grado de independencia. No obstante, las restricciones que el poder central impona a las diputaciones provinciales eran enormes. As para no citar sino dos ejemplos: el artculo 336 de la Constitucin expresamente prevena que si alguna diputacin abusare de sus facultades, el Rey poda suspender a los individuos que la integraran dando, desde luego, parte a las Cortes; y el ttulo dcimo sujetaba todas las rentas de las provincias a lo que dispusiera la tesorera general de la Nacin la que, a su vez, quedaba sometida a las Cortes. La profesora de la Universidad de Texas en Austin, Nettie Lee Benson -que tuvo el privilegio de que se pusiera a su disposicin la biblioteca ms completa que existe sobre Historia de Mxico en los Siglos XVIII y XIX, Yque por los avatares de nuestro convulsionado destino se encuentra en ese lugar- en un estudio denominado "La Diputacin Provincial y el Federalismo Mexicano" ,43 sostiene que el sistema federal se arraiga en Mxico gracias a las diputaciones que prohij la Constitucin de Cdiz, y que el debilitamiento de los poderes locales frente al poder central fue un fenmeno posterior al establecimiento de la primera Repblica Federal.
42 Todas las referencias a los artculos y dems disposiciones de la Constitucin Espaola de Cdz de 1812, estn tomadas de la mencionada obra del seor licenciado Jos M Garnboa, "Leyes Constitucionales de Mxico durante el Siglo XIX"; pginas 159 a 234. (Nota del Autor). 43 Benson Nette Lee. "La Diputacin Provincial y el Federalismo Mexicano." Citada por Coste loe Michael P. "La Primera Repblica Federa Ide Mxico (1824- 1835 l." Fondo de Cultura Econmica. Mxico 1975; pgina 483.
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La segunda parte de este argumento me parece irrefutable. En efecto, en el Segundo Captulo de esta obra creo haber demostrado que el Estado Federal que surgi de un genuino consenso nacional-consideracin que se tratar de reforzar en el Captulo Cuarto-, se fue desmoronando como consecuencia de las divisiones partidistas que la fundacin de las logias masnicas trajo consigo; de las continuas, y a veces verdaderamente descaradas, intervenciones en los asuntos internos del pas llevadas a cabo por el mensajero del destino manifiesto, Joel R. Poinsett; de las siniestras manipulaciones polticas que fueron el sello caracterstico de la llamada "Administracin Alamn", del celo reformista contrario a los factores reales de poder que prevalecan en ese momento, del Vicepresidente Valentn Gmez Faras; y, sobre todo, del militarismo irresponsable y trgico de Antonio Lpez de Santa Anna. Dicho de otras palabras, la Repblica Federal que poltica y constitucionalmente hablando naci viable y sana, se fue enfermando como resultado de una sucia y compleja lucha de pasiones, en la que los intereses facciosos, partidistas y extranjeros prevalecieron sobre el inters nacional. En lo que toca a la influencia de las diputaciones provinciales, con todo respeto, permtaseme expresar una diferencia, si no de fondo s de grado, con la opinin de la distinguida profesora Benson. La referencia que se acaba de efectuar a las disposiciones textuales de la Constitucin gaditana, si algo demuestra es que se trat de un intento sumamente tmido de descentralizacin poltica. No era de esperarse que un pas que se haba acostumbrado a gobernar a sus colonias con mano de hierro y que, por una singular coyuntura histrica, pretenda pasar del absolutismo monrquico a la concesin del poder absoluto a las Cortes, otorgara a sus provincias, y en especial a las de ultramar, libertades que se asemejaran, por ejemplo, a las que ya para ese entonces disfrutaban los Estados que fundaron la Unin Federal Americana. A lo anterior debe agregarse que la aplicacin en Mxico de la Constitucin Espaola de 1812, estuvo suspendida de 1814 a 1820, yque su restauracin en este ltimo ao fue precisamente lo que ocasion la sbita y convenenciera conversin de Agustn de Iturbide y de todas las fuerzas peninsulares de la colonia a la causa de la Independencia Nacional. Lo cual necesariamente significa que la vida de las diputaciones provinciales en la Nueva Espaa fue sumamente precaria. Por lo tanto, considero que ms bien debe hablarse de una influencia indirecta y, en cierto sentido, intelectual, que particularmente en el caso de Miguel Ramos Arizpe, aos despus, lo orientara hacia el camino del Federalismo. En efecto, en la "Memoria sobre la situacin de la Provincias Internas de Oriente", que Ramos Arizpe publicara nada menos que en Cdz en el ao de 1812 (Imprenta de don Jos Mara Guerrero, calle del Emperador No. 191), se manifiesta especialmente desafecto al sistema centralista de gobierno que Espaahaba impuesto a sus colonias, al grado de exclamar: "[Desgraciadas Provincias! Yo no entiendo de averiguar personalidades; s que ha
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habido, y slo llamo la atencin de Vuestra Majestad, a fi~ de que se penetre altamente de la facilidad con que puede evanecerse una cabeza con mando tan vasto y absoluto, no siendo dado, aun en la virtud ms austera, resistir siempre al impulso del oro y de otras mil riquezas, de que tanto abundan las provincias de Amrica y que se prestan frecuentemente para tentar y rendir a unos hombres, que no siendo muy sabios en materias de gobierno, todo lo pueden en esos mandos absolutos y de una extensin tan enorme.T" Es evidente que en este alegato se localizan algunos indicios de un incipiente Federalismo, puesto que los excesos que Ramos Arizpe denuncia, al ser producto de la absoluta delegacin de un poder central tambin ilimitado, nicamente pueden remediarse dotando a las provincias internas de gobiernos autnomos. Dentro de este contexto, el concepto de las diputaciones provinciales -que en la prctica se convirti casi en letra muerta- influy de manera indirecta en el pensamiento de los miembros ms liberales de la delegacin novohispana, que vieron en l las ventajas que la descentralizacin politica podra llegar a ofrecerles en el futuro si las tendencias independentistas, que ya eran manifiestas para ese entonces, llegaban a cristalizarse en el mediano plazo. Si se vincula el principio de autonoma regional que se deriva de las prerrogativas concedidas a las diputaciones provinciales con las once propuestas constitucionales presentadas por la diputacin americana y que las Cortes de Cdiz -con escasa visin geopoltica- tuvieron a bien ignorar, y las que a nombre de la libertad de comercio e industria, de la igualdad de derechos polticos y sociales, de la supresin de los estancos, de la reactivacin de la industria minera y de la readmisin de los jesuitas, en el fondo 10 que buscaban era la creacin de estructuras polticas independientes en 10 concerniente a su rgimen interior pero unidas en una gran comunidad de naciones que pudiera abarcar a ambos hemisferios; necesariamente se tendr que llegar a la conclusin de que quienes tuvieron en Cdiz su bautismo parlamentario, al integrarse al primer Congreso Constituyente Mexicano posean ya la conviccin de que para fundar una Nacin en la libertad, la descentralizacin poltica y administrativa de las provincias era un requisito esencial. No obstante, no debe perderse de vista que, tal y como se seal en el Captulo anterior, el surgimiento del Federalismo en Mxico fue el producto de una suma de factores que se dieron en la ltima etapa del perodo colonial, lo que necesariamente disminuye la importancia de las diputaciones provinciales. Entre esos factores destacan: la capacidad de autogestin que tuvo que otorgarse, por razones tanto de orden prctico como geogrfico, a las provincias, intendencias y capitanas generales; la ruptura de los vnculos comercia44 Citado por Gonzlez Salas Carlos. Obra citada; pginas 93 y 94.
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les con Espaa y Las Filipinas por causa primero de los piratas ingleses y de la intervencin napolenica despus, que ocasion el desarrollo de las primeras fbricas y obrajes en diversas ciudades del interior del pas; los ensayos y proyectos de desarrollo econmico regional llevados a cabo en las fincas de los jesuitas; el aleccionador fracaso del intento de "imperio centralista" puesto en prctica a contracorriente de la realidad por Agustn de Iturbide; y por encima de todo lo anterior, las marcadas tendencias polticas que prevalecan en la gran mayora de las provincias en el sentido de aceptar solamente un pacto de unidad nacional que les garantizara su propia soberana e independencia, como palmariamente lo demuestra el hecho de que la Legislatura Local de Tamaulipas, antes de la creacin de la Repblica Federal, aprob y consum el fusilamiento de Iturbide sin recabar siquiera la opinin del gobierno central, y adems con el aplauso casi unnime de las Legislaturas de las otras provincias, en especial de la de Veracruz. Sobre este particular, el distinguido jurista mexicano Rafael Matos Escobedo, apunta lo siguiente: "... recin aplastado el mezquino ensayo imperalista de Iturbide y con las provincias gobernndose de hecho, por su propia y particular iniciativa, los constituyentes de 1824 no podan, lgicamente, tomar otros caminos que el de admitir y establecer una forma de gobierno que se estaba ya viviendo en la realidad coetnea. Nunca se hubieran atrevido a desafiar -y hubiera sido intil que lo hicieran-los apremios de la gran mayora de los Estados que concurran a formar la nueva Nacin. "45 De modo que sin descartar del todo los argumentos de la prestigiada profesora Nettie Lee Benson, pero ponindolos en la perspectiva adecuada, puede concluirse que el concepto de las diputaciones provinciales emanado de la Constitucin Espaola de Cdiz, representa una influencia indirecta pero no definitiva, ni mucho menos determinante, en la configuracin del primer Estado Federal Mexicano.
Comentarios Finales. Otro Exabrupto del Inevitable seor Alamn
Dada la influencia poltica, econmica e intelectual que Lucas Alamn ejerci durante los primeros aos del Mxico independiente, resulta materialmente imposible el dejar de citarlo con relativa frecuencia. Sin embargo, al citarlo se debe obrar con objetividad y prudencia. Con objetividad porque indudablemente es una fuente directa y abundante de los sucesos de la poca; y con prudencia porque sus juicios y comentarios adems de que rara vez suelen ser imparciales, generalmente son el fruto de una mentalidad que slo puede calificarse de brillantemente reaccionaria.
45 MatosEscobedo Rafael. "La Crisis Poltica y Jurdica del Federalismo". Editorial Veracruzana. Xalapa, Vera.e'fuz, 1944; pgina 21.
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La regla anterior opera a la perfeccin en el presente caso. En efecto, desde la perspectiva de la llamada diputacin americana resultaria difcil encontrar una crnica parlamentaria de las Cortes de Cdiz ms completa y objetiva que la que efecta Alamn en el tomo III de su "Historia de Mxico." Sin embargo, cuando don Lucas pasa al terreno de las apreciaciones personales, y en particular cuando esas apreciaciones estn dirigdas a analizar la realidad poltica mexicana, se debe obrar con extremado cuidado, en atencin a que casi siempre poseen un tinte, no solamente de marcado reaccionarismo, sino de un patente afn inequvoco porque Mxico retorne a las etapas ms oscuras de su pasado colonial. Al expresar su juicio personal sobre la Constitucin de Cdiz, este personaje, oriundo de la guanajuatense hacienda de Escalada, se permite lanzar a la posteridad el siguiente exabrupto: "Y ste ha sido el modelo de todas las Constituciones de Mxico, mudando los nombres de reino en repblica y de rey en presidente o gobernador! "46 La estulticia de este comentario no tiene lmites. De ah el calificativo de exabrupto. Cualquiera que con una mediana serenidad de nimo se siente a comparar la Carta Magna de Cdiz con la Constitucin Mexicana de 1824, podr advertir que entre ambas existen profundas diferencias de fondo, esencia, contenido y forma, que por el bien del presente y del futuro Federalismo Mexicano, deben ser claramente puntualizadas: 1. La primera diferencia es obvia. La Constitucin de Cdiz pretendi organizar una monarqua parlamentaria pero hereditaria. En tanto que la mexicana configur a una Repblica Federal. En Espaa la jefatura del Estado se fij por tiempo indefinido y solo poda transmitirse por herencia. En cambio, en Mxico el jefe de Estado era electo por el voto mayoritario de las legislaturas locales para un perodo de cuatro aos, transcurrido el cual deban celebrarse nuevas elecciones presidenciales. Esto ltimo exclua por supuesto cualquier transmisin hereditaria. Pero adems esta situacin conduce a otra diferencia de fondo: en Espaa el papel del Rey se redujo deliberadamente a la jefatura meramente protocolaria del Estado, mientras que la jefatura efectiva del gobierno se deposit en las manos del Presidente de las Cortes. En Mxico el Presidente de la Repblica constitucionalmente asumi el carcter de Jefe de Estado y de Gobierno, lo que hizo del Congreso Federal un rgano estrictamente legislativo que, como tal, no poda tomar decisiones ejecutivas. 2. La Constitucin de Cdz busc el establecimiento de un sistema radicalmente parlamentario en el que todo el poder se concentrara en las Cortes
46 Alamn Lucas. Obra citada, Tomo 3; pginas 125 Y126.
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y en el que el monarca fuera una especie de figura decorativa que se concretara a representar papeles protocolarios destinados a mantener una imagen de unidad y tradicin ante el pueblo espaol y de cara al exterior. La simple lectura del artculo 131 demuestra que a las Cortes se les atribuyeron, prcticamente sin limitacin alguna, facultades legislativas, ejecutivas, administrativas, judiciales y hasta de control de la constitucionalidad. Lo anterior se corrobora particularmente con el contenido del artculo 172 en el que, por lo menos hasta en doce ocasiones, se emplea la expresin "No puede el Rey sin el consentimiento de las Cortes." Por el contrario, el artculo 110 de la Constitucin Mexicana de 1824, otorga al Presidente de la Repblica amplias prerrogativas en las materias ejecutiva, administrativa, militar, eclesistica, diplomtica y judicial. Para no poner sino algunos ejemplos el Presidente qued facultado para dar reglamentos, decretos y rdenes; nombrar a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia; disponer de la fuerza armada permanente de mar y tierra y de la milicia local; y nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho. En la Carta Magna Espaola, en una u otra forma, todas estas facultades quedaron reservadas a las Cortes. A mayor abundamiento de lo anterior, el artculo 112 de la Constitucin de 1824, impuso al poder presidencial tan slo cuatro restricciones que, en el fondo, en nada limitaron su amplia esfera de atribuciones. Estas cuatro restricciones fueron: no comandar en persona las fuerzas de mar y tierra, sin el previo consentimiento del Congreso; no privar a ninguna persona de su libertad por ms de cuarenta y ocho horas, plazo en el cual deba ponerla a disposicin de la autoridad judicial competente; no ocupar la propiedad de ningn particular o corporacin, sin la previa aprobacin del Senado y mediante el pago de una indemnizacin; y no impedir la celebracin de las elecciones previstas en la misma Constitucin. Es decir, para los constituyentes de Cdiz el Rey deba ser una especie de figura decorativa que deba mantenerse ms por el peso especifico de la tradicin que por los factores de la realidad poltica. En cambio los primeros constituyentes mexicanos crearon una presidencia activa que sera el origen de lo que con el tiempo el jurista mexicano, Mario de la Cueva, tal y como se seal con anterioridad, calificara atinadamente como la "dictadura constitucional del Presidente de la Repblica."
3. Un aspecto de gran importancia en el funcionamiento de una verdadera Repblica de las Leyes, es el relativo al ejercicio del control de la constitucionalidad, puesto que del mismo depende la preservacin efectiva y cotidiana de las bases constitucionales que la Nacin haya decidido darse a s misma. Pues bien, en Cdiz esta prerrogativa, como todas las de importancia, se confiri a las Cortes. En el caso de Mxico, esta funcin se encomend a un Consejo de Gobierno encabezado por el Vicepresidente de la Repblica, 10 cual signific una importante intervencin al respecto por parte del Poder Ejecutivo. El hech6 de que ambas Constituciones hayan estado equivocadas
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-puesto que dentro del esquema de una genuina divisin de poderes, esta tarea debe encomendarse, al amparo de un adecuado contexto de independencia, a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin-, no desvirta para nada la existencia de esta trascendental diferencia. 4. La Carta Magna de Cdiz instituy un sistema poltico de corte definitivamente centralista en el que todas y cada una de las Provincias quedaron sometidas a la autoridad y al poder centralizado de las Cortes. Incluso, ese tmido intento de autonoma regional que fueron las diputaciones provinciales, fue frenado por el artculo 336 que permita a las Cortes y al Rey suspender a las diputaciones cuando, en su opinin "abusaren de sus facultades"; concepto tan subjetivo este ltimo, que con gran facilidad se prestaba a toda suerte de intervenciones y arbitrariedades. En cambio, la Constitucin Mexicana de 1824, consagr en sus artculos 40. y 50., el principio de la Repblica Federal y lo reiter en su artculo 157. Es decir, mientras en Cdiz se procur continuar con la frrea tradicin centralista de Siglos, substituyendo al Rey por las Cortes, en Mxico se configur un autntico Estado Federal cuya premisa constitucional estuvo constituida por la autonoma poltica y administrativa de los Estados de la Repblica. Es ms, puede afirmarse que el primer esbozo de lo que catorce aos despus sera el Federalismo Mexicano, se encuentra en las anteriormente mencionadas y analizadas once propuestas presentadas por la diputacin americana en la sesin del 16 de diciembre de 1810, y que las Cortes, acostumbradas al mandato imperial sobre las colonias, desdearon sin prever las trgicas consecuencias que semejante desdn acarreara al imperio espaol. 5. La Ley Suprema Mexicana de 1824, si bien no con los alcances de la admirable Constitucin de los Estados Unidos de Amrica, contuvo una importante declaracin de derechos humanos en materia de libertad de imprenta, de prohibicin de la imposicin de penalidades confiscatorias y de infamia, de habeas corpus y del debido proceso legal. Por el contrario, la Constitucin de Cdiz result, en algunos aspectos, especialmente discriminatoria, segn lo reconoce el mismsimo Lucas Alamn en los siguientes trminos: "... pero si las obligaciones eran comunes a todos, no por esto lo eran los derechos, pues slo gozaban losde ciudadano 'aquellos espaoles que por ambas lneas trajesen su origen de los dominios espaoles de ambos hemisferios.' (art. 18) con lo que quedaban excluidos de ellos todos los que tenan alguna parte de sangre africana, es decir todas las castas de Amrica, pues en Espaa se supona que no haba tal mezcla ... Era esta exclusin injusta, odiosa y 10 que es todava peor, impracticable. No hay distincin ms ofensiva en la sociedad que la que nace del origen de las personas Yla prevencin que haba contra los mulatos, que as se llamaban los procedentes de sangre negra africana, era tan perjudicial a la moral, como que haciendo que se tuviese por
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afrentosa toda alianza con ellos, multiplicaba por esto mismo las relaciones prohibidas ... "47 Es necesario agregar algo ms? En suma, slo el espritu de partido, la reaccin ms obstinada contra cualquier forma novedosa de manifestacin del pensamiento y el deseo de perpetuar el estado de cosas de la colonia como si el tiempo y la Historia carecieran de una dinmica propia e inevitable, puede llevar a alguien a afirmar que la Constitucin de Cdiz fue el modelo de la Constitucin Mexicana de 1824. Los conceptos que anteceden demuestran palmariamente que se trata de dos Cartas Magnas por entero distintas en cuanto estructura jurdica y propsitos polticos. Espaa intent configurar una monarqua parlamentaria pero sin permitir ninguna forma de descentralizacin poltica o, al menos, econmica. Mxico configur una Nacin independiente en la libertad no slo de sus ciudadanos sino de sus antiguas Provincias que se transformaron, por mandato constitucional expreso, en Estados soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior. Esto ltimo, sin embargo, no es bice para reconocer la enorme influencia que el Derecho Espaol ha ejercido sobre nuestras instituciones jurdicas. Espaa dot -y sigue dotando- a Mxico de cultura, sangre, idioma, religin y tradiciones. En el largo y doloroso proceso de mestizaje que ha engendrado a la Nacin Mexicana de hoy, las races hispanistas indudablemente han prevalecido, yeso, a despecho de las animosidades que caracterizaron a los primeros aos de la independencia, ha sido, a fin de cuentas, una bendicin. Para quienes en la inolvidable dcada de los aos sesenta estudiamos en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y tuvimos el privilegio de contar entre nuestros profesores a los grandes juristas de la emigracin espaola de 1936, difcilmente podremos olvidar sus enseanzas y su ejemplo que, cual trigo limpio, se renuevan cada vez que, en cualquier forma y por cualquier medio, tratamos de transmitir nuestros siempre insuficientes conocimientos a las nuevas generaciones de estudiantes mexicanos de Derecho y de Economa Poltica.
NOTABENE. La expulsin de los jesuitas de la Nueva Espaa -ordenada por Carlos 11I y fielmente ejecutada por su virrey el Marqus de Lacroix-lejos de ser un "alto asunto del gobierno" fue, adems de un tpico acto autocrtico de la poca, una monumental estupidez econmica. La razn por la cual, entre las once peticiones de la diputacin americana, formuladas a las Cortes de Cdiz en la sesin del 1"6 de diciembre de 1810, se encontraba la relativa a la "restitucin de los jesuitas" debe indudablemente estar relacionada con lo que seala Vicente Riva Palacio en la pgina 675 del Tomo IIde "Mxico A Travs de los Siglos" (Editorial Cumbre, S.A.; Sexta Edicin, Mxico 1967): "Las fincas de campo ocupadas a los jesuitas por el gobierno en virtud del decreto de expulsin fueron ciento veintitrs, y casi todas ellas tan grandes, tan productivas y tan bien situadas, que hasta la poca presente (fines del Siglo XIX. Nota del Autor) son en su generalidad las mejores fincas rsticas de la Repblica Mexicana, representando todas ellas por s un capital verdaderamentgesornbroso". .
CAPITULO
El Congreso Constituyente
Sumario: 1. ANTECEDENTES. 2. EL PERFIL DE LOS CONSTITUYENTES: Juan Bautista Morales (1788-1836); Francisco Garca Salinas (1786-1841); Carlos Mara de Bustamante (1774- 1848); Manuel Crescencio Rejn (1799-1849); Juan Jos Espinosa de los Monteros (1768-1840); Jos Mara Becerra (1784-1854); Juan de Dios Caedo (1786-1850); Valentn Gmez Faras (1781-1858); Prisciliano Snchez (1783-1826); Rafael Mangino Y Mendvil (1788-1837); Juan Cayetano Gmez de Portugal (1783-1850); Jos Miguel Guridi y Alcacer {1763-1828)j Lorenzo de Zavala {1788-1836)j Jos Miguel Nepomuceno Ramos Arizpe {1775-1843)j Jos Servando de Santa Teresa de Mier, Noriega Y Guerra (1763-1827). 3. ACTUM EST DE REPUBLlCA. 4. LA LIBERTAD DE IMPRENTA. 5. LA INTOLERANCIA RELIGIOSA. 6. DIVISION DE PODERES. 7. LOS ORIGENES DEL FEDERALISMO FISCAL. 8. LOS ECOS DEL TEMPLO DE SAN PEDRO Y SAN PABLO.
1. ANTECEDENTES
historia en el Dartmouth College de los Estados Unidos, escribi en el ao de 1919 un voluminoso libro de aproximadamente un mildoscientas pginas denominado "The War with Mexico" (La Guerra con Mxico), en el que lleva a cabo una largusima justificacin de la guerra de anexin que su pas sigui en contra de Mxico de 1846 a 1848, y que le permiti apropiarse sin ms razn que la de la fuerza de las armas, de ms de la mitad del territorio original de la Repblica Mexicana. Justificacin que no se basa como las reglas ms elementales de la historiografa lo exigen en consideraciones geopolticas (que en cierto sentido seran, por lo menos, explicables) sino en argumentos de supremaca racial. No en balde el libro de marras est dedicado al entonces senador republicano por el Estado de Massachusetts Henry Cabot Lodge, fundador y patriarca de una dinasta de polticos norteamericanos eminentemente conservadores. Pues bien, entre una multitud de argumentos en contra de Mxico, aparece el siguiente relacionado con la Constitucin de 1824: "Para enfrentar la
(~lgo as como "Justino Prez" en espaol) y que fungiera como profesor de
Un individuo que en vida llev el poco original nombre de Justin H. Smith
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crisis un solo individuo, tomando la Constitucin de los Estados Unidos como base, redact el instrumento necesario en tres das; y as una Nacin impreparada e ignorante encontr que se haba dado a s misma una complicada mezcla de democracia y privilegios, de libertad e intolerancia, de progreso y reaccin, que se paraliz a s misma mediante semejante combinacin de elementos antagnicos, omitiendo las salvaguardas de una Suprema Corte como la que nosotros tenemos, y mostrando su propia ineptitud al establecer que en casos de emergencia deban otorgarse al Presidente poderes extraordinarios, o sea, convertirlo en dictador. En resumen, el gobierno se organiz como una permanente revolucin. Existi mucho entusiasmo, sin embargo, en relacin con este triunfo de la nacionalidad, yen el da de ao nuevo de 1825, se reuni el primer congreso constituyente. El Tesoro Nacional estaba en ese entonces repleto del oro ingls que se haba recibido en prstamo, y -en virtud de que todo mundo tena la esperanza de que el nuevo sistema se desenvolvera en la direccin que cada quien prefera todos estaban de acuerdo en que una era de paz, alegra y prosperidad haba al fin llegado. "1 Dejando de lado las evidentes falsedades histricas en las que este sujeto incurre (como la de que la Constitucin de 1824 fue redactada por una sola persona en tres das; o la de que no se instituy una Suprema Corte de Justicia; o la de que se otorgaron poderes dictatoriales al Presidente de la Repblica; o la de que el primer congreso constituyente inaugur sus sesiones ello. de enero de 1825), vale la pena destacar que Smith apoya sus conclusiones en escritos de Joel R. Poinsett, de Lorenzo de Zavala, de Carlos Mara de Bustamante y de Mariano Otero. Es decir, recoge la opinin de mexicanos educados (salvo Poinsett que no era ni lo uno ni lo otro) que, a su vez en unin de otros autores, han influido en el pensamiento poltico moderno para establecer, como una especie de verdad histrica prcticamente irrebatible, que la adopcin del Federalismo en Mxico "fue nada ms una creacin artificial, arbitraria y romntica de los Constituyentes de 1824. "2 Tal y como se seal con anterioridad, si aceptamos esta "verdad histrica", entonces tenemos forzosamente que concluir que la Constitucin de 1857, la vigente de 1917 y, sobre todo, las esperanzas que se depositan en el Nuevo Federalismo del Siglo XXI, parten de un absurdo histrico y, por ende, han sido y son irrealizables en el terreno ~e nuestras realidades polticas. De ah la necesidad de examinar, con el debido detalle, los debates del Congreso Constituyente de 1823-1824. No slo con el propsito de corn1 Smith Justin H. "The War with Mexico. "Tomo I. The MacMilIan Company. New York 1919; pina 37. (Cita traducida por el autor). 2 Matos Escobedo Rafael. "La Crisis Poltica y Jurfdica del Federalismo. 11 Editorial Veracruzana. Xalapa 1944; pginas 20 y 21.
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probar que el Federalismo se adopt -no en tres das- sino despus de largos, calurosos y apasionados debates; sino tambin con el fin de comprobar que el propio Federalismo surgi en Mxico como resultado de la presin que ejercieron sobre el Primer Constituyente los factores reales de poder que prevalecieron en la configuracin jurdica de la Nacin. Como afirma nuestro ~Jran jurista, Antonio Martnez Bez: "ElActa Constitutiva de 31 de enero de 1824 Yla Constitucin Federal de 4 de octubre del mismo ao, tienen el especial valor histrico de ser el autntico acto de creacin del Estado Mexicano, pues mediante aquellos documentos, verdaderamente se constituy nuestra Repblica, en forma definitiva, con las formas y elementos polticos que han prevalecido hasta ahora. "3 Creo que en estas sabias palabras se encuentra el camino a seguir. Si el debate poltico de los primeros aos del Siglo XXI Mexicano tiende a centrarse en el Nuevo Federalismo, entonces se debe partir, como apunta Martnez Bez, del anlisis de las formas y elementos polticos que al configurar la Constitucin de 1824 configuraron la creacin del Estado Mexicano. Ahora bien, cules fueron esas formas y elementos? Eltambin destacado jurista mexicano, Paulino Machorro Narvez, los expresa con gran precisin: "A la cada de Iturbide, las antiguas provincias experimentaron un sentimiento de independencia respecto al gobierno que resida en la Ciudad de Mxico, y comenz un movimiento general de desintegracin. Nuevo Len, con Coahuila y Texas y Tamaulipas, trataban de constituirse en Estados independientes, funcionando al efecto en Monterrey una Junta; Quertaro, con Guanajuato y Michoacn, se propona levantar un ejrcito que sostuviera, contra el gobierno residente en Mxico, la autonoma local; Oaxaca devolvi la Convocatoria para constituyente, instal su Congreso Provincial y proclam, en medio de un movimiento popular, su independencia de Mxico; Yucatn se manejaba como un Estado soberano, y Guadalajara constituy un gobierno propio, suspendiendo el cumplimiento de los Decretos del Congreso y Poder Ejecutivo de la Ciudad de Mxico e impuso a todos sus empleados una frmula de juramento en que reconocan la soberana e independencia del Estado de Jalisco, como uno de los Estados de la Nacin. "4
Los factores autonmicos que se gestaron en la ltima etapa del perodo colonial y que fueron estudiados en los Captulos Segundo y Tercero de la presente obra, evidentemente hicieron crisis al derrumbarse el ilusorio Imperio de Iturbide e influyeron de la periferia al centro -tal y como debe ocurrir
3 Martnez BezAntonio. "Nota Preliminar a las Constituciones de Mxico", Edicin Facsimilar. Secretara de Gobernacin. Mxico 1957; pginas XII y XIII. 4 Machorro Narvez Paulina. "Principios de Derecho Constitucional Mexicano." Revista Justicia, No. 46. Mxico, abrlde 1934; pgina 570.
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en la configuracin de todo Estado Federal- en el destino final de los debates del Congreso Constituyente, a pesar de la vehemente oposicin -que ms adelante se analizar- de una de las mentes ms lcidas de dicho Congreso: la de Fray Servando Teresa de Mier. Prueba de lo anterior lo constituye el Convenio al que tuvieron que llegar en el ao de 1823 uno de los en ese entonces encargado del Poder Ejecutivo, el prestigiado general insurgente Nicols Bravo por una parte, y nada menos que los Estados de Jalisco y Zacatecas por la otra. En su parte medular, dicho Convenio deca lo siguiente: "Los Estados de Jalisco y Zacatecas, repiten de nuevo que reconocen al Congreso y Supremo Gobierno de Mxico, como centro de unin de todos los Estados de Anhuac. Las providencias que emanen del Soberano Congreso y Supremo Poder Ejecutivo de la Nacin, que slo interesen a los Estados de Jalisco y Zacatecas, sern puntualmente obedecidas, siempre que no se opongan al sistema de Repblica Federal y a la felicidad de los mismos Estados, tenindose por interinas hasta la revisin del Nuevo Congreso Constituyente. "5 Si consideramos que el Estado Mexicano con las formas y elementos polticos que lo configuran hasta la fecha naci en 1824, y que el debate de la llamada agenda legislativa del Nuevo Federalismo hacia el Siglo XXI, debe tener como premisa precisamente la revitalizacin y modernizacin de esas formas y elementos, entonces resulta de un gran inters efectuar el anlisis de los debates del primer Congreso Constituyente (1823-1824), con el propsito de demostrar: por una parte, que la adopcin del Federalismo en Mxico no fue el resultado de una complicada e ignorante mezcla de elementos antagnicos como la democracia y los fueros, la libertad y la intolerancia, el progreso y la reaccin, sino el fruto de apasionados debates de personajes que, habiendo hecho su aprendizaje parlamentario en las Cortes de Cdiz, discutieron arduamente sobre la mejor forma de organizar polticamente al nuevo Estado Mexicano, dando muestras, en repetidas ocasiones, de un talento nada comn y de una profundidad de conocimientos polticos que, lejos de crear una parlisis pblica o una dictadura permanente, dieron origen a un conjunto de estructuras polticas y administrativas que, en su esencia, subsisten ciento setenta y cinco aos despus; y por otra parte, que el Federalismo en Mxico -como se desprende del citado Convenio celebrado en 1823 entre el miembro del Poder Ejecutivo Nicols Bravo y los Estados de Jalisco y Zacatecas-, nunca provino de una imposicin dogmtica sino de un consenso nacional en el que la gran mayora de los Estados de la Repblica condicionaron su reconocimiento al poder central a la aprobacin del sistema federal por parte del Congreso Constituyente.
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5 "Primer Centenario de la Constitucin de 1824." Edicin del Senado de la Repblica. Mexico 1924; pgina 71.
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Tan obedeci a las realidades nacionales el consenso poltico que dio origen a la Carta Magna de 1824, que el Presidente del Cogreso Constituyente de 1857, don Ponciano Arriaga, al expedir el Manifiesto que convertira al Federalismo en la forma definitiva de organizacin del Estado Mexicano, con una gran visin histrica seal: "Queremos solamente justificarnos de haber seguido el programa de la Constitucin de 1824, adoptando su cardinal principio y estudiando sus combinaciones para adaptarlas a nuestro estado presente, para llenar los huecos que en ella quedaron, y aprovechar los adelantos y progresos que hemos obtenido en la vida poltica ... Qu hemos tenido en la carrera pblica que no deba su origen al principio fecundo de la Constitucin de 18247"6 Complementando lo anterior, Rafael Matos Escobedo sostiene: "En 1857, el Congreso Constituyente encontr condiciones idnticas: ensangrentado y cansado el pas; convencido de que solamente se haba podido lograr la derrota del caudillismo con el concurso de las provincias y fresco an el recuerdo de que la prdida de casi la mitad del territorio nacional se haba debido en buena parte al centralismo, que sirvi de pretexto a Texas para proclamar su independencia y orill a Yucatn a seguir el mismo camino habindose limitado, sin embargo, a proclamar su soberana, tambin resulta notorio que la nueva Constitucin tuvo que instaurarse, como lo reconoce su misma Exposicin de Motivos, sobre el presupuesto de la preexistencia de Estados Libres y Soberanos, cuyas libertades locales proclam. "7 Esa preexistencia de Estados Libres y Soberanos deviene precisamente de la Constitucin de 1824, que al ser destruida por una combinacin siniestra de ambiciones dictatoriales y conspiraciones reaccionarias, desvi a la Repblica del rumbo que haba sido trazado por sus fundadores y de la mano del centralismo la condujo al abismo geopoltico de la desintegracin territorial. No obstante, las races limpias y racionales del sistema federal, aparentemente abolido en 1836, germinaran tan slo veinte aos despus para -una vez aprendidas las amargas lecciones de dictadura, caudillismo, invasiones extranjeras, desmembramiento territorial, desunin y guerra civil que el centralismo trajo aparejadas-, convertirlo en la forma definitiva e inamovible de la estructura orgnica de la Repblica Mexicana. Por todas estas razones el anlisis de los debates de nuestro primer Congreso Constituyente resulta vital para entender los retos que indudablemente enfrentar el Nuevo Federalismo. Porque adems la pugna contina hasta nuestros dias. Escritores de los que podra esperarse una actitud ms bien
6 Citado por Martnez Bez Antonio. Obra citada; pgina XIII. 7 Matos Escobedo Rafael. Obra citada; pginas 21 y 22.
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los Estados de Jalisco y Zacatecas que se acaba de citar- simplemente no existen. Solo se trata de repetir las manidas expresiones de Lucas Alamn y de Carlos Mara de Bustamante que, tal y como ms adelante se ver, obedecieron a pasiones partidistas y a prejuicios ideolgicos, ms que a un imparcial juicio historiogrfico. El caso de Edmundo O'Gorman es por dems explicable. A pesar de los mltiples reconocimientos acadmicos que recibiera, siempre fue un historiador pesimista -y por ende reaccionario-, sobre el destino de Mxico. Esa expresin de que "Mxico se lanza desde entonces (1824) por la senda de una vida de adaptacin en vez del camino de una vida de libertad lo pinta de cuerpo entero. No en balde fue uno de los historiadores que rescataron del olvido y "revalorizaron" a Lucas Alamn.
M ,
El caso de Gonzlez Pedrero, cuyas convicciones liberales son ampliamente conocidas, se reduce a una curiosa contradiccin. Por una parte afirma que se reprodujo "fielmente el sistema norteamericano." Pero por la otra, sostiene que: "Nettie Lee Benson tiene razn: la opcin descentralizadora no se improvis en Mxico sbitamente, como resultado inmediato de la implantacin del sistema federal ni como calca del sistema norteamericano. Se fue formulando gradualmente hasta que se volvi clamor. A partir de la Constitucin de Cdiz y bajo la influencia del rgimen de diputacin provincial, se crearon hbitos, se establecieron mtodos, se formaron cuadros. Se gener, en suma, un esbozo de algo que abonara el terreno para el federalismo venidero: una cierta mentalidad propicia. La tesis es acertada: la diputacin provincial fue un antecedente muy importante del Estado Federal Mexicano ... "10 Por razones obvias esta segunda opinin es la correcta. Entonces, ,por qu contradecirse en esa forma, con una diferencia de tan slo cuarenta y ocho pginas? Aunque no me corresponde a m decirlo, pienso que en alguna forma algo tiene que ver el personaje central de la obra de Gonzlez Pedrero: Antonio Lpez de Santa Arma, el destructor militar de la primera Repblica Federal. Porque cuando se escribe de un pas de un solo hombre, los consensos pasan a segundo trmino. Sin embargo, estimo que es la ltima opinin la que debe prevalecer en la mente de tan distinguido autor. Como puede advertirse, a la vuelta de ciento setenta y cinco aos, la fundacin del Estado Mexicano sigue envuelta en la discusin, la controversia y la crtica. De ah que el estudio y evaluacin de los apasionados debates que tuvieron lugar en el seno del primer Congreso Constituyente, curiosamente
10 Ibrdem; pgina 250.
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liberal, parecen estar ms influidos por las ideas de Justin Smith que por la sobriedad jurdica de Ponciano Arriaga, Antonio Martnez Bez y Rafael Matos Escobedo. As, Edmundo O'Gorrnan apunta: "A los pocos das de haberse votado por el Congreso el artculo quinto del Acta Constitutiva que implantaba el sistema norteamericano en Mxico, el padre Mier escriba a su amigo Bernardino Cant, citando y traduciendo con desenfado a Cicern: 'Actum est de republica' que en buen castellano quiere decir 'Ilevselo todo el diablo.' Y aqu podemos aplicar una fina distincin de Ortega, podemos decir que Mxico se lanza desde entonces por la senda de una vida de adaptacin en vez del camino de una vida de libertad. Tal es, en definitiva, la explicacin ms cabal que puede darse al rosario de nuestras revoluciones sucesivas." Por su parte, Enrique Gonzlez Pedrero, bastante influido por O'Gorman, sostiene que: "... los diputados constituyentes, con Lorenzo de Zavala a la cabeza, dieron por resuelto no slo el problema de Mxico sino, de una y para siempre, el dilema de la ciencia social. En concreto, el pas qued integrado por 24 Estados, con un rgimen bicameral, perodos de gobierno de cuatro aos y una vicepresidencia: se haba reproducido fielmente, el sistema norteamericano. "9 Es decir, subsiste hasta la fecha el manoseado infundio de que la primera Ley Fundamental que libremente se dio Mxico fue una copia servil de la de los Estados Unidos de Amrica. Para Edmundo O'Gorman todos los antecedentes que se han venido analizando -la descentralizacin poltica y administrativa, forzada por la geografa, con la que operaron las intendencias y las capitanas generales en la poca de la colonia; el desarrollo de la industria textil en las ciudades del interior propiciada por las exitosas campaas emprendidas por los piratas ingleses del golfo y por los elevados precios de los gneros que de Manila arribaban en la nao de China; las once propuestas de la diputacin americana a las Cortes de Cdiz: el importante principio de autonoma poltica que se deriv de la aplicacin en Mxicodel concepto de las diputaciones provinciales consagrado por la Constitucin Espaola de 1812; el estrepitoso fracaso del Imperio de Iturbde: la trascendental, en trminos tanto polticos como histricos, decisin de la Legislatura de Tamaulipas de ordenar el fusilamiento del efmero Emperador sin consulta previa con el gobierno del centro; las coaliciones de Estados que condicionaron la subsistencia de la Nacin al establecimiento de la Repblica primero, y de la Federacin despus; en fin, el Convenio entre el representante gel Poder Ejecutivo y
8 Citado por Gonzlez Pedrero Enrique. "Pas de un solo hombre: el Mxico de Santa Anna." Volumen 1. La ronda de los Contrarios. Fondo de Cultura Econmica. Mxico 1993; pgina 296. 9 Gonzlez Pedrero Enrique. Obra citada; pgina 298.
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liberal, parecen estar ms influidos por las ideas de Justin Smith que por la sobriedad jurdica de Ponciano Arriaga, Antonio Martnez Bez y Rafael Matos Escobedo. As, Edmundo O'Gorrnan apunta: "A los pocos das de haberse votado por el Congreso el artculo quinto del Acta Constitutiva que implantaba el sistema norteamericano en Mxico, el padre Mier escriba a su amigo Bernardino Cant, citando y traduciendo con desenfado a Cicern: 'Actum est de republica' que en buen castellano quiere decir 'Ilevselo todo el diablo.' Y aqu podemos aplicar una fina distincin de Ortega, podemos decir que Mxico se lanza desde entonces por la senda de una vida de adaptacin en vez del camino de una vida de libertad. Tal es, en definitiva, la explicacin ms cabal que puede darse al rosario de nuestras revoluciones sucesivas." Por su parte, Enrique Gonzlez Pedrero, bastante influido por O'Gorman, sostiene que: "... los diputados constituyentes, con Lorenzo de Zavala a la cabeza, dieron por resuelto no slo el problema de Mxico sino, de una y para siempre, el dilema de la ciencia social. En concreto, el pas qued integrado por 24 Estados, con un rgimen bicameral, perodos de gobierno de cuatro aos y una vicepresidencia: se haba reproducido fielmente, el sistema norteamericano. "9 Es decir, subsiste hasta la fecha el manoseado infundio de que la primera Ley Fundamental que libremente se dio Mxico fue una copia servil de la de los Estados Unidos de Amrica. Para Edmundo O'Gorman todos los antecedentes que se han venido analizando -la descentralizacin poltica y administrativa, forzada por la geografa, con la que operaron las intendencias y las capitanas generales en la poca de la colonia; el desarrollo de la industria textil en las ciudades del interior propiciada por las exitosas campaas emprendidas por los piratas ingleses del golfo y por los elevados precios de los gneros que de Manila arribaban en la nao de China; las once propuestas de la diputacin americana a las Cortes de Cdiz: el importante principio de autonoma poltica que se deriv de la aplicacin en Mxicodel concepto de las diputaciones provinciales consagrado por la Constitucin Espaola de 1812; el estrepitoso fracaso del Imperio de Iturbde: la trascendental, en trminos tanto polticos como histricos, decisin de la Legislatura de Tamaulipas de ordenar el fusilamiento del efmero Emperador sin consulta previa con el gobierno del centro; las coaliciones de Estados que condicionaron la subsistencia de la Nacin al establecimiento de la Repblica primero, y de la Federacin despus; en fin, el Convenio entre el representante gel Poder Ejecutivo y
8 Citado por Gonzlez Pedrero Enrique. "Pas de un solo hombre: el Mxico de Santa Anna." Volumen 1. La ronda de los Contrarios. Fondo de Cultura Econmica. Mxico 1993; pgina 296. 9 Gonzlez Pedrero Enrique. Obra citada; pgina 298.
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los Estados de Jalisco y Zacatecas que se acaba de citar- simplemente no existen. Solo se trata de repetir las manidas expresiones de Lucas Alamn y de Carlos Mara de Bustamante que, tal y como ms adelante se ver, obedecieron a pasiones partidistas y a prejuicios ideolgicos, ms que a un imparcial juicio historiogrfico. El caso de Edmundo O'Gorman es por dems explicable. A pesar de los mltiples reconocimientos acadmicos que recibiera, siempre fue un historiador pesimista -y por ende reaccionario-, sobre el destino de Mxico. Esa expresin de que "Mxico se lanza desde entonces (1824) por la senda de una vida de adaptacin en vez del camino de una vida de libertad lo pinta de cuerpo entero. No en balde fue uno de los historiadores que rescataron del olvido y "revalorizaron" a Lucas Alamn.
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El caso de Gonzlez Pedrero, cuyas convicciones liberales son ampliamente conocidas, se reduce a una curiosa contradiccin. Por una parte afirma que se reprodujo "fielmente el sistema norteamericano." Pero por la otra, sostiene que: "Nettie Lee Benson tiene razn: la opcin descentralizadora no se improvis en Mxico sbitamente, como resultado inmediato de la implantacin del sistema federal ni como calca del sistema norteamericano. Se fue formulando gradualmente hasta que se volvi clamor. A partir de la Constitucin de Cdiz y bajo la influencia del rgimen de diputacin provincial, se crearon hbitos, se establecieron mtodos, se formaron cuadros. Se gener, en suma, un esbozo de algo que abonara el terreno para el federalismo venidero: una cierta mentalidad propicia. La tesis es acertada: la diputacin provincial fue un antecedente muy importante del Estado Federal Mexicano ... "10 Por razones obvias esta segunda opinin es la correcta. Entonces, ,por qu contradecirse en esa forma, con una diferencia de tan slo cuarenta y ocho pginas? Aunque no me corresponde a m decirlo, pienso que en alguna forma algo tiene que ver el personaje central de la obra de Gonzlez Pedrero: Antonio Lpez de Santa Arma, el destructor militar de la primera Repblica Federal. Porque cuando se escribe de un pas de un solo hombre, los consensos pasan a segundo trmino. Sin embargo, estimo que es la ltima opinin la que debe prevalecer en la mente de tan distinguido autor. Como puede advertirse, a la vuelta de ciento setenta y cinco aos, la fundacin del Estado Mexicano sigue envuelta en la discusin, la controversia y la crtica. De ah que el estudio y evaluacin de los apasionados debates que tuvieron lugar en el seno del primer Congreso Constituyente, curiosamente
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resulta en un tema, no nicamente de inters histrico, sino de gran actualidad, puesto que si no se conocen a fondo las verdaderas races del federalismo mexicano, difcilmente se podr contar con los instrumentos jurdicos apropiados para abordar los retos que el Nuevo Federalismo presenta de cara al Siglo XXI. Las reflexiones histricas no slo sirven para tratar de no repetir los errores del pasado sino, ante todo, para entender -parafraseando a Mariano Otero- que las leyes y las instituciones que dieron vida a una Nacin son el germen de lo que debe haber en el futuro.
2. EL PERFIL DE LOS CONSTITUYENTES
El anlisis de los debates del Congreso Constituyente 1823-1824, no quedara completo si no se efectuara un previo anlisis de las personalidades que lo dominaron. Lejos de haber durado tres das y de haber sido controlado por un solo individuo, fue un Congreso altamente deliberativo cuyas discusiones duraron aproximadamente un ao, yen el que participaron los juristas, telogos, polticos y literatos ms destacados de la poca. Algunas de las piezas oratorias que en el mismo se pronunciaron fueron de una profundidad notable. En particular, el discurso pronunciado el11 de diciembre de 1823, por Fray Servando Teresa de Mier -independientemente de que se est o no de acuerdo con su contenido- podra orgullosamente figurar en los anales de cualquier Parlamento del mundo. Bajo las cpulas del templo de San Pedro y San Pablo en la ciudad capital, entre reminiscencias del ya pasado esplendor colonial y vislumbres del futuro, se trat de forjar una Nacin atendiendo ms a los factores reales de poder que a nociones abstractas de libertad, democracia y progreso social. Jams se trabaj en la imitacin yen la ignorancia. Por el contrario, dentro de las estructuras jurdicas que son comunes a todo Estado Federal, y que en ese entonces tena como nico ejemplo a los Estados Unidos de Amrica, se busc conciliar los reclamos polticos de las provincias con la esencia de la forma republicana de gobierno. Como lo demuestra el varias veces mencionado Convenio entre el triunviro Nicols Bravo y los Estados de Jalisco y Zacatecas, se tuvo que combinar la praxis poltica con la teora poltica, en lo que debi haber sido una lucha denodada entre los reclamos del Federalismo como la opcin poltica del porvenir y las perspectivas que una repblica centralista ofreca como frmula de transicin -y transaccin- de la colonia a la independencia. Pero todo ello dentro del contexto de un debate de elevado nivel intelectual, puesto que para la integracin del Congreso se parti -como rara vez ha ocurrido en la Historia de Mxico- de la premisa de la calidad intelectual por encima de los acomodos polticos. Fray Servando lo expresa con su perspicacia acostumbrada: "No es un inconveniente (para la eleccin de los diputados constituyentes) que el voto de pocos hombres sesudos preva-
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lezca al de la multitud. "11 Tiempos felices sin duda, en los que la capacidad intelectual resultaba de mucho mayor peso que el apoyo de determinados partidos polticos (que por lo dems todava no se habian configurado como tales), y en los que el proyecto de Nacin provino de una elite intelectual, tcolgica, poltica y literaria y no de un grupo -igualmente de elitista pero mediocre- arbitrariamente seleccionado por un partido mayoritario. Por esa razn, me parece vlido y necesario, hacer referencia al perfil biogrfico de quienes con sus luces \j claroscuros, sus profesiones de fe y sus momentos de duda, su brillantez intelectual y su sentido de la realidad poltica, su intransigencia y su voluntad de conciliar y consensar, fundaron y organizaron el Estado Federal Mexicano, con las formas y elementos polticos que, como atinadamente lo sostiene don Antonio Martnez Bez, prevalecen hasta la fecha. Retrocediendo ciento setenta y cinco aos en nuestro tiempo mexicano, cabe sealar que en el foro constitucional que ex profeso se instalara bajo las cpulas seoriales del templo de San Pedro y San Pablo, brillaron las siguientes personalidades cuya obra, modesta y genial a la vez, ha trascendido con mucho la de los caudillos tropicales y los polticos de cerrado y sacrista que por veinte aos hundieron a Mxico en las perversiones del centralismo, creando con ello un trgico parntesis en lo que debi haber sido una historia ininterrumpida de Federalismo en la libertad.
Juan Bautista Morales (1788-1836)
Originario de Guanajuato, fue uno de los ms destacados periodistas de la poca. Bajo el nombre de pluma de "ElGallo Pitagrico" (as son los quanajuatenses; no hay que olvidar que hasta la fecha un comedero de la capital del Estado tiene a bien llamarse "La Gallina Aristotlica", no s si en alusin a Juan Bautista Morales, o como subconsciente herencia cultural) escribi las crnicas ms importantes y tambin ms entretenidas de los primeros aos del Mxico independiente, slo comparables a las del otro gran nombre de pluma de aquel entonces "El Periquillo Sarncnto" (Jos Joaqun Fernndez de Lizardi). Cuando la prensa mexicana se debata entre la folletinera y la pasquinera y de la noche a la maana surgan y desaparecan peridicos con los ms extraos nombres ("El Mosco Mexicano" para no citar sino al ejemplo ms representativo), Juan Bautista Morales impuso a la crnica periodstica un necesario sello de profundidad y respeto, no exento de una amable, aunque a veces punzante, irona.
11 Citado por Gonzlez Pedrero Enrique. Obra citada; pgina 289.
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Partidario decidido de la Independencia Nacional, mantendr a 10 largo de su vida pblica una consistente postura liberal, 10 que le acarrear algunas persecuciones de los partidarios del dictador centralista Lpez de Santa Anna. Como diputado constituyente, a diferencia de 10 que pensaba su coterrneo Lucas Alamn, se pronunciar decididamente por el Federalismo y se convertir en un eficaz aliado de la faccin encabezada por Miguel Ramos Arizpe. Su principal aportacin a la Carta Magna de 1824, est constituida por la elaboracin del captulo relativo al patronato eclesistico en el que, con gran prudencia y habilidad, y sobre todo sin entrar en conflicto con la Iglesia, deposita en manos del Presidente de la Repblica, con la previa anuencia del Congreso General, la potestad, anteriormente ejercida por la corona espaola, de celebrar concordatos con la Silla Apostlica y arreglar el nombramiento de los jerarcas eclesisticos en las diversas dicesis en las que, al efecto, se dividi el territorio de la naciente Federacin. Federalista y liberal moderado. Enemigo de la dictadura y del caudillismo, pero plenamente consciente de que las reformas, por deseables que sean en el terreno de la teora poltica no pueden ir a contracorriente de las realidades sociales y econmicas, Juan Bautista Morales, "El Gallo Pitagrico", ocupa, por mritos propios, un lugar prominente en la galera de los fundadores de la Federacin.
Francisco Garca Salinas (1786-1841)
Si el Estado de Zacatecas es considerado como una de las cunas del Federalismo Mexicano en gran medida se debe a la inagotable labor de este destacado personaje. Como Gobernador de Zacatecas, "Tata Pachito", como afectuosamente se le conoci por su benevolencia no exenta de una gran dosis de energa, cautela y valor, defendi el Pacto Federal al lmite de sus capacidades, contra todos sus enemigos tanto abiertos como embozados. El siguiente prrafo de la obra del historiador ingls Michael P. Costeloe sobre "La Primera Repblica Federal de Mxico", da una clara idea del trascendental papel que don Francisco Garca desempe en la defensa del Federalismo: "De este modo, en 1830, la miliciacvica representaba en algunos casos una fuerza poderosa a disposicin de los gobernadores y un medio de disuadir al Gobierno de la ciudad de Mxico de cualquier intento de privar a los Estados de su autonoma. Es probable que la existencia de estos pequeos ejrcitos fuese uno de los hechos que convencieron al gabinete de la imposibilidad de un cambio constitucional hacia el centralismo. Alamn y sus colegas tuvieron que recurrir a la intriga y a la conspiracin en los Estados de cuyos gobernadores consideraban esencial desembarazarse. Estos procedimientos tuvieron xito, salvo una importante excepcin. Zacatecas se distingua por ser un centro de liberalismo y un fervente defensor de los derechos de los Estados. Como hemos visto, bajo la influencia de su progresivo gobernador, Francisco
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Garca, y de su senador en el Congreso Nacional, Valentn Gmez Faras, haba legislado sobre la confiscacin de los caudales del clero. Se dira que el Estado constitua el candidato ideal para los ataques de un gobierno de tendencia centralista, pero Alamn era plenamente consciente de la fuerza armada que Garca tena bajo su mando en forma de milicia cvica. Al parecer, decidi no hacer nada con respecto al Estado. Su decisin iba a resultar fatalmente equivocada, pues Zacatecas se convirti pronto en el centro de la oposicin liberal." 12 Es decir, Francisco Garca no limit su gestin en el Congreso Constituyente a luchar por la aprobacin el sistema federal, sino que una vez que ste fue aprobado, como Gobernador de Zacatecas, se convirti en su brazo ejecutor y en su brazo armado. Retomando la visin poltica del Presidente don Guadalupe Victoria que siempre vio en las milicias cvicasel medio ms eficaz de proteger al Federalismo, Francisco Garca evit, con su ejemplo de virilidad y de congruencia ideolgica que pronto fue imitado por los gobernadores de otros Estados, que, por lo menos, durante seis aos el Federalismo Mexicano, se derrumbara, a pesar de los poderosos embates del ejrcito central y de la Iglesia llevados a cabo por conducto de sus igualmente poderosos personeros: Antonio Lpez de Santa Anna y Lucas Alamn. Es indudable que la moderna Repblica Federal tiene una enorme deuda de gratitud con este singular y valeroso personaje, que entendi y aplic como nadie los principios polticos derivados del Congreso Constituyente de
1823-1824.
Carlos Mara de Bustamante (1774-1848)
Fue probablemente el historiador ms prolfico de la primera mitad del Siglo XIX. Su "Cuadro Histrico de la Revolucin Mexicana y sus Complementos", constituye una obra de consulta obligatoria para quien desee conocer en detalle este singular perodo de nuestro pasado. Partidario de la Independencia se une a don Jos Mara Morelos y Pavn, de quien se convierte en una especie de secretario y asesor. A Carlos Mara de 8ustamante se atribuye la redaccin del magnfico discurso que Morelos pronunciara ante el Congreso de Chilpancingo, y el que se considera como el antecedente obligado del ms notable de los documentos constitucionales que se produjeron a lo largo de la guerra de independencia: "Los Sentimientos de la Nacin."
12 Costeloe Michael P. liLa Primera Repblica Federal de Mxico (1824-1835). "Fondo de Cultura Econmica. Mxico 1975; pginas 299 y 300.
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No obstante, al consumarse la Independencia adoptar una actitud poltica ms bien conservadora y tradicionalista. Aliado ideolgico de Lucas Alamn, apoyar sin reservas el proyecto econmico ms importante de este ltimo: el Banco de Avo; porque consider que dadas las condiciones en las que Mxico emergi a la vida independiente, el progreso del pas a corto plazo slo era posible mediante el fomento y la proteccin gubernamentales a la industria. Sus escritos son un fiel reflejo del desplome del ser nacional ocurrido entre 1824 y 1848. De un optimismo exagerado sobre las inagotables riquezas del pas que hacan pensar en un futuro promisorio de felicidad, libertad y bienestar a un negro pesimismo sobre nuestro futuro como Nacin independiente, tras la destruccin de la Repblica Federal, las sucesivas dictaduras de Santa Anna, la invasin norteamericana y la prdida de ms de la mitad del territorio nacional. En la extensa obra de Carlos Mara de Bustamante es posible apreciar ese trnsito del exagerado, ya veces ingenuo, optimismo con el que se fund la Repblica hacia el desastre ocurrido tan slo veinticuatro aos despus, como consecuencia tanto de nuestra incapacidad de sostener el orden constitucional establecido a partir de 1824, como del accidente geopoltico que nos hizo vecinos de la Nacin ms poderosa del mundo. Bajo las cpulas del templo de San Pedro y San Pablo, Bustamante se pronunciar por el centralismo, llegando incluso a exclamar: "Desengamonos: la palabra Federacin deber ser para nosotros consigna de muerte." 13 Con semejantes ideas, ser un aliado incondicional de Fray Servando, Aunque nunca alcanzar la elocuencia cosmopolita de este ltimo, cuyos largos aos de andariego por los polvosos caminos de la vieja Europa impregnaron su discurso de ese especial toque de distincin que solamente el contacto directo con los frutos del Siglo de las Luces, puede dar. De cualquier manera, creo que muy pocos Parlamentos Constitucionales pueden vanagloriarse de haber contado entre sus miembros a uno de los ms distinguidos historiadores de su tiempo.
Manuel Crescencio Rejn (1799-1849)
Abogado yucateco. Se le considera, en unin de Mariano Otero, el creador del juicio de amparo, al que por cierto originalmente denomin como "de reclamo". Gran escritor, jurista y orador parlamentario, su memoria se
13 Bustamante Carlos Mara de. "Cuadro Histrico de la Revolucin Mexicana y sus Complemen tos. "Tomo 6. Fondo de Cultura Econmica. Mxico 1985; pgina 216. i'
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ha visto atacada a menudo por la activa participacin que tuvo en los intentos por convertir a la pennsula de Yucatn en una Repblica independiente. Inclusive, se le atribuye el haber sido uno de los principales autores de la Constitucin Poltica con la que Yucatn proclamara su transitoria independencia. Federalista convencido, participar con especial celo en las comisiones redactoras del Acta Constitutiva de la Federacin y de la Constitucin de 1824. En poltica activa se unir a Lucas Alamn ("politics make strange bedtellows", suelen decir los ingleses) para denunciar, a tiempo los intentos expansionistas de Joel R. Poinsett, disfrazados de Tratado de Lmites y de la propuesta del convenio comercial que pretenda dar origen al clebre "Camino de Santa Fe." Dejando de lado su natural (yquien no lo juzgue natural debera pasar una temporada en Yucatn para convencerse) separatismo yucateco, si se considera que el juicio de amparo mexicano -independientemente de que sea o no originariamente mexicano-, es un acabado modelo jurdico de control de la constitucionalidad en un Estado Federal, entonces se tendr que convenir en que la presencia de Manuel Crescencio Rejn en los trabajos del Congreso Constituyente de 1823-1824, implica la activa participacin Y las valiosas aportaciones, de uno de los juristas ms destacados en la Historia de Mxico.
Juan Jos Espinosa de los Monteros (1768-1840)
Lleg a ser considerado el mejor jurisconsulto de la Repblica, aunque sus aportaciones no trascendieron -como las de Manuel Crescencio Rejn-- porque se dieron ms en el terreno del ejercicio profesional que en el de la literatura jurdica. Su carrera poltica muestra una metamorfosis asombrosa. De amigo, colaborador y simpatizante de Iturbide pas a ser Ministro de Justicia y Negocios Eclesisticos en la administracin del Vicepresidente Val~~tn Gmez Faras y, como tal, form parte sumamente activa de la comsion que intent llevar a cabo la primera reforma de fondo al podero temporal de la Iglesia Catlica, particularmente en el terreno de la educacin. Es decir, en un lapso aproximado de doce aos se transform de imperalista en liberal anticlerical. . Al no haber dejado obra escrita su relevancia histrica tiene por fuerza que ser menor. Sin embargo, al haberse adherido a la fraccin federalista, sus reconocidas dotes jurdicas coadyuvaron a la redaccin de algunos de los puntos finos de la Carta Magna de 1824.
Jos Mara Becerra (1784-1854)
Destacado telogo. Obispo de Puebla y Chiapas. Form parte de la diputacin americana a las Cortes de Cdiz, en donde tuvo una participacin ms
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bien discreta, por no llamarla intranscendente. En una poca en la que los miembros del clero podan participar directamente en la vida pblica, lleg a figurar como Senador de la Repblica. Fiel amigo y partidario de Agustn de Iturbide su paso por el primer Congreso Constituyente lo llev a identificarse con los miembros ms conservadores del mismo, que vean al centralismo como un mal menor ante el decidido avance de las ideas y tendencias federalistas.
Juan de Dios Caedo (1786-1850)
Distinguido abogado, originario de Jalisco, fue considerado como un destacado orador parlamentario y como hombre de gran cultura e ideas avanzadas, adquiridas gracias a su participacin como diputado suplente ante las Cortes de Cdiz. Siendo Senador de la Repblica, precipit la renuncia de Lucas Alamn al puesto de Ministro de Relaciones Exteriores e Interiores al acusarlo, en sesin pblica, de haber usurpado las atribuciones del Senado en materia de nombramiento de vicecnsules y cobro de derechos por la expedicin de pasaportes (ver el Captulo Segundo de esta misma obra). Lo nico malo del caso fue que se trat de una acusacin amaada por Poinsett, que as logr deshacerse de uno de los enemigos ms poderosos que tena en el gabinete del Presidente Guadalupe Victoria. Posteriormente, el mismo Caedo ocupar la cartera de Relaciones Exteriores e Interiores en los ltimos meses del gobierno de Victoria. Federalista por conviccin, jugar un papel destacado en el Congreso Constituyente, considerando que Jalisco fue uno de los Estados ms importantes y de mayor peso poltico en cuanto al condicionamiento de la aceptacin de la autoridad del gobierno de la Ciudad de Mxico a la adopcin del sistema federal.
Valentn Gmez Faras (1781-1858)
En unin del doctor Jos Mara Luis Mora es considerado el padre y el idelogo por excelencia del liberalismo mexicano. Desde el punto de vista poltico, puede decirse que represent la lnea diametralmente opuesta a la de Lucas Alamn. Tal y como se vio en el Captulo Segundo de esta obra, al ocupar la Vicepresidencia de la Repblica durante los aos de 1833 y 1834, y ante el "retiro estratgico" del Presidente Antonio Lpez de Santa Anna a su hacienda de Manga de Clavo, Gmez Faras encabezar el primer intento de reforma de la sociedad de fueros y privilegios heredada de la colonia. Como se apunt el intento estuvo destinado desde un principio al fracaso porque no se plante en forma paulatirfa y realista, sino que pretendi transformar
E.L FEDERALISMO MEXICANO HACIA EL SIGLO XXI
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estructuras y costumbres arraigadas por siglos de la noche a la maana, sin contar con todos los hilos del poder en la mano. Probablemente sabedor de' que su existencia poltica dependa de los caprichos y conveniencias de Santa Anna. Gmez Faras trat de implementar su proyecto de gobierno en el corto tiempo que el destino le depar. No obstante, su proyecto de reforma educativa constituye el primer esfuerzo por dotar a Mxico de un sistema de educacin pblica moderna y laica. Eso es quiz lo ms rescatable de su obra corno administrador pblico. Curiosamente Gmez Faras inicia su trayectoria poltica como Presidente del Congreso que proclam a Iturbide emperador. Sin embargo, su asociacin poltica con este nebuloso y contradictorio personaje es de corta duracin, ya que romper abiertamente con l cuando decide encarcelar a Fray Servando Teresa de Mier y a otros diputados de tendencias republicanas, acusndolos de conspiracin. A partir de ese momento su trayectoria ser claramente liberal y federalista. Empeado en transformar una sociedad que juzgaba arcaica y retrograda, en los aos de 1846 y 1847 vivir otro breve periodo de alianza poltica con Antonio Lpez de Santa Anna, en el que tratar de revivir sus intentos reformistas de los aos treinta. Sin embargo, el caos poltico y social desatado por la invasin norteamericana lo llevar de nuevo al fracaso. Fiel a sus ideas hasta el final, Valentn Gmez Faras se despedir de la vida pblica como Presidente Honorario del Congreso Constituyente 185657, que reimplantar en forma definitiva el sistema federal en Mxico. Congreso que lo reconoce como heredero directo de la Constitucin de 1824, y que como tal, anticipar y preparar el terreno para la entrada en vigor de las leyes de reforma; sueo dorado de Gmez Faras que no llegar a ver consumado pero que presentir cuando, a un ao de su muerte, el Federalismo y las corrientes liberales que simboliz y a las que les dio consistencia ideolgica quedaron dueas de la arena poltica nacional. Si, parafraseando al escritor Enrique Krauze, el Siglo XIXmexicano puede ser tambin considerado como un siglo de caudillos ideolgicos, en el que destacan tanto por su obra como por sus aportaciones al mundo de la poltica real, Lucas Alamn y Valentn Gmez Faras, a la vuelta de los ciento setenta y cinco aos que tiene de haber entrado en vigor la Constitucin de 1824, se puede afirmar -con la serena perspectiva que otorga el paso del tiempo, y sin desconocer los mritos que uno y otro indudablemente tuvieron- que mientras Alamn queda como un reaccionario irredento con dos proyectos rescatables: el Banco de Avo y su Historia de Mxico; en Valentn Gmez Faras la imparcialidad historiogrfica nos obliga a reconocer las virtudes especiales del precursor y del visionario.
250 Prisciliano Snchez (1783-1826)
Primer Gobernador Constitucional del Estado de Jalisco, aunque fallecido al poco tiempo de tomar posesin del cargo. Siguiendo la corriente que hizo de Jalisco uno de los Estados claves para la instauracin del sistema federal en Mxico, su participacin en el primer Congreso Constituyente dar fuerza y consistencia a lo que fue calificado como la "irresistible" presin de las provincias para la adopcin del Federalismo.
Rafael Mangino y Mendvil (1788-1837)
Originario de Puebla, ser primero iturbidista de hueso colorado y posteriormente decidido partidario del centralismo. Tesorero general del ejrcito trigarante y Presidente del Congreso durante la coronacin de Iturbide. Contador Mayor de Hacienda en el Congreso Constituyente de 1824, formar parte de la minora que, aduciendo variados motivos de aparente realismo, se inclinar por el centralismo. A pesar de haber sido designado Ministro de Hacienda durante la llamada "Administracin Alarnn" (1830-1832), demostrar su escaso conocimiento de las realidades y necesidades econmicas del pas al oponerse a la creacin del Banco de Avo.
Juan Cayetano Gmez de Portugal (1783-1850)
Originario de Guanajuato pero exportado como Obispo de Michoacn de 1831 a 1850. Contrariando la posicin comnmente adoptada por la jerarqua eclesistica de la poca, se pronuncia por el sistema federal, recogiendo el clamor que al respecto exista en las provincias en las que haba nacido y se haba formado. En 1834 desempear en el gabinete de Santa Anna el cargo de Ministro de Justicia y Negocios Eclesisticos, con la misin de calmar las aguas que haban dejado revueltas los intentos reformistas de Valentn Gmez Faras. Puede decirse que en Gmez de Portugal se combinaron las calidades, aparentemente contradictorias, de federalista y conservador.
Jos Miguel Guridi y Alcocer (1763-1828)
Cannigo de la Catedral de Mxico. Miembro de la diputacin americana a las Cortes de Cdiz, en donde a decir de Alamn, su participacin fue ms bien intranscendente. Partidario de Iturbide, se opondr a su abdicacin y trabajar por su regreso a Mxico, al grado de que con sus cartas, llenas de encendidos elogios y de una visin torcida de las realidades polticas del momento, contribuir a que regrese a una muerte segura. Por razones obvias, en el Congreso Constituyente de 1823-24 formar parte de la minora que se inclin hacia el centralism6 como una especie de mal menor. De marcado
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nimo inquisitorial integr gustosamente la medieval Junta de Censura que, para oprobio de la Iglesia Catlica Mexicana, excomulg a Jos .Joaqun Fernndez de Lizardi, a causa de sus ingeniosos, punzantes y penetrantes escritos.
Lorenzo de Zavala (1788-1836)
Si hemos de creerle a la historia "oficial"de Mxico Lorenzo de Zavala fue un apasionado republicano, federalista y liberal que merece formar parte destacada de la iconografa de los hroes nacionales. Si se analiza lo que fue su vida pblica (incluyendo su maniqueo "Ensayo Histrico de las Revoluciones de Mxico desde 1808 hasta 1830'') con cuidado e imparcialidad, se llega a la conclusin de que fue un demagogo, radical e irresponsable como todos los de su clase, que recurri a cuanta perfidia e intriga tuvo a su alcance para alcanzar el poder, el cual, una vez que lo tuvo en sus manos, lo desperdici lamentablemente sin oficio ni beneficio. En particular, dos actos de Zavala, en sana equidad histrica, tendran que pintarlo como traidor a la Patria: el haber sido el instrumento de Poinsett en la organizacin del motn de La Acordada que llev espuriamente a don Vicente Guerrero a la Presidencia de la Repblica, rompiendo irremisiblemente con el orden constitucional instaurado en 1824, y con cualquier esperanza de que la Independencia Nacional pudiera consolidarse en la paz y el progreso social que el respeto irrestricto a los mandatos constitucionales necesariamente habran trado aparejados; y el haber aceptado "por aclamacin" segn sus propias palabras, en 1836, la Vicepresidencia de la Repblica Texana, pretendiendo con ello darle legitimidad a lo que fue el inicio de una arbitraria guerra de anexin; puesto que ninguna desavenencia poltica, por grave que sta sea, justifica el que se atente, y adems se festine, la desintegracin del territorio nacional. Mxime cuando se haba jurado solemnemente la Constitucin que declar al Estado de "Coahuila y Tejas", parte integrante de una Federacin que haba nacido libre, independiente y soberana. La vida pblica del yucateco Lorenzo de Zavala es una sucesin de intrigas, traiciones y delitos electorales. Ser hbilmente utilizado por Joel R. Poinsett -de quien podra decirse que fue, en palabras que aos ms tarde el primer lder sovitico Lenin hara famosas, "un tonto til compaero de camino"- para desestabilizar la poltica de amalgamacin emprendida por el Presidente Guadalupe Victoria, a travs de la maquiavlica divisin de las logias masnicas en yorkinas y escocesas. Precursor indiscutible de prcticas electorales que muchos aos despus seguiran en boga, logra ser electo diputado y gobernador del Estado de Mxico -sin ser ni originario ni residente del mismo- mediante el expediente de alterar las listas electorales, controlar las juntas de parroquia (como en ese entonces se denominaba a las casillas o
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lugares de votacin) e introducir a las mismas a votantes no registrados con los que previamente se haba amaado. Convenientemente confabulado con Poinsett y aprovechndose de la ingenuidad, impreparacin y buena fe de don Vicente Guerrero, organiza la campaa electoral para convertir a este ltimo, en 1829, en Presidente de la Repblica. A pesar de todos sus ardides, las legislaturas de los Estados, como lo marcaba en ese entonces la Constitucin, eligen mayoritariamente a don Manuel Gmez Pedraza, asegurando con ello una transicin ordenada del mando supremo de la Nacin y la continuacin de la poltica conciliatoria del Presidente Guadalupe Victoria. Incapaz de aceptar la derrota electoral, Lorenzo de Zavala con su "amigo" Poinsett -al llegar a este punto, no est por dems recordar aquella clebre expresin del Secretario de Estado norteamericano John Foster Dulles en el sentido de que, "los Estados Unidos no tienen amigos slo intereses"- complotar y complotar hasta organizar el horrible Motn de La Acordada que sumir a la Ciudad de Mxico en el saqueo, la violencia y la desesperacin; que obligar al Presidente Victoria a despojarse de su dignidad republicana para lograr una apariencia de paz; y que dar al traste con el orden constitucional que, tan optimistamente y por consenso nacional, se haba instaurado apenas cuatro aos atrs. Por si lo anterior no fuera suficiente, aprovechando la confusin reinante, Zavala en persona pero convenientemente acompaado de un grupo de sus numerosos compinches, allana la casa de un Juez de Distrito que haba dictado una orden de aprehensin en su contra por la comisin de mltiples delitos electorales, y lo golpea soezmente. Instalado espuria y violentamente en la Presidencia de la Repblica, Vicente Guerrero nombrar a Lorenzo de Zavala Ministro de Hacienda. Su gestin, como era de esperarse, es un positivo desastre. Es incapaz de definir cualquier tipo de poltica econmica, pues por una parte se opone al proteccionismo y al fomento de la industria por el Estado, pero por la otra, pretende llevar a cabo una poltica arancelaria consistente en el establecimiento de prohibiciones de importacin de mercancas, "sabiamente calculadas". Su impreparacin y su codicia lo llevan a dilapidar en pocos meses el tesoro nacional que la administracin de don Guadalupe Victoria penosamente haba logrado equilibrar con el manejo prudente de los prstamos ingleses. La mayora de los historiadores imparciales coinciden en afirmar que el desastre financiero perpetrado por Zavala fue la causa principal por la que la presidencia de don Vicente Guerrero dur menos de un ao. Tras el desastre, Guerrero marchar rumbo al pelotn de fusilamiento en Oaxaca... Zavala acabar en Texas; y el ideal del ~deralismo destruido en su origen y aplazado por treinta aos ms, hasta 1857 cuando ser reinstaurado pero ya sin ms
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de la mitad de lo que en 1824 haba sido orgullosamente proclamado como el' territorio de la Repblica Mexicana. En una carta escrita en 1836 a su mentor y gua espiritual Joel R. Poinsett, Zavala paladinamente confiesa tres cosas: que fue designado "por aclamacin" Vicepresidente de Texas; que con semejante investidura lo nico que le preocupaba era otro ataque del "estpido gobierno mexicano"; y que an era capaz de consumir seis toneles de vino. Al poco tiempo Zavala fallece, no se sabe si de la emocin que le provoc el haber sido aclamado como vicepresidente texano o de los efectos del consumo etlico en gran escala. Demago, intrigante, traidor, vengativo, "amigo de Poinsett", delincuente electoral, golpista -tanto en sentido poltico como literal-, ignorante Ministro de Hacienda y trnsfuga texano, en estricto sentido de la justicia histrica, Lorenzo de Zavala en vez de ser recordado como un apasionado e inteligente republicano, liberal y federalista debera encontrarse en un lugar de privilegio dentro de algn olvidado y prescindible basurero histrico. Su participacin en el Congreso Constituyente de 1823-24, lo pinta de cuerpo entero. Presidente del Congreso se suma a la corriente predominante y se pronuncia por el Federalismo... para, unos cuantos meses despus, escribir que ese sistema era de imposible aplicacin en Mxico porque nadie lo entenda en virtud de que sobre el mismo nada se deca en los tratados de poltica y Derecho franceses y espaoles que eran los nicos que -de acuerdo a su muy limitada inteligencia y a la de quienes por mucho tiempo han repetido servilmente este infundio-, por ese entonces se conocan en Mxico. 14
Jos Miguel Nepomuceno Ramos Arizpe (1775-1843)
Es sin duda alguna el verdadero padre del Federalismo Mexicano. Sobre este punto el idelogo mexicano del Siglo XX, Jess Reyes Heroles, escribi lo siguiente: "de no haber existido la frmula de federalismo norteamericano probablemente habra terminado por inventarla... "15 Una ilustre escritora -y viajera-la Marquesa Caldern de la Barca, lo describe, ya en los ltimos aos de su vida, en estos trminos: "Dcese de l que la influencia que ejerca sobre los hombres de mediano carcter no era de atribursele tanto al ingenio, como a su disposicin enrgica y dominante;
14 Para todo lo relacionado con la sedicente relacin de Lorenzo de Zavala con Joel R. Ponsett, y la traidora participacin el primero como Vicepresidente de Texas, vase: Fuentes Mares Jos. "Poinsett Historia de una Gran Intriga." Ediciones Ocano. Cuarta Edicin. Mxico, 1985. (Nota del Autor). 15 Reyes Heroles Jess. "El Liberalismo Mexicano. Tomo 1.Los Orfgenes. "Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1988; pgina 365.
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que era hombre de clara inteligencia, diestro, notable por su actitud para aclarar los motivos ocultos y las razones secretas y hbil para tener a sus subordinados celosamente ocupados en sus cosas. "16 Es decir, fue un hombre que reuni tres cualidades que rara vez se dan juntas en la vida: clara inteligencia. fuerza de voluntad y habilidad poltica. Lo anterior probablemente haya obedecido a la formacin rural y humanista que a la vez tuvo. Nace el15 de febrero de 1775 en el cortijo del Val1e de las Labores o San Nicols de la Capellana, ubicado aproximadamente a quince kilmetros de lo que hoyes la Ciudad de Saltillo. Hijo de modestos agricultores desde pequeo se ve obligado a colaborar en las arduas labores del campo en una tierra agreste, rida los ms de los meses del ao y rodeada de una alta, seca y rida cordillera que hasta nuestros das bien puede calificarse de intimidatoria. Es ah, en la lucha cotidiana, contra un ambiente natural desfavorable, en donde debi haberse forjado esa fuerza de voluntad que slo poseen los seres humanos que tienen que hacerse a s mismos. La falta de egosmo de su padre que no lo ata de por vida a su humilde tierra de labranza, le permite estudiar en el Seminario de Monterrey en el que, como nicas opciones existentes en ese entonces para los jvenes con inquietudes intelectuales, estudia latn, filosofa y teologa. Sus altas calificaciones y su notoria capacidad intelectual hacen que sea enviado a Guadalajara a estudiar Derecho Civily Derecho Cannico, lo que ampla enormemente sus horizontes pues en la parte ms activa de su vida ser ms abogado y poltico que sacerdote. Se ordena sacerdote en 1803 y regresa a Monterrey en donde es nombrado capelln familiar del obispo y sinodal de la curia episcopal. Asimsmo, en el Seminario imparte las ctedras de Derecho Civil y Derecho Cannico. Hasta este punto todo pareca indicar que Ramos Arizpe estaba encaminado a una rpida y brillante carrera que, en un tiempo razonablemente breve, le permitira l1egara ocupar un lugar destacado en la jerarqua eclesistica mexicana. Sin embargo, como sucede en las vidas de todos los hombres notables, su destino de pronto cambia. Intempestivamente es nombrado cura prroco del pueblo de Santa Mara de Aguayo, un villorio miserable perdido en los polvosos confines de la provincia de Nuevo Santander. Su 5igrafo -y cronista oficial de la Ciudad de Tampico- el padre Carlos Gonzlez Salas, lo explica de la siguiente manera: "A este respecto hay que aclarar que como nos consta por haberlo visto de cerca en Jalisco, hasta hace muy poco prevaleca entre los prelados el criterio de que los sacerdotes ms brillantes por su
16 Caldern de la Barca, Marquesa dl(Francis Erskine Inglis). "Lije in Mexico during a Residence 01 two years in that Country. "Garden City Publishing Co., Inc. New York, 1937; pgina 239. (Cita traducida por el autor).
El FEDERALISMOMEXICANO HACIAEl SIGLO XXI
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inteligencia deberan ser enviados a sitios difciles para que no se les fueran a subir los humos y adquirieran nfulas de doctores acostumbrados slo a las ideas, los libros y la ctedra, lo mismo que para probar su humildad y la obediencia a su superior. Quiz a esto se debi el nombramiento de Ramos Arizpe para la humilde parroquia de Santa Mara de Aguayo." 17 El padre Gonzlez Salas conoce ms que el autor de estas materias. Sin embargo, creo que no debe perderse de vista que en algo debe haber influido el origen criollo de Ramos Arizpe en este sbito cambio de fortuna, ya que no debe perderse de vista que en esa poca las grandes dignidades polticas, eclesisticas y militares estaban generalmente reservadas para los peninsulares. De regreso a las tierras ridas el frustrado cannigo combinar las tareas sacerdotales con el ms elemental de los cultivos de la tierra. Ensear el Evangelio en tierra de comanches indudablemente tiene sus riesgos pero contribuye a consolidar una fuerza de carcter a toda prueba. Despus de tres aos en este inhspito lugar, Ramos Arizpe obtiene el permiso necesario para concluir sus estudios en la Real Universidad de Guadalajara, en donde el 29 de noviembre de 1807 obtiene el grado de licenciado en cnones, y ello. de enero de 1808 el ttulo de Doctor en Derecho Cannico. A pesar de lo anterior o quiz por lo anterior, slo es capaz de lograr el nombramiento de cura prroco de la villa de Real de Santiago de Barbn, otra aldea perdida en las polvosas inmensidades de la provincia de Nuevo Santander. "Cuantas veces he pasado, exclama su bigrafo el padre Gonzlez Salas, y he vuelto a pasar por ese villorio, borroso, mnimo y olvidado me he preguntado cmo un hombre del temple, del talento de Arizpe en quien bullan enormes inquietudes, pudo pasar das y das all y no puedo menos de admirar la virtud de aquel hombre que como sbdito acept voluntariamente sepultarse ah como oscuro cura rural por sobre la ignorancia y la incuria intelectual de sus pobladores."18 Triste destino tena que aguardar al imperio colonial que era capaz de exiliar a sus Doctores en Derecho Cannico a los confines ms remotos de sus vastos dominios. Pero la buena fama ms tarde que temprano acaba por imponerse. En alguna forma, no del todo aclarada por sus bigrafos, Ramos Arizpe logra que
17 Gonzlez Salas Carlos. "Miguel Ramos Arizpe."lnstituto de Investigaciones Histricas de la Universidad Autnoma de Tamaulipas. Ciudad Victoria, Tamaulipas, 1990; pginas 20 y21. 18 Ibidem, pgina 23.
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se le permita presentar el examen de Doctor en Derecho ante el Colegio de Abogados de la Real Audiencia de la Ciudad de Mxico, el que le confiere este elevado grado el da 16 de agosto de 1810. A partir de ese momento todo era cuestin de poner en juego lo que la Marquesa Caldern de la Barca calificara de, "(su) influencia... sobre los hombres de mediano carcter (debida) a su disposicin enrgica y dominante ... " para llegar a las metas deseadas; las que por cierto, muy poco tenan que ver con el ejercicio de la carrera sacerdotal y s mucho con la poltica y el Derecho Constitucional. Enterado de que la convocatoria a las Cortes de Cdiz inclua a un diputado por cada provincia americana, ejercita de inmediato lo que debieron haber sido extraordinarias habilidades polticas para obtener su designacin como diputado por Coahuila. Diputacin que, en principio, difcilmente podra haber estado reservada para el humilde cura de la no menos humilde villa de Borbn. Adems se arma a s mismo de un mandato: la unificacin de los mltiples mandos a que estaba sujeta la provincia de Coahuila, el mejoramiento de los caminos, el fomento de la agricultura, ganadera e industria promoviendo la instalacin de una fbrica de cigarros en Saltillo, la supresin de las odiosas alcabalas lo que permitira el establecimiento de fbricas de hilados y tejidos de lana y algodn, la fundacin de un colegio donde se enseara gramtica y filosofa para la instruccin de la juventud de las provincias internas de Oriente y el ttulo de ciudad para Saltillo.!? Pero el mandato no es suficiente; dando muestras de su clara inteligencia y de que los aos pasados en las tristes aldeas de Santa Mara de Aguayo y de Santiago de Borbn no haban sido en vano, Ramos Arizpe compone un extenso documento intitulado "Memoria sobre la Situacin de las Provincias Internas de Oriente", al que ya se hizo referencia con anterioridad, y el cual fue publicado en Cdiz en el ao de 1812 en la imprenta de don Jos Mara Guerrero, ubicada en el nmero 191 de la calle de un para ese entonces inexistente "Emperador." En este documento se contienen, en atinada expresin de Reyes Heroles, los grmenes del futuro Federalismo Mexicano. Basta tan slo con leer dos de los prrafos ms relevantes del mismo:
"De todo lo expuesto... se demuestra que los vicios del sistema de gobierno de las provincias internas de Oriente consisten principalmente en no tener en su interior un gobierno superior, y comn, as para lo puramente gubernatvo como para lo judicial... Para curar segn ha pgimetido Vuestra Majestad unos males tan generales como graves, es necesario establecer en cada provincia una Junta Gubernativa o llmese Diputacin de Provincias, a cuyo cargo est la parte gubernativa de toda ella, y en cada poblacin un Cuerpo Municipal o Cabildo, que responda de todo el gobierno de aquel
19 Ibdem. pgina 30.
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territorio. En todos estos establecimientos no har Vuestra Majestad, otra cosa que dar testimonio a la nacin de ser consiguiente a los principios que tiene proclamados sobre la dignidad, libertad y dems derechos del hombre. ,,20
La visin poltica y constitucional-fruto indiscutible de la aplicacin de la ctedra a las ms crudas realdades de la agreste regin en la que le toc vivir~ de Ramos Arizpe es verdaderamente envidiable. No slo plantea la descentralzacin poltica y administrativa como los grmenes del Federalismo sino que apunta hacia el municipio, como la primera autoridad comunitaria en una Nacin efectivamente descentralizada. Es decir, por lo menos desde 1812, Ramos Arizpe prevea a Mxico como una confederacin de estados dotado cada uno de un gobierno interior que, a su vez, tuviera como base una sana divisin municipal. Pero las Cortes de Cdiz no estaban para profundas reformas constitucionales en las colonias americanas. La escasa visin geopoltica de la gran mayora de los diputados peninsulares los haca interesarse tanto en el destino de las provincias internas del Oriente de la Nueva Espaa como en el de las provincias internas de Saturno; porque cuando un gran imperio empieza a desmoronarse por no ser capaz de resolver sus propias contradicciones, en verdad se desmorona con Cortes Constitucionales o sin ellas. Ramos Arizpe arriba a Cdiz hasta febrero de 1811, despus de una larga travesa en el navo ingls "Implacable" -que segn parece es uno de los nombres que, en cualquier poca, debe tener todo buque britnico que se respete- tras vencer los males comunes de la navegacin de aquellos tiempos: la fiebre amarilla y los violentos temporales. Su aparicin en las Cortes causa una honda impresin nada menos que al mismsimo Lucas Alamn quien, a pesar de encontrarse en el otro extremo del espectro ideolgico, no puede dejar de admirar su viveza penetrante, su conocimiento profundo de los hombres, su espritu indmito e imperioso, su total ausencia de codicia en materia de dinero, su sencillez y hasta descuido en el vestir, y su aspecto de "comanche".21 Las Cortes de Cdiz le permitirn descubrir y afinar sus dotes parlamentarias. Sin grandes capacidades oratorias habla poco en pblico, pero en cambio demuestra tener una gran habilidad para las negociaciones privadas, -las que en todos los Congresos suelen darse en el seno de las respectivas comisiones- actuando con insinuacin, modales y halagos cuando le convena. Lo que otros parlamentarios intentaban lograr en la tribuna a base de ds20 Citado por Gonzlez Salas Carlos. Obra citada; pginas 79 a 82. 21 Alamn Lucas. "Historia de Mxico." Tomo 3. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1985; pginas 61 y 62.
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cursos retricos, l lo alcanzaba en las diversas mesas de negociacin. Sin embargo, sus logros en Cdiz son ms bien limitados, puesto que sus mltiples propuestas encaminadas a implementar: el mandato que le fuera conferido por su provincia natal; los puntos contenidos en su Memoria sobre la Situacin de las Provincias Internas de Oriente; su insistencia en hacer extensivos los derechos de igualdad a las castas de Amrica que tuvieran su origen en Africa; su proposicin de que se establecieran para el gobierno interior de las colonias americanas dos secretaras universales: una septentrional y la otra meridional, sobre la base no de divisin de negocios sino de territorios; y su proyecto para que se permitiera la siembra de tabaco en la regin de Tepic y Compostela; invariablemente se estrellaron en el muro infranqueable representado por la mayora de la diputacin peninsular que para las Cortes Espaolas quera todas las libertades del mundo, pero que respecto de las colonias segua pensando en trminos de seoros feudales. No obstante, al ceder la mayora parlamentaria en el punto relativo a la suma de facultades autonmicas conferidas a las diputaciones provinciales, se cre el precedente constitucional necesario para que Ramos Arizpe, uniendo este concepto al conjunto de ideas descentralizadoras que la experiencia prctica le haba hecho reflejar en su multimencionada Memoria sobre las Provincias Internas de Oriente, encontrar en el sistema federal la respuesta ms adecuada para la organizacin poltica del Estado Mexicano que nacera aproximadamente doce aos despus. Ramos Arizpe se encontraba an en Cdiz el 11 de mayo de 1814, cuando tuvo lugar la ya analizada revuelta de los persas (ver Captulo Tercero) que ocasion la disolucin de las Cortes y la restauracin de Fernando VII como monarca absoluto. Dado su indmito carcter y la firmeza de sus ideas se niega rotundamente a adherirse al nuevo estado de cosas y se pronuncia en contra de la disolucin del parlamento constitucional. Es ms, se dice que ante las ofertas -canonjas, deanatos, solios episcopales, etc.- que se le hicieron para que se uniera al movimiento prsico, contest con la siguiente frase: "Yo no he salido de mi tierra a mendigar favores del despotismo, la misin que se me confi es de honor, no de granjera."22 Semejante actitud lo lleva a pasar varios aos encerrado en el convento de Ara Christi en Valencia. Acostumbrado a vivir casi siempre en las ms adversas condiciones, Ramos Arizpe soporta el encarcelamiento con disciplina y dignidad, aprovechando el tiempo libre para estudiar cuanta disertacin poltica cay en sus manos, mediante los buenps oficios de sus antiguos compaeros de las disueltas Cortes. ~
22 Citado por Gonzlez Salas Carlos. Obra citada; pgina 45.
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En 1820 un contragolpe de estado encabezado por un militar de ideas liberales, Riego, restaura la vigencia de la Constitucin de Cdiz y obliga a Fernando VII a someterse, de nueva cuenta, a un gobierno parlamentario. Ramos Arizpe es liberado de su encierro conventual e invitado a unirse, en su carcter de diputado americano, a las nuevas Cortes que esta vez se renen en Madrid. Ah plantear la independencia de Mxico como nica solucin ante la manifiesta incapacidad de los gobiernos espaoles, de cualquier sign, para promover la descentralizacin poltica y econmica, sin la cual difcilmente podra llegar a mantenerse la unin con Espaa. La profeca tarda muy poco tiempo en cumplirse. EI21 de septiembre de 1821, el Ejrcito Trigarante entra triunfante a la Ciudad de Mxico, y el proceso de separacin de la metrpoli se inicia de manera irreversible. Enterado de las nuevas, Ramos Arizpe deja todo y con la mayor celeridad posible se traslada a su Patria, a donde arriba, por el Pueblo Viejo de Tampico, el 31 de diciembre de 1821. De ah se traslada hacia Saltillo para, valido de las credenciales que le otorgaba el haber sido diputado a las Cortes de Espaa, lograr la representacin de su provincia natal ante el Congreso que acababa de ser convocado para definir el rumbo poltico de la nueva Nacin; no sin antes hacer todo lo posible para que su antiguo y brillante compaero en las Cortes, Fray Servando Teresa de Mier, que a la sazn se encontraba en Filadelfia, contara con los arbitrios necesarios para unrsele en la Ciudad de Mxico como diputado por la provincia de Nuevo Len. Las experiencias iniciales en el Congreso no son nada halagadoras. Compuesto por una mayora que posea ideas republicanas se dedica a tratar de hacerle la vida imposible a Iturbide hasta que ste se ve obligado a ordenar su disolucin, solamente para restablecerlo el 7 de marzo de 1823. Es decir, unos cuantos das antes de su abdicacin. En el nterim Ramos Arizpe recibe el nombramiento de Chantre de la Catedral de Puebla, que le ser de gran utilidad para pasar en digna modestia los ltimos aos de su vida. Transformado el Congreso imperial en Congreso Constituyente y claramente dominado por las corrientes republicanas, Ramos Arizpe encontrar, al fin, el medio idneo para llevar a la prctica poltica las ideas largamente acariciadas, en la soledad de los villorios del Nuevo Santander en donde sirviera como cura prroco, en el bullicio parlamentario de las Cortes de Cdiz y Madrid, yen el claustro forzado del convento-crcel de Ara Christi en Valencia; sobre la descentralizacin poltica, administrativa y econmica de las provincias como la frmula ideal para un gobierno nacional. Adems recibe otro mandato. Las provincias internas de Oriente se pronuncian por el Federalismo, tomando como base no tanto la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica sino las recientes experiencias de las
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diputaciones provinciales que, a pesar de tener apenas dos aos de haber sido restablecidas, ya haban creado los rudimentos indispensables para el desarrollo de gobiernos autonmicos en el interior de la Repblica. El primer gobernador de lo que todava eran las Provincias Internas de Oriente, Felipe de la Garza, le escribe a Ramos Arizpe sobre la necesidad de unificar a dichas provincias en un solo Estado libre y soberano. El varias veces citado cronista de la Ciudad de Tampico, Carlos Gonzlez Salas, lo pone en los siguientes trminos: "E18 de junio de 1823, De la Garza responde a la proposicin de Saltillo concerniente a que se hiciera cargo del Poder Ejecutivo de las Provincias de Oriente e inform que la Diputacin Provincial de Nuevo Santander en la reunin celebrada tres das antes haba resuelto adoptar la forma federal de gobierno bajo la cual formara uno o dos estados libres y soberanos, independientes y con las dems provincias integraran la Nacin Mexicana, entre otros acuerdos. 22-bis Ramos Arizpe, desde luego, no necesitaba de semejante mandato, ya que de sobra saba que todo intento de perpetuar el centralismo espaol, inevitablemente llevara a la Repblica al fracaso. Sin embargo, para quien haba aprendido que los consensos mayoritarios, vengan de donde vinieren, son indispensables para lograr determinados fines parlamentarios, el apoyo recibido de su propia provincia, aunado a los apoyos provinciales que provenan de Jalisco, Zacatecas, Guanajuato, Veracruz y Quertaro, para no citar sino a los ms importantes, tuvo que reforzar su fe en el triunfo cercano de las convicciones federalistas. Al inaugurarse el 5 de noviembre de 1823, las sesiones del Congreso Constituyente, valido de la habilidad poltica que le era congnita y de la autoridad moral que le confera su activa participacin en las Cortes de Cdiz y Madrid, Ramos Arizpe logra ser nombrado Presidente de la Comisin de Constitucin, lo que mediante la negociacin privada y el cabildeo le permitir alcanzar los fines que otros constituyentes -Fray Servando Teresa de Mer, para no mencionar sino al ms distinguido de todos- no consiguieron, a pesar de sus encendidos y brillantes discursos en la tribuna parlamentaria. Es as, como la mano de Ramos Arizpe se advierte tanto en el texto del Acta Constitutiva de la Federacin como en el de la Constitucin de 1824, de las cuales si bien no es el nico, s es el principal creador. En particular, su decisiva participacin en la redaccin del Acta Constitutiva de la Federacin, mereci el siguiente comentario del destacado jurista mexicano Emilio Rebasa. "Ramos Arizpe hizo en pocos artculos el esbozo de
22-bis Citado por Gonzlez Salas Carlos. Obra citada; pgina 45.
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una Constitucin completa, que contiene todos los elementos fundamentales del rgimen de un pueblo, y de tal manera acert con los anhelos de la opinin que lo apremiaba y con el'sentir del Congreso, que ste no slo aprob el proyecto, sino que en la Constitucin plena aparecida despus, se conform con encarnar el esqueleto que se le presentara y que ya tena formas de carne viviente. La obra es correcta, concisa y slida. Se abre con la confirmacin de la independencia en forma enftica; ms celosa de la autonoma que de la democracia, funda las instituciones que reconoce, no en el pueblo, sino en la Nacin, como si predominara la soberana externa sobre la interna, enumer los rganos del gobierno con sobriedad y maestra; seala las facultades del Poder Legislativo tan ampliamente, que no falta en ellas ninguna que sea esencial y expone casi todas las secundarias, informa al Ejecutivo con todas las atribuciones que le son propias como rgano de voluntad y de fuerza, ponindole, sin embargo, las limitaciones que las libertades requieren; da al Poder Judicial su papel, que por entonces estaba limitado a la pronta y recta administracin de justicia, y establece ya algunos de los derechos individuales para defenderlos de las violaciones frecuentes en los juicios; y por cierto que contiene una frmula concisa y correcta del precepto que ms tarde haba de degenerar, por su forma y alcance, en el artculo 14 de nuestras dos ltimas Constituciones... En cuanto a que la obra de Ramos Arizpe fue trascendental, basta decir que casi todos sus artculos fueron incluidos en la Constitucin, que el Congreso no slo aprob, sino que la adopt como parte integrante de su obra plena, a la cual acompa siempre en todas sus vicisitudes, pues siempre rigi con ella, y la Constitucin de 1857 que ha dominado la parte ms importante de nuestra historia, tom de ella, al copiarse de la Constitucin de octubre, no slo los principios, no slo frases sino disposiciones enteras que han pasado por ltimo a la Constitucin que hoy nos rige. "23 Si alguna razn faltara, la parte final del comentario de este ilustre constitucionalista mexicano, constituye razn ms que suficiente para establecer un vnculo indisoluble entre la Carta Magna de 1824 y las inquietudes que, de nueva cuenta, se empiezan a dar, de la periferia al centro, en la bsqueda de lo que, atinadamente, se ha dado en llamar el Nuevo Federalismo. Concluidas las labores del Primer Parlamento Constitucional, Ramos Arizpe se incorpora al gobierno del Presidente Guadalupe Victoria, primero como Oficial Mayor y despus como Ministro de Justicia y Negocios Eclesisticos, cargo que desempear del 29 de noviembre de 1825 al8 de marzo de 1828. Es en esa poca cuando probablemente con el finde contrarrestar los primeros intentos desestabilizadores del equilibrio poltico tan penosamente logrado por Victoria, provocados por los miembros del rito yorkino -fundado
23 Ibdem; pgina 59.
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a instancias de Joel R. Poinsett (ver Captulo Segundo)-, se asocia a una logia masnica, particularmente secreta y misteriosa, del rito escocs conocida como "El Aguila Negra"; lo que le permite forjar las alianzas polticas necesarias para sostenerse en su elevado cargo que, entre otras prerrogativas, le otorga el derecho de residir en el Palacio Nacional. Mediantemente escandalizado su bigrafo, el padre Carlos Gonzlez Salas, se pregunta, "Cmo salv su conciencia de cura catlico y liberal masn ?24 A esto habra que responder que, en primer trmino parece ser incontestable que Ramos Arizpe recurri al sacerdocio como un medio de realizar su verdadera vocacin: la poltica; ya que de otra forma no se explica el que haya dejado abandonada por completo su carrera eclesistica en Nuevo Santander durante ms de once aos para entregarse en cuerpo y alma a las labores polticas y parlamentarias de las Cortes de Cdiz y Madrid. En segundo lugar, no hay que perder de vista que las logias masnicas del rito escocs estuvieron integradas por liberales moderados que en todo momento se opusieron a las tendencias radicales de los yorkinos, particularmente en lo relativo a la implementacin de las leyes de reforma que en el ao de 18331a administracin de Valentn Gmez Faras intent llevar a cabo. Dicho en otras palabras, Ramos Arizpe, en cuanto a su esencia poltica, fue lo que todo federalista, desde los tiempos de Alexander Hamilton y James Madison, debe ser: un liberal moderado. Prueba de lo anterior, la constituye el hecho de que en el gobierno moderado de Manuel Gmez Pedraza, Ramos Arizpc vuelve a ocupar la cartera de Ministro de Justicia y Negocios Eclesisticos, por el perodo comprendido del 26 de diciembre de 1832 al13 de diciembre de 1833. En el corto lapso de su gestin presidencial, Gmez Pedraza intenta continuar la poltica de moderacin, amalgamacin y unidad nacional que propusiera don Guadalupe Victoria. Por esa razn invita a Ramos Arizpe a desempear, con su prudencia, energa y tino acostumbrados, esta delicada encomienda ministerial. Desafortunadamente no es mucho lo que Gmez Pedraza puede hacer ante la pesada sombra del militarismo de Santa Arma, por lo que su interludio presidencial concluye bajo los barruntos de la reforma radical de Gmez Faras y el caudillismo incipiente del hombre de Manga de Clavo. No obstante, Gmez Pedraza guarda un admirado recuerdo de quien fuera su Ministro de Justicia y Negocios Eclesisticos: "Yo lo he visto sentado en una mala silla, rodeado de ttulos y potentados, comer un frugal almuerzo con cubiertos de boj, en platos de loza ordinaria. Yo lo he visto salir de Madrid para Francia con un peso fuerte en el bolsillo por nico caudal, y el que se hallaba reducido a tal extremidad,
24 Ibdem, pginas 67 y 68.
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era el mismo hombre por cuya direccin y mano se haban gastado para procurar la emancipacin de las Amricas ms de setecientos mil pesos. "25 A partir de 1833, es decir aproximadamente a los cincuenta y ocho aos de edad, Ramos Arizpe se retira de la vida pblica para reasumir el cargo eclesistico de Chantre de la Catedral de Puebla. De vuelta a la disciplina de su primario oficio religioso, le tocar observar en silencio y en medio de la ocasional pompa eclesistica, el desplome de la Repblica Federal que con tanto ardor y fuerza de voluntad contribuyera a fundar, destrozada por insanas ambiciones de poder personal, por la abierta intervencin del Ministro Plenipotenciario Poinsett, por la perfidia poltica de Lucas Alamn, por los precipitados intentos de reforma de Valentn Gmez Faras y, en fin, por el siniestro caudillismo de Anastasia Bustamante y de Antonio Lpez de Santa Anna. Guardar silencio porque la docta paciencia adquirida a travs del estudio de la escolstica y de las largas tardes de reflexin en las solitarias llanuras comanches del Nuevo Santander, seguramente lo llevaron a la conclusin de que no haba trabajado para un presente lleno de mezquindad y egosmo, sino para un futuro un poco mejor. Jos Miguel Ramos Arizpe fallece el28 de abril de 1843, y es sepultado frente al Altar mayor de la Catedral de Puebla. En honor a la sobriedad de la que hiciera gala a lo largo de toda su vida no es necesario agregar nada ms. ElActa Constitutiva de la Federacin y la Constitucin de 1824 hablan por s mismas.
Jos Servando de Santa Teresa de Mier, Noriega y Guerra (1763-1827)
Intentar esbozar en unas cuantas pginas la novela que fue la vida de Fray Servando Teresa de Mier, es una tarea que rebasa con mucho las capacidades literarias de este autor. Sin embargo, como esta galera de los fundadores del Federalismo Mexicano quedara notoriamente incompleta sin un adecuado retrato del nico mexicano que genuinamente fue hijo -y crtico certerodel Siglo de las Luces, con la amable venia del lector se har el correspondiente esfuerzo: Quien popularmente sera conocido como Fray Servando nace en la Ciudad de Monterrey el18 de octubre de 1763, en el seno de una acomodada familia de la regin, puesto que su padre haba sido gobernador del Nuevo Reino de Len, provincia colonial y posteriormente intendencia de la Nueva Espaa, cuya capital precisamente era la Ciudad de Monterrey. El mismo
25 Ibdem; pgina 66.
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Fray Servando en sus Memorias cuenta como en repetidas ocasiones hizo valer sus antiguos blasones nobiliarios ante los mltiples atropellos de que fue vctima en Espaa. Su noble condicin le permite ingresar al Convento de Santo Domingo en la Ciudad de Mxico, en donde se ordena en el ao de 1780 con el grado de Doctor en Cnones. Fcil de palabra, estudioso y de apuesta apariencia pronto se gana una bien merecida fama de orador religioso, que lo lleva a ser invitado a pronunciar el12 de diciembre de 1794, el sermn conmemorativo de la aparicin de la Virgen ante la Colegiata de Guadalupe. A partir de ese momento el fraile dominico har de su facilidad de palabra un instrumento peligroso que lo mismo lo exaltar a grandes distinciones que lo hundir en los peores abismos de persecuciones, destierros, crceles y torturas. Fray Servando plantea en su sermn una tesis enteramente novedosa: la Virgen de Guadalupe tiene sus races en la cultura indgena mexicana. Su aparicin no se debe a la conquista espaola, sino al sincretismo de la religin mexica. As la Virgen de Guadalupe es identificable con Tonantzin y Santo Toms con Quetzalcatl. En sus Memorias defiende esta sngular postura con las siguientes razones: "En una palabra: Yo har ver que la historia de Guadalupe incluye y contiene la historia de la antigua Tonantzin, con su pelo y con su lana, lo que no se ha advertido por estar su historia dispersa en los escritores de las antigedades mexicanas. Y as, una de dos: o lo que yo prediqu es verdad o la historia de Guadalupe es una comedia del indio Valeriana, forjada sobre la mitologa azteca, tocante a la Tonantzin, para que la ejecutaran en Santiago, donde era catedrtico, los inditos colegiales que en su tiempo acostumbraban representar en su lengua, as en verso como en prosa, las farsas que llamamos autos sacramentales, muy de boga en el Siglo XVI en Espaa y en Amrica. Y por esto hizo Valeriana a Santiago como lugar de la escena objeto de los viajes de Juan Diego, aunque natural y feligrs de Cuautitln y aunque quizs tampoco exista entonces la iglesia de Santiago. Es necesario optar entre los cuernos de este dilema, porque no hay medio ... Mas dir: si lo que prediqu no es verdad, la imagen de Guadalupe sera una de las prohibidas en un decreto del Segundo Concilio Mexicano, por haberse mezclado en su pintura rasgos mitolgicos de los aztecas. Tal es el color de la luna que est bajo sus pies, y que ellos pintaban negra o subcinericia porque crean se transform en luna un buboso, habindose echado en una hoguera, cuando ya casi estaba en carbones y ceniza, envidioso de haber visto salir de ella convertido en sol al penitente Ycapan. Es creble que la Madre de Dios, aparecindose cuando los indios eran casi todos gentiles e idlatras, pareciese as, confirmarlos en su gnesis mitolgico del sol y la luna, contrario al de las Sagradas Escrituras? Fue para evitar estos y otros muchos argumentos contra la tradicin, que cre necesario declinar un poco el rumbo acostumbrado. Yo los exhibir despus que haya probado que nada de lo dicho hasta aqu contrad-
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ce a la genuina y legtima tradicin. de Guadalupe. Esta ensea que ya estaba pintada la imagen cuando la Virgen la mand al obispo Zumrraga. As lo dice el manuscrito mexicano, fuente original de la historia en cuestin. Lo prueba con sus mismas palabras el cura Becerra Tanco, maestro insigne de la lengua nhuatl. .. "26 El sermn horroriza al entonces arzobispo de Mxico, Alonso Nez de Haro, quien dando muestras de una ignorancia supina, sujeta a Fray Servando a proceso eclesistico y lo condena a diez aos de reclusin en el Convento de las Caldas en Santander, Espaa. El tiempo, por supuesto, le ha tenido que dar a Fray Servando la razn: jams hubiera sido posible consolidar la fe catlica en Mxico si no se hubiera establecido algn tipo de vnculo entre la mitologa azteca y el cristianismo. Entre Tonantzin y una Virgen morena, de acusados rasgos indgenas. El mismo Fray Servando lo expresa as: "La primera fue que el Evangelio ha sido predicado en Amrica siglos antes de la conquista por Santo Toms en el Oriente; ya Chilancambal, en lengua chinesca, cosas muy para notar; ya Quetzalcohuatl (sincopado Quetzalcatl) en lengua mexicana. Porque quetzal por la preciosidad de la pluma de Quetzalli, corresponda en las imgenes aztecas a la aureola, de nuestros santos, as como zarcillos y rayos alrededor de la cara era un distintivo de la divinidad y, por consiguiente, vale decir santo. Y coatl, corruptamente coate, significa lo mismo que Tom, esto es, mellizo, por la raz taam, pues en hebreo se dice Thama o Taama, y con inflexiones griegas Thomas, a quien, por lo mismo, los griegos tambin llamaban Djdimo en su lengua. Esta predicacin ha sido defendida por muchos y muy graves autores espaoles, extranjeros yamericanos... 27 Tonantzin y Guadalupe; Santo Toms y Quetzalcatl. Solamente as se poda lograr la fusin de dos culturas y de dos religiones. Pero a la obtusa mente del arzobispo Haro no le alcanzaba ms que para aceptar la montona repeticin de dogmas mil veces repetidos, y Fray Servando va a dar a fines de 1795, con lo que empiezan a ser sus molidos huesos, al Convento de las Caldas. A partir de ese momento se inicia una aventura sin par en la Historia de Mxico, caracterizada por los ms bizarros incidentes, las peripecias ms increbles y los destinos ms extraos; todo ello padecido y gozado por un espritu indomable y por una mente lcida que sabiamente asimila todo lo que la Europa de fines del Siglo XVIII y principios del XIX poda ofrecer a un intelecto humanista y cultivado.
26 Fray Servando Teresa de Mier. "Memorias. " Tomo l. Coleccin de Escritores Mexicanos. Editorial Porra, SA Mxico 1982; pginas 43 y 44. 27 lbidem, Tomo 1; pgina 20.
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Fray Servando pasa cinco largos aos en el Convento de las Caldas litigando ante el Consejo de Indias para lograr la revocacin de la atrabiliaria sentencia del arzobispo Nez de Haro. En 1801 es excarcelado y decide trasladarse a Francia a donde llega despus de pasar por una serie de penurias y aventuras de toda laya que incluyen, entre otros sucesos, una breve detencin y fuga descendiendo a cordel por un muro -yen la que en sus propias palabras pens hallarse "hecho tortilla en el suelo"-,28 del Convento de San Francisco en Burgos; una huida precipitada a Alcal de Henares valindose de los buenos oficios de un "clrigo francs contrabandista"; y un cruce arriesgado por los Pirineos que lo hizo llegar a tierras francesas "helado de fro". A Francia entra por Bayona y, para subsistir, se dedica a predicar nada menos que en una sinagoga, gracias a la fuerte impresin que sus originales interpretaciones bblicas caus a los rabinos del lugar. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurri en la Colegiata de Guadalupe, sus prdicas a lo nico a lo que dan lugar es a que le sea ofrecida en matrimonio "una jovencita bella y rica llamada Raquel, yen francs Fineta, porque todos (los judos) usan de dos nombres, uno para entre ellos, y otro para el pblco'v'" No obstante, Fray Servando se sostiene en sus votos de castidad; lo cual no deja de ser un suceso afortunado, ya que de no haberlo hecho as probablemente ah habra terminado su florida existencia de dominico andante; ratificacin de votos que no es bice para que, a propsito de este incidente, en sus Memorias escriba uno que otro sarcasmo sobre el celibato sacerdotal, al que considera no un dogma de fe sino una imposicin "contra natura" del Concilio de Trento. As, afirma que: "Los escndalos a que ha dado lugar el celibato, no mandado por Cristo ni los apstoles, constan en la hstora"? Al fin llega a Pars, en donde subsiste enseando espaol. De ah se traslada a Npoles y a Roma, con el objeto de obtener la secularizacin, es decir, la licencia eclesistica necesaria para pasar de la orden de los dominicos al clero regular, lo que en las circunstancias en las que se encontraba le iba a permitir una mayor libertad de accin. Pero no slo obtiene la secularizacin; tambin le es concedida por el Ministro del Sacro Palacio una licencia especial para leer libros prohibidos sin excepcin alguna, lo que, dada la actitud que la Iglesia Catlica haba adoptado en contra de todas las corrientes polticas e ideolgicas que se haban desarrollado a partir de los enciclopedistas franceses. contribuir notablemente a facilitar su profundo conocimiento de
28 lbidem. Tomo 11; pgina 12. 29 Ibdem. Tomo 11; pgina 20. 30 lbidem, Tomo 11; pgina 48.
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las teoras polticas ms avanzadas de su tiempo, as como a forjar su vocacin republicana. De Roma se traslada a Siena, Florencia y Gnova. En esta ltima ciudad se lamenta de la ruinosa situacin en la que haba quedado esta otrora prspera repblica renacentista a causa de las guerras napolenicas, y exclama: "Los franceses, que queran republicanizar toda la Europa, vinieron a acabar hasta con las repblicas que antes existan."31 De Gnova viaja a Barcelona con el fin ltimo de llegar a Madrid en busca de los arbitrios que le permitan regresar a su Patria. En Barcelona entra en contacto con algunas logias masnicas, presumiblemente del rito escocs, a las que mira con singular desdn. Inclusive explica su origen en los siguientes trminos que, por cierto, nada tienen ni de misteriosos ni de espectaculares: "El origen ms verosmil es que esto comenz entre los arquitectos que Jacobo (James) l, o I1, de Inglaterra, llev de Europa a Londres, y que por la persecucin y destierro del rey, su bienhechor, inventaron ciertas seales, para corresponderse. Aadieron otras los escoceses fugitivos para la defensa de su rey. Todo esto se aument con la persecucin de los templarios, calumniados y destruidos por la avaricia de Felipe el Hermoso. "32 A principios de 1803, Fray Servando est de vuelta en Madrid. La capital del todava enorme imperio espaol le parece una ciudad especialmente repelente; la encuentra sucia, violenta, desordenada y corrupta. Sirvan dos de sus, casi siempre, agudos comentarios para ilustrar lo anterior: "El pueblo de Madrid no pide ms que pan y toros"; y "Yodeca muchas veces cuando estaba en la Corte que todo era mondongo". 33 En Madrid es vuelto apresar por razones no del todo aclaradas. Fray Servando lo achaca a su propia ingenuidad y a la inquina que le tena un personaje que identifica como el "covachuela Len" y al que le atribuye el carcter de valido del vengativo arzobispo de Mxico Nez de Haro. No obstante la absolucin que apenas dos aos atrs haba logrado del Consejo de Indias sobre el asunto de la Colegiata de Guadalupe, hace que esta explicacin sea poco creble. En cambio, Lucas Alamn da una razn mucho ms plausible: parece ser que estando en Madrid, Fray Servando escribi unos artculos bajo el seudnimo de "Doctor Guerra" (su segundo apellido) que se publicaron en un peridico de corte liberal que se editaba en Londres para circular clandestinamente en Espaa, en los que formul una serie de crticas sardnicas en
31 Ibdem. Tomo 11; pgina 129. 32 Ibdem. Tomo 11; pgina 141. 33 Ibdem. Tomo 11; pginas 190y 191.
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contra del todopoderoso Manuel Godoy, Prncipe de la Paz, Primer Ministro de Carlos IV, y algo ms que amigo de la Reina consorte Mara Luisa de Parma. Porque, como se ver a continuacin, la persecucin emprendida en Espaa en contra del padre Mier fue verdaderamente feroz, y rebas con mucho los limitados alcances de un lejano arzobispo novohispano (que precisamente lo que quera era tenerlo lo ms lejos posible de su dicesis) y de su supuesto"covachuelo peninsular". Atado "como un cohete" es llevado a la crcel pblica de Madrid, en donde experimentar los placeres de vivir encerrado en una celda plagada de chinches, piojos, liendres y los continuos, y crecientes, cargos y acusaciones del "covachuelo Len". De Madrid es trasladado a la peor de las crceles que Espaa en esa poca tena, lo que ya es decir: la de los Toribios en Sevilla. Originalmente fundada por el librero Toribio -de ah el nombre del establecimiento- como un reformatorio para las bandas de jvenes que, sin oficio ni beneficio, vagaban por las callejuelas de la ciudad, pronto se transform en un sofocante centro de detencin en donde los reclusos eran objeto de toda clase de violencias y vejaciones por parte de los custodios y de otros reclusos. Pasando mil penalidades y privaciones, Fray Servando soporta estoicamente la que probablemente haya sido la peor de las mltiples prisiones en las que le toc vegetar. El recuerdo de los amargos tiempos vividos en los Toribios lo lleva a preguntarse, al escribir sus Memorias, "No tiene razn el arzobispo de Malinas cuando dice que Espaa se cuenta en Europa por un error de geografa?"34
Toribios o no T orbos, el hecho es que Fray Servando se fuga dos veces. La primera vez es reapresado en Cdiz -gracias a la delacin de otro fraile dominico en el que haba confiado pensando que al formar parte de la misma orden religiosa no lo denunciara-, y es devuelto a los Toribios. La segunda vez, despus de un sin fin de vicisitudes y "cadavrico y dbil", logra cruzar a Portugal y ponerse a buen recaudo de la "justicia" espaola. Pero el padre Mier podr verse privado de todo menos del sentido del humor. Entre las sofocantes penurias de los Toribios encuentra tiempo para escribir lo que dio en llamar una "chuscada" consistente en treinta y seis dcimas muy bien rimadas y llenas de toda suerte de burlas y sarcasmos que llevaron por ttulo: "Gritos del Purgatorio que padecen los ejercitantes distinguidos de la casa de correccin de los Toribios de Sevilla. Escribalos un cofrade, en la cuaresma de 1804, para excitar la compasin de las almas piadosas. "35
34 Ibdem. Tomo 11; pgina 213. 35 Ibdem. Tomo 11; pgina 219.
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En el camino a Portugal le toca presenciar la clebre batalla naval de Trafalgar, de cuyo buen resultado los ingleses tanto se precian. Sin embargo, para Fray Servando solo merece el siguiente comentario: "No haba necesidad de tal batalla; pero Bonaparte ya meditaba apoderarse de Espaa, y quera sacar de ella sus buques y los nuestros para sus puertos; y para salir se mand dar la batalla, que era lo que deseaban los ingleses. "36 En Portugal pasa tres aos sin que le acontezca nada digno de ser narrado. Al parecer por un tiempo deja de huir para evitar ser perseguido. En 1808 al ocurrir la invasin napolenica regresa a Espaa como capelln de los voluntarios de Valencia, uno de los tantos grupos de resistencia civil que brotaron como hongos a lo largo y a lo ancho de la pennsula ibrica para contrarrestar la "liberacin" emprendida por el corso Bonaparte. En 1811 aparecer en Cdiz como miembro de la diputacin americana a las Cortes. Fiero y elocuente como siempre, pugnar, sin xito, porque se aprueben los once puntos que los diputados americanos plantearon para que las colonias del en ese entonces llamado "Hemisferio Occidental", alcanzaran un cierto grado de autonoma poltica, administrativa y econmica. Ya vimos en el Captulo anterior el juicio indignado que virti sobre el producto jurdico final de las Cortes. Muy en consonancia con sus ya declarados anhelos independentistas y con la desilusin y el resentimiento -probablemente justificados- que senta hacia Espaa y todo lo espaol. Sin embargo, aos despus ante un tribunal que, por las razones que oportunamente se vern, con su tino usual calific de "hermafrodita", apoyar su causa en el gran conocimiento que lleg a poseer de un buen nmero de artculos de la Carta Magna de Cdiz. En 1813 se traslada a Londres en donde publica dos de sus trabajos ms conocidos "Historia de la Revolucin de Nueva Espaa" y "Cartas de un Americano", en los que pone de manifiesto los amplios conocimientos que haba alcanzado en materia de teora poltica -que por ejemplo le permitan sustentar, con toda naturalidad y familiaridad, premisas del tipo de: "En poltica, dice Maquiavelo, tres y tres no son seis"- y sus claras tendencias republicanas. Sin embargo, parece ser que la Patria de John Locke no le causa ninguna impresin especial, ya que en sus Memorias no dedica una sola lnea a su estancia en la capital del entonces creciente Imperio Britnico. Probablemente se deba al hecho de que en Inglaterra sus ideas liberales no eran razn suficiente para familiarizarlo con el sistema penitenciario del pas.
36 Ibdem . Tomo 11; pgina 246.
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Estando en Londres en 1816 conoce a Francisco Javier Mina, un joven liberal espaol que ante la imposibilidad de organizar un ejrcito en Espaa que luche por la re instauracin de la Constitucin de Cdiz, ha decidido ir a Mxico a luchar por la causa de la independencia. Mina lo convence de que se embarque con l para Amrica, y tras una breve estancia en Baltimore, arriban a Soto la Marina el 21 de abril de 1817. Mina de inmediato se apodera de la guarnicin de la plaza y empieza a tener problemas con Fray Servando que no acepta fungir como su secretario, ni mucho menos darle la debida redaccin a las incendiarias proclamas que traa en mente el joven caudillo espaol. La disputa no dura mucho tiempo porque la guarnicin es prontamente atacada por el comandante realista Arredondo. Fray Servando es uno de los primeros en rendirse por considerar que la guarnicin no poda defenderse por no tener vveres, carbn yagua y estar casi enteramente al descubierto en uno de sus flancos. Pensando ingenuamente en que poda beneficiarse de un indulto recientemente otorgado por el Rey de Espaa a los insurgentes que depusieran las armas, se entrega al feroz comandante realista, quien de inmediato lo pone en grilletes y le confisca todos sus bienes, principalmente los libros polticos prohibidos que traa de Europa. Rodeado de una fuerte guardia es llevado a la Ciudad de Mxico. Al ir cruzando la abrupta cadena montaosa de la Sierra Madre Oriental, el padre Mier cae del caballo y se fractura el brazo derecho. Sin recibir ningn tipo de atencin mdica y en medio de grandes dolores por fin llega a la capital del todava virreinato de la Nueva Espaa, en donde es recluido en uno de los calabozos del tribunal de la Santa Inquisicin. En la crcel del Santo Oficio pasar tres largos aos sin que se formule ningn cargo especfico en su contra y sin que se le someta a juicio. Indignado por el sigilo y la reserva que al actuar en su contra muestran los inquisidores, a los que bautiza como "alcahuetes del despotismo", en sus Memorias arremete decididamente en contra del tribunal de la fe: "El trmino no es noble; pero no lo era ms aquel depsito oscuro de chismes, delaciones y espionaje, donde pocos seran los ciudadanos que no tuviesen abierto algn registro. Porque como las preguntas para inquirir se hacan capciosamente annimas y generales, temerosos los declarantes de ser castigados por no haber delatado cuanto supiesen o hubiesen odo tocante a la religin o al gobierno, se iban sin trmino acusando, mutua y sucesivamente, segn iban siendo llamados por las citas de unos en otros. Precisamente haba de resultar con el tiempo un almacn inmenso de chismes que el demonio no hubiera imaginado."37 Adems, pone su opinin en un substancioso epigrama: Me preguntis qu es Inquisicin, y yo os contesto:
37 Ibdem. Tomo 11; pgina 275.
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Un Cristo, dos candelabros y tres grandes majaderos, esa es su definicin. En 1820 la Constitucin de Cdiz vuelve a entrar en vigor y el tribunal de la inquisicin es disuelto para siempre en Mxico. Sin embargo, eso no significa que Fray Servando vaya a terminar su azarosa existencia carcelaria. Sin mediar razn o motivo, el30 de mayo de 1820, es trasladado a la crcel de la Corte en la que se le mantiene incomunicado por considerrsele partidiario de la causa de la independencia. Se le somete a juicio ante una especie de tribunal eclesistico-militar -el mismo al que atinadamente calificara de "Tribunal hermafrodita"- y al hacer uso de su derecho de defensa con los artculos 172, 243, 246, 247,249,250 y dems relativos de la recin restaurada Constitucin de Cdiz en la mano, le da una verdadera repasada jurdica a sus jueces. Hasta la fecha es un verdadero deleite legal leer y releer los alegatos constitucionales al padre Mier sobre la imposibilidad del Rey y del Virrey para ejercer funciones propias del poder judicial; sobre las restricciones impuestas a los tribunales para detener a un ciudadano por ms de veinticuatro horas sin causa justa y probada; sobre la incompetencia de los tribunales especiales para conocer de hechos acaecidos con anterioridad a su creacin; sobre los alcances constitucionales de los fueros eclesisticos y militares; y sobre la inexistencia jurdica de los tribunales mixtos, mejor conocidos para Fray Servando como "hermafroditas", como el que lo estaba juzgando. Pero la experiencia demuestra que los ms brillantes alegatos jurdicos generalmente culminan en una sentencia desfavorable. El padre Mier, a pesar de tener toda la razn de su lado, es condenado a un nuevo destierro en Espaa sin ms razn que las simpatas que por la causa de la independencia de Mxico se derivan de su "Historia de la Revolucin de Nueva Espaa". Pero Fray Servando no puede dejar ir vivo al "Tribunal hermafrodita" sin un agudo ataque en verso. As, le dedica el siguiente soneto: Tuve indulto y capitulacin en Soto, y mi equipaje me robaron, y por traerme con grillos me estropearon un brazo. De ah fui a la Inquisicin. Sin otra causa que disposicin del gobierno, tres aos me encerraron, y a esta crcel por fin me trasladaron con la misma incomunicacin. Ces la Inquisicin? No, ces el local, vari se el nombre con el edificio; es hoy Capitana General lo que antes se llamaba Santo Oficio,
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Un Cristo, dos candelabros y tres grandes majaderos, esa es su definicin. En 1820 la Constitucin de Cdiz vuelve a entrar en vigor y el tribunal de la inquisicin es disuelto para siempre en Mxico. Sin embargo, eso no significa que Fray Servando vaya a terminar su azarosa existencia carcelaria. Sin mediar razn o motivo, el30 de mayo de 1820, es trasladado a la crcel de la Corte en la que se le mantiene incomunicado por considerrsele partidiario de la causa de la independencia. Se le somete a juicio ante una especie de tribunal eclesistico-militar -el mismo al que atinadamente calificara de "Tribunal hermafrodita"- y al hacer uso de su derecho de defensa con los artculos 172, 243, 246, 247,249,250 y dems relativos de la recin restaurada Constitucin de Cdiz en la mano, le da una verdadera repasada jurdica a sus jueces. Hasta la fecha es un verdadero deleite legal leer y releer los alegatos constitucionales al padre Mier sobre la imposibilidad del Rey y del Virrey para ejercer funciones propias del poder judicial; sobre las restricciones impuestas a los tribunales para detener a un ciudadano por ms de veinticuatro horas sin causa justa y probada; sobre la incompetencia de los tribunales especiales para conocer de hechos acaecidos con anterioridad a su creacin; sobre los alcances constitucionales de los fueros eclesisticos y militares; y sobre la inexistencia jurdica de los tribunales mixtos, mejor conocidos para Fray Servando como "hermafroditas", como el que lo estaba juzgando. Pero la experiencia demuestra que los ms brillantes alegatos jurdicos generalmente culminan en una sentencia desfavorable. El padre Mier, a pesar de tener toda la razn de su lado, es condenado a un nuevo destierro en Espaa sin ms razn que las simpatas que por la causa de la independencia de Mxico se derivan de su "Historia de la Revolucin de Nueva Espaa". Pero Fray Servando no puede dejar ir vivo al "Tribunal hermafrodita" sin un agudo ataque en verso. As, le dedica el siguiente soneto: Tuve indulto y capitulacin en Soto, y mi equipaje me robaron, y por traerme con grillos me estropearon un brazo. De ah fui a la Inquisicin. Sin otra causa que disposicin del gobierno, tres aos me encerraron, y a esta crcel por fin me trasladaron con la misma incomunicacin. Ces la Inquisicin? No, ces el local, vari se el nombre con el edificio; es hoy Capitana General lo que antes se llamaba Santo Oficio,
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con la Constitucin todo es lo mismo, mudse el nombre, sigue el despotsmo.:" Los cada da ms molidos y quebrantados huesos de Fray Servando van a dar a la siniestra fortaleza de San Juan de Ula. "Elda cuatro de agosto se me embarc en Veracruz para San Juan de Ula, a los veinticinco aos de haber estado aqu preso por la persecucin del arzobispo Haro con igual incomunicacin, igual injusticia, igual usurpacin de autoridad sobre m. "39 La celda del pabelln nmero siete de la fortaleza realista que se convierte en su nuevo lugar de residencia, es tan sofocante como un bao de vapor, por lo que decide bautizarla con el autctono nombre de "ternascaltepec". La absurda ubicacin estratgica de San Juan de Ula lo pone a reflexionar sobre el destino que aguarda a Mxico al tener como vecino a los Estados Unidos de Amrica. "Acaso no pueden guardar las costas inmensas de Nueva Espaa? O no estn bastante defendidas por su misma insalubridad? La Habana necesita de poblacin teniendo ya ms de medio milln? La necesita Filipinas con tres millones, de que milln y medio es sujeto a Espaa? Los mexicanos son aborrecidos all como opresores porque llevados por fuerza llegan hechos soldados. Por qu no se envan estos hombres jvenes y robustos, y los ms de ellos artesanos, a poblar las fronteras despobladsimas de las provincias internas que amenazan invadir los Estados Unidos, a quienes la Espaa, regalando la Luisiana, ha puesto en contacto con nosotros? Por el oriente se tocan con Texas; y por el poniente sus establecimientos del Missouri rodean al Nuevo Mxico. All seran los mexicanos soldados y labradores del terreno que se les poda dar como casarlos con mujeres de las infinitas hurfanas que ha dejado desoladas la insurreccin y necesitan, para comer, prostituirse. Por qu preferir a tanta utilidad la expatriacin y la muerte?"? Es evidente que al intelecto ilustrado del Padre Mier no poda escapar el dilema geopoltico en el que, a pasos agigantados, iba entrando su Patria, en. ese entonces apenas en estado de gestacin. De ah la grave preocupacin que tres aos despus expresar al Congreso Constituyente acerca de la necesidad de crear en Mxico un Estado fuerte, unido y de preferencia relativamente federalizado. En febrero de 1821 es trasladado a La Habana, escala previa a su nuevo destierro espaol. Antes de partir emite un juicio sumario sobre el primer ao
38 Ibdem. Tomo 11; pgina 284. 39 Ibdem. Tomo 11; pgina 294. 40 Ibdem. Tomo 11; pgina 296.
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con la Constitucin todo es lo mismo, mudse el nombre, sigue el despotsmo.:" Los cada da ms molidos y quebrantados huesos de Fray Servando van a dar a la siniestra fortaleza de San Juan de Ula. "Elda cuatro de agosto se me embarc en Veracruz para San Juan de Ula, a los veinticinco aos de haber estado aqu preso por la persecucin del arzobispo Haro con igual incomunicacin, igual injusticia, igual usurpacin de autoridad sobre m. "39 La celda del pabelln nmero siete de la fortaleza realista que se convierte en su nuevo lugar de residencia, es tan sofocante como un bao de vapor, por lo que decide bautizarla con el autctono nombre de "ternascaltepec". La absurda ubicacin estratgica de San Juan de Ula lo pone a reflexionar sobre el destino que aguarda a Mxico al tener como vecino a los Estados Unidos de Amrica. "Acaso no pueden guardar las costas inmensas de Nueva Espaa? O no estn bastante defendidas por su misma insalubridad? La Habana necesita de poblacin teniendo ya ms de medio milln? La necesita Filipinas con tres millones, de que milln y medio es sujeto a Espaa? Los mexicanos son aborrecidos all como opresores porque llevados por fuerza llegan hechos soldados. Por qu no se envan estos hombres jvenes y robustos, y los ms de ellos artesanos, a poblar las fronteras despobladsimas de las provincias internas que amenazan invadir los Estados Unidos, a quienes la Espaa, regalando la Luisiana, ha puesto en contacto con nosotros? Por el oriente se tocan con Texas; y por el poniente sus establecimientos del Missouri rodean al Nuevo Mxico. All seran los mexicanos soldados y labradores del terreno que se les poda dar como casarlos con mujeres de las infinitas hurfanas que ha dejado desoladas la insurreccin y necesitan, para comer, prostituirse. Por qu preferir a tanta utilidad la expatriacin y la muerte?"? Es evidente que al intelecto ilustrado del Padre Mier no poda escapar el dilema geopoltico en el que, a pasos agigantados, iba entrando su Patria, en. ese entonces apenas en estado de gestacin. De ah la grave preocupacin que tres aos despus expresar al Congreso Constituyente acerca de la necesidad de crear en Mxico un Estado fuerte, unido y de preferencia relativamente federalizado. En febrero de 1821 es trasladado a La Habana, escala previa a su nuevo destierro espaol. Antes de partir emite un juicio sumario sobre el primer ao
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de la reiniciacin de la vigencia de la Constitucin de Cdiz: "Ao ltimo del despotismo y primero de lo mismo. "41 Los achaques producidos por tantos aos de privacin de la libertad obligan a sus captores a internarlo en un hospital de La Habana. Pero el viejo espritu puede ms que la enfermedad. Temeroso de que un segundo destierro a la edad de cincuenta y ocho aos le impidiera volver a pisar el suelo de su Patria y valido del precepto de Derecho Natural que seala que uno se debe escapar de las garras de los salteadores, el padre Mier se escapa del hospital habanero y huye a Filadelfia en donde permanece aproximadamente ocho meses y en donde escribe y publica su clebre "MemoriaPoltico-Instructiva". Gracias a la ayuda recibida de don Miguel Ramos Arizpe retorna a Mxico a principios de 1822, pero al detenerse el buque que lo traa en San Juan de Ula es reapresado por el general realista Dvila -recurdese que esta oscura fortaleza fue el ltimo bastin de la dominacin espaola en Mxico- lo que le permite volver a disfrutar las delicias de "Temascaltepec". Sin embargo, no ser por mucho tiempo. Su tierra natal, el Nuevo Reino de Len, lo ha nombrado diputado por Monterrey ante el nuevo Congreso instaurado a resultas de la entrada del ejrcito trigarante a la Ciudad de Mxico. Ante el reconocimiento por el virrey O'Donoj de los Tratados de Crdoba y ante la inmunidad que su nuevo cargo parlamentario trae aparejada, Dvila no tiene ms alternativa que la de al fin, dejarlo en libertad. Fray Servando toma posesin como diputado del novsimo Congreso Mexicano el 15 de julio de 1822, y el 26 de agosto siguiente se encuentra en ... donde ms haba de ser? En la crcel por supuesto. Incapaz de dominar el fiero espritu del que lo dot el Seor, tarda ms en tomar posesin de su curul que en organizar una revuelta parlamentaria, de corte republicano desde luego, en contra del emperador Agustn de Iturbide. La ltima prisin de su vida no durar tanto como las anteriores, pues Iturbide al borde de la abdicacin reinstala el Congreso en marzo de 1823, poniendo previamente en libertad a los diputados opositores. Es as como Fray Servando intervendr activa y vehementemente --cual era su costumbre- en los debates que culminarn con la expedicin, el4 de octubre de 1824, de la primera Constitucin Federal Mexicana. Partidario de una Repblica moderadamente federalista, pronunciar en la sesin del 11 de diciembre de 1823, uno de los discursos ms extraordinarios de los que se tenga memoria en la historia parlamentaria de Mxico. Pieza retrica brillante y profunda que intelectualmente lo coloca muy por encima de todos sus
41 Ibrdem. Tomo 11; pgina 310.
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dems colegas constituyentes y que lo convierte, en acertada expresin de Jess Reyes Heroles, en el nico liberal mexicano verdaderamente ilustrado. Al trmino de sus labores, en diciembre de 1824, el Congreso le concede lo que en ese entonces era una sustancial pensin de tres mil pesos anuales y el Presidente Guadalupe Victoria -dando una muestra ms de su admirable talento poltico-lo aloja en el Palacio Nacional en lo que constituy un giro sorprendente en el destino de quien haba pasado la mayor parte de su vida en las ms variadas crceles: del Convento de las Caldas en Santander al "temascaltepec" de San Juan de Ula, con escalas en los Toribios y en las goteras de la Santa Inquisicin, entre otras. Adems el contar con tan generosa pensin debe haber constituido un positivo alivio para quien haba pasado toda su vida adulta en un estado continuo de privaciones econmicas. Pero hasta la ms intrincada de las novelas tiene que tener un fin. Posiblemente hayan sido sus sufridos sesenta y cuatro aos de edad, o el producto de tantas prisiones y torturas tanto fsicas como mentales, o los inusuales lujos y comodidades de su alojamiento en Palacio Nacional, el hecho es que el padre Mier ve acercarse lentamente a lo que siempre dio en llamar "la parca". El17 de noviembre de 1827, ante una numerosa concurrencia que asisti previa rigurosa invitacin por escrito y que incluy al Vicepresidente de la Repblica Nicols Bravo, recibe del Chantre y Ministro de Justicia y Negocios Eclesisticos, Miguel Ramos Arizpe, en sus habitaciones del Palacio presidencial, los santos leos. Todava tiene fuerzas para pronunciar un largo discurso en el que toma cumplida venganza de todos sus enemigos: el arzobispo Nez de Haro, el "covachuela Len", los espaoles, la Santa Inquisicin, los iturbidistas y los yorkinos. Fray Servando Teresa de Mier fallece el3 de diciembre de 1827, es decir, exactamente diecisis das despus de su concurrida extremauncin. En medio de grandes honores y de discursos funerarios a la moda de la poca, es enterrado, cual corresponda a su rango eclesistico, en el Convento de Santo Domingo. Fin de la novela? Imposible como se ver a continuacin. Por alguna razn en 1842 fue exhumado su cadver y al habrsele encontrado momificado se le conserv en un lugar especial en el osario del Convento. En 1861, sostiene el escritor Antonio Castro Leal, al suprimirse las comunidades religiosas, fueron expuestas trece momias en Santo Domingo; cuatro -una de ellas la de Mier- fueron vendidas a un don Bernab de la Barra para exhibirlas en Amrica o en Europa. Se sabe que en 1882 se exhibieron en una feria de Bruselas (Blgica) como vctimas de la tortura de .. , la
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Inquisicin. As Fray Servando, sin decir nada, segua argumentando contra el Santo Oficio".42 Dicho en otras palabras, un salvaje acto de incultura seudo liberalista transform a nuestro personaje de rebelde guadalupano y liberal ilustrado en momia ambulante. En pginas atrs califiqu al Padre Mier como el nico mexicano que poda ser considerado como un producto directo del Siglo de las Luces. Creo que lo expuesto a lo largo de este apartado especial confirma semejante criterio. Solamente un claro intelecto y una fuerza de voluntad a toda prueba pudieron haber asimilado, en medio de privaciones y sufrimientos que slo de recordarlos destemplan el nimo, lo positivo de la ilustracin europea, diferencindolo de sus excesos, romanticismos y desviaciones. Unicamente una fe muy especial y un carcter de acero pudieron sobreponerse a la saa de las feroces persecuciones que sufri prcticamente a lo largo de toda su vida, para entregar lo mejor de sus luces a su Patria --de la que no abjur ni en sus peores momentos de destierro y soledad- y poder as guiarla, con nimo optimista, hacia el difcil pero promisorio sendero de la vida republicana. No es una tarea sencilla el emitir un juicio que sumarice, adecuada y objetivamente, la vida novelesca y la obra poltica y constitucional de Fray Servando, porque, entre otras cosas, preocupado como estaba por redactar y mandar imprimir y circular las invitaciones para su ceremonia del Santo Vitico, olvid escribir lo que debi haber sido la culminacin de sus trabajos literarios: un testamento poltico. Por eso, a manera de conclusin de este esbozo biogrfico, no queda sino reproducir la opinin que en vida le mereci a ... quin ms habra de ser? .. a la Inquisicin por supuesto. En los arcaicos legajos y papelotes de este srdido tribunal fue posible rescatar, por el mismsimo Padre Mier, las siguientes recomendaciones formuladas por alguna oculta autoridad superior a los "tres grandes majaderos" que integraban el jurado del Santo Oficio, quienes al tratar con Fray Servando deban tener muy presente que: "es el hombre ms peligroso y terrible que jams se hubiese conocido en el reino porque tiene un talento extraordinario, una instruccin muy vasta, una gran facilidad para producirse, un genio vivo e intrpido, un espritu y una constancia superior a sus desgracias". 43 Nadie te conocer y te juzgar mejor y ms acertadamente que tus propios enemigos, dicen que dice un cierto proverbio chino.
42 Castro Leal Antonio. "Prlogo a las Memorias de Fray Servando Teresa de Mier."Tomo 1. Editorial Porra, S.A. Mxico 1982; pgina XII. 43 Ibdem. Tomo 1; pgina XIII.
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La galera de los msdestacados constituyentes que se reunieron a lo largo de un ao bajo las augustas y seoriales cpulas del templo de San Pedro y San Pablo, queda as completa. La tarea que tuvieron ante s fue al mismo tiempo formidable, fascinante y aterradora. Tuvieron que crear un Estado y una Nacin sobre las brasas an ardientes de una tricentenara edad de hierro colonial. Es cierto que tenan a la vista la experiencia reciente de la Constitucin Federal de los Estados Unidos de Amrica. Pero la experiencia mexicana si no ms compleja, s presentaba problemas mucho ms variados e intrincados: la tendencia legislativa ampliamente regulatoria heredada de Espaa; la experiencia an incompleta de las diputaciones provinciales; el arraigo social y cultural que posean los fueros eclesistico y militar; la presin que de la periferia al centro ejercan las antiguas provincias; la posesin de inmensos territorios, en su mayora deshabitados o bien fracturados en una multitud de regiones geogrficas, usos y costumbres y cacicazgos locales; una poblacin que en su mayora era inmensamente pobre y analfabeta, y que si bien apoyaba la causa de la independencia, estaba ms preocupada por sobrevivir que por encontrar formas novedosas de organizacin poltica; la necesidad de armonizar un Poder Ejecutivo fuerte y unificador con los requerimientos de un Poder Legislativo soberano, y sin afectar la autonoma poltica que reclamaban los nuevos Estados; en fin, la imperiosa necesidad de tener que modernizar a una sociedad que en el fondo no se decida a salir del sopor y del ostracismo a que haba sido condenada durante el largo perodo de vida colonial. La tarea se enfrent con valenta, inteligencia, decisin y cultura poltica. Es cierto, que se trat de una obra de lites, tanto en sentido poltico como intelectual. Probablemente ms en el segundo que en el primero. Pero de lites que con gran visin trabajaron para el futuro. Cualesquiera que puedan ser sus fallas es indiscutible -como lo sostienen constitucionalistas de la talla de Antonio Martnez Bez y de Emilio Rabasa- que en la Constitucin de 1824 se encuentran los fundamentos y las formas esenciales de organizacin y aspiracin poltica que subsisten hasta nuestros das. Por eso si nos inclinamos por el advenimiento del Nuevo Federalismo no tenemos otra alternativa que la de encontrar en el pasado las races del porvenir. Para ello es necesario recordar cmo fue que la galera que, a grandes rasgos se acaba de pintar, entr en accin tratando de unir, en un singular ejercicio de gramtica poltica, pasado con presente y presente con futuro, bajo el seoro colonial del templo que las instituciones virreinales decidieron consagrar -cuando an los jesuitas contaban con sus simpatas- para honrar la memoria de un santo fundador y de un santo epistolar.
3. ACTUM EST DE REPUBLlCA
En algunas obras especializadas sobre este tema he encontrado que al Congreso que aprob el Acta Constitutiva de la Federacin y la Constitucin
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de 1824, se le denomina "Segundo Congreso Constituyente". Si por Congreso Constituyente, segn las nociones ms elementales de la tcnica jurdica, se debe entender aqul que elabora, discute y aprueba una Constitucin, entonces cul fue el primero? Porque hasta la expedicin del Acta Constitutiva de la Federacin, Mxico no cont con una Constitucin propiamente dicha. El error tal vez provenga del hecho de atribuirle al Congreso que fue reinstalado para conocer de la abdicacin de Iturbide, facultades para determinar la forma de organizacin poltica de la naciente Repblica. Sin embargo, a mi entender, se trata de un error inexplicable puesto que durante el perodo de-sesiones que va de abril a julio de 1823, las provincias se negaron a reconocerle el carcter de constituyente y deliberadamente lo rebajaron a la categora de "convocante" para obligarlo precisamente a convocar a nuevas elecciones parlamentarias de las que surgiera, ahora s, un verdadero Congreso Constituyente en el que los intereses y deseos de las provincias estuvieran mejor representados. De ah que el genuino primer Congreso Constituyente de la Historia de Mxico haya sido el que inici sus debates el da 20 de noviembre de 1823, con la primera lectura del proyecto de Acta Constitutiva de la Federacin, elaborado por la Comisin de Constitucin presidida por don Miguel Ramos Arizpe. No obstante, el Congreso "convocante" recibi un buen nmero de presiones federalistas de parte de las provincias durante los aproximadamente cuatro meses en los que debati la forma de organizacin poltica de. la Nacin en la que acababa de fracasar el confuso intento de organizar un Imperio. Si bien es cierto que las diputaciones provinciales vinieron a restaurarse hasta 1820, es decir apenas tres aos atrs, tambin lo es que, ante la ausencia de un mando colonial unificado, provocada tanto por la larga guerra de independencia como por la continua inestabilidad poltica en la que viva la metrpoli, pronto se convirtieron en un medio de reforzar legal-y polticamente- a los grupos de poder local que necesariamente haban tenido que desarrollarse ante el vaco de autoridad que las circunstancias antes mencionadas originaron en las intendencias, provincias y capitanas generales en la ltima etapa del perodo colonial. Por eso no es de extraarse que quienes ya se haban acostumbrado a ciertas formas rudimentarias de autonoma poltica gracias a los vaivenes de la Constitucin de Cdiz, no aceptaran someterse a la autoridad central de la nueva Repblica, a menos de que se les garantizara la preservacin de los cotos de poder regional que, para bien o para mal, haban alcanzado. De ah la citada expresin de Reyes Heroles de que de no haber existido la frmula del federalismo norteamericano, probablemente Ramos Arizpe habra terminado por inventarla.
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El mismo Reyes Heroles pinta la situacin en los trminos siguientes: "ElAguiJaMexicana (Nm. 67, p. 251), informaba el20 de junio que Campeche ha proclamado su emancipacin absoluta de la nacin mexicana, y que ya tiene una junta provisional gubernativa entre tanto se rene y convoca un senado. Comunica que tambin Tabasco ha tenido una revolucin similar. El propio peridico en el nmero 68, publica el acta en que se declar la Repblica Federativa de Yucatn. En los nmeros 69, 70 Y 71 se inserta el acta de la ciudad de Oaxaca, de 10. de junio de 1823, en que se estableci que Oaxaca era independiente, y libre absolutamente, constituyndose en Repblica Federada. En el nmero 75 se publica el acta de la diputacin provincial de Quertaro, de los das 11 y 12 de junio, en que se informa que esa diputacin recibi con agrado el pronunciamiento de Celaya y San Miguel el Grande por el sistema republicano federado. La junta de Quertaro declara: No se reconoce al soberano Congreso ms que con el carcter de convocante; sin embargo, se obedecern las rdenes que emanen de l y del Supremo Poder Ejecutivo, cuando a juicio de la provincia resulten en su felicidad. En los nmeros 78 y 79 del propio peridico se publica el acta de Saltillo, en que se reconoce al Congreso para que dicte convocatoria a un congreso que constituya al pas bajo los auspicios de un gobierno de repblica federada. Esta acta es de 5 de junio. El 20 de mayo Bustamante informa en la sesin del Congreso sobre los sucesos de Guadalajara, que celebr el12 de mayo su separacin de Mxico; pero ya antes, el 17 de mayo, da noticia de que en el Congreso se ley un plan de Repblica Federada impreso en Guadalajara. EI21 de junio se publica en la propia ciudad el bando que contiene el pronunciamiento de separacin federal de esta provincia. El Aguila Mexicana nm. 80, informa que el 22 de junio se public un bando en Zacatecas, en que, de conformidad con las sesiones de la diputacin provincial de los das 12, 13 y 16 del propio mes, se establece: 10. El carcter convocante del Congreso. 20. La junta declara tener el derecho de aplicar o no las disposiciones del Congreso"." Es decir, el pas lejos de estar frreamente unido a consecuencia del supuesto centralismo colonial, amenazaba con una dispersin en gran escala que, de no ser contenida, lo habra llevado a convertirse en una multitud de republiquitas, como ocurri con centroamrica. Por consiguiente, tanto el Congreso convocante como el constituyente que lo sucedi, tuvieron que hilar muy delgado el correspondiente manto constitucional para prohijar un federalismo que les diera a las provincias lo que las provincias queran sin abortar el precario germen de la unidad nacional. Dentro de semejante contexto, en la sesin que el todava "convocante" Congreso celebr el da 12 de junio de 1823, una comisin de partidarios de
44 Reyes Heroles Jess. Obra citada. Tomo 1; pgina 380.
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la realidad en la que figuraban los diputados Francisco Garca, Valentn Gmez Faras, Manuel Crescencio Rejn y Prisciliano Snchez, hace el siguiente pronunciamiento: "Por qu no nos adherimos a la opinin general de las provincias, y con un decreto disipamos dudas, inspiramos confianza, aseguramos la consecucin de lo que se apetece y abreviamos el tiempo que algunos querran que se prolongase para introducir el desorden? No son los serviles, Seor, los que claman por Federacin, ni esta forma de gobierno les puede agradar. Por qu, pues, nos detenemos? La opinin por Repblica Federada est pronunciada suficientemente, y de un modo inequvoco; no hay provincia y casi no hay papel pblico que no hable de este gobierno con entusiasmo; concluyamos pues la obra que la opinin ha comenzado" .45 La Repblica Federal era prcticamente un hecho. No se trat de una imitacin extralgica, ni de caprichos ideolgicos o intelectuales. Se trataba simplemente de legislar en funcin de lo que la realidad demandaba y exiga bajo la amenaza de una ruptura completa del precario orden poltico y social que haba quedado despus del derrumbe del imperio colonial y de su triste y breve caricatura: el imperio de Iturbide. Por esa razn al culminar, a altas horas de la noche segn parece, la sesin del 12 de junio de 1823, el Congreso adopta la siguiente resolucin: "El soberano Congreso en sesin extraordinaria de esta noche, ha tenido a bien acordar, que el gobierno pueda proceder a decir a las provincias estar el voto de su soberana por el sistema de Repblica Federada, y que no lo ha declarado en virtud de haber decretado se forme convocatoria para el nuevo Congreso que constituya a la Nacln'v" El 17 de junio se aprueban las bases para la eleccin de lo que en verdad sera el primer Congreso Constituyente. Pero mientras las elecciones se verifican la presin federalsta no ceja. Jalisco, en forma conjunta con Zacatecas, fue la provincia que probablemente le haya puesto un mayor peso poltico a la causa del federalismo. De ah que su activo diputado y futuro primer gobernadar, Prisciliano Snchez, haya aprovechado los tiempos electorales para preparar una memoria intitulada "ElPacto Federal de Anhuac", que debidamente impresa se presenta a la consideracin del Congreso Constituyente, y sirve de base a la comisin encabezada por Ramos Arizpe para elaborar el primer proyecto del Acta Constitutiva de la Federacin. Se trata de un estudio slido en el que don Prisciliano combina hbilmente el principio fundamental de la independencia y soberana nacionales con los anhelos federalistas de la gran mayora de las provincias. Sirvan de ilustracin los prrafos siguientes.
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"La Nacin queda una, indivisible, independiente, y absolutamente soberana en todo sentido, porque bajo de ningn respecto poltico reconoce superioridad sobre la tierra. "Cada estado es independiente de los otros en todo lo concerniente a su gobierno interior, bajo cuyo respecto se dice soberano de s mismo. Tiene su legslatura, su gobierno y sus tribunales competentes para darse por s las leyes que mejor le convengan, ejecutarlas, aplicarlas y administrarse justicia, sin tener necesidad de recurrir a otra autoridad externa, pues dentro de s tiene toda la que ha menester. "Las atribuciones del Congreso General para expedir la legislacin central deben ser las siguientes: 10. Seguridad y bien de la Nacin en todo lo concerniente a relaciones exteriores; 20. Conservar la unin federal, mantener la separacin e independencia de los estados en lo relativo a su gobierno interior, as como su igualdad de derechos y obligaciones; 30. Lo relativo a la deuda pblica y el presupuesto anual; 40. Juzgar a los funcionarios generales y establecer las penas para las infracciones de la Federacin; 50. Dictar ordenanzas del ejrcito, marina, aduanas martimas, correos, casas de moneda, impuestos de importacin y exportacin, fe pblica de los instrumentos, concordato con Roma y plan general de estudios" .47
Aun cuando el lenguaje empleado carece de la debida precisin jurdica, las ideas y las intenciones son bastante claras: la independencia y la soberana residen en la Nacin (concepto mucho ms preciso y creble que el que pretende hacer residir la soberana en "el pueblo", sin definir por cierto lo que por "pueblo" debe entenderse); los Estados, en cuanto a su rgimen interior, deben gobernarse sin necesidad de tener que recurrir a otra autoridad externa puesto que sus autoridades locales deben bastarse a s mismas; y las funciones del "poder central", que adems debe ser eminentemente legislativo, tienen que reducirse a cuidar de las relaciones exteriores y a conservar la unin federal. Es evidente lo que Prisciliano Snchez y la mayora de las provincias queran: una asociacin poltica de diputaciones provinciales que conservaran intocada su autonoma bajo la conduccin general de un gobierno central dotado de atribuciones perfectamente delimitadas. Bajo estos auspicios, y estando ya debidamente instalado y juramentado el primer Congreso Constituyente, en la sesin del 20 de noviembre de 1823, la comisin presidida por Miguel Ramos Arizpe presenta el primer proyecto del Acta Constitutiva de la Federacin, en el que tras declararse la forma de Repblica representativa, popular, federal; se busca equilibrar las peticiones ms radicales de las provincias otorgando al Congreso Federal una suma de veinte importantes atribuciones constitucionales; creando un
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Poder Ejecutivo fuerte y participativo en todos los asuntos de inters general; e imponiendo a los Estados una serie de limitaciones en lo tocante a sometimiento absoluto a la Constitucin General, potestades tributarias, tratos-con potencias extranjeras, respeto a los derechos del hombre y del ciudadano, rendicin de cuentas pblicas y reconocimiento y pago de la deuda pblica; todo ello con el fin de conservar la unin federal, desde luego, pero tambin con el propsito de mantener la indispensable homogeneidad constitucional y legislativa que desde ese entonces ha caracterizado al Derecho Mexicano. No obstante, el proyecto coordinado por el Chantre Ramos Arizpe va a sufrir algunos cambios a peticin el diputado Francisco Garca, federalista radical, que como gobernador de Zacatecas defender no slo a capa y espada sino fundamentalmente con el apoyo de su milicia ciudadana la Constitucin de 1824 hasta el golpe centralista de 1836. La preocupacin de "Tata Pachito'' se centr en evitar que la acumulacin de facultades en el Gobierno Federal, y muy particularmente en la rama Ejecutiva, debilitara a la larga la autonoma poltica de los Estados, y diera lugar a un centralismo disfrazado de Repblica Federal. As, Garca Salinas logra los siguientes cambios en el Acta Constitutiva de la Federacin que se reflejarn en el texto definitivo de la Constitucin de 1824: La introduccin del concepto de "territorios dependientes de la Federacin" (lo cual implic que las Californias se separaran de Sonora y la ereccin del llamado "partido de Colima") con el propsito de que el gobierno central apoyara aquellas regiones que por su falta de recursos y su lejana de centros importantes de poblacin eran ms vulnerables a la penetracin extranjera proveniente del norte; la eliminacin del precepto que contemplaba la posibilidad de que se concedieran facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica, suprimindose as el riesgo de que pudiera invocar la Constitucin para convertirse en un dictador de facto; y la supresin del artculo que convocaba a un Senado Constituyente para revisar y sancionar la Constitucin general, porque la mera mencin de ese cuerpo legislativo significaba una transferencia de la soberana del Congreso a un rgano cuyas atribuciones ni siquiera estaban claramente enunciadas, y el cual no poda estar por encima de la voluntad nacional expresada en las elecciones de diputados al propio Congreso Constituyente. Con las reformas y adiciones propuestas por Francisco Garca el proyecto de Acta Constitutiva se vuelve a leer en la sesin del 10. de diciembre de 1823. El diputado Jos Mara Becerra, que a la sazn era Obispo de Puebla y que antes haba sido fiel partidario de Agustn de Iturbide, formula un voto particular en contra -que despus y a peticin de Carlos Mara de Bustamante sera publicado nada menos que por la Imprenta del Supremo Gobierno que en aquellos tiempos operaba en el Palacio Nacional-, en cuya parte
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medular se lee: "La Repblica Federal, Seor, en la manera que se propone enel proyecto, con estados libres, soberanos e independientes, es un edificio que amenaza ruina y que no promete ninguna felicidad a la Nacin. No es una mquina sencilla, y de una sola rueda que nada tiene que tropezar, ni que le impida seguir su movimiento; es una mquina complicada y que se compone de otras tantas ruedas, cuantos son los congresos provinciales de las que bastar que se pare una o tome direccin contraria para estorbar su movimiento y aun causar su destruccin" .48 Pero el clrigo iturbidista no va lejos por la respuesta. El autor del "Pacto Federal del Anhuac'', Prisciliano Snchez, le contesta de la manera siguiente: "La principal dificultad y la ms favorita con que se nos quiere espantar como nios medrosos, es la imbecilidad en que suponen va quedar la Nacin para resistir las agresiones extranjeras, por la separacin gubernativa de sus provincias; pero esto tiene ms de ilusin o de malicia, que de solidez; es verdad que en el sistema federado se divide la Nacin en estados pequeos e independientes entre s para todo aquello que les conviene, a fin de ocurrir a sus necesidades polticas y domsticas; mas inmediatamente, a menor costa, con menor conocimiento y con mayor inters que el que pueda tomar por ellos una providencia lejana y extraa, cuya anterioridad las ms veces obra ignorante o mal informada, y de consiguiente sin tino ni justicia. Pero esa independencia recproca de los estados que nada debilita la fuerza nacional porque ella en virtud de la Federacin rueda siempre sobre un solo eje, y se mueve por un resorte central y comn. "49
Bajo la disposicin enrgica y dominante de Miguel Ramos Arizpe y con el apoyo de la gran mayora de los diputados venidos de las provincias, el proyecto de Acta Constitutiva de la Federacin se encaminaba a un triunfo seguro. Sin embargo, le faltaba librar un ltimo -y formidable- obstculo. En la sesin del11 de diciembre de 1823, el nico diputado que vlidamente poda reclamar para s el ttulo de hijo de la ilustracin europea, Fray Servando Teresa de Mier, pronunci un notable discurso -tanto por su contenido como por su elocuencia-, en contra de la adopcin del sistema federal como estaba planteado en el Acta Constitutiva. Discurso que desde esa poca ha provocado encendidos elogios de quienes piensan que haber establecido en Mxico el Federalismo en las condiciones que prevalecan en 1824, fue un craso error; y el que adems ha sido calificado en reiteradas ocasiones, de proftico. Dada su importancia histrica a continuacin se transcribe de manera textual:
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48 Ibdem, pgina 399. 49 Ibdem; pgina 400.
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"Vaya impugnar el artculo 50. de la repblica federada en el sentido del 60. , que la propone compuesta de Estados soberanos e independientes. Y as es indispensable que me roce con ste; lo que advierto para que no se me llame al orden. Cuando se trata de discutir sin pasin los asuntos ms importantes de la patria, sujetarse nimiamente a ritualidades, seria dejar el fin por los medios. "Seor: Nadie creo que podr dudar de mi patriotismo. Son conocidos mis escritos en favor de la independencia y libertad de la Amrica: son pblicos mis largos padecimientos, y llevo las cicatrices en mi cuerpo. Otros podrn alegar servicios a la patria iguales a los mios; pero mayores ninguno, a lo menos en su gnero, y con todo nada he pretendido, nada me han dado. Y despus de 60 aos, qu tengo que esperar sino el sepulcro? Me asiste, pues, un derecho para que cuando vaya hablar de lo que debe decidir la suerte de mi patria, se me crea desinteresado e imparcial. Puedo errar en mis opiniones; este es el patrimonio del hombre; pero se me har suma injusticia en sospechar de la pureza y rectitud de mis intenciones. "Y se podr dudar de mi republicanismo? Casi no sala a luz algn papel durante el rgimen imperial, en que no se me reprochase el delito de republicano y de corifeo de los republicanos. No sera mucho avanzar, si dijese que seis mil ejemplares esparcidos en la nacin; de m Memoria Poltico-instructiva, dirigida desde Filadelfia a los jefes independientes de Anhuac, generalizaron en l la idea de la repblica, que hasta el otro da se confunda con la hereja y la impiedad. Y apenas fue lcito pronunciar el nombre de la repblica, cuando yo me adelant a establecer la federal en una de las bases del proyecto de constitucin, mandado circular por el Congreso anterior. "Permtaseme notar aqu, que aunque algunas provincias se han vanagloriado de habernos obligado a dar este paso, y publicar la convocatoria, estn engaadas. Apenas derribado el tirano, se reinstal el Congreso, cuando yo convoqu a mi casa una junta numerosa de diputados, y les propuse, que declarando la forma de gobierno republicano, como ya se haban adelantado a pedirla varios diputados en proposiciones formales, y dejando en torno del gobierno para que lo dirigiese un senado provisional de la flor de los liberales, los dems nos retirsemos, convocando un nuevo Congreso. Todos recibieron mi proposicin con entusiasmo, y queran hacerla a otro da en el Congreso. Varios diputados hay en vuestro seno de los que concurrieron, y pueden servirme de testigos; pero las circunstancias de entonces eran tan criticas para el gobierno, que algunos de sus miembros temblaron de verse privados un momento de las luces, apoyo y prestigio de la representacin nacional. Por este motivo fue que resolvimos trabajar inmediatamente un proyecto de bases constitucionales, el cual diese testimonio a la nacin, que si hasta entonces nos habamos resistido a dar una constitucin, aunque Iturbide nos las exiga, fue por consolidar su trono; pero luego que logramos libertarnos y libertar a la nacin del tirano, nos habamos dedicado a cumplir el encargo de constituirla. Una comisin de mis amigos nombrada por mi, que despus ratific el Congreso, trabaj en mi casa dentro de 18 das el proyecto de bases, que no lleg a discutirse, porque las provincias comenzaron a gritar que carecamos de facultades para constitur a la nacin. Dgase lo que se quiera, en
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aquel proyecto hay mucha sabidura y sensatez, y ojal que la nacin no lo eche menos algn da. "Se nos ha censurado de que proponamos un gobierno federal en el nombre, y central en la realidad. Ya he odo hacer la misma crtica del proyecto constitucional de la nueva comisin. Pero qu, no hay ms que un modo de federarse? Hay federacin en Alemania, la hay en Suiza, la hubo en Holanda, la hay en los Estados Unidos de Amrica; en cada parte ha sido y es diferente, y an puede haberla de otras varias maneras. Cul sea la que a nosotros convenga? Hoc opus, hic laborest. Sobre este objeto va a girar mi discurso. La antigua comisin opinaba, y yo creo todava, que la federacin a los principios debe ser muy compacta, por ser as ms anloga a nuestra educacin y costumbres, y ms oportuna para la guerra que nos amaga, hasta que pasadas estas circunstancias en que necesitamos mucha unin, y progresando en la carrera de la libertad, podamos sin peligro, ni soltando las andaderas de nuestra infancia poltica, hasta llegar al colmo de la perfeccin social, que tanto nos ha arrebatado la atencin en los Estados Unidos. La prosperidad de esta repblica vecina ha sido y est siendo el disparador de nuestras Amricas, porque no se ha apoderado bastante de la inmensa distancia que media entre ellos y nosotros. Ellos eran ya Estados separados e independientes unos de otros, y se federaron por unirse contra la opresin de Inglaterra: federados nosotros, estando unidos, es dividirnos y atraernos los males que ellos procuraron remediar con esa federacin. Ellos haban vivido bajo una constitucin que con slo suprimir el nombre de Rey, es la de una repblica; nosotros encorvados 300 aos bajo el yugo de un monarca absoluto, apenas acertamos a dar paso sin tropiezo en el estado desconocido de la libertad. Somos como nios a quienes poco ha se han quitado las fajas, o corno esclavos que acabamos de largar cadenas inveteradas. Aqul era un pueblo nuevo, homogneo, industrioso, laborioso, ilustrado y lleno de virtudes sociales, como educado por una nacin libre; nosotros somos un pueblo viejo, heterogneo, sin industria, enemigo del trabajo, y queriendo vivir de empleos como los espaoles, tan ignorantes en la masa general como nuestros padres, y carcomido de los vicios anexos a la esclavitud de tres centurias. Aqul es un pueblo pesado, sesudo, tenaz; nosotros una nacin de veletas (si se me permite esta expresin) tan vivos como el azogue, y tan mviles como l. Aquellos Estados forman a la orilla del mar una faja litoral, y cada una tiene los puertos necesarios a su comercio: entre nosotros, solo en algunas provincias hay algunos puertos o fondeaderos, y la naturaleza misma, por decirlo as, nos ha centralizado. "Qu me canso en estar indicando a vuestra soberana la diferencia enorme de situacin y circunstancias que ha habido y hay entre nosotros y ellos, para deducir de ah, que no nos puede convenir su misma federacin, si ya nos lo tiene mostrado la experiencia en Venezuela y Colombia? Deslumbrados como nuestras provincias con la federacin prspera de los Estados Unidos, la imitaron a la letra, y se perdieron. Arroyos de sangre han corrido diez aos para medio recobrarse y regirse; dejando tendidos en la arena casi todos sus sabios y su poblacin blanca. Buenos Aires sigui su ejemplo, y mientras estaba envuelto en el torbellino de su alboroto interior, fruto de la federacin, el
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emperador del Brasil se apoder impunemente de la mayor y mejor parte de la repblica. Sern perdidos para nosotros todos estos sucesos? No escarmentaremos sobre la cabeza de nuestros hermanos del Sur, hasta que truene el rayo sobre la nuestra, cuando ya no tenga remedio, o nos sea costossimo? Ellos escarmentados, se han centralizado: nosotros nos arrojaremos sin temor al pilago de sus desgracias, y los imitaremos en su error, en vez de imitarlos en su arrepentimiento? Querer desde el primer ensayo de la libertad remontar hasta la cima de la perfeccin social, es la locura de un nio que intentase hacerse hombre perfecto en un da. Nos agotaremos en el esfuerzo, sucumbiremos bajo una carga desigual a nuestras fuerzas. Yo no s adular, ni temo ofender, porque la culpa no es nuestra, sino de los espaoles; pero es cierto que en las ms de las provincias apenas hay hombres aptos para enviar al Congreso general, y quieren tenerlos para Congresos provinciales, poderes ejecutivos y provinciales, ayuntamientos, etc, etc. No alcanzan las provincias a pagar sus diputados al Congreso central, y quieren echarse a cuestas todo el tren y peso enorme de los empleados de una soberania! "y qu hemos de hacer, se me responder, si as lo quieren, si as lo piden?" Decirles lo que Jesucristo a los hijos ambiciosos del Zebedeo ... No sabis lo que peds. Nescitis quid petatis. Los pueblos nos llaman sus padres; tratmaslos como a nos que piden lo que no les conviene, nescitis quid petatis. "Se necesita valor, dice un sabio poltico, para negar a un pueblo entero, pero es necesario a veces contrariar su voluntad para servirlo mejor. Toca a sus representantes ilustrarlo y dirigirlo sobre sus intereses, o ser responsable de su debilidad." Al pueblo se le ha de conducir, no obedecer; sus diputados no somos mandaderos que hemos venido aqu a tanta costa y de tan largas distancias, para presentar el billete de nuestros amos. Para bajo encargo sobraban lacayos en las provincias, o procuradores en Mxico. Si los pueblos han escogido hombres de estudios e integridad para mandarlos a deliberar en un Congreso general sobre sus ms caros intereses, es para que, acopiando luces en la reunin de tantos sabios, decidamos lo que mejor les convenga; no para que sigamos servilmente los cortos alcances de los provincianos circunscriptos en sus territorios. Venmos al Congreso general para ponernos como sobre una atalaya desde donde columbrando el conjunto de la nacin, podamos proveer con mayor discernimiento a su bien universal; somos sus rbitros y compromisarios, no sus mandaderos. La soberana reside esencialmente en la nacin, y no pudiendo ella en masa elegir sus diputados, se distribuye la eleccin por las provincias; pero una vez verificada, ya no son electos diputados precisamente de talo tal provincia, sino de toda la nacin. Este es un axioma reconocido de cuantos publicistas han tratado del sistema representativo. "De otra suerte, el dputada de Guadalajara no pudiera legislar en Mxico, ni el de Mxico determinar sobre los negocios de Veracruz. Si pues todos y cada uno de los diputados lo somos de toda la nacin, cmo puede una fraccin suya limitar los poderes de un diputado general? Es un absurdo, por no decir una usurpacin de la soberana de la nacin. "Yo he odo atnito a algunos seores de Oaxaca y Jalisco decir, que no son dueos de votar como les sugiere su conviccin y conciencia j que teniendo
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limitados sus poderes, no son plenipotenciarios o representantes de la soberana de sus provincias. En verdad, nosotros los hemos recibido aqu como diputados, porque la eleccin es quien les dio el poder, y se los dio para toda la nacin: el papel que abusivamente se llama poder, no es ms que una constancia de su legtima eleccin, as como la ordenacin es quien da a los presbteros la facultad de confesar: lo que se llama licencias no es ms que un testimonio de su aptitud, para ejercer la facultad que tienen por su carcter. Aqu de Dios. Es una regla sabida del derecho, que toda condicin absurda, o contradictoria, o ilegal, que se ponga en cualquier poder, contrato etc., o lo anula e irrita, o se debe considerar como no puesta. Es as que yo he probado que la restriccin puesta por una provincia en los poderes de un diputado de toda la nacin, es absurda; es as que es contradictoria porque implica Congreso constituyente, con bases ya constituidas, cualesquiera que sean, como la de la repblica federada, se determina ya en esos poderes limitados; es as que es ilegal, porque en el decreto de convocatoria est prohibida toda restriccin ... luego o 105 poderes que la traen son nulos, o los que han venido con ellos deben salir luego del Congreso, o debe considerarse como no puesta, yesos diputados quedan en plena libertad, para sufragar como los dems sin ligamen alguno. Yo no alcanzo qu respuesta slida se pueda dar a este argumento. "Pero volviendo a nuestro asunto, es cierto que la nacin quiere repblica federada, yen los trminos que intenta drsenos por el artculo 60.? Yo no quisiera ofender a nadie; pero me parece que algunos inteligentes en las capitales, previendo que por lo mismo han de recaer en ellos los mandos y los empleos de sus provincias, son los que quieren esa federacin, y han hecho decir a los pueblos que la quieren. Algunos seores diputados 'se han empeado en probar que las provincias quieren repblica federada; pero ninguno ha probado, ni probar jams que quieran tal especie de federacin angloamericana, y ms que anglo-americana. Cmo han de querer los pueblos lo que no conocen? Nill volitum quim praecognitum. Llmense cien hombres, no digo de los campos, ni de los pueblos, donde apenas hay quien sepa leer, y pregnteseles, qu casta de animal es la repblica federada; aun de esas mismas galeras que nos oyen, pregnteseles, y doy mi pescuezo si no responden treinta mil desatinos. Y esa es la pretendida voluntad general numrica, es un sofisma, un mero sofisma, sofisma que se puede decir reprobado por Dios, cuando dice en las Escrituras ... "No sigas a la turba para obrar el mal, ni descanses en el dictamen de la multitud para apartarte del sendero de la verdad... " Ne sequaris turbam ad faciendum malum, nec in judicio plurimorum accquiescas sententia, ut a vera devies. "Esa voluntad general es la que alegaba en su favor Iturbide, y poda fundarlo en todos los medios comunes de establecerla, vctores, fiestas, aclamaciones, juramentos, felicitaciones de todas las corporaciones de la nacin, que se competan a tributarle homenajes e inciensos, llamndole libertador, ngel tutelar, columna de la religin, el nico hombre digno de ocupar el trono de Anhuac ... A fe ma que no dudaba ser sta la voluntad general uno de los ms fogosos defensores de la federacin que se pretende, cuando pidi aqu la coronacin de Iturbide. Y era esa la voluntad general? Seor, no era
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la voluntad legal, nica que debe atenderse. Tal es la que emiten los representantes de un Concilio o Congreso libre, sus rbitros, sus compromisarios deliberando en plena y entera libertad; como aquella es la voluntad y creencia de los fieles que pronuncian los obispos y presbteros, sus representantes en un Concilio o Congreso libre y general de la Iglesia, de la cual se ha tomado el sistema representatvo, desconocido de los antiguos. El pueblo siempre ha sido vctima de la seduccin de losdernaqoqos turbulentos; y as su voluntad numrica es un fanal muy oscuro, una brjula muy incierta. Lo que ciertamente quiere el pueblo es su bienestar; en esto no cabe equvocacin; pero la habra muy grande y pernciosa, si se quisiese para establecerle ese bienestar, seguir por norma la voluntad de hombres groseros e ignorantes, cual es la masa general del pueblo, incapaces de entrar en las discusiones de la politica, de la economa y del derecho pblico. Con razn, pues, el anteror Congreso despus de una larga y madura decisin, mand que se diesen a los diputados los poderes para constituir a la nacin ... segn ellos entendiesen ser la voluntad general. "Esta voluntad general numrica de los pueblos, esa degradacin de sus representantes, hasta mandaderos y rganos materiales, ese estado natural de la nacin, y tantas otras iguales zarandajas con que nos estn machacando las cabezas los pobres polticos de las provincias, no son sino los principios ya rancios, carcomidos y detestados con que los jacobinos perdieron la Francia, han perdido la Europa y cuantas partes de nuestra Amrica han abrazado sus principios; principios, si se quiere, metafsicamente verdaderos, pero inaplicables a la prctica, porque consideran al hombre in abstracto, y tal hombre no existe en la sociedad: yo tambin fui jacobino, y consta en mis dos Cartas de un americano al espaol en Londres, porque en Espaa no sabamos ms que lo que habamos aprendido en los libros revolucionarios de Francia. Yo la vi 23 aos en una convulsin perpetua; vea sumergidos en la misma a cuantos pueblos adoptaban sus principios; pero como me parecan la evidencia misma, trabajaba en buscar otras causas a quienes atribuir tanta desunin, tanta inquietud y tantos males. Fui al cabo a Inglaterra, la cual permaneca tranquila en medio de la Europa alborotada, como un navo sentado en medio de una borrasca general. Procur averiguar la causa de este fenmeno; estudi en aquella vieja escuela de poltica prctica; le sus Burkles, sus Paleys, sus Bentham y otros autores; o a sus sabios, y qued desengaado de que el dao provena de los principios jacobinos. Estos son la Caja de Pandora, donde estn encerrados los males del universo, y retroced espantado cantando la palinodia, como ya lo haba hecho en su tomo sexto mi clebre amigo el espaol Blanco White. "Si slo se tratase de insurgir a los pueblos contra sus gobernantes, no hay medio ms a propsito que dichos principios, porque lisonjean el orgullo y natural vanidad del hombre, brindndole con un cetro que le han arrebatado manos extraas. Desde que uno lee los primeros captulos del Pacto Social, de Rousseau, se irrita contra todo gobierno, como contra una usurpacin de sus derechos; salta, atropella yrompe todas lasbarreras, todas lasleyes,todas las instituciones sociales establecidas para contener sus pasiones como otras tantas trabas indignas de su soberana. Pero como cada uno de la multitud
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ambiciona su pedazo, y ella en la sociedad es indivisible, ellos son los que se dividen y despedazan, se roban, se saquean, se matan, hasta que sobre ellos cansados o desolados, se levanta un dspota coronado, o un demagogo hbil y los enfrena con un cetro no metafsico, sino de hierro verdadero; paradero ltimo de la ambicin de los pueblos y de sus divisiones intestinas. "Ha habido, hay, y yo conozco algunos demagogos de buena fe, que seducidos ellos mismos por la brillantez de los principios y la belleza de las teoras jacobinas, se imaginan que dado el primer impulso al pueblo, sern dueos de contenerlo, o el pueblo se contendr como ellos mismos, en una raya razonable; pero la experiencia ha demostrado que una vez puestos los principios, las pasiones sacan las consecuencias, y los mismos conductores del pueblo, que rehsan acompaarlo en el exceso de sus extravos, cargados de nombres oprobiosos, como desertores y apstatas del liberalismo y de la buena causa, son los primeros que perecen ahogados entre las tumultuosas olas de un pueblo desbordado. [Cuntos grandes sabios y excelentes hombres expiraron en la guillotina, levantada por el pueblo francs, despus de haber sido sus jefes y sus idolos! "Qu, pues, concluiremos de todo esto? se me dir. Quire V. que nos constituyamos en una repblica central? No. Yo siempre he estado por la federacin; pero una Federacin razonable y moderada; una federacin conveniente a nuestra poca ilustracin, ya las circunstancias de una guerra inminente, que debe hallarnos muy unidos. Yo siempre he opinado por un medio entre la confederacin laxa de los Estados Unidos, cuyos defectos han patentizado muchos escritores, y que all mismo tiene muchos antagonistas, pues el pueblo est dividido entre federalistas y demcratas: un medio, digno, entre la federacin laxa y la concentracin peligrosa de Colombia y del Per; un medio en que dejando a las provincias las facultades muy precisas para proveer a las necesidades de su interior, y promover su prosperidad, no se destruya la unidad, ahora ms que nunca indispensable, para hacernos respetables y terribles a la Santa Alianza, ni se enerve la accin del gobierno, que ahora ms que nunca debe ser enrgica para hacer obrar simultnea y prontamente todas las fuerzas y recursos de la nacin ... Medio tutsimus ibis. Este es mi voto y mi testamento poltico. "Dirn los seores de la comisin porque ya alguno me lo ha dicho, que ese medio que yo opino, es el mismo que sus seoras han procurado hallar; pero con licencia de su talento, luces y sana intencin, que no dudo, me parece que no lo han encontrado todava. Han condescendido demasiado con los principios anrquicos de los jacobinos, la pretendida voluntad general numrica o quimrica de las provincias, y la ambicin de sus demagogos. Han convertido en liga de potencias la federacin de nuestras provincias. Dse a cada una esa soberana parcial, y por lo mismo ridcula, que se propone en el artculo 60., y ellas se la tomarn muy de veras. Cogido el cetro en las manos, ellas sabrn d~ diestro a diestro burlarse de las trabas con que en otros artculos se pretende volvrsela ilusoria; sancinese el principio, que ellas sacarn las consecuencias, y la primera que ya dedujo expresamente Quertaro, ser no obedecer a vuestra soberana y gobierno, sino lo que le tenga cuenta. Zacatecas instalando su Congreso constituyente, ya prohibi se le llamase
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provincial. Jalisco public unas instrucciones para sus diputados, que aludan a la convocatoria y contra lo que en sta se mand; tres provincias limitaron a los suyos los poderes, y estamos casi seguros de que la de Yucatn ser tan obediente. Son notorios los excesos a que se han propasado las provincias desde que se figuraron soberanas. Qu ser cuando las autorice el Congreso general? Ah! N en esto nos hallaramos, si no se les hubiera aparecido un ejrcito! "No hay que espantarse, me dicen; es una cuestin de nombre. Tan reducida queda por otros artculos la soberana de los Estados, que viene a ser nominal. Sin entrar en lo profundo de la cuestin, que es propia del artculo 60., y demostrar que residiendo la soberana esencialmente en la nacin, no puede convenir a cada una de las provincias que est ya determinado la componen. Yo convengo en que todo pas que no se basta a s mismo para repeler a toda agresin exterior, es un soberanuelo ridculo y de comedia. Pero el pueblo se atiene a los nombres, y la idea que el nuestro tiene del nombre de soberana, es la de un poder supremo y absoluto, porque no ha conocido otra alguna; con eso basta para que los demagogos lo embrollen, lo irriten a cualquiera decreto que no les acomode del gobierno central, y lo induzcan a la insubordinacin, desobediencia, el cisma y la anarqua. Si no es ese el objeto, para qu tantos fieros y amenazas, si no les concedemos esa soberana nominal, de suerte que Jalisco hasta no obtenerla se ha negado a prestarnos auxilios para la defensa comn, en el riesgo que nos circunda? Aqu hay misterio ...
latet anguis, cavete.
"Bien expreso est en el mismo artculo 60., se me dir que esa soberana de las provincias es slo respectiva a su interior. En ese sentido tambin un padre de familia se puede llamar soberano en su casa. Y qu diramos si alguno de ellos se nos viniese braveando, porque no expidisemos un decreto, que sancionase esa soberana nominal respectiva a su familia? Latet anguis, cavete, iterum dico cavete. Eso del interior tiene una significacin tan vaga como inmensa, y sobrarn intrpretes voluntarios que ampliando el recinto de los Congresos provinciales, segn sus intereses, embaracen a cada paso, y confundan al gobierno central. Ya esta provincia cree de su resorte interior establecer aduanas martimas, y nombrar sus empleados; aqulla se apodera de los caudales de la Mineria o del Estanco del tabaco, y aun de los fondos de las misiones de California. Una levanta regimientos para oponerlos al supremo poder ejecutivo; otras lo reducen en sus planes todo al gran quehacer de ste y del Congreso general, a tratar con las potencias extranjeras y sus embajadores. Muchas gracias! No nos dejemos alucinar, Seor, acurdese vuestra soberana que los nombres son todo para el pueblo, y que el de Francia, con el nombre de soberano, todo lo arruin, lo saque, lo asesn y arras. No, no, yo estoy por el proyecto de bases del antiguo Congreso. All se da al pueblo la federacin que pide, si la pide; pero organizada de la manera me.nos daosa, de la manera ms adecuada, como antes dije ya, a las circunstancias de nuestra poca ilustracin y de la guerra, que pende ya sobre nuestras cabezas, y exige para nuestra defensa la ms estrecha unin. Alltambin se establecen Congresos provinciales, aunque no soberanos pero con atribuciones suficientes para promover su prosperidad interior, evitar la arbitrariedad
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del gobierno en la provisin de los empleos, y contener los abusos de los empleados. En esos Congresos iran aprendiendo las provincias la tctica de las asambleas, que progresando en ella, cesando el peligro actual, y reconocida la independencia de la nacin, revisase su Constitucin, y guiada por la experiencia, fuese ampliando las facultades de los Congresos provinciales, hasta llegar sin tropiezo al colmo de la perfeccin social. Pasar de repente de un extremo al otro sin ensayar bien el medio, es un absurdo, un delirio; es determinar, en una palabra, que nos rompamos las cabezas. Protesto ante los cielos y la tierra que nos perdemos, si no se suprime el artculo de las soberanas parciales ... Actum est de Republica. Seor, por Dios, ya que queremos imitar a los Estados Unidos en la federacin, imitmoslos en la cordura con que suprimieron el artculo de Estados soberanos en su segunda Constitucin. "Seor, a m no me infunden miedo los tiranos. Tan tirano puede ser el pueblo, como un monarca; y mucho ms violento, precipitado y sanguinario, como lo fue el de Francia en su revolucin, y se experimenta en cada tumulto; y s yo no tem hacer frente a Iturbide, a pesar de las crueles bartolinas en que me sepult, y de la muerte con que me amenazaba, tambin sabr resistir a un pueblo indcil que intente dictar a los padres de la patria como orculos sus caprichos ambiciosos, y se niegue a estar en la lnea demarcada por el bien y utilidad general.
"Non cvium ardor prava juventum, Nec vultus instantis tiran Mente me quatent solida.
"Habr guerra civil, se me objetar, si no concedemos a las provincias lo que suena que quieren... Y qu, no hay esa guerra ya?
"Seditione, dolis, et sce le re ataque libdine et ira, Illiacos intra muros precatur et extra.
"Habr guerra civil. Y tardar en haberla si sancionamos esa federacin, o ms bien, liga y alianza de soberanos independientes? Si como dice el proverbio, dos gatos en un saco son incompatibles, habr larga paz entre tanto soberanillo, cuyos intereses por la contiguidad han de cruzarse y chocarse necesariamente? Es acaso menos ambicioso un pueblo soberano, que un soberano particular? Dgalo el pueblo romano, cuya ambicin no par hasta conquistar el mundo. A esto se agrega la suma desigualdad de nuestros pretendidos principados. Una provincia tiene milln y medio, otras seiscientos mil habitantes: unas medio milln, otras poco ms de tres mil, como Texas; y ya se sabe que el pez grande siempre se ha tragado al chico. Si intentamos igualar sus territorios, por donde deberamos comenzar caso de esa federacin, ya tenemos la guerra civil, porque ninguna provincia grande sufrir que se le cercene su terreno; testigos los caones de Guadalajara contra Zapotlan, y susquejas sobre Colima, aunque segn sus principios, tanto derecho tienen esos partidos para separarse de su anterior capital como Jalisco, por haberse constituido independiente de su metrpoli. Provincias pequeas, aunque no en ambicin, tambin rehsan reunirse a otras grandes. Aqu se ha leido la representacin de Tlaxcala contra su unin a Puebla. Consta en
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las instrucciones de varios diputados, que otras provincias pequeas tampoco quieren unirse a otras iguales, para formar un Estado, sea por la ambicin de los capataces de cada una, o sea por antiguas rivalidades locales. De cualquier manera todo arder en chismes, envidias y divisiones, y habremos de menester un ejrcito que ande de Pilatos a Herodes, para apaciguar las diferencias de las provincias, hasta que el mismo ejrcito nos devore, segn costumbre, y su general se nos convierta en emperador, o a ro revuelto nos pesque un rey de la Santa Alianza... Et erit novissimus error pejor priore. Importa que esa Alianza Santa por antfrasis, nos halle constituidos; si no, somos perdidos. Mejor y ms pronto lo seremos, digo yo, si nos haya constituidos de la manera que se intenta. Lo que importa es, que nos haye unidos, y por lo mismo ms fuertes, porque virtus unita [ortior, pero esa federacin va a desunirnos y abismarnos en un archipilago de discordias, del modo que se intenta constituirnos. No lo estaban Venezuela, Cartagena y Cundinamarca? Pues entonces fue precisamente cuando a pesar de tener a su cabeza a un general tan grande como Miranda, por las rmoras naturales a tal federacin (aunque hayan intervenido otras causas secundarias), un quidam (Monteverde) con un puado de soldados destruy con un paseo militar la repblica de Venezuela, y poco despus Morillo, que solo haba sido un sargento de marina, hizo lo mismo con las repblicas de Cartagena y Santa Fe. De la misma manera que se intenta constituirnos, lo intentaron las provincias de Buenos Aires, sin sacar otro fruto en muchos aos que incesantes guerras civiles, y mientras se batan por sus partculas de soberania, el rey de Portugal extendi la garra sin contradiccin sobre Montevideo y el mismo territorio de la izquierda del Ro de la Plata. Observan viajeros juiciosos, que tampoco los Estados Unidos podrn sostener contra una potencia central que los atacase en su continente, porque toda federacin es dbil por su naturaleza, y por eso no han podido adelantar un paso por la parte limtrofe del Canad, dominada por la Inglaterra. Lejos, pues de garantizarnos la federacin propuesta contra la Santa Alianza, servir para mejor asegurarle la presa... Divide ut imperes. "Cuando al concluir el Dr. Becerra su sabio y juicioso voto, se le oy decir, que no estabamos an en sazn de constituirnos, y deba dejarse este negocio gravsimo para cuando estuviese ms ilustrada la nacin, y reconocida nuestra independencia, vi a varios sonrer de compasin, como que hubiese proferido un despropsito; y sin embargo, nada dijo de extrao. Efectivamente, los Estados Unidos no se constituyeron hasta concluida la guerra con la Gran Bretaa, y reconocida su independencia por ella, Francia y Espaa. Y con qu se rigieron mientras? Con las mximas heredades de sus padres, y aun la Constitucin que despus dieron, no es ms que una coleccin de ellas. Dnde est escrita la Constitucin de Inglaterra? En ninguna parte. Cuatro o cinco artculos fundamentales, como la ley de Habeas Corpus, componen su Constitucin. Aquella nacin sensata no gusta de principios generales, ni mximas abstractas, porque son impertinentes para el gobierno del pueblo, y slo sirven para calentar las cabezas, y precipitarlo a conclusiones errneas. Es propio del genio cmico de los franceses fabricar constituciones, dispuestas como comedias por escenas que de nada les han servido. En 30 aos de revolucin, formaron otras tantas constituciones, y todas no fueron ms que al almanaque de aquel ao. Lo mismo sucedi con las varias que se dieron a
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Venezuela y Colombia. Y por qu? Porque an no estaban en estado de constituirse, sino de ilustrarse y batirse contra el enemigo exterior, como lo estamos nosotros. Y mientras, con qu nos gobernaremos? Con lo mismo que hasta aqu, con la Constitucin espaola, las leyes que sobran en nuestros cdigos no derogados, los decretos de las cortes espaolas hasta el ao de veinte y los del Congreso, que ha ido e ir modificando todo esto conforme al sistema actual y a nuestras circunstancias. Lo nico que nos falta es un decreto de vuestra soberana al supremo poder ejecutivo, para que haga observar todo eso. Si est amenazando disolucin al Estado, es porque tenemos con la falta de tal decreto paralizado al gobierno. "No, no es falta de Constitucin y leyes lo que se trae entre manos con tanta agitacin; es el empeo de arrancarnos el decreto de las soberanas parciales, para hacer en las provincias cuanto se antoje a sus demagogos. Quieren los enemigos del orden, que consagremos el principio, para desarrollar las consecuencias que ocultan en sus corazones, embrollar con el nombre al pueblo, y conducirlo a la disensin, al caos, a la anarqua, al enfado y a la detestacin del sistema republicano... a la monarqua, a los Barbones ... o Iturbide. Hay algo de esto en el mitote a que han provocado al inocente pueblo de algunas provincias. Yo tiemblo cuando miro que en aquellas donde ms arde el fuego, estn a la cabeza del gobierno de los negocios los iturbidistas ms fogosos y descarados ... No quiero explicarme ms, al buen entendedor, pocas palabras. "Guardmonos, seor, de condescender a cada grito que resuene en las provincias equivocadas, porque las echaremos a perder, como un nio mimado, cuyos antojos no tienen trmino. Guardmonos de que crean que nos intimidan sus amenazas, porque cada da crecer el atrevimiento, y se multiplicarn los charlatanes. "Guardaos (dice Cayo Claudia al senado romano) de acceder a lo que pida el pueblo, mientras se mantenga armado sobre el Monte Aventino, porque cada da formar una nueva empresa, hasta arruinar la autoridad del Senado, y destruir la repblica." A la letra se cumpli la profeca. "Firmeza, padres de la patria! Deliberad en una calma prudente segn el consejo de Augusto ... Festina len t. Dictad impvidos la constitucin que en Dios y en vuestra conciencia creis convenir mejor al bien universal de la nacin, y dejad al gobierno el cuidado de hacerla obedecer. El no cesa de protestar que tiene las fuerzas y medios suficientes para obligar al cumplimiento de cuanto vuestra soberana decrete, sea lo que fuere, si lo autoriza para emplearlos. Tambin Washington levant la espada para hacer a la provincia de Maryland obedecer la segunda Constitucin... Si vis pacem, para bellum. No hay mejor ingredientes para la docilidad, y no tendremos mucho que hacer, porque no son nuestros pueblos, por naturaleza docilsimos, los que resisten las providencias, sino algunos demagogos militares ambiciosos, que no pudiendo figurar en la metrpoli, han ido a engaar las provincias, para alborotarlas, y tomar su voz para hacerse respetables y medrar en sus propios intereses ... Si vis pacem para bellum. "Cuatro son las provincias disidentes, y siquieren separarse, que se separen: poco mal, chico pleito. Tambin los padres abandonan a sus hijos obstinados,
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hasta que desengaados, vuelven representando el papel del hijo prdigo. Yana dudo que al cabo venga a suceder con esas provincias, lo que a las de Venezuela y Santa Fe. Tambin all metieron mucho ruido para constituirse en estados soberanos, y despus de desgracias incalculables, enviando al Congreso general la cicuta sus diputados para darse nueva Constitucin, que los librase de tantos males, les dieron poderes amplsimos excepto (dicen) para hacer muchos gobiernitos. Tan escarmentados haban quedado de sus soberanas parciales. Lo cierto es, que el sanguinario Morales, ese caribe inhumano, esa bestia feroz, est embarcndose con sus tropas en La Habana, y es probable que sea contra Mxico; pues aunque Puerto Cabello, reducido a los ltimos extremos, pide auxilio, aquel jefe capitul en Maracaybo, y debe estar juramentado para no volver a pelear en Costa Firme. Lo cierto es, que el duque de Angulema ha pronunciado que sojuzgada la Espaa, la Francia expedicionar contra la Amrica, y se sabe que Mxico es la nia codiciada. Veremos entonces si Jalisco, que nos ha negado sus auxilios (aunque se ha apoderado de los caudales del gobierno de Mxico), puede perdido ste salvar su partcula de soberana metafsica. Concluyo, seor, suplicando a vuestra soberana, se penetre de las circunstancias en que nos hallamos. Necesitamos unin, y la federacin tiende a la desunin: necesitamos fuerza, y toda federacin es dbil por naturaleza: necesitamos dar la mayor energa al gobierno, y la federacin multiplica los obstculos para hacer cooperar pronta y simultneamente los recursos de la nacin. En toda repblica, cuando ha amenazado un peligro prximo y grave, se ha creado un dictador, para que reunidos los poderes en su mano, la accin sea ms pronta, ms firme, ms enrgica y decisiva. Nosotros estamos con el coloso de la Santa Alianza encima, haremos precisamente lo contrario, dividindonos en tantas pequeas soberanas. iQuae tanta insania ciues! "Seor: Si tales soberanas se adoptan; si se aprueba el proyecto del acta constitutiva en su totalidad, desde ahora lavo mis manos, diciendo como el presidente de Judea, cuando un pueblo tumultuante le pidi la muerte de Nuestro Salvador: Innocens sum a sanguine justi hujus, vos videritis. Protestar que no he tenido parte en los males que van a llover sobre los pueblos del Anhuac... Los han seducido para que pidan lo que no saben ni entienden, y preveo la divisin, las emulaciones, el desorden, la ruina y el trastorno de nuestra tierra hasta sus cimientos... Nesciunt, neque (intel/igunt) intetlexerunt... in tenebis ambullant... movebuntur Jundamenea terrae. Dios mio! Salva a mi patria! Pater innosce illis, quia nesciunt quid Jaciunt... ,,50
Este extraordinario discurso de Fray Servando -<:ue dista mucho de ser un alegato centralista como infundadamente se ha sostenido- amerita los siguientes comentarios:
50 Reproducido textualmente por: Bustamante Carlos Mara de. ''Cuadro Histrico de la Revolucin Mexicana y sus Complementos.I/Tomo 6. Fondo de Cultura Econmica. Mxico 1985; pginas 200a 216. (Nota del Autor)
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1. La tesis de la representacin poltica que en el mismo se sostiene es impecable. La soberana reside en la Nacin, entendiendo por sta a un conjunto homogneo de poblacin asentada sobre un mismo territorio y compartiendo un conjunto de races comunes en materia de lenguaje, raza, cultura y tradiciones; y no en el "pueblo" que es un concepto vago e impreciso. Por consiguiente, los diputados una vez electos se convierten en diputados de toda la Nacin y no de una determinada provincia en particular. No obstante a diferencia de lo que sostuvo el Padre Mier, esto ltimo no los libera de la obligacin de acatar el sentir mayoritario de la propia Nacin que en ese momento -al menos en su parte ilustrada y polticamente activa- se inclinaba claramente por el Federalismo. En este sentido el nico liberal verdaderamente ilustrado que formaba parte del Congreso Constituyente, parti de una premisa falsa. 2. Fray Servando en ningn momento se opone al establecimiento de la Repblica Federal. Lo que le preocupa es que a los Estados se les atribuya el carcter de "libres y soberanos en lo concerniente a su rgimen interior", puesto que la soberana al residir en la Nacin es nica e indivisible y, por su misma naturaleza, no puede ni debe fragmentarse en pequeas soberanas estatales. Esto no significa que el Padre Mier se opusiera al sistema federal. Por el contrario, lo nico que buscaba era racionalizarlo. De ah su expresin de que: "Yo siempre he estado por la Federacin, pero por UJ1a Federacin razonable y moderada (en la que se establezcan) Congresos provinciales, aunque no soberanos, pero con atribuciones suficientes para promover su prosperidad interior... " Es decir, en el fondo lo que buscaba era resolver en la forma constitucionalmente correcta el problema que tanta confusin caus en los escritos de Alexis de Tocqueville: la divisin de la soberana nacional entre la Federacin y los Estados. Pero a Fray Servando le asista la razn. La soberana, en efecto es nica e indivisible, y dentro de un genuino Estado Federal a lo ms a lo que pueden aspirar las subdivisiones polticas es a un cierto grado de autonoma poltica, administrativa y econmica, pero no a ejercer pequeas parcelas de soberana. Sobre este particular, el artculo sexto del Acta Constitutiva de la Federacin que estableci que las partes integrantes de la Federacin eran Estados independientes, libres y soberanos en lo que exclusivamente toque a su administracin y gobierno interior, aunque encaminado a la consolidacin del Federalismo, en el fondo fue un despropsito constitucional. Las palabras y los nombres, como atinadamente lo apunta el padre Mier, a veces tienen la extraa virtud de distorsionar la realidad y de hacer creer a las gentes cosas que no son. Por eso no resulta descabellado pensar que si en el Acta Constitutiva de la Federacin se hubieran sustituido los trminos "independencia y soberana de los Estados" por el de "autonoma", muchos males polticos y sociales se habran evitado tanto la primera Repblica Federal como las que la sucedieron a partir de 1857. "Actum est de Republica", exclam Fray Servando sin oponerse a la Federacin en s, sino tan slo
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pidiendo que se le racionalizara y se le fortaleciera para estar en condiciones de afrontar, con posibilidades razonables de xito, las mltiples amenazas que pronto le llegaran del exterior. El clebre discurso del Padre Mier no fue otra cosa que un brillante llamado a la cordura federalista que si bien es cierto, que en su momento no fue apreciado en su debida dimensin -puesto que por ejemplo el3 de diciembre de 1827, cuando su cadver era velado en uno de los salones del Palacio Nacional, un grupo de los que don Carlos Mara de Bustamante denomina "pcaros yorknos'' (seguramente incitados por su lder el soez y vengativo Lorenzo de Zavala) lo insult porque, segn ellos, se "haba opuesto al federallsmo't-e-" con el tiempo alcanza su verdadera magnitud y hace las veces del testamento poltico que este controvertido personaje, por estar ocupado en hacer de su fallecimiento todo un evento social, no escribi. En esencia, puede decirse que se trata de un discurso federalista y nacionalista en el que, por encima de las razones y presiones polticas del momento, prevalecieron la lgica jurdica y la visin del futuro. Dicho en otras palabras, se trata del discurso no slo de un liberal ilustrado sino de un verdadero diputado constituyente. 3. En cuanto al aspecto proftico que reiteradamente se ha atribuido a este discurso, preciso es verlo tambin a travs del tiempo. En un principio podra decirse que el padre Mier tuvo la razn, puesto que los males de toda clase que azotaron a la primera Repblica Federal y que culminaron con el centralismo, la dictadura de Santa Anna y la invasin norteamericana, parecieron hacerse eco de sus palabras. Sin embargo, como ya se vio extensamente en el Captulo Segundo de esta obra, esos males fueron ms bien producto de las pasiones y las ambiciones polticas as como de la perversidad poltica de ciertos individuos, que de las deficiencias de las instituciones constitucionales. Pero independientemente de lo anterior, la perspectiva a largo plazo ha obrado en el sentido exactamente opuesto al que profetizara Fray Servando. En efecto, en su discurso afirma que: "Eso del interior tiene una significacin tan vaga como inmensa, y sobrarn intrpretes voluntarios que ampliando el recinto de los Congresos provinciales, segn sus intereses, embaracen a cada paso, y confundan al gobierno central. Ya esta provincia cree de su resorte interior establecer aduanas martimas, y nombrar sus empleados, aquella se apodera de los caudales de la minera o del estanco del tabaco, y aun de los fondos de las misiones de Californias. Una levanta regimientos para oponerlos al supremo poder ejecutivo; otras lo reducen en sus planes todo el gran quehacer de ste y del Congreso General, a tratar con las potencias extranjeras y sus embajadores." A la vuelta de ciento setenta y cinco aos ha ocurrido exactamente lo contrario. Ha sido el gobierno central el que ha crecido desmedidamente y el que ha embarazado el desarrollo regional en una
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forma tal, que el imponente templo colonial en el que Fray Servando pronunciara su magnfico discurso, es ahora apenas una partcula perdida, destruida, defenestrada y olvidada en la monstruosa y catastrfica mancha urbana en la que el centralismo de hecho ha convertido a la que fuera feliz -mundana y provinciana a la vez- capital de la primera Repblica Federal. En las sesiones del 14, 18 y 19 de diciembre de 1823, los autores del Acta Constitutiva de la Federacin, se dedican a tratar de contestarle al padre Mier. As Valentn Gmez Faras -a quien probablemente debe haberle producido algn escozor el dardo punzante que le lanz Fray Servando al decirle: "A fe ma que no dudaba ser esta la voluntad general uno de los ms fogosos defensores de la Federacin que se pretende, cuando pidi aqu la coronacin de Iturbide"- propone que se considere a las provincias como que estn separadas y van a unirse, y no al contrario, porque ciertamente no hay tal unin, falta un pacto fundamental. En uso de la palabra Juan Bautista Morales -el guanajuatense "Gallo Pitagrico"- expresa: "Que no hay pacto porque nos falta una Constitucin, nos faltan leyes fijas, y todo lo que existe en esta lnea es provisional y nicamente tolerado ... si la Nacin ignora lo que es el federalismo tampoco sabe lo que es repblica central ni monarqua, y por tanto si aquello es razn para no darle la forma federal, tambin lo ser para que no haya gobierno alguno ... Que as como los hombres ceden parte de sus derechos a la sociedad, quedndose ellos contra otra parte, as los pueblos ceden una parte de su soberana, la necesaria para la felicidad general quedndose ellos con otra parte... Si se alegan los hbitos y costumbres de trescientos aos en contra del Federalismo, tendramos que ser gobernados dentro del rgimen borbonista... la Nacin est por la Federacin y lo que se busca es que las provincias estn unidas por la ley... "52 No en balde en el artculo 7o. del Acta Constitutiva de la Federacin, Guanajuato figura como el primer Estado de la naciente Repblica Federal. Manuel Crescencio Rejn, que al juicio de amparo le llamara "de recla- . rno'', tambin confunde soberana con autonoma al sostener que: "la soberana es un poder independiente y supremo, los Estados se deben llamar soberanos, porque tienen poder para disponer definitivamente y con exclusin de toda otra autoridad, de los negocios que les pertenecen ... Que as como la Nacin se llama soberana, sin embargo de que no le toca el gobierno interior de los Estados, as stos pueden llamarse soberanos aunque han cedido parte de su soberana en obsequio del bien general de la confederacin". 53
52 Citado por Reyes Heroles Jess. Obra citada. Tomo 1; pgina 412. 53 Ibdem; pgina415.
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Jos Mara Becerra le replica con toda razn, que" ...el atributo de soberanos, entendido en su verdadera, genuina y comn significacin, no se (puede) aplicar a los Estados, porque esa supremaca de la voluntad general esa suma de los poderes, esa fuente y origen de toda sociedad y poder, slo puede hallarse en la Nacin, y de ninguna manera en cada una de sus partes integrantes; que si las facultades que se dejan a stas para su gobierno interior se quiere llamar soberana, es una impropiedad en el uso de la voz que no se puede permitir, porque servira de ejemplo para abusos muy perjudiciales. "54 Pero con 40 votos a favor y 28 en contra, Gmez Faras cierra el debate arguyendo: "Que todas las cualidades que se atribuyen a la soberana de la Nacin, se hallan en la soberana de los Estados, limitada la ltima al gobierno interior de ellos, as como aqulla est limitada al territorio de la misma Nacin, sin que pueda extenderse a las extraas... Que es un equvoco decir, que la soberana de los Estados no les viene de ellos mismos, sino de la Constitucin General, pues, que sta no ser ms que el pacto en que todos los Estados soberanos expresen por medio de sus representantes los derechos que ceden a la confederacin para el bien general de ella, y los que cada uno se reserva."55 Aun cuando no lo dicen abiertamente los autores de los discursos que se acaban de resumir, es evidente que trataron por todos los medios a su alcance, y con resultados apenas regulares, de desvirtuar los alegatos de Fray Servando que constituyeron el nico ataque, fundado e ilustrado, que recibi en contra el proyecto de Acta Constitutiva de la Federacin, puesto que los argumentos en pro del centralismo de Jos Mara Becerra y Carlos Mara de Bustamante palidecen ante los notables razonamientos jurdicos e histricos del padre Mier. La defensa del proyecto de Federacin puede as resumirse de la siguiente forma: - Gmez Faras desvirta la ficcin del centralismo colonial y del riesgo de desunir lo que por trescientos aos haba estado unido, al aducir correctamente que se "considerase a las provincias como que estn separadas y van a unirse y no al contrario, porque ciertamente no hay tal unin, falta un pacto fundamental." Las experiencias recientes de las diputaciones provinciales y el estado de rebelin separatista en el que se encontraban las provincias de Jalisco, Zacatecas, Quertaro, Oaxaca, Campeche y Yucatn, parece darle la razn en este punto al pasado proclamador de emperadores y futuro reformador eclesistico.
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- "El Gallo Pitgrico" es el ms atinado de todos cuando sostiene que si el Congreso se atiene a los hbitos y costumbres de trescientos aos, entonces tendra que continuarse con el gobierno de los barbones; y que la Nacin, que amenaza con dividirse, estaba por la Federacin por lo que el problema principal se encontraba en la necesidad de unir a las provincias por la ley. - Para destruir el argumento toral de Fray Servando, entre Manuel Crcscencio Rejn y Valentn Gmez Faras organizan una ensalada jurdica con el concepto de soberana, para darles a las provncias lo que las provincias queran. Por eso llegan a la cmoda ficcin jurdica de que los Estados son independientes, libres y soberanos pero, "en lo que exclusivamente toque a su administracin y gobierno interior." A todo esto el Presidente de la Comisin de Constitucin, el Chantre Ramos Arizpe guarda un conspicuo silencio en pblico, pero con su disposicin enrgica y dominante y su facilidad para lograr en la mesa de negociaciones lo que otros no conseguan en la tribuna parlamentaria, obtiene a fin de cuentas la aprobacin mayoritaria de su proyecto sin ms cambios que los propuestos por su correligionario Francisco Garca. El texto definitivo del Acta Constitutiva de la Federacin es aprobado en la sesin del 9 de enero de 1824, y es solemnemente proclamada el da 31 del mismo mes y ao. De febrero a septiembre se incorporar punto por punto al texto ms amplio de la Constitucin Federal, y el 4 de octubre se convertir, en definitiva, en la primera Ley Suprema de Mxico. El Federalismo haba triunfado. Imitacin extralgica? Engendro monstruoso de Cdiz y Estados Unidos? Experimento intelectual e ideolgico? La "Constitucin con andaderas", como escribi alguien por ah tratando de parafrasear al siempre parafraseable Fray Servando? Dictmes indigestos y poco convenientes como sostuvo con su estulticia acostumbrada, el traidor Lorenzo de Zavala? Copia geomtrica de la Constitucin norteamericana como aventura Reyes Heroles? Falta de un programa de vida, suficientemente atractivo, que estableciese la unin nacional que estaba a punto de desaparecer, como tajantemente afirma el "redescubrdor" de Lucas Alamn, Edmundo 'Gorman? Nada de eso. Si la existencia de las Constituciones Federales de 1857 y 191 7 sirve para demostrar algo, entonces tendr que convenirse en que los fundadores de la Repblica lo nico que hicieron fue poner en prctica uno de los principios que le dan vida y realidad al Derecho Constitucional: elevar al rango de norma jurdica suprema los factores reales de poder que predominaban en la sociedad y en la Nacin a las que les correspondi la ardua pero tambin envidiable tarea, de constituirlas en un Estado Federal que, al mismo
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tiempo, fuera propiamente mexicano. "Actum est de Republica." La Repblica Federal Mexicana haba nacido.
4. LA LIBERTAD DE IMPRENTA
La Constitucin de 1824 contuvo una declaracin bastante completa de garantas individuales que ser analizada en el Captulo Quinto de esta obra, toda vez que sobre la misma no se produjeron debates de importancia en el seno del Congreso Constituyente. Lo que parece indicar que el proyecto presentado por la Comisin Ramos Arizpe en lo que a esta cuestin se refiere, se aprob sin mayores cambios. Sin embargo, hubo una cuestin que fue ampliamente debatida -por afectar a un importante factor real de poder- y que tuvo que resolverse mediante una solucin de compromiso: la libertad de imprenta. Reconocida como una de las conquistas ms importantes que la independencia aport a la sociedad mexicana, cuando se trat de elevarla al rango de derecho constitucionalmente consagrado los diputados reunidos en el templo de San Pedro y San Pablo enfrentaron dos singulares problemas. Uno relativamente menor: la proliferacin de folletos y pasquines -generalmente annimos- plagados de toda suerte de calumnias e insultos. Elotro de mucha mayor envergadura: la existencia de una lista de libros prohibidos por la Iglesia Catlica que da a da tenda a crecer. Es decir, haba que conciliar el principio universalmente aceptado de la libre expresin de las ideas con la proteccin de las honras particulares y con la necesidad de contemporizar con uno de los efectos terrenales ms importantes del poder espiritual del clero. El diputado Prisciliano Snchez puso la cuestin bajo la siguiente perspectiva: "Observ que la materia era de lo ms delicada, y que no haba hasta ahora una regla fija para calificar cules libros deban ser prohibidos y cules no; porque si se pretenda que lo estuviesen todos los que lo fueron por el extinguido tribunal de la inquisicin, era demasiada dureza; porque ha sabido que este tribunal, enemigo de las luces, no solamente prohibi los que contenan doctrinas perjudiciales en punto de dogmas y de costumbres, sino tambin todos los que se oponan aun en lo ms mnimo a las pretendidas regalas del monarca absoluto, y muchos que no tenan ms defectos que ser enemigos de la tirana; y que por otra parte, no se poda decir que quedasen libres para leerse todos los que este tribunal tena prohibidos, pues muchos lo fueron justamente; que el arzobispo de esta dicesis crey ocurrir a esta dificultad en una circular en que manda que continen prohibidos todos los que estaban por la inquisicin, exceptundose los que se opusieran al sistema constitucional, pues siendo estas expresiones tan vagas y tan generales, permaneca la misma duda, a ms de que la mayor dificultad consista en que en
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muchas obras excelentes en materias polticas, se encontraban expresiones y mximas demasiado peligrosas en punto de moral y de dogma; y que no siendo fcil separar el trigo de la cizaa, estbamos en el caso, o de privarnos de lo bueno, por no incurrir en lo malo, o de perdonar ste por aprovecharnos de lo bueno; que lo primero era lastimoso, y lo segundo perjudicial; y que entretanto no se separase lo precioso de lo vil, era de opinin que se pidiese a los RR. Obispos, una lista de todas aquellas que estimasen perjudiciales, y por eso prohibidas de leerse, la que despus se pasase a la comisin eclesistica para que hiciese sobre ella las observaciones consiguientes. "56
o sea, la libertad de imprenta en lo que la Iglesia permita.

Eldiputado Jos Mara Becerra, haciendo gala de su condicin eclesistica, agrega de su cosecha lo siguiente: "Expuso que la inquisicin no era infalible, como no lo era la sagrada congregacin intrprete del concilio de Trento, ni los concilios nacionales que tienen desde luego ms autoridad; que las decisiones de dicha congregacin slo tienen la de una sentencia dada por un tribunal; y que la inquisicin haba errado de facto en prohibir muchos libros por doctrinas puramente polticas, sin embargo de que otros los haba prohibido justamente; y que convendra mucho que se formase un ndice de los que se haban prohibido solo por materias religiosas, para que entendiese el pueblo que permanecan sindolo, pero que entretanto muy bien podran quitarse los edictos, pues no por esto debera entenderse que se conceda la lectura general de todos, pues dentro de muy pronto presentara la comisin su dictamen sobre los que deban permitirse. "57 Inquisicin o no inquisicin, los debates parecan centrarse ms que en la libertad de imprenta, en el establecimiento de una junta de censura editorial. Para complicar an ms las cosas Fray Servando tercia en el debate con un planeamiento contradictorio pero explicable. Por una parte los libros de la ilustracin que en la teora lo entusiasmaron en la prctica lo aterraron; por lo tanto, haba que prohibirlos. Por otra parte a la inquisicin haba que hacerla pedazos, no sea que fuera a reabrir sus bartolinas. As Heno de vehemencia y de contradiccin seala: "Que era muy justo se prohibieran los libros contrarios a religin, y que de ningn modo y por ningn pretexto se les deba dar pase; e hizo ver el desprecio en que estn en Europa los que citan a Rousseau, Voltaire, y otros autores de igual calaa que han merecido la general execracin ... que el brbaro tribunal de la inquisicin, no solamente prohiba la lectura peligrosa en el dogma y las costumbres, sino ms bien la que se opona a las mximas tiranas del gobierno absoluto, introduciendo herejas y
56 Ibidem; pgina 338. 57 Ibidem; pgina 340../'
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sostenindolas al mismo tiempo que afectaba perseguirlas; que tan error es negar una cosa de fe, como el pretender que lo sea aquella que no lo es; que la inquisicin quiso sostener por dogma el que la soberana resida en los reyes, y que stos haban recibido inmediatamente de Dios el poder absoluto, con otras mil imposturas, en cuyo favor prodigaba los anatemas, por cuya causa los llegaron a hacer despreciables y ridculos; que por otra parte, cuantos decretos haban emanado de este tribunal desde el ao de 1808, eran nulos por falta de autoridad, pues estando sta refundida en el inquisidor general de donde se deriva a los subalternos, habiendo faltado aqul, por haberse separado de la fidelidad a Espaa y adhirindose a Napolon, quedaron todos los tribunales sin facultad alguna; cit variedad de ejemplares para demostrar diversos casos en que la inquisicin haba procedido a la prohibicin de libros y condenacin de sus autores por unas miras solamente temporales y adulativas, y por un declarado espritu de partido, observando que toda excomunin notoriamente injusta era nula, y por consguiente no mereca ninguna consideracin y que por todo opinaba de conformidad con la comisin en cuanto a que se quitasen los edictos que condenaban la soberana del pueblo; que en cuanto a los dems libros prohibidos, convena desde luego, en que no se permitiese la lectura de muchos que eran notoriamente perversos y antirreligiosos, que tenan perdida la religin y las costumbres en gran parte de la Europa; pero que stos eran bien conocidos, y que no por prohibir stos, se haba de privar a la Nacin de la lectura de otros muchos que sin mrito alguno se hallan prohibidos en los referidos edictos. "58 El padre Mier parece poner la cuestin en una mejor perspectiva: hay que prohibir los libros que ataquen, en cualquier forma, los dogmas de la fe catlica; pero permitir los que versen sobre cuestiones polticas y en particular los que se opongan al despotismo de los reyes. No obstante, la contradiccin es por dems obvia; porque en este ltimo caso, qu se debera hacer entonces con las obras de Rousseau, Voltaire y otros jacobinos que en Europa tanto horrorizaron a Fray Servando?
En semejantes condiciones el trabajo legislativo a desarrollar era excesivamente complicado puesto que se tena que encontrar una frmula, casi perfecta, que armonizara varias fuerzas que, por su misma naturaleza, tendan a oponerse: el imperativo de consagrar la libertad de imprenta como un mandato constitucional irrevocable sin afectar los derechos de censura -imprimatur o no imprimatur- adquiridos por la Iglesia a la vuelta de varios siglos de regir espritus y conciencias.
58 Ibidem; pginas 337 y 339.
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La frmula que finalmente se encontr, si no perfecta por lo menos fue hbil y visionaria. As, en la fraccin III del artculo 50 de la Constitucin de 1824, se seal como facultad exclusiva del Congreso General: "Proteger y arreglar la libertad poltica de imprenta, de modo que jams se pueda suspender su ejercicio, ni mucho menos abolirse en ninguno de los Estados ni Territorios de la Federacin." Esto ltimo se complement con la disposicin rgida del diverso artculo 171 que estableca que entre los preceptos supremos que "jams se podrn reformar" se encontraba el relativo a la libertad de imprenta. En esta forma los fundadores de la Repblica, en unas cuantas lneas (lo que de pasada demuestra que la profundidad legislativa nada tiene que ver con los afanes regulatorios), lograron los siguientes objetivos: 1. Estatuir la libertad de imprenta como un derecho constitucional del hombre y del ciudadano; intocable e irrevocable. 2. Limitar ese derecho a la materia poltica para no afectar los derechos de censura que la Iglesia Catlica tena adquiridos sobre las publicaciones que tocaran cuestiones estrictamente religiosas; y 3. Dejar al Congreso General en libertad de ir regulando este delicado asunto en funcin de las circunstancias que se fueran presentando, mediante la expedicin de leyes federales que, por una parte, persiguieran la divulgacin de libelos calumniosos e insultantes y que, por la otra, impidieran que los Estados impusieran trabas a la libre expresin de las ideas polticas. Es decir, no solamente se resolvi el problema presente sino que se sentaron las bases legislativas para el futuro desarrollo y consolidacin de esta trascendental libertad. De nueva cuenta el Congreso Constituyente entendi e instrument con visin lo que en el fondo reclamaban los factores reales de poder. Adems se impuso a la Iglesia la primera limitacin constitucional en lo que sera un largo camino reformista, al impedrsele, de manera implcita pero manifiesta, intervenir en la libre difusin de libros y publicaciones sobre cuestiones polticas.
5. LA INTOLERANCIA RELIGIOSA
Uno de los argumentos ms socorridos de quienes descalifican de plano el notable esfuerzo constitucional llevado a cabo entre 1823 y 1824 -incluyendo de manera especial al tendencioso y cursi autor del Tomo III de la conocida historia "oficial" denominada "Mxico A Travs de los Siglos", Enrique de Olavarra y Ferrari-, es el de que se trat de un proyecto eminentemente reaccionario porque no suprimi la intolerancia religiosa y los fueros
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eclesisticos y militar. Quienes as opinan ni han sabido entender lo que la Constitucin de 1824 dice al respecto, ni saben nada de Derecho Constitucional, porque quien piense que una Constitucin en vez de tratar de reflejar y de mejorar dentro de lo posible lo que la realidad ofrece, debe ser una declaracin de reformas radicales, est equivocado de principio a fin. Los fundadores de la Repblica Federal tenan ante s el podero formidable de la Iglesia Catlica acumulado despus de trescientos aos de controlar conciencias, usos, costumbres y aproximadamente tres cuartas partes de las propiedades urbanas y rsticas que existan en Mxico. Aun cuando en el pensamiento de algunos diputados constituyentes ya asomaban ideas marcadamente liberales, se cuidaron mucho de enfrentarla directamente, porque entonces la Constitucin en vez de haber sido la Carta Magna de la Nacin habra sido una invitacin al suicidio. De ah que hayan tenido que buscar medios indirectos de establecer la supremaca del Estado sobre la Iglesia, a fin de sentar las bases jurdicas de lo que aproximadamente cuarenta aos despus seran las Leyes de Reforma. Dentro de semejante contexto, el artculo 30. de la Constitucin de 1824 estableci lo que a continuacin se transcribe de manera textual: "La religin de la Nacin Mexicana es y ser perpetuamente la catlica, apostlica y romana. La Nacin la protege por leyes sabias y justas, y prohbe el ejercicio de cualquier otra." Este precepto es una reproduccin fiel del artculo 12 de la Constitucin de Cdiz. Pero no se crea que se trat de una copia servil. Para quien supiera leer entre lneas fue una clara indicacin de que en lo sucesivo la Iglesia quedaba sometida a la potestad legislativa del Estado Federal Mexicano. En efecto, con el argumento de que estaban expidiendo leyes "sabias y justas" para proteger a la Religin las Cortes de Cdiz y de Madrid abolieron la Santa Inquisicin en 1820, lo cual tuvo efectos directos e inmediatos en Mxico, como se vio en el esbozo biogrfico que pginas atrs se hizo de Fray Servando Teresa de Mier. Con semejante antecedente las implicaciones futuras de esta disposicin aparentemente intolerante estaban a la vista de quien quisiera verlas. Por si lo anterior no fuera suficiente, en las Actas del Congreso Constituyente Mexicano 1823-1824, consta el siguiente voto particular del diputado por Jalisco Juan de Dios Caedo, en el que, despus de declarar que profesaba y respetaba la religin catlica, se opone al texto ntegro del anteriormente transcrito artculo 30., porque considera que: "siendo el pas catlico y no habiendo peligro para la religin, la declaracin era inoportuna; al establecerse que adems ser perpetuamente la catlica, se incurra en una impropiedad del legislador que no debe referirse a esos futuros indefinidos; sobre la
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intolerancia que propone el artculo ms bien convena callar en ese punto porque la intolerancia era hija del fanatismo y contraria a la religin; y concluy diciendo que o se omitiera el artculo o slo se pusiera que la religin catlica, apostlica y romana, es la de la Repblica, sin tocar cosa alguna de intolerancia. "59 Con toda delicadeza y en medio de grandes precauciones en el manejo del lenguaje, Caedo dej sentado el antecedente constitucional necesario para que aos despus la libertad de cultos se convirtiera en una garanta individual. Pero el naciente Estado Mexicano, enfrentaba otra dificultad mucho mayor que la de confesarse perpetuamente catlico. Reyes Heroles la pone en los trminos siguientes: "Apunta en el Congreso la corriente que aspira a la secularizacin de la sociedad, a la separacin estricta entre el orden temporal y el espiritual y a la subordinacin de la Iglesia al Estado, en cuanto los actos de sta tuvieran efectos en la sociedad civil con fundamento en la teora de la soberana del Estado. Mas esta aspiracin se encamina por la teora del derecho del Estado al patronato y esto da lugar a la mezcla de tendencias, doctri- , nas y fundamentos. "60 Sobre este punto, Fray Servando tuvo a bien informar al Congreso que: "Patronato se llama al derecho que adquiere un lego, sea rey o particular, por haber fundado una Iglesia para presentar a sus beneficiarios y proteger, mejor dira, oprimir a la Iglesia, porque en eso vienen a parar las protecciones en la Iglesia como en el Estado."61 Dejando de lado la usual vehemencia del padre Mier, el patronato consista bsicamente en el derecho, debidamente reconocido por el Vaticano, que asista a los gobiernos de aprobar o vetar los nombramientos de los dignatarios eclesisticos. De acuerdo con la bula de fecha 9 de junio de 1753, del Papa Benedicto XIV, el patronato de la Nueva Espaa corresponda por privilegio, fundacin, dotacin, regalas y otros ttulos a los monarcas espaoles. Al sobrevenir la independencia de Mxico, el Arzobispo primado despus de escuchar la opinin del cabildo metropolitano, de la junta eclesistica y de los dems obispos del pas, declara que al obtener Mxico su independencia ces el uso del patronato concedido a los Reyes de Espaa, por lo que para que el gobierno de Mxico disponga de l, es necesario que previamente obtenga la concesin respectiva de la Santa Sede.
59 Ibdem; pgina 279, 60 Ibdem; pgina 275. 61 Ibdem; pgina 289.
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Esta declaracin aunada a la firmeza intemporal con la que la Iglesia suele mantener todos sus pronunciamientos, divide al Congreso Constituyente en dos tendencias: la de los que mantienen que el patronato para poder ser vlidamente ejercido por el Estado Mexicano requiere de la celebracin de un concordato con el Estado Vaticano; y la de quienes piensan que el patronato es un atributo inherente a la soberana nacional adquirido como resultado directo de la consumacin de la independencia y que, por consiguiente, puede ser constitucionalmente ejercido por el Gobierno Federal, sin que para ello se requiera de un concordato especial con la Santa Sede. Los debates se vuelven lentos y tortuosos. Finalmente, en la sesin del8 de marzo de 1824, la Comisin de Patronato presenta al pleno del Congreso el dictamen cuyos puntos medulares a continuacin se transcriben: "As que desde la infancia de la Iglesia de hecho o de derecho tuvieron los seores temporales tanta parte en la nominacin de los eclesisticos, en la edificacin y manutencin de los templos y en multitud de asuntos concernientes a la disciplina externa de la Iglesia... Por lo referido hasta aqu, bien se ve que el patronato de que se trata, no es un privilegio, ni un peculio personal de los reyes y de las potestades soberanas, sino un derecho real, y de justicia, declarado a veces por la silla apostlica. Las bulas pues, no son ms que declaratorias, y regulativas de los derechos anteriores a ellas, y dadas por lo mismo motu proprio, y a mayor abundamiento, sin que por esto el derecho se haya convertido en privilegio; por el contrario, de las nicas bulas que hay sobre la materia se deducen argumentos con qu acreditar que lo que ellas declaran o conceden a los reyes, es en consideracin a su oficio y dignidad, a la nacin, a la corona, a la soberana, al dominio, a la posesin, a la adquisicin y conservacin de estos territorios ... Importa tambin que se tengan muy presentes, algunas excelencias y particularidades del patronato general, especialmente del indiano o mexicano, slidamente establecidas por doctores de la mejor nota. Una de tales excelencias, es la de no poderse estimar por un privilegio, sino como un derecho anexo y nativo con el reino o territorio es regala, regala mxima, y lo que se llama dominio real incorporado a la corona y unido con ella de modo que slo con ella est, y sin ella no puede subsistir... como cosa anexa, sigue a lo principal y pasa con ste; por esto si se vende un campo patronado, si se da en dote, si se paga con l, se transfiere el patronato al comprador, al marido y al acreedor. Si se confiscan fundos y derechos patronados, queda igualmente confiscado el patronato como efectivamente sucedi en el secuestro de las temporalidades de los jesuitas. Y esto convence que reasumida la soberana de la Nacin Mexicana por la misma Nacin, en elIa est el patronato tan anexo a la soberana y tan inseparable ... Ni hay por qu extraar tanta facultad, porque el patronato es una regala de la soberana y porque est reconocida generalmente la autoridad de los prncipes para ser jueces de sus propios derechos, y para designar juez que pueda conocer
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de ellos, y sealadamente en cuanto al patronato los reyes estn facultados por el canon primero del concilio toledano IX para corregir la negligencia y faltas de los metropolitanos ... Nadie se atrever a darle ms atribuciones a la soberana que se atribuyeron los reyes; que a la esencial de la misma Nacin y a los representantes de ella; por lo mismo, si tanto han podido los reyes en asuntos de patronato, no es menor el poder del Soberano Congreso en semejantes asuntos; en cuya confirmacin tngase a la vista el hecho ms perentorio e idntico que nos refiere a la citada ley del ordenamiento real dada en las Cortes de Alcal que sancionaron y declararon a los reyes por patronos de todas las Iglesias del distrito de su dominacin, y ya no habr por qu escandalizarse sin razn, de que se haya pedido al Congreso que declare en quin est el patronato y de qu modo haya de ejercerse ... Designar quin sea el rector de una Iglesia, que es todo lo que se hace por el patronato, no es una accin espiritual ni aun cosa eclesistica, como tienen convencido Solrzano, Fraso, Rivadenegra y Gonzlez quienes defienden, que nuestro patronato aun en el supuesto falso de que fuera puramente privilegio pontificio aun as dej de ser eclesistico en el momento que se acept por el prncipe secular y mucho ms cuando en el patronato se atiende para clasificarlo de eclesistico o secular a su origen, o naturaleza de los bienes con que se dot o fund; y no habindose fundado ni dotado nuestras Iglesias sino con bienes seculares de la Nacin, el patronato es secular y de la Nacin, no es espiritual ni eclesistico, sino secular anexo a lo eclesistico ... La comisin repite que los mexicanos pueden proveerse de los ms necesarios Ministros de la Iglesia, hasta la celebracin del concordato sin avanzarse, y sin tocar extremos, muy peligrosos, procediendo de modo indicado en el anterior dictamen. El medio es muy seguro y expedito y se reduce a que los muy reverendos arzobispos y reverendos obispos por el mismo hecho de pasar listas o ternas de examinados o idneos, para que de ellos se haga la debida presentacin, declaren el patronato de la Nacin; o si ni por lo dicho y dems estn suficientemente persuadidos de tal derecho, lo concedan a los Estados en uso de sus facultades episcopales. Nada ser ms conforme a la buena armona de las potestades y al mejor servicio de la Iglesia. Esto facilitar la nominacin de prrocos, dignidades, cannigos y prebendados omitiendo la de obispos y de cualquier especie de reforma en las elecciones eclesisticas hasta el mencionado concordato, si otra cosa no pudiere antes con urgencia indispensable la necesidad y la utilidad de la Iglesia Mexicana."62 El planteamiento es al mismo tiempo prudente, jurdicamente fundado y socialmente avanzado. Prudente porque no busca enfrentar a la Iglesia con reformas unilaterales sino mediante el reconocimiento de los derechos adquiridos por el Estado a travs de la celebracin del concordato correspondiente,
62 lbidem; pginas 296 a 301. l
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que histrica e internacionalmente otorga validez universal al patronato. Jurdicamente fundado porque se basa en la naturaleza constitucional del patronato que al ser un atributo de los soberanos espaoles como tal es adquirido por la Nacin, representada por el Congreso Federal, desde el momento mismo en el que como consecuencia de la consumacin de la independencia por mandato constitucional la soberana reside en la propia Nacin (de ah la expresin "Soberana Nacional"). Y socialmente avanzado porque a pesar de que desde la baja edad colonial en Mxico la Iglesia posea, bajo diversos ttulos, aproximadamente tres cuartas partes de la totalidad de las fincas urbanas y rsticas existentes, la comisin de patronato no tuvo empacho en hacer constar en un documento de alcances constitucionales, que la Iglesia se fund y se dot con bienes seculares cuyo dominio originario corresponde a la Nacin. Lo que adems sent las bases para lo que aos despus sera la desamortizacin y nacionalizacin de los benes del clero. No obstante, dadas las circunstancias prevalecientes en un pas eminentemente catlico, la comisin tena que actuar, si deseaba tener xito, con estricto apego a la realidad. Por eso el dictamen respectivo concluye diciendo que: "La Comsin ha querido acomodarse al pais en que vivimos y transigir con Roma del mejor modo que se pueda, para que marchen sin escndalo las materias eclesisticas, mientras que las luces se difunden con buenos libros que la inquisicin y el gobierno desptico de Espaa no nos permitan llegar; el clero se ilustra, el pueblo conoce sus derechos y podemos entonces tomar el trono majestuoso que nos dictan los verdaderos y legtimos cnones de la Iglesia. "63 La conclusin no puede ser mejor, ni ms realista, ni ms bien intencionada: haba que llegar a la reforma del clero no por la va de estriles, y con toda probabilidad, sangrientos enfrentamientos, sino por el camino de la ilustracin. Como se ve los primeros constituyentes queran fundar la Repblica Federal sobre los cimientos jurdicos de la realidad, la lgica y la razn. Dentro de semejante testura la comsn de patronato formula al pleno del Congreso dos recomendaciones principales: "4a. En lo gubernativo general, de patronato, entender el Supremo Poder Ejecutivo de la Federacin; as como en lo particular cada uno de los Estados soberanos...
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"6a. Como hay obispados que se extienden a dos o ms Estados, todos stos se pondrn de acuerdo del modo que sus legislaturas determinen para presentar los ms dignos, para dignidades, canonjas y prebendas."64 Aqu se encuentra una muestra ms de que, a diferencia de las Constituciones de los Estados Unidos de Amrica y de Cdiz, la Constitucin Mexicana de 1824, sin menoscabo del principio de la supremaca del Poder Legislativo, en todo momento busc crear un Ejecutivo fuerte que pudiera imprimir al naciente Estado Federal la unidad de mando, accin y decisin, sin las cuales jams podra llegar a consolidar su vida independiente. Para entender esto ltimo hay que ubicarse en el marco histrico y geopoltico que se viva en el ao de 1824. Decidida a recuperar sus antiguas colonias americanas Espaa haba celebrado un pacto especial con Francia e Italia, al que hipcritamente se le denomin la "Santa Alianza" -como si las guerras de reconquista pudieran ser santificadas por algo o por alguien- y se tenan noticias -que tiempo despus se comprob que eran un tanto exageradas- de frenticos preparativos militares inducidos por el francs Duque de Angulema que con la fuerza de las armas haba restaurado, en 1823, a Fernando VII en su trono absolutista. Bajo tales condiciones, lograr el reconocimiento diplomtico de la Santa Sede, de preferencia mediante la celebracin del concordato correspondiente, era la solucin ideal para evitar una sangrienta aventura militar. Adems haba que considerar la precaria posicin en la que la propia Santa Sede se encontraba: por una parte no poda enfrentarse abiertamente, por obvias razones, a las potencias europeas que integraban la "Santa Alianza"; pero por la otra, no poda abandonar a su suerte a la Iglesia Mexicana porque ello podra propiciar su alejamiento del seno del catolicismo romano, con todas las consecuencias que esto ltimo implicara. El dilema no era sencillo, y un Gobierno Mexicano fuerte y unido poda llegar a obtener indudables ventajas del mismo. Por eso concederle al Presidente de la Repblica amplias facultades en materia de patronato eclesistico equivala a colocarlo en una posicin poltica y diplomtica de privilegio. Tomando en cuenta las recomendaciones de la comisin de patronato, la Constitucin de 1824, en su texto definitivo, estableci lo siguiente:
"Es facultad del Congreso General: Dar instrucciones para celebrar concordatos con la silla apostlica, aprobarlos para su ratificacin, y arreglar el ejercicio del patronato en toda la Federacin. (Artculo 50, fraccin XII). "Es atribucin del Presidente de la Repblica: Celebrar concordatos con la silla apostlica en los trminos que designa la facultad XIIdel artculo 50.; y
64 lbfdem; pgina 301.
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"Conceder el pase o retener los decretos conciliares, bulas pontificias, breves y rescriptos, con consentimiento del Congreso General, si contienen disposiciones generales; oyendo al Senado, y en sus recesos al Consejo de Gobierno, ya la Corte Suprema de Justicia, si se hubieren expedido sobre asuntos contenciosos. (Artculo 110, fracciones XIII y XXI).
Es decir, aun cuando el Congreso estaba facultado para dar las bases generales con arreglo a las cuales deban celebrarse los concordatos con el Vaticano, el proceso de negociacin directa y de decisin, as como el importante pase a los decretos conciliares, bulas pontificias, breves y rescriptos, quedaban enteramente en manos del Ejecutivo, lo que lo converta en la autoridad suprema en estas materias. Si bien es cierto que este arduo problema no qued resuelto hasta el 9 de diciembre de 1836 -cuando el centralismo ya haba sido formalmente declarado y el Estado de Texas ya haba sido definitivamente perdido-, mediante el establecimiento de relaciones diplomticas entre Mxico y el Vaticano; tambin lo es que ese fundamental reconocimiento diplomtico -que fue seguido inmediatamente despus por el de Espaa- no habra sido posible si los constituyentes de 1824, en vez de seguir el camino del enfrentamiento y de la guerra civilcomo desafortunamente ocurrira en 1857, no hubieran optado por una poltica constitucional de tolerancia, realismo y conciliacin. 65 La Constitucin Mexicana de 1824 ha sido acremente criticada por haber consagrado el principio de la intolerancia religiosa y por no haber introducido el tipo de reformas radicales -en cuanto a su forma y esencia contrarias a los sentimientos profesados por la gran mayora de los mexicanospor las que pung la generacin de la reforma. Sin embargo, a la vista de lo que a final de cuentas ocurri -y me estoy refiriendo especficamente a las reformas y adiciones que en el ao de 1992 se hicieron al artculo 130 de la Constitucin Poltica vigente, y las que al restablecer el reconocimiento de la personalidad jurdica de la Iglesia, implcitamente le otorgaron el derecho, hasta la fecha ampliamente ejercido, de volver a participar activamente en la vida poltica del pas-las propuestas de la primera Constitucin Federal parecen ser mucho ms congruentes con la realidad y, por 10 tanto, dignas del mejor de los liberalismos: el liberalismo moderado que como tal, se ajusta mucho ms a la realidad que el llamado "puro". Elafn no de regular sino de acabar con el poder temporal de la Iglesia Catlica, en el fondo est destinado a ser derrotado por las fuerzas de la Historia -tal y como ocurri en 1992-, toda vez que al pretender ir ms all de las indispensables reformas polticas,
65 Sobre este particular vase: G6mez CrzaRoberto. "Mxico ante la Diplomacia Vaticana." Fondo de Cultura Econmica. Primera Edicin. Mxico 1977. (Notadel Autor)
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educativas y econmicas, se tiene que enfrentar inevitablemente la barrera espiritual que el sincretismo religioso confiri irrevocablemente por los siglos venideros al pueblo mexicano, a partir del da en el que, en palabras de Fray Servando, Tonantzin se le apareci al indio Juan Diego. A la vuelta de ms de siglo y medio la solucin encontrada por los constituyentes de 1823-1824 a este complejo problema parece ser mucho ms inteligente que las que fueron planteadas con posterioridad. En efecto, es cierto que elevaron la intolerancia religiosa al rango de norma constitucional, pero tambin lo es que al decretar que la Religin Catlica sera protegida por leyes sabias y justas, sentaron el principio indispensable para someter al clero a la potestad legislativa del Estado. Es cierto que no se obtuvo el reconocimiento diplomtico y el deseado concordato con la silla apostlica, pero tambin lo es que la primera Constitucin Federal en todo momento plante la cuestin del patronato eclesistico como un derecho soberano del Estado Mexicano. Es cierto que no se toc el vasto patrimonio terrenal que posean la Iglesia y sus rdenes religiosas, pero tambin lo es que al sealar la comisin de patronato que los bienes eclesisticos eran originariamente de propiedad nacional cre el antecedente constitucional necesario para su posterior desamortizacin y nacionalizacin. Estos puntos combinados, nica y exclusivamente, con la reforma educativa que intent llevar a cabo el Vicepresidente Valentn Gmez Faras, constituan lo que la realidad de la sociedad mexicana y la razn poltica permitan instrumentar. Lo dems, las reformas radicales puestas en prctica por los Presidentes Benito Jurez, Sebastin Lerdo de Tejada y Plutarco Elas Calles, amn de haber conducido a cruentas e innecesarias guerras civiles-la de reforma, la de los religioneros y la cristiada- fueron de corta duracin a pesar de su supuesta carta de constitucionalidad. En cuanto las aguas volvieron a su cauce la Iglesia, de hecho, recuper su papel predominante en la vida espiritual, social, educativa -y por ende cultural- e incluso poltica del pas. Hasta llegar a la reforma constitucional de 1992, que si alguna virtud tiene es la de someter el Derecho a la realidad. No se deben olvidar los sabios conceptos del Papa liberal, Juan XXIII: en nuestra sociedad, a querer o no, la Iglesia Catlica es Mater et Magistra. Madre y Maestra. El paso de los aos demuestra que en el fondo los padres de la Repblica Federal, tenan toda la razn. En una Nacin que como Mxico est inmersa en las profundas contradicciones que se originan en su diversidad cultural y tnica yen sus graves desigualdades sociales, esta clase de problemas solamente podrn resolverse adcuada y racionalmente con el aprovechamiento educativo del tiempo. Es decir, hasta que se puedan lograr los consensos informados que son propios de toda sociedad medianamente ilustrada.
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6. DIVISION DE PODERES
El primer Congreso Constituyente adopt el principio de la divisin de poderes como una caracterstica esencial, y prcticamente indiscutible, del Estado Federal. Claramente influenciados por Montesquieu y por una obra de amplia circulacin en la poca, denominada "Ensayo Poltico. El Sistema Colombiano, Popular, Electivo y Representativo, es el que ms conviene a la Amrica Independiente" (Nueva York. Imprenta de A. Paul, 72 Nassau Street. Ao de 1823), los constituyentes no conciben la democracia y la con siguiente "felicidad del pueblo", sin el sistema de los pesos y de los contrapesos. Con toda la razn del mundo Fray Servando sostiene: "Nosotros no queremos la independencia, por la independencia, sino la independencia por la libertad. "66 Y para ello la divisin de poderes era indispensable, puesto que de lo contrario se volvera al modelo absolutista que haba imperado en el largo . perodo colonial. Resulta de inters destacar el hecho de que una corriente significativa del Congreso pareca inclinarse por establecer la supremaca del Poder Legislativo. Carlos Mara de Bustamante parte de la premisa -un tanto confusa- de que el Legislativo es el depositario de la soberana y delega el Ejecutivo y el Judicial para evitar la confusin de poderes. Fray Servando Teresa de Mier, con lo que Reyes Heroles acertadamente califica como "impecable idealismo prctico", plantea la cuestin con visin y rigor jurdico: "En quin reside la soberana? En la Nacin esencialmente; es decir, inseparablemente, porque las esencias son inseparables de las cosas. Si es esencial al hombre el ser racional, no puede separarse de l la racionalidad. Cmo, pues, los planes o tratados de un particular, una junta sin otra autoridad que la de su nombramiento; una convocatoria tan ridcula como absurda han podido estrechar a la Nacin entera en los lmites de su beneplcito; prescribirle una Constitucin antes de estar constituida; sealarle la raya precisa hasta donde puedan extender los poderes de sus representantes, y en una palabra, poner grillos y esposas a su legtimo soberano? .. Y este Congreso no lo es tambin? S, porque la Nacin Mexicana, en quien reside esencialmente la soberana, sin que nadie haya podido restringir su podero, nos ha delegado sus poderes plenos, cuales son necesarios para constituirla. Este es un Congreso Constituyente, soberano de hecho, como la Nacin lo es de derecho. Tenemos de ella el poder de hacer leyes, o Poder Legislativo; el de hacerlas ejecutar, o Poder Ejecutivo, y el aplicarlas a los casos particulares entre los ciudadanos, o Poder Judicial?"67
66 Citado por Reyes Heroles Jess. Obra citada. Tomo 1; pgina 215.
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La lgica jurdica del padre Mier es, en verdad, impecable: la soberana reside en la Nacin (como conjunto no slo poblacional sino territorial, histrico y cultural), la que la ejerce a travs de sus representantes en el Congreso. el cual por ese solo hecho es el genuino depositario de la soberana nacional. El Congreso, dentro de este contexto, dicta las leyes, y al dictarlas faculta al Ejecutivo para aplicarlas y al Judicial para resolver las controversias que su aplicacin entre particulares pudiere llegar a suscitar. Es decir, la supremaca del Poder Legislativo dentro del principio de la divisin de poderes. Adems el fraile andariego no oculta su admiracin por el sistema parlamentario ingls, no pudiendo olvidar que fue precisamente en Londres en donde pudo al fin encontrar un santuario democrtico que le permitiera descansar de los largos aos de la persecucin que emprendiera en su contra el absolutismo, tanto hispano como novohispano. As en las Actas del Congreso consta que: "El seor Mier (D. Servando): que si jams se chocara con el gobierno, no habra libertad; que le es muy difcil convenir con los que a todo' prefieren la armona; que no puede ser inalterable, si hemos de tener por nico blanco la felicidad de la Patria; que en los pases ms libres, como Inglaterra, siempre haba un partido decidido contra el gobierno, para oponerse tuviere o no razn, otro a su favor y otro medio, que indistintamente, segn las fuerzas de las razones, se adhera al que le pareca tener las ms fuertes; y que contrabalanceando todos de este modo, resultaba regularmente lo mejor, sin que pudiese decirse que el primero era en sentido absoluto, contrario efectivo del gobierno; pues que sirviendo slo de provocar las razones que tuviese para que se hiciesen palpables, siempre le resultaba la gloria y ventaja de hacerlas conocer y percibir de todo el mundo; que nosotros estbamos lejos todava de seguir este temperamento, seguramente el ms oportuno, y que ms bien abrazbamos, como los franceses, los extremos, o de muy serviles, o de liberales muy exaltados; que por s no hallaba inconveniente en que se dijese en el artculo que pudiesen venir los ministros cuando lo tengan por conveniente, seguros de que al fin no asistirn. "68 O sea, para Fray Servando el ideal prctico a alcanzar era un sistema parlamentario en el que los partidos polticos fueran la fuerza dominante del gobierno. Pero el ilustrado e inquieto fraile dominico pareca destinado a pronunciar los discursos ms brillantes pero a perder todas las votaciones. A fin de cuentas se impuso el proyecto elaborado por la Comisin de Constitucin -en el que trabaj de manera muy efectiva Miguel Ramos Arizpe sin tener que involucrarse, como de costumbre, en los debates parlamentarios- que, a la manera de Montesquieu, procur establecer un sistema equilibrado de divisin de poderes. El d.~utado Prisciliano Snchez (el mismo que inclinara
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de manera definitiva la balanza en pro del Federalismo con su interesante estudio constitucional denominado "El Pacto Federal del Anhuac"), expone la ~~sis triunfadora en los trminos siguientes: "Con este objeto verificaron las Cortes de Espaa la absoluta separacin de los tres grandes poderes, y la garantizaron de tal suerte, que por ningn caso llegasen a coincidir. Clasifica-ron las funciones de cada poder; fijaron los lmites de su ejercicio, y contrabalanceando autoridad con autoridad, edificaron sobre este justo equilibrio todo el baluarte constitucional. De aqu es que, aunque todos tres poderes se dirigen y conspiran hacia un propio fin, su misma colocacin los constituye en cierta oposicin, que es la que precisamente asegura la firmeza del edificio, no de otra suerte que la de aquella mutua lucha que se ve en las piezas que fOI man una bveda, que cuando parece que su gravedad deba desplomarlas sobre nosotros, su misma oposicin es el mejor garante de su firmeza ... Pero como estos poderes se han de confiar necesariamente a los hombres, cuya debilidad es el inseparable carcter de su miseria se hizo indispensable evitar en cuanto fuese posible las ocasiones peligrosas en que las pasiones pudieran combatirlo, y triunfar alguna vez de su corazn. Constituido en el Congreso Nacional el Poder Legislativo, qued levantado el asilo de la libertad, yel muro fuerte en que se ha de estrellar el despotismo; y de consiguiente, es necesario para mantener siempre su firmeza, reintente a los ataques de la milicia, precaver de antemano los riesgos an ms remotos. As vemos, que para alejar de la representacin nacional todo espritu de parcialidadque pudiera destruirla, dispone su total renovacin cada dos aos. Para que el diputado tenga entera libertad y jams se embarace para expresar su dictamen, lo hace enteramente inviolable en sus opiniones. Porque alguna vez no fuese sorprendido por algn tribunal, so pretexto de ser demandado en justicia, lo exime de toda contestacin civil, durante su diputacin; y para los criminales le previene un tribunal de su mismo seno. Porque temi la Constitucin que las asiduas y frecuentes sesiones pudieran criar en los diputados una mana o prurito de legislar, que hiciera ridculo al Congreso de cortes, no quiere que aqullas se prorroguen por ms de tres meses. Precauciones justas; medidas sabias y prudentes, que nos ensean el alto aprecio que se debe hacer de la libertad del pueblo; y que ningn ciudadano, ninguna diligencia, y ningn escrpulo debe calificarse de nimio, cuando se trata de conservar tan preciosa joya."69 Se trata de un planteamiento constitucional simtrico: como solamente el poder puede frenar al poder, entonces a cada uno de los tres poderes hay que dotarlos de fuerza propia, de tal manera que estn en condiciones de contrarrestar los posibles embates de los otros dos. Por esa razn al ser el Legislativo el depositario de la soberana nacional es necesario limitar sus actividades a perodos de no ms de tres meses al ao, no vaya a ser que un "prurito
69 lbfdem; pginas 242 a 244.
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legislativo" impida el debido desarrollo de las funciones ejecutiva y judicial. Es decir, a pesar de reconocerse la debilidad humana en la aplicacin de las leyes como un riesgo verdaderamente miserable, se busc la ecuacin poltica perfecta. Los textos definitivos de la Constitucin Federal de 1824 apuntan hacia esa direccin. As el artculo 60. consigna el principio general al sealar que: "Se divide el Supremo Poder de la Federacin para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial." Por su parte, el artculo 50 otorga al Congreso general, dividido en dos cmaras una de diputados y otra de senadores, las siguientes facultades exclusivas: promover la ilustracin; decretar la apertura de caminos y canales; establecer postas y correos; reconocer derechos de autor y de propiedad industrial; proteger y arreglar la libertad poltica de imprenta; admitir nuevos Estados a la unin federal; arreglar definitivamente los lmites de los Estados; erigir los territorios en Estados; unir dos o ms Estados a peticin de sus legislaturas para que formen uno solo, o erigir otro nuevo dentro de los lmites de los que ya existen; fijar los gastos generales, establecer las contribuciones necesarias para cubrilos, arreglar su recaudacin, determinar su inversin, y tomar anualmente cuentas al gobierno; contraer deudas sobre el crdito de la Federacin, y designar garantas para cubrirlas; reconocer la deuda nacional, y sealar medios para consolidarla y amortizarla; arreglar el comercio con las naciones extranjeras y entre los diferentes Estados de la Federacin; dar instrucciones para celebrar concordatos con la SillaApostlica, aprobarlos para su ratificacin y arreglar el ejercicio del patronato en toda la Federacin; aprobar los tratados de paz, de alianza, de amistad, de federacin, de neutralidad armada y cualesquiera otros que celebre el Presidente de la Repblica; habilitar toda clase de puertos y establecer aduanas; determinar y uniformar el peso, ley, valor, tipo y denominacin de las monedas en todos los Estados de la Federacin, y adoptar un sistema general de pesos y medidas; declarar la guerra en vista de los datos que le presente el Presidente de la Repblica; dar reglas para conceder patentes de corso y para declarar buenas o malas las presas de mar y tierra; designar la fuerza armada de mar y tierra; formar reglamentos para organizar, armar y disciplinar la milicia local de los Estados; conceder o negar la entrada de tropas extranjeras en el territorio de la Federacin; permitir o no la estacin de escuadras de otra potencia para ms de un mes en los puertos mexicanos; permitir o no la salida de tropas nacionales fuera de los lmites de la Repblica; crear o suprimir empleos pblicos de la Federacin, sealar, aumentar o disminuir sus dotaciones, retiros y pensiones; conceder premios y recompensas a las corporaciones o personas que hayan hecho grandes servicios a la Repblica; conceder amnistas o indultos por delitos cuyo conocimiento pertenezca a los tribunales de la Federacin; establecer una regla general de naturalizacin; dar leyes uniformes en todos los Estados sobre bancarrotas; eligir un lugar que sirva de residencia a los supremos poderes de la Federacin, y ejercer en su distrito las
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atribuciones del Poder Legislativo de un Estado; variar esta residencia cuando lo juzgue necesario; dar leyes y decretos para el arreglo de la administracin interior de los territorios; dictar todas las leyes y decretos que sean conducentes para alcanzar los objetos de la Constitucin, sin mezclarse en la administracin interior de los Estados. El cmulo de atribuciones otorgadas al Poder Legislativo, en principio, parece ser impresionante. Sin embargo, solamente poda ejercerlas en un perodo anual del 10. de enero al 15 de abril, el cual nicamente poda prorrogarse por treinta das por decisin mayoritaria del Congreso o a peticin del Presidente de la Repblica. En esa forma se reducan los riesgos del "prurito legislativo" que tanto preocupaba a Prisciliano Snchez y a Miguel Ramos Arizpe, y los que, en la prctica, dieron al traste con la Constitucin de Cdiz; cuyas Cortes, declaradas en sesin permanente e indefinida, pretendieron actuar a la vez como Legislativo, Ejecutivo y Judicial, con los resultados que son histricamente conocidos. Pero la Comisin de Constitucin haba hablado reiteradamente de "contrabalanceo". En tal virtud, el artculo 110 confiere al Presidente de la Repblica las atribuciones que a continuacin se listan: publicar, circular y hacer guardar las leyes y decretos del Congreso general; dar reglamentos, decretos y rdenes para el mejor cumplimiento de la Constitucin, Acta Constitutiva y leyes generales; poner en ejecucin las leyes y decretos dirigidos a conservar la integridad de la Federacin y a sostener su independencia en lo exterior, y su unin y libertad en lo interior; nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho; cuidar de la recaudacin y decretar la inversin de las contribuciones generales con arreglo a las leyes; nombrar los jefes de las oficinas generales de hacienda, los de las comisarias generales, los enviados diplomticos y cnsules, los coroneles y dems oficiales superiores del ejrcito permanente, armada y milicia activa, y de las oficinas de la Federacin; nombrar, a propuesta en terna de la Corte Suprema de Justicia, los jueces y promotores fiscales de circuito y de distrito; dar retiros, conceder licencias y arreglar las pensiones de los militares conforme a las leyes; disponer de la fuerza armada permanente de mar y tierra y de la milicia activa para la seguridad interior y defensa exterior de la Federacin; disponer de la milicia local para los mismos objetos, aunque para usar de ella fuera de sus respectivos Estados o territorios, obtendr previamente el consentimiento del Congreso general; declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos, previo decreto del Congreso general, y conceder patentes de corso con arreglo a lo que dispongan las leyes; celebrar concordatos con la Silla Apostlica; dirigir las negociaciones diplomticas y celebrar tratados de paz, amistad, alianza, tregua, federacin, neutralidad armada, comercio y cualesquiera otros, mas para prestar o negar su ratificacin a cualquiera de ellos, deber preceder la aprobacin del Congreso general; recibir ministros y otros enviados de las
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potencias extranjeras; pedir al Congreso general la prorrogacin de sus sesiones ordinarias hasta por treinta das hbiles; convocar al Congreso para sesiones extraordinarias en el caso que 10 crea conveniente; convocar tambin al Congreso a sesiones extraordinarias cuando el Consejo de Gobierno lo estime necesario; cuidar de que la justicia se administre pronta y cumplidamente por la Corte Suprema, tribunales y juzgados de la Federacin, y de que sus sentencias sean ejecutadas segn las leyes; suspender de sus empleos hasta por tres meses y privar aun de la mitad de sus sueldos por el mismo tiempo a los empleados de la Federacin infractores de sus rdenes y decretos; y conceder el pase o retener los decretos conciliares, bulas pontificias, breves y rescriptos, con consentimiento del Congreso general, si contienen disposiciones generales, oyendo al senado, y en sus recesos al consejo de gobierno si versaren sobre negocios particulares o gubernativos y a la Corte Suprema de Justicia si se hubieren expedido sobre asuntos contenciosos. As, en trminos generales, se logra el ansiado equilibrio. Si bien prevalecen el imperio de la ley y la supremaca terica del Poder Legislativo, en la prctica se concentran en el Presidente de la Repblica un conjunto de facultades polticas, legislativas, reglamentarias, administrativas, econmicas, diplomticas, militares, judiciales y eclesisticas, que lo convierten en el jefe efectivo del Estado y del Gobierno. Puesto en otras palabras, la Constitucin de 1824 instituy un Poder Ejecutivo fuerte que, sin estar facultado para desconocer los derechos soberanos del Congreso general ni para intervenir en los asuntos internos de los Estados, s contaba con los poderes de accin y de decisin suficientes para dirigir los destinos de la Repblica y para mantener unido al Estado Federal. Por cierto que esto ltimo crea una importante diferencia de fondo con la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica que redujo de manera significativa las atribuciones del Presidente y, por supuesto, con la Constitucin Espaola de Cdiz que, en una muestra de ingenuo radicalismo, trat de convertir al Rey en una especie de figura decorativa. Otro aspecto de la Carta Magna de 1824 que debe destacarse es que, a diferencia de lo que ocurre con la vigente Constitucin de 1917, no contempla la posibilidad de que al Presidente de la Repblica se le otorguen facultades extraordinarias para legislar, ni en casos especiales de estados de emergencia, ni mucho menos en el curso normal de los asuntos de gobierno. Es decir, nuestra primera Constitucin Federal no contuvo disposiciones de la naturaleza de las'que aparecen consignadas en los artculos 29 y 131, segundo prrafo, de la actual Ley Suprema. De acuerdo con lo que opinan los especialistas norteamericanos en esta materia, en el Federalismo del Siglo XXI debern suprimirse esta clase de poderes extraordinarios, porque al centralizarse en el Ejecutivo atribuciones que, en cuanto a su esencia, deben
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corresponder originariamente a los rganos legislativos, se rompe, a veces de manera irremediable, con la dinmica del proceso descentralizador sin el cual no se concibe el Estado Federal. En este sentido debe destacarse que la, a veces minimizada, Constitucin de 1824 contiene, al menos en lo que a esta cuestin se refiere, una nocin mucho ms moderna de lo que debe ser el autntico Federalismo que la que actualmente nos rige. Por otra parte, en lo que al Poder Judicial se refiere el artculo 13"1 de la Carta Magna que se analiza, confiere a la Corte Suprema de Justicia las siguientes potestades: conocer de las diferencias que pueda haber de uno a otro Estado de la Federacin, siempre que las reduzcan a un juicio verdaderamente contencioso en que deba recaer formal sentencia, y de las que se susciten entre un Estado y uno o ms vecinos de otro, o entre particulares sobre pretensiones de tierras bajo concesiones de diversos Estados; terminar las disputas que se susciten sobre contratos o negociaciones celebrados por el gobierno supremo o sus agentes; consultar sobre paso o retencin de bulas pontificias, breves y rescriptos expedidos en asuntos contenciosos; dirimir las competencias que se susciten entre los tribunales de la Federacin y entre stos y los de los Estados y los que se muevan entre los de un Estado y los de otro; conocer de las causas que se promuevan al Presidente y al Vicepresidente de la Repblica; conocer de las causas criminales de los diputados y senadores; conocer de las causas que se promuevan a los gobernadores de los Estados; conocer de las causas que se promuevan a los secretarios del despacho; conocer de los negocios civilesy criminales de los empleados diplomticos y cnsules de la Repblica; y conocer de las causas de almirantazgo, presas de mar y tierra, y contrabandos, de los crmenes cometidos en alta mar, de las ofensas en contra de la Nacin, de los empleados de hacienda y justiciade la Federacin, y de las infracciones de la Constitucin y leyes generales. De inmediato se advierte una falla evidente. Los constituyentes, a pesar de que entre ellos se encontraba uno de los futuros creadores del juicio de amparo, Manuel Crescencio Rejn, ya pesar de que tenan a la mano el ejemplo, para la mayora admirable, de los Estados Unidos de Amrica, fueron incapaces de atribuir a la Suprema Corte de Justicia la prerrogativa sin la cual ni la divisin de poderes ni la supremaca de la Carta Magna en el orden jurdico nacional, quedan aseguradas: el control de la constitucionalidad. Sin la posibilidad de que el Poder Judicial declare la inconstitucionalidad de las leyes y dems disposiciones de carcter general que expida el Legislativo y de los actos que lleve a cabo el Ejecutivo, el Estado Federal no puede quedar constituido como una genuina Repblica de las Leyes. De ah que en este aspecto -as como en el relativo a no haber sentado las bases para el desarrollo de un indispensable Federalismo Fiscal, que se ver a continuacin-, se encuentran las nicas fallas de importancia de la Constitucin Mexicana de 1824.
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Pero en una u otra forma, la deseada simetra constitucional y la soada ecuacin poltica perfecta, quedaron as plasmadas en lo que se pensaba que sera por mucho tiempo la Ley Fundamental de la Nacin Mexicana. Fueron en verdad una simetra y una ecuacin perfectas? Para contestar esta pregunta preciso es formular otra: De no haberse quebrantado, de manera tan estpida como violenta, el orden constitucional en 1829, por las miserables debilidades humanas de que hablara el diputado constituyente Prisciliano Snchez, encarnadas principalmente en el "amigo" de Poinsett Lorenzo de Zavala y sus "pcaros yorkinos", la parte esencial de la Constitucin de 1824, tal y como sucedi con la Constitucin norteamericana, habra permanecido intocada hasta nuestros das? Hay razones jurdicas y de hecho para pensar que dentro de otro entorno poltico, con una mayora ciudadana medianamente ilustrada y polticamente participativa, y bajo otras condiciones geopolticas, as habra sido.
7. LOS ORIGENES DEL FEDERALISMO FISCAL
Como se apunt en el Captulo Primero de esta obra, para que el Federalismo pueda ser una realidad cotidiana en la vida de las naciones resulta indispensable que las subdivisiones polticas cuenten con potestades tributarias autnomas que les garanticen la percepcin de ingresos fiscales en volmenes adecuados para la debida realizacin de las funciones pblicas que les competen, sin tener que depender econmicamente o del gobierno central o del endeudamiento, porque, parafraseando a los constituyentes mexicanos de 1916-1917, Paulino Machorro Narvez y Heriberto Jara, desde el momento en el que en hacienda una subdivisin poltica tenga tutor, desde ese momento deja de ser libre. Sobre este particular, debe evitarse por igual el centralismo tributario de la Federacin que mediatiza las posibilidades de desarrollo regional de las subdivisiones polticas, como la concentracin excesiva de recursos fiscales en manos de las propias subdivisiones polticas que tiende a crear un Gobierno Federal dbil y sumiso. Es decir, se debe buscar otra ecuacin casi perfecta, esta vez de carcter econmico. Para lograr lo anterior la Constitucin Poltica que configure al Estado Federal debe consagrar dos postulados fundamentales a saber: (I) un conjunto de reglas precisas que fijen la competencia o potestades tributarias de la Federacin y de las subdivisiones polticas, sealando con la mayor exactitud posible las fuentes o actividades econmicas que pueden ser gravadas por el fisco federal, y las que quedan reservadas a los fiscos de las subdivisiones polticas; y (ii) un conjunjo de principios supremos que, a la manera de garantias individuales, aseguren que los ciudadanos contribuirn a los gastos pblicos de la Federacin y de las subdivisiones polticas de manera general, justa, proporcional, equitativa, irretroactiva y legal.
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Desafortunadamente la Constitucin Mexicana de 1824 no abord de manera directa ninguna de estas dos cuestiones, lo que en trminos prcticos quiz ayude a explicar por qu un buen nmero de estados -con las notorias excepciones de Zacatecas, Guanajuato, Oaxaca y Jalisco- no defendieron con la energa y la fuerza que hubieran sido de desearse el sistema federal cuando, como consecuencia de la ruptura del orden constitucional en 1829, la llamada Administracin Alamn primero y los impulsos dictatoriales de Santa Anna despus, llevaron al p.as al centralismo y a la ruina territonal y geopoltica. Reiterando una vez ms los conceptos del constituyente Prisciliano Snchez la naturaleza humana es dbil antes que cualquier otra cosa, y si una Constitucin no ofrece beneficios concretos y prcticos a los actores polticos su existencia normativa tiende a ser limitada. Los debates del primer Congreso Constituyente muestran sin embargo algunas preocupaciones sobre este tema. No obstante, las mismas se tradujeron en leyes secundarias solamente y en la clsica discusin -que por lo dems perdura hasta nuestros das- entre librecambistas y proteccionistas. A pesar de que no llegaron a convertirse en normas constitucionales, vale la pena analizar algunas de las opiniones vertidas en la augusta nave colonial del templo de San Pedro y San Pablo, toda vez que contienen, en sus conceptos generales, una dosis sorprendente de actualidad. El Congreso integr sendas comisiones de hacienda y comercio que a menudo trabajaron unidas. Como consecuencia de sus trabajos se plantearon propuestas que de haber tenido un mayor seguimiento se habran reflejado en un captulo constitucional que por una parte habra establecido los tan necesarios principios supremos en materia fiscal, y que por la otra, habra sentado las bases para el desarrollo del Federalismo tributario. As, el diputado Fernndez expresa, con admirable exactitud, la base sobre la que debe descansar todo sistema recaudatorio, cuando apunta que: "La Nacin aunque pobre, no lo es tanto, que no pueda mantener las cargas que sobre ella pesan. Estoy seguro que no nos faltar dinero, siempre que en las contribuciones adoptemos los dos elementos de que deben constar: esto es, su necesidad y su justicia. La necesidad la darn los presupuestos de cada ministerio; la justicia resultar de la exactitud de su repartimiento. "70 La comisin de hacienda parece apoyarlo al establecer que no corresponde al Congreso, "socorrer las necesidades del momento, sino dictar disposiciones que hagan para lo futuro suficiente el tesoro pblico a las necesidades del Estado."71 Inclusive, Carlos Mara de Bustamante, definitivamente
70 Ibdem: pgina 153. 71 Ibdem; pgina 149.
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influido por Adam Smith -lo que adems confiesa sin reparo alguno- sienta una verdad tributaria capital al decir que: "Y sea la primera, que la base de toda contribucin es el valor de la cosa que se ha de contribuir, porque en la proporcin que debe guardarse entre aqulla y la renta del propietario consiste la justicia y la igualdad en los impuestos, circunstancias sin las cuales no se har ms que arruinar a los contribuyentes... "72 Los conceptos que se acaban de transcribir parecan presagiar la adopcin de una serie de principios constitucionales, no slo de corte liberal, sino fundamentalmente encaminados a sujetar desde su origen al sistema fiscal mexicano a los postulados, universalmente aceptados pero rara vez respetados por las leyes secundarias, de justicia, proporcionalidad, generalidad, equidad y legalidad. Sin embargo, no habra de ser as. Las atinadas expresiones que anteceden fueron vertidas no en relacin con alguna propuesta de texto constitucional, sino cuando el Congreso -en ejercicio de la funcin doble que, dadas las circunstancias, tambin tena como legislador ordinariodiscuta una ley de impuestos sobre ... el pulque. Al debatirse un proyecto de reformas y adiciones al Arancel General en 1824, se suscitan enconados debates entre librecarribistas y proteccionistas. La situacin era en extremo delicada porque el prstamo ingls de ocho millones de pesos con el que arranc financieramente el gobierno de don Guadalupe Victoria estaba atado -a travs de uno de los clsicos abusos.crediticos de los que es precursor destacado el capitalismo ingls- a la compra de productos ingleses por volmenes bastante superiores a la cantidad recibida por el Gobierno Mexicano, lo cual obligaba a seguir en la materia aduanera una poltica de apertura comercial prcticamente indiscriminada. Al contestar varias propuestas en el sentido de que la legislacin mexicana se adecuara a los fenmenos y experiencias de los pases que en esa poca eran altamente industrializados -encabezados por Inglaterra, desde luego- abriendo las fronteras de la Nacin a la libre importancin de toda clase de gneros y manufacturas, el aguerrido e ilustre diputado zacatecano Francisco Garca, formula las siguientes observaciones que bien pudieran aplicarse al Mxico de nuestros das: "De aqu resulta que una Nacin tanto menos puede ser regida por los principios de que se trata, cuanto est ms distante de aquel orden que se supone. Basta una ligera mirada sobre la mexicana, sobre las instituciones que la rigen sobre el despotismo bajo que ha gemido, sobre la miseria, ignorancia e inercia que ha contrado por tantas causas reunidas, para convencerse de que se halla distante de aquel orden de cosas que suponen los principios, y que por consiguiente no se le pueden aplicar sin notable modificacin ... Admitido este principio y la razn en que se funda, se sigue,
I
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que si a ms de los impuestos hay otras causas accidentales que hagan subir nuestros productos a un precio que no puedan concurrir con los extranjeros. es necesario alzar los derechos de importacin en proporcin al aumento que resulta de aquellas causas: examinemos, pues, las manufacturas de que se trata, calculemos los impuestos que gravitan sobre ellas y sus primeras materias, y veremos que en algunas llegan los impuestos a un sesenta y setenta por ciento. Adems una industria atrasada respecto de la extranjera, la falta de capitales, de mquinas y herramientas y el menor valor de la moneda, hacen subir los gastos de produccin a una cantidad que nos impiden la concurrencia; luego si la exposicin concedida por los economistas es legtima, se hace necesario subir los derechos de entrada a las manufacturas extranjeras en una proporcin capaz de ponerlas en equilibrio con las nuestras de naturaleza anloga; pero como aquellos derechos ascenderan a una suma equivalente a la prohibicin y adems varias causas extraas eluden los efectos de este mtodo, nos hallamos en el caso de apelar a la prohibicin."73 La leccin subyacente en las palabras que se acaban de transcribir, de quien fuera el ltimo defensor de la primera Repblica Federal, no deja lugar a dudas, ni en cuanto al pasado, ni en lo que toca al presente y al futuro: mientras Mxico no supere sus ancestrales deficiencias en materia de captacin de capitales, desarrollo tecnolgico y autosuficiencia en la produccin de bienes de capital, la apertura comercial indiscriminada hacia la importacin de mercancas provenientes de pases altamente industrializados inevitablemente conducir al cierre de empresas nacionales y a un mayor atraso y dependencia econmicas. Han pasado ciento setenta y cinco aos desde que el combativo diputado zacatecano expresara estas justificadas inquietudes. Para quienes en la actualidad sostienen que para Mxico no puede existir ningn otro modelo econmico distinto del de la llamada "globalizacin internacional", las reflexiones de este distinguido fundador de la Repblica deberan hacerlos pensar que, en lo que a estas delicadas cuestiones se refiere, desde un principio la Nacin ha contado con ms de una alternativa. Pero a pesar de todas estas brillantes exposiciones, la Constitucin de 1824 no contuvo ni un conjunto de principios supremos en materia fiscal, ni mucho menos una divisin de potestades tributarias entre la Federacin y los Estados. Se concret a seguir el socorrido, y escasamente efectivo camino de las declaraciones generales. As, el artculo 50, fraccin VIII, facult al Congreso para: "Fijar los gastos generales, establecer las contribuciones necesarias para cubrirlos, arreglar su recaudacin, determinar su inversin, y tomar anualmente cuentas al gobierno"; y el artculo 110, fraccin V, seal entre las atribuciones del Presidente de la Repblica, la de : "Cuidar de la recaudacin,
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y decretar la inversin de las contribuciones generales con arreglo a las leyes." Es decir, todo se dej a la buena voluntad del legislador ordinario, de la legislacin secundaria y del poder presidencial. No obstante, en sus inicios tributarios la Federacin march correctamente por el sendero de la distribucin de competencias. Fueron los cambios introducidos en 1829, por Lorenzo de Zavala, despus de la ruptura del orden constitucional los que, sin necesidad alguna, empezaron a complicar el sistema hasta llevarlo al centralismo. El siguiente comentario de Lucas Alamn, a pesar de estar dirigido a denostar al sistema federal, confirma plenamente lo anterior: "los que existen han sido distribuidos entre la Federacin y los Estados, aplicando a la primera las casas de moneda que se han multiplicado considerablemente; el tabaco y naipes, nicos artculos que han quedado estancados; el papel sellado, la lotera y las aduanas martimas, comprendiendo tanto los derechos de importacin como los de exportacin; si a esto se agregan las rentas del Distrito Federal y los contingentes de los Estados, esto es lo que constituye el erario federal; para el de los Estados, quedaron las alcabalas interiores y los derechos de platas, con otros ramos menores a que se han agregado las muchas contribuciones directas e indirectas que todos han establecido. Hasta aqu parece haber cierto orden en esta distribucin, y las cosas caminaron con regularidad en los primeros aos de la Federacin, mientras las rentas se conservaron uniformemente bajo el pie en que se hallaban antes de la independencia; pero todo ha sido confusin, desde que se han intentado sobre ellas innovaciones, que no estn calculados sobre un mismo plan."74 De lo anterior se desprende que la Repblica Federal se fund sobre bases de racionalismo fiscal, al establecerse, con arreglo a las circunstancias prevalecientes en la poca, una clara distribucin de competencias entre la Federacin y los Estados. Desafortunadamente al no haberse establecido dicha distribucin -tal y como sucede hasta la fecha- por mandato constitucional, qued sujeta a los vaivenes e inconsistencias de la legislacin secundaria que, a su vez, ante el desconocimiento que por lo comn suelen tener la gran mayora de los legisladores ordinarios sobre el tema, normalmente no hace otra cosa que reflejar los cambiantes puntos de vista de los diferentes Ministerios de Hacienda. Mientras el gobierno de don Guadalupe Victoria mantuvo un principio de estabilidad poltica y de unidad nacional las cosas caminaron con regularidad -como expresamente lo acepta el crtico Lucas Alamn-; pero en cuanto se sucedieron la ineptitud e ignorancia hacendaria de Lorenzo de Zavala, las'tendencas marcadamente centralistas de la llamada
74 Alamn Lucas. "Historia de Mxico." Tomo 5. Fondo de Cultura Econmica. Mxico
1985; pginas 886 y 887.
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Administracin Alamn y el liberalismo radical del gobierno del Vicepresidente Valentn Gmez Faras, el sistema se volvi inoperante, porque al no existir una normatividad constitucional precisa y adecuada, se dej la puerta abierta a las continuas innovaciones que por no obedecer a un plan general y superior dieron lugar a multitud de confusiones y contradicciones. Por lo visto, la ausencia de una regulacin constitucional debidamente estructurada y los continuos, confusos y contradictorios cambios a las leyes fiscales no son problemas ms o menos recientes, sino que se remontan, por lo menos, a 1829. Los orgenes del Federalismo fiscal resultan as inciertos. Los atinados puntos de vista de los constituyentes Bustamante, Fernndez y Garca a pesar de encontrarse fundados en las mximas universales de generalidad, justicia, proporcionalidad, equidad y legalidad tributana se desviaron hacia cuestiones menores y, como tales, de una importancia meramente transitoria y circunstancial. La Constitucin de 1824 omiti los captulos relativos a derechos de los contribuyentes y a la distribucin de las potestades tributarias entre la Federacin y las entidades federativas; y las leyes secundarias despus de un perodo aproximado de cuatro aos de congruencia fiscal cayeron en la prctica perniciosa de las continuas "adecuaciones", que no reformas, hasta que el sistema se hundi en un mar de confusiones y contradicciones. El mismo Alamn plantea el problema de la siguiente manera: "Por consecuencia de la facultad que los Estados tienen de arreglar su hacienda, no hay sistema alguno general de sta, y los diversos y muchas veces opuestos principios adoptados en cada uno, son un obstculo para que pueda haberlo.Y" Si se considera que la conjuncin de las mutuas libertades hacendarias de la Federacin y de las subdivisiones polticas es un requisito sine qua non para que el Estado Federal pueda efectivamente poner en prctica los fines para los que fue concebido, resulta a todas luces evidente que la problemtica del Federalismo fiscal que no pudo ser resuelta por la Carta Magna de 1824, y que tampoco han podido resolver las Constituciones de 1857 y 1917, representa un reto a vencer -con imaginacin, prudencia y capacidad de convocatoria-, que indefectiblemente vincula los orgenes histricos de la Repblica con las esperanzas que ahora se depositan en el nuevo Federalismo hacia el Siglo XXI.
8. LOS ECOS DEL TEMPLO DE SAN PEDRO Y SAN PABLO
"E14 de octubre de 1824 se promulg en la ciudad de Mxico la Constitucin que institua los Estados Unidos de Mxico, y el pueblo mexicano tuvo la impresin de que con ella terminaban tres aos de feroz contienda y de convulsin poltica. Durante los meses anteriores, representantes de todas partes del pas haban considerado con amplitud en una asamblea constituyente
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diversos sistemas polticos posibles, y haban llegado a la conclusin de que lo que mejor se ajustaba a las circunstancias y necesidades de la Nacin era una Federacin de Estados soberanos unidos bajo la direccin de unos poderes -ejecutivo, legislativo y judicial- centrales. El pblico fue informado de que las deliberaciones haban sido arduas, pero provechosas, pues al cabo de tres siglos de opresin y limitacin coloniales, Mxico en adelante posperara y ocupara el puesto al que era acreedor entre las primeras naciones del mundo. La Constitucin sera el custodio del progreso e inclua los principios fundamentales para el desarrollo de una sociedad, madura y estable en la que el respeto a la ley y la promocin del bien comn fuesen deber y responsabilidad de todo ciudadano mcxcano."?" Aproximadamente cinco aos despus el sueo de una sociedad estable y madura se desgarrar en mil pedazos como consecuencia de la incapacidad de la ley de contener el desborde de las ambiciones polticas y militares. El proyecto de fundar la Repblica en la promocin del bien comn fracasar estrepitosamente y una densa nube de ingobernabilidad y de vulnerabilidad ante el exterior se abatir sobre los restos de la soberana y del territorio nacionales. Mxico no ocupar el puesto al que era acreedor entre las primeras naciones del mundo. Pero los ecos del templo de San Pedro y San Pablo trascendern los amargos fracasos de los primeros aos de vida del Estado Federal y las voces de los primeros constituyentes rompern las convenciones naturales de tiempo y espacio y, con la persistencia propia de los verdaderos caballeros templarios, volvern a regir los destinos de la Repblica, aun despus de haber sido condenados al ostracismo y al aparente olvido poltico. Por Decreto Presidencial del 22 de agosto de 1846, se restaurar la vigencia de la Constitucin de 1824, la que se seguir aplicando en todo el territorio nacional hasta el da 5 de enero de 1853, en el que Antonio Lpez de Santa Anna, teniendo como Ministro de Relaciones Exteriores e Interiores a Lucas Alamn, consum el dcimo primer golpe de estado de su larga historia cuartelera y se declar dictador vitalicio, asumiendo los ttulos de "Benemrito de la Patria" y "Alteza Serensima." Santa Anna ser derrocado por ltima vez por las fuerzas liberales agrupadas bajo la bandera del Plan de Ayutla el9 de agosto de 1855, y menos de dos aos despus, el5 de febrero de 1857, entrar en vigor la Constitucin que adopt el Federalismo como la forma, definitiva e invariable, de organizacin poltica del Estado Mexicano; y la cual, en palabras del Presidente del respectivo Congreso-Constituyente, don Ponciano Arriaga, debe su origen, "al principio fecundo de la Constitucin de 1824."77
76 Costeloe Michael P. Obra citada; pgina 11. 77 Martnez Bez Antonio. Obra citada; pgina XIII.
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En esa forma los encendidos y brillantes debates -que al resonar en las augustas cpulas de San Pedro y San Pablo fusionaron, en sus inevitables ecos, el pasado colonial con el mejor de los proyectos de la modernidad liberal mexicana- protagonizados por Carlos Mara de Bustamante, Juan Bautista Morales, Valentn Gmez Faras, Francisco Garca, Fray Servando Teresa de Mier, Manuel Crescencio Rejn, Prisciliano Snchez, Juan de Dios Caedo, Jos Mara Becerra y Juan Cayetano Portugal, entre otros, y siempre bajo la hbil vigilancia negociadora del Chantre MiguelRamos Arizpe, resuenan hasta nuestros das porque tocan, en su esencia, la agenda legislativa del nuevo Federalismo que se proyecta hacia el Siglo XXI: autonoma poltica y administrativa de las entidades federativas en vez de "soberana interna", independencia del Poder Legislativo frente al Ejecutivo; relaciones Iglesia-Estado; efectivo control de la constitucionalidad por parte del Poder Judicial; libertad de expresin; garantas individuales; y Federalismo fiscal. No deja de asombrar la forma en la que en una lite intelectual -y por fortuna no afiliada a ningn partido poltico-, conocedora de las ms avanzadas teoras polticas, filosficas, sociolgicas y econmicas de su tiempo, as como familiarizada con los ltimos modelos constitucionales, haya sido capaz de constituir a la Nacin recogiendo a la vez las exigencias inevitables de los factores reales de poder, y, dejando adems sembradas inquietudes nacionales que subsisten ciento setenta y cinco aos despus. El asombro resulta todava mayor cuando se considera que esa lite legisl para una poblacin mayoritariamente analfabeta y slo preocupada por conseguir los medios ms elementales de subsistencia; ya pesar de ello, o quiz por ello, logr configurar lo que, de acuerdo a don Antonio Martnez Bez son, "las formas y elementos polticos que han prevalecido hasta ahora."78 Si Miguel Ramos Arizpe es comnmente reconocido como el padre del Federalismo mexicano, a fuer de ser justos tenemos que reconocer en Francisco Garca a la encarnacin de la idea federal, puesto que la vivi intensamente en el debate constitucional y en la praxis poltica. A Francisco Garca se debe el que la Constitucin de 1824 se haya adelantado a su tiempo -yen ese sentido haya superado a las Cartas Magnas de 1857 y 1917- al lograr que se suprimiera la posibilidad de que, bajo determinadas circunstancias y/o en determinadas materias, se otorgaran al Presidente de la Repblica facultades extraordinarias para legislar; impidiendo as que la Constitucin abriera la puerta falsa de una posible dictadura de jure, que sera la peor de todas puesto que derivara de un mandato supremo. La voz de Francisco Garca parece oirse, a pesar del tiempo y el espacio que los separan, en las siguientes
78 Ibdem; pgina XII.
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palabras del diputado constituyente por Tamaulipas, Fajardo que al expresar su voto minoritario en contra de lo preceptuado en los artculos 29 y 49 de la vigente Constitucin de 1917, sostuvo que: "Si pudiramos concebir que el Poder Legislativo y el Ejecutivo estuvieran en una sola persona, sera tanto como sancionar en la Constitucin la dictadura yeso no ha estado en la mente de ninguno de nosotros, al menos, yo lo creo, y por eso he venido a hacer uso de la palabra para decir de una manera clara, que yo no estoy conforme, que yo votar en contra del artculo 49, por establecer que el Poder Legislativo pueda depositarse en el Ejecutivo, aun en los casos extraordinarios del artculo 29. "79 De igual manera, a Francisco Garca, como gobernador de Zacatecas, se debe la defensa ms enconada -tanto poltica como con el brazo armado de la milicia ciudadana-, de la Constitucin de 1824; cuando, como consecuencia de la cada del gobierno imposible de Vicente Guerrero, empez a recibir toda clase de embates de las fuerzas centralistas. De Francisco Garca puede decirse que fue un federalista en toda la extensin de la palabra, puesto que luch por la idea federal en el debate constitucional, en el ejercicio del poder poltico y en el campo de las batallas militares. Si los zacatecanos -que afectuosamente lo llamaban "Tata Pachito"- desean honrar a uno de los suyos como smbolo de las esperanzas que deben depositarse en el Nuevo Federalismo del Siglo XXI, lo nico que tienen que hacer es difundir entre las nuevas generaciones la vida y obra de este ilustre fundador de la Repblica Mexicana. Las tragedias de todo tipo que asolaron a Mxico entre 1836 y 1856, como consecuencia de haber sustituido al Estado Federal por una serie de dictaduras centralistas, y que en unos cuantos aos destruyeron el sueo de la Repblica feliz, respetada y poderosa que haba imaginado el Presidente Guadalupe Victoria, para despertar a la realidad de un pas pobre, atrasado, en perpetuo estado de inestabilidad poltica, militar y financiera, y continuamente acosado por la amenaza de la intervencin extranjera, no hacen otra cosa que confirmar que el haber abandonado el principio federal y la poltica de amalgamacin para dar paso a las ms protervas ambiciones personales y a los planteamientos irreales y dogmticos de ciertas facciones polticas, a lo nico que condujo fue a la desintegracin del pas. Tan es as, que al volverse a adoptar en la Constitucin de 1857, "el principio fecundo de la Constitucin de 1824", la Nacin paulatinamente, y en medio de las inevitables luchas y contradicciones, parcialmente recuper el rumbo perdido. Un autot que fuera destacado miembro de la judicatura mexicana, Rafael Matos Escobedo, expresa lo anterior en los trminos siguientes: "Bajo el sig79 Citado por Matos Escobedo Rafael. Obra citada; pgina 139.
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no de la Repblica Federal, fue domeado el caudillismo cuatrero del siglo pasado; la Nacin recuper, por segunda vez, su libertad y su independencia politica; Jurez proyect y en parte realiz su obra reformista; la familia mexicana se consolid y adquiri conciencia de su unidad, y se desarrollaron la empresa de paz y de organizacin econmica del porfirismo y el gran movimiento de transformacin social iniciado por Madero y continuado por sus discpulos. "so , Por consiguiente, en el desarrollo de la agenda legislativa del Nuevo Federalismo -integrada, esencialmente, por la reforma electoral y su efecto directo en la autonoma del Poder Legislativo y en la posible alternancia en el poder; por la reforma judicial y su consecuente, y esperado, efecto en la independencia del Poder Judicial de la Federacin y en el efectivo control de la constitucionalidad; por la poltica exterior y los negocios eclesstcos: y por el Federalismo fiscal- los ecos de los debates constitucionales llevados a cabo en el augusto templo de San Pedro y San Pablo tendrn mucho que ensearnos.
80 Ibdem; pgina 181. NOTA BENE. Se reitera que todos los textos tanto del Acta Constitutiva de la Federacin, promulgada el31 de enero de 1824, como de la Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos, promulgada el 4 de octubre de 1824, estn tomados de la siguiente obra: "Leyes Constitucionales de Mxico durante el Siglo XIX," del seor licenciado Jos M. Gamboa. Oficina Tipogrfica de la Secretara de Fomento. Mxico 1901; pginas 302 a 357. NOTA FINAL. Para quien tenga alguna curiosidad sobre el destino de los edificios histricos de la Ciudad de Mxico que se mencionan en este Capitulo, resulta de inters mencionar que el ltimo Cronista de la Ciudad, Guillermo Tovar de Teresa, en su esplndida obra "La Ciudad de los Palacios: Crnica de un Patrimonio Perdido", menciona que el templo y convento de San Pedro y San Pablo fue originalmente un colegio de los jesuitas, lo que permite afirmar que al haberse transformado en el lugar de gestacin de nuestra primera Constitucin Federal, los jesuitas silenciosamente tomaron cumplida venganza del absurdo decreto de expulsin que les endilgara Carlos J1I.-En lo que toca al templo y convento de Santo Domingo de donde fue extrada la osamenta de Fray Servando Teresa de Mier para convertirlo -tanto por ignorancia como por destino- en momia ambulante, Tovar de Teresa pone de manifiesto la incultura urbana que es una de las caractersticas ms sobresalientes de la Ciudad de Mxico, con el siguiente comentario: "La gran iglesia fue riquisima; todava se conserva mucho. Sin embargo, la desolacin que produce el actual destino del convento es enorme. Arruinado y transformado aun en patios de vecindad y vivienda popular, la ltima oportunidad de salvar lo que queda, probablemente se ir para siempre, pues los problemas del centro histrico superan en proporcin desmesurada a los actuales propsitos de rescate. El hecho es que en el caso de Santo Domingo de Mxico todava es posible conservar adecuadamente lo que an subsiste, si se hace el esfuerzo necesario. La principal destruccin del convento comenz en 1861; fue demolida la barda del atrio, la galera de arcos de la portera, la capilla del tercer orden y la capilla del Rosario y se abri una calle estpida: Leandro Valle, la cual, como deca Toussaint, no va a ningn lado ni viene de ninguno." (fovar de Teresa Guillermo. La Ciudad de los Palacios: Crnica de un Patrimonio Perdido. Fundacin Cultural Televisa: A.C. Primera Edicin. Mxico 1990; pginas 11 y 55).
CAPITULO
La Constitucin de 1824
Sumario: 1. LAS CUESTIONES PENDIENTES. 2. LAS GARANTlAS INDIVIDUALES: Prohibicin de Arrestos Arbitrarios; Derecho de Propiedad Privada; Justicia Penal; Tribunales Especiales e Irretroactividad de las Leyes; Garanta de Legalidad. 3. LAS RELACIONES ENTRE LA FEDERACION y LOS ESTADOS. 4. EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD. 5. LOS PROCESOS ELECTORALES. 6. LA REPUBLICA FELIZ.
1. LAS CUESTIONES PENDIENTES
No quedara completa la primera parte de este estudio si no se llevara a cabo el anlisis de aquellas cuestiones derivadas de la Constitucin de 1824, que, en opinin del autor, tienen una incidencia directa sobre la agenda legislativa del Nuevo Federalismo y que no fueron objeto de intensos debates en el Congreso Constituyente, ya sea porque se acept, sin mayores objeciones, el proyecto presentado por la Comisin de Constitucin que encabezaba don Miguel Ramos Arizpe, o bien porque los debates se centraron en un solo tema en particular, como fue el caso de las libertades individuales, en el que las discusiones estuvieron bsicamente referidas al tema de la libertad de imprenta y al efecto que dicha libertad tendra en las siempre difciles relaciones Estado-Iglesia. Por lo tanto, en este Captulo se analizarn, con arreglo a los textos constitucionales definitivos, cuatro cuestiones que se encuentran vinculadas con problemas que necesariamente tienen que ser abordados por el moderno Derecho Constitucional. Esas cuestiones son: las garantas individuales; las relaciones entre la Federacin y los Estados; el control de la constitucionalidad; y los procesos electorales. Si a 10 anterior se suman las evaluaciones que se hicieron en el Captulo anterior sobre la adopcin del Federalismo como la forma de organizacin poltica del Estado Mexicano; sobre la libertad de imprenta; sobre la intolerancia religiosa; sobre la divisin de poderes; y sobre los orgenes del Federalismo fiscal; se contar con un panorama razonablemente completo que per329
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mitir estudiar, en la segunda parte de la presente obra, los retos y las perspectivas del Nuevo Federalismo hacia el Siglo XXI, a partir de las tesis polticas, jurdicas y econmicas que en nuestro pas dieron origen a la Repblica Federal. De ah que si bien es cierto que en este Captulo no se llevar a cabo un anlisis integral de la Constitucin de 1824 porque eso implicara caer en repeticiones innecesarias respecto de los temas que fueron abordados en el Captulo Cuarto, tambin lo es que al tener por objeto el hacer una exgesis constitucional directa de las cuestiones que quedaron sealadas con anterioridad, se complementar y, por ende, se integrar el tema iniciado en el propio Captulo anterior.
2. LAS GARANTIAS INDIVIDUALES
A diferencia de las Constituciones Federales de 1857 y de la vigente de 1917, la Carta Magna de 1824 no contuvo un Captulo especfico de Garantas Individuales. Es decir, no posey lo que la moderna teora constitucional denomina "la parte dogmtica." Sin embargo, en varias de sus disposiciones es posible localizar -desde luego sistematizndolas- un catlogo de libertades individuales, que si bien no es tan amplio como la declaracin de derechos de la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica, s es mucho ms congruente y mucho menos retrico que el Captulo equivalente de la Constitucin de Cdiz. Dentro de este contexto, nuestra primera Constitucin Federal otorg a los ciudadanos mexicanos las siguientes garantas oponibles a las autoridades que hicieran un uso ilegal, y por ende inconstitucional, de los poderes pblicos:
Prohibicin de Arrestos Arbitrarios
De conformidad con la fraccin II del artculo 112, el Presidente de la Repblica no poda, "privar a ninguno de su libertad, ni imponerle pena alguna; pero cuando lo exija el bien y la seguridad de la Federacin, podr arrestar, debiendo poner a las personas arrestadas, en el trmino de cuarenta y ocho horas, a disposicin del tribunal o juez competente. "1
1 Se reitera que todas las transcripciones y referencias que en este Captulo se contienen sobre la Constitucin Federal de 1824, estn tomadas de la obra: "Leyes Constitucionales de Mxico durante el Siglo XIX", del licenciado Jos M. Gamboa. Oficina Tipogrfica de la Secretara de Fomento. Mxico 1901; pginas 313 a 357. (Nota del Autor).
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Este precepto supremo consagra dos de las garantas que hasta la fecha permiten tipificar al Derecho Penal Mexicano como un derecho represivo de corte liberal. Es decir, como un sistema de normas jurdicas en el que la necesaria persecucin de los delitos no impide el que se tutelen los derechos individuales que a todo ser humano deben corresponder por formar parte de la sociedad civil. Esas garantas son: 1. La limitacin de las facultades del Poder Ejecutivo en materia penal a la prctica de arrestos preventivos que no pueden exceder de cuarenta y ocho horas; y 2. El reservar la imposicin de penas a la autoridad judicial despus de que se haya seguido ante ella un procedimiento en el que se cumplan las respectivas formalidades legales. En esa forma no slo se protegen los derechos ciudadanos, sino adems se le confiere vida y accin al principio de la divisin de poderes, puesto que el Ejecutivo aplica la ley buscando preservar el bien y la seguridad de la Federacin, pero es al Judicial al que compete determinar las consecuencias jurdicas finales que deben derivarse de esa aplicacin. A pesar del tiempo transcurrido, el lograr en Mxico un sistema equilibrado de administracin de la justicia penal-que lo mismo que impida detenciones arbitrarias evite que sean puestos en libertad conocidos criminales por meros tecnicismos legales, generalmente alimentados por fenmenos de corrupcin, sigue siendo una meta a alcanzar. Sin embargo, para alcanzarla no se requiere de grandes y complejas reformas legales, que por lo comn tienden a complicar las cosas para favorecer a los intereses creados. Tan slo se requiere volver a darles vida jurdica a estas sencillas premisas constitucionales con arreglo a las cuales originariamente se pretendi regir la vida de la Repblica.
Derecho de Propiedad Privada
La fraccin III del artculo 112 de la Ley Suprema de 1824, dispuso que: "ElPresidente no podr ocupar la propiedad de ningn particular ni corporacin, ni turbarle en la posesin, uso o aprovechamiento de ella; y si en algn caso fuere necesario, para un objeto de conocida utilidad general, no lo podr hacer sin previa aprobacin del Senado, yen sus recesos, del consejo de gobierno, indemnizando siempre a la parte interesada a juicio de hombres buenos elegidos por ella y el gobierno." En este precepto Secontiene lo que actualmente se conoce como "expropiacin por causa de utilidad pblica", pero regulada no como un derecho del
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Estado para disponer de la propiedad de los particulares, sino como una defensa al derecho de propiedad privada considerado como el elemento indispensable para la dinmica del progreso econmico. En efecto, en la disposicin legal antes transcrita es posible apreciar las siguientes protecciones a este derecho que algunos constituyentes, como Jos Manuel Guridi y Alcacer, consideraban "anterior a la sociedad." 1. En principio a nadie (ciudadanos y corporaciones incluidas) se le puede privar de su derecho de propiedad, ni mucho menos perturbarle, en cualquier forma y bajo cualquier ttulo legal, de los respectivos derechos de posesin, uso o aprovechamiento. 2. "Si en algn caso fuere necesario para un objeto de conocida utilidad general, tomar la propiedad de un particular o corporacin, el Presidente de la Repblica lo podr hacer pero nicamente si cuenta con la previa aprobacin del Senado". La enrgica defensa del derecho de propiedad es por dems obvia. A diferencia de lo que ocurre en la actualidad, la expropiacin no opera como una prerrogativa exclusiva del Ejecutivo, sino que para llevarse a cabo requiere tambin de la intervencin del Poder Legislativo. El Presidente propone y el Senado aprueba. En esa forma la garanta individual de propiedad queda mucho mejor tutelada de lo que est en la actualidad, ya que-la expropiacin no puede ser decidida unilateralmente por un solo individuo sino que tiene que resultar del consenso de dos de los poderes del Estado. Por consiguiente, al exigir esta doble calificacin de la procedencia de la causa de utilidad pblica, por mandato constitucional se asegura a los particulares que su propiedad solamente ser ocupada cuando la mayora de sus propios representantes en el Senado, as lo apruebe. 3. Las salvaguardas anteriores quedan reforzadas cuando la Constitucin, a diferencia tambin de lo que sucede en la actualidad, no prejuzga sobre la base, para el clculo de la indemnizacin que debe ser cubierta al particular afectado (valor catastral, valor comercial, promedio de valuaciones periciales, etc.), dejando esta delicada cuestin a lo que dictamine una comisin integrada de comn acuerdo entre el Ejecutivo y el Senado. De esta manera los dos elementos esenciales para la procedencia de la expropiacin -la determinacin de la causa de utilidad pblica y el pago de la consiguiente indemnizacin- quedan en manos de un rgano representativo, deliberativo y colegiado, atenundose as los riesgos que, para los gobernados, comnmente lleva aparejados toda accin unilateral del Ejecutivo. Al haber sido definitivamente superado el debate que por ms de un siglo provocaron los partidarios de la socializacin de los medios de produccin y de la economa "centralmente planificada", y sin desconocer el hecho, por
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dems innegable, de que en la vida comunitaria la propiedad privada debe tener una funcin social que slo se logra a travs de las limitaciones que el Estado puede imponer al ejercicio del derecho respectivo; no puede dejar de mencionarse que si los autores de las ltimas reformas y adiciones al vigente artculo 27 constitucional y a la tambin vigente Ley Federal de Expropiacin, se hubieran detenido a examinar lo que estableca la invocada fraccin 1II del artculo 112 de la Carta Magna de 1824, habran aprendido, quiz, un par de tiles lecciones; y es que, tal y como lo pensaron los constituyentes de 1823-1824, debe legislarse en funcin de lo que es -buena y mala-la condicin humana, y no pretender cambiarla con reformas irrealizables. Porque si al ser humano no se le garantiza adecuadamente un patrimonio individualy el fruto de su trabajo y de su inventiva personales, el progreso econmico automticamente se detiene, y el gobierno de que se trate a lo nico que podr dedicarse es a distribuir miseria; como lo podr comprobar quien se tome la molestia de ponerse a revisar la situacin econmica en la que quedaron la Unin Sovitica y sus pases satlites de la Europa central-las llamadas Repblicas "Democrticas"- a la cada del muro de Berln; como consecuencia de un sistema en que el Estado unilateralmente y sin indemnizacin alguna dispuso arbitraria e improductivamente de la propiedad individual.
Justicia Penal
Los artculos 146, 147, 149, 150, 151 y 153 de la Constitucin de 1824, consagraron las garantas individuales que deban otorgarse a toda persona que, por cualquier motivo, quedara sujeta a un proceso penal. Esas garantas fueron las siguientes: 1. La pena de infamia no pasar del delincuente que la hubiere merecido segn las leyes. 2. Queda para siempre prohibida la pena de confiscacin de bienes. 3. Ninguna autoridad aplicar clase alguna de tormentos, sea cual fuere la naturaleza y el estado del proceso. 4. Nadie podr ser detenido sin que haya semiplena prueba, o indicio de que es delincuente. 5. Ninguno ser detenido solamente por indicios ms de sesenta horas. 6. A ningn habitante de la Repblica se le tomar juramento sobre hechos propios al declarar en materias criminales.
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Esta declaracin de derechos debe verse en funcin de las condiciones de la poca para poder apreciarla en todo su valor. Los tres siglos de vida colonial fueron, en afortunada expresin del escritor Carlos Fuentes, "la edad de hierro mexicana", en la que tanto el tribunal de la inquisicin como el gobierno virreinal se consideraban dotados de una especie de derecho divino que les permita, a su libre arbitrio y discrecin, imponer penas infamantes a cualquier acusado, las que por lo general se hacan extensivas a sus descendientes; obtener confesiones mediante la aplicacin de tormentos de todo tipo y forzando a los acusados a autoincriminarse; confiscar los bienes de cualquier indiciado, aun cuando eso implicara dejar en la miseria a sus familias; y mantener indefinidamente en prisin a personas respecto de las cuales no se tena prueba fehaciente de que hubieran cometido delito alguno.
Los casos que quedaron mencionados con anterioridad de la expulsin de los jesuitas y del proceso al que el tribunal del santo oficio someti a Fray Servando Teresa de Mier, son slo ejemplos representativos de lo que fueron miles de atropellos y atrocidades cometidas en nombre de la corona y de la religin. Los jesuitas fueron expulsados del territorio de lo que en ese entonces era la Nueva Espaa sin siquiera saber con precisin las causas que motivaban su expulsin y sin que se les diera la oportunidad de ser escuchados en defensa de sus intereses. Sus bienes -que al decir del historiador Vicente Riva Palacio constituan las fincas ms ricas y productivas de todo el pas- fueron confiscados sin compensacin alguna y aproximadamente cincuenta y cinco aos despus, al consumarse la independencia nacional, no haban sido destinados a satisfacer ninguna causa de utilidad pblica o social o al menos religiosa.
El padre Mier, sin respeto alguno a su condicin de eclesistico, estuvo detenido por ms de tres aos en las mazmorras de la inquisicin sin que se le notificara la causa de su detencin. Cuando en 1820 la existencia de este siniestro tribunal fue abolida con motivo de la restauracin de la vigencia de la Constitucin de Cdiz, Fray Servando en vez de ser puesto en libertad como las nociones ms elementales de la justicia y del sentido comn parecan indicarlo, fue transferido a una especie de tribunal eclesistico y militar -cuya existencia no estaba contemplada en la Constitucin cuya vigencia se acababa de restaurar- el que sin sujetarse a ningn procedimiento legal lo conden a las ergstulas mefistoflicas de San Juan de Ula, y a un eventual destierro a Espaa. Su delito: haber publicado en Londres un libro llamado "Historia de la Revolutin de Nueva Espaa", en el que se inclinaba por la independencia que se consumara unos cuantos meses despus de su absurda condena.
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La administracin de la justicia penal en la poca de la colonia es un verdadero escaparate de horror y de degradacin, en el que se exhibieron todos los vicios y todas las bajezas imaginables. Las leyes fueron meros instrumentos al servicio del absolutismo, de la consolidacin del imperio, del centralismo econmico y del fanatismo religioso. Los jueces las utilizaron no para buscar la verdad sino para deformarlas en funcin de lo que en cada caso concreto reclamaban la razn de estado y la intolerancia religiosa. Por eso no es de extraar que la gran mayora de las garantas individuales que aparecen consagradas en la Constitucin de 1824, hayan estado encaminadas a tratar de borrar todo vestigio de lo que fue la justicia colonial, y en particular los procedimientos que le dieron a la inquisicin la siniestra fama de la que disfruta hasta la fecha. A pesar de que tienen un condicionamiento histrico perfectamente explicable, su incorporacin a nuestra primera Carta Magna marca el inicio de una importante tradicin jurdica de corte Iiberalista -entendiendo por liberalismo la corriente poltico-filosfica que concibe al ser humano como individuo esencialmente libre que sacrifica una parte de su libertad para poder viviry convivir en sociedad- en Mxico, que pugna porque la accin del Estado en cuanto a su poder ya sus objetivos de orden pblico, no traspase, sin embargo, la esfera de las libertades individuales. Se trata tambin de una tarea que dista mucho de estar terminada puesto que si lo estuviera, en la ltima dcada del Siglo XX no habran proliferado en Mxico diversas organizaciones, gubernamentales y no gubernamentales, cuyo nico fin es la defensa de los derechos humanos. De ah que la reaccin constitucional de 1824 -que Reyes Heroles atinadamente califica de verdadera euforia- en contra de los grilletes, hogueras, horcas y cuchillos que imperaron en la edad colonial, tenga que verse solamente como el primer paso -como la semilla de una conciencia constitucional- en el largo camino que el mexicano promedio todava tendr que seguir para que de manera uniforme las autoridades, cualesquiera que stas sean, respeten su libertad y su dignidad.
Tribunales Especiales e Irretroactividad de las Leyes
El artculo 148 de la Ley Suprema de 1824, al sealar que, "queda para siempre prohibido todo juicio por comisin y toda ley retroactiva", sent dos principios jurdicos fundamentales que subsisten hasta nuestros das: el de que nadie puede ser juzgado por tribunales especiales creados con posterioridad a la fecha o fechas en las que hayan ocurrido los hechos por los que se le juzgue; y el de que las leyes no pueden ser aplicadas, en perjuicio de un particular a actos omisiones o hechos acaecidos con anterioridad a la fecha en la qu~ entrar~n formalmente en vigor.
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La cuestin de los tribunales especiales est fuera de toda duda. Ningn Estado moderno que se respete puede permitir la ereccin de tribunales ad hoc; es decir de tribunales especialmente constituidos para conocer determinados hechos que ocurrieron con anterioridad a su propia creacin. La justicia, la lgica jurdica y el sentido comn reclaman que todo conflicto, controversia o delito sean juzgados y resueltos por los tribunales que el propio Estado tenga establecidos, de manera permanente, para la administracin de justicia dentro de la estructura constitucional del Poder Judicial. La garanta de irretroactividad de las leyes esencialmente significa que una norma jurdica no puede ni debe ser aplicada a hechos o situaciones acaecidas con anterioridad a la fecha en la que haya entrado en vigor, en una forma tal que se afecten, derechos adquiridos, o efectos ya realizados de esos derechos, al amparo de leyes anteriores. Por su misma naturaleza esta garanta es un derecho individual de los gobernados oponible al poder pblico; toda vez que es este ltimo el que, en su carcter de ejecutor de la Ley, es el nico que puede llegar a darles efectos retroactivos a las normas jurdicas. La aclaracin anterior resulta pertinente porque recientemente se han manejado por ah algunos criterios que con el argumento de que el Estado es "una persona moral de Derecho Pblico", pretenden limitar el campo de aplicacin de la garanta individual que nos ocupa cuando supuestamente entra en conflicto con el "inters publico." De ah la importancia de destacar que conforme a nuestra ms pura tradicin jurdica, que se origina en el invocado artculo 148 de la Constitucin de 1824, la irretroactividad de las leyes es un derecho individual, y por ende dogmtico, que nica y exclusivamente pueden hacer valer los particulares ante cualquier autoridad que pretenda desviar el recto camino de la Ley para tratar de aplicarla, en perjuicio de los propios particulares, a hechos o situaciones ocurridas con anterioridad a su vigencia. Se dice con razn que las normas jurdicas, y en particular las normas constitucionales, deben abstenerse de emplear expresiones que estn ms bien reservadas al campo de la literatura y de la poesa como las de "nunca" y "para siempre", porque se trata de trminos que al carecer de una connotacin temporal precisa se prestan fcilmente para toda clase de problemas interpretativos. Quiz a los primeros constituyentes les haya faltado algo de tcnica jurdica cuando prohibieron "para siempre" los juicios por tribunales especiales y la aplicacin retroactiva de las leyes. No obstante, en este caso se est en presencia de una de esas normas excepcionales en las que el espritu de la ley est por encima de la palabras. No es posible determinar cundo termina la vigepcia de una disposicin que se expide "para siempre" o si dicha vigencia posee alguna termporalidad precisa, pero el hecho es que ciento setenta y cinco aos despus estas dos garantas individuales siguen siendo indispensables en toda declaracin de los derechos del hombre y del ciudadano.
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Garanta de Legalidad
Dispuso el artculo 152 de la Carta Magna de 1824, que: "Ninguna autoridad podr librar orden para el registro de las casas, papeles y otros efectos de los habitantes de la Repblica, si no es en los casos expresamente dispuestos por ley, yen la forma que sta determine." De aqu se deriva el principio jurdico universalmente aceptado que seala que ninguna autoridad, del nivel que sea, puede hacer objeto a un gobernado de cualquier tipo de actos de molestia, a menos de que cuente con un previo mandamiento emitido por otra autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento respectivo. La garanta de legalidad constituye la piedra angular de lo que ltmamen-. te y de manera por dems reiterada, se ha dado en llamar el "Estado de Derecho", puesto que a travs de la misma se asegura que las autoridades nicamente ejerciten las atribuciones y facultades que las normas jurdicas les confieran. En esencia, el principio de legalidad significa que ningn rgano del Estado puede llevar a cabo acto alguno o ejercer funcin alguna, a menos de que se encuentre previa y expresamente facultado para ello por una ley que sea especficamente aplicable al caso concreto de que se trate. Desde luego que el texto del invocado artculo 152 plantea la problemtica de la garanta de legalidad en trminos sumamente generales y puede decirse que hasta limitados, ya que deja su conceptualizacin plena al arbitrio de una ley secundaria. Por esa razn este sgnificativo derecho indvidual tuvo que ser regulado con mucha mayor amplitud en la Constitucin de 1857, hasta desembocar en el texto ampliado y objetivo que aparece reflejado en el artculo 16 de la vigente Constitucin Poltica, el cual adems ha sido objeto de numerosas y atinadas tesis de jurisprudencia por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, las cuales, por razones obvias, no se analizan aqu en virtud de que su anlisis rebasara con mucho el objeto del presente estudio. Sin dejar de reconocer lo anterior, debe destacarse sin embargo que, a pesar de su concrecin, la frmula de legalidad que utiliza la Constitucin de 1824 expresa los elementos jurdicos fundamentales para consagrar esta importante libertad individual. Como afirma el jurista Emilio Rabasa, "contiene una frmula concisa y concreta del precepto que ms tarde haba de degenerar, por su forma y alcance, en el artculo 16 de nuestras dos ltimas Constituciones... y la Constitucin de 1857 que ha dominado la parte ms importante de nuestra historia, tom de ella, al copiarse de la Constitucin de octubre, no
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slo los principios, no slo frases sino disposiciones enteras que han pasado por ltimo a la Constitucin que hoy nos rige."2 Es probable que las disposiciones aisladas que en materia de garantas individuales aparecieron consignadas, en lo que Rabasa ingeniosamente denomina la "Consttucin de octubre", no correspondan en plenitud a lo que el moderno Derecho Constitucional considera que debe ser la parte dogmtica de toda Ley Suprema; pero de cualquier manera el espritu libertario ah est presente. Es indudable que a estos textos jurdicos les falta contendo y precisin, pero la intencin es por dems manifiesta. Despus de tres siglos de prepotencia virreinal y de terror inquisitorial, lo importante era que la Nacin, por conducto de sus fundadores, exaltara y consagrara las libertades recin adquiridas. Correspondera a generaciones posteriores el darle a estos preceptos y principios constitucionales la forma jurdica apropiada; pero, tecnicismos jurdicos aparte, lo trascendental en este caso para los partidarios del Nuevo Federalismo hacia el Siglo XXI es tener muy presente y no olvidar que la Constitucin de 1824, si bien fue incapaz de fundar una Repblica feliz, s hizo todo lo que estuvo al alcance de sus autores por fundarla en la libertad.
3. LAS RELACIONES ENTRE LA FEDERACION y LOS ESTADOS
La Carta Magna de 1824 parte del principio clsico del Federalismo al establecer en su artculo 40. que: "La Nacin Mexicana adopta para su gobierno la forma de Repblica representativa popular federal." Sin embargo, no define de manera precisa el grado de autonoma poltica o de "soberana en lo concerniente a su rgimen interior", que debe reconocerse a los Estados miembros de la Federacin. Omisin por dems significativa puesto que la concesin de la "soberana interna" a los Estados fue motivo de acalorados debates en el seno del Congreso Constituyente y de fuertes presiones polticas de parte de los diputados de las provincias. De cualquier manera, al dotarlos de Constitucin y gobierno propios dej ampliamente sobrentendido el principio de la libertad poltica y administrativa interna de los propios Estados, el cual algunas entidades dotadas de gobiernos de tendencias liberales -como Zacatecas, Guanajuato, Jalisco, Coahuila , Nuevo Len, Yucatn, Campeche, Oaxaca y Chihuahua para mencionar a los ms importantesllevaron hasta sus ltimos extremos, al menos en el perodo comprendido entre 1824 y 1830. No obstante no deja de sorprender la ausencia de una de2 Citado por Gonzlez Salas Carlos. "Miguel Ramos Arzpe."lnstituto de Investigaciones Hstrjas. Universidad Autnoma de Tamaulipas. Ciudad Victoria, Tamaulipas, 1990; pginas 67 Y68.
EL FEDERALISMOMEXICANO HACIAEL SIGLO XXI
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daracin contundente al respecto que, dados los antecedentes legislativos, podra parecer indispensable. Por otra parte, el contenido de los artculos 161 y 162 demuestra que, dentro de lo posible, se busc fortalecer el poder del Gobierno Federal. As el primero de los preceptos constitucionales citados estableci lo siguiente: "161. Cada uno de los Estados tiene obligacin: "1. De organizar su gobierno y administracin interior, sin oponerse a esta Constitucin ni a la Acta Constitutiva. "11. De publicar por medio de sus gobernadores su respectiva constitucin, leyes y decretos. "III. De guardar y hacer guardar la Constitucin y leyes generales de la Unin, y los tratados hechos o que en adelante se hicieren por la autoridad suprema de la Federacin con alguna potencia extranjera. "IV. De proteger a sus habitantes en el uso de la libertad que tienen de escribir, imprimir y publicar sus ideas polticas, sin necesidad de licencia, revisin o aprobacin anterior a la publicacin; cuidando siempre de que se observen las leyes generales de la materia. "V. De entregar inmediatamente los criminales de otros Estados a la autoridad que los reclame. "VI. De entregar los fugitivos de otros Estados a la persona que justamente los reclame, o compelerlos de otro modo a la satisfaccin de la parte interesada. "VII. De contribuir para consolidar y amortizar las deudas reconocidas por el Congreso General. "VIII. De remitir anualmente, a cada una de las cmaras del Congreso General, nota circunstanciada y comprensiva de los ingresos y egresos de todas las tesorerias que haya en sus respectivos distritos, con relacin del origen de unos y otros, del estado en que se hallen los ramos de industria agrcola, mercantil y fabril; de los nuevos ramos de industria que puedan introducirse y fomentarse, con expresin de los medios para conseguirlo, y de su respectiva poblacin y modo de protegerla y aumentarla. "IX. De remitir a las dos cmaras, yen sus recesos al consejo de gobierno, y tambin al supremo poder ejecutivo, copia autorizada de sus constituciones, leyes y decretos." Es evidente que si se parte de la premisa generalmente aceptada por la gran mayora de los constituyentes, de que los Estados son soberanos en lo que toca a sus respectivos regmenes interiores, el catlogo de obligaciones que se acaba de transcribir demuestra que el proyecto elaborado por la comisin presidida por don Miguel Ramos Arizpe no estaba imbuido de un
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Federalismo radical -como lo sostuvieron algunos de sus minoritarios detractores- sino que estaba plenamente consciente de la necesidad de mantener la unidad nacional creando un Gobierno Federal fuerte y, en consecuencia, provisto de importantes poderes de decisin. De otra forma no se explica que se haya obligado a los Estados a respetar la Constitucin Federal, a proteger a toda costa la libertad de imprenta, a colaborar con la justicia penal de otros Estados y de la propia Federacin, a contribuir al pago y amortizacin de la deuda pblica reconocida por el Congreso General, ya remitir a las cmaras de diputados y senadores un informe anual pormenorizado sobre su situacin financiera, agrcola, mercantil, fabril y poblacional. La idea central de los constituyentes, como lo demuestra el invocado artculo 161, no fue la de tratar de desunir lo que se encontraba unido, como errneamente lo pensara nuestro admirado Fray Servando, sino tomando en consideracin que tal y como qued ampliamente demostrado en el Captulo anterior, a la cada de Agustn de Iturbide se manifestaron en algunas provincias -incluso de manera radical como Sucedi en el ya analizado caso de Zacatecas y Jalisco- tendencias claramente separatistas, que en principio tenan que ser contenidas mediante la concesin indiscutible de la autonoma poltica que es propia de todo Estado Federal. Por consiguiente result indispensable tratar de mediatizar semejantes tendencias a travs de la configuracin de un Gobierno Federal no solamente fuerte sino capaz de amalgamar aun a las provincias ms recalcitrantemente liberales en una sola Federacin que como entidad superior las aglutinara y controlara. En este sentido el planteamiento de Ramos Arizpe resulta impecable desde los puntos de vista jurdico y poltico. Lo anterior queda confirmado por el contenido del artculo 162 de la Carta Magna que nos ocupa, el que dispuso lo que a continuacin se transcribe de manera textual:
"162. Ninguno de los Estados podr:
"1. Establecer, sin el consentimiento del Congreso General, derecho alguno de tonelaje, ni otro alguno de puerto.
"11. Imponer, sin consentimiento del Congreso General, contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones, mientras la ley no regula cmo deban hacerlo. "lll. Tener en ningn tiempo tropa permanente ni buques de guerra, sin el consentimiento del Congreso General.
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"IV. Entrar en transaccin con alguna potencia extranjera, ni declararle guerra: debiendo resistirle en caso de actual invasin, o en tan inminente peligro que no admita demora, dando inmediatamente cuenta, en estos casos, al Presidente de la Repblica.
"V. Entrar en transaccin o contrato con otros Estados de la Federacin. sin el consentimiento previo del Congreso General, o su aprobacin posterior, si la transaccin fuere sobre arreglo de lmites."
Aun cuando en este texto legal se advierte claramente la influencia de la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica, el mensaje es por dems evidente: los Estados no pueden invadir la esfera de atribuciones del Gobierno Federal en materia de contribuciones al comercio exterior, de poltica internacional y de lmites entre sus respectivos territorios, sin el consentimiento previo del Congreso General, el que en su carcter de depositario original de la Soberana Nacional debe estar por encima de cualquier intento separatista de las entidades miembros de la Unin Federal. El camino a recorrer sera, no obstante, sumamente largo y penoso, particularmente en el caso de la materia tributaria en la que los impuestos aleabalatoros establecidos por la casi totalidad de los Estados entorpeceran a lo largo de aproximadamente setenta aos tanto el comercio interestatal como el propio comercio exterior, hasta que las reformas constitucionales impulsadas a fines del Siglo XIX por el Secretario de Hacienda y Crdito Pblico del Presidente Porfirio Daz, Jos Ives Limantour, pondran punto final a esa lamentable situacin propiciada inicialmente por la Constitucin de 1824. Creo que se trata de un punto que amerita ser clarificado. La Carta Magna de 1824, prohibi a los Estados establecer contribuciones al comercio exterior, no con el objeto de favorecer el centralismo como errneamente lo sugiere don Ignacio L. Vallarta en uno de sus clebres "Voros"," sino con el propsito de no dejar al Gobierno Federal sometido a las inconsecuencias de toda clase que podran llegar a presentarse si se permitiera que entre las entidades federativas se diera una especie de "competencia comercial-tributaria" por captar los ingresos procedentes del comercio exterior; ya que es de explorado Derecho que en todo Estado Federal las cuestiones de poltica y comercio internacionales deben quedar reservadas nica y exclusivamente a la accin del Gobierno Federal por tratarse de asuntos que, al afectar de manera global a toda la Unin, rebasan con mucho la esfera de competencia interna de las entidades federativas.
3 Vallara Ignacio L. "Votos del Presidente de Ja Suprema Corte de Justicia en los Negocios ms Notab/es. "Imprenta de Francisco Diaz de Len. Mxico 1881. Tomo Segundo; pgina 132.
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A cambio de lo anterior, la Constitucin de 1824 toler la existencia de impuestos alcabalatorios. Es decir, de impuestos que gravan el simple trnsito de mercancas de un Estado a otro, quiz pensando que en esa forma los gravmenes al comercio quedaban equitativamente distribuidos, en atencin a que la federacin gravara las operaciones de comercio exterior que se realizaran por puertos y fronteras; en tanto que los Estados gravaran el comercio interior que se efectuara dentro de la Repblica. Sin embargo, el tiempo se encarg de demostrar lo absurdo y antieconmico de semejante premisa. La actividad comercial se torn lenta, pesada, burocrtica (aunque tal vez esto ltimo sea un pleonasmo) y en muchas ocasiones incosteable. Por eso cuando el gobierno del general Porfirio Daz se aboc a la modernizacin y reforma de la economa del pas, enmend la Constitucin Federal de 1857 para eliminar los impuestos alcabalatorios, pero conservando los gravmenes al comercio exterior como una prerrogativa exclusiva de la Federacin. Dicho en otras palabras, se conserv el principio bsico de la Constitucin de 1824, pero se corrigi su indebida tolerancia de las alcabalas. En este sentido el "Voto" de Vallarta antes citado, emitido por cierto el8 de mayo de 1880, sera ampliamente refutado en la prctica constitucional unos cuantos aos despus, gracias a la iniciativa de quien en alguna ocasin fuera su poderoso colega de gabinete: Jos Ives Limantour. Como se puede advertir, la Constitucin que diera origen a la primera Repblica Federal Mexicana, manej la problemtica de las relaciones entre la Federacin y los Estados de manera compleja, a veces acertada y a veces desacertada, y de una forma tal que, a fin de cuentas, resulta incompleta. En efecto, precis muy bien la naturaleza jurdica del Estado Federal pero omiti precisar el grado de autonoma poltica y administrativa de los Estados a los que, sin embargo, para compensar esta omisin dot de Constitucin y gobierno propios; fortaleci a la Federacin para promover el concepto de unidad nacional que an no se haba arraigado de manera definitiva en el pas, pero permiti que las entidades tuvieran manos libres en lo que a la imposicin de alcabalas se refiere, lo que, adems de que en un buen nmero de ocasiones provoc guerritas econmicas entre dos o ms Estados que inclusive amenazaron con resolverse por la va de las armas, entorpeci a lo largo de casi setenta aos el progreso econmico de un pas que en lo que a esta materia se refiere tard mas o menos ese tiempo en abandonar su pesada herencia colonial. Pero por encima de todo lo anterior, la Constitucin de 1824, omiti consagrar el principio que, segn lo demuestra la experiencia del Federalismo, resulta indispensable para normar las relaciones entre la Federacin y los Estados: la clusula de las facultades implcitas. En efecto, si la configuracin de un Estdo Federal posee como objetivo primordial el de unir lo que antes
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estaba desunido -llmese colonias, provincias, int-endencias, capitanas generales o diputaciones provinciales- para, de la periferia al centro, consolidar una Unin Federal que anteriormente no exista, entonces la lgica jurdica aconseja que en la respectiva Constitucin Poltica se establezca de manera expresa, y con la mayor precisin que sea posible, cules son las facultades, atribuciones y competencias que quedan reservadas en forma exclusiva a los funcionarios federales, para sealar, a rengln seguido, que las que no sean objeto de dicha reserva expresa y exclusiva, se entienden delegadas a los funcionarios de los Estados. Se trata de un principio operativo sin el cual el Estado Federal no puede actuar como lo que debe ser: una unidad dentro de la diversidad; puesto que sin l no quedan asegurados ni el fortalecimiento de la Federacin, ni la autonoma poltica y administrativa, en lo tocante a su rgimen interior, de las entidades federativas. Esto ltimo probablemente contribuya a explicar la razn por la cual la Constitucin de 1824, a pesar de que la comisin redactora encabezada por el "comanche" Ramos Arizpe tena una idea bastante clara de lo que deba ser una Repblica Federal, no supo regular con la precisin que hubiera sido de desearse este complejo problema; lo que, a la larga, trajo devastadoras consecuencias, en virtud de que la indefinicin en cuanto a la distribucin de facultades, atribuciones y competencias, no slo ocasion que la tributacin descansara sobre el arcaico sistema de las alcabalas, sino que dio argumentos polticos definitivos a los partidarios del centralismo cuando, en 1836, colgados del faldn militar de Antonio Lpez de Santa Arma, desmantelaron el edificio constitucional que, doce aos atrs, brillantemente haba sido construido por los fundadores de la Repblica. Pero a pesar de esta grave falla jurdica y de gobernabilidad, al menos el principio esencial qued intacto: las antiguas provincias transformadas, por mandato constitucional, en Estados polticamente autnomos, consintieron en la configuracin de un Gobierno Federal lo suficientemente fuerte como para mantener definitivamente unida a una Repblica que pareca estar naciendo bajo el signo de la dispersin. No en balde, la plaza principal de la capital del Estado que en el Acta Constitutiva del 31 de enero de 1824, figura como la primera de las partes integrantes de la Federacin: Guanajuato, conserva hasta la fecha, y con toda probabilidad por muchos aos ms, el por dems simblico nombre de "Jardn de la Unin."
4. EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD
A pesar de que uno de los ms destacados miembros del Congreso Constituyente de 1823-1824 fue Manuel Crescencio Rejn, a quien en unin de
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Mariano Otero, se le atribuye la paternidad del juicio de amparo como el medio de defensa legal que se encuentra al alcance de todo ciudadano mexicano para protegerse de cualquier acto de autoridad que se emita en contravencin de lo preceptuado por la Constitucin, la realidad es que la Constitucin de 1824 no encomend el control de la constitucionalidad al Poder Judicial de la Federacin, aunque se esforz por dotarlo de la mayor independencia posible; ni muchos menos introdujo un remedio legal que pudiera asemejarse al ahora insustituible juicio de amparo. Por el contrario sus disposiciones al respecto resultaron ms bien limitadas y, si se permite la expresin, verdaderamente hbridas. As, el artculo 116 encomend al llamado Consejo de Gobierno: "l.-Velar sobre la observancia de la Constitucin, de la Acta Constitutiva y leyes generales, formando expediente sobre cualquier incidente relativo a estos objetos; y H.-Hacer al Presidente las observaciones que crea conducentes para el mejor cumplimiento de la Constitucin y leyes de la Unin." Por su parte, los artculos 113 y 115 dispusieron que: "113. Durante el receso del Congreso General, habr un Consejo de Gobierno, compuesto de la mitad de los individuos del Senado, uno por cada Estado; 115. Este Consejo tendr por Presidente nato al Vicepresidente de los Estados Unidos (Mexicanos), y nombrar, segn su reglamento, un presidente temporal que haga las veces de aqul en sus ausencias." De lo anterior se desprende que la primera Constitucin Federal estableci un sistema sumamente precario de control de la constitucionalidad, cuyas principales caractersticas son las siguientes: 1. Se trata, a no dudarlo, de lo que he dado en llamar un "sistema hbrido", en el que participa por una parte el Poder Legislativo representado por la mitad de los miembros del Senado, y por la otra, el Poder Ejecutivo repre. sentado por el Vicepresidente de la Repblica. Aun cuando pudiera partirse de la ficcin jurdica de que, lo que se busc fue combinar los nobles esfuerzos de los representantes de los Estados ante el Legislativo Federal con los del segundo titular de la rama ejecutiva, en la importante tarea de "velar sobre la observancia de la Constitucin", la realidad es que se trat de un sistema perfectamente inoperante. En primer lugar, porque los poderes ms proclives a violar la Constitucin son precisamente el Legislativo mediante la expedicin de leyes y decretos inconstitucionales, y el Ejecutivo a travs de la realizacin de actos de autoridad que vulneren la letra o el espritu de los preceptos constitucionales; o sea, que en esta materia se les convirti en juez y parte. En segundo trmino, porque el control de la constitucionalidad es, ante todo, eminentemente una labor de valoracin y anlisis jurdico que debe ser realizada por ments no solamente preparadas e independientes sino fundamental-
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mente despolitizadas; por consiguiente, esa labor queda indefectiblemente contaminada cuando en la misma intervienen factores polticos como los representados por un grupo de senadores y por un funcionario pblico cuya nica aspiracin en la vida est constituida por encontrar los medios polticos que le permitan sustituir a su jefe inmediato superior. Tan es asi, que el primer Vicepresidente Nicols Bravo, en vez de andar velando, "sobre la observancia de la Constitucin, de la Acta Constitutiva y leyes generales", se pas la mayor parte de su gestin fuera de la capital de la Repblica urdiendo "planes" y complots, generalmente de corte centralista, encaminados a derrocar al Presidente en funciones y a sustituirlo de manera irrevocable. 2. La Constitucin de 1824 es completamente omisa en cuanto a sealar las consecuencias jurdicas que podran llegar a derivarse de las declaraciones y observaciones que el Consejo de Gobierno pudiere llegar a formular en lo tocante a su posible ejercicio del control de la constitucionalidad. Dicho en otras palabras, no se trat de un sistema de control de la constitucionalidad propiamente dicho sino de un barrunto de observancia constitucional, que se qued en los enunciados declarativos y en las buenas intenciones pero sin producir ninguna consecuencia de tipo prctico. 3. Por si lo anterior no fuera suficiente, las funciones de este Consejo de Gobierno eran temporales e intermitentes, puesto que nicamente operaba durante los recesos del Congreso General, lo que parece indicar que quien tena la ltima palabra en lo que a esta cuestin se refiere era el Poder Legislativo; lo que dado el conocimiento que algunos de los diputados constituyentes manifestaron tener, en el curso de los respectivos debates, de los aspectos fundamentales del "Espritu de las Leyes" de Montesquieu, es todo un contrasentido constitucional, puesto que si las leyes y actos del Legislativo y del Ejecutivo no pueden ser juzgados imparcialmente por un Poder Judicial independiente entonces, "el gobierno ser imperfecto" y tender a ser similar al de un "Estado desptico.?" La Ley Suprema de 1824 en muchos aspectos se adelant a su tiempo y marc el rumbo que definitivamente debera seguir la Repblica en el curso de su ya larga y azarosa vida federalista. En este sentido debe reiterarse, una vez ms, el atinado comentario del jurista Antonio Martnez Bez, cuando apunta que: "El Acta Constitutiva de 31 de enero de 1824 y la Constitucin Federal de 4 de octubre del mismo ao, tienen el especial valor histrico de ser el autntico acto de creacin del Estado Mexicano, pues mediante aquellos documentos, verdaderamente se constituy nuestra Repblica, en forma
4 Secondat Charles de, Barn de la Grve y Montesquieu. "Esprit des Lois. "Libraire de Firrnn Didot Frres, Filset Ce. Rue Jacob, 56. Pars 1867; pgina 27. (Cita traducida por el autor).
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definitiva, con las formas y elementos polticos que han prevalecido hasta ahora"." Sin embargo, en la cuestin que se acaba de analizar se qued atrs de su tiempo, al no haber podido reflejar adecuadamente las corrientes del pensamiento jurdico que, desde fines del Siglo XVIII, ya se manifestaban en favor de utilizar el principio de la divisin de poderes y en particular la existencia d un Poder Judicial independiente, como el medio idneo de garantizar que los otros dos poderes acataran las normas constitucionales. Al respecto cabe sealar que para 1824 ya era ampliamente conocido el papel que en materia de control de la constitucionalidad vena desempeando, por lo menos desde 1803, la Suprema Corte de los Estados Unidos de Amrica. "La Corte, sostiene el distinguido jurista y estadista mexicano Antonio Carrillo Flores, naturalmente, al igual que todos los tribunales, aplica las leyes, mas si a ello se redujese no habra tenido ni tendra en la vida norteamericana la importancia que todos le han reconocido desde 1803. Lo autnticamente trascendental es que la Corte Suprema ha podido hacer la ley y tambin deshacerla sin subordinarse, cuando ha credo que est involucrada una cuestin constitucional, a la voluntad de los cuerpos legislativos tanto federal como locales." Por lo tanto, no se puede dejar de sealar esta falla, porque adems se trata de una falla de fondo y esencia, ya que sin un adecuado y eficiente sistema de control de la constitucionalidad un Estado Federal no puede aspirar a convertirse en una genuina Repblica de las Leyes. Pero a la vista de sus otros mritos, puntualmente sealados por Antonio Martnez Bez, esta omisin, por lamentable que sea, permite colocar a este magnfico trabajo constitucional en la inevitable dimensin a la que todos nuestros esfuerzos quedan finalmente reducidos: una simple obra humana.
5. LOS PROCESOS ELECTORALES
Desde el primer Captulo de este estudio qued establecido que no se concibe la existencia de un Estado Federal sin la presencia vigorosa de una democracia popular y representativa. Como sostiene el varias veces invocado Charles de Secondat, Barn de la Grve y de Montesquieu: "El sufragio es la naturaleza misma de la democracia."?
5 Martnez Bez Antonio. "Notas Preliminares a las Constituciones de Mxico." Edicin Facsimilar. Secretara de Gobernacin. Mxico 1957; pgina XIII. 6 Carrillo Flores Antonio. "Prlogo a la Edicin Espaola de la obra La Suprema Corte de los Estados Un idos de Charles Euans Hughes." Fondo de Cultura Econmica. Mxico 1946; pgina 8. 7 Secondat Charles de. Barn de la Grve y Montesquieu. Obra citada; pgina 11. (Cita traducida por el autor).
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En tal virtud, me parece necesario hacer algunas reflexiones generales sobre las reglas que en lo relativo a procesos electorales aparecen consignadas en l Carta Magna de 1824, las que por razones de orden lgico a continuacin se expresan de manera esquemtica y debidamente relacionadas con los preceptos legales aplicables. 1. La base general para el nombramiento de los diputados federales era la poblacin, es decir, el sufragio directo y universal. As, por cada ochenta mil "almas" se nombraba un diputado o por una fraccin que pasara de cuarenta mil; en la inteligencia de que el Estado que no tuviere esa poblacin mnima, nombraba de cualquier manera, por lo menos a un diputado. Para ser diputado federal se requera: tener al tiempo de la eleccin 25 aos cumplidos; tener por lo menos dos aos cumplidos de residencia en el Estado que elige, o haber nacido en l, aunque est avecindado en otro. Los no nacidos en el territorio de la Nacin Mexicana, deberan tener, adems de ocho aos de vecindad en l, ocho mil pesos de bienes races en cualquier parte de la Repblica, o una industria que les produzca mil pesos al ao. Quedaban exceptuados de lo anterior: los nacidos en cualquier otra parte de Amrica que en 1810 dependa de Espaa, y que no se hubieran unido a otra Nacin, a quienes bastaba con tener tres aos completos de residencia en el territorio de la Federacin; y los militares no nacidos en el territorio de la Repblica que con las armas sostuvieron la independencia del pas, a quienes bastaba con tener ocho aos cumplidos de residencia en el territorio de la Federacin. La eleccin de diputados por razn de residencia era preferente a la que se hiciera en consideracin al nacimiento. No podan ser diputados: los que estuvieren privados o suspensos de los derechos de ciudadano; el Presidente y el Vicepresidente de la Repblica; los magistrados de la Corte Suprema de Justicia; los secretarios del despacho y los oficiales de sus secretaras; los empleados de hacienda, cuyo encargo se extendiera a toda la Federacin; los gobernadores de los Estados o Territorios, los arzobispos y obispos, los gobernadores de los arzobispados, los provisores y vicarios generales, los jueces de circuito, y los comisarios generales de hacienda y guerra, por los Estados y Territorios en que ejerzan su encargo y ministerio. (Artculos 10, 11, 19,20,21,22 Y23). 2. El Senado de la Repblica se compona de dos senadores por cada Estado, elegidos por mayora absoluta de votos de sus legislaturas, y renovados por mitad de dos en dos aos. Es decir, se trataba de una eleccin indirecta. Para ser senador se deba cumplir con todos los requisitos exigidos para ser diputado federal, y adems tener al tiempo de la eleccin la edad de treinta aos cumplidos. No podan ser senadores los mismos que tuvieran impedimento legal para ser diputados. (Artculos 25, 28 y 29). 3. El Presidente y el Vicepresidente de la Repblica eran electos por mayora absoluta de votos de las legislaturas de los Estados integrantes de la Fe-
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deracin, siempre y cuando dicha eleccin fuere calificada favorablemente por la cmara de diputados. En caso de que no se lograre dicha mayora absoluta, la cmara de diputados tena la ltima palabra considerando a quienes hubieren obtenido el mayor nmero de sufragios. Para ser Presidente o Vicepresidente se requera ser ciudadano mexicano por nacimiento, de edad de treinta y cinco aos cumplidos al tiempo de la eleccin, y residente en el pas. El Presidente no poda ser reelecto, sino al cuarto ao de haber cesado en sus funciones. (Artculos 76,77,79,82,83,84,85 y 86). 4. La Corte Suprema de Justicia se compona de once ministros distribuidos en tres Salas, y de un fiscal, pudiendo el Congreso General aumentar o disminuir su nmero si lo juzgare conveniente. Para ser electo ministro de la Corte Suprema de Justicia era necesario: estar instruido en la ciencia del Derecho a juicio de las legislaturas de los Estados; tener la edad de treinta y cinco aos cumplidos; ser ciudadano natural de la Repblica o nacido en cualquier parte de Amrica que antes de 1810 dependa de Espaa, que se hubiere separado de ella, con tal de que tuviere la vecindad de cinco aos cumplidos en el territorio de la Repblica. Los ministros de la Corte Suprema de Justicia eran perpetuos en este destino, y eran electos por mayora absoluta de votos de las legislaturas de los Estados, aunque la calificacin final de la eleccin tambin corresponda a la cmara de diputados. No est por dems apuntar que, en un loable afn por reducir el riesgo de posibles desatinos jurdicos hasta donde fuera material y espiritualmente posible, la Constitucin de octubre encomendaba el destino final de la administracin de justicia a una fuerza superior a la de la propia Constitucin. As, al tomar posesin de su encargo los miembros de la Corte Suprema tenan que prestar el siguiente juramento nada menos que ante el Presidente de la Repblica: "Juris a Dios nuestro Seor haberos fiel y legalmente en el desempeo de las obligaciones que os confa la Nacin? Si as lo hiciereis, Dios os lo premie, y si no, os lo demande." (Artculos 124,125,126,127,132 Y136). Vistos desde la inevitable perspectiva actual, los procesos electorales contemplados en la Ley Suprema de 1824, parecieran encontrarse llenos de deficiencias. La nica eleccin que se haca por medio del sufragio universal directo era la de los diputados federales. En tanto que el Presidente, el Vicepresidente y los senadores de la Repblica, as como los ministros de la Corte Suprema de Justicia, eran electos indirectamente por las legislaturas de los Estados lo que, bajo determinadas circunstancias, abra la posibilidad de que las entidades ejercieran un poder desmesurado sobre los destinos del Gobierno Federal. En ciertos casos la eleccin de los diputados y senadores dependa de consideraciones de ndole econmica distorsionndose as, por razones obvias, el respectivo proceso electoral. No se impusieron principios normativos -"candados" como ahora se dira- que obligaran a las leyes secundarias a garantizar la limpieza, transparencia y confiabildad de las elec-
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ciones federales. En fin, el haber dispuesto que la eleccin presidencial fuera calificada, en ltima instancia, por la cmara de diputados-, aun cuando en el fondo lo que buscaba era una suerte de equilibrio poltico entre la legislatura federal y las legislaturas de los Estados-, en la prctica se prest a que la cmara de diputados desconociera la legtima eleccin de Manuel Gmez Pedraza, y le diera un sustento legaloide al efmero, pero sangriento, golpe de estado que en el ao de 1829 Lorenzo de Zavala -con la complicidad histricamente comprobada de Joel R. Poinsett-le organizara al gran caudillo insurgente pero manipulable e ingenuo poltico, Vicente Guerrero. Golpe de estado que irreparablemente daara el orden constitucional tan penosa como optimistamente erigido apenas cinco aos atrs." No obstante, para juzgar adecuadamente este sistema -aparentemente primitivo- de procesos electorales, es necesario ubicarse dentro del respectivo contexto histrico. As, no debe perderse de vista que en 1824 Mxico era un pas escasamente habitado, en el que en un vasto territorio, casi del doble del actual, apenas se contaba aproximadamente a seis millones de pobladores; que alrededor del noventa por ciento de la poblacin era analfabeta o semianalfabeta; y que en lo tocante a la economa y a la ilustracin aun se arrastraban los pesados lastres generados despus de trescientos aos de yugo y fanatismo coloniales. Por eso no debe asombrarnos que la mayora de las elecciones federales se hayan dejado en manos de las legislaturas estatales y de la cmara de diputados, ya que los individuos que integraban estos rganos estaban mucho ms versados en los asuntos pblicos que el resto de los habitantes de la Repblica; que se hayan reconocido las capacidades econmicas de ciertas personas para hacerlos eligibles como diputados federales y senadores de la Repblica, toda vez que dada su posicin se les tena que considerar como altamente interesados en participar activamente en el gobierno de la Nacin; y el que, en general, se haya relegado al grueso de la poblacin al desempeo de un papel ms bien secundario en la gran mayora de los procesos electorales. Dentro de todo, la Constitucin de octubre muestra algunos avances notables en esta materia, que demuestran que los constituyentes estaban autnticamente interesados en que la Repblica alcanzara un genuino progreso democrtico; particularmente si se toma en consideracin que apenas se estaba saliendo de los usos y costumbres, de corte francamente medieval, que prevalecieron durante la mayor parte del perodo colonial. Entre esos avances des8 Para mayores detalles sobre este golpe de estado, histricamente conocido como "El Motn de la Acordada", vase el Captulo Segundo de esta misma obra. (Nota del Autor).
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tacan el hecho de que no se haya permitido la reeleccin inmediata del Presidente de la Repblica; las limitaciones impuestas a los eclesisticos y militares para ocupar cargos electivos, lo que en alguna forma vino a compensar los fueros y privilegios que, en funcin del realismo poltico de la poca, se les tuvieron que reconocer; y la renovacin del Senado por mitad de dos en dos aos. De cualquier manera este sistema electoral dist mucho de ser perfecto. Pero si consideramos que ciento setenta y cinco aos despus, Mxico apenas acaba de aprobar una reforma constitucional que, prcticamente por vez primera en su historia, garantiza que las elecciones federales sean libremente competidas, honestas, transparentes y confiables, podremos advertir que los padres de la Repblica, dentro de las limitaciones propias de los tiempos en los que tuvieron que vivir, estructuraron un conjunto de procesos electorales que, sin poseer la perfeccin deseada, fueron mucho ms equitativos y bien intencionados que los que se impusieron tanto durante el porfiriato como a lo largo de las casi siete dcadas que han transcurrido desde ello. de septiembre de 1928, cuando, en un memorable mensaje al Congreso de la Unin, el Presidente Plutarco Elas Calles anunciara que, haba llegado a su fin la era de los caudillos, y que se iniciaba la poca de las instituciones... bajo el signo del unipartidismo.
6. LA REPUBLlCA FELIZ
Al proclamar solemnemente la Constitucin de 1824, el Presidente Guadalupe Victoria sostuvo que "la grata perspectiva de los bienes que se esperan bajo las garantas constitucionales, Seor, nos promete que vuestras benficas intenciones sern cumplidas, y la Repblica feliz, respetada y poderosa". 9 Cuatro aos despus el autor de esta optimista declaracin abandonaba, triste y frustrado, el Palacio Nacional. Su poltica de amalgamacin y unidad nacional, al amparo de la bandera del Federalismo, haba fracasado rotundamente. Un golpe de estado, inspirado por un siniestro agente de una potencia extranjera y vecina, y alimentado por las ms bajas pasiones polticas que se puedan imaginar, haba provocado la ruptura definitiva del orden constitucional. El pas quedaba as expuesto a toda clase de males y riesgos que en 1824 habran parecido inconcebibles: el radicalismo yorkino; el caudillaje militar; las revueltas de corte centralista; el desorden financiero; el atraso econmico; la inseguridad pblica; y la intervencin extranjera. La Repblica feliz llegaba a su trgico fin.
9 Victoria Guadalupe. Primer Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos. Prembulo al texto de la Constitucin publicado el14 de octubre de 1824. Citado por Costeloe Mchael P. "La Primera Repblica Federal de Mxico (1824-1835)." Fondo de Cultura Econmica. Mxico 1975; pgina 11.
EL FEDERALiSMO MEXICANO HACIA EL SIGLO XXI
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Despus vendra la incomprensin histrica. En pginas anteriores se han citado las opiniones adversas al establecimiento del Federalismo en Mxico expresadas por los ms variados personajes. Ahora toca el turno a quien curiosamente es considerado como el exgeta y el ms destacado defensor de la Constitucin Federal de 1857: Ignacio L. Vallarta, quien con la mayor naturalidad del mundo asever que: "Para nadie es desconocido el origen histrico del establecimiento del sistema federal entre nosotros, y es con generalidad bien apreciado el hecho de que las antiguas provincias de la Colonia, sujetas siempre a los caprichos de un virrey, fueron sbitamente levantadas hasta la altura de Estados soberanos de la Repblica Federal. Implantado este sistema de gobierno tal vez de un modo prematuro en un pueblo que careca de las tradiciones, de las prcticas del americano, cuya Constitucin se copi, no es extrao que las viejas ideas pusieran fuerte resistencia a las nuevas instituciones; ms an que los amigos de stas no las aceptaran en todas sus consecuencias y desarrollo prcticos. Inveterados hbitos hacan ver a esta capital como el centro natural de toda la vida social y poltica, casi como la residencia de la soberana, y ni los nuevos Estados mismos tenan la conciencia de su derecho, porque ms de una vez pedan por gracia, lo que se les deba de justicia. Aquellos comandantes militares, instrumentos dciles de los Presidentes, contra las legislaturas y los gobernadores, dan elocuente testimonio de lo que en aquellos tiempos era la soberana local. Para quien estudie nuestra historia no es un fenmeno inexplicable ese estado poltico en que la ley estaba en pugna con las costumbres, en que se proclamaba el principio y se negaba la consecuencia, en que se buscaba la transaccin entre lo nuevo y lo viejo. Fue aquella la poca en que Mxico pasaba del coloniaje al Federalismo y esto bastaba para explicar el fenmeno."!" Ignacio L. Vallarta podr tener el rango de "hroe oficial" en la maniquea "historia oficial" mexicana, pero lo que se acaba de transcribir no es ms que una sarta de falsedades que carecen por completo de sustento histrico. Si algo se ha demostrado ampliamente a lo largo de este Captulo y de los tres que lo anteceden, es que el Federalismo se adopt en Mxico como resultado directo de los usos y costumbres que prevalecieron en la ltima etapa del perodo colonial, particularmente en lo relativo al grado de autonoma poltica que se tuvo que conceder a las intendencias y capitanas generales, y ms tarde a las diputaciones provinciales; que las antiguas provincias no "fueron sbitamente levantadas hasta la altura de Estados soberanos de la Repblica Federal", sino que de no haberse adoptado el Federalismo las "antiguas provincias" de Zacatecas, Jalisco, Guanajuato, Yucatn, Campeche, Oaxaca, Tamaulipas, Coahuila y Nuevo Len, se habran separado de Mxico (tan esto es as que a los centralistas, a pesar de que en el fondo siempre contaron
10 Vallarta Ignacio L. Obra citada; pginas 132 y 133 (Segundo Tomo).
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con el apoyo militar de Santa Anna, les tom largos doce aos el aniquilar el sistema federal, particularmente en Estados como Zacatecas, Guanajuato y Yucatn, el que inclusive lleg al extremo de separarse efectivamente de Mxico); y que la implantacin del sistema federal de gobierno no fue ni prematuro ni contrario a nuestras tradiciones, sino que obedeci a los factores reales de poder que prevalecieron en esa poca. Por si lo anterior no bastara, tambin ha quedado ampliamente demostrado que la Constitucin de octubre no fue una copia servil ni de la Constitucin de los Estados Unidos (a la que Va\larta llama "americana" como si Mxico estuviera en Africa) ni de la Constitucin de Cdiz, sino el fruto de largos, brillantes y a veces penosos debates, en los que particip un grupo de mexicanos sumamente distinguidos y preparados de los que la "historia oficial" poco suele ocuparse, a pesar de que fueron los verdaderos creadores del Estado Mexicano. Adems para ponerse a decir ciertas cosas lo primero que hay que tener es autoridad moral. As cabe preguntarse: Qu autoridad moral puede tener para hablar de "instrumentos dciles de los Presidentes contra las legislaturas y los gobernadores" y de inexistente "soberana local", quien sirvi en ms de una ocasin en el gabinete presidencial del dictador Porfirio Daz? Para colmo, en una lamentable muestra de falta de congruencia ideolgica, don Ignacio trata de curarse en salud, cuando matiza su mal informada crtica arguyendo que: "Quiere esto decir que yo inculpe a los estadistas de 1824, por su afn en plantear un sistema de gobierno que no estaba en armona con las costumbres? Aquellos hombres que vieron caer con estrpito un trono levantado en medio de un motn de cuartel, que preocupados con el porvenir de Mxico, creyeron asegurarlo, dndole instituciones iguales a las de su poderoso vecino, merecen por esto algn reproche? No ser yo quien lo haga cuando no tengo sino sentimientos de admiracin y respeto para los autores de la Constitucin de 1824. "11 Lo ms sorprendente de todo es que Va\larta siempre estuvo firmemente convencido de que el Federalismo era la forma de organizacin poltica que ms convena a Mxico. De ah lo incomprensible de las crticas que se acaban de transcribir. Sin embargo, quien se ponga a leer cuidadosamente los clebres "Votos" de este afamado jurista, tendr que convenir en que cuando alguien se pone a opinar, sobre tantas cuestiones, delicadas y trascendentales todas ellas, en un tiempo relativamente breve, es humanamente imposible que pueda llegar a tener la razn en todo. A ese respecto no debe olvidarse que gracias a uno de los "Votos" de Va\larta, no fue sino hasta el ao de 1944 cuando se declar procedente el juicio de amparo en contra de las leyes fsca.i
11 Ibdem, pginas 133 y 134 (Segundo Tomo).
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les que violaran los principios constitucionales de generalidad, legalidad, proporcionalidad, equidad y vinculacin con el gasto pblico, porque al bueno de don Ignacio (por cierto por andar copiando al juez norteamericano Marshall; ya que lo que no perdonaba a los constituyentes de 1824, al parecer para l s resultaba vlido),12 decidi que esta clase de violaciones constitucionales no se deban remediar mediante la interposicin de una demanda de garantas sino votando en las prximas elecciones federales en contra de los diputados que hubieren aprobado esas leyes inconstitucionales! Como si Mxico a partir de la dictadura de Porfirio Daz hubiera alcanzado el nirvana electoral o la democracia perfecta. Todo lo anterior tiene forzosamente que llevar a la conclusin de que por encima de lo que hayan dicho y puedan an llegar a decir sus mltiples detractores, el juicio final sobre la Carta Magna de 1824, tiene que encontrarse en las ya citadas opiniones del Presidente del Congreso Constituyente 18561857, don Ponciano Arriaga, y del jurista Antonio Martnez Bez, as como en los siguientes conceptos del que, sin duda alguna, es el ms grande idelogo del Siglo XX mexicano, don Jess Reyes Heroles: "El significado de los frutos finales de estas labores legislativas se puede apreciar, si se tiene en cuenta que en el Congreso Constituyente 1856-57 los conservadores y algunos moderados pretendan restaurar la Constitucin de 1824. Nuestros primeros legisladores haban, pues, ganado 33 aos en la evolucin jurdica y poltica de Mxico, yeso que el texto de 1824 en algunos puntos no recogi, por cautela, las ideas que les animaban."13 Cuando se habla del Nuevo Federalismo hacia el Siglo XXI, resulta necesario tener presentes los aspectos ms rescatables de la Constitucin de 1824: el sistema federal como una forma no slo de organizacin poltica sino tambin de descentralizacin econmica y administrativa; la consagracin del Legislativo como el poder supremo del Estado pero vinculado a un Ejecutivo fuerte, dotado de amplias facultades de accin y de decisin; la independencia del Poder Judicial de la Federacin; el control federal sobre la
12 En la parte medular de este singular "Voto", Ignacio L. Vallarta sostiene lo que a continuacin se transcribe de manera textual: "El remedio est en la estructura misma de nuestro gobierno, repetir otra vez esta profunda observacin de Marshall, est en el patriotismo, en la sabiduria, en la justicia de los representantes del pueblo, est en el mismo inters de stos, sin hacerse indignos de su confianza... Mas si a pesar de esto lo hicieren la correccin eficaz se encuentra luego en el ejercicio del derecho... que el pueblo tiene cada dos aos de elegir representantes que sepan cuidar sus intereses. Enla libertad del sufragio, segn la escritura de nuestras instituciones, est, pues, el remedio de los abusos del Poder Legislativo." Citado por Arrioja Vizcano Adolfo. "Derecho Fiscal. "Dcima Segunda Edicin. Editorial Themis, S.A. de C.V. Mxico 1997; pgina 261. (Nota del Autor). 13 Reyes Heroles Jess. /lEI Liberalismo Mexicano." Fondo de Cultura Econmica. Mxico 1988. Tomo 1. Los Orgenes, pgina Xx.
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poltica exterior e interior, sobre el comercio tanto interno como internacional, sobre las vas generales de comunicacin, sobre los negocios eclesisticos y sobre el ejrcito y la armada; el no haber otorgado, en ningn caso y bajo ninguna circunstancia, al Presidente de la Repblica facultades extraordinarias para legislar; la inviolabilidad de la libertad de imprenta; el realismo en el enfoque de las siempre resbaladizas relaciones Estado-Iglesia; y la obligacin a cargo de los gobiernos de las entidades federativas de respetar invariablemente las garantas individuales. La, al parecer incontenible, mancha urbana que es el signo ms visible del centralismo de facto que en los ltimos tiempos nos ha tocado vivir y el afn de derribar edificios histricos para construir calles que no van a ningn lado ni vienen de ninguno, han prcticamente arrasado con lo que alguna vez fuera el suntuoso templo de San Pedro y San Pablo. Escuchemos al ilustrado -y contemporneo- Cronista de la Ciudad de Mxico, Guillermo Tovar de Teresa: "Otro conjunto jesuita saqueado fue el de San Pedro y San Pablo. En el Siglo XVII el interior de la iglesia era riqusimo, segn lo describen los cronistas Prez de Rivas y Florencia; en el Siglo XVIII fue renovado y su aspecto no era inferior al de Tepotzotln; el retablo mayor a fines del Siglo XVII que sustituy a uno clasicista era obra de Toms Jurez y Juan Correa y fue sustituido por otros estpites a mediados del Siglo XVIII; tres de los colaterales de estpites se salvaron, pues fueron destinados al Sagrario Metropolitano, de donde se trasladaron a la Catedral. A fines del Siglo XVIII la iglesia estaba desmantelada y en 1822 sirvi de Sede del Congreso que derroc a lturbide: hasta hace unos diez aos serva de Hemeroteca Nacional. De qu servir ahora el templo del Colegio Mximo de San Pedro, otrora cuajado de retablos dorados?"!" La incuria y la incultura podrn haber acabado con los retablos dorados pero no con el espritu indmito de los padres de la Repblica Federal cuyas voces -a pesar del intento de sepultarlas entre las loas oficiales que continuamente se vierten sobre los personajes ms destacados de la generacin de la reforma y del movimiento revolucionario iniciado en el ao de 1910- siguen resonando en quienes an no han perdido la fe en el futuro de su Patria. Fray Servando Teresa de Mier vehementemente nos instruye en Cuanto a que: "Yo siempre he estado por la Federacin; pero una Federacin razonable y moderada; una Federacin conveniente a nuestra poca ilustracin, y a las circunstancias de una guerra inminente, que debe hallarnos muy unidos";
14 Tovarde Teresa Guillermo. "La Ciudad de los Palacios: Crnica de un PatrimonioPerdido."Fundacin Cultural Televrsa, A.C. Mxico 1990. Tomo 1; pginas 11 y 12.
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para rematar diciendo, con su admirable idealismo prctico: "no queremos la independencia por la independencia sino la independencia por la libertad." El reformista Valentn Gmez Faras, pide que se considere a las provincias como que estn separadas y van a unirse, y no al contrario, porque ciertamente no hay tal unin, falta un pacto fundamental. El autor del "Pacto Federal del Anhuac'', Prisciliano Snchez, nos recuerda que: "Cada Estado es independiente de los otros en todo lo concerniente a su gobierno interior, bajo cuyo respecto se dice soberano de s mismo. Tiene su legislatura, su gobierno, y sus tribunales competentes para darse por s las leyes que mejor le convengan, ejecutarlas, aplicarlas, y administrarse justicia, sin tener necesidad de recurrir a otra autoridad externa, pues dentro de s tiene toda la que ha menester." El guanajuatense "Gallo Pitagrico", Juan Bautista Morales, enfticamente abraza toda una teora constitucional, cuando nos dice: "Que as como los hombres ceden parte de sus derechos a la sociedad, quedndose ellos con otra parte, as los pueblos ceden una parte de su soberana, la necesaria para la felicidad general quedndose ellos con otra parte. " Elliberal progresista Juan de Dios Caedo, se adelanta a su tiempo cuando apunta que en el artculo sobre religin, "slo se pusiera que la religin catlica, apostlica, romana, es la de la Repblica, sin tocar cosa alguna de intolerancia... porque la intolerancia es hija del fanatismo y contraria a la religin." De nueva cuenta Fray Servando, cuando pone el dedo en la llaga al sostener: "que el brbaro tribunal de la inquisicin, no solamente prohiba la lectura peligrosa en el dogma y las costumbres, sino ms bien la que se opona a las mximas tiranas del gobierno absoluto, introduciendo herejas y sostenindolas al mismo tiempo que afectaba perseguirlas: que tan error es negar una cosa de fe, como el pretender que lo sea aqulla que no lo es; que la inquisicin quiso sostener por dogma el que la soberana resida en los reyes, y que stos haban recibido inmediatamente de Dios el poder absoluto, con otras mil imposturas, en cuyo favor prodigaba los anatemas, por cuya causa los llegaron a hacer despreciables y ridculos... " El insigne historiador Carlos Mara de Bustamante, cuando expresa una verdad econmica capital, a menudo olvidada en la actualidad, al instruirnos en lo tocante a que: "Y sea la primera, que la base de toda contribucin es el valor de la cosa que ha de contribuir, porque en la proporcin que debe guardarse entre aqulla y la renta del propietario consiste la justicia y la igualdad en los impuestos, circunstancias sin las cuales no se har ms que arruinar a los contribuyentes." El combativo e ilustre zacatecano, Francisco Garca, cuando nos lanza la siguiente premonicin: "Adems una industria atrasada respecto de la extranjera, la falta de capitales, de mquinas y herramientas y el menor valor de la moneda, hacen subir los gastos de produccin a una cantidad que nos impide la concurrencia; luego si la excepcin concedida por los economistas es legtima, se hace necesario subir los derechos de entrada a las manufacturas extranjeras en una proporcin capaz de ponerlas en equilibrio con las nuestras de naturaleza anloga; pero como aquellos derechos ascenderan a una suma equivalente a la prohibicin, y
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ADOLFO ARRIOJA VIZCAlNO
adems varias causas extraas eluden los efectos de este mtodo, nos hallamos en el caso de apelar a la prohibicin." En fin, el Chantre Miguel Ramos Arizpe, cuando nos entrega sus proyectos de Acta Constitutiva y de Constitucin Federal, lo que lleva a Reyes Heroles a apuntar, con su acostumbrada atingencia, que: "de no haber existido la frmula del federalismo norteamericano (Ramos Arizpe) probablemente habra terminado por inventarla... "15 Al concluir la primera parte de esta obra para emprender, en la segunda, el estudio de los temas ms importantes de la agenda legislativa del Nuevo Federalismo hacia el Siglo XXI, no es posible despedirse de los ecos del templo jesuita que albergara el Colegio Mximo de San Pedro y San Pablo, porque ellos indefectiblemente servirn de gua y de apoyo en la bsqueda de los principios constitucionales que permitan edificar, no una Repblica feliz, pero s un Mxico que alcance, por fin, la prosperidad en la democracia.
15 Para las referencias bibliogrficas de los discursos y debates de los que estn tomados todos estos conceptos, se suplica ver las Notas Autorales y Bibliogrficas del Cuarto Captulo de esta misma obra. (Nota del Al,Ilor).
I
SEGUNDA PARTE
EL NUEVO FEDERALISMO HACIA EL SIGLO XXI
INTRODUCCION La Agenda Legislativa
La leccin histrica ms importante que se puede derivar de la aplicacin prctica de los postulados esenciales de la Constitucin Mexicana de 1824 -as como de las Constituciones Federales que la sucedieron, la de 1857 Yla vigente de 1917-es que, a la corta o la larga, se lleg a un centralismo de hecho. En el lapso de ochenta y dos aos que ha transcurrido desde 1917 hasta la fecha se han federalizado -es decir se han controlado por el gobierno central-, las siguientes actividades pblicas que en otros Estados Federales o estn a cargo de las subdivisiones polticas o han sido concesionadas a empresas privadas: educacin pblica; salud y asistencia social; relaciones colectivas de trabajo; banca de desarrollo; distritos de riego; ferrocarriles; exploracin, extraccin, transformacin y comercializacin de hidrocarburos, gas natural y otros derivados del petrleo; reforma agraria; proteccin al consumidor; proteccin y mejoramiento del ambiente; extraccin, uso y aprovechamiento de aguas del subsuelo y control de las descargas de aguas residuales; minera; recaudacin tributaria (sistema nacional de coordinacin fiscal); turismo; y educacin fsica y deporte amateur entre otras. En adicin a lo anterior, debe destacarse el hecho de que, salvo por algunas disposiciones aisladas, las legislaciones civiles y penales de los Estados son prcticamente idnticas a la del Distrito Federal lo que, en el fondo, implica tambin una uniformidad en estas importantes materias que estn estrechamente vinculadas con los innumerables problemas que se derivan de la simple convivencia cotidiana. En el rea castrense, la divisin del pas en diversas zonas militares que son estratgicamente controladas desde el centro, ha eliminado por completo la posibilidad de que resurgieran las milicias ciudadanas instauradas por la Constitucin de 1824 para garantizar la soberana interna de los Estados y las que, sin embargo, en casos de emergencia nacional podan ser federalizadas por decreto presidencial; tal y como ocurre en la actualidad con la llamada Guardia Nacional de los Estados de la Unin Americana.
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A pesar de todo lo anterior, las nuevas circunstancias polticas del pas que, afortunadamente por la va del sufragio, estn abriendo espacios a corrientes opositoras para generar un sistema verdaderamente democrtico en el que la alternancia en el poder sea una realidad permanente, obligan a efectuar una seria revisin de estas estructuras de lo que podra llamarse"centralizacin federalista", para plantear nuevas alternativas que tiendan a rescatar el espritu del genuino Federalismo. Adems el hecho de que estos cambios polticos se hayan dado inicialmente a nivel municipal y posteriormente a nivel estatal, o sea de la periferia al centro, para los Federalistas -en especial para los que tenemos que vivir todos los das en lo que la "centralizacin federalista" ha hecho de la Ciudad de Mxico- tiene un significado sumamente especial, puesto que la alternancia en el poder en los Estados y Municipios necesariamente implica una nueva actitud poltica, administrativa y econmica que reclama, cada da con mayor fuerza, la indispensable autonoma de las subdivisiones polticas frente al Gobierno Federal. Ahora bien, los intereses creados y acumulados a lo largo de ochenta y dos aos no pueden desmantelarse de la noche a la maana sin producir un terrible caos social. No es posible que de pronto, se asignen a los Estados y Municipios potestades, ingresos y tareas pblicas que no estn preparados ni para ejercer, ni para captar, ni para desarrollar. Un sencillo ejemplo permite ilustrar lo anterior: el proyecto para 1997 de descentralizar a los Estados y Municipios la determinacin y recaudacin del impuesto sobre automviles nuevos, tuvo que ser desechado ante la posibilidad de que se desatara una guerra de tarifas entre las entidades -como las "guerritas fiscales" por los impuestos alcabalatorios que tanto dao le hicieron a la primera Repblica Federal- encaminada a captar los mayores segmentos posibles del nuevamente creciente (por razones obvias) mercado automotriz. Por esta razn los cambios constitucionales y legislativos que indudablemente est demandando el Nuevo Federalismo tendrn que darse paulatinamente y buscando, principalmente, el necesario equilibrio regional. Porque, dentro de este contexto, no debe perderse de vista otra consideracin que la realidad nos impone: el grado de desarrollo econmico y social de las diversas regiones que componen el pas es sumamente desigual. Por consiguiente, se tendr que ser extremadamente cuidadoso al transferir recursos y funciones pblicas a los Estados y Municipios, puesto que por ejemplo el fortalecimiento de Estados industriales como Nuevo Len o de Municipios industriales como los de Naucalpan y Tlalnepantla no podr ser seguido de un fortalecimiento paralelo de Estados ylMunicipios eminentemente agrcolas como Chiapas o como la multitud de comunidades indgenas que integran el complejo municipal del Estado de Oaxaca: lo que, de llevarse a la prctica,
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inevitablemente tendera a agravar dentro del territorio mismo de la Repblica, el problema de las corrientes migratorias, con todas las consecuencias que esto ltimo implicara. Como puede advertirse, los retos que tiene ante s el Nuevo Federalismo son enormes. Transformar las distorsiones creadas a lo largo de ms de ocho dcadas de lo que he dado en llamar "centralizacin federalista" no va a resultar sencillo. Se trata de una enorme tarea a desarrollar, puesto que la "descentralizacin federalista" que las transformaciones polticas que estn ocurriendo en nuestro pas reclaman, y van a reclamar con mucha mayor fuerza en el futuro cercano, tendr que llevarse a cabo con extremo cuidado y dentro de un clima generalizado de consenso que impida el que determinadas medidas impuestas desde el centro -como el caso anteriormente citado de la fallida descentralizacin para 1997 del impuesto sobre automviles nuevos- sean rechazadas por los mismos Estados y Municipios ante el fundado temor de que agraven las ancestrales desigualdades regionales. Indiscutiblemente se trata de una tarea monumental, que reclamar una gran imaginacin, tolerancia y voluntad poltica. Pero en el Siglo XXI inevitablemente tendr que llevarse a cabo, si se desea recuperar los valores jurdicos fundamentales que permitieron, en el ao de 1824, la creacin del Estado Federal Mexicano; y los que, tal y como se apunt con anterioridad, desde la periferia al centro -como debe ocurrir en todo proceso federalista-, estn siendo reclamados de nueva cuenta por las partes integrantes de nuestra propia Unin Federal. Las respuestas definitivas, desde luego, tendrn que venir con el tiempo y en funcin del devenir y del rumbo que sigan los asuntos polticos de la Repblica. Sin embargo, si en verdad se desea construir un Nuevo Federalismo, el mismo tendr que sustentarse en cuatro pilares fundamentales, a saber: la reforma electoral, la reforma judicial, la poltica exterior y los negocios eclesisticos y el federalismo fiscal. Desde mi muy personal punto de vista, de la vigencia que, en un momento dado, puedan llegar a alcanzar estos cuatro postulados depender el que, en etapas posteriores, se puedan asignar, con posibilidades reales de xito, a los Estados y Municipios las funciones pblicas que los pasados ochenta aos de "centralizacin federalista" les han arrebatado. En tal virtud, en la segunda parte de esta obra se efectuar el anlisis y la valoracin de estas cuestiones que integran la parte esencial de lo que bien podra denominarse la "Agenda Legislativa del Nuevo Federalismo hacia el Siglo XXI." Pienso que estos temas no slo constituyen el lazo histrico con las premisas constitucionales sobre las que se intent fundar la primera Repblica Federal, sino tambin las premisas sobre las que tendr que fundarse el
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Mxico democrtico y genuinamente Federalista que se presenta como la mejor de las opciones polticas para las primeras dcadas del venidero Siglo XXI. Aunque pudiera parecer increble a primera vista, la agenda legislativa del presente fin de siglo tiene que partir de las expectativas que expresaran los miembros del Congreso Constituyente 1823-1824 y que los vicios y las distorsiones que son propias tanto del centralismo puro como del "centralismo federalista", han impedido que' hasta el da de hoy se conviertan en derechos adquiridos de todos los mexicanos. As, en el Captulo Sexto se examinar la ms reciente Reforma Electoral, no desde un punto de vista ideolgico, o lo que sera peor, partidista; sino tratando de establecer el principio universal que debe ser inherente a todo Estado Federal: la democracia participativa y comunitaria; la cual nicamente se logra cuando estn dadas las condiciones constitucionales y operativas para que de manera permanente estn aseguradas la alternancia en el poder y la plena independencia del Poder Legislativo. Condiciones que constituyen la unidad dialctica -superior polticamente hablando a la unidad dialctica, Estado-Derecho, de la que hablara el constitucionalista alemn Hermann Heller- sin la cual la propia democracia federalista queda irremisiblemente anulada, como lo demuestran las experiencias polticas mexicanas de 1928 a la fecha. En el Captulo Sptimo se abordar el tema de la Reforma Judicial de 1995, con todos sus claroscuros, pero, en todo caso, en funcin de los valores jurdicos fundamentales sin los cuales no es posible concebir la existencia de un verdadero Estado Federal: el control de la constitucionalidad; la seguridad pblica; y la administracin de justicia. Recordar de nueva cuenta, lo que el Primado y Primer Ministro de Isabel la Catlica, Cardenal Cisneros, asentara en su testamento poltico: "Dale a tu pueblo justicia antes que conquistas, palacios o trigo; porque sin justicia no tendr nimos para festejar tus victorias o para admirar tus palacios... ni siquiera para saborear tu pan." En el Captulo Octavo se abre una especie de interludio constitucional para estudiar y evaluar dos cuestiones que estn ntimamente vinculadas con la subsistencia del actual Estado Federal Mexicano como una entidad poltica soberana (entendiendo en este caso por soberana el poder supremo que el Estado debe ejercer sobre la Nacin): la poltica exterior y los negocios eclesisticos. En el primer caso se est en presencia de problemas nunca antes vistos en la historia diplomtica mexicana: la subordinacin del financiamiento pblico de origen externo a "certificaciones" del gobierno norteamericano que pretende convertir en un asunto interno de Mxico un problema de dimensiones transnacionales como lo es el trfico de estupefacientes; las corrientes migratorias de indocumentados mexicanos hacia los Estados Unidos de Amrica y el trato que ah reciben de las violentas y prepotentes
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autoridades migratorias y policacas norteamericanas; la problemtica de la doble nacionalidad que est estrechamente vinculada con los propios flujos migratorios hacia los mismos Estados Unidos; y el fin de la guerra fra con la consecuente desaparicin del bloque sovitico que, en el corto plazo, va a obligar a Mxico a buscar otros alineamientos diplomticos que sirvan de contrapeso a la permanente -y, desde luego, inevitable- presin estadounidense. En lo que toca al segundo caso, me parece indispensable reexaminar la reforma constitucional de 1992, que rompi con una importante tradicin liberal que tena ms de ciento ochenta aos de vida. Si bien es cierto que dicha reforma tuvo el laudable propsito de someter el orden jurdico a la realidad imperante en la sociedad mexicana, tambin lo es que tuvo el efecto preterintencional de convertir, de nueva cuenta, a la Iglesia Catlica en una fuerza poltica altamente combativa. Por esa razn se tratar de evaluar esta delicadsima cuestin con una especie de pinzas intelectuales. En el Captulo Noveno se analizar el tema del Federalismo Fiscal. Por el momento basta con sealar que si se desea efectivamente construir el Nuevo Federalismo, el mismo tendr que sustentarse en un nuevo Federalismo Fiscal, toda vez que no es posible hablar de libertad poltica y administrativa si la autosuficiencia hacendaria no est asegurada; y para ello es indispensable restituir, en la mayor medida posible, a los Estados y Municipios las potestades tributarias que constitucionalmente deben corresponderles. La obra se cierra con un estudio de las ms modernas tendencias federalistas, partiendo del principio de que el Federalismo debe ser, ante todo, un sistema general de gobierno en el que mediante consensos y nuevos consensos -tanto entre ciudadanos como entre Federacin y subdivisiones polticas- se logre la participacin de los mismos ciudadanos y de los partidos polticos en todos los niveles de poder y de gobierno. La agenda legislativa queda as debidamente planteada. Su implementacin est, por supuesto, sujeta a todas las vicisitudes y contingencias que los tiempos y las debilidades polticas irn inevitablemente presentando. Pero esto ltimo no es una excusa vlida para dejar de luchar por dicha implementacin; ya que de lo contrario se corre el riesgo de que en el Siglo XXI se vuelva realidad la advertencia que en el ao de 1863, en su obra "The Principie 01 Federation" (edicin y traduccin de R. Vernon University of Taranta Press. Taranta, Ontario, Canad, 1979; pgina 70) Perre-Joseph Proudhon lanzara al mundo: "El Siglo XX abrir la era del Federalismo o de lo contrario la humanidad sufrir otro purgatorio de mil aos."
CAPITULO
I
La Reforma Electoral
Sumario: 1. PALABRAS DE UN CIUDADANO. 2. EL ENTORNO POLITICO. 3. EL FINANCIAMIENTO PUBLICO A LOS PARTIDOS POLlTICOS. 4. LAS INSTITUCIONES ELECTORALES Y EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD: El Instituto Federal Electoral; El Tribunal Federal Electoral; El Control de la Constitucionalidad Electoral. 5. LOS ORGANOS DE LA REPRESENTACION NACIONAL. 6. EL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL: Antecedentes Histricos; La Reforma Constitucional; La Contradiccin Cnstitucional. 7. LA REFORMA ELECTORAL EN ANDADERAS.
1. PALABRAS DE UN CIUDADANO
La reforma electoral de 1996 abre por vez primera en la historia reciente de Mxico la posibilidad efectiva de que en el ao 2000, se celebren elecciones federales y locales libremente competidas, honestas y, sobre todo crebles. Esta sola posibilidad representa un hecho histrico verdaderamente trascendental toda vez que, de realizarse, permitira que se dieran dos situaciones, impensables apenas unos aos atrs, pero esenciales para la consolidacin democrtica del pas: la alternancia en el poder y la supremaca e independencia del Poder Legislativo frente a los tradicionales dictados centralistas y, a veces autoritarios, del Ejecutivo. Se trata, a no dudarlo, de toda una aventura poltica que, de llegar hasta sus ltimas consecuencias, implicar necesariamente el desmantelamiento del aparato presidencialista y unipartidista que en 1928 estableciera el Presidente Plutarco Elas Calles. En principio, puede afirmarse que dicho desmantelamiento es inevitabledesde el punto de vista histrico. Mxico no puede ir a contracorriente de las tendencias polticas globales pretendiendo mantener a perpetuidad la hegemona de un partido poltico de Estado. Sin embargo, no debe perderse de vista que esta transformacin de las ya arcaicas realidades nacionales no va a estar exenta de riesgos y contradicciones de toda clase. Un orden establecido a lo largo de tanto tiempo no se va a rendir sin estrpito. No obstante, si el cambio se logra sin violencia y por la va electoral, Mxico alcanzar un triunfo democrtico sin precedentes en su turbulenta historia.
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Toda lo anterior demuestra la importancia que la ltima reforma electoral reviste para el futuro inmediato del pas. De ah la necesidad de analizarla y evaluarla con la mayor objetividad posible. Al llegar a este punto, me parece necesario dejar aclarado que la alternancia en el poder se presenta como un requisito evidente para el progreso poltico de Mxico, pero no se le debe buscar como un fin en s mismo, toda vez que no constituye una garanta absoluta de cambios profundos en las estructuras polticas, sociales yeconmicas de la Repblica. Todo depender de la conducta, la visin y la altura de miras (sin olvidar que la poltica, a fin de cuentas, es tan slo el arte de lo posible) de quienes lleguen al poder por la va de la alternancia. Por lo tanto, es necesario volver a insistir en que lo verdaderamente importante es contar con procesos electorales cuya competitividad, limpieza y credibilidad estn constitucionalmente garantizadas. Lo dems vendr por aadidura. La reforma electoral que se va a estudiar a continuacin tiene como uno de sus principales objetivos, "la creacin del Instituto Federal Electoral, (como el) organismo autnomo que organiza las elecciones, en el que por primera vez han participado ciudadanos con importantes funciones y en el cual se form un nuevo servicio profesional electoral permanente. Esto constituye un avance sustancial hacia la consolidacin de la imparcialidad como principio rector de la organizacin electoral. "1 Es decir, el espritu que anima a esta reforma es el de que las elecciones no sean ni organizadas ni calificadas por el gobierno o por los partidos polticos, sino por ciudadanos independientes que cualquiera que sea la ideologa que en lo personal profesen, no tengan compromisos o vnculos ni con un sector ni con el otro. Este es un aliciente de la mayor importancia para quienes, a pesar de no de sernpear ningn cargo pblico y/o participar activamente en la vida de algn partido poltico, estamos profundamente interesados en opinar objetivamente sobre el acontecer nacional y en efectuar una que otra aportacin que pueda resultar constructiva. Si los ciudadanos somos los destinatarios de las decisiones polticas, lo menos que se nos debe permitir es que expresemos nuestros puntos de vista. Particularmente cuando esos puntos de vista se expresan de buena fe y sin encontrarse prejuiciados por ningn inters partidista. Al abordar, desde la perspectiva estrictamente constitucional, el anlisis y evaluacin de la reforma electoral de 1996, no puedo dejar de recordar las
1 Exposicin de Motivos presentadapor los coordinadores de los Grupos Parlamentarios de los partidos politicos: Accin Nacional, Revolucionario Institucional, de la Revolucin Democrtica y del Trabajo ante la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin con fecha 25 de julio de 1996; pgina 1; a la que en lo sucesivo en estas Notas se le denominar, en razn de brevedad, "Exposicin de Motivos."
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clebres palabras con las que Juan Jacobo Rosseau iniciara su obra cumbre, "El Contrato Social": "Me preguntaris por qu escribo sobre poltica si no soy ni poltico ni legislador. Y yo os contesto: que precisamente porque no soy ni poltico ni legislador escribo sobre poltica; ya que si lo fuera no perdera mi tiempo diciendo lo que es necesario hacer. Simplemente lo hara o me callara la boca. "2
2. EL ENTORNO POLlTICO
No quedara completo -y adems implicara rehuir el anlisis de los problemas de fondo-, el presente estudio sobre la reforma electoral de 1996, si previamente no se formulan algunos comentarios acerca del entorno poltico en el que se dio y en el que tendr que operar en el ao 2000. Al respecto se ha sostenido que en el Mxico actual se est dando una lucha sorda por el poder. Esto ltimo es cierto tanto en el sentido aparente como en el oculto. A simple vista todo parece reducirse a la competencia --que se espera resulte ms o menos equilibrada- entre los tres principales partidos polticos del pas que se ubican, con una serie de variantes y matices que no viene al caso mencionar, en los clsicos tres extremos del espectro poltico: centro, derecha e izquierda, con sus inevitables acomodos de centro-derecha y de centro-izquierda. Esa es la lucha aparente. No obstante, existe un trasfondo que rara vez se encara pblicamente porque proviene de un grave enfrentamiento, no slo poltico sino fundamentalmente ideolgico, que se est dando al interior -yen ocasiones muy al interior- del partido que ha dominado los destinos de Mxico a lo largo de los ltimos setenta y dos aos: el Revolucionario Institucional, mejor conocido por sus siglas: PRJ.3 Se trata de la lucha por el modelo econmico de Nacin con arreglo al cual debe arribarse al Siglo XXI. Para poner lo anterior en la perspectiva adecuada preciso es hacer un poco de historia: 1970 marca el final de un proyecto fructfero: el desarrollo estabilizador. Llamado as porque supo conjugar el desarrollo econmico con la estabilidad poltica y con la misma estabilidad econmica. Superados los reacomodos de fuerzas que se tuvieron que dar al final del perodo revolucionario, a partir de la presidencia de MiguelAlemn y hasta la de Gustavo Daz Ordaz se logr
2 Rousseau Juan Jacobo. "E/ Con trato Socia /. u Versin en espaol de Edaf Ediciones-Dstribuiciones, SA Madrid, 1983; pgina 25. 3 Sobre este particular vase el ensayo del profesor de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de la Universidad de Harvard, John Womack Jr., intitulado "La Guerra Interna" publicado en el semanario "Enfoque" del peridico "Reforma" de la Ciudad de Mxico, con techa 2 de marzo de 1997. Aunque refleja abiertamente los puntos de vista unilaterales de uno de los sectores en pugna, esa parcialidad permite apreciar la intensidad de la lucha poltica que est ocurriendo al interior del PRI. (Nota del Autor).
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la consolidacin poltica unpartdista a travs del progreso econmico y social. No est por dems recordar que en aquella poca --que quiz ahora podra parecernos particularmente afortunada- los indicadores econmicos que en la actualidad tanto nos preocupan y asustan (tasa de inflacin, tipo de cambio, tasas de inters, ndices de precios, tasa de desempleo abierto, etc.) ni siquiera se publicaban con frecuencia, debido a que se mantenan en la ms completa de las estabilidades. Es ms, la Bolsa Mexicana de Valores operaba como una sociedad todava ms secreta que las logias masnicas de la primera Repblica Federal. Era la poca en la que la economa nacional se rega por las leyes de la lgica y del sentido comn. Sin embargo, el sistema empez a mostrar algunas resquebrajaduras polticas como consecuencia del movimiento estudiantil de 1968. Para quienes participamos en ese movimiento, as haya sido slo formando parte de la masa annima de las movilizaciones universitarias, an no nos quedan claras las causas que lo motivaron. Lo que s nos queda claro es que el autoritarismo de viejo cuo del Presidente Diaz Ordaz --que en 1966, en un acto que solamente puede calificarse de barbarie cultural lo llev a acabar con el extraordinario trabajo acadmico del Rector Ignacio Chvez al frente de la Universidad Nacional, la que desde entonces no ha vuelto realmente a levantar cabeza- hizo imposible todo intento serio de conciliacin poltica hasta que tuvo que llegarse a un bao de sangre que difcilmente se olvidar algn da. La herencia ms inmediata del movimiento de 1968 fue el reclamo generalizado de la sociedad mexicana hacia una mayor apertura poltica. El viejo esquema, entre paternalista y autoritario, que tan bien haba funcionado en lo econmico, de pronto dej de funcionar en lo poltico y en lo social. La necesidad de un cambio se palpaba en el aire. El Presidente Luis Echeverra --que haba sido el fiel Secretario de Gobernacin de Daz Ordaz, es decir el Ministro del Interior encargado de los asuntos polticos del pas- llev a cabo efectivamente el cambio que se peda. Nada ms que lo hizo alterando para mal, lo que funcionaba bien: la economa; y dejando intocadas las cuestionadas estructuras polticas de corte corporativista, centralista y autoritario. Es decir, atac a morir, lo que dio en llamar "desarrollismo" y se vali de los instrumentos autoritarios de gobierno que tena a su disposicin para tratar de transformar la economa nacional con apego a un modelo que, no obstante los delirantes excesos propagandsticos que siempre lo acompaaron, estaba condenado, desde sus orgenes, al ms rotundo de los fracasos. Es as como Echeverra inscribi a Mxico, a medias, en el contexto de lo que se conoci como "la economa centralmente planificada", por considerar honestamente -o al menos as quisiera creerlo- que ese era el destino
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futuro de la humanidad. Se combati y trat de reducirse a su mnima expresin a la iniciativa privada, particularmente a la de origen extranjero. Los empresarios fueron satanizados. La palabra "imperialismo" no se despegaba del discurso presidencial. Como por arte de magia empezaron a surgir empresas, entidades y fideicomisos estatales que trataron de monopolizar las ms variadas ramas de la actividad econmica. El gasto pblico se canaliz hacia el financiamiento de la desmedida intervencin el Estado en la economa. El principio de la "Rectora del Estado en materia econmica" qued firmemente establecido como una muestra evidente de la recuperacin de la soberana nacional perdida en los antipatriticos devaneos del "desarrollismo." Cuando las ineficientes entidades paraestatales en vez de producir los supervits ingenuamente esperados reclamaron de nuevos apoyos presupuestarios para financiar su improductiva operacin se recurri a la contratacin masiva de crditos externos con los gobiernos y bancos de los criticados pases imperialistas, olvidando convenientemente que esto era lo que en realidad pona en peligro a la soberana nacional. En pocas palabras, se pas del desarrollismo al estatismo. Intentar una transformacin de esta naturaleza en un pas que posee una frontera porosa de ms de tres mil kilmetros con la primera potencia industrializada del mundo fue, en el mejor de los casos, escasamente realista. Eldesastre financiero no se hizo esperar. Elestatismo dio lugar a un esquema particularmente perverso: desinversin, fuga de capitales, atraso tecnolgico, crecimiento desmesurado del gasto pblico, inflacin galopante (hasta ese entonces prcticamente desconocida en Mxico) y endeudamiento externo a niveles nunca antes vistos. As en septiembre de 1976, en medio del festejo folclrico-populista, azot con toda su fuerza ese mal que invariablemente destruye el edificio de la economa mexicana: la devaluacin monetaria; y el pueblo, y en particular las clases medias -que a partir de ese momento han quedado sujetas a un lastimoso proceso de depauperizacin que subsiste hasta la fecha- pagaron el costo respectivo ante la correspondiente escalada generalizada de precios y la reduccin de los salarios en trminos reales. Todava el seor Echeverra tuvo oportunidad de despedirse ordenando, en los ltimos das de su mandato, una "reforma agraria" en las tierras ms productivas de los Estados de Sonora y Sinaloa. El Presidente Jos Lpez Portillo -cuya administracin fue recibida con un optimismo que el tiempo se encargara de demostrar que haba sido totalmente injustificado-, le dio un respiro al pas ... gracias al, segn parece, sbito descubrimiento de grandes reservas petroleras que, por alguna ignota razn, hasta ese entonces haban permanecido convenientemente ocultas. El surrealismo mexicano do otro vuelco. De la noche a la maana el pas se
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convirti en potencia petrolera. Haba que prepararse, en clebres ltimas palabras de ese tiempo, "para administrar la abundancia." Pero no todo lo que brilla es oro negro. El modelo de finanzas pblicas que se sigui de 1976 a 1982, ms simplista e incongruente no pudo ser. Los ingresos derivados de la exportacin del petrleo crudo se destinaron a seguir financiando la estatizacin de la economa. Dicho en otras palabras, una Nacin exportadora de materias primas en pos de la abundancia por el trillado camino de la economa centralmente planificada. Mxico se coloc a la altura de pases como Libia y Nigeria. Las empresas estatales continuaron multiplicndose como la proverbial multiplicacin del pan y el vino. Eso s, siguieron siendo igual de improductivas e ineficientes que antes. Como las reservas petroleras parecan ser inagotables y el precio internacional del petrleo nunca bajara, el nuevamente desmedido gasto pblico se volvi a financiar con el endeudamiento externo. Adems literalmente se trat de acabar con la inversin extranjera, particularmente en sus dos formas ms productivas: la inversin extranjera directa y la transferencia de tecnologa. No puedo dejar de mencionar aqu un comentario que en esa poca me formul un funcionario de nivel medio de la entonces llamada "Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial": que el fin ltimo de la legislacin en materia de inversin extranjera era lograr el retiro de Mxico de todas las compaas transnacionales. Que miles de familias mexicanas se quedarn sin su nica fuente de ingresos y que el pas siguiera condenado al atraso tecnolgico, no importaba; las leyes del "determinismo histrico" y del "materialismo dialctico" -que al parecer este joven funcionario, quiz por su corta edad, apenas acababa de descubrir- traeran la solucin cuando se consumara el "inevitable triunfo" de la Internacional Socialista, a la que Mxico recientemente haba ingresado en calidad de orgulloso "pas observador." El castillo de naipes estatistas y populistas se derrumb estrepitosamente a mediados de 1981. Por una serie de complejas razones geopolticas -cuyo estudio rebasara con mucho los lmites naturales de esta obra- los precios internacionales del petrleo crudo (la nica materia prima que Mxico estaba en condiciones de exportar) se desplomaron abruptamente, algo que, por cierto, el "determinismo histrico" jams fue capaz de prever. La reaccin de la Administracin Lpez Portillo ante esta delicada situacin internacional sera risible si no hubiera sido trgica. Envuelto en la bandera del surrealismo oficial, el gobierno anunci -sin revelar, desde luego, de donde haba obtenido esa privilegiada informacin que el resto del mundo pareca ignorarque la baja en los precios del petrleo era una situacin "coyuntural" y por ende transitoria; que en tal virtud Mxico suspenda sus ventas internacionales
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de petrleo hasta que la "coyuntura" se normalizara, toda vez que en unos cuantos meses habra "colas" de compradores del petrleo mexicano. Sin embargo, los meses pasaron y las nicas "colas" visibles eran las que se formaban alrededor de los estadios de ftbol y de las plazas de toros. Entretanto los anteriormente voluminosos ingresos petroleros se volvieron inexistentes y el endeudamiento externo sigui creciendo. En el ao de 1982la crisis volvi a estallar. Incapaz de responder de los compromisos que haba contrado ante la banca internacional por el desplome sufrido en los niveles de ventas del petrleo e incapaz de generar supervits presupuestarios por haber desarrollado una economa cerrada, centralizada y controlada por empresas estatales ineficientes, improductivas y tecnolgicamente atrasadas, la Administracin Lpez Portillo no tuvo otra alternativa que la de llevar a cabo otra grave devaluacin monetaria en la que, de conformidad con los valores de esa poca, de febrero a diciembre de 1982, se pas de un cambio de 27 pesos por dlar a uno de 150 por dlar; lo que, obviamente provoc otra nefasta espiral inflacionaria y una nueva prdida del poder adquisitivo de los salarios, en trminos reales. De nueva cuenta el modelo estatista y populista experiment un sonoro fracaso. No obstante, Lpez Portillo se despidi del poder con un desplante que probablemente haya tenido algn sentido poltico pero que desde el punto de vista econmico result particularmente irresponsable: sin contar con ningn fundamento constitucional (toda vez que la Constitucin fue reformada a posteriori; y sin ningn respeto para el orden jurdico en el que se supone que los mexicanos vivimos) decret, por s y ante s y con la complacencia de un sumiso Congreso Federal, la estatizacin del sistema bancario nacional, pretendiendo hacerlo aparecer como el culpable de su frustrado proyecto de gobierno. A la vuelta de doce aos de estatismo y populismo el pas se encontraba en una situacin mucho peor que la que tena en 1970. La inequitativa distribucin del ingreso nacional se hizo todava ms aguda, puesto que la pagana de las crisis de 1976 y 1982 fue la clase media mexicana que durante la etapa del desarrollo estabilizador fue definida como el motor de la economa nacional, no solamente porque concentraba a la poblacin econmicamente activa sino fundamentalmente porque en la medida en la que iba creciendo y se iba fortaleciendo, en esa misma medida serva como un punto de equilibrio de las profundas desigualdades sociales que en Mxico siempre han existido entre los sectores privilegiado y marginado; y actuaba asimismo como una barrera eficaz para contener posibles estallidos sociales, puesto que, por regla general, quien logra hacerse de un patrimonio personal, por pequeo que ste sea, difcilmente 10 va a arriesgar comprometindose en una aventura revolucionaria.
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La paradoja del sistema basado en el principio y prctica de la "Rectora del Estado en materia econmica" queda de manifiesto en el punto final al que lleg. Despus de dos sexenios de proclamar constantemente "la recuperacin de la soberana nacional", "la eliminacin de dependencias coloniales respecto de fuerzas econmicas extranjeras" y el "triunfo de una poltica exterior nacionalista y de corte anti-imperialista", hacia finales de 19821a economa nacional empez a ser dirigida por el Fondo Monetario Internacional y por un comit de Bancos Acreedores encabezado nada menos que por el Presidente del Citibank N.A., cuya sede se encuentra en el centro mismo del corredor financiero y burstil de Wall Street. Algunos analistas se han preguntado el por qu entre 1970 y 1982 se oper este cambio brusco de modelo econmico siendo que el proyecto seguido de 1946 a 1970 haba funcionado en trminos razonablemente aceptables, y siendo que despus del movimiento estudiantil de 1968 lo que el pas reclamaba era una profunda reforma poltica que democratizara las estructuras corporativistas del ya para entonces viejo PRI. La razn de fondo que, supongo, debe haber obedecido a una estrategia de gobierno ms o menos definida no se encuentra, por supuesto, debidamente documentada. Sin embargo, en una conferencia que pronunciara hace ya un buen nmero de aos el politlogo y abogado, Adolfo Christlieb Ibarrola (quien en una poca fuera Presidente del opositor Partido Accin Nacional), se sostuvo que hacia finales de la dcada de los aos sesenta los gobernantes mexicanos, por alguna misteriosa razn que no revel el conferencista, haban llegado a la conclusin de que el triunfo a nivel mundial de la corriente comunista que encabezaba en ese entonces la Unin Sovitica era inevitable y que por lo tanto, era necesario ir preparando paulatinamente al pueblo mexicano para ese cambio, a fin de que la irremediable transicin hacia el estatismo absoluto resultara lo menos dolorosa y violenta que fuera posible. De ah la necesidad de ir acrecentando la intervencin del Estado en todas las reas de la vida econmica del pas, de desalentar con cuanto medio legal o legaloide se tuviera al alcance la inversin privada y, en particular, la inversin extranjera y de mantener una poltica exterior tendiente a identificar a Mxico con las corrientes socialistas, en especial en el caso de Cuba. Adems dentro de semejante estrategia encajaba a la perfeccin el sistema unipartidista o de partido de Estado." Se dice que a principios de la dcada de los setenta circul entre las altas esferas de los gobiernos de varias naciones y que adems produjo un fuerte
4 Esta conferencia de Adolfo Christlieb Ibarrola, hasta donde tengo entendido, nunca ha sido publicada. Por lo tanto, se trata de una cita que tomo de los apuntes personales que escrib al escucharla, por lo que cualquier inexactitud que pudiere haber al respecto es responsabilidad exclusiva del Autor.
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impacto, un memorndum confdencal que resuma un supuesto discurso se- ' creta pronunciado el 6 de enero de 1961, por el entonces Premier de la Unin Sovitica, Nikita Khrushchev -un individuo cuyo aspecto fsico y sus actitudes polticas se asemejaban ms a las de un carnicero que a las de un estadista- ante los lderes de los gobiernos y partidos comunistas de todo el mundo que se haban reunido ex profeso en Mosc. En la parte medular de este memorndum se lee lo siguiente: "Nuestro tiempo, cuyo principal contenido es la transicin del capitalismo al socialismo iniciada por la Gran Revolucin Socialista de Octubre, es un tiempo de lucha entre dos sistemas sociales opuestos, es un tiempo de revoluciones socialistas y de revoluciones de liberacin nacional, es el tiempo del derrumbe del imperialismo, de la abolicin del sistema nacional (puesto que) el balance de fuerzas en el mundo ha cambiado radicalmente en favor del socialismo ... En aos recientes la iniciativa en los asuntos mundiales ha pertenecido a la Unin Sovitica y a los dems pases socialistas. La posicin de los Estados Unidos de Amrica, la Gran Bretaa y Francia ha demostrado ser especialmente vulnerable en Berln Occidental. No se han dado cuenta de que tarde o temprano el rgimen de ocupacin de esa ciudad terminar. En cuanto ellos vacilen, tomaremos medidas definitivas. Entonces firmaremos un tratado de paz con la Repblica Democrtica Alemana para terminar con el rgimen de ocupacin en Berln Occidental, y remover as esa espina clavada en el corazn de Europa. Camaradas vivimos en un tiempo esplndido. Hombres del futuro, los comunistas del futuro, sin duda alguna nos envidiarn. "5 Es razonable suponer que dadas las condiciones en las que se desenvolvieron los perodos ms crticos de la llamada "guerra fra", cualquier estadista de la poca estuvo en la obligacin de analizar y evaluar este anuncio secreto de revolucin mundial y de actuar en consecuencia. Pero de ah a creer literalmente lo que este singular personaje -que a la vuelta de los aos slo ha pasado a la historia por haber agarrado (no encuentro otra palabra mejor para describir el hecho) a zapatazos una mesa del Consejo de Seguridad de la Organizacin de las Naciones Unidas-les dijo a sus correligionarios para lanzarlos a un estado de guerra permanente, cuando saba perfectamente bien que la Unin Sovitica se encontraba en notorio estado de inferioridad nuclear y tecnolgica frente a los Estados Unidos (de lo contrario el carnicero y sus sucesores efectivamente habran actuado), hay todo un universo de diferencia. Es cierto que la Unin Sovitica a lo largo de la guerra fra obtuvo algunos triunfos en la carrera espacial y con motivo del retiro de los Estados Unidos de
5 Citado por Reeves Richard. "President Kennedy Projile 01 Power." Simn & Schuster. New York, 1994; pginas 40 y 41. (Cita traducida por el Autor).
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la absurda guerra de Vietnam, los cuales fueron sacados de toda dimensin y contexto a travs de la estridente campaa propagandista que sus conteos llevaban a cabo en todos los pases (Mxico incluido) que se los permitan. Pero es deber de todo gobernante no dejarse influirpor campaas publicitarias. Por el contrario, est en la obligacin de analizar fra y desapasionadamente (y para esto las ideologas, de cualquier signo, suelen resultar un estorbo) las crudas realidades geopolticas. As, un estadista responsable de los aos setenta tuvo que haber entendido que el supuesto triunfo comunista en Vietnam fue precedido y superado por notorios fracasos en lo que realmente cuenta: la imposibilidad sovitica de terminar con la ocupacin aliada de Berln Occidental, que oblig al seor Khrushchev a esconder sus vergenzas detrs de un muro; el triunfo norteamericano en la carrera espacial para poner un hombre en la Luna; la derrota sovitica en la crisis de los misiles en Cuba, que ocasion la cada en desgracia del mismo seor Khrushchev; el fracaso de las guerritas "de liberacin nacional" en Panam, Colombia y Bolivia y la estrepitosa cada del gobierno marxista del Presidente Salvador Allende en Chile; el violento y cruel exterminio de los movimientos pro-comunistas en Argentina y Uruguay; la inviabilidad de un proyecto socialista en Portugal; la elevacin de un Cardenal polaco profundamente anticomunista al poderossimo trono de San Pedro ("cuntas divisiones tiene el Papa", pregunt queriendo ser irnico el dictador sovitico Stalin; la respuesta se la pueden dar muy bien sus sucesores Breznhev, Andropov, Chernenko y Gorbachev): y la eleccin por mayoras abrumadoras de Margaret Thatcher en Inglaterra y de Ronald Reagan en los Estados Unidos, que basaron sus respectivas campaas electorales, entre otras cosas, en la aniquilacin de lo que dieron en llamar "el imperio malvado" ("the evil empire"). Todos estos hechos ocurridos entre 1961 y 1982, debieron haber hecho reflexionar a cualquier estadista serio acerca de que la "inevitabilidad del triunfo comunista" distaba mucho de ser una posibilidad real y de que las fuerzas capitalistas comandadas por los Estados Unidos de Amrica lejos de encontrarse en "estado de descomposicin" como lo machacaba la propaganda marxista, no solamente estaban ganando las batallas polticas importantes sino que mantenan una distancia verdaderamente impresionante, en cuanto a desarrollo tecnolgico y produccin de bienes de consumo frente a la Unin Sovitica, que era incapaz de alimentar adecuadamente a su propia poblacin. Si los gobiernos que rigieron a Mxico de 1970 a 1982 fueron incapaces de entender lo anterior y siguieron un curso predeterminado para que, algn da el pas llegara a poseer una economa centralmente planificada, entonces tendra que llegarse a la conclusin de que carecieron por completo de visin geopoltica y de sentido del equilibrio internacional. Es ms, sin tenerse que andar preocupando por conseguir memoranda secretos, pudieron muy bien
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haber escuchado otras opiniones. Posiblemente el analista poltico y diplomtico ms finamente inteligente e informado de la poca sea el doctor Henry Kissnqer , quien fungiera como Consejero de Seguridad Nacional y Secretario de Estado de los Presidentes Richard Nixon y Gerald Ford. En un libro publicado en el ao de 1979, bajo el ttulo de "White House Years", y que adems tena la ventaja de que se poda conseguir en cualquier librera, tan slo en las pginas 119 y 120 de un volumen que tiene 1521, Kissinger, con una envidiable perspectiva de la situacin poltica mundial, lanza la siguiente profeca que tardara aproximadamente diez aos en cumplirse lo cual, entre parntesis, es un verdadero suspiro en la historia de la humanidad: "El sistema econmico (sovitico) ni siquiera es impresionante. Irnicamente en un pas que exalta el determinismo econmico, el nivel de vida de la Unin Sovitica, una tierra rica en recursos naturales, es todava inferior al de sus satlites de Europa Oriental despus de sesenta aos del advenimiento del comunismo. Con el tiempo esta ineficiencia va a producir tensiones y una lucha por el control de los recursos que actualmente estn predominantemente dedicados a fines militares. Ni el partido comunista va a permanecer para siempre monoltico y sin recibir reto alguno. El sistema de planeacin total a lo nico que conduce es a la competencia entre los altos mandos burocrticos que es difcilmente arbitrada por los envejecidos lderes del Politbur. Esta es una de las ironas de los complicados Estados comunistas, que el partido comunista no tiene ninguna funcin efectiva a pesar de que permea todos los aspectos de la sociedad. No se le necesita para la conduccin de la economa, de la administracin pblica o del gobierno. Por el contrario, personifica una estructura social de privilegio; que se justifica a s misma por la vigilancia que ejerce sobre sus enemigos, tanto domsticos como extranjeros, produciendo as un inters deliberado en la existencia de tensiones. Tarde o temprano esta funcin que es esencialmente parasitaria va a conducir a conflictos internos, especialmente en un Estado compuesto de tantas nacionalidades... Nada puede estar ms equivocado que creer en el mito de un avance sovitico inexorable cuidadosamente orquestado por un grupo de superestrategas... "6 En el gobierno que rega los destinos de Mxico en 1980, hubo alguien que hubiera tomado en cuenta todo lo anterior, y que se hubiera dado cuenta de que tanto la situacin geopoltica internacional como las mentes ms lcidas e informadas del momento lo que consideraban inevitable no era el triunfo mundial del socialismo sino el fin de las fiestas estatistas y populistas? A la vista de los hechos, todo parece indicar que sera hasta 1983 cuando un nuevo gobierno mexicano, con delicado tacto y gran prudencia, empezara a corregir el rumbo econmico en funcin de las nuevas realidades internacionales;
6 Kissinger Henry. "White House Years." Little, Brown and Company. Boston, 1979; pginas 119 y 120. (Cita traducida por el Autor).
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ya que la "prxima generacin de comunistas, hombres del futuro", en vez de dedicarse a envidiar al seor Krushchev, se convirti en una especie en vas de extincin. La presidencia de Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) dar un necesario respiro al pas. En forma paulatina pero eficaz el aparato paraestatal empezar a ser desmantelado. Las palabras pronunciadas en su discurso de toma de posesin en el sentido de que no era partidario del "populisrno financiero", se cumplirn cabalmente en los hechos. Ante la imposibilidad de intentar grandes reformas o transformaciones por la gravedad de la crisis financiera que hered, De la Madrid encontrar en la congruencia econmica y en la prudencia poltica los instrumentos necesarios para poner fin a todas las distorsiones e insuficiencias que se derivaron de los doce aos de "Rectora Econmica del Estado." Los diques legales que impedan el flujo de la inversin extranjera directa y de la transferencia de tecnologa se fueron levantando poco a poco para permitir que el pas se fuera incorporando lenta pero seguramente a los procesos de globalizacin internacional que -les guste o no a los nostlgicos del estatismo- van a ser los que rijan los destinos de la humanidad en el futuro previsible.
En concordancia con lo anterior se dio inicio, con el ingreso de Mxico a lo que entonces en funcin de sus siglas en ingls (GATT) se denominaba Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (actualmente Organizacin Mundial de Comercio), al proceso de apertura comercial. Aun cuando las ventajas y las desventajas de esta apertura sern objeto de un anlisis posterior cuando se haga referencia a lo ocurrido en el sexenio 19881994, me parece necesario dejar establecido que, como principio de poltica econmica general, se trat de una medida indispensable. De 1970 a 1982 el Gobierno Mexicano mantuvo una poltica de cierre casi total de fronteras a travs de la imposicin tanto de elevadas tarifas arancelarias como de la sujecin de las importaciones a la obtencin de permisos previos de muy difcil otorgamiento, en un intento ftil-como los hechos posteriores lo demostraran- de proteger a la industria nacional de la competencia de los productos de origen extranjero. Los paganos fueron los consumidores nacionales que, por aos, se vieron obligados a adquirir artculos caros y de mediana calidad. Al amparo del proteccionismo se desarroll una industria incapaz de competir en el exterior pero altamente autosatisfecha con el poder que ejerca sobre un mercado prcticamente cautivo. Adems se desarroll un perverso, corrupto y pedante sistema aduanero: implacable con los simples mortales que retornaban al pas por las garitas fronterizas y los aeropuertos internacionales, pero ampliamente condescendiente con los contrabandistas en gran escala y con todos aquellos que gozaban de algn tipo de proteccin oficial que
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les permita que los fueran a "esperar" a los aeropuertos por los que reingresaban al pas. . Dentro de semejante contexto, la apertura comercial resultaba indispensable tanto para iniciar la modernizacin del pas como para buscar otras frmulas de solucin para resolver las carencias que ms de una dcada de estatismo y populismo no haban sido capaces ni siquiera de atenuar medianamente. El curso seguido por la administracin del Presidente De la Madrid a la vista de lo que ocurrira con posterioridad, fue prudentemente correcto. A pesar de las presiones recibidas del Fondo Monetario Internacional y del comit de bancos acreedores, herencia directa del gobierno de Lpez Portillo (supuesto defensor de la "soberana nacional"), manej la apertura comercial de manera paulatina para no desestabilizar abruptamente la planta productiva del pas. Al llegar a este tema, no est por dems hacer un punto y aparte para precisar que la intervencin del Fondo Monetario Internacional en la vida econmica de las naciones, aunque necesaria cada vez que ocurre una crisis devaluatoria, dista mucho de ser la panacea que algunos quieren presentar. Para que no se piense que estoy tratando de adoptar posturas radicales, citar a continuacin la opinin vertida por la investigadora Mary O'Grady del Centro de Investigaciones para la Libre Empresa (The Center for Free Enterprise Research), y anteriormente Vicepresidente de la conocida casa de bolsa Merril Lynch International: "En tiempos de crisis, el Fondo Monetario Internacional y los pases industrializados al analizar el fracaso de una moneda y de una economa, invariablemente han llegado a la conclusin de que ha habido demasiado "gasto pblico" con muy poco ingreso. La solucin es siempre aumentar las tasas de inters, aumentar los impuestos, detener el crecimiento y tratar de frenar la inflacin, despus de una devaluacin. Los mismos genios que recomendaron la devaluacin son los que ahora recomiendan estas negras medidas para el pueblo ... En su obra Perpetuando la Pobreza, nuestro ca-editor Doug Bandow, sostiene: El Fondo Monetario Internacional frecuentemente se reduce a analizar estrechos datos contables, lo que ocasiona que sus consejos tengan consecuencias perversas: el ejemplo que Bandow nos da es que, la insistencia en que un pas elimine su dficit presupuestario obliga al gobierno a elevar sus impuestos, reduciendo el crecimiento... Los pueblos de estas naciones que actan con sentido comn econmico, jams escogeran la ruta que el Fondo Monetario Internacional traza para su desarrollo. Esos pueblos no tienen sofisticados modelos econmicos que les sirvan de gua. Pero saben que un peso ganado debe poseer el mismo valor el da de maana si el emisor sabe sostener su palabra ... Elplan anunciado por el gobierno de Mxico, es bsicamente un paquete de las clsicas medidas de austeridad que el Fondo Monetario Internacional ha impuesto y vuelto a
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imponer en Latinoamrica desde que empez a "ayudar" al mundo en desarrollo. El rcord del Fondo Monetario Internacional para los gobiernos de Amrica Latina que han utilizado estos mtodos es igualmente frustrante ... "7 Ese fue el limitadsimo margen de maniobra financiera con el que cont la Administracin del Presidente De la Madrid. Se ha dicho que el perodo de actividad pblica que va de 1982 a 1988 fue una etapa gris que form parte de algo que se ha dado en llamar la "dcada perdida." Nada puede estar ms alejado de la verdad. Despus de los excesos de la danza populista y de su legado constituido por la camisa de fuerza impuesta por el Fondo Monetario Internacional, lo que se requera era de un perodo de sensatez econmica y de austeridad republicana. Era necesario que el Presidente en turno autolimitara los poderes provenientes de la dictadura constitucional que caracteriza al Mxico de nuestros das, para reordenar la vida nacional. Es cierto que subsistieron las graves desigualdades sociales que siempre han caracterizado a Mxico y que hubo insuficiencias, particularmente en lo relativo a la recuperacin del poder adquisitivo de las depauperadas clases medias que, en cierta medida, continuaron en el penoso proceso de proletarizacin a que las condujo el estatismo. Es tambin cierto que se dejaron intocadas las estructuras corporativas y autoritarias del partido de Estado, lo que se puso de manifiesto cuando no se quiso aceptar el triunfo de un partido de oposicin en las elecciones que en ese tiempo se celebraron para gobernador y diputados locales en el Estado de Chihuahua. Pero la administracin del Presidente De la Madrid no poda hacer milagros. La prioridad fundamental estaba constituida por la reordenacin de las finanzas pblicas y por la insercin del pas a las estructuras de la globalizacin internacional, a fin de empezar el difcil camino que va de una economa sobreprotegida a una economa ms libre y competitiva, que beneficie ms los intereses de los consumidores que los de los industriales y comerciantes. Esto ltimo solamente se logr de manera parcial, pero tampoco se poda pedir ms, porque si algo demuestran las experiencias recientes de los antiguos pases comunistas de la Europa Central es que la transicin de una economa centralmente planificada a una economa de mercado, adems de tomar un buen nmero de aos, no puede llevarse a cabo sin tener que luchar antes en contra de una multitud de intereses creados, de prcticas y costumbres burocrticas fuertemente arraigadas y de modos de vida que no son tan sencillos de desterrar, porque si bien es cierto que se desarrollan en una desoladora mediana, tambin lo es que ofrecen una red de seguridad social que por pobre e ineficaz que sea, para mucha
7 Citado por Arrioja Vizcano Adolfo. "Derecho Fiscal. "Dcima Edicin. Editorial Themis, S.A. de C.V. Mxico 1995; pginas XIXyxx.
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gente es preferible a los riesgos e incertidumbres que generalmente ofrece un sistema altamente competido, yen ciertos aspectos inhumano, corno-lo es el del libre mercado. Con sus aciertos e insuficiencias, el hecho es que el gobierno del Presidente De la Madrid dej sentadas las bases para que en el sexenio 19881994 se efectuara una profunda transformacin del modelo econmico nacional. Lo cual inevitablemente tiene que llevarnos a la presidencia que a lo largo del perodo antes sealado ejerci Carlos Salinas de Gortari, y la cual en el ao en el que esto se escribe, 1999, est siendo objeto de toda clase de debates, cuestionamientos, acusaciones y contra-acusaciones, en las que rara vez han prevalecido la objetividad y la serenidad de nimo. Tratar de efectuar un anlisis imparcial de este controvertido perodo presidencial en los tiempos que corren, no es una tarea sencilla porque adems de que los nimos polticos nacionales estn sumamente caldeados, no se cuenta con la necesaria perspectiva histrica que slo el paso del tiempo puede dar. Adems, las decisiones polticas y econmicas adoptadas por el Presidente Salinas -por cierto homnimo de aquel denodado gobernador zacatecano, Francisco Garca Salinas, que tanto luch, en todos los terrenos posibles, por la preservacin de la primera Repblica Federal, y al que se hizo frecuente referencia en la primera parte de esta obra- estn todava en proceso de surtir efectos y, por lo tanto, no se cuenta con los elementos suficientes para llevar a cabo una valoracin adecuada. Sin embargo, se tratar de hacer el esfuerzo correspondiente. Si algn mrito tiene el gobierno salinista es el de haber enterrado -se supone que en forma definitiva, aunque en el surrealismo mexicano esta clase de afirmaciones no pueden formularse de manera tajante- el modelo estatista, populista y paternalista de los aos setenta y principios de los ochentas. La situacin geopoltica en la que, para bien o para mal, Mxico se encuentra no le permita seguirse sustrayendo a los procesos de globalizacin internacional, de economa de mercado, de libre transferencia de tecnologa y de apertura comercial que, a partir de la cada del muro de Berln ocurrida exactamente el 9 de noviembre de 1989, se convirti en el destino evidente de todos los pases que, por buenas o malas razones, se encuentran sujetos a la esfera de influencia de los Estados Unidos de Amrica. No era dable pensar que Mxico llegara al Siglo XXI poseyendo un Estado que lo mismo reparta parcelas de tierra a los campesinos que operaba complejos petroqumicos, fbricas de acero, compaas de aviacin, empresas mineras, compaas telefnicas, cadenas hoteleras, distribuidoras de refrescos embotellados, complejos textiles, redes ferroviarias, empresas de radio y televisin, todo un sistema bancario nacional y un conjunto interminable de fideicomisos,
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institutos, comisiones y otras entidades paraestatales que sera materialmente imposible enumerar aqu. El Presidente Salinas de Gortari entendi perfectamente bien lo anterior y, actuando a contracorriente de las fuertes, arraigadas y convenencieras tendencias populistas que hasta la fecha prevalecen en el partido oficial, tom no solamente las decisiones correctas sino las nicas que la realidad permita y reclamaba. As, llev a cabo un desmantelamiento total del pesado e ineficiente aparato paraestatal mediante un publicitado proceso de privatizaciones que tuvo el doble efecto de reforzar las finanzas pblicas y de liberar recursos presupuestarios por la atencin del gasto social. De igual manera, efectu la apertura comercial que combinada con la supresin de barreras legales a la inversin extranjera directa y a la transferencia de tecnologa, permiti que el consumidor mexicano se beneficiara con la entrada de productos competitivos y que las empresas mexicanas eficientes y productivas accedieran a los mercados internacionales. No puede dejar de mencionarse como un logro la celebracin del Tratado de Libre Comercio entre Mxico, Estados Unidos y Canad el que, a pesar de los mltiples defectos e inequidades que en el corto plazo est mostrando, tiene como fin ltimo el de crear una zona de libre comercio en uno de los mercados potenciales ms grandes del mundo. Las medidas en s fueron correctas y realistas. El que en el camino haya habido distorsiones, grupos privilegiados y hasta posibles actos de corrupcin es una cuestin enteramente distinta que el tiempo se encargar de demostrar o no y, en su caso, de juzgar. El hecho es que sin esas transformaciones econmicas el pas estara actualmente anquilosado en el marasmo burocrtico que toda forma de estatismo trae aparejado, fuertemente endeudado con el exterior y condenado a un irremisible atraso tecnolgico. Pero al parecer los gobiernos mexicanos no suelen conocer, y mucho menos aplicar, aquel clebre principio de las leyes del sentido comn que dice que la virtud est en los medios. As como en los tiempos de la feria populista quien se atreva a esbozar siquiera los beneficios de la libre empresa, de la inversin extranjera directa y de la necesidad de modernizar tecnolgicamente la en ese entonces cada da ms obsoleta planta productiva, era automtica y desdeosamente calificado por los engredos gobernantes de "desnacionalizado"; de igual manera, en la era de la apertura comercial todo aquel que tena el atrevimiento de cuestionar el que no se protegieran las fuentes de empleo ante los embates de las fuerzas del libre mercado y el que al negociar el Tratado de Libre Comercio se hicieran concesiones unilaterales a los Estados Unidos que, por razones obvias, colocaran a Mxico en una posicin comercial claramente desventajosa, era tambin automtica y desdeosamente calificado por los tambin engredos gobernantes de "mas si osare" (haciendo
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evidente mofa de la estrofa del Himno Nacional Mexicano en la que se invoca la defensa de la Patria en contra de los ataques de enemigos extranjeros) y de obstculo para la realizacin de un programa de gobierno que, por lo menos, abarcara los prximos cuatro sexenios. A pesar de lo sensatas y realistas que, en un principio fueron las medidas econmicas adoptadas por la administracin del Presidente Salinas de Gortari, la misma fue incapaz de mantener un curso medio y de plano se lanz al otro extremo del espectro econmico sustituyendo el estatismo populista por un sistema librecambista a ultranza (el que tuvo a bien bautizar como "liberalismo social", dndole as un mal nombre al verdadero liberalismo que Mxico hered del Siglo XIX, y el que se caracteriza, no por proponer un determinado modelo econmico, sino por luchar por la libertad del ser humano, individualmente considerado, en cuanto a sus ideas, sus creencias y su modo de vida, y en cuanto a su participacin en la poltica, la economa y la cultura) que no tom en cuenta que las condiciones ancestrales del Mxico multirracial, absurdamente centralizado, polticamente inmaduro, pletrico de graves desequilibrios econmicos en lo tocante a su desarrollo regional y con un sistema de educacin superior por una parte elitista y por la otra masivamente decadente desde que el inculto Presidente Daz Ordaz en 1966 acabara con la Rectora magnfica del doctor Ignacio Chvez en la Universidad Nacional, no estaba para aventuras primermundistas. Las distorsiones del nuevo modelo econmico -a pesar de que en lo esencial es bsicamente slido- no se hicieron esperar. La apertura comercial indiscriminada, que se apoy en el lema de que Mxico era "la economa ms abierta del mundo", condujo primero al cierre de un buen nmero de medianas y pequeas empresas (con el consiguiente cierre de fuentes de empleo) que no pudieron resistir la invasin de productos extranjeros y a las que no se supo o no se quiso apoyar con un verdadero programa de fomento industrial que, a base de estmulos fiscales efectivos, les permitiera subsistir en la marejada comercial que la apertura de las fronteras trajo aparejada. Posteriormente, dicha "economa abierta" gener un abultado dficit en la balanza de pagos con el exterior que se agudizara a principios de 1994, puesto que el nico efecto lgico y previsible que puede tener semejante apertura para un pas en vas de desarrollo que de manera tanto abrupta como absoluta cancela hasta las ms veladas formas de proteccionismo industrial, es el de que las importaciones crezcan desmedidamente y en una proporcin tal que acaban por aplastar el volumen de las exportaciones, por importantes que estas ltimas puedan ser en algunos renglones. Es decir, estamos en lo dicho: en Mxico no puede haber trminos medios. Primero se trat de cerrar las fronteras a piedra y lodo para que la industria nacional creciera a costa de un mercado cautivo. Despus se procedi a abrir las garitas fronterizas de par en par sin preocuparse en lo ms mnimo de crear algn tipo de red protectora para la
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industria nacional que sbitamente se vera abatida por la competencia extranjera. Ya instalados en la fiesta librecambista, el Gobierno Mexicano procedi a efectuar en los mercados burstiles de Wall Street (Nueva York) una multimillonaria colocacin de Bonos de Deuda Pblica (comercialmente conocidos como "Tesobonos"), que aun cuando originalmente estaban denominados en moneda nacional en realidad eran pagaderos en dlares de los Estados Unidos (puesto que contenan a favor de los respectivos inversionistas una clusula de proteccin cambiaria) a unas tasas de inters (pagaderas tambin en dlares) que superaban con mucho las que prevalecan en el mercado bancario de Nueva York. Al respecto, en las "Palabras del Autor" correspondientes a la dcima edicin de mi obra "Derecho Fiscal" (1995) escrib lo siguiente: "As, las causas de la crisis estn a la vista de quien quiera verlas. La apertura comercial indiscriminada -esa dudosa joya de la corona librecambista- en un pas que no estaba preparado para competir ventajosamente en los mercados internacionales, gener un serio dficit en la balanza comercial o balanza de pagos con el exterior que, a partir de 1993, por lo menos, se acentu gravemente sin que el Gobierno hiciera nada para corregirlo. La estabilidad de las finanzas pblicas en vez de apoyarse en la inversin extranjera directa, generadora de empleos, impuestos y avances tecnolgicos permanentes, se finc en capitales especulativos que en 1994 volaron al menor asomo de inestabilidad poltica, sin que la 'autonoma constitucional' del Banco de Mxico le permitiera tomar medidas tanto preventivas como correctivas ante lo que fue una escandalosa fuga de divisas. De manera discrecional y arbitraria se hizo uso del crdito pblico, ignorando que por mandato constitucional esta delicada cuestin no debe dejarse unilateralmente en manos del Presidente de la Repblica y de su Secretario de Hacienda, sino que corresponde al Congreso de la Unin fijar, mediante disposiciones de carcter general, las bases detalladas y precisas con arreglo a las cuales se debe comprometer el crdito de la Nacin. As, mientras las reservas monetarias disminuan sensiblemente, se procedi a emitir y a colocar en el extranjero bonos de deuda pblica denominados, a fin de cuentas, en moneda extranjera, por un importe total aproximado de 30,000 millones de dlares, sin que la Tesorera de la Federacin contara con los recursos suficientes para cumplir con los generosos trminos de su colocacin. Este acto de irresponsabilidad financiera del que es difcil encontrar un paralelo en la historia reciente del pas -puesto que para encontrar algn antecedente al respecto tendramos que remontarnos a la colocacin de bonos llevada a cabo con la Casa Jecker de Londres por el Gobierno de Maximiliano de Habsburgo, que siempre careci de legitimidad constitucional- se consum a sabiendas de que las condiciones polticas, sociales y econmicas del pas no otorgaban seguridad alguna a los inversionistas, principalmente extranjeros, de que sus capitales podran ser recuperados con el pago adems de las generosas tasas de inters
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que les fueron ofrecidas. Es decir, no slo se violent el orden constitucional interno sino que tambin se enga a la comunidad financiera internacional.:" La mezcla diablica financiera constituida por la apertura comercial indiscriminada, el dficit sumamente pronunciado en la balanza de pagos con el exterior, el desplome de la mediana y pequea industrias que no contaron con el apoyo que tendra que haberles dado un razonable programa de fomento industrial, la increble emisin de Tesobonos y los sucesos y asesinatos polticos ocurridos en 1994 y la incontrolada fuga de divisas que trajeron aparejada, prepararon adecuadamente el terreno para que el 20 de diciembre de 1994, ocurriera lo que a partir de 1976 se ha convertido en el smbolo y en el detonador de todo fracaso poltico-econmico en Mxico: una fuerte y abrupta devaluacin monetaria. El actual Gobierno Federal, encabezado por el Presidente Ernesto Zedillo Ponce de Len, inici as sus gestiones teniendo que cargar cuesta arriba una pesada loza financiera que, dgase lo que se diga acerca del llamado "error de diciembre", es una herencia directa de la administracin anterior. Resultara del todo inequitativo, adems de prematuro, el formular aqui una evaluacin crtica de la poltica econmica que hasta la fecha ha venido siguiendo el gobierno del Presidente Zedillo, toda vez que se trata de una gestin que todava se encuentra en proceso y respecto de la cual no se puede contar con la perspectiva histrica que slo el tiempo puede dar. Sin embargo, a la manera de apunte preliminar cabra sealar que a pesar del torrente de crticas en contra que suele recibir casi todos los das, ha actuado, dentro del por dems limitado margen de maniobra que su antecesor le hered, con lgica y prudencia, al menos en lo que al terreno econmico se refiere. En efecto, a pesar de las fuertes presiones de quienes, de buena o mala fe, quisieran regresar al estatismo populista o de quienes estn en contra del sistema pero no ofrecen ninguna otra alternativa ms o menos viable que realistamente hablando pueda sustituirlo, ha mantenido intocado -y sin los excesos del sexenio anteriorel modelo econmico librecambista por la simple y sencilla razn de que es el nico que, en el contexto actual de la globalizacin internacional, garantiza el apoyo de la comunidad financiera internacional, sin el cual no era posible superar la ltima crisis devaluatoria; ha renegociado la deuda externa, principalmente la derivada de la fatdica emisin de Tesobonos, con las nicas herramientas que tena a su alcance: la sustitucin de la deuda a corto plazo con elevadas tasas de inters por deuda a ms largo plazo y con tasas de inters mucho ms razonables; y ha logrado que ciertas variables macroeconmicas
8 Arrioja Vizcano Adolfo. Obra citada; pginas XVI y XVII.
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como tipo de cambio, ndices nacionales de precios y tasas domsticas de inters se mantengan relativamente estables. Es muy pronto para poder emitir un juicio definitivo al respecto, pero hasta el momento, desde el punto de vista de la economa poltica, se ha obrado con prudencia, tino y cordura. Es imposible saber lo que ocurrir en el futuro porque no es lo mismo atacar los efectos ms inmediatos de una grave crisis financiera con los nicos elementos que la ortodoxia econmica en semejantes circunstancias puede proporcionar, que tratar de iniciar todo un nuevo programa de gobierno encaminado a restaurar efectivamente el bienestar a la gran mayora de la poblacin, que lo tiene perdido desde 1976, por lo menos. Adems la reforma electoral y los resultados de la inconstitucional conversin del por lo dems necesario rescate bancario en deuda pblica operado a finales de 1998, determinarn, en gran medida, el margen de maniobra, poltica y econmica, que el actual gobierno puede llegar a tener de aqu al ao 2000. Al llegar a este punto, preciso es iniciar el debate acerca de lo que deber ser la cuestin central de los procesos electorales del ao 2000: qu clase de modelo econmico los mexicanos deseamos para el futuro inmediato de la Repblica? Esta cuestin me parece central porque si se logran los objetivos de la reforma electoral -cuyas bases constitucionales se analizarn a continuacin- en el sentido de que efectivamente se puedan llevar a cabo elecciones federales honestas, equitativas y sobre todo crebles que no solamente garanticen una eventual alternancia en el poder sino fundamentalmente una composicin independiente y pluripartidista del Congreso de la Unin, entonces el problema bsico de la vida nacional estar constituido por la determinacin de las caractersticas del modelo econmico a seguir. Volver al estatismo populista de los aos setenta? o bien Mantener, en lo esencial el proyecto librecambista y de economa de mercado al que popularmente se le ha dado en llamar "neoliberalismo", lo que, tal y como se seal con anterioridad, implica darle un mal nombre y una inmerecida mala fama al verdadero liberalismo que forj, poltica y econmicamente, al Mxico del Siglo XIX? Se trata de un problema sumamente delicado y trascendental que hasta la fecha los tres grandes partidos polticos nacionales no han tratado a fondo, al menos pblicamente. Sin embargo, forzosamente tendr que estar en el centro del debate nacional en los prximos aos. Lo grave del caso es que se trata de todo un reto para el cual no existen soluciones fciles, puesto-que implica reactivar la economa nacional en urje forma tal en la que al mismo tiempo que se eleve el nivel general de vida de toda la poblacin (sin desatender a los
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numerosos grupos marginados) y se promueva la descentralizacin y el desarrollo regional (sin descuidar la prestacin de los servicios pblicos y la realizacin de todas las grandes obras de infraestructura que se encuentran an pendientes), se eviten las distorsiones presupuestarias, crediticias y fiscales que han conducido, a partir de 1976, al circulo vicioso de aparente crecimiento seguido de devaluaciones monetarias y de graves crisis financieras, como la ocurrida a partir del20 de diciembre de 1994. Ante semejante reto -nunca antes visto en la Historia de Mxico, por la simple y sencilla razn de que el crecimiento explosivo de nuestra poblacin lo vuelve, para el Siglo XXI, un reto que involucra los destinos de ms de cien millones de personas- se requerir de una gran dosis de imaginacin y de voluntad poltica pero tambin de realismo econmico, porque, como la experiencia lo demuestra, el populismo financiero no conduce a ninguna parte. Planteado el dilema, no resultara tico dejarlo as, en el aire. Por consiguiente, preciso es formular algunas sugerencias que, sin tener la pretensin de configurar un plan econmico integral, al menos poseen el propsito de apuntar algunas frmulas de solucin que podrn ser o no ser vlidas, pero que al menos estn expresadas de buena fe. He escrito en lneas atrs que el origen de las tragedias econmicas que Mxico ha sufrido en el curso de las ltimas dcadas se encuentra en el hecho de que de 1970 a 1994 no se ha podido o no se ha querido seguir un rumbo intermedio entre el estatismo populista y el modelo librecambista. Es decir, el pas lo mismo se fue al extremo de la Rectora econmica del Estado y del proteccionismo industrial a toda costa, que al otro extremo de las privatizaciones a ultranza y de la apertura comercial indiscriminada. De ah que ahora resulte aparente la necesidad de integrar un proyecto que combine la cada da ms impostergable reactivacin econmica utilizando las herramientas que proporciona el sistema de libre mercado con algunos toques de sano nacionalismo encaminados a la proteccin y fomento de la pequea y mediana industrias, as como a la redistribucin del ingreso nacional, que ancestralmente ha estado concentrado en unas cuantas manos. Tomando en consideracin que el actual modelo ecnmico no podr ser cambiado, en lo sustancial, en el corto plazo, y que, cuando menos hasta el ao 2000, a querer o no, tendr que continuarse con la ortodoxia econmica y financiera que ha tenido que adoptar el gobierno del Presidente Zedi110, ya que las condicionantes de la globalizacin internacional de la que Mxico necesariamente ya forma parte, no permitiran un giro ms o menos radical -adems de que el estrepitoso fracaso de las economas centralmen-
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te planificadas que hasta 1989 imperaron en la ex Unin Sovitica y en la gran mayora de los pases de la Europa Oriental, demuestra la futilidad y los peligros, de intentar nuevos experimentos populistas-, los planteamientos que a continuacin se exponen tratan de ubicarse en el apuntado rumbo intermedio sin desconocer el hecho -bueno o malo pero, a mi entender, inevitable- de que, si se llegaran a dar, tendran que darse dentro del contexto de una economa de mercado. Como lo indiqu lneas atrs, dichos planteamientos no tienen la pretensin de representar un programa integral, pero por lo menos cuentan con la ventaja de ser concretos y especficos:
1. En primer trmino, resulta aconsejable seguir renegociando la monumental deuda externa, a fin de que su monto total (tesobonos incluidos) se vaya cubriendo en plazos y condiciones acordes a las posibilidades econmicas del pas, procurando -en la medida en la que lo permitan las irrecusables directrices del Fondo Monetario Internacional- no afectar la permanencia de la planta productiva y la estabilidad del empleo. Se debe tratar de cumplir con los compromisos internacionales contrados, dentro de un marco que propicie el desarrollo econmico sostenido del pas. Considero que existen las condiciones adecuadas para ello. De nada le sirve al Gobierno de los Estados Unidos y a su aliado incondicional el Fondo Monetario Internacional que Mxico pague puntualmente y hasta en forma anticipada, las amortizaciones y los rendimientos derivados del servicio de la deuda externa, si el flujo migratorio de desempleados mexicanos hacia su territorio aumenta de manera considerable y si, paralelamente, se contrae el mercado mexicano de consumo de los productos norteamericanos de exportacin, cancelndose as el principal argumento que condujo a la ratificacin del Tratado de Libre Comercio de Norteamrica por parte del Congreso de los Estados Unidos. Por lo tanto, s existe un cierto margen de maniobra para atenuar los sacrificios que se le estn imponiendo al pueblo mexicano, sin incurrir por ello en ningn tipo de "hereja" internacional. Ntese, adems, que estoy empleando el trmino "renegociacin" no los de "moratoria" o "suspensin de pagos". Se trata de cumplir con la comunidad financiera internacional en las mejores condiciones posibles para Mxico, no de imitar al Per populista y fracasado del Presidente Alan Garcia, que en la "dcada perdida" de los aos ochenta decret unlaterlamente que reducira el monto de los pagos de la deuda externa al equivalente al diez por ciento de sus exportaciones (las que, por cierto, eran prcticamente inexistentes) para hundirse a continuacin en uno de los fracasos financieros ms sonados en la historia reciente de Iberoamrica. Por otra parte, y volviendo al Mxico de nuestros das, en esta delicada cuestin de la re negociacin y pago de la deuda externa, resulta indispensable que se le otorgue al Congreso Federal la decisiva intervencin que constitucionalmente le compete, respetndolo como rgano soberano y sin sujetarlo, por ende,
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a consignas mayoritarias que a la postre el tiempo y los avances democrticos pueden llegar a destruir. 2. Debe estudiarse cuidadosamente la propuesta que se ha formulado en algunos crculos especializados, de sustituir al escasamente autnomo Banco de Mxico por un Consejo Monetario vinculado al Federal Reserve Board de los Estados Unidos. Si desde el Tratado de Bretton Woods de 1947, la reserva monetaria de Mxico se denomina en dlares de los Estados Unidos, la lgica y la prosaica realidad parecen aconsejar que la emisin de la moneda nacional se lleve a cabo no slo en funcin de las reservas existentes y disponibles sino de comn acuerdo con la entidad emisora de la unidad monetaria que le sirve de apoyo. En esta forma, se eliminaran las intervenciones presidenciales que en 1976, 1982 y 1994 ocasionaron serias devaluaciones, y finalmente se alcanzara la ansiada estabilidad cambiaria que, como la experiencia lo demuestra, conduce a la, tambin ansiada, estabilidad de precios. 3. No es posible mantener "laeconoma ms abierta del mundo", cuando la gran mayora de los pases -empezando por los Estados Unidos de Amrica, con los que Mxico sostiene relaciones comerciales, adoptan medidas proteccionistas. En el corto plazo deben incrementarse las tarifas arancelarias aplicables a todo tipo de mercancas provenientes de pases con los que Mxico no tenga celebrados tratados de libre comercio. En el mediano plazo, y a la vista del caudal de medidas proteccionistas recientemente adoptadas por el gobierno norteamericano y que han afectado seriamente las exportaciones mexicanas de acero, cemento, tomates y hasta nuestras humildes pero eficaces escobas, debe renegociarse el Tratado de Libre Comercio de Norteamrica -como inclusive lo estn pidiendo algunos congresistas estadounidenses- para prolongar durante el mayor tiempo posible los porcentajes y los perodos de desgravacin de las cuantiosas importaciones que Mxico lleva a cabo de mercancas norteamericanas al amparo de dicho Tratado. Debe entenderse, de una vez por todas, que Mxico no est, ni estar durante muchos aos, en condiciones de competir en situacin de igualdad con los Estados Unidos y Canad. Tradicionalmente el impuesto de importacin ha sido uno de los principales ingresos del erario mexicano. Hasta en tanto no se supere por completo la actual crisis financiera, debe continuar sindolo. Mientras tanto, la imposicin de estas barreras arancelarias coadyuvar a la eliminacin del, otra vez inminente, dficit en la balanza comercial o balanza de pagos en cuenta corriente con el exterior, en el que debe localizarse la causa de fondo de la devaluacin monetaria de diciembre de 1994. Quisiera aqu recordar las sabias palabras del diputado constituyente de 1824 y aguerrido federalista, Francisco Garca, cuando seal que: "Adems una industria atrasada respecto de la extranjera, la falta de capitales, de mquinas y herramientas y el menor valor de la moneda, hacen subir los gastos de pro-
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duccin a una cantidad que nos impide la concurrencia; luego si la excepcin concedida por los economistas es legtima, se hace necesario subir los derechos de entrada a las manufacturas extranjeras en una proporcin capaz de ponerlas en equilibro con las nuestras de naturaleza anloga ... "9 4. En el mbito interno propiamente dicho, debe buscarse una distribucin mucho ms proporcional y equitativa, tal y como lo ordena la Constitucin General de la Repblica, de las cargas tributarias entre todas las fuentes de riqueza que existen en el pas. En la actualidad, el impacto fiscal se concentra en la industria, el comercio, la prestacin de servicios y el trabajo asalariado. En cambio, las ganancias, en ocasiones verdaderamente fabulosas, que una minora privilegiada obtiene en las bolsas de valores, se encuentran exentas de impuestos. La situacin ms absurda e injusta no puede ser: se grava fiscalmente al que trabaja, produce y genera empleos, yen cambio se premia con exenciones de impuestos a los que especulan con el fruto del trabajo de los dems representado por las acciones de las compaas que se cotizan en la bolsa. Deben gravarse con el mismo tratamiento fiscal aplicable a los intereses, en materia tanto del impuesto sobre la renta como del impuesto al valor agregado, las ganancias especulativas que cualquiera, sea nacional o extranjero, obtenga en el mercado de valores. 5. En concordancia con lo anterior, debe seguirse adelante con los programas de modernizacin y privatizacin del campo y de la pesca, a fin de que sean unidades productivas privadas las que desarrollen este tipo de actividades, con el consiguiente pago de impuestos federales y estatales y la consiguiente generacin de empleos, en sustitucin de los miserables ejidos y cooperativas que no slo no contribuyen al gasto pblico sino que lo merman considerablemente con los interminables subsidios y precios de garanta que el Gobierno Federal les tiene que otorgar como ddivas de subsistencia, ante su probada desorganizacin, corrupcin e ineficiencia. 6. Dentro de este mismo contexto, me parece aconsejable que, a la brevedad posible se implemente un plan de fomento industrial encaminado a fortalecer a la pequea y mediana industrias que han sido las primeras vctimas de la apertura comercial. Para ello necesariamente se requerir de algn tipo de sacrificios en lo que a la recaudacin fiscal se refiere, a fin de que estos sectores, que juegan un papel decisivo en lo tocante a generacin y mantenimiento de fuentes de trabajo, se reactiven a base de estmulos tributarios; porque si la recaudacin hacendaria como un sustituto sano del endeudamiento externo reviste una gran importancia, el fomento de la industra
9 Citado por Reyes Heroles Jess. l/El Liberalismo Mexicano. "Torno I Los Orgenes. Fondo de Cultura Econmica. Mxico 1988; pgina 201.
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nacional y la proteccin del empleo son aun de mayor importancia y trascendencia que el meramente tratar de sanear las finanzas pblicas, toda vez que mientras lo primero no deja de ser un objetivo macroeconmico y, por lo tanto, remoto para los intereses de la gran mayora de la poblacin del pas; lo segundo, al estar directamente vinculado con la situacin concreta de cientos de miles de familias mexicanas se traduce, no en cifras y estadsticas oficiales, sino en acciones directas y especficas de gobierno y de buena administracin pblica, que la masa ciudadana puede llegar a palpar y a sentir. 7. Desde otra perspectiva fiscal, la tasa fija del impuesto al valor agregado debe reducirse -paulatinamente, es decir, mediante la disminucin de un punto porcentual por ao- en todo el territorio nacional al diez por ciento, por lo menos. En perodos de recesin debe estimularse el consumo para mantener e incrementar el empleo. Este impuesto al gravar en ltima instancia el consumo nacional sin tomar en cuenta la mayor o menor capacidad econmica de los consumidores, si se reduce en cuanto a su tasa a niveles razonables y atractivos, provoca un efecto multiplicador de la economa y, por consiguiente, del empleo. Haber elevado en 1995 la tasa del 10% al 15% al inicio de lo que parece ser una prolongada poca recesiva, slo contrae el consumo, incrementa la inflacin y, con toda probabilidad, no va a generar los beneficios recaudatorios que el gobierno espera. Si la idea parti -como lo aseguran los ya citados investigadores del Centro Norteamericano de Investigaciones para la Libre Empresa, Mary O'Grady y Doug Bandow- del Fondo Monetario Internacional, entonces los tcnicos de este ltimo organismo haran bien en leer el gran clsico de la Economa Poltica, Adam Smith, quien contundentemente afirma, que los impuestos opresivos a la industria y al comercio slo desaniman a las gentes, que prefieren retirar sus capitales de los procesos generadores de riqueza, ocasionando con ello que tales impuestos no rindan las rentas esperadas por el Prncipe. 8. Dentro de las estrategias propias de la poltica fiscal, debe considerarse tambin la total eliminacin del controvertido impuesto al activo (de las empresas). En tiempos en los que la planta productiva y el empleo deben ser sostenidos a toda costa, resulta antieconmico, por decir lo menos, castigar fiscalmente a las empresas que acumulan prdidas anuales con un impuesto de corte patrimonial. La diferencia entre la subsistencia y el cierre de muchas empresas va a estar representada por su situacin fiscal. Si no se entiende a tiempo que en pocas de recesin, como la que estamos viviendo, las empresas que incurren en prdidas de operacin para subsistir necesitan de un respiro fiscal y que no se les puede exigir que de cualquier manera contribuyan al sostenimiento del fisco federal con cargo al activo que integra su p~trimonio mercantil, las consecuencias en materia de empleo y de seguridad social van a ser verdaderamente trgicas. Adems, este impuesto, dgase lo que se diga, es claramente inconstitucional, puesto que no incide sobre ingresos, rend-
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mientas o utilidades, es decir sobre la generacin de riqueza, sino sobre el patrimonio que las personas y empresas requieren de manera imprescindible para poderse dedicar a actividades productivas. Recordemos aqu las tambin sabias palabras del diputado constituyente de 1824 y distinguido historiador, Carlos Mara de Bustamante: "Y sea la primera, que la base de toda contribucin es el valor de la cosa que ha de contribuir porque en la proporcin que debe guardarse entre aqulla y la renta del propietario consiste la justicia y la igualdad en los impuestos, circunstancias sin las cuales no se har ms que arruinar a los contribuyentes."tO 9. La propuesta que antecede no quedara completa si no se vinculara con una reforma a la Ley del Impuesto sobre la Renta que eximiera del pago de este gravamen a las empresas que reinvirtieran sus utilidades anuales en la capitalizacin de su negocio y/o en la modernizacin y ampliacin de su planta productiva y/o en la generacin de empleos. El actual sistema fiscal castiga la obtencin de utilidades y, en cambio, fomenta la realizacin de gastos empresariales al permitir su deduccin para efectos del propio impuesto sobre la renta. Por consiguiente, lleva a una distorsin econmica, puesto que los empresarios estn ms interesados en gastar que en reinvertir, ya que en la medida en la que gasten ms en esa misma medida se reducir el impuesto sobre las utilidades de sus empresas. Si a esto ltimo se le agrega lo que se acaba de apuntar en el sentido de que las empresas cuando incurren en prdidas de operacin, en vez de obtener un respiro fiscal, tienen que pagar un impuesto de corte patrimonial como lo es el mencionado impuesto al activo, se advertir que nuestro sistema tributario est muy lejos de ser el sistema moderno y moderado que suelen proclamar los voceros oficiales. 10. Dentro de este mismo contexto, se plantea la necesidad de suprimir dos impuestos especiales, cuyo principal efecto econmico ha sido el de encarecer la adquisicin de lo que en pases que, como Mxico, no han podido resolver el problema bsico del transporte pblico, debe ser considerado como un artculo de primera necesidad: el automvil. No s si los administradores fiscales se habrn dado cuenta, pero si todas las personas a partir de la clase media baja hacen los esfuerzos necesarios para poder adquirir un automvil, no es por gusto sino por necesidad imperiosa. Nadie que tenga en sus manos el evitarlo, desea utilizar el irregular, tumultuario, antihiginico, violento y peligroso transporte pblico que el gobierno ofrece. No obstante, el fisco trata a los automovilistas como verdaderos enemigos pblicos y los atiborra de contribuciones: impuesto sobre automviles nuevos, impuesto al valor agregado, impuesto sobre uso y tenencia de vehculos --copiado por cierto del impuesto sobre uso y tenencia de perros y ventanas que implantara
1O Citado por Reyes Heroles Jess. Obra citada; pgina 155.
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Antonio Lpez de Santa Anna en 1853- derechos de control vehicular, impuestos especiales a la qasolina y aceites lubricantes, derechos de verificacin para efectos de control ambiental, etc. Si la reduccin propuesta para la tasa fija del impuesto al valor agregado, se combinara con la supresin del impuesto sobre automviles nuevos y del impuesto sobre tenencia o uso de vehculos --que adems posee el efecto fiscal perverso de tomar como base gravable el valor original de factura del vehculo de que se trate sin importar que el mismo se deprecie con relacin a dicho valor de factura a razn del 20% anual, lo que hace que el gravamen resulte, a fin de cuentas, exorbitante y desproporcionado al valor real de la cosa gravada-las depauperizadas clases medias recibiran un merecido alivio a cambio de tantos aos de sacrificios y de disminucin real de sus ingresos. Por otra parte, se dara un estmulo vigoroso al sector automotriz. No debe perderse de vista que en toda economa las industrias automotriz y de autopartes, as como la industria de la construccin, desempean un papel fundamental por el elevado volumen de mano de obra que empleen, o que desemplean al menor asomo de una crisis recesiva. Como puede advertirse, se trata de propuestas relativamente sencillas que sin embargo, formuladas con el adecuado enfoque poltico, pueden llegar a captar la atencin de grandes sectores del electorado nacional que, en particular en las elecciones presidenciales del ao 2000, van a estar muy atentos a todo lo que signifique posibles mejoras concretas en sus niveles de vida, en sus oportunidades de trabajo y, en general, en sus expectativas de progreso individual y familiar. El debate de fondo tendr que centrarse, por lo tanto, en el modelo econmico que se desee adoptar para el futuro inmediato de la Repblica. En esencia, ah radica la verdadera lucha por la Nacin. Por eso los tres grandes partidos polticos del pas tendrn que abocarse a esta cuestin con valenta y decisin para estar en condiciones de poder ofrecer a los electores programas de gobierno que verdaderamente les lleguen a interesar y que los motiven a participar efectivamente en las contiendas electorales que se avecinan.
Ahora bien, una vez analizado y evaluado el entorno poltico en el que tendr que desenvolverse la reforma electoral, cabe preguntarse otra vez: Estn dadas las condiciones y las salvaguardas constitucionales para que los prximos procesos electorales resulten crebles y aceptables para la gran mayora de los mexicanos? A contestar esta pregunta est dedicado el resto del presente Captulo.
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3. EL FINANCIAMIENTO PUBLICO A LOS PARTIDOS POLlTICOS
La reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 22 de agosto de 1996, eleva por vez primera en la historia de la Repblica al rango de ley suprema las bases mediante las cuales los partidos polticos pueden disponer de recursos fundamentalmente pblicos y slo secundariamente privados, para el desarrollo de sus actividades, tanto las de carcter permanente como las tendientes a la obtencin del voto ciudadano durante los procesos electorales. En la correspondiente Exposicin de Motivos se trata de expresar el espritu legislativo que llev al Constituyente Permanente a incorporar esta controvertida cuestin al texto mismo de nuestra Carta Magna: "En las condiciones actuales de la competencia electoral, los partidos polticos requieren tener mayor vinculacin con una ciudadana cada vez ms informada, crtica y participativa. Esto ha originado que se incrementen sus necesidades de financiamiento para estar en condiciones de poder efectuar los gastos ordinarios que exigen su operacin y el cumplimiento de los altos fines que les confiere la Constitucin en tanto entidades de inters pblico. En el incremento de estos requerimientos, tambin han influido las nuevas formas, espacios y tiempos en los que se desarrollan las campaas polticas... La bsqueda de recursos econmicos por parte de las organizaciones polticas, con frecuencia tiende a generar situaciones adversas para el sano desarrollo de los sistemas de partidos y eventualmente propicia fenmenos que no respetan fronteras y condiciones econmicas... Otro efecto nocivo ante las insuficiencias financieras de los partidos, ha sido la generacin de iniquidades en las condiciones de la competencia electoral. Con ello se limita una representacin partidista congruente con la sociedad diversa, plural y participativa de nuestros das ... Para ello se propone que prevalezca el financiamiento pblico sobre el privado, a fin de disminuir el riego de que intereses ilegtimos puedan comprometer los verdaderos fines de los partidos, enturbiar el origen de sus recursos y hacer menos equitativa la contienda poltica... Para determinar este rubro del financiamiento, se parte de que actualmente corresponde a la autoridad electoral calcular y fijar los costos mnimos de campaa para las diversas elecciones a celebrarse, y se propone considerar otros elementos objetivos, tales como el nmero de diputados y senadores a elegir, el nmero de partidos con representacin parlamentaria y la duracin de las campaas electorales... La propuesta busca tambin establecer mayor equidad en la distribucin de los recursos pblicos que se otorgan a los partidos polticos para sus actividades ordinarias y permanentes. De esta manera, se dispone que el monto total de este rubro, un 30% se distribuya en forma igualitaria y el 70% restante de acuerdo a la fuerza de cada partido expresada en las elecciones de diputados federales ... 11
11 "Exposicin de Motivos"; pginas VI y VII.
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La doble intencin es por dems evidente: evitar que, tal y como sucedi recientemente en Colombia, las campaas electorales sean financiadas con recursos provenientes del trfico de estupefacientes; y procurar la equidad en' las condiciones de la competencia electoral, particularmente en lo relativo a su cobertura por parte de los medios masivos de comunicacin. En cuanto a la primera slo el tiempo podr darnos la respuesta pertinente, especialmente en funcin de los resultados que se obtengan en las elecciones presidenciales y legislativas que debern celebrarse en el ao 2000; aun cuando no dejan de ser preocupantes las continuas revelaciones que, no siempre con la mejor de las intenciones, se publican en la prensa norteamericana acerca del profundo grado de penetracin que, aparentemente, los crteles del narcotrfico han logrado en algunas esferas del gobierno mexicano. En lo tocante a la segunda de estas buenas intenciones, no est por dems recordar que a pesar de algunas reformas que en ese sentido se hicieron en 1993 al Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, la campaa presidencial de 1994 fue cubierta por los medios en una forma tal que constituye otra joya ms de la corona del calideoscpico surrealismo mexicano. En efecto, en dichas elecciones adems del candidato del partido que ha detentado el poder a lo largo de los ltimos setenta aos, se presentaron solamente dos candidatos de oposicin con posibilidades reales de triunfo. Sin embargo, se permiti la presencia de otros cinco candidatos "presidenciales" apoyados por grupsculos insignificantes, a los que indebidamente se les otorg el reconocimiento oficial de "partidos polticos" y los que, en promedio, no alcanzaron siquiera el 1 % (s, el uno por ciento) de la votacin total. A pesar de ello, los medios dedicaron tiempos y espacios a sus discursos, apariciones pblicas, declaraciones y cuantas banalidades se les ocurrieron, como si en verdad se tratara de aspirantes serios; oscureciendo y con frecuencia relegando, con tal motivo, los mensajes de los dos verdaderos candidatos de la oposicin. Por consiguiente, mientras en Mxico siga existiendo esta especie microbiana de partiditos de supuesta "oposicin" -algunos de ellos encabezados por vivales de la peor clase-la sana intencin de "establecer mayor equidad en la distribucin de los recursos pblicos que se otorgan a los partidos polticos para sus actividades ordinarias y permanentes", se quedar exactamente en eso: en una sana intencin. Ahora bien, antes de llegar a conclusiones propiamente dichas, no est por dems analizar lo que al respecto dice, en su parte medular, el recin reformado y adicionado artculo 41 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos:
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"La renovacin de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizar mediante elecciones libres, autnticas y peridicas, conforme a las siguientes bases: "II. La ley garantizar que los partidos polticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades. Por tanto, tendrn derecho al uso en forma permanente de los medios de comunicacin social, de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la misma. Adems la ley sealar las reglas a que se sujetar el financiamiento de los partidos politicos y sus campaas electorales, debiendo garantizar que los recursos pblicos prevalezcan sobre los de origen privado. "El financiamiento pblico para los partidos polticos que mantengan su registro despus de cada eleccin se compondr de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtencin del voto durante los procesos electorales y se otorgar conforme a lo siguiente y a lo que disponga la ley: "a) El financiamiento pblico para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes se fijar anualmente, aplicando los costos mnimos de campaa calculados por el Organo Superior de Direccin del Instituto Federal Electoral, el nmero de senadores y diputados a elegir, el nmero de partidos polticos con representacin en las Cmaras del Congreso de la Unin y la duracin de las campaas electorales. El 30% de la cantidad total que resulte de acuerdo con lo sealado anteriormente, se distribuir entre los partidos polticos en forma igualitaria y el 70% restante se distribuir entre los mismos de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la eleccin de diputados inmediata anterior. "b) El financiamiento pblico para las actividades tendientes a la obtencin del voto durante los procesos electorales, equivaldr a una cantidad igual al monto del financiamiento pblico que le corresponda a cada partido poltico por actividades ordinarias en ese ao; y "e) Se reintegrar un porcentaje de los gastos anuales que eroguen los partidos polticos por concepto de las actividades relativas a la educacin, capacitacin, investigacin socioeconmica y poltica, as como a las tareas editoriales. "La ley fijar los criterios para determinar los lmites a las erogaciones de los partidos polticos en sus campaas electorales, establecer los montos mximos que tendrn las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten y asimismo, sealar las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones."
El precepto constitucional que se acaba de transcribir amerita los siguientes comentarios: 1. Es un grave error el que la Carta Magna no haya regulado, de manera concreta y detallada, el derecho de los partidos polticos al uso en forma per'lo
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manente de los medios de comunicacin social, en vez de dejar esta delicadsima tarea en manos de una ley secundaria, que puede ser fcilmente adicionada y reformada, y hasta arbitrariamente reglamentada por el titular del Poder Ejecutivo. A la vista est lo que sucedi en 1994, cuando, con arreglo a estadsticas de peridicos independientes de circulacin nacional, se dio una cobertura bastante desigual a las diversas campaas electorales y se privilegi la difusin de las actividades de los candidatos de los cinco partidos que no contaban con ninguna opcin real de acceder al poder. En este sentido, el invocado artculo 41 constitucional debi haber establecido, cuando menos, que el acceso a los tiempos y espacios disponibles para este efecto en los medios de comunicacin social debera darse de acuerdo con el porcentaje de votos que cada partido poltico hubiere obtenido en la eleccin de diputados inmediata anterior. En esta forma, no slo se guardara la debida congruencia y lgica jurdicas con lo que la misma Constitucin dispone en materia de financiamiento, sino que principalmente se evitaran las coberturas, tendenciosas, inequitativas y hasta intiles que se dieron en la pasada eleccin presidencial y en el proceso electoral de 1997. Es cierto que en contra de esta propuesta se podra argumentar que una Constitucin debe constreirse a sentar principios y bases generales y que, por consiguiente, no debe entrar en detalles reglamentarios y regulatorios. A esto ltimo habra que responder que si de algo puede acusarse a nuestra Ley Suprema es precisamente de ser regulatoria y reglamentaria en un buen nmero de materias. En tal virtud, si as lo hace en otras materias, Por qu no habra de hacerlo en esta cuestin que es vital para el futuro desarrollo democrtico de la Repblica? 2. Dada la reciente experiencia colombiana y la presencia, por desgracia, cada vez ms fuerte del narcotrfico en la vida pblica nacional-la cual, a fuerza de ser justos, ni siquiera obedece a las caractersticas propias de nuestra idiosincrasia y de nuestra cultura, sino al hecho de que tenemos una frontera porosa y permeable de ms de tres mil kilmetros de extensin con el pas que es el principal consumidor de drogas en el mundo- es de la mayor importancia que la Constitucin disponga que en el financiamiento a los partidos polticos los recursos pblicos prevalezcan sobre los de origen privado. Sin embargo, este sano principio queda mediatizado cuando la misma Constitucin seala que dicho financiamiento pblico se otorgar a los "partidos polticos que mantengan su registro despus de cada eleccin." Si se toma en consideracin que para mantener su registro lo nico que se exige a los partidos polticos es que alcancen por lo menos el 2% (s, el dos por ciento) del total de la votacin, se advertir que la intencin de la reforma electoral parece ser la de prolongar por el mayor tiempo posible, la existencia artificial de los "partiditos de oposicin." Se trata en verdad de una regla absurda y antidemocrtica. Absurda porque, en un pas de graves desigualdades sociales, obliga a distraer recursos pblicos -que, por lo general, suelen ser ms bien escasos- para el mantenimiento de parsitos polticos; y antidemocrtica
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porque al sostenerse en esa forma a los grupos parasitarios se priva de recursos y oportunidades a los partidos que s tienen un verdadero impacto en la sociedad. Por esa razn, si efectivamente lo que se desea es instaurar en Mxico un autntico juego democrtico, la fraccin IIdel artculo 54 constitucional debi haberse modificado para el efecto de establecer que el mnimo de la votacin total que debe obtener un partido poltico para mantener su registro y as estar en condiciones de acceder al financiamiento pblico y a los medios de comunicacin, debe ser al menos, del diez por ciento. En esta forma las contiendas electorales -y el siempre escaso gasto pblico- se limitaran, como ocurre en la gran mayora de las democracias, a la participacin de los tres partidos que poseen una genuina representacin nacional. Sobre este particular, no debe perderse de vista que si hay una lucha feroz, esa es precisamente la lucha poltica y electoral. Yen esa lucha las especies minsculas e ineptas, por ley natural, deben desaparecer.
3. Lo expresado en el prrafo inmediato anterior se confirma cuando el invocado artculo 41 constitucional estatuye que los fondos provenientes del financiamiento pblico se distribuirn entre los partidos polticos en un 30% de la cantidad total que resulte en forma igualitaria y el 70% restante de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la eleccin de diputados inmediata anterior. La pregunta que surge, con algunos tintes kafkianos, es inevitable: Qu razn, ya no digamos lgica sino al menos prctica, puede justificar el que uno o varios partidos que apenas hayan logrado el 2% de la votacin total participen "en forma igualitaria" en el 30% del financiamiento pblico? A menos de que lo que en el fondo se desee sea mantener artificialmente vivos a los grupsculos a los que he venido haciendo referencia para restringir, en cierta medida, los accesos a los medios y al financiamiento de los dos verdaderos partidos nacionales de oposicin, la respuesta a esta pregunta tendra que ser negativa, toda vez que si en realidad la reforma electoral buscara, como se seala en la respectiva Exposicin de Motivos, "la equidad en las condiciones de la competencia electoral", el citado precepto constitucional se habra tenido que concretar a sealar que ell 00% (cien por ciento) de la cantidad total que anualmente resulte para el financiamiento pblico de los partidos polticos se deber distribuir entre stos, nica yexclusivamente de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la eleccin inmediata anterior; porque, si no me equivoco, Aristteles defina la equidad como el estado de nimo que nos lleva a tratar igual a los que estn en situacin de igualdad y a tratar de manera distinta a los que no se encuentran en esa situacin de igualdad. De ah que no pueda hablarse de equidad cuando a quien obtiene el 2% de la votacin se le otorga el derecho de participar "igualitariamente" en el 30% del correspondiente fina~ciamiento pblico. ,
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4. El varias veces mencionado artculo 41 constitucional dispone que para la determinacin de los montos del financiamiento pblico a los partidos polticos se tomar en cuenta el nmero de partidos polticos con representacin en las Cmaras del Congreso de la Unin y la duracin de las campaas electorales. Este planteamiento constitucional es, en principio, justo y apropiado. Sin embargo, todo parece indicar que su primera aplicacin prctica result tramposa y por ende inconstitucional. En efecto, en un singular acto de civilidad poltica el Partido Accin Nacional (PAN)devolvi a la Tesorera de la Federacin una parte sustancial de los fondos pblicos que le haban sido asignados para los procesos electorales de 1997, por considerar que se le haban entregado cantidades destinadas al financiamiento de una campaa presidencial y de varias campaas para senadores que no se llevarn a cabo sino hasta el ao 2000. De ser esto ltimo cierto -y todo parece indicar que s lo es- entonces la reforma electoral ha tenido un mal comienzo, porque en un pas de graves carencias sociales resulta inaudito -por decir lo menos-que se desven fondos pblicos al financiamiento de campaas electorales inexistentes. Las conclusiones a las que se llega despus de haber analizado este primer tema de la reforma electoral, que con tanto optimismo pblico se recibiera, son un tanto descorazonadoras. Se omiti la regulacin del acceso equitativo de los partidos polticos a los medios de comunicacin social, dejando esta delicada cuestin sujeta a las veleidades y a los vaivenes de la legislacin secundaria. Se fij un porcentaje ridculamente bajo de la votacin total para que los partidos polticos puedan mantener su registro y reconocimiento oficial, lo que propicia que ciertos grupsculos integrados por vividores de la poltica puedan tener acceso a los medios y al financiamiento pblico en una proporcin que va mucho ms all de su comprobadamente escasa fuerza electoral. En fin, hay indicios serios de que se distrajeron cuantiosos recursos pblicos para financiar campaas electorales que en 1997 no se efectuaron. Por todas estas razones, las crticas que anteceden son vlidas y necesarias, particularmente en funcin de las elecciones presidenciales que estn programadas para el ao 2000; ya que las elecciones congresionales y locales de 1997 dado el contexto en el que se llevaron a cabo, tan slo formaron parte de un proceso de transicin poltica, indispensable pero inacabado que, en una u otra forma, culminar con el prximo cambio de titular del Poder Ejecutivo Federal y con la renovacin integral del Congreso de la Unin. De ah la necesidad de que estas insuficiencias constitucionales se corrijan a tiempo, puesto que de lo contrario seguirn siendo lastimosamente ciertas las siguientes palabras que en 1927 profticamente pronunciara ese extraordinario forjador de Instituciones -el Banco de Mxico, la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (nfasis aadido para destacar los logros obte-
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nidos) y el Banco Nacional de Crdito Agrcola, entre otras muchas- que sin duda alguna fue don Manuel Gmez Morn: "(Mxico es) una Nacin traicionada; traicionada en su destino poltico, en su economa, en los afanes del pueblo que ha sido cnicamente engaado con un malabarismo de palabras revolucionarias." 12
4. LAS INSTITUCIONES ELECTORALES Y EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD
La reforma electoral contempla la existencia de dos Instituciones Electorales que, aunque estructuradas en lo general con motivo de las reformas de 1993 y 1994, alcanzan ahora una mayor relevancia al habrseles dotado de un grado de autonoma especial que busca desvincularlas de cualquier influencia gubernamental o partidista. Estas dos Instituciones son: el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Federal Electora!. En adicin a lo anterior, la reforma de 1996 rompe con una aeja tradicin que impeda que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin conociera de conflictos electorales, particularmente de aquellos en los que se reclamaba la inconstitucionalidad de las leyes secundarias que regulaban esta materia. Tradicin perfectamente absurda desde el punto de vista jurdico, puesto que la Constitucin, por esencia, debe definir la forma de organizacin precisamente poltica del Estado y, por lo tanto resultaba absurdo que el mximo tribunal de la Repblica se abstuviera de llevar a cabo el control de la constitucionalidad sobre las normas jurdicas aplicables a los procesos electorales, los que por antonomasia, son polticos antes que cualquier otra cosa. Por esa razn, en la respectiva Exposicin de Motivos se seala que: "Conforme a la propuesta, la Corte conocer sobre la no conformidad a la Constitucin de las normas generales en materia electoral, al eliminarse de la fraccin II del texto vigente del artculo 105 constitucional, la prohibicin existente ahora sobre este mbito legal. 13 Como puede apreciarse, para conocer a fondo las funciones que debern desempear las Instituciones Electorales en los procesos del ao 2000, resulta necesario efectuar una evaluacin de las bases constitucionales que rigen al Instituto Federal Electoral y al Tribunal Federal Electoral, as como estudiar las nuevas tareas de control de la constitucionalidad que en relacin con estos procesos tendr a su cargo la antes "apoltica" Suprema Corte de Justicia de
12 Citado por Krauze Enrique. "Manuel Gmez Morin. Una Religiosidad Prctica." Semanario "Enfoque" del peridico "Reforma" de la Ciudad de Mxico. 23 de febrero de 1997; pginaS. ~ 13 "Exposicin de Motivos"; pgina IX.
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la Nacin. Para ello, la presente seccin se dividir en tres temas distintos con arreglo a los lineamientos que se acaban de expresar.
El Instituto Federal Electoral
De acuerdo con lo que dispone la segunda parte del artculo 41 constitucional, la organizacin y calificacin de las elecciones federales corresponde al Instituto Federal Electoral, cuya organizacin y principales atribuciones son las siguientes: 1. Se trata de un organismo pblico autnomo, dotado de personalidad jurdica y patrimonio propios. 2. El rgano superior de direccin del Instituto Federal Electoral es el Consejo General integrado por un Consejero Presidente y por ocho consejeros electorales que son elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cmara de Diputados, o en sus recesos por la Comisin Permanente, a propuesta de los grupos parlamentarios. 3. El consejero Presidente y los consejeros electorales duran en su cargo siete aos y no pueden tener ningn otro empleo, cargo o comisin con excepcin de aquellos en que acten en representacin del consejo General y de los que desempeen en asociaciones docentes, cientficas, culturales, de investigacin o de beneficencia, no remunerados. 4. Los consejeros que nombren el Poder Legislativo, los representantes de los partidos polticos y el Secretario Ejecutivo del Instituto participarn en las funciones propias del mismo con voz pero sin voto. 5. Los consejeros del Poder Legislativo son propuestos por los grupos parlamentarios con afiliacin de partido en alguna de las Cmaras. Slo puede haber un consejero por cada grupo parlamentario, no obstante su reconocimiento en ambas Cmaras del Congreso de la Unin. 6. El Instituto Federal Electoral tiene a su cargo en forma integral y directa las actividades relativas a la capacitacin y educacin cvica, geografa electoral, los derechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos polticos, el padrn y lista de electores, impresin de materiales electorales, preparacin de la jornada electoral, los cmputos en los trminos que seale la ley, declaracin de validez y otorgamiento de constancias en las elecciones de diputados y senadores, cmputo de la eleccin de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada uno de los distritos electorales uninominales, as como la regulacin de la observacin electoral y de las encuestas o sondeos de opinin con fines electorales.
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7. Las sesiones del Consejo General y dems rganos colegiados del Instituto deben ser pblicas, "en los trminos que seale la ley." Las bases constitucionales que se acaban de transcribir representan un notable avance con relacin a los sistemas electorales que prevalecieron hasta hace algunos aos. En efecto, el sistema anterior depositaba todo el proceso en manos de la Secretara de Gobernacin, la que organizaba y calificaba todas las elecciones federales con el carcter, para toda clase de efectos prcticos, de rbitro nico e inapelable. A la Secretara de Gobernacin competa el otorgar las indispensables constancias de mayora a los candidatos a diputados y senadores, las que con posterioridad eran ratificadas o rectificadas por los llamados Colegios Electorales de ambas Cmaras integrados... por los mismos candidatos a los que la propia Secretara de Gobernacin les haba otorgado las referidas constancias de mayora. La eleccin del Presidente de la Repblica era calificada por la Cmara de presuntos diputados. En fin, no existan medios de impugnacin legal en contra de las determinaciones de la Secretara de Gobernacin y de los Colegios Electorales. Es decir, se trataba de un disfraz o remedo de democracia, puesto que el Gobierno Federal actuaba como juez y parte, los partidos polticos y sus candidatos calificaban su propias elecciones y el Poder Judicial de la Federacin se mantena beatficamente al margen, como si los procesos electorales no derivaran de la Constitucin General de la Repblica. Vistas las cosas desde semejante perspectiva, la reforma electoral de 1996 se nos presenta como una verdadera revolucin democrtica. El esfuerzo por conferir honestidad y transparencia a las elecciones federales es manifiesto. El Poder Ejecutivo no tiene ninguna ingerencia directa en la integracin y en el funcionamiento del Instituto Federal Electoral. La designacin del Presidente y de los ocho consejeros que integran el rgano superior de direccin y resolucin del Instituto se lleva a cabo por medio de una mayora calificada de la Cmara de Diputados, lo que reduce al mximo de lo que las circunstancias razonablemente permiten el que sean los diputados de un solo partido poltico los que hagan esa designacin. La duracin del Presidente y de los consejeros electorales en el desempeo de sus respectivos cargos est planteada de manera transexenal con el evidente propsito de que su permanencia al frente del Instituto no dependa de la buena o mala voluntad del gobierno en tumo. Con gran correccin se permite que los representantes del Poder Legislativo y de los partidos polticos opinen lo que deseen sobre las labores del Instituto, pero se les prohbe tajantemente cualquier posible derecho de voto as como cualquier posible intervencin en los procesos de toma de decisiones. De igual manera, se limita la participacin de los partidos polticos a un consejero por cada grupo parlamentario, con lo que por una parte se reduce el margen de las, a veces, convnuas intervenciones oratorias de los
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representantes de los partidos, y por la otra, se evita la presencia en ellnstituto de los grupsculos que no son capaces de alcanzar siquiera el raqutico dos por ciento del total de la votacin, que la generosa fraccin 11 del artculo 54 constitucional exige para poder tener algn tipo de representacin parlamentaria. Dicho en otras palabras, la reforma electoral de 1996 llev a cabo un serio esfuerzo para estructurar al Instituto Electoral sobre bases constitucionales de imparcialidad, independencia y eficiencia. No obstante, como al fin se trata de una obra humana, es posible advertir algunas inconsistencias que considero deben ser comentadas: - En mi opinin debi haberse otorgado al Instituto Federal Electoral el carcter especfico de organismo pblico descentralizado de la Administracin Pblica Federal. En esa forma contara con mayores elementos de soporte jurdico para hacer efectiva la autonoma orgnica y financiera que es inherente a toda entidad pblica descentralizada. Este es un punto de la mayor trascendencia porque no debe perderse de vista que, en ltima instancia, el presupuesto del Instituto tiene que provenir del Ejecutivo, lo que necesariamente obliga a que constitucionalmente se establezca el mayor nmero posible de salvaguardas o "candados" jurdicos, como en este caso lo sera el que se consagrara una descentralizacin efectiva. - Aun cuando la mayora calificada de la Cmara de Diputadosque se exige para la eleccin del Presidente del Consejo General y de los ocho consejeros electorales precisamente lo que persigue es que dicha eleccin no quede en manos de los diputados de un solo partido poltico, lo que propicia la seleccin de ciudadanos que no estn directamente afiliados con ningn partido en particular, considero que la disposicin constitucional debi haberse reforzado en el sentido de requerir que se compruebe que todos y cada uno de los nueve integrantes del Consejo General del Instituto no poseen ni han posedo el carcter de militantes activos de ningn partido poltico, por lo menos durante los tres aos anteriores a la fecha de su eleccin. Desde luego, es humanamente imposible que los titulares del Consejo General carezcan de una ideologa propia y hasta de convicciones polticas definidas. Es ms esto ltimo sera inclusive contraproducente ya que entonces la organizacin y calificacin de las elecciones federales quedara al arbitrio de un conjunto de autmatas singulares, en vez de estar a cargo, como debe ser, de personas polticamente preparadas y, sobre todo, pensantes. Sin embargo, esto no es bice para que se prohba la presencia de militantes activos de algn partido poltico en el rgano superior de direccin del Instituto, toda vez que esta situacin compromete seriamente su imparcialidad, independencia y credibilidad. Adems, se supone que uno de los principales propsitos de la reforma electoral de 1996 es el de "cudadanzar los procesos electorales".
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De ah que si efectivamente se desea que dicho propsito se cumpla, al frente del Instituto Federal Electoral deben encontrarse ciudadanos polticamente pensantes pero desprovistos, dentro de lo que es racionalmente factible, de toda preferencia partidista. - La Constitucin dispone que: "ElSecretario Ejecutivo (del Instituto) ser nombrado por las dos terceras partes del Consejo General a propuesta de su Presidente." Como semejante nombramiento no proviene de una mayora calificada de la Cmara de Diputados, la Constitucin debi haber previsto, con toda precisin, las atribuciones de ese funcionario electoral y los requisitos y condiciones que debe reunir para ocupar ese importante cargo; ya que, el texto vigente, al contemplar dicho nombramiento como una simple designacin administrativa, deja abierta la posibilidad de que un funcionario ejecutivo, cuya designacin no fue aprobada ni ratificada por los grupos parlamentarios, pueda llegar a mediatizar la autonoma operativa del Consejo General. - Las ltimas tres lneas de la fraccin III del artculo 41 constitucional, convierten en un despropsito lo que es, en principio, una sana intencin jurdica. En efecto, dichas tres lneas establecen que: "Las sesiones de todos los rganos colegiados de direccin sern pblicas en los trminos que seale la ley." Si algo nos ensea la experiencia a los analistas del Derecho Mexicano es que cada vez que un precepto constitucional abre la posibilidad de que la legislacin secundaria reglamente determinada materia, dicha legislacin secundaria, por lo general, desvirta la intencin del constituyente originario o permanente. Por lo tanto, estimo que la reforma de 1996 debi haberse concretado a disponer que: "Las sesiones de todos los rganos colegiados de direccin sern pblicas. " En esa forma se habra establecido un principio constitucional irrebatible y, desde luego, se habra eliminado el riesgo de que el legislador secundario, como suele acostumbrar, encontrara la manera, ahora o en el futuro ms o menos inmediato, de crear algunos casos de excepcin para que las sesiones destinadas a tratar los casos electorales ms sensibles, se efecten a puertas cerradas. A pesar de las crticas que anteceden no se puede dejar de sealar que en el nuevo Instituto Federal Electoral Mxico cuenta, probablemente por vez primera en su historia, con un rgano razonablemente confiable, que tiene ante s la magnfica oportunidad de demostrarle a la gran masa ciudadana -que suele ser profundamente escptica ante los incontables atropellos electorales que le ha tocado presenciar- que es capaz de organizar y, fundamentalmente, de calificar, elecciones crebles; particularmente en el caso de las elecciones presidenciales y congresionales que estn programadas para el ao 2000.
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Solamente el tiempo nos dir si estas optimistas expectativas tienen O no una base slida en nuestra conflictiva y cambiante realidad poltica. Por lo pronto, no est por dems dejar apuntadas las crticas que se acaban de expresar, sin otro nimo que el de tratar de coadyuvar, de toda buena fe, al siempre posible perfeccionamiento de una reforma constitucional que parece haberse hecho con una apreciable dosis de buena voluntad.
El Tribunal Federal Electoral
Para poder explicar de la mejor manera posible las virtudes, contradicciones y riesgos presuntos que se derivan de la nueva normatividad constitucional de este Tribunal-al que se incorpora al Poder Judicial, "con sus rasgos fundamentales de estructura y atribuciones pero con las ligas de relacin indispensables con el aparato judicial federal, a fin de continuar ejerciendo sus facultades en forma eficaz, oportuna y adecuada'l-e-!" me parece oportuno hacer referencia, en lo conducente, a lo que disponen los artculos 60 y 99 de la Constitucin Federal, reformados y adicionados con efectos a partir del da 22 de agosto de 1996:
"Artculo 60 .... Las determinaciones sobre declaracin de validez, el otorgamiento de las constancias y la asignacin de diputados o senadores podrn ser impugnadas ante las salas regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, en los trminos que seale la ley. "Las resoluciones de las salas a que se refiere el prrafo anterior, podrn ser revisadas exclusivamente por la Sala Superior del propio Tribunal, a travs del medio de impugnacin que los partidos polticos podrn interponer nicamente cuando por los agravios esgrimidos se pueda modificar el resultado de la eleccin. Los fallos de la Sala sern definitivos e inapelables. La ley establecer los presupuestos, requisitos de procedencia y el trmite para este medio de impugnacin." "Artculo 99. El Tribunal Electoral ser, con excepcin de lo dispuesto en la fraccin 11 del artculo 105 de esta Constitucin, la mxima autoridad jurisdiccional en la materia y rgano especializado del Poder Judicial de la Federacin. "Para el ejercicio de sus atribuciones, el Tribunal funcionar con una Sala Superior asi como con Salas Regionales y sus sesiones de resolucin sern pblicas, en los trminos que determine la ley. Contar con el personal jurdico y administrativo necesario para su adecuado funcionamiento. "La Sala Superior se integrar por siete Magistrados Electorales. ElPresidente del Tribunal ser elegido por la Sala Superior, de entre sus miembros, para ejercer el cargo por cuatro aos.
14 "Exposicin de Motivos"; pgina VIII.
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"Al Tribunal Electoral le corresponde resolver en forma definitiva e inatacable, en los trminos de esta Constitucin y segn lo disponga la ley, sobre:
"1. Las impugnaciones en las elecciones de diputados y senadores.

"11. Las impugnaciones que se presenten sobre la eleccin de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos que sern resueltas en nica instancia por la Sala Superior. "La Sala Superior realizar el cmputo final de la eleccin de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, una vez resueltas, en su caso, las impugnaciones que se hubieren interpuesto sobre la misma, procediendo a formular la declaracin de validez de la eleccin y la de Presidente Electo respecto del candidato que hubiese obtenido el mayor nmero de votos. "III. Las impugnaciones de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal, distintas a las sealadas en las dos fracciones anteriores, que violen normas constitucionales o legales. "IV. Las impugnaciones de actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos, que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elecciones. Esta va proceder solamente cuando la reparacin solicitada es material y jurdicamente posible dentro de los plazos electorales y sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalacin de los rganos o la toma de posesin de los funcionarios elegidos.
"v. Las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos polticos electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afiliacin libre y pacfica para tomar parte en los asuntos polticos del pas, en los trminos que sealen esta Constitucin y las leyes.
"VI. Los conflictos o diferencias laborales entre el Tribunal y sus servidores. "VII. Los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores. "VIII. La determinacin e imposicin de sanciones en la materia; y "IX. Las dems que seale la ley. "Cuando una Sala del Tribunal Electoral sustente una tesis sobre la inconstitucionalidad de algn acto o resolucin o sobre la interpretacin de un precepto de esta Constitucin, y dicha tesis pueda ser contradictoria con una sostenida por las Salas o el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, cualquiera de los Ministros, las Salas o las partes, podrn denunciar la contradiccin, en los trminos que seale la ley, para que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin decida en definitiva cul tesis debe prevalecer. Las resoluciones que se dicten en este supuesto no afectarn los asuntos ya resueltos.
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"La organizacin del Tribunal, la competencia de las Salas, los procedimientos para la resolucin de los asuntos de su competencia, as como los mecanismos para fijar criterios de jurisprudencia obligatorios en la materia sern los que determinen esta Constitucin y las leyes... "Los Magistrados Electorales que integren la Sala Superior y las regionales sern elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cmara de Senadores, o en sus recesos por la Comisin Permanente, a propuesta de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. La ley sealar las reglas y el procedimiento correspondientes." Los Magistrados Electorales que integren la Sala Superior debern satisfacer los requisitos que establezca la ley, que no podrn ser menores a los que se exigen para ser Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y durarn en su encargo diez aos improrrogables. Las renuncias, ausencias y licencias de los Magistrados Electorales de la Sala Superior sern tramitadas, cubiertas y otorgadas por dicha Sala, segn corresponda, en los trminos del artculo 98 de esta Constitucin. "Los Magistrados Electorales que integren las Salas Regionales debern satisfacer los requisitos que seale la ley, que no podrn ser menores a los que se exigen para ser Magistrado de Tribunal Colegiado de Circuito. Durarn en su cargo ocho aos improrrogables, salvo si son promovidos a cargos superiores ... "
No es posible dejar de mencionar los aciertos que se contienen en estas bases constitucionales, puesto que por vez primera en la historia de nuestra democracia inacabada se le otorga a los rganos jurisdiccionales la ltima palabra en lo tocante a la determinacin del resultado final de los procesos electorales. Estos aciertos, a manera de premisas de lo que deber ser un nuevo orden democrtico, pueden expresarse de la siguiente manera: 1. Es absolutamente correcto el haber incorporado el Tribunal Electoral al Poder Judicial de la Federacin, en atencin a que dicha incorporacin constituye la nica garanta dentro de nuestros sistema constitucional de divisin de poderes de que podr actuar con el mayor margen posible de independencia e imparcialidad que las circunstancias permitan. Evidentemente habra sido un error mantenerlo como un "tribunal administrativo" , ya que semejante configuracin lo habra convertido en una dependencia ms del Poder Ejecutivo. En ese sentido la experiencia del Tribunal Fiscal de la Federacin es sumamente aleccionadora. Creado en la teora legal como "un Tribunal administrativo dotado de plena autonoma para dictar sus fallos"con la finalidad de que dirimiera imparcialmente las controversias que se suscitaran entre los contribuyentes y el Fisco Federal, en la prctica, dada su dependencia directa del Ejecutivo, se integra por ex funcionarios de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico con una larga experiencia en el arte de fiscalizar a los contribuyentes, y de los que, por obvias razones, es difcil esperar una actuacin imparcial en su sbito transito de fiscalizadores a impart-
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"La organizacin del Tribunal, la competencia de las Salas, los procedimientos para la resolucin de los asuntos de su competencia, as como los mecanismos para fijar criterios de jurisprudencia obligatorios en la materia sern los que determinen esta Constitucin y las leyes... "Los Magistrados Electorales que integren la Sala Superior y las regionales sern elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cmara de Senadores, o en sus recesos por la Comisin Permanente, a propuesta de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. La ley sealar las reglas y el procedimiento correspondientes." Los Magistrados Electorales que integren la Sala Superior debern satisfacer los requisitos que establezca la ley, que no podrn ser menores a los que se exigen para ser Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y durarn en su encargo diez aos improrrogables. Las renuncias, ausencias y licencias de los Magistrados Electorales de la Sala Superior sern tramitadas, cubiertas y otorgadas por dicha Sala, segn corresponda, en los trminos del artculo 98 de esta Constitucin. "Los Magistrados Electorales que integren las Salas Regionales debern satisfacer los requisitos que seale la ley, que no podrn ser menores a los que se exigen para ser Magistrado de Tribunal Colegiado de Circuito. Durarn en su cargo ocho aos improrrogables, salvo si son promovidos a cargos superiores ... "
No es posible dejar de mencionar los aciertos que se contienen en estas bases constitucionales, puesto que por vez primera en la historia de nuestra democracia inacabada se le otorga a los rganos jurisdiccionales la ltima palabra en lo tocante a la determinacin del resultado final de los procesos electorales. Estos aciertos, a manera de premisas de lo que deber ser un nuevo orden democrtico, pueden expresarse de la siguiente manera: 1. Es absolutamente correcto el haber incorporado el Tribunal Electoral al Poder Judicial de la Federacin, en atencin a que dicha incorporacin constituye la nica garanta dentro de nuestros sistema constitucional de divisin de poderes de que podr actuar con el mayor margen posible de independencia e imparcialidad que las circunstancias permitan. Evidentemente habra sido un error mantenerlo como un "tribunal administrativo" , ya que semejante configuracin lo habra convertido en una dependencia ms del Poder Ejecutivo. En ese sentido la experiencia del Tribunal Fiscal de la Federacin es sumamente aleccionadora. Creado en la teora legal como "un Tribunal administrativo dotado de plena autonoma para dictar sus fallos"con la finalidad de que dirimiera imparcialmente las controversias que se suscitaran entre los contribuyentes y el Fisco Federal, en la prctica, dada su dependencia directa del Ejecutivo, se integra por ex funcionarios de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico con una larga experiencia en el arte de fiscalizar a los contribuyentes, y de los que, por obvias razones, es difcil esperar una actuacin imparcial en su sbito transito de fiscalizadores a impart-
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dores de justicia. Como afortunadamente esto ltimo no ocurre con los rganos del Poder Judicial de la Federacin, en los que se ha tratado siempre de privilegiar la profesionalizacin que necesariamente deriva de la carrera judicial, la enmienda constitucional que se comenta tiene que verse como un positivo acierto. 2. La eleccin de los Magistrados del Tribunal Electoral por una mayora calificada de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cmara de Senadores, a propuesta de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, posee una triple virtud a saber:
(a) Equilibra la participacin del Poder Legislativo en la conformacin de las instituciones electorales, ya que en esa forma mientras la Cmara de Diputados elige a los titulares del rgano superior de direccin del Instituto Federal Electoral, la de Senadores hace lo propio con los titulares del Tribunal Federal Electoral; (b) La exigencia de la mayora calificada antes indicada evita, hasta donde las circunstancias razonablemente lo permiten, que sea un solo partido poltico o grupo parlamentario el que decida la composicin del Tribunal Electoral; y (e) Al depositar esta delicada tarea en las manos conjuntas de los Poderes Legislativo y Judicial se elimina la ingerencia de la rama Ejecutiva del Gobierno Federal. Es decir, se reduce el riesgo de que la integracin del rgano encargado de decidir en ltima instancia sobre la calificacin de los procesos electorales sea hecha, a fin de cuentas, por el Presidente de la Repblica en turno. Se trata a no dudarlo, de un avance importante que demuestra la buena voluntad del Presidente Ernesto Zedilla de distanciarse de la calificacin de las contiendas electorales.
3. Cuando la Constitucin establece que: "La Sala Superior realizar el cmputo final de la eleccin de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, una vez resueltas, en su caso, las impugnaciones que se hubieren interpuesto sobre la misma, procediendo a formular, la declaracin de validez de la eleccin y la de Presidente Electo respecto del candidato que hubiese obtenido el mayor nmero de votos"; est creando un postulado nico en la historia poltica del pas. En efecto, partiendo de las dbiles premisas de la Constitucin de 1824, nuestra tradicin constitucional haba engendrado un mtodo tendencioso de calificacin de las elecciones presidenciales que, de hecho, permita que el Presidente en turno decidiera la eleccin de su sucesor. As, las elecciones eran organizadas y computadas por la Secretara de Gobernacin que otorgaba las consabidas "constancias de mayora" a los presuntos integrantes de la prxima Cmara de Diputados. Los presuntos integrantes se erigan en Colegio Electoral y de manera unilateral, definitiva e inatacable calificaban la eleccin presidencial. Este sistema -que por cierto hizo crisis en 1988 con la todava no del todo aclarada eleccin del Presidente Carlos Sal-
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dores de justicia. Como afortunadamente esto ltimo no ocurre con los rganos del Poder Judicial de la Federacin, en los que se ha tratado siempre de privilegiar la profesionalizacin que necesariamente deriva de la carrera judicial, la enmienda constitucional que se comenta tiene que verse como un positivo acierto. 2. La eleccin de los Magistrados del Tribunal Electoral por una mayora calificada de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cmara de Senadores, a propuesta de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, posee una triple virtud a saber:
(a) Equilibra la participacin del Poder Legislativo en la conformacin de las instituciones electorales, ya que en esa forma mientras la Cmara de Diputados elige a los titulares del rgano superior de direccin del Instituto Federal Electoral, la de Senadores hace lo propio con los titulares del Tribunal Federal Electoral; (b) La exigencia de la mayora calificada antes indicada evita, hasta donde las circunstancias razonablemente lo permiten, que sea un solo partido poltico o grupo parlamentario el que decida la composicin del Tribunal Electoral; y (e) Al depositar esta delicada tarea en las manos conjuntas de los Poderes Legislativo y Judicial se elimina la ingerencia de la rama Ejecutiva del Gobierno Federal. Es decir, se reduce el riesgo de que la integracin del rgano encargado de decidir en ltima instancia sobre la calificacin de los procesos electorales sea hecha, a fin de cuentas, por el Presidente de la Repblica en turno. Se trata a no dudarlo, de un avance importante que demuestra la buena voluntad del Presidente Ernesto Zedilla de distanciarse de la calificacin de las contiendas electorales.
3. Cuando la Constitucin establece que: "La Sala Superior realizar el cmputo final de la eleccin de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, una vez resueltas, en su caso, las impugnaciones que se hubieren interpuesto sobre la misma, procediendo a formular, la declaracin de validez de la eleccin y la de Presidente Electo respecto del candidato que hubiese obtenido el mayor nmero de votos"; est creando un postulado nico en la historia poltica del pas. En efecto, partiendo de las dbiles premisas de la Constitucin de 1824, nuestra tradicin constitucional haba engendrado un mtodo tendencioso de calificacin de las elecciones presidenciales que, de hecho, permita que el Presidente en turno decidiera la eleccin de su sucesor. As, las elecciones eran organizadas y computadas por la Secretara de Gobernacin que otorgaba las consabidas "constancias de mayora" a los presuntos integrantes de la prxima Cmara de Diputados. Los presuntos integrantes se erigan en Colegio Electoral y de manera unilateral, definitiva e inatacable calificaban la eleccin presidencial. Este sistema -que por cierto hizo crisis en 1988 con la todava no del todo aclarada eleccin del Presidente Carlos Sal-
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nas de Gortari- someta, por mandato constitucional, a los partidos y procesos polticos a la voluntad y al poder de decisin del Ejecutivo. Inclusive, en el fondo, resultaba inferior al previsto en la Carta Magna de 1824, toda vez que esta ltima, al menos, otorgaba una participacin preponderante a las Legislaturas de los Estados, lo que tenda a equilibrar y a hacer ms equitativo el proceso respectivo. 'Ahora, en cambio, por vez primera en nuestra historia las elecciones presidenciales van a ser calificadas por un Tribunal que se presume independiente por no estar sujeto al poder de nombramiento del Presidente de la Repblica, y que adems se presume que no va a actuar bajo influencias polticas o partidistas sino de estricta conformidad con criterios tcnicos, jurdicos y constitucionales. Desde luego, estas presunciones quedan sujetas a la prueba -que ser incontrovertible- de las elecciones federales del ao 2000. "Por los frutos lo conoceris" dice un precepto bblico. Slo nos queda esperar que los primeros frutos polticos del nuevo milenio sean, en verdad, buenos frutos. 4. En concordancia con lo anterior, la reforma constitucional del 22 de agosto de 1996, tambin establece que corresponde al Tribunal Electoral "resolver en forma definitiva e inatacable", las impugnaciones en las elecciones federales de diputados y senadores. Esta reforma ratifica la desaparicin de los criticados Colegios Electorales de las Cmaras de Diputados y Senadores que, tal y como se ha venido sealando, no tenan ms finalidad que la de permitir que los presuntos diputados y senadores -previamente sancionados por el Poder Ejecutivo a travs de la Secretara de Gobernacin- calificaran su propia eleccin. Por lo tanto, al igual que lo que se acaba de sealar para el caso de la calificacin de las elecciones presidenciales, debe reiterarse que, dadas las notorias iniquidades de la reciente historia electoral de Mxico, se trata de otro avance notable. No cabe duda que la instauracin constitucional del Tribunal Federal Electoral presenta, particularmente dentro del contexto poltico en el que se est dando, muchos ms beneficios que insuficiencias. No obstante, en aras de mantener este trabajo en funcin del indispensable rigor acadmico, deben puntualizarse algunas inconsistencias que derivan de lo que puede calificarse como la incorrecta incorporacin de este Tribunal al Poder Judicial de la Federacin: - La fraccin III del artculo 99 constitucional faculta al Tribunal Electoral para resolver sobre las impugnaciones de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal que violen normas constitucionales o legales. Semejante disposicin, que convierte a este rgano jurisdiccional tanto en un tribunal de legalidad como en uno de constitucionalidad, presenta las siguientes fallas de tcnica jurdica: en primer lugar, entra en abierta contradiccin con las facultades que en materia de control de la constitucionalidad electoral la propia
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Ley Suprema confiere a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin con arreglo a la fraccin 11 del artculo lOS constitucional, que se analizar a continuacin; y en segundo trmino, convierte al Tribunal Electoral en una suerte de tribunal hbrido (de legalidad y de constitucionalidad) -que de vivir Fray Servando Teresa de Mier no habra vacilado en calificar como "hermafrodita"demeritando as el papel que en estas cuestiones debe corresponderle al mximo tribunal de la Repblica. Si atinadamente se adicion el artculo 94 constitucional para que el Tribunal Federal Electoral formara parte integrante del Poder Judicial de la Federacin, entonces debi haberse respetado la jerarqua que en todo Estado Federal debe corresponder a la Corte Suprema de Justicia. No es bice para llegar a esta ltima conclusin lo sealado en la correspondiente Exposicin de Motivos en el sentido de que: "Con el objeto de hacer compatible la larga tradicin del Poder Judicial de la Federacin de no intervenir directamente en los conflictos poltico electorales... ";15 toda vez que si esa "larga tradicin" a lo nico que condujo fue a la antidemocracia y ahora lo que se busca es llegar precisamente a la plena democracia, entonces debi haberse respetado de manera integral la potestad que constitucionalmente debe corresponderle a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin como el rgano mximo del control de la constitucionalidad, y no ponerla a compartir esa delicada atribucin con el Tribunal Electoral, ya que aparte de demeritarla en cuanto a su jerarqua, se corre el riesgo de generar conflictos de competencia y jurisdiccin que pueden llegar a ocasionar lo que precisamente se trata de evitar: la falta de transparencia en los procesos electorales. - En concordancia con lo anterior, debi haberse seguido el principio que exitosamente ha operado en un buen nmero de Estados Federales en lo tocante a que la calificacin definitiva de las elecciones presidenciales -por la innegable trascendencia de la que estn revestidas- sea llevada a cabo por la Suprema Corte de Justicia. Si bien es cierto que el haber conferido esta facultad al Tribunal Electoral constituye un gran paso hacia adelante en el camino de la democratizacin del pas, tambin lo es que dentro de la debida congruencia constitucional y dentro de las estructuras democrticas que deben ser propias de todo Estado Federal, tiene que ser el rgano titular del Poder Judicial el que al respecto tenga la ltima palabra, en atencin a que, de otra suerte, no existe un genuino equilibrio de poderes. Si la Suprema Corte quiere seguir con su "larga tradicin" de mantenerse ajena a los conflictos poltico electorales para, a contracorriente de los signos del tiempo en el que nos toc vivir, tratar de seguir existiendo en una especie de limbo constitucional, entonces lo que se requiere es de una autntica transformacin a fondo de la Corte que (probablemente empezando por el lgubre edificio que la aloja) la sacuda hasta sus cimientos despojndola de sus ya obsoletas tradiciones va15 "Exposcn de Motivos"; pgina VIII.
EL FEDERALISMO MEXICANO HACiA EL SIGLO XXI
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llartianas, decimonnicas y porfranas, para instalarla de golpe en las nuevas tradiciones del Siglo XXI; y para ello, entre otras medidas, resulta indispensable reconocerla como el rgano supremo de decisin en lo relativo al control de la constitucionalidad electoral. De otra forma, el sistema todo de la administracin de justicia en Mxico jams recuperar la confianza ciudadana que, por desgracia, ha perdido. Pero a pesar de estas evidentes inconsistencias constitucionales, la reforma electoral del 22 de agosto de 1996, en la parte relativa a la instauracin del Tribunal Federal Electoral, constituye un acto de fe en las bondades que el orden jurdico nacional ofrece como el eje rector y el fiel de la balanza en la conduccin yen la calificacin de los procesos electorales. Por supuesto sus frutos se vern de manera contundente en las elecciones presidenciales y congresionales que estn programadas para el ao 2000. Pero de cualquier manera, el haber planteado, por la va de las enmiendas constitucionales, la supremaca del Derecho sobre la poltica es, en s misma, una propuesta altamente destacable.
El Control de la Constitucionalidad Electoral
La reforma electoral de 1996 estructura la fraccin II del artculo 105 constitucional, en los trminos siguientes.
"Artculo 105. Corresponde slo a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin conocer: "11. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradiccin entre una norma de carcter general y esta Constitucin ... "f) Los partidos polticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales, y los partidos polticos con registro estatal, a travs de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el rgano legislativo del Estado que les otorg el registro. "La nica va para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitucin es la prevista en est artculo. "Las leyes electorales federal y locales debern promulgarse y publicarse por lo menos noventa das antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podr haber modificaciones legales fundamentales."
Esta breve enmienda constitucional-inspirada, segn la correspondiente Exposicin de Motivos, por el propsito de "hacer una distribucin de competencias constitucionales y legales entre la Suprema Corte de Justicia de la
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Nacin y el Tribunal Electoral, que se corresponde con nuestra tradicin y evolucin politico-electoral"- amerita los siguientes comentarios: 1. La intencin del constituyente permanente es por dems obvia: tratar de crear un aparente equilibrio de jurisdicciones entre la Suprema Corte y el Tribunal Electoral, en lo referente al control de la constitucionalidad. As a la Corte le compete declarar la inconstitucionalidad de las leyes electorales y dems disposiciones de carcter general sobre la materia. En tanto que al Tribunalle compete declarar la inconstitucionalidad de los actos y resoluciones de la autoridad electoral federal. Por las razones que quedaron ampliamente expresadas con anterioridad, esta distribucin de jurisdicciones, por una parte, desvirta la verdadera naturaleza jurdica del Tribunal Federal Electoral, el que, por definicin, tiene que ser un tribunal de legalidad; y por la otra, disminuye y demerita el papel constitucional de la Corte Suprema como el rgano de control de la constitucionalidad en todas las materias que as lo requieran. Adems, se vulnera y se contradice el orden jerrquico que establece el primer prrafo del artculo 94 de la misma Constitucin Federal, que seala que: "Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federacin en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito, en Juzgados de Distrito, yen un Consejo de la Judicatura Federal." 2. De nueva cuenta se insiste en dejar al arbitrio de la legislacin secundaria cuestiones que deben quedar resueltas mediante un mandato constitucional simple y directo. En efecto, en un intento por garantizar la equidad y transparencia de todos los procesos electorales se seala en el ltimo prrafo de la invocada fraccin II del artculo 105 constitucional que: "Las leyes electorales federal y locales debern promulgarse y publicarse por lo menos noventa das antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podr haber modificaciones legales fundamentales." Si esta enmienda se hubiera detenido en la expresin "y durante el mismo no podr haber modificaciones", y se hubiera ahorrado la palabra "fundamentales", la disposicin habra resultado prcticamente perfecta. Pero al haberse autolimitado al concepto de "modificaciones legales fundamentales", deja automticamente el campo abierto a toda clase de interpretaciones subjetivas que tendrn que llevar a su buen o mal entender, las autoridades judiciales competentes. Qu es una "modificacin legal fundamental"? Como a veces hasta una simple coma puede llegar a cambiar todo el sentido de una determinada norma jurdica, ser necesario esperar a lo que, a fin de cuentas, resuelva al respecto la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Mientras esto ltimo acontece, no se puede dejar de sealar que en este caso en particular se observa una lamentable falta de tcnica constitucional, toda vez que toda Constitucin, yen especial una Constitucin Federal, debe contener principios general~s claramente definidos, de tal manera que no se dejen espacios
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jurdicos a las interpretaciones subjetivas de los rganos legislativos, ejecutivos y jurisdiccionales. Y si tan notable finalidad se puede alcanzar mediante el simple expediente de ahorrarse palabras innecesarias, el no hacerlo resulta francamente inexcusable. De cualquier manera, la reforma electoral que se analiza logra el loable propsito de ir incorporando, as sea en forma paulatina, a la Suprema Corte en las labores del control de la constitucionalidad de las contiendas polticas de la Repblica. No es posible iniciar el Siglo XXIteniendo al mximo tribunal del pas constitucionalmente desvinculado de las tareas de las que depende el futuro democrtico y federalista de Mxico. A pesar de las insuficiencias y contradicciones jurdicas que se acaban de puntualizar, la Exposicin de Motivos de la propia reforma electoral resume admirablemente las intenciones que sobre esta cuestin animaron a los principales actores polticos de la Nacin cuando seala que: "Para crear el marco adecuado que d plena certeza al desarrollo de los procesos electorales, tomando en cuenta las condiciones especficas que impone su propia naturaleza, las modificaciones al artculo 105 de la Constitucin, que contiene esta propuesta, contemplan otros tres aspectos fundamentales: que los partidos polticos, adicionalmente a los sujetos sealados en el precepto vigente, estn legitimados ante la Suprema Corte solamente para impugnar leyes electorales; que la nica va para plantear la no conformidad de las leyes a la Constitucin sea la consignada en dicho artculo; y que las leyes electorales no sean susceptibles de modificaciones sustanciales, una vez iniciados los procesos electorales en que vayan a aplicarse o dentro de los noventa das previos a su inicio, de tal suerte que puedan ser impugnados por inconstitucionalidad, resueltas las impugnaciones por la Corte y, en su caso, corregida la anomala por el rgano legislativo competente , antes de que inicien formalmente los procesos respectivos". 16
5. LOS ORGANOS DE LA REPRESENTACION NACIONAL
La reforma electoral de 1996 aborda este tema tanto desde la perspectiva de la integracin de las dos Cmaras que componen el Congreso de la Unin, como desde la perspectiva de los requisitos que de manera uniforme, en materia electoral, deben contener las Constituciones y las leyes de los Estados. Es decir, busca consolidar dos aspectos bsicos para la debida configuracin del Estado Federal: la integracin democrtica y pluralista del Poder Legislativo y el fortalecimiento del pacto federal. Si bien se observan algunos progresos importantes -especialmente en lo relativo a la supresin de la llamada "clusula de gobernabilidad", que ga16 "Exposicin de Motivos"; pgina IX.
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rantizaba, por mandato de ley, mayora absoluta en el Congreso al partido poltico con el mayor nmero de triunfos en los distritos electorales-la realidad es que nuestra Carta Magna contina regulando una democracia imperfecta en la que se pretende hacer una serie de concesiones a los partidos de oposicin, a los que todava parece considerarse como predestinados a seguir existiendo bajo la sombra mayoritaria del partido de Estado. Un resumen de los principales puntos de la respectiva enmienda constitucional permitir corroborar lo anterior: 1. Se ratifica la eliminacin de la anteriormente mencionada clusula de gobernabilidad, lo que si bien no garantiza una presencia mayoritaria de la oposicin en los rganos legislativos, al menos tiende a democratizar el proceso legislativo, puesto que obliga al partido de estado a buscar alianzas parlamentarias -teniendo que hacer en el camino las concesiones correspondientes- que le permitan sacar adelante su agenda legislativa en cada perodo de sesiones. 2. La eleccin de diputados federales se tiene que llevar a cabo con arreglo a un sistema mixto: diputados de mayora relativa que son aquellos que obtienen la mayora del voto electoral en cada uno de los distritos electorales en los que se divide el pas; y diputados de representacin proporcional que son electos en cada circunscripcin plurinominal en funcin de la votacin nominal obtenida por cada partido poltico aplicada, en orden de preferencia, a las listas regionales que cada partido presente. En la inteligencia, de que para que se le atribuyan diputados segn el principio de representacin proporcional, un partido poltico lo nico que requiere es alcanzar, de acuerdo a la fraccin II del artculo 54 constitucional, "por lo menos el dos por ciento del total de la votacin emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales." Es decir, se trata nada menos que de todo un intento -al que el menor calificativo que se le puede aplicar es el de singular- de combinar el sistema norteamericano de eleccin popular directa con el sistema europeo de eleccin proporcional indirecta por listas regionales. O sea, una mezcla de federalismo a la norteamericana con parlamentarismo a la europea. 3. En concordancia con los dos principios que anteceden, se disminuye de 315 a 300 el nmero mximo de diputados federales electos por mayora relativa y por representacin proporcional que puede llegar a tener un determinado partido poltico. De igual manera se establece que ningn partido puede llegar a tener un nmero de diputados por ambos principios de eleccin cuyo porcentaje del total de integrantes de la Cmara de Diputados exceda en ocho por ciento el porcentaje de la votacin nacional emitida a su favor.
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4. De conformidad con lo que estatuye el artculo 56 constitucional, el Senado de la Repblica debe integrarse con estricta sujecin a todas y cada una de las siguientes reglas:
(a)Se compone de cientoveintiocho senadores, de los cuales, en.cada Estado
y en el Distrito Federal, dos son electos segn el principio de votacin mayo-
ritaria relativa y uno es asignado a la primera minora. Para estos efectos, los partidos polticos deben registrar una lista con dos frmulas de candidatos. La senadura de primera minora le ser asignada a la frmula de candidatos que encabece la lista del partido poltico que, por s mismo, haya ocupado el segundo lugar en nmero de votos en la entidad de que se trate; (b) Los treinta y dos senadores restantes se deben elegir segn el principio de representacin proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripcin plurinominal nacional; y (e) La Cmara de Senadores debe renovarse en su totalidad cada seis aos. Para tal fin, los senadores electos en 1997 durarn en su cargo dos aos diez meses, como consecuencia de una eleccin que se har conforme al principio de representacin proporcional. Esto ltimo en unin de lo que la Constitucin denomina "los treinta y dos senadores restantes", llevaa la inescapable conclusin de que por andar mezclando sistemas constitucionales norteamericanos y europeos, en las elecciones de 1997 y en las que se lleven a cabo para elegir a los susodichos "treinta y dos senadores restantes", se va a desvirtuar por completo la naturaleza y el origen constitucional de los senadores como representantes de las entidades federativas ante el Congreso de la Unin, puesto que al ser electos segn el enunciado principio de representacin proporcional "en una sola circunscripcin plurinominal nacional", ostentarn una especie de representatividad nacional que los desvincular -y por ende los volver ajenos- a toda obligacin legislativa y poltica con relacin a sus Estados de origen.
La forma en la que la reforma electoral trata lo relativo a los rganos de la representacin nacional habla claramente de una democracia imperfecta e inacabada, en la que se tienen que otorgar prebendas electorales a los partidos perdedores y hasta conceder representaciones parlamentarias a grupsculos que apenas alcancen el dos por ciento del total de la votacin, con el objeto de presentar lo que, a todas luces, es una falsa apariencia de democracia. En un sistema genuinamente democrtico en el que estn efectivamente garantizadas la transparencia electoral y la alternancia en el poder, las Cmaras de Diputados y Senadores nica y exclusivamente deben integrarse por quienes hayan obtenido la mayora relativa en cada uno de los respectivos distritos electorales y entidades. Permitir la presencia de "diputados de representacin proporcional" y de "senadores de primera minora y de representacin proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripcin plurinominal nacional" , implica desconocer la voluntad del electorado para permitir el acceso al Congreso Federal de candidatos
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perdedores. Este proceso nos lleva a cualquiera de las tres siguientes vertientes, ninguna de las cuales, en sana lgica jurdica, puede presentarse como un modelo de democracia: - Se presume la permanencia del control mayoritario por parte del partido de Estado sobre el Congreso, lo que obliga a reservarle determinados espacios a la oposicin para mantener la apariencia de un Legislativo pluripartidsta, o
- Se presume un triunfo mayoritario de la oposicin, y entonces de lo que se trata es de restarle eficacia poltica a dicho triunfo permitiendo que el partido de Estado mantenga una importante presencia parlamentaria a base de "representaciones proporcionales", "primeras minoras" y "listas de una sola circunscripcin plurinominal nacional"; o - En ltima instancia, se presume que continuarn en vigor los vicios electorales del pasado cercano, y entonces, para evitar conflictos post-electorales se ha dejado la mesa puesta para calmar a los inconformes con diputaciones y senaduras "de consolacin." Los simples ciudadanos -que estamos sumamente interesados en el devenir poltico de nuestro pas pero que no estamos inmersos en ningn inters partidista en particular- no podemos dejar de ver esta faceta de la reforma electoral con cierta desconfianza, hasta en tanto no se retorne a los principios de la democracia pura --que a pesar de sus imperfecciones ya contemplaba la Constitucin de 1824- y slo se acepte como miembros de las dos Cmaras que integran el Congreso de la Unin a quienes, en sus respectivos distritos y entidades hayan obtenido la mayora del voto ciudadano. Adems en este ensayo fallido de democracia se ha desvirtuado por completo el origen y el papel constitucional de los diputados y senadores como genuinos representantes populares. En efecto, en cualquier democracia que se respete los diputados deben ser representantes no slo del pueblo en general sino directamente de los ciudadanos que integren el distrito electoral que los eligi. Por esa razn el pas tiene que dividirse en distritos electorales y por esa razn los diputados en el Congreso tienen la obligacin de velar por los intereses del distrito que los eligi y de rendir cuentas a sus electores directos. Cuando este principio que proviene de la esencia misma de la democracia, se altera para permitir la existencia de diputados de "representacin proporcional" sin ms trmite que el de lograr, por lo menos, un ridculo dos por ciento de la votacin total, la responsabilidad electoral de esta clase de diputados se diluye en-trminos absolutos y dejan de ser lo que siempre deberan ser -representantes del pueblo que habita los diversos distritos electorales- para transformarse en representantes del partido poltico que los nomin, lo que
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inevitablemente los hace ser defensores de intereses partidistas en vez de asumir la defensa de los intereses ciudadanos que, a fin de cuentas, es lo nico que justifica su existencia. Por otra parte, el origen constitucional de la Cmara de Senadores es tambin muy claro y muy lgico. La divisin del territorio de una Nacin en distritos electorales en funcin de cada determinado nmero de habitantes para llevar a cabo la eleccin de diputados, lleva implcito el riesgo de que los Estados con una mayor densidad de poblacin tengan una representacin parlamentaria superior a la de los Estados menos poblados. Por esa razn, ya fin de equilibrar la participacin de los Estados miembros de la Unin en el Congreso Federal, se resolvi que cada Estado invariablemente tendra el derecho de elegir a dos senadores -siempre bajo el principio de mayora relativa- cualquiera que fuera el nmero de sus habitantes. Es decir, se trata de una integracin parlamentario-federalista basada en las leyes de la lgica y del sentido comn. Ahora bien, en trminos generales, la asignacin de senadores de "primera minora" -aunque pareciera estar inspirada en criterios que son ms bien propios de torneos deportivos- no viola el principio que se enuncia en el prrafo inmediato anterior, puesto que deriva de listas que tienen que presentarse por entidad federativa. Pero en cambio lo que el artculo 56 constitucional da en llamar senadores elegidos, "segn el principio de representacin proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripcin plurinominal nacional", tal y como se seal lneas atrs, es totalmente contrario a la naturaleza constitucional del Senado de la Repblica, desde el momento mismo en el que esta clase de senadores, en ningn caso y bajo ninguna circunstancia, tendrn el carcter de representantes de las entidades federativas ante el Congreso Federal, sino simplemente el de portavoces del partido poltico nacional que los haya nominado. Dicho en otras palabras, de nueva cuenta la reforma electoral que se analiza privilegia el inters partidista por encima del inters nacional, y sobre todo por encima del inters de la Unin Federal, que queda as indebidamente subordinada a los intereses de diversos grupos polticos. Por otra parte, tambin con efectos a partir del 22 de agosto de 1996, fue reformado y adicionado el artculo 116 de la Constitucin General de la Repblica, que forma parte del Ttulo relativo a los Estados de la Federacin, para establecer lo siguiente: "Artculo 116. Elpoder pblico de losEstadosse dividir para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrn reunirse dos o msde estos poderes en una sola persona o corporacin, ni depositarseel Legislativo en un solo individuo.
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"Los Poderes de los Estados se organizarn conforme a la Constitucin de cada uno de ellos, con sujecin a las siguientes normas: "11... Las legislaturas de los Estados se integrarn con diputados elegidos segn los principios de mayora relativa y de representacin proporcional, en los trminos que sealen sus leyes... "IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarn que. "a) Las elecciones de los gobernadores de los Estados, de los miembros de las legislaturas locales y de los integrantes de los ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo; "b) En el ejercicio de la funcin electoral a cargo de las autoridades electorales sean principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia; "el Las autoridades que tengan a su cargo la organizacin de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomia en su funcionamiento e independencia en sus decisiones; "d) Se establezca un sistema de medios de impugnacin para que todos los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad; "e) Se fijen los plazos convenientes para el desahogo de todas las instancias impugnativas, tomando en cuenta el principio de definitividad de las etapas de los procesos electorales;
"f) De acuerdo con las disponibilidades presupuestales, los partidos polticos reciban, en forma equitativa, financiamiento pblico para su sostenimiento y cuenten durante los procesos electorales con apoyos para sus actividades tendientes a la obtencin del sufragio electoral;
"g) Se propicien condiciones de equidad para el acceso de los partidos politicos a los medios de comunicacin social; "h) Se fijen los criterios para determinar los lmites a las erogaciones de los partidos politicos en sus campaas electorales, asi como los montos mximos que tengan las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes, y los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuentan los partidos politicos; se establezcan, asimismo, las sanciones por el incumplimiento a las disposiciones que se expidan en estas materias; e
") Se tipifiquen los delitos y determinen las faltas en materia electoral, as co-
mo las sanciones que por ellos deban imponerse."
Desde luego, es obligacin ineludible de toda Constitucin Federal el establecer ciertas disposiciones uniformes que, sin restringir la autonoma pol-
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tica interna de las entidades, garanticen, en lo esencial, la subsistencia de la Unin Federal. En este sentido, resulta enteramente lgico que el citado artculo 116 constitucional sujete las elecciones locales a los mismos principios generales que son aplicables a los procesos electorales de carcter federal, toda vez que en esa forma las respectivas garantas constitucionales se hacen extensivas a cualquier contienda electoral, sea federal, estatal, del Distrito Federal o municipal, que tenga verfcatvo en cualquier tiempo Ji en cualquier lugar de la Repblica. No obstante, la aplicacin de bases uniformes conlleva el riesgo evidente de que si algunas de esas bases contienen insuficiencias las insuficiencias tambin se uniformen. As, al disponerse que las Legislaturas de los Estados se integrarn con diputados elegidos segn los principios de mayora relativa y de representacin proporcional, se hace partcipes a las entidades federativas de los ya apuntados vicios que propician el que se conceda representatividad parlamentaria a grupos polticos que no obtuvieron ninguna mayora relativa en ninguno de los respectivos distritos electorales, contrarindose de esa manera el verdadero sentir de la voluntad popular. Es muy positivo y recomendable que el Distrito Federal y todos y cada uno de los Estados de la Repblica cuenten con sus propios Institutos y Tribunales Electorales que operen bajo principios de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia. Pero como contrapartida, resulta lesivo para el inters general de la ciudadana el que se destinen los siempre escasos recursos pblicos a financiar las campaas polticas y la presencia en los Congresos de los Estados de representantes de grupsculos que apenas son capaces de alcanzar porcentajes de votacin tan ridculamente bajos como el dos por ciento que se exige para las elecciones de diputados federales. Dada la tendencia -fruto innegable del "centralismo federalista" al que me refer con anterioridad- que se observa en la gran mayora de los Estados de la Repblica de reproducir en sus leyes locales la gran mayora de las disposiciones que aparecen consignadas en las leyes federales, no es de extraarse que todas las virtudes y todos los vicios que se le han sealado a la reforma electoral de 1996, en lo que a los rganos de la representacin nacional se refiere, tambin se adviertan en lo referente a los rganos de las representaciones estatales y del Distrito Federal. Al parecer en cuanto a esta cuestin, el Nuevo Federalismo pareciera arrancar bajo el signo de la "federalizacin" de los procesos electorales, con todas las consecuencias centralizadoras que esto ltimo implica. Sin embargo, las crticas deben matizarse un tanto. La reforma electoral debe apreciarse y valorarse en funcin del contexto poltico en el que se est dando y, consecuentemente, debe entenderse como un mecanismo de trans-
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cin hacia otras formas ms completas y acabadas de organizacin poltica que probablemente se darn despus del ao 2000. Mxico est atravesando por un perodo sumamente delicado en su historia como Nacin. Las estructuras autoritarias y corporativas y el sistema presidencialista de gobierno que es su fruto ms importante y visible, que sirvieron de base para consolidar los re acomodos polticos, econmicos y sociales que derivaron del movimiento revolucionario de 1910, y para alcanzar -el que ahora nos parece envidiable- desarrollo estabilizador de los aos cincuenta y sesenta, a fuerza de golpes estatistas-populistas y de golpes de apertura comercial indiscriminada, han sufrido un serio quebranto y una grave prdida de autoridad y de credibilidad, tanto moral como poltica. Por esa razn en las contiendas electorales del final del Siglo XX ms que estar en juego el destino o el predominio de determinados partidos polticos, se tendr que dirimir el modelo de Nacin que los mexicanos deseamos para las primeras dcadas del Siglo venidero. Y ese modelo tendr que poseer caractersticas marcadamente econmicas, porque la incapacidad y las contradicciones inherentes a los dos modelos, radicalmente opuestos entre s, ensayados a lo largo de los ltimos treinta aos, obliga a buscar una solucin intermedia, que sea al mismo tiempo nacionalista y globalizadora. Es decir, que sepa conjugar las virtudes de la proteccin de la libre empresa nacional, del control del Gobierno Federal sobre los sectores estratgicos de la economa y de la redistribucin del ingreso nacional por la va de la equidad y de la prudencia tributaria, con las virtudes de la recepcin de la inversin extranjera y de la transferencia de tecnologa, dentro de una economa de mercado sometida a un buen nmero de leyes sociales.
Si tomamos en cuenta todo lo anterior, tendremos que concluir que este tema de la reforma electoral de 1996, relacionado con los rganos de la representacin nacional, tendr que tener, por fuerza, una vigencia ms bien efmera, porque, como se seal con anterioridad, se trata de un mero instrumento de transicin constitucional. El sistema que por casi siete dcadas le aport a Mxico una cierta estabilidad poltica, social y en algunas pocas tambin econmica, penosamente est llegando a su fin. Sin embargo, sobrevive su herencia ms pesada: la ausencia de formas verdaderas de desarrollo poltico. La democracia inacabada que se resiste a las formas elementales de la independencia del Poder Legislativo y de la alternancia en el poder. Por eso la reforma constitucional que se acaba de analizar, a pesar de sus inconsecuencias en la bsqueda de un aparente pluripartidismo y de alternativas para atenuar el impacto de posibles conflictos postelectorales -que la llevaron al extremo de tener que alterar la esencia constitucional de la Cmara de Diputados y del Senado de la Repblica-, tiene que verse como una etapa intermedia hacia lo que, dentro de algunos aos, tendr que ser un sistema electoral en el que los rganos de la representacin nacional se integren, nica y exclusivamente por quienes -vengan del partido poltico del que vinieren-
EL FEDERAUSMO MEXICANO HACIA EL SIGLO XXI
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hayan obtenido la mayora relativa en los correspondientes distritos electorales y circunscripciones estatales. Dicho en otras palabras, la era de las ddivas polticas constituidas por las representaciones proporcionales y por las listas votadas en una sola circunscripcin plurinominal nacional, ms temprano que tarde tendr que llegar a su inevitable fin. En lo sucesivo, quien aspire a ser diputado o senador, en vez de tratar de acomodarse plcidamente en los primeros lugares de las respectivas listas partidistas, tendr que salir a la calle a ganarse, a pulso, la voluntad mayoritaria, no siempre fcil pero siempre legtima, del electorado.
6. EL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL
Antecedentes Histricos
De conformidad con lo que dispone el artculo 44 de la vigente Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos: "La Ciudad de Mxico es el Distrito Federal, sede de los Poderes de la Unin y Capital de los (propios) Estados Unidos Mexicanos... " La Exposicin de Motivos de la reforma electoral de 1996, plantea esta compleja cuestin en los trminos siguientes: "Desde su creacin, el Distrito Federal ha sido un tema fundamental de atencin del rgimen republicano y federal mexicano. En efecto, cuando en retrospectiva, se examina la evolucin poltica de esta entidad, se constatan las profundas transformaciones que ha experimentado. De aquella modesta sede que al comenzar nuestra vida independiente era un territorio reducido a dos leguas de radio con centro en la Plaza Mayor, el Distrito Federal se convirti en una de las urbes ms pobladas y grandes del mundo, que hoy demanda una revisin a profundidad de su estructura orgnica, de su vida democrtica y de sus instituciones polticas. "17 Sin embargo, ninguna retrospectiva o revisin actual ha podido resolver la dicotoma que desde su origen constitucional ha impedido el libre desarrollo poltico del Distrito Federal: el hecho de que en un mismo territorio tienen que cohabitar -como diran los franceses-la capital de la Repblica y, por ende, la sede de los poderes federales con el que siempre ha sido el principal asentamiento humano del pas. Se trata de una cuestin que hasta la fecha no solamente no se ha resuelto, sino que ni siquiera se ha encarado en debida forma. No se ha buscado, por ejemplo, la frmula intermedia que de alguna manera, se encontr en Argentina: limitar el rea del centro propiamente histrico de la Ciudad de Buenos Aires como Capital Federal sujeta a un rgi17 "Exposicin de Motivos"; pgina XII.
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men constitucional que la pone en manos del gobierno central; y permitir que el resto de la gran ciudad, conocida como la "Provincia de Buenos Aires", posea un rgimen poltico autnomo equiparable al de las dems provincias que integran la Nacin Argentina. Tan slo se intent una plida imitacin del Distrito de Columbia, sede de los poderes federales en los Estados Unidos de Amrica, que el tiempo y las marcadas tendencias centralistas que han caracterizado la mayor parte de nuestra vida independiente, se han encargado de borrar. El resultado est a la vista de quien se tome la molestia -o tenga la necesidad imperiosa- de recorrer cualquier parte de la Ciudad de Mxico. Un breve anlisis del correspondiente proceso histrico ayuda a comprender el por qu de semejante falta de previsin poltica y, a fin de cuentas, poblacional: El artculo 50 de la Constitucin Federal de 1824, deposit el destino del Distrito Federal en el Congreso General al disponer que corresponda a este ltimo ejercer en el Distrito Federal las atribuciones del Poder Legislativo de un Estado. Es decir, de origen se priv a la Capital de la Repblica de un rgimen poltico propio y se puso su destino en manos de un Congreso que estaba mayoritariamente formado por personas que, al no ser ni originarias ni residentes permanentes del propio Distrito Federal, eran, por regla general, ajenas a sus problemas, y sobre todo, a sus peculiaridades. El criterio anterior fue corroborado por la Constitucin de 1857, que confiri al Congreso Federal la facultad exclusiva de legislar sobre la organizacin poltica del Distrito Federal. Pero al menos esta Carta Magna contuvo un intento democratizador: dividi al Distrito Federal en ayuntamientos de eleccin popular, 10 que otorg a sus habitantes la posibilidad de participar en la designacin de algunos de sus gobernantes. Dentro del proceso de consolidacin de la dictadura del General Porfirio Daz, en 1901 se modific la Constitucin para suprimir la mencin de que la eleccin de las autoridades locales se hara mediante el voto popular, 10 que, para toda clase de efectos prcticos, signific que, en lo sucesivo, el gobierno del Distrito Federal quedara en manos del Presidente de la Repblica. El texto original de la Constitucin de 1917, mantiene la facultad del Congreso General para legislar en todo 10 relativo al Distrito Federal, establecindose adems que su gobierno estara a cargo de un "gobernador" que sera nombrado y removido libremente por el Presidente. Es decir, se mantuvo intocada la estructura centralizada del poder en el Distrito Federal heredada del porfiriato. En 1928 -cuando oficialmente se estaba acabando la era de los caudillos y se iniciaba la de las instituciones- se aprob una enmienda constitucional, que, dejando de lado la ficticia figura del "gobernador", dispuso que el gobierno del Distrito Federal estuviera a cargo del Presidente de la
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Repblica, quien lo ejercera por conducto del rgano que determinara la ley respectiva, conservando el Congreso de la Unin la funcin legislativa. Elrgano que determin la ley respectiva se conoce hasta 1997 como jefe del Departamento del Distrito Federal, el cual, hasta 1997, tambin poda ser nombrado y removido libremente por el Presidente. Popularmente se le conoca como "regente" para denotar su clara subordinacin y depentlencia respecto. del titular del Ejecutivo Federal. As durante la mayor parte del Siglo XX el Distrito Federal ha carecido de gobierno propio y de verdaderas autoridades locales, puesto que su destino ha estado en manos del Presidente de la Repblica y del Congreso Federal, integrado mayoritariamente por diputados que al provenir de los diversos Estados del pas han sido generalmente ajenos a la peculiar problemtica y a las necesidades especficas de la gran ciudad capital. Dentro de semejante contexto poltico-administrativo, el Distrito Federal en la segunda mitad del Siglo XX pas a ser de una agradable ciudad media -cosmopolita y provinciana a la vez- a un autntico desastre poblacional. Agobiada por una incesante inmigracin de desempleados del campo a consecuencia de una poltica de supuesta "reforma agraria" inspirada ms en consignas y posturas ideolgicas de corte "revolucionario" que en un sano sentido del desarrollo agrcola y ganadero, y a consecuencia tambin de una poltica chata y escasamente visionaria en materia de fomento industrial que alent la formacin de una terrible concentracin industrial en el Valle de Mxico cuando se tuvo la oportunidad inmejorable de propiciar la creacin de un buen nmero de polos de desarrollo en las ms variadas regiones del vasto territorio nacional; la Ciudad de Mxico se multiplic -en medio de un crecimiento anrquico y de un deterioro continuo de la calidad de vida de sus habitantes- hasta convertirse en la urbe ms poblada del planeta. Toda ello sin el alivio de poder contar con el respiro que, de alguna manera, le habra ofrecido la existencia constitucional de un gobierno relativamente autnomo, ya que, por lo general estuvo sujeto a las directrices ya las conveniencias del Presidente en turno, uno de los cuales suspendi durante seis aos las esenciales obras de ampliacin del metro (sistema de transporte colectivo) de la ciudad, simplemente porque se trataba de un proyecto iniciado por su predecesor. Este extrao sistema de gobierno se justific durante largas dcadas con el peregrino argumento de que la coexistencia en una misma rea geogrfica de la sede de los poderes federales con el asentamiento humano ms grande de la Repblica, forzaba la presencia de un rgimen de gobierno "hbrido" o "suigeneris". Sin embargo, los grandes especialistas del Derecho Administrativo Mexicano nunca aceptaron este criterio que obedeca ms a conveniencias polticas que a un genuino deseo de resolver adecuada y democrticamente esta delicada cuestin. As, ya desde el ahora lejano ao de 1965, el
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doctor Andrs Serra Rojas escriba que: "Una entidad federativa de tan notoria importancia como es el gobierno del Distrito Federal, requiere su propio sistema independiente. La inquietud doctrinal que mantienen algunos juristas, para establecer el municipio en esta entidad y su plena autonoma al estilo de las dems, es debido a estas anomalas legislativas, que han acabado por desvirtuar el gobierno del Distrito Federal. "18 En 1987, cuando los problemas que da con da acosan al sufrido Distrito Federal parecan ser ya casi insolubles, se inicia un tmido intento de reforma con la creacin de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, a la que pretendi atribuirse el carcter de instancia de representacin ciudadana al ser integrada sobre la base de la eleccin popular. No obstante, su creacin no rompi el monopolio del poder que desde 1901, por lo menos, ejercan sobre la capital de la Repblica el Presidente y el Congreso Federal, puesto que se le dot de limitadas facultades legislativas que tan slo le permitan expedir bandos, ordenanzas y reglamentos de polica y buen gobierno, en materias vinculadas a servicios pblicos, sociales, econmicos y culturales. En 1993 la Asamblea de Representantes obtuvo la atribucin de mayores facultades legislativas que incluyeron su participacin, a propuesta siempre del Presidente de la Repblica, en el proceso de designacin y de ratificacin en el cargo del jefe del Departamento del Distrito Federal. La reforma electoral de 1996 ha sido planteada como la modificacin ms trascendental de que se tenga memoria en la historia de las instituciones y de la vida poltica y administrativa del Distrito Federal. Sobre este particular, la correspondiente Exposicin de Motivos sostiene: "El texto que se propone para el artculo 122 busca preservar la naturaleza jurdico-poltica del Distrito Federal como asiento de los Poderes de la Unin y capital de la Repblica; acrecentar los derechos polticos de sus ciudadanos; y establecer con claridad y certeza la distribucin de competencias entre los Poderes de la Federacin y las autoridades locales. Todo ello a fin de garantizar la eficacia en la accin de gobierno para atender los problemas y las demandas de los habitantes de esta entidad federativa ... Parte medular de la propuesta de reforma poltica que contiene esta iniciativa, es la eleccin del Jefe de Gobierno del Distrito Federal por votacin universal, libre, directa y secreta, que atiende una arraigada aspiracin democrtica de sus habitantes... En cuanto a la instancia colegiada de representacin plural del Distrito Federal se plantea reafirmar su naturaleza de rgano legislativo, integrado por diputados locales. Al efecto, se amplan sus atribuciones de legislar, al otorgarle facultades en
18 Sena Rojas Andrs. "Derecho Administratiuo." Librera de Manuel Porra, S.A. Mxico, 1965; pgina 545.
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materias adicionales de carcter local a las que cuenta hoy en da, entre las ms importantes, la electoral. Tambin podra designar al Jefe de Gobierno del Distrito Federal en los casos de falta absoluta de su titular electo."19 Al leer tan entusiastas loas a la evolucin poltica que se plantea, surge de inmediato la curiosidad y la necesidad de desentraar la esencia de las reformas y adiciones efectuadas, con efectos a partir del da 22 de agosto de 1996, al artculo 122 constitucional, con el objeto de estar en posibilidad de contestar, serena y objetivamente, las siguientes interrogantes: Por fin veremos los habitantes del Distrito Federal el final del cada da ms obsoleto rgimen de gobierno "hbrido" o "sui gneris" al que se ha venido haciendo referencia? Efectivamente ahora s se van a satisfacer las "arraigadas" aspiraciones democrticas de los pobladores de la ciudad capital? Ser, a partir de 1997, el Distrito Federal una entidad poltica verdaderamente autnoma en lo concerniente a su rgimen interior? Las conclusiones a las que se llega en el anlisis jurdico-poltico que a continuacin se efecta del nuevo contenido del invocado artculo 122 constitucional, demuestran que la fra realidad legislativa parece no corresponder a las felices expectativas que los partidos polticos anuncian y que, tambin en esta trascendental cuestin, nos encontramos apenas en el inicio de un proceso de transicin hacia lo que deber ser la verdadera reforma electoral del ao 2000.
La Reforma Constitucional
Para que pueda apreciarse en toda su magnitud la conclusin que acaba de expresarse, preciso es efectuar un resumen de las principales disposiciones que, en relacin con el gobierno del Distrito Federal, fueron incorporadas, en 1996, al varias veces citado artculo 122 de la Constitucin General de la Repblica:
1. El gobierno del Distrito Federal queda a cargo de los Poderes Federales y de los rganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carcter local.
2. Las autoridades locales del Distrito Federal son: la Asamblea Legislativa, el jefe de Gobierno y el Tribunal Superior de Justicia. 3. La Asamblea Legislativa del Distrito Federal se integra con diputados electos segn los principios de mayora relativa y de representacin pro por19 "Exposicinde Motivos"; pginas XIII y XIV.
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cional, mediante el sistema de listas votadas en una circunscripcin plurinominal. 4. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal tiene a su cargo el Ejecutivo y la administracin pblica en la entidad y recae en una sola persona elegida por votacin universal, libre, directa y secreta. 5. El Tribunal Superior de Justicia y el Consejo de la Judicatura ejercen la titularidad de la funcin judicial del fuero comn en el Distrito Federal. 6. La distribucin de competencias entre los Poderes de la Unin y las autoridades locales del Distrito Federal se sujeta a las siguientes disposiciones:
A. Corresponde al Congreso de la Unin:
1. Legislar en lo relativo al Distrito Federal, con excepcin de las materias ex-
presamente conferidas a la Asamblea Legislativa. II. Expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. Ill. Legislar en materia de deuda pblica del Distrito Federal. IV. Dictar las disposiciones generales que aseguren el debido, oportuno y eficaz funcionamiento de los Poderes de la Unin.
B. Corresponde al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos:
1. Iniciar leyes ante el Congreso de la Unin en lo relativo al Distrito Federal.
II. Proponer al Senado a quien deba sustituir en caso de remocin, al Jefe de Gobierno del Distrito Federal. Ill. Enviar anualmente al Congreso de la Unin la propuesta de los montos de endeudamiento necesarios para el financiamiento del presupuesto de egresos del Distrito Federal. IV. Proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes que expida el Congreso de la Unin respecto del Distrito Federal. Es decir, la facultad de expedir Reglamentos Administrativos. 7. La Asamblea Legislativa tiene las siguientes facultades (slo se citan las ms importantes. Nota del Autor): a) Expedir su ley orgnica, la que ser enviada al Jefe de Gobierno del Distrito Federal para el solo efecto de que ordene su publicacin; b) Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos y la ley de ingresos del Distrito Federal, aprobando primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. Dentro de la ley de ingresos, no podrn incorporarse montos de endeudamiento superiores a los que haya autorizado
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previamente el Congreso de la Unin para el financiamiento del presupuesto de egresos del Distrito Federal. La facultad de iniciativa respecto de la ley de ingresos y el presupuesto de egresos corresponde exclusivamente al Jefe de Gobierno del Distrito Federal; e) Revisar la cuenta pblica del ao anterior, por conducto de la Contadura Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa; d) Nombrar a quien deba sustituir en caso de falta absoluta, al Jefe de Gobierno del Distrito Federal; e) Expedir las disposiciones legales para organizar la hacienda pblica, y la contadura mayor y el presupuesto, la contabilidad y el gasto pblico del Distrito Federal; f) Expedir las disposiciones que rijan las elecciones locales en el Distrito Federal, tomando en cuenta los principios establecidos en los incisos b) al i) de la fraccin IV del artculo 116 constitucional. En estas elecciones slo podrn participar los partidos polticos con registro nacional; g) Legislar en materia de Administracin Pblica local, su rgimen interno y de procedimientos administrativos; y h) Legislar en las materias civily penal, normar el organismo protector de los derechos humanos, participacin ciudadana, defensora de oficio, notariado y registro pblico de la propiedad y de comercio.
8. Las principales facultades y obligaciones del Jefe de Gobierno del Distrito Federal son las siguientes:
a) Cumplir y ejecutar las leyes relativas al Distrito Federal que expida el congreso de la Unin, en la esfera de competencia del rgano ejecutivo a su cargo o de sus dependencias; b) Promulgar, publicar y ejecutar las leyes que expida la Asamblea Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia mediante la expedicin de reglamentos, decretos y acuerdos. Asimismo, podr hacer observaciones a las leyes que la Asamblea Legislativa le enve para su promulgacin, en un plazo no mayor de diez das hbiles. Si el proyecto observado fuese confirmado por mayora calificada de dos tercios de los diputados presentes, deber ser promulgado por el Jefe de Gobierno del Distrto Federal; c) Presentar iniciativas de leyes y decretos ante la Asamblea Legislativa; d) Nombrar y remover libremente a los servidores pblicos dependientes del ejecutivo local, cuya designacin o destitucin no estn previstas de manera distinta por la Constitucin o las leyes correspondientes; y e) Ejercer las funciones de direccin de los servicios de seguridad pblica de conformidad con el Estatuto de Gobierno.
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9. En el Distrito Federal el Presidente de la Repblica tiene a su cargo el mando de la fuerza pblica, tal y como acontece en los municipios de los Estados en donde el respectivo gobernador tiene su residencia habitual. 10. La Cmara de Senadores del Congreso de la Unin, o en sus recesos, la Comisin Permanente, podr remover al Jefe de Gobierno del Distrito Federal por causas graves que afecten las relaciones con los Poderes de la Unin o el orden pblico en el Distrito Federal. La solicitud de remocin deber ser presentada por la mitad de los miembros de la Cmara de Senadores o de la Comisin Permanente, en su caso.
La Contradiccin Constitucional
La reforma constitucional del 22 de agosto de 1996, pretende lograr lo imposible: conciliar un gobierno compartido entre Poderes Federales y locales en el Distrito Federal (el criticado rgimen "hbrido" o "sui gneris") con una serie de postulados sobre autonoma poltica, bajo un transfondo de tentativa de apertura democrtica. Este nuevo sistema va a funcionar en la medida en la que subsista el acostumbrado rgimen de partido de Estado. Pero en el momento en el que algn candidato de la oposicin gane la respectiva jefatura de gobierno la contradiccin constitucional se va a hacer evidente en continuas pugnas de poder en las que el Presidente y el Congreso General, en caso de que llegare a afectarse la gobernabilidad del propio Distrito Federal, van a tener la ltima palabra, destruyendo en el camino no solamente el intento de equilibrio que se contiene en el artculo 122 constitucional, sino fundamentalmente el resultado de la voluntad ciudadana expresada en elecciones que se supone que van a ser universales, libres, directas y secretas. La realidad es que se trata de una reforma a medias, en la que resulta por dems aparente la mano negra de lo que he venido denominando el "centralismo federalista" que, por lo menos desde los tiempos de la dictadura de Porfirio Daz, ha impedido el sano desenvolvimiento del federalismo en Mxico, porque a la vista de los textos constitucionales que se acaban de resumir, no es posible dejar de preguntarse: Qu clase de Repblica Federal es esa en donde, en la entidad que sirve de residencia a aproximadamente el veinte por ciento de la poblacin total del pas, entre el Presidente de la Repblica y el Congreso de la Unin pueden limitar, y hasta llegar a suprimir en casos extremos, la autosuficiencia presupuestaria del gobierno local y, adems, pueden derrocar constitucionalmente al Jefe de Gobierno que fue electo por el voto mayoritario de esa enorme poblacin? Es eso lo que se entiende por "apertura democrtica" para el Distrito Federal?
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La contradiccin constitucional as apuntada se pone de manifiesto en las siguientes consideraciones: 1. Ya se cit con anterioridad y se volver a citar ms adelante la clebre frase de los diputados al Congreso Constituyente 1916-17, Paulina Machorro Narvez y Heriberto Jara: "No se concibe la libertad poltica cuando la libertad econmica no est asegurada, tanto individual como colectivamente. "20 Dicho en otras palabras, no se puede dar la libertad poltica con una mano si con la otra se quita la libertad hacendaria, porque desde el momento en el que una entidad de gobierno en hacienda tenga tutor, desde ese preciso momento deja de ser libre. En el caso que nos ocupa los montos de endeudamiento necesarios para el financiamiento del presupuesto de egresos del Distrito Federal, por mandato constitucional, van a ser fijados anualmente por el Congreso Federal a propuesta del Presidente de la Repblica. Dentro de semejante contexto resulta a todas luces evidente que el Jefe de Gobierno que elijan libremente los ciudadanos del Distrito Federal, va a estar supeditado en todo y por todo a lo que, de comn acuerdo, decidan el Presidente y el Congreso, puesto que ahora cabe preguntarse: Qu clase de programa de gobierno puede llevar a cabo un gobernante al que no se le otorga la libertad constitucional de proyectar, programar y presentar a su Asamblea Legislativa los montos de endeudamiento necesarios para el financiamiento de su propio presupuesto de egresos? Por qu tienen que ser los diputados y senadores venidos de todos los Estados de la Repblica, y no los que integran la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, los que decidan cmo han de administrarse y de aplicarse los recursos generados por esta zona del pas? Los habitantes del Distrito Federal son ciudadanos mexicanos de segunda clase que no tienen derecho a contar con un gobierno verdaderamente autnomo? Creo que esta disposicin nos muestra, por desgracia, al federalismo centralista en todo su apogeo. 2. Por si lo anterior no fuera suficiente, la reforma constitucional que se analiza faculta a la Cmara de Senadores (y lo que es peor a la Comisin Permanente del Congreso de la Unin, que es un mero rgano legislativo transitorio -integrado por un mezcla de diputados y senadores- que se supone que solamente est para atender asuntos de trmite durante los recesos del Congreso) para remover, por simple mayora, al Jefe de Gobierno del Distrito Federal "por causas graves que afecten las relaciones con los Poderes de la Unin o el orden pblico en el Distrito Federal." Causas altamente subjetivas que obviamente van a ser calificadas, a su entero arbitrio, por la mayora del Senado o, en el peor de los casos, de la transitoria Comisin Permanente.
20 Citado por Arrioja Vizcano Adolfo. "Derecho Fiscal. 11 Dcima Segunda Edicin. Editorial Thems, S.A. de C.V. Mxico, 1997; pgina 167.
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Hecha la remocin el Presidente propone al Senado a quien deba sustituir al derrocado Jefe de Gobierno. Si a esto ltimo se le agrega el hecho de que, tambin por mandato constitucional, la fuerza pblica del Distrito Federal (olvidando las sabias lecciones del Presidente Guadalupe Victoria que pugnara por las milicias ciudadanas de las entidades como defensa ltima del federalismo) se encuentra bajo el mando directo del Presidente, se advertir que cualquier Jefe de Gobierno que no se pliegue a la voluntad presidencial correr graves riesgos de subsistencia poltica. Las preguntas son por dems obligadas: Para qu se van a organizar elecciones en el Distrito Federal, si mediante una simple maniobra parlamentaria entre el Presidente de la Repblica y el Senado pueden deponer a quien resulte electo para colocar en su lugar a quien les parezca conveniente, ignorando olmpicamente la voluntad de millones de ciudadanos distritenses? En qu clase de lgica jurdica se apoyaron los autores de esta reforma constitucional para no establecer que si el Jefe de Gobierno electo es removido por la Cmara de Senadores o por la Comisin Permanente, su sucesor no sea propuesto por el Presidente sino tambin electo por el voto Ciudadano? Qu autoridad moral y poltica poseen los miembros de la Cmara de Senadores y de la susodicha Comisin Permanente, que en su gran mayora no son electos por los habitantes del Distrito Federal y que en muchos casos ni siquiera son residentes habituales del propio Distrito Federal, para pasar por encima de millones de votos y decidir, por s y ante s, quin debe gobernar a quienes emitieron esos millones de votos? Esto es una versin corregida y aumentada de la "democracia dirigida" que ha imperado en Mxico en los ltimos setenta aos, y segn la cual un grupo selecto (Presidente y Senadores en este caso en particular) califica y rectifica, a su antojo, los resultados que arrojan los procesos electorales?
3. La cereza del pastel est constituida por una reglita que aparece escondida en el inciso f) de la fraccin V de la Base Primera del artculo 122 constitucional, que estatuye que en las elecciones locales del Distrito Federal slo podrn participar partidos polticos con registro nacional, lo cual significa que, a diferenca de lo que ocurre en otros Estados de la Repblica, en el Distrito Federal no pueden existir partidos locales o regionales. Aqu solamente cabe hacer la siguiente pregunta: Detrs de esta nueva norma constitucional se esconde algn temor fundado de parte del gobierno y de los cuatro partidos polticos que la aprobaron, de la fuerza real que, en un momento dado, puedan llegar a adquirir los grupos y las organizaciones ciudadanas independientes en la ciudad ms poblada del mundo? Porque esta disposicin entra en abierta, y quiz deliberada, contradiccin con el derecho que a todos los ciudadanos mexicanos confiere la fraccin III del artculo 35 de la misma Constitucin, de asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacfica en los asuntos polticos del pas.
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Este conjunto de contradicciones constitucionales se va a seguir justificando con el manido argumento, que ya se apunta en la correspondiente Exposicin de Motivos, de que es necesario preservar, a toda costa, "la naturaleza jurdico-poltica del Distrito Federal como asiento de los Poderes de la Unin y capital de la Repblica." Sin embargo, desde la ptica de lo que constitucionalmente debe ser un Estado Federal, este argumento no resiste el menor anlisis porque no es posible hablar de un genuino federalismo cuando la autonoma poltica, administrativa y econmica de la regin en la que se localiza el principal asentamiento humano de una Nacin no est constitucionalmente garantizada. A pesar de todo lo anterior, quisiera reiterar mi comentario en el sentido de que tambin esta parte de la reforma electoral de 1996 debe verse como un instrumento de transicin hacia formas ms elevadas y perfectas de organizacin poltica que tendrn que darse en el corto plazo, puesto que la estratgica ubicacin geopoltica que Mxico posee, as como no le ha permitido permanecer al margen de los requerimientos de la globalizacin internacional, tampoco le va a permitir permanecer ajeno a los procesos democratizadores que son inherentes a dicha globalizacin, y los que cada da reclaman, con mayor fuerza, el que solamente se conceda legitimidad en el orden internacional a aquellos gobiernos que emanen del sufragio ciudadano libremente expresado. Por eso debe juzgarse esta contradiccin constitucional dentro del contexto poltico en el que tuvo que darse. Es decir, como un puente inacabado entre un rgimen que todava no termina y otro que todava no empieza.
7. LA REFORMA ELECTORAL EN ANDADERAS
En un ensayo publicado el 2 de marzo de 1997, el profesor John Womack, Jr., de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de la Universidad de Harvard, el que se ha destacado por haber escrito una biografa muy completa del caudillo revolucionario Emiliano Zapata y por haber sido asesor del Presidente Carlos Salinas de Gortari, sostiene que: "Algo anda gravemente mal en los esfuerzos que se hacen en Mxico por poner en marcha una reforma poltica... Cualquier explicacin breve de este caso debe remontarse cuando menos 10 12 aos, al comienzo de la crisis de la deuda externa en 1982, cuando diversos movimientos empezaron a configurar el cambio del sistema poltico mexicano. Desde entonces, dichos esfuerzos se han desarrollado de manera diversa y a diversos niveles. Lo ms obvio y fcil de entenderse como democrtico, ha sido el esfuerzo electoral de los partidos de oposicin, en particular del Partido de la Revolucin Democrtica (PRO), de centro-izquierda y del Partido Accin Nacional (PAN) de centro-derecha, para derrotar al casi invicto Partido Revolucionario Institucional (PRI), maquinaria electoral de voto corporativo que cre el gobierno hace 50 aos, y que en la actualidad
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es una organizacin nacional de jefes polticos que representan ellos mismos una fuerza ... Los esfuerzos a que se hace referencia an no han llegado a ser gran cosa. Los partidos de oposicin son pequeos, estn divididos y carecen de solvencia."Z! El comentario que se acaba de transcribir ofrece dos vertientes: en primer lugar es falso, pero en segundo lugar es preocupante. Es falso por las siguientes razones: 1. Porque no es cierto que los dos principales partidos de oposicin sean pequeos, estn divididos y sean incapaces de derrotar electoralmente al "casi invicto Partido Revolucionario Institucional." Un simple vistazo a los resultados electorales de los ltimos aos permite comprobar que los gobiernos de los importantes Estados de Baja California, Chihuahua, Jalisco, Guanajuato, Nuevo Len y Quertaro se encuentran en manos de la oposicin; y que los ayuntamientos de la segunda y tercera capitales de la Repblica, Guadalajara y Monterrey, as como los de la enorme zona conurbada con el Distrito Federal, integrada por los municipios industriales de Naucalpan de Jurez, Tlalnepantla de Baz y Atizapn de Zaragoza estn siendo tambin gobernados por la oposicin. A lo que es necesario agregar un buen nmero de ciudades importantes del interior del pas como Tijuana, Len, Puebla, Aguascalientes, Mrda, Veracruz, Ciudad Victoria, San Juan del Ro y otras ms. Adems la tendencia hacia la eleccin de candidatos opositores parece acrecentarse en vez de disminuir como palpablemente lo demuestra la eleccin de Jefe de Gobierno y de asamblestas del Distrito Federal llevada a cabo el 6 de julio de 1997. Por lo tanto, hablar de partidos de oposicin pequeos, divididos e incapaces es una grave distorsin de la realidad poltica mexicana. Adems, habra que aclararle al profesor Womack que el PRI al que define como la "maquinaria electoral de voto corporativo que cre el gobierno", no fue creado hace cincuenta aos, sino aproximadamente hace setenta por el ex Presidente erigido, en ese entonces, en "Jefe Mximo de la Revolucin Mexicana", Plutarco Elas Calles; y 2. Porque tampoco es cierto que los partidos de oposicin carezcan de solvencia econmica y moral. En lo que toca a la primera baste recordar que en los meses de febrero y marzo de 1997 el Partido Accin Nacional devolvi a la Tesorera de la Federacin sumas millonarias que le haban sido asignadas de fondos pblicos para el financiamiento de campaas electorales que no estaban programadas para 1997. Un partido poltico pequeo y dividido
21 Womack John. "La Guerra Interna." Ensayo publicado en el semanario "Enfoque" del peridico "Reforma" de la Ciudad de Mxico, de fecha 2 de marzo de 1997; pgina 3.
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que se encuentre en la penuria electoral y econmica no acta en esa forma. En cuanto a la solvencia moral, me concretar a citar la opinin de un verdadero conocedor de la realidad mexicana, el historiador Enrique Krauze, cuando escribe acerca de los casi cincuenta y ocho aos de existencia del mismo Partido Accin Nacional: "Ao tras ao tambin, los diputados presentaban proyectos de ley que no eran ni siquiera considerados, que se rechazaban por entero o que aos despus se aprovechaban y terminaban por expedirse como "iniciativas" del PRI. Un solo ejemplo: buena parte de la reforma electoral que ha estado en curso en estos aos estaba prevista ya en las iniciativas del PAN durante los aos cuarenta.v" Pero independientemente de que sea falsa, la opinin del profesor Womack es altamamente preocupante porque refleja el punto de vista de un grupo poltico sumamente poderoso que se opone a cualquier posible cambio al actual modelo poltico-econmico por considerar que el mismo es el que debe regir los destinos de Mxico, por 10 menos durante las dos prximas dcadas. Es cierto que dicho modelo econmico contiene aciertos innegables, pero tambin 10 es que reclama urgentemente modificaciones sustanciales en lo referente a la recuperacin del poder adquisitivo de las cclicamente golpeadas -a partir de 1976- clases medias, as como en 10 tocante a la apertura poltica que tambin urgentemente reclaman la gran mayora de los mexicanos. Por eso preocupa que uno de los voceros norteamericanos de ese modelo econmico hable en forma tan despectiva de la oposicin poltica mexicana. Porque al menospreciarla de esa manera, claramente quiere dar a entender que en Mxico no estn dadas las condiciones para un cambio poltico por la va electoral y que, por consiguiente, el mismo modelo econmico, con sus ventajas y desventajas y con el atraso poltico que le es inherente, tendr que seguir rigiendo en el futuro. A 10 anterior es necesario sumar las insuficiencias constitucionales de la reforma electoral de 1996, que han quedado apuntadas a 10 largo del presente captulo: el sistema electoral de representacin proporcional y de listas plurinominales que, por una parte, propicia la subsistencia de partiditos polticos que indebida y desproporcionadamente participan en el financiamiento pblico y en el acceso a los medios de comunicacin social, y que por la otra, desvirtan la naturaleza constitucional de las Cmaras de Diputados y Senadores y, a fin de cuentas, el verdadero resultado de los procesos electorales; la
22 Krauze Enrique. "Manuel Gmez Morn. Una Religiosidad Prctica. "Ensayo publicado en el semanario "Enfoque" del peridico "Reforma" de la Ciudad de Mxico, de fecha 23 de febrero de 1997; pgina 7.
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acumulacin de competencias conferida al Tribunal Federal Electoral que lo convierte en un Tribunal tanto de legalidad como de constitucionalidad, ignorando que en todo Estado Federal la ltima palabra en estas delicadas cuestiones -particularmente en lo relativo a la declaratoria de Presidente Constitucional Electo- debe corresponder siempre a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin; la imposibilidad constitucional de que el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, a pesar de haber sido democrticamente elegido, no pueda en unin de la Asamblea Legislativa del mismo Distrito Federal, decidir los montos de endeudamiento necesarios para el financiamiento del respectivo presupuesto de egresos; y la posibilidad constitucional de que, pasando por encima de los votos de millones de ciudadanos, el Presidente de la Repblica y el Senado de comn acuerdo, puedan remover a dicho Jefe de Gobierno, y designar en su lugar a quien ms les parezca conveniente. Si viviera nuestro admirado Fray Servando Teresa de Mier con ese lenguaje colorido y profundo a la vez, que siempre lo caracteriz, nos dira que la reforma electoral de 1996, est en andaderas y que, al parecer an no hemos salido, ciento setenta y cinco aos despus, de nuestra infancia poltica. Yen ms de un sentido tendra toda la razn, puesto que las insuficiencias y contradicciones constitucionales que se acaban de analizar, no permiten pensar que Mxico se encamine a la Federacin razonable y moderada con la que soaba el Padre Mier. No obstante, a cambio de todas las crticas que anteceden hay que reconocer que se ha hecho un esfuerzo honesto y decidido por dotar a las Instituciones Electorales -el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Federal Electoral- de independencia, imparcialidad y credibilidad. Esto ltimo necesariamente tendr que abrir las puertas para que en las elecciones federales que estn programadas para el ao 2000 se puedan finalmente presentar esas dos condiciones sin las cuales no es posible que exista una verdadera democracia: la independencia del Poder Legislativo y la alternancia en el poder. De ocurrir lo anterior, posiblemente un nuevo grupo de legisladores y gobernantes mexicanos promover las reformas constitucionales que son necesarias para subsanar las insuficiencias y contradicciones que han quedado sealadas. Mientras tanto, la reforma electoral proyectada fundamentalmente para las elecciones del ao 2000, a pesar de contar con algunos logros positivos y esperanzadores, parafraseando al ahora deambulante post-mortern Fray Servando, arrancar en andaderas.
CAPITULO
La Reforma Judicial
Sumario: 1. LA REFORMA JUDICIAL DEL 30 DE DICIEMBRE DE 1994.2. UNA PROPUESTA HUMANITARIA: LA EXCLUSION DEL MINISTERIO PUBLICO EXCLUYENTE. 3. LA INTEGRACION DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION. 4. EL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL. 5. LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y LAS ACCIONES DE INCONSTITUCIONALlDAD. 6. LOS PROCESOS EN LOS QUE LA FEDERACION ES PARTE. 7. LA EJECUCION DE LAS EJECUTORIAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION. 8. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLlCA COMO CONSEJERO JURIDICO DE LA FEDERACION. 9. PODERES JUDICIALES DE LOS ESTADOS Y DEL DISTRITO FEDERAL. 10. LOS MERITOS Y LAS INSUFICIENCIAS DE LA REFORMA JUDICIAL.
1. LA REFORMA JUDICIAL DEL 30 DE DICIEMBRE DE 1994
Durante dcadas la Suprema Corte de Justicia de la Nacin result ser uno de los tribunales ms extraos del mundo. Integrado por el abrumador nmero de veintisis Ministros (distribuidos a razn de cinco por Sala, en las llamadas Salas Penal, Administrativa, Civil, del Trabajo y Auxiliar ms un Presidente que no integraba Sala) pareca flotar en una especie de limbo jurdico. Salvo contadas y honrosas excepciones, sus titulares eran generalmente polticos en desgracia a los que en calidad de premio de consolacin se les mandaba a tratar de administrar justicia. Anquilosada en concepciones jurdicas decimonnicas fruto de las mentalidades entre separatistas (en lo que a la Unin Federal se refiere), matemticamente reflexivas y constitucionalmente aceleradas de sus respectivos creadores Manuel Crescencio Rejn, Mariano Otero e Ignacio L. Vallarta (cuyas sombras estatuas adornan el no menos sombro acceso a su lgubre edificio), trataba, por todos los medios a su alcance, de convertir al control de la constitucionalidad en una forma exquisita de no crearse ningn tipo de problemas. As,mantena una singulartradicin de permanecer ajena a los conflictos que se derivaran del Derecho Electoral, como si este ltimo pudiera existir al margen de la Constitucin General de la Repblica. Cuando se trataba de resolver sobre la inconstitucionalidad de leyes fiscales en las que el afn recaudatorio del Fisco Federal tena especial inters en mantener inclumes, tena siempre a mano los sofismas jurdicos ne-
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cesarios para justificar la razn de Estado del momento, cualquiera que esta fuere. Paulatinamente su imagen se fue desdibujando hasta convertirse en un ente gris a cuyas ministraciones de justicia se recurra cuando verdaderamente no haba otro remedio. Envuelta en una densa neblina de formalismos jurdicos, que por cierto necesariamente contagi al resto del Poder Judicial Federal, trataba de resolver las controversias que quedaban bajo su jurisdiccin atendiendo solamente a aspectos formales y utilizando esto ltimo como pretexto para no resolver el problema de fondo, llegando al extremo de determinar que cuando un acto de autoridad carece de la debida motivacin y fundamentacin legales -lo que automticamente implica que se han violado en perjuicio del particular afectado todas las respectivas disposiciones legales aplicables- se est en presencia de un vicio constitucional de forma y no de fondo, lo que conduce a un fenmeno de denegacin de justicia, puesto que las violaciones formales a lo ms a lo que obligan es a reponer los respectivos procedimientos judiciales o administrativos, alargndos por varios aos la solucin definitiva dellitigio planteado. Entre seudo tecnicismos jurdicos y la complacencia con los actos de las autoridades responsables cuando estaban en juego cuestiones de verdadera importancia y trascendencia, se fue perdiendo la fe en el mximo tribunal de la Repblica. Inclusive se gener entre ciudadanos y empresarios, de cualquier tipo de condicin y capacidad econmica, la impresin de que promover amparos reclamando la inconstitucionalidad de leyes (principalmente de tipo fiscal) era un ejercicio intil y gravoso, porque la Suprema Corte, en los asuntos verdaderamente importantes, siempre acababa por darle la razn a la autoridad. La reforma constitucional del 30 de diciembre de 1994, vino a romper abruptamente el cmodo marasmo. Sacudida hasta sus cimientos (que se localizan en la antigua "Plaza del Volador" que en los tiempos coloniales era utilizada nada menos que por el tribunal de la santa inquisicin para celebrar sus "autos de fe" que generalmente consistan en el horripilante ajusticiamiento de cuanto desdichado caa en sus garras), durante un espacio aproximado de dos meses la Suprema Corte dej de existir. Se rasgaron algunas togas en defensa de una supuesta "independencia" que por dcadas no se haba ejercitado, pero el efecto fue altamente saludable. En un pas acosado por un sistema deficiente y legalista de administracin de justicia, el intentar transformar, por lo menos, a la.Corte Suprema en un tribunal verdaderamente independiente integrado por juristas y no por polticos, era, en medio de la crisis devaluatoria, una buena noticia.
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Yen efecto la Corte se transform. Se le otorgaron facultades ampliadas en materia de control de la constitucionalidad. De manera limitada, como se vi en el Captulo anterior, se le dio la posibilidad de calificar la constitucionalidad de ciertas leyes electorales. Enmendndole un tanto la plana a don Mariano Otero, se dej abierta la puerta para que los rganos federales, estatales y municipales puedan promover las acciones necesarias para que la Suprema Corte resuelva, con efectos generales, sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas impugnadas, incluyendo de manera especialla interpretacin directa de cualquier precepto de la Constitucin. Y sobre todo se sustituy a los polticos por distinguidos juristas con amplia experiencia en el foro y en la carrera judicial. Inclusive de la integracin anterior solamente se conserv a los Ministros que gozaban de respeto y de reconocimiento generalizados, tanto por su capacidad y preparacin jurdicas como por su autoridad moral. Los resultados positivos no tardaron en presentarse. Solamente en 1995 la Suprema Corte declar la inconstitucionalidad de leyes que, aunque obviamente inconstitucionales, la anterior Suprema Corte haba protegido mediante la emisin de una notable profusin de sofismas jurdicos. Entre ellas, destacan las que establecieron: la afiliacin obligatoria de empresas a las cmaras de comercio e industria, el controvertido impuesto al activo de las empresas y de las personas fsicas y el derecho de las autoridades administrativas y fiscales de imponer a los particulares multas en cantidades fijas, sin importar la gravedad de la infraccin y la situacin econmica del infractor. La reforma judicial del 30 de diciembre de 1994 result, pues, un paso importante en la direccin correcta. Particularmente en lo que respecta al tema del Nuevo Federalismo, puesto que tal y como qued establecido desde el Captulo Primero de la presente obra, uno de los elementos esenciales para que el Estado Federal florezca en la democracia como una Repblica de las Leyes, est constituido por la presencia de un Poder Judicial independiente y fuerte que ejerza un verdadero control de la constitucionalidad sobre los actos emanados de los otros dos Poderes; ya que de otra suerte, la preponderancia, por ejemplo, del Ejecutivo sobre el Judicial, no solamente rompe con el necesario equilibrio de Poderes, sino que tiende a vulnerar el orden constitucional, limitando las posibilidades de que la Nacin viva en una democracia efectiva y propiciando que, en el fondo, el Estado Federal pierda su verdadera naturaleza y se convierta en lo que Montesquieu llamara un "Estado Desptico". De ah que toda reforma encaminada a lograr que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en su carcter de rgano titular del Poder Judicial de la Federacin, pueda actuar como un verdadero tribunal de control de la constitucionalidad tenga que ser bienvenida y elogiada. Pero a pesar de sus virtudes
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evidentes, la reforma judicial que se comenta tiene que verse, s, como un paso en la direccin correcta que, sin embargo, tan slo marca el inicio de lo que es un largo camino a recorrer; toda vez que, no obstante sus apuntadas virtudes, de cualquier manera incurre en las insuficiencias y contradicciones constitucionales que se analizarn a lo largo de este Sptimo Captulo y, por encima de todo lo anterior, hasta la fecha no se ha hecho extensiva al resto del sistema mexicano de administracin de justicia, particularmente a aquellas reas en las que el mexicano comn y corriente encuentra una barrera infranqueable -mezcla de corrupcin y de algo todava mucho peor: ignoranciapara que le sean respetados o restituidos sus derechos ms elementales. Partiendo de estas premisas, se llevar a cabo el estudio de esta reforma judicial que, sin lugar a dudas, ocupa un lugar sumamente destacado en la Agenda Legislativa del Nuevo Federalismo hacia el Siglo XXI, desde el momento mismo en el que, tal y como se indic lneas atrs, el Estado Federal del futuro no se puede configurar sin un adecuado sistema de control de la constitucionalidad que adems rija a un aparato de procuracin y administracin de justicia en el que -con la honestidad y eficacia que dan la sapiencia jurdicase respeten, se valoren y se protejan los derechos del hombre y del ciudadano. Probablemente sea mucho pedir, pero parafraseando una vez ms el clebre testamento poltico del no menos clebre Primer Ministro de Isabel la Catlica y Cardenal Primado de Espaa, Francisco Cisneros, no se debe perder de vista que sin una buena administracin de justicia no es factible mantener un orden social estable por mucho tiempo. Si la realidad judicial mexicana y los directamente responsables de la misma, siguen empecinados en continuar actuando a contracorriente de esta premisa elemental, para que en las crceles se encuentren un buen nmero de vctimasde tecnicismos legales y, gracias a esos mismos tecnicismos, un mayor nmero de delincuentes gocen de una criminal libertad, el destino final que le aguarda a esa realidad judicial y al sistema poltico que de alguna forma la cobija, no presagia nada bueno para el futuro inmediato de la Repblica. Por eso las reflexiones que a continuacin se expresan posiblemente rompan, en algunos aspectos, con la ortodoxia y con la tcnica jurdicas. Pero esto ltimo es inevitable cuando se piensa que, en esencia, el dispensar justicia no es un problema de leyes y de criterios legalistas o de jueces que en vez de ser sbditos de la razn y la lgica 10 son de la letra de la ley, sino, ante todo, del sentido comn, de la compasin y de la buena fe. Es decir, no tanto de la jurisprudencia -a la que en tanto que es la Ciencia del Derecho se le debe respetar y hasta venerar, pero no idolizarla al grado de que sus postulados trastoquen la secuencia natural que la realidad nos ofrece- como del sentido innato de la justicia distributiva que todo ser humano bien nacido lleva dentro de s.
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2. UNA PROPUESTA HUMANITARIA: LA EXCLUSION DEL MINISTERIO PUBLICO EXCLUYENTE
Con efectos al30 de diciembre de 1994, se reform el primer prrafo del artculo 21 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para establecer lo siguiente: "Las resoluciones del Ministerio Pblico sobre el no ejercicio y desistimiento de la accin penal, podrn ser impugnadas por va jurisdiccional en los trminos que establezca la ley." En apoyo de lo anterior, la correspondiente Exposicin de Motivos seala que: "El Ministerio Pblico, como responsable de los intereses de la sociedad, que acta como una institucin de buena fe, cumple una funcin bsica en la defensa de la legalidad al perseguir los delitos que atenten contra la paz social. Este es el fundamento que justifica que esa institucin tenga, en principio, encomendado el ejercicio de la accin penal de manera exclusiva y excluyente. Sin embargo, la iniciativa prev la creacin de instrumentos para controlar la legalidad de las resoluciones de no ejercicio de la accin penal, con lo que se evitar que, en situaciones concretas, tales resoluciones se emitan de manera arbitraria." 1 Esto es lo que se llama, en buen castellano, tratar de curar un mal, que amenaza con volverse incurable, con un remedio peor que la misma enfermedad. Lo cual, por supuesto, amerita una buena explicacin: Quien ha sido vctima de un delito y pretende que se le haga justicia debe estar preparado para someterse a un autntico calvario, puesto que no puede reclamar justicia por s mismo. En efecto, en vez de tener la libertad de ocurrir ante un juez de lo penal para que ste, despus de allegarse las pruebas que estime necesarias, determine lo que en Derecho proceda en un plazo razonablemente breve, tiene que presentarse ante una agencia del ministerio pblico -sea del fuero comn o del fuero federal, para el caso es lo mismo- a formular la correspondiente denuncia o querella. A partir de ese momento, para toda clase de efectos prcticos, el asunto deja de estar en manos del ofendido y la posibilidad de que, algn da, llegue a ser del conocimiento de un juez penal depende de un tercero, que ni ha sufrido el agravio en carne propia ni tiene inters especial alguno en lograr la reparacin del dao, pero al que el Poder Ejecutivo ha dotado de facultades extraordinarias sobre el destino de las vctimas de la delincuencia.
1 Exposicin de Motivos de la Reforma Judicial enviada por el C. Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos con fecha 5 de diciembre de 1994, al H. Congreso de la Unin, mediante oficio No. 1485 girado con esa misma fecha por la Direccin General de Gobierno de la Secretara de Gobernacin; pgina VII. En lo sucesivo y en razn de brevedad se denominar a este documento oficial como "Exposicin de Motivos."
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Recibida la denuncia o querella, el ministerio pblico debe integrar lo que se conoce como "averiguacin previa", que no es otra cosa que una especie de investigacin -en la que con las contadas honrosas excepciones de siempre, suelen campear tanto la corrupcin como la ignorancia- encaminada a verificar si efectivamente tuvo lugar la comisin de un delito. En el camino el ministerio pblico puede practicar todas las diligencias que, a su 5010 criterio, estime pertinentes, como: girar citatorios y rdenes de presentacin -que suelen tener el doble efecto de alertar a 105 culpables y de intimidar a 105 in 0centes-, requerir la prctica de dictmenes periciales a diestra y siniestra y, en general, pedir que se le aporten un buen nmero de datos y de elementos de conviccin. Integrada la "averiguacin previa" -lo cual cuando no estn en juego poderosos intereses; lo que es decir en la mayora de 105 casos, suele tomar varios meses cuando menos- el expediente pasa, en las respectivas Procuraduras de Justicia, por varios "tamices" de control y verificacin hasta que el ministerio pblico, unilateralmente y a su libre arbitrio, decide si "ejercita" o no la correspondiente accin penal. Si el ofendido cuenta con suerte o con recursos o con influencias -o con las tres cosas a la vez- despus de un largo perodo de "averiguacin previa" su caso es turnado o "consignado", como se dice en el lenguaje de 105 penalistas, a la autoridad judicial competente para que hasta entonces, y slo hasta entonces, se inicie el juicio respectivo. Pero si el ministerio pblico, por s y ante s, decide que no hay elementos para procesar, entonces el asunto se manda "a la reserva" y el ofendido se entera que, a pesar de que la Constitucin de la Repblica diga que en Mxico estn instituidos 105 tribunales de un Poder Judicial independiente para que nadie se haga justicia de propia mano, en materia penal quien decide si debe o no acudir a los tribunales en busca de procuracin de justicia no es l-el directamente afectado-, sino un empleado relativamente menor del Poder Ejecutivo. Dicho en otras palabras, pareciera que se est en presencia de un procedimiento diseado por algn genio kafkiano, en el que deliberadamente lo que se buscara fuera retardar y entorpecer al mximo de lo posible el acceso de 105 ciudadanos a 105 tribunales de la justicia penal, haciendo mofa del apotegma constitucional que habla de la "justicia expedita." Dentro de semejante contexto, la reforma constitucional del 30 de diciembre de 1994 reconoce la existencia del problema, pero en vez de buscarle una solucin directa y eficaz decide ofrecerle a una ciudadana, ya de por s agraviada por serios problemas de inseguridad pblica y de procuracin de justicia, una salida cuyo nico efecto es el de alargar an ms la posibilidad de tener acceso a los juzgados penales. En efecto, la reforma, obtusa ante la realidad que pretende recomponer, empieza por reiterar el absurdo de que el ministerio pblico como "institucin de buena fe" debe seguir teniendo encomendado "el ejercicio de la accin penal de manera exclusiva y excluyente".
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Sin embargo, reconoce la necesidad de crear instrumentos para controlar la legalidad de las resoluciones de no ejercicio de la accin penal, "con lo que se evitar que, en situaciones concretas, tales resoluciones se emitan de manera arbitraria." Para ello, se reforma el primer prrafo del artculo 21 constitucional estableciendo que: "Las resoluciones del Ministerio Pblico sobre el 'no ejercicio y desistimiento de la accin penal, podrn ser impugnadas por va jurisdiccional en los trminos que establezca la ley." En tales condiciones, el problema queda de la siguiente manera: formulada la denuncia o querella por el ofendido, el ministerio pblico integra la correspondiente "averiguacin previa" sobre las bases que quedaron sealadas con anterioridad. Procedimiento que, por lo comn dura varios meses y, en ocasiones, hasta ms de un ao. Si transcurrido ese tiempo, el ministerio pblico decide no hacer valer la respectiva accin penal, entonces el afectado tiene que seguir un juicio -cuya duracin promedio tambin es de aproximadamente un ao- para que la autoridad judicial competente obligue al ministerio pblico a hacer lo que, el ya para entonces desesperado y desilusionado afectado, viene pidiendo desde hace dos aos: ocurrir ante la autoridad judicial competente. Es decir, se est pretendiendo remediar el retardo en la administracin de justicia que la sola existencia de la institucin del ministerio pblico implica, con la creacin de otro procedimiento legal que nicamente va a alargar todava ms un proceso que ya es de por s innecesariamente lento y complejo Y la "justicia expedita" de la que habla el artculo 17 de la misma Constitucin? El escribir este libro me ha permitido comprobar que Mxico es un pas en el que a cada paso, nos topamos con muchas preguntas sin respuesta. En este caso en particular, las preguntas brotan una tras otra: Por qu tiene que existir un intermediario entre la vctima de un delito y la justicia penal? Qu es lo que justifica el que en una materia tan delicada que deja marcados de por vida a muchos ciudadanos, un simple funcionario administrativo posea el monopolio -"exclusivo y excluyente"- del ejercicio de la accin penal? Cul es la razn lgica que explica el por qu empleados del Poder Ejecutivo tengan una intervencin tan desorbitada en el rea tan sensible de la procuracin de la justicia penal, cuando la misma, por definicin, debera estar exclusivamente reservada a los rganos independientes del Poder Judicial? Por qu en las materias civil, mercantil o laboral cuando un ciudadano considera que ha sufrido un agravio de carcter patrimonial puede ocurrir directamente ante los tribunales respectivos en demanda de justicia, y, en cambio, en la materia penal en la que no solamente est en juego el patrimonio de las personas, sino valores mucho ms importantes como su vida, su integridad fsica y moral, su honra y su libertad, se tiene que agotarun trmite administrativo
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para que el ministerio pblico-que, en el fondo, no es juez ni parte sino todo lo contrario-, cuando le parezca conveniente y si le parece conveniente, someta aloa los inculpados ante el juez de la causa? Por qu, en fin, la multitud de ciudadanos que diariamente sufren los terribles efectos de la inseguridad pblica generalizada que corroe al pas, no tienen ni siquiera el derecho de ser odos directamente en defensa de sus intereses por un juez penal? Porque a todo lo anterior hay que agregar el hecho de que si el ministerio pblico tiene a bien ejercitar la accin penal, eso no significa que el afectado, o un abogado de su confianza, puedan intervenir directamente en el respectivo proceso penal, sino que la ley exige que en todo momento estn "representados" por el excluyente ministerio pblico, el que en el curso del proceso puede llegar a desistirse libremente de la accin penal ejercitada despus del largo procedimiento de integracin de la llamada "averiguacin previa." Por esa razn la reforma que se analiza tambin plantea la posibilidad de que en este caso el afectado pueda seguir un juicio para que, un ao despus, el ministerio pblico, debidamente conflictuado con el propio afectado, vuelva a ejercitar la accin penal de la que haba decidido desistirse. En sntesis al convertir nuestro sistema de administracin de justicia penal al ministerio pblico en una especie de intermediario oficial y oficioso, con todo el poder de decisin que su monoplica calidad de "exclusivo y excluyente" le confiere, ha propiciado el que los procesos penales puedan ser fcilmente manipulados -y, desde luego, corrompidos- por cualquiera de las partes interesadas. Por todo lo anterior, y con todo el respeto que me merecen los grandes especialistas en el Derecho Penal que indiscutiblemente hay en Mxico, y hablando a nombre de los sufridos mexicanos que diariamente pululan ante las mesas de las mltiples "agencias investigadoras" en busca de un resquicio de justicia, me permito formular las siguientes propuestas: 1. Debe eliminarse la institucin del ministerio pblico -respecto de la que existen abundantes dudas, fruto de simples y prosaicas experiencias cotidianas, en cuanto a que efectivamente sea una "institucin de buena fe"- en todos aquellos casos en los que los afectados por la presunta comisin de un delito, decidan ocurrir en demanda directa de procuracin de justicia. Para tal fin, como expresamente lo ordena el artculo 17 constitucional, los tribunales penales deben estar expeditos para impartirla, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. 2. Para lograr lo anterior, los tribunales penales debern quedar facultados, por las respectivas leyes secundarias, para aduar como verdaderos tribunales de equidad, o sea, bajo los principios de verdad sabida y buena fe guardada. Esto ltimo les permitira recibir todas las pruebas y alegatos que las partes interesadas les presentaran en cualquier etapa del proceso respec-
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tivo, adems de quedar en absoluta libertad de ordenar la prctica de cuantas diligencias estimaran necesarias, a fin de que en la sentencia respectiva se alcance el fin social ltimo que se persigue con la existencia de la justicia penal -y que entre la maraa de tecnicismos legales y el ministerio pblico "exclusivo y excluyente" en la mayora de los casos se convierte en letra muerta-, esclarecer la verdad de los hechos y aplicar las respectivas consecuencias legales. 3. Por supuesto, esta propuesta implicara el que se pusiera bajo el mando del Poder Judicial, y especficamente de los jueces penales involucrados en cada caso concreto, a todo el aparato que conlleva la investigacin de las conductas ilcitas: la Polica Judicial-que por algo se llama as "Judicial"-, los laboratorios de criminalstica, los cuerpos de peritos y especialistas forenses y dems agentes asociados con la investigacin de delitos. En esta forma, se fracturara el control unitario sobre estos cuerpos de seguridad que, al depender para cada caso en particular, de diferentes jueces penales, curiosamente se volveran ms fciles de controlar y de verificar, puesto que estaran siendo vigilados de manera continua por una multiplicidad de mandos superiores, integrados por todos los jueces penales. Esto ltimo podra llegar a tener un efecto sumamente saludable sobre las actividades de la generalmente temida Polica Judicial, a la que con gran frecuencia se acusa de arbitrariedad y corrupcin. 4. Lograr este objetivo requerira, desde luego, de una gran cantidad de cambios tanto de carcter legal como de orden administrativo. Sin embargo, se trata de algo en lo que el Gobierno Mexicano tiene una amplia experiencia: continuamente se reforman y adicionan las leyes secundarias, y todava con mayor frecuencia, se crean nuevos organismos pblicos. Por consiguiente, si a este respecto llegara a haber una genuina voluntad poltica, los referidos cambios legales y administrativos en modo alguno seran un obstculo insalvable. Adems, se trata de una mera transferencia de atribuciones yorganismos a favor de quien, en sana lgica constitucional, desde un principio debieron haber correspondido: al Poder Judicial. 5. Por otra parte, la institucin del ministerio pblico no desaparecera por completo. Simplemente se reducira, en forma paralela con los cuerpos investigadores que la tienen que auxiliar, a las dimensiones ndispensables para llevar a cabo las tareas de averiguacin y consignacin de aquellos delitos que se tengan que persegur de oficio -ante la ausencia de una parte acusadora que est directamente involucrada en el caso concreto de que se trate- y de los que se cometan en agravio de la sociedad toda, de cualquier entidad pblica y de representaciones diplomticas e internacionales, incluyendo, a guisa de ejemplos, delitos tales como: trfico y consumo de estupefacientes, motn, sedicin, rebelin armada, secuestro de funcionarios pbl-
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cos y diplomticos, ataques a las vas generales de comunicacin, defraudacin fiscal, contrabando, acopio de armas y explosivos y dems relativos. Las propuestas que anteceden, aunque para algunos especialistas en Derecho Penal probablemente pudieran llegar a parecer radicales y hasta temerarias, en el fondo, obedecen a un verdadero espritu federalista, ya que lo nico que persiguen es depositar ntegramente la funcin de administrar la justicia penal en el Poder Judicial, para que la misma efectivamente pueda llegar a ser como lo manda la Constitucin, independiente, pronta, completa e imparcial; eliminando de esa manera las indebidas ingerencias que se le han otorgado al Poder Ejecutivo a travs de la institucin del ministerio pblico, en una materia qL1~ debe quedar exclusivamente reservada al mbito propio de los ciudadanos afectados e interesados y de los jueces penales. Dicho en otras palabras, en la medida en la que el Poder Judicial pueda realizar las tareas que constitucionalmente le competen con autonoma del Poder Ejecutivo, en esa misma medida se lograr una efectiva divisin de poderes, sin la cual no se concibe la existencia de un verdadero Estado Federal. Si estas sencillas propuestas llegan a tener algn tipo de difusin, es bastante probable que reciban un buen nmero de crticas, toda vez que, por una parte no provienen de un especialista en la materia -aunque el estudio y la prctica de los delitos fiscales- me ha dado algn conocimiento y alguna experiencia al respecto-, y por la otra, van en contra de una multitud de hbitos largamente arraigados en nuestro medio y, por ende, de intereses creados. No obstante, es a todas luces evidente que, cuando es palpable la desconfianza pblica en cualquier institucin gubernamental, un gobierno sensible a las expresiones de la voluntad popular, debe proceder a reformarla de inmediato, ya que de lo contrario el abismo entre gobernantes y gobernados puede llegar a tornarse peligroso. Recurdese, de nueva cuenta ya que es difcil encontrar un mejor modelo de Filosofa del Derecho, la sabia sentencia del Cardenal Cisneros: "Dale a tu pueblo justicia antes que conquistas, palacios o trigo. Porque sin justicia no tendr nimos para festejar tus victorias, ni para admirar tus palacios, ni siquiera para saborear tu pan."3 Tomando en cuenta este profundo consejo poltico, creo que ha llegado el momento de plantear una revisin a fondo del sistema mexicano de administracin y procuracin de justicia, en la que las propuestas que se acaban de formular queden como una mera declaracin de intenciones que ser necesa2 Sobre este particular vase: Arrioja Vizcaino Adolfo, "Derecho Fiscal." Dcima Segunda Edicin. Editorial Themis, S.A. de C.V. Mxico 1997; pginas 441 a 472. (Nota del Autor). 3 Citado por P. Luis Coloma, S.J. de la Real Academia Espaola, "Fray Francisco Narracin Histrica. "Talleres Tipogrficos Modelo, S.A. Mxico 1943; pgina 283.
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rio evaluar, precisar, detallar, criticar y, por supuesto, mejorar por nuestros grandes especialistas en la compleja y apasionante Ciencia del Derecho Penal. Pero independientemente de lo anterior, puedo asegurar que si estas propuestas --de alcanzar la difusin apropiada- llegan a ser ledas o escuchadas por algunos de los miles de ciudadanos mexicanos comunes y corrientes que, diariamente a manos del ministerio pblico "exclusivo y excluyente" sufren incontables dilaciones, extorsiones, prepotencias, arbitrariedades, crasa ignorancia jurdica y hasta mala fe, encontrarn el eco apropiado, en atencin a que se trata, no de graves y ortodoxos anlisis jurdicos, sino tan slo de una propuesta eminentemente humanitaria.
3. LA INTEGRACION DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DELANACION
Con efectos al 30 de diciembre de 1994, los artculos 94, 95, 96, 97 y 99 de la Constitucin Federal fueron reformados y adicionados para darle al mximo tribunal de la Repblica una nueva organizacin; para tratar de dotarlo de la mayor independencia posible, atendiendo a dos factores esenciales: los requisitos y el procedimiento para la designacin de sus titulares, y la duracin de los mismos en sus cargos; y para reforzar su participacin en algunas cuestiones importantes de la vida pblica del pas, particularmente cuando se presente una grave afectacin de las garantas individuales. El contenido principal de estas reformas y adiciones puede resumirse de la siguiente manera: Composicin de la Corte.-La Suprema Corte de Justicia de la Nacin se compone de once Ministros y funciona en Pleno o en Salas. El Pleno est facultado para expedir acuerdos generales, a fin de lograr una adecuada distribucin entre las Salas de los asuntos que competa conocer a la propia Corte. Requisitos para ser Ministro.-Tener cuando menos treinta y cinco aos cumplidos el da de la designacin; poseer el da de la designacin, con antigedad mnima de diez aos, ttulo profesional de abogado, expedido por autoridad o institucin legalmente facultada para ello; haber residido en el pas durante el ao anterior al da de la designacin; y no haber sido Secretario de Estado, Jefe de Departamento Administrativo, Procurador General de la Repblica o de Justicia del Distrito Federal, senador, diputado federal, ni gobernador de algn Estado o Jefe del Distrito Federal, durante el ao previo al da de su nombramiento. Adems, los nombramientos de los Ministros debern recaer preferentemente entre aquellas personas que hayan servido con eficiencia, capacidad y probidad en la imparticin de justicia, o que se hayan
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distinguido por su honrabilidad, competencia y antecedentes profesionales en el ejercicio de la actividad jurdica.
Procedimiento para la Designacin de Ministros.-Para nombrar a los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin el Presidente de la Repblica somete una terna a consideracin del Senado, el cual previa comparecencia de las personas propuestas, designar al Ministro que deba cubrir la vacante. La designacin se har por el voto de las dos terceras partes de los miembros del Senado presentes, dentro del improrrogable plazo de treinta das. Si el Senado no resolviere dentro de dicho plazo, ocupar el cargo de Ministro, la persona que dentro de dicha terna designe el Presidente de la Repblica. En el caso de que la Cmara de Senadores rechace la totalidad de la terna propuesta, el Presidente de la Repblica someter una nueva. Si esta segunda terna fuere rechazada, ocupar el cargo de Ministro, la persona que dentro de la misma, designe el Presidente de la Repblica. Los Ministros de la Suprema Corte de Justicia durarn en su encargo quince aos y slo podrn ser removidos del mismo por las causas de responsabilidad de los servidores pblicos previstas en el Ttulo Cuarto de la Constitucin. Por lo dems, las renuncias de los Ministros de la Suprema Corte solamente procedern por causas graves; sern sometidas al Ejecutivo; y, si ste las acepta, sern enviadas para su aprobacin al Senado. Vigilancia del Respeto a las Garantas Individuales.-La Suprema Corte de Justicia podr nombrar alguno o algunos de sus miembros, o algn juez de Distrito, magistrado de Circuito o designar uno o varios comisionados especiales, cuando as lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal, o alguna de las Cmaras del Congreso de la Unin, o el gobernador de algn Estado, nicamente para que averige algn hecho o hechos que constituyan una grave violacin de alguna garanta individual.
Las reformas y adiciones que se acaban de resumir, ameritan los siguientes comentarios: 1. La reduccin al nmero de once de los titulares de la Corte Suprema fue una decisin ms o menos desafortunada. En la correspondiente Exposicin de Motivos se le pretende justificar de la siguiente manera: "En lo concerniente a la integracin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, se prev reducir el nmero de Ministros de 26 a 11, volviendo as al nmero de miembros establecido en el artculo 94 del texto original de la Constitucin de 1917 ... En virtud de las nuevas competencias con que es necesario dotar a la Suprema Corte de Justicia y debido tambin a la asignacin de las tareas administrativas a un rgano especializado, se pretende que la Suprema Corte sea un rgano ms compacto y altamente calificado, cuyos miembros sigan siendo personas de reconocido prestigio profesional y altas virtudes morales,
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dedicados en exclusiva al conocimiento y resolucin de las ms importantes controversias jurdicas que puedan suscitarse en el pas... En razn de la dinmica institucional de la Suprema Corte la sola reduccin en el nmero de Ministros no generar un nuevo rezago, pues la reforma que se propone asignara a un rgano distinto las competencias administrativas que hasta el da de hoy desahoga la propia Corte. Ello permitir que los Ministros dediquen mayor tiempo a resolver los asuntos de carcter jurisdiccional al posibilitar que se incremente substancialmente el nmero de sesiones del Pleno. "4 Los argumentos que se acaban de transcribir, a mi juicio, no resisten el menor anlisis por las siguientes razones: - Una cosa es tomar en cuenta las lecciones de la historia para estructurar mejor una enmienda constitucional, y otra enteramente distinta es llevara cabo un serio retroceso histrico. Al reducir a once el nmero de los Ministros de la Corte Suprema, en realidad no se regres al texto original del artculo 94 de la Constitucin de 1917, sino al texto original del artculo 124 de la Constitucin Federal de 1824. Es decir, se retorn a un sistema que imper en una poca en la que el pas contaba con seis millones de habitantes y no exista la proliferacin de leyes, reglamentos, decretos y dems disposiciones de carcter general, as como las variadas especialidades jurdicas, que existen en la actualidad. Dicho en otras palabras, los criterios constitucionales que rigieron en 1824 yen 1917, no pueden satisfacer las necesidades de un pas que, en el umbral del Siglo XXI,cuenta con casi cien millones de habitantes y con una sociedad no agrcola sino en proceso de industrializacin, que por fuerza tiene que operar dentro de un orden juridico que cada dia es ms complejo y, sobre todo, altamente especializado. - Por lo tanto, el problema no es de nuevas competencias, ni se resuelve por el simple hecho de transferir a un nuevo rgano, el Consejo de la Judicatura Federal, las competencias administrativas que anteriormente atenda la Corte. Es, ante todo, un problema de especializacin jurdica. No es posible que el mximo tribunal de la Repblica llegue al Siglo XXI compuesto de tan slo dos Salas: una especializada en las materias Civil y Penal; y otra especializada en las materias Administrativa (que incluye adems a las ramas Fiscaly Agraria) y laboral. En la profesin jurdicaactual o se es civilista o se es penalista, o se es fiscalista o se es laboralista; pero no se pueden abarcar todas las ramas, o varias de ellas, a la vez. - Dentro de este contexto, lo lgico habra sido reducir el nmero de Ministros a diecisis; dividiendo a la Corte en cinco Salas (integrada cada una por tres Ministros) y especializadas en las materas Penal, Administrativa, Civil, Fiscal (que es la rama que en los ltimos aos ha tenido un crecimiento que ha sido, y sigue siendo, tan explosivo como conflictivo) y Laboral; ms un Presidente que, como es tradicional, no integrara Sala. En esta forma, se contara
4 Exposc6n de Motivos: pgnas VIII y IX.
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con una Suprema Corte de Justicia poseedora, no solamente de reconocido prestigio profesional y elevadas virtudes morales, sino tambin altamente especializada en las diversas ramas que en la actualidad integran la Ciencia del Derecho, lo que le permitiria resolver todava con mayor tino y eficiencia, "las ms importantes controversias jurdicas que puedan suscitarse en el pas."
2. El procedimiento para la designacin de los Ministros de la Corte Suprema es, en principio, acertado, puesto que deriva de una interrelacin entre el Presidente de la Repblica y el Senado, lo que tiende a favorecer el equilibrio en la divisin de poderes, desde el momento mismo en el que en la integracin del rgano supremo del Poder Judicial de la Federacin, intervienen, de manera ms o menas equilibrada los otros dos Poderes de la Unin. En particular, ha sido todo Un acierto el que no se haya cedido a las tentaciones populistas -que se expresaran en su momento- de permitir que las propuestas de candidatos a Ministros provinieran de Universidades y Colegios de Profesionistas; o que se llegara al absurdo -que por cierto prevaleci durante una buena parte del Siglo X1X- de que la integracin del mximo tribunal de la Repblica se decidiera por el voto popular. Las tareas del control de la constitucionalidad en Un Estado Federal deben encomendarse a personas que posean una probada capacidad y experiencia jurdicas y cuya trayectoria profesional y acadmica aseguren Una actuacin tanto imparcial como honesta. Por consiguiente, el proceso de seleccin debe ser extremadamente cuidadoso y por ningn motivo, debe dejarse en manos de determinados grupos de inters, y mucho menos en manos de partidos polticos. No obstante lo anterior, es necesario puntualizar que la reforma judicial, en lo tocante al procedimiento para la designacin de los Ministros de la Suprema Corte y en cuanto a los requisitos que stos ltimos deben satisfacer para poder ser nombrados, incurre en algunas insuficiencias y contradicciones que deben ser destacadas:
- La presentacin de "ternas" por parte del Presidente al Senado de la Repblica le resta calidad al proceso y le da aires ms bien de nominacin poltica y hasta de concurso escolar. Se supone que quien es propuesto para tan elevado cargo es poseedor de una larga y distinguida carrera como servidor pblico y/o profesionista y/o acadmico. Por lo tanto, el someterlo a una "terna" de la que puede salir derrotado por una serie de razones que nada tienen que ver con su trayectoria profesional, es exponerlo a una descalificacin y hasta a una humillacin, que son totalmente innecesarias. La experiencia y la lgica aconsejan que el Presidente someta al Senado a un solo candidato que debe ser objeto de un exhaustivo proceso de ratificacin, tal y como ocurre en los Estados Unidos de Amrica, aunque excluyendo las abusivas e irrelevantes intromisiones en la vida privada de los candidatos que indebidamente, pero cada da con mayor frecuencia, se dan en el sistema norteamericano. Si el candidato no fuere ratificado por el Senado en un plazo de treinta das, entonces el Presidente deb tener el derecho constitucional de hacer una designacin directa, siempre y cuando se cumplan los requisitos a que alude el lt-
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mo prrafo del artculo 95 constitucional, en el sentido de que se trate de una persona que haya servido con eficiencia, capacidad y probidad en la impartcin de justicia, o que se haya distinguido por su honorabilidad, competencia y antecedentes profesionales en el ejercicio de la actividad jurdica. En esta forma el procedimiento se simplificara, se mantendra el respeto debido al principio de la divisin de poderes y, sobre todo, se evitara el tener que "exhibir" innecesariamente a los dos destacados juristas que al aceptar integrarse a la "terna" -con toda seguridad de buena fe y con una gran vocacin de servicio- por fuerza tendrn que salir derrotados. - El requisito consistente en que para ser Ministro de la Corte Suprema se debe haber residido en el pas durante el ao anterior al da de la designacin, resulta inadecuado, ya que el citado plazo de residencia debi haberse ampliado, por lo menos, a tres aos. La razn de 10 anterior estriba en el hecho de que cada Ministro tiene a su cargo la tarea sumamente delicada de mantener el control de la constitucionalidad en Mxico. Por lo tanto, adems de poseer una reconocida capacidad jurdica y profesional, debe haber permanecido en el pas el tiempo suficiente para familiarizarse con los problemas y las tendencias jurdicas imperantes, as como para adquirir un conocimiento de primera mano -y de primera mente si se vale la expresin- respecto de las realidades y la problemtica particular de la administracin de justicia. - Tambin sera conveniente que entre las personas impedidas -durante el ao siguiente a la fecha en la que hayan dejado de desempear los respectivos cargos pblicos-, para ocupar el puesto de Ministro de la Suprema Corte (Secretario de Estado, Jefe de Departamento Administrativo, Procurador General de la Repblica o de Justicia del Distrito Federal, senador, diputado federal o Gobernador de algn Estado o Jefe del Distrito Federal), se incluyera a los Subsecretarios de Estado, a los Secretarios Generales de Departamentos Administrativos, a los Directores Generales de organismos descentralizados, a los Subprocuradores de la Procuradura General de la Repblica, a los Subprocuradores de la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal, a los Procuradores Generales y Subprocuradores de los Estados, a los Secretarios Generales de Gobierno de los Estados, a los diputados locales y a los asamblestas del Distrito Federal. Para enriquecer 10 anterior, el periodo de separacin de sus cargos de todos los funcionarios anteriormente mencionados, debera elevarse a dos aos con el propsito de que su desvinculacin del Poder Ejecutivo o, en su caso, del Poder Legslativo, se relacione con un periodo razonable de alejamiento de determinados intereses creados que permita reforzar su independencia de criterio. Sobre este particular, no debe perderse de vista que la funcin bsica de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin consiste en calificar la constitucionalidad de actos emanados de los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Por consiguiente, quien se encuentre estrecha y recientemente vinculado a cualquiera de estos dos ltimos Poderes, podra llegar a carecer de la independencia de criterio que es indispensable para calificar la constitucionalidad de actos provenientes de esos mismos Poderes de los que prcticamente se acabe de separar. En esencia, con estas sugerencias lo que se busca es garantizar, de manera mucho ms efectiva a como lo hace la reforma judicial que se analiza, la plena independencia del Poder Ju-
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dicial de la Federacin, mantenindolo al margen de nombramientos de tipo poltico y evitando as que vuelvan a repetirse las experiencias del pasado reciente que hicieron del mximo tribunal de la Repblica un verdadero depsito de polticos venidos a menos.
3. Es positivo que el artculo 97 de la Constitucin Federal faculte a la Suprema Corte para que por s misma o a peticin de los otros dos Poderes de la Unin o del Gobernador de alguno de los Estados de la Repblica, averige algn hecho o hechos que constituyan una grave violacin de alguna garanta individual. Sin embargo, la Constitucin deja en el aire los alcances y las consecuencias de semejante averiguacin. En efecto, la reforma judicial dej pasar la magnfica oportunidad de aclarar si los resultados de esa averiguacin tienen o no los alcances de una ejecutoria que obliguen a los destinatarios de la misma a someterse a las correspondientes consecuencias jurdicas y a sufrir, en su caso, determinado tipo de sanciones y penalidades. En la forma tan incompleta en la que qued redactado este precepto constitucional, las nicas consecuencias que podran llegar a derivarse de la aplicacin del mismo consistirn en que la Corte, despus de practicar la averiguacin respectiva, formule a las autoridades competentes una serie de "recomendaciones" que podrn o no ser acatadas por dichas autoridades, pero que, en todo caso, no tendrn ni el carcter ni la fuerza jurdica de una resolucin judicial. Este sistema que por ejemplo, resulta apropiado para las comisiones que se han creado para procurar la defensa de los derechos humanos, es totalmente inapropiado y hasta indigno para el mximo tribunal de la Repblica, el que no solamente debe actuar con absoluta independencia de los dems poderes del Estado, sino al que como rgano encargado del control de la constitucionalidad debe dotrsele de plena jurisdiccin para velar en todo el territorio de la Repblica por el respeto irrestricto a las garantas individuales; las que, precisamente, aparecen consignadas en el primer captulo de la Constitucin Federal. Los conceptos anteriores demuestran que si bien es cierto que la reforma judicial del 30 de diciembre de 1994 da inicio a un saludable proceso encaminado a transformar a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en un rgano jurisdiccional tanto independiente como profesionalmente especializado, tambin lo es que, en un afn ingenuo y poco realista a la vez de tratar de retomar estructuras que fueron vlidas hace aproximadamente ciento setenta y cinco aos, cae en una serie de insuficiencias y contradicciones que, tal y como el tiempo se encargar de demostrarlo, le mpedirn cumplir a cabalidad la alta misin que tiene encomendada; ya que integrada por tan slo once Ministros -que adems tienen que lograr el casi imposible equilibrio de ser, por una parte civilistas y penalistas, y administrativas, fiscalistas, agraristas y laboralistas, por la otra- ndcuenta ni con el nmero de titulares ni con los grados de especializacin jurdica que se requieren para atender con eficacia las
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graves cuestiones de,constitucionalidad en materia fiscal, financiera, burstil, aduanera, electoral y de negocios eclesisticos, para no citar sino a-las ms importantes, que encabezan la agenda legislativa del Federalismo Mexicano hacia el Siglo XXI.
A los autores de esta reforma cabra recordarles que de 1917 a 1997 la poblacin del pas se ha quintuplicado por lo menos, y que las leyes que regan a una sociedad agrcola en vas de evolucin social no pueden compararse, ni por asomo, con el complejo y sofisticado cuerpo de normas jurdicas que son aplicables a una sociedad que, al encontrarse -a querer o no- en vas de industrializacin en el competido mundo de la globalizacin internacional, tiende a ser cada da ms informada y participativa y, por ende, ms contestataria.
4. EL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL
De acuerdo con las ltimas reformas y adiciones al artculo 100 de la Constitucin General de la Repblica:
"La administracin, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federacin, con excepcin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, estarn a cargo del Consejo de la Judicatura Federal, en los trminos que conforme a las bases que seala esta Constitucin, establezcan las leyes, "El Consejo se integrar por siete miembros de los cuales uno ser el presidente de la Suprema Corte de Justicia, quien tambin lo ser del Consejo; un magistrado de Circuito y un juezde Distrito,electos entre ellosmismos; dos consejeros designados por el Senado, y dos por el Presidente de la Repblica. "Los consejeros debern cumplir los requisitos de designacin que determine la ley. Salvo el presidente del Consejo, los dems durarn cinco aos en su cargo, sern sustituidos de manera escalonada, y no podrn ser nombrados para un nuevo perodo. Durante su encargo, los consejeros slo podrn ser removidos en los trminos del Ttulo Cuarto de esta Constitucin. "ElConsejo estar facultado para expedir acuerdos generales para el adecuado ejercicio de sus funciones, de conformidad con lo que establezca la ley. "Las decisiones del Consejo sern definitivas e inatacables. "La Suprema Corte de Justicia elaborar su propio presupuesto, y el Consejo lo har para el resto del Poder Judicial de la Federacin. Con ambos se integrar el presupuesto del Poder Judicial de la Federacin, que ser remitido por la Suprema Corte para su inclusin en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin, que ser sometido a consideracin de la Cmara de Diputados. La administracin de la Suprema Corte de Justicia corresponder a su Presidente."
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Al crear el Consejo de la Judicatura Federal la reforma judicial recoge una antigua y prestigiada tradicin del Derecho Europeo, principalmente del francs y del espaol, que, en trminos generales, siempre ha rendido frutos positivos. Sin lugar a dudas, se trata de un acierto, puesto que adems de volver a identificar a Mxico con sus races jurdicas --que emanan del llamado derecho escrito de corte europeo fundado en el Cdigo Civil Napolenico de 1803-, positivamente se descarga a la Suprema Corte del cmulo de tareas administrativas que haba venido desempeando hasta antes de la reforma, para que pueda concentrarse y dedicarse de tiempo completo a lo que debe ser su nica y verdadera funcin-el control de la constitucionalidad. Reconociendo la validez de lo anterior, cabe sealar que sin embargo, la estructuracin del Consejo de la Judicatura Federal es susceptible de mejorarse con arreglo a las siguientes sugerencias: 1. El nmero de miembros del Consejo debera elevarse de siete a nueve, en atencin a que en el sistema en vigor no existe el debido equilibrio constitucional en la intervencin de los tres Poderes que integran nuestro Estado Federal, en el nombramiento de los miembros de este Consejo. En efecto, el Poder Judicial designa a tres miembros: el Presidente de la Suprema Corte, un Magistrado de Circuito y un Juez de Distrito. En tanto que los Poderes Ejecutivo y Legislativo, este ltimo a travs del Senado de la Repblica, slo nombran a dos consejeros cada uno. De ah, que para mantener en forma paritaria la intervencin de los tres Poderes de la Unin, se deba agregar el nombramiento de un consejero ms por parte del Presidente de la Repblica, y de otro consejero ms por parte del Senado. Adems esta sugerencia se encuentra inspirada en razones de orden prctico. En los ltimos aos el crecimiento, en cuanto a nmero, de los Tribunales Colegiados de Circuito, de los Tribunales Unitarios y de los Juzgados de Distrito ha sido verdaderamente explosivo. Tan es as, que en la correspondiente Exposicin de Motivos se reconoce que de 1950 a 1994 los Tribunales Colegiados de Circuito han aumentado de 7 a 83, al grado de que en la dcada de los ochenta se lleg a alcanzar un promedio de veintiun nuevos tribunales y juzgados por ao, lo que dio lugar a que, en la gran mayora de los casos, se designaran como titulares de estos importantes rganos de administracin de la justicia federal, a personas que no cuentan con la preparacin y la capacidad adecuadas. Para poner un buen remedio a esta delicada situacin -puesto que en las tareas de imparticin de justicia muchas veces la ignorancia jurdica trae aparejadas peores consecuencias que la corrupcinel Consejo de la Judicatura tiene que realizar con especial cuidado las labores de la llamada "vstadura" encaminadas a verificar el desempeo de Magistrados y Jueces Federales en todos los mbitos de la Repblica Mexicana. De ah que la experiencia pareciera acnsejar que, para efectivamente elevar el nivel
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de calidad de todo el Poder Judicial de la Federacin, se debe incrementar por lo menos en dos el nmero de miembros de este Consejo. 2. El nombramiento de los miembros del Consejo de la Judicatura Federal por un perodo de cinco aos es bastante reducido para que puedan llevar a cabo la monumental tarea de reordenar el sistema de administracin de la justicia federal, adems de que subordina su integracin a los inevitables vaivenes sexenales que se presentan con cada cambio de gobierno. Por lo tanto, debera estudiarse la conveniencia de ampliar ese perodo a diez aos, con el objeto de que el Consejo sea realmente autnomo al efectuarse la indicada renovacin sexenal de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, y pueda adems imprimirse un claro sello de continuidad a sus tareas. A mayor abundamiento, esto ltimo permitira que existiera una mayor simetra con el perodo (quince aos) por el cual son nombrados los Ministros de la Suprema Corte de Justicia. 3. Nadie conoce mejor las deficiencias y las inconsecuencias que diariamente se presentan en los diversos mbitos de la imparticin de justicia como un abogado litigante. Elabogado litigante sufre en carne, patrimonio y prestigio profesional propios la ignorancia, la corrupcin, las incontables demoras, los formalismos, la incomprensin y la estrechez de criterio que, muchas veces, caracterizan a nuestro -desafortunadamente desprestigiado a los ojos de la mayora de la poblacin-, sistema judicial; en el que, salvo notables y muy valiosas excepciones, el criterio jurdico y el mandato constitucional de la justicia expedita han sido sustituidos por ellegalismo formalista y por el ms rampante de los burocratismos. Por todas estas razones, si en verdad se desea reformar la imparticin de la justicia federal, por lo menos tres de los miembros -de entre los nombrados por el Presidente de la Repblica y por el Senado- del Consejo de la Judicatura deben ser abogados litigantes que renan los requisitos que marca el ltimo prrafo del artculo 95 constitucional en el sentido de haberse distinguido por su honorabilidad, competencia y antecedentes profesionales en el ejercicio de la actividad jurdica. De esta forma las actividades del Consejo se enriqueceran notablemente con el concurso y con las aportaciones de quienes poseen un conocimiento tan directo como pragmtico de las deficiencias que ms irritan a la ciudadana en general en lo tocante a la manera en la que suelen resolverse los litigios federales en Mxico. Porque mientras este Consejo se integre, nica y exclusivamente, por funcionarios judiciales y administrativos carecer de la retroalimentacin que es indispensable para corregir las anomalas que, por desgracia frecuentemente, se presentan en la compleja tarea de administrar justicia. Mientras los directamente afectados no tengan voz y voto en el Consejo de la Judicatura Federal, el Poder Judicial no podr en verdad reformarse, puesto que en vez de verse objetivamente desde fuera, nicamente se estar reflejando a s mismo en su propio espejo.
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Las recomendaciones que anteceden, que son fruto de la lgica y la experiencia ms que del afn de criticar por criticar, de ser eventualmente tomadas en consideracin por las autoridades competentes, colaboraran a poner en prctica la sana intencin que al respecto se expresa en la correspondiente Exposicin de Motivos: "El Consejo deber realizar la vigilancia y supervisin de los rganos jurisdiccionales as como de las conductas de sus titulares, en concordancia con la competencia que le corresponde para el nombramiento y remocin de estos funcionarios. Estas ltimas sern una de las competencias del Consejo de la Judicatura Federal que mayores beneficios habr de reportar a la imparticin de justicia federal, pues facilitar que se detecten las anomalas, los delitos o el cabal cumplimiento de las tareas por parte de los jueces, magistrados y personal. 5
5. LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y LAS ACCIONES DE INCONSTITUCIONALlDAD
Cuando en 1847 don Mariano Otero introdujo de manera definitiva el juicio de amparo como un sistema peculiarmente mexicano de control de la constitucionalidad, probablemente llevado por su formacin como matemtico que lo haca buscar en las normas jurdicas el mayor grado posible de exactitud cientfica," le impuso a la Corte Suprema dos camisas de fuerza que, hasta 1994 al menos, le haban impedido actuar como un genuino tribunal constitucional: el principio de la relatividad en el surtimiento de efectos de sus sentencias y el haber limitado su competencia al conocimiento exclusivamente de las controversias que se susciten entre dos o ms Estados, entre uno o ms Estados y el Distrito Federal, entre los poderes de un mismo Estado y entre rganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos. En esta forma el mximo tribunal de la Repblica qued constitucionalmente impedido de declarar la inconstitucionalidad de normas con efectos generales y de resolver un buen nmero de conflictos entre los rganos federales, estatales y municipales. Es decir, por una parte se limitaron sus atribuciones en materia de control de la constitucionalidad, y por la otra, se le impidi convertirse en el verdadero guardin de los principios constitucionales que rigen al Estado Federal Mexicano. La reforma judicial que se analiza -despus de endilgarle al bueno de don Mariano, en la respectiva Exposicin de Motivos, una serie de loas (relati5 Exposicin de Motivos; pgina XIX. 6 Sobre la rigurosa formacin matemtica y cientfica de don Mariano Otero vase: Reyes Heroles Jess. "Mariano Otero Qbras, Recopilacin, Seleccin, Comentarios y Estudio Preliminar. " Editorial Porra(SA Mxico 1967; pginas 16 y 17. (Nota del Autor).
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vamente justificadas), probablemente con la intencin de no darle una desteidita a nuestra "historia oficial"-lleva a cabo un esfuerzo notable para subsanar estas insuficiencias elevando a la Suprema Corte de Justicia a la categora que le corresponde como un autntico tribunal constitucional que debe actuar en el marco de un "renovado Federalismo." As, en lo que toca a las controversias constitucionales, se reform y adicion la fraccin 1del artculo 105 de la Constitucin Federal, para establecer que: "Artculo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin conocer, en los trminos que seale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"1. De las controversias constitucionales que, con excepcin de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:
"a) La Federacin y un Estado o el Distrito Federal; "b)La Federacin y un Municipio;

"e) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unin; aqul y cualquiera de las C-
maras de ste o, en su caso, la Comisin Permanente, sean como rganos federales o del Distrito Federal; "d) Un Estado y otro; "e) Un Estado y el Distrito Federal; "f)El Distrito Federal y un Municipio; "g) Dos Municipios de diversos Estados; "h) Dos Poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;
"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos
o disposiciones generales; "j) Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y "k) Dos rganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. "Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federacin, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos e), h) Y k) anteriores, y la resolucin de la Suprema Corte de Justicia las declare invlidas, dicha resolucin tendr efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayora de por lo menos ocho votos.
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"En los dems casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrn efectos nicamente respecto de las partes en las controversias."
La esencia del Estado Federal radica en la plena subsistencia del sistema de competencias y divisin de atribuciones entre los tres niveles de gobierno que lo integran. Para que pueda vivirse un autntico Federalismo es requisito indispensable que los rganos de poder en los que se tiene que dividir el Estado Federal respeten de manera integral sus respectivas esferas de competencia, puesto que de lo contrario, las subdivisiones polticas ven disminuida la autonoma poltica, administrativa y econmica sin la cual no pueden realizar sus fines; ya que en ningn momento puede perderse de vista que en un Estado Federal la democracia se logra dividiendo el ejercicio del poder entre el Gobierno Federal y los rganos locales y regionales para asegurar la unidad nacional. Ahora bien, para que estas finalidades puedan lograrse se tienen que reunir dos requisitos indispensables, a saber: (1) Que el respectivo sistema de competencias y atribuciones est definido con la mayor precisin y claridad que sean posibles en la respectiva Constitucin Federal; y (2) Que el rgano encargado del control de la constitucionalidad resuelva todos los conflictos de competencia que pudieren llegar a presentarse de manera directa, exclusiva e inapelable. Todas estas virtudes se presentan en este caso. A lo que es necesario agregar que los precedentes que sobre estas cuestiones vaya estableciendo el supremo tribunal de la Repblica tendrn efectos generales lo que, de hecho, les otorgar el carcter de tesis de observancia obligatoria para cualquier autoridad de cualquier nivel de gobierno. Dicho en otras palabras, a diferencia de lo que sucede con los temas que fueron estudiados con anterioridad en los que se presentan las insuficiencias y las contradicciones constitucionales que oportunamente se sealaron, en lo que a esta cuestin en particular se refiere la reforma del 30 de diciembre de 1994, efectivamente est encaminada a tratar de sentar las bases normativas para que, en la va jurisdiccional como debe ser, se resuelvan esta clase de problemas que son inherentes a lo que la correspondiente Exposicin de Motivos atinadamente denomina el espritu de un "renovado Federalismo." El aumento de gobiernos estatales, municipales y del mismo Distrito Federal, emanados de partidos de oposicin, que es el signo poltico de los tiempos que nos ha tocado vivir, permite anticipar un crecimiento importante en el nmero de controversias constitucionales en materias tan sensibles como la asignacin de participaciones fiscales, el control y direccin de los diversos cuerpos de seguridad pblica y la forma y prioridades en la satisfaccin de los servicios pblicos y dems necesidades colectivas de inters general. En la medida en la que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin resuelva esta clase de controversias con independencia, imparcialidad y por encima de todo,
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con estricto apego a una interpretacin lgica, prudente y plena de tcnica jurdico-constitucional pero al mismo tiempo escasa de legalismos y de formalidades vanas, de los preceptos constitucionales aplicables; en esa misma medida el futuro del Federalismo Mexicano tendr que verse con optimismo. Quiz la nica insuficiencia que presenta esta significativa enmienda constitucional, sea la relativa al hecho de que expresamente se excluyen las controversias que se refieran a la materia electoral, como si el Derecho Electoral Mexicano pudiera existir al margen de la Constitucin. Evidentemente se sigue insistiendo en el obsoleto concepto de que el mximo tribunal de la Repblica debe permanecer ajeno a una cuestin que es vital para que en el Siglo XXI, se consolide por fin la democracia en Mxico. Al parecer, los autores de esta reforma no tomaron en cuenta las profundas transformaciones que, en el curso de los ltimos aos, se han venido presentando en el espectro poltico nacional y siguen pensando que la intervencin suprema de la Corte en esta trascendental materia no se justifica; como si todava continuramos viviendo en aquellos tiempos en los que efectvamente dicha intervencin no se justificaba, porque el resultado de los procesos electorales estaba decidido de antemano. No obstante, tal y como qued indicado en el Captulo anterior, todo lo relacionado con la reforma electoral tiene que verse como un instrumento constitucional de transicin que necesariamente tendr que ser perfeccionado y actualizado en el curso de los prximos aos. Por consiguiente, es de esperarse que, tal y como sucede en la gran mayora de los Estados Federales modernos, en un lapso razonablemente breve se restituya a nuestra Corte Suprema la autoridad que tiene que corresponderle como tribunal constitucional tambin en materia electoral, toda vez que es necesario insistir en que no es posible perpetuar el absurdo jurdico que hasta la fecha ha permitido que las controversias derivadas de esta trascendental materia se manejen y se resuelvan por un tribunal jerrquicamente inferior, y al margen del orden constitucional al que se encuentran sometidas las dems leyes de la Repblica. Pero independientemente de lo anterior, dado que esta reforma implica una transformacin de fondo de nuestro sistema federalista de control de la constitucionalidad, no se puede menos que darle toda la razn a la respectiva Exposicin de Motivos, cuando afirma que: "Elotorgamiento de estas nuevas atribuciones reconoce el verdadero carcter que la Suprema Corte de Justicia tiene en nuestro orden jurdico: el de Ser un rgano de carcter constitucional. Es decir, un rgano que vigila que la Federacin, los estados y los municipios acten de conformidad con lo previsto por nuestra Constitucin.'?
7 Exposicin de Motivos; pgina XIII.
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En lo que se refiere a las acciones de inconstitucionalidad tambin se reform y adicion la fraccin II del mismo artculo 105 constitucional, para quedar redactada en la forma siguiente:
"Artculo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin conocer, en los trminos que seale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: "II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradiccin entre una norma de carcter general y esta Constitucin, con excepcin de las que se refieran a la materia electoral. "Las acciones de inconstitucionalidad podrn ejercitarse, dentro de los treinta dias naturales siguientes a la fecha de publicacin de la norma, por: "a) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin, en contra de leyes federales o del Distrito Federal, expedidas por el Congreso de la Unin; "b)El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unin, o de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano;
"e) El Procurador General de la Repblica, en contra de leyes de carcter federal, estatal y del Distrito Federal, as como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano;
"d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los rganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio rgano; "el El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, en contra de leyes expedidas por la propia Asamblea; y "Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia slo podrn declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayora de cuando menos nueve votos."
Sobre este particular, la correspondiente Exposicin de Motivos sostiene: "La posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de normas con efectos generales ser una de las ms importantes innovaciones que nuestro orden jurdico haya tenido a lo largo de su historia. En adelante, el solo hecho de que una norma de carcter general sea contraria a la Constitucin puede conllevar su anulacin, prevaleciendo la Constitucin sobre la totalidad de los actos del Poder Pblico. La supremaca constitucional es una garanta de todo Estado democrtico, puesto que al prevalecer las normas constitucionales sobre las establecidas por los rganos legislativos o ejecutivos federal o locales, se nutrir una autntica cultura constitucional que permee la vida nacional... Siendo indudable que Mxico avanza hacia una pluralidad creciente, otorgar a la representacin poltica la posbldad de recurrir a la Suprema Corte de
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Justicia para que determine la constitucionalidad de una norma aprobada por las mayoras de los congresos, significa, en esencia, hacer de la Constitucin el nico punto de referencia para la convivencia de todos los grupos o actores polticos. Por ello, y no siendo posible confundir a la representacin mayoritaria con la constitucionalidad, las fuerzas minoritarias contarn con una va para lograr que las normas establecidas por las mayoras se contrasten con la Constitucin a fin de ser consideradas vlidas. "8 Indiscutiblemente se trata del logro ms importante de la reforma judicial del 30 de diciembre de 1994. Durante siglo y medio aproximadamente, prevaleci la llamada "frmula Otero" que limitaba los efectos de las sentencias de amparo que declararan la inconstitucionalidad de una norma de carcter general (ley, decreto o reglamento) exclusivamente a favor de quienes promovieran el juicio respectivo; lo que inevitablemente ocasionaba que los efectos de las declaratorias de inconstitucionalidad siempre fueran relativos. Por aos era frecuente escuchar las voces de ciudadanos comunes y corrientes que solan decir: "si la Suprema Corte ya declar 1 inconstitucionalidad de es9 ta ley por qu razn a m me la sigue aplicando el gobierno?" Es precisamente esta clase de complejidades arcaicas y de tecnisismos legales, lo que provoca en la ciudadana esa arraigada desconfianza hacia el sistema de administracin de justicia. Afortunadamente la reforma que se analiza busca poner remedio a esta situacin involucrando a los rganos legislativos -federales, estatales y del Distrito Federal- as como al Procurador General de la Repblica, en los procesos de control de la constitucionalidad, facultndolos para que promuevan las acciones necesarias a fin de que las declaratorias de inconstitucionalidad que formule la Suprema Corte tengan efectos generales. Esdecir, que beneficien a todos los destinatarios de la ley, decreto o reglamento de que se trate, sin necesidad de que promuevan, en lo individual, el respectivo juicio de amparo. Esta reforma fortalece, sin lugar a dudas, el papel de la Corte Suprema como tribunal constitucional, puesto que le permite vigilar la constitucionalidad de prcticamente todas las normas jurdicas -federales, estatales, del Distrito Federal, y las contenidas en los tratados internacionales- que se expidan en Mxico; lo que si se combina con una renovada independencia de criterio y con un elevado grado de profesionalizacin, puede convertirla en el elemento clave para el proceso de amalgamacin del Estado Federal Mexicano del Siglo XXI, desde el momento mismo en el que mediante el ejercicio de un efectivo y oportuno control de la constitucionalidad, estar en la posicin ideal para preservar la supremaca de los preceptos constitucionales federalistas ante cualquier intento legislativo que pretenda desconocer dicha supre8 Exposicin de Motivos; pginas XII y XIV.
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maca. Sobre este particular, no debe perderse de vista que una buena parte del origen del "centralismo federalista" que tantos males ha ocasionado al libre desarrollo regional de la Repblica, se encuentra precisamente en el hecho de que, con gran frecuencia, la legislacin secundaria ha estado en abierta contradiccin con los mandatos constitucionales. De ah la singular importancia de la introduccin de las acciones de inconstitucionalidad en la reforma judicial que se comenta. A mayor abundamiento de lo anterior, cabe sealar que tambin se fortalece de manera significativa el papel de las minoras parlamentarias en los procedimientos de control de la constitucionalidad. En efecto, al abrirse la oportunidad para que el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de las Cmaras de Diputados y Senadores, de las legislaturas locales y de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, indistintamente, puedan plantear en forma directa ante la Suprema Corte de Justicia las referidas acciones de inconstitucionalidad, se establece una situacin de la cual no se tienen antecedentes en la hstora jurdica de Mxico: la posibilidad de que un grupo parlamentario de minora reclame ante el mximo tribunal de la Repblica la inconstitucionalidad de leyes aprobadas por la mayora. Este cambio parece reflejar las experiencias del Partido Accin Nacional que por dcadas hizo notar en la Cmara de Diputados la evidente inconstitucionalidad de un gran nmero de leyes secundarias, solamente para verse aplastado, una y otra vez, por el automtico voto mayoritario del partido de Estado. Por eso esta reforma tiene que juzgarse como un paso trascendental en el proceso de democratizacin dentro de los lineamientos que tienen que caracterizar al Nuevo Federalismo, en el que, si se desea que rinda los frutos deseados, las normas constitucionales deben estar por encima de las razones polticas o de Estado. En este sentido, la expresin jurdica contenida en la respectiva Exposicin de Motivos que seala que no es, "posible confundir a la representacin mayoritaria con la constitucionalidad", resulta verdaderamente impecable. Ahora bien, el reconocimiento y el apoyo que deben brindarse a este logro de la reforma judicial del 30 de diciembre de 1994, no impide el que se formulen algunas crticas constructivas, que ms que ser objeciones de fondo, nicamente pretenden enriquecer esta trascendental enmienda constitucional: 1. De nueva cuenta, de manera inexplicable se excluye -ahora de las acciones de inconstitucionalidad- a todas las cuestiones que estn referidas a la materia electoral. Aun cuando se trata de un tema que ya fue ampliamente analizado con anterioridad, no se puede dejar de volver a mencionar que si en verdad se desea que en el Nuevo Federalismo la Corte Suprema rompa en definitiva con todas las ataduras constitucionales que hered del Siglo XIX, es indispensable que se parta de las siguientes premisas: (a) La Corte debe abjurar de los extraos votos de castidad poltica que adopt en el pasado, para involucrarse en el proceso de democraazacn del pas, participando activa-
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mente en el control de la constitucionalidad de las leyes electorales; y (b) Como el Derecho Electoral no puede existir al margen de la Constitucin, las disposiciones que lo integran necesariamente tienen que ser juzgadas por el mximo tribunal de la Repblica, y para ello resulta indispensable que la materia electoral quede comprendida tanto en las controversias constitucionales como en las acciones de inconstitucionalidad. 2. No se alcanza a comprender la razn por la cual la reforma exige una mayora calificada de nueve de los once Ministros que integran la Corte para que las declaratorias de inconstitucionalidad que nos ocupan surtan efectos. En los Estados Federales modernos, cuya legitimidad democrtica rara vez es cuestionada, salvo en casos verdaderamente excepcionales, sobra y basta con mayoras simples. En el presente caso el valor jurdico que se busca tutelar no es el de tratar de alcanzar una casi unanimidad de criterios de juristas altamente calificados y, por ende, altamente independientes, sino el de hacer, en esencia, como reza la correspondiente Exposicin de Motivos, "de la Constitucin el nico punto de referencia para la convivencia de todos Jos grupos o actores polticos." Para ello evidentemente basta con el voto favorable de seis de los once Ministros que integran la Corte, toda vez que los autores de esta reforma, por pasarse de legalistas, en el fondo lo que han hecho es colocar en manos de una minora de dos Ministros, el destino del control de la constitucionalidad en Mxico. 3. El incluir entre los rganos facultados para hacer valer las acciones de inconstitucionalidad al Procurador General de la Repblica, obviamente persigue el propsito de involucrar tambin al Poder Ejecutivo en esta materia, confirindole el mismo derecho que se otorga a las minoras parlamentarias. Aun cuando se trata de un tema que ser abordado con posterioridad, debe apuntarse, desde ahora, que el Procurador podr cumplir cabalmente con esta funcin en la medida en la que se le desvincule del papel que indebidamente se le ha atribuido en el curso de los ltimos aos de jefe de la polica federal (particularmente de sus divisiones antinarcticos y de homicidios polticos) para permitirle que sea lo que constitucionalmente debe ser: el consejero jurdico de ms alto nivel del Gobierno Federal. Pero crticas constructivas aparte, debe resaltarse el hecho de que al romper -en las cuestiones de controversias constitucionales y de acciones de inconstitucionalidad que se acaban de estudiar- con el aejo principio de relatividad de las sentencias que dicta la Suprema Corte de Justicia, la reforma judicial puede merecidamente reclamar el blasn jurdico que se consigna en su Exposicin de Motivos, cuando, con toda razn, proclama que: "La posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de normas con efectos generales, ser una de las ms importantes innovaciones que nuestro orden jurdico haya tenido a lo largo de su historia. "
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6. LOS PROCESOS EN LOS QUE LA FEDERACION ES PARTE
Desde su texto original la vigente Constitucin de 191 7, ha buscado que en todos aquellos juicios y procesos en los que la Federacin sea parte la Suprema Corte de Justicia de la Nacin tenga siempre la ltima palabra. Sin embargo, en la prctica todo ha quedado en una simple declaracin de buenas intenciones, en virtud de que la Carta Magna por una parte nunca ha definido -aunque parezca increble- lo que jurdicamente hablando debe entenderse por "Federacin", y por la otra, tampoco ha creado el filtro necesario para que nicamente se turnen al conocimiento de la Corte Suprema aquellos asuntos de autntica importancia y trascendencia en los que la no definida Federacin sea parte. La reforma judicial del 30 de diciembre de 1994, pretende atacar este problema introduciendo al artculo 105 constitucional una fraccin, que se identifica con el nmero m, en la que se seala lo siguiente:
"Artculo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin conocer, en los trminos que seale la ley reglamentaria de los asuntos siguientes: "I1I. De oficio o a peticin fundada del correspondiente Tribunal Unitario de Circuito o del Procurador General de la Repblica, podr conocer de los recursos de apelacin en contra de sentencias de jueces de Distrito, dictadas en aquellos procesos en que la Federacin sea parte, y que por su inters y trascendencia as lo ameriten."
Por su parte, la correspondiente Exposicin de Motivos justifica esta breve enmienda diciendo: "En el artculo 105 en vigor se establece que la Suprema Corte de Justicia conocer de aquellos procesos en que la Federacin sea parte, lo que, interpretado por el legislador ordinario, ha significado la intervencin del pleno de la Suprema Corte de Justicia siempre que se haga valer un inters de la Federacin. Este sistema ha provocado que nuestro ms alto tribunal tenga que pronunciarse de manera inicial en una serie de conflictos en los que, en realidad, pueden no resultar afectados los intereses sustantivos de la Federacin... A fin de remediar esta situacin, se propone crear en la fraccin III del artculo 105, un nuevo sistema para el conocimiento de los procesos mencionados. Mediante esta propuesta, la Suprema Corte de Justicia podr decidir si atrae o no el conocimiento del asunto en la instancia de apelacin, una vez que se hubiere hecho la peticin por el correspondiente Tribunal Unitario de Circuito o por el Procurador General de la Repblica y que haya evaluado la importancia del proceso en que la Federacin pudiera ser parte. "9
9 Exposicin de Motivos; pginas XIVxv.
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El propsito de esta reforma parece ir ms bien encaminado a reducir la carga de trabajo de la Corte que a resolver el problema. En efecto, la experiencia demuestra que salvo en aquellos casos en los que, por alguna razn especfica, el Procurador General de la Repblica decide intervenir, los procesos en los que la Federacin es parte rara vez llegan a ser sometidos a la consideracin del Pleno de la Suprema Corte, lo que ocasiona que en esta materia -la que en algunos asuntos puede llegar a ser realmente delicadano exista la certeza jurdica que fuera de desearse, yen cambio, s priven la confusin y el desorden puesto que los elementos esenciales de la norma constitucional nunca han estado bien definidos. Esto ltimo ha dado origen a que prevalezcan hasta la fecha dos insuficiencias constitucionales que la reforma que se comenta fue incapaz de resolver: 1. No existe una definicin constitucional exacta de lo que debe entenderse por "Federacin"; lo cual ha dado lugar a que se produzca una serie de inconsecuencias jurdicas. As, para no citar sino un solo ejemplo, los jueces de Distrito -debidamente avalados por el Pleno que rigi los destinos de la Corte hasta 1994- sin otro fundamento jurdico que la ley del mnimo esfuerzo, invariablemente han sustentado el peregrino criterio de que la Federacin se reduce a la Presidencia de la Repblica, a las Secretaras de Estado y a la Procuradura General; 10 decretando, por consiguiente, que todos los or10 La jurisprudencia en cuestin es del tenor siguiente: COMPETENCIA FEDERAL SE SURTE CUANDO EN UNA CONTROVERSIA SEA PARTE LA FEDERACION, ENTENDIDA ESTA COMO EL ENTE JURIDlCO DENOMINADO ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Establece el artculo 104, fraccin 11I, constitucional, que los tribunales federales conocern de las controversias: "En que la Federacin fuese parte". En este precepto el trmino Federacin no est utilizado como forma de gobierno ni como rgano federal con facultades especficas, sino como la Nacin misma, es decir, como la agrupacin humana que con su poder soberano se organiza jurdica y polticamente a travs del Derecho para dar vida a la persona moral denominada Estados Unidos Mexicanos, con todos sus elementos: poblacin, territorio y poder pblico, que abarca tanto al orden federal, que impera sobre todo el territorio, como a los rdenes locales, que velan sobre el territorio especfico en cada entidad federativa. El Estado mexicano acta o ejerce las diversas funciones en que se desarrolla el poder pblico a travs de rganos estatales que en su conjunto constituyen el Gobierno Federal, con jurisdiccin en todo el pas, o bien los gobiernos de cada entidad federativa, pero es el primero el que adems de ejercer las funciones que le corresponden dentro de la distribucin de competencias, asume la representacin de la Nacin. Lo anterior no implica que se identifiquen el Estado mexicano y el Gobierno Federal; ste se constituye slo por los rganos a travs de los cuales aqul, persona moral de derecho pblico con sustancialidad jurdica y poltica propias, ejercita en el mbito federal el poder pblico de que est investido y aun cuando posea la representacin de dicho Estado, no es el Estado mismo. Por tanto, para que se surta la competencia de los tribunales federales segn lo dispuesto por la fraccin 11I del artculo 104 constitucional, se requiere que sea parte en la controversia la Nacin, el Estado Federal mexicano como ente de Derechos, con personalidad jurdica y poltica propias, que abarcan el orden total, dentro del cual se incluye el fe-
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ganismos descentralizados -no obstante que, por ley, forman parte integrante de la Administracin Pblica Federal y tienen jurisdiccin, en sus respectivas esferas de competencia, en todo el territorio de la Repblica- no representan los intereses de la Federacin y que, por consiguiente, los juicios en los que esta clase de organismos pblicos sean parte deben ser sometidos a la jurisdiccin de los tribunales del orden comn. En esta forma, al menos hasta 1994, el Poder Judicial de la Federacin se ha ahorrado una gran canti-
deral y los locales. No basta, por tanto, que en la controversia sea parte alguno de los Poderes de la Unin o algn rgano de los mismos con motivo del ejercicio de las facultades y atribuciones que conforme al sistema competencial establecido les corresponda, pues en este supuesto el sujeto en la controversia es el rgano de gobierno mas no la entidad Estados Unidos Mexicanos, sin que puedan identificarse. En cambio, cuando alguno de los poderes u rganos federales interviene en un juicio, no como tal sino como representante de la Nacin, su conocimiento compete a los tribunales federales porque es parte el Estado mexicano y no el poder u rgano que slo lo representa. Octava Epoca: Competencia civil31191. Suscitada entre el Juez Dcimo de lo Civildel Distrito Federal y la Juez Primera de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal. 3 de agosto de 1992. Cinco votos. Competencia civil 1192. Suscitada entre el Juez Octavo del Arrendamiento Inmobiliario del Distrito Federal y la Juez Tercera de Distrito en Materia Civilen el Distrito Federal. 21 de septiembre de 1992. Cinco votos. Competencia civil153/92 . Suscitada entre los Jueces Vigsimo Cuarto del Arrendamiento Inmobiliario del Distrito Federal y Cuarto de Distrito en Materia Civilen el Distrito Federal. 5 de octubre de 1992. Unanimidad de cuatro votos. Competencia civil168/92. Suscitada entre los Jueces Segundo de Distrito en el Estado de Yucatn y Segundo de lo Civil y de Hacienda del Estado de Yucatn. 5 de octubre de 1992. Unanimidad de cuatro votos. Competencia civil183/92. Suscitada entre los Jueces Primero de Distrito en Materia Civil en el Estado de Jalisco y Noveno de lo Civil de la ciudad de Guadalajara. 5 de octubre de 1992. Unanimidad de cuatro votos. NOTA: Tesis 3a./J.22/92, Gaceta nmero 59, pg. 18; vase ejecutoria en el Semanario Judicial de la Federacin, tomo X-Noviembre, pg. 81. La jurisprudencia que se acaba de transcribir es uno de los clsicos galimatas jurdicos a los que tan afecta era la Suprema Corte de Justicia que oper hasta 1994, en su afn de no resolver nada. En efecto, despus de confundir lamentablemente (pues se trata de una cuestin que le debe quedar perfectamente clara a quien atienda la ctedra de Sociologa que se cursa, por lo general, en el primer ao o semestre de la carrera de Licenciado en Derecho) las nociones de Nacin -que es un concepto sociolgico- y de Estado -que es un concepto jurdico-llega a la absurda conclusin de que por Federacin debe entenderse nada menos que a los Estados Unidos Mexicanos en pleno; lo cual es todo un contrasentido, puesto que la Unin Federal comprende simultneamente a los poderes federales, estatales y municipales y, por consiguiente, al mezclarse indebidamente los trminos de Federacin y Estados Unidos Mexicanos se despoja al Gobierno Federal del carcter -que inclusive le es reconocido en el mbito internacional- de legtimo representante de la Federacin Mexicana. Con este criterio, que por cierto no se apoya en ninguno de los preceptos de la Constitucin que definen la naturaleza jurdica del Estado Mexicano, prcticamente no existe un solo caso que pueda ser considerado como "un proceso en que la Federacin sea parte." (Nota del Autor).
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dad de casos, de problemas y ... de trabajo, sobrecargando, de pasada, a los sufridos y pobremente financiados juzgados del orden comn. Obviamente' esta contradiccin se habra resuelto si la reforma judicial que nos ocupa hubiera incorporado a la invocada fraccin 111 del artculo 105 constitucional, una definicin clara, comprehensiva e integral de lo que debe entenderse por "Federacin." 2. Por otra parte, para que efectivamente el Pleno de la Corte Suprema no tenga que pronunciarse sobre conflictos en los que, "en realidad, pueden no resultar afectados los intereses sustantivos de la Federacin", como proponen los autores de esta enmienda constitucional, lo menos que dichos autores debieron haber hecho es dejar perfectamente establecido a nivel consttuconallo que debe entenderse por asuntos de "inters y trascendencia" para la Federacin, en vez de dejar esta delicada definicin en manos del legislador secundario. A menudo se ha acusado a nuestra Carta Magna de ser excesivamente reglamentaria. Sin embargo, en esta ocasin en la que estaba ampliamente justificada no una reglamentacin propiamente dicha, sino una definicin, ms o menos elemental, el constituyente ordinario opt por guardar un inexcusable silencio. De modo que quiz para compensar ios indiscutibles aciertos que obtuvieron al introducir las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad, los autores de la reforma judicial dejaron intocado, en lo que al nivel de enmienda constitucional se refiere, el galimatas jurdico en el que con el tiempo se han convertido los juicios y procesos en los que la Federacin es parte. Y adems lo dejaron exactamente en el mismo confuso lugar en donde lo encontraron.
7. LA EJECUCION DE LAS EJECUTORIAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION
La Exposicin de Motivos de la reforma judicial que se comenta aborda este tema en los trminos siguientes: "Existe un reclamo frecuente por parte de abogados y particulares, en virtud de que las sentencias de amparo no siempre se ejecutan. Ello ocasiona que personas que vencen en juicio a una autoridad, no obtienen la proteccin de sus derechos por no ejecutarse la sentencia. Las dificultades para lograr el cumplimiento de las sentencias tienen varios orgenes: por una parte, la nica sancin por incumplimiento es tan severa, que las autoridades judiciales han tenido gran cuidado de imponerla. Por otra parte, en ocasiones se ha evidenciado falta de voluntad de algunas autoridades responsables para cumplir la resolucin de un juicio en que hubieren sido derrotadas. Finalmente, en ocasiones las autoridades responsables, ante la disyuntiva que se plantea entre ejercer el derecho hasta sus ltimas consecuencias dando pie a conflictos sociales de importancia, o tratar de
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preservar el orden normativo, optan por no ejecutar la sentencia. Con todo, no es posible que en un Estado de Derecho se den situaciones en que no se cumpla con lo resuelto por los tribunales. En la presente iniciativa se propone un sistema que permitir a la Suprema Corte de Justicia contar con los elementos necesarios para lograr un eficaz cumplimiento y, a la vez, con la flexibilidad necesaria para hacer frente a situaciones reales de enorme complejidad. El sistema de cumplimiento que se plantea es lo suficientemente preciso como para que tambin pueda utilizarse en la ejecucin de las sentencias dictadas en los casos de controversias constitucionales y de acciones de inconstitucionalidad.. "11 El constituyente ordinario supo muy bien cmo poner el dedo en la llaga. Sin embargo, la ltima palabra corresponde y tendr que corresponder a la Suprema Corte. Se trata de un problema muy aejo y muy complejo cuyas races se localizan en la tradicional falta de cultura cvica de la que siempre han hecho gala las autoridades ejecutivas de los ms variados niveles. La historia jurdica de Mxico est llena de incidentes y ancdotas al respecto. "El amparo burlado" podra ser el ttulo de un libro de relatos sobre todas las variantes que puede llegar a tener el desacato de la autoridad a lo ordenado en las resoluciones de amparo, y que ira desde el destierro a Francia del abogado y pintor Joaqun Clausell ordenado por el rgimen de Porfirio Daz -gracias al cual, por cierto, Mxico tendra al mejor exponente nacional de la pintura impresionista- hasta las ejecuciones sumarias de toda clase de personas que se practicaron en las primeras etapas de la poca post-revolucionaria bajo el argumento de que "nadie puede amparar a los muertos", pasando por las confiscaciones de tierras que, contra toda ley y derecho, se llevaron a cabo entre 1934 y 1940 tratando de consolidar una reforma agraria que, a fin de cuentas, result tan populachera como improductiva; para terminar con la nacionalizacin o estatizacin bancaria de 1982, que se consum sin fundamento constitucional alguno, y sobre la cual se neg a pronunciarse el Poder Judicial Federal de la poca.
La falta de cumplimiento oportuno de las sentencias de amparo debilita al Poder Judicial y 10 coloca en una posicin de subordinacin ante el Ejecutivo; adems tiende a convertir el control de la constitucionalidad en letra muerta, debilitando irremisiblemente el ltimo bastin de la defensa del Federalismo, ya que es precisamente la ausencia de barreras jurdicas efectivas lo que propicia el crecimiento desmedido del centralismo. De ah la importancia de que en la reforma judicial se haya tocado este tema.
11 Exposicin de Motivos; pgina XV.
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No obstante, encontrar mecanismos de solucin adecuada no es una tarea sencilla, en atencin a que no se est en presencia de un problema de carcter estrictamente jurdico, sino frente a una realidad que fundamentalmente depende del grado de voluntad poltica que los Poderes Ejecutivos, tanto Federal como estatales, tengan de someterse o no al imperio de la Constitucin. A lo que es necesario agregar que en mltiples ocasiones ---desalojos urbanos, restituciones de tierras y otros similares- el Derecho podr estar del lado de quien obtuvo una sentencia de amparo, pero las conflictivas realidades sociales de un pas, todava acosado por graves desigualdades y marginaciones, lo convierten automticamente en un enemigo social aunque la razn le asista: En tal virtud, la autoridad administrativa se ve obligada a actuar con extremada cautela para no crear o exacerbar un foco de conflicto; yentonces la resolucin de amparo, a pesar de estar encaminada al mantenimiento del orden constitucional, adquiere desafortunadamente una importancia secundaria. Buscando remediar estos males y conciliar estos conflictos, se reform y adicion la fraccin XVI del artculo 107 constitucional, para establecer que:
"XVI. Si concedido el amparo, la autoridad responsable insistiere en la repeticin del acto reclamado, o tratare de eludir la sentencia de la autoridad federal, y la Suprema Corte de Justicia estima que es inexcusable el incumplimiento, dicha autoridad ser inmediatamente separada de su cargo y consignada al juez de Distrito que corresponda. Si fuere excusable, previa declaracin de incumplimiento o repeticin, la Suprema Corte requerir a la responsable y le otorgar un plazo prudente para que ejecute la sentencia. Si la autoridad no ejecuta la sentencia en el trmino concedido, la Suprema Corte de Justicia proceder en los trminos primeramente sealados. "Cuando la naturaleza del acto lo permita, la Suprema Corte de Justicia, una vez que hubiera determinado el incumplimiento o repeticin del acto reclamado, podr disponer de oficio el cumplimiento sustituto de las sentencias de amparo, cuando su ejecucin afecte gravemente a la sociedad o a terceros, en mayor proporcin que los beneficios econmicos que pudiera obtener el quejoso. Igualmente, el quejoso podr solicitar ante el rgano que corresponda, el cumplimiento sustituto de la sentencia de amparo, siempre que la naturaleza del acto lo permita.
"La inactividad procesal o la falta de promocin de la parte interesada, en los procedimientos tendientes al cumplimiento de las sentencias de amparo, producir su caducidad en los trminos de la ley reglamentaria."
Los postulados jurdicos son claros: la autoridad que eluda el debido cumplimiento de una sentencia de amparo o que insistiera en la repeticin del acto reclamado "de manera inexcusable" a juicio de la Suprema Corte, ser separada de su cargo y consignada ante un Juez de Distrito competente por
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desacato a una orden judicial. En caso de que la ejecucin de una sentencia de amparo pueda ocasionar graves conflictos sociales la Corte puede ordenar lo que se denomina "un cumplimiento sustituto", de manera que una indemnizacin a favor de los quejosos supla y compense la falta de ejecucin de la sentencia. Es decir, esta enmienda constitucional otorga al mximo tribunal de la Repblica los instrumentos jurdicos necesarios para que, con un importante margen de discrecionalidad, decida cundo y cmo los amparos han de respetarse y cumplirse. Ahora bien, para ello es indispensable que la Corte siente las bases adecuadas para que este cambio constitucional surta los efectos deseados; para lo cual tendr que abandonar sus pasadas tendencias de refugiarse en el formalismo como un medio de evitarse todos los problemas que conllevan los procedimientos de ejecucin de sentencias. En efecto, en el curso de los ltimos aos los tribunales de amparo han venido sustentando, con alarmante frecuencia, un criterio que no solamente es absurdo desde el punto de vista jurdico sino que, principalmente, implica un tpico caso de denegacin de justicia. Por lo tanto, preciso es explicar en qu consiste: El artculo 16 constitucional constituye la clave para que en Mxico subsista, y pueda llegar inclusive a florecer un rgimen de legalidad estricta en las relaciones entre gobernantes y gobernados, de tal manera que el pas llegue a ser efectivamente un pas de leyes, toda vez que con una gran precisin jurdica establece que: "Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento." De lo anterior se desprende que para que un acto de autoridad llegue a tener validez constitucional es requisito indispensable que el mismo se encuentre debidamente fundado y motivado. Es decir, en el propio acto autoritario de molestia deben constar, de manera expresa, las causas, razones y circunstancias especficas que dan lugar o que "motivan" su emisin, los preceptos legales aplicables al caso concreto de que se trate y la adecuacin exacta ente los motivos aducidos y los preceptos legales aplicados. De otra forma, el acto de autoridad carecer de validez constitucional, puesto que ser contrario al rgimen de legalidad estricta que consagra el invocado artculo 16 constitucional. Dentro de este contexto, cuando un acto de autoridad, cualquiera que sea su naturaleza y origen, carece de la debida motivacin y fundamentacin legales debe ser anulado por los tribunales competentes, puesto que de permitirse su subsistencia se vulnerara el indicado rgimen de legalidad estricta y, por ende, el orden constitucional. Un acto de autoridad carente de las apun-
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tadas motivacin y fundamentacin legales daa tanto a la sociedad como la daa un particular que deliberadamente transgrede la ley. A pesar de la claridad de los conceptos que anteceden, los tribunales de amparo, en un buen nmero de casos, han resuelto que la falta de motivacin y fundamentacin legales en un acto de autoridad constituye un mero vicio legal de forma, que puede ser subsanado mediante el simple expediente de dictar una sentencia de amparo "para el efecto" de que la autoridad dicte una nueva resolucin en la que, ahora s, funde y motive correctamente su determinacin. Esto es lo que en buen castellano se llama, tal y como se indica lneas atrs, una denegacin de justicia. As las respectivas preguntas surgen de inmediato: De qu sirve que un particular incurra en gastos yen prdidas de tiempo para ampararse en contra de un acto de autoridad que es notoriamente ilegal si, a fin de cuentas, el tribunal a cuya proteccin ocurri le va a dar a la autoridad la oportunidad de repetir, en su contra, el mismo acto de molestia? Si el particular se vuelve a amparar en contra de la repeticin del acto ser solamente para obtener otra sentencia en la que se le "proteja" para los mismos efectos, y as hasta el infinito? Bajo estas condiciones cunto deben durar los juicios de amparos para llegar a una resolucin en la que efectivamente se ponga punto final a las controversias que los originan? Hasta que el particular se canse o hasta que la autoridad se salga con la suya? La proteccin de las garantas individuales que dispensan los tribunales de amparo es solamente temporal, o sea, mientras la autoridad responsable encuentra las bases legales adecuadas para repetir el acto de molestia? De lo que se trata es de que los argumentos legales a los que tuvo que recurrir el particular afectado para obtener la sentencia de amparo favorable, una vez conocidos y evaluados por la autoridad responsable, se reviertan en perjuicio del propio ciudadano, cuando dicha autoridad aproveche la oportunidad que el amparo le confiere para emitir su segunda o ulterior resolucin que, finalmente, s estar debidamente fundada y motivada? La garanta de legalidad es la piedra angular de todo nuestro sistema de gobierno y de administracin de justicia, o es nicamente un mero detalle procedimental que la autoridad puede arreglar a su conveniencia dictando nuevas resoluciones hasta que encuentre la frmula legal adecuada? Por si lo anterior no fuera suficiente, este criterio da lugar a una seria situacin de inseguridad, desde el momento mismo en el que cuando un particular infringe alguna ley o alguna norma jurdica de carcter general, por lo comn, es severamente sancionado por la autoridad respectiva, yen ese momento no cuenta con el manto protector de ningn tribunal de amparo que le confiera la oportunidad de volver a repetir la conducta sancionada pero, ahora s, apegndose a lo que marca la ley que inicialmente haba infringido. D-
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cho en otras palabras, este criterio tiende a dar un tratamiento preferencial a las autoridades en detrimento de la esfera de derechos individuales que nuestra Carta Magna consagra en favor de los particulares. El juicio de amparo fue concebido por Manuel Crescencio Rejn -que, como se recordar, fue uno de los diputados federalistas del Congreso Constituyente 1823-1824- y Mariano Otero, esencialmente como un medio de proteccin de los ciudadanos oponible a todos aquellos actos de autoridad que fueran contrarios a la Constitucin. Elprincipio del control de la constitucionalidad existe en funcin de las autoridades, ya que son estas ltimas las que poseen el poder de dictar actos contrarios a la Ley Suprema. Por consiguiente, cuando en los tribunales de amparo proliferan criterios como el que nos ocupa, se genera la impresin de que el concepto original se ha invertido y de que en el amparo las autoridades presuntamente responsables han encontrado un medio de perpetuar la realizacin, por el mismo concepto, de continuos actos de molestia en contra de determinados particulares. Por todas estas razones cuando en el texto reformado de la fraccin XVI del artculo 107 constitucional, se busca impedir la insistencia de la autoridad responsable en la repeticin del acto reclamado, con la amenaza de imponerle severas sanciones (separacin del cargo y consignacin judicial), se le est indicando a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin que los tribunales de amparo al dictar sus sentencias deben obrar con energa y decisin para resolver el fondo de las cuestiones que se les plantean, en virtud de que nicamente partiendo de esta premisa el mximo tribunal estar en posicin de ejercer verdaderamente el poder sancionador que, atinadamente, le ha conferido la reforma judicial, para todos aquellos casos en los que se presente un "incumplimiento inexcusable" de las sentencias de amparo. La nueva Suprema Corte, creada a partir de 1995, debe comprender que las realidades del nuevo Mxico que, teniendo que vencer los atavismos acumulados a lo largo de siete dcadas, est construyendo una sociedad ms abierta, ms participativa y, por consecuencia, ms democrtica, demanda la presencia, en el escenario poltico, de un Poder Judicial Federal que, cada da, sea ms fuerte y ms independiente y que, en tal virtud, restituya a los mexicanos el viejo anhelo de ver que nuestra Carta Magna sea cabalmente cumplida. Para lograr lo anterior, la Corte Suprema debe abandonar su antigua actitud de dejarse de ver a s misma en el espejo engaoso de las formalidades, de los legalismos y de las envolturas jurdicas en general, creyendo que en esa forma est impartiendo justicia, para incorporarse de lleno a los procesos de cambio, decidiendo invariablemente el fondo de las controversias que se le plantean y obligando a las autoridades responsables, en cada caso, a que
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cumplan escrupulosamente sus resoluciones. Solamente as recuperar la situacin de paridad que siempre debi haber tenido con los otros dos Poderes de la Unin y que desde hace mucho tiempo perdi, en forma por dems inexplicable. Y solamente as recuperar algo que es todava ms importante, pues no deriva de equilibrios de poder sino de la esencia misma de la vida comunitaria: la confianza ciudadana. Se trata, a no dudarlo, de una cuestin de tremenda importancia, puesto que sin un control efectivo -y plenamente ejecutable- de la constitucionalidad de los actos de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, la Agenda Legislativa del Federalismo Mexicano hacia el Siglo XXI, corre el riesgo de convertirse en letra muerta; porque dentro del esquema ms elemental de la divisin de poderes, el fiel de la balanza constitucional entre el Legislativo, el Ejecutivo y los poderes de los Estados, se encuentra en manos del Poder Judicial a travs del tribunal constitucional que debe ser su rgano supremo. Por tanto, de la forma en la que el propio tribunal supremo incline el fiel de la balanza depender, en gran medida, el que los principios constitucionales de corte federalista acaben por imponerse en nuestra realidad nacional o que, de lo contrario, acabe por consolidarse el centralismo federalista, con todos los males y retrocesos que esto ltimo implica. 12
8. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA COMO CONSEJERO JURIDICO DE LA FEDERACION
La figura del Procurador General fue consagrada en la Constitucin para dotar al Gobierno Federal de un consejero jurdico de primera categora que
12 Un ejemplo de este criticable sistema de denegacin de justicia est constituido por los articulos 238, fraccin 11 y 239, fraccin III del Cdigo Fiscal de la Federacin, que a la letra establecen lo siguiente: "238. Se declarar que una resolucin administrativa es ilegal cuando se demuestre alguna de las siguientes causales: "11. Omisin de los requisitos formales exigidos por las leyes, que afecten las defensas del particular y trascienda al sentido de la resolucin impugnada, inclusive la ausencia de fundamentacin o motivacin, en su caso." "239. La sentencia definitiva podr: "lll. Declarar la nulidad de la resolucin impugnada para determinados efectos, debiendo precisar con claridad la forma y trminos en que la autoridad debe cumplirla, salvo que se trate de facultades discrecionales. " Si la nueva Suprema Corte de Justicia desea rescatar el verdadero espritu de la garantia de legalidad que consagra el artculo 16 constitucional, del marasmo de formalidades ydistorsiones en el que actualmente se encuentra inmerso, debe declarar la inconstitucionalidad de esta clase de preceptos secundarios para recordarles a algunos legisladores y funcionarios judiciales que el juicio de amparo se concibi como un medio de defensa y proteccin de los particulares frente a toda clase de actos arbitrarios e ilegales de los poderes pblicos (inclusive por esa razn originalmente se le denomin "de reclamo"); y no como un instrumento para justificar, y perpetuar, la ilegalidad gubernamental. (Nota del Autor).
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representara, tanto nacional como internacionalmente, los intereses de la Federacin. Con el tiempo, y ante la continua federalizacin de un buen nmero de delitos, las funciones de consejera jurdica se redujeron a las de perseguidor de delitos y consignador de delincuentes. Es decir, de consejero jurdico general -"at large" como se dira en ingls britnico- pas a ser una especie de jefe de la polica federal. As, las tareas del Procurador de la Repblica se alejaron del marco eminentemente constitucional en el que debe actuar un verdadero consejero legal de la Federacin, para concentrarse en labores propias del Derecho Penal, particularmente en sus ramas menos atractivas como la investigacin y persecucin de delitos contra la salud, contrabando y homicidios del orden comn a los que por razones meramente polticas se decidi "federalizar." Adems su dependencia directa del titular del Poder Ejecutivo, el cual poda nombrarlo y removerlo libremente 10 colocaba en una posicin fundamentalmente vulnerable, puesto que todas sus actuaciones se hacan en funcin de lo que acordara y resolviera el Presidente de la Repblica. Debido a lo anterior, generalmente se consider que para que el Procurador General en verdad pudiera actuar como el abogado de la Nacin se deban satisfacer, como mnimo, los requisitos siguientes: (a) Que se le desvinculara, en la mayor medida posible, de las mltiples tareas policiales en las que haba cado, para vincularlo, al mximo de 10 posible, en la defensa de los intereses federales en todas aquellas controversias constitucionales y acciones de nconsttucionaldad en las que la Federacin sea parte; y (b) Que se le otorgara el mayor grado posible de autonoma constitucional, a fin de que su nombramiento y remocin no dependieran, nica y exclusivamente, de la voluntad del Presidente en turno. Sin recoger del todo estas justificadas inquietudes, la reforma judicial del 30 de diciembre de 1994, modifica el apartado A del artculo 102 de la Constitucin Federal, para dejarlo redactado de la siguiente manera:
"Artculo 102. A. La ley organizar el Ministerio Pblico de la Federacin, cuyos funcionarios sern nombrados y removidos por el Ejecutivo, de acuerdo con la ley respectiva. El Ministerio Pblico de la Federacin estar, presidido por un procurador general de la Repblica, designado por el titular del Ejecutivo Federal con ratificacin del Senado o, en sus recesos, de la Comisin Permanente. Para ser procurador se requiere: ser ciudadano mexicano por nacimiento; tener cuando menos 35 aos cumplidos el da de la designacin; contar con antigedad mnima de 10 aos, con ttulo profesional de licenciado en derecho; gozar de buena reputacin, y no haber sido condenado por delito doloso. El procurador podr ser removido libremente por el Ejecutivo.
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"El procurador General de la Repblica intervendr personalmente en las controversias y acciones a que se refiere el articulo 105 de esta Constitucin. "El procurador General de la Repblica y sus agentes sern responsables de toda falta, omisin o violacin a la leyen que incurran con motivode sus funciones. "La funcin de consejero jurdico del gobierno, estar a cargo de la dependencia del Ejecutivo Federal que, para tal efecto, establezcala ley." Esta enmienda constitucional resulta insuficiente por las siguientes razones: 1. No contiene una definicin precisa de las funciones que debe desempear el Procurador General como consejero jurdico de la Federacin. Por lo contrario, en vez de formular esta indispensable aclaracin crea una innecesaria confusin y una posible duplicacin de funciones al hacer referencia a un "consejero jurdico del gobierno", lo que pareciera indicar que, en adicin al Procurador, el Ejecutivo tiene que contar con otro asesor legal de alto nivel. Esta ltima situacin deriva del hecho de que en la prctica se ha venido desvirtuando la verdadera figura y el verdadero papel del Procurador General. Tal y como se indic con anterioridad, al Procurador slo secundariamente debe corresponderle la persecucin y consignacin de los delitos federales. Su funcin primordial debe ser la de representar los intereses jurdicos de la Federacin en todos aquellos procesos en los que los intereses de la misma se vean afectados y, de manera significativa, colaborar con la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en el control de la constitucionalidad mediante su participacin activa en todas las controversias constitucionales y en todas las acciones de inconstitucionalidad que lleguen a plantearse. Es decir, dentro de una correcta estructura constitucional el Procurador General tiene que actuar como abogado general de la Federacin y no como un simple perseguidor de delincuentes. Para lograr lo anterior, es indispensable que las actuales tareas que en materia penal lleva a cabo la Procuradura General de la Repblica se descentralicen a organismos especializados y tcnicamente calificados en las diversas ramas que integran la Ciencia Penal, de tal manera que aun cuando conserven relaciones nominales de dependencia administrativa con el Procurador General, sean estos organismos especializados los que efectivamente realicen las tareas criminalsticas y asuman, en caso de ser necesario, las correspondientes responsabilidades legales. En este sentido, la efmera creacin del llamado "Instituto Nacional de Combate a las Drogas", pareci ser un paso en la direccin correcta, puesto que desvincul al Procurador -que es un abogado, no un polica- de una labor que, a pesarde la relevancia pblica que ha adquirido en los ltimos aos, slo secundariamente es de carcter jurdico. Sin embargo, esta transformacin de la Procuradura General de la Repblica hacia lo que debiera ser su autntica naturaleza corno consejera ju-
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rdica de la Federacin, requiere, antes que nada, del marco constitucional adecuado. Por eso debe estimarse que, en este sentido, la reforma judicial del 30 de diciembre de 1994, resulta insuficiente y escasamente imaginativa. Como lo demuestra el hecho de que, a capricho del Ejecutivo, haya desaparecido el mencionado Instituto descentralizado para ser sustituido por una de tantas "subprocuraduras especiales", cuyas labores al ser las propias de organismos de persecucin de delitos, tienden a alejar an ms a la Procuradura de su verdadera funcin constitucional. 2. Para que el Procurador General de la Repblica pueda actuar con la autonoma requerida, especialmente en lo que a su intervencin en el control de la constitucionalidad se refiere, en su nombramiento y remocin deben intervenir tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo. La enmienda constitucional que se analiza atiende a la primera parte pero se abstiene de normar la segunda. As, establece que el Procurador ser designado por el titular del Ejecutivo Federal con ratificacin del Senado o, en sus recesos, de la Comisin Permanente; pero que, en cambio, podr ser removido libremente por el Ejecutivo. En esta forma el Procurador General se convierte en un mero subordinado del Presidente de la Repblica. La correspondiente Exposicin de Motivos justifica esta decisin de la siguiente manera: "... se considera necesario que permanezca el rgimen de remocin libre por el Ejecutivo, toda vez que, por ser ste el responsable ltimo de velar por la aplicacin de la ley en el mbito administrativo, debe estar facultado para actuar firmemente cuando perciba que la institucin se desempea de manera negligente o indolente en la persecucin de los delitos de orden federal."!3 La reciente designacin, y posterior remocin, de un destacado miembro de un partido de oposicin como Procurador General de la Repblica, ha venido a demostrar todas las ventajas y tambin todos los inconvenientes que se derivan del hecho de que el consejero jurdico de la Federacin no sea verdaderamente autnomo, puesto que, a fin de cuentas, su actuacin que empez siendo jurdicamente independiente, se politiz, y por ende se desvirtu, en funcin de las necesidades del momento y de las conveniencias presidenciales, para acabar naufragando en un sonoro fracaso. Por ello, si en verdad se desea que la Federacin -no el Presidente de la Repblica- cuente con un abogado' general altamente calificado que coadyuve con la Suprema Corte de Justicia en la defensa y proteccin de los principios constitucionales federalistas, en su nombramiento pero tambin en su remocin debe participar la Cmara de Senadores. Solamente as podr contar con la autonoma orgnica que le es indispensable para el cabal desempeo de sus atribuciones como defensor de los genuinos intereses jurdicos de la Unin Federal. Adems, resulta inexplicable que para la remocin del Procurador General no se haya seguido el mismo criterio
13 Exposicin de Motivos; pgina XXII.
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que se utiliz para la remocin del Jefe de Gobierno del Distrito Federal (en la que s se requiere del voto mayoritario del Senado); toda vez que ambos funcionarios, aunque en planos distintos, tienen a su cargo tareas de igual impor- ' tancia para el destino de la Repblica. Es ms, el sujetar el nombramiento y remocin del Procurador General a la accin conjunta del Presidente y del Senado justificara de alguna manera la existencia de la figura del "consejero jurdico del gobierno" a la que incongruentemente alude el ltimo prrafo del Apartado A del artculo 102 constitucional, puesto que la presencia de un Procurador realmente autnomo y bsicamente concentrado en las labores propias del control de la constitucionalidad, permitira que el Ejecutivo designara al asesor legal que considerara ms conveniente, para encomendarle la funcin de apoyar jurdicamente las labores de gobierno que especficamente competen al propio Ejecutivo. El papel del Procurador General en un Estado Federal es de vital importancia, porque al tener a su cargo la defensa y proteccin de los intereses jurdicos de la Federacin, forzosamente tendr que intervenir en todas aquellas controversias constitucionales y en todas aquellas acciones de inconstitucionalidad en las que est en juego la aplicacin de las bases mismas del sistema federal. Por eso resulta indispensable que se le dote de la necesaria autonoma constitucional, porque desde el momento mismo en el que su permanencia en el cargo depende de la voluntad poltica del Presidente de la Repblica, desde ese momento deja de tener como prioridad la defensa de los intereses generales de la Federacin, y pasa a dedicarse a proteger los intereses particulares del Ejecutivo, los que, como la experiencia lo demuestra, no siempre son coincidentes con los de la Federacin. De ah que la enmienda constitucional que en este tema se ha comentado, haya abordado en forma tanto insuficiente como contradictoria el entorno jurdico en el que debe operar el Procurador General de la Repblica, al no haberse decidido a conferirle, de manera integral y sin reservas, la autonoma sin la cual no puede dedicarse efectivamente a defender los intereses jurdicos de la Federacin y al no haberlo desvinculado de las actividades policacas que, en primer trmino, nunca debieron haberle correspondido. Por lo tanto, estamos en presencia de otro reto que necesariamente tendr que formar parte de la Agenda Legislativa del Federalismo Mexicano hacia el Siglo XXI.
9. PODERES JUDICIALES DE LOS ESTADOS Y DEL DISTRITO FEDERAL
Dada la simetra que existe entre la estructura del Poder Judicial de la Federacin y las estructuras de los Poderes Judiciales de los Estados y del Distri-
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to Federal-que es un reflejo ms del "centralismo federalista" que se ha dado en el pas a partir del gobierno del general Porfirio Daz-la reforma judicial del 30 de diciembre de 1994, persigue el establecimiento de consejos locales de la judicatura organizados, ms o menos, a imagen y semejanza del Consejo de la Judicatura Federal. En el caso del Distrito Federal el planteamiento se hace directamente mediante una adicin especfica a la fraccin VII del artculo 122 de la Constitucin General de la Repblica. Sin embargo, en el caso de los Estados se guardan las formas federalistas derogando el cuarto prrafo de la fraccin III del artculo 116 constitucional (que estableca los requisitos y el procedimiento para los nombramientos de los Magistrados y Jueces integrantes de los Poderes Judiciales de los Estados) a fin de dejar a cada entidad federativa en entera libertad de organizar su propio Poder Judicial en la forma que ms convenga a los intereses y a las necesidades de su rgimen interior. Tan slo se adiciona al precepto constitucional antes invocado, un prrafo final en el que se seala que: "Los Magistrados integrantes de los Poderes Judiciales locales debern reunir los requisitos sealados por las fracciones 1a V del artculo 95 de esta Constitucin (que son los mismos que se exigen para ser Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Nota del Autor). No podrn ser Magistrados las personas que hayan ocupado el cargo de secretario o su equivalente, procurador de justicia o diputado local, en sus respectivos Estados, durante el ao previo al da de la designacin." El hecho de que en las Constituciones locales estn empezando a proliferar consejos locales de la judicatura configurados sobre los mismos lineamientos que los que fueron establecidos para el Consejo Federal, es una clara demostracin de que an falta mucho camino por recorrer para romper con los atavismos que a lo largo de ms de un siglo ha generado el centralismo federalista. Porque no hay libertad ms estril que aquella que no se aprovecha. Dada la libertad que les confiere la enmienda constitucional a la que se acaba de hacer referencia, lo que la gran mayora de los Estados de la Repblica -particularmente aquellos que ya estn siendo gobernados por partidos de oposicin- deberan hacer, es seguir el ejemplo de Sinaloa, que desde hace varios aos cre su propio Consejo de la Judicatura de acuerdo con los requerimientos y peculiaridades de su rgimen interior y sin tener que esperar a que una reforma a nivel federal le marcara el camino a seguir. En este sentido es tambin aprovechable el ejemplo del Estado de Oaxaca que ha incorporado a su Constitucin un sistema singular de procuracin y administracin de justicia que recoge los ancestrales usos y costumbres adoptados, a lo largo de siglos, por los pueblos indgenas que habitan la gran mayora de los municipios en los que el Estado se divide.
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El camino hacia un autntico Federalismo no es fcil ni corto, toda vez que no requiere nicamente de la voluntad poltica del Gobierno Federal sino, quiz en mucha mayor medida, de la decisin de las subdivisiones polticas de consolidar su autonoma poltica, econmica y administrativa, dentro del marco de las libertades constitcionales de que ya disfrutan. Probablemente se trate de un detalle menor, pero es precisamente a base del aprovechamiento de esta clase de detalles como, poco a poco, se construyen las instituciones federalistas. Porque la respectiva Exposicin de Motivos es bastante explcita en lo que a esta cuestin se refiere, cuando atinadamente expresa que: "En razn de lo anterior, se plantea la derogacin del prrafo cuarto de la fraccin III del artculo 116 constitucional, que plantea un esquema de nombramiento rgido para los jueces en los Estados. Con ello se posibilita que cada entidad federativa adopte el esquema de organizacin judicial que considere ms conveniente para ampliar los principios de la carrera judicialque enuncia el prrafo segundo de la fraccin antes invocada.v'" La indicacin ms clara y directa no puede ser. Por consiguiente, corresponde ahora a todos los Estados de la Repblica tomar la estafeta que Sinaloa y Oaxaca ya tienen en sus manos, y entender que por brillantes y laudables que puedan ser algunos ejemplos federales, corresponde a cada subdivisin poltica el olvidarse de dichos ejemplos federales y ponerse a mirar, en todo y por todo, hacia sus requerimientos y particularidades regionales, porque en un pas tan vasto y variado como Mxico tiene que observarse, como en ninguna otra parte -con la posible excepcin de la Unin Europea, que de cualquier manera no es un Estado unitario-, la regla de oro del Federalismo: para poder unir primero es necesario saber dividir.
10. LOS MERITOS y LAS INSUFICIENCIAS DE LA REFORMA JUDICIAL
La puesta en vigor de la reforma judicial del 30 de diciembre de 1994, es un sano indicador de inquietudes federalistas. En efecto, el que una nueva administracin federal apenas en su primer mes de gobierno -el cual estuvo marcado adems por una severa crisis econmica- haya puesto especial nfasis en cambiar una realidad jurdica que desde haca un buen nmero de aos agraviaba continuamente a la sociedad mexicana, constituye una prueba evidente de que, por una parte, en las ms altas esferas del gobierno nacional se ha entendido perfectamente bien que sin una eficaz procuracin y administracin de justicia no es posible mantener la paz pblica y la estabilidad social; y de que, por la otra, el futuro del pas radica en un renovado federalis14 Exposicin de Motivos; pgina Xx.
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mo en el que los Estados y Municipios tengan a su disposicin mecanismos constitucionales que consagren y protejan sus derechos ante posibles embates del centralismo federalista que, dgase lo que se diga, dista mucho de haberse convertido en una distorsin del pasado. Dentro de este contexto, el haber fortalecido la supremaca y la independencia del mximo tribunal de la Repblica para transformarlo en un autntico tribunal constitucional representa un acierto innegable. De igual manera, la introduccin de las figuras jurdicas de las controversias constitucionales y de las acciones de inconstitucionalidad ha sentado las bases normativas para que un variado nmero de esferas de poder, tanto estatales como federales, puedan acudir en forma directa ante el propio tribunal constitucional en defensa de los principios federalistas. As, los mritos de la reforma judicial no se pueden dejar de enunciar: haber "despolitizado" la integracin de la Suprema Corte de Justicia para dar paso a su profesionalizacin y, por ende, a su independencia; haber creado el Consejo de la Judicatura Federal para propiciar el desarrollo de la tan necesaria carrera judicial, descargando al mismo tiempo a la Corte de innecesarias tareas administrativas y burocrticas que le impedan concentrarse en su funcin esencial de control de la constitucionalidad; haber perfeccionado los mecanismos para la debida ejecucin y acatamiento de las sentencias que dicten los tribunales de amparo; haber condicionado la designacin del Procurador General de la Repblica a la ratificacin del Senado y haberlo vinculado especficamente a las controversias constitucionales ya las acciones de inconstitucionalidad; y haber dejado a los Estados de la Repblica en entera libertad de organizar sus Poderes Judiciales dentro del ms absoluto de los respetos a su rgimen interior. Todo esto, en adicin al fortalecimiento del Federalismo y al reforzamiento de la supremaca de la Carta Magna que las ampliamente analizadas controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad traen aparejados. Pero a pesar de estos mritos indiscutibles, las insuficiencias y las contradicciones tienen que ser destacadas. As, es necesario sealar que: 1. No obstante que se tom plena conciencia de que el monopolio que el ministerio pblico tiene sobre el ejercicio de la accin penal en un buen nmero de casos conduce a situaciones arbitrarias que dejan todava ms agraviados a quienes de por s ya estn agraviados por haber sido vctimas de un delito, en vez de atacarse directamente la raz del mal se opt por una salida legalista. Es decir, en vez de reducir la funcin del ministerio pblico a la investigacin, y eventual consignacin de aquellos delitos que se persiguen de oficio o en los que el inters del Estado va de por medio, para dejar a los ofendidos en libertad de ocurrir en forma directa, y sin intermediarios oficiales y oficiosos, en busca de justicia ante un juez de lo penal, tal y como sucede en
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las materias laboral, civil y mercantil; se decidi crear un medio especfico de impugnacin legal del no ejercicio de la accin penal, 10 que va a demorar ya encarecer todava ms la procuracin de la justicia penal. 2. La reduccin a once en el nmero de Ministros de la Suprema Corte de Justicia no es -como se quiere hacer aparecer en la correspondiente Exposicin de Motivos- una recuperacin histrica de la esencia del mximo tribunal de la Repblica, sino un positivo retroceso histrico. En efecto, el crecimiento desmesurado del orden jurdico nacional y el grado de especializacin de las ramas que 10 componen, que se ha operado en el curso de las tres ltimas dcadas, reclaman que la Corte Suprema cuente, por 10 menos, con cinco Salas especializadas en las materias penal, administrativa, civil, fiscal y laboral ms un Presidente que no integra Sala. Considerando un mnimo de tres Ministros por Sala, esto obligara a elevar a diecisis el actual nmero de once Ministros. La reforma que dividi a la Corte en una Sala especializada en materias tan dismbolas como la civil y la penal, yen otra Sala especializada en materias todava ms dismbolas como la administrativa, la fiscal, la agraria y la laboral, es francamente inapropiada. 3. Para que el Consejo de la Judicatura Federal pueda en verdad realizar el propsito principal para el cual fue creado, y que no es otro que el de detectar las anomalas, los delitos o el cabal cumplimiento de las tareas por parte de los jueces, magistrados y personal, es requisito indispensable que -aunque sea en forma minoritaria- en el mismo participen como titulares abogados litigantes que renan las calidades de haberse distinguido por su honorabilidad, competencia y antecedentes profesionales en el ejercicio de la actividad jurdica. Toda vez que esta clase de abogados es la nica que puede aportar experiencias y vivencias de primera mano que en realidad coadyuven a mejorar la imparticin de la justicia federal. Mientras el Consejo de la Judicatura Federal siga estando integrado nica y exclusivamente por funcionarios judiciales y administrativos, el Poder Judicial de la Federacin continuar empeado en la, ms o menos, vana tarea de tratar de descubrir sus imperfecciones vindose a s mismo. 4. El haber excluido a la materia electoral del campo de accin de las controversias constitucionales y de las acciones de inconstitucionalidad es un total contrasentido. No es posible que ante la emergencia de una sociedad civil plural, participativa, contestataria y cada da ms democrtica, la Suprema Corte de Justicia pretenda seguir haciendo gala de la especie de doncellez poltica en la que cmodamente se instal hacia finales del Siglo XIX. Es necesario insistir en que el Derecho Electoral no puede existir al margen de la Constitucin, puesto que en semejante supuesto se rompera todo el orden jurdico nacional. Como tal situacin sera absurda, la constitucionalidad de todas las
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normas jurdicas electorales debe ser juzgada por la Corte Suprema, ya que de no ser as, esta ltima no podr alcanzar el rango de verdadero tribunal constitucional que la reforma judicial del 30 de diciembre de 1994, pretende conferirle. 5. Si el Procurador General de la Repblica efectivamente va a recuperar su papel original de consejero jurdico de la Federacin, la Constitucin debe dotarlo de la requerida autonoma orgnica y debe definir con precisin sus atribuciones. Para ello, es indispensable que tanto en su nombramiento como en su remocin intervengan conjuntamente el Presidente de la Repblica y el Senado; y que las funciones persecutorias de delitos federales que se ha convertido en la tarea casi nica de la Procuradura General, se desconcentren en organismos tcnicamente especializados como el recientemente creado y desafortunadamente rpidamente suprimido Instituto Nacional de Combate a las Drogas. En este sentido la reforma judicial que se ha analizado es insuficiente porque simplemente se concret a sujetar el nombramiento del Procurador General de la Repblica a la ratificacin del Senado. Probablemente la crtica ms aguda que se le pueda formular a la reforma judicial sea la de que se detuvo en las esferas ms altas de la procuracin y de la administracin de justicia y no se ocup de descender a los frentes en los que todos los das la gran masa ciudadana libra la batalla, a menudo perdida de antemano, por una mejor, y ms limpia, imparticin de justicia: ministerios pblicos, juzgados civiles y penales, juntas laborales y demarcaciones de polica. Es ah, y no en los fros y austeros corredores de la Suprema Corte de Justicia, en donde el mexicano promedio muchas veces pierde la fe en sus instituciones y en su gobierno; ya que es ah en donde esa mezcla fatal de corrupcin, ignorancia e ineficiencia, parafraseando al Cardenal Cisneros, le impide saborear el pan nuestro de cada da. La reforma judicial que se ha estudiado a lo largo de este Captulo, a pesar de los mritos que en su momento se resaltaron, debe verse, pues, como el inicio de un largo y penoso proceso que, tarde o temprano, tendr que sacudir hasta sus cimientos el desprestigiado edificio de la administracin de justicia, para hacer tangible con todo el peso que conlleva una realidad prctica, el largamente ignorado postulado constitucional de la justicia pronta y expedita. Se trata de una tarea inaplazable que tendr que tomar y retomar la Agenda Legislativa del Federalismo Mexicano hacia el Siglo XXI; toda vez que el Federalismo no puede florecer si la paz social no est asegurada. Y la paz social nunca estar asegurada sin una eficiente procuracin y administracin de justicia a todos los niveles. Lo contrario, es decir el estado permanente de inseguridad jurdica en el que sienten vivir la mayora de los mexicanos, puede eventualmente llevar -como la historia poltica abundantemente lo
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demuestra- al autoritarismo y al colapso total del orden constitucional. Yel autoritarismo, cualquiera que sea su signo, siempre ha sido y ser eminentemente centralista.
NOTA BENE. Quiz la mayor falla de la reforma judicial estriba en el hecho de que no se haya puesto fin a la institucin del ministerio pblico "exclusivoy excluyente." Sin entrar en detalles de tcnica jurdica, los autores de estas enmiendas constitucionales debieron haberse entrevistado con un buen nmero de ciudadanos mexicanos comunes y corrientes, para que les platicaran sus experiencias cuando, agraviados por la comisin de un delito en sus personas, familias, patrimonios, honras o integridad fsica, acudieron a alguna "agencia investigadora del ministerio pblico." Si lo hubieran hecho, probablemente habran recordado aqullas clebres palabras de uno de los creadores del juicio de amparo, don Mariano Otero: "El legislador debe mirar lo que hay y plantear las instituciones como un germen de lo que debe haber." Y entonces, quizs, habrian repensado este trascendental aspecto de su reforma.
CAPITULO
Poltica Exterior y Negocios Eclesisticos
Sumario: SECCION PRIMERA: POLlTICA EXTERIOR: 1. EL ENEMIGO INTERNO. 2. BREVE HISTORIA DE UNA RELACION UNILATERAL. 3. LA DOCTRINA ESTRADA Y LA POLITICA DEL PENDULO. 4. UNA VISION MACROPOLlTICA: Rusia; Europa; Asia; Iberoamrica; La Visin Macropoltica. 5. ENSAYO DE UNA POLITICA EXTERIOR MULTILATERAL Y REALISTA: Narcotrfico; Poltica Migratoria; Libre Comercio; La Federalizacin de la Poltica Exterior; Una Visin Macropoltica para el Siglo XXI Mexicano. "La Serensima Repblica." SECCION SEGUNDA: NEGOCIOS ECLESIASTICOS: 1. BREVE HISTORIA DE UNA RELACION IRREAL. 2. LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1992. 3. EL FIN DEL SILENCIO DE LA IGLESIA.
En este Captulo se abre una especie de interludio para entrar al anlisis de dos cuestiones que si bien no guardan una relacin directa con la configuracin del Estado Federal, desde la perspectiva histrica del Estado Mexicano, son indispensables para entender los retos que tendr que afrontar el Federalismo del Siglo XXI, toda vez que en el pasado han sido fuente de profundas divisiones entre los mismos mexicanos que, en ms de una ocasin, amenazaron con destruir la Unin Federal. Las divisiones del pasado se han superado paulatinamente, pero han dejado huellas que no es fcil ni borrar ni olvidar: la sensacin colectiva de inferioridad internacional que se deriva del hecho de ser la nica nacin del mundo que injustamente se ha visto privada de ms de la mitad de su territorio original como consecuencia de una guerra de anexin deliberadamente provocada por la que es ahora la primera potencia mundial; y la pugna interior en la que viven muchos mexicanos que respetan, practican y hasta veneran la religin que sus mayores les ensearon con toda buena voluntad, pero que al mismo tiempo deploran el activismo poltico -no siempre oportuno, no siempre atinado, no siempre caritativo, aunque debe suponrsele la mejor de las intenciones- en el que se ha embarcado el clero mexicano a partir de 1992. As las cosas, los retos para el Siglo XXIson formidables. La cada del muro de Berln y el subsecuente colapso de la Unin Sovitica, obligan a un re-
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planteamiento integral de la poltica exterior mexicana, puesto que ya no es posible escudarse en las tensiones de la llamada guerra fra para obtener concesiones y hasta disimuladas protecciones de los Estados Unidos de Amrica. En el actual entorno global ya no es factible sacar a relucir las cartas de la "no alineacin" o de la "internacional socialista" para tratar de seguir un curso ms o menos independiente en materia de poltica exterior. Por el contrario, la presencia de una sola potencia dominante y el surgimiento de una complicada red de intereses econmicos y tecnolgicos abanderados por distintos bloques regionales -la Unin Europea, Japn y las organizaciones asiticas, China, el mercado comn sudamericano y nuestro propio Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos y Canad-llevan a pensar que deben ser abandonados los moldes tradicionales de la diplomacia para pasar a la formulacin de nuevas estrategias, tanto geopolticas como geoeconmicas, que se ubiquen en el nuevo entorno internacional y que traten de derivar del mismo las mayores ventajas posibles. Por otra parte, el Estado Mexicano va a tener que hilar muy fino ante el nuevo activismo poltico de la Iglesia Catlica, que muestra una dualidad sumamente curiosa: es de avanzada en ciertos aspectos de la vida poltica como la reforma electoral, la alternancia en el poder y el combate a la corrupcin; pero paralelamente es reaccionaria en determinados aspectos de la vida social y familiar que poseen un tremendo impacto social, como el control de la natalidad (en un pas cuyo principal problema est constituido por el crecimiento explosivo de la poblacin), el divorcio y la igualdad de derechos de la mujer. Por ello va a ser necesario sostener con firmeza el principio constitucional de la separacin del Estado y la Iglesia, pero sin caer en radicalismos -al estilo de los que hiciera gala con funestos resultados, el Presidente Plutarco Elas Calles- que alteren el nico sustento espiritual de millones de mexicanos que, por esta va, pueden llegar a oponerse fcilmente al gobierno como ya ocurri en el pasado. Sobre este particular, no debe perderse de vista que los conflictos Estado-Iglesia ya ocasionaron dos sangrientas guerras civiles: la Guerra de Reforma en el Siglo XIXy la Cristiada en la tercera dcada del Siglo XX. Por eso, en esta delicadsima cuestin, la prudencia y la moderacin deben estar a la orden del da. Como puede advertirse, si bien es cierto que la estructura constitucional y la configuracin de competencias que son propias del Estado Federal no dependen ni de la poltica exterior ni de las relaciones Estado-Iglesia, tambin lo es que se trata de dos problemas que, de no manejarse con extremo cuidado, pueden llegar a dividir y hasta quebrantar a la Unin Federal, como ya 10 hicieron en el pasado. Adems no debe perderse de vista que en 10 que a estas dos cuestiones se refiere, el Gobierno Mexicano llega al Siglo XXI sin dos de los recursos de los
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que hasta 1990, pudo echar mano cuando las respectivas presiones polticas se elevaban a extremos intolerables: la existencia del bloque sovitico; y los principios constitucionales que la herencia del liberalismo mexicano del Siglo XIX logr mantener intactos, al menos en su letra, durante casi ciento cincuenta aos. A la fecha ambos han desaparecido. El primero vctima de su propia inviabilidad histrica. El segundo vctima de los afanes "modernizadores" -yen cierto sentido antihistricos- del gobierno que rigi los destinos de Mxico de 1988 a 1994. Por todas estas razones, los dos temas que sern abordados en este Octavo Captulo tienen que formar parte integrante de la Agenda Legislativa del Federalismo Mexicano hacia el Siglo XXI, en virtud de que histricamente han estado estrechamente vinculados con la subsistencia o desaparicin de nuestro Estado Federal. Y si alguien pretendiera dudarlo, bastara con recordar los procesos de desintegracin nacional que se vivieron tanto durante la invasin norteamericana de 1846 a 1848, como durante la Guerra de Reforma de 1857 a 1861, Y su secuela constituida por la intervencin francesa y el Imperio de Maximiliano de Habsburgo que sometieron a Mxico de 1862 a 1867 a los designios tanto de potencias extranjeras como de intereses clericales. Si nuestro Estado Federal del futuro quiere encontrar en el pasado las races del porvenir, tendr que sujetar los lazos de la Unin Federal con los dedos de una poltica exterior moderna, realista e Imaginativa y de una conduccin de los negocios eclesisticos que logre el siempre difcil equilibrio entre la firmeza y la flexibilidad.
SECCION PRIMERA POLITICA EXTERIOR

1. EL ENEMIGO INTERNO
En un libro sobre geopoltica mundial intitulado "La Prxima Guerra" ("The Next War" que circul profusamente en los Estados Unidos de Amrica hacia finales de 1996, se fija el14 de abril de 2003 como la fecha de inicio de la cuarta invasin militar norteamericana a Mxico (considerando como las tres anteriores la guerra de anexin 1846-1848, la ocupacin del puerto de Veracruz en 1914 y la expedicin punitiva de Pershing que pretendi castigar la breve ocupacin del poblado de Columbus llevada a cabo por los "dorados" de Francisco Villa). El escenario que, segn los autores de este controvertido libro, justificara esta nueva invasin, es el siguiente: En 1999 Mxico contaba con un magnfico Presidente (alque le ponen el histrico nombre de "Lorenzo Zapata"); un economista educado en los Estados Unidos, que fue recibido como el smbolo de la madurez poltica de
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Mxico en virtud de que no se encontraba contaminado por la venalidad y la corrupcin que haban caracterizado a los regmenes anteriores. Sin embargo, el2 de junio de ese mismo ao es asesinado (desde luego, por un "asesino solitario") y las esperanzas de prosperidad y de fructfera cooperacin internacional que su gobierno haba despertado se desploman de la noche a la maana. Las subsecuentes elecciones presidenciales son ganadas por un partido denominado "Frente de Salvacin Nacional (del cual hasta la fecha los mexicanos no tenemos noticia), encabezado por un profesor universitario (Eduardo Francisco Ruiz), cuya cabeza, de creerle a estos autores, debe haber sido un coctel molotov a punto de estallar, pues se le describe como "entrenado por los jesuitas" y como un ardiente partidario de las doctrinas de Nietzsche y Hegel ("of aH people", como se dice en los crculos acadmicos estadounidenses). Una vez instalado en el poder, Eduardo Francisco Ruiz hace a un lado la profunda dialctica hegeliana y se pone actuar como si fuera un lder nicaragense de los aos setenta. Nacionaliza el sistema bancario y las compaas de seguros, estatiza la economa, reabre la reforma agraria, sustituye la bandera nacional por un trapo rojo y negro y proclama como lema de su gobierno "Liberacin s! Yanqui no! Adems se rodea de un grupo de asesores a los que denomina "los cientficos" porque crea en el mtodo cientfico como frmula ideal para la solucin de toda clase de problemas. (Aqu preciso es hacer una acotacin: al parecer los autores de "La Prxima Guerra" ignoran que el nombre de "cientficos" fue el adoptado por los principales colaboradores del Presidente Porfirio Daz que a finales del Siglo XIX llevaron a cabo un interesante proyecto de modernizacin del pas y que, por lo tanto, distaron mucho de ser el grupo de ineptos y de demagogos que se pinta en este libro. Ignorancia por dems excusable, ya que aunque se trate de una obra de ficcin geopoltica un gobernante jesutico-hegeliano- sandnista-porfrista, es mucho ms de lo que el, ya de por s cambiante surrealismo mexicano podra resistir). Para completar el cuadro anterior, el supuesto Presidente Ruiz unifica el mando militar desintegrando la compleja estructura descentralizada de treinta y seis zonas militares y un comando dividido, para colocar a todo el ejrcito mexicano a disposicin de un incondicional Secretario de la Defensa. Como consecuencia directa de esto ltimo, se fortalece la polica poltica y todos los opositores al rgimen son perseguidos y encarcelados. El colapso econmico no se hace esperar. El peso sufre una gravsima devaluacin y se genera un problema de desempleo abierto de magnitudes insospechadas. El resultado lgico se va a manifestar en un incremento descomunal de los flujos migratorios de mexicanos ilegales hacia el sur de los Estados Unidos, agravndose significativamente un problema que el gobier-
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no norteamericano ya empieza a considerar como un asunto de seguridad nacional.

Qu es lo que le permite a este strapa marxistoide desmantelar a todo un gran pas en un lapso aproximado de tres aos, sin la ayuda del ahora extinto bloque sovitico? Segn estos autores, el apoyo incondicional de los crteles del narcotrfico que, al contar con un gobierno sumiso en Mxico, tienen asegurado el acceso ilimitado al lucrativo mercado estadounidense. Al llegar a este punto los autores se abstienen de contestar una pregunta elemental: Qu inters podran llegar a tener los crteles del narcotrfico en sostener a un gobierno abiertamente antinorteamericano, a sabiendas de que, por fuerza, sus das tendran que estar contados, y que al sobrevenir la inevitable intervencin de los Estados Unidos, todas sus conexiones y mtodos de operacin quedaran al descubierto?
Ya instalado en el paroxismo del poder, el supuesto Presidente Ruiz organiza nada menos que un asalto a la Embajada norteamericana y un atentado terrorista en un centro comercial de San Diego, California. Ante semejantes actos de provocacin, el Presidente de los Estados Unidos no tiene otra alternativa que la de ordenar una invasin a Mxico, la que en tan slo tres das se realiza mediante la ocupacin de Hermosillo, Guadalajara y Tampico y mediante el bombardeo areo de objetivos militares perfectamente identificados en el Valle de Mxico. Veracruz, por cierto, se salva de ser cinco veces heroica, toda vez que lo fue en 1838 con motivo de la primera ocupacin francesa; en 1847 con motivo de la primera ocupacin norteamericana; en 1862 con motivo de la segunda ocupacin francesa; yen 1914 con motivo de la segunda ocupacin norteamericana. Ante la devastadora fuerza militar estadounidense, el supuesto Presidente Ruiz decide refugiarse con las fuerzas de lite del ejrcito mexicano, en las montaas de Zacatecas, para tratar de librar una guerra de guerrillas. Sin embargo, sus perseguidores corren con mucha mayor suerte que la que, en el prosaico mundo de la realidad acompa a Pershing cuando trat de acabar con Francisco Villa, y tras algunos meses de vana resistencia las fuerzas mexicanas son aniquiladas y Ruiz desaparece por completo del panorama. Mientras tanto, en el resto del pas se instala un gobierno provisional, encabezado por un seor de apellido "Siquiernos" , que augura el tpico final feliz a tantos infortunios, pues se le describe como simpatizante de los Estados Unidos, honesto, culto, preparado, con experiencia internacional, y adems como partidario de la economa de libre mercado.'
1 Weinberger Caspar y Schweizer Peter. "Tbe Next War." Regnery Publishing, lne. Wash ington, O.C., 1996. Pginas 163-213.
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El escenario que se acaba de resumir dista mucho de obedecer a los lineamientos ms elementales de lo que debiera ser un serio anlisis geopoltico, en virtud de que sus autores parecen no saber nada acerca de la realidad cuyo futuro intentan predecir. Inclusive su labor de investigacin del entorno geogrfico -que tiene que ser especialmente rigurosa en esta clase de trabajases lamentable ya que, por ejemplo, ubican a la Ciudad de Monterrey en una zona ssmica y al ro yaqui al norte de Oaxaca. Es decir, todo parece indicar que, al menos en lo que a Mxico se refiere, se trata de estudio hecho "a vuelapluma", como diran los escritores espaoles del Siglo XIX. As, en cuanto al fondo, los autores de "La Prxima Guerra", adems de no contestar la pregunta elemental que qued planteada con anterioridad, parecen ignorar que la integracin actual de la vida poltica en Mxico no permite el surgimiento en el futuro cercano de un partido de las caractersticas del que dan en llamar "Frente de Salvacin Nacional"; que si se llega a presentar una situacin de alternancia en el poder en el ao 2000, los factores reales de poder que eventualmente permitiran dicha alternancia no toleraran un gobierno desfasado de extrema izquierda; y que la sociedad mexicana no resistira un salto hacia atrs de treinta aos por lo menos, para volver de repente a las polticas populistas y estatistas del pasado, cuya esterilidad ya qued ampliamente demostrada. A lo que es necesario agregar que tanto la insercin de Mxico a los procesos de globalizacin internacional como la entrada en vigor del Tratado de libre Comercio con los mismos Estados Unidos y Canad, haran materialmente imposible que se intentara repetir en un pas de las dimensiones y de las variables regionales de Mxico, un experimento socialista del corte del que hace aproximadamente veinte aos fracas rotundamente en un pas rural y pequeo -y por ello ms fcilmente centralizable- como Nicaragua. El solo hecho de que estos autores intenten colocar a Mxico bajo los mismos parmetros polticos de la Nicaragua de los aos setenta, descalifica por completo su trabajo de "adivinos geopolticos." Es ms, puede decirse que si utilizaron los mismos criterios y las mismas fuentes de informacin para los otros lugares del planeta en los que intentan localizar la prxima guerra mundial, entonces Corea del Norte, China, Irn, Rusia y Japn, pueden descansar tranquilos. Entonces, por qu darle tanta relevancia a un libro que ms que contener un riguroso estudio geopoltico, pareciera estar inspirado en los folletines que son propios de la literatura popular norteamericana de nuestros das? Por dos razones bsicas, a saber: La primera de ellas es porque uno de los autores es nada menos que Caspar Weinberger, quien fuera el todopoderoso Secretario de la Defensa del Presidente Ronald Reagan (1980-1988) y el que, con tal carcter, fue uno de
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los principales responsables del proyecto conocido como "guerra de las galaxias", que es, con toda probabilidad, el causante final del colapso militar, poltico y econmico de la Unin Sovitica. Por si lo anterior no fuera suficiente, el libro es entusiastamente recomendado por Lady Margaret Thatcher, quien durante su larga permanencia al frente del gobierno de la Gran Bretaa llevara a cabo una enrgica reforma antisocialista que hasta la fecha sigue influyendo a un buen nmero de pases, particularmente a las naciones ahora emergentes de Europa Oriental. As, Lady Thatcher se expresa de este libro en los siguientes trminos: "Cap Weinberger y Peter Schweizer han escrito un libro muy importante, cuyo provocativo ttulo puede servir de til recordatorio a los actuales lderes polticos acerca de los peligros que constantemente enfrentamos. Mi viejo amigo -y uno de los ms grandes amigos de Gran Bretaa- Cap Weinberger est en una muy buena posicin para proporcionar saludables consejos al respecto. Como brillante Secretario de la Defensa del Presidente Reagan, tuvo la responsabilidad directa en el rearme norteamericano de los aos ochenta sin el cual la Guerra Fra no se hubiera podido ganar en forma tan efectiva y tan relativamente dolorosa. Es ms si los crticos de aquella poca de Reagan/Weinberger/Thatcher hubieran prevalecido, no se hubiera podido ganar de ninguna manera."2 Tamando en consideracin todo lo anterior, no deja de resultar altamente preocupante el que un personaje tan influyente en los procesos de decisin poltica en los Estados Unidos de Amrica, posea tan escasa informacin acerca de lo que verdaderamente es y aspira a ser Mxico y simplifique las cosas al extremo de concluir que la nica forma de combatir la inestabilidad poltica y el trfico de estupefacientes que se genera del lado mexicano de la frontera, sea a travs de una invasin militar. A pesar de sus notorias deficiencias e inexactitudes -entre las que tambin cabra citar el haber situado una estatua del "nacionalista latinoamericano" Simn Bolvar en el corazn del Bosque de Chapultepec- este libro encierra, sin embargo, una gran leccin. En virtud de que la gran mayora de los problemas internacionales de Mxico tienen que ver con los Estados Unidos, lo primero que tiene que hacer el Gobierno Mexicano es sostener una campaa permanente de cabildeo -"Iobbying"- en los corredores de poder de Washington, para que quienes tienen a su cargo la formulacin de la poltica exterior norteamericana tengan siempre a la mano la informacin suficiente para que cuando se vean en la necesidad de tener que tomar alguna decisin al respecto lo hagan sin perder de vista tanto todas las peculiaridades polticas, sociales, culturales, econmicas, regionales, histricas y hasta raciales que permean a Mxico, como los efectos que esa diversidad puede llegar a te2 Obra citada; pgina IX. (Cita traducida por el autor).
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ner -especialmente en el largo plazo- en una relacin que cada da adquirir mayor relieve como un asunto de seguridad nacional para los propios Estados Unidos. La segunda razn, por otra parte, estriba en el hecho de que, a pesar de lo poco plausible que pueda resultar el escenario que plantean los autores de "La Prxima Guerra", la realidad es que todo parece indicar que en Mxico, y con toda probabilidad en los Estados Unidos, el combate al narcotrfico es una lucha perdida. El problema en el caso concreto de Mxico no admite vuelta de hoja. Mientras en los Estados Unidos exista el mayor, y el ms lucrativo, mercado de drogas del mundo, la presencia de lo que se ha dado en llamar una "frontera porosa" de ms de tres mil kilmetros de extensin entre ambas naciones, constituir el conducto ideal para la entrada de narcticos a ese formidable mercado. Si el gobierno norteamericano ha sido incapaz de controlar el flujo migratorio de indocumentados que opera a base de mtodos sumamente primitivos, con mucha mayor razn ser incapaz de controlar un comercio ilegal que tiene a su disposicin abundantes recursos econmicos y los ms avanzados instrumentos que la tecnologa moderna pueda ofrecer. A lo que es necesario agregar, que el gobierno mexicano no cuenta ni con los recursos ni con la honorabilidad de sus fuerzas policacas para hacer frente a un problema que esencialmente no es suyo. No obstante, Estados Unidos est pretendiendo que el problema se resuelva en Mxico, ignorando convenientemente que la raz del mal no est, ni puede estar, en un mero pas de trnsito, sino en su propio territorio que es en donde se localizan los principales centros de consumo de todo el planeta. Semejante actitud inevitablemente ha provocado serias tensiones internacionales que han puesto en evidencia la intencin de poderosos grupos de poder de la Unin Americana de intervenir abiertamente en los asuntos internos de Mxico. El caso de la "certificacin" que anualmente el Presidente de los Estados Unidos debe entreqar l Congreso de su pas acerca de si Mxico ha colaborado efectivamente o no en el combate a las drogas, para que pueda seguir teniendo derecho a ayuda econmica y a mantener relaciones comerciales y financieras con la primera potencia industrial del mundo, es todo un ejemplo de laboratorio diplomtico. Estados Unidos no tiene ni nunca podr llegar a tener ni la autoridad moral, ni mucho menos la autoridad internacional, para exigir que otros pases ataquen decisivamente un gravsimo problema que, tal y como se seal con anterioridad, es esencialmente suyo. Sin embargo, como en materia de poli-
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tica exterior -como sucede con muchas otras cuestiones de la vida tanto individual como colectiva-lo que cuenta es el correlativo equilibrio de fuerzas, el gobierno norteamericano, en ocasiones, puede blandir, casi impunemente, su podero econmico y militar para obligar a otras naciones a que asuman cargas y responsabilidades que, en estricto sentido de la justicia, no deberan corresponderles. En el fondo de todo esto hay una gran dosis de hipocresa y de conveniencia. Estados Unidos se presenta ante los ojos del mundo como la noble vctima de poderosos grupos de delincuentes que no son adecuadamente combatidos por los corruptos pases que dormitan al sur de su frontera. Por consiguiente, hay que despertarlos y ponerlos a trabajar con las siempre saludables amenazas de fuertes sanciones econmicas y comerciales. Por supuesto, nada se dice de los crteles que, dentro de territorio norteamericano, operan y controlan los centros de consumo que crecientemente demandan la introduccin masiva de drogas precisamente desde el sur de la frontera. Mxico queda as en la clsica postura de estar colocado entre la espada y la pared. No cuenta ni con la moralidad policaca, ni con la organizacin, ni con los recursos econmicos que son indispensables para montar una verdadera campaa permanente de combate al trfico de estupefacientes. Pero si no saca fuerzas de su atvica flaqueza y hace lo que puede -generalmente distrayendo partidas presupuestarias que estaran mucho mejor canalizadas en combatir sus ancestrales problemas de desigualdad y marginacin social-, entonces corre el riego de sufrir nuevos y variados descalabros econmicos. Adems, esta coyuntura se ha vuelto particularmente sensible desde que, en 1995, el Presidente William Clinton, pasando por encima de su propio y poderoso Congreso, armara un paquete de ayuda financiera a Mxico, con fondos de la Reserva Federal, para sacarlo a flote despus de su ltima crisis devaluatoria. Por otra parte, el gobierno norteamericano no puede permitirse el lujo de olvidar que Mxico, con todos sus problemas y limitaciones, es uno de sus principales socios comerciales y que varios millones de mexicanos viven o trabajan en los Estados Unidos. Todo esto contribuye a generar continuos focos de tensin que tienden a volver inestable una relacin bilateral que nunca ha sido fcil y que cada da lo ser menos. Para que no se piense que nica y exclusivamente estoy expresando puntos de vista personales, me parece de inters citar a continuacin la opinin sustentada por el distinguido internacionalista norteamericano Alan Stoga, destacado miembro de la firma de investigadores y analistas polticos -nthink tank" como se dira en ingls- Kissinger Associates, quien recientemente se pronunci sobre esta complicada cuestin de la siguiente manera:
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"Gran parte de la culpa recae en Estados Unidos. En los ltimos aos, el Congreso y el Presidente han desarrollado el hbito de establecer pruebas supuestamente objetivas que otros pases deben superar para sostener sus relaciones con Estados Unidos. Estas pruebas van desde los derechos humanos, la filosofa econmica y los mtodos electorales, hasta las relaciones internacionales; si los pases no logran pasar la prueba, se arriesgan a sufrir sanciones econmicas o comerciales. "Los estndares son intrnsecamente subjetivos y especficos -arraigados en la historia, cultura y experiencia estadounidense- y su implementacin inherentemente unilateral. La amplia consideracin del inters nacional estadounidense es rechazada por considerarse irrelevante. "Por supuesto, los pases que son juzgados rencorosamente resienten los procesos particularmente, puesto que Estados Unidos se establece a s mismo tanto juez y parte, y l mismo nunca es juzgado. "Cuando los procesos estn formalizados y vinculados a sanciones especficas -como los derechos humanos, drogas o relaciones econmicas con Cuba- inevitablemente resultan crisis diplomticas. Aunque tales crisis son tiles para mantener ocupados a los diplomticos, no contribuyen en nada al bienestar nacional y complican, en lugar de facilitar, la diplomacia econmica y financiera de Estados Unidos. Desafortunadamente, hay poca evidencia de que el Congreso o el Presidente compartan esta opinin. El unilateralismo es desenfrenado en Washington, y los ejemplos abundan. "El mes pasado (febrero de 1997. Notadel Autor) Estados Unidos declar que no participara en una revisin a la ley Helms-Burton por parte de la Organizacin Mundial de Comercio, y un funcionario del gobierno estadounidense declar: 'No creemos que nada de lo que la OMC diga o haga puede obligar a Estados Unidos a cambiar sus leyes.' Este tipo de declaracin casi se acerca a hacer valer el derecho de juzgar el comportamiento nacional de otros pases. "China ha tenido tanta experiencia con Estados Unidos en este respecto como cualquier pas. Durante los 80s, mientras iniciaba su liberalizacin econmica, Estados Unidos vinculaba la revisin de su estatus comercial de Nacin Ms Favorecida (NMF), a la certificacin de que estaba mejorando los derechos humanos. Elvnculo produjo una crisis anual, tanto extranjera como domstica. La contienda no fue slo entre los dos gobiernos, sino entre electores estadounidenses a favor (presidentes republicanos, polticos centristas de ambos partidos, hombres de negocios y banqueros) y en contra (demcratas liberales, sindicatos, gran parte de la prensa y organizaciones no gubernamentales). i "La irona, por supuesto, era que cualquier evaluacin de la perspectiva del inters nacional estadounidense arga a favor de la continuacin del estatutos de NMF, que le garantizaba a Jos negocios estadounidenses una participacin del creciente mercado chino; a los consumidores estadounidenses, elac-
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ceso a productos chinos baratos, y a los estrategas estadounidenses la oportunidad de seguir comprometidos con sus contrapartes chinos. "El talento (o la suerte) de los chinos fue permitir que sus aliados estadounidenses llevaran la mayor parte del peso de la discusin y su lucha. A la larga, en uno de sus pocos actos prudentes de diplomacia (elTLC y el prstamo del Tesoro para Mxico tambin estn en esa corta lista), el Presidente Clinton rompi el nexo entre los derechos humanos y el comercio. Estados Unidos an juzga la condicin de los derechos humanos chinos, pero no hay consecuencias especficas. "Comprese esta situacin con Mxico y la certificacin de la lucha contra las drogas. Aunque los estndares son algo ms objetivos -polica, soldados, jueces y funcionarios gubernamentales o son corruptos o no lo son-la legitimidad del proceso es por lo menos tan dudosa y es inherentemente tan parcial como en el caso de los derechos humanos. El potencial para el conflicto es grande y los riesgos son enormes; cualquier cosa que arriesgue el flujo de comercio con uno de los socios comerciales ms grandes de Estados Unidos es grave y cualquier cosa que pudiere socavar las relaciones entre las dos naciones con una frontera de 3 mil 200 kilmetros es an ms grave. "Mxico sin embargo, que enfrenta ms o menos a los mismos enemigos polticos naturales que China en Estados Unidos, libr su batalla por la certificacin casi sin aliados, y estuvo a punto de perder. "La leccin de NMF y de los derechos humanos chinos (y, de hecho de la aprobacin del TLC) es que, hasta en asuntos exteriores, los polticos estadounidenses responden a sus votantes nacionales, especialmente cuando la ideologa entra en conflicto con el pragmatismo. "Desafortunadamente, hay consecuencias reales y persistentes por la decisin de Mxico de ignorar a los potenciales partidarios y aliados en Estados Unidos. "La crisis de certificacin, la continua retrica antimexicana de parte de algunos senadores y congresistas, la palpable hostilidad hacia Mxico que emana de sectores de la burocracia (especialmente de la Agencia Antinarcticos) y la descripcin persistentemente negativa de Mxico en gran parte de la prensa estadounidense dan la sensacin de que Mxico no tiene amigos y de que la coalicin que ayud a aprobar el TLC ha cambiado de opinin. Esto hace ms fcil que los oponentes de Mxico presionen su caso para erosionar los apuntalamientos de lo que debera ser la alianza ms natural y ms fuerte de los Estados Unidos. De continuar esto, ambos pases perdern y nadie tendr la culpa ms que sus diplomticos y sus politcos.t"
3 Stoga Alan. "Drogas, Amenazas y Diplomacia." Artculo publicado en el peridico "Reforma" de la Ciudad de Mxico, el9 de marzo de 1997; pgina 16A.
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La considerable extensin de la cita bibliogrfica que se acaba de transcribir se justifica en funcin de que encierra una importante leccin para Mxico: los problemas que se derivan de su desigual, y casi perdida, lucha contra el narcotrfico internacional, tendrn que resolverse, no mediante una ilusoria depuracin de las fuerzas policacas encargadas de llevarla a cabo, sino a travs de una hbil e imaginativa estrategia diplomtica y poltica que, en vez de implicar la adopcin, como hasta ahora ha sucedido, de una posicin defensiva de antemano, maneje a favor de los intereses mexicanos aquellos aspectos de la respectiva correlacin de fuerzas que son favorables a dichos intereses. Aun cuando se trata de un tema que se tratar de manera mucho ms amplia cuando se aborden, ms adelante en este mismo Captulo, las cuestiones relativas a estrategias geopolticas y geoeconmicas, las consecuencias que se derivan de los puntos de vista expresados por Alan Stoga -que, por lo dems, conoce perfectamente bien cmo funcionan la diplomacia y la poltica estadounidense- no pueden dejarse en un vaco doctrinario. Tienen que aprovecharse para obtener de ellos algunos frutos prcticos. El ms importante de ellos debe ser el pleno conocimiento de que Estados Unidos no est en posicin de llevar las presiones en materia de combate a las drogas al extremo absurdo de provocar una severa crisis diplomtica, ya que en ese caso -cualesquiera que pudieran ser las consecuencias para Mxico- el gobierno norteamericano enfrentar inmediatamente dos serios problemas: la ruptura de relaciones con uno de sus ms importantes socios comerciales, cuyo mercado inclusive puede expandirse casi en la medida en la que los mismos Estados Unidos lo deseen; y un incremento significativo en los flujos migratorios de indocumentados hacia su propio territorio. Dentro de este contexto, no saldra sobrando que en el futuro el gobierno Mexicano, en sus relaciones con los Estados Unidos, pensara menos en trminos de dependencia econmica y ms en funcin de posiciones y posibles ventajas estratgicas. Envolverse en el lbaro patrio y ponerse a hablar de los principios de no intervencin y de autodeterminacin de los pueblos -como si todava estuviramos en los tiempos del Presidente Lpez Mateos (19581964)- para afrontar los retos que plantea el mundo de la globalizacin internacional, no nos va a conducir absolutamente a ninguna parte. Solamente un compendio equilibrado cJ,e imaginacin y estrategia que permita aprovechar las ventajas relativas ifminimizar las desventajas relativas que el marco de la interdependencia econmica trae aparejadas, permitir a Mxico formular una poltica exterior realista -y sobre todo de largo plazo- que lo coloque en el lugar que debe corresponderle como la Nacin geopolticamente ms importante de toda Iberoamrica.
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En esa forma se neutralizarn los, hasta ahora, devastadores efectos internacionales que nos ha generado el enemigo interno que surgi gracias a la "frontera porosa" que entre la geografa y la historia nos depararon. 2. BREVE HISTORIA DE UNA RELACION UNILATERAL Como en materia de poltica exterior mexicana no se puede partir de ninguna premisa que no sea la de que la misma tiene que centrarse en las relaciones con los Estados Unidos de Amrica; para estar en condiciones de estudiar las principales vertientes de las estrategias geopolticas y geoeconmicas que puede llegar a tener a su alcance nuestro Estado Federal del Siglo XXI, precise es formular algunas breves reflexiones en torno a lo que histricamente ha sido la relacin Mxico-Estados Unidos, puesto que es de explorado Derecho que no es posible construir el sofisticado edificio de la diplomacia moderna sin los cimientos de una evaluacin profunda de sus races histricas. La historia a veces tiende a repetirse ya veces no, pero lo que no se puede desdear es el aprovechamiento de las lecciones que la misma invariablemente encierra. Estados Unidos -seguido casi inmediatamente de Inglaterra-, fue el primer pas que reconoci la independencia de Mxico. Su primer embajador Joel R. Poinsett, en sus primeros aos de estancia en nuestro pas sufri una serie de derrotas diplomticas a manos del primer embajador ingls H. G. Ward. Mientras Ward lograba que los primeros crditos que el gobierno del Presidente Guadalupe Victoria necesitaba para subsistir provinieran de la banca britnica y se ataran a un convenio comercial que, de hecho, implicaba el que Inglaterra sustituyera a Espaa como el primer proveedor de Mxico; Poinsett se estrell contra un muro infranqueable constituido por la frrea voluntad del Presidente Victoria y de su Secretario de Relaciones Lucas Alamn, de no considerar ni siquiera la posibilidad de sentarse a negociar sus propuestas del camino de Santa Fe y de un posible tratado comercial, hasta en tanto no se contara con un tratado de lmites que, para toda clase de efectos jurdicos, definiera con la mayor precisin posible la frontera entre ambas naciones. Como las instrucciones de Poinsett eran las de mantener la lnea divisoria dentro de la mayor vaguedad posible, tuvo que recurrir a su vasto arsenal de artificios para lograr, por caminos torcidos, su cometido. Patrn indiscutible de las logias yorkinas que a partir de 1826 enrarecieron el ambiente poltico de la primera Repblica Federal, en 1829 lograr su cometido al convertirse en el autor intelectual del golpe de estado -histricamente conocido como el motn de La Acordada- que romper el orden constitucional penosamente alcanzado tan slo cinco aos atrs y que condenar a la primera Repblica Federal al ms sonoro de los fracasos. Tal y como ampliamente se explica en
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el segundo Captulo de esta obra, gracias a las acuciosas investigaciones del distinguido historiador mexicano -desafortunadamente ya fallecido- Jos Fuentes Mares, est debidamente documentada y, por ende, comprobada, la activa participacin de Poinsett en el complot que espuriamente llev a Vicente Guerrero a la presidencia de Mxico. No en balde apenas seis aos atrs James Monroe haba proclamado su clebre doctrina -basada en el principio de la "gravitacin poltica" que diseara John Quincy Adams- que tena por objeto proscribir cualquier posible injerencia europea en el Continente Americano. Fracasado, por razones obvias (ver Captulo Segundo), el gobierno de Guerrero en cuestin de meses, Mxico quedar a merced de un crculo perverso de intentos poco realistas de reformar a fondo las estructuras religiosas, econmicas y sociales y de golpes de estado que condujeron a sucesivas dictaduras militares, siempre bajo la sombra ominosa del caudillo Antonio Lpez de Santa Anna. Los sabios preceptos de la Constitucin Federal de 1824, que presagiaban el advenimiento de una Repblica feliz quedaron relegados al olvido, en calidad de reliquia histrica. La guerra de Texas en 1836 va a demostrar la debilidad de las instituciones nacionales, pulverizadas tras casi doce aos de ftiles guerras intestinas. Santa Anna, Presidente y comandante en jefe, librar una inepta campaa militar, ser hecho prisionero, trasladado a Washington y ah, tanto en calidad de Jefe de Estado como de prisionero, firmar un tratado reconociendo la independencia de Texas y aceptando como lnea divisoria el Ro Nueces, que se localiza en las inmediaciones de la ciudad de Corpus Christie. El hecho de que Mxico haya sentado el singular precedente internacional de reconocer y honrar un tratado suscrito por un Jefe de Estado cautivo, y por 10 tanto carente de toda legitimidad internacional, es una muestra incontrovertible de la actitud de dependencia y hasta de sumisin hacia el poderoso vecino del norte, que regir a la poltica exterior mexicana durante una buena parte del Siglo XIX. Estados Unidos -que un siglo despus acusara agriamente a la Unin Sovitica de hacer exactamente 10 mismo- respetar mientras le pareci conveniente para sus intereses el tratado de Washington. En 1846, unilateralmente 10 denunciar, violando paladinamente dos de sus clusulas principales:
- La independencia y la neutralidad de la Repblica Texana que se volvern letra muerta al aceptarse i anexin a la Unin Americana; y
- El ro Nueces como lnea divisara con Mxico, al moverse dicha lnea, a capricho del gobierno norteamercano, hasta el rio Grande o ro Bravo, como tambin se le conoce. Por algo el seor Poinsett jams quiso que en 1825
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se firmara el tratado de lmites que urgentemente le demandaron Guadalupe Victoria y Lucas Alamn
Ante el abierto desconocimiento de las dos principales condiciones que llevaron a Mxico a aceptar la independencia de Texas, el dbil gobierno del general Paredes Arrillaga no tiene otra alternativa que la de embarcar a su pas en una guerra que nunca busc y que le fue impuesta simplemente porque Estados Unidos, con base en su mayor podero militar, haba decretado que su destino manifiesto era el de ocupar los "espacios vitales" -"lebensraum" en la doctrina geopoltica germana de la poca- que se encontraban al sur de su frontera. Paredes Arrillaga pronto es destituido del mando y su lugar es ocupado por el nefando Antonio Lpez de Santa Anna, quien en unos cuantos meses ver abultada su igualmente nefanda hoja de servicios con una nueva sucesin de derrotas militares, hasta que el ejrcito norteamericano, mediante la clsica operacin "de pinzas", iniciada respectivamente en Monterrey y Veracruz, ocupa la Ciudad de Mxico. Se ha tejido toda una serie de leyendas en torno al herosmo mexicano mostrado en las batallas de Churubusco, Molino del Rey y el Castillo de Chapultepec. Sin embargo, la leccin ms importante se dio en el centro histrico de la Ciudad. Circula por ah, desde hace varios aos, una litografa de la poca que muestra el zcalo de Mxico ocupado por el ejrcito norteamericano, la bandera estadounidense ondeando del mstil mayor del Palacio Nacional y al pueblo mexicano expectante, replegado detrs de las cadenas de la Catedral Metropolitana. El grabado muestra tambin a un hombre del pueblo saliendo de una vinatera, escondiendo entre sus ropas -calzn de manta y el infaltable jorongo o sarape- un largo pual. No estara por dems -y por si acaso- que los futuros encargados de la poltica exterior mexicana tuvieran, entre sus papeles de trabajo, una reproduccin de esta curiosa litografa. Los tratados de Guadalupe Hidalgo, ratificados en 1848, culminaron el trabajo hbilmente iniciado tan slo veintitrs aos antes por Joel R. Ponsett. Sus consecuencias fueron devastadoras para Mxico. No solamente se tuvo que aceptar la anexin de Texas a la Unin Americana con su nueva frontera en el ro Grande, sino que se perdieron los ricos territorios de la Alta California, Arizona y Nuevo Mxico. En el informe presentado por el Presidente James Polk al Congreso de los Estados Unidos orgullosamente apunta que en los vastos y florecientes territorios recientemente adquiridos podran fundarse varios imperios europeos."
4 Citado por Cabrera Luis. "Diario del Presidente Polk, Recopilacin y Traduccin. "Volumen Segundo. Antigua Ubrera Robredo. Primera Edicin, Mxico 1948; pgina 625.
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El tratado MacLane-Ocampo negociado en la poca de la Guerra de Reforma entre el Secretario de Estado norteamericano y el Secretario de Relaciones Exteriores del gobierno del Presidente Benito Jurez, representa otro caso de aplicacin directa de la doctrina Momoe a Mxico. Concebido como el precio del apoyo norteamericano a los liberales en su lucha contra la faccin conservadora y pro-europea, implicaba para Mxico nuevas y onerosas cargas territoriales, entre las que destacan la cesin de la pennsula de Baja California y el otorgamiento de un derecho de paso "a perpetuidad" sobre el itsmo de Tehuantepec, en donde desde ese entonces los Estados Unidos ya contemplaban la posibilidad de construir lo que aos despus sera el canal de Panam. Pero tambin representa una significativa leccin geopoltica. En efecto, el tratado no se pudo llevar a cabo, no por decisin patritica de Mxico, sino porque el Congreso norteamericano se neg a ratificarlo, temeroso de que una nueva expansin territorial le diera a los diputados y senadores sureos la mayora parlamentaria en vsperas de la guerra de secesin. Empero la leccin no est ah sino en lo que vino despus. En efecto, a pesar de sus convulsiones internas el gobierno norteamericano tuvo que sostener, a toda costa, al rgimen de Benito Jurez hasta hacerlo salir triunfante en la Guerra de Reforma primero, yen la guerra en contra de la intervencin francesa y del imperio de Maximiliano de Habsburgo despus, sin tener que exigir a cambio ningn otro tipo de concesiones territoriales. Si Me1chor Ocampo hubiera sabido leer y entender las realidades geopolticas de su tiempo, habra comprendido que Estados Unidos tena que sostener indefectiblemente la causa liberal ante los embates de un partido que deseaba establecer una monarqua europea en Mxico, ya que de lo contrario, la doctrina Monroe, el destino manifiesto y la frmula de la gravitacin poltica de John Quincy Adams, habran resultado un ejercicio estril y Estados Unidos habra dejado de ser una potencia en expansin para convertirse en una simple comparsa del por ese entonces naciente orden internacional. Si el bueno de don Melchor hubiera estado en condiciones de llegar a la conclusin de que la causa del partido conservador -adems de ir en sentido inverso al de la historia- era una causa geopolticamente perdida, probablemente habra dejado que el tiempo y las circunstancias obligaran al gobierno norteamericano a actuar en vez de precipitarse a negociar entregas del territorio nacional. En tal virtud, no hay quoperder de vista esta penosa enseanza. Mxico en sus tratos con los Estados Unidos tiene que tener siempre muy presente que el podero norteamericano, por incontrastable que pueda parecer en determinados momentos histricos, tiene sus propias limitaciones y est sujeto
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a las presiones e interferencias de otros actores geopolticos. Consecuentemente, Mxico en sus obligadas relaciones con los Estados Unidos tiene que aprovechar cuantas ventajas ofrezcan el entorno global y las interrelaciones entre las potencias, antes de ponerse a otorgar concesiones innecesarias. Retomando el hilo de esta narracin histrica, justo es decir que concluida la intervencin francesa y el segundo imperio, los gobiernos liberales de los Presidentes Benito Jurez y Sebastin Lerdo de Tejada -ya inmunes a los embates de los conservadores- buscaron alejarse lo ms posible de la influencia norteamericana. Inclusive cuando recibieron las primeras propuestas para la construccin de las redes ferroviarias para unir a la Ciudad de Mxico con dos puntos clave de la frontera norte (Ciudad Jurez y Nuevo Laredo), inmediatamente las rechazaron adoptando como lema la ahora histrica frase de: "Entre los Estados Unidos y nosotros, el desierto." Despus de todo, las lecciones del tratado Macl.ane-Ocampo no pasaron totalmente desapercibidas. . El largo gobierno de Porfirio Daz va a traer aparejado un cambio radical en las relaciones Mxico-Estados Unidos. Decidido a mantenerse en el poder el mayor tiempo posible, el Presidente Daz pronto comprende que sin el apoyo norteamericano ser vctima de uno de los tantos "planes", motines y asonadas que caracterizaron el perodo conocido como de la Repblica Restaurada y que va de 1867 a 1876. Por lo tanto, decide romper con la poltica aislacionista de sus predecesores -claramente expresada en la frase que se acaba de citar: "Entre los Estados Unidos y nosotros, el desierto"- y busca vas de acercamiento y entendimiento. As, en una primera etapa recibe continuamente misiones de hombres de negocios norteamericanos que, por vez primera en el Siglo XIX, visitan Mxico; y atiende una reclamacin largamente ignorada por los gobiernos que le antecedieron: la de reforzar la vigilancia militar de la frontera para preseguir y castigar a las bandas de abigeos y comanches que, despus de cometer sus tropelas en territorio de los Estados Unidos, cruzaban a Mxico en busca de refugio y de impunidad. Las etapas posteriores sern de mucha mayor importancia. En condiciones sumamente ventajosas para las empresas norteamericanas participantes se otorgarn las ansiadas concesiones ferroviarias para unir a la Ciudad de Mxico con los puntos fronterizos de Nuevo Laredo y Ciudad Jurez. Elcamino de Santa Fe, en su versin moderna de fines del siglo, se vuelve toda una realidad. La minera, el petrleo, la banca y, en general, toda clase de actividades industriales y comerciales se abren ilimitadamente a la inversin extranjera. La tierra distribuida en enormes unidades de produccin agrcola sirve de sustento a todo el proceso econmico, aunque su inequitativa tenen-
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cia y propiedad genera graves desigualdades sociales. En trminos generales se respira un ambiente de orden, paz, prosperidad y progreso, nunca antes visto en la historia de Mxico. Inclusive durante los dos primeros aos de supuesta felicidad social, bajo la gida de la primera Repblica Federal. Pero el poder absoluto todo lo corrompe. Sintindose seguro en el trono de su presidencia imperial para parafrasear al distinguido historiador Enrique Krauze, Porfirio Daz toma algunas decisiones que con el paso del tiempo quiz puedan ayudar a explicar el sbito surgimiento del movimiento revolucionario de 1910. La primera de ellas, llevada a cabo en el ao de 1907, nunca ha sido valorada en cuanto a la importancia econmica que, en su momento, debi haber tenido. Se trata nada menos que de la nacionalizacin de los ferrocarriles. Desde luego, en esa poca la palabra "nacionalizacin" no fue utilizada para nada, puesto que en esos tiempos no posea la connotacin, ms o menos revolucionaria, que despus adquirira. Se le llam entonces simplemente "consolidacin." Consolidacin que dio origen a la "Compaa de los Ferrocarriles Nacionales de Mxico", y la que, bajo el control nico del Estado, uni en una sola empresa a todas las lneas ferroviarias existentes en el pas. Una decisin de esta magnitud -que afect adems directamente los intereses de importantes compaas norteamericanas- no poda pasar desapercibida en los altos crculos polticos y financieros de los Estados Unidos. En una poca de capitalismo rampante no pudo haber sido bien visto que un gobierno -as haya sido pagando el correspondiente precio o indemnizacin, a valor de mercado, de contado y por adelantado-vinculado a la esfera de "gravitacin poltica" estadounidense, hubiera tomado el control directo de lneas ferroviarias construidas y operadas por empresas norteamericanas para dirigir el trfico comercial entre Mxico y los propios Estados Unidos. Se trat de un singular grito de independencia econmica que demostr que el gobierno de Porfirio Daz haba caminado un buen trecho desde los tiempos en los que persegua abigeos y comanches para granjearse la buena voluntad de su poderoso vecino del norte.> La segunda decisin fue la profesionalizacin del ejrcito mexicano, que fue moldeado a la usanza de las escuelas francesa y prusiana -principalmente de la clebre Academia de Saint Cyr- lo que le daba un cierto aire de belicosidad europea. Parece ser que las experiencias de la guerra Ruso-Japonesa, ocurrida en 1905, que permitieron comprobar que el ejrcito compac5 La informacin relativa a la nacionalizacin o consolidacin de la Compaa de los Ferrocarriles Nacionales de Mxico, se obtuvo de la obra del internacionalista mexicano Fernando Gonzlez Roa denomnad "El Problema Ferrocarrilero y la Compafa de los Ferrocarriles Nacionales de Mxico", publicada en el ao de 1919 por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico por conducto de los Talleres Tipogrficos de la Nacin. (Nota del Autor).
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to, profesional y perfectamente bien organizado de una Nacin pequea, contando con la ayuda de ciertas ventajas geogrficas, era capaz de derrotar al formidable ejrcito imperial del Zar de todas las Rusias, preocup de sobremanera a algunos analistas militares norteamericanos, que pensaron que en 1907 ya no sera tan fcil doblegar a Mxico, como haba ocurrido tan slo sesenta aos atrs. Si nos atenemos a ciertas reglas de la interpretacin histrica --que siempre demandan saber leer entre lneas- todo parece indicar que la entrevista que en el ao de 1909 sostuvieron en Ciudad Jurez los Presidentes Diaz y Taft, algo tuvo que ver con los acontecimientos que precipitaron la revolucin de 1910. Aunque hasta la fecha no se sabe con exactitud lo que fue tratado en dicha entrevista, de lo poco que ha podido transpirar se desprende que las cosas no marcharon todo lo bien que hubiera sido de desearse, y que al despedirse cada Presidente se march con serias dudas acerca de las futuras -y verdaderas- intenciones de su contraparte. Inclusive la leyenda cuenta que a su regreso a la capifal Porfirio Diaz pronunci aquella clebre frase que todo el mundo le atribuye: "Pobre Mxico: tan lejos de Dios y tan cerca de los Estados Unidos. El hecho es que menos de dos aos despus estallara la Revolucin Mexicana, encontrndose su lder Francisco l. Madero -carismtico, pacifista, demcrata convencido, espiritista y muy dbil de carcter- en San Antonio, Texas. Madero entrar a Mxico para encabezar el movimiento que envi a Porfirio Daz al exilio y a la muerte en Francia, precisamente por Ciudad Jurez.
II
La intervencin de los Estados Unidos en Mxico durante el periodo revolucionario fue abierta, y en algunos momentos francamente descarada, al grado de que la opinin popular que, por lo general, suele ser antinorteamericana, le otorg credibilidad al ilusorio "telegrama Zimmermann", enviado al Presidente Venustiano Carranza por el Ministro de Asuntos Exteriores del Kiser Guillermo IIde Alemania, ofrecindole la devolucin de Texas y California a cambio de cierto tipo de ayuda logstica mexicana para llevar la primera guerra mundial hasta la costa este de los Estados Unidos. El hecho de que Alemania no estaba en posicin militar para formular tan generoso ofrecimiento y, sobre todo, el hecho de que Mxico desangrado en todos sentidos por la guerra civilque estaba viviendo no estuviera en condiciones de apoyar militarmente a nadie, no descorazon a quienes ilusamente queran ver en este telegrama una esperanza -as fuera totalmente descabellada- de sacudirse la omnipresente intervencin norteamericana y tomar cumplida venganza de la afrenta sufrida entre 1847 y 1848. Pero la intervencin norteamericana no cesara, ni cejara, un momento a lo largo del perodo revolucionario. Elembajador Henry Lane Wilson jugar un papel determinante en los sucesos sangrientos que condujeron al derroca-
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miento y asesinato del Presidente Francisco I Madero. Instalado su ttere Victoriano Huerta en la presidencia, pronto romper con l al no resultar tan maleable como esperaba y se convertir en el causante indirecto de la ocupacin que en el ao de 1914 llev a cabo la marina norteamericana del puerto de Veracruz. Derrocado Huerta, el gobierno del Presidente Carranza tendr que afrontar el problema de la ruptura de relaciones diplomticas y la ignominia de la expedicin punitiva de Pershing, a la que por cierto reaccionar con admirable inteligencia dejando que Pershing se liquide a s mismo en los laberintos de la sierra de Chihuahua, sin provocar ningn incidente diplomtico o poltico que pudiera servir de pretexto para agravar la magnitud de la intervencin armada. La muerte -asesinato o suicidio?- de Venustiano Carranza abrir la puerta de la presidencia al general Alvaro Obregn, que intentar llevar a cabo la reconstruccin econmica del pas. Para ello contar con el reconocimiento diplomtico de los Estados Unidos le resultar indispensable. Es aqu en donde surge uno de los episodios ms oscuros -tanto en sentido peyorativo como en cuanto a que literalmente nunca ha sido aclarado del todo- de la historia de la poltica exterior mexicana: los llamados "Tratados de Bucareli", que no solamente condujeron al reconocimiento diplomtico del gobierno de Alvaro Obregn por parte del gobierno norteamericano, sino que fundamentalmente sentaron las bases con arreglo a las cuales se desarrollaran en el futuro las relaciones entre la que para ese entonces era ya casi una potencia imperial y el Mxico post revolucionario. Por supuesto la pregunta obligada es: a qu costo? Estimo que vale la pena narrar la historia. El14 de mayo de 1923 a partir de las diez de la maana se iniciaron en la augusta casona que construyera la porfirana familia Cobin, ubicada en el nmero 85 del Antiguo Paseo del Virrey de Bucareli (actualmente sede de las oficinas centrales de la Secretara de Gobernacin), las reuniones de lo que oficialmente se conoci como la "Comisin Mxico-Estados Unidos", que estuvo integrada por los delegados especiales designados por el Presidente Warren G. Harding: Charles Beecher Warren yJohn Barton Payne; y por loscomisionados nombrados por el Presidente Alvaro Obregn: Ramn Ross y Fernando Gonzlez Roa. Las reuniones culminaron el 15 de agosto de ese mismo ao con la aprobacin y firma de dos "Convenciones de Reclamaciones", de las que destaca la que dio en denominarse la "Convencin Especial" en cuyos trminos Mxico qued obligado a resarcir a los ciudadanos, corporaciones, compaas, asociaciones y sociedades de los Estados Unidos y/o a las corporaciones, compaas, asociaciones y sociedades de cualquier clase en las que tuvieran cualquier tipo de participacin ciudadanos de los Estados Unidos, de todos los daos y perjuicios que hubieren sufrido en sus personas y en sus propiedades durante "las revoluciones y disturbios sociales" ocurridos en Mxico entre el 20 de noviembre de 1910 y el 31 de mayo de 1920.
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Puesto en palabras de abogado litigante: primero intervengo en todas las formas posibles en tu revolucin y despus te demando por daos y perjuicios. No obstante, el precio no pareci ser demasiado alto, puesto que adems la procedencia y cuantificacin de las reclamaciones se sujet a la decisin, final e inapelable, de un tribunal de arbitraje en el que el voto decisivo recay en un rbitro internacional de reconocido prestigio -el brasileo Rodrigo Octavio- el que al menos en el caso ms importante (el asesinato de diecisis empleados norteamericanos de la empresa denominada "Cusi Mining Company" perpetrado en la maana del 10 de enero de 1916, en el poblado chihuahuense de Santa Isabel, por un gavilla de bandoleros encabezada por un tal Pablo Lpez a la que infructuosamente se trat de asociar con las fuerzas del general Francisco Villa) vot a favor de Mxico, ahorrndole la nada despreciable suma de cuatro y medio millones de pesos oro, que en esa poca se cotizaba casi a la par con el dlar de los Estados Unidos. Pero la opinin pblica no crey que el poderoso reconocimiento diplomtico del gobierno norteamericano se hubiera negociado a un precio tan bajo. Incansablemente se habl de concesiones y clusulas secretas que atentaban directamente en contra de la soberana y la dignidad nacionales. La situacin se agrav cuando, en medio de las acaloradas discusiones que tuvieron lugar en el Senado de la Repblica con motivo de la ratificacin constitucional de las Convenciones de Reclamaciones, fue asesinado el opositor y combativo senador por Tabasco, Ernesto Field Jurado. La voz popular se alz inconteniblemente y seal que los "Tratados de Bucareli" contenan condiciones tan vergonzosas que el gobierno de Obregn haba tenido que llegar al extremo de mandar matar a un destacado Senador de la Repblica para tratar de acallar a la ms importante de las voces disidentes. Cul es la verdad de todo esto? Por azares del destino que se tratan de explicar en la correspondiente nota autoral" obra en poder del autor una copia autgrafa -es decir, con las firmas originales de los dos delegados estadounidenses y de los dos comisionados mexicanos- de la versin en idioma ingls de las minutas de todas y cada una de las reuniones que, entre el14 de mayo y el15 de agosto de 1923, celebr la Comisin Mxico-Estados Unidos, incluyendo el texto ntegro del articulado de las dos Convenciones de Reclamaciones. Sin descartar que en adicin a estas minutas pudiere haberse suscrito algn protocolo secreto -lo que suele ser prctica ms o menos comn en las negociaciones diplomticas
6 "Los azares del destino" consisten en que el comisionado mexicano, Fernando Gonzlez Roa, es to abuelo del autor (hermano de mi abuela materna doa Naborina Gonzlez Roa de Arrioja) y la albacea de la sucesin a bienes de don Fernando, mi tambin ta abuela, la seorita Julia Gonzlez Roa, antes de fallecer, por alguna razn decidi entregarme estas Minutas que hasta la fecha he procurado guardar celosamente. (Nota del Autor).
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importantes-, pienso que el estudio y anlisis que he llevado a cabo de las propias minutas permite descubrir cul fue la concesin ms importante. Por lo tanto, har una breve referencia a ciertos prrafos que me parecen claves para entender lo que se arregl tras bambalinas: En la sesin inaugural el seor Warren abri el debate con la clsica declaracin protocolaria de buena voluntad: "No estamos aqu para intervenir en las polticas internas o domsticas de Mxico, pero tampoco podemos evitar el tener que llamar la atencin acerca de la necesidad de poner en operacin aquellos principios que la experiencia de la humanidad ha demostrado que son esenciales para el comercio y las relaciones amistosas entre las naciones."? Pero el tono conciliatorio cambiara muy pronto. En la misma sesin inaugural el delegado Warren pide que se ratifique el contenido -y se considere como la premisa de cualquier entendimiento al que eventualmente pudiera llegarse-, de un Memorndum confidencial suscrito nada menos que por el Presidente Alvaro Obregn y por su Secretario de Relaciones Exteriores Alberto J. Pani, en el que se lee lo siguiente: "Todos los derechos de propiedad privada adquiridos con anterioridad al1 o. de mayo de 1917, fecha en la que la actual Constitucin fue promulgada, se respetarn y se protegern. El famoso (sic) Artculo 27, que establece que los depsitos de petrleo que se encuentran en el subsuelo son de propiedad nacional, no tendr efectos retroactivos ... para entrar en el justo y abierto camino de un adecuado desarrollo de la poltica del Gobierno Mexicano, que ha tenido y tiene el propsito de respetar los derechos legtimamente adquiridos con anterioridad a la fecha de promulgacin de la Constitucin de 1917 ... Con el objeto de definir la presente situacin internacional entre Mxico y los Estados Unidos, es necesario afectuar un breve examen de los cinco puntos contenidos en el resumen final de la anteriormente mencionada nota de instrucciones del Departamento de Estado en Washington, en la cual, en agosto del ao pasado, dicho Departamento present como obstculos para la normalizacin de las relaciones diplomticas entre los dos Gobiernos, las siguientes: El primer punto se refiere al Convenio para la reanudacin de los pagos de los intereses y amortizaciones de la Deuda Externa, suspendidos desde 1914, que fue celebrado en Nueva York entre el Secretario de Hacienda de Mxico y el Comit Internacional de Banqueros. Este Convenio establece garantas enteramente satisfactorias para los tenedores -mayoritariamente norteamericanos- de los bonos respectivos, cuyo valor asciende a la enorme suma de un mil cuatrocientos millones de pesos oro mexicanos; e incluye adems, la devolucin de los Ferroca7 "Proceedings of the United States-Mexican Cornsson, Convened in Mexico City, May 14, 1923, pgina 2. (Cita traducida por el autor).
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rriles Nacionales de Mxico a la Compaa propietaria -cuyos principales accionistas son asimismo norteamericanos- y ha sido ratificado por el Presidente de la Repblica y por el Congreso de la Unin, por lo que se encuentra en vigor y surtiendo plenos efectos legales. Este obstculo por las razones expresadas ha desaparecido.-EI segundo punto est relacionado con las negociaciones que se estn llevando a cabo, tambin en Nueva York, entre el mencionado Secretario de Hacienda y los representantes de las principales empresas dedicadas a la explotacin de la riqueza petrolera Mexicana. Estas negociaciones estn encaminadas a lograr una forma especial de reorganizacin financiera de dichas Compaas que garantice -independientemente de lo que establezca la legislacin respectiva- sus derechos y facilite el posterior desarrollo de sus intereses. Este Convenio, que todava no ha sido concluido, constituir -nicamente desde el punto de vista de las garantas que se estn reclamando- una proteccin adicional, aunque innecesaria, a la que establecer la futura Ley Orgnica del Artculo 27 Constitucional. La falta, por consiguiente, de dicho Convenio no implica necesariamente la ausencia de proteccin de los derechos petroleros otorgados con anterioridad a 1917, ni puede constituir por dicha razn, un obstculo o una dificultad nternacional.-El tercer punto est vinculado con la proteccin de los derechos legalmente adquiridos por Ciudadanos norteamericanos con anterioridad a la promulgacin de la Constitucin de 1917. Esta cuestin tambin quedar resuelta con la futura Ley Orgnica del Artculo 27 .-EI cuarto punto hace referencia a la decisin emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en cinco casos de amparo promovidos por las compaas petroleras en contra del Presidente de la Repblica y del Secretario de Industria y Comercio, por actos de aplicacin retroactiva del artculo 27, lo que hace pensar al Gobierno norteamericano que tales decisiones no son suficientes para proteger todos los derechos que los ciudadanos norteamericanos pudieren haber adquirido en Mxico con anterioridad a 1917. La Corte, naturalmente, circunscribi sus decisiones a los casos concretos que las originaron pero, a este respecto, el resultado no puede haber sido ms favorable para las compaas afectadas, tomando en consideracin que, en adicin a la debida proteccin legal, el Segundo Prrafo de dichas resoluciones -que proceden de la ms alta autoridad en la materia- ha definido de manera inequvoca, como se ver a continuacin, el carcter irretroactivo del Artculo 27 de la Constitucin, en la parte relativa al petrleo. Este obstculo, consecuentemente, ha sido tambin rernovdo.:" No contento con lo anterior, en la sesin del 16 de mayo de 1923, Charles Beecher Warren exigi que las grandes extensiones de tierra que en los
8 Obra citada; pginas 1 a 13 de la sesin del 15 de mayo de 1923. (Cita traducida por el autor).
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aos de 1884, 1892 Y1909 haban adquirido ciudadanos y compaas norteamericanas para fines agrcolas, ganaderos, mineros y petroleros no les fueran expropiadas sin el pago de una indemnizacin en efectivo equivalente a su justo valor comercial, toda vez que dichas adquisiciones fueron hechas al amparo de la Constitucin Mexicana de 1857, cuyo artculo 27 prevea que no se poda llevar a cabo expropiacin alguna sin el pago de una previa y justa indemnizacin. A lo que era necesario agregar que todos los precedentes de Derecho Intenacional aplicables a esta materia eran favorables para la posicin de la delegacin norteamericana. En las reuniones celebradas entre el 18 de mayo y el 2 de agosto de 1923, los comisionados mexicanos -despus de sujetar a los delegados estadounidenses a una larga ctedra sobre el principio de irretroactividad de las leyes, en la que las opiniones de destacados juristas como Merlin, Boudry-Lacantiniere, Laurent, Planiol et al, salieron a relucir; as como a un curso intensivo del en ese entonces nuevo Derecho Agrario Mexicano- otorgaron todas y cada una de las seguridades solicitadas por el Gobierno de los Estados Unidos. As, qued acordado que:
- El Gobierno Mexicano no aplicara el artculo 27 constitucional en materia de petrleo; por lo que se oblig a respetar los derechos adquiridos por las compaas extranjeras con anterioridad al 10. de mayo de 1917; - De igual manera el Gobierno Mexicano qued obligado a otorgar nuevas concesiones petroleras y mineras a los ciudadanos y compaas norteamericanas que fueran propietarios de predios en cuyo subsuelo se encontraran riquezas petroleras y/o mineras; - El Gobierno de Mxico indemnizara a los ciudadanos y compaas norteamericanas cuyas tierras hubieran sido expropiadas para llevar a cabo dotaciones a ejidos, pueblos y comunidades; y - El Gobierno de Mxico se abstendra de afectar, en cualquier forma y bajo cualquier ttulo legal, propiedades estadounidenses que no estuvieran relacionadas con los procesos propios de la reforma agraria. 9
La sesin del3 de agosto de 1923, se suspendi en seal de respeto a la memoria del Presidente Harding que haba fallecido en la madrugada de ese mismo da, segn cuenta el rumor de la Historia envenenado por la mano de su celosa esposa que, al parecer, era una seora de armas y venenos tomar. Logrado el objetivo primordial, las reuniones que se celebraron del 4 al 15 de agosto de 1923, se destinaron a la redaccin del articulado de las Con9 Obra citada; pginas 1 a 5 de la sesin del 2 de agosto de 1923. (Cita traducida por el autor).
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venciones de Reclamaciones que fueron el documento formal que se mostr a la opinin pblica de ambos pases para justificar la reanudacin de relaciones diplomticas. En torno al verdadero contenido de los popularmente llamados "Tratados de Bucareli" han corrido un gran nmero de versiones -que van desde el otorgamiento de concesiones territoriales a perpetuidad en la pennsula de Baja California hasta un protocolo secreto que forzaba a Mxico a no iniciar ningn proceso serio de industrializacin durante un perodo mnimo de treinta aos, a fin de que nuestro potencial en recursos humanos y naturales no pusiera en peligro el creciente desarrollo de la industria estadounidenseque es materialmente imposible comprobar o desmentir. Sin embargo, las evidencias documentales de que se dispone son lo suficientemente reveladoras y comprometedoras: se obtuvo el reconocimiento diplomtico y la ayuda militar y econmica de los Estados Unidos a cambio de suspender la nacionalizacin del petrleo y de la minera y de limitar los alcances de la reforma agraria en cuanto tocara intereses norteamericanos. A lo que es necesario aadir que tambin se contempl la posibilidad de devolver a un consorcio privado estadounidense los Ferrocarriles Nacionales de Mxico que haban sido nacionalizados o "consolidados" -segn el lenguaje de la poca- en el ao de 1907 por el gobierno del Presidente Porfirio Daz. Posibilidad que no se concret debido a las cuantiosas inversiones que hubiera demandado el reconstruir la red ferroviaria nacional despus del lamentable estado en el que qued al trmino del movimiento revolucionario. Pero al margen de lo que finalmente haya sucedido esta inusitada oferta y compromiso de Obregn y Pani da pie a dos interesantes preguntas: Ser verdad, como se ha rumorado por dcadas en algunos crculos de allegados al porfirismo, que la entrevista Taft-Porrio Daz y el subsecuente inicio de la revolucin maderista desde San Antonio, Texas, encuentran su punto de partida en la consolidacin nacionalista de los ferrocarriles consumada precisamente el da 28 de marzo de 1907? Dejando de lado a los oficiales y oficiosos "historiadores" de Mxico, a fin de cuentas, quines resultan ms "revolucionarios" Porfirio Daz y su Secretario Jos Ives Limantour, o Alvaro Obregn y su Secretario Alberto J. Pani? Preguntas interesantes, sin duda alguna. El juicio final sobre los clebres ("infamous" que se dira en ingls) "Tratados de Bucareli" proviene de una fuente insospechada: el ex Presidente de Mxico Miguel Alemn Valds, que tajantemente afirma: "Es apenas dos meses despus, derrotada en todos los frentes la insurreccin delahuertista, cuando Adolfo de la Huerta declara que Obregn puso en venta la soberana nacional en las Conferencias de Bucareli; y presenta su levantamiento como el deber sagrado de sostener inclume nuestra soberana. Las fuerzas dela-
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huertistas abandonaron las zonas petroleras del Golfo ante el slo anuncio de que los Estados Unidos no permitiran que la lucha llegase a perjudicar las instalaciones petroleras de Tampico y Veracruz. Plutarco Elas Calles est elegido. "10 La correspondiente leccin geopoltica y geoeconmica queda as a la vista de quien quiera verla: un pas dividido en mltiples luchas internas, sujeto al desgaste poltico que significa el tener que enfrentar incontables "planes y pronunciamientos revolucionarios" e incapaz de generar una autntica estabilidad social, econmica y poltica, coloca al gobierno en turno en la vulnerable posicin de tener que ceder a toda clase de presiones y exigencias extranjeras simplemente para mantenerse en el poder. Por esa razn la primera tarea de Joel R. Poinsett fue la de dividir y confundir al gobierno del Presidente don Guadalupe Victoria que haba procurado -ilusa y realistamente a la vez- establecer un gobierno de unidad nacional. Por esa misma razn, despus de un Siglo la doctrina Monroe y la tesis de la gravitacin poltica de John Quincy Adams, seguan tan campantes. "Fine and dandy" como dira mister Poinsett si an viviera. Retomando de nueva cuenta el hilo de esta breve narracin histrica, cabe sealar que el perodo tradicionalmente conocido como del "maximato callista", que aproximadamente comprende de 1928 a 1935 va a estar marcado por la continua ingerencia del embajador de los Estados Unidos en los asuntos internos del pas. Producto directo de los "Tratados de Bucareli", Dwight W. Morrow sumar su nombre a los de Joel R. Poinsett y Henry Lane Wilson en la nomenclatura de los ms conspicuos mensajeros del destino manifiesto enviados a Mxico, al grado de convertirse en el personaje central de una de las obras ms importantes de ese gran educador, intelectual y poltico mexicano que sin duda alguna fue Jos Vasconcelos: "El Proconsu lado." Si la misin tanto de Poinsett como de Lane Wilson fue la de desestabilizar al pas en dos pocas clave de su historia (lafundacin de la primera Repblica Federal y el inicio del movimiento revolucionario de 1910), la de Morrow, a fin de cuentas result de mucha mayor trascendencia: coadyuv al logro de la estabilidad poltica a cambio de la dependencia econmica y de la cancelacin de cualquier posibilidad de desarrollo democrtico. Vasconeslos, lo acusa sin reservas: "Los Estados Unidos son un pas eminentemente industrial que necesita mercados: el mercado natural de los Estados Unidos est en la Amrica Latina. Una buena colaboracin continental supone que los Estados Unidos fabriquen mercancas, que Mxico y los pases del Sur pro10 Alemn Valds Miguel. "La Verdad del Petrleo en Mxico. " Editorial Grijalbo. Segunda Edicin. Mxico 1977; pgina 1)8.
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duzcan las materias primas; tambin los productos tropicales que no se dan o se dan mal en los Estados Unidos. Inmediatamente me vino a la memoria el vasto plan azucarero en que mister Morrow haba embarcado a los del Gobierno, por el Mante, negocio del clan de los Calles, y por Morelos, donde se deca que Calles y Morrow eran los promotores. Y Simpson prosigui: Cualquier Gobierno que garantice a los Estados Unidos una poltica de cooperacin econmica racional, segn he expresado, que se comprometa, adems, a respetar a los tratados recientemente concluidos, ser un Gobierno grato. Y yo dudo que usted, con sus ambiciones de construir un Mxico autnomo, pueda alguna vez contar con la simpata de la embajada." 11 La fundacin por Plutarco Elas Calles del Partido Nacional Revolucionario (antecesor del actual PRI) debe verse dentro de este contexto: la creacin de una superestructura poltica que aglutine, bajo un mando centralizado, a todas las fuerzas importantes del pas para asegurar la estabilidad social, el desarrollo econmico y el cumplimiento de los compromisos internacionales, eliminando al mismo tiempo cualquier tipo de disidencia interna y de oposicin democrtica real. Es decir, gracias a las concepciones geopolticas del embajador Morrow y al apoyo militar y econmico que obtuvo para el rgimen callista, hacia el final de la dcada de los aos veinte Mxico pas de los ideales de la revolucin social a las duras realidades del corporativismo poltico. Todo ello envuelto, como deca Manuel Gmez Morn, en "un malabarismo de palabras revolucionarias" que hasta la fecha no ha podido ser superado. Y as el espritu de Bucareli perdura hasta nuestros das. El Presidente Lzaro Crdenas, adems de sacudirse la tutela callista, llev a cabo un acto trascendental en la vida de Mxico: la nacionalizacin de la industria petrolera, propiciando de esta manera la plena vigencia del artculo 27 constitucional, cuya aplicacin haba quedado en suspenso merced a los controvertidos acuerdos de Bucareli. Este acto de indudable valor histrico no signific, sin embargo, un giro o rompimiento brusco en las relaciones diplomticas con los Estados Unidos, por varias razones:
- Por la forma en la que el gobierno de Porfirio Daz otorg las respectivas concesiones petroleras, los intereses que resultaron afectados por la nacionalizacin fueron primariamente ingleses (yen algn sentido holandeses) y slo secundariamente norteamericanos. - Estados Unidos qued como el principal proveedor y como el principal cliente del petrleo mexicano; lo que le permiti deshacerse de la molesta competencia britnica sin tener que entrar en ningn conflicto internacional
11 Vasconcelos Jos. "Memorias. E I Desastre. El Procons ulado. "Fondo de Cultura Econmica. Mxico 1982; pgina 765.
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ADOLFO AARIOJA VIZCAINO
con el Gobierno de Su Majestad, del que deba permanecer como aliado ante la nminenca, en 1938, de una segunda guerra mundial. - La dificultad de conseguir equipos, materiales y tecnologa para una industria recin naconalizada que forzosamente tena que operar bajo parmetros internaconales obligaba a buscar el concurso de contratistas extranjeros, lo que coloc -tal y como sucede hasta la fecha- a los Estados Unidos en una posicin de privilegio ante la propia industria petrolera naconal y nacionalizada.
Un testgo de calidad, el ex-Presidente de Mxico Miguel Alemn Valds -quien por ese entonces era el gobernador de un rico Estado petrolero, el de Veracruz- en su valiosa obra "La Verdad del Petrleo en Mxico", pone lo anterior en la debida perspectiva histrica cuando seala que: "A pesar del nimo de entendimiento del gobierno mexicano, las reacciones del Departamento de Estado y del Foreign Offce vienen erizadas de amenazas, con una diferencia que se encargar de matizar, en los das subsiguientes, la circunstancia de que en la Casa Blanca despacha Franklin Delano Roosevelt, quien ha diseado una poltica de respeto mutuo y armona para las relaciones de su pas con sus vecinos del hemisferio occidental, y de que al frente de la misin diplomtica estadounidense en Mxico est Josephus Daniels, espritu liberal y activamente fiel a las orientaciones y la persona de su Presidente. El gobierno conservador ingls es otra cosa, diametralmente distinta; el pensamiento de 10 Downing Street con Chamberlain lo representa en Mxico con imperial ardor, el ministro plenipotenciario Owen S1. Clair O'Malley... Cabe sealar que si las compaas estadounidenses lograron convencer en un principio, al Departamento de Estado, de la justicia y conveniencia de ser apoyadas en su posicin y en sus exigencias, el rabioso artificio en que se fundaron ambas parti del Foreign Offce a manera de consejo a la Royal Dutch Shell, trusts (sic) matriz de la compaa Mexicana de Petrleo El AguiJa."12 Inclusive en relacin con los contratos que el ente estatal Petrleos Mexicanos tuvo que celebrar con un buen nmero de empresas, las cuales en la casi totalidad de los casos fueron estadounidenses, don Miguel Alemn cita el dictamen rendido con fecha 24 de agosto de 1952 por la Procuradura General de la Repblica -en la poca en la que actuaba como consejera jurdica del Gobierno Federal y no como perseguidora de narcotraficantes y de supuestos asesinos polticos- en el que se establece: "En este segundo rgimen de contratacin, el capital extranjero puede intervenir y prestar su colaboracin a la industria nacional petrolera, pues al referirse a la ejecucin de obras concretas, no hay ningn peligro de que la explotacin y la propiedad del petrleo mexicano caigan en manos extranjeras.l'P
12 Alemn Valds Miguel.Obra citad'a; pginas 257 y 258. 13 Obra citada; pgina 678.
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En sntesis, todo parece indicar que tanto en el acto de la nacionalizacin del petrleo como en las etapas inmediatamente subsecuentes hubo un cierto nmero de valores entendidos entre el gobierno del Presidente Lzaro Crdenas y el Departamento de Estado. De cualquier manera no puede dejar de consignarse que dicha nacionalizacin representa para Mxico una de las ms grandes transformaciones econmicas del Siglo XX, que vino a corregir, en alguna medida, las desviaciones constitucionales en las que se incurri con motivo de la celebracin de los Acuerdos de Bucareli. La administracin del Presidente Manuel Avila Camacho (1940-1946) no estuvo caracterizada por fuertes enfrentamientos con el siempre conflictivo gobierno de Washington. Era la poca en la que el Presidente Franklin Delano Roosevelt le dedic a Mxico su publicitada poltica del nuevo trato -"new deal"- y de la buena vecindad, sin que faltara el consabido dicho popular que con gran perspicacia apunt que en la nueva relacin, "nosotros ramos los buenos y ellos los vecinos." Pero bromas ingeniosas aparte, cabe destacar que durante la presidencia del general Avila Camacho se present un incidente internacional al que, por todos los equvocos que el mismo puede llegar a implicar, rara vez se le menciona. La historia es la siguiente: Obedeciendo indudablemente a presiones norteamericanas el 2 de junio de 1942, el Gobierno Mexicano declara la existencia de un estado de guerra entre la Repblica Mexicana, por una parte, y Alemania, Italia y el Japn, por la otra. Semejante declaracin le genera una serie de obligaciones internacionales con las llamadas potencias aliadas que se van a cristalizar en la ocupacin temporal por fuerzas militares estadounidenses de la pennsula de Baja California, en lo que en un momento dado lleg a parecer una ominosa reminiscencia del Tratado McLane-Ocampo. Al respecto se dice que por aquel entonces los servicios de inteligencia de los Estados Unidos descubrieron un supuesto plan secreto por virtud del cual el ejrcito japons estaba preparando una invasin de la pennsula de Baja California que implicara adems el establecimiento de una importante base naval en el Mar de Corts para desde ah, lanzar una serie de ataques a los campos petroleros de Texas y Oklahoma que constituan la principal fuente de abastecimiento de las tropas norteamericanas que combatan en Europa y en el Pacfico. Desde luego no cuento con elementos objetivos para comprobar esta versin, pero el hecho es que un buen da, bajo el mando terico del general Lzaro Crdenas, se estableci al sur de la pennsula bajacaliforniana una base militar estadounidense destinada a repeler cualquier intento de invasin japonesa. En descargo del casi siempre criticado gobierno de los Estados Unidos, debe decirse que al trmino de la segunda guerra mundial la base militar fue desmantelada y las tropas norteamericanas regresaron a su pas, Algo que por cierto no pueden decir los pueblos de Polonia, Checoslovaquia, Hungra, Alemania Oriental con Berln incluido, y otros ms que.ibajo el pretexto de la segunda guerra
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mundial, fueron ocupados, poltica y militarmente, durante casi cincuenta aos por los ejrcitos "amantes de la paz" de la Unin Sovitica. Las administraciones de los Presidentes Miguel Alemn (1946-1952) y Adolfo Ruiz Cortines (1952-1958), se desenvuelven en un clima casi idlico de armona y cooperacin con los Estados Unidos. Vencedores indiscutibles e indiscutidos de la segunda guerra mundial, los norteamericanos son admirados y aclamados en todas partes. La Unin Sovitica destrozada militarmente y con las manos atadas en la Europa Oriental, no est como para aventuras iberoamericanas. En Mxico se vive una situacin de admiracin y envidia hacia todo lo estadounidense. Estados Unidos haba alcanzado el privilegiado estatus de la supremaca no solamente militar sino tambin poltica, econmica, social y tecnolgica. Probablemente por vez primera en nuestra historia se acepta hasta con gusto la preeminencia de los intereses norteamericanos. El peridico de mayor circulacin en esos tiempos en Mxico, "Exclsior", adopta la lnea editorial ms abiertamente pro-yanqui de que se tenga memoria en la historia del pas. Ante la ausencia de presiones internacionales que sean dignas de tomarse en consideracin, los gobiernos de Miguel Alemn y Adolfo Ruiz Cortines aprovechan la coyuntura para iniciar el proceso de industrializacin del pas, tratando de realizar el viejo anhelo de transformar a Mxico de una sociedad agrcola en una sociedad industrial. Por supuesto lo hacen con capital, inversin directa y tecnologa mayoritariamente estadounidense. En verdad no haba otra alternativa. Sin embargo, cometern el gravsimo error de no sujetar su poltica de fomento industrial a la creacin de polos de desarrollo regional, localizados estratgicamente en diversos puntos del vasto territorio de la Repblica, lo que unos cuantos aos despus ocasionar el terrible hacinamiento humano en el que actualmente se vive en el Valle de Mxico, as como los inexplicables vacos de desarrollo regional que sigue padeciendo el pas. De cualquier manera, en lo que toca a las relaciones diplomticas con los Estados Unidos se vivi una rara etapa de relativa tranquilidad y armona. La administracin del Presidente Adolfo Lpez Mateos (1958-1964) va a marcar un cierto cambio en las actitudes del gobierno mexicano hacia su poderoso vecino del norte. Empeado en crearse una imagen internacional como "incansable promotor de la paz mundial", Lpez Mateos har algunos intentos -la mayora de ellos fallidos a fin de cuentas- por involucrar a Mxico en una poltica exterior militante y de alto perfil. La comunidad internacional, no obstante sus continuas visitas de Estado, apenas lo tomar en cuenta. Sin embargo, le crear algunos ligeros dolores de cabeza al Departamento de Estado norteamericano, que bien pueden calificarse de intentos, ms o menos serios, por dotar de olerta independencia a la diplomacia mexicana. Esos intentos pueden resumirse en dos detalles de forma y en una cuestin de fondo.
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Los detalles de forma consistieron en la visita oficial a Mxico de uno de los hombres ms poderosos del Kremlin de esos tiempos, Anastas Mikoyn, bajo el pretexto de inaugurar una exposicin cientfica de la Unin Sovitica en el Auditorio Nacional, a la que los avances que los soviticos consiguieron en las primeras etapas de la carrera espacial le dio un realce inusitado; y una declaracin presidencial, prontamente rectificada, de que el gobierno de Lpez Mateas era de "extrema izquierda dentro de la Constitucin", que alarm a los capitanes de la ya para ese entonces poderosa inversin norteamericana en Mxico. La cuestin de fondo estuvo motivada por la instauracin en Cuba, en 1959, de un gobierno comunista claramente sostenido por la Unin Sovitica y, por ende, abiertamente hostil a los intereses estadounidenses. A diferencia de los dems pases iberoamericanos que presionados por Washington, rompieron relaciones diplomticas con el nuevo rgimen cubano y procuraron combatirlo con todos los medios a su alcance, Mxico manejando hbilmente la llamada "doctrina Estrada" -que ms adelante se examinar con algn detalle- se niega a romper relaciones con el gobierno de la isla que algn da, en medio de uno de sus mltiples sueos guajiros, Antonio Lpez de Santa Anna pensara en liberar de Espaa. A partir de ese momento Mxico mantendr con Estados Unidos un diferendo que le dar cierto margen de maniobra ante las continuas presiones norteamericanas. Pero, para variar y no perder la costumbre, en lo que realmente cuenta Mxico seguir alineando con los Estados Unidos. As, en la Conferencia de la Organizacin de Estados Americanos (OEA)que tuvo verfcativo en Punta del Este, Uruguay, el entonces canciller mexicano, don Manuel Tena, palabras ms o palabras menos, formalmente declar que: "El marxismo-leninismo es incompatible con los procesos de integracin latinoamericana." Tiempo despus, en octubre de 1962, al sobrevenir la crisis provocada por la instalacin -o intento de instalacin- de misiles nucleares soviticos en Cuba, Mxico, en otra reunin de la EA, vot con los dems pases del continente a favor del bloqueo naval impuesto por el Presidente Kennedya la isla caribea, y el que de haber sido el seor Kruschev lo que a los cuatro vientos proclamaba ser, habra probablemente desencadenado la tercera guerra mundial. Pero a pesar de que Mxico sigui obedeciendo a los intereses estratgicos norteamericanos, Lpez Mateas dej una leccin que es altamente aprovechable para el futuro, a saber: que la interrelacin de Mxico con los diversos actores geopolticos que suelen aparecer en la escena internacional, escudndose siempre en los por dems inobjetables principios de no intervencin y autodeterminacin de los pueblos, puede llegar a darle un margen de maniobra -y hasta de respiro- en la relacin diplomtica, de carcter
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eminentemente unilateral que tiene que seguir con los Estados Unidos de Amrica. La administracin del Presidente Gustavo Daz Ordaz (1964-1970) va a retomar los cauces de la poltica conciliatoria hacia los Estados Unidos, pero sin abandonar el principio de independencia que significa el mantener relaciones diplomticas con Cuba. Su paso por la escena internacional es mucho ms modesto pero ms efectivo que el de Lpez Mateos, puesto que concreta sus esfuerzos en mejorar la influencia mexicana en el rea de centroamrica y el Caribe, en la que, por razones obvias, los intereses internacionales de Mxico son directos y, sobretodo, realistas. Adems, cuando se ve confrontado por la crisis mundial desatada, en 1968, por la invasin sovitica a Checoslovaquia que inmisericordemente aplast los aires libertarios de la "Primavera de Praga" encabezada por ese visionario que sin duda alguna fue Alexandre Dubcck, condena sin reservas el hecho -corrigiendo por cierto las temerosas e ininteligibles declaraciones que previamente haba hecho su canciller, el destacado jurista Antonio Carrillo Flores- y en particular la llamada "doctrina Brezhnev", preconizada por el entonces lder sovitico, en el sentido de que los pases colocados dentro de la esfera geogrfica de influencia de una gran potencia posean nicamente una "soberana limitada" -es decir, la que conviniera a los intereses de la potencia bajo cuyo influjo se encontraran-, considerando que semejante doctrina lo mismo poda aplicarse a la relacin Unin Sovitica-Checoslovaquia que a la relacin Estados Unidos-Mxico. Esto ltimo le granjear modestas simpatas en la prensa y en el Congreso norteamericano, que le ayudarn a sobrevivir los lamentables sucesos de octubre de 1968. Entre parntesis, cabe sealar que este relativo reconocimiento a los esfuerzos diplomticos de Daz Ordaz se expresa, sin olvidar sus nefastas y fascistoides decisiones en los conflictos estudiantiles de 1966 y 1968, que tanto dao causaron a nuestra Mxima Casa de Estudios, al privarla primero del mejor de sus Rectores, el doctor Ignacio Chvez, y al someterla despus a la ignominia de una ocupacin militar, como si las inquietudes y propuestas naturales de la juventud se pudieran resolver mediante un cuartelazo. Quienes vivimos esos aciagos das como estudiantes universitarios, nunca podremos ver a Daz Ordaz con buenos ojos. El gobierno del Presidente Luis Echeverra (1970-1976) retomar el camino de la poltica exterior militante y, en ciertos aspectos, excesivamente doctrinaria. Su antinorteamericanismo se manifestar en todos los foros posibles. Congruente con semejantepostura, no solamente reforzar los lazos de amistad y cooperacin con la Cuba comunista, sino que se convertir en el principal apoyo, y con el tiempo en el nico apoyo, del gobierno marxista de Chile encabezado por el doctor Salvador Allende, al grado de romper relacio-
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nes diplomticas con el gobierno militar que lo derroc con una nada disimulada ayuda estadounidense. El activismo diplomtico del Presidente Echeverra lo llevar a visitar prcticamente todas las regiones del mundo, en un extrao afn de buscar cargos y honores internacionales para despus de su mandato que, por supuesto, nunca consigui. Se trat de un activismo que le depar escasas ventajas a Mxico y s, en cambio, le ocasion graves problemas internacionales que afectaron seriamente los flujos tursticos -la segunda fuente de divisas despus del petrleo- como cuando, por ejemplo, para complacer al mundo rabe, con el que Mxico apenas si comparte distantes intereses, se vot en el seno de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) a favor de una absurda y tendenciosa resolucin que declaraba que el sionismo era una forma de racismo; o como cuando se rompieron hasta las relaciones comerciales y postales con Espaa a causa de que el gobierno del dictador Francisco Franco haba condenado a muerte a un antiguo combatiente de la guerra civil. Flagrante intervencin en los asuntos internos de otro Estado, respecto de la cual hasta la Unin Sovitica y la Repblica Popular China votaron en contra cuando la cancillera mexicana pretendi que ese asunto se discutiera nada menos que en el Consejo de Seguridad de la ONU. El activismo de Echeverra no trascendi en el mbito internacional. El Mxico de ese entonces no tena ningn peso especfico en los procesos del delicado equilibrio mundial. Si algn legado dej este hiperactivo Presidente fue el de haber tenido el valor de desafiar continuamente la poltica exterior norteamericana sin temor a las consecuencias. Al final, por supuesto, tuvo que pagar las consecuencias. Su poltica econmica de corte estatista, que en 1976 provoc la primera de las graves crisis devaluatorias de los ltimos veinte aos, coloc a las finanzas pblicas nacionales a merced de uno de los brazos ms poderosos del Gobierno de los Estados Unidos, el Fondo Monetario Internacional (FMI); y forz a revelar, a explotar ya exportar las riquezas petroleras del pas para tratar de salir de la crisis. La denunciada tesis de la soberana limitada se convirti en una prosaica realidad econmica. La administracin del Presidente Jos Lpez Portillo (1976-1982) se caracteriz por seguir una poltica exterior independiente aunque plagada de contradicciones debido a su fluctuante buena y mala fortuna econmica. Cuando las ventas de exportacin del petrleo estuvieron a la alza, se desafi a Washington estrechando los vnculos con Cuba y sosteniendo literalmente al pobre y pequeo pas de Nicaragua, en donde por esos aos un grupo de inexpertos guerrilleros habilitados de gobernantes infructuosamente trat de llevar a cabo un experimento de corte socialista-comunista, agravando los males de esa sufrida Nacin al convertirla en un triste pen de las pugnas geopolticas Este-Oeste. Sin la posicin estratgica y los recursos naturales de
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Cuba y rodeada de regmenes hostiles, la Nicaragua sandinista estuvo condenada, desde un principio, a terminar en lo que termin. Algo que, por supuesto, los asesores internacionales de la administracin Lpez Portillo fueron incapaces de advertir. El extremo lleg cuando, en una singular alianza con el gobierno inicialmente socialista del Presidente francs, Francoise Mitterand, el rgimen de Lpez Portillo pretendi que se le otorgara una especie de reconocimiento internacional al grupo guerrillero del llamado "Frente Farabundo Mart de Liberacin Nacional", en lo que constituy una injustificada intromisin en los asuntos internos de la Repblica del Salvador -con la que supuestamente se mantenan relaciones diplomticas normales- y provoc, adems, una fuerte irritacin en los ms altos crculos de poder de Washington que, con armas y asesores militares, sostena al gobierno salvadoreo frente a otro posible embate sovitico-cubano. En buen castellano, el rgimen de Lpez Portillo compr, sin necesidad, un pleito ajeno, con las consecuencias que se vern a continuacin. Al desplomarse los precios internacionales del petrleo y precipitarse la gravsima crisis devaluatoria de 1982, el gobierno de don Jos Lpez Portillo -concluida abruptamente la supuesta "administracin de la abundancia"se vio forzado a dar un giro completo en su poltica exterior. Agobiado por el peso de la deuda externa y por la creciente inconformidad interna, tuvo que ceder a todas las presiones del gobierno norteamericano y aceptar al final de su mandato que la economa nacional se encontrara bajo la gida del FMI, y que su sucesor pblicamente le reprochara -nada menos que en el discurso de toma de posesin- su "populismo financiero." Mxico aprendi una severa leccin: que los experimentos geopolticos, cuando no van acompaados de una slida conduccin econmica, suelen terminar en desastres geoeconmicos. En descargo de la administracin Lpez Portillo debe decirse que le corresponde el mrito de haber corregido una distorsin diplomtica que a nadie beneficiaba, al haber negociado la reanudacin de relaciones diplomticas con Espaa. Muerto el dictador Francisco Franco y restablecido el orden constitucional con un gobierno legtimamente electo encabezado por el Presidente don Adolfo Surez y teniendo como Jefe de Estado al Rey don Juan Carlos 1, nada justificaba el que se siguiera violentando el orden internacional manteniendo a Mxico separado de la gran Nacin que le hered su noble idioma, sus castizas costumbres, su vasta cultura y sus ejemplares instituciones jurdicas. Esto ltimo sin contar con que se trat de una medida visionaria, puesto que si en el Siglo XXJ Mxico desea estructurar una poltica internacional lo ms ndependene que sea posible frente a las inevitables presiones del gobierno norteamericano, Espaa es una puerta de entrada al
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importante mercado de la Unin Europea ms grande que las madrileas, puertas de Toledo y Alcal puestas juntas. El rgimen del Presidente Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) conducir las relaciones exteriores en una forma similar a como condujo la poltica econmica: con prudencia y realismo. Testigo presencial del fin de la guerra fra como consecuencia de las polticas de apertura y reestructuracin (conocidas como "qlasnot'' y "perestroika") del ltimo Presidente sovitico, Mikhal Gorbachev; y de las tendencias conservadoras de libre mercado puestas en prctica por el Presidente Ronald Reagan en los Estados Unidos y por la Primer Ministro Margaret Thatcher en la Gran Bretaa, sentar las bases para la incorporacin de Mxico a los inminentes procesos de la globalizacin internacional. As, pondr en marcha la poltica de apertura comercial -indispensable para la modernizacin del pas- con el ingreso de Mxico al Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT por sus siglas en ingls), predecesor de la actual Organizacin Mundial de Comercio. La poltica centroamericana cambiar para bien. En vez de seguir apoyando a grupos radicales de izquierda se buscar restaurar la autoridad moral de Mxico como honesto mediador entre las partes en pugna. En esa forma la administracin De la Madrid coadyuvar a la solucin pacfica y democrtica de los conflictos civiles en Guatemala y en El Salvador, y contribuir a atemperar el radicalismo, a veces violento y a veces ingenuo, de los sandinistas nicaragenses. En este sentido el canciller en turno, don Bernardo Seplveda Amor, realizar una admirable labor diplomtica. La relacin con Cuba se mantiene intacta. Llegados a este punto, resulta obligado formular el siguiente comentario: Se han alzado muchas voces que de 1959 a la fecha han criticado acremente la poltica que invariablemente han seguido los sucesivos gobiernos Mexicanos hacia el largo rgimen del Presidente Fidel Castro, acusndola de favorecer, proteger y ayudar a un sistema dictatorial, inhumano y de tintes francamente stalinistas. Quienes as piensan y hablan parecen no entender que la poltica exterior no se formula, y mucho menos se hace, a base de discursos moralistas. "La diplomacia, sostiene Henry Kissinger, suele ser un juego de poder en el que la sangre fra debe prevalecer."14 Y ms en el caso de Mxico cuya posicin geogrfica lo obliga a asirse de cuanta oportunidad estratgica se le presente para tratar de equilibrar la influencia unilateral de los Estados Unidos. Dentro de este contexto la prolongada relacin, de aproximadamente cuarenta aos, con el rgimen castrista le ha deparado a Mxico los siguientes beneficios:
14 Kissinger Henry. "Diplomacy." Simon & Schuster. New York, 1994; pgina 17. (Cita traducida por el autor).
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- Lo ha mantenido 31 margen de los graves problemas de inestabilidad poltica \i social que otras naciones del continente americano han experimentado por dcadas, como consecuencia directa de los mltiples movimientos guerrilleros organizados y financiados por Cuba; - Ha permitido que un buen nmero de empresas mexicanas se posesionen en el mercado cubano, constituyndose en una potencial fuente de divisas para cuando fatalmente llegue el momento en el que Cuba --que no va a poder subsistir indefinidamente contra el flujo de la globalizacin internacional, una vez que ha desaparecido el apoyo de la otrora poderosa Unin Sovitica- tenga que cambiar el sistema socialista por el de economa de mercado. No en balde Estados Unidos decidi violentar el orden internacional con la llamada "Ley Helms-Burton" que busca castigar la realizacin de inversiones de compaas de otras naciones en la isla caribea para evitar el desplazamiento de futuras inversiones estadounidenses; y la que afortunadamente ha encontrado la firme oposicin de la Unin Europea, as como la condena mayoritaria de la Organizacin Mundial de Comercio; y En sntesis le ha proporcionado a nuestra diplomacia un contrapeso, limitado si se quiere pero contrapeso al fin, para atemperar las continuas, e inevitabies, presiones de la diplomacia norteamericana.
Estos son pues los mritos indiscutibles de la poltica iniciada por el Presidente Lpez Mateas y hbilmente sostenida -contra el cambiante orden internacional- durante la presidencia de don Miguel de la Madrid. La administracin del Presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) le imprimir un giro conservador -algunos diran que escasamente nacionalista- a la poltica exterior mexicana, al centrarla casi exclusivamente en la negociacin, firma y ratificacin del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos y Canad. La decisin, en esencia, fue acertada, particularmente desde los inevitables puntos de vista geopoltico y geoeconmico. Liquidada la guerra fra con el sonoro fracaso del sistema de economa centralmente planificada (que algunos nostlgicos del izquierdismo de los aos sesenta y setenta se empean en llamar "socialismo real", como si en la prctica pudiera existir otra clase de socialismo) y comprobada en los hechos, la necesidad de retomar el camino de la economa de mercado bajo los esquemas de la globalizacin internacional, Mxico no poda darse el lujo de sostener principios macroeconmicos que, de pronto, se haban vuelto perfectamente obsoletos como el de "la rectora del Estado en materia econmica." Elpas tena que incorporarse al nuevo orden econmico internacional, bajo la pena, en caso contrario, de autocondenarse al aislamiento financiero y al atraso tecnolgico. Ante el nacimiento de un mundo unipolar se deba aprovechar la extensa frontera con los Estados Unidos de Amrica para crear la que, con el tiempo, podra llegar a ser una de las ms importantes zonas de libre comercio internacional. ,1
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El concepto en s fue bsicamente slido y realista. El pas tena que modernizarse e internacionalizarse despus de la resaca del estatismo y del proteccionismo industrial. Sin embargo, a pesar de que se parti de premisas sumamente vlidas, de nueva cuenta se cay en la condescendencia, la sumisin y el unilateralismo. Los negociadores mexicanos del Tratado, convenientemente educados en universidades norteamericanas, y por lo tanto, posiblemente desconocedores de las lecciones histricas que un mexicano bien informado necesariamente tiene que derivar de lo que fueron el Camino de Santa Fe y la primera propuesta de Tratado Comercial (1825), los Tratados de Guadalupe Hidalgo (1848), el Tratado Mcl.ane-Ocampo (1858-59), la nacionalizacin o consolidacin de los ferrocarriles (1907), las Convenciones de Bucareli (1923) y el dictamen sobre los contratos con empresas extranjeras por parte de Petrleos Mexicanos (1952), ms las "cartas de intencin" otorgadas al FMI en 1976 y 1982, en vez de recurrir a la estrategia elemental de constituir un frente comn con Canad para lograr el mayor nmero posible de concesiones, otorgaron significativas ventajas a los Estados Unidos que, de inmediato, se tradujeron en una apertura comercial indiscriminada -la famosa "economa ms abierta del mundo"- que hasta la fecha no ha sido reciprocada por el gobierno norteamericano, como lo demuestran las amargas experiencias que estn teniendo los exportadores mexicanos de acero, cemento, escobas de mijo as como los transportistas nacionales, que diariamente enfrentan todo tipo de restricciones proteccionistas bajo los disfraces, siempre sofisticados, de cuotas compensatorias y de controles ambientales. Es innegable que Mxico debe mantener un comercio slido y activo con los Estados Unidos, ya que de lo contrario se desaprovechara lamentablemente la oportunidad de convertir en una ventaja nuestra desventaja geogrfica original. Pero esa relacin comercial debe negociarse sobre bases equitativas, haciendo ver a los Estados Unidos que mientras mayor sea la reciprocidad con Mxico, mayores sern las ventajas para los propios Estados Unidos. En efecto, a mediano plazo de nada les sirve a los norteamericanos aprovechar la apertura comercial mexicana inundndonos de mercanca chatarra y de "franquicias" y restringiendo al mismo tiempo las exportaciones mexicanas, si eso, al final del da, lo nico que va a ocasionar es que al generarse en Mxico fenmenos de cierre de pequeas y medianas empresas y de disminucin de actividades en el sector exportador, el poder adquisitivo del mexicano promedio tender a reducirse y los estadounidenses acabarn cerrndose a s mismos el mercado del que potencialmente es su socio comercial ms importante, y con el que, a mayor abundamiento de lo anterior, como en su da lo proclamara el Presidente Franklin O. Roosevelt, deben mantener una buena vecindad por razones que van ms all de lo meramente comercial para insertarse en el delicado esquema de la estabilidad poltica regional.
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Por todas estas razones sorprende que en el Tratado de Libre Comercio no aparezcan las consabidas "salvaguardas" en materia de cuotas compensatorias, reciprocidad total en los perodos de desgravacin arancelaria y poltica migratoria. Esto ltimo es quiz lo ms delicado, puesto que Mxico en vez de estar sufriendo continuas presiones y veladas amenazas de los Estados Unidos por el flujo de trabajadores indocumentados, debe exigir un acuerdo formal en materia de cuotas migratorias, por dos razones muy sencillas:
- A pesar de las tronantes declaraciones que al respecto suelen formular algunos funcionarios y legisladores estadounidenses -inclusive hay por ah, en el Departamento de Estado, una seora funcionaria, presumiblemente con oculta vocacin de biloga, que dice tener a Mxico "bajo el mcroscopio"-la realidad es que sin la sufrida, sumisa y, sobre todo, barata mano de obra mexicana, las economas de, por lo menos, dos de los Estados ms importantes de la Unin Americana, Texas y California, se paralizaran por completo. A lo que no puedo resitir la tentacin de agregar que si la estrategia geopoltica de los Estados Unidos en el Siglo XIX los llev a apoderarse conrra toda razn y derecho, precisamente de Texas y California, ahora la geoeconoma mexicana de las ltimas dcadas del Siglo XX les est pasando la factura; y - Si Washington desea que Mxico distraiga importantes partidas de su casi siempre reducido y deficitario presupuesto nacional para combatir, en lo que humanamente pueda, el trfico de estupefacientes, cuyo origen se encuentra en la demanda masiva de drogas por parte de la poblacin estadounidense, entonces debe ayudarlo a resolver sus graves problemas de desigualdad social y de desempleo; toda vez que Mxico o destina su gasto pblico a la generacin de fuentes de trabajo (lo que necesariamente incidira en la reduccin de flujos migratorios hacia el sur de los Estados Unidos); o se dedica a combatir, por cuenta de los norteamericanos, a los poderossimos crteles del narcotrfico.
Por eso sorprende de sobremanera que el principal Captulo del Tratado de Libre Comercio, celebrado por la administracin salinista, no haya estado destinado, nica y exclusivamente, a resolver los problemas ms importantes de la poltica migratoria entre Mxico y los Estados Unidos y subsidiariamente con Canad, con quien por cierto s se tiene un acuerdo sobre cuotas migratorias; toda vez que el mercado mexicano para los productos estadounidenses crecer en la medida en la que, el cada da ms agobiante problema del empleo en Mxico se resuelva, o al menos se atene de manera significativa. Tambin sorprende que",una vez decretada de manera casi unilateral la apertura comercial, el gobierno del Presidente Salinas de Gortari no haya diseado una poltica de proteccin -basada fundamentalmente en un conjunto de estmulos fiscales- para la pequea y mediana industria nacional
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que, a la salida de un largo perodo de proteccionismo, se vio materialmente arrasada por la entrada masiva al pas de todo tipo de productos de importacin, algunos de ellos de calidad por dems dudosa; lo que innecesariamente agrav tanto el dficit en la balanza de pagos con el exterior como el crnico problema del desempleo y de la emigracin mexicana a los Estados Unidos. En fin, tambin sorprende que toda la poltica exterior del sexenio se haya literalmente concentrado en la celebracin de este Tratado, y no se hayan explorado a fondo otras alternativas de diversificacin comercial e industrial. En el mundo incierto que surgi al final de la guerra fra, caracterizado por continuos e impredecibles acomodos y reacomodos geopolticos, seguir una estrategia diplomtica basada en un solo objetivo resulta, en el mejor de los casos, bastante ingenuo. As la historia nos ofrece ahora otra sabia leccin: tan peligroso es confrontar a nuestro poderoso vecino como acercarse demasiado a l sin las debidas salvaguardas y precauciones. "Queremos comercio no ayuda" -"We want trade not ~id"- sola decir, por cierto en idioma ingls, el Presidente Salinas, Nada ms que se le olvid especificar que el comercio que necesitamos debe ser equitativo, recproco y diversificado, ya que de lo contrario -como las lamentables experiencias del fin de su sexenio lo demuestran-, ms temprano que tarde tendremos que regresar a pedir ayuda con todas las consecuencias que, en materia de dependencia poltica, esto ltimo implica. En los das que corren, autoexiliado y acusado de todos los males del pas al que, estoy seguro, trat de sacar adelante en funcin de las realidades de su tiempo, el ex Presidente Salinas -desilusionado de los interesados panegiristas que, apenas hace tres o cuatro aos, lo adulaban incesantemente en la prensa y en los crculos del poder norteamericano- quiz podra ponerse a leer las obras de don Jos Fuentes Mares, y reflexionar acerca del por qu, despus de la aleccionadora experiencia del Tratado Mcl.ane-Ocampo, los Presidentes Benito Jurez y Sebastin Lerdo de Tejada, una vez que lograron la restauracin de la Repblica Federal en 1867, adoptaron como principio rector de su poltica exterior el clebre lema que dice: "Entre los Estados Unidos y nosotros, el desierto." El actual gobierno del Presidente Ernesto Zedilla Ponce de Len, que entr en funciones ello. de diciembre de 1994 y que deber concluir su gestin el 30 de noviembre del ao 2000, hasta la fecha se encuentra atado de manos para disear y poner en prctica una diplomacia genuinamente independiente. La devaluacin monetaria del 20 de diciembre de 1994, ocasionada, tal y como se seal con anterioridad, por una serie de errores e insuficiencias que son atribuibles al. gobierno que le precedi -y entre las que destacan el abultado dficit en la balanza de pagos con el exterior, derivado
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de la apertura comercial indiscriminada; la emisin de tesabanos pagaderos en dlares de los Estados Unidos; y la ausencia de medidas de correccin monetaria ante las fugas de divisas causadas por los sucesos polticos ocurridos en 1994- forz a la administracin del Presidente Zedilla a buscar el inefable apoyo del gobierno norteamericano y del FMI. Inclusive, el Presidente William Clinton tuvo que pasar por encima de su conflictivo Congreso, para armar el correspondiente paquete de rescate financiero con fondos de la Reserva Federal norteamericana que, por ley, se encuentran a su disposicin, mediante la emisin de un decreto del Ejecutivo ("Executive arder"). Sobre semejantes bases es muy difcilestructurar una nueva poltica exterior. La dependencia econmica inhibe por completo cualquier estrategia geopolitica. As, el actual gobierno mexicano no ha tenido otra alternativa que la de reaccionar, con variada fortuna, ante las interminables presiones de los Estados Unidos que, como nunca, se sienten con el derecho de dictarle a Mxico lecciones de moralidad poltica. As, se ha tenido que afrontar la extraterritorialidad de la llamada "Ley Helrns-Burton" que, entre otros objetivos, pretende acabar con las inversiones mexicanas en Cuba; la hipcrita "certificacin anual" en materia de cooperacin en el combate al narcotrfico, que pretende que en Mxico se resuelva el problema del consumo masivo de drogas en los Estados Unidos; y una nueva Ley Migratoria que amenaza con devolverle a Mxico todos aquellos trabajadores indocumentados que salgan sobrando en los Estados Unidos, con la presunta finalidad de ver si, de una vez por todas, estalla un grave conflicto social al sur de la frontera. A lo que es necesario agregar, las continuas restricciones que sufren los exportadores mexicanos de cemento, acero, escobas de mijo y los transportistas nacionales para lograr el acceso a una zona que se supone que desde el 1o. de diciembre de 1994, es de "libre comercio." Un ejemplo sumamente representativo de lo que a la vuelta de ciento setenta y cinco aos es la relacin unilateral que hbilmente inaugurara el embajador Poinsett en 1825, est constituido por la cuota compensatoria impuesta en 1997 por el gobierno norteamericano a las exportaciones mexicanas de las humildes pero efectivas escobas de mijo. En el momento en el que se dieron cuenta del xito que este sencillo producto estaba logrando en el mercado estadounidense, los "librecambistas" del Departamento de Comercio en Washington decretaron una draconiana cuota compensatoria encaminada a frenar las respectivas exportaciones mexicanas, en abierto desafo a lo que se supone es el espritu y la finalidad del publicitado Tratado de Libre Comercio. Las consecuencias de esta medida unilateral ms perversas y malintencionadas no ~eden ser. El mijo es un producto agrcola que, ant~ el auge de las ventas de exportacin, dio empleo a miles de campesinos mexicanos y sustento a sus, por lo regular, numerosas familias. Al sobrevenir la
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imposicin de la cuota compensatoria de marras, los productores de escobas desemplearon automticamente la abundante mano de obra campesina, que indefectiblemente est volviendo a engrosar las interminables filas de los trabajadores migratorios indocumentados. La respuesta del imperio: una nueva ley que sanciona el combate frontal a los flujos migratorios provenientes de Mxico, el reforzamiento y militarizacin de la patrulla fronteriza (la temida "migra") y si vuelven a dejar al seor Caspar Weinberger a cargo de la Secretara de la Defensa norteamericana, una posible intervencin militar, si es que se debe tomar en serio la proyeccin geopoltica contenida en su reciente libro "La Prxima Guerra" ("The Next War/~, que se coment ampliamente en la primera parte del presente Captulo Octavo. De cualquier manera el Tratado de Libre Comercio ofrece perspectivas interesantes en el largo plazo, puesto que parte de una premisa que es esencialmente slida: un mercado potencial de aproximadamente trescientos millones de personas que debidamente estructurado a travs de la eliminacin gradual y realista de barreras arancelarias, puede ser ventajosamente aprovechado por los exportadores de los tres pases involucrados. Sin embargo, si se desea que para Mxico, con el tiempo, se convierta en la panacea que originalmente se le prometi, por lo menos, deben renegociarse tres aspectos bsicos: - La proteccin de la pequea y mediana industria mexicana a travs de determinadas restricciones arancelarias que impidan la despiadada competencia que en el mercado nacional estn dando las importaciones masivasde ciertos artculos de consumo norteamericanos sumamente baratos y, por lo tanto, de muy dudosa calidad. Esto ltimotendra que combnarse con salvaguardas que impidieran la imposicin continua de cuotas compensatorias a las exportaciones mexicanas de cemento, acero, tomate, escobas y otros productos. - La inclusin de un Captulo especial en el Tratado que cubra el vital aspecto de la poltica migratoria, a fin de evitar que una combinacin de sanciones comerciales y leyes antimigratorias conviertan a Mxicoen el socio menesteroso del gran acuerdo trilateral; y - La incorporacin alTratado de otro Captulo especial que contenga algn tipo de entendimiento monetario que proteja al peso mexicano cuando se vea amenazado por una de las bruscas devaluaciones que, a partir de 1976, se han vuelto cclicas y al parecer inevitables. Este entendimiento es fundamental para que las relaciones comerciales entre los tres pases mantengan un nivelmnimo de estabilidady certidumbre. La experiencia de 1994 es muy ilustrativa: la apertura comercial aunada a una serie de factores polticosy financieros -que por lo dems, en cualquier momento son susceptiblesde repetirse- caus la debacle del peso y el consiguiente desplome de las importaciones mexicanas. Debido a esta ltima situacin se ha generado un perodo especial, que se estima durar de tres a cuatro aos, en el que Mxico
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mostrar un supervit en su balanza de pagos con los Estados Unidos que a la inevitable conclusin del perodo, por razones obvias, se tornar en dficit lo que, a su vez, tender a depreciar de nueva cuenta el valor del peso mexicano frente al dlar, tanto estadounidense como canadiense, y as sucesivamente. Esta clase de crculos viciosos que perjudican no solamente a la economa mexicana sino tambin a la norteamericana y en menor medida a la canadiense, deben evitarse a toda costa, ya que de lo contrario, con cada devaluacin brusca del peso el Tratado ser cada vez menos atractivo y tender a volverse irrelevante.
En suma, debe repararse el error de origen consistente en haber negociado el Tratado de Libre Comercio como si las economas de Mxico y los Estados Unidos fueran iguales, a pesar de las enormes disparidades existentes en cuanto a tamao, estabilidad financiera, desarrollo tecnolgico e ingreso per cpita. Como es imposible y poco tico elaborar un juicio definitivo sobre la poltica exterior de un gobierno al que le quedan todava dos aos en funciones, para concluir esta breve resea histrica tan slo cabe sealar que los retos geopolticos y geoeconmicos para las dos primeras dcadas del Mxico del Siglo XXI quedan as planteados en los terrenos de la poltica migratoria, de la cooperacin en el combate al narcotrfico y a la corrupcin que este ltimo trae necesariamente aparejada, del libre comercio y de los afanes de algunos gobernantes y legisladores norteamericanos por forzar la implantacin en Mxico de un sistema poltico que asegure la alternancia en el poder. Mientras tanto, la tesis de la gravitacin poltica, diseada hace casi dos siglos por el previsor John Quincy Adams, sigue rigiendo esta larga, compleja, delicada y casi siempre penosa relacin unilateral. 3. LA DOCTRINA ESTRADA Y LA POLlTICA DEL PENDULO Durante un largo perodo en la historia diplomtica de Mxico que por lo menos va de la guerra civil espaola (1936) a la invasin norteamericana de Panam, ordenada en 1989 por el Presidente George Bush, el gobierno mexicano ha venido utilizando como punto de referencia para el manejo de uno de los instrumentos ms importantes de la poltica exterior, el reconocimiento diplomtico de nuevos gobiernos o regmenes, un escueto documento conocido como "la doctrina Estrada." Contenida en un simple comunicado de prensa dado a conocer el 27 de septiembre de 1930, por el enigmtico -y transitorio- canciller mexicano Genaro Estrada, que sirviera en el gabinete del tambin transitorio Presidente Pascual Ortiz Rubio, ha tendojma trascendencia en el devenir de la dplo-
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macia mexicana del Siglo XX, que su asctico autor probablemente jams imagin. La clebre doctrina est concebida en los trminos siguientes:
"Despus de un estudio muy atento sobre la materia, el Gobierno de Mxico ha transmitido instrucciones a sus ministros o encargados de negocios en los pases afectados por las recientes crisis polticas, hacindoles conocer que Mxico no se pronuncia en el sentido de otorgar reconocimientos, porque considera que sta es una prctica denigrante que, sobre herir la soberana de otras naciones, coloca a stas en el caso de que sus asuntos interiores puedan ser calificados, en cualquier sentido, por otros gobiernos quienes de hecho asumen una actitud de crtica al decidir, favorablemente o desfavorablemente, sobre la capacidad legal de regmenes extranjeros. En consecuencia, el Gobierno de Mxico se limita a mantener o retirar, cuando lo crea procedente, a sus agentes diplomticos y a continuar aceptando, cuando tambin lo considere procedente, a los similares agentes diplomticos que las naciones respectivas tengan acreditados en Mxico, sin calificar, ni precipitadamente ni a posteriori, el derecho que tengan las naciones extranjeras para aceptar, mantener, o sustituir a sus gobiernos o autoridades. Naturalmente, en cuanto a las frmulas habituales para acreditar y recibir agentes y canjear cartas aUtgrafas de Jefes de Estado y Cancilleras, continuar usando las mismas que hasta ahora, aceptadas por el Derecho Internacional v el Derecho Diplo. mtico."15
Comentando este interesante documento, el connotado internacionalista mexicano, Csar Seplveda, apunta que: "La doctrina Estrada ha sido interpretada de varias maneras diferentes, todas ellas a conveniencia de quien la emplea. As, ha sido concebida, por unos como una forma de reconocimiento tcito. Para otros, la versin correcta es que significa una continuidad de relaciones con el Estado, no con su gobierno. Pero analizada cuidadosamente la doctrina Estrada puede observarse que detrs de la fraseologa vaga y barroca no hay ningn elemento nuevo, pues confunde al reconocimiento con uno de sus efectos ms notables, que es el mantenimiento o la reanudacin de relaciones diplomticas. La oscura frmula debe entenderse como una condena bastante dbil y poco explcita del programa de reconocimiento del Presidente Wilson y del gobierno de los Estados Unidos, que montaban una continua intervencin en los asuntos domsticos de los pases americanos ... Empero, en tanto que en ella campea un sano espritu antHntervencionista, la doctrina Estrada ha sido bien recibida en muchos sectores, y oblig a los Estados Unidos a variar en Latinoamrica su poltica de reconocimientos ya buscar mtodos mejores y ms de acuerdo con la sensibilidadde los pases del Hemisferio Occidental. La resolucin XXXV de la IX Conferencia de Estados Americanos, en Bogot, en 1948 y por la cual se declar deseable la con15 Citado por Seplveda Csar. "Derecho Internacional Pblico." Editorial Porre. S.A. Quinta Edicin. Mxico, 1973; pgina 251.
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tinuidad de relaciones diplomticas en caso de gobiernos revolucionarios, y se condena el regateo poltico en el reconocimiento, constituye un excelente corolario de la doctrina Estrada, a la que le proporciona un contenido del que aparentemente careca. "16 Con todo respeto para las opiniones de este distinguido internacionalista, la doctrina Estrada dista mucho de ser una frmula oscura y dbil expresada a travs de una "fraseologa vaga y barroca." Por el contrario, a mi entender es perfectamente clara y precisa en cuanto a establecer que Mxico no se arroga la prerrogativa de calificar, "ni precipitadamente ni a posteriori" el derecho que tienen las naciones extranjeras para aceptar, mantener o sustituir a sus gobiernos y autoridades. Dentro de este contexto, puede afirmarse que se trata de la frmula perfecta para expresar los dos pilares en los que se ha sustentado la diplomacia mexicana del Siglo XX: los principios de no intervencin y autodeterminacin de los pueblos. No se trata, como equivocadamente afirma Csar Seplveda, de confundir el reconocimiento con el mantenimiento o la reanudacin de relaciones diplomticas, sino de sustentar la poltica exterior mexicana en una nocin elemental que la larga historia de nuestra relacin unilateral con los Estados Unidos de Amrica, a fuerza de golpes, nos ha enseado: la no intervencin en los asuntos internos de otros Estados. No obstante el que fuera brillante y respetado Director de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, tiene toda la razn en un punto: la doctrina Estrada ha sido interpretada a conveniencia de quienes la han empleado. Sin embargo, en este punto la culpa debe recaer en los intrpretes y no en la doctrina en s. Un somero anlisis de los principales casos en los que esta debatida doctrina ha sido aplicada, permite entender tanto lo anterior como el hecho de que la poltica exterior mexicana de los ltimos setenta aos haya sido calificada, con frecuencia, como un pndulo que en las relaciones internacionales, segn las circunstancias del momento, lo mismo se carga a la izquierda que a la derecha, o bien permanece plcidamente en el centro. Los cinco casos que se citan a continuacin son bastante ilustrativos a este respecto. 1. Cuando como resultado de la guerra civil espaola el general Francisco Franco derroc al gobierno republicano para instaurar en su lugar una larga dictadura de corte fascista, el rgimen del Presidente Lzaro Crdenas otorg un apoyo tan irrestricto a las derrotadas fuerzas republicanas que las relaciones diplomticas entre Mxico y Espaa estuvieron rotas durante un
16 Obra citada; pgina 252.
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periodo aproximado de treinta y cinco aos. La decisin puede haber sido correcta desde el punto de vista de la moral poltica, puesto que Franco, con la ayuda declarada de dos potencias extranjeras: Alemania e Italia, y con la fuerza de las armas, derroc a un gobierno legitima y constitucionalmente establecido. No obstante, al proceder de esa manera, Mxico viol la doctrina Estrada, en atencin a que se arrog la facultad de calificar el derecho de Espaa de sustituir, por las razones de que se haya tratado, a su propio gobierno. 2. Al sobrevenir, en 1959, la revolucin cubana, el gobierno del Presidente Adolfo Lpez Mateas recibi todo tipo de presiones de parte de los Estados Unidos para que rompiera relaciones diplomticas con el nuevo rgimen de la isla caribea. Aunque se tuvieron que hacer las concesiones que se mencionan en el tema inmediatamente precedente, la realidad es que tanto la administracin de Lpez Mateas como las que la han sucedido hasta la fecha, se han mantenido especialmente firmes en lo tocante a la subsistencia de estas delicadas relaciones diplomticas. Por consiguiente, en lo que a esta controvertida cuestin se refiere, la doctrina Estrada ha sido aplicada en forma impecable, desde el momento mismo en el que Mxico no juzg ni ha juzgado el derecho que en 1959 le asisti al pueblo cubano de cambiar de rgimen y de autoridades. A lo que debe agregarse un bono especial: la postura mexicana le ha puesto un freno -limitado, si se quiere, pero freno al fin- a la tendencia del gobierno estadounidense a intervenir en los asuntos internos de los Estados iberoamericanos mediante, lo que Csar Seplveda denomina, "el regateo poltico en el reconocimiento." 3. La cada del rgimen del Presidente Salvador Allende en Chile, ocurrida en septiembre de 1973, a consecuencia de un golpe de estado militar, perpetrado por el comandante en jefe del ejrcito, general Augusto Pinochet, representar tambin un golpe para la ya para ese entonces, sufrida doctrina Estrada. Legitimado apenas por el treinta y tres por ciento del voto popular, Allende intentar en un escaso perodo de tres aos transformar una de las economas ms pujantes del Continente Americano, en una pesadilla estatista apoyada en los absurdos y antieconmicos consejos de un nutrido grupo de asesores soviticos y cubanos. El pueblo chileno mayoritariamente rechazar ese estado de cosas, y el golpe de estado de Pinochet, pese a su violencia y sus condenables afanes persecutorios de todo lo que oliera a marxismo y a socialismo, fue aceptado a regaadientes, como una especie de mal menor. El presidente Luis Echeverra -que se encontraba desarrollando su propio proyecto estatista y populista- no solamente calific sino que conden, por s y ante s, el cambio de rgimen ocurrido en Chile, haciendo por completo a un lado la sabia prudencia que recomienda la doctrina Estrada. La factura, enviada por supuesto por los Estados Unidos, la pagara la sufrida clase media mexicana al sobrevenir la crisis devaluatoria de 1976.
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4. La reanudacin de relaciones diplomticas con Espaa, llevada a cabo en 1971 por la administracin del Presidente Jos Lpez Portillo, constituir una reinvidicacin de la esencia de la doctrina Estrada. En efecto, sin ponerse a calificar, "ni precipitadamente ni a posterior!", la transicin poltica espaola que puso fin a la larga dictadura franquista para dar paso a una monarqua constitucional, parlamentaria y ejemplarmente democrtica, Mxico, conla debida pulcritud diplomtica, no se pronunci en el sentido de otorgar reconocimientos, ya que siguiendo el principio de no intervenir en los asuntos internos de un Estado soberano en el orden internacional, repuso las correspondientes relaciones diplomticas con el gobierno que el pueblo espaol libremente decidi darse a s mismo. Este acto probablemente representa el logro ms importante de la presidencia de don Jos Lpez Portillo en materia de poltica exterior, dadas las perspectivas que para los inicios del Siglo XXI ofrece una buena relacin diplomtica con Espaa como va de acceso a importantes acuerdos comerciales y financieros con la Unin Europea, que empiecen a operar como una suerte de instrumentos de equilibrio, ante la marcada dependencia que actualmente se tiene respecto de las inversiones y del comercio provenientes de los Estados Unidos de Amrica. 5. En 1989 el Presidente George Bush, con el apoyo mayoritario de su Congreso, orden la prctica de una invasin militar a la Repblica de Panam que culmin con el derrocamiento y la detencin del dictador del momento, el general Manuel Antonio Noriega ("Manny Noriega" como lo bautiz la prensa norteamericana), el que, acusado de haber convertido a Panam en una plataforma de lanzamiento del trfico de drogas hacia los Estados Unidos, fue trasladado a una prisin federal en Miami, en la que permanece hasta la fecha purgando una larga condena. El consiguiente vaco de poder se llen reconociendo como Presidente a un civil que aparentemente haba sido el triunfador en las elecciones presidenciales que haban tenido lugar aproximadamente un ao atrs, y cuyos resultados haban sido violentamente alterados por Noriega. Por cierto que el civilde marras tom posesin de su cargo en una base militar estadounidense. La reaccin del gobierno del Presidente Carlos Salinas de Gortari -que por ese entonces se encontraba en una de las etapas ms delicadas de la negociacin del Tratado de Libre Comercio, el que, tal y como se apunt con anterioridad, constituy el objetivo casi nico de su poltica exterior-, fue ms bien neutra, aunque indudablemente cont con el apoyo de la doctrina Estrada. En efecto, Mxico se concret a retirar a su embajador de Panam, manteniendo las correspondientes relaciones diplomticas en suspenso hasta que el gobierno impuesto por Washington fue reemplazado por un nuevo rgimen surgido de un proceso electoral realizado en condiciones ms o menos normales. Es decir, en palabras del enigmtico canciller Genaro Estrada, en este caso el Gobierno de Mxico se limit a retirar a sus agentes diplomticos sin calificar, ni precipitadamente ni a posteriori, el derecho de Panam de aceptar, mantener o sustituir a sus gobiernos o
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autoridades. As, la aplicacin de esta longeva doctrina alcanz por fin el punto neutro que, en esencia, siempre busc, y en el que posiblemente deba descansar en santa y bien merecida paz. Los ejemplos que se acaban de exponer demuestran las insuficiencias y las fragilidades que la doctrina Estrada posee para considerarla como el eje en torno al cual debe girar la diplomacia mexicana. Diseada para llevar hasta sus ltimas consecuencias la aplicacin de los principios clsicos de no intervencin y de autodeterminacin de los pueblos, su efecto final es el de convertir a Mxico en una especie de espectador pasivo de los sucesos internacionales, al no poder asumir la actitud crtica de, "decidir, favorable o desfavorablemente, sobre la capacidad legal de regmenes extranjeros." Dicho en otras palabras, se trata de una tesis que es esencialmente medrosa y excesivamente prudente y que, por lo tanto, cuando se han presentado acontecimientos que reclaman que Mxico adopte una postura definida en el mbito internacional, la misma ha tenido que ser abiertamente desconocida, como ocurri en 1936-39 al desencadenarse la guerra civil espaola y en 1973 al sobrevenir en Chile la cada del rgimen del Presidente Salvador Allende, para no citar sino a dos de los ejemplos ms representativos. Dentro de semejante contexto, qu expectativas puede ofrecer la doctrina Estrada al Estado Federal Mexicano del Siglo XXIque necesariamente tendr que verse inmerso tanto en los multicitados procesos de globalizacin internacional como en los acomodos y reacomodos geopolticos que, en Amrica, Europa y Asia est ocasionando y va a ocasionar, por lo menos, en las dos primeras dcadas del siglo venidero el fin de la guerra fra y el surgimiento -que por fuerza tendr que ser transitorio, si hemos de atenernos a las lecciones ms importantes de la Historia- de un mundo unipolar, aparentemente dominado por los Estados Unidos de Amrica? La respuesta, en principio, tendra que ser negativa. No se puede ingresar al Siglo XXI intentando manejar la diplomacia con apego a una tesis de "manos afuera" -"hands off" como diran los politlogos norteamericanosque fue estructurada setenta aos atrs, cuando ni siquiera se haban vivido las experiencias de la segunda guerra mundial y de la guerra fra. No obstante, la controvertida doctrina Estrada posee algunos aspectos rescatables que deben ser reexaminados a la luz de las perspectivas que parece ofrecer el futuro inmediato, puesto que Mxico, a pesar de ser el Estado geopolticamente ms importante de toda iberoamrica, al no tener el estatus de potencia internacional, tiene que conducir sus relaciones diplomticas con una elevada dosis de prudencia, si es que desea derivar los mayores beneficios posibles del entorno geoeconmico que marca el arribo de la humanidad al Siglo XXI.
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De ah que tal vez resulte aconsejable intentar una reformulacin de esta aeja doctrina que, conservando sus postulados anti-intervencionistas en los que -por elementales experiencias histricas- debe seguir basndose la poltica exterior mexicana, la dote de un mayor dinamismo y autenticidad federalista ante los retos del porvenir. En tal virtud, no est por dems ensayar algunas modificaciones de fondo. Dado que se trata de un documento escueto y preciso, la actualizacin que a continuacin se propone procura poseer las mismas caractersticas:
- El Gobierno de Mxico debe limitarse a mantener o retirar, cuando lo crea procedente, a sus agentes diplomticos y a continuar aceptando, cuando tambin lo considere procedente, a los similares agentes diplomticos que las naciones respectivas tengan acreditados en Mxico, evitando calificar en la medida en la que las circunstancias y los principios e intereses de la poltica exterior mexicana (que ms adelante se definen) lo permitan, el derecho que tengan los Estados extranjeros para aceptar, mantener o sustituir a sus gobiernos, regmenes y autoridades. -- Los principios e intereses de la poltica exterior mexicana que permitirn calificar el retiro o mantenimiento de los respectivos agentes diplomticos estarn determinados por las condiciones en las que se hayan producido los correspondientes cambios de gobierno, regmenes y autoridades; tomando en consideracin si los mismos obedecen o no a principios democrticos generalmente aceptados (como la sustitucin de gobiernos por la va electoral o con apego a lo que establezca, con anterioridad al propio cambio, la Constitucin Poltica de que se trate), as como el hecho de que los mencionados mantenimiento o retiro de agentes diplomticos no implique el desconocimiento o la denuncia de compromisos internacionales que hayan sido legtimamente contrados por el Estado Mexicano. En todos aquellos casos o situaciones en los que se estime que existan dudas razonables sobre la calificacin del cambio que hubiere ocurrido, prevalecer el principio de la no intervencin en los asuntos internos de otros Estados. - Las calificaciones que anteceden sern hechas por el titular del Ejecutivo Federal por conducto de la Secretara de Relaciones Exteriores, previa consulta con el Senado de la Repblica (por ser este ltimo cuerpo legislativo el representante comn de los intereses de todas y cada una de las entidades federativas que integran la Unin Federal Mexicana), y en sus recesos con la Comisin Permanente del Congreso de la Unin. En la inteligencia de que los dictmenes que emitan el Senado o, en su caso, la Comisin Permanente, nicamente tendrn el carcter de recomendaciones que tendrn que ser formuladas en un plazo no mayor de tres das hbiles contados a partir de la fecha en la que se presente la consulta del Ejecutivo.
El ensayo de reformulacin que antecede -el que para dotarlo de la necesaria validez jurdica tendra que dar lugar a una posible enmienda al artculo 133 de la Constitucin General de la Repblica- persigue dos objetivos fundamentales, a saber: involucrar activamente a Mxico en todos aquellos
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procesos internacionales en los que o se requiera de la adopcin de una postura perfectamente definida, o bien estn en juego los intereses o los compromisos, inclusive los de carcter financiero o monetario, que Mxico tenga vlidamente adquiridos con otros Estados; y rescatar la esencia del Federalismo al devolverle al Senado de la Repblica el indispensable papel de consultor en toda clase de negociaciones diplomticas, que le asignaba el artculo 110 de la Constitucin Federal de 1824; el que precisamente buscaba el equilibrio en la poltica exterior del naciente Estado Mexicano, encomendando su conduccin al Ejecutivo pero bajo la supervisin activa del rgano legislativo que debe velar por los intereses comunes de las entidades federativas, de tal manera que dividiendo as el poder de decisin, se pudiera expresar la voluntad consensada de la Unin Federal. Quiz en esta forma la diplomacia mexicana de las dos primeras dcadas del Siglo XXI no recibir las crticas que, en el pasado y con cierta frecuencia, le han sido formuladas a la doctrina Estrada, en el sentido de que, a fin de cuentas, solamente sirvi para justificar una poltica pendular, en la que en vez de prevalecer integralmente los principios de no intervencin y autodeterminacin de los pueblos, prevaleci la conveniencia de quienes la emplearon.
4. UNA VIS ION MACROPOLlTICA
Una de las principales diferencias que se pueden encontrar entre una gran potencia y un pas en vas de desarrollo radica en el hecho de que mientras la gran potencia tiene perfectamente estudiadas las alternativas geopolticas y el curso de accin que deber seguir en la arena internacional durante los prximos veinte aos por lo menos, el pas en vas de desarrollo simplemente se concreta a reaccionar como buenamente va pudiendo ante los retos y problemas que le va planteando su inevitable, aunque limitada, interaccin Con la comunidad de naciones. Esto es lo que constituye la diferencia que existe entre una poltica activa y otra que es meramente reactiva. As, la poltica activa persigue objetivos que, se podrn realizar o no, pero que estn perfectamente definidos y que, adems, tienen la ventaja de ser eminentemente realistas. En tanto que la poltica reactiva est a la inmisericorde espera de ver qu es lo que pasa para entonces ponerse a pensar qu es lo que se debe o se puede hacer. La diferencia entre ambas posturas es obvia. El Estado que sigue una poltica activa est asegurando su preeminencia y su influencia en el orden internacional. Por el contrario, el Estado que se coloca a s mismo en las perezosas manos de la poltica reactiva queda a merced de todas las presiones que reciba y su diplomacia acaba por irse no por el camino que ms convenga al inters nacional, sino por donde sople el viento ms fuerte, cayendo en las con-
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tradicciones y en el consiguiente desprestigio que conlleva el andar oscilando como pndulo. Es decir, sin tener un rumbo internacional razonablemente definido. Para explicar mejor los conceptos que anteceden resulta de inters efectuar un breve anlisis de lo que son las expectativas geopolticas de los Estados Unidos de Amrica para las dos primeras dcadas del Siglo XXI. Creo que est fuera de toda discusin que el principal analista en lo tocante a asuntos internacionales que existe en la actualidad es el doctor Henry Kissinger. No solamente por su experiencia como Secretario de Estado de los Presidentes Nixon y Ford, sino porque ha sabido combinar en sus obras las experiencias de la poltica prctica con una envidiable visin acadmica. Sus anlisis de la realidad internacional -a la que agudamente denomina "Realpolitik"- son de una profundidad tan asombrosa que denotan la presencia de una mente superior que est dedicada por completo a trazar el camino a seguir para que los Estados Unidos conserven la supremaca en el orden internacional. Su pensamiento contrasta de manera notable con el pe su colega Caspar Weinberger que, tal y como lo vimos con anterioridad, al escribir se concreta a jugar a las guerritas -"war games"- en vez de ponerse a estudiar con la seriedad que fuera de esperarse, dados sus antecedentes tanto polticos como diplomticos, las graves cuestiones del futuro equilibrio internacional. En su ltima obra intitulada simplemente "La Diplomacia" ("Diplomccy"), Henry Kissinger dedica un largo captulo a lo que da en llamar "la reconsideracin del nuevo orden mundial." Quien lo analice con cuidado encontrar ah todo un tratado de estrategia geopoltica que permite advertir hacia dnde va encaminada la poltica exterior norteamericana para las primeras dcadas del Siglo XXI. Que las cambiantes condiciones mundiales permitan o no que esa estrategia se implemente hasta sus ltimas consecuencias es irrelevante. Lo que importa es que ya existe un plan establecido que tal vez tendr que irse ajustando sobre la marcha, pero partiendo siempre de la premisa de que los intereses de los Estados Unidos van por delante. Una somera revisin de los principales temas que Kissinger aborda, permitir evaluar lo que es una diplomacia verdaderamente activa. As, nuestro autor empieza asentando los pies firmemente en el suelo. "Geopolticamente hablando Estados Unidos es una isla alejada de las costas de la gigantesca masa continental de Eurasia, cuyos recursos y poblacin exceden con mucho los de los Estados Unidos. La dominacin por una sola potencia de cualesquiera de las dos principales esferas de Eurasia -Europa o Asia- representa una buena definicin de lo que es un peligro estratgico para los Estados Unidos, con la Guerra Fra o sin ella. Toda vez que semejante agrupamiento de poderes tendra la capacidad de superar a los Estados Unidos econmicamente y, finalmente, en el terreno militar. Este peligro tendra que ser resistido in-
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clusive en el caso de que la potencia dominante fuera aparentemente benvola, porque si sus intenciones llegaran a cambiar, Estados Unidos se encontrara con su capacidad de resistencia gravamente disminuida yen medio de una inhabilidad creciente para configurar los eventos que se presentaran. "17 Una vez que ha puesto en claro que su pas est listo para resistir, y presumiblemente para repeler, cualquier situacin, tanto europea como asitica o bien una combinacin de ambas, que ponga en peligro su supremaca mundial, el antiguo profesor de Harvard se pregunta: "Cules son los elementos bsicos del orden internacional? Cules son los medios de su interaccin? Cules son los objetivos que se persiguen con esa interaccin?"18 Para contestar estas tres preguntas, Kissinger evala cuatro factores de poder que debidamente balanceados los unos con los otros (y para llegar a esta conclusin hay que saber leer "La Diplomacia" entre lneas) tendern a neutralizarse entre s para preservar la preponderancia estadounidense. Aunque el clebre doctor K. no lo cita de manera expresa, no puedo dejar de pensar que esta tendencia a lograr la neutralizacin de cualquier potencia emergente, puede tener su origen en las siguientes ideas expresadas nada menos que por Nicols Maquiavelo a quien fuera su dilecto corresponsal diplomtico, Francesco Vettori, en una carta que le dirigiera con fecha 20 de diciembre de 1514: "Me parece que permanecer neutral entre dos naciones en pugna es la mejor manera de buscarte el odio y el desprecio de las mismas. Pues una de ellas te considerar obligado a seguir su destino y su fortuna por los beneficios que de ella hayas recibido, o bien porque en el pasado hayan existido vnculos de amistad; pero cuando debido a tu neutralidad y consecuente falta de apoyo se sienta ofendida, concebir inmediatamente un gran odio en tu contra. En tanto que la otra potencia no tendr ningn respeto por ti pues advertir tu timidez y conocer tu falta de resolucin. Y as adquirirs fama de un aliado inservible y no de un formidable enemigo. De tal forma que cada victoria de cualquiera de las partes en conflicto te causar agravio por igual, debido a tu indecisin y por no haberte sabido ganar el respeto de nadie. Livio puso en labios de Tito Flaminius las siguientes palabras, cuando dirigindose a los griegos les reprochaba su debilidad por haberse dejado convencer por Antoquio para permanecer neutrales: 'Nada es ms contrario a vuestro propio inters; sin gracia, sin dignidad vosotros seris el premio del vencedor.' ('Nihil magis alenum rebus vestris est; sine gratia sine dignitate, proemium victoris eritis '). "19
17 Kissinger Henry. Obra citada; pgina 813. (Cita traducida por el autor). 18 Obra citada; pgina 814. (Cita traducida por el autor). 19 Citado por Arrioja Vizcano Adolfo. "Aportccones de Maquiavelo al Derecho Pblico A travs de su Correspondencia con Vettori." Jurdica, Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana. Nmero 7. Mxico, juliode 1975; pgina 203.
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Como Kissinger por ningn motivo desea que los Estados Unidos dejen de ser "un formidable enemigo" en el Siglo XXI, los cuatro factores o centros de poder a los que se dirige su estrategia geopoltica, se ubican en Rusia, Europa, Asia e Iberoamrica con Mxico a la cabeza. Una breve referencia a cada caso en particular ayudar a entender el tipo de orden internacional en el que tendr que desenvolverse el mundo del siglo venidero y la forma en la que los intereses norteamericanos activamente entrarn en juego para prevenirse de los males que, segn el famoso -no siempre por las mejores razonesautor florentino, la neutralidad internacional suele traer aparejados.
Rusia
El colapso del comunismo sovitico y la desintegracin de lo que hasta hace aproximadamente seis aos fuera la poderosa Unin Sovitica, ha llevado a ms de un analista internacional a la precipitada conclusin de que el tradicional expansionismo imperial de Rusia -iniciado hace aproximadamente tres siglos durante el reinado del Zar Pedro 1- ha llegado a su fin y que, por lo tanto, para asegurar un futuro inmediato de paz y estabilidad, en lo que se conoce como el "corazn geopoltico" de Eurasia, lo nico que se requiere es apoyar cambios democrticos que inspiren el surgimiento de una prspera economa de mercado en la vasta masa continental que, cruzando once husos horarios, va de San Petersburgo a Vladivostok. Kissinger sostiene exactamente lo contrario. Leyendo las verdaderas cifras de las elecciones parlamentarias de 1993, que les otorgaron a los partidos comunistas y nacionalistas casi el 50% del voto popular --debido fundamentalmente a la incapacidad del gobierno del Presidente Boris Yeltsin de lograr un trnsito ms o menos racional de la economa centralmente planificada a una economa de mercado-llega a la conclusin de que la democratizacin y las posibles reformas econmicas nada tienen que ver con una poltica exterior menos agresiva, ya que en Rusia las corrientes nacionalistas siempre han estado inspiradas en una suerte de "misin imperial" que suele poner en peligro la integridad territorial de las naciones vecinas. Por consiguiente en el corto espacio de unos cuantos aos la Federacin Rusa -que sigue poseyendo un importante arsenal nuclear y que se ha resignado muy a regaadientes a la prdida de su condicin de potencia mundial- puede llegar a estar en situacin de volver a amenazar a las naciones de la Europa Oriental que durante la guerra fra constituyeron su esfera de influencia. Para contrarrestar semejante peligro, Henry Kissinger propone la si.! guiente estrategia:
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1. Estados Unidos debe ejercer la considerable influencia de que dispone en Europa para forzar la entrada de Polonia, Hungra, Eslovaquia y la Repblica Checa a la alianza militar -tradicionalmente dominada por los propios Estados Unidos- conocida como la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN), as como a la cada da ms poderosa Unin Europea. En esa forma los futuros nacionalistas rusos, que con el carismtico general Alexander Lebed se estn posicionando para ganar las prximas elecciones presidenciales y parlamentarias, se encontrarn con que la antigua esfera de influencia de la "misin imperial" rusa, estar slidamente copada por las fuerzas militares de la OTAN Yeconmica, financiera y monetaria mente vinculada al resto de Europa que, unida en defensa de sus propios intereses, puede llegar a ser el enemigo formidable del que hablara Maquiavelo. En sntesis, el experimentado ex Secretario de Estado propone sustituir la derruida cortina de hierro por un muro invisible de alianzas militares y acuerdos comerciales. Por todas estas razones Kissinger critica acremente el discurso pronunciado en enero de 1994 por el Presidente WiIliam Clinton en el que en vez de apoyar directamente el ingreso de Polonia, Hungra, Eslovaquia y la Repblica Checa a la OTAN, se puso a hablar de una supuesta "Asociacin para la Paz" que borrara las fronteras entre el Este y el Oeste. Antes de que el presente siglo concluya la estrategia propuesta por Kissinger acabar por implementarse, puesto que este ltimo se est basando en una evidente agenda geopoltica; en tanto que Clinton, sin haber adquirido todava la suficiente experiencia internacional, se puso a hablar de buenas intenciones que nada tienen que ver con la "Realpoltik" a la que tendr que recurrirse en los inicios del Siglo XXI. 2. Por otra parte, el cierre de las vas de acceso geopoltico a Europa, forzar a los nacionalistas rusos a buscar algn tipo de entendimiento, o al menos de acomodo con China. Dada la tradicional rivalidad, y desconfianza, entre ambas naciones, es probable que se pasen un buen nmero de aos tratando de concertar sus respectivas esferas de influencia en el continente asitico, en el que adems tendrn que contender con otros factores nada despreciables: el fundamentalismo islmico; el peso geoeconmico del Japn y de la llamada Cuenca del Pacfico; el activsmo tibetano; y el potencial econmico y militar del subcontinente hind. Dentro de semejante contexto todas las cartas triunfadoras quedan en manos de los Estados Unidos en atencin a que:
- Mantienen la supremaca militar en Europa a travs de la OTAN; - Dejan a cargo de la Unin Europea el costo de la reconstruccin econmica de Polonia, Hungra, Eslovaquia y la Repblica Checa; y
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- Al mantener ocupadas a Rusia ya China la una con la otra, evitan el temido surgimientode una potencia dominante en Eurasia que pueda llegara poner en peligro la hegemona norteamericana.
Europa
El fortalecimiento y, sobre todo el vertiginoso crecimiento, de la Unin Europea que agrupa a los quince pases ms poderosos de la Europa Occidental y que, como se acaba de ver, est en vas de extenderse a Polonia, Hungra, Eslovaquia y la Repblica Checa, hace pensar que en los albores del Siglo XXIoperar como uno de los factores geoeconmicos ms importantes de la comunidad internacional. En efecto, una Europa unida, desprovista de barreras arancelarias y migratorias, poseedora de una moneda nica, hablando con una sola voz y relegando, por consiguiente, a un segundo plano sus tradicionales tensiones nacionalistas, bien puede representar un serio competidor de los Estados Unidos por el control de los mercados mundiales. El doctor Kissinger plantea esta cuestin de la siguiente manera: "Los Estados Unidos probablemente seguirn teniendo la economa ms poderosa del mundo durante la mayor parte del prximo siglo. Sin embargo, la riqueza estar mucho mejor distribuida, as como la tecnologa que se requiere para generarla. Los Estados Unidos tendrn que enfrentar una competencia econmica de una magnitud que nunca experimentaron durante la Guerra ' Fna. "20 Entonces, qu es lo que debe hacerse para que de esa competencia no se derive la prdida de la envidiable posicin de los Estados Unidos como la economa ms poderosa del Siglo XXI? Desde sus ahora ya lejanos tiempos como Asesor del Presidente Nixon para Asuntos de Seguridad Nacional, Kssinger ha valorado en forma muy especial lo que denomina la "Alianza Atlntica." Es decir, la unin poltica, militar y econmica entre Estados Unidos y Europa Occidental. A diferencia de Reagan, Thatcher y Weinberger que invirtieron todo su capital poltico en la llamada "Guerra de las Galaxias" ("Stars War"), Kissinger -con mucha mayor acuciosidad histrica y geopolticapiensa que fue la solidez de la Alianza Atlntica la que permiti contener primero y derrotar despus el expansionismo sovitico. Por lo tanto, cuando se refiere a los asuntos europeos lo hace con especial cuidado y procurando no herir las susceptibilidades que la gran mayora de los estadistas europeos suelen tener a flor de piel cuando se les menciona, as sea indirectamente, la relacin de dependencia que han tenido respecto de los Estados Unidos desde que concluy la Segunda Guerra Mundial. En tal virtud, el antiguo Director
20 Kissinger Henry. Obra citada; pgina 809. (Cita traducida por el autor).
EL FEDERALISMO MEXICANO HACIA"EL SIGLO XXI
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del Seminario de Asuntos Intemacionales de la Universidad de Harvard, aborda esta delicada cuestin de manera crptica, aunque sin perder de vista los intereses vitales de los Estados Unidos. As en el Captulo Trigsimo Primero de "La Diplomacia" seala que: "En los aos por venir, las tradicionales relaciones Atlnticas cambiarn por completo. Europa no sentir la necesidad que anteriormente experimentaba de contar con la proteccin estadounidense, por lo que se dedicar a impulsar sus propios intereses econmicos de manera mucho ms agresiva; los Estados Unidos, por su parte, no estarn dispuestos a seguirse sacrificando por la seguridad europea y estarn tentados a refugiarse en el aislacionismo bajo diferentes disfraces; en su momento, Alemania insistir en ejercer la influencia poltica a la cual le dan derecho su (nuevo) podero econmico y militar, por lo que dejar de depender emocionalmente del apoyo militar norteamericano y del apoyo poltico francs ... El gran logro de la generacin de los lderes estadounidenses y europeos de la postguerra estuvo constituido por el reconocimiento de que, a menos de que los Estados Unidos estuvieran orgnicamente involucrados en Europa, Europa se vera obligada a involucrarse a s misma ms tarde en circunstancias mucho menos favorables para ambos lados del Atlntico. Esto ltimo es an ms cierto en la actualidad. Alemania se ha vuelto tan poderosa que las presentes instituciones europeas no pueden por s mismas establecer un equilibrio entre Alemania y sus socios europeos. Ni Europa puede, aun con Alemania, controlar por s sola ya sea el resurgimiento o la desintegracin de Rusia que son las dos principales amenazas que se derivan de los transtornos postsoviticos... No est en el inters de ningn pas el que Alemania y Rusia se involucren entre s ya sea como aliados o como adversarios principales. Si se acercan demasiado provocan temores por la posible formacin de un condominio; si entran en conflicto involucran a toda Europa en un escalamiento de crisis. Los Estados Unidos tienen un inters comn en evitar que las polticas nacionales incontroladas de Alemania y Rusia entren en competencia en el centro mismo del continente. Sin los Estados Unidos, la Gran Bretaa y Francia no podrn sostener el equilibrio poltico en Europa Occidental; Alemania estar tentada a volver a su antiguo nacionalismo; Rusia carecer de un interlocutor global. Y sin Europa, los Estados Unidos se convertirn, tanto psicolgica como geopolticamente, en una isla alejada de las costas de Eurasia."21 Para quien sepa leer entre lneas, la estrategia a seguir ms clara no puede ser. La Unin Europea -con todo y la unin monetaria proyectada para 1999- nicamente puede funcionar en el campo econmico. Desde la indispensable proyeccin geopoltica la Unin Europea es un mito que la Real21 Obra citada; pginas 821 y 822. (Citatraducida por el autor).
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politik del Siglo XXI se encargar de destruir. Los vientos del nacionalismo que han asolado intermitentemente a Europa desde la desintegracin del Sacro Imperio Romano-Germnico, volvern a soplar con fuerza huracanada. Francia e Inglaterra jams podrn superar la desconfianza ancestral que Alemania les inspira y que tan slo en el Siglo XX ha dado origen a dos guerras mundiales. Por su parte, si a la nueva Alemania unificada y cada da ms poderosa, en el Siglo XXI la dejan sola, resucitar ese aejo espritu nacionalista -que no fue obra de Hitler- sino que viene de Federico de Prusia, Bismarck y el Kaiser Guillermo I1, y se lanzar con todo contra su enemigo de siempre: la Rusia Imperial; recreando, con todo el horror de la tecnologa moderna, la hasta ahora frustrada "Operacin Barbarrosa." Ante tan aterradoras perspectivas solamente la intervencin norteamericana puede salvar a Europa del desastre al que de nueva cuenta la llevaran SU" al parecer insalvables diferencias histricas. Balanceando y blandiendo su podero militar y econmico, los Estados Unidos contendran los posibles intentos expansionistas de Rusia y Alemania, manteniendo al mismo tiempo lo que durante la Guerra Fra se dio en llamar "el paraguas protector" -"the protective umbrella"- sobre Inglaterra y Francia, que con gran disgusto, particularmente de parte de los franceses, tendran que aceptarlo para no tener que vivir permanentemente angustiados acerca de las verdaderas intenciones europeas de los osos alemn y ruso. En esa forma, durante las primeras dcadas del nuevo siglo, Estados Unidos tendra en sus manos el fiel de la balanza de lo que a fines del Siglo XVIII el Primer Ministro ingls William Pitt bautizara con la afortunada expresin de "equilibrio europeo." Dentro de semejante contexto, la amenaza econmica que la Unin Europea pudiera llegar a representar para los Estados Unidos tendera a atenuarse, puesto que nadie se puede poner a competir seriamente y a fondo, con quien tiene la ltima palabra en materia de su seguridad nacional y colectiva. As, confrontando y equilibrando las fobias y los miedos que casi seiscientos aos de conflictos europeos han generado, el doctor Kissinger, tambin en este trascendental escenario geopoltico y geoeconmico, parece tener las cartas del triunfo para Estados Unidos en el Siglo XXI.
Asia
Si se acepta la tesis del genial Len Tolstoi de que la historia de la humanidad no es otra cosa que una sucesin de movimientos masivos del occidente hacia el oriente y del oriente hacia el occidente, es evidente que la dinmica histrica del Siglo XXI va a ocasionar que los principales desafos a la hegemona norteamericana tengan que provenir de Asia. Despus de ms de cien
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aos de predominio occidental -la subyugacin de China en las llamadas "Guerras del Opio", Hiroshima y Nagasaki y la preponderancia estadounidense en Taiwan, para no citar sino los ejemplos ms representativos- es de esperarse una reaccin oriental, desde luego principalmente de parte de China y Japn que son las naciones asiticas a las que ms ha afectado el predominio occidental de los Siglos XIX y XX Y que adems histricamente siempre han sido las ms poderosas del enorme continente asitico. Por supuesto, Henry Kissinger tiene una clarsima visin del problema, puesto que, entre otros muchos logros, fue el arquitecto del restablecimiento en 1971 de los lazos diplomticos entre la hasta ese entonces aislada Repblica Popular China y los Estados Unidos. Por consiguiente, al conocer perfectamente bien el terreno que est pisando, el ahora viejo y experimentado estadista afirma: "China se encuentra en el camino de alcanzar el status de una superpotencia. Con una tasa de crecimiento anual del ocho por ciento, la que inclusive es inferior a la que mantuvo en la dcada de los ochenta, el Producto Nacional de China se aproximar al de los Estados Unidos hacia el final de la segunda dcada del Siglo XXI. Mucho antes de eso la sombra del podero poltico y militar de China se proyectar sobre Asia y afectar los clculos de las otras potencias, a pesar de que China pudiera seguir una poltica exterior moderada. Es indudable que las otras naciones asiticas van a tratar de buscar contrapesos al crecimiento del podero chino como ya lo han hecho respecto de Japn. Aunque renuentes a admitirlo las naciones del Sudeste Asitico estn incluyendo al anteriormente temido Vietnam en su agrupacin (ASEAN) en gran medida con el propsito de balancear sus relaciones con China y Japn. Y esa es tambin la razn por la que la ASEAN est pidiendo que los Estados Unidos mantengan una presencia fuerte en la regin. "22
y aade: "De todas las grandes y potencialmente grandes potencias, China es la que va en mayor ascenso. Estados Unidos es ya la ms poderosa. Europa tendr que trabajar para lograr una mayor unidad, Rusia es un gigante que se tambalea, Japn es rico pero, hasta ahora, tmido. China, sin embargo, con tasas de crecimiento econmico que se aproximan al1 O por ciento anual, con un fuerte sentido de la cohesin nacional y con un msculo militar cada vez ms fuerte, mostrar el mayor incremento relativo en estatura entre las grandes potencias. "23
As, en la geopoltica yen la geoeconoma Kissingerianas,a Japn le aguarda un muy difcil inicio de siglo. "En el futuro inmediato, Japn, ante la presencia de una poblacin cada vez ms vieja y de una economa estanca22 Obra citada; pginas 826 y 827. (Cita traducida por el autor). 23 Obra citada; pgina 829. (Cita traducida porel autor).
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da, puede llegar a decidirse por imponer su superioridad tecnolgica y estratgica antes de que China emerja como una superpotencia y de que Rusia recupere su fuerza. Despus de todo tiene a su alcance ese gran equilibrador que es la tecnologa nuclear. "24 Ante la multiplicidad de retos, la supremaca norteamericana se mantendr en la medida en la que se mantenga ocupada y preocupada a la super potencia emergente: China. Por consiguiente, el astuto doctor K. propone una compleja estrategia -con vertientes de corte diplomtico, militar y tecnolgico- que d origen a una especie de "alianza triangular" entre Estados Unidos, China y Japn y en la que los Estados Unidos lleven la voz cantante, armonizando los mutuos recelos de China y Japn mediante la implementacin de un sistema de cooperacin tecnolgica que mantenga a China permanentemente ocupada en la solucin de sus ancestrales problemas sociales y econmicos, reducindose de esa manera el riesgo de que la lite gobernante de China pudiere embarcarse en una aventura militar de consecuencias impredecibles ante la ausencia de espacios econmicos; y, asegurando, por otra parte, la superioridad estratgica alcanzada por Japn gracias al desarrollo de su propia tecnologa nuclear. Al regular y controlar estos delicados equilibrios, Estados Unidos sera el garante y rector de que esta alianza constituyera efectivamente un tringulo que slo pudiera, "ser abandonado por cualquiera de sus partes a un enorme riesgo."25 La visin del doctor Kissinger queda as expuesta con toda la frialdad que el caso amerita. China es la superpotencia emergente del Siglo XXI y, como tal, es la nica que tiene la posibilidad de desafiar la hegemona mundial que los Estados Unidos obtuvieron como consecuencia de su victoria en la guerra fra. Por lo tanto, hay que neutralizarla recurriendo a una versin moderna de las fobias y miedos acumulados a lo largo de los siglos. Para alcanzar la supremaca mundial, China tendra que derrotar primero a sus tradicionales rivales euroasiticos: Rusia y Japn. Sin embargo, para ello tendra que contar, por una parte, con la capacidad, fundamentalmente econmica, para resistir una guerra masiva en la helada tundra siberiana, que no posee; y por la otra, con una incontrastable superioridad tecnolgica que le tomar varias dcadas el alcanzar. Ante esta situacin, Estados Unidos parece ofrecerle los nicos medios a su alcance para consolidar su desarrollo en el primer cuarto del Siglo XXI: contener el siempre impredecible expansionismo ruso y facilitarle, paulatinamente desde luego, la paridad tecnolgica con Japn. Todo ello, a cambio de
24 Obra citada; pgina 828. (Cita tr~ducida por el autor). 25 Obra citada; pgina 829. (Cita traducida por el autor).
El FEDERALISMO MEXICANO .HACIA El SIGLO XXI
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que se abstenga de llevar a cabo cualquier intento serio de desafo a la hegemona mundial norteamericana. En concordancia con lo anterior, y con la misma finalidad supremacista, Estados Unidos jugara paralelamente con la carta de las posibles reivindicaciones nacionalistas chinas, para contener cualquier designio imperial que sobre la enorme masa continental asitica pudieren llegar a tener tanto Rusia como Japn. En esta forma la preponderancia norteamericana quedara asegurada, puesto que sin una fuerte presencia de los Estados Unidos en Eurasia los delicados equilibrios geopolticos forjados penosamente en los aos de la postguerra se derrumbaran cual torre de naipes. Y as, tambin en el mayor de los retos que le depara el futuro inmediato, la fortuna pareciera sonrerle a las previsiones del previsor doctor Kssinger.
Iberoamrica
La ltima de las preocupaciones estratgicas de Henry Kissinger est constituida por el porvenr de las naciones que integran el rico y variado subcontinente iberoamericano (al que incurriendo en una muy difundida equivocacin lo denomina "Latino Amrica", olvidando que nuestros pueblos y nuestras culturas no derivan del mestizaje con las tribus latinas de Roma, sino con los dos grandes pueblos que habitan la bella Pennsula Ibrica: Espaa y Portugal). Sin embargo, le dedica amplias y sustanciosas reflexiones: "La poltica inicial de los Estados Unidos en el Hemisferio Occidental fue esencialmente la del intervencionismo de una Gran Potencia. La poltica del buen vecino de Franklin Roosevelt, anunciada en 1933, marc un cambio hacia la cooperacin. El Tratado de Ro de 1947 y el Pacto de Bogot de 1948 proporcionaron un componente de seguridad que qued institucionalizado en la Organizacin de los Estados Americanos. La Alianza para el Progreso del Presidente Kennedy en 1961 introdujo la ayuda financiera y la cooperacin econmica, aunque los objetivos a largo plazo de la misma fueron cancelados por la orientacin estatista de los pases receptores... Durante la Guerra Fra, la mayora de las naciones de Latino Amrica estuvieron gobernadas por regmenes autoritarios, mayoritariamente militares, dedicados al control estatal de sus economas. A mediados de la dcada de los 1980s, latino Amrica se sacudi su parlisis econmica y empez a avanzar, con notable unanimidad, hacia la democracia y la economa de mercado. Brasil, Argentina y Chile abandonaron los gobiernos militares sustituyndoles por regmenes democrticos. Centro Amrica dio fin a sus guerras civiles. En estado de quiebra debido a su interminable endeudamiento externo, Latino Amrica se sujet a s misma a disciplinas financieras. Casi en cualquier pas las economas estatistas progresivamente se fueron abriendo a las fuerzas de
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mercado ... La Iniciativa de la Empresa para las Amricas anunciada por Bush en 1990, Yla batalla por el Tratado de Libre Comercio de Norte Amrica con Mxico y Canad exitosamente concluida por Clinton en 1993, representan las polticas ms innovadoras de los Estados Unidos hacia Latino Amrica en toda la historia. Despus de una serie de altibajos, el Hemisferio Occidental parece estar a punto de convertirse en un elemento clave de un nuevo y ms humano orden global. Un grupo de naciones democrticas se ha comprometido a s mismo con los gobiernos populares, las economas de mercado y el libre comercio hemisfrico. La nica dictadura marxista que permanece en el Hemisferio Occidental es Cuba; en todos los dems lugares los mtodos nacionalistas y proteccionistas de manejo econmico estn siendo reemplazados por economas de libre mercado favorables a la inversin extranjera y partidarios de sistemas abiertos de comercio internacional. Enfatizando la importancia de las obligaciones recprocas y de la accin conjunta, el ltimo y dramtico fin es la creacin de un rea de libre comercio desde Alaska hasta el Cabo de Hornos -un concepto que hace poco tiempo, habra sido considerado como ilusamente utpico ... Un sistema de libre comercio en el Hemisferio Occidental- con el Tratado de Libre Comercio de Norte Amrica como una etapa inicial-le dara al Continente Americano un papel preponderante pasara lo que pasara. Si los principios de la Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) negociado en 1993 prevalecen en los hechos, el Hemisferio Occidental ser uno de los principales actores en el crecimiento econmico global. Si los grupos regionales discriminatorios llegaran a predominar, el Hemisferio Occidental, con su vasto mercado, estar en posicin de competir efectivamente con otros bloques regionales de comercio; indudablemente, el Tratado de Libre Comercio de Norte Amrica es el medio ms efectivo de contrarrestar esa competencia o de superarla en caso de que llegara a ocurrir. Ofreciendo una membresa asociada a las naciones ubicadas fuera del Hemisferio Occidental que estn preparadas para respetar sus principios, un Tratado de Libre Comercio extendido puede crear incentivos para el predominio del libre comercio, castigando a aquellas naciones que pretendan imponer reglas restrictivas. En un mundo en donde los Estados Unidos con frecuencia se ven obligados a buscar un equilibrio entre sus valores y sus necesidades, han encontrado que sus ideales y sus objetivos geopolticos se pueden realizar sustancialmente en el Hemisferio Occidental, que es en donde nacieron sus aspiraciones; en donde se llevaron a cabo sus primeras iniciativas importantes en materia de poltica exterior."26 La advertencia para Iberoamrica -empezando por Mxico que es el pas con el que los Estados Unidos tienen que conducir los aspectos ms irni
26 Obra citada; pginas 831 y 832. (Cta traducida por el autor).
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portantes de su poltica exterior en el Hemisferio- queda claramente planteada: En la medida en la que los gobiernos de la regin se integren en una amplia zona de libre comercio que facilite el intercambio de bienes y servicios principalmente con los Estados Unidos, en esa misma medida podrn llegar a alcanzar de la mano de Washington por supuesto, un peso especfico en el nuevo orden mundial de las dos primeras dcadas del Siglo XXI. De lo contrario, se volvern irrelevantes y quedarn expuestos a toda suerte de represalias comerciales. Adems para que la integracin econmica con los Estados Unidos sea verdaderamente efectiva, debe evitarse toda tentacin de retornar a las polticas estatistas y populistas del pasado reciente. Por si lo anterior no fuera suficiente, Kissinger lanza una segunda advertencia a quienes, por ejemplo en Mxico, piensan que la alternancia en el poder es un riesgo intolerable: "Elque los Estados Unidos deban dar preferencia (en sus relaciones internacionales) a los gobiernos democrticos por encima de los represivos, y deben estar preparados para pagar algn precio por sus convicciones morales, est fuera de toda discusin. "27 Habiendo visualizado las frmulas de solucin a los grandes retos que a la Realpolitik estadounidense le plantean China, Japn, Alemania, Rusia y la Unin Europea en ese orden, para Kissinger la cuestin Iberoamericana no presenta mayor grado de dificultad: todo se reduce a "geoeconomizar" (vlgase la expresin) la doctrina Monroe y la tesis de la gravitacin poltica de John Quincy Adams, as como la ancestral relacin unilateral que inaugurara en 1825 -contra los vanos esfuerzos del Presidente Guadalupe Victoria y de su Secretario de Relaciones Lucas Alamn- Joel Robert Poinsett.
La Visin Macropoltica
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La estrategia a seguir en materia de poltica exterior por el gobierno norteamericano durante las primeras dcadas del venidero Siglo XXI, Kissinger dixt, puede resumirse de la siguiente manera: 1. El tradicional expansionismo ruso debe contenerse en el mbito internacional, sin pretender involucrarse en su conflictiva vida poltica interna. Para ello basta con expandir la Alianza Atlntica (OTAN) hacia la esfera de influencia de la antigua Unin Sovitica, constituida bsicamente por Polonia, Hungra, Eslovaquia y la Repblica Checa; y con incrementar discretamente la cooperacin tecnolgica con China.
27 Obra citada; pgina 811. (Cita traducida por el autor).
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2. La peligrosa competencia econmica que para los Estados Unidos podra llegar a provenir de la Unin Europea -especialmente si se logra la unin monetaria programada para 1999- se puede neutralizar alimentando la inevitable desconfianza que Francia e Inglaterra, as como la mayor parte de los pases de Europa, experimentan hacia la preponderancia que la reunicacin de Alemania ha trado aparejada y hacia la consiguiente posibilidad de la formacin de lo que el antiguo Secretario de Estado da en llamar un "Condominio Ruso-Alemn." En este sentido el creador del concepto del equilibrio europeo, William Pitt, tendr que revolverse un poco en su tumba de la Catedral de Westminster, en caso de que por algn misterioso mecanismo metafsico se entere que aproximadamente dos siglos despus de su muerte, el fiel de la balanza de su equilibrio europeo se encuentra en poder de sus antiguas colonias americanas. 3. China tiene todo para convertirse en la super potencia emergente del Siglo XXI: Tasas elevadas de crecimiento econmico, la mayor poblacin del mundo, un vasto territorio pletrico de recursos naturales, una economa de mercado combinada con un gobierno fuertemente centralizado lo que le da una gran cohesin nacional, y un ejrcito cada da ms fuerte. Para supeditarla a los intereses hegemnicos estadounidenses, Kissinger propone una complicada estrategia triangular -que en el fondo es cuadrangular- por virtud de la cual Estados Unidos contendra a China con la amenaza de la masa militar rusa aunada a la superioridad tecnolgica japonesa, y simultneamente contendra a Rusia ya Japn con la amenaza de un desbordado crecimiento militar chino. O sea, valerse de las divisiones y de los temores entre unos y otros para supeditarlos a los mejores intereses de Washington. 4. Para Iberoamrica la receta es mucho ms simple: o se sujeta a un rgimen generalizado de libre comercio, recepcin favorable de la inversin extranjera, economas de libre mercado y alternancia democrtica en el poder; o corre el riesgo de convertirse en un paria de la comunidad internacional. La estrategia que se acaba de resumir con toda seguridad deleitara a Nicols Maquiavelo si el antiguo, y modesto, segundo secretario de la cancillera florentina estuviera an en condiciones de retirarse a escribir por las noches -cmodamente vestido como l mismo lo confesara para ilustracin y conveniencia de los escritores futuros- en la paz buclica de su pequea heredad ubicada en el burgo toscano de San Casciano. Se trata nada menos que de la diplomacia objetivamente concebida como un juego de poder en el que la sangre fra debe prevalecer por encima de cualquier otra consideracin. Tal y como se lee en "El Prncipe": "Muchos imaginaron Repblicas y Principados que no se vieron ni existieron nunca. Hay tanta distancia entre saber cmo viven lo~.hombres y saber cmo deberan vivir, que quien aban-
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dona para gobernarlos el estudio de lo que se hace, por el estudio de lo que sera ms conveniente hacer, aprende ms bien lo que debe producir su ruina que lo que debe salvarle de ella... "28 La estrategia global de Henry Kissinger est, por supuesto, diseada para alejar lo ms posible el espectro de cualquier intento de ruina de los Estados Unidos. Que se pueda implementar o no, es algo que, en gran medida, depender de las variables y volubilidades de la condicin humana, de la proverbial paciencia china y de lo lejos o de lo cerca que el mundo est de la dinmica tolstoiana de un nuevo movimiento de masas del Oriente hacia el Occidente. Pero lo importante no es eso. Lo importante es que, gracias a pensadores de la talla genial del doctor Kissinger, los Estados Unidos tienen ya perfectamente definida y programada la poltica exterior que tendrn que seguir en el curso de los prximos veinticinco aos, por lo menos. En un artculo publicado en el mes de marzo de 1997, en el peridico de la Ciudad de Mxico "El Universal", el prestigiado politlogo y poltico mexicano, Enrique Gonzlez Pedrero, despus de analizar -entre evidentes signos de admiracin-las previsiones geopolticas de Kissinger, se hace, palabras ms y palabras menos, la siguiente pregunta: "Habr alguien en Mxico que se ocupe de pensar en lo que deben ser los lineamientos de nuestra poltica exterior para, al menos, los prximos veinte aos?" Toda proporcin guardada y dentro del por dems limitado mbito acadmico en el que el autor de la presente obra ocasionalmente tiene la oportunidad de moverse, a proporcionar un ensayo de respuestas a esta vlida interrogante est destinado el siguiente tema.
5. ENSAYO DE UNA POLlTICAEXTERIOR MULTILATERAL Y REALISTA
La poltica exterior mexicana a partir de 1829 (ao que marca el principio del fin de la primera Repblica Federal.-Ver Captulo Segundo) ha estado constituida por tres vertientes principales: la relacin unilateral con los Estados Unidos de Amrica; la timidez y la falta de congruencia en la aplicacin de la doctrina Estrada; y la proclamacin retrica de principios, sin verdadera sustancia efectiva, como los de soberana nacional y autodeterminacin de los pueblos. El sofisticado mundo de las relaciones internacionales es mucho ms complejo que eso. Mxime ante los retos del nuevo siglo. Lo acaba de decir, con meridiana claridad, el economista del Instituto Tecnolgico de Mas28 Citado por Arrloja Vizcano Adolfo. Obra citada; pgina 133.
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sachussets, Roger Dornbusch: "Los pueblos de las naciones emergentes no se alimentan de retazos de soberana." Metternich, quien sin duda alguna, fue el ms grande de los internacionalistas del Siglo XIX, tajantemente afirmaba que: "Debe darse la menor consideracin posible a las ideas abstractas, puesto que debemos aceptar las cosas como son e intentar al mximo de nuestras capacidades protegernos en contra de ilusiones que vayan en contra de la realidad (porque) con frases que examinadas a profundidad se disuelven en aire transparente, tales como la defensa de la civilizacin, nada tangible podr definirse. "29 La simple entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de Norte Amrica, con todas sus ventajas y desventajas, ha vuelto obsoletas las tres vertientes de la diplomacia mexicana que se acaban de mencionar, desde el momento mismo en el que se trata de ideas abstractas que, en los tiempos que corren, no tienen otro destino que el disolverse en la contaminada atmsfera de lo que una vez fue la regin ms transparente del aire. Por eso el Estado Federal Mexicano del Siglo XXI tendr que replantear toda su poltica exterior (incluyendo la antes apuntada reformulacin de la ahora endeble doctrina Estrada) para, con realismo y con visin, estructurar una estrategia geopoltica y geoeconmica que obedezca a metas e intereses que estn perfectamente bien definidos y que no se reduzca como desafortunadamente ha sucedido hasta la fecha, a esperar a que los problemas se presenten para, a partir de ese momento, ponerse a pensar qu es lo que se debe hacer y acabar recurriendo a la concertacin, casi siempre urgente, de negociaciones bilaterales en las que, tal y como se seal con anterioridad, por regla general, se acaba haciendo concesiones unilaterales. Dicho en otras palabras, de lo que se trata es de intentar pasar de una poltica reactiva a una poltica activa. Partiendo de estas premisas, a continuacin se ensayan algunas consideraciones generales en torno a los principales temas que en materia de poltica internacional ofrece la Agenda Legislativa del Federalismo Mexicano hacia el Siglo XXI con la idea, que ya desde el Siglo XVII expresara John Locke, en el sentido de que todo Estado moderno debe configurar su poltica exterior no con base en los postulados del partido poltico en el poder, puesto que la poltica externa jams debe ser un reflejo de la poltica interna, sino que atendiendo a los intereses comunes de la Nacin en el mbito internacional, dicha poltica debe ser formulada e implementada por un rgano apartidista y altamente especializado que cuente con la posibilidad constitucional de desarrollar sus funciones con absoluta independencia de los otros poderes del Esta,i
29 Citado por Kissinger Henry. Obra citada; pgina 86. (Cita traducida por el autor).
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do, toda vez que la diplomacia debe conducirse en funcin de la supervivencia del Estado y de la Nacin, lo cual requiere indispensablemente de la formulacin de estrategias a largo plazo que ignoren los requerimientos momentneos del gobierno en turno. Concepto que es puntualmente recogido y desarrollado por Henry Kissinger en su obra "La Diplomacia", tal y como se acaba de ver en el tema inmediatamente precedente. Dentro de este contexto, los retos que, sin lugar a dudas, tendr que enfrentar la diplomacia mexicana de los inicios del Siglo XXI y para los cuales debe estar preparada con un conjunto de lineamientos geopolticos muy bien definidos, estn relacionados con las reas estratgicas que a continuacin se analizan:
Narcotrfico
Qued sealado en pginas atrs que la poltica de los Estados Unidos hacia Mxico en lo que a esta materia se refiere, est fundamentalmente caracterizada por una postura unilateral en la que influyen consideraciones de tipo moralista como de mera conveniencia. No se olvide que Kissinger, sin el menor rubor, habla continuamente en su obra tanto de "convicciones morales" como de "objetivos geopolticos", cuando define la diplomacia norteamericana del Siglo XXI. En efecto, bajo el pretexto de supuestos ideales, el gobierno estadounidense pretende cerrar deliberadamente los ojos frente a una realidad que ya lo rebas por completo: la demanda y el consumo masivos de drogas que se dan al interior de su propia sociedad; a los que condena draconianamente en vez de buscarles una solucin que sea al mismo tiempo prctica y realista, tal y como tuvo que hacerlo en los aos veinte cuando se vio forzado a levantar la puritana prohibicin que haba impuesto al consumo de bebidas alcohlicas. Por otra parte, pretende que el mayor peso, y por ende la mayor responsabilidad, en el combate al narcotrfico recaiga sobre los dbiles hombros de pases en vas de desarrollo como Mxico y Colombia, ocultando hbilmente el hecho de que cualesquiera que sean las culpas de estos dos pases iberoamericanos, el enorme xito logrado hasta ahora por los crteles de las drogas proviene de la existencia de poderosos centros de distribucin y consumo que operan dentro de territorio estadounidense y que jams han podido ser combatidos de manera efectiva por la agencia federal antinarcticos de ese pas. Dicho en otras palabras, Estados Unidos al culpar a Mxico y a Colombia del problema, trata de ocultar a la opinin pblica internacional la verdad que subyace en el fondo de esta epidemia del final del Siglo XX: que sin un mercado de la magnitud y del potencial del que se localiza en su territorio, simplemente no existiran pases productores e introductores de estupefacientes.
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Esta postura ha dado origen al tambin anteriormente comentado mecanismo de la "Certificacin" que, en esencia, consiste en que anualmente el Presidente de los Estados Unidos tiene que hacer constar ante su Congreso que determinados pases, empezando por Mxico debido a su evidente cercana geogrfica, han llevado a cabo, en el ao inmediatamente precedente, esfuerzos serios y honestos en el combate al trfico de drogas, encaminados a reducir su flujo hacia territorio estadounidense. Semejante mecanismo -que es totalmente unilateral y que, como tal, se apoya nica y exclusivamente en criterios, valores, polticas e intereses norteamericanos- ofrece un doble riesgo para el Estado que es gratuitamente juzgado: (a) que se le "descertifique", en cuyo caso automticamente pierde el acceso a lneas internacionales de crdito y a diversas formas de ayuda econmica que para naciones como Mxico suelen ser vitales, tal y como se comprob con motivo de la crisis devaluatoria 1994-1995; o (b)que, en su defecto, se le otorgue una "certificacin condicionada" que lo sujete a una serie de medidas lesivas para la soberana nacional -por .limitado que ltimamente est resultando este concepto- como forzar la extradicin de nacionales para que sean procesados en cortes y tribunales estadounidenses y/o el imponer sistemas especiales de vigilancia que impliquen sobrevolar el espacio areo nacional e interferir ciertos canales de navegacin en el mar territorial. Ante esta situacin la posicin de Mxico debe ser realista y activa, evitando los dos errores en los que comnmente se ha incurrido hasta la fecha. El primero, protestar mediante estridentes declaraciones y encendidos discursos en los que se sacan a relucir -en farragosas piezas oratorias que mereceran figurar en aquella ingeniosa seccin del suplemento cultural de la revista "Siempre" que diriga el ya fallecido periodista mexicano Jos Pags LIergo, aptamente intitulada "Por mi madre, bohemios"-Ia soberana, la dignidad y el orgullo nacionales; y los que no conducen absolutamente a ninguna parte, puesto que los discursos y las declaraciones no van a evitar los efectos devastadores que una "descertifcacin" traera aparejados. El segundo, reaccionar ante el problema despus de que ste se ha presentado, llevando a cabo frenticas negociaciones bilaterales en las que, por lo general, se termina haciendo concesiones unilaterales. De ah que no est de ms el ensayar algunos lineamientos -que tienen la pretensin de ser permanentes- de poltica exterior, que nos permitan imaginar una futura diplomacia mexicana en esta materia, que rena los apuntados requisitos de ser paralelamente activa y realista: 1. Sera aconsejable que Mxico emprendiera una campaa internacional en la que se pusieran claramente de manifiesto los esfuerzos y sacrificios que una Nacin sin los recursos presupuestales y tecnolgicos de los Estados
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Unidos (y que adems tiene que atender los urgentes reclamos de una creciente poblacin mayoritariamente pobre y marginada) est realizando para tratar de combatir y detener, en la medida de sus escasas posibilidades, el flujo masivo de estupefacientes que demanda el voluminoso y creciente mercado norteamericano. Inclusive, en este sentido, tendra que destacarse el hecho de que Mxico ha tenido que llegar al extremo de, por auxiliar a su poderoso vecino del norte, comprometer en este desigual combate el prestigio y la integridad de su ejrcito nacional, lo que ha afectado seriamente a uno de los pilares en los que se han basado su estabilidad poltica y su tradicin civilista a lo largo de los ltimos setenta aos. En esta forma los papeles se invertiran, y el gobierno mexicano dejara de tener la negra imagen de acusado permanente que todo el tiempo tiene que ofrecer excusas y explicaciones, generalmente extemporneas; para transformarse, ante el tribunal de la opinin pblica mundial, en un socio confiable que lucha y coopera, a pesar de sus evidentes limitaciones, en la erradicacin de un mal que amenaza, segn los propios Estados Unidos, el futuro de la humanidad. Desde luego, esta campaa tendra que ser continua y tendra que acentuarse en los meses previos al otorgamiento de la multirreferida "Certificacin." 2. La campaa que se acaba de describir, para ser efectiva y para lograr los propsitos que con la misma se perseguiran, tendra que estructurarse con el activo concurso de una influyente firma de cabildeadores (lobbysts) de Washington, por conducto de la cual penetrara y se difundiera ampliamente en el Congreso y en los principales medios de comunicacin de los Estados Unidos. Si esto ltimo se hizo con motivo de la aprobacin del Tratado de libre Comercio de Norte Amrica, con mucha mayor razn se debe hacer en relacin con un asunto que es de seguridad nacional. Sobre este particular, no debe olvidarse la opinin, que se cit con anterioridad, del analista del prestigiado centro de estudios estratgicos internacionales, Kissinger & Associates, Alan Stoga, en el sentido de que durante el proceso de "Certificacin" llevado a cabo en 1997 por el Presidente William Clinton ante su Congreso, Mxico se qued prcticamente solo ante la opinin pblica estadounidense y a merced de los numerosos detractores que tiene entre los sectores ms conservadores de la prensa y del Capitolio, al grado de que de no haber sido por la decisiva intervencin del propio Presidente Clinton, la famosa -"infamous" que se dira en ingls- "Certificacin" no se habra logrado. Sin embargo, ese riesgo no se debe volver a correr, ya que en el futuro cercano la actitud del Presidente -que obedece nicamente a consideraciones polticas y no humanitarias, y mucho menos a una improbable simpata por el "buen vecino"- puede llegar a variar radicalmente. 3. Por otra parte, Mxico debe pugnar en todos los foros internacionales a su alcance por la legalizacin de la produccin, comercializacin y consumo de estupefacientes, con el fin de que, una vez legalizados, queden bajo el con-
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trol de laboratorios qumicos-farmacuticos debidamente establecidos y reconocidos. Esta propuesta, aparentemente temeraria, tendra que puntualizar las innegables ventajas que de la misma se derivaran: (a) control de calidad y consiguientemente eliminacin de componentes especialmente dainos; (b) supervisin mdica y farmacolgica; (e) registro y control de consumidores; y (d) cobro de impuestos a un negocio que al representar miles de millones de dlares al ao podra por s mismo equilibrar, por la va estrictamente fiscal, el gasto pblico de naciones "emergentes", precisamente como Mxico y Colombia. Por cierto que Mxico no estara enteramente solo si llegara a formular una propuesta de esta ciase, puesto que se trata de una idea que desde hace varios aos ha venido reiterando el prestigiado economista de la Universidad de Chicago y en un tiempo asesor "estrella" del Gobierno de Chile, Milton Friedman; y que ya empieza a encontrar algn tipo de eco en los mismos Estados Unidos, toda vez que las legislaturas locales de Estados tan importantes como California y Massachussets estn contemplando seriamente la posibilidad de legalizar el uso de ciertas drogas para fines teraputicos, sin ms requisitos que el de la previa obtencin de la correspondiente prescripcin mdica. Para ser realistas esta propuesta tendra que ir acompaada del compromiso formal de Mxico de continuar cooperando en el combate al narcotrfico con todos los medios a su alcance -resaltando siempre que se trata de un pas que dispone de limitados recursos econmicos y tecnolgicos-, mientras no se alcancen los consensos necesarios y no se encuentren los mecanismos adecuados para legalizar, dentro de los ms estrictos controles sanitarios y fiscales, la produccin, la comercializacin y el consumo de estupefacientes. Trazarse esta meta, a despecho del coro de voces moralistas que en un principio se escuchara en diversos centros de poder de los Estados Unidos, se ajustara ms a los verdaderos intereses de Mxico que continuar fungiendo simultneamente como el "chivo expiatorio" ("scapegoat") y el "conejillo de indias" ("guinea pig") de los Estados Unidos en una lucha desigual que, como tal, est perdida de antemano. Mxico, por fortuna, no es un gran consumidor de drogas. Si se ha visto involucrado en este problema es simplemente porque su posicin geogrfica lo hace el punto ideal de trnsito y acceso al enorme mercado norteamericano. Por consiguiente, si se lograra la legalizacin de las drogas en los Estados Unidos, Mxico se liberara de una pesada carga que, en el fondo, ni siquiera proviene de su culpa original, y quedara en libertad de destinar los recursos materiales y humanos que ahora se emplean en el combate al narcotrfico, a atender los verdaderos problemas del pas
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que son los de infraestructura, servicios pblicos, educacin, salud, vivienda y redistribucin social del ingreso nacional. De esta manera la diplomacia mexicana servira alos genuinos intereses de nuestro Estado Federal al buscarle una solucin definitiva a un problema que agobia en lo interno y desprestigia en lo externo. Lo otro, el seguir tratando de complacer -sin lograrlo nunca, por supuesto- al gobierno y a la opinin pblica de los Estados Unidos, es meramente perpetuar la relacin unilateral de siempre.
Poltica Migratoria
Ello. de abril de 1997, entr en vigor en todo el territorio de la Unin Americana, y principalmente en los Estados fronterizos de Texas, Arizona y California, una nueva Ley Migratoria (oficialmente denominada "Ley de Inmigracin Ilegal y Responsabilidades de los Inmigrantes") que, en esencia: (a) faculta a todo tipo de autoridades locales para intervenir, en forma conjunta o separada con las autoridades federales, en la deteccin, arresto y deportacin de trabajadores indocumentados; y (b) simplifica y agiliza los procedimientos de deportacin, estableciendo, por vez primera en la historia de la relacin unilateral, la posibilidad de que se lleven a cabo deportaciones masivas. Una visita efectuada por el autor de esta obra el da 30 de abril de 1997, a la lnea fronteriza que separa a la Ciudad de Tijuana de los suburbios del poblado de San Ysidro, California, y que por cierto se ubica frente a la sede del PRI en el Estado de Baja California, permiti observar lo siguiente: La original lnea fronteriza constituida por una cerca de lmina en notorio estado de desintegracin, est siendo rpidamente sustituida por un formidable muro de concreto especialmente diseado para fines paralelos de contencin y vigilancia, que nada tiene que envidiarle al muro de Berln de los mejores tiempos del dictador de la antigua Alemania Oriental, Erik Hoenecker. Atrs del muro en construccin se observa un despliegue impresionante de patrullas fronterizas y de helicpteros (la famosa "migra") listos a actuar a la menor provocacin. Al pie de la vieja lmina acampaban aproximadamente treinta trabajadores mexicanos dispuestos a sufrir toda clase de peligros, humillaciones y sacrificios con tal de poder cruzar "al otro lado." En el mes de octubre de 1979, tuve la oportunidad de conocer el muro de Berln. Durante los aproximadamente quince minutos en los que estuve en la plataforma de observacin, situada en las cercanas del viejo Parlamento Alemn ("Bundestag") me sent permanentemente vigilado por los binoculares de un guardia de la parte orienta!. La experiencia fue bastante desagradable. Nunca me
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imagin que aproximadamente dieciocho aos despus la volvera a vivir en el suelo de mi propio pas.
Qu es lo que busca el gobierno de los Estados Unidos con semejante actitud? Porque el problema no es de la gravedad y magnitud que se quiere aparentar. De nueva cuenta tenemos que enfrentarnos a la tpica hipocresa norteamericana, ya que es un hecho que las economas de, por lo menos, dos de los Estados ms importantes de la Unin Americana, California y Texas, se colapsaran sin la barata, dcil y sufrida mano de obra mexicana. Como atinadamente lo sostiene la periodista del diario de la Ciudad de Mxico "El Financiero", Dalia Estvez: "Convertidos para efectos de la vida prctica en una casta aparte, condicin que la ley antiinmigrante perpetuar, los mexicanos indocumentados realizan labores que los trabajadores locales rehsan desempear, por salarios inferiores al mnimo, es decir, por menos de cinco dlares, sin prestaciones y en jornadas de hasta 18 horas. Si el gobierno mexicano decidiera una campaa para repatriar al inmigrante, las cosechas empezaran a pudrirse; los hoteles a acumular ropa sucia; las amas de casa "yuppies", a engordar, por falta de "nannies" gracias a las cuales pueden ir al gimnasio, y los jardines de Beverly HiIls, a perder su pulcritud. En menos tiempo del que quisiera Meissner (comisionada del Servicio de Inmigracin y Naturalizacin del Gobierno de los Estados Unidos), estos empleadores de mexicanos estaran clamando por el regreso de los ilegales. "30
Entonces, por qu la presin sobre Mxico? Muy sencillo, es la tctica usual de mantener al gobierno mexicano permanentemente a la defensiva culpndolo de supuestos problemas derivados de la "relacin bilateral", mientras se obtienen las mayores ventajas que las circunstancias permiten de esos mismos supuestos problemas. Al llegar a este punto cabe formular las siguientes preguntas: Qu no le dice nada al gobierno y a la opinin pblica de los Estados Unidos, que saben perfectamente bien que no cuentan con la mano de obra local para desempear las humildes tareas que estn ms que dispuestos a aceptar los sumisos trabajadores mexicanos, el hecho de que a estos trabajadores no les importe sufrir toda clase de peligros y humillaciones, con tal de obtener un puesto de trabajo en su rico pas? Qu no entienden los Estados Unidos -cuya poltica exterior segn Henry Kissinger se basa en gran medida en "convicciones morales"- que por simples razones de dinmica histrica tienen que pagar un costo social por la arbitraria y prepotente guerra de anexin que, contra toda
30 Estvez Dolia. "Eludir el Tema Migratorio, Estrategia de Bill Clinton." Artculo publicado en el peridico "El Financiero" de la Ciudad de Mxico el 30 de abril de 1997; pgina 70.
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razn y derecho, libraron en 1847 en contra de Mxico con el propsito deliberado de apoderarse, entre otros vastos territorios, precisamente de Texas y California? Si parte de estas premisas, el Estado Federal Mexicano del Siglo XXI, sacando fuerzas de su debilidad relativa, estar en posicin de negociar lo que debi haber negociado en 1993: un Convenio Internacional que, mediante un sistema de cuotas y permisos temporales de trabajo, permita el libre flujo de inmigrantes entre ambas naciones. Si la cancillera mexicana de los inicios del Siglo XXI adopta una posicin firme basada en consideraciones estrictamente geopolticas y geoeconmicas y no en el atvico temor reverencial de que los Estados Unidos tienen que tener la razn simplemente porque son los Estados Unidos, cuenta con bastantes posibilidades de lograr ese Convenio Migratorio, en atencin a que existen los siguientes elementos objetivos que, a querer o no, reflejan intereses comunes de los dos pases: 1. Si Estados Unidos desea seguir adelante con su poltica antiinmigrante, santo y bueno para Mxico, puesto que ellos solos se estaran creando un grave problema. Una simple estadstica: "Slo en Fresno, en el Valle de San Joaqun, corazn agrcola de California, donde se producen anualmente cosechas por 25 mil millones de dlares, y se genera el mayor valor agregado del campo en el mundo, 98 por ciento de quienes laboran all son mexicanos, en su mayora indocumentados. "31 A esto ltimo hay que agregar que la segunda fuente de entrada de divisas a Mxico est representada en la actualidad por el dinero que, desde Estados Unidos, envan los indocumentados a sus familias mexicanas, las que en tal virtud obtienen la capacidad econmica necesaria para consumir los productos y servicios norteamericanos que dominan el mercado nacional gracias a la apertura comercial que trajo aparejada el Tratado de Libre Comercio de Norte Amrica (TLC). En pocas palabras se les tiene que decir a los seores del poder en Washington algo que no quieren entender porque no les conviene, pero que la experiencia de la Unin Europea (que en una poca tuvo su buena dosis de trabajadores indocumentados: espaoles, portugueses y griegos, principalmente) permiti comprobar que es una verdad irrefutable: no pueden existir zonas o regiones de libre comercio sin la tolerancia y regulacin de los flujos migratorios. 2. Si Estados Unidos decide llevar hasta sus ltimas consecuencias la aplicacin de la anteriormente mencionada Ley Migratoria del 10. de abril de 1997, y en verdad emprende la deportacin masiva de indocumentados me31 Estvez Dalia. Artculo citado; pgina 70.
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xicanos, entonces habr que hacerle notar que va a generar un doble efecto que ms temprano que tarde se va a revertir en contra de sus propios intereses: (i) La sbita presencia en Mxico de una legin de desempleados que mal que bien se acostumbraron a algunos de los mnimos beneficios de la vida en norteamrica, va a generar una serie de conflictos sociales en un pas en donde ya de por s se exacerbaron las inconformidades populares, a raz de la crisis devaluatoria de diciembre de 1994. Es bien sabido que la inestabilidad poltica perjudica seriamente el clima de confianza que es indispensable para que los negocios puedan prosperar. Por consiguiente, la deportacin masiva de indocumentados, al crear un caos social en Mxico, causara daos irreparables a las cuantiosas inversiones y exportaciones estadounidenses al mercado que, a pesar de sus desequilibrios y limitaciones, se ha convertido ya en el tercer socio comercial de los Estados Unidos, y el que debidamente cuidado y atendido, posee el potencial suficiente para llegar a ser, con el tiempo, el segundo y hasta el primero de sus socios comerciales; y (ii) Ante una avalancha de desempleados proveniente del norte, el gobierno mexicano, para tratar de prevenir y atenuar lo que sera un inminente caos social, no tendra otra alternativa que la de canalizar todos los recursos que tuviera a su alcance hacia un programa emergente de generacin de empleos, lo que necesariamente llevara a la suspensin de los programas de combate al narcotrfico, puesto que bajo semejantes circunstancias, lo primero sera mantener la estabilidad poltica de la Repblica, para despus ocuparse del narcotrfico el que, debe quedar muy claro, es fundamentalmente un problema de los Estados Unidos, ya que es ah en donde se localiza el principal centro de consumo del mundo. En sntesis, Estados Unidos no puede alcanzar el objetivo de crear una zona de libre comercio que vaya de Alaska al Cabo de Hornos, si previamente no resuelve su problema migratorio con Mxico. No se trata de que por fuerza se tenga que respetar la manida posicin norteamericana de que Washington tiene el derecho de defender sus fronteras y aplicar sus leyes dentro de su territorio sin considerar las consecuencias en otros pases. Si esa es su postura, entonces Estados Unidos hara bien en borrar de sus objetivos geopolticos para el Siglo XXI lo que Kissinger llama la integracin econmica del Hemisferio Occidental. Simplemente no se pueden establecer relaciones comerciales a largo plazo bajo la amenaza permanente de un caos social y poltico provocado por una cuestin migratoria. Las relaciones internacionales tienen que manejarse procurando conciliar los intereses de los respectivos actores geopolticos. Los pactos duraderos se alcanzan cuando reflejan la suma de los intereses creados. Ya lo dijo Metternich hace casi doscientos aos: las frases grandielocuentes y las proclamas no llevan a ninguna parte; hay que actuar con el mayor apego posible
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a la realidad. Si el Estado Federal Mexicano del Siglo XXI efectivamente desea poner punto final a su dependencia unilateral respecto de los Estados Unidos, tiene que hablarle a Washington en un lenguaje que a Washington le convenga oir. Si Mxico quiere ganarse el respeto de su poderoso vecino tiene que saber tocarle la fibra sensible de los intereses de largo plazo que pone en peligro cada vez que adopta medidas unilaterales y discriminatorias. La cooperacin equitativa entre ambas naciones puede llegar a producir resultados sorprendentemente satisfactorios, en especial para los Estados Unidos, porque la economa de mercado y la globalizacin internacional -que son los pilares econmicos sobre los que descansa la politica exterior norteamericana- representan el futuro previsible tanto de Mxico como de la humanidad. Pero si Washington no aprende a compensar la disparidad econmica que ejerce respecto a Mxico, aceptando que el principal producto de exportacin de este ltimo est constituido por su barata y disciplinada mano de obra, en medio de sus continuas autojustificaciones morales, ya pesar de reinar soberano en un mundo unipolar, en las primeras dcadas del siglo por venir puede llevarse una que otra desagradable sorpresa al sur de su frontera. De ah la importancia de que el Mxico del futuro aprenda a negociar con ventaja desde su aparente debilidad, porque es precisamente esa debilidad la que puede llegar a daar gravemente intereses vitales de la orgullosa Unin Americana, si esta ltima no cuida y atiende -con un espritu de equidad que sea fruto de la mutua conveniencia- los propios intereses vitales de los Estados Unidos Mexicanos.
Libre Comercio
El TLC que en 1993 se present a los mexicanos como la panacea que curara todos nuestros males y como nuestro pasaporte al primer mundo, a pesar de que en algunos aspectos ha reforzado y fomentado el comercio bilateral con los Estados Unidos, adolece de dos fallas de origen que con el paso de los aos pueden volverlo irrelevante. Esas fallas consisten en la ya apuntada carencia de un Convenio Migratorio y en la ausencia de un acuerdo monetario que atene los efectos negativos que la prolongada debilidad del peso mexicano est ocasionando y va a seguir ocasionando al interactuar con dos monedas duras en la zona de libre comercio que se est pretendiendo consolidar. Es decir, al no contemplarse estas dos salvaguardas esenciales el intentar integrar la economa apenas emergente de Mxico a las economas altamente desarrolladas de los Estados Unidos y Canad, pareciera ser un proyecto escasamente realista y, por ende, destinado al fracaso. La experiencia de la Unin Europea es sumamente aleccionadora: no es posible lograr una verdadera integracin multinacional sin permitir el libre flujo de inmigrantes (lo que en Europa ya se cristaliz) y sin concertar una
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unin monetaria (lo que en Europa est en proceso de consolidarse para 1999). No en balde el doctor Henry Kissinger asevera que: "Unida, Europa continuar siendo una Gran Potencia, pero dividida en estados nacionales se deslizar hacia un status de segunda categora."32 Pero cuando estos requisitos elementales se plantean en relacin con el TLC, la reaccin norteamericana es inmediata y casi visceral. As, en referencia a un posible Convenio Migratorio con Mxico, el profesor Riondan Roett de la Universidad John Hopkins, argumenta: "No es realista. Aun cuando hubiera disposicin en la rama ejecutiva, el Congreso de nuestro pas jams autorizara una medida as. "33 Ante semejante estrechez de criterio, lo realista es esperar el fin o la extincin por irrelevancia del TLC. Puesto de manera lisa y llana: si no se ajustan a travs de acuerdos migratorios y monetarios las substanciales diferencias que existen entre la economa de Mxico por una parte, y las economas de Estados Unidos y Canad por la otra, el TLC acabar por dejar de ser viable. Es ms, esto ltimo ni siquiera es una idea original de quien esto escribe. Alan Stoga, el varias veces mencionado analista y Director Ejecutivo de Kissinger & Associates, acaba de publicar lo siguiente: "El TLC tambin era imperfecto, en la realidad yen la percepcin. Primero, la negociacin estuvo cuidadosamente diseada para excluir cuestiones de migracin y monetarias, aunque la naturaleza de la relacin bilateral casi garantiz que si surga una crisis involucrara primero precisamente esas dos cuestiones. Segundo, la negociacin fue realizada como si las dos economas fueran iguales; a pesar de las obvias disparidades en el tamao, Estados Unidos no estaba dispuesto a hacer ninguna concesin unilateral."34 La exactitud de estos conceptos es evidente. No haba transcurrido siquiera un ao de la vigencia del TLC cuando en Mxico estall una severa crisis monetaria. Al tercer ao de encontrarse en vigor, Estados Unidos aprob una Ley Antiinmigrante que abiertamente contradice el supuesto espritu de cooperacin entre ambas naciones que, en primer lugar, llev a la concerta- . cin del TLC. Pero lo ms grave de todo es que de pronto y casi de la nada surgi una competencia regional que no solamente nadie esperaba, sino que en su dinamismo ha puesto de manifiesto las fallas de origen del TLC: el Mercosur.
32 Kissinger Henry. Obra citada; pgina 807. (Cita traducida por el autor). 33 Citado por Estvez Dolia. Artculo citado; pgina 70. 34 Stoga Alan. ''TLC us. Mercosur." Artculo publicado en el peridico "Reforma" de la Ciudad de Mxico el 20 de abril de 1997; pgina I8A. ,
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Stoga seala: "Las cosas se ven muy diferentes desde una perspectiva surea. Los brasileos han logrado transformar al Mercosur, de lo que por lo menos la mayora de los norteamericanos inicialmente consider como una trivial imitacin del TLC, en una viable y creciente agrupacin comercial que ha ms que llenado el vaco dejado por Estados Unidos. El comercio entre Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay se duplic de 1991 a 1993, y nuevamente de 1993 a 1996. A los cuatro miembros iniciales se les han unido Chile y Bolivia como miembros asociados; los lderes venezolanos han indicado un fuerte inters en ingresar; otros -Per, Ecuador, Colombia- pronto podran seguir el ejemplo. La distancia entre un incipiente grupo del cono sur y una organizacin funcionando completamente que comprende a toda Sudamrica parece ms una cuestin de tiempo que de concepto. La verdadera prueba del Mercosur -y su contraste ms revelador con el TLC- ha sido cmo ha hecho frente a la crisis. Al igual que el TLC, los arquitectos del Mercosur no disearon un mecanismo monetario. Sin embargo, a diferencia del TLC, cuando Argentina pas por una crisis financiera y una severa recesin, la dinmica del Mercosur sigui avanzando. Polticos y empresarios tanto de Brasil como de Argentina reaccionaron a la crisis intensificando los lazos, incrementando el comercio y las inversiones interfronterizas y puliendo continuamente los reglamentos comerciales. "35 El Mercosur ofrece para Mxico una singular oportunidad estratgica. En efecto, uno de los objetivos geopolticos de los Estados Unidos para el Siglo XXI, como con meridiana claridad lo anota Henry Kissinger en su obra "La Diplomacia", es el de lograr la integracin del Hemisferio Occidental, "desde Alaska al Cabo de Hornos", en una gigantesca zona de libre comercio para crear una respuesta adecuada a la regionalizacin europea y asitica. Para ello Washington tendr que socavar en alguna forma la preponderancia que brasileos y argentinos estn alcanzando a travs del Mercosur para hacerles ver la conveniencia de que, a mediano plazo, se afilien al TLC. Misin que, por el momento, parece casi imposible, puesto que: "... hay una fuerte sensacin de que el Mercosur est creciendo, el TLC est desvanecindose y que la visin de Brasil sobre el continente es probable que prevalezca, aunque slo por inercia. "36 Ahora bien, Estados Unidos no puede interferir activamente en la dinmica comercial que, por s mismo, ha desarrollado el Mercosur, ni mucho menos extender el TLC a Sudamrica, si previamente no consolida su mercado comn con Mxico. A querer o no el TLC ha creado una situacin nunca antes vista en el Continente Americano, de cuyo xito o fracaso depender,
35 Artculo citado; pgina IBA. 36 Artculo citado; pgina IBA.
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en una medida importante, el futuro de las relaciones comerciales de Washington con sus posibles socios del llamado Hemisferio Occidental. No obstante los problemas que se han venido analizando, el TLC ofrece un universo de oportunidades de progreso, de intercambio de toda clase de bienes y servicios y de desarrollo tecnolgico -en el que por razones obvias Estados Unidos siempre llevar la mejor parte- que no se puede ni se debe desperdiciar. Si como afirma Alan Stoga, los Estados Unidos no estn dispuestos a hacerle a Mxico ninguna concesin unilateral en lo que toca a las cuestiones migratoria y monetaria, entonces deben estar preparados para replantear toda su poltica comercial y de inversiones directas no solamente frente a Mxico -su tercer socio comercial- sino tambin frente al resto de los pases iberoamericanos. Para que el TLC surta los efectos para los que originalmente fue diseado y pueda servir de plataforma de lanzamiento para la integracin econmica del Continente Americano, previamente tiene que encontrar las frmulas que permitan equilibrar las disparidades existentes entre economas y mercados que poseen diferentes grados de desarrollo (como las de Mxico y Estados Unidos), ya que de otra suerte las naciones del cono sur, cuyo nivel de desarrollo econmico (y sobre todo tecnolgico) suele ser inferior al de Mxico, no se sentirn atradas por un pacto comercial en el que las principales condiciones han sido fijadas unilateralmente por Washington; toda vez que la razn fundamental por la que el Mercosur aparentemente est teniendo tanto xito, debe encontrarse en el hecho de que se trata de un acuerdo celebrado entre pases que cuentan con grados similares de desarrollo econmico relativo. Por otra parte, Estados Unidos no puede pretender incrementar sus relaciones comerciales con Mxico en la primera parte del Siglo XXI, si la economa de su supuesto socio se ve frecuentemente convulsionada por devaluaciones monetarias y deportaciones de indocumentados. Sin un Mxico polticamente estable y con una situacin financiera razonablemente sana, Washington perder, de manera lamentable, valiosas oportunidades no slo de carcter comercial y de inversiones directas, sino esencialmente de tipo estratgico como las que -si se dan las condiciones adecuadas- podran presentarse en la primera dcada del Siglo que est por iniciarse, con la posible desregulacin y privatizacin de la petroqumica mexicana, as como con la posible apertura del Istmo de Tehuantepec al trnsito y trfico internacional, al sobrevenir la entrega por parte de los Estados Unidos en el ao 2000, del Canal de Panam. Dentro de este interesante contexto, el Estado Federal Mexicano del Siglo XXI puede llegar a estar eri una posicin razonablemente buena para
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re negociar el TLC a fin de que en el mismo se incluyan los indispensables Captulos sobre Migracin y Equilibrio Monetario. En esta forma, Mxico resolvera, o al menos atenuara significativamente, dos de sus ms delicados problemas: el contar con una vlvula de escape, ms o menos segura, para encontrarle fuentes de empleo a una creciente poblacin de ms de cien millones de personas; y el contar con una moneda confiable que estabilice precios, tasas de inflacin y tasas de inters. Si el gobierno de los Estados Unidos, aun a riesgo de tener que reformular toda su estrategia econmica para el Hemisferio Occidental-perdiendo en el camino oportunidades y mercados que de otra forma tendra prcticamente asegurados-, persiste en su poltica de no hacerle "concesiones unilaterales" a Mxico, entonces nuestro futuro Estado Federal no tendr otra alternativa que la de reformular tambin su diplomacia vis-a-vis Washington, y contemplar las siguientes alternativas:
(i) Suspender los plazos y mecanismos de desgravacin de mercancas y servicios previstos en el TLC ante la imposibilidad de resolver los problemas migratorio y monetario;
(ii) Estructurar toda una poltica de fomento industrial que, a base de incentivos fiscales, fortalezca y desarrolle a las ahora decadas pequea y mediana industrias nacionales; (iii) Intensificar la negociacin, celebracin e implementacin de Tratados de Libre Comercio con ciertas naciones y regiones clave en el nuevo orden econmico internacional como Japn, Chile, la Unin Europea y la cuenca asitica en general;
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(iv) Diferir la desregulacin y privatizacin de la industria petroqumica, lo que indudablemente cancelara una oportunidad estratgica para los Estados Unidos; (v) Por las mismas razones, diferir la apertura del Istmo de Tehuantepec al trfico internacional. Es ms probable que la poltica de Estados Unidos hacia Mxico vare a que lo haga la geografa; y (vi) Orientar el gasto pblico hacia la realizacin de obras de infraestructura que requieran del empleo masivo de mano de obra (simplemente en lo que toca a dotar al pas de una buena red carretera hay un mundo de trabajo por ejecutar) para reducir, por las buenas, el flujo de indocumentados hacia territorio norteamericano.
Las alternativas que se acaban de enunciar pueden presentarse o no. Lo importante es que se entienda que el Estado Federal Mexicano del Siglo XXI, cuenta con los elementos necesarios para romper su tradicional relacin unilateral con los Estados Unidos, y obtener importantes ventajas geopolticas y geoeconmicas de lo que se quiere hacer aparecer como sus debilidades
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y problemas. De igual manera, debe entenderse que la inevitable interaccin de Washington con otros actores regionales, como el Mercosur, ofrece a Mxico espacios de negociacin que deben ser aprovechados al mximo de lo que las circunstancias permitan. Los estadistas norteamericanos tienen la marcada tendencia de mostrarse desinteresados respecto de lo que realmente les interesa y de presentar como obstculos insalvables cuestiones que ya tienen resueltas de antemano. Solamente as se explica, por ejemplo que la comisionada del Servicio de Inmigracin y Naturalizacin del Gobierno de los Estados Unidos, Doris Meissner, haya tenido la suficiente cara dura para declarar, nada menos que en abril de 1997, que "no hay escasez de mano de obra en la Unin Americana."37 Si el ensayo que se acaba de efectuar sirve de algo, creo que sera para afirmar que en los inicios del Siglo XXI se presentar el momento adecuado para que Mxico, mediante un sencillo juego de equilibrio de los intereses creados y de los que necesariamente estn por crearse, empiece a tornar en bilateral esta relacin que dej de serlo a partir del colapso de la primera Repblica Federal ocurrido en el lejano ao de 1829.
La Federalizacin de la Poltica Exterior
Una de las caractersticas primordiales del genuino Estado Federal est constituida por el principio constitucional por virtud del cual se encomienda la conduccin de la poltica exterior al Presidente de la Repblica en su calidad de Jefe de Estado (con el apoyo de su respectiva cancillera y cuerpo diplomtico) pero con la coparticipacin del Senado Federal. En esa forma se logra un doble objetivo, a saber: (a) Que los Poderes Ejecutivo y Legislativo colaboren en el proceso de toma de decisiones en una materia que es de inters nacional, logrndose el beneficio adicional de que en la misma opere a plenitud el principio de la divisin de poderes; y (b) Que al integrarse la Cmara de Senadores por los representantes de las entidades federativas ante el Congreso Federal, la poltica exterior se disee en forma conjunta por los rganos que ostentan la representacin integral de la Unin Federal: el titular del Poder Ejecutivo y el Senado. La Constitucin Mexicana en vigor, en trminos generales, adopta este criterio cuando, por ejemplo, establece que todos los tratados internacionales que celebre el Presidente de la Repblica, en su indicada calidad de Jefe de Estado, solamente tendrn validez constitucional si son ratificados por el Se37 Citada por Estvez Dola. Arteul?;:itado; pgna 70.
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nado; o bien cuando sujeta la designacin de los agentes diplomticos, embajadores y cnsules, a la propia ratificacin del Senado. Sin embargo, esta estructura constitucional ha sido fuertemente criticada por quienes consideramos que se presta para que, en la prctica, la poltica exterior quede bsicamente en manos del Ejecutivo y al Senado nicamente se le d la oportunidad de opinar sobre hechos que, en el fondo, ya estn consumados. De ah que se haya planteado el reclamo de que debe reformarse la Constitucin Federal para conferirle al Senado de la Repblica una participacin mucho ms activa y decisiva en la formulacin e implementacin de la diplomacia y de la poltica internacional del Estado Mexicano. Se trata de un reclamo que, sin lugar a dudas, debe formar parte integrante de la agenda legislativa del Nuevo Federalismo hacia el Siglo XXI, puesto que dada la naturaleza constitucional del Senado Federal una mayor y ms decisiva intervencin de su parte en esta cuestin tendera a federalizar nuestra poltica exterior, desde el momento mismo en el que dicha poltica requerira de la participacin activa del rgano colegiado que representa, en su conjunto, los intereses comunes de las entidades federativas. Por todas estas razones, resulta de inters analizar la iniciativa de reformas constitucionales para crear un nuevo mecanismo de coadyuvancia y corresponsabilidad entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo en la celebracin y ratificacin de tratados internacionales, presentada con fecha 24 de abril de 1997, por el Grupo parlamentario del Partido Accin Nacional (PAN) a la consideracin del propio Senado de la Repblica. Aun cuando esta obra, dentro de los rigurosos lineamientos de lo que debe ser una verdadera investigacin acadmica, no pretende reflejar, ni. mucho menos inclinarse, por ningn partido poltico, dada la seriedad e importancia de esta propuesta preciso es analizarla y tambin csitlcarla, ya que toca el meollo del tema que nos ocupa: la federalizacin de la poltica exterior. As la iniciativa propone:
"1. Que la facultad de aprobar los tratados, convenios y cualquier otro tipo de acuerdo o compromiso internacional que celebre el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos sea facultad del Congreso de la Unin. Actualmente la aprobacin de los tratados es facultad exclusiva del Senado.
"Los legisladores de Accin Nacional sostenemos que la dinmica de las relaciones internacionales en los umbrales del Siglo XXI registra un importante incremento de vinculaciones entre los Estados soberanos, lo que se manifiesta en la celebracin de tratados de la ms variada ndole. Las obligaciones que contrae Mxico con otros pases u organismos multilaterales tienen un pro-
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fundo impacto en la vida cultural, social y econmica de la sociedad, con efectos directos en la vida de cada uno de los mexicanos. Por ello es necesario que sean las dos Cmaras del Congreso de la Unin las que participen en la ratificacin de esos instrumentos internacionales. Los diputados como representantes de la Nacin y de los ciudadanos, los senadores como representantes nacionales y de los estados de la Repblica. "La facultad exclusiva del Senado para aprobar los tratados se origin en las reformas a la Constitucin de 1857, realizadas en 1874, ao en el que se restableci el bicamaralismo y se reinstal la Cmara de Senadores, dividiendo facultades entre sta y la de Diputados. La misma distribucin se mantuvo en la Constitucin de 1917. Sin embargo, hubo otras experiencias constitucionales en las que an dentro del diseo bicamarallas dos cmaras tuvieron facultades concurrentes en esta materia, tal fue el caso de la Constitucin Federal de 1824. Por las condiciones actuales es necesario restaurar para el Congreso de la Unin la facultad mencionada y por tanto se derogue como aptitud exclusiva del Senado. "11. Al mismo tiempo se requiere mantener la Cmara de Senadores como instancia especial de anlisis de la poltica exterior y dotarla con nuevas atribuciones. Con objeto de lograr un mejor control de la facultad exclusiva que tiene el Presidente para contraer compromisos con el exterior en nombre de la Nacin, es conveniente darle al Senado de la Repblica las atribuciones de asesora y consulta durante el proceso de negociacin de los tratados y convenios diplomticos, tal y como sucede en los sistemas constitucionales de otros pases, a fin de que se estudien y mediten mejor los trminos de los compromisos que se adquieren sin que ello limite la capacidad del Ejecutivo de conducir las negociaciones del modo que las circunstancias y la prudencia lo aconsejen. "La conveniencia de que el Senado sea consultado y asesore al Ejecutivo durante el proceso de negociaciones internacionales salta a la vista, si se tiene en cuenta que hasta ahora se presta poca atencin a los puntos de vista de los Estados de la Repblica y en cambio se invita a ser parte de los equipos negociadores a representantes empresariales y de los sectores acadmico, cultural y social. "I1I. La iniciativa propone tambin que se aclaren en la norma constitucional las competencias de los tribunales de la Federacin, de los jueces y de los tribunales del orden comn de los Estados y del Distrito Federal en las controversias que se susciten sobre el cumplimiento y aplicacin de los tratados internacionales. "IV. El documento incluye tambin la idea de que el Secretario de Relaciones Exteriores pueda ser citado a comparecer ante el Pleno de la Cmara de Senadores en cualquier momento a peticin de la mitad de sus miembros. Actualmente el canciller tiene la obligacin de rendir un informe anual ante el Senado, pero esa periodicidad y~resulta insuficiente y no permite tratar temas de urgencia con la oportunidad debida.
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"La propuesta de los senadores del PAN tiene como ltima finalidad socializar la discusin de los temas internacionales para que dejen de ser coto de especialistas, comerciantes y financieros, generando nuevos espacios para representantes de la Nacin y puedan as cumplir fiel y estrictamente su deber de velar por el inters nacional; y en el caso especial de los senadores, por el de las entidades federativas que representan. "Los senadores del PAN no pretendemos decir la ltima palabra al respecto, nuestra propuesta est abierta al debate y a las aportaciones de especialistas y de legisladores de otros partidos. Se trata de que tambin en esta materia se d una mayor participacin de la sociedad. ,,38
La iniciativa que se acaba de transcribir amerita los siguientes comentarios: 1. La idea de involucrar a la Cmara de Diputados en los procesos de negociacin y ratificacin de los tratados y convenciones internacionales es poco afortunada, por las siguientes razones:
(a) Porque desconoce la estructura constitucional del Senado de la Repblica como el cuerpo colegiado y legislativo que representa los intereses comunes de las entidades federativas en el interactuar del Gobierno Federal. Por consiguiente, si lo que se desea es que la poltica exterior del Estado Mexicano refleje, como debe ser, el consenso de las partes que integran la Unin Federal, la misma debe ser formulada y conducida de manera conjunta por el Ejecutivo y el Senado; (b)Porque parece ignorar que el hecho de involucrar a demasiadas personas -en este caso en particular a ms de seiscientas- (la mayora de las cuales, por lo comn, carece de conocimientos y de experiencia diplomtica), en el manejo de la poltica internacional a lo nico que lleva es a que la misma o se vuelva inmanejable o se maneje en forma inconsistente, lo cual suele ocasionar un buen nmero de problemas en el mbito internacional. La experiencia del sistema constitucional de los Estados Unidos de Amrica que contempla la intervencin de la Cmara de Representantes en la aprobacin y ratificacin de los tratados y convenciones internacionales es sumamente aleccionadora a ese respecto, En efecto, de no haber sido por el peso especfico del representante Burton el Congreso norteamericano jams habra aprobado la controvertida "Ley Helms-Burton" que le ha causado al gobierno del Presidente Clinton una gran cantidad de innecesarios problemas internacionales, principalmente con la Unin Europea. De igual manera, de no haber sido por la presencia de un cierto nmero de congresistas estadounidenses que lo ignoran todo acerca de Mxico y que adems lo ven con marcado desdn, el TLC probablemente habra contado con los anteriormente comentados Captulos Migratorio y Monetario, cuya ausencia ha impedido que surta los efec38 Bravo Mena Luis Felipe. "Los Tratados y el Congreso. "Artculo publicado en el peridico "El Financiero" de la Ciudad de Mxico, e129 de abril de 1997; pgina 50.
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tos deseados y que, en palabras del doctor Henry Kissinger, se convierta en un instrumento efectivo de competencia frente a otros bloques regionales de libre comercio, principalmente frente a la propia Unin Europea. Sobre este particular, no debe perderse de vista que la formulacin de la poltica exterior es una tarea sumamente delicada que no debe encomendarse a un nmero excesivo de personas. Mxime cuando la mayor parte de las mismas no se gua por criterios altamente especializados en geopoltica y geoeconoma, sino por meras consideraciones de poltica interior y por los intereses particulares del partido poltico al que pertenece o representa; y (e)Porque tambin parece ignorar la triste experiencia histrica de la primera Repblica Federal, que al involucrar a la Cmara de Diputados en la conduccin de la diplomacia del naciente Estado Mexicano, propici que una mayora de inexpertos y ambiciosos diputados fuera manipulada, a travs del partido yorkino, por el embajador norteamericano Joel R. Poinsett para socavar la poltica internacional independiente y nacionalista, que pretendieron llevar a cabo el Presidente Guadalupe Victoria y su Secretario de Relaciones Lucas Alamn. El Partido Accin Nacional, en el que militan distinguidos juristas, debera saber que no basta con citar determinados precedentes constitucionales, sino que, antes de hacerlo, es indispensable evaluar las consecuencias prcticas que su aplicacin produjo.
2. Por otra parte, la iniciativa del PAN tiene toda la razn -por cierto contradiciendo su propuesta inicial de involucrar en esta materia a la Cmara de Diputados- cuando sostiene que el Senado debe ser consultado y debe asesorar al Ejecutivo durante el proceso de negociaciones internacionales a fin de que se tomen en cuenta los puntos de vista de los Estados de la Repblica. En esto consiste precisamente la federalizacin de la poltica exterior y, por lo tanto, es una propuesta que merece ser tomada en cuenta para la integracin de la agenda legislativa del Federalismo Mexicano en el Siglo XXI. 3. Tambin es acertada la idea de que se aclaren en la respectiva norma constitucional las competencias de los tribunales de la federacin, de los jueces y de los tribunales del orden comn de los Estados y del Distrito Federal en las controversias que se susciten sobre el cumplimiento y aplicacin de los tratados internacionales, puesto que esta clase de tratados al constituir compromisos asumidos por el Estado Federal Mexicano en ejercicio de la soberana nacional, todo lo relacionado con su interpretacin, cumplimiento yejecucin debe quedar reservado nicamente a la esfera de competencia de los jueces y tribunales que integran el Poder Judicial de la Federacin, debendo, desde luego, tener la ltima palabra al respecto la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. 4. De igual manera resulta atinado que se proponga sustituir el actual sistema por virtud del cual el canciller solamente tiene la obligacin de rendir un informe anual ante el Senado, para establecer, en su lugar, que el Secretario
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de Relaciones Exteriores deba comparecer ante el pleno de la Cmara de Senadores en cualquier momento a peticin de la mitad de sus miembros; ya que de ser as se cumplir el objetivo esencial de lo que debe ser la federalizacin de nuestra poltica internacional: que los senadores en ejercicio de las atribuciones que constitucionalmente les corresponden de velar por los intereses de las entidades federativas que representan, participen activamente en la formulacin y, en su caso, en la reformulacin de los principios y de los criterios que debern regir a la diplomacia mexicana del Siglo XXI. Desde luego, las circunstancias actuales y las del futuro cercano no permiten pensar que en Mxico pudiera llevarse a la prctica la tesis de John Locke que aconsejaba que la poltica internacional se encomendara a un Poder -el "Federativo"- independiente de los Poderes Ejecutivo y Legislativo para que el Estado quedara en entera libertad de formular los principios internacionales que ms convengan a sus intereses permanentes, evitndose as el riesgo de que dichos principios se vean afectados por consideraciones de poltica nterior.P? Sin embargo, para que la poltica exterior en verdad refleje el sentir nacional y no los particulares puntos de vista de tcnocratas al servicio del Ejecutivo, as como de algunos comerciantes y financieros, es indispensable que en su configuracin e implementacin intervenga decisivamente el Senado de la Repblica con base en los lineamientos que marca la iniciativa de reformas constitucionales que se comenta, la que -salvo por su demaggica propuesta de involucrar masivamente a la Cmara de Diputados en esta cuestin, que tal y como lo apuntaba John Locke hace tres siglos, por su misma naturaleza no puede dejarse al arbitrio de intereses partidistas- amerita ser evaluada, mejorada y sobre todo, transformada en Derecho Positivo. En esta forma, la diplomacia mexicana del Siglo XXI dejar de ser coto exclusivo del Presidente de la Repblica, de su canciller y de determinados grupos de presin, para pasar a ser la expresin de la voluntad y de los consensos del Ejecutivo y de las entidades federativas representadas en el Senado. Es decir, la expresin de la voluntad de la Unin Federal. Lo que, a mayor abundamiento, contribuir a la configuracin de un Estado Federal todava ms autntico.
Una Visin Macropoltica para el Siglo XXI Mexicano. "La Serensima Repblica"
La diplomacia mexicana de las primeras dcadas del siglo venidero seguir estando marcada por la continuacin de la relacin -posiblemente todava de carcter unilateral con los Estados Unidos de Amrica- y por los
39 Vase Captulo Primero de la presente obra. (Nota del Autor).
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retos, problemas y oportunidades que de dicha relacin se derivan. El factor geopoltico que representa la vecindad con la mayor superpotencia que el mundo ha conocido, y que en forma, a veces casi inexplicable, une y vincula la gran distancia que existe entre dos culturas y dos economas por entero distintas, debe ser visto a la luz de una perspectiva diferente de la que prevaleci en los Siglos XIX y XX. Se trata de pensar ms en trminos de aprovechar las ventajas -principalmente econmicas pero tambin educativas y tecnolgicas- que semejante cercana geogrfica ofrece, y cada vez menos en trminos de resentimientos histricos y de consecuentes temores a polticas intervencionistas que, de cualquier manera, el nuevo mundo de la globalizacin internacional cada da vuelve ms tenues, en atencin a que la interdependencia entre las naciones es una realidad cotidiana de la diplomacia actual. Aunque se trata de un simple ensayo que no pretende abarcar de manera integral el complejo y variado universo de la poltica exterior mexicana, las reflexiones que anteceden pueden coadyuvar a entender que a principios del Siglo XXI van a presentarse opciones y alternativas de las cuales, si se cuenta con la visin adecuada y con la suficiente capacidad de negociacin, Mxico puede llegar a derivar importantes beneficios que contribuyan a la solucin de los grandes problemas nacionales. Por vez primera en la historia de nuestras complicadas relaciones, Estados Unidos requiere de Mxico como aliado estratgico -al que no le puede imponer su voluntad de modo unilateral sino con el que tiene que negociar y, en el camino, otorgarle algn tipo de concesiones- en el juego hegemnico que Kissinger dixit, tendr que jugar en Eurasia, en el resto de Iberoamrica y hasta en Oceana, si quiere mantener en el curso de las prximas dcadas su acostumbrada preponderancia mundial. Dentro de este contexto, en la definicin de lo que constituyen los "intereses vitales" de los Estados Unidos, tendrn necesariamente que ser tomados en cuenta los siguientes factores: las reservas petroleras de Mxico; la posible privatizacin de la petroqumica mexicana; las exportaciones de productos norteamericanos a Mxico que, en una u otra forma se ha convertido en su tercer socio comercial; la barata mano de obra mexicana sin la cual las cosechas en Texas y California se pudriran, la industria hotelera se paralizara ante la ausencia de lavanderos, jardineros, galopinas, ayudantes de cocineros y hasta meseros y recamareras, y, en palabras de la periodista Dolia Estvez, se dara adems el curioso espectculo de una generacin de "yuppies" gordas, por la falta de "nannies" mexicanas; y con un cierto nimo tan previsor como futurista, la posible apertura al trnsito y al trfico internacionales del Istmo de Tehuantepec.
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A cambio de tomar en consideracin estos intereses vitales, que se mencionan de manera enunciativa pero no limitativa, el gobierno mexicano podra llegar a negociar ventajosamente los varias veces mencionados Convenios Migratorio y Monetario, que contribuiran poderosamente a resolver una serie de angustiantes problemas nacionales, entre los que destacan: el desempleo; la carencia de mano de obra calificada; los requerimientos de un desarrollo tecnolgico todava ms acelerado; y la estabilidad cambiaria que traera aparejada la estabilidad de precios y salarios con los consiguientes controles de tasas de inflacin y de tasas de inters, as como la recuperacin del poder adquisitivo y de una cierta capacidad de ahorro de las clases medias mexicanas. Adicionalmente se podran concluir las negociaciones sobre los derechos de exploracin, extraccin y explotacin de las reservas petroleras que se localizan en la plataforma continental adyacente a las costas de Tamaulipas y Texas, y respecto de las cuales si se llegara a obtener un acuerdo internacional que -con las debidas salvaguardas ante la superioridad tecnolgica estadounidense- protegiera los intereses de Mxico, se derivaran sustanciales ingresos en divisas petroleras que ayudaran a equilibrar las finanzas pblicas nacionales durante un buen nmero de aos. Como puede advertirse, es posible lograr importantes ventajas econmicas y tecnolgicas si se tienen la visin y la frialdad as como la entereza de nimo que son necesarias para poder aprovechar las necesidades y las coyunturas que a la diplomacia norteamericana imponen tanto su imprescindible relacin con Mxico como su inevitable interrelacin con los actores geopolticos que predominan en la masa continental euroasitica y en el resto del continente iberoamericano. Si a lo anterior se agregan las reformas constitucionales adecuadas para que el Senado de la Repblica participe activamente en la reformulacin de nuestra poltica exterior, se tendr por vez primera en la historia de nuestro Estado Federal, la estructura jurdica y poltica apropiada para que la diplomacia mexicana deje de reflejar las preferencias, las fobias y hasta los caprichos personales del Presidente en turno, y acte en funcin de consensos nacionales que velen por los intereses permanentes del pas y que aprovechen de manera efectiva las oportunidades estratgicas que se vayan presentando. Al llegar a este punto es necesario volver a insistir en que la conduccin de la poltica internacional del Estado Mexicano debe quedar exclusivamente en las manos conjuntas del Ejecutivo Federal y del Senado, ya que todava ms negativo que la conduccin unipersonal de la misma por el Presidente en turno, lo sera el hecho de que significativas oportunidades geopolticas y geoeconmicas se diluyeran en interminables -y hasta bizantinas- discu-
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siones y debates camarales. Por esa razn me parece totalmente inapropiada la propuesta del PAN de involucrar en esta materia a un rgano colegiado tan numeroso y tan fuertemente politizado como la Cmara de Diputados. La diplomacia es en s misma una ciencia y un arte que, como tales, se tiene que manejar con extremo cuidado, habilidad, discrecin, prudencia y profesionalismo. Por eso no puede dejarse al arbitrio de demasiadas opiniones porque se corre el peligro de no llegar a ninguna parte. Un simple ejemplo histrico ayudar a entender lo anterior: La Serensima Repblica de Venecia rigi soberana en el Mediterrneo y en el cercano oriente de 697, ao en el que eligi a su primer Dux o Prncipe, hasta el 17 de octubre de 1798, cuando Napolen Bonaparte la aniquil merced al Tratado de Campoformio reducindola a la calidad de provincia del Imperio Austo-Hngaro. No obstante, durante largos once siglos Venecia ejerci un poder martimo y comercial considerable que le permiti expandirse por el mar Adritico frente a musulmanes y dlmatas, as como establecer colonias mercantiles en las islas jnicas y en el mar Egeo. Para la gran mayora de los historiadores el prolongado xito y progreso de la que dio en llamarse a s misma "La Serensima Repblica de Venecia", obedeci a su sistema constitucional que evit que el poder lo ocupara un solo hombre, al someter al Prncipe o Dux a la vigilancia de rganos colectivos como la asamblea legislativa y un consejo de diez personas encargado de la seguridad interior; y al depositar la poltica externa en un Senado compuesto mayoritariamente por diplomticos que representaban los diversos intereses de la Repblica -mercantiles, martimos, coloniales pero tambin culturales y educativos- y que, por consiguiente, en todo momento estuvieron en aptitud de llevar a cabo una poltica exterior basada en intereses estratgicos a largo plazo, en los que no influyeron para nada consideraciones de poltica interna, ni mucho menos las conveniencias o meros caprichos del Prncipe, puesto que el Senado veneciano actu siempre con entera independencia de la asamblea legislativa, del consejo de seguridad interior y del propio Dux. Es decir, se trat del modelo en el que parece haberse inspirado John Locke cuando en su clebre obra "Dos Tratados sobre el Gobierno", propuso que los asuntos internacionales de un Estado genuinamente democrtico se encomendaran a un Poder independiente al que denomin "Federativo." A veces la Historia nos ofrece largas lecciones que no deben pasar desapercibidas cuando se piensa en el porvenir. Sera bastante aventurado imaginarse al Estado Federal Mexicano del Siglo XXI como una "Serensima Repblica", pero al menos hay que pugnar por un Senado fortalecido en el que, con prudencia, patriotismo y profesionalismo, se escuche la voz y se ejerza el poder de decisin de las entidades federativas en la configuracin cM la diplomacia mexicana.
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Los retos y las oportunidades que se presentan al inicio del nuevo siglo demandan un equilibrio preciso en la conduccin de la poltica exterior. Por una parte se tiene que seguir cuidando y atendiendo la inevitable y compleja relacin con los Estados Unidos de Amrica. Pero por la otra, se debe buscar la diversificacin tanto econmica como diplomtica. En ese sentido resultan promisorias -y deben proseguirse activamente-las negociaciones encaminadas a lograr acuerdos comerciales de importancia con la Unin Europea y con los pases de la Cuenca del Pacfico, porque en la medida en la que, en forma realista y efectiva, los intereses geopolticos y geoeconmicos de Mxico se diversifiquen, en esa misma medida se podr balancear la siempre difcil relacin con los Estados Unidos. De cualquier manera, el tema dominante seguir siendo la problemtica de la frontera norte. En la parte inicial de este Captulo se trat de narrar puntualmente la historia de la tradicional relacin unilateral que se ha dado entre Mxico y los Estados Unidos. Se hizo con el propsito de dar a entender que para el Siglo XXI las cosas deben cambiar para que las recriminaciones se olviden y los mutuos beneficios estratgicos se desarrollen al mximo de lo que las circunstancias lo permitan. Todo parece indicar que en los inicios del Siglo XXI el Istmo de Tehuantepec adquirir una relevancia internacional que hasta ahora nadie se ha tomado la molestia de analizar pblicamente. De ser as, Mxico har bien en no olvidar las lecciones que en el Siglo XIX dej el Tratado Mcl.ane-Ocampo, y las que podran resumirse diciendo que antes dp hacer concesiones unilaterales hay que evaluar muy bien la relativa fuerza estratgica del poderoso vecino del norte ante las presiones que recibe de otros actores geopolticos dentro del interactuar que siempre ha caracterizado a la esfera de las relaciones internacionales, para de ah obtener el mayor provecho posible sin merma de la soberana nacional. Veamos esta perspectiva como una ventana de oportunidad a largo plazo en el mundo de la globalizacin internacional, entendiendo que los derechos soberanos sobre el territorio nacional no estn reidos con el aprovechamiento econmico y estratgico de nuestra privilegiada posicin geogrfica que nos ha colocado a la vera de los dos ocanos ms grandes del planeta. En esa forma, probablemente llegaremos a entender que la poltica exterior reclama no slo patriotismo, sino fundamentalmente imaginacin y audacia y que como bien lo dice nuestro gran escritor Octavio Paz: "Las fronteras separan, pero tambin unen. Y pueden ser la puerta de la comprensin, la estabilidad y la mutua prosperidad."40
40 Citado por el peridico "Reforma" de la Ciudad de Mxico. 8 de mayo de 1997; pgina 6A.
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y por ese sendero, quiz algn da podamos proclamar nuestra propia "Serensima Repblica".
SECCION SEGUNDA NEGOCIOS ECLESIASTICOS
1. BREVE HISTORIA DE UNA RELACION IRREAL
No es posible presentar un panorama integral de 10 que tiene que ser la Agenda Legislativa del Federalismo Mexicano hacia el Siglo XXIsin incluir en el mismo algunas reflexiones sobre la inevitable relacin Estado-Iglesia, planteada no como sucedi en el pasado; como una lucha de investiduras, sino como una realidad social, poltica y hasta econmica. El peso especfico que la Iglesia Catlica posee como gua espiritual, educadora y formadora de conciencias solamente puede ser desconocido por quienes carezcan de la ms elemental de las visiones polticas. Un solo ejemplo dice ms que mil palabras: debido al pobre nivel acadmico que se deriva del carcter masivo que se le ha impuesto a la educacin superior que imparte el Estado, en los ltimos treinta aos, por lo menos, los cuadros de las dirigencias poltica yempresarial del pas se han venido nutriendo mayoritariamente de egresados de escuelas y/o universidades catlicas. Por eso es necesario ponerse a examinar lo que el doctor Teodoro Ignacio Jimnez Urresti, quien fuera cannigo de la Catedral Primada de Toledo (Espaa), denomina el "reestreno de relaciones entre el Estado Mexicano y la Iglesia" ;41 puesto que de semejante examen se pueden derivar los lineamientos a seguir por el Estado Federal Mexicano en su rara vez fcil relacin con la Institucin que representa el sentir y las creencias de una mayora abrumadora de mexicanos. Para colocar este tema en la perspectiva adecuada debe partirse de algunas consideraciones histricas: La Constitucin Federal de 1824, estableci en su artculo 30. que: "La religin de la Nacin Mexicana es y ser perpetuamente la catlica, apostlica, romana. La Nacin la protege por leyes sabias y justas, y prohbe el ejercicio de cualquiera otra." Adems respet el fuero y los privilegios eclesisticos que provenan de la poca colonial. Signo de los tiempos? o Simple realismo jurdico? El hecho es que ciento setenta y cinco aos despus, la catlica sigue siendo la religin predominante de la Nacin Mexicana.
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41 Jimnez Urresti Ignacio. "Reestreno de las Relaciones entre el Estado Mexicano y las Iglesias." Editorial Thems, S.A. de C.V. Primera Edicin. Mxico, enero de 1996.
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Sin embargo, alcanzar el consenso necesario para la aprobacin de este primer texto constitucional no result una tarea sencilla como podra suponerse, ya que, tal y como se vio en el Cuarto Captulo de la presente obra, en el seno del Congreso Constituyente se alzaron algunas voces disidentes que pugnaron por la libertad de cultos. La ms destacada de todas, la del diputado Juan de Dios Caedo que propuso que o se omitiera el artculo o slo se pusiera que la religin catlica, apostlica, romana, es la de la Repblica, "sin tocar cosa alguna de intolerancia. "42 Probablemente si en la fundacin de nuestro Estado Federal a estas voces sensatas se les hubiera prestado mayor atencin las relaciones Estado-Iglesia, a lo largo del Siglo XIX, no se hubieran deteriorado hasta alcanzar los grados de fanatismo, incomprensin y violencia que culminaron con la sangrienta Guerra de Reforma. El interinato de Valentn Grnez Faras en 1833 va a marcar el primer intento serio de secularizacin de la sociedad mexicana mediante la subordinacin de la Iglesia a la voluntad del Estado. En el verano y otoo de ese ao el Congreso General aprueba lo que sera el primer paquete de leyes de reforma, entre las que destacan las relativas a: secularizacin de las misiones de California (17 de agosto); confiscacin de bienes de los misioneros filipinos (31 de agosto); cierre del Colegio de Santa Mara de Todos los Santos (14 de octubre); orden de venta en pblica subasta de los bienes de los misioneros de San Camilo y filipinos (18 de octubre); cierre de la Universidad de Mxico (19 de octubre); supresin de la obligacin civilde pagar diezmos (27 de octubre); supresin de la obligatoriedad civil de los votos eclesisticos (6 de noviembre); ley ordenadora del nombramiento de curas para las parroquias vacantes (17 de diciembre); y prohibicin de todas las ventas de bienes del clero (24 de diciembre). En 1833 Mxico era, en muchos aspectos, una sociedad feudal. La Iglesia no slo retena los fueros y privilegios que haba obtenido en la poca de la colonia, sino que detentaba un incontrastable podero espiritual y econmico. La enseanza en todos sus niveles se encontraba en sus manos. Como consecuencia del complejo sistema colonial de las mercedes reales, donaciones, herencias y obras pas, era propietaria de aproximadamente las dos terceras partes de las tierras con capacidad productiva que haba en el pas. Por si lo anterior no fuera suficiente, a travs del sistema de la obligatoriedad civil en el pago de los diezmos posea una capacidad recaudatoria que superaba con mucho la de la Tesorera de la Federacin. Esta suma de poderes converta a la Iglesia en la gua espiritual, educadora pblica, terrateniente, tesorera y banquera del pas.
42 Ver Captulo Cuarto de la presente obra. (Nota del Autor).
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Para que Mxico entrara de lleno al Siglo XIX, era necesario que esta situacin se reformara. Pero la reforma respectiva tena que hacerse sobre bases realistas; buscando el bien pblico sin desconocer el papel preponderante que la Iglesia desempea en la sociedad mexicana. As, una reforma sobre los siguientes lineamientos generales probablemente habra tenido la posibilidad de lograr los consensos necesarios para su aceptacin generalizada en una sociedad escasamente ilustrada y, por ende, propensa al fanatismo:
- Modificar el artculo 30. constitucional para establecer la libertad de cuItas, sin dejar de reconocer que al ser la religin catlica la de la mayora de los mexicanos el Estado debe protegerla y regularla con leyes "sabias y justas." - Ordenar la venta y puesta en el comercio de todos los bienes inmuebles pertenecientes a corporaciones eclesisticas que no fueran estrictamente indispensables para la realizacin de sus funciones religiosas y educativas. Es decir, volver productivas las enormes extensiones territoriales que en ese entonces se conocan como "bienes de manos muertas", pero sin afectar la propiedad de la Iglesia sobre templos, conventos, seminarios y escuelas. - Suprimir la obligatoriedad civil en ~l pago de los diezmos, sustituyendo a estos ltimos por impuestos recaudados directamente por el Estado. - Sujetar la educacin pblica a los programas, controles y regulaciones establecidas por el Estado, pero sin impedir que la Iglesia continuara participando -como siempre lo ha hecho- en los procesos educativos; y - Concordar con el Estado Vaticano el reconocimiento del Patronato, a fin de que el Gobierno Mexicano tuviera una participacin directa en todos los nombramientos eclesisticos para las dicesis ubicadas en el territorio nacional.
Como puede advertirse, lo realista en 1833 -al igual que en 1999- habra sido intentar una reforma econmica y educativa que le permitiera al Estado coordinar, yen algunos aspectos controlar, la relacin con la Iglesia en funcin del inters pblico y social pero aceptando, al mismo tiempo, la posicin espiritual -yen cierto sentido material- de la Iglesia, as como las creencias y las convicciones formativas de la gran mayora de los mexicanos. Pero no habra de ser as. La infeccin de las logias yorkinas, fundadas a raz del confesado contubernio entre Joel R. Poinsett y Lorenzo de Zavala, contaminara toda posibilidad de alcanzar un equilibrio realista, as como contamin primero y destruy despus el orden constitucional que se haba instaurado al fundarse la primera Repblica Federal. Valentn Gmez Faras fue un personaje contradictorio. Mdico de profesin dedicar, sin embargo, sus mejores aos al quehacer poltico. En 1822 propondr, con gran emocin, al Congreso la proclamacin de Agustn Iturbide como Emperador de Mxico. En 1824, se tornar en ardiente partidario
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del Federalismo, lo que le valdr el siguiente reproche del siempre agudo Fray Servando Teresa de Mier: "A fe ma que no dudaba ser sta la voluntad general uno de los ms fogosos defensores de la Federacin que se pretende, cuando pidi aqu la coronacin de Iturbide. "43 En 1833, aprovechando su transitorio cuanto inestable paso como encargado del Poder Ejecutivo, se transformar en reformista radical y en lo que, en lenguaje popular, se conoce como "come curas". La reforma econmica, educativa y cultural era necesaria y, en ms de un sentido, impostergable. Simple y sencillamente Valentn Gmez Faras no estuvo a la altura de las circunstancias. Carente de todo sentido de moderacin y de realismo poltico, se lanza a travs de una serie de leyes desordenadas y algunas de ellas verdaderamente incongruentes -como la que pretendi suprimir los votos eclesisticos- a tratar de acabar con la Iglesia y, de ser posible, con la religin catlica propiamente dicha. El resultado: un fracaso absoluto. Colgado tenuemente de los hilos del poder, Gmez Faras es desplazado de un plumazo por el caudillo Lpez de Santa Anna, quien para congraciarse con los factores reales de poder cancela no slo las reformas de don Valentn sino al Congreso que las aprob y regresa al pas con la punta de su espada al cmodo oscurantismo colonial. Pese a su derrota, o quiz por su derrota, Gmez Faras deja un legado de irrealidad en las relaciones Estado-Iglesia. En lo sucesivo, no se buscar reformar a la Iglesia en funcin del inters general y atendiendo a las creencias de la poblacin. No, se tratar de aniquilarla llegando al extremo de la guerra civil para imponer una serie de leyes, aparentemente radicales y revolucionarias, que la terca realidad se encargar de convertir en letra muerta. De 1834 a 1857, Mxico vivir en medio de lo que don Jess Reyes Heroles atinadamente calificara como una "sociedad fluctuante" en la que se alternan gobiernos de tendencias seculares con gobiernos de tendencias coloniales sin que la cuestin eclesistica alcance una definicin ni en un sentido ni en el otro. Sin embargo, ser el catastrfico resultado de la invasin norteamericana de 1847, el que le dar al partido liberal el sustento tanto poltico como filosfico para, en el breve lapso de ocho aos, reemprender el camino que en 1834 Gmez Faras se viera forzado a abandonar. El historiador Jean Meyer lo explica con gran claridad: "Durante veinte aos rein la inestabilidad poltica, y Mxico pareci a punto de desaparecer en su desastrosa guerra con los Estados Unidos; de esta derrota puede datarse la radicalizacin de las luchas polticas que habran de convertirse en verdaderas guerras,
43 Citado por Bustamante Carlos Mara de. "Cuadro Histrico de la Revolucin Mexicana y sus Complementos. "Tomo 6. Fondo de Cultura Econmica. Mxico 1985; pgina 206.
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ya que no en guerras de religin. La palabra 'reforma' con la que unos liberales decidieron designar su movimiento es significativa: se trata de la reforma tomada en el sentido luterano, calvinista, del Siglo XVI europeo: el combate contra la Iglesia catlica. En aquella poca de desastres, la antigua idea filosfica segn la cual el protestantismo es superior al catolicismo, por representar el progreso y la tolerancia, se cristaliz hasta llegar a ser obsesiva, precisamente porque el vencedor norteamericano era protestante y el vencido mexicano catlico. De ah a encontrarle a la diferencia religiosa una significacin causal no haba ms que un paso, pronto franqueado por los liberales, que decidieron entonces 'reformar' su pas."44 La promulgacin de la Constitucin de 1857, y la posterior expedicin en Veracruz por el Presidente Benito Jurez de las leyes de reforma, parecen marcar el triunfo definitivo de la causa liberal y la consolidacin del proceso iniciado en 1833 por Gmez Faras. Un resumen de las disposiciones ms importantes da una idea de la forma en la que se intent consumar la aniquilacin de la Iglesia catlica en nuestro pas. As, quedaron establecidos, por lo menos en la letra de los respectivos textos jurdicos, los siguientes principios:
- La eliminacin de la Iglesia de la enseanza pblica; - La supresin de todos los fueros, privilegios y tribunales especiales; - La prohibicin a las comunidades religiosas de poseer o administrar todo bien que no sirviera directamente a las necesidades del culto; - La prohibicin de que los eclesisticos desempearan cualquier cargo pblico y/o cualquier cargo de eleccin popular; - La facultad del Estado de intervenir, sin limitacin alguna, en materia de culto; - La separacin formal de la Iglesia y el Estado; - La supresin de los diezmos; - La nacionalizacin de todos los bienes del clero; - La abolicin de todas las rdenes monsticas, fueren masculinas o femeninas; - La prohibicin a los funcionarios pblicos de asistir a cualquier clase de ceremonias religiosas; - La prohibicin de lfevar a cabo actos religiosos en lugares pblicos; y
44 Meyer Jean. "La Cristiada. "Tomo 2. Siglo XXIEditores, S.A. de C.v. Novena Edicin. Mxico 1985; pginas 25 y 26.
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- La creacin del registro civilque elimin el control que tradicionalmente la Iglesia haba ejercido en materia de nacimientos (bautizos), matrimonios y defunciones.
La intolerancia pareci haber triunfado. De nueva cuenta los liberales "puros" decidieron no limitarse a los cambios educativos, culturales, econmicos y administrativos que la razn y la justicia aconsejaban; y retomando el legado de irrealidad que su patriarca Gmez Faras les haba impuesto, buscaron destruir, de una vez por todas, tanto a la Iglesia como a la religin. El triunfo result ilusorio. No haba acabado de consolidarse la victoria liberal en la guerra de reforma, cuando la intervencin francesa y el Imperio de Maximiliano, dejaron en suspenso, por espacio de ms de cinco aos, la implementacin de la propia reforma. Espacio por cierto curioso, ya que el supuesto restaurador de la "religin y fueros", Maximiliano de Habsburgo, durante su efmero reinado pareci tener ms simpata por algunas de las leyes juaristas que por el Concordato de corte medieval que le present el nuncio apostlico de aquellos sombros tiempos, Monseor Meglia. Restaurada la Repblica, Jurez destinar los ltimos aos de su vida a tratar de mantenerse en el poder resistiendo estoicamente los embates de un buen nmero de caudillos y de caudillitos que pensaban que su vida poltica haba concluido con el fusilamiento de Maximiliano. La aplicacin de las leyes de reforma sigui en suspenso. La llegada a la Presidencia de la Repblica de un antiguo estudiante jesuita, Sebastin Lerdo de Tejada (hermano de Miguel de los mismos apellidos, a quien la mayora de los historiadores atribuye la autora intelectual de las leyes de reforma) dar el impulso final al proyecto iniciado cuarenta y tres aos atrs por Valentn Gmez Faras... y demostrar lo que precisamente desde haca cuarenta y tres aos ya se saba: que el proyecto era irreal. Lerdo de Tejada adoptar en forma sucesiva una serie de medidas que marcarn el principio del fin de los aspectos "puros" del programa liberal: la elevacin de las leyes de reforma a rango constitucional; la expulsin de los jesuitas del territorio nacional (Carlos III reencarnado en levita, bastn y prominente calva, combinado con el sabio dicho mexicano de que "para que la cua apriete ha de ser del mismo palo"); la expulsin del pas de las Hermanas de San Vicente de Pal que gozaban de gran popularidad; y la obligacin impuesta a los jefes de familia que trabajaban en dependencias oficiales de jurar pblicamente la Constitucin de 1857, bajo la pena, en caso contrario, de perder sus empleos.
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Pronto la terca realidad se encargar de poner a Lerdo de Tejada en su lugar. Ms tard el jesuita renegado en poner en prctica sus radicales medidas que el pueblo catlico en organizarse para resistirlas. Un movimiento conocido como el de "Los Religioneros" -antecedente directo de la Cristiada de 1926-1929- se extendi rpidamente por los Estados de Jalisco, Mchoacn, Guanajuato, Quertaro y los alrededores del Valle de Mxico, para combatir, mediante la tctica popular de la guerra de guerrillas, cualquier intento serio de aplicacin de las leyes de reforma. Es cierto que "Los Religioneros", por s mismos, jams habran sido capaces de derrocar a Lerdo de Tejada, puesto que se trataba de grupos dispersos de campesinos catlicos que operaban de manera intermitente y sin coordinacin alguna entre s. Pero su sola presencia sirvi de pretexto para que el caudillo de la guerra contra los franceses, Porfirio Daz, culminara su ambicin largamente acariciada de ocupar la silla presidencial. Bajo el signo del Plan de Tuxtepec ("no reeleccin, y sta ser la ltima revolucin") y con el apoyo mayoritario del ejrcito federal que se resista a ser comandado por un ex-jesuita de exquisitos gustos culinarios y de escaso trato con las mujeres -segn narran los cronistas de la poca-, depondr a Lerdo y lo enviar (con sus gustos culinarios y, por supuesto, sin la compaa de ninguna seora de buen o mal ver) a un melanclico exilio en Nueva York, en donde aos despus fallecer sin pena ni gloria, en una casa de huspedes ubicada en plena Quinta Avenida. Al hacerse cargo de la Presidencia, Porfirio Daz se percata de inmediato de que para permanecer en el poder por largo tiempo debe eliminar toda posibilidad de que el pas vuelva a los ciclos del pasado inmediato, caracterizado por continuas luchas internas, "planes" y revueltas que hacan imposible la consolidacin de cualquier programa de gobierno. Para ello resultaba indispensable mantener un frreo control sobre el ejrcito, reordenar la economa y entenderse con el gobierno norteamericano. Pero por encima de todo, tena que encontrarse el justo equilibrio en las relaciones Estado-Iglesia, ya que el mantener posturas de corte jacobino como las adoptadas por Lerdo de Tejada, o como las que unos aos atrs pusiera en prctica su hermano Flix Diaz, cuando fue Gobernador de Oaxaca no lo iban a llevar a ninguna parte. Las lecciones eran demasiado claras: Lerdo estaba en el ms solitario de los exilios y Flix haba sido cruelmente linchado por un grupo de catlicos oaxaqueos que no quisieron seguir tolerando su hbito de profanar y saquear iglesias y conventos. Se dice que al inicio qe lo que sera su larga gestin presidencial, Porfirio Diaz declar lo siguiente: "No existen riquezas considerables en manos de la Iglesia, y no hay alzamientos populares sino cuando el pueblo se siente herido en sus tradiciones indesarraigables y en su legtima libertad de conciencia. La
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persecucin de la Iglesia, est implicado el clero o no, significa la guerra, y una guerra tal que el gobierno no puede ganarla sino contra su propio pueblo, gracias al apoyo humillante, desptico, costoso y peligroso de los Estados Unidos. Sin su religin, Mxico est perdido sin remedio. "45 Palabras profticas que se cumpliran puntualmente en 1929, cuando la guerra cristera se gan militarmente primero y se solucion polticamente despus gracias al apoyo del embajador norteamericano Dwight D. Morrow. La labor de equilibrio y acercamiento que con gran inteligencia y sensibilidad poltica llev a cabo con la Iglesia catlica el Presidente Daz, es descrita con gran precisin por uno de sus crticos ms acerbos, Francisco Bulnes: "Dio a conocer el Caudillo de Tuxtepec que era estadista cuando, conservando el principio de separacin de la Iglesia y del Estado, se propuso acabar con la tarea de la destruccin de la Iglesia por el Estado. Estableci relaciones personales con los miembros del alto clero, atendi a sus recomendaciones para emplear catlicos, prohibi persecuciones y toler la existencia de conventculos como los haba tolerado el Presidente Jurez, aunque con menos descaro. "46 El mrito esencial de la poltica porfiriana radica en el hecho de que subordin la aplicacin de las leyes de reforma a la realidad social del pas. Dicho en otras palabras, mantuvo el principio liberal de la separacin de la Iglesia y el Estado y las consecuencias econmicas y polticas que del mismo se derivan, pero sin privar al pueblo ni de su religin ni de su Iglesia. En sntesis, volvi real una relacin tan vital como inevitable, que el legado de Gmez Faras y las leyes de reforma haban hecho transitar, por dcadas, por el tortuoso sendero de la irrealidad. El historiador Enrique Krauze expresa con su inteligencia acostumbrada lo anterior, cuando apunta: "Con la Iglesia, su manejo fue en verdad magistral: se llam 'poltica de conciliacin'. A diferencia del ex jesuita Lerdo que, adems de incorporar a la Constitucin las Leyes de Reforma, expuls nuevamente a los jesuitas y hasta a las piadosas monjas de San Vicente de Pal (logrando con ello una rebelin de campesinos cristianos en el occidente de Mxico), Daz quera poner fin a la discordia religiosa. Haba que abstenerse de aplicar las Leyes de Reforma 'porque se sostienen los odios de partido' . Al morir su primera esposa, Delfina, Daz se retract por escrito aunque privadamente de haber apoyado las Leyes de Reforma. Poco tiempo despus, en 1881, su amigo el padre Eulogio Gillow dara la bendicin a dos dispares trtolos: Porfirio Daz -mestizo, viudo, de cincuenta y un aos- y Carrneli45 Obra citada; pgina 44. 46 Citado por Meyer Jean. Obra citada. Tomo 2; pgina 43.
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ta Romero Rubio -criolla, soltera, de diecisiete.-En 1887, Daz daba a su vez la bendicin al nombramiento de Gillow como primer arzobispo de Oaxaca. Intercambio de regalos. De Daz a Gillow: un anillo pastoral, gran esmeralda rodeada de brillantes. De Gillow a Daz: una joya suntuosa que representa las glorias militares de Napolen 1. Al final de la poca porfiriana, era claro que la Iglesia mexicana haba recobrado fuerza espiritual y poltica, ya no econmica: multiplic sus peregrinaciones, escuelas, hospitales, dicesis, arquidicesis, peridicos combativos. Hubo coronaciones, se cre la orden de las Hermanas Guadalupanas, volvieron los jesuitas. Pero Porfirio no les conceda todo aquello sin recibir: los obispos secundaban 'la obra pacificadora de Diaz' y en el V Concilio Provincial Mexicano de 1896 ordenaron a los fieles algo inusitado, impensable en la poca de Jurez y del feroz 'cornecuras' Lerdo: obedecer a las autoridades civiles. El pas pareca conciliar por fin sabiamente, sus dos caras: ni tan liberal ni tan conservador ."47 Pero la conciliacin lograda por el sabio -por viejo- caudillo, no resistir su intempestiva cada ocurrida en 1911. La breve presidencia de Francisco l. Madero no altera mucho las cosas. Inclusive fomenta la creacin del Partido Catlico Nacional, con lo que le otorga a la Iglesia una estatura poltica que don Porfirio jams le habra conferido. El cobarde asesinato de Madero y de su Vicepresidente Pino Surez, y la consecuente usurpacin del poder presidencial por parte de Victoriano Huerta es vista, en principio, por la Iglesia con inocultable desagrado. Sin embargo, el poder es el poder. Huerta logra atraerse a los lderes del Partido Catlico -Lozano, Moheno, Olagubel y Garca Naranjo- a los que incorpora a su gabinete y al Congreso, en donde por cierto tienen una de las participaciones parlamentarias ms brillantes de que se tenga memoria en la sufrida historia de nuestro surrealista pas: un grupo de geniales legisladores y jurisconsultos defendiendo el gobierno de un militarote con merecida fama de chacal. El movimiento constitucionalista encabezado por Venustiano Carranza tomar esta colaboracin parlamentaria como pretexto para adoptar una actitud decididamente anticlerical. Jacobinos que haban guardado prudente silencio por temor a la mano fuerte del Presidente Daz, se incorporarn al carrancismo con renovados bros antieclesisticos. En el camino hacia el poder los "carranclanes" -como los bautiz el pueblo que en el sentido del humor suele encontrar su ltima lnea de defensa ante las adversidades que, por lo comn, lo agobian-, cometen toda clase de tropelas: profanacin de templos, saqueos de curatos, robo de ornamentos religiosos para fundir el metal y quedarse con las joyas, fundicin de augustas campanas catedralicias para
47 Krauze Enrique. "Siglo de Caudillos." Tusquets Editores, S.A. Mxico, 1994; pginas 307 y30S.
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fabricar caones, robo de casullas para vestir prostitutas y soldaderas, destruccin de valiossimos retablos y suntuosas e irremplazables bibliotecas episcopales, que acabaron convertidas en alimento de efmeras hogueras, lanzamiento de hostias a los cerdos y otras ms que no viene al caso relatar. Por supuesto, en el "proceso revolucionario" los restauradores del orden constitucional se "carranccaron'' -otra atinada expresin popular de la poca- a un buen nmero de curas, frailes y monjas, a estas ltimas, sobre todo si eran jvenes, en la forma que el lector avispado podr imaginar. Los gobernadores provisionales que al paso de la revolucin carrancista brotaron como hongos en casi todos los Estados de la Repblica, compitieron entre s en el dictado de decretos anticlericales. Francisco Murgua en Michoacn; Antonio 1. Villarreal en Nuevo Len; Manuel Diguez en Jalisco; Arnu1fo Gmez en el Estado de Mxico; Pastor Rouaix en Ourango; Salvador Alvarado en Yucatn; y, por supuesto, Plutarco Elias Calles en Sonora, alegremente se dedicaron a fusilar y desterrar curas, cannigos y obispos; a imponerle a la Iglesia emprstitos forzosos; a convertir iglesias en cuarteles; a organizar bailes en las capillas; a quemar confesionarios en plazas pblicas; a clausurar colegios catlicos; y a prohibir los confesionarios y la confesin. En el colmo de la depravacin mental, Antonio l. VilIarreal orden en Monterrey "fusilamientos de imgenes de santos". 48 El Congreso Constituyente al que convocara en 1916 Venustiano Carranza, independientemente de los logros extraordinarios que alcanzara en otras materias, en lo que a la cuestin religiosa se refiere estuvo dominado por radicales que pretendieron que la realidad se adaptara a sus teoras, doctrinas y prejuicios. Un solo ejemplo puede dar una idea de los extremos a los que se lleg: el diputado constituyente Francisco Mjica paladinamente sostuvo que: "en la confesin auricular es donde est el peligro, es donde reside todo el secreto del poder omnmodo que esos hombres negros y verdaderamente retardatarios han tenido durante toda su vida de corporacin en Mxico"."? Cul era la causa de tanta alarma? Que tanto Mjica como otros diputados constituyentes atribuan a la "confesin auricular" nada menos que el aumento en ... la infidelidad conyugal! Curiosos tiempos en los que para mantener a las seoras en regla era preciso quemar confesionarios. Jean Meyer pone la situacin en la perspectiva correcta cuando sostiene que: "Los constituyentes atacaban al catolicismo por su influencia educativa sobre los nios y por su papel histrico en la vida poltica de la Nacin. Sobre estos puntos todos estaban de acuerdo. Los radicales no slo atacaban al ele48 Meyer Jean. Obra citada, Tomo 2; pgina 73. 49 Citado por Meyer Jean. Obra citada, Tomo 2; pgina 87.
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ricalismo, sino a la fe misma y al culto. Algunos queran la supresin pura y simple del oscurantismo en todas sus manifestaciones, otros queran reglamentario dentro del marco de un culto nacional, para volverlo inofensivo. Algunos raros diputados, prudentes o clarividentes, se inquietaban por este paso de la tolerancia liberal y laica a la tolerancia jacobina y racionalista y predecan, para el futuro, consecuencias catastrficas. Los radicales, lgicos consigo mismos, denunciaban la escuela laica y reclamaban la escuela racional, anticipacin de la educacin socialista del cardenismo.I"? Con semejantes antecedentes, no es de extraarse que la Constitucin de 1917 contuviera una serie de disposiciones radicales en lo que a la cuestin religiosa se refiere que, una vez ms, recogieron y consagraron jurdicamente el legado de irrealidad que en su imprevisin forjara Valentn Gmez Faras casi cien aos atrs. Una breve revisin de las disposiciones relativas permitir comprobar la veracidad de este aserto: - El artculo 130 suprimi la personalidad jurdicade la Iglesiay conced al Gobierno Federal la facultad de ntervenir en materia de culto y disciplina externa; - El artculo 50. prohibi los votos monsticos y las rdenes religiosas; - El artculo 27 priv a la Iglesia del derecho de poseer, adquirir o administrar propiedades y/o del de ejercer cualquier clase de dominio sobre bienes inmuebles. En adicin a lo anterior, dicho precepto constitucional dispuso que todos los lugares de culto pasaban a ser propiedad del Estado y que la Iglesia no tena el derecho de ocuparse de establecimientos de beneficencia y de investigacin cientfica; - El invocado articulo 130 estableci que los ministros de las religiones no podan criticar las leyes fundamentales del pas, no podan hacer poltica y ninguna publicacin de carcter religioso poda comentar un hecho poltico; - A mayor abundamiento de lo anterior, el mismo artculo 130 dispuso que los Estados de la Federacin eran los nicos que podan decidir en cuanto al nmero de sacerdotes y las necesidades de cada localidad, en la nteligencia de que nicamente los mexicanos por nacimiento podan ejercer el ministerio religioso y de que quedaban proscritos los partidos polticos que tuvieran una filiacin religiosa; - Finalmente, el artculo 30. prevea la secularizacin de la educacin primaria, pblica y privada. Como se ve, una vez ms en esta larga, cruenta y fantica historia, un grupo de "iluminados" -legatarios del irrealismo poltico y social de Gmez
50 Meyer Jean. Obra citada, Tomo 2; pginas 84 y 85.
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Faras- decidieron acabar en trminos absolutos, con la religin y con la Iglesia de la gran mayora de los mexicanos. La Constitucin de 1917, no slo privaba a la Iglesia de personalidad jurdica y de la consiguiente capacidad de ser titular de bienes y derechos, sino que al establecer que todos los lugares de culto pasaban a ser propiedad del Estado, que los gobiernos de los Estados eran los nicos que podan decidir en cuanto al nmero de sacerdotes y las necesidades de cada localidad y que se supriman los votos monsticos y las rdenes religiosas, de hecho creaba una "religin de Estado", conforme a la cual las creencias de los ciudadanos quedaban subordinadas tanto a las reglas y disciplina que en cuestiones de culto fijara el gobierno como a los programas educativos que el mismo gobierno fijara. Es decir, se pas de la intolerancia medieval de la que hicieron gala algunos gobiernos conservadores del Siglo XIX a la intolerancia "revolucionaria" de los inicios del Siglo XX. La reaccin no se hizo esperar. El gobierno de Venustiano Carranza tuvo que enfrentar fuertes presiones tanto internas como externas. En el mbito interno la Iglesia multiplic sus actividades pblicas expresadas en marchas, procesiones, cartas pastorales y en las multitudinarias ceremonias de consagracin de Mxico a Cristo Rey efectuadas en las principales ciudades del pas entre 1917 y 1919. Inclusive el caudillo Francisco Villa, el clebre y celebrado centauro del norte, se dio el lujo de escribirle a Carranza lo siguiente: "Le acuso a usted de haber destruido la libertad de conciencia persiguiendo a la Iglesia, de haber permitido que los gobiernos prohibieran el culto y aun impusieron penas por la celebracin de actos enteramente permitidos por la ley, de haber ultrajado profundamente los sentimientos religiosos del pueblo."51 En el mbito internacional, Mxico fue excluido de las Conferencias de Paz que pusieron fin a la Primera Guerra Mundial por considerar que su gobierno haba elevado a rango constitucional leyes en materia religiosa que atentaban contra los derechos del hombre y del ciudadano universalmente aceptados. La presin fue tal que el 21 de diciembre de 1918, Venustiano Carranza public en el Diario Oficial de la Federacin una iniciativa de reformas y adiciones al artculo 130 constitucional, que supriman los prrafos relativos a la facultad de los gobiernos de los Estados para determinar el nmero mximo de ministros de los cultos y que otorgaba a la Iglesia un derecho limitado de adquisicin de bienes inmuebles. Inclusive, en la correspondiente Exposicin de Motivos, don Venustiano Carranza justificaba su iniciativa de la siguiente
51 Citado por MeyerJean. Obra citada, Tomo 2; pgina 97.
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manera: "El fanatismo colosal e intempestivo ha querido buscar una vctima en el clero injustamente castigado."52 Esta iniciativa no prosper porque el Congreso segua estando domina" do por facciones radicales y porque, en el fondo, parece ser que se trat de un artilugio del experimentado poltico coahuilense, para aplacar a la opinin pblica tanto nacional como internacional. De cualquier manera, demostr a los catlicos y al pas en general que sin una buena dosis de realismo social y politico -al estilo del que pusiera en prctica el Presidente Porfirio DazMxico se aproximaba a pasos agigantados a un grave conflicto religioso. El gobierno del general Alvaro Obregn (1920-1924) adopta una actitud fluctuante al encarar el problema. Permiti que los gobiernos de los Estados -principalmente Mjica en Michoacn y Neri en Jalisco- hostigaran y persiguieran al clero y a los catlicos; se manifest a favor de la reduccin del nmero de sacerdotes, cuando seal que: "reducir el nmero de stos es aliviar la carga que pesa sobre el pueblo y es, al mismo tiempo, crear una situacin ms desahogada para los mismos ministros del culto, ya que, disminuyendo su nmero, mejor podrn vivir";53 y culp al arzobispo de Mxico, Monseor Mora y del Ro del atentado dinamitero que, despus de las grandiosas ceremonias de coronacin de la Virgen de Zapopan en Guadalajara, sufri el palacio del arzobispado el 6 de febrero de 1921, al declarar que: "En estos momentos chocan grandes intereses en el mundo, y cuando se emprenden estas luchas, las vidas de los que toman parte en ellas, especialmente las de los directores, siempre estn en peligro. El seor arzobispo ha emitido en diversas ocasiones pblicamente opiniones condenando algunas de las tendencias que se han venido robusteciendo cada da ms en las masas populares, tales como el proyecto de Ley Agraria y otros de ndole poltico-social, y es posible que esto sea el origen de dicho atentado, ya que todas las causas cuentan con fanticos, y creo firmemente que si el seor arzobispo se dedicara exclusivamente a las prcticas religiosas, sin entrar en el terreno de la poltica y del socialismo, no habra sido objeto de tan desagradable incidente. "54 No obstante, en lo general, Obregn procur seguir una poltica conciliatoria hacia la Iglesia a la que le restituy los templos que le haban sido confiscados entre 1914 y 1919 y le permiti la realizacin de toda clase de actos del culto externo, entre los que destaca la ceremonia solemne de colocacin de la primera piedra de la estatua de Cristo Rey en el cerro del Cubilete, en
53 Citado por Meyer Jean. Obra citada; Tomo 2; pgina 129. 54 Ibdem; pgin(114.
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Guanajuato, centro geogrfico de la Repblica Mexicana; efectuada el da 11 de enero de 1923 por el delegado apostlico Monseor Ernesto Filippi. Obregn pensaba que, a largo plazo, para la reconstruccin econmica y poltica del pas la reconciliacin con la Iglesia era indispensable. Y desde luego, Obregn tena planes a largo plazo. Su reeleccin en 1928 para un segundo mandato presidencial, hace pensar en que, de no haber sido asesinado, tena planeado convertirse en el Porfirio Daz del Siglo XX Mexicano. Nada ms que al decir popular de la poca "le falt un brazo y le sobr una bombilla. "55 1925 marca el inicio de la presidencia del general Plutarco EIas Calles. Su advenimiento al poder no presagiaba nada bueno para las relaciones Estado-Iglesia. Aparte del origen "turco" -es decir no catlico y ni siquiera realmente mexicano- que se le atribua; en 1916, cuando fue gobernador de Sonora,desterr a todo el clero catlico, reglament los cultos y laiciz la enseanza, bajo los siguientes argumentos: "La enseanza primaria, tanto en las escuelas particulares como en las escuelas oficiales, es racional, porque combate el error en todos sus reductos, a diferencia de la enseanza laica, que no ensea el error, no lo predica, pero en cambio, lo tolera con hipcrita resignacin. Los ministros de cultos, especialmente los frailes catlicos, no tienen acceso a las escuelas primarias sonorenses, porque sabemos que estos seores, cuando intervienen en la escuela, siempre hallan la manera de imbuir sus errores en la conciencia de los nios, aun cuando den clases de taquigrafa, mecanografa, msica o tctica militar. Todas las iglesias estn cerradas en el Estado y los frailes del otro lado de la lnea divisoria, todos. Porque sabemos que las iglesias son verdaderos antros de corrupcin, porque all es donde se pervierte la pureza de la doncella y tambin la honra de la mujer casada; los curas son los enemigos ms irreconciliables de la civilizacin y las revoluciones libertarias. Yo quisiera que todos los pueblos de la Repblica fueran como mi pueblo, Cumpas. La mayor parte de los habitantes de aquel lugar no estn bautizados; mis hijos tampoco lo estn, ni siquiera tienen nombres cristianos. El seor Bojrquez sabe cmo se llaman mis hijos. Tienen nombres numricos. "56
55 Para quienes no estn ntimamente familiarizados con la Historia de Mxico de esos aos, esta expresin popular se explica de la siguiente manera: en la batalla de Celaya (1915) en la que el ejrcito constitucionalista destroz a la divisin del norte comandada por el caudillo Francisco Villa, Alvaro Obregn perdi un brazo. Posteriormente, en 1928 al festejar su reeleccin como Presidente de la Repblica, Alvaro Obregn fue asesinado por un supuesto partidario de los cristeros, Jos de Len Toral, en un restaurante del barrio de San Angel (al sur de la Ciudad de Mxico)que llevaba el curioso nombre de "La Bombilla." (Nota del Autor). 56 Citado por Meyer Jean. Obra citada, Tomo 2; pgina 82.
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Jean Meyer comenta lo anterior, de manera muy atinada, cuando seala que: "A diferencia de Obregn, a quien su oportunismo haca que evitara los enfrentamientos demasiado violentos, Calles opt por someter la Iglesia al Estado y zanjar la cuestin de manera radical segn un neorregalismo anticatlico que impregn sus actos, primero como gobernador de Sonora y ms tarde como Presidente de la Repblica. Lo que pas en Sonora en 1916 es, por lo tanto, esencial; se trataba de la prefiguracin de la poltica religiosa de la revolucin diez aos ms tarde, a escala nacional."57 Al asumir la presidencia, Elas Calles fomenta la persecucin religiosa en todos los Estados de la Repblica. Los enfrentamientos entre catlicos y gobiernistas se vuelven cosa de todos los das. Se cierran templos, se prohbe el culto externo, sacerdotes y feligreses, por igual, son vejados, encarcelados y, en algunos casos, asesinados. Se expulsa del pas a los sacerdotes extranjeros, nuncio apostlico incluido. La ruptura definitiva se produce con la promulgacin el 2 de julio de 1926, de la llamada "Ley Calles", que no fue otra cosa que un decreto de reformas y adiciones al Cdigo Penal que Calles, aprovechndose del otorgamiento de facultades extraordinarias para legislar propiciado por la situacin de inestabilidad que reinaba en el pas, expidi inconstitucionalmente para reglamentar, por la puerta trasera, el artculo 130 de la Ley Suprema de 1917. El editorial, publicado el 15 de julio de ese mismo ao, por el peridico "El Universal" permite apreciar la gravedad de esta disposicin: "En enero nadie haba protestado contra la delegacin de autoridad legislativa concedida anticonstitucionalmente al Ejecutivo, porque todo el mundo reconoca la necesidad de modernizar el Cdigo Penal. Pero nadie esperaba unas reformas de ese gnero; donde se contaba con la adopcin de las conclusiones de la escuela positivista de criminologa, se vio surgir la creacin de delitos referentes a la prctica religiosa. Ms an lejos de encontrar en la nueva ley un espritu moderno y progresista, se topa en ella inmediatamente con la intolerancia que informa las clusulas religiosas de la Constitucin, pero en forma extrema y agravada ... Nuestro asombro es extremo ante una revisin del Cdigo Penal en la que slo puede encontrarse la dureza que, artculo tras artculo, impone la prisin y las multas, un ao, dos aos, seis aos de penitenciara por actos que de acuerdo con la moral pblica de nuestro pas no pueden ser considerados como crmenes."58 La aplicacin de la "Ley Calles" ocasion la detencin masiva de sacerdotes y religiosas, el cierre de templos y conventos, la prohibicin del culto y la
5 7 Meyer Jean. Obra citada, Tomo 2; pgina 82. 58 Citado por Mever Jean. Obra citada, Tomo 2; pginas 262 y 263.
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formacin de una Iglesia cismtica "Mexicana" encabezada por un individuo, a sueldo del gobierno, que se haca llamar el "Patriarca Pr.ez." La rebelin no se hizo esperar, y estall con una violecia y un fervor popular que el gobierno al parecer no esperaba, ya que segn el escritor ingls David Kelley, Calles, "les haba dicho a sus amigos que una vez que se rompierael hbito de asistir a la Iglesia, los indios lo olvidaran. "59 Desde luego no fue as, y el "turco" tuvo que enfrentar una guerra civil, feroz y sangrienta como pocas, que nada tuvo que pedirle a las crueles luchas intestinas que, de tiempo en tiempo, configuran el ciclo histrico del fundamentalismo islmico. La Cristiada ensangrent el suelo de las siguientes entidades de la Repblica: Durango, Sin aloa, Nayarit, Zacatecas, Aguascalientes, San Luis Potos, Jalisco, Colima, Michoacn, Guanajuato, Quertaro, Hidalgo, Mxico, Morelos, Guerrero, Puebla, Tlaxcala, Veracruz, Tabasco, Oaxaca y el Distrito Federal. A lo largo de tres largos aos el ejrcito federal combati sin descanso al pueblo mexicano, principalmente a campesinos que por miles fueron colgados de los postes telegrficos que bordeaban las vas frreas; dando as un pavoroso espectculo que la prensa extranjera se encarg de difundir ampliamente en unin de severas condenas a una legislacin constitucional que violaba abiertamente los derechos humanos ms elementales. Cul fue el verdadero origen de este dramtico conflicto? Porque para perseguir a la Iglesia y a la religin por meros pruritos ideolgicos o para reafirmar la supremaca de la investidura civil sobre la eclesistica se haba llegado demasiado lejos. Jean Meyer nos da la respuesta: "La crisis de 1923 y sobre todo la de 1924, despus de la rebelin huertista, se debieron a los partidarios de Calles y en particular a Luis Morones, el omnipotente patrn de la CROM (Confederacin Revolucionaria de Obreros Mexicanos), que concert un pacto con Calles. Existe una correlacin estrecha entre la hostilidad de Morones contra la Iglesia y el dinamismo social de sta, que se lanz a la sindicalizacin cristiana de las masas. Mientras existi un moderador como Obregn para comprender que no se poda, sin peligro, atacar a la Iglesia, las crisis no tuvieron consecuencias; pero cuando Calles tom partido violentamente, el enfrentamiento se hizo inevitable. El pretexto importa pOCO."6 El planteamiento ms claro no puede ser. El dinamismo social de la Iglesia -una Institucin de siglos que piensa y acta en trminos de eternidadestaba a un paso de arrebatarle a la revolucin triunfante una de sus banderas
59 Ibdem, Tomo 2; pgina 273. 60 MeyerJean. Obra citada, Tomo 2, pgina 111.
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ms importantes: la organizacin del movimiento obrero. Era evidente que las masas trabajadoras acabaran por inclinarse por una Institucin slidamente arraigada en el medio mexicano que, adems representaba la fe de sus mayores, en vez da subordinarse a la "confederacin" recin creada por polticos ambiciosos y excluyentes como Calles y Morones. El reto era muy claro. Para consolidarse en el poder con arreglo a una estructura poltica corporatvista que fuera capaz de aniquilar cualquier intento de oposicin poltica, Calles tena que controlar, en trminos absolutos, el movimiento obrero. La Iglesia catlica con el peso de su enorme organizacin y con el apoyo de la gran mayora de los mexicanos, representaba un enemigo formidable, al que se tena que vencer. En vez de recurrir a la negociacin y al acomodo mutuo como lo haba hecho Alvaro Obregn, Calles se dej convencer por el supuesto "lder obrero" Luis N. Morones -un individuo siniestro y atrabiliario que acostumbraba resolver todos los problemas por la va de la violencia, y al que la gran mayora de los historiadores acusan de ser el autor intelectual del asesinato de Obregn, porque, entre otras cosas, la reeleccin del "manco de Sonora" (vase Nota 54) significaba el fin inminente del conflicto rellqoso-e-"! y lleg a la conclusin de que en la guerra civil se encontraba la solucin al problema. El pretexto: la aplicacin hasta sus ltimas consecuencias del debatido artculo 130 constitucional. De nueva cuenta se provoc un enfrentamiento que cost la vida a miles de mexicanos por pretender que la irrealidad poltica y jurdica privara sobre la realidad social.
El gobierno, despus de sufrir algunas derrotas que llegaron a ser verdaderamente alarmantes, logr aplastar, a los tres aos de iniciada, la rebelin crstera gracias al apoyo militar nortearnericano.V Calles materializ lo que haba pronosticado don Porfirio Daz cuando sostuvo que: "La persecucin de la Iglesia, est implicado el clero o no, significa la guerra, y una guerra tal que el gobierno no puede ganarla sino contra su propio pueblo, gracias al apoyo humillante, desptico, costoso y peligroso de los Estados Unidos. Sin su religin, Mxico est perdido sin remedio."63 Si algn da se llega a hacer una revisin -y sobre todo una reevaluacin- de nuestra maniquea historia oficial y de su correspondiente santoral oficial, no estara por dems que lo anterior se tomara en cuenta. En especial, si tambin algn da se vuelve a integrar la galera de los hroes nacionales.
61 Sobre este particular vase: Chao Ebergenyi Emilio. "Matar al Manco." Editorial Diana. Mxico 1994. 62 Meyer Jean. Obra citada, Tomo 2; pginas 334 y 335. 63 Ibdem, nota bibliogrfica 44.
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Sin embargo, para poner punto final a La Cristiada result indispensable retornar a la realidad social. El embajador estadounidense Morrow -el procnsul de Vasconcelos- negoci, por cuenta del gobierno mexicano (believe it or not) una especie de Concordato con el Estado Vaticano, sobre las siguientes bases: "1) Una solucin pacfica y laica; 2) Amnista completa para los obispos, sacerdotes y fieles; 3) Restitucin de las propiedades, iglesias, casas de los sacerdotes y de los obispos y seminarios; 4) Relaciones sin restricciones entre el Vaticano y la Iglesia mexicana."64 El acuerdo fue firmado el 21 de julio de 1,929 por el Presidente Emilio Portes Gil, "con el beneplcito de Calles"65 y por el arzobispo de Mxico, Monseor Ruiz y Flores. Este arreglo sorprende por dos razones: porque, a pesar de la sangre derramada, se dejaron intactos los preceptos constitucionales que privaban a la Iglesia de personalidad jurdica, del derecho de poseer bienes inmuebles y de intervenir en la enseanza; y porque en la amnista no se incluy a los cristerios -en su mayora humildes campesinos- que haban ofrendado su vida en la defensa de su fe y de su Iglesia. Pero el alto clero resignado por las circunstancias a lo peor, prefiri tomar lo que se le ofreca y recuperar una posicin que, como siempre, le permitira planear y actuar a largo plazo y as, en palabras del historiador Jean Meyer, se pas de "la Iglesia del silencio al silencio de la Iglesia. "66 No obstante, a la vuelta de sesenta y tres aos -un verdadero suspiro en la historia de una Institucin que est a punto de cumplir veintiun siglos de existencia-la ofrenda cristera y el silencio de la Iglesia rendiran los frutos deseados. Durante esos sesenta y tres aos se vivir una situacin tpica del surrealismo mexicano: apagados en 1934 los ltimos fuegos de la Cristiada por la poltica de conciliacin adoptada, a la vieja usanza porfirista, por el Presidente Lzaro Crdenas -que al desembarazarse del "maximato" impuesto por Calles elimin el nico obstculo que quedaba en el camino de la armona en las relaciones Iglesia-Estado- las aguas vuelven a su cauce y, cuando en su campaa electoral, el Presidente Manuel Avila Camacho pronuncia la clebre frase: "Yo soy creyente", las pugnas que haban enfrentado al pueblo con el ejrcito federal llegan a su fin. Es en ese entonces cuando el surrealismo entra en accin: jurdicamente hablando la Iglesia no existe y los sacerdotes ni siquiera son ciudadanos. Sin embargo, las labores pastorales y educativas del clero se llevan a cabo con entera libertad, al grado de que el gobierno no solamente las tolera sino hasta en algunas ocasiones las apoya. Por dcadas los enfrentamientos son menores y se resuelven siempre mediante el dilogo y la
64 Citado por Meyer Jean. Obra citada, Tomo 2; pgina 339. 65 Ibdem, Tomo 2; pgina 340. 66 Ibdem, Tomo 3; pgina 323.
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negociacin. Dos ejemplos: gracias a la presin de la Iglesia se elimina el absurdo concepto que en 1934 se haba incorporado al artculo 30. constitucional y el que, contrariando el sentir de la gran mayora de los padres de familia mexicanos, proclamaba que: "La educacin que imparta el Estado ser socialista y, adems de excluir toda doctrina religiosa, combatir el fanatismo y los prejuicios"; (jeringonza ininteligible para un pas que no era socialista y cuyas guerras religiosas las tena que resolver el embajador de la primera potencia capitalista). En 1960, a cambio de suavizar el tono y el contenido de algunos prrafos anticlericales en los textos de Historia Patria, la Iglesia se encarga de convencer a la poblacin de que acepte los libros de texto gratuitos que haba impuesto el Presidente Adolfo Lpez Mateas en uno de los arranques "progresistas" a los que sola ser afecto. En pocas palabras se volvi a la situacin que prevaleci durante el porfriato. No en balde se dice que uno de los negociadores del arreglo de 1929 acab por exclamar: "[Cunta razn tena el general Diaz!" Pero el modus vivendi result conveniente para las dos partes. La Iglesia recuper e increment su activismo espiritual, educativo y hasta social. Por su parte, el Estado tena siempre a la mano los artculos 27 y 130 constitucionales para aplicarlos en cuanto el activismo eclesistico tratara de internarse en los terrenos de la poltica nacional. En una ocasin escuch decir a un funcionario del gobierno italiano, a quien el enorme peso poltico de la Iglesia en los asuntos pblicos de su pas pareca incomodarle, que en esta materia Mxico haba encontrado el "equilibrio perfecto". 67 Pero paulatinamente el trabajo intemporal de la Iglesia empez a inclinar el fiel de la balanza. En este sentido 1979 debe considerarse como un ao clave puesto que marca la primera visita a Mxico del papa Juan Pablo n. A pesar de que el gobierno del Presidente Lpez Portillo -atrapado entre su populismo socialistoide y la realidad social- trat de minimizar el impacto poltico de la visita, el fervor delirante de millones y millones de mexicanos lo rebas por completo demostrando, por si alguna duda quedara, que el pueblo mexicano es, ante todo, un pueblo eminentemente catlico. Los autores Carl Bernstein y Marco Politi, describen as este singular evento: "Su vehculo tard dos horas en llegar al Zcalo, la plaza principal de la Ciudad de Mxico que se encuentra a slo nueve millas del aeropuerto. La multitud deliraba. Millones de mexicanos colmaron la ruta, agitando miles de banderitas blancas y amarillas. Por cualquier lugar por el que la caravana papal pasara las oficinas se vaciaban y el personal femenino se precipitaba a las ventanas gritando "Vi67 El funcionario itali~o en cuestin es el doctor Renato Milardi, quien hasta 1993 fue el representante oficial en Mxico del EN(, que es el Ente Petrolero Italiano, una empresa del Estado Italiano. (Nota del Autor).
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va el Papa, Viva Mxico." Una permanente ovacin estruendosa acompaaba el papamvil. Asombrado e intoxicado, a donde quiera que volteara el Papa vea miles de carteles con su retrato. Los edificios estaban cubiertos por enormes banderas del Vaticano. La gente adhera la efigie de Wojtyla en el centro de la bandera nacional tricolor. Cada vez que el Papa alzaba su mano en seal de bendicin, el entusiasmo de la multitud no conoca lmites ... Durante seis das la atmsfera fue de completa exaltacin. Los peridicos que se haban mostrado crticos con anterioridad a la visita, estaban ahora pletricos de titulares triunfales. 'Vino y conquist' proclam un peridico de la Ciudad de Mxico. En pginas y pginas de inserciones especiales los directivos y empleados de empresas y corporaciones exclamaban 'Hosana' al Papa."68 El voto delirante de millones de mexicanos dej en claro, a partir de esa visita, que fue ampliamente difundida por la televisin nacional, que lo que el pueblo en verdad quera era el pleno reconocimiento constitucional de la Iglesia y la normalizacin de las relaciones de Mxico con el Vaticano. Este deseo se cristalizara tan slo trece aos despus con las reformas hechas en 1992 a los artculos 2 7 y 130 de la Constitucin Federal. Las siguientes visitas de Juan Pablo II a Mxico seran ya visitas de Estado propiamente dichas, realizadas en el marco de la normalizacin de las respectivas relaciones diplomticas. Se ha repetido una y otra vez, la misma pregunta: Qu fue lo que llev al Presidente Carlos Salinas de Gortari a poner fin a una poltica que aceptando la fuerza social de la Iglesia, de cualquier manera preservaba eficazmente la supremaca constitucional del Estado, con arreglo al sistema porfirista que con tan buenos resultados se haba tenido que reimplantar a partir de 1929? Qu lo llev a romper ese "equilibrio perfecto" que se mencion con anterioridad? Despus de meditarlo con sumo cuidado, creo que hubo dos razones fundamentales: La necesidad de legitimar su eleccin como Presidente de la Repblica -que fue ampliamente cuestionada por amplios sectores de la opinin pblica nacional aunque hasta la fecha nadie haya presentado pruebas incontrovertibles- mediante la derrama de apoyo popular que el reconocimiento de la Iglesia automticamente le trajo aparejado; y la necesidad de insertar definitivamente a Mxico dentro de los procesos de la globalizacin internacional, para lo cual el restablecimiento de lazos diplomticos formales con el Estado Vaticano resultaba indispensable, ya que desde 19181a comunidad internacional haba considerado, de manera casi uniforme, que la legis68 Bernstein Carl y Politi Marco. "His Holiness. John Paul IIand the Hidden Hstory of Our Time." Bantam Doubleday Dell Publishing Group, Inc. New York 1994; pgina 203. (Cita traducida por el autor).
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lacin mexicana en materia de cultos era contraria a los principios universalmente aceptados, en lo que al ejercicio de la libertad religiosa se refiere. Dentro de este contexto, la Iglesia del tercer milenio, que haba resistido lo mismo a los jacobinos franceses, que a las huestes de Stalin, obtuvo de la globalizacin internacional un dividendo inesperado. Las reformas constitucionales de 1992 pusieron fin a casi dos siglos de odios, resentimientos y luchas fratricidas, as como de acomodos y teacomodos que buscaron equilibrar el continuo rejuego que se dio entre los mandatos constitucionales y la realidad social. En lo sucesivo, la Iglesia tendr que ser respetada y valorada como una de las Instituciones fundamentales de la Repblica, que es lo que en el fondo siempre ha sido. En un momento histrico propicio -y sin los enfrentamientos y las estridencias que en otras pocas se hubieran suscitado- las Constituciones Federales de 1824 y de 1917 (esta ltima en su versin de 1992) se unieron para someter a las estructuras jurdicas a los imperativos de la omnipresente realidad social. Y as, en un acto de genuino consenso nacional, esta larga historia de una relacin irreal lleg a su nico fin posible.
2. LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1992
Con efectos a partir del da 28 de enero de 1992, el debatido artculo 130 de la Constitucin General de la Repblica, qued reformado yadicionado en la forma y trminos que a continuacin se expresan:
"El principio histrico de la separacin del Estado y las iglesias orienta las normas contenidas en el presente artculo. Las iglesias y dems agrupaciones se sujetarn a la ley. "Corresponde exclusivamente al Congreso de la Unin legislar en materia de culto pblico y de iglesias y agrupaciones religiosas. La ley reglamentaria respectiva, que ser de orden pblico, desarrollar y concretar las disposiciones siguientes: "a) Las iglesias y las agrupaciones religiosas tendrn personalidad jurdica como asociaciones religiosas una vez que obtengan su correspondiente registro. La ley regular dichas asociaciones y determinar las condiciones y requisitos para el registro constitutivo de las mismas;
"b) Las autoridades no intervendrn en la vida interna de las asociaciones religiosas;
"e) Los mexicanos podrn ejercer el ministerio de cualquier culto. Los mexicanos as como los extranjeros debern, para ello, satisfacer los requisitos que seale la ley;
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"d) En los trminos de la ley reglamentaria, los ministros de cultos no podrn desempear cargos pblicos. Como ciudadanos tendrn derecho a votar pero no a ser votados. Quienes hubieren dejado de ser ministros de cultos con la anticipacin y en la forma que establezca la ley, podrn ser votados; y
"el Los ministros no podrn asociarse con fines polticos ni realizar proselitismo en favor o en contra de candidato, partido o asociacin poltica alguna. Tampoco podrn en reunin pblica, en aetas de culto o de propaganda religiosa ni en publicaciones de carcter religioso, oponerse a las leyes del pas o a sus instituciones, ni agraviar, de cualquier forma, los smbolos patrios. "Queda estrictamente prohibida la formacin de toda clase de agrupaciones polticas cuyo ttulo tenga alguna palabra o indicacin cualquiera que la relacione con alguna confesin religiosa. No podrn celebrarse en los templos reuniones de carcter poltico. "La simple promesa de decir verdad y de cumplir las obligaciones que se contraen, sujeta al que la hace, en caso de que faltare a ella, a las penas que con tal motivo establece la ley. "Los ministros de culto, sus ascendientes, descendientes, hermanos y cnyuges, as como las asociaciones religiosas a que aqullos pertenezcan, sern incapaces para heredar por testamento, de las personas a quienes los propios ministros hayan dirigido o auxiliado espiritualmente y no tengan parentesco dentro del cuarto grado. "Los actos del estado civilde las personas son de la exclusiva competencia de las autoridades administrativas en los trminos que establezcan las leyes, y tendrn la fuerza y validez que las mismas les atribuyan. "Las autoridades federales, de los estados y de los municipios tendrn en esta materia las facultades y responsabilidades que determine la ley.
En concordancia con lo anterior, el articulo 24 constitucional se reform para establecer que:

"Todo hombre es libre para profesar la creencia religiosa que ms le agrade y para practicar las ceremonias, devociones o actos del culto respectivo, siempre que no constituyan un delito o falta penados por la ley. "El Congreso no puede dictar leyes que establezcan o prohiban religin alguna. "Los actos religiosos de culto pblico se celebrarn ordinariamente en los templos. Los que extraordinariamente se celebren fuera de stos se sujetarn a la ley reglamentaria."
De igual manera, la fraccin 11 del artculo 27 de la Carta Magna se modific para quedar redactada en la forma siguiente:
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"Il. La asociaciones religiosas que se constituyan en los trminos del artculo 130 y su ley reglamentaria tendrn capacidad para adquirir, poseer o administrar, exclusivamente, los bienes que sean indispensables para su objeto, con los requisitos y limitaciones que establezca la ley reglamentaria."
Finalmente, el artculo 30. constitucional, alejado por completo de cualquier concepcin socialista de la educacin, y basado en los siempre rescatables principios del progreso cientfico, la democracia, el sano nacionalismo, la integridad de la familia, la solidaridad internacional y la libertad de ctedra, permite a los particulares impartir la educacin en todos sus tipos y modalidades, reservndose el Estado el derecho de otorgar y retirar el reconocimiento de validez oficial a los estudios que se realicen en planteles particulares; universidades y dems instituciones de educacin superior incluidas. En esta forma se reafirma la participacin que la Iglesia ha tenido, desde los tiempos de la Colonia, en las labores educativas de incontables generaciones de mexicanos. Comentando estas reformas, el jurista Alberto Pacheco, quien en los ltimos aos ha orientado sus actividades acadmicas al estudio del Derecho Cannico, sostiene: "El 28 de enero del presente ao (1992) puede considerarse como la fecha en que nace, entre nosotros, una nueva disciplina jurdica: el derecho eclesistico mexicano ... (que) nace bajo el principio claro y justo de la libertad religiosa, entendida sta como no ingerencia del Estado en la vida interna de las Iglesias y como libertad del hombre para practicar, en privado o en pblico, su religin. "69 Toda parece indicar que, al fin, en Mxico hemos alcanzado un justo medio en el complejo mundo de las relaciones Estado-Iglesia, que combina el ejercicio de la libertad religiosa como una garanta individual-es decir, como un derecho del hombre y del ciudadano- con la subsistencia de una sociedad secular y de un Estado laico. Por vez primera en su historia, Mxico ha dejado de vivir o en el cisma o en la teocracia y ha sabido resolver admirablemente el divorcio que pareca interminable entre lo que decan las normas constitucionales y lo que se manifestaba en la realidad social. La principal virtud de las enmiendas constitucionales de 1992, radica en el hecho de que son neutras. No persiguen pero tampoco poco privilegian a la Iglesia. Parten del necesario principio de la separacin de la Iglesia y el Estado, dentro de la estructura de una Administracin Pblica laica y ajena a cualquier doctrina religiosa, pero que al mismo tiempo garantiza la libertad de creencias, la celebracin de actos de culto pblico en los templos y la posibilidad de celebrar actos
69 Citado por Azuela Gitrn Mariano. Prlogo a la obra "Reestreno de Relaciones en tre el Estado Mexicano y las Iglesias", de Teodoro Ignacio Jimnez Urresti. Editorial Themis, S.A. de C.v. Mxico, .~ero de 1996; pgina VIII.
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extraordinarios de culto pblico fuera de los mismos. Otorgan personalidad jurdica a las Iglesias y derechos ciudadanos a los ministros, pero paralelamente limitan la capacidad de las corporaciones eclesisticas para adquirir, poseer o administrar bienes distintos a los que sean indispensables para su objeto; y prohben terminantemente a los ministros el desempeo de cargos pblicos y/o de eleccin popular, as como el que lleven a cabo cualquier tipo de actos de proselitismo poltico. Reservan, en fin, el control de los actos del estado civila la competencia exclusiva de las autoridades administrativas, pero sin prohibir la arraigada tradicin mexicana de celebrar bautizos, bodas y honras fnebres en los templos. De manera especial deben destacarse dos postulados que son esenciales para el mantenimiento de la separacin del Estado y la Iglesia, como para la consolidacin de la libertad religiosa: el principio de que el Congreso de la Unin no puede dictar leyes que establezcan o prohiban religin alguna; y el de que las autoridades no intervendrn en la vida interna de las asociaciones religiosas. En sntesis, se trata de la forma casi ideal de pasar de la lucha de las investiduras a la separacin armnica y a la coexistencia pacfica entre las propias investiduras. El nuevo orden constitucional recoge y consagra las mejores tradiciones del verdadero liberalismo mexicano, entendido como la doctrina de la libertad de conciencia, de la tolerancia espiritual y del respeto a los derechos de los dems. Atrs han quedado los fanatismos y el desprecio a la realidad, de que hicieran gala los "puros": Miguel y Sebastin Lerdo de Tejada, y los asesinos de su propio pueblo: Plutarco Elas Calles y Luis N. Morones. Ahora se abre un nuevo horizonte propicio a la comprensin y al entendimiento. En el futuro inmediato la Iglesia debe corresponder a esta muestra de realismo y hasta de generosidad del Estado Federal Mexicano, retomando su papel de gua y educadora en acatamiento del mandato evanglico de "ir yensead a las gentes"; abstenindose de intervenir activamente en los conflictos polticos del pas para respetar, primero, la nueva Ley Suprema de la Nacin que la vuelve a reconocer como una de las instituciones fundamentales de la Repblica, y para evitar, despus, el recrudecimiento de viejos rencores y radicalismos que, una vez ms, dividan a la sociedad que, en un consenso casi unnime, ha aceptado y bendecido el nuevo orden constitucional. Se ha sealado que 1979 fue un ao clave para la normalizacin de las relaciones entre la Iglesia y el Estado en Mxico, porque marca la primera -y notable por su enorme xito popular- visita papal a territorio nacional. Pues bien, la Iglesia Mexicana del Siglo XXI, si quiere que las conquistas constitucionales que obtuvo en enero de 1992 perduren por tiempo indefinido como Ley Fundamental de la Repblica, deber tener muy presente la lec-
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cin de humildad cristiana que le dej Su Santidad Juan Pablo 11, cuando el 25 de enero de ese ao singular (1979), a los obispos, sacerdotes y religiosas que tumultuosa y entusiastamente se congregaron en la Baslica de Guadalupe, les dijo: "Ustedes son guas espirituales, no lderes sociales, no directores polticos o funcionarios de un orden secular. "70
3. EL FIN DEL SILENCIO DE LA IGLESIA
El da 11 de mayo de 1997, el obispo de Jalapa, Monseor Sergio Obeso Rivera, pblicamente declar: "Estamos pasando de un silencio de la Iglesia durante setenta aos a una Iglesia que participa en la vida pblica. Sabemos muy bien que muchos piensan que nos hemos desbordado en nuestras posiciones. Nosotros no lo vemos as. Me refiero a la actividad oficial de la Iglesia, que haya uno que otro por ah que desentona, eso es muy explicable. "71 En estas breves palabras parece resumirse la actitud que ha adoptado la jerarqua eclesistica a partir de enero de 1992. En general, ha sido de prudencia. As, por ejemplo, el Cardenal Arzobispo de Guadalajara, Juan Sandoval Iiguez, ha manifestado: "El papel de la Iglesia como institucin es estar al margen de toda poltica partidista. Esto ya lo hemos dicho muchas veces. La Iglesia no apoya ningn color poltico en particular. Esto no quiere decir que a la Iglesia no le interese el pas en todos sus aspectos, por el contrario, est muy atenta a todo lo que pueda suceder. Su papel es iluminar con los contenidos evanglicos las actividades de los humanos y ser maestra y gua para todos los hombres, pero sin involucrarse en la poltica de partido. A la Iglesia le interesa el bien comn, y slo desde esta perspectiva se debe entender lo que la Iglesia puede hacer en los asuntos del pas. "72 Pero en otros aspectos las actitudes eclesisticas han denotado una clara tendencia hacia el activismo poltico, la contradiccin en algunas de sus posturas y hasta la ausencia de la virtud teologal de la caridad. Un obispo y un buen nmero de sacerdotes, principalmente jesuitas de izquierda -que al parecer estn tratando de reordenar la agenda poltica que les desbarat la cada del muro de Berln- estn participando activamente en el conflicto armado de Chiapas, el que han politizado y han tratado de internacionalizar con miras que van mucho ms all de la restitucin y protec70 Citado por Bernstein Carl y Politi Marco. Obra citada; pgina 207. (Cita traducida por el autor). 71 Citado por el semanario "Enfoque" del peridico "Reforma" de la Ciudad de Mxico, en el artculo denominado "Iglesia y Politica, Obispos en Transicin", publicado el11 de mayo de 1997; pgina 9. 72 Ibdem; pgina 4. i
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cin de los derechos de las comunidades indgenas de esa regin. Inclusive, el obispo coadjutor de San Cristbal de las Casas, Ral Vera Lpez, paladinamente ha declarado que la agenda de la Iglesia est dirigida a: "(El) viraje en las polticas econmicas, frenar la militarizacin y acabar con el monopartidismo. "73 Es decir, parece estar decidido a ignorar los mandatos del artculo 130 constitucional, desviando sus tareas pastorales hacia el proselitismo poltico y exponiendo en el camino a la Institucin que representa a la intervencin del Estado en su vida interna; ya que la falta de respeto hacia las respectivas esferas de accin lleva implcito el riesgo de que, tarde o temprano, se rompa el delicado equilibrio constitucional logrado en 1992. El rgano de difusin del arzobispado de Mxico -la revista "Nuevo Criterio"- ha acusado al Presidente que le otorg a la Iglesia el reconocimiento jurdico del que careca desde 1860 (con la promulgacin de las Leyes de Reforma) de estar involucrado en crmenes polticos, respecto de los cuales todava no existe una resolucin judicial definitiva. La caridad cristiana dej de ser una virtud? Pero en donde probablemente se localice el mayor problema es en la actitud contradictoria que la Iglesia ha venido adoptando en relacin con las grandes cuestiones nacionales: de avanzada en lo que concierne a la reforma poltica, econmica y electoral, pero profundamente reaccionaria en lo que toca al control de la natalidad. Sin discusin posible alguna puede afirmarse que la viabilidad del Estado Federal Mexicano en las primeras dcadas del Siglo XXI depender, en gran medida, de la capacidad que puede llegar a tener para frenar el crecimiento explosivo de la poblacin, ya que de no lograrlo se agravarn de manera casi irremediable las grandes carencias y las desigualdades sociales que hacen de la mexicana una sociedad esencialmente inequitativa: la incapacidad de la Administracin Pblica de satisfacer adecuadamente los servicios bsicos de educacin, vivienda, salud, seguridad e infraestructura; los conflictos de toda ndole que provoca el incremento de los flujos migratorios de indocumentados hacia los Estados Unidos de Amrica, ante la falta de oportunidades de trabajo relativamente bien remunerado en el campo y en las urbes; la concentracin de la riqueza en unas cuantas manos y la consiguiente distribucin inequitativa del ingreso nacional; el crecimiento desmedido, desordenado y altamente contaminado de los principales centros de poblacin, como el VaHe de Mxico, Guadalajara, Monterrey y Tijuana; y el deterioro generalizado de la calidad de vida de la gran mayora de la poblacin, ocasionado tanto por
73 Ibdem; pgina 6.
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la prdida constante del poder adquisitivo de los salarios como por el crecimiento desorbitado y anrquico de las ciudades grandes y medias. Dentro de este contexto, el control de la natalidad y la planeacin responsable de la familia resultan indispensables para que el Estado pueda sostener, e inclusive mejorar, su capacidad de satisfaccin de las necesidades colectivas de inters general. De otra suerte, el simple peso del crecimiento incontrolado de la poblacin puede llegar a superar las posibilidades de gestin efectiva de un gobierno democrtico y descentralizado, y propiciar la instauracin -por simples razones de control y vigilancia sobre una ciudadana en permanente estado de crecimiento- de un rgimen autoritario que, ante la magnitud del problema, no tenga otra alternativa que la de centralizar, con mano de hierro, el ejercicio del poder pblico. La Iglesia, actuando en forma conjunta con el Estado, y en su papel de madre y maestra de la gran mayora de la sociedad civil, puede ser un factor determinante en la solucin de esta vital cuestin: fomentando y dirigiendo amplios programas de paternidad responsable; difundiendo, con el apoyo mdico necesario, la prctica del llamado "ritmo" (nico mtodo del control de la natalidad que el Vaticano acepta); y guardando piadoso silencio -como ya ocurre en un buen nmero de parroquias urbanas- ante la utilizacin por parte de sus feligreses de diversos mtodos anticonceptivos que se encuentran mdicamente sancionados. La Iglesia tiene que actualizar su doctrina en esta trascendental materia, porque no es posible ingresar al tercer milenio con dogmas del primero. Otro rengln en el que la participacin activa de la Iglesia resulta indispensable, es el de la educacin a todos sus niveles. Superados, por la fuerza de la historia y de la sociedad, el materialismo marxista y aquel absurdo concepto de que, "la educacin que imparta el Estado ser socialista", los albores del Siglo XXI parecen reclamar el retorno a los valores educativos tradicionales. Ante la proliferacin de sectas y cultos provenientes de los Estados Unidos que llevan a sus miembros a las peores abominaciones y aberraciones que el ser humano pueda concebir, y ante el desarrollo y crecimiento de tendencias educativas que anteponen el xito econmico, la cultura del consumo y la idolizacin de la tecnologa a los valores humanistas, se debe imponer la recuperacin del concepto del ser humano como una persona irrepetible y dotada, por ello, de plena dignidad, a cuya formacin y crecimiento espiritual, cultural y humano deben contribuir la ciencia, la economa y la tecnologa. Dicho en otras palabras, la cultura y el espritu tienen que volver a prevalecer sobre la tecnocracia. En este sentido la educacin catlica -desprovista de los dogmas que en el pasado ocasionaron que se le calificara de intolerante y fantica- tiene
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mucho que aportar: el principio de la dignidad del ser humano como criatura divina; el catlogo de los valores cristianos que configuran la tica occidental; el control racional y prudente de las pasiones y los instintos; el valor de la meditacin y la oracin; la profunda disciplina y la reflexin lgica que dimanan de la educacin escolstica; el respeto a la mujer como portadora de la vida y, por ende, como centro y unin del ncleo familiar; y la idea de Dios como un principio universal que con su sola presencia ayuda a sobrellevar las penalidades y los dilemas que son comunes en la vida de cualquier individuo . Todo ello combinado con una actitud de apertura y aprovechamiento de los avances que continuamente ofrecen la cultura, la ciencia y la tecnologa. No en balde la gran mayora de las clases dirigentes de los pases que integran el Hemisferio Occidental proviene de escuelas y universidades catlicas y cristianas en general. Con base en lo anterior, el Estado Federal Mexicano del Siglo XXI tiene ante s la magnfica oportunidad de conducir los negocios eclesisticos, como no lo pudieron hacer sus predecesores de los Siglos XIX y XX. Es decir, en una forma equilibrada y neutra y sin caer en los excesos de la teocracia o del anticlericalismo. Por vez primera en nuestra historia cuenta con una normatividad constitucional que es un modelo de armona jurdica para la conduccin de las siempre difciles relaciones Estado-Iglesia y que, a diferencia de lo que sucede con las recientes reformas electoral y judicial, prcticamente no requiere de ningn cambio o adicin para realizar las finalidades para las que fue concebida. Por consiguiente, est en la posicin idnea para, mediante el simple expediente de aplicar el orden constitucional en vigor, reclutar el valioso apoyo de la Iglesia en los indispensables programas federales y estatales de paternidad responsable y de educacin pblica y privada, a cambio de respetar el mandato supremo que le impide intervenir en la vida interna de las asociaciones religiosas. Por su parte, la Iglesia debe tambin aprovechar esta oportunidad nica, que se le presenta despus de siglo y medio de anticlericalismo oficial, para ejercer a plenitud su funcin esencial de madre y maestra, gua y educadora, de la sociedad mexicana y, en cierto sentido, conciencia del gobierno y de los gobernantes. Para ello lo nico que se requiere es que sepa respetar de manera integral el principio histrico y constitucional de la separacin del Estado y las iglesias, y se deje de activismos polticos que por s mismos no van a resolver los grandes problemas nacionales y que, en cambio, s pueden llegar a despertar a las, ahora pasivas, fuerzas anticlericales; toda vez que ninguna corporacin eclesistica -por poderosa e influyente que, en un momento dado pueda ser- est en posicin de determinar el rumbo macro y microeco-
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nmico del pas, de dirigir al ejrcito federal, y mucho menos de acabar con el monopartidismo. En general, el futuro inmediato tiene que verse con moderado optimismo, en atencin a que la posicin del Vaticano -que tiene que ser observada por el clero nacional- parece ser de respeto, colaboracin y prudencia. En toda la historia de las relaciones Estado-Iglesia, en lo que a Mxico se refiere, no ha habido ningn nuncio apostlico que haya logrado lo que Monseor Jernimo Prigione logr. Durante diecinueve aos (de 1978 a 1997)de tesonera y paciente labor diplomtica, fue capaz de organizar y coordinar nada menos que tres visitas papales a Mxico y de negociar la reforma constitucional de enero de 1992, que modific para bien lo que se pens que nunca se cambiara, as como el restablecimiento de relaciones diplomticas entre el Estado Vaticano y el Gobierno Mexicano. Por eso, a manera de conclusin, y a pesar de las crticas que inevitablemente tuvo que despertar su quehacer pastoral, diplomtico y hasta poltico, no est por dems reproducir aqu algunas de las frases con las que se despidi de Mxico: "Que la religin catlica, los sacramentos, la misa, no pueden ni deben ser como un pendn de odio para dirimir cuestiones polticas... Que la Iglesia, sea siempre un factor de unidad, no un factor de divisin. Que los obispos sean constructores, no destructores de comunidades... Porque la Iglesia es parte inseparable de Mxico. "74 Que estas sabias palabras del hbil y experimentado nuncio sirvan de pauta para que el Estado Federal del futuro no tenga que volver a vivir por cuestiones meramente polticas -que por lo general suelen ser transitorias y cambiantes- otra relacin irreal con la Institucin que encarna a la religin que profesa la gran mayora de los mexicanos.
74 "Confesiones" entrevista publicada a Monseor Jernimo Prigione en el peridico "Reforma" de la Ciudad de Mxico, el da 21 de abril de 1997; pgina 4A.
CAPITULO
Federalismo Fiscal
Sumario: 1. LAS REALIDADES PRACTICAS DEL FEDERALISMO. 2. COMPETENCIA TRIBUTARIA ENTRE LA FEDERACION y LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y ANALlSIS CRITICO: Artculo 124; Artculo 73, fraccin XXIX; Artculo 73, fraccin VII; Artculo 117, fracciones IV, V, VI Y VII Y Artculo 118, fraccin l. Una Conclusin Centralista: Anlisis Crtico. 3. COMPETENCIA TRIBUTARIA ENTRE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y SUS MUNICIPIOS Y ANALlSIS CRITICO: Gnesis; Texto Vigente y Anlisis Crtico. 4. LA COORDINACION FISCAL. 5. CONCLUSIONES ACERCA DE LA COMPETENCIA TRIBUTARIA ENTRE LA FEDERACION, LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS. 6. LAS REALIDADES PRCTICAS DEL NUEVO FEDERALISMO: Artculo 124; Artculo 31; Artculo 115.
1. LAS REALIDADES PRACTICAS DEL FEDERALISMO
Para la configuracin prctica del Estado Federal resulta imprescindible que las subdivisiones polticas que voluntariamente se unen para dar lugar a la entidad superior que es la Federacin, por mandato de la respectiva Constitucin Poltica, cuenten con autonoma poltica y administrativa, ya que de no ser as carecen de la libertad que es indispensable para poder manejar soberanamente -como lo pretende la doctrina del Federalismo puro- todos los asuntos relativos a su rgimen interior. Ahora bien, no se concibe la libertad poltica y administrativa si previamente no existe la libertad hacendaria que permita a las subdivisiones polticas contar con fuentes propias de ingresos -y con la consiguiente libertad de ejercicio del gasto pblico- intocables para el Gobierno Federal, que, a su vez, les permitan realizar las funciones de gobierno que les son propias, con la indispensable autosuficiencia financiera. Por esa razn, la Constitucin Poltica de todo Estado Federal, debe establecer reglas claras y precisas que determinen la forma en la que sern gravadas fiscalmente las fuentes de riqueza existentes y disponibles en la Nacin, de tal manera que las respectivas cargas fiscales se distribuyan equitativamente entre la Federacin y las entidades federativas o federadas, a fin de
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que cada esfera de gobierno est en la posibilidad de financiar por s misma, y en la mayor medida posible, su respectivo gasto pblico. De otra forma, por ejemplo, si la recaudacin fiscal la concentra el Gobierno Federal y este ltimo otorga a las entidades determinadas participaciones en el rendimiento de dicha recaudacin, en realidad lo que est haciendo es provocar un centralismo econmico que inevitablemente conducir al centralismo poltico, puesto que la experiencia demuestra que cualquier rgano o esfera de gobierno que carece de la indispensable autosuficiencia hacendaria tiende a depender polticamente de quien le proporciona los recursos necesarios para el desarrollo de sus actividades. Asimismo, si las entidades concentran la recaudacin fiscal y reducen el mbito tributario del Gobierno Federal, entonces se crea una Federacin dbil que difcilmente podr realizar de manera eficaz las funciones de gobierno, poltica exterior, defensa y seguridad nacionales, vas generales de comunicacin y dems que son inherentes al propio Gobierno Federal. En este sentido, la experiencia de los primeros aos de vida del Gobierno Federal en los Estados Unidos de Amrica es sumamente aleccionadora, ya que en ese pas para lograr su integracin y preservar la correspondiente unidad nacional, fue necesario seguir -mediante enmiendas constitucionales y determinadas resoluciones de la Suprema Corte de Justicia, particularmente la dictada en el ao de 1803 a instancias del clebre Juez Marshall- un proceso de fortalecimiento de la Federacin que haba surgido como consecuencia de un pacto poltico entre las trece antiguas colonias inglesas, que procuraron conservar sus privilegios y libertades en la mayor medida posible. De ah que haya resultado indispensable conciliar los intereses de ambas esferas de gobierno, inclusive mediante la celebracin de dos importantes Convenciones Constitucionales. Lo anterior demuestra la importancia de que la correspondiente Constitucin Poltica efecte una distribucin equilibrada de las potestades tributarias de la Federacin y de las entidades federativas, para que as y sin depender la una de las otras y viceversa, la recaudacin fiscal se convierta en el medio idneo de financiar los respectivos gastos pblicos, evitndose as, y en la medida en la que las circunstancias lo permitan, el endeudamiento pblico y, principalmente, la dependencia econmica de una esfera de gobierno con relacin a la otra. En el caso de Mxico, la situacin tiende a complicarse porque la estructura poltica y administrativa del Estado Federal Mexicano, contempla tres esferas de poder, a saber: la Federacin, los Estados o entidades federativas (para incluir al Distrito Federal) y los Municipios. Evidentemente estas tres esferas de poder para llevar a cabo las funciones que constitucional y legalmente les competen, tienen que contar con fuentes propias de ingresos, constitucionalmente garantizadas.
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Sin embargo, nuestra realidad es muy distinta, ya que la Constitucin General de la Repblica ha ido estableciendo un sistema muy poco claro que, en la prctica, se ha traducido en un grave expansionismo tributario del Gobierno Federal en detrimento de las potestades fiscales de la entidades federativas y de los municipios. Ante esta situacin, el Federalismo del Siglo XXI reclama una revisin a fondo del sistema constitucional de competencia tributaria entre la Federacin, las entidades y los municipios, si es que se desea rescatar y retomar el camino del verdadero Federalismo que nos fue sealado por los fundadores de la Repblica a travs de la Constitucin Federal del4 de octubre de 1824. Para ello, se tiene que partir de las siguientes premisas: 1. Divisin clara y precisa, adems de prudente y racional, entre las fuentes de riqueza gravables exclusivas para el Gobierno Federal y las reservadas a los fiscos de las entidades y de los municipios. 2. Fortalecimiento de las economas locales mediante la asignacin permanente de ingresos tributarios a las entidades y municipios, que sean intocables para el Fisco Federal; y 3. Garantas constitucionales expresas en el sentido de que las subdivisiones polticas contarn con plena libertad de ejercicio de su respectivo gasto pblico. Es decir, transformar en una realidad prctica el postulado que nuestra Constitucin establece cuando seala que los Estados son "libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior." Lo anterior permitira el rescate de las estructuras constitucionales que son esenciales para la existencia de un verdadero Estado Federal, yen un acto de consenso nacional y de voluntad poltica, se devolvera a las entidades y municipios la potestad de contar con sus propias fuentes de ingresos fiscales, intocables para la Federacin, toda vez que solamente as se podra hablar de entidades y municipios verdaderamente soberanas y libres, que estn en aptitud de desarrollar las importantes tareas de gobierno y prestacin de servicios pblicos que les competen, sin tener que depender econmicamente del Gobierno Federal. Es cierto que en contra de esto ltimo se ha argumentado que con el tiempo se han generado una gran cantidad de intereses y de prcticas fiscales y presupuestarias que dificultaran enormemente la instauracin de un sistema de potestades tributarias como el que se est proponiendo. Sin embargo, no debe perderse de vista que los grandes problemas y los grandes retos demandan tambin grandes soluciones. Si aspiramos, para el Siglo XXI, a un Mxico ms libre y democrtico, por fuerza tendremos que regresar a las verdade-
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ras races del Estado Federal, que para unir a la Nacin requieren precisamente de dividir los frutos de la recaudacin tributaria, de manera autnoma, entre las tres esferas de gobierno que la dirigen polticamente. Por supuesto que una reforma de esta trascendencia implicara romper un sistema tributario que se ha venido arraigando de manera significativa en nuestro pas en el curso de los ltimos cien aos, por lo menos. En tal virtud, no es posible realizar una reforma radical y abrupta que de la noche a la maana otorgara a las entidades y municipios potestades tributarias, ingresos y tareas pblicas que no estn preparados ni para ejercer, ni para captar, ni para desarrollar. A pesar de lo anterior, esta tendencia, aunada a los cambios polticos que estn ocurriendo en el interior de la Repblica, parece ser irreversible, lo cual implica una enorme tarea a realizar, puesto que la descentralizacin tributaria tendr que llevarse a cabo con extremo cuidado y dentro de un clima generalizado de consenso que impida el que medidas impuestas desde el centro sean rechazadas por los mismos Estados y Municipios. Indiscutiblemente se trata de una tarea monumental que reclamar una gran imaginacin, tolerancia y voluntad poltica. Pero en el Siglo XXIinevitablemente tendr que llevarse a cabo, si se desea recuperar los valores jurdicos fundamentales que permitieron, en el ao de 1824, la creacin del Estado Federal Mexicano, y los que desde la periferia al centro, tal y como debe ocurrir en todo proceso federalista, estn siendo reclamados de nueva cuenta por las partes integrantes de nuestra Unin Federal. Las respuestas tendrn que venir con el tiempo y en funcin del devenir y del rumbo que sigan los asuntos polticos de la Repblica. No obstante, si se desea recrear lo que ha dado en llamarse el "Nuevo Federalismo" el mismo tendr que sustentarse en un nuevo Federalismo Fiscal, toda vez que no es posible hablar de libertad poltica y administrativa si la autosuficiencia hacendaria no est asegurada; y para ello es indispensable restituir, en la mayor medida posible, a los Estados y Municipios las potestades tributarias que constitucionalmente deben corresponderles. Estas son pues las realidades prcticas del Federalismo. Sin un adecuado sistema competencial que asegure una sana y eficiente distribucin de los ingresos tributarios, as como el libre ejercicio del gasto pblico, todos los principios federalistas de autonoma poltica y administrativa, de soberana en todo lo concerniente al rgimen interior, de equilibrio de poderes y de genuina democracia, se transforman en letra muerta. Tal y como se seal lneas atrs las respuestas a este complejo problema tendrn que venir con el tiempo,! de acuerdo con el devenir de los asuntos polticos de la Repblica. No obstante, a fin de concluir con este cuadro de las principales cuestiones que integran la agenda legislativa del Nuevo Federalis-
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mo hacia el Siglo XXI, preciso es ensayar algunas respuestas que si bien no pueden tener la pretensin de erigirse en soluciones mgicas e integrales, por 10 menos constituyen un intento de buena fe por ajustar -en esta materia que es eminentemente prctica y que, como tal, es, por lgica, eminentemente prioritaria-, la futura legislacin fiscal mexicana a 10 que deben ser las bases constitucionales de un verdadero Estado Federal. Las reformas electoral y judicial que se analizaron en los Captulos Sexto y Sptimo de la presente obra, a pesar de las insuficiencias que en su momento se sealaron, representan una vigorosa tendencia hacia el rescate de los valores fundamentales del Federalismo, por cuanto a que fortalecen las libertades ciudadanas y refuerzan la independencia de los Poderes Legislativo y Judicial-en los mbitos tanto Federal como estatal-, as como el control de la constitucionalidad. Sin embargo, nada de eso podr consolidarse sin un adecuado sistema de distribucin de los ingresos pblicos y de ejercicio de los respectivos presupuestos gubernamentales. Es por ello que resulta necesario ensayar los lineamientos generales de 10 que deber ser el nuevo Federalismo Fiscal. Pero para que se comprenda mejor la magnitud de este problema, preciso es analizar primero el marco constitucional vigente.
2. COMPETENCIA TRIBUTARIA ENTRE LA FEDERACION y LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y ANALlSIS CRITICO
Como se apunt con anterioridad, la Constitucin Mexicana que actualmente se encuentra en vigor, no sigue un mtodo coherente y sistemtico al abordar esta delicada materia, sino que, por el contrario, la trata de manera dispersa y contradictoria. Por consiguiente las reglas respectivas aparecen consignadas en diversos preceptos que, a mayor gravedad, no guardan mucha relacin entre s. Tales preceptos son los Artculos 124, 73 fraccin XXIX, 73 fraccin VII, 117 fracciones IV, V, VI YVIIy 118 fraccin 1, que deben citarse en ese orden, toda vez que respectivamente dan origen a reglas distintas que, por razones de tipo lgico-jurdico requieren de un anlisis por separado, precisamente en el orden que se acaba de indicar:
Artculo 124
Su texto deriva en gran medida de la Dcima Enmienda efectuada a la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica, que tuvo por objeto resolver las continuas disputas ocasionadas por motivos de competencia entre autoridades federales y locales.
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Dada la innegable influencia que los principios constitucionales estadounidenses han ejercido sobre nuestro sistema de gobierno, no es de extraar que los autores de la Ley Suprema hayan incorporado de manera casi textual la referida Dcima Enmienda a su propia obra, sin tomar en cuenta que por las peculiaridades y tradiciones histricas de nuestro medio que en la prctica ha estado claramente orientado hacia el centralismo, slo iba a ser un argumento idneo para fortalecer al Gobierno Federal en detrimento de las entidades y no a la inversa, como ha sucedido en el pas que la geografa nos depar como vecino. El precepto de referencia -generalmente conocido como el de las "facultades implcitas" (irnpled powers)- se enuncia en los trminos siguientes: "Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados." Puesto en otras palabras: las atribuciones que la Carta Magna no confiera a los poderes federales, implcitamente podrn ser ejercidas por los de las entidades federativas. De ah el incesante proceso de reformas al que, particularmente en los ltimos aos, ha estado sujeta nuestra Ley Fundamental, con el objeto de ampliar en la mayor medida posible la esfera de facultades de la Federacin. Ahora bien, la aplicacin del mencionado Artculo 124 constitucional a la materia tributaria se prest, desde un principio, a una serie de dudas y confusiones, debido a que la propia Constitucin no aclaraba cules eran las facultades concedidas a "los funcionarios federales. " Ante la incertidumbre que se viva, en los aos de 1925, y 1932 -pasado el furor de las luchas revolucionarias- fueron convocadas la Primera y Segunda Convencin Nacional Fiscal, en las que bajo la direccin del entonces Secretario de Hacienda y Crdito Pblico, Alberto J. Pani, se elaboraron diversos proyectos tendientes a establecer un verdadero sistema de competencia constitucional entre la Federacin y las entidades federativas. Posteriormente, en el ao de 1936, el Presidente Lzaro Crdenas envi al Congreso de la Unin un proyecto de reformas a los Artculos 73 fraccin X, y 131 de la Constitucin General de la Repblica, en el que con gran precisin se deslindaban los campos de accin tributaria de estas dos esferas de gobierno. Al respecto vale la pena destacar algunos prrafos de la Exposicin de Motivos de esta finalmente malograda iniciativa, en los que el autor de la misma -el Secretario de Hacienda y,Crdito Pblico del Presidente Crdenas: el distinguido y destacado jurista Eduardo Surez- expresa con meridiana cla-
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ridad el caos en el que se debata nuestra organizacin fiscal por la falta de elementos para poder aplicar correctamente la regla contenida en el invocado Artculo 124: "En nuestro rgimen constitucional, salvo en aquellas materias en las que el Congreso de la Unin puede legislar privativamente, se encuentra una amplia concurrencia de la Federacin y de los Estados para imponer contribuciones, lo que ocasiona frecuentemente la coexistencia de gravmenes sobre una misma fuente de imposicin. Adems, no slo diversos impuestos gravitan sobre igual fuente -lo que en s mismo es un mal- sino que ni siquiera esas exacciones se establecen con un nico propsito, porque las leyes fiscales de la Federacin y de los Estados se fundan en distintos principios y se expiden con diversos propsitos; y, lo que es ms grave an, de Estado a Estado la legislacin hacendaria vara, provocndose lamentablemente verdaderas guerras econmicas entre uno y otro, destructoras del desarrollo de la Nacin, en vez de legislarse con la unidad de criterio que requiere el desenvolvimiento integral de la Repblica ... "Tengo la creencia firme de que ha llegado el momento de que, sin destruir las facultades emanadas de la soberana local para la organizacin financiera de los Estados, se modifiquen las bases de libre imposicin, adoptadas por copia inadaptable a Mxico, de la Constitucin norteamericana, porque si en los Estados Unidos de Amrica era una realidad la existencia de entidades plenamente autnomas, con vida independiente y propia, y el problema que se ofreca al crearse la Federacin era el de hacer nacer viable una unin que se crea dbil;en nuestro Pas, al contrario, en losdas siguientesa ladesaparicin del Imperio de Iturbide, el problema que debi plantearse y que ha sido el origen de muchas tragedias de la historia mexicana, fue el de inyectar vitalidad a las descentralizaciones estatales del territorio patrio, que adquiriran soberana interior despus de un rudo centralismo colonial prolongado por cerca de tres siglos. Para fortalecer a los Estados es necesario entregarles ingresos propios; participaciones y contribuciones exclusivas que les aseguren rendimientos regulares ybastantes a cambio de restringir la concurrencia tributaria, que es el efecto inmediato de la libre imposicin y que provocan la improductividad de los gravmenes fiscales. ,,1 Al margen de las inexactitudes histricas que se expresan acerca de los orgenes del Federalismo en Mxico, esta Iniciativa Presidencial indudablemente puso el dedo en la llaga de los incontables problemas que ocasiona la ausencia de un sistema definido, claro y preciso de potestades tributarias; toda vez que un rgimen de libre imposicin a lo nico que conduce es a la concurrencia fiscal. Es decir, a que sobre una misma fuente de riqueza o de ingresos gravables, se acumulen dos o ms contribuciones tanto de carcter
1 Citado por Arrioja Vizcano Adolfo. "Derecho Fiscal. "Dcima Segunda Edicin. Editorial Themis, 5A de C.V. Mxico 1997; pgina 144.
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federal como estatal, lo que, a su vez, produce un efecto negativo -yen ocasiones verdaderamente antieconmico- sobre las actividades productivas. Sobre este particular, no debe perderse de vista que una poltica fiscal sabiamente planeada debe estar orientada a derivar para el Estado ingresos tributarios que sean el producto de contribuciones cuyas tasas o cuotas sean proporcionales a la capacidad econmica de los contribuyentes, de tal manera que las correspondientes fuentes de riqueza no se agoten o se ahuyenten como consecuencia de una exagerada imposicin. Y ese es precisamente el efecto que se obtiene cuando se da rienda suelta a la concurrencia fiscal. Los tributos federales y locales literalmente se enciman los unos sobre los otros -crendose un clima insano de competencia entre la Federacin y las entidades y de las mismas entidades entre s- hasta que la incesante e incontrolada acumulacin de cargas contributivas acaba por desalentar la generacin de riqueza, con la consecuente prdida de fuentes de trabajo y de ingresos para el financiamiento del gasto pblico. Por todas estas razones la Iniciativa Presidencial que se comenta trat de poner punto final a esta conflictiva situacin, sustituyendo el principio de las facultades implcitas por un rgimen constitucional de potestades tributarias bien definido y, sobre todo, claro. No obstante, por razones que hasta la fecha se desconocen, el Congreso de la Unin no le dio trmite alguno a esta atinada propuesta y las sanas intenciones de don Eduardo Surez fueron relegadas al olvido, prevaleciendo hasta 1943 el clima de incertidumbre econmica y de incongruencia jurdica que con tanta exactitud se describe en los prrafos de la Exposicin de Motivos, que se acaban de transcribir.
Artculo 73, fraccin XXIX
En 1940, de nueva cuenta el Presidente Crdenas envi al Congreso de la Unin un proyecto de reformas y adiciones a diversos preceptos de la Constitucin Poltica que nos rige, en el que se incluy una modificacin sustancial a la fraccin XXIX del Artculo 73, que seala las materias sobre las que pueden decretarse tributos de carcter federal. Dicho proyecto despus de ser discutido y aprobado por el Congreso Federal y por las Legislaturas de los Estados, entr en vigor ello. de enero de 1943, conforme al siguiente texto que se encuentra vigente hasta la fecha:
"Artculo 73. El Congreso tiene facultad:
,i
"XXIX. Para establecer contrbuciones:
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"1. Sobre el comercio exterior; "2. Sobre el aprovechamiento y explotacin de los recursos naturales comprendidos en los prrafos 40. y 50. del artculo 27; "3. Sobre instituciones de crdito y sociedades de seguros; "4. Sobre servicios pblicos concesionados o explotados directamente por la Federacin; y "5. Especiales sobre: "a) Energa elctrica;
"b) Produccin y consumo de tabacos labrados;
"e) Gasolina y otros productos derivados del petrleo;

"d) Cerillos y fsforos;
"e) Aguamiel y productos de su fermentacin;

"f) Explotacin forestal; y
"g) Produccin y consumo de cerveza."
Aparentemente en estos trminos el problema quedaba resuelto, pues bastaba con aplicar las reglas de las facultades implcitas prevista en el diverso Artculo 124, para concluir que la imposicin de gravmenes sobre cualquier fuente de ingresos distinta de las enumeradas en la disposicin constitucional que se acaba de transcribir, se entiende reservada a la potestad tributaria de las entidades federativas y, en su caso, a la de los municipios. Sin embargo, tal conclusin cae por su propio peso, en virtud de que, entre otras graves omisiones, los autores de las invocadas reformas y adiciones a la fraccin XXIX del Artculo 73, olvidaron incluir los hechos generadores de los dos crditos fiscales ms importantes para el Erario Federal: el Impuesto sobre la Renta y el Impuesto al Valor Agregado, que en esa poca se denominaba Impuesto sobre Ingresos Mercantiles. Consecuentemente, desde un principio, esta segunda regla estuvo muy lejos de constituir la frmula ideal para estructurar en definitiva un sistema competencial entre el Fisco Federal y los de las entidades, ya que jams reflej lo que suceda en la realidad ni tom en cuenta reas competenciales tradicionalmente reservadas a la Federacin. De ah que haya tenido que recurrirse a una interpretacin bastante general de lo que establece la fraccin VII del propio Artculo 73, que si bien corresponde a los prosaicos dictados de la realidad, ha sido la principal causante del centralismo fiscal que hasta la fecha se vive en Mxico.
606 Artculo 73, fraccin VII
Sobre este particular, el jurista y experto fiscal Emilio Margin Manautou, plantea la siguiente tesis interpretativa: "En la fraccin XXIX se enumeran determinadas fuentes impositivas que slo pueden ser gravadas por la Federacin, pero sin que ello signifique que est impedida para gravar otras fuentes, en cuanto sea necesario para cubrir los gastos pblicos en los trminos de la fraccin VII del mismo artculo 73 constitucional; o sea, que si las contribuciones que se establecen gravando las fuentes que consigna la citada fraccin XXIX no son suficientes para cubrir el presupuesto, entonces la Federacin puede concurrir con los Estados, afectando otras fuentes, hasta obtener los recursos suficientes. "2 Criterio que es plenamente aceptado por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, que al respecto ha sentado la siguiente tesis jurisprudencial: "Es inexacto que la fraccin XXIXdel Artculo 73 constitucional limite a la VIIdel mismo precepto, que faculta al Congreso a imponer contribuciones que sean necesarias para cubrir el presupuesto. No puede considerarse como lo es la enunciada en la referida fraccin XXIX del Artculo 73, como una limitacin al Congreso de la Unin para establecer los impuestos aun federales que sean indispensables para cubrir el gasto pblico ... "3 En otras palabras, estos razonamientos se estructuran de la siguiente forma: la aludida fraccin VII dispone que: "ElCongreso tiene facultad: Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto"; lo cual indica que su potestad tributaria no tiene ms lmite que el de las necesidades presupuestarias de la Federacin. De tal manera que si las fuentes gravables sealadas en la fraccin XXIX resultan insuficientes, esto no es bice para que el Congreso Federal pueda afectar otras fuentes, pues la fraccin VII lo faculta para decretar todas las contribuciones que se requieran a efecto de integrar en su totalidad el presupuesto federal. Con base en este criterio, el Impuesto sobre la Renta, el Impuesto al Valor Agregado y un cierto nmero de impuestos especiales sobre diversas actividades productivas que no fueron sustituidos por el Impuesto al Valor Agregado, poseen carta de constitucionalidad a pesar de gravar fuentes de riqueza no contempladas en la multicitada fraccin XXIX.
2 Margin Manautou Emilio. "Introduccin al Estudio del Derecho Tributario Mexicano. " Cuarta Edicin. Universidad Autnoma de San Luis Potos. Mxico 1977; pgina 259. 3 Semanario Judicial de la Federacin. Sexta Epoca. Volumen XXVI, Primera Parte; pgina 35. "
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A reserva de tratar ms ampliamente esta cuestin un poco ms adelante, no est por dems apuntar que la interpretacin comnmente aceptada de la fraccin VII del Artculo 73 constitucional, si bien refleja lo que sucede en nuestra prctica tributaria, reconoce tal amplitud a la competencia fiscal de la Federacin, que puede afirmarse que, dentro del contexto a que da origen, prcticamente no existe ningn recurso econmico generado en el pas que no pueda ser objeto de un gravamen federal.
Artculo 117, fracciones IV, V, VI Y VII Y Artculo 118, fraccin I
Estos preceptos contienen una serie de prohibiciones a la actividad econmica de las entidades federativas que, a contrario sensu, redundan en atribuciones para los poderes federales. Algunas de esas prohibiciones estn referidas a la materia tributaria, por lo que forman parte integrante del sistema competencial que se est analizando, en virtud de que, al eliminar de la esfera de actividades de los gobiernos locales determinados hechos imponibles, con arreglo al varias veces citado Artculo 124, su aprovechamiento se entiende concedido a la Federacin. Veamos ambos preceptos en su parte conducente:
"Artculo 117. Los Estados no pueden, en ningn caso:
"IV. Gravar el trnsito de personas o cosas que atraviesen su territorio;

"V. Prohibir, ni gravar directa, ni indirectamente, la entrada a su territorio, ni la salida de l, a ninguna mercanca nacional o extranjera;
"VI. Gravar la circulacin, ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exencin se efecte por aduanas locales, requiera inspeccin o registro de bultos, o exija documentacin que acompae la mercanca,
"VII. Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos o requisitos por razn de la procedencia de mercancas nacionales o extranjeras, ya sea que estas diferencias se establezcan respecto de la produccin similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia." "Artculo 118. Tampoco pueden (lasentidades federativas) sin consentimiento del Congreso de la Unin:
"1. Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer

contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones."
Como puede advertirse, la finalidad de estos preceptos supremos es la de preservar dentro del mbito fiscal de la Federacin, todos los gravmenes al comercio exterior, y un buen nmero de los vinculados al comercio interior,
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tradicionalmente canalizados hasta la fecha a travs de los impuestos federales a la importacin y a la exportacin y al valor agregado. Por cierto que el origen de estas disposiciones se encuentra en una reforma constitucional llevada a cabo por el gobierno del Presidente Porfirio Daz con efectos a partir del 10. de julio de 1896, que tuvo por objeto acabar con el viciado sistema de los impuestos alcabalatorios y de las aduanas interiores que vena desde los tiempos de la colonia. Es interesante relatar este caso porque demuestra -con una gran claridad histrica- cmo ante la ausencia de un rgimen competencial bien definido el Federalismo a ultranza lleva primero al desorden econmico ya la improductividad generalizada, y despus, como reaccin casi natural, al centralismo tributario. El historiador y economista, Daniel Cosa Villegas, narra los hechos de la siguiente manera: "Sintindose, en efecto, independientes, cada una de las entidades federativas ampli ms sus facultades impositivas y, para ello, no vacilaron siquiera en tomar como modelo la legislacin federal. As aparecieron en cada una, leyes, reglamentos y procedimientos fiscales, sin preocuparse de las leyes y reglamentos de los otros. Surgieron las invasiones recprocas que estorbaban e impedan el desarrollo del comercio y de la industria, dando lugar a un cmulo de exigencias y procedimientos derivados de la diversidad de cuotas y formalidades a que eran obligados los comerciantes. Todo ello concluy en crear una verdadera confusin general."4 Inclusive en el Congreso Constituyente de 1857, el diputado Francisco Zarco alert a sus colegas sobre la gravedad de la situacin: "Se han expedido tantas y tan absurdas leyes sobre el movimiento comercial interior del pas; se han levantado tantos delitos y se han impuesto tan severas y crueles penas que la produccin nacional ha sido una vctima constante, quedando sumergida en la inmovilidad y en el abandono. Todos los vicios de la antigua legislacin espaola, corregidos y aumentados por la nacional, y muy especialmente por la famosa pauta de comisas, han dado al traste con la agricultura y las industrias, dejando a nuestro pas en la msera condicin econmica en que hasta hoy se encuentra. A las trabas de guas y tornaguas y todas las molestias fiscales, hay que aadir que no gravitan sobre el capital ni el rdito, sino sobre los consumos. En vano se quiere gravar el producto, el impuesto lo paga siempre el consumidor. Oaxaca manteniendo la alcabala sobre el cacao de Tabasco, cree que exige un tributo a los agricultores tabasqueos, y se engaa, porque lo paga siempre el mismo pueblo oaxaqueo, que rebaja sus recursos para proveerse de todo efecto de primera necesidad ... Sera un triste
4 Coso Villegas Daniel. "Historia Modernclde Mxico. El Porfiriato, Vida Econmica." Tomo 11. Tercera Edicin. Editorial Hermes. Mxico 1985; pgina 906.
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escndalo que a mediados del Siglo XIX, en la Repblica Mexicana y en el seno de una asamblea democrtica, encontrara apologistas el brbaro impuesto que agota las fuentes de riqueza, que paraliza el comercio, que grava a la agricultura, que se opone a la produccin, que hace imposible las transacciones, que exprime la sustancia del pobre, que disminuye la produccin, que recae sobre el consumo de los efectos ms necesarios a la vida, y que con sus trabas fiscales y sus vejaciones hace imposible el bienestar material del pueblo."5 A pesar de que estos conceptos encontraron eco en algunas de las normas de la Constitucin de 1857 -que inclusive plante la desaparicin de las alcabalas y de las aduanas interiores para ello. de junio de 1858-, la guerra de reforma, la intervencin francesa, el imperio de Maximiliano de Habsburgo y la debilidad e inestabilidad de que hicieron gala los gobiernos de la Repblica Restaurada, en ese orden, imposibilitaron el combate eficaz a este pernicioso sistema de concurrencia fiscal. No ser sino hasta la consolidacin del rgimen del general Porfirio Daz, cuando el Gobierno Mexicano contar con la fuerza poltica necesaria para acabar con estos excesos del Federalismo mal entendido. Los dos brillantes Secretarios de Hacienda y Crdito Pblico que dieron lustre al gabinete del Presidente Daz -Manuel Dubln y Jos Ives Limantour- elaboraron la correspondiente reforma constitucional -despus de tener que luchar denodadamente contra la oposicin de los gobernadores de los principales Estados de la Repblica-, que, tal y como se indic con anterioridad, entr en vigor ello. de julio de 1896, fecha en la que, tras ms de tres siglos de antieconmica existencia, las alcabalas y las aduanas interiores finalmente desaparecieron de todo el territorio nacional. Pero una solucin econmica, por valiosa que sta sea, no siempre corresponde a las bases constitucionales del Estado Federal. Por eso, Coso Villegas concluye diciendo: "Pero la Federacin, con su poltica de equilibrio presupuestal, arreglo de la deuda pblica, recuperacin del crdito y abolicin de alcabalas, haba acaparado para s todas las fuentes gravables, haciendo de los impuestos indirectos su principal fuente de recursos, restando por ello importancia a los Estados."6 La leccin que el Siglo XIX enva al XXI es obvia: se debe eliminar la concurrencia fiscal por ser profundamente antieconmica; pero no a costa de suprimir la potestad tributaria de las entidades federativas ya que lo que debe
5 Citado por Cosio ViIlegasDaniel. Obra citada; pginas 908 y 909. 6 Cosio Villegas Daniel. Obra citada; pgina 918.
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buscarse es una distribucin equilibrada de las fuentes de ingresos gravables entre la Federacin y las entidades, de tal manera que sin afectarse mutuamente cuenten, dentro de sus respectivos mbitos de competencia constitucional, con el mayor grado de autosuficiencia hacendaria que las circunstancias permitan. Porque en esta trascendental materia el Nuevo Federalismo no puede perder de vista lo que el Federalismo Mexicano de ls Siglos XIX y XX no fue capaz de comprender: que la virtud siempre ha estado en los medios.
Una Conclusin Centralista
A manera de conclusin de lo que hasta aqu se ha expuesto en este tema, cabe sealar que el Fisco Federal est dotado de una doble competencia tributaria: expresa y tcita. La primera le permite de manera exclusiva imponer tributos sobre las siguientes fuentes de riqueza: 1. Comercio exterior. 2. Aprovechamiento y explotacin de los recursos naturales comprendidos en los prrafos cuarto y quinto del Artculo 27 constitucional. 3. Instituciones de crdito y sociedades de seguros. 4. Servicios pblicos concesionados o explotados directamente por la Federacin. 5. Especiales sobre: energa elctrica; produccin y consumo de tabacos labrados; gasolina y otros productos derivados del petrleo; cerillos y fsforos; aguamiel y productos de su fermentacin; explotacin forestal; y produccin y consumo de cerveza. 6. Tonelaje y maniobras portuarias. En tanto que la segunda (la tcita) le confiere el derecho de, en adicin a las que se acaban de enumerar, gravar cualquier otra fuente de riqueza disponible en la Repblica, cuando esto sea necesario para integrar el Presupuesto Federal. Por su parte, las entidades federativas poseen una competencia derivada, ya que slo pueden establecer tributas sobre aquellas fuentes que no constituyen hechos generadores de contribuciones federales, corriendo el riesgo de verse privadas aun de stas en el momento en el que el Congreso de la
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Unin decida concedrselas por los indicados motivos presupuestarios a la Federacin. La siguiente tesis de jurisprudencia emanada de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, resume admirablemente esta situacin: "La Constitucin General no opta por una delimitacin de la competencia federal y la estatal para establecer impuestos, sino que sigue un sistema complejo, cuyas premisas fundamentales son las siguientes: a) Concurrencia contributiva de la Federacin y los Estados en la mayora de las fuentes de ingresos (Artculo 73, fraccin VII, y 124); b) Limitaciones a la facultad impositiva de los Estados, mediante la reserva expresa y concreta de determinadas materias a la Federacin (Artculo 73, fraccin XXIX); e) Restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (Artculos 117, fracciones IV, V, VI YVII, Y118). "7 En sntesis, hasta la fecha en Mxico no se cuenta con un sistema, propiamente dicho, de competencia tributaria entre la Federacin y las entidades federativas.
Anlisis Crtico
El complejo sistema competencial previsto en la Constitucin para tratar de deslindar los campos de accin tributaria de la Federacin y de las entidades federativas, solamente ha conducido en la prctica a una situacin anrquica, producto de la ausencia de reglas precisas que determinen con exactitud las respectivas facultades y limitaciones. En efecto, si se interpretan en estricto sentido lgico-jurdico los Artculos 73, fraccin VII y 124 de nuestra Carta Magna, llegamos a la conclusin de que basta con que el Congreso de la Unin decrete un tributo sobre determinada fuente gravable para que sta quede vedada a la accin impositiva de las entidades, aun en el caso de que con anterioridad la hubieren gravado. Evidentemente, de seguirse este criterio hasta sus ltimas consecuencias, la vida econmica de las entidades federativas se tornara imposible debido a que el continuo y al parecer interminable crecimiento de la Administracin Pblica Federal demanda, ao con ao, substanciales incrementos al Presupuesto Federal que arrebatan -esa es la palabra- casi todos los posibles ingresos tributarios. Un ejemplo lo tenemos en el llamado Impuesto sobre Erogaciones (por remuneraciones al trabajo personal prestado bajo la direccin y dependencia de un patrn). Hace algunos aos el Estado de Mxico, mpos7 Tesis jurisprudencial nmero 11. Apndice al Semanario Judicial de la Federacin. Ao de 1965. Primera Parte. Tesis del Pleno de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nacin; pgina 42.
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bilitado para crear su propio Impuesto sobre la Renta por tratarse de una materia reservada al Fisco Federal, decidi gravar no a quienes percibieran sueldos o salarios, sino a los que los pagaran. Este acto de barbarie fiscal-puesto que es un principio elemental del Derecho Fiscal el que los tributos deben incidir sobre ingresos, utilidades o rendimientos, pero nunca sobre un gasto como el que efecta quien paga un sueldo o salario- tuvo una explicacin y una justificacin: la carencia de fuentes imponibles ante el expansionismo tributario de la Federacin. No obstante, cul no sera la sorpresa de los atribulados causantes cuando tiempo despus el Fisco Federal lo incorpor a su potestad impositiva y cuando a partir de 1988, la entonces Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, lo adopt tambin como gravamen local acumulndolo sin ms al impuesto federal. Este ejemplo demuestra la ineficacia de un sistema competencial que no limita la esfera de atribuciones del Fisco Federal. Ahora bien, como por una parte la Constitucin no aborda el problema con claridad y precisin, y como por la otra, las entidades federativas no pueden ser condenadas a la ms completa de las penurias, se ha optado por el fcil pero ilegal camino de la doble tributacin, siendo as que en la gran mayora de las entidades federativas coexisten una serie de gravmenes locales al comercio y a la industria con el Impuesto al Valor Agregado; impuestos sobre capitales con el impuesto federal sobre productos o rendimientos del capital establecido en la Ley del Impuesto sobre la Renta, y as sucesivamente.
Es decir, no existen reglas fijas y, ante tal situacin, las entidades se han concretado a no tocar las materias expresamente reservadas a la Federacin por la fraccin XXIX del Artculo 73 constitucional, o prohibidas a ellas por los Artculos 117 y 118 del propio ordenamiento supremo, gravando concurrentemente con el Fisco Federal los ingresos que quedan comprendidos dentro de la llamada "competencia tcita" del Erario Federal prevista en la fraccin VII del Artculo 73 de la Constitucin General. De ah la existencia de los mencionados gravmenes estatales al comercio y a los rendimientos del capital, no obstante tratarse de fuentes econmicas sujetas a tributos federales.
Pero volvemos a insistir, lo ms grave de todo es la carencia de reglas fijas que slo tiende a desembocar en el caos tributario, pues as como la gran mayora de las entidades federativas han invadido, por ejemplo, el campo de la imposicin federal sobre capitales, ninguna se ha atrevido a gravar directamente las utilidades de las empresas, a pesar de que en ambos casos el fundamento constitucional de los tributos fed~ales se localiza precisamente en la fraccin VIIdel Artculo 73 constitucional.
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Sobre estas bases, nadie est en condiciones de delimitar jurdcamente la competencia tributaria de la Federacin y de las entidades, pues, dgase lo que se diga en contrario, la concurrencia fiscal, adems de originar numerosos problemas y confusiones, tiene como efecto principal la doble tributacin que, al acumular cargas tributarias sobre una misma fuente de ingresos y sobre los mismos contribuyentes, es.tanto inconstitucional como antieconmica. La concurrencia fiscal es injusta y contradice las consideraciones ms elementales de una buena poltica fiscal. No debe permitirse que un mismo ingreso sea gravado por ms de un sujeto activo o esfera de gobierno. Sin embargo, se trata de una realidad cotidiana en nuestro medio, motivada por la voracidad creciente de un Poder Federal que tiende a debilitar aun ms las ya de por s raquticas economas de las entidades federativas, y solapada por textos constitucionales carentes no slo de tcnica jurdica, sino de la congruencia ms elemental. . En esas condiciones, la nica solucin viable consiste en la elaboracin de una enmienda constitucional que, dejando de lado, ambigedades y supuestos "requerimientos presupuestales" defina y delimite -con la mayor claridad y precisin que las circunstancias permitan-las materias tributarias que respectivamente deben integrar las reas competencales de la Federacin y las entidades. Partcularmente se requiere de una divisin expresa de las fuentes gravabies, a fin de evitar las competencias "tcita y derivada" que ahora prevalecen y las que, como se acaba de ver, nevitablemente conducen a casos de doble . tributacin. Por eso valdra la pena rescatar y actualizar el proyecto enviado en 1936 por el Presidente Lzaro Crdenas al Congreso de la Unin, e inexplicablemente rechazado por ste, a pesar de haber sido elaborado por destacados .especialistas en materia hacendara, encabezados -tal y como se ndic con anterioridad- por el entonces Secretario de Hacienda, don Eduardo Surez. Dicho proyecto constituye, hasta la fecha, el nico esfuerzo verdaderamente serio por crear un sistema de competencia tributaria entre la Federacin y las entidades lo suficientemente preciso y objetivo como para resolver todos los problemas, confusiones e injusticias a los que se ha venido haciendo referencia. De ah que valga la pena reproducirlo a continuacin en su parte medular, pues los prrafos ms importantes de la Exposicin de Motivos ya fueron transcritos con anterioridad. El proyecto parte, como en sana tcnca jurdico-fiscal debe ser, de una clara divisin entre los tributos exclusivos para
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la Federacin y los reservados a las entidades. As, los primeros estn constituidos por:
"a) Impuestos y derechos de importacin y exportacin.
"b) Impuesto sobre la renta de las sociedades y personas fsicas.
"e) Impuestos sobre los recursos naturales propiedad de la Nacin, tales como los de minera, produccin, sal y de petrleo, uso de aguas nacionales, pesca, etc. "d) Impuestos sobre las instituciones de crdito y las compaas de seguros. "e) Impuestos especiales sobre la energa elctrica (produccin y consumo), gasolina y otros productos derivados del petrleo, ferrocarriles, transporte por vas generales de comunicacin, hilados y tejidos, azcar, cerillos y fsforos, tabaco, alcoholes y mieles incristalizables, aguamiel y productos de su fermentacin, cerveza, juegos, loteras y rifas, explotacin forestal.
"f) Impuestos sobre servicios pblicos federales y concesiones otorgadas por la Federacin."
En tanto que los tributos reservados a las entidades federativas son:

"a) El impuesto predial.
"b) Un impuesto general sobre la industria y el comercio. ,,8
Aunque el llamado "Proyecto Crdenas" reclama algunas correcciones y adiciones, pues omite dilucidar, entre otras, las reas relativas al Impuesto al Valor Agregado (que, por lo dems, en esa poca ni siquiera se contemplaba en la legislacin fiscal mexicana), a impuestos tan importantes como los de adquisicin de inmuebles y sobre capitales y a la gran mayora de los derechos (suministro de agua potable, servicios registrales, matanza de ganado y otros), su gran mrito radica tanto en pretender introducir una verdadera divisin de fuentes gravables como en velar por la autonoma financiera de las entidades federativas, al intentar reservarles la potestad tributaria sobre la industria y el comercio, que actualmente constituye una de las dos ms importantes percepciones del Fisco Federal. En este sentido, puede afirmarse que se trata de una obra maestra si se le compara con la inconsistencia del texto actualmente en vigor de la propia fraccin XXIX del Artculo 73 constitucional, cuyas notorias deficiencias quedaron sealadas con anterioridad .
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8 Citado por ArriojaVizcano Adolfo. Obra citada; pginas 151 y 152.
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Pero independientemente de los ajustes que pueda requerir el interesante proyecto diseado y coordinado por don Eduardo Surez, considero que en el mismo se contienen los lineamientos fundamentales para la justa solucin que demanda este problema; sencillo en su planteamiento, pero al que la falta de una legislacin constitucional adecuada aunada a los intereses y a las prcticas viciadas que se han venido generando con el transcurso del tiempo, han transformado en complejo e intrincado.
3. COMPETENCIA TRIBUTARIA ENTRE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y SUS MUNICIPIOS Y ANALlSIS CRITICO
La idea de introducir el Municipio Libre en la Constitucin de 1917 -pues su existencia no se contempl en las Cartas Magnas de 1824 y 1857- obedeci al deseo de que prcticamente cada poblacin de la Repblica contara con una autoridad local e inmediata, debidamente constituida que, al encontrarse familiarizada con los problemas y necesidades del lugar, pudiera atenderlos en forma rpida y eficiente. Fue as como en el seno del Congreso Constituyente se debati largamente la cuestin municipal, para desembocar en la redaccin de lo que es la esencia del Artculo 115 en vigor. Desde luego, la parte central de tales deliberaciones recay en el texto de la fraccin relativa al aspecto econmico, pues difcilmente puede pensarse que el Municipio sea verdaderamente libre para llevar a cabo las importantes tareas de gestin del bienestar colectivo, que tericamente tiene asignadas, si no cuenta con un principio de autosuficiencia hacendaria jurdicamente garantizado. Lgicamente, al regularse en el Artculo 115 de la Constitucin Politica, el procedimiento para la integracin de la Hacienda Municipal, en dicho precepto tuvieron que sentarse las bases del rgimen competencial con las entidades federativas. De ah la importancia de tener que efectuar un anlisis detallado sobre el particular.
Gnesis
Un punto de gran inters que sirve para entender cabalmente la triste penuria en la que vegetan la mayora de las haciendas municipales en la actualidad, es el relativo a los debates que se suscitaron en el Congreso Constituyente 1916-17 en torno al problema econmico-fiscal del Municipio, ya que en los mismos -particularmente en algunos de los votos minoritarios- se encuentran las razones de la referida penuria y de lo que pudo y debi haber sido su solucin. Turnado a la segunda Comisin de Constitucin el proyecto de Artculo 115, presentado por el seor Venustiano Carranza, que entonces ejerca las funciones de Jefe de Estado, sta emite el siguiente dictamen:
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"Tamando en cuenta que los municipios salen a la vida despus de un largo periodo de olvido de nuestras instituciones, y que la debilidad de sus primeros aos los haga vctimas de ataques de autoridades ms poderosas, la comisin ha estimado que deben ser protegidos por medio de disposiciones constitucionales. y garantizarles su hacienda, condicin sine qua non de vida y su independencia, condicin de su eficacia."9
A partir de la presentacin de este dictamen se inicia una fuerte discusin entre un grupo de diputados constituyentes que pugna porque la Ley Suprema establezca y garantice las percepciones de la Hacienda Municipal y otro que, vctima de un federalismo exacerbado, pretende que esta cuestin se reserve a ios poderes de las entidades federativas, a fin de no vulnerar el principie) ,le autonoma o de "soberana en lo concerniente al rgimen interior." En apoyo de la primera postura, se hicieron valer los siguientes votos razonados: el de los diputados Heriberto Jara e Hilara Medina que, en su parte medular, afirmaba: "No se concibe la libertad poltica cuando la libertad econmica no est asegurada, tanto individual como colectivamente. Al Municipio se le ha dejado una libertad muy reducida, casi insignificante; una libertad que no puede tenerse como tal, porque slo se ha concretado al cuidado de la poblacin, al cuidado de la poltica, y podemos decir que no ha habido un libre funcionamiento de una entidad en pequeo que est constituida por sus tres poderes ... queremos que el Gobierno del Estado no sea ya el pap que, temeroso de que el nio compre una cantidad exorbitante de dulces que le hagan dao, le recoja el dinero que el padrino o el abuelo le ha dado y despus le da centavo por centavo para que no le hagan dao las charamuscas. Los municipios no deben estar en esas condiciones, seamos consecuentes con nuestras ideas, no demos libertad por una parte y la restrinjamos por la otra, no demos libertad poltica y restrinjamos hasta lo ltimo la libertad econmica, porque entonces la primera no podr ser efectiva, quedar simplemente consignada en nuestra Carta Magna como un bello captulo y no se llevar a la prctica, porque los municipios no podrn disponer de un solo centavo para su desarrollo sin tener antes el pleno consentimiento del Gobierno del Estado .. ; estn todos de acuerdo en que la verdadera y nica base de la libertad municipal est en el manejo libre de los fondos con que debe contar el municipio .. , (que) debe tener su hacienda propia, porque desde el momento en que ei municipio en hacienda tenga un tutor, sea el Estado o la Federacin, desde ese momento deja de subsistir. "10
9 Citado por Arrioja Vizcano Adolfo. 0tJra citada; pgina 167. Diario de los Debates del Congreso Constituyente 1916-1917. Ediciones de la Comisin Nacional para la celebracin el Sesquicentenario de la Proclamacin de la Independencia Nacional y del Cincuentenario de la Revolucin Mexicana. Mxico 1960. Tomo ll: pgina 1132.
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Dentro de ese contexto, los diputados Machorro Narvez y Arturo Mcndez, suscribieron un voto particular que propona para la fraccin 1I del Artculo 115, el texto que a continuacin se transcribe: "Il. Los municipios tendrn libre manejo de su hacienda y sta se formar de lo siguiente:
"10. Ingresos causados con motivode serviciospblicosque tiendan a satisfacer una necesidad general de los habitantes de la circunscripcin respectiva. "20. Una suma que el Estado reintegrar al Municipio y que no ser inferior al
10% del total de lo que el Estado recaude para si por todos los ramos de la riqueza privada de la municipalidadde que se trate.
"30. Los ingresos que el Estado asigne al Municipio para que cubra todos los gastos de aquellos servicios que, por la organizacin municipal, pasen a ser del resorte del ayuntamiento y no sean los establecidos en la base la. de este inciso. Estos ingresos debern ser bastantes a cubrir convenientemente todos los gastos de dichos servicios." 11
Es evidente que en el seno del Congreso Constituyente exista un cierto consenso acerca de la inutilidad de estructurar un Municipio pretendidamente libre sin asegurar la autosuficiencia de su hacienda. Aun cuando los votos particulares de los diputados Jara, Medina, Machorro y Mndez contenan ciertas deficiencias como la de convertir a los municipios en simples partcipes de los rendimientos de algunos tributos estatales, indudablemente otorgaban una proteccin constitucional al desarrollo del Municipio al asignarle fuentes exclusivas de ingresos en funcin de los servicios pblicos fundamentales que debe satisfacer. No obstante, la mayora, temerosa de invadir cuestiones propias de cada gobierno local, prefiri inclinarse por un proyecto presentado por el diputado Ugarte, al que corresponde, en esencia, el texto vigente; y al que se considera como el causante de las actuales tribulaciones municipales, por haber entregado a las entidades federativas el destino econmico de municipios que, por esa razn, nunca han podido ser autnticamente libres. El texto de referencia deca lo siguiente: "Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de las contribuciones que sealen las legislaturas de los Estados, y que, en todo caso, sern las suficientes para atender a sus necesidades." Es decir, bajo semejante concepto el Municipio naci polticamente muerto, puesto que al quedar la integracin de su hacienda en manos de las legislaturas estatales, la pretendida libertad municipal
11 Ibdem: pgina 1133.
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-tal y como visionariamente lo advirtiera el constituyente Heriberto Jaraque se intent plantear como la clula de la organizacin poltico-administrativa del Estado Federal Mexicano, se convirti en un captulo terico que, ochenta aos despus, no se ha podido llevar a la prctica. Resulta curioso -yen ocasiones penoso- descubrir cmo suelen decidirse los destinos de las naciones: entre la frivolidad legislativa y la conveniencia poltica. Por eso no est de ms reproducir a continuacin el procedimiento que se sigui para lograr la aprobacin de la propuesta del diputado Ugarte que sell el destino de lo que hasta la fecha ha sido el inalcanzable postulado constitucional del "Municipio Libre"; tal y como dicho procedimiento aparece fielmente consignado en el respectivo Diario de los Debates:
"Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de las contribuciones que sealen las legislaturas de los Estados, y que, en todo caso, sern las suficientes para atender a sus necesidades. "-El C. Secretario: Por disposicin de la Presidencia se pregunta a la Asamblea si se toma en consideracin esta mocin; los que estn por la afirmativa, srvanse poner de pie. S se toma en consideracin. "-El C. Jara: Seores diputados: La Comisin y los autores del voto particular pedimos permiso para retirar nuestro voto particular. (Aplausos). "-El C. Secretario: Se va a proceder a la votacin. Se suplica a todos los ciudadanos diputados que estn en los pasillos se sirvan pasar al saln (de sesiones). "-El C. Jara: Pido la palabra para una mocin de orden. "-El C. Presidente: Tiene usted la palabra. "-El C. Jara: No se ha preguntado si se acepta la proposicin del ciudadano Ugarte; no hemos presentado nuestro dictamen a esta Cmara con el deseo de cubrir un hueco, sino como el deseo de satisfacer una necesidad; vaya decir una cosa: que ahora la adicin que propone el ciudadano Ugarte es como si no hubiramos propuesto nada, porque las legislaturas de los Estados, en todas las pocas, han revisado los presupuestos de sus ayuntamientos. "-El C. Bojrquez: Con autorizacin de la Presidencia me vaya permitir decir que el ciudadano diputado Cravioto invita a todos ustedes a que estn presentes maana en el jardn de Zenea, a las doce, es decir a las doce de hoy, con objeto de tomar una fotografa en unin del ciudadano Primer Jefe, y que al mismo tiempo se comunique esto a los compaeros. "-El C. Secretario: Se procede a la votacin. "(Se verifica la votacin). "
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"-El C. Secretario: El resultado de la votacin ha sido el siguiente: Aprobado todo por unanimidad de 150 votos, a excepcin hecha de la fraccin I1, que tuvo 88 por la afirmativa y 62 por la negativa ... ,,12 En esa forma, la legtima preocupacin de los constituyentes Jara, Medina, Machorro y Mndez por evitar que en su origen el Municipio pretendidamente libre quedara estrangulado hacendariamente y, por ende, poltica y administrativamente, naufrag entre la indiferencia de los diputados que charlaban amenamente en los pasillos del entonces denominado -con cierta irona pero tambin con cierta correlacin histrica- "Teatro lturbde"; y el oportunismo poltico de quienes estaban ms interesados en correr a retratarse con el, en ese momento, todopoderoso seor Carranza, que en debatir a fondo el verdadero destino del Municipio como la tercera esfera de gobierno de la Repblica.
Texto Vigente y Anlisis Crtico
Conforme a su redaccin actual-que corresponde a una iniciativa del Presidente Miguel de la Madrid Hurtado que, en alguna medida (ms bien limitada), busc corregir la lamentable falla de origen en la que incurrieron 88 diputados del Congreso Constituyente 1916-17-la fraccin IV(sucesora de la que originalmente fue la 11) del Artculo 115 constitucional, establece lo siguiente:
"IV. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: "a) Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados, sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisin, consolidacin, traslacin y mejora, as como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. "Los municipios podrn celebrar convenios con el Estado para que ste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administracin de esas contribuciones.
"b) Las participaciones federales que sern cubiertas por la Federacin a los
municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. "e)Los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su cargo.
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"Las leyes federales no limitarn la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concedern exenciones en relacin con las mismas. Las leyes locales no establecern exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas fsicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Slo los bienes del dominio pblico de la Federacin, de los Estados o de los Municipios estarn exentos de dichas contribuciones. "Las legislaturas de los Estados aprobarn las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarn sus cuentas pblicas. Los presupuestos de egresos sern aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles."
A pesar del esfuerzo realizado para mejorar, dentro de lo posible, la falla de origen perpetrada en 1917, la verdad es que del precepto que se acaba de transcribir, se desprende claramente cul es la regla bsica para la competencia tributaria entre las entidades federativas y sus municipios: de las contribuciones reservadas a las entidades (es decir, de las que no queden comprendidas dentro de la esfera de atribuciones de la Federacin), stas deciden libremente, por conducto de sus respectivas legislaturas locales, cules pertenecen a la potestad contributiva de los rganos municipales. Lo anterior literalmente significa que la Hacienda Pblica Municipal se encuentra en manos de las entidades federativas, las que a su libre arbitrio y sin ms formalidad que la de recabar un voto favorable de sus respectivas legislaturas, estn constitucionalmente autorizadas para fijar el monto de los presupuestos de ingresos de sus municipios. O sea, el Municipio, en la gran mayora de los casos, no cuenta con ms fuentes gravables que las que le parecen convenientes al Poder Legislativo del Estado al que pertenece. En semejantes condiciones, una entidad est en entera libertad de promover la autosuficiencia hacendaria de sus municipios, o de estrangularlos econmicamente, segn mejor convenga a los intereses del gobierno en turno. Ahora bien, como las finanzas estatales rara vez son boyantes debido al varias veces aludido "expansionisrno tributario" de la Federacin, el margen de recaudacin fiscal que suelen dejar a disposicin de los municipios es extraordinariamente reducido. En realidad se trata ni ms ni menos que de la clsica ley biolgica de la supervivencia de las especies aplicada al Derecho Fiscal: La Federacin devora la gran mayora de las fuentes de riqueza existentes en el pas; de las pocas que sobran, las entidades federativas las engullen casi en su totalidad; y los restos, verdaderos retazos de ingresos gravables, son graciosamente donados a los municipios. Cuntas veces la lmina para estudiantes de Biologa que muestra a un gran pez comindose a otro de mediano tamao, y a ste, a su vez, dando cuenta de uno ms pequeo, nos ha recordado esta situacin!
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Dentro de esta tesitura, el concepto "Municipio Libre" resulta un verdadero sarcasmo, pues una Hacienda cuya integracin presupuestaria es susceptible de ser manipulada al arbitrio de otra instancia poltica no puede garantizar la independencia en cualquier sentido (administrativo, econmico, social y poltico) de lo que se quiso convertir en la clula orgnica del Estado Federal Mexicano. Repitamos, una vez ms, las sabias palabras de los constituyentes Jara y Medina: "No se concibe la libertad poltica cuando la libertad econmica no est asegurada, tanto individual como colectivamente ... estn todos de acuerdo en que la verdadera y nica base de la libertad municipal est en el manejo libre de los fondos con que debe contar el municipio; (que) debe tener su hacienda propia, porque desde el momento en que el Municipio en hacienda tenga un tutor, sea el Estado o la Federacin, desde ese momento deja de subsistir. " La fraccin IV (antes 11), del Artculo 115 constitucional (a pesar de las buenas intenciones d sus ltimas reformas y adiciones), al haber ignorado las inteligentes propuestas expresadas en los votos particulares de la minora, se ha convertido en el principal obstculo para lograr la libertad municipal y, por ende, ha desvirtuado la esencia misma de nuestras formas de organizacin poltica. Ha dado origen a municipios raquticos y dependientes que medio sobreviven de las ddivas que gota a gota les conceden la Federacin y los Estados. Se trata de un mal tan arraigado en nuestro medio, que a nadie sorprende que cuando el Jefe del Ejecutivo Federal visita pequeas o medianas comunidades, los pobladores lo abrumen con peticiones de alumbrado pblico, drenaje, seguridad, agua potable y otras similares; y sin embargo, a pesar de su cotidianeidad no deja de ser un hecho asombroso, pues son solicitudes de prestacin de los servicios pblicos municipales ms elementales, que por lgica constitucional deben estar fuera del campo de accin del Titular del Gobierno Federal. No obstante, la tradicional penuria de sus insignificantes administraciones municipales, orilla al ciudadano comn a recurrir a autoridades ms poderosas para buscar la solucin de sus ingentes necesidades. Nuestra Constitucin deja al Municipio desprovisto de todo tipo de medios de defensa econmica. No posee fuentes propias de riqueza gravable; no participa en la determinacin de su presupuesto de ingresos; sus cuentas pblicas son revisadas por las legislaturas estatales. Es decir, se encuentra en una verdadera situacin de "capitis dirninutio": es una especie de menor de edad que no puede bastarse a s mismo, ni defenderse. Comentando este grave problema, el jurista mexicano Sergio F. de la Garza externa la siguiente opinin: " Qu singular clase de libertad se da a un Municipio cuya hacienda est integrada por las contribuciones sealadas discrecional, arbitraria o caprichosamente por la Legislatura local? Porque aun-
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que se diga que sta tiene la obligacin constitucional de establecerlas de modo que sean suficientes para atender las necesidades municipales, se puede responder que la frase de la Constitucin, tcnicamente, no pasa de ser un buen consejo. En efecto, con qu recursos cuenta el Municipio para obtener el cumplimiento forzoso por parte de la Legislatura del imperativo constitucional? Absolutamente con ningunos. De suerte que el Congreso Local puede burlarse impunemente del mandato constitucional, ya que si no quiere obedecerlo voluntariamente, no hay modo de obligarlo coactivamente a que lo cumpla. Y basta caer en la cuenta de que con dicha omisin los ayuntamientos han cado en la peor dependencia poltica respecto al Gobierno central para comprender su gravedad. Este tendr siempre una poderossima e inexorable arma contra los ayuntamientos que rehsen caer bajo su sujecin, mucho ms efectiva, sencilla y sobre todo legalista, que las destituciones o los desafueros, reduciendo sus ingresos en forma que no pueda desenvolver sus actividades ms indispensables y acabe por sucumbir de muerte natural. "13 La opinin transcrita es a todas luces correcta: el debilitamiento econmico de los municipios es un medio eficaz y directo de fortalecer el centralismo poltico, comprometiendo seriamente el futuro social del pas. Quienes vivimos inmersos en el maremgnum demogrfico de una gran ciudad, a menudo olvidamos que la solucin, a nuestros cada da ms angustiosos y crecientes problemas, se encuentra en el desarrollo de pequeos ncleos regionales autosuficientes que sustituyan a las inhabitables metrpolis actuales. La regla para la competencia fiscal entre las entidades federativas y sus municipios ms sencilla no puede ser: la respectiva Legislatura local decide anualmente, a su arbitrio, cules han de ser las contribuciones municipales. Pero ante las aterradoras condiciones de vida urbana que el centralismo poltico, econmico y 'fiscal nos ha deparado, no podemos dejar de preguntarnos: posee algn valor social este simplismo jurdico que en aras de fortalecer un poder central, expansionista y excluyente, olvida que constituimos una Nacin plena de recursos naturales y, por ello, de espacios habitables?
4. LA COORDINACION FISCAL
La coordinacin fiscal se define como la participacin proporcional que, por disposicin de la Constitucin y de la ley, se otorga a las entidades federativas y a los municipios en el rendimiento de un tributo federal en cuya recaudacin y administracin han intervenido por autorizacin expresa de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
13 De la Garza Sergio Francisco. "El Municipio, Historia, Naturaleza y Gobierno. JI Editorial Jus. Mxico 1947; pgina 166.
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Debe distinguirse de la concurrencia fiscal, que se presenta cuando tanto la Federacin como las entidades gravan con dos o ms tributos diferentes una misma fuente de ingresos. Esto significa que, mientras en la coordinacin existe un solo crdito fiscal que pertenece a la potestad tributaria de la Federacin, en la concurrencia estamos en presencia de un tpico caso de doble tributacin. Ahora bien, esta definicin de coordinacin fiscal es susceptible de descomponerse en los siguientes elementos: 1. Slo puede existir por disposicin de una norma constitucional debidamente reglamentada por la Ley Federal secundaria aplicable al caso. 2. Presupone la existencia de un tributo o contribucin de naturaleza federal. 3. Requiere de la intervencin de las entidades federativas, yen su caso de los municipios, en las funciones de recaudacin y administracin del tributo federal coordinado, previa autorizacin de la Secretara de Hacienda. 4. Otorga a las entidades y municipios coordinados una participacin proporcional en los rendimientos fiscales obtenidos por la Federacin. Como puede advertirse, la coordinacin tributaria deriva de un tratamiento tanto constitucional como legal, cuyas principales caractersticas a continuacin se expresan: El prrafo final de la varias veces citada fraccin XXIX del Artculo 73 constitucional, indica que: "Las entidades federativas participarn en el rendimiento de las contribuciones especiales en la proporcin que la ley secundaria determine... " Reglamentando esta norma suprema, la vigente Ley de Coordinacin Fiscal, en sus artculos 1o. y 60., establece lo siguiente: "Artculo 10. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico celebrar convenio con los Estados que soliciten adherirse al Sistema Nacionalde Coordinacin Fiscal que establece esta Ley. Dichos Estados y el Distrito Federal participarn ~ el total de impuestos federales y en los otros ingresos que seale esta Ley mediante la distribucin de los fondos que en la misma se establecen. " "Artculo 60. Las participaciones federales que recibirn los municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendosus incrementos, nunca sern inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habr de cubrrselas. Las legislaturaslocalesestablecern su distribucin entre los municipios mediante disposiciones de carcter general..."
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Del anlisis sistemtico de las disposiciones legales que se acaban de transcribir, as como del contenido integral de la Ley de Coordinacin Fiscal, puede concluirse que la coordinacin tributaria se rige en trminos generales por las reglas siguientes:
a) No obstante que el invocado prrafo final de la fraccin XXIX del Artculo 73 de la Constitucin General de la Repblica, la limita a unos cuantos impuestos especiales, en la prctica viene operando respecto de todos aquellos tributos que a la Federacin -y ms concretamente a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico-le parecen convenientes; b) La participacin de las entidades federativas se fija en proporcin al rendimiento global de los tributos coordinados; c) Sin embargo, es de hacerse notar que dicha participacin no slo comprende el producto de los tributos coordinados, sino tambin el de las multas y recargos que se cobren a los contribuyentes remisos domiciliados en el territorio de la entidad de que se trate; d) Es requisito indispensable que las entidades se abstengan de mantener en vigor gravmenes locales sobre las fuentes de riqueza objeto de los tributos federales coordinados. En esta regla radica la esencia del llamado Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal; e) La coordinacin fiscal alcanza a los municipios, pero sobre las mismas bases que desde 1917 han impedido el fortalecimiento de la autonoma municipal, toda vez que el invocado artculo 60. de la Ley de Coordinacin Fiscal, sujeta la distribucin de las participaciones federales que deben corresponder a los municipios a lo que dispongan las legislaturas locales, lo cual, en palabras del constituyente Heriberto Jara, sigue ocasionando que en Hacienda el Municipio tenga como tutor al Estado del que forma parte y que, por consiguiente, carezca de toda posibilidad real de ser autnticamente libre.
En adicin a lo anterior, es necesario sealar que la coordinacin fiscal -como sucede con otras cuestiones de nuestra legislacin tributaria en vigor- ha venido operando al margen de la Constitucin. En efecto, la reforma efectuada en 1979 a la fraccin XXIX del Artculo 73 constitucional textualmente seala que: "Las entidades federativas partictparn en el rendimiento de estas contribuciones especiales (es decir, las que gravan energa elctrica, produccin y consumo de tabacos labrados, gasolina y otros productos derivados del petrleo, cerillos y fsforos, aguamiel y productos de su fermentacin, explotacin forestal y produccin y consumo de cerveza), en la proporcin que la ley secundaria federal determine. Las Legislaturas Locales fijarn el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energa elctrica."
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A pesar de lo anterior, en la prctica el Sistema Nacional-de Coordinacin Fiscal se ha hecho extensivo a todas las contribuciones federales que le han parecido convenientes a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, incluyendo de manera especial a los dos principales tributos federales: el Impuesto sobre la Renta y el Impuesto al Valor Agregado. Esto significa que la coordinacin fiscal no solamente ha disminuido de manera sustancial las potestades tributarias de las entidades federativas y de los municipios al convertirlos en simples dependientes de las participaciones federales, sino que se ha establecido y se ha consolidado a lo largo de casi tres dcadas, despus de haber entrado por la puerta falsa de la inconstitucionalidad. Sin embargo, debe reconocerse que la coordinacin ofrece la ventaja de que al impedir la existencia de tributos locales sobre ingresos gravados por la Federacin, evita la concurrencia fiscal y con ello la doble tributacin, proveyendo al mismo tiempo de recursos tributarios a las entidades federativas y a los municipios. Adems propicia una distribucin ms equitativa de la recaudacin, atenuando las diferencias, en cuanto a grado de desarrollo regional, entre entidades y municipios relativamente ricos como los del norte de la Repblica y entidades y municipios pobres como los que, por desgracia, existen en el sur del pas. Esto ltimo, como contrapartida, conlleva una gran desventaja, pues conduce al centralismo fiscal, opuesto por esencia a la naturaleza jurdicoconstitucional del sistema federal en el que supuestamente vivimos. La coordinacin, en la prctica, nos est llevando a un rgimen tributario en el que solamente subsistan contribuciones federales y una serie de participaciones que, a manera de donaciones graciosas alimenten la subsistencia presupuestaria de las entidades federativas y de los municipios. Semejante contexto, que es ya una realidad palpable en nuestro medio, significa slo una cosa: el centralismo poltico-econmico, que convierte la terica autonoma constitucional de las entidades y de los municipios en letra muerta, pues sin autosuficiencia tributaria no puede hablarse de "autonoma", "soberana en lo concerniente a su rgimen interior", "municipio libre", ni de nada que se le asemeje. La coordinacin fiscal, lejos de representar una solucin idnea al complejo problema competencial que se da entre la federacin y las entidades que la componen, as como entre las propias entidades y sus municipios, constituye un obstculo ms que, en la medida en la que siga creciendo, generar nuevos y mayores intereses creados, que tendern a alejarnos de la verdadera solucin. Por eso cabe afirmar que se trata de una cuestin que demanda atencin inmediata a nivel de reforma constitucional. Para lo cual, desde luego, se va a requerir de una gran voluntad poltica y de una gran capacidad de negociacin y conciliacin.
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Ahora bien, si se quiere preservar, y sobre todo perfeccionar, la estructura poltica y constitucional del Estado Mexicano como una Repblica Federal, la resolucin de este trascendental problema tendr que partir de las premisas del varias veces mencionado Proyecto Crdenas de 1936, en el que, gracias al esfuerzo de un brillante equipo de juristas y economistas encabezados por don Eduardo Surez, se encuentran las bases fundamentales que es necesario reiterar una vez ms:
- Divisin expresa, clara y precisa, entre las fuentes de riqueza gravables exclusivas para la Federacin y las reservadas a los fiscos de las entidades y municipios; - Fortalecimiento de la economas locales mediante la asignacin permanente de ingresos tributarios a las entidades y municipios, intocables para el Fisco Federal; y en el caso de los municipios, intocables tambin para las respectivas legislaturas locales.
Aun cuando se trata de una tarea colosal que, tal y como se seal con anterioridad, demandar enormes dosis de voluntad poltica y de capacidad de conciliacin -ya que como lo dijera el gran escritor espaol Jacinto Benavente, es mucho ms fcil, en esta vida, acabar con el amor o con la devocin filial que con los intereses creados-, estimo que sobre estas bases se proscribiran los efectos negativos y viciados tanto de la concurrencia fiscal como de la coordinacin y se garantizara la autosuficiencia presupuestaria de las subdivisiones polticas, sin la cual no es concebible un genuino federalismo.
5. CONCLUSIONES ACERCA DE LA COMPETENCIA TRIBUTARIA ENTRE LA FEDERACION, LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS
Dentro del esquema jurdico-econmico del Federalismo puro las esferas de poder, tanto nacional como regional-que en el caso concreto de Mxico estn constituidas por la Federacin, los Estados y sus Municipios-, para estar en condiciones de llevar a cabo las funciones de gobierno y administracin que deben corresponderles, tienen que contar con fuentes propias de ingresos, constitucionalmente garantizadas. Sin embargo, tal y como se acaba de ver en los temas que anteceden, nuestra realidad es muy distinta, ya que la Constitucin General de la Repblica ha ido estableciendo un sistema muy poco claro, que, en la prctica, se ha traducido en un grave expansionismo tributario de la Federacin en detrimento de las potestades fscales de las entidades federativas y de los municipios.
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A fin de contar con un panorama general al respecto, resulta conveniente resumir a continuacin las reglas a las que se encuentra sujeto este complejo sistema competencial, para confirmar las observaciones y las criticas que se han venido formulando a lo largo del presente Captulo: 1. En principio, todos y cada uno de los ingresos tributarios mencionados en la fraccin XXIX del Artculo 73 constitucional, se encuentran reservados a la potestad fiscal de la Federacin. 2. No obstante, con apoyo en lo que dispone la fraccin VII del mismo Artculo 73 de la Carta Magna, el Congreso de la Unin est facultado para decretar en materia federal todas las contribuciones que estime necesarias para cubrir el presupuesto nacional, en adicin a las que deriven de la fraccin XXIXdel propio precepto constitucional. Sobre este particular, cabe reiterar que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sustentado el siguiente criterio: "Es inexacto que la fraccin XXIX del Artculo 73 constitucionallimite a la VII del mismo precepto, que faculta al Congreso a imponer contribuciones que sean necesarias para cubrir el presupuesto. No puede considerarse como lo es la enunciada en la referida fraccin XXIX del Articulo 73, como una limitacin al Congreso de la Unin para establecer los impuestos aun federales que sean indispensables para cubrir el gasto pblico ... "14 Lo anterior permite afirmar que prcticamente no existe un ingreso tributario generado en la Repblica, que no sea susceptible de quedar afecto a una contribucin de carcter federal. 3. Las entidades federativas estn constitucionalmente impedidas para gravar las fuentes enumeradas en los Artculos 73, fraccin XXIX, 117, fracciones IV, V, VI y VII, y 118, fraccin 1, de la Constitucin Poltica que nos rige. No obstante, en aplicacin de la llamada clusula de "las facultades implcitas" contenida en el Artculo 124 del ordenamiento supremo, tienen potestad para imponer tributos sobre las materias no reservadas de manera expresa a la Federacin. Esto ha ocasionado que las entidades concurran con el Fisco Federal en la imposicin de las mismas fuentes, originando indeseables situaciones de doble tributacin, pues la Federacin funda en estos casos su potestad tributaria en la fraccin VII del Artculo 73, en tanto que los Fiscos locales se basan en el invocado Artculo 124. 4. La situacin anterior ha dado origen al llamado Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal que autoriza a las entidades federativas y a los municipios a participar en una cierta proporcin en los rendimientos de las contri14 Semanario Judicial de la Federacin. Sexta Epoca. Volumen XXVI.Primera Parte; pgina
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buciones federales que, mediante la celebracin de Convenios Especiales, determine la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, a condicin de que se abstengan de mantener en vigor gravmenes locales y/o municipales sobre los mismos hechos imponibles o fuentes de riqueza. 5. La Hacienda Pblica Municipal se integra con las contribuciones que discrecionalmente y dentro de su esfera de competencia tributaria, asignan a los municipios las legislaturas locales de las entidades federativas a las que pertenecen; y por el porcentaje que en los rendimientos de los tributos federales coordinados les otorgan las mismas legislaturas. Tal y como se ha venido sealando de manera reiterada, esta situacin ha conducido a que desde hace aproximadamente treinta aos en Mxico se haya vivido el centralismo de facto que indudablemente deriva del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, puesto que este ltimo necesariamente implica el que la gran mayora y las ms importantes de las fuentes de riqueza existentes y disponibles en el pas, se graven con tributos federales nicos de cuyos rendimientos se otorgan determinadas participaciones a las subdivisiones polticas. Ahora bien, este conjunto de contradicciones constitucionales reclama una solucin no solamente federalista sino esencialmente pragmtica, que dote a las subdivisiones polticas de la autosuficiencia hacendaria que es indispensable para la existencia de la autonoma poltica y administrativa, procurando, en la medida en la que la terca realidad lo permita, atenuar los efectos negativos que derivan de los intereses creados por tres dcadas de centralismo tributario y los que parecen oponerse al resurgimiento de los verdaderos principios federalistas, que pueden resumirse de la siguiente manera:
- El riesgo de agravar el problema de las migraciones internas -cuyo efecto ms palpable est representado por el desastre urbano que se vive en el Valle de Mxico-, al suprimirse la distribucin equilibrada de recursos fiscales a las regiones de menor desarrollo econmico relativo, que el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal trae aparejada; - El riesgo de revivir problemas de concurrencia fiscal ya superados, lo que tenderia a provocar nuevas situaciones de doble o mltiple imposicin, asi como nuevas "guerritas econmicas" entre las entidades federativas; y - El riesgo de que, particularmente en ciertas clulas municipales cuya integracin poltica por razones socioeconmicas no suele ser muy slida, se presenten serios problemas de corrupcin y arbitrariedad, al relajarse los controles que sobre tales municipios actualmente ejercen tanto la Federacin como los gobiernos de los Estados.
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Como puede advertirse, estamos en presencia de una cuestin especialmente intrincada en la que las realidades econmicas parecieran entrar en colisin con las estructuras constitucionales que deben caracterizar al Estado Federal. Sin embargo, es necesario insistir en que no debe perderse de vista que los grandes problemas y los grandes retos demandan tambin grandes soluciones; y que ninguna reforma poltica -por importante que sea- puede llegar a trascender si no va acompaada de un slido contexto econmico. Por eso en el tema inmediatamente subsecuente se contiene un ensayo de posible reforma constitucional que pretende partir de la siguiente premisa, que ya fue expresada en la parte introductoria del presente Captulo: Si aspiramos a un Mxico ms libre y democrtico, por fuerza tendremos que regresar a las verdaderas races del Estado Federal que para unir a la Nacin requieren precisamente de dividir los frutos de la recaudacin, de manera autnoma, entre las tres esferas de gobierno que la dirigen polticamente. Ese es el reto. Y el siguiente es el ensayo de solucin a las demandas que dicho reto plantea.
6. LAS REALIDADES PRACTICAS DEL NUEVO FEDERALISMO
En el quinto tomo de su controvertida Historia de Mxico, Lucas Alamn, sin quererlo por supuesto, destaca las virtudes del sistema de competencia tributaria que se deriv de la Constitucin Federal de 1824, cuando afirma: "Los (tributos) que existen han sido distribuidos entre la Federacin y los Estados, aplicando a la primera las casas de moneda que se han multiplicado considerablemente; el tabaco y naipes, nicos artculos que han quedado estancados; el papel sellado, la lotera y las aduanas martimas, comprendiendo tanto los derechos de importacin como los de exportacin; si a esto se agregan las rentas del Distrito Federal y los contingentes de los Estados, esto es lo que constituye el Erario Federal; para el de los Estados, quedaron las alcabalas interiores y los derechos de platas, con otros ramos menores a que se han agregado las muchas contribuciones directas e indirectas que todos han establecido. Hasta aqu parece haber cierto orden en esta distribucin, y las cosas caminaron con regularidad en los primeros aos de la Federacin, mientras las rentas se conservaron uniformemente bajo el pie en que se hallaban antes de la independencia; pero todo ha sido confusin, desde que se han intentado en ellas innovaciones, que no estn calculadas sobre un mismo plan."15
15 Alamn Lucas. "Historia de Mxico, desde los primeros movimientos que prepararon su Independencia en el ao de 1808 hasta la poca presente." Fondo de Cultura Econmica. Mxico 1985. Tomo 5; pginas 886 y 887.
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Las "innovaciones" a que se refiere Alamn fueron las que l mismo introdujo en 1831 cuando fungi como el todopoderoso Ministro de Relaciones Exteriores e Interiores en el gobierno de Anastasia Bustamante y, posteriormente en 1835-36, cuando oper como la eminencia gris de la contra-reforma que instaur el centralismo con la pretensin de sujetar los destinos del pas a los designios del llamado Supremo Poder Conservador. As, se concentr el producto de las aduanas martimas en el Gobierno central que adems aument considerablemente las contribuciones generales y, no contento con lo anterior, sujet a los Estados a toda suerte de emprstitos forzosos, con lo que se aniquil cualquier vestigio de potestad tributaria para estos ltimos. Es decir, para una mentalidad como la de Alamn --que inclusive ms que partidario del centralismo lo era del absolutismo monrquico, como lo demuestra la interesante monografa del historiador Miguel Soto, "La Conspiracin Monrquica en Mxico 1845-1846"-16 la nica forma lgica de manejar la Hacienda Pblica era a travs de lo que l mismo denomina "el sistema central." Por eso no deja de sorprender el que haya aceptado y reconocido que "las cosas caminaron con regularidad en los primeros aos de la Federacin"; o sea, mientras pudo subsistir la poltica de "amalgamacin" implementada por el Presidente Guadalupe Victoria. Ahora bien, al margen de las vicisitudes histricas que convulsionaron al Siglo XIX Mexicano y que volvieron igual de inefciente en materia hacendaria a cualquier forma de gobierno que se intent, lo ms rescatable de este ltimo comentario es el hecho de que la Repblica Federal naci fiscalmente sana, desde el momento mismo en el que a travs de una ley federal secundaria se deslindaron, con una aceptable precisin, los campos de accin tributaria, de la Federacin, de los Estados y hasta del Distrito Federal. A la vuelta de las experiencias de los ltimos ciento setenta y cinco aos, es posible afrmar que de haberse seguido por ese camino -dentro de un orden democrtico basado en prudentes consensos nacionales que hubieran evitado los golpes de estado centralistas, los once gobiernos dictatoriales de Antonio Lpez de Santa Anna, la invasin norteamericana y la consiguiente prdida de ms de la mitad del territorio nacional, la guerra de reforma y la intervencin Irancesa-, con el tiempo este sistema competencial se habra ido arraigando y afinando, mediante el fortalecimiento recproco de los Erarios Federales yestatales. Tan esto es as que durante el perodo que va de la proclamacin de la Constitucin Federal (1824) a la ruptura del orden constitucional (1829) -como consecuencia del golpe militar que le organizaron a don Vicente Guerrero entre Lorenzo de Zavala y Joel R. Poinsett, y el que indirectamente propici la llegada al poder de las huestes centralistas encabezadas por Anas16 Soto Miguel. "La Conspiracin Monrquica en Mxico 1845-1846." Primera Edicin. Editorial Offset, S.A. de C.V. Mxico 1988. (Nota del Autor).
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tasio Bustamante y Lucas Alamn- "las cosas caminaron con regularidad." En otras palabras, mientras hubo orden poltico y paz social la divisin de fuentes tributarias funcion a la perfeccin; lo que demuestra que el camino del Federalismo tuvo un buen arranque econmico. Dentro de semejante contexto, y reiterando el concepto que constituye la razn de ser de esta obra en el sentido de que en el pasado es en donde debemos encontrar las races del porvenir, no est por dems replantear; como parte integrante de la agenda legislativa del Nuevo Federalismo, el rgimen de potestades fiscales entre la Federacin, las entidades federativas y los municipios, bajo el apuntado principio original de la divisin de fuentes gravabies entre las tres mencionadas esferas de gobierno. Para ello es necesario tomar en consideracin y tratar de combinarlos y consolidarlos al mismo tiempo -con una buena dosis de realismo, pragmatismo, imaginacin y equidad-los siguientes elementos:
1. El rgimen constitucional en vigor, con sus contradicciones anti-federalistas, pero tambin con sus razones econmicas de ser.
2. Las bases constitucionales del Estado Federal, particularmente la llamada clusula de las facultades implcitas. 3. El concepto fundamental de la equidad tributaria, particularmente en lo tocante a evitar la concurrencia fiscal, la doble tributacin y la existencia de contribuciones interestatales. 4. La necesidad verdaderamente imperiosa de mantener el equilibrio en la distribucin del producto de la recaudacin para atenuar, hasta donde las circunstancias lo permitan, los desequilibrios regionales y el crecimiento de las corrientes migratorias internas. 5. La necesidad, tambin imperiosa, de mantener controles estrictos sobre las haciendas municipales para prevenir dispendios, arbitrariedades y actos de corrupcin. 6. Elya varias veces mencionado "Proyecto Crdenas" -que en estricta justicia debera denominarse "Proyecto Eduardo Surez"- de 1936, por constituir el nico intento serio que hasta la fecha se ha llevado a cabo para reformar y adicionar la Constitucin Poltica en vigor, con un sistema competencial basado en el principio federalista de ladivisinde fuentes de ingresos gravables. Conjugando los elementos que se acaban de expresar, es factible ensayar una propuesta de reformas y adiciones a los artculos 73 fraccin XXIX, 124, 31, fraccin IV, Y 115, fraccin IV de la Constitucin General de la Repblica, que se apoye en los siguientes principios generales:
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- La divisin clara y precisa, de fuentes de ingresos gravables; - La necesidad de preservar ciertas experiencias histricas como la que deriva de la reforma constitucional de 1896, que llev a cabo la indispensable supresin de las alcabalas y de las aduanas interiores; y - La conveniencia de mantener los controles ya establecidos sobre las leyes de ingresos y las cuentas pblicas de los ayuntamientos.
Con apoyo en lo hasta aqu expuesto, la modificacin constitucional que se propone quedara plasmada en los trminos que a continuacin se exponen:
Artculo 124. Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.
Para todos los efectos derivados del prrafo inmediato anterior, tratndose del establecimiento, determinacin, recaudacin y administracin de las contribuciones necesarias para sufragar los gastos pblicos, el Congreso de la Unin, las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, estarn a lo siguiente: l. Quedan expresamente reservadas a la Federacin las siguientes contribuciones: a) Impuesto sobre la renta de las sociedades y de las personas fsicas, incluyendo a los extranjeros que obtengan ingresos de fuentes de riqueza ubicadas en el territorio nacional; b) La parte proporcional del impuesto al valor agregado que determine la ley federal secundaria que expida anualmente el Congreso de la Unin, la que, en todo caso, fijar dicha parte proporcional de conformidad con el grado de desarrollo econmico relativo que tambin anualmente, se fije en dicha ley para cada entidad federativa, incluyendo al Distrito Federal; c) Contribuciones sobre el comercio exterior; d) Contribuciones sobre el aprovechamiento y explotacin de los recursos naturales comprendidos en los prrafos cuarto y quinto del Artculo 27; e) Contribuciones sobre instituciones de crdito y sociedades de seguros; f) Contribuciones sobre servicios pblicos concesionados o explotados directamente por la Federacin, y g) Contribuciones especiales sobre: (1) Energa elctrica; (2) Produccin y consumo de tabacos labrados;
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(3) Gasolina y otros productos derivados del petrleo; (4) Cerillos y fsforos; (5) Aguamiel y productos de su fermentacin; (6) Explotacin forestal; y (7) Produccin y consumo de cerveza. El Congreso de la Unin al imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto, en los trminos de la fraccin VIIdel Artculo 73, se limitar estrictamente a gravar las fuentes de ingresos que en esta Fraccin 1se consignan. 11. Se entienden concedidas a la potestad tributaria de los Estados y del Distrito Federal, las siguientes contribuciones: a) Especiales sobre produccin y servicios que no incidan sobre o graven las materias reservadas a la Federacin con arreglo a lo que se dispone en los prrafos (1) a (7) del inciso g)de la Fraccin 1de este mismo Artculo; b) La parte proporcional del impuesto al valor agregado que determine anualmente la ley federal secundaria a que se refiere el inciso b)de la Fraccin I que antecede; y e) La participacin en el rendimiento del impuesto sobre la renta de las sociedades y las personas fsicas, en la proporcin que la ley secundaria federal determine anualmente. En la inteligencia, de que para los efectos de dicha determinacin el Congreso de la Unin fijar, tambin en forma anual, el correspondiente grado de desarrollo econmico relativo de cada entidad federativa. En adicin a lo anterior, quedan reservadas a los Estados las contribuciones que son el resorte de la Hacienda Pblica Municipal de conformidad con lo que establece la Fraccin IVdel Artculo 115; siempre y cuando, en lo que a estas contribuciones se refiere, los Estados se sujeten, en todo y por todo, a lo que estatuye este ltimo precepto constitucional. El Distrito Federal podr imponer directamente las contribuciones a que se refiere este mismo prrafo, conforme a lo previsto en el Artculo 122. III. A los Estados y al Distrito Federal les est prohibido: a) Concurrir con la Federacin gravando, en cualquier forma y bajo cualquier ttulo legal o de hecho, las fuentes contributivas que la Fraccin I de este mismo Artculo reserva de manera expresa a la propia Federacin; b) Gravar bajo el principio de residencia o cualquier otro que produzca los mismos efectos, cualquer tpo de acto u operacin, de cualquier indole o naturaleza, cuya fuente de riqueza se encuentre ubicada en el territorio de otra entidad federativa;
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c) Imponer las contribuciones que son del resorte de la Hacienda Pblica Municipal en forma diversa a la prevista en la fraccin IV del Artculo 115. Esta prohibicin no es aplicable al Distrito Federal; y d) Establecer los gravmenes y derechos a que se refieren los Artculos 117, Fracciones IV, V, VI Y VII Y 118, Fraccin 1, de esta misma Constitucin.
Artculo 31. Son obligaciones de los mexicanos:

IV. Contribuir para los gastos pblicos de la Federacin, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, con arreglo a lo previsto en las Fracciones 1, Il YIII del Artculo 124, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. Tambin estn obligados a contribuir a los gastos pblicos en la forma a la que se refiere el prrafo inmediato anterior, todos los extranjeros, sin distincin alguna, que obtengan ingresos de fuentes de riqueza ubicadas en el territorio nacional.
Artculo 115. Los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin politica y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
IV. Los Municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, asi como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso de manera invariable. a) Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que debern establecer los Estados a su favor sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisin, consolidacin, traslacin y mejora as como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los Municipios, a su eleccin y libre arbitrio, podrn celebrar convenios con el Estado para que ste se haga cargo de las funciones que a los intereses de los Municipios convenga relacionadas con la administracin de esas contribuciones. b) Las participaciones federales, que sern cubiertas por la Federacin a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por una ley federal secundaria. e) Los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su cargo. Las leyes de los Estados no limitarn la facultad de los Municipios de percibir las contribuciones a que se refieren los incisos a), b) y e). Las leyes federales y las locales no establecern exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas fsicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Slo los bienes del dominio pblico de la Federacin, de los Estados o de jos Municipios estarn exentos de dichas contribuciones.
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Las Legislaturas de los Estados aprobarn las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarn sus cuentas pblicas. Los presupuestos de egresos sern aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. Artculo Transitorio. Se deroga la Fraccin XXIX del Artculo 73 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Las razones que justifican la propuesta que antecede -expresadas a la manera de una "Exposicin de Motivos", a fin de formular este ensayo en la forma ms completa posible- son las siguientes: Para que el Federalismo sea una realidad prctica en Mxico resulta indispensable dotar a los Estados, al Distrito Federal y a los Municipios del mayor grado posible de autosuficiencia hacendaria. Condicin sin la cual no estn en posibilidad de ejercer efectivamente la autonoma poltica y administrativa que constitucionalmente les corresponde. En el pasado dicha autosuficiencia hacendaria se ha visto acotada por factores econmicos que la multiplicidad geogrfica y social del pas y el imperativo de mantener unida a la Federacin han impuesto. Entre esos factores destaca: la necesidad de evitar la concurrencia fiscal que se da cuando la Federacin y las entidades federativas gravan, con distintas contribuciones, las mismas fuentes de ingresos, lo cual es antieconrnco y, por lo tanto, tiende a desalentar la realizacin de actividades productivas; as como la necesidad de distribuir equilibradamente el producto de la recaudacin fiscal a los Estados y Municipios, considerando que, infortunadamente, las diversas regiones que integran la Repblica Mexicana no poseen el mismo grado de desarrollo econmico y, por consiguiente, se vuelve indispensable que el Gobierno Federal reparta equitativamente los recursos fiscales para frenar tanto posibles conflictos tributarios entre las entidades como posibles corrientes migratorias internas de Estados y Municipios pobres a Estados y Municipios ricos, y particularmente al Distrito Federal. Estos factores econmicos ocasionaron que en 1979, mediante la adicin de un prrafo especial a la Fraccin XXIX del Artculo 73 de la Constitucin Poltica que nos rige, se estableciera el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal que otorga participaciones especiales a los Estados y Municipios en los tributos federales coordinados, a condicin de que no mantengan en vigor gravmenes locales o municipales sobre las mismas fuentes de ingresos. A la vuelta de casi treinta aos la Coordinacin Fiscal ha mostrado una marcada tendencia a la concentracin de la recaudacin tributaria en el Gobierno Federal, en detrimento de las otras dos esferas de gobierno. Concentracin que si bien facilita la solucin de los apuntados problemas de concurrenciafiscal y desequilibrios regionales, no fortalece nuestras instituciones y principios federalistas.
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Por lo tanto, ha llegado el momento de reestructurar el sistema constitucional de competencia fiscal entre la Federacin, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, en una forma tal que, sin descuidar los factores econmicos que se acaban de sealar, se refuercen las Haciendas Pblicas de las Entidades Federativas y de los Municipios con fuentes propias de ingresos fiscales, intocables para la Federacin. Se trata, ante todo, de lograr un adecuado equilibrio entre las necesidades presupuestales del Gobierno Federal y las crecientes demandas de los gobiernos locales y municipales, que conjuguen la autosuficiencia hacendaria de las subdivisiones polticas con el valor supremo del mantenimiento de la U nin Federal. Es decir, de dividir para poder unir mejor. Alcanzar este ltimo objetivo es factible en la medida en la que mediante una prudente divisin de las fuentes de riqueza gravables al mismo tiempo que se fortalezca hacendariamente a las subdivisiones polticas se preserve la solidez financiera del Gobierno Federal y su capacidad de distribuir y de redistribuir el ingreso nacional, as como de ejercer estrictos controles sobre el ma nejo del gasto pblico. Se estima que con las reformas, adiciones y derogacin que a continuacin se proponen a los Artculos 124,31 fraccin IV, 115, fraccinIVy 73, fraccin XXIX de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, dicho objetivo se convertir en una realidad y en una prctica cotidiana del Nuevo Federalismo en el que aspiramos a vivir en el Siglo XXI.
Artculo 124
El precepto constitucional ms adecuado para regular el nuevo rgimen competencial que se propone, es precisamente el 124, toda vez que en el mismo se consigna la llamada "clusula de las facultades implcitas" que constituye uno de los principios jurdicos generalmente aceptados de todo Estado Federal, ya que consagra la autonoma de las entidades federativas bajo el postulado de que las mismas quedan facultadas para ejercer todas aquellas atribuciones que la Constitucin no reserve expresamente a la Federacin. En otras palabras, define al Federalismo tanto por inclusin como por exclusin. En tal virtud, se trata del precepto idneo para sealar en lo tocante a la materia tributaria -cuya trascendencia es tal, que sin una adecuada regulacin de la misma no habra forma de procurar el sano financiamiento de cualquier tipo de gastos pblicos- qu es lo que especficamente queda reservado a la potestad tributaria de la Federacin y qu es lo que -tanto por inclusin como por exclusin- debe corresponder a las entidades; a las que,
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recogiendo la tradicin jurdica y econmica que se iniciara cuando entr en, vigor la Constitucin Federal del4 de octubre de 1824, se les sujeta a determinadas prohibiciones, no slo para que no invadan la esfera federal, sino fundamentalmente para prevenir la concurrencia fiscal y las siempre lamentables intromisiones de las autoridades estatales en la integracin yen el manejo de la Hacienda Pblica Municipal. Dentro de este contexto, se reservan a la potestad fiscal de la Federacin las fuentes de ingresos gravables que desde 1943, aparecen consignadas en la Fraccin XXIXdel Artculo 73, adicionadas con las que representan los hechos generadores de los dos tributos federales ms importantes, y los que inexplicablemente hasta la fecha jams se haban mencionado en texto constitucional alguno: el impuesto sobre la renta y el impuesto al valor agregado. Una modificacin que posee especial significacin es la relativa a que el Congreso de la Unin al imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto, en los trminos de la diversa Fraccin VII del mismo Artculo 73, se limitar estrictamente a gravar las fuentes y los ingresos que quedan expresamente reservados a la Federacin. Esto ltimo con el propsito de impedir que se vuelvan a debilitar las potestades tributarias de las Entidades y de los Municipios, en atencin a que en el pasado el Congreso Federal poda imponer contribuciones sobre fuentes no reservadas expresamente a la Federacin, aduciendo que tales contribuciones eran indispensables para cubrir el presupuesto federal, lo cual, adems de provocar el debilitamiento antes sealado, haca nugatoria la clusula de las facultades implcitas. Se estima que en esta forma verdaderamente se federaliza el sistema competencial que nos ocupa, sin destruir la solidez de las finanzas pblicas del Gobierno Federal, puesto que le siguen estando reservados los ingresos tributarios con los que hasta la fecha ha sufragado anualmente su gasto pblico. ' Con el doble propsito de dotar a las entidades federativas de fuentes propias de ingresos y de consolidar el principal beneficio que ha trado aparejado el sistema nacional de coordinacin fiscal en el sentido de propiciar, por conducto del Gobierno Federal, una mejor distribucin de la recaudacin a nivel nacional, se propone lo siguiente: - Que las entidades puedan establecer impuestos, derechos y contribuciones en general sobre produccin y servicios, pudiendo gravar en consecuencia todas aquellas fuentes que no quedan expresamente reservadas a la potestad tributaria de la Federacin, lo cual abre una amplia gama de posibilidades, puesto que permite a los Estados y al Distrito Federal establecer contribuciones en materias tales como enajenacin de vehculos nuevos y usados,
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control vehicular, uso y tenencia de vehculos, adquisicin de inmuebles y operaciones inmobiliarias en general, para no citar sino a dos de los sectores ms representativos de la economa nacional; y - Que las entidades federativas puedan seguir percibiendo las acostumbradas participaciones federales en lo tocante al impuesto sobre la renta yal impuesto al valor agregado, bajo un sistema -regulado anualmente por una ley dictada por el Congreso de la Unin- que establezca una proporcin inversa entre el grado de desarrollo econmico relativo alcanzado en el ao inmediatamente precedente por cada entidad y el monto de las participaciones federales que deban corresponderle. Es decir, a menor grado de desarrollo mayor porcentaje de participaciones y a la inversa. En esa forma, el Gobierno Federal estar en posibilidades de seguir atenuando los desequilibrios regionales que aquejan a nuestra Repblica, evitando con ello el indeseable problema de las corrientes migratorias internas, cuyo efecto ms evidente ha sido el incontrolable crecimiento urbano del Valle de Mxico, que ha visto quintuplicarse su poblacin en el curso de las ltimas cinco dcadas. Con el objeto de no afectar la estructura constitucional de nuestro Estado Federal, se siguen reservando a la potestad tributaria de los Estados las contribuciones que deben ser del resorte de la Hacienda Pblica Municipal, pero bajo las restricciones y modalidades que se puntualizarn ms adelante cuando se haga referencia a la fraccin IV del Artculo 115 constitucional. Se ratifican las prohibiciones que los Artculos 117, fracciones IV, V, VIY VII Y 118, fraccin 1, imponen a las entidades federativas, particularmente en lo relativo a alcabalas, aduanas interiores y derechos de tonelaje y de puertos, que la experiencia histrica ha demostrado que son profundamente antieconmicos. Pero estas prohibiciones se refuerzan con el principio expreso de que las entidades no pueden gravar las fuentes que el Artculo 124 reserva a la Federacin. Aclaracin por dems indispensable que debi haberse hecho desde hace muchos aos. Asimismo, con el objeto de prevenir las llamadas "querritas econmicas" entre los Estados que en el Siglo XIX y en la primera mitad del XX dieron origen a innumerables problemas, textualmente se dispone que a las entidades federativas les est prohibido, "gravar, bajo el principio de residencia o cualquier otro que produzca los mismos efectos, cualquier tipo de acto u operacin, de cualquier ndole o naturaleza, cuya fuente de riqueza se encuentre ubicada en el territorio de otra entidad federativa." La necesidad de esta enmienda es evidente, ya que en el pasado el establecimiento de contribuciones estatales, bajo el principio de residencia, para quienes obtienen ingresos gravables de fuentes ubicadas en otra entidad, invariablemente ha llevado a inaceptables situaciones de doble o mltiple tributacin. Adems, esta propuesta se encuentra plenamente apoyada por la experiencia que Mxico ha obtenido al negociar con otros pases diversos Tratados Inter-
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nacionales para prevenir la doble imposicin, en los que el problema bsicamente se ha resuelto recurriendo al principio del lugar de ubicacin de la fuente de riqueza gravada, en vez de al-cada da menos aceptado por los expertos fiscales-e-, principio de residencia. Como colorara de todo lo anterior, se propone la derogacin de la fraccin XXIX del Artculo 73 constitucional, cuya defectuosa redaccin a partir de la reforma efectuada en 1943, ha sido la causa principal de la existencia de este grave problema de competencias entre nuestras esferas de gobierno, a fin de que el Congreso de la Unin al determinar anualmente las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto federal se ajuste en todo y por todo a lo que marca el Artculo 124, de tal manera que se le ponga un freno efectivo al expansonsmo tributario de la Federacin dentro del rgimen de las facultades implcitas que, como se seal con anterioridad, es el que corresponde a la esencia misma de lo que deben ser las bases constitucionales del Estado Federal.
Artculo 31
La fraccin IV de este precepto supremo consagra los principios constitucionales que deben regir en materia fiscal: generalidad, obligatoriedad, proporcionalidad, equidad, legalidad y vinculacin con el gasto pblico. Por lo tanto, resulta necesario adecuarlo al nuevo marco competencial que se propone y, aprovechar la ocasin, para incorporarle una aclaracin que el Derecho Tributario Mexicano est demandando desde hace bastante tiempo. Dentro de este contexto, tres son las principales reformas que al respecto se plantean: - Puntualizar que la obligacin de contribuir a los gastos pblicos de la Federacin, de las Entidades y de los Municipios estar sujeta tanto a lo previsto en las nuevas fracciones 1, IIy III del Artculo 124 como al postulado clsico -herencia directa de "La Riqueza de las Naciones" de Adam Smithde que debe contribuirse, "de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes." Dicho en otras palabras, se trata de un mero ajuste de orden lgico. - Eliminar toda referencia al principio de residencia, con el objeto de prevenir los conflictos fiscales entre las entidades que quedaron sealados con anterioridad y los que, al provocar casos de mltiple tributacin, tienden a desalentar la realizacin de actividades productivas; y - Dejar perfectamente establecido que tambin estn obligados a contribuir para los gastos pblicos los extranjeros, sin distincin alguna, que obtengan ingresos de fuentes de riqueza situadas en el territorio nacional. Acla-
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racin que hasta la fecha no se ha hecho a pesar de que en varias ocasiones algunas empresas extranjeras han aducido ante los tribunales mexicanos que no estn legalmente obligadas a pagar contribuciones al gobierno de nuestro pas, porque la fraccin IV del Artculo 31 constitucional se localiza en el Captulo que se refiere a las obligaciones "de los mexicanos" y, por ende, ellas como extranjeras no quedan comprendidas dentro de semejante deber. De tal manera que se ha requerido de una jurisprudencia expresa de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin para subsanar este problema, 17 1 cual es jurdi0 camente incorrecto puesto que para que el Poder Judicial pueda interpretar adecuadamente un texto constitucional, lo primero que debe existir es el texto constitucional mismo.
Artculo 115
Se ha sealado en mltiples ocasiones que la penuria econmica en la que suele vegetar nuestra organizacin municipal deriva del hecho de que su hacienda est sujeta a lo que resuelvan las respectivas legislaturas locales, de tal manera que, estas ltimas, a su libre arbitrio y conveniencia poltica, pueden lo mismo fomentar que estrangular la autonoma municipal. En virtud de que la Constitucin Federal debe estar por encima de cualquier rgimen interior de los Estados, se ha considerado conveniente regular el correspondiente rgimen competencial con arreglo a principios y reglas que, en su rigurosa definicin, no dejen lugar a dudas y a posibles interpretaciones contradictorias. Entre esas reglas destacan las siguientes:
17 La tesis de jurisprudencia en cuestin es del tenor siguiente, en su parte medular: "Es incuestionable que en el caso en que la fuente de riqueza o del ingreso est situada dentro del territorio nacional, el Estado Mexicano, en uso de su soberana tributaria, tiene derecho a recabar los tributos legtimamente creados sin que ello pueda conceptuarse como violatorio del Artculo 31, fraccin IV de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, pues dicho precepto corresponde al captulo 'de las obligaciones de los mexicanos'; pero sin que ello signifique que por estar obligados los mexicanos a contribuir a los gastos pblicos de la Federacin, de los Estados y de los Municipios en donde residen, de la manera proporcional y equitativa que sealan las leyes, los extranjeros estn exentos de dicha obligacin cuando la fuente de la riqueza radica en territorio nacional o en otro supuesto, cuando estn domiciliados en la Repblica Mexicana." (Informe del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Amparo en Revisin. Societ Anonyme des Manufactures des Glaces et Produits Chimiques de Saint Gobain Chuny et Ciry, y Fertilizantes Monclova, S.A.; pginas 290 a 292). Como puede advertirse, ante la ausencia de un texto constitucional expreso, claro y preciso, el mximo tribunal de la Repblica para evitar el que a los extranjeros en Mxico se les d un tratamiento fiscal privilegiado y, por ende, discriminatorio e inequitativo para los propios mexicanos, ha tenido que recurrir a verdaderos malabarismos jurdicos con los conceptos de soberana tributaria, fuente de riqueza y residencia. Por esta razn, la fraccin IVdel Artculo 31 constitucional reclama laenmienda aclaratoria que se propone. (Nota del Autor).
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- El principio de que los ingresos tributarios que deben corresponderles por mandato del mismo Artculo 115 de la Constitucin General de la Repblica (gravmenes inmobiliarios, participaciones federales e ingresos derivados de los servicios pblicos a su cargo) invariablemente y sin limitaciones de ninguna especie, les tendrn que ser asignados por las legislaturas locales. - El principio de que las participaciones federales a los Municipios se regirn por una ley federal secundaria y no por leyes estatales como ha venido sucediendo, a fin de que no tengan que pasar por los Gobiernos de los Estados -que carecen por completo de jurisdiccin federal-los recursos que el Gobierno de la Repblica, por mandato legal, les otorgue a los Municipios; los que deben recibir de manera directa tales recursos, si es que se desea que salgan de la situacin de minora de edad poltica y administrativa, a que los ha condenado su tradicional dependencia de los gobiernos estatales; y - La reiteracin del principio de que las leyes federales y las de los Estados no establecern exenciones o subsidios respecto de las contribuciones que deban corresponderles a los Municipios, en favor de personas fsicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Cabe destacar que esta propuesta se inspira en el espritu del voto particular que presentaran a la consideracin del Congreso Constituyente 191617 los ilustres diputados Heriberto Jara, Hilar io Medina y Paulino Machorro Narvez quienes, altamente preocupados por la posibilidad de que el Municipio naciera inviable, visionariamente afirmaron que: "No se concibe la libertad poltica cuando la libertad econmica no est asegurada, tanto individual como colectivamente. Al Municipio se le ha dejado una libertad muy reducida, casi insignificante; una libertad que no puede tenerse como tal, porque slo se ha concretado al cuidado de la poblacin, al cuidado de la poltica, y podemos decir que no ha habido un libre funcionamiento de una entidad en pequeo que est constituida por sus tres poderes... queremos que el Gobierno del Estado no sea ya el pap que temeroso de que el nio compre una cantidad exorbitante de dulces que le hagan dao, le recoja el dinero que el padrino o el abuelo le ha dado y despus le da centavo por centavo para que no le hagan dao las charamuscas. Los municipios no deben estar en esas condiciones, seamos consecuentes con nuestras ideas, no demos libertad por una parte y la restrinjamos por la otra, no demos libertad poltica y restrinjamos hasta lo ltimo la libertad econmica, porque entonces la primera no podr ser efectiva, quedar simplemente consignada en nuestra Carta Magna como un bello captulo y no se llevar a la prctica porque los municipios no podrn disponer de un solo centavo para su desarrollo sin tener antes el pleno consentimiento del Gobierno del Estado; estn todos de acuerdo en que la verdadera y nica base de la libertad municipal est en el manejo libre de los fondos con que debe contar el Municipio; que debe tener su hacienda propia, porque
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desde el momento en el que el Municipio en hacienda tenga un tutor, sea el Estado o la Federacin, desde ese momento deja de subsistir." A cambio de la libertad hacendaria que se propone conceder a los municipios, la cual, como se sostuvo desde el Congreso Constituyente, es indispensable para su subsistencia, con el objeto de frenar posibles abusos de algunos funcionarios municipales como de conferirle a los Gobiernos de los Estados el papel que constitucionalmente les corresponde, se ratifica el principio de que las legislaturas locales aprobarn las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarn sus cuentas pblicas. En esta forma la autonoma hacendaria que se propone para los municipios no se vuelve ilimitada sino que se somete a un sistema de pesos y contrapesos en el que las legislaturas estatales siguen controlando el fiel de la balanza. El ensayo de Exposicin de Motivos que antecede constituye un sencillo intento de explicacin de los lineamientos generales a los que tendr que obedecer el Federalismo Fiscal Mexicano de las primeras dcadas del Siglo XXI. No va a ser una tarea fcil. Largos aos de centralismo econmico y de intereses creados al amparo de la ley de la conveniencia poltica y del mnimo esfuerzo que, en el fondo, es lo que representa el sistema nacional de coordinacin fiscal, no se van a acabar de un da para otro. Se va a requerir de una gran dosis de voluntad poltica y de la bsqueda incesante de consensos, dentro de un espritu de conciliacin y entendimiento. En particular, la prudencia y la cautela sern indispensables. Un buen nmero de Estados y la gran mayora de los Municipios no estn preparados, ni poltica ni administrativamente, para empezar a ejercer atribuciones, tareas y presupuestos que tradicionalmente les han sido vedados por el Congreso y el Gobierno Federales. En el lenguaje mgico de Juan Rulfo, Mxico, a veces, se ha asemejado a una enorme Luvina: "Un da trat de convencerlos de que se fueran a otro lugar, donde la tierra fuera buena. Vmonos de aqu! -les dije-o No faltar modo de acomodarnos en alguna parte. El gobierno nos ayudar.-Ellos me oyeron, sin parpadear, mirndome desde el fondo de sus ojos de los que slo se asomaba una lucecita all muy adentro.-Dices que el gobierno nos ayudar, profesor? T no conoces al gobierno?- Les dije que s.-Tambin nosotros lo conocemos. Da esa casualidad. De lo que no sabemos nada es de la madre del gobierno.-Yo les dije q~ era la Patria. Ellos movieron la cabeza diciendo que no. Y se rieron. Fue la nica vez que he visto rer a la gente de Luvina. Pelaron sus dientes molenques y me dijeron que no, que el gobierno no tena madre." l 8
18 Rulfo Juan. "El Llano en Llamas" -"Luvina." Octava reimpresin de la Segunda Edicin revisada por el autor. Fondo de Cultura Econmica. Coleccin Popular. Mxico 1986; pgina 122.
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Los desequilibrios regionales representan un lastre ancestral que genera. rezagos y desigualdades de todo tipo: educativos, sanitarios, asistenciales, laborales y agrarios que, en palabras del mismo Juan Rulfo, provocan los incesantes flujos migratorios hacia el "Paso del Norte", con su estela de vejaciones, intolerancias y conflictos internacionales. Por eso resulta imperioso atenuar esos desequilibrios mediante soluciones prcticas, en cuya implementacin debe contar ms la buena voluntad y la capacidad de negociacin poltica que los programas y las proyecciones economtricas. Un punto de partida puede ser la propuesta que se acaba de exponer, puesto que sin desmantelar el aparato redistribuidor del ingreso nacional representado por el sistema de coordinacin fiscal, va a permitir que paulatinamente las entidades y los municipios cuenten con fuentes propias de ingresos fiscales, sin que en el camino queden en el desamparo presupuestario, toda vez que anualmente seguirn percibiendo las acostumbradas participaciones federales, cuyo volumen se ir graduando, a travs de una ley del Congreso de la Unin, en funcin de los niveles de desarrollo econmico que vayan alcanzando con el transcurso del tiempo. Tal y como se acaba de apuntar, no va a ser una tarea ni rpida ni fcil. Probablemente tome la mayor parte de la primera mitad del siglo venidero. Pero tendr que realizarse si es que el Federalismo tiene algn futuro en Mxico. Desde luego, no estamos en condiciones de predecir el futuro pero s de prepararlo. De ah la importancia de que se modifique con una visin integral de lo que significa vivir en el rico y variado mosaico de regiones, usos y costumbres en el que se descompone la Repblica Mexicana, el rgimen de potestades tributarias que necesariamente tiene que darse entre la Federacin, las Entidades Federativas y los Municipios; a fin de que, algn da, el lema federalista de "dividir para unir" se haga extensivo a nuestra realidad econmica, y nuestra Patria se integre por un ncleo de Estados y Municipios prsperos y autnomos que coadyuven a descongestionar el desastre poblacional al que el centralismo de hecho, que se ha vivido durante la mayor parte del Siglo XX, ha condenado irremisiblemente al Valle de Mxico. Y tal vez as, la estril realidad cotidiana de Luvina se torne en lo que siempre debi haber sido: un mgico pero simple espejismo literario.
A Manera de Conclusin El Estado Federal Mexicano del Siglo XXI
Pginas atrs se cit una clebre frase de Pierre Joseph Proudhon que cabe repetir aqu: "El Siglo XX abrir la era del Federalismo o de lo contrario la humanidad sufrir otro purgatorio de mil aos. "19 En el caso de M~ico esta admonicin resulta especialmente vlida, pero para el Siglo XXI. Es todava muy temprano para emitir juicios de valor histrico sobre un siglo que an no termina. No obstante, hay elementos objetivos para pensar que la posteridad juzgar al Siglo XX como una poca de prodigiosos avances tecnolgicos y de una marcada tendencia hacia la decadencia moral. Lo primero est a la vista de quien quiera verlo. Lo segundo se vuelve evidente tan slo con mencionar algunos hechos. El Siglo XX se recordar por haber sido el escenario temporal de dos salvajes guerras mundiales que culminaron con la liberacin del tomo y la consiguiente amenaza de extincin de todo tipo de vida en el planeta; por la proclamacin -con un dogmatismo medieval que no se vea desde los tiempos de la inquisicin- de dos corrientes totalitarias que atentaron en todas las formas imaginables en contra de la dignidad humana y de la libertad individual: el nazifascismo y el comunismo o "socialismo real"; por la ereccin de vastos campos de concentracin, de exterminio y de trabajos forzados por esos abortos de la historia que fueron Hitler, Stalin, los dirigentes de la China Comunista y otros strapas de menor cuanta pero de igual crueldad; por terribles hambrunas en un lado del mundo contrastadas con un modo de vida hedonista, materialista y consumista en el otro; por haber endiosado y glorificado a un aprendiz de economista, acomplejado y pequeo burgus -Carlos Marx- cuyo total desconocimiento de las leyes que mueven a la humanidad y con ella a los mercados, ocasion indecibles sufrimientos y frustraciones a millones de seres humanos as como dcadas de atraso econmico a decenas de pases; en fin, por haber contaminado con emanaciones industriales el aire, el agua, los bosques, las selvas y los valles.
19 Proudhon Pierre Joseph. "The PrincipIe of Federauon''. R. Vernon Editor. University 01 Toranto Press. Toronto, Ontario, Canad, 1979; pgina 70. (Cita traducida por el autor).
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El Siglo XX Mexicano dista mucho de haber sido un perodo brillante y mucho menos heroico, ya que careci de la grandeza del XIX en el que luchando contra la naturaleza, la pobreza, la ignorancia, las invasiones extranjeras y el riesgo de descomposicin social, cultural y territorial, se logr construir un Estado-Nacin dotado de identidad propia y de instituciones constitucionales que, en su esencia, subsisten hasta la fecha. El XIX fue el siglo de la consumacin de la independencia nacional, de la fundacin de la Repblica y del ensayo del Federalismo. Enfrentados a las fuerzas colosales de una vasta e indmita geografa y a la omnipresente y altanera intervencin norteamericana, nuestros antepasados, sin embargo, fueron capaces de construir una sociedad propia, que intentaron basar en los ms puros valores liberales de la tolerancia, la educacin ilustrada y la libre iniciativa individual. Por supuesto no lo lograron del todo, pero lo que sorprende --dadas las circunstancias de endmica debilidad hacendaria, arraigadas desigualdades sociales, prpfundos enfrentamientos ideolgicos y alarmante debilidad militar frente al mundo exterior, en las que tuvieron que desenvolverse-, es que lo hayan logrado al menos parcialmente, y adems, lo hayan dejado plasmado en dos magnficas Constituciones Federales; la de 1824 y la de 1857. Como contrapartida, el Siglo XX aparece como un perodo de totalitarismo "a la mexicana." La tambin dogmticamente glorificada Revolucin de 1910, si bien puso fin a ciertas iniquidades sociales y dio la pauta para fundar algunas instituciones -el sindicalismo organizado y tutelado por el Estado, el ejido primero y la pequea propiedad despus, el Banco de Mxico y la poltica de fomento industrial, un agudo sentido de la Cultura Nacional, entre otras- que insertaron al pas en los procesos del Siglo XX, no resolvi los problemas de fondo que hasta la fecha, siguen agraviando a nuestra sociedad: concentracin de la riqueza en unas cuantas manos; insuficiencia en la generacin de empleos bien remunerados; falta de servicios pblicos, particularmente en los ramos de la educacin, la vivienda y la salud; y graves y acusados desequilibrios regionales, para no mencionar sino a los ms representativos. El Siglo XX Mexicano fue tambin el escenario temporal de un trgico conflicto con frecuencia olvidado: la Cristiada, que mostr al mundo a un gobierno que, con armas y pertrechos suministrados por los Estados Unidos, asesin a sus propios campesinos solamente porque pretendan profesar la religin de sus mayores. Esta es una terrible mancha negra que ninguno de los "logros institucionales" del Jefe Mximo Plutarco Elas Calles, podr borrar algn da. Los gobiernos "emanados de la Revolucin" tuvieron el indiscutible talento de concebir y poner en marcha una enorme maquinaria poltica -modelada al estilo del fascismo italiano de los aos veinte- que concentr el poder
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en una estructura corporativista que verticalmente dependa del Presidente en turno que se convirti en una especie de "don Porfirio sexenal." Hbiles y conocedores de su realidad, los Presidentes del Siglo XX otorgaron a sus gobernados -yen especial a las clases medias- todas las libertades posibles, con excepcin de las polticas. As se dio el caso verdaderamente singular de que, sin vivir en un rgimen comunista o socialista "real", el mismo partido poltico ha ganado prcticamente todas las elecciones que se han celebrado en Mxico en los ltimos setenta aos. Curioso y surrealista Siglo Mexicano, en el que no obstante conocerse de antemano cul sera su resultado, las elecciones se verificaban rigurosamente, en medio de grandes despliegues de organizacin y publicidad como si en verdad se estuviera celebrando un libre juego democrtico. 1976 fue una obra maestra del surrealismo mexicano. A pesar de existir un solo candidato presidencial, millones de personas acudieron puntualmente a las urnas a votar. .. para qu? cabra preguntarse. Probablemente para reafirmar la esencia del sistema: derecho de sufragio sin libertad de eleccin, cabra contestar. El sistema poltico de nuestro Siglo XX supo matar muy bien y muy a tiempo la libertad de eleccin. Primero aniquilando el sueo democrtico de las juventudes vasconcelistas para encaramar en su lugar a un buen seor que pas a la historia con el triste mote de "el nopalito" (por baboso). Despus engaando a las juventudes que en el inolvidable ao de 1968 nos lanzamos a las calles de la gran capital pidiendo para Mxico libertad poltica, con dos expedientes a cual ms de miserables: las matanzas de Tlatelolco (1968) y del Jueves de Corpus (1971) y las reformas populistas y estatistas del Presidente Echeverra que tuvieron la inslita virtud de hundir la economa nacional sin afectar las estructuras polticas corporativistas (no fue por nada que cuando tuvo la peregrina idea de presentarse a la Ciudad Universitaria a una supuesta inauguracin de cursos, los estudiantes, en unin de una certera pedrada, lo recibieron con el grito de fascista!). Finalmente, inventando un conjunto de reformas extraconstitucionales como los "diputados de partido", la "representacin proporcional" y los "candidatos plurinorninales", para dar la apariencia de un pluralismo poltico que todava est por verse. Aunque parezca increble los mexicanos de la segunda mitad del Siglo XX, a pesar de vivir en un clima generalizado de libertades, no hemos podido experimentar de manera efectiva fenmenos que en otros pases se dan por sentados, como la alternancia en el poder y la independencia de los Poderes Legislativo y Judicial frente al Ejecutivo. El ao 2000 parece ofrecer la coyuntura propicia para la renovacin poltica y constitucional de la sociedad mexicana, que as podra iniciar el nuevo siglo rescatando los dos valores fundamentales que estuvieron ausentes en el siglo que est por concluir: la democracia y el desarrollo regional. Pero pa-
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ra ello resulta indispensable difundir lo que debe esperarse del Nuevo Federalismo, en atencin a que solamente el sistema federal-que descansa sobre los principios de divisin efectiva de poderes; renovacin peridica y mediante el sufragio universal de legisladores y gobernantes; y concesin de autonoma poltica, administrativa y hacendaria a las subdivisiones polticas que conforman la Unin Federal- puede conjuntar la libertad electoral con el fortalecimiento de los Estados y Municipios. Los ensayos que configuran la segunda parte de esta obra permiten mantener un moderado optimismo acerca del destino inmediato del Estado Federal Mexicano del Siglo XXI, que los hechos futuros -que nadie est en condiciones de predecir con absoluta certeza- se encargarn de confirmar o de desmentir. La Reforma Electoral, no obstante las insuficiencias constitucionales y las acotaciones de poder que en su momento se expusieron, est encaminada a que las elecciones federales que tendrn verificativo en el ao 2000 (en las que se renovarn en forma integral los Poderes Legislativo y Ejecutivo) sean honestas y crebles, dentro de un marco de legalidad e imparcialidad garantizado por rganos como el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Federal Electoral; lo cual establece la posibilidad de que el nuevo siglo traiga lo que celosamente se impidi en el siglo que est por fenecer: la alternancia en el poder y la genuina independencia pluripartidista de las cmaras legislativas. La Reforma Judicial, si bien no se ha podido o no se ha querido hacerla extensiva a las pequeas pero dramticas realidades cotidianas de los juzgados de barandilla y de las "agencias investigadoras" del ministerio pblico, por lo menos tiende a fortalecer el control de la constitucionalidad y la solucin de problemas competenciales entre la Federacin, las Entidades y los Municipios; lo cual es esencial para la preservacin del Federalismo como forma de organizacin poltica del Estado Mexicano. En la medida en la que seamos capaces de crear los mecanismos constitucionales apropiados para que se abandonen las decisiones unipersonales del Presidente en turno y se sustituyan por consensos entre el Ejecutivo y el Senado de la Repblica, estimo que las condiciones estn dadas para que la poltica exterior mexicana se conduzca en lo sucesivo con imaginacin y pragmatismo; de tal manera que se aprovechen nuestras peculiares circunstancias geopoliticas y geoeconmicas para atenuar los efectos ms severos de nuestra tradicional relacin unilateral con los Estados Unidos de Amrica, y para diversificar nuestros intereses polticos y comerciales entrando en contacto permanente con asociaciones regionales de la importancia de la Unin Europea, de la Cuenca del Pacfico y del Mercosur.
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Las reformas y adiciones efectuadas en 1992 al Artculo 130 constitucional, permiten suponer que despus de casi dos siglos de intolerancias mutuas, de enfrentamientos tan violentos como estriles y de la necia existencia de normas jurdicas que pugnaban con la terca realidad, ha llegado por fin el momento en el que el Estado y la Iglesia concilien sus intereses y transiten por caminos de cooperacin y entendimiento. Al ser la catlica la religin que profesa la gran mayora del pueblo mexicano, el Estado tiene la obligacin de' respetar a la Iglesia como una de las Instituciones fundamentales de la Repblica, a condicin de que la jerarqua eclesistica, dando muestras de la inteligencia, mesura y caridad cristiana que deben caracterizarla, sepa consolidar las enormes conquistas que obtuvo en 1992, abstenindose de caer en las frecuentes tentaciones, a las que suelen sucumbir algunos de sus miembros, de tratar de intervenir en la vida poltica, econmica y hasta militar del pas. Como el Estado Federal no puede subsistir sin atender a sus necesidades prcticas, en el Siglo XXI tendr que consolidarse el Federalismo Fiscal para que, mediante el sano financiamiento que la recaudacin tributaria implica, se rompa con los ancestrales desequilibrios regionales, al propiciar que, por mandato constitucional expreso, los recursos fiscales que genere la planta productiva se distribuyan armnicamente entre la Federacin, las Entidades Federativas y los Municipios, atendiendo a los requerimientos presupuestales de cada esfera de gobierno y al imperativo de tener que descentralizar recursos para que de la concentracin urbana a la que nos ha condenado el centralismo de hecho que es el principal legado del Siglo XX, se pase a la desconcentracin de la vida nacional en mltiples polos de desarrollo regional, distribuidos estratgicamente en todo el territorio de la Repblica y gobernados por Estados y Municipios cada vez ms fuertes y cada vez ms autosuficientes. Como se apunt con anterioridad, no va a ser una tarea sencilla. Sin embargo, tendr que realizarse, ya que de lo contrario, lo que traer el siglo que est por iniciarse ser la extincin del Federalismo como forma de vida y de cultura poltica. Los procesos electorales del ao 2000, tendrn un efecto determinante en la consolidacin o en la extincin del Nuevo Federalismo, en virtud de que lo mismo pueden llevar al pas al progreso democrtico y federalista que hacerlo volver a esquemas polticos que aparentemente ya han sido superados. Como afirma el maestro Ral Anguiano -el ltimo de esa generacin extraordinaria de pintores y muralistas mexicanos que, despus del movimiento revolucionario, se encargaron de rescatar y de recrear el espritu nacionalista y mexicanista de nuestra cultura para darle por vez primera en nuestra historia una dimensin univeral: "Por el bien del pas deseo que no haya un acuerdo de 'concertacesin', sino de concertacin armoniosa, aunque el riesgo est en regresar al populismo cardenista o a un oscurantismo de derecha ... (lo
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que debe evitarse a toda costa porque) no estamos en una transicin, vivimos en una democracia perfectible. "20 Democracia -me permitira agregar al querido y admirado maestro-, que ser perfectible en la medida en que sea genuinamente federalista, ya que slo el Federalismo puede imprimirle a la libertad de eleccin que es consustancial a la propia democracia, la solidez constitucional que es indispensable para que el Estado-Nacin en el que vivimos, se mantenga unido y soberano en funcin del desarrollo y el crecimiento de todas las regiones que histrica -y por qu no decirlo-, venturosamente lo integran. El Siglo XX desafortunadamente concluye bajo el signo del centralismo. Por eso en muchos sentidos -aunque en otros evidentemente no- acabar por ser relegado al olvido colectivo de los mexicanos. De cualquier manera tenemos que encontrar en el pasado las races del porvenir; uniendo para ello los Siglos XIX y XXI en la fusin de los sueos libertarios y de felicidad social que inspiraron a la primera Repblica Federal, con los proyectos de reforma electoral, reforma judicial, poltica exterior, negocios eclesisticos y Federalismo Fiscal que animan el proyecto del nuevo Siglo Mexicano. Dentro de ese espritu, al llegar al final del camino, tan slo queda despedirse con una sencilla invocacin a la manera de los fundadores de nuestra Repblica: Seor: que las alas extendidas del guila que simboliza a la primera Repblica Federal cobijen a las futuras generaciones de mexicanos bajo el manto protector del verdadero Federalismo.
20 Anguiano Ral. "Estudio o/ Desnudo.- Ral Anguiono Dibujo % S Portidos Polticos." Entrevista publicada en Bucareli Ocho, Suplemento de Informacin y Anlisis Poltico del peridico "E/ Universo/"correspondiente al da 29 de junio de 1997; pginas 8 y 9.
PUBLICACIONES DE EDITORIAL THEMIS
COLECCION ENSAYOS JURIDICOS

ARBITRAJE: PRIVATIZACION DELAJUSTICIA
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ASPECTOS JURIDICOS DEL T.L.C. y SUS ACUERDOS PARALELOS

Lorelta Ortiz Ahl!, Fernando Vzquez Panda y Luis Miguel Daz
ASPECTOS LEGALES DE LAS MARCAS EN MEXICO

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CONSTITUCION, TRIBUNALES y DEMOCRACIA

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EL CONTRATO DE FRANQUICIA
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ENSAYOS JURIDICOS EN MATERIA TRIBUTARIA

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FUSION Y ESCISION DE SOCIEDADES MERCANTILES

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GLOBALlZACION DE LAS INVERSIONES EXTRANJERAS

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REESTRENO DE LAS RELACIONES ENTRE EL ESTADO MEXICANO Y LAS IGLESIAS

Teodoro Jimnez Urresti
REFORMA ESTRUCTURAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Ja vier Moreno Padilla
RELACIONES INDIVIDUALES Y COLECTIVAS DE TRABAJO

Dionisia Kaye
SISTEMA ESTADOUNIDENSE DE ELECCION PRESIDENCIAL

Maria Sol Martin Reig
TRATADO DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA (TOMO 1)

Enrique Calvo Nicolau
TRATADO DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA (TOMO II-A)

TRATADO DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA (TOMO II-B)

Enrique Calvo Nico/au
LAS VISITAS DOMICILIARIAS DE CARACTER FISCAL

Rodolfo Cartas Sosa y Gracie/a Aya/a Vallejo
COLECCION ESTUDIOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL

(Asociacin Mexicana para la Proteccin de la Propiedad Industrial, A.C.)
TEMAS VARIOS I
,...
COLECCION ESTUDIOS FISCALES ACADEMICOS
(Academia de Estudios Fiscales de la Contadura Pblica, A.C.)
RESOLUCIONES PARTICULARES EN MATERIA FISCAL COSTO PROMEDIO POR ACCION VIGENTE A PARTIR DEL AO DE 1996 ESTIMULOS FISCALES POR ADQUISICION DE ACTIVO FIJO
COLECCION FORO DE LA BARRA

(Barra Mexicana. Colegio de Abogados, A.C.)
LAS UNIDADES DE INVERSION y EL SISTEMA JURIDICO MEXICANO FALTA DE LIQUIDEZ DE LAS EMPRESAS HOMENAJE A FERNANDO ALEJANDRO VAZQUEZ PANDO ESTADO DE DERECHO LA PROTECCION DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD INDUSTRIAL REFORMAS AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL LAS NUEVAS TECNOLOGIAS y LA PROTECCION DEL DERECHO DE AUTOR
COLECCION LEYES COMENTADAS

ANALlSIS DE LOS IMPUESTOS SOBRE LA RENTA Y AL ACTIVO 1999
Carlos SellerierCarbajal y Luis Lozano Soto
ANALlSIS y COMENTARIOS A LA LEY DEL IVA

Francisco Plascencia Rodrguez
CODIGO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DEL EDO. DE MEXICO (ANALlSIS Y COMENTARIOS)

Ignacio Orendain Kunhardt
LEY ADUANERA (ANALlSIS Y COMENTARIOS)

Francisco Cortina Velarde
LEY DE COMERCIO EXTERIOR (ANALlSIS Y COMENTARIOS)

Miguel Angel Velzquez Elizarrars
LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DEL D.F. (ANALlSIS Y COMENTARIOS)

LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (ANALlSIS Y COMENTARIOS)

LEY FEDERAL DEL TRABAJO (ANALlSIS Y COMENTARIOS)

Carlos De Buen Unna
COLECCION TEORIA DEL DERECHO

ELEMENTOS PARA UNA TEORIA GENERAL DEL DERECHO
Rolando Tamayo y Salmarn
RECONSTRUCCION PRAGMATICA DE LA TEORIA DEL DERECHO

Ulises Schmill Ordez
COLECCION TEXTOS UNIVERSllARIOS

ANALlSIS PRACTICO DE LOS IMPUESTOS
Candelaria Miranda Amador
DERECHO CONSTITUCIONAL APLICADO A LA ESPECIALlZACION EN AMPARO

Jorge Reyes Tayabas
DERECHO FISCAL
Adolfo Arrioja Vizcaino
DICCIONARIO DE TERMINOS JURIDICOS ESPAOL-INGLES/INGLESESPANOL

Luis Miguel Diaz y Sen Lenhart
LECCIONES DE PRACTICA CONTENCIOSA EN MATERIA FISCAL

Hugo Carrasco Iriarte
MANUAL DE LOS INCIDENTES EN ELJUICIO DE AMPARO

Jean Claude Tron Petit
MANUAL DEL JUICIO DE AMPARO

Suprema Corte de Justicia de la Nacin
COLECCION TRATADOS INTERNACIONALES COMENTARIO: BENEFICIOS DE LAS EMPRESAS

Luis Manuel Prez de Acha
COMENTARIO: DEFINICIONES GENERALES

COMENTARIO: ENTRADA EN VIGOR DE LOS TRATADOS

COMENTARIO: ESTABLECIMIENTO PERMANENTE

Luis Manuel Prez de Acha
TRATADOS EN MATERIA TRIBUTARIA CON ALEMANIA TRATADOS EN MATERIA TRIBUTARIA CON CANA DA TRATADOS EN MATERIA TRIBUTARIA CON FRANCIA TRATADOS EN MATERIA TRIBUTARIA CON SUECIA TRATADOS INTERNACIONALES EN MATERIA FISCAL
oruz, Sainz y Tron
TRATADOS INTERNACIONALES COMERCIALES EN MATERIA ADUANERA

Ortiz, Sainz y Tron
TRATADOS INTERNACIONALES EN MATERIA TRIBUTARIA
COLECCION OBRAS MONOGRAFICAS LA NEGATIVA FICTA

Ivn Rueda del Valle
GUIAS
GUIA PARA PREPARAR Y EVALUAR CORRECTAMENTE LA DECLARACION ANUAL DE LAS PERSONAS MORALES PARA EL AO DE 1998
Eloy Celis y Carlos Kim
LEYES EN INGLES
MEXICAN LAWS + DISCO COMPACTO
LEYES PARA PROFESIONALES 1999

BREVIARIO FISCAL 1999 CODIGO FISCAL DE LA FEDERACION CORRELACIONADO 1999 COMENTARIOS A LA REFORMA FISCAL 1999 IMPUESTO AL VALOR AGREGADO CORRELACIONADO 1999 IMPUESTO SOBRE LA RENTA CORRELACIONADO 1999
INFONAVIT CORRELACIONADO 1999 LEY ADUANERA CORRELACIONADA 1999 LEY DEL SEGURO SOCIAL CORRELACIONADA 1999 LEYES FISCALES DEL D.F. 1999 LEYES FISCALES (CON CORRELACIONES) 1999 RESOLUCION MISCELANEA FISCAL 99/00 SISTEMA DE AHORRO PARA EL RETIRO CORRELACIONADO 1999 SUMARIO CIVIL 1999 SUMARIO FINANCIERO 1999 SUMARIO FISCAL (CON CORRELACIONES) + DISCO COMPACTO 1999 SUMARIO FISCAL ACTUALlZABLE (CON CORRELACIONES) + DISCO COMPACTO 1999 SUMARIO LABORAL 1999 SUMARIO MERCANTIL 1999 SUMARIO PROCESAL 1999 PORTA THEMIS FISCAL (CON CORRELACIONES) 1999
MICROTHEMIS
MICROTHEMIS MICROTHEMIS MICROTHEMIS MICROTHEMIS MICROTHEMIS MICROTHEMIS CIVIL FISCAL LABORAL MERCANTIL PENAL PROCESAL
Javier Moreno Padilla
REGIMEN INTEGRAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL

TOMO TOMO TOMO TOMO TOMO TOMO I (LEY DEL IMSS COMENTADA) 11 (REGLAMENTOS DE LA LEY DEL IMSS) 111 (REGLAMENTOS DE LA LEY DEL IMSS) IV (LEY DELSAR COMENTADA) V (LEY DEL INFONAVIT COMENTADA) VI (RESOLUCIONES GENERALES)
DISCOS COMPACTOS THEMIS

LEYES HISTORICAS (Desde inicio de vigencia hasta 1998) Ley del Impuesto sobre la Renta Reglamento de la Ley Ley del Impuesto al Valor Agregado Reglamento de la Ley Ley del Impuesto al Activo Reglamento de la Ley Ley dell mpuesto Especial sobre Prod. y Servo Reglamento de la Ley Ley Aduanera Reglamento de la Ley
1981-1998 1984-1998 1980-1998 1984-1998 1989-1998 1989-1998 1981-1998 1984-1998 1996-1998 1996-1998
Cdigo Fiscal de la Federacin Reglamento del Cdigo SUMARIO FISCAL 1999 SUMARIO FISCAL ACTUALlZABLE 1999 RESOLUCIONES FISCALES 99/00 PAQUETE FISCAL DE LOS PROFESIONALES 1999 PAQUETE SUMARIOS JURIDICOS 1999
1983-1998 1984-1998
Sumario Fiscal Actualizable + Resoluciones Fiscales + MexicanLaws+ Tratadoslnternacionales en Materia Tributaria + Leyes Histricas + DISCO COMPACTO Sumario Civil + Sumario Financiero + Sumario Laboral + Sumario Mercantil + Sumario Procesal + DISCO COMPACTO
Esta obra se termin de imprimir el29 de marzo de 1999.
B 1 B l' 1 O T E e A "ANTONIO CARRIltO fLORES"

FECHA DE DEVOLUCION
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PROXIMAMENTE
COLECCION OBRAS MONOGRAFICAS
DERECHO PARLAMENTARIO CONSTITUCIONAL MEXICANO Ricardo Seplveda
COLECCION ENSAYOS JURIDICOS

NUEVO DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO Fernando Alejandro Vzquez Pando DERECHO PROCESAL FISCAL Dionisio J. Kaye EL REGIMEN JURIDICO DE LOS EXTRANJEROS QUE PARTICIPAN EN SOCIEDADES MEXICANAS Diego Robles Faras
COLECCION NUEVO SIGLO

MORALEJAS PARA NEGOCIAR Luis Miguel Diaz
LEYES COMENTADAS
ANALlSIS DE LOS IMPUESTOS SOBRE LA RENTA Y AL ACTIVO Carlos M. Sellerier Carbajal y Luis Lozano Soto

El Federalismo Mexicano Hacia El Siglo Xxi

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Adolfo Arrioja Vizcano

Coleccin Ensayos Jurdicos

Primera edicin, marzo de 1999

Derechos reservados conforme a la Ley por:

Adolfo Arrioja Vizcano

PRIMERA PARTE-El ESTADO FEDERAL

CAPITULO 1 - El Estado Federal

CAPITULO 2 - El Entorno Histrico

ADOLFO ARRIOJA VIZCAINO

CAPITULO 4 - El Congreso Constituyente