ACADEMIA DE STUDII ECONOMICE BUCURESTI

TEZ DE DOCTORAT
BUGETUL DE STAT - INSTRUMENT DE REGLARE MACROECONOMIC -

Conductor tiinific,

Profesor Univ. Dr. Marius Bcescu

Doctorand, MARIA MARIN .

Bucuresti 2007
1

CUPRINS

Capitolul 1 Bugetul de stat component major a finanelor publice 1.1 Caracterul istoric al noiunii de finane 1.2 Aspecte conceptuale privind finanele publice 1.2.1 Trecerea de la finane la finane publice 1.2.2 Sferele de interferen ale finanelor publice 1.2.3 Accepiuni ale conceptului de finane publice 1.3 Contextul economic i funciile finaelor publice 1.3.1 Coninutul finanelor publice 1.3.2 Funciile finanelor publice 1.3.3 Contextul economic intern in care acioneaz finanele publice 1.3.4 Contextul internaional al finanelor publice 1.3.5 Relaiile dintre finanele publice i Bugetul de Stat Capitolul 2 Sistemul bugetului de stat 2.1 Apariia i dezvoltarea noiunii de buget 2.2 Sistemul relaional al bugetului de stat 2.2.1. Importana bugetului de stat n sistemul finanelor publice 2.2.2. Legtura dintre bugetul public i bugetul de stat 2.2.3. Corelaiile dintre bugetul general consolidat i bugetul de stat

Capitolul 3 Clasificaia bugetar 3.1. Schema clasificaiei bugetare 3.2. Sistemul veniturilor bugetare 3.2.1. Legtura dintre veniturile publice i veniturile bugetare 3.2.2. Clasificarea veniturilor bugetare 3.2.3. Structura i evoluia veniturilor bugetare 3.3. Sistemul cheltuielilor bugetare 3.3.1. Legtura dintre cheltuielile publice i cheltuielile bugetare 3.3.2. Clasificarea cheltuielilor bugetare 3.3.3. Structura i evoluia cheltuielilor bugetare

Capitolul 4 Procedura bugetar 4.1. Aspecte conceptuale privind procedura bugetar 4.2 Caracteristicile procedurii bugetare 4.2.1. Varietatea prilor implicate n elaborarea bugetului de stat 4.2.2. Separarea decidentului bugetar de pltitorul de impozite 4.2.3. Responsabilitatea public 4.2.4. Acceptabilitatea politic 4.2.5. Durata procesului bugetar 4.2.6. Configuraia politic a decidenilor participani la procedura bugetar 4.3 Principiile bugetare 4.3.1 Principiul universalitii bugetare

4.3.2 Principiul unicitii bugetare 4.3.3 Principiul anualitii bugetului public 4.3.4 Principiul neafectrii veniturilor bugetare 4.3.5 Principiul specializrii bugetare 4.3.6 Principiul echilibrului bugetar 4.3.7 Principiul realitii bugetare 4.3.8 Principiul unitii monetare 4.3.9 Principiul publicitii bugetului de stat 4.4. Etapele procedurii bugetare 4.4.1 Pregtirea, elaborarea i avizarea proiectului de buget 4.4.2 Prezentarea, examinarea i aprobarea n Parlament a proiectului bugetului de stat 4.4.3 Execuia bugetului de stat 4.4.4 Incheierea exerciiului bugetar 4.4.5 Controlul execuiei bugetului de stat Capitolul 5 Sistemul bugetului de stat n mecanismul macroeconomic 5.1. Politicile macroeconomice n sistemul bugetului de stat 5.2. Relaiile macroeconomice ale bugetului de stat 5.3. Politica de reglare macroeconomic 5.3.1. Elementele mecanismului de reglare macroeconomic 5.3.2. Reglarea feed-back 5.3.3. Reglarea feed-before 5.4. Rolul statului n reglarea macroeconomic 5.4.1. Teoriile echilibrului n sistemul macroeconomic 5.4.2. Reglarea macroeconomic ntr-o economie deschis 5.4.3. Reglarea macroeconomic ntr-o economie nchis 5.5. Analiza macroeconomic a bugetului de stat pe baza modelelor economice 5.5.1. Definirea modelului economic

5.5.2. Modelul de reglare macroeconomic pe baza alocrilor bugetare echilibrate pentru sistemul de pensii 5.6.Bugetul de stat al Romniei parte a sistemului bugetar al Uniunii Europene 5.6.1. Uniunea European i sistemul bugetar al acesteia 5.6.2. Bugetul de stat al Romniei ca parte a bugetului Uniunii Europene Concluzii BIBLIOGRAFIE

CUVINTE CHEIE
Troc politic Reglare feed back Reglare feed before Rectificare bugetara Generic Spectru socio-profesional Transferuri Arc guvernamental Agregate macroeconomice Putere politica

BUGETUL DE STAT - INSTRUMENT DE REGLARE MACROECONOMIC

Bugetul de stat este documentul program care face obiectul celor mai complexe dezbateri i analize asupra situaiei macroeconomice a unei ri, pentru fiecare an financiar, ntruct prezint mrimea i structura veniturilor i cheltuielilor din cadrul economiei publice, precum i proiecia macroeconomic pe o perioad de 3 ani. n primul capitol, intitulat Bugetul de stat component major a finanelor publice se abordeaz importana bugetului de Stat n sistemul finanelor publice, innd cont c acesta este principalul plan financiar al statului, care reflect modul de realizare a veniturilor publice i de efectuare a cheltuielilor publice. De la geneza primelor elemente de finane, pn n zilele noastre, finanele au fcut parte integrant din sistemul relaiilor sociale i economice, noiunea de finane suferind de-a lungul timpului schimbri multiple i profunde, sistemul fiscal stabilindu-se n raport cu organizarea politic. Atunci cnd n relaiile financiare una din pri este statul, organismele sau instituiile sale, centrale sau locale, avem de-a face cu finane publice. Aceste aspecte au constituit criteriile care au stat la baza conexiunii dintre bugetul de stat i finanele publice. Structura bugetului de finanelor naionale evideniaz clar rolul preponderent al stat n sistemul finanelor publice, ntruct majoritatea

componentelor sunt n conexiune cu bugetul de stat. 7

Apariia i evoluia conceptului de buget sunt prezentate n prima parte a Capitolului II intitulat Sistemul bugetului de stat, iar subcapitolul Sistemul relaional al bugetului de stat reflect conexiunile acestuia cu celelalte componente ale Bugetului general consolidat, pentru a evidenia rolul bugetului de stat n reglarea macroeconomic. Importana bugetului de stat n sistemul finanelor publice decurge din faptul c acesta, n mod direct, asigur autonomia real a colectivitilor locale, garanteaz realizarea efectiv a proteciei sociale a unor categorii importante din rndul populaiei i asigur echilibrul financiar, monetar i valutar al statului. Rolul primordial al sistemului bugetului de stat la nivel macroeconomic se evideniaz prin conexiunile dintre acesta i celelalte elemente componente ale bugetului general consolidat. Rolul semnificativ al finanelor publice n economie arat c bugetul public cuprinde ansamblul documentelor din sectorul public, ceea ce-i confer statutul de sistem unitar de bugete format din: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele locale. Pe de alt parte, bugetul de stat este componenta cea mai semnificativ a sistemului unitar de bugete, prin relaiile financiare pe care le desfoar cu fiecare element al sitemului public. Bugetul de stat cuprinde veniturile i cheltuielile repartizate prin legea bugetar anual, care sunt de importan central. La bugetul de stat se vars majoritatea impozitelor i o parte din taxe i contribuii, precum i alte venituri specifice. Odat cu trecerea la economia de pia, specialitii utilizeaz conceptul de buget general consolidat al statului, care reprezint ntregul sistem bugetar, ce cuprinde toate bugetele ce au legtur cu banii publici. Prin urmare, Bugetul de Stat (BS) este o parte semnificativ a Bugetului General Consolidat al statului (BGC), dac se ia n calcul faptul c o alt parte a componentelor BGC sunt influenate tot de BS, fie prin componenta Transferuri ntre bugete, fie prin alte elemente ale bugetului general.

Prin bugetul general consolidat al statului (i implicit prin bugetul de stat) se permite elaborarea unor politici sociale i economice coerente, care vizeaz realizarea echilibrului macroeconomic, n perioadele viitoare. Astfel, reglarea macroeconomic prin bugetul general al statului, i implicit prin bugetul de stat, se realizeaz prin dimensionarea echilibrelor sau dezechilibrelor macroeconomice, cu metode moderne ce analizeaz apariia de noi tipuri de deficite sau surplusuri ale sectorului public, respectiv deficitul sau surplusul convenional, primar, operaional, structural, precum i deficitul cvasifiscal. Capitolul III intitulat Calsificaia bugetar instrument de sistematizare a veniturilor publice i a cheltuielilor publice abordeaz clasificaia bugetar, ca instrument tehnic de sistematizare, urmrire i control al realizrii veniturilor i al efecturii cheltuielilor. Pe baza clasificaiei bugetare se organizeaz evidena bugetar, asigurndu-se nregistrarea, prelucrarea i furnizarea de informaii complete pentru toate veniturile i cheltuielile bugetare, care sunt grupate n funcie de anumite criterii. Sistemul de venituri i cheltuieli bugetare constituie baza unei analize detaliate a situaiei economico-sociale a unei ri, urmnd a se stabili msurile ce se impun pentru reglarea macroeconomic. Astfel, analiza sistemului de venituri i cheltuieli bugetare din perioada 2005-2006 a constituit un punct de referin pentru construcia bugetar a anului 2007, lund n calcul c cei doi ani au semnificaii deosebite. n anul 2006 Romnia era n procesul de aderare la Uniunea European, iar din anul urmtor, respectiv 2007, ara noastr este membr cu drepturi deplin ale Comunitii Europene. Veniturile bugetului general consolidat pentru anul 2007 cuprind i fondurile externe nerambursabile (reprezentnd 35,2% din produsul intern brut), n cretere cu 2,9 puncte procentuale fa de anul 2006. n anul 2007, primul an n care Romnia este membr cu drepturi depline a Uniunii Europene, politica bugetar trebuie s se bazeze pe urmtoarele obiective

+ Direcionarea resurselor bugetare ctre anumite politici publice, cum ar fi capitalul uman, coeziunea economic i social, dezvoltarea regional, politica de asigurri sociale, transporturile, mediu i dezvoltarea cercetrii. + Asigurarea cu prioritate a sumelor destinate cofinanrii proiectelor, finanate din fonduri europene i a contribuiei Romniei la bugetul comunitar, care pentru anul 2007 reprezint circa 1,6% din produsul intern brut. + Consolidarea cadrului de cheltuieli pe termen mediu, ca instrument de programare bugetar, care va anticipa presiunile viitoare ale bugetului. Pe de alt parte, reglarea macroeconomic se face i n funcie de structura i evoluia cheltuielilor publice, analizarea acestor aspecte indicnd consumul de produs intern brut (cheltuieli curente) sau avansare de produs intern brut (cheltuieli de capital). Un rol import n reglarea macroeconomic l joac politica datoriei publice din Romnia, deoarece presupune utilizarea, cu prioritate, a resurselor externe pentru finanarea i refinanarea deficitelor bugetare. Odat cu aderarea Romniei la Uniunea European, dinamica datoriei publice constituie un obiectiv al politicii bugetare, innd cont c nivelul acesteia nu trebuie s depeasc 60% din PIB. Procedura bugetar este prezentat n Capitolul IV, ca un proces ce se desfoar pe parcursul a trei ani calendaristici, ntruct elaborarea proiectului de buget ncepe n anul premergtor celui pentru care se ntocmete, apoi continu cu execuia bugetului, n cursul anului respectiv, urmnd s se definitiveze n anul urmtor, prin contul de ncheiere a exerciiului bugetar. Practica bugetar din ultimii ani demonstreaz faptul c procedura bugetar este afectat de factorul politic, dezbaterile pentru aprobarea Legii bugetului de stat prelungindu-se pn cnd se ajunge la un consens asupra politicilor fiscale pentru anul care s-au fcut proieciile bugetare. Incertitudinea deciziilor privind bugetul de stat determin o serie de rectificri bugetare pentru un singur an financiar, ceea ce poate duce la dezechilibre macroeconomice.

10

O analiz a guvernrilor postdecembriste (de dup anul 1989) arat c repetabilitatea rectificrilor bugetare se manifest tot mai des n perioadele de guvernare cu spectru politic variat, ntruct se impun mai multe modificri la Legea bugetului de stat, astfel nct fiecare partid din arcul guvernamental s-i ndeplineasc, ct de ct, promisiunile electorale. Multitudinea rectificrilor bugetare pentru un singur exerciiu financiar poate constitui o construcie bugetar neltoare, cu att mai mult cu ct o parte din ordonatorii de credite vor beneficia de suplimentarea alocrilor bugetare, ceea ce impune reprogramarea veniturilor bugetare prin suprasolicitarea contribuabililor. n Capitolul V intitulat Sistemul bugetului de stat n mecanismul macroeconomic se prezint politicile macroeconomice din sistemul bugetului de stat i relaiile macroeconomice ale acestuia, ca principii ce pot sta la analizele bazate pe modelele economice. Politicile bugetare se bazeaz pe creterea transparenei i eficienei cheltuielilor bugetare, att ca efect al alocrii resurselor publice pe baz de proiecte i programe, ct i prin stabilirea unui sistem de prioriti n cadrul acestora. Reglarea macroeconomic prin bugetul de stat este asigurat prin sistemul feed-back, care presupune corectarea abaterilor produse prin rectificarea bugetar. Tot ca metod de reglare macroeconomic se poate aplica principiul feedbefore, care presupune prevenirea perturbaiilor, adic reglarea nainte de desfurarea fenomenelor i proceselor economico-sociale. Acest mecanism trebuie administrat cu informaii de prognoz, de previziune, ceea ce presupune existena unor elemente de msurare care s informeze centrul de reglare despre evenimentele care ar putea produce anumite abateri. Reglarea macroeconomic prin mecanismul feed-before se bazeaz pe analizele i studiile Comisiei Naionale de Prognoz, astfel nct s se stabileasc, de fiecare dat, corespondena cea mai adecvat ntre elementele componente bugetului fiecrui ordonator de credite.

11

Analizele efectuate n ultimii ani asupra proceselor economice din Romnia au constituit premisele unui model de reglare macroeconomic pe baza alocrilor bugetare echilibrate pentru sistemul de pensii. Acest model economic constituie un subiect de analiz macroeconomic, deoarece acordarea unor pensii pe baza unor legi speciale poate provoca efecte negative asupra sistemului public de pensii, cu att mai mult cu ct nu se aplic aceleai principii pentru toate categoriile de pensionari, respectiv primeti pensie n funcie de contribuia la asigurrile sociale de stat. Cercetrile asupra efectelor economice produse n Bugetul de stat arat c o parte nsemnat de transferuri merg ctre bugetul asigurrilor sociale de stat, pentru plata unor pensii care ns sunt stabilite prin legi speciale ce nu au n vedere i constituirea de fonduri necesare asigurrii acestor categorii de pensii. n ultimul capitol se trateaz aspectele legate de Bugetul de stat al Romniei ca parte a sistemului bugetar al Uniunii Europene. Finanarea Uniunii Europene este asigurat, n principal, din resursele proprii, puse la dispoziia sa de ctre rile membre. Acestea se fixeaz n funcie de decizia Consiliului i de ratificarea acestuia de ctre parlamentele naionale. Pentru perioada 2000-2006, s-a stabilit ca resursele proprii s nu depeasc 1,27% din PNB al Uniunii Europene. Resursele proprii se determin prin aplicarea unei cote asupra PNB statelor membre, cot ce se fixeaz, n fiecare an, n cadrul procedurii bugetare, innduse cont de toate celelalte venituri bugetare. Odat cu statul Romniei de ar membr a Uniunii Europene, ara noastr beneficiaz de fonduri comunitare corespunztoare perioadei de postaderare. Contribuia Uniunii Europene prin obiectivul Cooperare Teritorial European provine din trei fonduri: Fondul European de Dezvoltare Regional, Instrumentul European de Vecintate i Parteneriat (ENPI) i Instrumentul pentru Asisten de Preaderare (IPA).

12

n bugetul de stat pentru anul 2007 s-a stabilit suma de 455 milioane euro pentru cofinanarea proiectelor din fonduri europene, aceast sum asigurnd accesarea unor fonduri de aproximativ 3 miliarde euro, lund n calcul o obligaie minim de cofinanare de 15%. Pe de alt parte, Romnia contribuie la finanarea bugetului Uniunii Europene n cadrul sistemului resurselor proprii ale bugetului comunitar. n anul 2007, Romnia contribuie la bugetul Uniunii Europene cu circa 1.126,6 milioane euro, conform proiectului preliminar de beget general al Comunitii Europene, volumul I, COM (2006) 300 EN DIN 15 iunie 2006. Abordarea acestor aspecte evideniaz modul n care Bugetul de stat devine un instrument de reglare macroeconomic, reglare care ine cont, n permanen, de cerinele de integrare a Romniei n Uniunea European, ncepnd cu dimensiunile veniturilor i cheltuielilor bugetare, continund cu structura i destinaia acestora, cu deficitul bugetar sau datoria public i terminnd cu implicaiile sociale ale fiecrei msuri de reglare sau autoreglare. Aceast lucrare poate constitui o contribuie relevant la perfecionarea sistemului Bugetului de stat, pentru ca acesta s devin un instrument eficace de reglare macroeconomic.

13