ANÁLISIS DE LA POLÍTICA GUBERNAMENTAL

PARA EL DESARROLLO PORTUARIO EN PANAMÁ

POR:

M.Sc. OSCAR GARCÍA CARDOZE

Economista-Consultor

PANAMÁ, DICIEMBRE DE 1993

 ÍNDICE

INTRODUCCIÓN
..................................................................
4

I. El Desarrollo Portuario dentro del Plan Nacional de Desarrollo

(1976 - 1980).
..................................................................
4

A. Objetivos y Políticas.
..................................................................
4

B. Evaluación de los Resultados.

..................................................................
6

II. El Sistema Portuario Nacional en la Década de los Ochentas

..................................................................
8

III. Papel del Sistema Portuario dentro de la Estrategia para el

Desarrollo y Modernización de la Economía Panameña
..................................................................
9

A. Objetivos y Políticas
..................................................................
9

B. El Desarrollo Portuario en la Nueva Orientación de la Política

Económica
..................................................................
11

IV. El Proyecto Centropuerto y Perspectivas para Mediados de los

Noventas
..................................................................
13

V. Perspectivas Generales de los Puertos Pequeños

 ..................................................................
14

CONCLUSIONES
..................................................................
17

RECOMENDACIONES
..................................................................
17

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
..................................................................
18

15
 INTRODUCCIÓN

Panamá es un país eminentemente marítimo. La longitud de su litoral

(tomando en cuenta su escasa superficie) así lo demuestra, con casi 3,000
kilómetros de costa; la existencia del Canal Interoceánico lo reafirma.

El desarrollo del país ha estado estrechamente vinculado a los servicios

marítimos. Durante el Panamá Hispánico destacó el tránsito de las riquezas
del Perú con destino a la Metrópoli, así como el gran movimiento comercial
producto de las Ferias de Portobelo. En este siglo, con la construcción del
Canal se reafirma las ventajas de su ubicación geográfica y la importancia de
su oferta de servicios en general, y marítimos en particular.

En este trabajo, se intenta brindar un análisis que ubique las

prerrogativas que han tenido los puertos nacionales dentro de las diferentes
estrategias de desarrollo planteadas en los últimos veinte años. Con esto en
mente, en la primera sección se reseña el rol jugado por los puertos en los
años setentas.

El punto de inflexión en el manejo de los puertos nacionales y la crisis

de finales de la década de los Ochentas se estudia en la segunda sección,
mientras que en la tercera se hace una revisión de la política económica
actual, con especial énfasis en el papel de los puertos para la modernización
económica. Las últimas secciones tratan las perspectivas mediatas de los
puertos, enfatizando en el Proyecto Centropuerto y en el papel que tendrán
en el futuro los puertos pequeños como el de Aguadulce.

I. El Desarrollo Portuario dentro del Plan Nacional de Desarrollo

(1976- 1980).

La Estrategia para el Desarrollo Nacional (1970-80) impulsada por el

gobierno panameño a inicios de los 70's ofrecía la visión del desarrollo
económico-social que se pretendía obtener para Panamá. El plan quinquenal
que da título a este apartado debe considerarse como parte integral de la
misma y como su especificación a un nivel operativo.

Resulta adecuado, entonces, revisar con algún detalle cuál era esa
visión del desarrollo nacional planteada y cuál el rol asignado al sistema
marítimo- portuario dentro de la misma, para evaluar su desempeño así
como sus similitudes y diferencias con el plan económico que desde
mediados de 1990 está en vigor.

A. Objetivos y Políticas.
 Es a partir de 1970 cuando empieza a tomar forma definitiva lo que se
ha denominado como Plataforma de Servicios Transnacionales1. Este énfasis
deliberado en el sector terciario se justificó en los planteamientos oficiales de
política económica entre otras cosas por razones de pragmatismo:

"Si la principal fuente de ingresos directos e indirectos de la economía

panameña se cifra actualmente en la explotación de la situación geográfica
por el hecho del Canal, una elemental regla de prudencia obliga a que, por
más audaces que sean los objetivos finales que se propongan, se comience
por el fortalecimiento de las oportunidades que ofrece lo que está actualmente
funcionando en forma adecuada".2

Es dentro de este esquema de generación de ingresos (y divisas)

mediante la satisfacción de la demanda externa de servicios vinculada
principal pero no exclusivamente con el comercio internacional que se
inscribe el papel de los puertos panameños, a través del aumento del tráfico
marítimo3.

De manera más específica, el sistema portuario tenía un rol definido en

los objetivos siguientes: a) crear un sistema de transporte que fuera
integrado, eficiente y seguro; y b) optimizar el aprovechamiento de nuestra
posición geográfica.

Para el logro de este último objetivo se planteaban como políticas

conseguir mayor participación en el tránsito internacional de naves y
aeronaves, y disminuir la dependencia portuaria de intereses foráneos;
mientras que a un nivel de mayor concreción las metas consistían en la
construcción de un nuevo aeropuerto internacional, de un puerto pesquero en
el Pacífico (Punta Vacamonte) y de un puerto de alto calado (en el Atlántico),
especializado en el manejo de contenedores, que se preveía como el sistema
predominante en el futuro mediato para el manejo de carga internacional.

Además, en correspondencia parcial con el primer objetivo, se

recomendaban estudios que permitieran un mayor desempeño de la industria
de cabotaje a través de inversiones públicas en este tipo de puertos, que son

1
Aunque algunos de sus elementos claves fueron establecidos con anterioridad como el caso de la liberal ley sobre las
sociedades anónimas y la Zona Libre de Colón (fines de la década de 1950), es a partir de 1970 cuando surge en
propiedad el Centro Bancario Internacional con las actividades conexas de seguros y reaseguros, y posteriormente
fideicomisos; se fortalece el registro de naves (banderas de conveniencia), al igual que el turismo de negocios.

2
Ministerio de Planificación y Política Económica (MIPPE), Estrategia para el Desarrollo Nacional (1970-80).
Nueve Años después. Panamá, 1978, página 14.

3
Es con esa óptica que en 1974 se creó la Autoridad Portuaria Nacional como una entidad autónoma con los siguiente
objetivos: promover, orientar, planificar y coordinar el desarrollo portuario nacional; teniendo entre otras atribuciones las
de fijar y cobrar tarifas por el uso de las instalaciones portuarias y de los servicios que ella ofrece. Antes de 1974 el
manejo de los puertos de carga general estaban a cargo de la Dirección de Ingresos del Ministerio de Hacienda y Tesoro,
mientras que los puertos especializados estaban en régimen de concesión manejados por empresas privadas, y las obras
de reparación y/o mantenimiento eran competencia del Ministerio de Obras Públicas (MOP).
básicamente atracaderos que transportan mercancía costera cuyo origen o
destino son los países centroamericanos. Mientras que para el puerto de
interés prioritario en este trabajo (Aguadulce) vagamente se planteaban la
continuación de mejoras4.

B. Evaluación de los Resultados.

Uno de los objetivos declarados en la estrategia de desarrollo de los

setentas fue la corrección del desequilibrio regional, mediante la generación
de una corriente de producción e ingresos entre el Área Metropolitana y las
demás regiones del país que propiciara una efectiva Integración Regional-
Nacional. Luego de la entrada en ejecución de los Tratados Torrijos-Carter, y
más precisamente con la entrega a la jurisdicción panameña de los puertos
de Balboa, Cristóbal y Coco Solo Norte, este objetivo se malogró ante la
carencia de algunos mecanismos compensadores que alentaran un mayor
desarrollo económico fuera de la congestionada Área Metropolitana, aunque
sí se obtuvo la anhelada mayor autonomía en el manejo portuario.

El objetivo del mayor manejo portuario en manos nacionales se alcanzó

también con el inicio de operaciones del Puerto Pesquero de Vacamonte en
1979, propiciando también, aunque de manera indirecta, un mayor
fortalecimiento institucional5 Esto es así, ya que 1979 puede considerarse
como un período de inflexión en toda la historia del Sistema Portuario
Nacional (SPN) en general y de la Autoridad Portuaria Nacional en especial,
pues con la reversión de los puertos de Balboa, Cristóbal y Coco Solo Norte y
el inicio de operaciones del de Vacamonte, las funciones y responsabilidades
de la APN se tornaron mucho más complejas, así como su prerrogativa en el
desarrollo del sector terciario de la economía panameña.

Lo anterior se tradujo, entre otras cosas, en un aumento del personal

de la institución así como de su presupuesto (tanto de operaciones como de
inversión), y en una modificación de su estructura administrativa. Esto se
explica por la absorción de los trabajadores de la antigua Compañía del
Canal, administradora previa de los puertos, y por el hecho de que los
puertos que revertían eran los puntos de entrada y/o salida de la inmensa
mayoría del volumen de carga manejada en el país y que dado su estado de
deterioro y obsolescencia requerían de fuertes inversiones para ponerlos a
tono con las exigencias del comercio exterior del país y de las operaciones de
la Zona Libre de Colón6.

4
Ver MIPPE, Plan Nacional de Desarrollo (1976-80). Volumen II, Panamá, 1976, páginas 575 y siguientes.

5
En efecto, en MIPPE, Estrategia..., op. cit. página 21 se afirmaba que "... ni el crecimiento económico, ni la
integración territorial, y social tendrán una estabilidad adecuada si no se logra el Fortalecimiento Institucional que al
mismo tiempo que permita la permanencia haga posible el progreso y el cambio mediante un esfuerzo sostenido".
Subrayado en el original.
 Por último, el objetivo de explotar en mayor medida nuestra posición
geográfica sólo se consiguió a medias ya que no se concretó la construcción
del puerto en el Atlántico para el manejo de contenedores. Sin embargo,
podemos considerar esta iniciativa como la versión primigenia de lo que se
llegaría a plantear años después como el proyecto Centropuerto7, a pesar de
que sólo se pensaba utilizar uno de los puertos terminales situados a la
entrada del Canal. La justificación a mediados de los setentas era la de que:

"La estratégica posición geográfica de nuestro país en relación con las

principales rutas de transporte marítimo del mundo hacen de Panamá un sitio
ideal para el establecimiento de un puerto especializado en el manejo de
contenedores, el cual puede ser utilizado para el almacenaje y redistribución
de los contenedores a los otros puertos del área. El complejo portuario
ubicado en el sector Atlántico no sólo servirá a la carga originada y destinada a
Panamá, sino que se constituiría en un Centro de Trasbordo, Consolidación y
Distribución de Carga para toda la región de Centro América y del Caribe".8

A pesar de que se había estimado que el proyecto tendría una tasa

interna de retorno global de 15% (12% para la carga panameña y 19% para
la carga de transbordo), y una considerable capacidad generadora de divisas
(con todos los efectos que esto tiene en el proceso de creación de oferta
monetaria), el proyecto no se realizó.. En principio, puede pensarse que las
razones para su no realización pudieron ser una subvaluación del costo real
del proyecto (estimado en 42 millones de dólares en 1976), o el mayor
interés en el acondicionamiento de los puertos revertidos.

6
Sobre este aspecto se ahondará en el apartado siguiente cuando se comente el Segundo Proyecto Portuario de la
APN.

7
En una sección posterior se trata con mayor detalle lo relacionado con este proyecto.

8
MIPPE, Plan Nacional..., op. cit., páginas 591-592. Subrayado en el original.
II. El Sistema Portuario Nacional en la Década de los Ochentas.

En cuanto al desarrollo portuario en Panamá durante la década de

1980, ésta puede dividirse en dos períodos. El primero abarcaría desde 1980
hasta 1986, y el segundo desde 1987 hasta finales de 1989.

El primer período coincide con la reversión de los puertos antes

comentada, y más precisamente con lo que se denominó como el Segundo
Proyecto Portuario. Este consistía en una serie de esfuerzos destinados a la
organización de la incrementada actividad portuaria y a la definición y puesta
en ejecución de un programa de rehabilitación y mejoras de la infraestructura
portuaria.

Así, el primer paso consistió en reemplazar parcialmente el equipo

revertido y en menor medida la adquisición de equipo adicional, por lo que
durante 1980 los 3.6 millones de balboas del presupuesto de inversiones de
la APN se destinaron íntegramente a este fin. A partir de 1981 y hasta 1986
se dio un énfasis prioritario en la construcción de obras civiles. Estas tuvieron
un valor para el período de 40 millones de balboas, representando dos
terceras partes del gasto total en inversión, seguida por la inversión en
equipo y otras inversiones (12.4 y 8.3 millones de balboas respectivamente).
Dentro del equipo destacan la primera grúa de pórtico para el puerto de
Cristóbal y aquellos para la señalización marítima, mientras que con la
ejecución de obras civiles se logró el acondicionamiento del puerto de
contenedores de Cristóbal9 y efectuar labores de reparación y
mantenimiento.

El segundo período se inicia con la adquisición de la segunda grúa de

pórtico que representa una tercera parte del total de la inversión de la APN
para el trienio 1987-89. El desplome de la inversión en los últimos años de la
década tienen su origen en la crisis política en que se sumió el país desde
junio de 1987 y que se intensificó en marzo de 1988 cuando el gobierno de
los EUA imponen sanciones económicas a nuestro país. Estas medidas, que si
bien afectaron el desempeño global de toda la economía surtió su mayor
efecto sobre las finanzas públicas al contar el gobierno con menos ingresos
producto de la depresión económica y por el congelamiento de los ingresos
procedentes de las operaciones del Canal, del Oleoducto y otras, así como la
cancelación de los desembolsos programados por las Instituciones
Financieras Internacionales (IFI's).

Los efectos sobre el sistema portuario fueron de gran envergadura,

condicionando el futuro del mismo en los 90's, como se reconoce en un
análisis de la situación de la APN en plena crisis:

9
La preferencia por las inversiones en el puerto de Cristóbal radica en que este es el mayor rentabilidad, al ser el
puerto de destino de más del 70% de las importaciones físicas de la Zona Libre de Colón en promedio durante el período
1979-1988.
 "Adolece de la falta de un programa de mantenimiento preventivo de las
instalaciones y equipos portuarios... Debido a la suspensión de los
desembolsos por parte del Banco Mundial, la entidad ha reprogramado las
inversiones para el año fiscal vigente".10

III. Papel del Sistema Portuario dentro de la Estrategia para el

Desarrollo y Modernización de la Economía Panameña.

Desde junio de 1990 el gobierno panameño comenzó la divulgación y

luego ejecución de su plan económico11. A pesar de que han transcurrido
más de tres años, aún el plan económico es sujeto de fuertes críticas y
cuestionamientos sobre su coherencia interna y sobre lo adecuado del
diagnóstico y de las políticas sugeridas. Esta oposición al plan económico,
guiada por los obreros organizados y las asociaciones de productores
agropecuarios e industriales, es la responsable en gran medida de que
algunas medidas (v. gr. la privatización) no se hayan podido ejecutar y otras
se hayan hecho de manera más gradual. Examinemos, pues, en qué consiste
este plan económico y el papel del SPN dentro de él.

A. Objetivos y Políticas.

Son dos básicamente los objetivos de este plan de desarrollo: abrir la

economía a la competencia internacional (apertura comercial), y disminuir el
papel del Estado dentro de la economía.

La Reforma del Estado incluye toda una gama de políticas tendientes a

eliminar las supuestas distorsiones causadas por la intervención y los
controles gubernamentales y favorecer en grado sumo a la iniciativa privada.
Las principales medidas para la consecución de estos objetivos son: i)
reducción de la planilla del gobierno central a través del programa de retiro
voluntario; ii) privatización de algunas empresas públicas o de algunos de los
servicios ofrecidos por ellas, a través de esquemas como el de concesiones y
licencias (caso de algunos puertos), provisión privada de servicios no
cosustanciales a la actividad pública (mantenimiento de vehículos,
lavandería, etc.); iii) desregulación de los mercados de algunos bienes
(derivados del petróleo).

10
MIPPE, Plan de Acción a Corto Plazo para Enfrentar y Superar la Crisis. Panamá, 1988.

11
Tres son los documentos básicos para el estudio de lo que también se conoce como Plan Ford, por ser diseñado
cuando el titular del MIPPE era Guillermo Ford: MIPPE, Estrategia para el Desarrollo y la Modernización de la
Economía, de junio de 1990; Gobierno de la República de Panamá, Directrices para el Desarrollo y la
Modernización Económica, de septiembre de 1990; MIPPE, Programa de Desarrollo y Modernización de la
Economía, de octubre de 1991. El análisis que sigue se ha basado especialmente en el primer y en el último de los
documentos citados.
 Enmarcada dentro de un proceso de liberalización de toda la economía,
a excepción de la cuenta de capitales que siempre ha sido muy abierta, e
inscribiéndose en la corriente del pensamiento neoliberal hoy puesto en boga
en muchos países en desarrollo, se propone una mayor y mejor integración
de la economía nacional al mercado internacional; esto es, se intenta darle
una reorientación hacia afuera a la economía nacional de ahora en adelante,
basándose en todas las ventajas que implica un mercado mucho más grande
que el doméstico y, en teoría, más competitivo. Los objetivos específicos
serían: i) conversión de aranceles específicos por sus equivalentes ad-
valorem; ii) reducción de los niveles y grado de dispersión de las tarifas
nominales; iii) eliminación de los controles de precios así como de otras
barreras no arancelarias al comercio internacional. Se quiere con esto
eliminar el sesgo anti-exportador y convertir al sector exportador de bienes
se convierta en el dínamo de la economía, como ha acontecido en otras
latitudes.

En cuanto a los incentivos propios enfocados a la promoción de

exportaciones, el programa económico retoma el énfasis puesto por el
régimen anterior en las exportaciones de servicios ligadas a la posición
geográfica, cuando estas actividades, por su propia naturaleza (desarrollo
tecnológico, propiedad extranjera, etc.) tienen poco potencial para demandar
empleo, así como muy pocos vínculos con el resto de la economía12; además
de que la generación neta de divisas no se compagina con la cantidad que
efectivamente permanece o es utilizada en el país, con la notable excepción
de los servicios portuarios.

En cuanto a la promoción del turismo (que se inscribe dentro de las

exportaciones de servicios), tradicionalmente en Panamá el mismo ha sido de
tipo ejecutivo o de negocios, vinculado a las actividades antes
mencionadas13. En las décadas pasadas se han otorgado gran cantidad de
incentivos para el establecimiento de empresas que desarrollen zonas
turísticas, pero el avance al respecto es casi nulo. Actualmente una
posibilidades para la explotación del SPN es la vinculada a los proyectos de
recuperación turística, los que:

"... suponen un mejoramiento en las facilidades portuarias para los turistas,

tales como: construcción de terminales en cada uno de los Puertos Mayores;

12
En cierta medida funcionan como enclaves económicos, en el sentido de que no hay mayores efectos de
encadenamiento, hacia adelante o hacia atrás, con el resto de la economía.

13
La estrategia parece querer profundizar en este tipo de turismo, en vez del recreativo, cuando afirma que "Se espera
obtener condiciones que permitan hacer convenciones en Panamá por parte de empresas americanas." (MIPPE,
Estrategia para el Desarrollo y la modernización de la economía, Panamá, 1990, página 11). Estas condiciones tal
vez sean el lograr que los costos de dichas convenciones sean deducibles de impuestos en los EUA bajo el esquema de la
Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC). Un fuerte competidor en este campo es Puerto Rico, que cuenta con ventajas
indiscutibles como: mayor cercanía territorial a los EUA, y mejor infraestructura. Es precisamente este último factor el que
dificulta la atracción de turistas vacacionales, ya que la enorme mayoría de las facilidades turísticas se concentran en la
Ciudad de Panamá.
 habilitación de área de estacionamiento para buses de turismo; vigilantes
turísticos para la protección en las áreas portuarias; etc.".14

Por otra parte, la exportación de bienes se incentivarían mediante las

Zonas Multisectoriales para la Exportación, que son un esquema dual de
maquilas y exportación de servicios (como los de transmisión automática de
datos y manejo de carga contenerizada). El problema es que parece ser
miope el análisis al enumerar las ventajas que tendría Panamá para que
dicho esquema funcione, sin tomar en cuenta que muchas de esas ventajas
también la tienen casi todos los países de la región15. Es en este aspecto
donde jugarían un rol clave los puertos, ya que el éxito de este esquema
exportador depende en gran medida de un funcionamiento eficiente (rapidez
y seguridad) y competitivo (tarifas razonables) de los puertos tanto en el
desembarque de las materias primas como en el embarque de los productos
finales. Se tiene que corregir entonces una grave distorsión de la economía:
la ineficiencia y altos costos de los puertos de Balboa y Cristóbal, lo que
repercute de forma negativa en la capacidad para competir de los otros
sectores.

B. El Desarrollo Portuario en la Nueva Orientación de la Política

Económica.

Aparte de lo comentado en la sección precedente y de lo relacionado

con el Proyecto Centropuerto, que se trata en el próximo apartado, en la
Estrategia se hace énfasis en la necesidad de modernizar y hacer más
eficiente a muchas de las empresas y entidades estatales, dentro de las que
sobresale la APN. En efecto, la APN se cataloga como una de las empresas
complejas con soluciones múltiples16, que tendrán que establecer programas
que cumplan con los siguientes lineamientos:

a) Establecer metas de eficiencia y mecanismos para lograrlas, en las que

destacan las concesiones y licencias para las operaciones de manejo de
carga (estiba).
14
Autoridad Portuaria Nacional, Informe Anual 1990, Panamá, 1991, página 5.

15
Se citan como ventajas (MIPPE; 1990: 12) la incorporación a la ICC, la posición geográfica que permitiría un
suministro más eficiente hacia el país y el libre manejo de las divisas. El ser beneficiarios de la ICC deja de ser, por el
alcance de la misma, una ventaja "exclusiva"; el libre manejo de divisas no es ninguna ventaja cuando en otros países éste
es uno de los incentivos ofrecidos a los inversionistas y con la cada vez mayor dolarización de las economías del área; los
costos y la calidad de los servicios públicos junto con la inestabilidad política serían obstáculos para el éxito de tal
esquema. Por otra parte, el sistema monetario panameño puede ser una desventaja en el sentido de que al no permitir la
devaluación imposibilita que se reduzcan los salarios, en divisas, para el empresario al recibir más unidades de moneda
nacional por cada dólar, además que en la actualidad el costo de la mano de obra es superior en Panamá, seguido a cierta
distancia por Costa Rica; la principal ventaja radicaría en la estabilidad de precios que brinda tener el dólar como moneda
de curso legal.

16
Entre las que están incorporar al sector privado en su mercado, o en la expansión de sus actividades, a través de
mayor participación del sector privado como proveedor de bienes y servicios a la empresa estatal.
b) Establecer normas jurídicas que den flexibilidad y establezcan las reglas
de juego de dichas empresas.

c) Revisión del sistema de tarifas y mecanismos de seguimiento.

d) Atracción de inversión privada para el desarrollo de nuevos sitios

portuarios (v. gr. en la Isla Telfers).

e) Énfasis en la protección ambiental, examinando los riesgos de cada

concesión otorgada y exigiendo pólizas de seguros con las coberturas
adecuadas a los daños ecológicos potenciales.

f) Reorganización institucional y marco legal regulatorio que hagan

acorde la estructura de la APN con el desarrollo del programa descrito.

En el caso de la APN, estas medidas debían volver competitivos sus

servicios prestados frente a opciones como las de Jamaica y Puerto Rico17.

La alternativa que aparece en los planteamientos oficiales como más

adecuada consiste en la privatización de los servicios portuarios (los puertos
seguirán siendo de propiedad estatal), aspecto en el que se ha avanzado
notablemente en los últimos años ya que actualmente son prestados por
empresas privadas los siguientes servicios: abastecimiento de combustible a
las naves, reparación de barcos (astilleros), remolcadores, lanchas
(transporte de tripulaciones), y estiba. En el último servicio (manejo de
carga), la Cámara Marítima de Panamá ha denunciado que sus clientes deben
pagar a la APN por la carga manejada por sus trabajadores, lo que en la
práctica se convierte en una duplicación del costo de estiba para las
empresas navieras y sus clientes.

Para finalizar, resulta obligatorio precisar qué servicios son los que se
propone privatizar y bajo que esquema, que garanticen la no existencia de
monopolios privados. Aún cuando la concesión parece ser el instrumento
idóneo, no deben descartarse operaciones mixtas (joint ventures) como el
exitoso caso del oleoducto.

17
En la actualidad, la situación parece tornarse favorable para Panamá ya que "... Jamaica disminuyó su eficiencia al
operar un equipo que no ha recibido mantenimiento apropiado, además de fuertes problemas laborales y la falta de
seguridad en el puerto. El volumen de la carga se ha reducido de forma alarmante en Jamaica al no ponerse a tono con
las demandas del mercado". Rubén Reyna, Lineamientos Generales del Plan de Reformas a la APN, Panamá, 1993.
De lograrse la modernización requerida, junto con los avances ya logrados en la seguridad de las mercaderías, Panamá
pudiera tener una participación creciente en el mercado de carga de transbordo. La no recurrente inestabilidad laboral,
así como la férrea oposición de los sindicatos portuarios a la privatización, pudiera perjudicar en alguna medida las
oportunidades reseñadas.
IV. El Proyecto Centropuerto y Perspectivas para Mediados de los
Noventas.

El Proyecto Centropuerto, que según la APN debe contemplarse como

un subsistema del SPN, funcionaría de la siguiente forma: barcos grandes
("madres"), atracarán en Balboa o en Cristóbal para desembarcar los
contenedores de carga importada cuyo destino sea Centro, Suramérica y el
Caribe, ya sea antes o después de atravesar el Canal. De igual manera,
embarcarán la carga de exportación producida por los países de la región
para ser transportada hasta su destino final. Esta carga será distribuida por
medio de servicios o líneas regionales utilizando barcos más pequeños
("feeders"), así como se encargarán de alimentar a los buques madres con
carga originada en los puertos de la región. El Ferrocarril y la Carretera
Transístmica desempeñarán un papel de enlace entre los dos puertos
terminales, ya que la carga de transbordo no se restringirá únicamente al
puerto de alto calado en el Atlántico, sino que atravesará todo el istmo.

Este proyecto, cuyos inicios se remontan a mediados de los setentas,

es parte esencial de la estrategia de modernización para los Noventas del
sector transporte18, que es el sector clave de la economía al contribuir con
más de un 25% al PIB global, creando además oportunidades económicas
diversas tales como19:

a) Reducción de los costos de transporte de los puertos nacionales,

beneficiando las operaciones de la ZLC y a exportadores locales.

b) Amplia la posibilidad de ampliar el proceso de integración comercial

con los países de Centroamérica y el Caribe.

c) Instalación de operaciones ligadas a la reparación, mantenimiento y

alquiler de contenedores.

Independientemente del destino final que sufra el proyecto

Centropuerto, es indispensable para la APN una modernización, traducida en
mayores equipos y sistemas de gerencia, que le permitan hacer frente de
forma satisfactoria a las demandas de sus servicios en los años inmediatos20.

18
Aquí se incluyen también las actividades de almacenamiento y comunicaciones (oleoducto transístmico;
administración, funcionamiento y mantenimiento del Canal de Panamá; y operaciones de la Zona Libre de Colón -ZLC).

19
MIPPE, Estrategia..., op. cit., página 33.

20
Como sostiene Rubén Reyna en sus Lineamientos..., op. cit.: "En el caso de un ente público, como la APN, la
supervivencia está garantizada por el solo hecho de que algún o algunos puertos existirán siempre. La competitividad, sin
embargo, puede ser crucial para que otros sectores de la economía, que en alguna u otra forma dependen de los puertos,
garanticen su supervivencia y un crecimiento adecuado.
 Una forma clara de apreciar esta apremiante necesidad de
modernización es a través del monto de contenedores que se manejarían en
el futuro. Cada una de las dos grúas de pórtico de Cristóbal pueden manejar
unos 50,000 contenedores al año, aunque en la práctica han manejado más
debido al uso excesivo, con los consiguientes riesgos de desgaste. En la
actualidad se necesitan dos grúas adicionales sólo para satisfacer la
demanda actual con un grado de utilización adecuado. Sin embargo, en el
futuro inmediato ya ni siquiera estas cuatro grúas serían suficientes debido a
que:

"... la tendencia del mundo naviero, es el de eliminar las grúas integradas en

los buques, (lo que) hace que la dependencia de estos a las grúas del puerto
sea mayor cada año. Por consiguiente, la utilización de las grúas de pórtico
está en una proporción geométrica y no lineal, con respecto al incremento del
volumen de contenedores".21

Proyecciones de la APN estiman conservadoramente que para 1996 el

SPN tendría que manejar al menos unos 350,000 contenedores (sin tomar en
cuenta la carga de tránsito). Las preguntas que surgen inmediatamente son
¿Cómo se va a manejar este volumen de carga?, ¿En que espacio físico
(patio) se van a almacenar los contenedores?. Si estas interrogantes no se
solucionan de una manera pronta y satisfactoria, las consecuencias para el
SPN y la economía de servicios serán en sumo negativas, ya que en el caso
concreto de la ZLC, una vez que la congestión en los puertos le impida
brindar un servicio eficiente (rápido y seguro), los clientes buscarán
alternativas en otros sitios y crearán sus propios centros de compra y
distribución.

La coyuntura mediata resulta trascendental para la histórica vocación

del país de servir al comercio internacional a través de la utilización de su
geografía para el tránsito de personas, mercancías, recursos financieros y de
información. El SPN puede contribuir grandemente al éxito futuro ya que:

"Si somos un país de servicios y queremos consolidarnos como tal, debemos

caminar hacia la transformación real de Panamá en un centro de acopio de
mercaderías y un centro de transbordo de carga".22

V. Perspectivas Generales de los Puertos Pequeños.23

21
Rubén Reyna, Lineamientos..., op. cit.

22
Ibíd.

23
Este apartado se basa fundamentalmente en una entrevista concedida por el Lic. Rodolfo Díaz, economista director
de planificación de la APN.
 Por razones obvias, como lo son su tamaño y su ubicación fuera de la
zona de tránsito, estos puertos (que incluye al de Aguadulce, La Palma, Mutis
y otros), han manejado una parte en cierto sentido marginal del volumen
total de carga manejado en el país. Luego de la reversión de los puertos
ubicados en los puntos terminales del Canal, la importancia de estos puertos
dentro del SPN ha decaído aún más, lo que se aprecia en los presupuestos
destinados para ellos que sólo contemplan inversiones menores que les
permitan seguir operando el tráfico de cabotaje entre las áreas comerciales
del país (o la exportación de azúcar y melaza en el caso de Aguadulce). Esto
se aprecia claramente en la tabla No. 1 donde se detallan los gastos de
inversión de la APN por provincia realizados en 1991 y 1992, así como las
estimaciones para 1993.

En efecto, se aprecia que en los últimos tres años el gasto en inversión

de la APN en los puertos de Coclé (donde se ubica el de Aguadulce) no llega
ni al uno por ciento del total nacional. Esta situación se repite igualmente
para el resto de los puertos pequeños ya que sólo los ubicados en las
provincias de Panamá y Colón absorben el 95% del total de los gastos de
inversión.

TABLA No. 1: INVERSIÓN EN EL SISTEMA PORTUARIO NACIONAL SEGÚN

PROVINCIA. AÑOS 1991-92 Y 1993 (ESTIMADO). EN MILES DE BALBOAS.

PROVINCIAS 1991 1992 1993

BOCAS DEL 45.0 132.8 108.8
TORO 0.0 70.0 250.0
COCLÉ 3,350.0 6,517.0 6,357.3
COLON 170.0 293.8 163.8
CHIRIQUÍ 45.0 58.8 58.8
DARIÉN 0.0 0.0 60.0
HERRERA 5,739.7 4,670.8 7,592.8
PANAMÁ 0.0 0.0 105.0
VERAGUAS 0.0 33.8 8.8
SAN BLAS
TOTAL NACIONAL 9,349.7 11,777.0 14,705.3
Fuente: APN, Technical News. Ports for National Development. 1993.

Por otro lado, para el futuro la APN espera que estos puertos sigan
contribuyendo en su papel de apoyo a las comunidades donde se encuentran.
No se vislumbra una privatización total de los mismos24, ya que bajo la
administración de la APN se involucran los aspectos de seguridad nacional,
integración geográfica interna y la oportunidad de desarrollar actividades
complementarias que les imprima una dinámica potenciada a las
comunidades que sirven. Además, puede pensarse que en el caso específico
del Puerto de Aguadulce, la privatización del mismo no es previsible en el
corto-mediano plazo básicamente porque el mismo no resultaría lo
suficientemente rentable. Este razonamiento se basa en el hecho de que la
principal actividad que se realiza en el puerto (el embarque de azúcar para la
exportación), ha mostrado pérdida de dinamismo producto de la caída en los
precios externos y la reducción de la cuota azucarera en el mercado de los
EUA. Mientras no repunten las exportaciones de azúcar o las de bienes no
tradicionales no habrá incentivos suficientes para la inversión privada en este
puerto.

24
En el caso de Aguadulce, la administración dentro del puerto pertenece a la APN, mientras que los trabajos de
operación (carga y descarga) son manejados por empresas privadas.
 CONCLUSIONES

1. El Sistema Portuario Nacional ha jugado un papel vital en el esquema

de exportación de servicios internacionales, principalmente luego de la
reversión al Estado Panameño de los puertos de Balboa, Cristóbal y
Coco Solo Norte en 1979.

2. Ha sido un elemento común de todas las estrategias gubernamentales

de desarrollo, desde la década del 70 hasta inicios de 1990, promover
el desarrollo de los puertos que sirven al comercio internacional, lo que
llevó a la construcción de nuevos sitios portuarios (v. gr. Vacamonte),
así como a la modernización de los puertos terminales del Canal de
Panamá y la formulación del Proyecto Centropuerto. La contrapartida
es la situación de los puertos menores que aunque son principalmente
para el cabotaje también sirven al comercio exterior de Panamá, como
el de Aguadulce.

RECOMENDACIONES

1. Reformar institucionalmente la APN para adecuarla a los retos de la

modernización y competitividad, y evitar una duplicidad de funciones o
incursiones en el campo decisorio de la Autoridad de la Región
Interoceánica (ARI).

2. Otorgar concesiones en algunos servicios portuarios aún pendientes,

manteniendo la propiedad estatal así como la regulación que asegure
eficiencia y tarifas al usuario justas, y suplir el equipo que permite
atender la demanda de carga.
 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Autoridad Portuaria Nacional (APN)

Informe Anual 1990. Panamá, 1991.

APN
Informe Anual 1992. Panamá, 1993.

APN
Correo Portuario. Oficina de Relaciones Públicas, Panamá, mayo de
1992.

APN
Antecedentes y Acontecer del Sector Marítimo Portuario.
Panamá, julio de 1992.

APN
Technical News. Ports for National Development. Panamá, 1993.

Díaz, Rodolfo
Situación General del Sistema Portuario Nacional (1974 - 1990).
Autoridad Portuaria Nacional, Panamá, 1990.

Díaz, Rodolfo
Propuesta de un Modelo de Gestión Administrativo Operativo
para la Autoridad Portuaria Nacional. Universidad Santa María La
Antigua, Panamá, abril de 1993.

El Boletín S.A.
Panamá Internacional. La Carta de Panamá. Vol. 1, N° 1, Panamá, abril
de 1992.

Gobierno de la República de Panamá (GRP)

Directrices para el desarrollo y la modernización económica.
Panamá, septiembre de 1990.

Ministerio de Planificación y Política Económica (MIPPE)

Plan Nacional de Desarrollo (1976-1980). Volúmenes I y II.
Panamá, 1976.

MIPPE
Estrategia para el Desarrollo Nacional (1970 - 1980). Nueve
Años después. Panamá, 1978.
MIPPE
Plan de Acción a Corto Plazo para Enfrentar y Superar la Crisis.
Junio-Diciembre de 1988. Panamá, 1988.

MIPPE
Estrategia para el Desarrollo y la Modernización de la Economía.
Panamá, junio de 1990.

MIPPE
Programa de Desarrollo y Modernización de la Economía.
Panamá, octubre de 1991.

Reyna, Rubén
Lineamientos Generales del Plan de Reformas. Unidad Ejecutora
del Programa de Reformas a la Autoridad Portuaria Nacional, Panamá,
marzo de 1993.