Exproprierea de fapt. Un comentariu al hotrrii CEDO n cauza Burghelea c.

Romnia Radu Chiri*

Abstract: Factual expropriation - remarks on the ECHR judegment in the case Burghelea vs. Romania. In january 2009, The European Court of Human Rights passed its judgement in the case of Burghelea v. Romania. In the judgement, the Court noted for the first time a case in which Romania violated a persons right to protection of property consequently to a factual expropriation. The term of "factual expropriation" is currently unknown to romanian law. However, the mere ocuurance of a factual expropriation is not compatible with the internal Fundamental Law and the relevant provisions in the European Convention that grant the right to protection of property. Regarding this aspect, the Court clearly stated that it is absolutely necessary for the state to urgenly modify the romanian law regarding the expropriation for public wellfare. Namely, the law should clearly impose the state the obligation to buy the expropriated gods.

Keywords: property, factual expropriation, European Court of Human Rights, privation of property, effects of ECHR judgements Cuvinte cheie: proprietate, expropriere de fapt, Curtea european a drepturilor omului, privare de proprietate, efectele deciziilor CEDO

La 29 ianuarie 2009, Curtea european a drepturilor omului[1] a pronunat hotrrea n cauzaBurghelea c. Romnia. Hotrrea instanei europene aduce n discuie, pentru prima dat n cauzele mpotriva Romniei, noiunea de expropriere de fapt i stabilete obligaiile statului n cazul ori de cte ori un bun este afectat unei utiliti publice. n acest context, consider c se impune o discuie mai ampl cu privire la noiunea de expropriere de fapt, utilizat de multe ori de Curte, precum i cu privire la obligaiile pe care aceasta le impune statelor n cazul apariiei unor exproprieri de fapt.

I. Hotrrea Burghelea c. Romnia (2009) nainte de asta ns, se impune o scurt prezentare a hotrrii Burghelea c. Romnia. n fapt, reclamantei i s-a reconstituit titlul de proprietate asupra unei suprafee de teren forestier, aflat n zona unui lac de acumulare administrat de societatea Hidroelectrica. n vederea realizrii unor lucrri de extindere a lacului n cauz, societatea a cerut autoritilor locale s cear un acord de principiu de la proprietarii terenurilor ce urmau s fie inundate n vederea vnzrii imobilelor ctre Hidroelectrica. Reclamanta i-a exprimat, iniial, un astfel de acord i, n baza lui, societatea electric a despdurit i inundat terenul su. Ulterior, reclamanta i-a retras acordul iniial i a introdus o aciune n instan prin care solicita despgubiri pentru utilizarea bunului su. Aciunea a fost respins, n principal, pe motiv c a existat un acord al su n vederea unei viitoare vnzri, care nu era posibil la acel moment din cauza interdiciei temporare de nstrinare a terenurilor obinute prin aplicarea dispoziiilor din Legea nr. 18/1991. Alte demersuri realizate, ntre care o plngere penal pentru tulburare de posesie i o aciune n revendicare, au rmas fr rezultat. La data judecrii cauzei de ctre Curte, reclamanta nu

putea s i utilizeze terenul, al crei proprietar era, acesta fiind inundat i utilizat de ctre Hidroelectrica. Sesizat cu o plngere care viza nclcarea dreptului su de proprietate, Curtea european a admis plngerea i a constatat violarea de ctre statul romn a dreptului de proprietate al reclamantei. Constatnd c reclamanta nu i poate exercita niciunul dintre atributele dreptului su de proprietate, instana european a decis c reclamanta a fost victima unei exproprieri de fapt, care nu poate fi justificat nici de acordul su de principiu la vnzarea terenului, ct vreme oferta nu coninea un pre al vnzrii, i nici de interdicia de vnzare stabilit prin prevederile legii Nr. 18/1991. n realitate, Curtea a constatat c, dei statul romn putea s apeleze la aplicarea dispoziiilor din legislaia cu privire la expropriere, acesta a preferat s intre n posesia terenului reclamantei fr a plti vreo despgubire acesteia. n aceste condiii, reclamantei i s-a impus o sarcin excesiv, aceea de a suporta de o manier exclusiv utilitatea public a funcionrii unei hidrocentrale, astfel nct dreptul su de proprietate a fost nclcat.

II. Exproprierea de fapt 1. Noiunea de expropriere de fapt Hotrrea Burghelea aduce astfel n discuie noiunea de expropiere de fapt". Invenie a Curii, aceasta desemneaz acea situaie n care o persoan, care este proprietar al unui bun din punct de vedere juridic, pierde toate atributele dreptului de proprietate n favoarea statului, fr ca aceast privare de atributele proprietii s fac obiect al unui act juridic[2], fiind o form a privrii de proprietate, la care face trimitere textul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenie. Efectele exproprierii de fapt sunt, de fapt, identice cu cele ale unei exproprieri formale[3]. Privarea de proprietate implic, n esen, pierderea de ctre titular a atributelor dreptului de proprietate n mod definitiv, n urma unui act al puterii de stat. Exemplul clasic de privare de proprietate este exproprierea, nelegnd prin aceast noiune orice pierdere a proprietii unui bun n favoarea statului n urma unui act juridic al statului, indiferent care este denumirea operaiunii n legislaia intern. n afar de situaia unor exproprieri de drept, privarea de proprietate intervine n orice alt situaie n care o persoan i pierde bunul, spre exemplu, prin distrugerea acestuia[4] sau prin aplicarea unei amenzi contravenionale[5]. Aa cum spuneam i mai sus, Curtea consider c exproprierea poate s fie i una de fapt, atunci cnd, dei persoana rmne formal proprietar al bunului, ea nu mai dispune de elementele eseniale ale dreptului de proprietate, pe care, dei l are, nu l poate exercita. Pentru a da un exemplu, Curtea a decis c imposibilitatea proprietarului de a se bucura de un bun din cauza unor interdicii statale constituie o form a expropropierii de fapt[6]. n cauza citat, n urma ocuprii Nordului insulei cipriote de ctre armata turc, ciprioii de orgine greac au fost nevoii s se refugieze n sudul insulei, abandonndu-i bunurile n nordul insulei. n aceste condiii, dei persoanele n cauz au rmas proprietari ai imobilelor aflate n zona ocupat de armata turc, acestea se aflau n imposibilitate de ai exercita atribuiile de proprietar datorit faptului c armata turc nu le permitea s ptrund pe teritoriul nou declaratei Republici turce a Ciprului de Nord. O astfel de situaie este echivalent cu o expropiere de fapt, proprietarul formal al imobilului neavnd, n realitate, niciuna dintre atributele proprietii[7]. La aceeai concluzie s-a ajuns i ntr-o alt ipotez, judecat mai recent de ctre Curtea european[8]. n spe, o servitute de trecere de pe terenul unei persoane s-a tranformat ntr-un drum public, deservind un magazin care se construise pe imobilul dominant. Constantnd c proprietarul imobilului dominat este nevoit s accepte un drum public pe terenul su, Curtea a stabilit c acesta a fost victima

unei exproprieri de fapt, ntruct dei a rmas formal proprietar al suprafeei de teren n discuie, i-a pierdut absolut toate atributele proprietii. 2.Admisibilitatea unei exproprieri de fapt n general, Privarea de proprietate este admisibil atunci cnd sunt respectate trei condiii: legalitatea msurii, justificarea msurii de o cauz de utilitate public i proporionalitatea msurii cu scopul vizat. Exigena legalitii msurii impune obligaia ca msura s fie prevzut de lege pentru a putea fi justificat. Spre exemplu, Curtea a considerat c exproprierea indirect practicat n Italia i care presupune c autoritile pot ocupa un teren al unei persoane, pentru a realiza construcii de interes public, fr niciun fel de decizie anterioar formal de expropriere, urmnd ca persoana n cauz s obin despgubiri n urma unei proceduri judiciare pe care trebuie s o declaneze, contravine art. 1 din Protocolul nr. 1. Norma juridic care permitea exproprierea indirect era o hotrre a Curii de Casaie, care nu ndeplinea condiia previzibilitii, astfel nct practica statului a fost considerat ca fiind contrar principiului legalitii n materie de privare de proprietate[9]. Cu privire la justificarea privrii de proprietate de o cauz de utilitate public, aceasta este neleas larg de ctre Curte, considerndu-se c utilitatea public poate s provin din orice politic legitim de ordin social, economic sau de alt natur. Spre exemplu, sunt justificate de o cauz de utilitate public exproprierile pentru realizarea unor lucrri publice[10], naionalizarea industriei aviatice[11], instituire unui drept de preemiune al statului[12], o politic de comasare a terenurilor pentru administrarea agricol mai bun[13], restituirea unor bunuri confiscate n perioada comunist din raiuni de atenuare a unor msuri nejuste[14] etc. Curtea consider c, graie unei cunoateri directe a societii i a nevoilor sale, autoritile naionale se afl, n principiu, mai bine plasate dect un judector internaional pentru a determina ce este de utilitate public. n sistemul de protecie oferit prin Convenie este n primul rnd sarcina lor de a se pronuna asupra existenei unei probleme de interes public ce poate s justifice o privare de proprietate, astfel nct Curtea trebuie s le recunoasc o anumit marj de apreciere. n plus, noiunea de utilitate public este ampl prin natura sa. Adoptarea unei msuri privative de proprietate implic examinarea unor chestiuni complexe de ordin politic, economic i social asupra crora este inevitabil s se nasc opinii contradictorii ntr-un stat democratic. Astfel, Curtea poate cenzura astfel de msuri doar atunci cnd lipsa utilitii publice este vdit[15]. n acest sens, Curtea a considerat c nu poate avea nicio justificare privarea de proprietate care a fost rezultatul ignorrii unei hotrri judectoreti definitive, ntruct nu se poate considera c exist vreun interes public care s prevaleze asupra principiului securitii raporturilor juridice i care s impun privarea de proprietate[16]. Existena unei utiliti publice care greveaz un bun privat d natere i unei obligaii pozitive a statelor. Curtea a considerat c atunci cnd un bun este afectat unei utiliti publice, prin natura sa, statul are obligaia de a expropria bunul, prin oferirea unei compensaii financiare proprietarului bunului. Altfel, ar nsemna ca statul s i ating anumite obiective de politic social pe spinarea" unei persoane private, ceea ce nu este acceptabil, ntruct costurile de politic social trebuie suportate de ntreaga colectivitate, nu doar de o persoan anume. n consecin, statul are obligaia de a expropria orice bun aflat n proprietatea privat i care este afectat utilitii publice, cum ar fi aleile, drumurile de acces sau spaiile verzi publice[17]. Proporionalitatea se verific dup criteriile dezvoltate de Curte i n alte materii, despre care am discutat pe larg n special n contextul art. 8 i 10. n principiu, pentru a se putea pstra un just echilibru ntre interesele generale ale comunitii i cele private, statele trebuie s aib grij s nu impun n sarcina persoanelor de drept privat sarcini excesive, innd cont de faptul c costurile realizrii utilitii publice nu pot fi impuse unei persoane private, ct timp acesta este rolul statului. n principiu, proporionalitatea n materia privrii de proprietate este legat de obligativitatea stabilirii unor despgubiri pentru bunul pierdut, calculate n funcie de pierderea suferit de ctre fostul

proprietar[18]. n stabilirea valorii de indemnizare, Curtea le recunoate statelor o larg marj de apreciere, apreciind cu destul de mult flexibilitate modalitile de calcul alese de ctre acesta[19]. Totui, Curtea reine ca i condiie esenial de funcionare a clauzei derogatorii caracterul just al despgubirii stabilite. n ciuda marjei de apreciere extrem de larg care este recunoscut n favoarea statelor, atunci cnd suma acordat ca i indemnizaie este departe de a fi rezonabil fa de valoarea bunului expropriat, se va reine o violare a art. 1 din Protocolul nr. 1. n primul rnd, trebuie s spus c, n concepia Curii, valoarea bunului pierdut nu este echivalent neaprat cu prejudiciul produs prin expropriere. Astfel, Curtea a sancionat statul atunci cnd, la stabilirea valorii indemnizaiei pentru exproprierea unui teren agricol nu a inut cont de prejudiciul produs prin lipsirea persoanei n cauz de veniturile pe care aceasta le obinea de pe suprafaa agricol expropriat, ci doar de valoarea intrinsec a terenului[20]. Pe de alt parte, Curtea admite i faptul c, uneori, urmare a lucrrilor ce se realizeaz pe terenul expropriat, este posibil ca valoarea terenurilor adiacente s creasc, astfel nct, dac exproprierea a avut ca obiect o parcel dintr-o suprafa mai mare ce aparine aceleiai persoane, statul poate s acorde o despgubire mai mic dect valoarea intrinsec a bucii expropriate. Totui, acest fenomen nu se petrece ntotdeauna, astfel nct statul nu poate s utilizeze o prezumie absolut ori relativ dup care terenul adiacent al unei lucrri de construciei ctig n valoare, ntruct acest fapt nu impune o examinare separat a fiecrei situaii[21] i poate produce dezechilibre grave ntre valoarea acordat ca i indemnizaie pentru expropriere i valoarea pierderii suferit[22]. Reparaia ce trebuie acordat pentru o privare de proprietate nu trebuie s fie neaprat pecuniar, ci poate consta n alte msuri compensatorii[23]. Spre exemplu, atunci cnd o comunitate a fost mutat de pe terenurile sale de vntoare din Groenlanda pentru a se amplasa o baz militar, Curtea a considerat c este suficient faptul c reclamanii au primit unele indemnizaii, li s-au construit alte case, teritoriul bazei militare a fost restrns, s-a construit masiv n dezvoltarea zonei, astfel nct statul danez a acionat pstrnd un just echilibru ntre interesele n joc[24]. Totui, situaia difer atunci cnd proprietatea asupra bunului a fost stabilit printr-o hotrre judectoreasc. Astfel, s-a decis, atunci cnd unei persoane i s-a recunoscut prin hotrre irevocabil dreptul de a-i fi retrocedat de ctre stat un teren, c oferirea ctre reclamant a unui alt teren echivalent celui pierdut nu constituie un element care s nlture violarea dreptului su de proprietate stabilit prin hotrre judectoreasc, n condiiile n care ingerina statului n exercitarea acestui drept nu a fost n niciun fel justificat[25]. A doua condiie a proporionalitii unei privri de proprietate este aceea ca indemnizarea s survin ntr-un interval de timp rezonabil de la momentul pierderii proprietii, ntruct proporionalitatea impune ca interesele divergente s sufere o satisfacere a lor concomitent[26]. n plus, o ntrziere excesiv a plii indemnizaiei agraveaz pierderea financiar a persoane vizate, datorat efectelor devalorizrii monetare, i poate fi privit la rndul su ca o atingere grav a substanei dreptului de proprietate, afectnd proporionalitatea ntre interesele colectivitii i cele private[27]. Rezult aadar din cel expuse mai sus c exproprierea de fapt este destul de greu compatibil cu dispoziiile convenionale care protejeaz dreptul de proprietate. n msura n care o privare de proprietate de fapt trebuie s fie prevzut de lege, trebuie s vizeze un scop de utilitate public i trebuie s fie nsoit de acordarea unor despgubiri anterioare actului n sine, este greu de imaginat cum aceasta poate s rmn la nivelul unei exproprierii de fapt, fr a se transforma ntr-o expropriere de drept[28]. Practica instanelor franceze este n acest sens, considerndu-se c o privare de proprietate de fapt, fr ca o instan de judecat s fi impus un astfel de transfer de drepturi asupra unui imobil nu poate fi dect un act nelegal[29]. III. Concluzii. Exproprierea de fapt n dreptul romn Dreptul romn nu cunoate aceast noiune. Situaiile care pot fi calificate ca o form de expropriere de fapt sunt ignorate n legislaia i practica instanelor romne. Unicul remediu, n aceste condiii,

rmne o modificare a legislaiei cu privire la exproprierea pentru cauz de utilitate public, astfel nct aceasta s permit o procedur prin care o persoan care se afl n faa unei exproprieri de fapt s poat s obine obligarea autoritilor de a declana procedura de expropriere i de a cumpra bunul ce este folosit n folosul comunitii. Altfel, se poate ajunge facil, precum n cauza Burghelea, la ipoteze n care persoane private suport costul unei utiliti publice, ceea ce este nefiresc i contravine tuturor prevederilor n materia proteciei oferite dreptului de prprietate.