Sunteți pe pagina 1din 25

CAPITOLUL III NORMA DE DREPT ADMINISTRATIV

3.1. D EFINIIA I STRUCTURA NORMELOR DE DREPT ADMINISTRATIV n teoria general a dreptului, norma juridic este definit ca celula de baz a dreptului, este sistemul juridic elementar. n coninutul oricrei norme juridice este nmaganizat o anumit reprezentare contient a legiuitorului n legtur cu conduita posibil sau datorat a subiectelor participante la relaiile sociale. Pe cale de consecin, norma juridic este un etalon, un model de comportament, ce reflect preteniile i exigenele societii fa de conduita membrilor si n anumite categorii de relaii 1. Normele de drept administrativ sunt acele norme care reglementeaz raporturile sociale care apar ntre autoritile administraiei publice n realizarea sarcinilor administrative, ntre acestea i particulari. n doctrin au fost formulate o serie ntreag de definiii care sunt menite s explice coninutul i aplicabilitatea normei juridice. Astfel, norma juridic reprezint o regul de conduit instituit de puterea public sau recunoscut de aceasta, a crei aplicare este asigurat prin contiina juridic, iar, la nevoie, prin fora de contrngere a statului. Normele de drept administrativ sunt reguli de conduit ale subiecilor care particip, ntr-o form sau alta, la realizarea administraiei publice. Dumitru Brezoianu definete norma juridic de drept administrativ ca acele reguli juridice care reglementeaz relaiile sociale ce fac obiectul dreptului administrativ, ca ramur de drept2. Ca urmare, normele de drept administrativ reprezint regula social de comportament caracterizat prin generalitate, impersonalitate i obligativitate, instituit sau recunoscut de autoritatea public avnd acest atribut conferit de societate i a crei aplicare se asigur prin acceptare contient de ctre destinatarii ei, nerespectarea fiind sancionat de fora specializat a statului3. Autorii de drept administrativ sunt de prere c norma juridic are o structur tripartit, din punct de vedere al structurii interne, logico-juridice: ipoteza, dispoziia i sanciunea. Structura extern sau tehnico-juridic este reprezentat de forma exterioar pe care o mbrac norma juridic: articole i alineate n cadrul actelor normative. 3.2. IPOTEZA, DISPOZIIA I SANCIUNEA NORMEI DE DREPT ADMINISTRATIV Ipoteza poate face referire la: a. mprejurrile, condiiile, situaiile n care se aplic norma juridic (ea poate conine, spre exemplu, definiii, pincipii, scopul activitii unui organ, nelesul unor termeni etc.). ipoteza normei de drept administrativ este de obicei mai dezvoltat pentru a oferi subiectelor raporturilor juridice elemente suficiente n vederea identificrii cadrului legal al aciunii lor; b. subiectele de drept, persoane fizice sau persoane juridice, care cad sub incidena normei;
1 2

N. Popa, M.C. Eremia, S. Cristea,Teoria general a dreptului, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p. 130. D. Brezoianu, Drept administrativ romn, Ed. All Beck, Bucureti, 2004. 3 Radu Stancu, Norma juridic, Ed. Tempus, 2002, p. 43.

Dup modul de determinare ipoteza poate fi: a. absolut determinat, cnd legea impune cu precizie administraiei un anumit comportament, i dicteaz ce anume trebuie s fac, iar aceasta trebuie s se supun ntocmai. Este vorba n acest sens de o competen legal. b. relativ determinat, cnd legea creaz cadrul general i las posibilitatea administraiei publice s aprecieze, n funcie de circumstane, dac va face sau nu ceea ce ea consacr n termeni generici. n aceast situaie este vorba de puterea discreionar a administraiei publice sau competena de apreciere a acesteia. Dispoziia normei de drept administrativ este acea parte a normei juridice care conine prescripia, comandamentul, permisiunea sau autorizarea de a face sau a nu face ceva4.dispoziia normei de drept administrativ cuprinde fondul, coninutul reglementrii, indicnd conduita pe care trebuie s o urmeze subiectele la care se refer, ce trebuie s fac sau s nu fac acestea. Administraia public se desfoar n regim de putere public i are ca scop realizarea binelui comun, public, drept urmare dispoziia normei de drept administrativ va fi imperativ, categoric, impunnd o anumit prestaie sau interzicnd o anumit activitate. Se cunosc trei categorii de dispoziii, care se regsesc ntr-un mod specific n sfera acestui tip de norme juridice: a. dispoziii imperative, prin care se impune o anumit conduit subiectului de drept; b. dispoziii prohibitive, prin care se interzice o anumit conduit subiectului de drept; c. dispoziii permisive, atunci cnd se prevede o anumit aciune, lsnd la alegerea subiectului de drept dac va face sau nu ceea ce norma i permite, dar nu-l oblig. Ca i ipoteza, dispoziia poate fi absolut determinat sau relativ determinat. Sanciunea normei de drept administrativ prevede consecinele juridice ce decurg n cazul nerespectrii normei. n teoria dreptului, sanciunea este analizat din dou perspective: a. n sens larg, sanciunea nseamn orice msur de natur s asigure respectul regulii de drept, fie prin a mpiedica violarea normei (sanciune preventiv), fie prin a reprima aceast violare (saniune represiv). b. n sens restrns, prin sanciune se nelege orice msur de represiune mpotriva violrii regulilor de drept. Sanciunile normei de drept administrativ se clasific dup urmtoarele criterii: a. dup obiect: - sanciuni cu privire la acte juridice (anulri, suspendri etc.); - sanciuni cu privire la persoane, instituii, autoriti publice (amend, avertisment); - sanciuni cu privire la bunuri (demolarea unei construcii ilegale); - sanciuni mixte (destituirea i anularea unui act emis de un funcionar public). b. din punct de vedere al temeiului obiectiv: - sanciuni administrativ-disciplinare (intervin n cazul svririi ilicitului administrativ propriu-zis, sub forma unei abateri administrative); - sanciuni administrativ-contravenionale (intervin n cadrul svririi ilicitului contravenional);

Radu Stancu, op. cit., p. 58.

sanciuni administrativ-patrimoniale (intervin atunci cnd s-a svrit o fapt cauzatoare de prejudicii materiale i morale). Normele de drept administrativ sunt cuprinse n cele mai diferite acte juridice normative, ele putnd s mbrace cele mai variate forme 5. 3.3. CLASIFICAREA NORMELOR DE DREPT ADMINISTRATIV Normele de drept administrativ se clasific, dup cum urmeaz: dup obiectul de reglementare: norme organice care reglementeaz nfiinarea, organizarea i funcionarea structurilor administrative; norme de drept material care vizeaz drepturile i obligaiile corelative ale autoritilor administraiei publice sau agenilor autorizai implicai n activitatea administrativ; norme de drept procedural (procesual) al cror obiect l reprezint procedura de concretizare a activitii administrative. dup caracterul normelor: norme imperative, care impun subiectelor anumite obligaii- s fac norme onerative sau s nu fac- norme prohibitive; norme permisive, care ngduie o conduit determinat, care d posibilitatea subiectului de drept de a avea o anumit conduit, de a uza de anumite drepturi fr a i se impune acest lucru. din punct de vedere al ntinderii sferei lor de aplicare: norme cu caracter general, care se aplic tuturor organelor de administraie public sau unei sfere mari de organe; norme speciale care se refer la un organ determinat (Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului sau Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici cu modificrile i completrile ulterioare). dup izvoarele de drept care le consacr: norme cuprinse n Constituie; norme cuprinse n legi organice i ordinare; norme cuprinse n ordonane de Guvern, simple sau de urgen; norme cuprinse n hotrri de Guvern i acte ale autoritilor centrale de specialitate; norme cuprinse n acte ale autoritilor autonome locale etc.

a. -

b. -

c. -

d. -

3.4. CODIFICAREA NORMELOR DE DREPT ADMINISTRATIV Codificarea juridic reprezint chintesena sistematizrii dreptului, codurile constituind, pentru cele mai multe ramuri de drept, dreptul comun n materie 6. Problema codificrii dreptului administrativ a preocupat i preocup pe specialitii domeniului. Trebuie precizat faptul c, n ierarhia sistemului actelor administrative codul are fora juridic a unei legi, ns nu una obinuit: codul trebuie s reflecteze structura intern a
5 6

A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p. 145. Ioan antai, Codificarea administrativ, cerin a statului de drept i a integrrii europene a Romniei, n Revista de drept public nr. 1/2003, p. 58.

ramurii de drept respective7. Una dintre calitile pe care trebuie s le ndeplineasc un cod este unitatea de concepie, care oblig pe toi autorii unui act normativ de o asemenea importan s aib capacitatea de a depi disensiunile, diferenele de concepie, pentru a putea contribui la elaborarea unei opere legislative unitare. Exist o serie de dificulti pe care o eventual codificare a dreptului administrativ lear ridica: - diversitatea i caracterul eterogen al materiilor care constituie obiect de reglementare al acestei ramuri de drept; - numrul mare de autoriti publice competente s edicteze reguli administrative; - multitudinea textelor care reglementeaz activitatea administrativ; - specificul principalei materii care constituie obiect de reglementare al acestuia, administraia public, aflat ntr-o continu schimbare i transformare, pentru a putea face fa unei realiti. n ciuda acestor dificulti, ne raliem la prerea conform creia o administraie public modern, ntr-un stat democratic i social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile omului, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic sunt valori supreme i garantate, nu poate fi dect o administraie transparent, iar transparena nu este de conceput fr norme clare, pe ct posibil unitare, cunoscute de toat lumea. Statul de drept nu nseamn pluralitate de proceduri administrative, dimpotriv, reguli pe ct posibil identice i cnd este vorba de colectorul de taxe i cnd este vorba de Guvern8.

Liliana Vian, Diana Iuliana Pasre, Mutaii aduse instituiei contenciosului administrativ de revizuirea Constituiei. Necesitatea codificrii normelor de procedur administrativ n contextul integrrii europene a Romniei, n Caietul tiinific nr. 6/2004, Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, Sibiu, p. 55-56. 8 A. Iorgovan, op. cit., p. 148.

CAPITOLUL IV RAPORTUL JURIDIC DE DREPT ADMINISTRATIV

4.1. D EFINIIA RAPORTULUI DE DREPT ADMINISTRATIV Raportul juridic este o relaie social guvernat de norma juridic. Particulariznd pe raportul juridic de drept administrativ, acesta reprezint acele relaii care apar n sfera de realizare a administraiei publice i care sunt supuse normelor dreptului administrativ. O problem important a fost reprezentat de momentul naterii raportului juridic. n acest sens s-au conturat dou mari curente de opinie: primul, susinut cu prioritate de specialitii teoriei dreptului este adeptul tezei c raportul juridic ia natere numai dup ce a intervenit un fapt juridic, generator de efecte juridice. Cel de-al doilea susine c pentru naterea raportului juridic nu este nevoie s intervin un anumit act omenesc, c de fapt raportul se nate chiar din norm, direct i fr nici o mijlocire. Acest curent este susinut de penaliti i teoreticienii dreptului administrativ. Pornind de aici s-au conturat dou mari categorii de raporturi: - raporturi de cooperare (conformare) care dureaz ct norma de drept este respectat; - raporturi de conflict, cnd norma de drept administrativ a fost nclcat i intervine fora de coerciie statal. 4.2. CLASIFICAREA I TRSTURILE RAPORTURILOR DE DREPT ADMINISTRATIV Potrivit sistemului constituional i legal actual se contureaz urmtoarele categorii de raporturi de drept administrativ: a. raporturi de subordonare ierarhic (de exemplu, dintre Guvern i ministere, dintre ministere i alte autoriti centrale de specialitate subordonate lor, ntre Guvern i alte autoriti subordonate); b. raporturi de colaborare (raporturile dintre primar i consiliul local, dintre Preedinte i Guvern); c. raporturi de tutel administrativ(raporturi ntre autoritile autonome locale, inclusiv la nivelul judeului i Guvern, prin reprezentantul acestuia n teritoriul, prefectul); d. raporturi de coordonare (raporturile dintre consiliul local i cel judeean). Trsturile generale ale raportului juridic de drept administrativ pot fi sintetizate astfel: - din punctul de vedere al subiectelor, raporturile de drept administrativ au n mod obligatoriu un purttor al autoritii publice, care, potrivit prevederilor constituionale ar putea fi: statul, prin organele sale, unitile administrativteritoriale, un organ al administraiei publice sau o alt autoritate public, potrivit art. 52 din Constituie, stabilimente publice i de utilitate public etc.; - coninutul raportului juridic de drept administrativ se constituie din ansamblul drepturilor i obligaiilor prilor care particip la procesul de nfptuire a administraiei, respectiv executarea legii i prestarea de servicii publice n limitele legii, precum i emiterea de acte normative cu for juridic inferioar legii; 5

trstura general a raporturilor juridice de drept administrativ prin prisma obiectului lor este aceea c aciunea subiectelor sau inaciunea lor, n general conduita prilor se realizeaz ntr-un regim de putere public, raporturile de drept administrativ fiind raporturi de putere public. Un aspect important al raportului de drept administrativ este reprezentat de tutela administrativ. Tutela reprezint o limit impus autoritilor administrative locale , n vederea asigurrii legalitii i aprrii interesului public. Constituia consacr n art. 123 alin. 5 instituia tutelei administrative, iar dezvoltarea acesteia este realizat de Legea nr. 215/2001 i Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului. Potrivit acestor reglementri, prefectul ca reprezentant al Guvernului exercit un control asupra activitii autoritilor autonome locale i judeene sau asupra organ executiv creat, potrivit legii, la nivel judeean, putnd ataca n contencios administrativ actele acestora atunci cnd le consider ilegale. Raporturile de tutel administrativ au urmtoarele trsturi: a. subiectele acestora au o reprezentare constituional i legal, ele fiind reprezentate de Guvern, respectiv prefect, precum i de autoritile autonome locale i cele judeene; b. naterea i realizarea lor exprim voina legiuitorului. Raporturile de tutel administrativ se nasc din lege, tutela neexistnd nici fr text, nici dincolo de text9. -

V. Vedina, op. cit., p70.

CAPITOLUL V ACTUL ADMINISTRATIV 5.1. Noiuni generale despre actul administrativ Actul administrativ reprezint una din formele prin care administraia public i realizeaz misiunea , fiind cea mai important dintre acestea din punct de vedere juridic. n perioada postbelic, actele juridice ale administraiei erau analizate sub denumirea ,,actele puterii executive, distingndu-se actele administrative de autoritate i actele administrative de gestiune. Actul administrativ de autoritate era definit de ctre Romulus Ionescu ca fiind ,, o manifestare de voin fcut de un organ administrativ competinte, prin care creiaz o situaiune juridic general sau individual, guvernat de norme de drept public, n care gsim ideia de dominaiune i comandament, iar actul administrativ de gestiune reprezenta ,,tot o manifestare de voin fcut de un organ competinte ,ns el tinde s creieze unui organism administrativ o situaiune juridic de caracter patrimonial, reglementat de dreptul privat. Interesant este faptul c n sfera actelor puterii executive nu apare termenul de contract, dei despre actul administrativ de gestiune se aprecia c are, n realitate, caracter de act civil. Cnd o autoritate public - precizeaz prof. Paul Negulescu - ncheie un contract de vnzare- cumprare cu un particular, privitor la un imobil, se creeaz o situaie juridic de cumprtor i o alta de vnztor, ambele reglementate de dreptul privat. Aceste situaii juridice nu pot fi modificate prin acte unilaterale, ci numai prin consimmntul ambelor pri, prin acte bilaterale. Actul de vnzare-cumprare este, deci, un act administrativ de gestiune 10. Noiunea de act administrativ era folosit ntr-un sens pur formal, spre a evoca actele juridice ale autoritilor administrative, nu i regimul juridic de putere. ntre actul administrativ i actul administrativ de gestiune nu exista o coresponden gen-specie, sub aspectul regimului juridic aplicabil, primul era o specie a actelor de autoritate, secundul era o specie a actelor de drept privat. Teza actelor administrative de autoritate i, respectiv, de gestiune era larg rspndit n literatura juridic european a perioadei interbelice11. Unii autori, precum Tudor Drganu, Ilie Iovna, folosesc termenul de act de drept administrativ, alii pe cel de act administrativ. Sintagma ,,act de drept administrativ a fost fundamentat de coala de la Cluj , prin reprezentantul su, profesorul Tudor Drganu n lucrarea ,,Actele de drept administrativ, din dorina de a releva regimul juridic care guverneaz actele organelor administraiei de stat, care este unul de drept administrativ. Noiunea de ,, act administrativ a fost fundamentat de reprezentanii colii de la Bucureti,

10 11

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ediia a IV-a, Editura Marvan, Bucureti, 1934, p.304. Aceast teorie a fost formulat chiar n primele cursuri de drept administrativ ce au la baza criterii tiinifice, ndeosebi n lucrrile lui H. Berthelemy, de la sfritul secolului al XlX-lea i nceputul secolului al XXlea. Este adevrat c atunci se fcea vorbire doar de acte de putere public i, respectiv, de gestiune ale administraiei. Un ora, un spital, un birou de binefacere sunt persoane juridice, au un patrimoniu i pot avea ocazia de a vinde, de a cumpra, de a contracta. Aceste contracte fcute de administraie sunt asemntoare celor fcute de oricine n gestiunea bunurilor pupililor lor, ele nu implic nici o regul de putere public, (Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul II, Ediia 4, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p. 21, nota nr. 2).

care au apreciat c este cea mai potrivit pentru a evoca efectele juridice ale organelor administraiei de stat.12 O alt definitie este dat n Tratatul prof.univ.Antonie Iorgovan, care nelege prin act administrativ ,,acea form juridic principal a activitii organelor administraiei publice, care const ntr-o manifestare unilateral expres de voin de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii , n realizarea puterii publice , sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoreti13. ntr-o alt opinie, s-a apreciat c actele de drept administrativ pot fi definite ca manifestri unilaterale i exprese de voin ale autoritilor publice, n principal autoriti ale administraiei publice, n scopul de a produce efecte juridice, n temeiul puterii publice 14, iar n alt opinie, actul administrativ este o manifestare unilateral de voin juridic , pe baza i n executarea legii , a unei autoriti administrative, prin care se formeaz o situaie juridic referitoare la un drept recunoscut de lege, voina juridic fiind supus regimului juridic administrativ.15 Valorificnd elementele folosite n definirea actului administrativ, se poate aprecia c acesta reprezint forma juridic principal de activitate a administraiei publice, care const ntr-o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public precum i controlului de legalitate al instanelor judectoreti , care eman de la autoriti administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modific sau sting drepturi i obligaii corelative. Termenul de act administrativ este reglementat i de Legea contenciosului administrativ care l definete ca ,, actul unilateral cu caracter individual sau normativ , emis de o autoritate public n vederea executrii sau organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice.16 Actul administrativ reprezint forma juridic principal de activitate a administraiei publice care const ntr-o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public precum i controlul de legalitate al instanelor judectoreti, care eman de la autoriti administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modific sau sting drepturi i obligaii corelative. 5.2. CARACTERUL
PUBLICE I TRSTURILE ACTELOR ADOPTATE /EMISE DE AUTORITILE ADMINISTRAIEI

Actele de putere public se clasific, n funcie de modul de exprimare a voinei autoritii administraiei publice emitente , n dou categorii: acte unilaterale , care includ actele administrative i actele de drept comun; acte bi sau multilaterale, care includ contractele administrative, contractele de drept comun pe care le realizeaz administraia i care nasc pentru ea drepturi i obligaii la fel ca pentru orice subiect de drept.
12

Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p.216, citat de Verginia Vedina, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007,p.79. 13 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , Volumul II, Ediia aIVa, Editura All Beck, Bucureti, 2005. 14 R.N.Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p.287. 15 I.Nedelcu, A.L.Nicu, Drept administrativ, Editura Themis, Craiova, 2004, p.279. 16 Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.1154 din 7 decembrie 2004, modificat prin O.U.G. nr.190/2005, precum i prin D.C.C.nr.189/2006, nr.647/2006 i nr.65/2007.

Din definiia dat actului administrativ, se pot desprinde urmtoarele trsturi ale acestuia: 1) actul administrativ este forma juridic principal de activitate a administraiei publice; 2) actul administrativ reprezint o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public ; 3) regimul de putere public nu exclude exercitarea de ctre instanele judectoreti a unui control de legalitate; 4) actul administrativ poate emana de la autoriti publice sau de la persoane private autorizate de administraie s presteze servicii publice; 5) prin actul administrativ se produc efecte juridice ,care, pot consta n a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii. 1) Actul administrativ este forma juridic principal de activitate a administraiei publice. Actul administrativ este forma juridic cea mai important a activitii organelor administraiei publice.Dup opinia lui Romulus Ionescu, ,,acest caracter deosebete actul administrativ de toate celelalte activiti juridice sau nejuridice, realizate de organele administraiei de stat,dar care nu fac parte din administraia de stat, i anume: contractele , actele juridice unilaterale ce nu sunt emise n realizarea puterii de stat, operaiunile tehnice de administraie i operaiunile direct productive. 2) Actul administrativ reprezint o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public . Aceast caracteristic distinge actele administrative de alte acte juridice , care sunt rezultatul acordului de voin a dou pri ,din care una este reprezentat de un organ al administraiei publice. n coninutul acestei trsturi se pot identifica trei elemente: a) Actul administrativ reprezint o manifestare de voin expres. Un act administrativ nu poate cuprinde o rugminte, o constatare, o prere sau expresia unui sentiment, ci numai o voin 17. Acest caracter expres al manifestrii de voin este determinat de regimul de putere public n care se emit actele administrative.Voina juridic se exprim n scopul de a aduce o modificare n realitatea juridic existent ,ea urmete s dea natere, s modifice sau s sting drepturi sau obligaii. b) Caracterul unilateral al voinei juridice. Actul administrativ se deosebete pe de o parte de actele bi sau multilaterale ale administraiei , ca i faptele materiale ale acesteia, productoare sau neproductoare de efecte juridice18. Caracterul unilateral al actului administrativ nu este dat de numrul de persoane implicat n emiterea actului.Actul este unilateral nu pentru c este opera unei singure persoane ori a unui singur organ, ci pentru c el degaj o singur voin juridic19. c) Dimensiunea emiterii n regim de putere public a actului administrativ Prin aceast trstur, actele administrative se deosebesc de celelalte acte unilaterale ale administraiei, care sunt emise n regim de drept comun.Actele administrative, fiind emise de
17 18

Romulus Ionescu, Drept administrativ, op.cit., p.222 Ilie Iovna, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p.14. 19 Alexandru Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996, p.219.

,,autoritatea administraiei publice, n calitatea ei de purttoare a puterii publice,d natere, modific sau stinge drepturi i obligaii, crora li se aplic un regim de putere public 20.De regimul de putere public se leag ,, caracterul obligatoriu al actului administrativ i executarea lui din oficiu21. 3) Regimul de putere public nu exclude exercitarea de ctre instanele judectoreti a unui control de legalitate. Prin Legea nr.554/2004 se dezvolt principiul , c actul administrativ este supus controlului de legalitate exercitat de instanele de contencios administrativ.Exist ns unele acte care, dei nu sunt emise de autoriti ale administraiei publice, sunt supuse acestui control de legalitate.Mai exist i acte administrative care,dei nu sunt emise de ctre organe ale administraiei publice, ci de alte autoriti publice, sunt supuse acestui control de legalitate22. 4) Actul administrativ poate emana de la autoriti publice sau de la persoane private autorizate de administraie s presteze servicii publice. Prin aceast trstur se identific actul administrativ, din punct de vedere al naturii organului de la care eman , fiind vorba despre actul administrativ tipic,actul emis de ctre administraia public i despre actul emis prin delegaie, de structuri crora le-au fost transferate anumite prerogative de realizare a administraiei publice , prin actul de autorizare dat n scopul realizrii unor servicii publice.Legea Fundamental calific drept act administrativ att actele prin care se realizeaz administraia mijloc de realizare a competenei. 5) Prin actul administrativ se produc efecte juridice ,care, pot consta n a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii. Actul administrativ este o categorie de acte juridice.Actul juridic evoc acele manifestri de voin fcute n scopul de a produce efecte juridice, a cror realizare este garantat prin fora de constrngere a statului, n condiiile prevzute de normele juridice n vigoare23 . Fiind o specie de act juridic,actul administrativ intervine pentru a schimba realitatea juridic existent , prin naterea , modificarea sau stingerea de drepturi i obligaii corelative. 5.3. ACTELE ADMINISTRATIVE ADOPTATE /EMISE DE AUTORITILE ADMINISTRAIEI PUBLICE LOCALE Administraia public se nfpuiete pe baza i n vederea executrii legii, prin acte administrative cu caracter normativ sau individual, prin fapte materiale juridice i prin operaiuni materiale administrative. Actele administrative sunt manifestri de voin cu caracter unilateral, fcute n exercitarea funciei executive a autoritilor publice, n scopul de a produce efecte juridice, a cror realizare este garantat prin posibilitatea de a recurge la fora de constrngere a statului. Organele centrale nu pot ndeplini singure sarcinile administrative n fiecare punct al teritoriului, ele avnd nevoie de o reea public local pentru a-i exercita aciunea. Pentru rezolvarea problemelor de interes local, autoritile autonome ale administraiei publice locale sunt investite, prin lege, cu anumite atribuii care constituie competena lor material.
20 21

Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p.289. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul II, Ediia aIVa , Editura All Beck, Bucureti, 2005. 22 Idem, p33-35. 23 Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, p.8, citat de Verginia Vedina, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007,p.83.

10

In cadrul acestei competene, autoritile publice locale adopt sau emit diferite acte juridice n numele i n interesul colectivitilor locale sau al cetaenilor care le compun i svresc fapte materiale productoare de efecte juridice, n scopul naterii, modificrii sau stingerii raporturilor juridice, de regul de drept administrativ, dar i raporturi juridice aparinnd altor ramuri de drept. Misiunea administraiei publice locale de organizare a executrii legii se realizeaz printr-o activitate cu caracter executiv-dispozitiv i printr-o activitate cu caracter de prestaiune n cadrul diferitelor servicii publice 24. 5.3.1. ACTELE ADMINISTRATIVE DE
AUTORITATE ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE LOCALE

Administraia public local adopt acte normative i acte individuale. Actele normative se caracterizeaz prin faptul c ele conin reguli generale de conduit, impersonale i de aplicabilitate repetat, la un numr nedeterminat de subieci 25. Actele administrative individuale se caracterizeaz prin faptul c ,,manifestarea de voin a organului competent creeaz, modific sau stinge drepturi subiective sau obligaii n profitul sau n sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate 26. n ceea ce privete actele de autoritate cu caracter individual emise de autoritile administraiei publice locale, ponderea este deinut de autorizaii, actele de sancionare (procesele verbale de contravenie), actele atributive de statut personal i actele privind patrimoniul public local. 1) Actele atributive de statut personal Din aceast categorie, fac parte dispoziiile primarilor i ale preedinilor consiliilor judeene de numire n funcie a personalului din aparatul propriu al administraiei publice locale. Prin aceste decizii, persoanele respective dobndesc statutul de funcionar public. Potrivit Legii nr.215/2001, modificat i completat prin Legea nr.286/2006 art.38,alin(2),lit.v), autoritile deliberative ale administraiei publice locale confer persoanelor fizice, romne sau strine, cu merite deosebite, titlul de cetean de onoare al oraului sau al comunei. Prin acest titlu nu se urmrete acordarea de drepturi sau stimulente materiale, ntruct statutul de cetean de onoare este acordat tocmai pentru c o persoan a depus o activitate important n folosul exclusiv al colectivitii, fr a urmri avantaje materiale. Efectele acestui titlu sunt exclusiv morale , constnd n recunoaterea social fa de o persoan care a desfurat o activitate deosebit n interesul colectivitii. Se pune ntrebarea , dac poate fi considerat titlul de cetean de onoare un act de autoritate, un act politic sau o operaiune tehnico-material. Anterior completrii i nmnrii titlului de cetean de onoare, consiliul local adopt o hotrre prin care se nominalizeaz persoanele crora se va acorda aceast distincie. Aceast hotrre este un act administrativ de autoritate reprezentnd o manifestare unilateral de voin a consiliului local pentru punerea n aplicare a art.38 alin(2) lit.v) din Legea nr.215/2001 modificat i completat prin Legea nr.286/2006 .

24

Alexandru Negoi, Contenciosul administrativ i elemente de drept administrativ , Editura Lumina Lex, Bucureti, 1992, p.6. 25 Ilie Iovna, op.cit., p.218. 26 Idem, p.219.

11

Titlul propriu-zis reprezint ns un nscris constatator, care are natura unei operaiuni tehnico-materiale posterioare adoptrii hotrrii consiliului local , n vederea executrii acestei hotrri. Hotrrea consiliului local de acordare a titlului de cetean de onoare, fiind un act juridic, d natere dreptului persoanei respective la recunoaterea public a noului su statut social, prin ndeplinirea tuturor formalitilor necesare, precum nmnarea solemn a titlului, asigurarea publicitii, nscrierea n cartea de onoare a localitii i alte operaiuni prevzute n hotrrea de acordare ori n statutul comunei sau al oraului. Se exclude varianta c acest titlu de cetean de onoare ar putea fi un act politic, deoarece acordarea acestui titlu reprezint o atribuie a consiliilor locale , prevzut de lege , iar exercitare unei astfel de atribuii poate avea loc numai prin adoptarea de acte juridice. Legea a stabilit competena consiliilor locale, nct s le dea posiblitatea rezolvrii i promovrii intereselor locale, att prin aciunea lor direct, ct i prin asocierea, colaborarea sau atragerea de parteneri, persoane fizice sau juridice, care-i pot aduce contribuia la ceea ce este util, valoros i reprezentativ pentru colectivitatea local. 2) Autorizaiile Acestea fac parte din subcategoria actelor administrative de autoritate , prin care se stabilesc drepturi i obligaii pentru subiecii dinainte determinai , crora li se adreseaz 27. Competena autoritilor publice locale, rezult att din legea organic ct i din alte legi speciale. Potrivit art.68 alin(1), lit t) din Legea nr.215/2001, privind administraia public local, modificat i completat prin Legea nr.286/2006, primarul emite avizele, acordurile i autorizaiile prevzute de lege. O categorie important de autorizaii o constituie autorizaiile pentru exercitarea unei profesii sau meserii, n conformitate cu Decretul- lege nr.54/ 1990 privind organizarea i desfurarea unor activiti economice pe baza liberei iniiative. Acest Decret- lege, prin art.28, prevedea c autorizaiile pentru constituirea de ntreprinderi mici, asociaii familiale sau pentru desfurarea, de ctre persoanele fizice, a unor activiti independente, se emit de primriile judeene sau a municipiului Bucureti. Competena general n materia eliberrii de autorizaii aparine primarilor. 3) Actele de sancionare contravenional Potrivit legii, emiterea acestor acte este de competena autoritilor unipersonale ale administraiei publice locale. Stabilirea sanciunilor contravenionale se face numai de ctre primar, preedintele sau vicepreedinii consiliului judeean sau de mputerniciii acestora. Faptele ce constituie contravenii sunt reglementate prin lege sau prin acte administrative normative, inclusiv ale administraiei publice locale. Constatarea contraveniilor i aplicarea sanciunilor contravenionale se fac de ctre autoritile competente n mod direct sau prin mputerniciii lor, ca o consecin a atribuiilor pe care le au aceste autoriti de a asigura punerea n executare a legii, precum i prin hotrri ale consiliilor locale (judeene). Procesul verbal de constatare a contraveniei cuprinde motivele actului de sancionare, adic justificarea aplicrii sanciunii contravenionale. n cazul actelor de sancionare, motivarea acestora este obligatorie, reprezentnd o formalitate procedural esenial, ceea ce nseamn c nendeplinirea ei conduce la nulitatea actului n cauz.

27

Ilie Iovna, op.cit., p.219.

12

Potrivit art.1 din Ordonana nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, modificat i completat, actele administrative normative de stabilire i sancionare a contraveniilor, se emit, n afara Guvernului, i de ctre organele deliberative ale administraiei publice locale. Consiliile locale, consiliile judeene i Consiliul General al municipiului Bucureti pot stabili i sanciona fapte ce constituie contravenii n toate domeniile de activitate n care acestora li s-au stabilit atribuii prin lege, n msura n care, n domeniile respective nu sunt stabilite contravenii prin legi sau prin hotrri ale Guvernului (art.2 alin.(2) din Ordonana nr.2/2001).Prin aceste dispoziii legale, cosiliilor locale i judeene li se recunoate o competen general n domeniul stabilirii i sancionrii contraveniilor. 4) Acte administrative individuale avnd ca obiect bunurile din patrimoniul public local Aceste acte administrative sunt de competena cosiliilor locale i consiliilor judeene. n art.121 din Legea nr.215/2001 modificat i completat prin Legea nr.286/2006, patrimoniul unitilor administrativ-teritoriale este definit, ca fiind totalitatea bunurilor imobile i mobile care aparin domeniului public i privat de interes local, precum i a drepturilor i obligaiilor cu caracter patrimonial. Potrivit art.125 alin.(1) al aceleiai legi, consiliile locale i judeene hotrsc ca bunurile ce aparin domeniului public sau privat, de interes local sau judeean, dup caz, s fie date n administrarea regiilor autonome i instituiilor publice, s fie concesionate ori s fie nchiriate.Tot ele sunt cele care hotrsc cu privire la cumprarea i vnzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat de interes local sau judeean28. Aceste hotrri ale consiliilor locale locale i judeene sunt acte de autoritate (unilaterale), n baza lor putndu-se ncheia actele de gestiune. 5) Acte de autoritate individuale adoptate de ctre consiliile locale privind alegerea viceprimarilor, numirea i eliberarea din funcie a conductorilor agenilor economici i ai instituiilor publice de interes local. 5.3.2. ACTELE
ADMINISTRATIVE DE GESTIUNE ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE LOCALE

n activitatea pe care o desfoar, autoritile administraiei publice locale adopt acte juridice de autoritate i ncheie acte juridice de gestiune. Potrivit Legii administraiei publice locale nr.215/2001, modificat i completat prin Legea nr.286/2006,art.38 alin.(2), consiliul local hotrte asupra concesionrii sau nchirierii bunurilor proprietate public a comunei sau a oraului, precum i a serviciilor publice de interes local, aceleai atribuii fiind prevzute i pentru consiliul judeean. Cu privire la actele juridice de gestiune ale administraiei publice, n literatura juridic romn s-a preferat noiunea de contracte administrative. Teoria contractelor administrative este opera jurisprudenei franceze, fiind preluat apoi de literatura juridic, care a mbogit-o cu noi elaborri doctrinare29. Categoria actelor administrative de gestiune ale administraiei publice locale cuprinde dou categorii de acte: - acte de gestiune public pe care administraia le ncheie n calitatea sa de putere public pentru satisfacerea intereselor publice;
28 29

Anton Trilescu, Actele administraiei publice locale, Editura All Beck, Bucureti, 2002, p.43. G.Jeze, Les principes generaux de droit administratif, ed.III.,tom.III., 1926, citat de Anton Trilescu, Actele administraiei publice locale, Editura All Beck, Bucureti, 2002, p106.

13

- acte de gestiune privat care sunt acte de drept comun sau simple acte de gestiune , pe care administraia le ncheie n calitate de persoan juridic civil. Actele administrative de gestiune ale administraiei publice locale se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi: 1) au la baz un acord de voin ntre dou sau mai multe pri, din care cel puin una este o autoritate a administraiei publice locale; 2) au ca obiect organizarea de servicii publice de interes local, efectuarea de lucrri publice de interes local i administrarea bunurilor din patrimoniul public local; 3) cauza actelor administrative de gestiune const n satisfacerea intereselor publice ale colectivitilor locale. Obiectul actelor administrative de gestiune poate consta n : - concesionarea de servicii publice; - concesionarea bunurilor proprietate public; - participarea la societi comerciale sau asocierea cu ageni economici; - nstrinarea bunurilor din domeniul privat; - achiziiile de lucrri publice; - achiziiile de bunuri publice; - mprumutul public local; Potrivit acestor trsturi ale actului administrativ de gestiune, actele de gestiune pot fi definite ca fiind acele acte juridice pe care autoritile administraiei publice locale le ncheie cu diverse persoane fizice sau juridice, prin acordul de voin al prilor ,n regim de drept public sau de drepr privat, pentru administrarea domeniului public i privat, n vederea satisfacerii intereselor generale ale colectivitilor locale30. 5.4. CLASIFICAREA ACTELOR
ADMINISTRATIVE

Actele administrative pot fi clasificate dup mai multe criterii. Dup natura juridic31, actele administrative pot fi: acte administrative de autoritate (sau acte de putere public) Aceste acte se adopt sau se emit de o autoritate public legislativ, executiv,judectoreasc- n mod unilateral, pe baza i n vederea executrii legii, n scopul naterii , modificrii sau stingerii unor raporturi de drept administrativ; acte administrative de gestiune Aceste acte se ncheie de serviciile publice administrative cu persoanele fizice i juridice i privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale (jude, municipiu,ora,comun).Aceste acte sunt acte bilaterale, cuprinznd dou manifestri de voin: a serviciului public administrativ i a unei persoane fizice sau juridice; acte administrative jurisdicionale Aceste acte se emit, n mod unilateral , de autoritile de jurisdicie administrativ, anume abilitate de lege i rezolv conflicte aprute ntre servicii publice i particulari. Dup competena material,pot exista: acte administrative cu caracter general

30 31

Anton Trilescu, Actele administraiei publice locale, Editura All Beck, Bucureti, 2002, p106. Mircea Preda, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004,p.76.

14

Aceste acte se adopt sau se emit de autoritile administraiei publice care au competen material general.Din aceast categorie fac parte:decretele Preedintelui Romniei, hotrrile i ordonanele Guvernului, hotrrile consiliilor judeene i cele ale consiliilor locale ,unele ordine ale prefecilor i unele dispoziii ale primarilor; acte administrative de specialitate Aceste acte sunt emise de organele administraiei publice centrale de specialitate i de autoritile administraiei publice locale de specialitate. Din aceast categorie fac parte ordinele i instruciunile emise de minitri i conductorii celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate , precum i cele emise de conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate. Dup competena teritorial, actele administrative pot fi: acte administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice centrale Acestea sunt: decretele Preedintelui Romniei, hotrrile i ordonanele Guvernului ,ordinele i instruciunile minitrilor i ale conductorilor celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate.Aceste acte produc efecte pe ntreg cuprinsul rii; acte administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale La aceast categorie pot fi enumerate: hotrrile consiliilor judeene i cele ale consiliilor locale ,ordinele prefecilor i unele dispoziii ale primarilor precum i cele emise de conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate. Aceste acte produc efecte n limitele unitii administrativ-teritoriale, n care funcioneaz autoritile care le emit. Dup gradul de ntindere al efectelor juridice , actele administrative sunt: acte administrative normative Actele administrative normative sunt cele care cuprind reglementri de principiu aplicabile la un numr nedeterminat de persoane32.Acestea sunt: decretele Preedintelui Romniei, hotrrile i ordonanele Guvernului, regulamente i altele asemenea ale minitrilor i ale conductorilor celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate, hotrrile consiliilor judeene i cele ale consiliilor locale , unele ordine ale prefecilor i unele dispoziii ale primarilor. acte administrative individuale Actele administrative individuale reprezint manifestri de voin ale organului competent care creeaz , modific sau stinge drepturi subiective sau obligaii pentru una sau mai multe persoane determinate. Actele administrative se difereniaz n funcie de organul de la care eman: a) Preedintele Republicii emite decrete care pot fi normative sau individuale; b) Guvernul emite ordonane, care au caracter normativ i hotrri, care pot fi normative sau individuale; c) Minitrii i conductorii altor organe de specialitate emit instruciuni , care au caracter normativ, i ordine, cu caracter normativ sau individual; d) Consiliile judeene i locale adopt hotrri normative sau individuale; e) Preedinii Consiliilor judeene emit dispoziii cu caracter individual; f) Prefecii emit ordine,normative sau individuale;
32

Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.297.

15

g) Primarul emite dispoziii , cu caracter normativ sau individual. Dup natura efectelor juridice pe care le produc sunt: acte administrative care acord drepturi ( impersonale i generale sau individuale) acte administrative care constat existena unui drept Dup perioada de timp n care produc efecte juridice sunt: acte administrative permanente( produc efecte juridice de la intrarea n vigoare i pn la abrogare); acte administrative temporare( produc efecte juridice numai pentru o anumit perioad de timp), anume prevzut n actul respectiv.

5.5. REGIMUL JURIDIC AL ACTELOR ADMINISTRATIVE Regimul juridic al actelor administrative poate fi definit ca reprezentnd ansamblul regulilor, de fond i de form, care stabilesc condiiile de valabilitate, procedura emiterii sau adoptrii, executarea, formele controlului de legalitate sau de oportunitate, cile administrative i judiciare de atac, efectele (ntinderea i ncetarea), sanciunile aplicabile, care particularizeaz actele de drept administrativ n raport cu celelalte acte juridice. Dimensiunile regimului juridic vizeaz: a. condiiile de validitate ale actului administrativ, respectiv condiiile care privesc forma i fondul acestui tip de act juridic; b. procedura de emitere sau de adoptare a actului administrativ; c. fora juridic i efectele juridice ale actului administrativ, ncepnd cu naterea, efectele propriu-zise, pn la ncetarea producerii acestor efecte; d. controlul exercitat asupra actului administrativ. 5.5.1. Legalitatea actului administrativ Dimensiunea esenial a statului de drept este legalitatea. O definiie succint i clar a fost dat de Rudolf Wassermann, potrivit cruia statul de drept este statul a crui activitate este determinat i limitat prin drept33. Majoritatea autorilor de drept administrativ calific legalitatea drept elementul central al regimului juridic al actelor administrative. Principiul legalitii semnific: - supremaia legii, toate subiectele de drept public sau privat trebuie s se ncadreze n limitele dreptului; - baza legal, n sensul c aciunea acestor subiecte de drept trebuie s se ncadreze n limitele dreptului. Ca principiu de drept, legalitatea se afl n strns corelaie cu alte principii precum: - egalitatea n coninutul legii, n sensul c normele juridice trebuie s fie generale i impersonale i s se aplice nedifereniat pe persoane sau situaii; - egalitatea n faa legii, care se refer la autoritatea care execut legea, deci administraia, care trebuie s fie impersonal i s trateze de o manier unitar cazurile deduse ei spre soluionare. Condiiile realizrii legalitii actelor administrative sunt:
33

Verginia vedina, op. cit., p. 85.

16

a. actul adoptat trebuie s fie adoptat/emis n baza i executarea legii (a Constituiei i legilor statului); b. actul administrativ trebuie s fie emis pe baza tuturor actelor autoritilor de administraie public superioare organului emitent; c. actul administrativ trebuie s fie emis n limitele competenei sale; d. actul administrativ trebuie s fie emis cu procedura i n forma cerut de lege; e. actul administrativ trebuie s corespund scopului legii i actelor normative ale autoritilor administraiei publice superioare; f. actul administrativ trebuie s fie oportun. Prin oportunitate nelegem realizarea sarcinilor i atribuiilor legale n termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale i spirituale, dar cu eficien ct mai mare, precum i alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii. Criteriul oportunitii urmrete s respecte: - specificitatea condiiilor de munc i de via din zona respectiv; - valorile cutumiare ale locului respectiv; - nevoile reale ale unitii administrativ-teritoriale. 5.5.2. Forma actului administrativ Conceptul de form desemneaz structura intern i extern a unui coninut, modul de organizare a elementelor din care se compune. Doctrina a fost consecvent n a susine necesitatea ca actul administrativ s mbrace de regul forma scris. n ceea ce privete forma scris a actelor administrative, trebuie fcut distincia ntre actele administrative cu caracter individual, care pot mbrca i forma oral (de exemplu, avertismentul, care, potrivit Ordonanei de Guvern nr. 2/2001 privind regimul contraveniilor, poate mbrca att forma scris, ct i forma oral). Actele administrative cu caracter normativ mbrac numai forma scris, deoarece se prevede obligativitatea publicrii lor pentru a produce efecte juridice. Nepublicare n Monitorul Oficial al Romniei a hotrrilor i ordonanelor de Guvern atrage dup sine inexistena actului. Argumentele care legitimeaz forma scris a actului administrativ sunt:34 - necesitatea cunoaterii exacte i complete a coninutului actului; - necesitatea executrii i respectrii de ctre cei ce intr sub incidena actului; - necesitatea de a constitui mijloc de prob n caz de litigiu; - necesitatea verificrii legalitii lui n vederea sancionrii celor vinovai de eventualele vicii de legalitate a actului sau a celor vinovai de nerespectarea actului legal emis; - realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv. Forma scris a actului administrativ reprezint o condiie de validitate a actului i nu mijloc de prob, ea fiind impus ad validitatem i nu ad probationem. De necesitatea formei scrise se leag i alte condiii de concretizare exterioar a actului: a. limba de redactare a actului. Potrivit art. 13 din Constituia Romniei, limba oficial este limba romn, drept urmare actele emise de autoritile administraiei publice vor fi emise n limba romn. n cadrul unitilor
34

A. Iorgovan, op. cit., p. 50.

17

administrativ-teritoriale unde ponderea minoritilor naionale este de cel puin 20% din numrul locuitorilor, actele administrative ale autoritilor administraiei publice locale pot fi comunicate sau publicate n limba respectivei minoriti naionale. b. motivarea actului administrativ. Actele administrative cu caracter normativ se motiveaz printr-o not de fundamentare, expunere de motive, referat, plasat sub form de prembul naintea actului propriu-zis. Ele au menirea de a concentra elementele de drept i de fapt care legitimeaz intervenia actului juridic respectiv. Obligaia motivrii vizeaz i unele acte cu caracter individual (hotrrile de guvern cu caracter individual). Lipsa acestor condiii exterioare poate atrage, dup caz, nulitatea sau anulabilitatea actelor administrative. 5.5.3. Procedura emiterii/adoptrii actelor administrative Din punct de vedere terminologic, autoritile administrative unipersonale emit acte administrative (ex. Primarul emite dispoziii), iar organele colegiale adopt acte administrative (ex. Consiliul local adopt hotrri). Identificm trei categorii de forme procedurale de emitere a actelor administrative, dup cum urmeaz: a. forme procedurale anterioare amiterii/adoptrii actelor administrative; b. forme procedurale concomitente cu emiterea sau adoptarea actului administrativ; c. forme procedurale ulterioare emiterii/adoptrii actelor administrative. Formele procedurale prealabile (anterioare) au o frecven destul de mare n activitatea administraiei. O relevan important o au avizele i acordurile. Avizele sunt cunoscute n literatura de specialitate sub titulatura de acte pregtitoare i reprezint puncte de vedere pe care le solicit altui organ autoritatea care urmeaz s emit/adopte un act. ntr-o form mai dezvoltat, ele sunt definite ca opinii pe care un organ al administraiei publice le solicit altui organ al administraiei publice, ntr-o problem sau n mai multe probleme, pentru a se informa i pentru a decide n cunotin de cauz 35. Cuvntul aviz poate avea trei accepiuni: ntiinare scris cu caracter oficial, prere, apreciere competent emis de cineva din afar, o autoritate extern, asupra unei probleme aflate n dezbatere i rezoluie a unei autoriti competente. Avizele sunt de trei categorii: a. Avize facultative n care organul emitent nu este obligat nici s solicite avizul, nici s-l respecte dac l-a solicitat i obinut. b. Avize consultative pentru care legea prevede obligativitatea obinerii lor i facultatea de a le respecta sau nu. Acest tip de aviz are suport prevederea art. 95 din Constituie. c. Avize conforme sunt acele avuze care se caracterizeaz prin obligativitate, att a cererii, ct i a respectrii lor. Organul administrativ are obligaia s cear, s atepte ca avizul s fie emis, s depun diligenele necesare emiterii lui i, n final, s se conformeze acestuia.

35

Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 121.

18

Acordul reprezint consimmntul pe carel d un organ public altui organ n vederea emiterii de ctre acesta din urm a unui anumit document justificativ. Este o manifestare de voin cu caracter unilateral emis de un organ administrativ prin care acesta i exprim consimmntul. n funcie de momentul n care intervine poate fi: prealabil, concomitent sau ulterior emiterii actului. Consecina acordului nu este obligarea organului administrativ mitent la emiterea actului, condiioneaz ns valabilitatea actului. Emis n absena sau cu nclcarea acordului actul este nul. Formele procedurale concomitente adoptrii/emiterii actului administrativ se ntlnesc cu prioritate la organele colegiale i vizeaz funcionarea legal i adoptarea de acte juridice de ctre aceste autoriti publice. Formele procedurale concomitente sunt: - Cvorumul este majoritatea cerut de lege pentru funcionarea valabil a organului colegial. Potrivit art. 67 din Constituie, cele dou camere ale Parlamentului adopt acte n prezena majoritii membrilor lor. - Majoritatea cerut pentru votarea actului. Se are n vedere numrul de voturi impus de lege pentru ca actul colegial s poat fi adoptat. Exist trei tipuri de majoriti: majoritate simpl, majoritate absolut i majoritate calificat. - Regula semnrii i contrasemnrii actului. Formele procedurale ulterioare emiterii actului se leag de momentul producerii de efecte juridice de ctre actele administrative. Aceste forme procedurale ulterioare sunt: comunicarea i publicarea. Comunicarea este operaiunea procedural care vizeaz actele administrative cu caracter individual, care produc efecte juridice din momentul comunicrii lor celor interesai. Publicarea vizeaz, de regul, actele administrative cu caracter normativ, dar i unele acte cu caracter individual. Este definit n doctrin ca reprezentnd operaiunea material prin care un act administrativ este adus la cunotina cetenilor fie prin imprimare, fie prin afiare ntr-un loc public sau prin alte acte de difuzare scris.36 5.6. FORA JURIDIC A ACTELOR ADMINISTRATIVE Problema forei juridice a actelor administrative mai este analizat n doctrin i sub titulatura eficiena actelor administrative.37 Fora juridic a actelor administrative este condiionat de mai multe elemente: a. locul organului emitent, n sistemul organelor administraiei publice; b. natura organului emitent, din punct de vedere al caracterului i competenei sale materiale i teritoriale; c. categoria de act, respectiv un act cu caracter individual sau normativ. Ca o consecin a forei juridice a actelor administrative i ca o particularitate a acestora, n acelai timp, regsim regula executrii din oficiu a actelor, cunoscut i sub denumirea de principiul executio ex officio. Fora juridic a actului administrativ este inferioar legii, dar superioar celei a actului de drept civil, dreptul muncii, a celor provenite de la asociaii sau organizaii ceteneti. Totodat, fora juridic a actului administrativ este dat de locul organului de administraie public n cadrul sistemului administrativ.
36 37

Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 135. Ilie Iovna, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p. 52.

19

5.6.1. Efectele actelor administrative Efectele juridice ale actelor administrative reprezint consecinele unui act administrativ. Aceste consecine sunt de dou feluri: a. consecine juridice, obiect al analizei noastre; b. consecine de natur economic, social, cultural etc. Analiza efectelor juridice ale actelor administrative presupune urmtoarele aspecte: a. momentul de la care ele ncep s se produc; b. ntinderea efectlor juridice ale actelor administrative; c. ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative. Momentul de la care actul juridic ncepe s produc efecte juridice Trebuie s avem n vedere organul emitent sau alte subiecte de drept. a. pentru organul emitent actul administrativ poate produce efecte juridice chiar din momentul adoptrii sale. Efectele constau n publicarea i comunicarea acestora. b. pentru celelalte subiecte de drept este important distincia ce trebuie fcut ntre felul actului, respectiv act normativ i act individual. Ca urmare, actele normative produc efecte din momentul publicrii lor, iar actele individuale de la data comunicrii lor. Potrivit art. 78 din Constituie, actele administrative produc efecte la trei zile de la data publicrii lor n Monitorul Oficial al Romniei. n general actele administrative produc efecte numai pentru viitor (sunt active, nu retroactiveaz). Excepii de la aceast regul reprezint actele constatative (recognitive) de drepturi i obligaii, care sunt i retroactive. Acestea recunosc existena unor drepturi i obligaii anterioare (cerificatul de natere, certificatul de cstorie, somaia de plat etc.). ntinderea efectelor juridice Este important a se face distincia ntre actul administrativ cu caracter normativ i cel cu caracter individual. Actele cu caracter normativ produc efecte juridice pentru dreptul administrativ, dar i pentru celelalte ramuri de drept cu excepia dreptului penal. Potrivit art. 73 alin 3, lit. h infraciunile, pedepsele i regimul executrii lor sunt de domeniul legii organice. Actele cu caracter individual sunt izvoare de drept administrativ, dar i pentru alte ramuri de drept. Exemplu: actele de stare civil produc efecte juridice i n sfera dreptului civil i a dreptului familiei i sunt emise de autoritile administraiei publice. ncetarea producerii de efecte juridice de ctre actele administrative Orice act juridic produce efecte juridice pn la momentul ieirii sale din vigoare. Trebuie s se fac distincia ntre ncetarea producerii de efecte juridice, n general, i ncetarea producerii unor efecte determinate, i anume obligaia de executare, care se produce prin faptul material al aducerii ei la ndeplinire. 38 Scoaterea din vigoare a unui act administrativ poate avea loc n mai multe moduri: a. prin anulare, de instana de judecat, n baza dispoziiilor art. 52 i art. 126 alin. 6 din Constituie i ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. b. prin revocare de organul ierarhic superior, n baza raportului de subordonare ierarhic; c. prin retarctare, de organul care l-a emis;
38

A. Iorgovan, Tratat, op. cit., p. 71-72.

20

d. e.

prin abrogare, care se poate dispune de organul emitent, organul ierarhic superior sau Parlament, unica autoritate legiuitoare a rii; ncetarea efectelor actului n alte moduri: de exemplu prin decesul persoanei sau desfiinarea sau edificarea unei construcii.

5.6.2. Suspendarea actelor administrative Suspendarea actelor administrative presupune ncetarea temporar a producerii de efecte juridice. Trebuie realizat distincia ntre ce nseamn suspendarea unui act administrativ i ce nseamn suspendarea efectelor sale juridice. Suspendarea actului administrativ nseamn ntreruperea producerii oricrui efect de ctre actul respectiv. Suspendarea efectelor juridice nseamn ntreruperea efectelor cu acest caracter ale actului respectiv. Subiecii (titularii) dreptului de a dispune suspendarea (ntreruperea producerii efectelor juridice) unui act administrativ sunt: - instana de judecat competent; - autoritatea ierarhic superioar organului care a emis actul; - emitentul actului. Regimul juridic genberal al suspendrii actelor administrative presupune analiza mai multor aspecte: a. cauzele care determin intervenia suspendrii; b. efectele juridice ale suspendrii; c. organele care pot dispune suspendarea; d. categoriile de suspendare. Cauzele care pot determina intervenia suspendrii: - suspendarea intervine atunci cnd exist ndoieli cu privire la legalitatea unui act administrativ. - suspendarea poate interveni atunci cnd se aplic o anumit sanciune administrativ-disciplinar unui funcionar public sau unei alte persoane ncadrat ntr-un organ public. Efectele juridice ale suspendrii actului administrativ au ca not dominant faptul c produce o ntrerupere a efectelor actului, o ncetare vremelnic a producerii lor. ncetarea cauzelor care au determinat intervenia suspendrii determin repunerea n vigoare a actului sau dup caz scoaterea lui din vigoare. Categoriile de suspendare care pot interveni sunt: - suspendarea de drept sau legal, care intervine n baza unui text de lege (conform art. 123, alin. 5 din Constituie, art. 3, alin. 3 din Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ. - suspendarea dispus de anumite autoriti publice, care la rndul ei poate fi de mai multe feluri: suspendare dispus de instana de judecat, n cazul n care exist motive bine justificate i pericolul producerii unor pagube iminente, cererea fiind formulat odat cu sesizarea fcut n cadrul procedurii prealabile; suspendarea dispus de alte autoriti publice (de exemplu, prin decret al preedintelui poate fi suspendat un ministru mpotriva cruia s-a cerut urmrirea penal.

21

5.6.3. Anularea actului administrativ Anularea este operaiunea juridic ce const ntr-o manifestare de voin n scopul de a determina, n mod direct, desfiinarea actului i, deci, ncetarea definitiv a efectelor juridice produse de acesta39. Nulitatea reprezint o sanciune care intervine atunci cnd actul este lovit de unele vicii de legalitate. Actele administrative lovite de nulitate produc efecte juridice pn la constatarea nulitii i, n consecin, anulate, efectele juridice produse fiind nule. Dac au fost produse pagube materiale sau morale, cel acre a introdus cererea de anulare are drept s cear despgubirile cuvenite ( art. 18 din Legea nr. 554/2004). Instituia anulrii este prevzut de art. 52 din Constituie care consacr acel tip de anulare care este dispus de instana judectoreasc. Potrivit prevederii, persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. Nulitatea absolut sancioneaz nerespectarea, la ncheierea actului, a unei norme care ocrotete un interes general, obtesc. n cazul nulitii relative sunt nerespectate, la ncheierea actului juridic norme care ocrotesc un interes particular, individual ori personal. Nulitatea absolut intervine pentru nclcarea condiiilor de fond eseniale pentru validitatea actului, iar nulitatea relativ pentru condiii de mai mic importan care privesc forma actului. Organele care pot dispune anularea unui act administrativ pot fi: - organul ierarhic superior, n virtutea raportului de subordonare ierarhic; - instana de judecat; - de Ministerul Public, care poate anula doar anumite categorii de acte administrative (exemplu, cele ale locurilor de detenie). 5.6.4. Inexistena actelor administrative Este sanciunea prevzut de lege referitoare la actele de drept administrativ la adoptarea/emiterea crora i-n coninutul crora s-au nclcat deosebit de grav condiiile de legalitate. n acest caz, actul nu exist. Nepublicarea actului administrativ normativ sau adoptarea/emiterea lui n baza unei legi abrogate determin inexistena actului administrativ. Actul administrativ jurisdicional, prin care se soluioneaz litigii date de lege n competena altor instane, nu exist. Actele administrative lovite de aceast sanciune nu produc efecte juridice.

39

A. Iorgovan, op. cit., p. 72.

22

CAPITOLUL VI CONTRACTUL ADMINISTRATIV 6.1. EVOLUIA TEORIEI CONTRACTULUI ADMINISTRATIV I DEFINIREA SA Contractul administrativ reprezint o creaie a Consiliului de Stat francez i a fost dezvoltat de Gaston Jze care nelege prin teoria contractelor administrative, contractele ncheiate de administraie pentru a asigura funcionarea unui serviciu public i care este supus, din punct de vedere al regulilor particulare, altor reguli dect cele care guverneaz raporturile dintre particulari 40. Contractul administrativ s-a ndeprtat de principiile cluzitoare ale dreptului privat i s-a constituit ca ramur autonom de drept. Doctrina de drept administrativ din perioada interbelic a evideniat unele aspecte specifice contractelor administrative care le deosebesc de contractele civile: - particularul care a ncheiat un contract cu administraia nu va putea s-l cedeze ntreg sau n parte unei persoane dect cu aprobarea administraiei; - unele clauze contractuale sunt de natur reglementar; - administraia poate s-i rezerve dreptul de a cere oricnd concesionarului care nu i-a ndeplinit obligaiile nscrise n contract s poat rezilia contractul direct, prin act administrativ, dac interesul general o cere; - contractelor administrative li se aplic teoria impreviziunii care nu se aplic contractelor civile. Contractul administrativ este nainte de toate un instrument juridic prin care, alturi de actul administrativ, unele autoriti ale administraiei publice i duc la ndeplinire sarcinile i competenele. Aa cum aprecia profesorul Iorgovan, noiunea de contract administrativ este legat de noiunile de domeniu public i serviciu public. Regulile specifice contractelor administrative sunt urmtoarele: a. forma contractului care este prestabilit de legiuitor; b. puterile exorbitante ale administraiei, cu ajutorul crora administraia poate obine, prin impunere unilateral, executarea fidel i regulat a prestaiei convenite prin contract; c. faciliti pe care administraia le poate da celor cu care a ncheiat contractul pentru a putea fi dus la ndeplinire; d. competena tribunalelor administrative pentru soluionarea litigiilor ce ar putea aprea din executarea contractelor administrative. Teoria contractelor pornete de la ideea c pentru a ndeplini competenele i sarcinile sale administraia ncheie acte juridice cu privire la domeniul public sau privat al comunei, oraului, judeului sau chiar al statului, acte juridice ce pot mbrca att forma unui contract administrativ ct i a unui contract de drept privat. Cele dinti urmeaz un regim de drept public n timp cele celelalte se supun regimului dreptului privat. n exercitarea dreptului de proprietate sau a dreptului de administrare a bunurilor ce fac obiectul proprietii publice sau private a statului, autoritile administraiei publice ncheie acte juridice cu persoane fizice sau juridice, romne sau strine, alte autoriti publice care au ca obiect vnzarea-cumprarea de produse, executarea de lucrri sau prestri servicii,
40

Charles Debash, Institution et droit administratifs, Tome 2, PUF Paris, 1999, p. 295.

23

concesionarea sau nchirierea de servicii publice, bunuri sau terenuri. Aceste acte juridice sunt denumite contracte administrative sau acte de gestiune. Constituia Romniei de la 1991, revizuit n 2003 consacr prin art. 136 alin. 4 c proprietatea public este inalienabil, iar pe de alt parte recunoate posibilitatea existenei unor mijloace juridice de valorificarea bunurilor proprietate public: darea n administrare, care nu se poate face dect ctre o regie autonom sau instituie public, concesiunea i darea n folosin gratuit. Trebuie specificat faptul c prevederile Constituiei Romniei de la 1991 nu denumete expres aceast categorie de acte juridice pe care le poate emite autoritatea de administraie public. Un pas important n evoluia acestei instituii juridice este reprezentat de adoptarea Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ care nu numai c recunoate acest instituie, dar o i definete n art.2 alin.1 lit. c, care, n prima faz definete actul administrativ, iar n faza a doua prevede c sunt asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea de servicii publice i achiziii publice 41. Dei acest text opereaz numai cu noiunea de contract, art. 18 alin 4 face trimitere expres ctre contractul administrativ, textul prevznd soluiile pe care le poate dispune instana atunci cnd aciunea n contencios administrativ are ca obiect un contract administrativ. Contractul administrativ poate fi definit ca un acord de voin dintre o autoritate de administraie public, aflat pe o poziie de superioritate juridic, pe de o parte, i alte subiecte de drept, pe de alt parte (persoane fizice i juridice sau alte organe ale statului subordonate celeilalte pri) prin care se urmrete satisfacerea unui interes general prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrri publice sau punerea n valoare a unui bun public, supus unui regim de putere public. Din definiie se desprind trsturile definitorii ale contractului administrativ: - este o convenie, deci presupune un acord de voin ntre pri; - una dintre pri este un subiect determinat, fiind reprezentat de un organ de administraie public sau alt subiect de drept autorizat de un organ administrativ ce acioneaz n vederea realizrii puterii publice; - prile n contract se afl pe poziie de inegalitate juridic (datorit regimului de drept public aplicabil); - obicectul contractului este determinat: urmrete satisfaerea unui interes public, general i poate mbrca urmtoarele forme: prestarea unui serviciu public, punerea n valoare a unui bun public, efectuarea unei lucrri publice. - clauzele contractului sunt stabilite att pe cale reglementar, prin lege, ct i pe cale convenional. Analiznd strcutura unui contract administrativ se poate constata c este vorba de manifestarea acordului de voin a administraiei de dou ori: o dat, cea prin care administraia stabilete, de comun acord cu particularul elemente de coninut care pot face obiectul negocierii ntre acetia partea convenional, i o a doua manifestare de voin, exprimat prin caietul de sarcini care este un veritabil act administrativ i care se sudeaz pe acordul de voin, fr a se putea contopi cu acesta partea reglementativ. Dac prima voin este exprimat ntr-un regim

41

Legea nr. 554/2004 rpivind contenciosul administrativ, art. 2.

24

juridic mixt, de drept privat, dar i public n acelai timp, cea de-a doua voin este exprimat42. poziia de superioritate a subiectului autoritate public determin posibilitatea ca aceasta s poat modifica sau rezilia unilateral contractul, atunci cnd interesul public o cere; contractele administrative sunt supuse exclusiv unui regim de putere public; contractul administrativ implic o form scris, deoarece prin intermediul su se acioneaz n numele puterii publice; competena instanelor de contencios administrativ pentru soluionarea eventualelor litigii ce pot aprea din executarea unui astfel de contract.
GENERALE ALE CONTRACTELOR ADMINISTRATIVE I PRINCIPALELE CONTRACTE

6.2. CARACTERISTICILE
ADMINISTRATIVE

Caracteristicile generale ale contractelor administrative sunt: a. prile contractului administrativ: ntotdeauna una dintre pri este reprezentat de o autoritate de administraie public sau nvestit de aceasta cu putere i un particular. b. obiectul contractului: administraia i ndeplinete serviciile sale cu ajutorul serviciului public, astfel c obiectul contractului este reprezentat de o prestaie (a face). c. clauzele contractului: individualizarea contractului administrativ n raport de alte contracte pe care administraia le poate ncheia se poate realiza prin dou ci: - dac obiectul contractului privete exploatarea unui serviciu sau a unei lucrri publice; - dac n contract sunt prevzute clauze exorbitante care exced celor de drept comun i care sunt obligatorii. Principalele tipuri de contracte administrative sunt: a. contractul de concesiune a serviciului public. Este cel mai utilizat tip de contract administrativ prin intermediul cruia o autoritate de administraie public i ncredineaz unui particular misiunea de a executa, de a pune n funciune o activitate (serviciu) public contra unei remuneraii denumit redeven, tax ncasat de la utilizatorii (beneficiarii) acestui serviciu. b. contractul de concesiune de lucrri publice. prin acest tip de contract autoritile administraiei publice ncredineaz unui particular edificarea unei construcii, realizarea unei autostrzi, ci ferate, a unor imobile n principiu, n interes public, general. c. contractul de furnituri. Are ca obiect achiziionarea de ctre administraie a diferitelor bunuri mobile. Cadrul reglementativ n materie este reprezentat de Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune a serviciilor publice, cu modificrile i completrile ulterioare.
42

Eduard Demciuc, Nulitatea contractului administrativ articol n volumul Implicaiile Tratatului instituind o Constituie pentru Europa asupra dreptului public i serviciilor publice, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 8/2006, Editura Burg, Sibiu, 2006, p. 410.

25