Sunteți pe pagina 1din 253

Neoinstituionalism i schimbare instituional Studiu de caz: apariia nivelului regional n Romnia

Cuprins

Introducere..........................................................................................................................2
1.1. Instituionalismul tradiional, behaviorismul, teoria actorului raional i noul instituionalism......................................................................................................................... 12 1.2. Cele cinci critici ale lui March i Olsen............................................................................. 19 1.3. Logica potrivirii versus logica consecinei........................................................................ 31 1.4. Naterea unei instituii n cadrul instituionalismului normativ .........................................36 1.5. Critici ale teoriei lui March i Olsen................................................................................. 41 1.6. Concluzii........................................................................................................................... 44

2. Neoinstituionalismul sociologic .................................................................................48


2.1. Clasicii sociologiei i instituiile........................................................................................ 49 2.2. Distincia dintre o organizaie i o instituie: Philip Selznick............................................ 51 2.3. Instituionalizarea organizaiilor: Berger i Luckmann ...................................................... 53 2.4. Neoinstituionalitii sociologici: Zucker, Meyer i Rowan................................................ 55 2.5. DiMaggio i Powell. Procesele de tip coercitiv, normativ i mimetic ................................ 62 2.6. Concluzii.......................................................................................................................... 67

3. Conceptualizarea schimbrii instituionale.................................................................72


3.1. Dificultatea explicrii schimbrii instituiilor n cadrul teoriei neoinstituionaliste ........73 3.2. Stabilitatea instituiilor i schimbarea ca efect al unui oc exogen ............................76 3.3. Instituiile existente i rolul acestora n procesul schimbrii: dependena de cale ..........79 3.4. Teoretizarea procesului schimbrii instituionale: Olsen, Hall, Clemens & Cook .............83 3.5. Exist o convergen a sistemelor instituionale ?............................................................ 89 3.6. Societile n tranziie i schimbrile instituionale........................................................... 93 3.7. Relaiile de putere i rolul antreprenorilor instituionali n schimbarea instituiilor ...........96 3. 8. Concluzii....................................................................................................................... 103

4. Restructurarea guvernrii i a instituiilor. Regiunea..............................................106 ........................................................................................................................................ 106


4.1. Mobilizarea pentru dezvoltare. Reele, coaliii, aliane. .........................................108 4.2. Regiuni politice, regiuni economice, regiuni istorice, regiuni administrative .........112

4.3 Distincia dintre regionalism i regionalizare................................................................... 114 4.4 Regiunea n Uniunea European i preocuparea pentru dezvoltarea economic ...............116 4.5. Comitetul Regiunilor i rolul landurilor germane ........................................................... 123 4.6. Fondurile structurale i apariia nivelului sub-naional.................................................... 129 4.7. Presiunile spre convergen n rile europene i procesul de adaptare instituional ......140 4.8. Concluzii......................................................................................................................... 145

5. Romnia construirea instituiei regionale...............................................................147


5.1. Ipotezele de cercetare...................................................................................................... 149 5.2. De la comunism la democraie, de la economie centralizat la economie de pia ..........151 5.3 Integrarea european i aderarea rilor estice .................................................... 154 5.4. Romnia- ce se ntmpl dup aderare?................................................................ 156 5.5. Consiliul pentru dezvoltare regional i Agenia pentru dezvoltare regional .................161 5.6. Presiunea european asupra politicilor i instituiilor naionale ...........................164 5.7. Difuzarea normelor europene.Transferul de cunoatere .......................................171 5.8. Imperativul competitivitii economice i construcia instituiei regionale ......................176 5.9. Redefinirea intereselor actorilor politici naionali .................................................. 183

6. Romnia ....stat naional, unitar i centralizat......................................................... 190


6.1. Primele ncercri de regionalizare................................................................................... 191 6.2. Judee sau regiuni ?................................................................................................ 195 6.3. Noile structuri regionale. Greuti......................................................................... 197 6.4. Tendina de ntrire a executivului naional........................................................... 206 .......................................................................................................................................... 212 6.5. Competene, dependene, blocaje................................................................................ 212 6.6. Factorul timp i globalizarea................................................................................... 217 6.7. Diversitatea european n privina guvernrii teritoriale ....................................... 221

7. Concluzii..................................................................................................................... 229 Bibliografie..................................................................................................................... 232

Introducere

Structura

acestei

lucrri

este

urmtoarea:

ea

utilizeaz

perspectiva

neoinstituionalist- i cu precdere cea a instituionalismului sociologic- pentru a

prezenta diferite teorii care adopt un punct comun i anume ele susin c instituiile conteaz. Ating colateral i perspectiva teoretic neoinstituionalist a alegerii raionale. n cea de a doua parte urmresc traseul unei instituii specifice, regiunea, n contextul european i, ulterior, n contextul naional romnesc. Prezint aciunile, contextul, evenimentele i cauzele care au dus la apariia acestei noi instituii, instituie relevant n primul rnd pentru relaia dintre politic i dezvoltare, pentru politica domestic dar i pentru politica european. Instituia regional este important att pentru politicile macro-economice ct i pentru politicile care vizeaz coeziunea social dar este important n special pentru politicile dezvoltrii. nelegerea proiectului instituional permite explicarea i desluirea dinamicii instituionale. Aadar, aceast lucrare este o analiz instituional dar care se preocup, n special, de determinanii unei instituii i nu de efectele unei instituii, trateaz instituia ca o variabil dependent, explicat prin teorie i nu ca o variabil independent care s explice alte variabile, spre exemplu opiunea actorilor sau performana sistemului. Sarcina acestei lucrri este de a ilumina, pe ct posibil, procesul de construire al instituiei regionale i de a da un grad de vizibilitate transformrilor structurilor i procedurilor guvernrii teritoriale. Lucrarea studiaz impactul integrrii europene i al europenizrii asupra politicii domestice i asupra structurilor politico-adminstrative naionale. Consider c Romnia este tocmai acea parte a lumii (mpreun cu restul rilor din Europa de Est) care furnizeaz oportunitatea unic de a studia schimbarea instituional i procesul de formare al instituiilor precum i modificarea relaiei dintre individ i stat i schimbarea profund a relaiilor dintre politic i dezvoltarea economic. Perspectiva instituionalismului sociologic pune accentul pe logica potrivirii (March&Olsen, 1989) i pe procesul de persuasiune, pentru c politicile europene, normele europene i cunoaterea colectiv ataat acestora exercit o presiune de adaptare asupra nivelului naional. Lucrarea aduce o noutate n primul rnd prin tema lucrrii, tem care n vedere procesul de construire al unei noi instituii i care nu este una tradiional pentru tiinele politice. tiina politic, n general, a explicat mai bine efectele,

consecinele instituiilor dar nu i procesul n sine de apariie, de dezvoltare, de formare a unei noi instituii politice. Schimbarea instituional nu a fost considerat ca o problem care necesit interes n tiina politic dect odat cu apariia neoinstituionalismului. Vechiul instituionalism considera instituiile ca un dat invariabil, n timp ce behavioritii considerau instituiile att de maleabile i de plastice nct nu meritau nici cea mai mic atenie. Am ncercat s depesc viziunea stato-centric pentru c deciziile care, tradiional, reprezentau ceea ce numim politica domestic sau politica statal au devenit tot mai mult subiectul procesului european de luare a deciziilor. Este tot mai clar c dezvoltarea acestei entiti supra-naionale care este Uniunea European a estompat distincia tradiional dintre problematica internaional i problematica statal/naional. Nu mai putem spune c exist o politic n interiorul statelor separat de o politic ntre state i trebuie s acordm atenie legturii tot mai strnse dintre naional i internaional. Iar, ntr-o lume care se micoreaz, instituiile sunt construite mai degrab pe o baz transnaional i nu pe o experien naional specific. Cunoaterea, acum, este mai puin constrns de aceast diviziune naional/internaional sau de graniele culturale sau de cele geopolitice. Cadrul meu teoretic a trecut peste distincia rigid dintre politica intern i politica internaional avnd n vedere c ntr-o lume globalizat nu mai poate fi luat ca premis teoretic asumpia conform creia grania statului reprezint i grania sistemului socio-economico-politic. Instituionalismul, n mod special, pare a oferi aceast punte teoretic pe baza creia se pot studia noile fenomene. Tema regiunilor, de asemenea, nu este o tem popular, ea fiind la periferia tiinei politice. Majoritatea cercetrilor actuale se canalizeaz spre instituiile dominante: guvern, parlament, preedinie, partide politice. Lucrarea acord atenie structurrii politice i legitimizrii acestor noi subsisteme de la nivelul regional, care este un nivel subnaional de guvernare. Instituia regional are implicaii att asupra relaiilor centru-periferie, care se refer la puterea economic a diferitelor regiuni incluznd aici i relaiile de dependen (o dimensiune socio-economic) dar i asupra relaiilor dintre instituiile politice

centrale i instituiile politice locale, respectiv asupra gradului de centralizare a relaiilor interguvernamentale, asupra diviziunii responsabilitilor i puterii i asupra patternurilor de interaciune i a instrumentelor de control dintre diferitele nivele de guvernare (o dimensiune politic). Are implicaii, de asemenea, asupra formulrii i implementrii aciunii colective de la nivel sub-statal. Aici se include att rolul direct i indirect al instituiei formale a nivelului regional i a ierarhiei guvernamentale ct i rolul individ -interaciune statal. Cercetrile asupra tranziiei (spre democraie i economie de pia) se uit la consolidarea sistemului politic dintr-un alt unghi i anume cel al sistemului politic naional i a politicii domestice. Impactul Uniunii Europene asupra instituiilor naionale este tradiional privit ca secundar n literatura tranziiei, atenia fiind direcionat asupra factorilor domestici n explicarea succesului sau eecului n reformarea sistemului instituional. Influena factorilor externi asupra rezultatelor tranziiei a fost, n general, mai puin dezbtut. Nu n ultimul rnd afirm c nu exist, n prezent, suficiente studii de specialitate n limba romn care s analizeze implicaiile politicii de dezvoltare regional european asupra transformrile instituionale asociate cu aceast politic. De aceea, consider c aceast lucrare aduce o oarecare clarificare asupra acestui proces dinamic. Este o ncercare de a include n explicaie creterea numrului de actori implicai n guvernare, a actorilor politici, socioeconomici i instituionali care complic tot mai mult coerena sistemului politic dar i capacitatea unui cercettor de a explica. Lucrarea vrea s arate modificarea relaiei strict ierarhice dintre actori i nivele guvernare ntr-o relaie mult mai complex care include att ierarhie dar i relaii de tip reea (unde exist egalitate ntre actori, colegialitate) sau relaii de tip pia (anarhie). Acest studiu specific este insuficient i nu poate fi generalizat la ntregul sistem instituional dar furnizeaz un punct de plecare pentru a evalua i nelege sistemul politic, pentru a analiza i compara trendul general al reconfigurrii, al redefinirii funciilor statului prin intermediul procesului de construire al regiunii, normelor informale, al reelelor, al organizaiilor comunitii n urmrirea aciunii colective, prin redefinirea relaiei

precum i pentru a nelege legtura dintre diferitele sisteme instituionale dar i ntre factorii non-instituionali (actorii politici) i instituii precum i modificarea dramatic a sistemului politic ca structur, politici i programe. Am folosit studiul instituiei regionale pentru a nelege mecanismele prin care o instituie politic se formeaz. Este un proces n care apar definiri concurente asupra unei situaii, conflicte tangibile, confruntri ntre puteri (central-local), grupuri i n care nelesuri externe sistemului nostru politic sunt legate de practica i cunoaterea domestic. Lucrarea mea are un caracter interdisciplinar. Am folosit abordri i din alte tiine sociale, cum ar fi sociologia sau economia, tiinele administraiei sau tiinele juridice, pe care le-am reunit pentru a explora apariia unei noi instituii politice. n acest mod cred c se poate face un pas nainte n cunoaterea i nelegerea modului n care ia natere o instituie politic, n nelegerea conceperii proiectului instituional. Acest cadru teoretic nu poate ns explica sau prevedea rezultatele specifice, spre exemplu performanele economice pentru o anumit regiune n acest scop ar trebui efectuate analize mult mai aprofundate. n schimb poate furniza o explicaie pentru factorii politici, economici, sociali i culturali care intr n procesul de formare a instituiei regionale . n primul capitol al lucrrii prezint una dintre cele mai importante perspective teoretice, cea care a readus studiul instituiilor n tiina politic i anume concepia teoretic a lui March i Olsen, autori care au pus bazele neoinstituionalismului. tiinele sociale au atins maturitatea, la nceputul secolului XX, prin studierea aproape exclusiv a instituiilor. n tiina politic preocuparea principal era aintit asupra structurilor guvernului. Totul s-a schimbat ncepnd cu anii 50 cu aa numita revoluie behaviorist. Pentru behavioriti instituiile erau neinteresante comparate cu comportamentul actorilor politici. Ulterior, la nceputul anilor 80 instituiile au nceput s fie redescoperite. Ideea c instituiile sunt importante dar c ele au fost neglijate i, mai ales, c era timpul s fie aduse napoi n studiul politicii (March i Olsen, 1989) poate fi tradus ntr-un fel de rebeliune mpotriva behaviorismului.

Neoinstituionalitii insist c comportamentul politic este determinat n mod fundamental de natura instituiilor politice, de modul n care acestea sunt construite i de ct putere este distribuit ntre ele. Argumentul de baz al neoinstituionalismului este c instituiile conteaz. March i Olsen ofer clasica distincie ntre logica consecinei i logica potrivirii (adecvrii). n logica consecinei singura obligaie acceptat de indivizi este cea creat prin consimire sau n urma unui contract bazat pe un avantaj calculat n timp ce, n logica potrivirii, considerat de ctre cei doi autori logica fundamental n instituiile politice, indivizii acioneaz n conformitate cu reguli i practici care sunt construite social, acceptate, anticipate i cunoscute de toat lumea. n capitolul al doilea aduc argumente suplimentare n favoarea perspectivei neoinstituionalismului sociologic artnd teorii cu o mare capacitate explicativ. Astfel aduc lmuriri suplimentare referitoare la neoinstituionalismul sociologic, tradiie teoretic din care i are originea i concepia lui March i Olsen. Primele argumente ale neoinstituionalismului sociologic au fost formulate de ctre John Meyer mpreun cu Brian Rowan, de Lynne Zucker i Richard Scott. Aceast nou orientare formula ideea c structurile organizaionale reflect nu doar cerinele tehnice sau dependena de resurse ci c ele sunt modelate de fore instituionale. ntre aceste fore se includ miturile raionale, cunoaterea legitimat prin sistemul educaional, sistemul legislativ. Ideea de baz este c structurile i practica organizaional pot fi reflexii sau rspunsuri la reguli, credine i convenii existente n mediul social i politic. Argumentele lor au pus n eviden proeminena sistemelor simbolice, a cadrelor culturale i a modelelor mentale n modelarea instituiilor. Preocuprile pentru efectele identificate aveau n centrul lor stabilitatea social atrgnd atenia asupra procesului reproductiv care funcioneaz. Instituionalizarea a fost definit drept procesul prin care un pattern stabil atinge o fixitate normativ i cognitiv i devine considerat ca de la sine neles. Contribuii ulterioare au fost aduse pentru a arta mecanismele care susin instituionalizarea. DiMaggio i Powell au pus n eviden procesele coercitive, normative i mimetice de reproducie. Factorii coercitivi implic presiunea

politic i fora statului care furnizeaz reglementarea i controlul. Factorii normativi apar din influena puternic a corpurilor profesionale i din rolul educaiei. Forele mimetice se nasc din rspunsul la incertitudine prin copierea practicilor, rutinelor. Neoinstituionalismul sociologic consider cadrul instituional ca fiind monolitic i unificat neglijnd aciunea individual i supraevalund efectele deterministe. Dup cum art n finalul capitolului doar recent au aprut teoreticieni care iau n considerare i natura pluralist i concurent a presiunii instituionale. n capitolul trei ncerc o clarificare a conceptului de schimbare instituional, concept care nu a fost privit ca o problem n tiina politic nici chiar dup ce revoluia behaviorist a atins teme mai dinamice precum modernizarea, transformarea i dezvoltarea. Instituiile politice sunt vzute, n mod obinuit, drept stabile, durabile i statice n care aranjamentele respective sunt valorizate i prescriu sau interzic anumite comportamente pentru situaii specifice iar, pentru a se reui modificarea lor, se consider c este necesar un anumit efort. Argumentele iniiale ale schimbrii instituionale presupuneau alternana dintre instituiile stabile i schimbrile dramatice i, n care, traiectoria schimbrii de pn la un moment dat, afecteaz traiectoria ulterioar. Preocuparea teoreticienilor de a nelege condiiile preexistenei unei anumite direcii, n momentul schimbrii instituionale, a dus la considerarea rolului ideilor n influenarea traiectoriei de dezvoltare, n condiii de incertitudine sau criz. n perioadele de calm, n care practica instituional este format din rutina i practica zilnic, procesul principal de schimbare poate s apar din procesul de adaptare i de nvare. Conceptul antreprenorului instituional este un concept care reintroduce puterea, interesul, aciunea individual n analiza instituional. Conform teoriei, iniiatorii reformelor au fost de cele mai multe ori elitele politice dar, uneori se consider c i oamenii obinuii pot modela dezvoltarea instituional sau pot provoca schimbarea. Nu exist o macroteorie deductiv a schimbrii instituionale. Ceea ce avem momentan este un mix ntre determinism instituional i design deliberat, ntre alegere contient i comportament de adaptare, ntre hazard i aciune strategic. Teoretizarea

schimbrii instituionale rmne, n continuare, o piatr de ncercare pentru tiina politic contemporan. Scopul primelor trei capitole nu este acela de a rezolva aceste probleme importante ct acela de a le pune n lumin i de a atrage atenia asupra lor. n capitolul patru ncerc s prezint o parte dintre factorii care au determinat restructurarea guvernrii i a instituiilor n Europa. Multe schimbri substaniale au loc, n prezent, n cadrul structurilor i procedurilor guvernrii teritoriale din statele europene. Aceste schimbri urmresc, n principal, delegarea responsabilitilor statului ctre nivele inferioare de guvernare, n spe regiunile, regiunea fiind considerat arena potrivit pentru inovaie i dezvoltare. Nu este nc clar dac regiunile sunt pe cale s devin un actor politic important, avnd n vedere c, n privina politicilor teritoriale, soluiile instituionale sunt mult mai difereniate i mai contestate dect n privina altor politici europene. Nivelul intermediar, cel regional a ctigat putere i autoritate vis-a-vis de nivelul central i de cel local n unele ri europene dar, n altele nu. Pn la redescoperirea instituiilor politice rolul acestora pentru performana economic i competitivitate a fost neglijat, dar, evidena empiric a demonstrat c unele sisteme politice pot s rezolve mai bine problemele publice, n timp ce altele nu reuesc de loc. n concepia instituionalist aceste diferene sunt explicate de diferenele dintre cadrele instituionale. Capitolul cinci este rezervat unui studiu al sistemului instituional romnesc n care prezint contextul internaional, evenimentele politice, deciziile politice, factorii, stimulentele care au dus la apariia unor noi reguli de organizare i identific tendine i explicaii teoretice n ncercarea de a clarifica fenomenul naterii unei noi instituii: regiunea ca sistem de organizare teritorial politicoadministrativ. n cazul Romniei este clar c statul a fost transformat, n sensul c i-a pierdut capacitatea de a administra dezvoltarea i c exist o presiune spre regionalizare combinat cu noi forme de mobilizare politic, precum i o redefinire a nelesului economic al teritoriului ca urmare a procesului de integrare europenean i al fluxului de noi norme i noi concepii care modeleaz percepia actorilor. Concluziile capitolului afirm c un nou mod de

guvernare este pe cale s se nasc ca urmare a procesului de europenizare i c instituia regional este n formare. n capitolul ase susin, ns, c procesul de schimbare instituional are de ntmpinat piedici puternice, c potenialul dezvoltrii instituiei regionale este blocat n numeroase feluri, c procesul de transformare a sistemului instituional romnesc nu este att de lin i de lipsit de tensiuni aa cum am putea crede. Exist o incertitudine legat de posibilele soluii instituionale care vor fi puse n practic, precum i cu privire la originea i efectele acestora n cazul unui stat centralizat precum Romnia. Exist i o form de determinism istoric instituional care poate diminua importana politicilor contemporane i poate bloca procesul de formare al instituiei regionale. Efectul procesului de integrare european, al europenizrii este mijlocit de elemente politice i culturale naionale. Experiena istoric, dinamica politic naional, factorii culturali, normativi sau cognitivi i au cuvntul lor de spus n procesul de construcie instituional. Exist perspective diverse asupra procesului care modeleaz harta regional a Europei iar, n aceast dezbatere care este n plin desfurare, aderarea rilor din Est a adus noi necunoscute dar i noi perspective, precum i noi cmpuri de cercetare. Scopul capitolelor cinci i ase este de a trasa ct mai atent procesul apariiei instituiei regionale n Romnia i de a oferi o explicaie asupra a ceea ce s-a ntmplat dar i de a pune n discuie cile alternative pe care sistemul instituional romnesc le-ar putea urma n viitor. Studiul meu se bazeaz pe o analiza teoretic i comparativ i nu pe o analiz statistic sistematic sau pe o analiz strict a documentelor oficiale, ncercnd s aduc un mai mare grad de vizibilitate a transformrilor actuale. Scopul lucrrii este de a examina cum instituia regional ia natere i de a oferi o nelegere mai clar a factorilor care stau n spatele reproducerii structurilor instituionale existente sau dimpotriv a schimbrii instituionale. Logica acestei metodologii este de a extrage anumite elemente de baz, elemente care ar putea avea o influen semnificativ n problema empiric adus n discuie (construcia instituional a regiunii). Intenia mea este de a izola anumite

trsturi, anumii factori care canalizeaz schimbarea sistemului politicoorganizaional romnesc.

1. Instituiile i teoria neoinstituionalist

Aceast lucrare pornete de la recunoaterea interesului crescnd pentru instituii n tiina politic i, implicit, a importanei acordate acestora de ctre cercettori. Voi pleca de la ntrebarea de baz: ce este o instituie? i voi cuta s formulez un rspuns prin apelul la teoria neoinstituionalist n special la neoinstituionalismul ale crui baze provin din sociologie. Este esenial pentru o lucrare care trateaz instituiile politice s prezinte modul n care cercettorii din tiinele sociale concep i neleg instituiile. De aceea, obiectivul iniial este de a furniza o privire de ansamblu asupra discuiilor academice care se ocup de natura instituiilor politice i s examineze diferitelor conceptualizri ale instituiilor, dar n special a celor care fac parte din neoinstituionalismul sociologic. Al doilea obiectiv pe care mi-l propun este acela de a explica cum aceast variant a teoriilor neoinstituionaliste trateaz naterea instituiilor, modificarea sau dezvoltarea instituiile. Cel de al treilea obiectiv este de a vedea cum o anumit instituie, cum un anumit model de organizare i anume nivelul regional, pune la ncercare structura existent de putere n cadrul unui sistem instituional stabilit. Consider ca neadecvat concepia conform creia apariia unei instituii este un rspuns natural, o reacie de adaptare la condiiile schimbtoare din mediu. Sistemul instituional romnesc nu rspunde automat cu inovaii administrative adecvate odat ce limitele vechiului regim devin evidente. Nu exist o soluie organizatoric care este n mod funcional dat. O perspectiv instituionalist portretizeaz instituiile ca avnd o via proprie i avnd capacitatea de a rezista n ciuda nepotrivirii cu mediul nconjurtor(Olsen, 2007:106). Reformarea unui sistem politic este de multe ori constrns i canalizat de alegerile instituionale precedente iar concepte

precum ineficiena istoric sau dependena de cale sugereaz c apariia unei noi structuri instituionale nu este automat. Naterea unei noi instituii, precum este instituia regional, nu apare ca rspuns la noile condiii sau ca urmare a nevoilor funcionale, ea apare ca fiind extras din cadrele instituionale preexistente i mediat de aceste cadre. Nu exist consens n privina a ceea ce este o instituie i cu att mai puin nu exist consens cu privire la modul n care instituiile interacioneaz cu indivizii pentru a produce deciziile (Peters, 1999). n ciuda numrului incredibil de mare de studii instituionaliste, din ultimele decade, totui nc nu exist o singur definiie a instituiilor politice care s ntruneasc acordul larg al cercettorilor. Dimpotriv, suntem martorii a unei diversiti crescnde de idei referitor la ceea ce se poate considera o instituie iar acest lucru conduce la diferene notabile atunci cnd se discut modul n care trebuie s studiem instituiile, impactul instituiile i mai ales gradul n care trebuie s concepem instituiile ca fiind independente i autonome sau dimpotriv tributare tradiiilor, normelor, culturii, preferinelor individuale, istoriei (Goodin, 2008:Xiii).

1.1. Instituionalismul tradiional, behaviorismul, teoria actorului raional i noul instituionalism

tiina politic i are identitatea i rdcinile n studiul instituiilor (Peters, 1999:1). Cnd tiina politic s-a desprins ca domeniu separat n cadrul tiinelor sociale ea a nominalizat drept unic obiect de studiu aranjamentele legalformale. Instituiile studiate n cadrul instituionalismului tradiional erau cele legale, atenia cercettorilor fiind direcionat spre nelegerea modului n care regulile canalizeaz comportamentul individual dar i asupra modului n care regulile apar sau, pe lng toate acestea, dac regulile respective servesc binelui comun (Goodin, 2008:Xii). Focalizarea era n mod aproape exclusiv pe instituiile formale ale guvernrii i pe sistemul de elaborare a legilor. Analiza politic ncepea i, n general, se ncheia cu descrierea instituiilor n cel mai mic

detaliu iar, acest lucru, era considerat ca ceva de la sine neles, ce nu trebuia justificat (Rhodes, 1995). Studierea politicii se fcea prin studierea bazelor normative i procedurale ale politicii fiind ndreptat asupra constituiilor i n special asupra principiilor pe care acestea le nglobeaz (Immergut, 2006). Dac studiul instituiilor n cadrul instituionalismului tradiional a fost caricaturizat de multe ori i a fost descris ulterior drept ateoretic, formalistic, descriptiv, hiperfactual, ali cercettori l-au caracterizat mult mai nuanat, acest prim studiu fiind vzut drept prescriptiv, bazat pe consideraii filosofice, istorice i comparative (Peters, 1996, 1999; Rhodes, 1997; Lowndes, 2002). Ulterior tiina politic a mprumutat mult din economie, sociologie, antropologie, psihologie social i psihologie cognitiv-curente ale cunoaterii care au format baza a ceea ce s-a numit revoluia behaviorist. Aceast curent a aprut ca urmare a observaiilor empirice efectuate n anii30 n sociologia organizaional i n psihologie, cercetri care au artat c exist discrepane majore ntre comportamentele individuale i regulile formale. Oamenii nu aderau la reguli n mod frecvent iar grupurile informale deveneau deseori mult mai influente dect structurile organizaionale n care se gseau indivizii. Instituiile guvernrii preau s opereze la mare distan de limitele cognitive ale cetenilor (Goodin, 2008). tiina politic i are rdcinile n studiul instituiilor dar, dup cel de al doilea rzboi mondial, ea a renegat legtura pe care o are cu studiul instituiilor formale n favoarea a dou curente teoretice: behaviorismul i teoria alegerii raionale (Peters, 1999). Ambele curente presupun faptul c indivizii acioneaz autonom i c deciziile pe care le iau sunt urmarea fie a anumitor caracteristici sociopsihologice (behaviorismul) sau a unor calcule raionale asupra utilitii personale (teoria alegerii raionale). n ambele teorii indivizii nu sunt constrni de instituii1, fie ele formale sau informale, ci fac propriile alegeri (Peters, 1996). Pentru behavioriti instituiile nu prezentau interes, mai important era comportamentul actorilor politici, pentru c instituiile nu au interese politice

Este vorba despre prima generaie a teoreticienilor alegerii raionale, vezi i Miroiu (2007:234)

proprii sau personalitate proprie.2Behaviorismul considera c o instituie era asemntoare cu o main care era condus de un ofer i c trebuia studiat comportamentul oferului-adic al liderilor politici, al partidelor, al votanilor- i nu trebuia studiat maina- instituia. Behavioritii intenionau s fac din tiina politic o tiin adevrat prin introducerea analizelor cantitative i prin folosirea metodelor statistice. Un numr important de studii au canalizat atenia asupra comportamentului votanilor i asupra opiniei publice (Peterson, Shackleton, 2006). Revoluia behaviorist din tiina politic a anilor 1950, 1960 a pus sub semnul ntrebrii relevana instituiilor formale pentru nelegerea vieii politice. Cercettorii n tiinele politice trebuiau, n aceast nou paradigm, s i canalizeze efortul asupra observrii directe, empirice a comportamentului politic, a deciziilor politice, a activitii, a procesului politic i s fac generalizri prin prelucrarea acestor date brute i nu ca urmare a unor principii formale sau a altor interpretri subiective ale realitii politice (Immergut, 2006). Teoria actorului raional i are originea n microeconomia clasic a lui Adam Smith iar n forma ei cea mai pur se refer la comportamentul unui actor individual care i urmrete propriul interes. Paralela dintre competiia economic pentru bunuri i competiia politic pentru fructele puterii a dus la un numr tot mai crescut de studii care aplic metodele i modelele economice n studiul politicii i care asum, cel puin ca punct de plecare, o perspectiv unitar a naturii umane (Green &Shapiro,1994:1). n cea de a doua jumtate a secolului XX-lea din cadrul teoriei actorului raional s-au desprins mai multe subdiscipline: teoria alegerii raionale, teoria alegerilor sociale, teoria alegerilor publice. n anii 70 teoria actorului raional a devenit paradigma dominant a tiinelor sociale (Monroe, 2001: 3). Ceea ce a difereniat perspectiva alegerii raionale a fost maniera sistematic n care a studiat microfundaiile comportamentului politic. n efortul de a explica rezultatele procesului politic teoreticienii alegerii raionale au fcut apel la o analiz sistematic a comportamentului strategic individual, au dedus impactul stimulentelor, al
2

O formulare specific acelei perioade era: Nu Casa Alb d un telefon ci o persoan, un anumit individ din cadrul Casei Albe (White House) d acel telefon.

constrngerilor i calculelor cu care se confrunt indivizii atunci cnd fac alegeri (Green &Shapiro, 1994:3). Rentoarcerea instituiilor n atenia cercettorilor din tiina politic a aprut, n parte, i n urma cercetrilor comportamentale comparative care sugerau c diferenele de comportament apreau mai degrab ca urmare a variaiei n organizarea politic i nu ca urmare a diferenei semnificative dintre cetenii diferitelor sisteme politice (Converse, Pierce, 1986). Protestele sociale precum i emergena noilor micri sociale din anii 1960 i 1970 au ridicat diferite critici la adresa modelului behaviorist al politicii: dac instituiile erau att de eficiente i maleabile, aa cum presupunea modelul behaviorist, de ce a fost nevoie de metode politice neconvenionale, precum marurile de protest, pentru ca drepturile civile s fie puse pe agenda politic (Immergut, 2006)? Studiile comparative au dus la un scepticism crescut fa de concepia behaviorist care susinea c preferinele individuale, opiniile personale conteaz n cea mai mare msur pentru rezultatele sistemului politic. Cercettorii au nceput s pun sub semnul ntrebrii eficiena modelului reprezentrii politice i pe cel al dezvoltrii spre un model comun. Teoria actorului raional a rspuns la primele critici prin dezvoltarea conceptului de raionalitate limitat i de comportament satisficient a lui Simon (Miroiu, 2006:240) atunci cnd tendina de maximizare a utilitii nu poate fi explicat n condiiile de informaie perfect. n modelul tradiional al raionalitii exist urmtoarele premise: actorii i urmresc propriile scopuri, aceste scopuri3 reflect interesul auto-perceput al actorilor, un proces care implic o alegere contient determin comportamentul actorilor, actorii au preferine tranzitive care sunt consistente i stabile, actorii aleg alternativa care are cea mai mare utilitate, indivizii sunt actorii de baz ai societii, actorii posed informaii extinse asupra alternativelor existente dar i asupra consecinelor propriilor alegeri (Monroe, 2001:4). O dezvoltare ulterioar, ca urmare a criticilor aduse n special ultimei premise, a determinat regndirea
3

De obicei aceste scopuri au la baz interesele egoiste ale individului: bani, putere, influen, profit, voturi, dar n anumite modele ale teoriei se accept i alt tip de scopuri care au la baz alt tip de motivaie cum ar fi maximizarea beneficiului psihic al ndeplinirii unei datorii civice (prin actul votrii) sau minimalizarea unui posibil regret. Vezi diferena dintre raionalitatea compact (thick) i raionalitatea ngust (thin) explicat n Green i Shapiro (1994:1-30)

modelului i apariia curentului neoinstituionalist care nu mai accept presupunerea existenei unei stri n care actorul posed ntreaga informaie necesar i n care aceast informaie este necostisitoare (Heiskala, 2007:244245). Teoria nu mai putea ignora limitele pe care instituiile, obiceiurile, cultura, normele societale le impuneau asupra liberei alegeri a indivizilor. ncepnd cu anii 1980 instituiile au nceput s fie redescoperite i o important micare academic s-a dezvoltat n spatele ideii c instituiile sunt importante dar au fost neglijate i c este timpul s fie aduse napoi n studiul politicii (Skocpol, 1985; March, Olsen, 1984, 1989). Neoinstituionalismul este mai mult o perspectiv asupra politicii dect o teorie complet elaborat pentru c aa cum susine Rhodes (2006:93) aceste abordri au mai degrab acelai nume dar i au originea n tradiii att de diferite nct nu au aproape nimic n comun. Diermeier & Krehbiel (2003:125) afirm, chiar, c este mai corect s vorbim despre neoinstituionalism ca metod pentru c nu exist aa ceva ca o teorie neoinstituionalist a alegerii raionale4. Von Beyme (2006:746) afirm c trebuie fcut diferena dintre teorie i metod i c perspectiva instituionalist aparine metodelor tiinelor politice i nu este o teorie. O teorie poate fi falsificat dar o metod poate supravieui chiar dac anumite teorii, care au fost aplicate, s-au dovedit greite. Keating i Dela Porta (2010) pledeaz pentru o perspectiv pluralist n cercetarea social s combine diferite metode de investigare teoretic, atunci cnd este cercetat o problem empiric, pentru c asumpiile despre cum putem captura realitatea variaz n moduri mult mai subtile. Neoinstituionalismul se refer la o perspectiv general asupra studiului instituiilor politice, la un set specific de idei teoretice i ipoteze care se
4

Ei se bazeaz pe critica formulat de Donald Green i Ian Shapiro n Patologies of Rational Choice Theory (1994:6-7) care afirm c teoria alegerii raionale nu a adus o nelegere mai profund a politicii n viaa real, chiar dac au fost elaborate o serie de modele extreme de sofisticate; pentru c nu exist o preocupare de a operaionaliza i testa empiric aceste modele; c se folosete o terminologie complex pentru a se reafirma o cunoatere deja existent ceea ce face din aceast abordare o ntreprindere tiinific a crei slbiciune provine tocmai din ambiiile universaliste de a fi o teorie a politicii; c aceast aspiraie de teorie universal (pe care cercettorii o neleg greit ca fiind caracteristica definitorie a unei practici tiinifice de calitate) ar conduce spre elaborarea de forme teoretice subtile dar fra o preocupare pentru testarea empiric, pentru eviden. Atunci cnd sunt fcute cercetrile empirice sunt orientate, sunt construite n aa fel nct s fie salvat teoria i caracterul ei universal i nu pentru a clarifica probleme.

preocup de relaia, pe de o parte, dintre caracteristicile instituionale i aciunea politic, performan i schimbare, pe cealalt parte; de nelegerea relaiei dintre comportamentul colectiv, instituii i rezultate. Neoinstituionalismul, spre deosebire de vechiul instituionalism, studiaz instituiile preocupndu-se i de impactul lor asupra politicilor publice i nu studiaz instituiile doar per se (Von Beyme, 2008). Neoinstituionalismul ncerc s ilumineze care dintre trsturile cadrului de luare a deciziilor (mai mult sau mai puin stabile) sunt eseniale pentru nelegerea alegerilor sociale, a comportamentului colectiv (Diermeier & Krehbiel, 2003). Neoinstituionalismul reprezint o preocupare pentru nelegerea i mbuntirea sistemului politic. n cadrul perspectivei instituionaliste o supoziie de baz o reprezint faptul c instituiile creaz elemente de ordine i de predictibilitate i c regulile i identitile se reproduc cu o oarecare regularitate, regularitate care este, cel puin n parte, independent de influenele din exterior (March & Olsen, 2008). Nevoia de a nelege natura schimbrii dar i a continuitii au fost fundamentale pentru reintroducerea instituiilor n centrul analizelor. Pentru c instituiile canalizeaz oportunitile i stimulentele necesare meninerii sau modificrii comportamentului individual i, n acelai timp, induc o puternic rezisten la schimbare, fcnd astfel ca distribuia opiniilor, preferinelor n societate s nu aib impactul semnificativ pe care l considerau behavioritii (Goodin, 2008:Xiii). Instituionalismul reprezint perspectiva dominant n studiul politicilor europene i al integrrii europene sau cel puin alternativa viabil n contrapondere la teoria statocentric sau la interguvernamentalism, teorii derivate din studiul relaiilor internaionale (Pollack, 2004; Cowles, Curtis, 2004; Peterson, Shackleton, 2006). Iniial preocuparea pentru instituii a reaprut n cadrul perspectivei actorului raional, n ncercarea cercettorilor americani de a nelege originile i efectele instituiilor Congresului American asupra rezultatelor politicilor. Mai precis, la nceput, teoreticienii actorului raional preziceau o mare instabilitate n legislaia elaborat de Congresul american ca urmare a faptului c era necesar doar o majoritate simpl pentru a adopta o lege i exista, astfel, posibilitatea de a

schimba complet sensul unei anumite politici odat cu modificarea majoritii parlamentare. Dar Kenneth Shepsle (1979, 1986) a argumentat faptul c instituiile Congresului, n special sistemul comitetelor legislative pot s produc o structur de echilibru prin definirea anumitor alternative ca fiind posibile i a altora ca fiind imposibile, structurnd astfel sistemul de vot, echilibrul de fore i puterea de veto a anumitor actori pe parcursul lurii deciziilor. Instituia n cadrul teoriei alegerii raionale era conceptualizat drept o constrngere extern, o form dat a regulilor jocului, un scenariu care numete cine sunt actorii, care sunt comportamentele acceptate (strategiile) facilitnd astfel interaciunea ntre actori (Shepsle, 2008:24). Indivizii aleg n mod raional s fie constrni de ctre instituii deoarece realizeaz c elurile lor pot fi atinse mai bine prin intermediul aciunii instituionale i astfel comportamentul individual este modelat de instituii. Argumentul de baz al teoriei alegerii raionale (fie ea instituionalist sau nu) este c maximizarea utilitii rmne motivaia primar a indivizilor (Peters,1999:44). Dar teoria alegerii raionale nu spune nimic despre procesul prin care indivizii dezvolt anumite gusturi, preferine sau identiti de aceea Green i Shapiro (1994: 1-71) susin c ea nu poate explica n totalitate anumite fenomene politice importante precum, spre exemplu, aciunea de a vota care este o activitate politic voluntar. Din punctul de vedere al instituionalismului alegerii raionale instituiile furnizeaz regulile, procedurile i practicile informale prin intermediul crora indivizii interacioneaz. Indivizii accept aceste limitri asupra alegerilor pentru c ele sunt impuse i competitorilor lor, ceea ce furnizez raionalitatea de a accepta constrngerile apartenenei instituionale. Definirea instituiei se bazeaz pe: regulile care despart formele instituionale de cele neinstituionale (Peters, 1999:54). n esen, exist patru coli majore ale modelelor alegerii raionale: instituiile ca reguli, modelul principal-agent, modelul jocurilor i modelul regulilor (Hall & Taylor, 1996:942-946; Peters, 1999:43-62). Aceste perspective au n comun: concepia instituiilor ca reguli, identificarea activitii politice drept o serie de dileme ale aciunii colective i n care instituiile furnizeaz contextul n cadrul crora aceste dileme pot fi rezolvate i acceptarea faptului c instituiile structureaz

interaciunea strategic a indivizilor i reduc incertitudinea (Hall & Taylor, 1996:945). Neoinstituionalismul susine c aceeai oameni fac alegeri diferite n funcie de natura instituiilor n cadrul crora opereaz, ntr-un anumit moment. Indivizii se pot comporta ca maximizatori ai utilitii personale n cadrul firmei n care lucreaz dar pot fi altruiti n familie sau la biseric, ceea ce nsemn c nu conteaz doar individul ci i cadrul n care acesta acioneaz (Peters, 1999). Diferite mpriri ale noii perpective academice au fost formulate. Astfel Peters a definit odat cinci (1996a) altdat ase (1999) tipologii ale versiunii noului instituionalism, Hall i Taylor (1996) au identificat trei n timp ce Lowndes (2002) a susinut existena unei singure dihotomii cea dintre instituionalismul normativ i instituionalismul alegerii raionale. Jupille et al (2003:6) susin c exist n principal dou tipuri de instituionalism: raionalism versus constructivism (sociologic) i un hibrid: instituionalismul istoric care penduleaz ntre cele dou curente teoretice. Ceea ce au n comun aceste variante ale noului instituionalism este o preocupare comun de a localiza instituiile n centrul analizei politice. Ceea ce le difereniaz este motivul pentru care consider c instituiile joac acest rol. Divergena, dintre aceste perspective teoretice, rezid n modul n care se refer la gradul n care instituiile structureaz, constituie identitile i preferinele (Jupille et al, 2003) i la mecanismele care sunt implicate n modelarea i direcionarea comportamentului individual (Peters, 1999).

1.2. Cele cinci critici ale lui March i Olsen

Instituiile politice au revenit n poziia crucial pe care o deinuser n teoria politic ca urmare a valului de neoinstituionalism pornit n anii 1980 de ctre March i Olsen (Blondel, 2008). March i Olsen sunt creditai att cu meritul de

a fi revitalizat studiul instituiilor ct i cu formularea acestui nou concept de neoinstituionalism. Cnd o nou generaie de cercettori din tiina politic au ridicat privirile de pe harta analitic furnizat de ctre tiinele comportamentaliste i de prima generaie a teoreticienilor alegerii raionale, ei au descoperit c topografia politic nu mai era chiar att de simpl precum aceste hri analitice sugerau. Aceste perspective erau subsocializate i viaa politic era mai mult dect agregarea preferinelor individuale iar preferinele individuale izolate nu ddeau msura, n mod exclusiv, pentru rezultatele politice. Studierea grupurilor de interese, precum sindicatele, a dus la concluzia c acestea nu reprezint n mod necesar suma cererilor individuale. Odat formalizate aceste grupuri de interese nu dispar, chiar dac diferendele pentru care s-au organizat au fost rezolvate, ele continu s caute noi inte politice. Atenia a fost atras att de diferenele de putere i de organizare a actorilor sociali i guvernamentali precum i de cutarea nelegerii procesului de dezvoltare politic, punndu-se acum sub semnul ntrebrii paradigma modernizrii, modelul eficienei reprezentrii politice i cel al dezvoltrii politice ca urmare a observrii traseului economic i politic divers (Immergut, 2006). Redescoperirea instituiilor n anii 80 este strns legat de munca lui March i Olsen. Totui merit s spunem c instituiile nu dispruser cu totul din preocuprile cercettorilor, ele fiind de multe ori prezente n tiina politic, spre exemplu, n studiile legislative (Judge, 2005). ns instituiile au regresat din importanta poziie pe care o deineau n teoriile de nceput, fiind nlocuite de o concepie ne-instituional asupra vieii politice i n care instituiile politice erau portretizate drept simple arene n care apare comportamentul politic. Comportamentul era modelat de cu totul ali factori, considerai mult mai importani dect instituiile politice. Ideile individualismului moral i o preocupare pentru negocierile dintre interesele conflictuale sunt cele care au luat locul ideilor c instituiile politice conin moralitatea i c ele sunt cele care furnizeaz fundaia identitii politice (March i Olsen, 1984, 1989, 2008).

Prima critic, pe care au formulat-o March i Olsen, n cadrul teoriei neoinstituionaliste, se referea la faptul c, ncepnd cu anii 1950, teoreticienii nu au tratat instituiile politice, n special statul, ca un factor independent, important pentru structurarea i nelegerea vieii colective. Instituiile politice, susin March i Olsen au fost nelese, o lung perioad de timp, ca fiind o simpl reflexie a societii iar evenimentele politice au fost definite ca simple epifenomene i nu ca aciuni necesare pentru nelegerea societii. Astfel, stratificarea social i distribuia bogiei n societate au fost creditate ca fiind cel mai important factor n producerea evenimentelor politice. Alte analize au considerat c etnicitatea, religia, cultura, aezarea geografic, tendinele demografice, tehnologia, dezvoltarea economic au determinat, fiecare n parte sau combinat, procesele politice sau structurile politice. Legtura cauzal era vzut dinspre societate spre politic i nu invers, respectiv politica era o simpl derivat a diferitelor fore contextuale din societate care, la rndul lor, nu erau vzute ca fiind afectate, n mod semnificativ, de ctre evenimentele politice sau de ctre instituiile politice (March i Olsen, 1984, 1989:3). tiina politic, din momentul respectiv, descria politica n dependen fa de societate, n contrast cu viziunea instituionalist tradiional care vedea societatea depinznd de stat i lege pentru definirea propriei existene. Cea de a doua critic formulat de ctre March i Olsen se refer la reducionismul derivat din preocuparea strict a teoreticienilor pentru comportamentul individual. Mai precis, teoriile comportamentale i teoria alegerii raionale5 pleac de la presumpia c sistemul politic este format dintrun numr mare de actori individuali autonomi i c preferinele i puterea acestor actori sunt exogene sistemului politic, depinznd doar de poziia acestora n sistemul economic i social. Ceea ce decurge din acest tip de nelegere a comportamentului colectiv, ca agregare complex a comportamentelor individuale, este o agregare volatil i extrem de instabil, fiind o funcie a
5

Cei doi se refer, bineneles, la prima generaie a teoreticienilor alegerii raionale i nu la teoreticienii neoinstituionaliti precum North, Weingast, Niskanen, Ostrom, Shepsle, Fiorina, Axelrod care au introdus rolul instituiilor, normelor i a culturii n modelele raionale reuind s aplice aceast teorie i analizei comparative, analizei transculturale, analiz care n general pune probleme modelului actorului raional (vezi Monroe, 2001:6)

preferinelor individuale sau a procesului individual de nvare. Explicarea ntregului se face, astfel, prin descompunerea lui n cele mai mici unitiindivizii, analizarea comportamentului acestora i recompunerea ntregului prin asamblarea tuturor prilor unitare, fr a include n calcul o structur mai general precum o instituie (March i Olsen, 1984, 1989:4). Comportamentul colectiv este dedus printr-un efort matematic, datorat numrului mare de este neles comportamentul individual, elemente micro implicate, dup ce

individul fiind privit fie ca un actor raional, fie ca un actor social. Astfel, evenimentele sunt considerate a fi strict determinate de aciunile individuale iar produsele unui sistem sunt vzute drept rezultatul interaciunilor comportamentelor individuale, indiferent ce fel de tip de comportament, raional sau social, este luat n calcul. Pentru a nelege piaa trebuie s facem asumpii despre consumatorii individuali; pentru a nelege sistemul politic trebuie s nelegem alegtorii; pentru a nelege birocraia trebuie s nelegem birocraii. Cea de a treia critic a neoinstituionalitilor March i Olsen se refer la nelegerea evenimentelor politice drept consecin a unor decizii luate n urma unui calcul deliberat. Astfel, dac instituionalismul tradiional punea n eviden modul n care comportamentul politic este cuprins ntr-o structur instituional de reguli, norme, ateptri i tradiii, care limiteaz sever calculele i dorinele individuale, ulterior teoreticienii au vzut comportamentul uman ca fiind urmarea unui calcul deliberat nenchistat de limitrile impuse de un cadru instituional (March& Olsen, 1984, 1989). Dei numeroase experimente psihologice indic capacitatea de anticipare uman ca fiind viciat, teoriile deciziei, susin cei doi, asum faptul c se pot face aprecieri referitoare la consecinele aciunilor curente, accentul punndu-se pe necesitatea unei informri corecte i adecvate, fiind astfel supraestimat expertiza i puterea informaiei. Atunci cnd capacitatea de anticipare uman este vzut ca fiind corect, rezult faptul c alegerea se face n interesul celui care ia decizia: alegtorii voteaz inteligent n funcie de interesul lor, statele naionale intr n aliane n mod voluntar pentru a-i mbunti poziia, legislatorii formeaz coaliii n funcie de propriul interes. Dar n realitate exist o lips acut a

informaiei sau o asimetrie a informaiei ntre diferii actori. O alt presupunere greit din cadrul teoriilor deciziei este faptul c preferinele sunt stabile n timp. Astfel, n momentul n care rezultatele aciunii apar, individul ar avea aceleai valori, preferine ca i n momentul n care acesta a luat decizia. Se presupune, n mod eronat, susin March i Olsen, c preferinele actuale ar fi un bun predictor relativ la preferinele ulterioare. Preferinele sunt considerate ca fiind exterioare, clare i consistente i oricare ar fi fost procesul care a generat aceste preferine el a precedat alegerea i este independent de procesul n sine al alegerii. Psihologia experimental a artat c procesul prin care preferinele sunt urmrite precum i evaluarea informaiilor din cadrul procesului de decizie nu sunt att de eficiente i consistente aa cum presupune teoria actorului raional (Monroe, 2001:6). Dei existena acestor preferine aprute de undeva a fost subiectul unor aprinse dezbateri, teoria deciziei este tributar acestei supoziii susin March&Olsen (1984, 1989:5). Acest mod de a privi politica este caracterizat de ctre March i Olsen drept utilitarist, nclinat de a vedea aciunea politic ca rezultat al unor calcule egoiste i mai puin nclinat de a vedea aciunea ca rspuns la obligaii i ndatoriri. Utilitarismul poate fi legat mai mult de analiza de tip alegere raional i mai puin de behaviorism avnd n vedere c supoziia central a teoriei alegerii raionale este c indivizii acioneaz pentru a-i maximiza interesul personal. n mod tradiional actorul raional este un individ al crui comportament ia natere din interes personal i din alegeri contiente. Acest individ este creditat ca avnd un sistem stabil i organizat de preferine, o cunoatere clar i cuprinztoare a mediului i o capacitate de a calcula care ar fi pentru el cea mai bun alegere avnd n vedere alternativele existente (Monroe, 2001:4, Miroiu, 2006:41-46). Dar interaciunea dintre normele pe care le posed un individ i rolul jucat de costuri n procesul de decizie sugereaz un model de alegere mai complex dect cel presupus de alegerea raional convenional sau de modelul social-psihologic (Green&Shapiro, 1994:70). Instituionalitii precum March i Olsen susin c aciunea n cadrul unei structuri instituionale necesit un angajament fa de alte valori dect valorile personale i deci c aciunea are un pronunat element

normativ. Ceea ce nu cred March i Olsen este c indivizii au un comportament raional, maximizator cu preferine date, stabile i tranzitive, c alegerile indivizilor pot fi calculate dac suntem familiarizai cu preferinele acestora i cu structura mediului (Heiskala, 2007). Cea de a patra critic a celor doi autori se refer la instrumentalismul teoriei politice, din acel moment, care nclin s defineasc luarea deciziilor i alocarea resurselor (who gets what when and how) drept preocuparea central a vieii politice. Cu alte cuvinte viaa politic este analizat simplist drept a face ceva prin intermediul sectorului public i nu ca o interaciune complex de simboluri, mituri i valori. Principiul de organizare al sistemului politic este considerat a fi alocarea resurselor iar intenionalitatea aciunilor este gsit n rezultatul acelor aciuni. Dac instituionalismul tradiional descria procesul de luare a deciziilor politice drept un proces prin care iau natere indentiti, sentimente de apartenen, eluri i direcii, iar politica era privit att ca vehicul de educare al cetenilor ct i ca modalitate de mbuntire a valorilor culturale, a comunitilor, perspectivele moderne ale teoriei politice, cu cteva excepii, au privilegiat produsele, rezultatele procesului politic. Astfel, fie au ignorat aciunile simbolice, fie au vzut simbolurile ca parte a efortului de a manipula controlul asupra procesului politic. Totui, viaa politic modern folosete n mod frecvent simboluri, ritualuri, ceremonii, mituri. Politicienii susin n mod public poziii, la care ns nu ader n cadrul privat. Legislatorii voteaz legi, n timp ce rmn indifereni dac acestea sunt implementate sau nu. efii executivelor se lupt pentru a reorganiza birocraia, anun planuri de reorganizare i n mod regulat abandoneaz acele planurile. Se definesc alternative, se strng informaii, sunt urmrite analizele cost-beneficiu dar, decidenii par mai degrab preocupai de a-i asigura pe observatori de corectitudinea aciunilor ntreprinse, de legitimitatea deciziilor lor, dect de a influena efectiv acele aciuni. Alegerile nu sunt neaprat fcute pentru a urmri anumite consecine, rezultate clare. De multe ori, potenialii participani se lupt pentru dreptul de a participa fr a se preocupa de participarea n sine, pentru c politica, ne spun March i Olsen (1989:48), creeaz, confirm, modific

interpretarea vieii. Politica este simbolic pentru c simbolizeaz care sunt calitile care sunt valorizate, cum trebuie s se ia deciziile, prin ce fel de mecanisme i astfel ea d o anumit interpretare ordinii sociale moderne, seculare. Din procesul politicii evolueaz o anumit structur de nelesuri, politica d cu adevrat sens vieii. Aciunile politice reprezint semnale ale corectitudinii i necesitii evenimentelor, n sensul c aa trebuie s se ntmple lucrurile i nu altfel, iar ritualurile moderne ncearc s impun o anumit viziune i anume o concepie care consider c forele cauzale care produc evenimentele sunt deciziile politice luate de liderii politici (1989: 50-51). Dar, n teoria politic de la momentul respectiv, aciunile simbolice erau caracterizate drept simple micri strategice ale actorilor politici, iar ritualurile i ceremoniile erau definite doar ca simple decoruri n spatele crora se ascundea politica real, care avea un scop precis. Simbolurile erau caracterizate drept instrumente prin care politicienii irei i puternici i exploateaz pe cei naivi i slabi. Controlul asupra simbolurilor era privit strict instrumental ca i controlul asupra altor resurse necesare puterii. Folosirea simbolurilor era privit doar ca fcnd parte din lupta pentru rezultatele politicii. Adic, teoria politic avea o viziune instrumentalist, fiind mult prea nclinat s defineasc viaa politic avnd n centrul ei procesul de luare a deciziilor i de alocare a resurselor (srace) i nefiind preocupat de modalitile n care viaa politic este organizat n jurul construirii de nelesuri prin ritualuri, simboluri i ceremonii, de folosirea simbolurilor ca o parte component a artei guvernrii. Cei doi susin c nu este apreciat contribuia simbolic a politicii, care este cel puin la fel de important ca i rezultatele, produsele directe ale deciziilor politice luate, prin facilitarea interpretrii pe care politica o d continuitate. Cea de a cincea critic a lui March i Olsen se refer la viziunea funcionalist, viziunea eficienei istoriei a cercettorilor din tiina politic. Astfel, dei istoria politic a artat, de nenumrate ori, semnificaia unic a unui eveniment particular sau a unei alegeri particulare, impactul unei anumite strategii de campanie sau a unui anumit discurs, teoria politic a dezvoltrii, vieii furniznd coeren, stabilitate i

spun cei doi, nclin s accepte ideea unui inevitabil progres, ideea unui avans istoric ctre un anumit nivel optim, ideea eliminrii pe parcurs a comportamentelor neadecvate i a impunerii ordinii de ctre mna invizibil a competiiei sau de exigenele existenei. Spre exemplu, chiar unele teorii ale partidelor politice au conceput orientarea i organizarea partidelor ca fiind soluia de echilibru la problema supravieuirii acestora ntr-un mediu politic competitiv6. Chiar dac terminologia progresului a fost nlocuit, n cea mai mare parte, de terminologia supravieuirii (exigena existenei), pentru o bun parte dintre teoreticieni persista ideea unei evoluii, printr-o anumit eficien istoric, ctre forme mai evoluate de instituii. Regulile ar fi optime, ar ctiga inteligen n urma unui proces evolutiv, n urma unor experiene acumulate i ar fi rezultatul mediului nconjurtor, ar exista ascuns n mediu (1989:54). Acest proces istoric, eficient era conceput a fi unul n care se ajungea rapid la un echilibru unic, la o soluie unic, era independent de parcursul istoric. Alteori supoziia eficienei istorice era, de cele multe ori, doar implicit, subneleas. Aceast viziune funcionalist care tinde s priveasc istoria drept un mecanism eficient i n care dezvoltarea politic este caracterizat de un proces uniform de modernizare, necesar pentru atingerea unui echilibru unic, optim, corect, era mult mai puin preocupat de posibilitile neadaptrii, ale ineficienei sau ale variaiei dezvoltrii istorice, a posibilitii existenei mai multor echilibre sau a imposibilitii atingerii acelui echilibru unic, sau chiar a inexistenei unei soluii unice (March &Olsen, 1984, 1989:7). Principiul comun al teoriei sociale contemporane era tocmai principiul optimizrii, i cea mai mare preocupare a teoreticienilor, din acea perioad, era s demonstreze c exist un proces care are un optim unic i c acest optim va fi atins cu siguran, chiar foarte uor i rapid (March &Olsen, 1989:8). Dei acest tip de argumentare este foarte atractiv susin cei doi, trebuie avut n vedere faptul c este posibil ca procesul de adaptare al instituiilor la mediu s nu fie att de uor i de neproblematic, c instituiile i regulile instituionale pot s supravieuiasc chiar

William Riker(1982:190-191) susinea c n politic, n contrast cu economia, nu exist aa ceva ca echilibru de gusturi i de aceea rezultatele n politic nu pot fi, n nici un fel, prezise

dac nu se adapteaz precis i imediat i c soluia instituional nu se afl automat n mediu i poate fi prevzut. Cele cinci critici ale lui March i Olsen aduse tiinei politice a momentului respectiv, precum i existena unei mase critice de lucrri care puneau sub semnul ntrebrii modelul eficienei reprezentrii politice i cel al dezvoltrii politice au constituit baza argumentrii, introducerii noului instituionalism. March i Olsen (1984) au dat, de fapt, un nume acestui curent din tiina politic numindu-l noul instituionalism sau neoinstituionalism, denumire care s-a extins apoi i la alte discipline. Ei nu au susinut o complet ntoarcere la un status quo ante, dar, au artat nevoia de a repune n drepturi un anumit tip de analiz instituionalist. Noul instituionalism trebuia s refac cele cinci caracteristici ale teoriei politice propunnd o concepie ce localiza aciunea colectiv mai mult n centrul analizei (Peters,1999) renoind interesul pentru instituiile politice, abandonnd presupunerea care prezenta cutia neagr a guvernrii drept eficient i, de asemenea, abandonnd ideea c exist un proces uniform de modernizare i un punct final, o destinaie unic n organizarea politic, economic, social (Immergut, 2006). March i Olsen (1989) susin nu numai c organizarea vieii politice, existena instituiilor induce o diferen, dar i c transformrile moderne ale societilor au determinat ca instituiile politice, economice i sociale s devin mai largi, mai complexe i, n primul rnd, mai importante pentru viaa colectiv a indivizilor. Att tiina politic ct i economia i sociologia au o tradiie instituionalist dar, fiecare n parte, simt recurena unui nou instituionalism care este diferit att fa de vechiul instituionalism al fiecrei discipline ct i fa de neoinstituionalismul celorlalte dou discipline. Exist o diversitate larg n cadrul fiecreia cu privire la ceea ce se nelege prin conceptul de instituie i, de asemenea, exist diferene majore ntre cele trei. Aceast diferen deriv n cea mai mare msur din nclinaia fiecrui cercettor de a elabora definiii care sunt, ntr-un fel, interne practicilor pe care fiecare disciplin le descrie. Astfel o instituie social este nimic mai mult dect un pattern de comportament recurent, stabil i valorizat (Goodin, 1996). n economie, instituiile sunt n primul rnd

proceduri, reguli ale jocului, constrngeri care modeleaz interaciunea uman. Rolul instituiilor n economie este vzut ca reducnd costurile asociate cu incertitudinea. Mecanismul crucial este format prin intermediul unui sistem de reguli incluse unele n celelalte. Iar schimbarea fiecrei reguli de la fiecare nivel succesiv din ierarhie este considerat a fi extrem de costisitor de modificat. Astfel, drepturile de proprietate i contractele de vnzare-cumprare ar fi fr valoare dac ar fi mult mai ieftin s mituieti poliiti sau judectori pentru a obine o cas sau un apartament dect s cumperi o proprietate. De aceea stabilitatea i garantarea regulilor care guverneaz sistemul judiciar face fezabil fluxul pieei (Goodin, 1996). Regimul dreptului de proprietate dezvoltat n cadrul sistemului politic este unul dintre cele mai importante seturi de reguli care definesc piaa liber i care fr capacitatea guvernului de a impune aceste reguli nu ar mai putea funciona (Peters, 1999, 2003), 7 adic piaa n sine este o construcie politic, iar sectorul privat nu ar putea funciona bine fr un sistem public bine pus la punct. Regulile conteaz, sunt parte a procesului instituional. Dar regulile i procedurile devin aplicabile, n politic, doar prin intermediul organizaiilor pentru c devin aplicabile unui numr mare de actori care nu au participat la procesul de luare a deciziilor (nu au participat pentru c nu aveau dreptul s participe). Regulile i procedurile sunt recunoscute ca legitime dac sunt transpuse de ctre o organizaie a crui autoritate individul este pregtit s o recunoasc (Blondel, 2008). n tradiia continental european instituiile au fost concepute ca fiind organizaii cu un statut legal (Peterson, Shackleton, 2006:9). De altfel, Tratatul Uniunii Europene definete instituiile ca fiind organizaii care beneficiaz de un statut special legal i desemneaz apte dintre acestea8. Totui conceptul de instituie nu se refer doar la trsturile structurale, bine definite, rigide, constrngtoare, imuabile i formale n care se iau deciziile ci se refer i la alte trsturile contextuale care, ntr-o anumit situaie, modific, constrng, canalizeaz comportamentul individual i ulterior pe cel colectiv impunnd o regularitate de comportament. Organizaiile politice
7

De multe ori acest simplu fapt este uitat de ctre cei care susin c piaa liber este soluia la toate problemele societii (Peters,1999:47) 8 Instituiile Uniunii Europene sunt : Parlamentul European, Consiliul European, Consiliul, Comisia European, Curtea de Justiie a Uniunii Europene, Banca Central European, Curtea de conturi

precum parlamentul, guvernul, curtea constituional sunt descrise, n general, ca instituii politice. Dar, n acelai timp, cineva poate distinge ca separate regulile acestora sau cultura organizaional de alte caracteristici ale acestor entiti cum ar fi resursele sau capacitatea lor de aciune sau infrastructura concret (precum cldirile) i poate s le identifice pe acestea (pe reguli) ca fiind instituii. Exist o ambiguitate legat de termenul de instituie. Exist o tendin de a folosi simultan aceste dou concepte ceea ce provoac o considerabil confuzie (Dale, 2002:8). Cnd instituia este neleas ca organizaie atunci conceptul cuprinde mult mai mult dect atunci cnd instituia este neleas ca regul susin Lane &Ersson ( 2003:26). Instituiile trebuie s aib anumite caracteristici astfel nct s fie n msur s furnizeze anumite stimulente pozitive pentru a obine un anumit tip de comportament dar i s poat s impun constrngeri pentru a bloca un alt tip de comportament care nu este conform cu patternul de comportament urmrit. De asemenea, aceste trsturi structurale trebuie s fie percepute ca fiind exterioare atunci cnd vrem s nelegem cum i de ce aceti factori instituionali afecteaz alegerile particulare i explic un pattern particular de comportament. Preocuparea n cadrul unei teorii a instituiilor este de a vedea de ce anumite caracteristici instituionale apar i persist, n timp ce altele sunt trectoare sau nu reuesc s influeneze comportamentul individual/colectiv. n cadrul teoriei neoinstituionaliste instituiile sunt caracteristici structurale abstracte i sunt folosite n modelele teoretice dar, n acelai timp, ele sunt constrngeri i stimulente reale n cadrul alegerilor colective i, de aceea, instituiile conteaz pentru c astfel se pot face predicii n legtur cu deciziile colective i referitoare la comportamentul individual, predicii care altfel nu s-ar putea face (Diermeier & Krehbiel, 2003). Teoria neoinstituionalist presupune c instituiile impun o anumit ordine astfel nct apar anumite rezultate stabile, anumite regulariti observabile i nu un haos de decizii. Instituionalismul sociologic caut s cerceteze procesul social care duce la formarea preferinelor colective i a identitilor i s traseze cum se iau deciziile colective, cum structurile sociale, organizaionale influeneaz aciunea

individual (Jupille et al, 2003). n cadrul teoriei actorului raional instituia a fost conceptualizat drept o constrngere extern, o form dat a regulilor jocului, ca un scenariu care numete cine sunt actorii, ce fel de comportamente sunt acceptate (strategiile) facilitnd astfel interaciunea ntre indivizi sau ca un set de reguli stabilite de ctre actori la care se ajunge prin voina celor care particip. Instituia, n acest din urm caz, a fost conceptualizat drept un mecanism care duce la stabilitate reducnd turbulenele, producnd rezultate stabile, predictibile, aa numitele echilibre (Shepsle, 2008). n perspectiva neoinstituionalist a alegerii raionale instituiile sunt simple reguli sau norme, sunt reele de reguli, constituie mecanisme de guvernare i reprezint un fenomen distinct/ diferit de organizaii. Ele constrng actorii care iau n considerare existena lor atunci cnd i orienteaz comportamentul. n teoria alegerii raionale instituiile sunt clar separate de interese sau preferine i direcioneaz aciunea n societate bazndu-se pe interesele sau preferinele actorilor (Lane &Ersson, 2003:37-38). Preferinele i interesele sunt considerate exogene iar asumpia alegerii strategice i a optimalitii este central teoriei alegerii raionale care se delimiteaz clar de alegerile non-raionale (logica potrivirii) din alternativa sociologic (Jupille at al, 2003:8;Monroe, 2001). n corpul de cercetri care studiaz instituiile europene teoria instituional care i are rdcinile n neoinstituionalismul sociologic a fost denumit constructivism fiind n opoziie fa de raionalism (Jupille et al, 2003; Guzzini, 2000). Astfel Polack (2005: 23) susine c pentru constructiviti instituiile sunt nelese n sens larg pentru a include att normele formale ct i normele informale, c aceste reguli i norme construiesc actorii modific identitile i preferinele lor, c ei (constructivitii) resping concepia raionalist a actorilor maximizatori ai utilitii care opereaz conform logicii consecinei n favoarea concepiei logicii potrivirii a lui March i Olsen. Peterson i Shackleton (2006: 6) susin c: instituionalitii sociologici mprtesc asumpii analitice importante cu constructivitii care insist c preferinele n dezbaterile politicilor Uniunii sunt construite prin intermediul

interaciunii sociale a actorilor... Ali autori (Jupille et al, 2003; Guzzini, 2000) folosesc, pur i simplu, cei doi termeni interschimbabili.

1.3. Logica potrivirii versus logica consecinei

n ciuda criticilor aduse perspectivei teoretice elaborate de March i Olsen (Jordan, 1990; Pedersen, 1991; Sened, 1991; Lane i Ersson, 2003) aceasta a remodelat natura discursului n tiina politic contemporan i a forat o regndire fundamental a direciei de studiu (Goodin, 2008). Abordarea teoretic a lui March i Olsen i trage rdcinile din instituionalismul sociologic i din teoria organizaiilor i, n special, din munca lui Philip Selznick (1984[1957]), a crui contribuie este apreciat a fi avut o influen direct (Peters, 1999:27). Selznick a fcut diferena dintre organizaii ca expresie a aciunilor raionale i organizaii ca structuri normative i adaptative. Aceast difereniere se regsete i n distincia operat de ctre cei doi ntre procesele politice agregative i procesele politice integrative. Structura integrativ este cea pe care se concentreaz concepia teoretic a lui March i Olsen i n care regsim logica potrivirii (sau logica adecvrii), un concept central n versiunea neoinstituionalist elaborat de cei doi. Conform lui March i Olsen, de cele mai multe ori, acionm n conformitate cu ceea ce considerm c este cel mai potrivit n situaia respectiv, ca rspuns la datorie i nu ca urmare a unui calcul atent i raional. O mare parte din comportamentul observat n instituii reflect o rutin prin care oamenii fac ceea ce trebuie s fac (March i Olsen, 1989: 21). Instituiile, n aceast perspectiv, sunt colecii de proceduri de operare standard i de structuri care definesc i susin valori, norme, interese, identiti i credine (idem : 17). Acest tip de instituionalism a fost caracterizat de ctre Peters (1999:25) drept normativ pentru a reflecta rolul central acordat normelor i valorilor din interiorul instituiilor n explicarea comportamentului. Accentul este pe norm mai degrab dect pe forma organizaional sau pe coleciile de structuri (March

i Olsen, 1989:22). Totui, dup cum susin cei doi, aceste forme organizaionale i structuri definesc i apar normele i valorile i nu invers (idem:p17). Instituiile contribuie la stabilitate n viaa politic (idem:p16) prin canalizarea ateniei. Participani, probleme, puncte de vedere, alternative sau valori sunt ignorate i atenia este deviat i concentrat pe rutina obinuit. Decizia se ia n funcie de deciziile precedente. Anumite tipuri de soluii se instituionalizeaz prin intermediul rutinei. Unele lucruri sunt considerate a fi de la sine neles i pe baza acestora se iau deciziile referitoare la alte probleme. Astfel, spre exemplu, procedurile de operare standard au ajutat ageniile de stat norvegiene s fac fa noilor probleme aprute odat cu descoperirea zcmintelor de petrol din Marea Nordului. Decidenii politici au luat n considerare doar cteva dintre posibilele alternative i pe care le-au examinat, ulterior, n detaliu. Mai degrab, guvernul norvegian a urmat cteva reguli simple, bazate pe experienele anterioare9 chiar dac problema cu care se confrunta era complet nou i putea s modifice complet sistemul de reguli (idem: 34-37) aprnd inovaia instituional. Conform lui March i Olsen, de cele mai multe ori, acionm n conformitate cu ceea ce considerm c este potrivit n situaia respectiv, ca rspuns la datorie i nu ca urmare a unui calcul raional. O anomalie central a instituiilor este c ele sporesc capacitatea de intervenie, dar, n acelai timp, reduc nelegerea comprehensiv a evenimentelor, a ntregului pentru c, prin organizare, anumite pri ale unei probleme sunt decuplate de alte pri. O mare parte din comportamentul observat reflect o rutin, n care oamenii fac ceea ce trebuie s fac (p.21). Logica potrivirii este considerat a fi: logica fundamental a aciunii politice (March i Olsen, 1989:38). Regulile sunt: automatisme, rutin, convenii, roluri, strategii, forme organizaionale n jurul crora activitatea politic este construit dar i credine, paradigme, coduri, culturi i cunoatere care nconjoar, sprijin, susin sau contrazic respectivele roluri i automatisme (idem:22). Regulile sunt importante
9

Decidenii norvegieni aveau o ncredere puternic ntr-un stat intervenionist i o nencredere profund n rolul pieei libere de a produce cretere economic i stabilitate ceea ce a determinat respingerea i n timp modificarea practicilor dominante (de factur neoliberal) din domeniul extraciei petroliere (n text:good oil field practice) i aplicarea regulilor, obiceiurilor i practicilor norvegiene (social-democrate) chiar unui domeniu complet nou pentru autoritile norvegiene (March&Olsen, 1989:34-37)

pentru c ajut indivizii s identifice comportamentul adecvat i astfel ceea ce este potrivit, corect, adecvat, acceptat este definit de ctre instituiile politice i sociale i se transmite prin socializare, nvare i ndoctrinare. Potrivit, corect, preferat se refer la o cultur specific. Nu exist nici o presupunere referitoare la o anumit superioritate normativ. Logica potrivirii poate produce onestitate, generozitate, corectitudine, preocupare pentru adevr dar, poate produce, de asemenea, rzbunare, conflicte etnice, vrsare de snge n diferite culturi (March i Olsen, 2006). Astfel, n urma unui stimul declanator, se declaneaz un pattern standard de aciune, un model, o aciune tipic, fr ns a avea loc o analiz extensiv a faptelor i n lipsa unor factori de putere. Regulile pot fi impuse i duse la ndeplinire prin coerciie direct sau prin autoritate organizaional sau pot fi nglobate ntr-un cod de bun purtare, care este internalizat prin intermediul socializrii i al educaiei (March i Olsen, 1989:21). Aciunea individual se bazeaz mai degrab pe identificarea comportamentului acceptat normativ dect pe calcularea ctigurilor urmtoare care pot aprea din selectarea atent a unei anumite alternative, dintre mai multe posibile. Aciunile sunt potrivite, sunt forate, sunt mpinse s intre ntr-un tipar prin ceea ce ei numesc logica potrivirii. Luarea deciziei se face prin potrivirea (sau adecvarea) comportamentului la o anumit situaie particular. March i Olsen i sprijin teoria lor pe teoria rolurilor. Aciunea este o potrivire, o legare a unei situaii de poziia pe care individul o ocup: astfel un contabil i pune ntrebarea ce face un contabil ntr-o situaie ca aceasta, ce se ateapt de la el ntr-o anume situaie, care este cel mai potrivit, cel mai adecvat comportament. Zucker (1991) a oferit o dovada experimental a modului n care o norm de comportament poate fi introdus i meninut n timp. Ea a artat, experimental, cum normele unui comportament considerat potrivit/ adecvat pot schimba percepia unui subiect care se conformeaz ateptrilor colegilor, grupului din care face parte. Dup cum accentueaz i March i Olsen (1989:42) ceea ce oamenii vd (sau cum interpreteaz ei evenimentele) i ceea ce oamenii apreciaz, ceea ce le place este controlat de fore exterioare realitii

obiective i anume de realitatea social, de structurile atitudinale, de normele sociale. n logica consecinei, pe care se bazeaz teoria alegerii raionale, se consider c indivizii fac un calcul raional referitor la mijloacele prin care s obin cele mai bune rezultate i aleg cel mai bun curs al aciunii, cele mai bune mijloace pentru a-i maximiza utilitatea, pentru a obine ceea ce i doresc. n situaia de interdependen (n care rezultatele se obin doar mpreun cu ali actori) indivizii acioneaz strategic, adic iau considerare i posibilele aciuni ale altor indivizi, sunt supui diferitelor constrngeri cum ar fi cele legate de resursele limitate, de existena informaiilor, capacitatea de a discerne etc. Preferinele individuale sunt considerate ca date (exogene), fixe i trazitive. Indivizii doresc anumite lucruri i acioneaz n aa mod, cel mai bun mod posibil pe care pot ei s l discearn, nct s obin ceea ce doresc (Monroe, 2001;Heiskala, 2007; Jupille et. al, 2003) . n logica consecinei actorul implicat face urmtorul raionament: Care sunt alternativele mele? Care sunt valorile mele? Care sunt consecinele alternativelor respective pentru valorile mele? Aleg alternativa care are cele mai bune consecine. Supoziia optimalitii prin care se stabilete acea logic a consecinei aciunii sugereaz c indivizii se bazeaz pe un calcul al relaiei mijloace-scopuri n alegerea celui mai bun curs al aciunii. Ceea ce actorii doresc (iar acest lucru, n mod canonic, este de a i maximiza utilitatea) ei aleg ceea ce ei cred c reprezint cele mai bune mijloace existente pentru a obine ceea ce i doresc (Jupille et al, 2003:7). n logica potrivirii actorul implicat face un cu totul alt tip de raionament i anume: Ce fel de situaie este situaia n care m aflu? Cine sunt eu? Care este cea mai potrivit aciune pe care trebuie s o ntreprind n aceast situaie.

Fac ceea ce este cel mai potrivit/adecvat n situaia dat. Acest tip de raionament este analog cu gndirea juridiclegalist i nu cu gndirea de tip economic din care se inspir teoria actorului raional. n stabilirea a ceea ce este cel mai potrivit n situaia dat, regulile i situaiile sunt relaionate prin criteriul similaritii sau diferenei i printr-un raionament de tip analogie (March i Olsen, 1989:21-26). Adic n logica consecinei actorul implicat se ntreab: care este interesul meu? n timp ce n logica potrivirii actorul se ntreab: ce se ateapt de la mine? Logica consecinei pe care se bazeaz teoria alegerii raionale este parial contrazis de March i Olsen care insist pe o abordare n care alegerile se fac pe o baz nonraional i n care avem aceast logic a potrivirii (Jupille et al, 2003:8). Instituiile politice definesc indivizii i identitile societale, definesc ceea ce nseamn s faci parte dintr-o anumit colectivitate, iar aceste identiti constituie o barier, ceva ce nu poate fi dat la schimb i afecteaz distribuia de putere n cadrul societii (March & Olsen, 1989:17). Instituiile politice furnizeaz o anumit structur de roluri, reguli, forme, obiceiuri i astfel organizeaz un proces politic care altfel ar putea fi dezorganizat. Prin modelarea nelesurilor instituiile politice creeaz o ordine interpretativ n cadrul creia comportamentul politic poate fi neles, furniznd stabilitate, coeren i continuitate (idem:52). De aceea, instituiile pot fi tratate ca actori politici, ca factori explicativi independeni, ca decideni care afecteaz traseul istoriei i nu doar ca simple arene n care forele sociale se confrunt. Instituiile construiesc, creaz, parial, propriul lor mediu prin interpretarea pe care o determin i prin aciunile pe care le produc (idem: 47). Dac exist autonomie instituional i coeren instituional o ntreag colectivitate acioneaz coerent i unitar precum un actor politic. Instituiile sunt susinute de ncredere, ncredere n faptul c majoritatea indivizilor vor adopta comportamentul potrivit, considerat a fi adecvat. Aceast ncredere este i ea urmarea unei concepii de tipul adecvrii/potrivirii comportamentului i nu este urmarea unui calcul atent a posibilelor reciprociti (idem:38). March i Olsen nclin s considere c regulile instituionale sunt impuse prin intermediul coerciiei sau nvate

precum tatl nostru prin intermediul socializrii i nu aprute n urma unui soi de contract, a unei nelegeri implicite. Regulile, susin ei (p:22) sunt construite i elaborate prin intermediul explorrii naturii lucrurilor i sunt urmate ca rspuns la datorie i nu apar prin intermediul unei relaii contractuale de tipul: te tratez corect pentru c m atept s m tratezi i tu la rndul tu corect. Dimpotriv regulile sunt urmate chiar dac interesul personal este afectat de aceste reguli iar, n argumentare, March i Olsen fac referire la situaiile speciale, extreme cum sunt cele din rzboi sau din lagrele de concentrare. Astfel n aceast perspectiv teoretic instituiile au efecte adnci asupra identitilor dar i asupra intereselor individuale. Instituiile furnizeaz prescripii, evaluri, obligaii, norme prin intermediul crora se specific cum lucrurile trebuie fcute i sunt definite valorile, scopurile, mijloacele, comportamentele potrivite/acceptate. Indivizii se comport ntr-un anume fel, potrivit, adecvat, deoarece ei accept valorile instituionale i se simt obligai s fac acest lucru, pentru c dac nu exist un sistem comun de valori atunci nu se poate vorbi despre existena unei instituii n sine.

1.4. Naterea unei instituii n cadrul instituionalismului normativ

March i Olsen (2008:12) sunt sceptici n ceea ce privete abilitatea de a concepe, n mod deliberat i controlat, o anumit instituie politic n funcie de voina celor care doresc s o creeze. Ei consider c, n ciuda anumitor momente constituionale i al rolului unor fondatori eroici exist o capacitate limitat pentru modelare i reformare instituional i, n particular, pentru atingerea efectelor dorite (1989:53). Interveniile majore pot fi mai degrab modeste din cauza nelegerii inadecvate, a rutinei sau a autoritii i puterii. Ei contrazic ideea c instituiile sunt potenial variabile n procesul politic i pot fi remodelate sub aciune politic. Din punctul lor de vedere actorii

politici

sunt

ngrijitori

instituionali

mai

degrab

dect

ingineri

instituionali, constructori instituionali, pentru c sunt limitai de cunoaterea modest referitoare la condiiile n care este posibil i probabil s fie produse modificrile instituionale care genereaz intenionat efectele dorite (March i Olsen, 2008:15). Chiar dac un anumit curs al schimbrii nu poate fi dictat arbitrar, ei consider c este posibil s fie influenat o anumit transformare gradual prin stimularea sau dimpotriv blocarea procesele care sunt predictibile. Ei arat c exist mai multe mecanisme prin care poate fi modificat o instituie spre exemplu: un proces de variaie i selecie; unul de alegere ntre diferite alternative; alt proces este cel definit drept nvare din experien prin ncercri repetate (trial and error); sau alt proces ar fi cel provenit din confruntri, negocieri i coaliii, ... Instituionalismul lui March i Olsen arat existena unor multipli stimuli pentru schimbare instituional dar pun accentul pe procesul de nvare ca principal mijloc de adaptare. Instituiile mpiedic schimbrile structurale arbitrare i, uneori, ele sunt cele care modific mediul nconjurtor, mai degrab dect s se adapteze la schimbri. Reformele instituionale sunt, de multe ori, reforme ad hoc (1989:69) iar reforme administrative majore sunt, de fapt, simple experimente ale guvernrii (p.70) sortite eecului n timp ce schimbri incrementale, dar mai puin vizibile, pot avea succes. Persistena cu care anumite schimbri sunt urmrite, perseverena, rbdarea, un angajament pe termen lung pot avea succes dup o anumit perioad de timp (p.87). Sistemul politic nu rspunde automat la micile deviaii ale puterii politice (p.106). Critica i conflictul politic, precum i meninerea constant a temei reformei pe agenda politic pot facilita schimbarea instituional (p.108). March i Olsen (1989: 84) nu cred c anumite presupuneri, de la care se pleac atunci cnd sunt introduse reforme instituionale, sunt justificate empiric; ei nu cred c se poate pleca de la rolul voinei individuale, raiunii, efortului i puterii n transformarea instituiilor politice i nici de la concepia mecanicist care portretizeaz sistemul instituional drept un instrument, o unealt o mainrie a guvernrii. Totui au ncredere c un anumit design al unei instituii influeneaz viaa

politic: democraia politic depinde att de condiiile economice i sociale ct i de designul instituiilor politice (p.17) precum i c acesta poate fi mbuntit (p.18). Conceptul de elaborare de nelesuri este folosit de ctre March i Olsen pentru a explica cum se formeaz instituiile. nelesurile sunt construite i elaborate n cadrul procesului de angajare ntr-o aciune. Credinele se formeaz n interiorul instituiilor politice n timpul implementrii, evalurii deciziilor politice i n timpul eforturilor de reform a sistemului instituional. Prin participarea la aciune se formeaz valorile i preferinele i nu nite preferine anterioare conduc la structurile preexistente respectiva aciune. n esen, instituiile ale unor valori sau ale unei ntresc cunoateri

apropiate(1989:41). nelegerea evenimentelor i a importanei lor este strns legat de concepiile anterioare sau de concepiile altor indivizi, n care se consider c se poate avea ncredere. Structura nelegerii instituiilor deriv dintr-o nelegere preexistent a unor indivizi pre-socializai (vezi i Peters 1999:32). Aceste nelesuri mprtite conduc spre o tendin de divizare a populaiei n grupuri sau instituii care mprtesc interpretri i preferine n cadrul grupului, dar nu i ntre grupuri (March i Olsen 1989:45). Instituiile sunt vitale pentru organizarea credinelor(1989:45). Instituionalizarea valorilor i credinelor prin dezvoltarea de nelesuri afecteaz viaa politic. Politica trebuie privit ca coal, ca educaie, ca locul unde sunt descoperite, elaborate exprimate nelesurile i sunt stabilite concepiile referitoare la experiene, valori :Prin construirea i modelarea nelesurilor instituiile politice creaz o ordine interpretativ n cadrul creia ordinea politic poate fi neleas i poate produce continuitate (1989:52). Perspectiva teoretic a lui March i Olsen se bazeaz pe argumentul c baza instituional a obiceiurilor, a rutinelor i a nelesurilor tinde s limiteze eficiena istoriei i face ca politica s devin dependent de istorie. Schimbarea instituional pleac de la premisa c nu toate regulile sunt bune sau cel puin nu pe o perioad nedeterminat(1989:54) i c regulile sunt incomplete iar, instituiile se vor comporta ca un sistem adaptativ de rutine(1989:58) rspunznd semnalelor mediului nconjurtor i

nvnd din procesul nsui al schimbrii: instituiile dezvolt i rafineaz scopuri n cadrul procesului de luare al deciziilor adaptndu-se la presiunea venit din mediul nconjurtor (1989:66). n ciuda persistenei structurilor instituionale March i Olsen (1989:69) recunosc incidena i importana schimbrilor instituionale, a reformelor instituionale: revizuiri comprehensive ale practicilor i structurilor administrative au fost iniiate de ctre toate guvernele...ele (revizuirile, reorganizrile) sunt o trstur caracteristic a vieii politice i birocratice a secolului douzeci. Chiar dac succesul reorganizrilor este de multe ori iluzoriu (p.86) acestea pot fi vzute ca o form de educaie civic pentru c schimbrile instituionale stimuleaz nelegerea funciilor guvernrii ceea ce poate produce, dup o perioad de timp, o schimbare a concepiilor, a ideilor (p.87), pstrnd viu interesul pentru acele propuneri. Schimbrile instituionale sunt iniiate i nelese ca posibile soluii la problemele percepute (consecine instrumentale). Dar, de cele mai multe ori, reorganizrile administrative nu au avut efectul scontat (p.88) sau acest efect nu a fost nici mcar evaluat. De multe ori nici obiectivele schimbrii instituionale, nici efectele reorganizrilor nu sunt clare i nici nu sunt explicit analizate. Reformele sunt iniiate fr ca s existe o informare, o expertiz real, modele teoretice explicite (1989:110). Totui exist un acord general asupra necesitii reformelor i o ncredere tradiional c aceste eforturi pot fi ncununate de succes (p.90), c exist o direcionare, o conducere efectiv: reorganizrile administrative, ca orice alt program guvernamental, simbolizeaz posibilitatea unor aciuni intenionate. Recunoaterea incapacitii nu este acceptabil. Liderii politici trebuie s acioneze.... O parte important a schimbrii instituionale, a reformelor administrative o reprezint descoperirea, clarificarea i nelegerea a ceea ce constituie o guvernare bun, cum instituii alternative pot participa la creearea unei altfel de guvernri: eforturile depuse pentru reformare, ca orice efort politic, exprim i confirm o ncredere fundamental n posibilitatea direcionrii i controlrii existenei umane i, mai specific, a guvernrii (p. 92). Schimbrile structurale imediate pot fi de mic importan, mai importante par a fi efectele pe termen lung, precum rentrirea ncrederii sociale i efectul

educaional, schimbrile aprnd ca urmare a efectului cumulativ datorat eforturilor majore ale reorganizrilor (p.93). Dezvoltarea instituiilor politice este vzut avnd loc n timp i nu este produsul inteniilor, planurilor sau deciziilor ci ca o adaptare incremental la problemele schimbtoare, la care se asociaz soluiile existente n cadrul unor structuri de nelesuri care evolueaz gradual (1989:94). Dar, March i Olsen neag faptul c regulile instituionale ctig inteligen din experienele acumulate sau c soluiile instituionale rezultate ar fi cele optime, c exist un singur punct de echilibru al procesului adaptativ spre care instituiile se ndreapt (1989:55). March i Olsen nu cred c rezultatele schimbrilor, modificrilor instituionale sunt sigure i predestinate, c pot fi controlate intenionat, deoarece, acestea sunt subiectul unei experiene istorice proprii (1989:167), sunt supuse exerciiului puterii bazat pe deinerea de resurse economice i sociale (1989:59) i sunt reorientate datorit interconectrii, ncrligrii instituiilor n complexul sistem de guvernare (1989:170). Instituiile au capacitatea de a se menine, sunt rezistente la schimbare, ca urmare a faptului c ordinea care apare n urma procesului de construire i instituionalizare a nelesurilor, tinde s fie stabil, fiind susinut de presiunea social i de procesul educaional (1989:55). Procesul instituional influeneaz interesele, preferinele i regulile jocului politic, iar caracteristici specifice ale unei instituii afecteaz profund procesul istoric, ceea ce face ca tranziia, schimbarea instituional s depind att de mediul n care instituia se gsete, ct i de instituia n sine i de procesul transformrii: ncercrile de reform creeaz situaii slab structurate, n care exist puine limitri asupra accesului participanilor, ceea ce face ca procesul reformei s fie extrem de sensibil la detaliile mediului politic(1989:95). Dar, chiar dac parcursul schimbrii nu poate fi dictat n mod arbitrar, exist n practic posibilitatea ca de a influena gradual transformrile prin stimularea unui anumit proces adaptativ. n acest sens, Peters (1999) a identificat schimbarea instituional din cadrul acestei perspectivei instituionaliste drept o concepie organic i una caracterizat de o redefinire continu i incremental a performanelor. Este, de asemenea, posibil de a produce ocuri comprehensive ntr-o instituie, acestea i

determin transformarea relativ brusc, dar schimbrile ulterioare nu mai pot fi controlate cu precizie iar exploatarea oportunitilor depinde, parial, de suportul grupurilor politice cheie, de liderii politici (March&Olsen,1989:106). Cei doi (1989: 96) afirm c eforturile de a schimba instituiile, de a implementa reforme importante ale sistemului politic produc o contientizare a importanei instituiilor politice, pentru c atrag atenia asupra necesitii de organizare. Aranjamentele instituionale, odat stabilite, supravieuiesc pn cnd cererile pentru schimbarea instituional devin substaniale. Instituiile se stabilizeaz prin absorbirea protestelor, prin cooptare sau respingerea devianilor (1989:106).

1.5. Critici ale teoriei lui March i Olsen

Indivizii, n acest model de instituionalism reflect valorile instituiei n care se regsesc. Ei nu sunt atomistici, reflectnd socializarea personal sau caracteristicile psihologice i nici nu acioneaz pentru a-i maximiza utilitatea personal. Ei sunt ntotdeauna influenai de legturile organizaionale, chiar dac interaciunea complex ntr-un mediu cu multiple instituii nseamn c ei pot s aleag ntre loialiti instituionale concurente, dar indivizii nu pot fi autonomi, maximizatori ai utilitii i raionali, aa cum presupune teoria alegerii raionale (Peters, 1999:26). Dac March i Olsen au artat c teoria alegerii raionale i-a vzut pe indivizi total autonomi, rupi de interaciunile instituionale, criticii 111). Cea mai mare parte a criticilor aduse concepiei instituionaliste a celor doi a venit din partea reprezentailor teoriei alegerii raionale, dar nu numai. Astfel, critica fundamental adus acestei perspective teoretic este c, n esen, teoria nu este falsificabil. Criteriile existenei logicii potrivirii (sau adecvrii) ntr-o instituie sunt att de vagi, nct este dificil de susinut c respectiva logic nu teoriei lor au artat c cei doi au dislocat aciunea individual total din procesul de luare a deciziilor politice (Dowding, 1994:

exist, sau c nu influeneaz comportamentul membrilor organizaiei. Poate fi susinut c membrii instituiei acioneaz ntotdeauna n funcie de propria interpretare a valorilor instituionale, aa nct eventualele discrepane pot fi ntotdeauna explicate (Peters, 1999:39). Din punctul meu de vedere aceast critic nu st n picioare pentru c este greu de interpretat o valoare ca fiind chiar opusul ei. i multe din alegerile politice sunt tocmai astfel de alegeri. Astfel, dac logica instituional dominant prescrie ca statul s fie cel care aloc bunurile (aa cum este n exemplul oferit de March i Olsen cu privire la deciziile autoritilor norvegiene n privina extragerii ieiului) cum poate interpreta un individ altfel i alege ca piaa s fie cea care aloc acele bunuri. Sau dac ne referim, s zicem, la mprirea autoritii ntre nivelul naional i nivelul local cum poate fi interpretat altfel tendina de concentrare a puterii la nivelul central? Criteriile existenei logicii potrivirii (adecvrii) pot fi stabilite i se pot aduce argumente c aceasta influeneaz sau nu influeneaz indivizii. Pot fi studiate deciziile luate de indivizi, declaraiile acestora, pentru a se vedea dac valorile pe care indivizii le susin, le apr, le accept sunt cele ale instituiei n care se gsesc sau nu. O alt critic, se refer la faptul c insistnd att de mult pe logica potrivirii March i Olsen au ndeprtat complet capacitatea individual de luare a deciziilor din proces. Argumentul se refer la faptul c, chiar dac instituiile constrng, exist n practic oportunitatea de a interpreta valorile diferit, de a viola normele sau, altfel spus, de a exercita propria judecat. Dac Peters i Lowndes pun n eviden dimensiunea normativ a perspectivei lui March i Olsen, alii, precum Lane i Ersson, definesc acest instituionalism drept instituionalism sociologic, chiar holistic i sunt critici cu privire la conceptul de instituie al celor doi i anume c instituiile sunt: colecii de proceduri de operare standard i structuri care definesc i apar valori, norme, interese, identiti i credine (March i Olsen, 1989:17). Ei susin c este crucial s fie fcut o separaie ntre cele dou definiii: instituia ca regul i instituia ca organizaie i sunt critici fa de conectarea celor dou, n cadrul neoinstituionalismului normativ. Lane i Ersson susin c dac o instituie este

constituit din reguli atunci aceasta nu poate fi, de asemenea, comportament sau un actor de sine stttor. Dac instituiile sunt ambele atunci poate c instituiile sunt orice i n consecin nimic(Lane i Ersson, 200:30). Lane i Ersson ne arat pericolul reificrii unor entiti pe care March i Olsen le consider actori de sine stttori:instituiile pot fi tratate ca actori politici (March i Olsen, 1989:17), mai ales avnd n vedere faptul c cei doi susin c instituiile sunt capabile s:fac alegeri pe baza unor interese sau intenii colective (March i Olsen, 1989:18), dac manifest coeren instituional i autonomie. Lane i Ersson neag formarea intereselor n cadrul instituiilor politice i nu accept supoziia unor interese endogene, ca urmare a faptului c actorii sunt formai n contextul instituional n care triesc:bunul sim ne nva c interesele i instituiile sunt entiti separate n realitatea social (Lane i Ersson, 2000:31). Apare aici, aa cum arat i Jupin et al ( 2003:9), problema formrii intereselor i a identitilor sau aa numita cutie neagr (black-box) a intereselor i a identitilor ca urmare a faptului c March i Olsen susin c interesele indivizilor se nasc din/ sunt endogene interaciunii cu structurile instituionale. Deoarece ei pun accentul pe procesul de interaciune dintre structur i indivizi, pe o constituire mutual n care nici una dintre unitile de analiz (individ/ structur) nu poate fi redus la cealalt. Putem discerne destul de uor definiia unei instituii n perspectiva neoinstituionalist a lui March i Olsen i anume: reguli, norme, proceduri de operare standard, structuri de operare standard i forme organizaionale, dar determinarea modului de apariie al instituiilor este mult mai greu de descoperit. March i Olsen consider c procesul politic este, n mod uzual, o rutin fiind repetitiv i structurat (ex: bugetarea anual) dar uneori apar situaii rare (cum ar fi revoluiile) n care se folosesc proceduri ad hoc, neprogramate (1989:70). Lowndes (2002:105) susine c instituionalitii normativi nu au un rspuns la ntrebarea de ce se nasc instituiile n general, i n particular instituiile politice. De fapt, rspunsul la ntrebare este tratat ca evident: pentru a aduce stabilitate i ordine ntr-o lume interactiv care altfel ar prea haotic (March i Olsen, 1989:53). Peters (1999:32) i el consider neclar tratarea apariiei

instituiilor n aceast perspectiv:decizia iniial de a instituionaliza necesit tratarea mai clar n teorie pentru c dac normele sunt centrale pentru natura instituiilor se pune ntrebarea de unde vin normele i regulile care guverneaz comportamentul indivizilor (Peters,1999:31). De asemenea, capacitatea de a concepe, de a desena n mod voit o instituie este foarte sczut n cadrul acestei teorii, avnd n vedere natura adaptativ i evoluionar a teoriei. Dar, Peters (1999:42), vede n acest lucru mai degrab realism dect o deficien sau o scpare. n aceast variant de instituionalism normele unei anumite politici precum i istoria devin parte a unei instituii. Instituiile sunt concepute drept entiti independente ce influeneaz identitile, percepiile i preferinele actorilor. Astfel instituiile au o anumit superstabilitate ca urmare a faptului c sunt parte a structurii normative i a istoriei. De aceea nu exist mijloace evidente pentru a putea altera instituiile, ele evolueaz ntr-un fel, mai degrab, nedeterminat.

1.6. Concluzii

Versiunea neoinstituionalist a lui March i Olsen, caracterizat de unii autori drept normativ, dar de cei mai muli ali autori drept sociologic, tinde spre o versiune mai apropiat de vechiul instituionalism, n care instituiile sunt vzute ca instituii specifice pentru fiecare ar, fiind n strict legtur cu istoria acelei ri, spre deosebire de neoinstituionalismul bazat pe teoria alegerii raionale care susine c exist un set de instituii generale care tind s fie prezente, ntr-o form sau alta, n orice ar (Lane i Ersson, 2000:6). Chiar schimbarea instituional se produce diferit n fiecare ar n funcie de tradiiile politice, cultura politic, ideologia politic prevalent, de instituiile existente, de interesele politice, resursele implicate i disponibile, suportul politic pentru reform, ncpnarea i hotrrea liderilor politici, existena conflictelor sau dimpotriv a cooperrii (March&Olsen, 1989: 93-109).

Ceea ce neag, n mod ferm, March i Olsen, este faptul c indivizii acioneaz doar n conformitate cu modelul lui homo economicus i susin c trebuie s ne ndeprtm de supoziia unei naturi umane identice, n care individul este aplecat doar asupra propriului interes egoist, mai precis ei nu cred c, n politic, indivizii, n orice situaie, calculeaz posibilele ctiguri, costurile implicate pun n balan toate acestea i iau decizii n funcie de acest raionament. Ei chestioneaz materialismul i individualismul metodologic pe care se bazeaz teoria alegerii raionale. Neoinstituionalismul lui March i Olsen este o reacie mpotriva diferitelor perspective reducioniste care ncearc s explice funcionarea instituiilor politice fcnd apel la factori nonpolitici. Instituiile, n aceast perspectiv, au o logic proprie iar, pentru nelegerea acesteia, trebuie s folosim o abordare care nu este reducionist i n care politica nu deriv doar din preferine, interese (omul economic) sau din structurile sociale (omul social). Instituiile politice necesit o abordare proprie i o aa numit logic a potrivirii n care indivizii acioneaz n conformitate cu reguli i practici care sunt construite social, acceptate, anticipate i cunoscute de toat lumea. Instituiile devin mai importante dect interesele, preferinele individuale asumndu-i rolul de actori. Instituiile definesc i modific valori i nelesul aciunilor individuale (March&Olsen, 1989:15). n aceast perspectiv interesele sunt endogene, deoarece indivizii sunt formai n cadrul instituional n care triesc s aib anumite valori i norme, care le determin comportamentul. Cadrul instituional furnizeaz indivizilor nelegerea intereselor lor. Un individ evalueaz o situaie i acioneaz n conformitate cu ceea ce consider c este mai potrivit n acel caz, mai degrab dect s ia n considerare consecinele, s caute s defineasc n mod comprehensiv viitorul traseu al deciziei sale. Legtura crucial dintre instituie i rezultat, ca i consecin a alegerilor colective, este comportamentul. Instituiile sunt concepute ca reflectnd obiceiuri i norme i sunt vzute mai degrab evolund, dect fiind create. n instituionalismul lui March i Olsen indivizii din cadrul unei anumite instituii vor dobndi n timp aceleai valori (valori similare) i aceleai nelesuri i, n consecin, se vor comporta ntr-un anume fel (acelai),

pe cnd n versiunea instituionalismului alegerii raionale indivizii, din start, au aceeai tendin de a i mazimiza utilitatea personal i vor rspunde similar, vor reaciona raional, la anumite stimulente i constrngeri. Mecanismul prin care indivizii se conformeaz la un anumit tip de comportament este diferit n cele dou tipuri de instituionalism: este moral i normativ n instituionalismul lui March i Olsen i este calculat i mai raional n instituionalismul alegerii raionale (Peters, 1999:46). n neoinstituionalismul lui March i Olsen instituiile politice influeneaz comportamentul specificnd ceea ce un individ se imagineaz pe sine c poate face ntr-un anumit context i nu, doar, ceea ce are dreptul s fac sau ceea ce i este interzis s fac. Statul, n special, ca instituie politic este interpretat ca un factor independent, important pentru ordonarea i nelegerea vieii colective. Nee i Matthews (1996) susin c neoinstituionalismul este cel mai bine pregtit pentru a analiza societile n tranziie, avnd n vedere programul de cercetare interdisciplinar care s-a cristalizat n cadrul acestei paradigme. n cadrul noului instituionalism de tip normativ/sociologic, se presupune c actorii iau decizii i i urmresc interesele, ghidai fiind att de structurile formale dar i de obiceiuri, tradiii, credine culturale, norme sociale, loialiti, reele, structurile pieei, precedente istorice, principii fondatoare, ideologii. Green i Shapiro (1994:27) argumenteaz faptul c modelele bazate pe teoria actorului raional au mai mult succes n domeniile politicii care sunt mai apropiate de domeniul economic i anume n domeniul birocraiei dar nu i n cel al drepturilor etnice. Mai precis ei pun sub semnul ntrebrii realismul modelului maximizrii utilitii n situaii n care sunt implicate probleme ncrcate ideologic i pentru care participanii au anumite preferine adnc nrdcinate (iar organizarea guvernrii teritoriale este un domeniu care atinge i astfel de probleme). Richard Rose (1991:452) a numit teoria alegerii raionale teoria fr ar (landless theory) fiind suspicios fa de importul de concepte din economie, tendina de universalizare i abstractizare din perspectiva alegerii raionale. Lane i Ersson (2000: 48), dei sunt susintorii perspectivei instituionalismului alegerii raionale, recunosc faptul c supoziiile existenei

unui contract, a unei nelegeri ntre elitele politice i populaia guvernat (modelul principal-agent) nu poate fi aplicat la fel de bine tuturor regimurilor politice. Dup cum sugereaz Rhodes et al (2008:XIV) instituionalismul alegerii raionale i are tradiia n cultura politic american i poate fi privit ca fiind mai potrivit pentru a explica societatea american. O societate n care lipsete trecutul (there was little history...to be embedded into American governing institutions), care nu pstreaz urmele zbaterilor dintre aristocraie, burghezie i clasa muncitoare, existente n Europa i care a dezvoltat o puternic tradiie legalist bazat pe documente scrise, ceea ce face mai uor de imaginat ingineria politic instituional. Keating i Dela Porta (2010) susin i ei c modul n care cercettorii americani au adus statul napoi n teoria politic este greit deoarece nu au fost incluse conotaiile normative i istorice ale termenului, acesta fiind redus la o variabil, la un factor care intervine n ecuaie pentru a se potrivi paradigmei individualiste i pozitiviste prevalente; c normele, valorile, cultura sunt concepte esenial intersubiective care se bazeaz pe relaia dintre indivizi. i Toni Judt (2010) critic tendina american de a concepe statul n termeni economici. Ferejohn (1991) argumenteaz faptul c teoria alegerii raionale trebuie s fie suplimentat i de alte teorii pentru c aciunea uman este constrns att de logica unui calcul raional precum i de sfera nelesurilor, sfer care este constrns de logici ideatice subtile i care nu pot fi explicate fr a avea n vedere ambele sfere (1991:283-286). Green i Shapiro (1994:69) susin c teoria alegerii raionale trebuie suplimentat cu alte teorii pentru c aceasta nu poate s explice, singur, o parte dintre fenomenele politice.10Acest lucru m stimuleaz s ncerc s folosesc, n principal, perspectiva sociologic/normativ instituionalist i complementar pe cea a instituionalismului alegerii raionale (care rmne totui perspectiva dominant n tiina politic) pentru studierea unei societi n care elementele culturalcognitive, ateptrile normative i confruntrile ideologice sunt cel puin la fel de importante precum constrngerile impuse prin intermediul reglementrilor
10

Spre exemplu ei au argumentat faptul c teoria alegerii raionale nu poate explica de ce merg oamenii la vot, avnd n vedere c aceast aciune este o form de aciune colectiv iar probabilitatea ca un singur vot s determine rezultatul dorit este infim. De asemenea, victoria unui anumit partid/candidat reprezint un bun public, n sensul c nimeni nu poate fi exclus de la el. Dar totusi, n mod voluntar, oamenii voteaz

formale (concepute raional) pentru canalizarea comportamentului individual. Consider c aceast perspectiv este n msur s mi furnizeze o parte din ustensilele teoretice necesare pentru analizarea transformrilor i fenomenelor care au loc acum n societatea romneasc.

2. Neoinstituionalismul sociologic

Abordarea sociologic a instituiilor i focalizeaz atenia asupra dimensiunilor simbolice, cognitive i valorice ale organizaiilor. Aceasta poate fi vzut ca o reacie la orientarea raionalist din sociologie care susinea c organizaiile i structurile pot fi explicate prin sarcinile pe care acestea le duc la ndeplinire i prin resursele aflate la dispoziia lor. n tradiia raionalist organizaiile erau vzute ca pur utilitare i orientate spre aciune dei dificultatea aciunilor raionale au fost artate de ctre Simon i March (Peterson, 2006, Barkanov, 2006). Instituionalismul lui March i Olsen i afl rdcinile n instituionalismul sociologic (Peters,1999:110). Hall i Taylor (1996), de fapt, sau referit la versiunea lui March i Olsen de instituionalism numind-o instituionalism sociologic. Peters (1999:97) susine c c organizaiile i instituiile au fost i sunt o preocupare major a sociologiei iar concepia sociologic asupra instituiilor i-a meninut legtura cu tradiiile sale mai colectiviste. Studiile instituionalismului sociologic pot fi mprite n dou mari categorii: o parte care se concentreaz pe efectele introduse de forma diferit a instituiilor i o alt parte care se ocup de procesul de creare i de modificare al instituiilor. Instituionalismul sociologic explic mai bine procesul de instituionalizare, procesul n sine de creare al instituiilor, dect poate explica caracteristicile instituionale care rezult din acel proces. n contrapondere, teoria politic explic mai bine apariie sau dispariie al instituiilor (Peters, 1999: 98). efectele instituiilor (ex: instituionalismul empiric) dect poate explica procesul de

2.1. Clasicii sociologiei i instituiile

Teoreticienii clasici ai sociologiei Weber, Durkheim, Parsons au fost preocupai de instituii i de legtura dintre forele sociale i natura instituiilor. Munca lui Weber a avut n centrul ei instituiile i preocuparea pentru dezvoltarea unor instituii raionale care s ndeplineasc cerinele unor societi n curs de modernizare. Pentru Weber modelul birocratic raional-legal, ca idealtip, reprezenta forma cea mai nalt a raionalitii, chiar dac acest model de raionalitate nu putea fi atins n lumea real. A sugerat c regulile formale ale legilor pot fi la fel de efective precum formele de autoritate caracteristice vechilor regimuri (tradiional i charismatic). El a fost primul teoretician care a atras atenia asupra potenialului birocraiei de a deveni un instrument organizaional pentru canalizarea aciunii colective a mai multor indivizi n scopul atingerii unui singur scop (Hall, 2003:3). Weber analizeaz modul n care valorile culturale ptrund i modeleaz organizaiile formale. El a susinut c exist o legtur direct ntre valorile culturale dintr-o societate i structurile formale. Pentru Max Weber dezvoltarea vestului Europei poate fi explicat prin diferenierea religiei de puterea secular (Von Beyme, 2006:747). Emil Durkheim a fost i el preocupat de organizaiile raionale dar interesul su s-a ndreptat spre rolul caracteristicilor societale obiective (n special diviziunea muncii) asupra instituiilor. Aceste fapte societale erau convertite n sisteme simbolice care deveneau valori colective. Durkheim a argumentat c industrializarea rapid i urbanizarea au fost acompaniate de schimbri economice, sociale i tehnologice care au dus la dezvoltarea unei complexe diviziuni a muncii, caracterizat prin specializare, ierarhie i difereniere. Aceast diviziune a muncii ar fi distrus vechea ordine social a populaiei rurale tradiionale, care era caracterizat de subordonarea individului fa de un sistem de valori, credine, sentimente mprtite aprut din experiena comun. Pentru Durkheim aceste dezvoltri erau seminele unei anarhii morale ce puteau duce la conflict ca urmare a faptului c vechea ordine moral, bazat pe

uniformitatea credinelor n societate s-a dezintegrat fr, ns, s apar o alt form de control care s o nlocuiasc. Dezechilibrul rezultat a fost numit de Durkheim anomie11 (McAuley& Duberley& Johnson 2007:181). Talcott Parsons a fost unul dintre promotorii structural-funcionalismului n tiinele sociale. Argumentul de baz era c societile trebuiau s ndeplineasc anumite funcii pentru a supravieui: de a se adapta la mediul nconjurtor, de a extrage resurse din natur pentru a produce resurse pentru sistem, de a menine integritatea sistemului, de a integra sistemul pentru a-l mpiedica s se destrame ca urmare a tensiunilor interne, de a defini sarcinile i scopul sistemului n relaie cu mediul nconjurtor, etc. Aceste funcii au fost legate de existena instituiilor/ structurilor. Compararea diferitelor societi este posibil prin compararea diferitelor modaliti de relaionare dintre funcie i structur (Peters,1999:99). Concepia teoretic a lui Parsons se bazeaz pe o metafor biologic, n care sistemele sunt prezentate drept entiti care ncearc s supravieuiasc. Dup o perioad de relativ hegemonie teoretic, structuralfuncionalismul Parsonian i-a pierdut capacitatea de explicare. Criticii au artat c este greu de conceptualizat statul naional ca o entitate care i propune s supravieuiasc i c, ntr-o lume globalizat asumpia conform creia graniele naionale pot fi considerate limitele sistemului social nu mai poate fi luat ca premis teoretic (Heiskala, 2007). Mai recent, Selznick (1943,1984) a avut o infuen profund asupra teoriei instituionale. Selznick a vzut structura organizaional ca un vehicul care se adapteaz i se modific att ca urmare a influenelor participanilor (caracteristicile i pasiunea acestora) ct i ca urmare a influenelor i constrngerilor venite din afara organizaiei. Studiul clasic al lui Philip Selznick (1943)12 din Tennessee Valley a evideniat procesul prin care o organizaie constituit n scopul de a ndeplini atribuii pur tehnice se transform ntr-o instituie. Autoritatea din Tennessee Valey (ATV) a fost creat n scopul de a
11

Termen grec care nseamn o condiie n care legea lipsete dar, n care, legea este definit n sens larg n sensul de norme, canoane ale societii n care un individ triete. O condiie a lipsei legii morale n care o persoan triete nafara controlului cultural i moral fiind cauza dezordinii sociale 12 http://www.archive.org/details/tvandgrassrootss00selzrich

moderniza regiunea preponderent agrar afectat de Marea Criz (Great Depression), fiind prima agenie federal independent pentru dezvoltare economic regional. A fost creat ca un model de organizaie cu rdcini locale, fiind cooptai oficiali locali (H. A. Morgan, David E. Lilienthal) pentru a ctiga suportul acestora n vederea implementrii programelor federale americane (Selznick, 1943:83-117). Dar cooptarea acestora a dus la consecine neintenionate pentru c reprezentanii ATV s-au opus programelor ce priveau restructurarea agriculturii (New Deal) devenind, n timp, o agenie conservatoare. Selznick a fost interesat att de procesul de instituionalizare n sine ct i de rezultatul procesului, instituia, dar, de asemenea, de rolul conductorilor organizaiei n a crea i a apra sistemul de valori nscut n cadrul procesului de instituionalizare.

2.2. Distincia dintre o organizaie i o instituie: Philip Selznick

Unul dintre motivele pentru care March i Olsen au promovat rentoarcerea la instituii a fost credina lor c tiina politic era dominat de supoziia fals c structurile politice sunt simple agregri i c indivizii se implic n politic doar pentru ctiguri personale. Cei doi au argumentat c tiina politic s-a ndreptat spre o direcie greit care neglijeaz importana valorilor politice i a alegerilor colective. Concepia lor teoretic i trage rdcinile din instituionalismul sociologic i din teoria organizaiilor formale i, n special, din munca lui Philip Selznick (Peters,1999:101). Cea mai influenabil perspectiv, din cadrul teoriei instituionale a organizaiilor, este cea a lui Philip Selznick descris n cartea sa Leadership in Administration (1984). El a postulat faptul c exist o distincie dintre organizaie i instituie. Organizaia este un instrument tehnic, conceput ca mijloc pentru a atinge anumite obiective, precis determinate i este judecat pe baza unor premise inginereti. Instituiile sunt, ns, concepute ca avnd i o dimensiune organic. Sunt produsul interaciunii i adaptrii. O organizaie se

instituionalizeaz atunci cnd apar strategii, procese, forme distinctive din cadrul patternurilor adaptrii i interaciunii organizaionale. Acestea trebuie nelese ca rspuns att la mediul extern ct i la mediul intern al organizaiei. Instituionalizarea este definit ca apariia unor aranjamente stabile, integrate social, diferite fundamental de activitile strict tehnice, limitate, instabile i vagi ale unei organizaii. Cel mai semnificativ aspect al procesului de instituionalizare este impregnarea cu valoare a organizaiei dincolo de simpla ndeplinire a unor sarcini, prin crearea unor angajamente sociale fa de aceasta i apariia unei ordini normative, ceea ce face ca o instituie s depind de traseul ei istoric. Astfel, Selznick face distincia dintre o organizaie i o instituie prin ataarea anumitor valori unei organizaii, incluznd astfel influenele sistemului social i cele ale contextului cultural n studiul instituiilor. Dac organizaiile sunt vzute ca simple instrumente tehnice concepute ca mijloace pentru atingerea anumitor obiective, instituiile, chiar dac au i o dimensiune inginereasc, identic cu a organizaiilor, au de asemenea i o dimensiune natural ce provine din interaciune i adaptare. Selznick (1949,1984) descrie un fel de evoluionism instituional n care instituia este vzut ca un organism viu capabil de schimbare i adaptare de-a lungul timpului. Instituionalizarea este vzut, n aceast perspectiv ca fiind o surs de valori, independent de utilitatea instrumental. Prin luarea n considerare a acestor structuri (culturale i sociale) i prin identificarea faptului c instituiile sunt dependente de dezvoltarea istoric (acea dependen de cale, de traseu - path dependency), el lrgete capacitatea de analiz asupra instituiilor introducnd o viziune holist i contextual. Selznick (1949:43) a vzut instituionalizarea ca un proces, ceva ce se ntmpl unei organizaii ntr-o anumit perioad de timp. Instituionalizarea este vzut ca adgarea unor merite, ca valorizare a unei structuri sau a unui proces care, nainte de instituionalizare, avea doar o simpl utilitate instrumental. Comunitatea devine preocupat de conservarea i meninerea acestei structuri (sau proces). Instituia devine un scop n sine i nu doar un instrument, o unealt.

2.3. Instituionalizarea organizaiilor: Berger i Luckmann

O alt concepie care a influenat decisiv teoria neoinstituionalist sociologic a fost sociologia cunoaterii a lui Peter Berger (1999) dezvoltat n cartea sa Construirea social a realitii. Tratat de sociologia cunoaterii (n original: The social construction of reality aprut n 1967) mpreun cu Thomas Luckmann. Argumentul principal al acestei perspective este c ordinea social se bazeaz n mod fundamental pe o realitate social mprtit care, n schimb, este o construcie uman creat prin intermediul interaciunii sociale. Oamenii, ca organisme biologice, se confrunt cu anumite limite sau constrngeri i, din aceast cauz, dezvolt o anumit ordine social. Aceast ordine este un produs uman care se construiete i reconstruiete mereu. n momentul n care un individ acioneaz, el interpreteaz ntr-un mod particular propria sa aciune i o mprtete ulterior altora. Aceste interpretri, aceste tipizri sunt ncercri de a clasifica comportamentul n categorii care vor da, ulterior, posibilitatea celorlali indivizi de a rspunde de o manier similar, ntr-o situaie identic sau asemntoare. Rezultatul este o matrice, un tipar al unei aciuni care se repet frecvent i care, apoi, poate fi reprodus, cu economie de timp i efort (2008:85). Berger i Luckmann susin c instituionalizarea apare oricnd exist o tipizare reciproc a aciunilor transformate n obicei, n deprinderi de diferii actori: Tipizrile aciunilor intrate n obinuin, formnd instituii devin ntodeauna bunuri comune (2008:81) . Instituionalizarea este vzut de Berger i Luckmann (2008:89) ca un proces n trei timpi (exteriorizare, obiectivare, interiorizare) prin care, anumitor aciuni, care se repet, le sunt atribuite anumite nelesuri, att de ctre cei care iniiaz aciunea, ct i de ctre ceilali care o reproduc. Ca i Selznick, Berger i Luckmann insist pe o abordare istoric. Ei consider c aceast interpretare (tipizare-standardizare) reciproc este construit n cursul unei istorii mprtite ntre indivizi i c instituiile nu pot fi create instantaneu, ele au ntotdeauna o

istorie i sunt produsul acelei istorii:O lume instituional este deci simit ca o realitate obiectiv. Ea are o istorie...aceast istorie are un caracter de obiectivitate(Berger i Luckmann, 2008:88). Dar, din punctul lor de vedere instituiile sunt n primul rnd cunoatere (p.95) i abia mai apoi valori, norme. Instituiile sunt constituite cognitiv i abia ulterior devin coercitive normativ pentru c, anumite concepii sunt instituite prin experien, prin interaciuni repetate i abia apoi valorizate social (p.86). Instituionalizarea este vzut ca un proces social prin care indivizii accept o definiie mprtit a realitii sociale - o concepie asupra realitii care este luat ca atare, a crei valabilitate este vzut ca fiind independent de propria percepie individual i anume, ceva n sensul: aa se face, aa trebuie fcut sau aa este:...instituiile sunt acum percepute ca avnd o realitate proprie, o realitate cu care individul se confrunt aa cum face i cu un fapt extern i coercitiv (p.86). Perspectiva lui Berger i Luckmann asupra instituiilor este suplimentat de o analiz a socializrii (2008:177-188) prezentat drept un proces local care creeaz diferite obiceiuri pentru diferii indivizi. Producerea cunoaterii este rezultatul activitii umane i este independent de procesul de valorizare. Ulterior grupul de indivizi care dezvolt respectiva cunoatere imprim prin legitimare instituiei anumite valori, norme care sunt n concordan cu interesele grupului sau a indivizilor care o dezvolt:instituiile i universurile simbolice sunt legitimate de indivizi...care, avnd poziii sociale concrete au i interese concrete (2008:173). Prin aceast teorie se acord un rol mai activ indivizilor n procesul de construire a unei instituii iar concepia asupra procesului n sine devine mai complex, mai dinamic, mai marcat de reciprocitate i mai interactiv (Scott, 2004:102-120). Definiia instituiei este mai flexibil acceptnd existena unor instituii contradictorii, a variaiei instituionale i a conflictului. Prin analiza socializrii se recunoate faptul c socializarea este un proces local care depinde de teritoriu i care creeaz diferite obiceiuri pentru diferii indivizi. Teoriile ulterioare asupra procesului de instituionalizare s-au concentrat ntr-o mare msur asupra dilemei: instituiile sunt produsul atarii unor valori, norme sau sunt rezultatul unui proces de tipul: lum lucrurile aa cum sunt., dar

studiul s-a orientat spre cercetarea construciei realitii sociale mai generale i nu pe caracteristicile apariiei instituiilor formale n mod particular. Totui, trebuie s remarcm faptul c trsturile mediului instituional au fost reconceptualizate. Dac teoriile incipiente puneau accentul pe problemele tehnice, pe dependena de resurse, pe circuitul informaiilor, pe relaiile de putere, noile formulri au urmrit rolul jucat de elementele culturale: simboluri, elemente cognitive, credine normative n crearea sistemului instituional ca structur raionalizat. S-a descoperit importana legitimrii provenit din acceptare, conformare cu regulile i regulamentele existente, acea aa numita presiune a conformitii care poate fi mimetic sau normativ sau chiar coercitiv (DiMaggio&Powell, 1984). O concluzie ar putea fi urmtoarea: instituionalizarea poate fi contient i reglementat normativ dar poate fi vzut i ca o serie de obiceiuri mprtite social; unele obiceiuri sunt acceptate n mod contient, n timp ce altele n mod tacit. Putem spune c exist diferite instituii: unele sunt definite explicit i formal n timp ce altele sunt formulate de tradiie, fr a fi nevoie de existena unor sanciuni formalizate pentru impunerea lor, ele exist ca o acceptare tacit a unui anumit tipar.

2.4. Neoinstituionalitii sociologici: Zucker, Meyer i Rowan

Cercetrile lui Selznick au fost duse mai departe de ctre studenii lui, care iau continuat programul de cercetare. Zucker (1988) s-a concentrat asupra procesului de adaptare instituional i a demonstrat capacitatea unei instituii de a persista chiar i dup ce scopurile iniiale au fost atinse sau au disprut i n ciuda unor condiii obiective care preau s i nege utilitatea. Cercetarea lui Zucker a artat c instituiile au capacitatea de a-i apra valorile de baz i, n primul rnd, propria existen. Spre exemplu schema complicat de alegere a preedintelui n SUA este un exemplu convingtor de supravieuire instituional (Shane, 2008:198). Sistemul de alegere prin intermediul colegiilor electorale a fost, la baz, un compromis. Iniiatorii se temeau de dou lucruri:

alegeri populare directe i alegerea preedintelui de ctre congres (Rakove, 2004). Frica de democraia popular i frica de subordonare a autoritii executive fa de autoritatea legislativ a dus la adoptarea sistemului de alegere respectiv. Cu toat influena pe care constituia american a avut-o n lume, nici o alt ar nu a adoptat acel sistem idiosincratic. Dar sistemul a supravieuit dei anxietile de la nceput au fost demult uitate (Keysar 2003). Instituionalizarea este vzut de Zucker (1977:728) drept un proces prin care actorii individuali transmit ceea ce este definit de ctre societate drept real iar acest proces implic urmtorul lucru: nelegerea, semnificaia anumitor aciuni este considerat ca un dat ca de la sine neles. Un actor sau un set de actori au dezvoltat empriric un anumit tip de comportament pentru a rezolva anumite probleme ce apar n mod repetat, anumite aciuni au fost transformate n obicei (habitualized action). Acest comportament se transform ntr-un obicei, ntr-o rutin n sensul c respectivul comportament este evocat cu un minim de efort ca rspuns la stimuli particulari. Tipizarea reciproc implic dezvoltarea unor definiii comune, nelesuri comune ntre indivizi care devin conectate cu aceste aciuni repetate/obinuine. Tipizrile implic dezvoltarea unor clasificri, categorii de actori cu care respectivele aciuni sunt asociate ceea ce nseamn c aciunile transformate n obicei, obinuin ajung s fie generalizate, respectiv s devin independente de indivizii specifici care pun n practic aciunea (Zucker, 1993:5). Ea se refer la acest proces de generalizare a nelesului unei aciuni drept obiectivare i identific acest proces drept componenta cheie a procesului de instituionalizare (Zucker,1977). Actele instituionalizate percepute de ctre indivizi drept obiective i, n acelai timp, sunt exterioare.

Instituionalizarea, susine ea, i are rdcinile n conformism, un conformism provenit din acceptarea lucrurilor aa cum sunt. Instituionalizarea opereaz n nelegerea comun formulnd ceea ce reprezint un comportament adecvat (Zucker,1983:5). Ea spune c instituionalizarea i are rdcinile n acceptare, n conformare. O conformare cu situaia care provine din acceptarea lucrurilor aa cum sunt i nu o conformare obinut n urma unor stimulente, fie ele negative sau pozitive. Exist dou secvene care pot fi deduse din procesul de

formare i rspndire a instituiilor (Zucker,1993:15). Prima secven o reprezint obinuina, aciunea repetat (habitualization) care este prezentat drept dezvoltarea unui pattern de comportament n procesul de rezolvare al problemelor iar acest pattern este asociat la anumii stimuli particulari. A doua secven o reprezint obiectivarea, dezvoltarea unor concepii comune generale care sunt ataate la acest pattern de comportament. Aceast dezvoltare ulterioar este necesar pentru ca aciunile respective s poat fi reproduse n alte contexte, dincolo de punctul lor de origini. Instituionalizarea implic i un alt aspect, cel numit de Zucker exterioritate. Exterioritatea se refer la gradul n care tipizrile sunt percepute ca posednd o realitate de sine stttoare i sunt n legtur cu continuitatea n timp a tipizrilor i n particular cu transmiterea acestor tipizri unor noi membri care, fr s cunoasc originea lor, sunt gata s le trateze drept fapte sociale. Zucker numete acest proces, prin care o aciune capt calitatea de exterioritate, drept sedimentare (Zucker,1993:16). Acest concept interesant reflect caracteristicile activitii umane de a construi practicile curente pe baza celor din trecut. Astfel sub practica curent dintr-o organizaie pot exista valori i concepii din trecut, ntrite, sedimentate, acoperite dar prezente nc. Ideea de sedimentare reflect clar natura cumulativ i istoric a instituiilor. Aceste structuri se pot transforma n timp dar, n acelai timp, rein mult din istoria lor trecut, fr ns a fi captive ale istoriei precum n instituionalismul istoric (Peters,1993:104). Zucker a demonstrat prin teste empirice de laborator c subiecii supui experimentelor aveau un comportament mai stabil i mai conform cu cerinele dac aceste cerine proveneau de la o persoan perceput drept oficial. De asemenea, studiind mpreun cu Tolbert procesul prin care anumite reforme administrative s-au rspndit n perioada 1880-1932, n Statele Unite, a ajuns la concluzia c anumite municipaliti, respectiv ultimele care au adoptat reformele, au acionat ca rspuns la o legitimitate perceput a respectivelor practici instituionale dar fr legtur cu caracteristicile demografice ale oraelor respective. Aceast legitimitate aprea ca urmare a numrului mare de municipaliti care au adoptat respectivele

reforme administrative (Tolbert i Zucker, 1983).13Legitimitatea este percepia general c un obiect (organizaie, procedur, structur) este valid i potrivit cu mprejurrile, c aciunea unei entiti este valid, dezirabil. Legitimitatea justific cine are puterea i autoritatea i justific accesul la resurse (DeJordy&Jones,2007). Zucker i Tolbert nu au stipulat anumii indicatori obiectivi prin care s putem verifica cele trei stagii: obinuina, obiectivarea i sedimentarea, ale unei instituii dar analiza lor este util deoarece ne arat cum trebuie s gndim dezvoltarea unei structuri instituionale. Exist i o alt concluzie care poate fi dedus din teoria lui Zucker i Tolbert i anume, c existena continu a instituiilor ca fapt al vieii organizaionale conduce la o acceptare, de ctre indivizi, a valorilor instituionale respective (Peters,1999:104-108). Aceast concepie asupra instituiilor are consecine interesante pentru conceptualizarea schimbrii n teoria instituional. La Tolbert i Zucker (1983) schimbarea instituional, mai degrab dect s fie o chestiune de design i creare, o aciune care apare odat pentru totdeauna, implic dezvoltarea unor noi nelegeri i noi simboluri care nu sunt incompatibile cu cele care existau anterior i care au fost nlocuite. Schimbarea se petrece extrem de lent dar, n acelai timp, este mult mai posibil i probabil dect ar fi ea n cazul unei nlocuiri complete ale unei instituii cu o alt instituie, cu valori complet diferite. Acest model, n care schimbarea implic un proces total diferit i anume: un proces de dezinstituionalizare urmat de un proces de reinstituionalizare prin care un set de structuri este nlocuit de alte structuri alternative, sisteme de valori, simboluri (Greenwood & Hinings, 1996) este exact opus fa de perspectiva sedimentrii formulat de Tolbert i Zucker (1983). Teoria instituional de inspiraie sociologic cu accentul ei pe internalizarea normelor i valorilor instituionale a direcionat atenia spre poteniala incongruen dintre instituiile formale i indivizii care transpun n via aceste instituii, pe interaciunea dintre configuraia instituional i gradul de instituionalizare, pe conflictul dintre instituiile formale i indivizi, ceea ce poate facilita cercetarea asupra schimbrii instituionale din societile aflate n
13

Studiul lui Tolbert i Zucker asupra rspndirii reformelor serviciului public printre municipaliti a dat startul la numeroase cercetri care au studiat procesul difuziunii

tranziie. Claus Offe (1996:212) a subliniat acest aspect n cercetarea lui asupra designului instituional din rile foste comuniste. Acolo unde normele instituionale, ncorporate n aranjamente organizaionale specifice, deviaz substanial de la normele pe care le dein indivizii care acioneaz n cadrul instituiei, instituionalizarea este precar. Disonana apare, n particular, acolo unde construirea instituiilor se face prin imitarea, importul i transplantarea unor instituii. Aceste noi instituii nu vor da rezultatele anticipate, ceea ce va duce la noi reforme instituionale i la eforturi susinute de a reeduca indivizii astfel nct acetia s fie potrivii pentru rolul pe care trebuie s l ocupe n noile instituii. Nedelmann (1995) a elaborat chiar o scal a instituionalizrii pe baza a cinci dimensiuni, n care un grad mare de instituionalizare era asociat cu reproducerea aproape automat a normelor instituionale, cu internalizarea normelor i valorilor, n care indivizii sunt eliberai de povara alegerii, facilitnd astfel alegerile, dar devenind depersonalizai. n contrast, un grad sczut de instituionalizare nseamn c predomin aciunile strategice; normele i valorile trebuie justificate i aprate; instituia este justificat pe baza utilitii ei instrumentale; indivizii trebuie s fac fa unor opiuni de alegere numeroase iar reproducerea patternurilor instituionale depinde de specificitatea individual. O contribuie marcant pentru neoinstituionalismul sociologic a avut-o John Meyer (1977). El a argumentat faptul c raionalitatea este un mit dominant iar organizaiile obin legitimitate prin adoptarea unei forme exterioare de raionalitate. Aceast legitimitate este important, n mod particular pentru asigurarea supravieuirii ntr-un mediu n care organizaiile sunt evaluate att prin standardele specifice de performan ct i prin conformarea simbolic la mitul dominant. John Meyer a oferit o concepie radical diferit de modelul convenional n care erau gndite, la momentul respectiv, structurile formale. Cadrul explicativ al vremii era dominat de modelul funcionalist/economic, ale crui tradiii proveneau din management, avnd n vedere c studierea organizaiilor a fost preluat, de sociologi, de la colile de business. Modelul funcionalist/economic presupunea c structurile formale reflect efortul raional al decidenilor de a maximiza eficiena prin asigurarea coordonrii i a

controlului activitilor. Modelul presupunea, n esen, o autonomie n luarea deciziilor ntr-o organizaie, un model n care procesele de influen social precum imitaia sau conformarea normativ nu operau (Zucker,1994:1-6). Meyer i Rowan, n clasicul lor articol din 1977, Institutionalized Organization:Formal Structure as Myth and Ceremony susin c organizaiile formale nu apar, neaprat, ca rspuns la complexitatea relaiilor i a proceselor de schimb, ct mai ales ca rezultat al existenei unui mit raional/ mit al raionalitii prin existena unei concepii mprtite, a unei ncrederi n raionalitate, n structurile formale i care funcioneaz precum o credin, dar care nu are o legtur direct cu criteriile de eficien sau eficacitate. Meyer i Rowan (1977) susin c organizaiile formale au devenit endemice n societile moderne i c exist o alt explicaie la aceast proliferare nafar de ncrederea oarb c aceste organizaii ar coordona i controla, cu adevrat, activitile. 14Ei reneag explicaiile funcionaliste de tipul dependenei de resurse sau modelul accidentului/apariiei din ntmplare, susinnd c organizaiile adopt practicile i procedurile prevalente/instituionalizate la momentul respectiv n mediul organizaional pentru a-i crete ansele de supravieuire, pentru a ctiga legitimitate i resurse. n societile moderne, susin cei doi autori, structurile formale raionalizate sunt adnc nrdcinate i ajung s devin, ntr-o anumit msur, dincolo de puterea de ptrundere i posibilitatea de alegere a participanilor individuali sau a organizaiei (Meyer i Rowan,1977: 343-344). Cei doi arat c structurile instituionale raionale continu s se rspndeasc. Cteva exemple de astfel de structuri sunt urmtoarele: structurile de reglementare, corpurile profesionale, sistemele educaionale, ageniile de reglementare i acreditare precum i sistemul legislativ care contribuie la multiplicarea surselor de propagare a ncrederii n formalizare i n modelul birocratic. Elemente ale structurilor formale sunt vzute de ctre Meyer i Rowan drept manifestri ale regulilor instituionale, ce funcioneaz drept mituri raionalizate, rspndindu-se rapid dincolo de orice calcul al eficienei, devenind
14

Aceast asumpie a superioritii modelului birocratic deriv din Weber, dar studiile empirice au demonstrat c exist o prpastie ntre regulile formale ale organizaiei i comportamentul real al participanilor

obligatorii pentru organizaii. Astfel, organizaiile formale sunt, n acelai timp, mai uor de creat i mai necesare tocmai pentru c sunt considerate legitime. O practic particular efectiv ntr-un anumit loc, o specialitate ocupaional sau un anumit principiu de coordonare pot fi codificate ntr-o form de tip mit raional pentru ca, apoi, s apar n aceeai form n alt parte. Meyer i Rowan au oferit o concepie radical diferit fa de modelul convenional de a privi structurile formale i natura lurii deciziilor din care rezult structurile. Cercetrile asupra organizaiilor erau dominate, n acea perioad, de explicaiile funcionalist/economice, n special de cele care aveau n vedere preocuprile pentru o producie eficient.15Analiza lor a fost ghidat de o viziune cheie: structurile formale au i proprieti simbolice nu sunt simple generatoare de aciuni, cu alte cuvinte structurile formale pot fi investite cu nelesuri sociale mprtite. Aspectele simbolice ale structurilor formale nu erau, n ntregime, o noutate pentru cercettori. Un numr de autori au artat funciile simbolice cheie ale liderilor organizaiilor, ale obiectivelor declarate. Dar n tradiia funcionalist aceste elemente erau considerate critice doar pentru a obine suportul pentru scopurile organizaiei prin afiarea demonstrativ a valorilor de baz (Delmestri, 2007). Meyer i Rowan au adus n discuie faptul c evaluarea social poate s rezide n observarea structurilor formale, care pot s funcioneze sau nu, mai degrab dect n observarea performanelor reale (1977:352) ceea ce implic posibilitatea apariiei i supravieuirii unor organizaii permanent ineficiente (permanently failing organizations) (Meyer &Zucker, 1989). n analiza lor ei folosesc conceptul de structur instituional preluat de la Berger i Luckmann (2008 [1967],): o structur care a devenit instituionalizat este cea care a devenit ceva de la sine neles pentru membrii unui grup social, fiind considerat eficace i necesar i servind ca important cauz pentru stabilitatea comportamentului individual. Dar analiza lui Berger i Luckmann s-a concentrat asupra apariiei procesului de instituionalizare ntre actorii individuali. Aceast concepie a servit ca baz att pentru munca lui Zucker ct i pentru cea a lui Meyer i Rowan, teoreticieni care au dezvoltat i aplicat aceste idei la studiul
15

n special cele ce aveau n vedere preocuprile pentru o producie eficient i n care dominau noiunile de coordonare, control, specializare, complexitate, mrimea organizaiilor etc

formelor organizaionale (Scott,1987:496). Meyer i Rowan susin c regulile instituionale sunt clasificri construite n societate, sunt interpretri i tipizri reciproce. Cei doi s-au concentrat asupra normelor i valorilor din mediul instituional, norme i valori care influeneaz organizaiile. O observaie important este aceea c structurile organizaionale reflect realitatea social construit a domeniului lor de activitate, c modul de funcionare al organizaiilor nu reprezint un mod optim, ales raional, ci, mai degrab, organizaiile urmeaz un mit raional impregnat asupra lor de cadrul instituional n care funcioneaz (Greenwood&Meyer, 2008). Instituionalizarea implic procesul prin care obligaiile i procesele sociale obin un statut de regul n concepia social. Meyer i Rowan (1977:341) susin c instituiile sunt n primul rnd manifestrile simbolice ale nevoii de legitimare i pot s fie decuplate de aciunea propriu-zis. Ei au sugerat c regulile instituionale, care tind s fie categorice i generale, pot s intre n conflict cu logica eficienei, pentru c activitile tehnice necesit, de multe ori, soluii diverse. Bazndu-se pe munca celor doi autori, au aprut, recent, teorii care au luat n considerare posibilitatea existenei unor presiuni instituionale multiple, suprapuse, ntreptrunse i nu doar simplitatea unui cadru monolitic, coherent i omogen (Delmestri, 2007, Myeong-Gu& Douglas, 2002).

2.5. DiMaggio i Powell. Procesele de tip coercitiv, normativ i mimetic

Meyer i Rowan nu au privit procesul de instituionalizare ca pe un proces distinctiv, fie c acesta constituia realitatea fie c reprezenta conformarea la o anumit ordine pentru c aa se face sau aa este. Conceptul de instituionalizare nu mai era legat de un singur proces iar, ulterior, analitii au nceput s fie preocupai de varietatea de procese care pot cauza conformarea la un anumit pattern instituional (Scott,1987:498). Cea mai cunoscut clasificare este cea dezvoltat de DiMaggio i Powell 16 care au distins trei tipuri de procese
16

Lucrarea celor doi a fost respins, prima dat, de ctre American Journal of Sociology (AJS) dar, la sfatul lui Mark Granovetter, acetia au trimis-o ctre American Sociological Review (ASR) care a acceptat

de omogenizare i instituionalizare care duc la similaritate/izomorfism i anume procesele de tip coercitiv, mimetic i normativ. DiMaggio i Powell (1983:149), susin c exist dou tipuri de izomorfism: cel competitiv i cel instituional. Izomorfismul competitiv este cel descris de Weber n Etica protestant i spiritul capitalismului i rezult, n principal, din competiia economic ce a dus la apariia i rspndirea birocraiei i a organizrii birocratice raionale. Izomorfismul instituional, suplinete izomorfismul competitiv i este cel studiat de ctre DiMaggio i Powell (1983,1991). Odat ce organizaii disparate, dar aparinnd aceluiai domeniu de activitate, sunt structurate ntr-un cmp organizaional (ce conine organizaii care produc servicii similare) atunci apar anumite fore ce fac ca aceste organizaii s devin extrem de asemntoare unele cu altele. DiMaggio i Powell au folosit conceptul lui Bourdieu de cmp, cel care a artat c exist dou aspecte, unul cultural i altul relaional, pentru membrii unui astfel de cmp/sector (Colyvas&Powell, 2007; Greenwood &Meyer, 2008). Cmpul organizaional a fost definit drept o comunitate de organizaii care se angajeaz n activiti comune, fiind supuse unor presiuni de reglementare similare i fiind subiectul unei reputaii similare. Procesul prin care un astfel de cmp se organizeaz a fost mprit n patru etape: prima etap a fost descris drept creterea n numr a interaciunilor dintre organizaii, n cadrul unui astfel de sector/cmp; a doua este apariia a unui model bine definit de ierarhie i coaliie; cea de a treia etap apare prin nmulirea informaiilor specifice; iar cea de a patra etap i ultima, este urmare a dezvoltarii unei recunoateri, ntre participani, mutuale i reciproce, a faptului c sunt implicai ntr-o ntreprindere comun (DiMaggio&Powell,1983). Accentul pus pe conectarea organizaiilor i pe echivalen structural pune n lumin ideea de reea (network) i arat dimensiunea relaional a cmpului organizaional (Greenwood &Meyer, 2008). Izomorfismul coercitiv rezult din presiunile formale i informale exercitate asupra organizaiilor de ctre alte organizaii de care acestea sunt dependente (n spe statul) precum i de ateptrile culturale existente n societate.
publicarea lucrrii.

Mecanismele identificate sunt influena politic i problema legitimitii (DiMaggio&Powell,1983:150). Presiunile, argumenteaz cei doi autori pot fi resimite ca o for direct, ca persuasiune sau ca o simpl invitaie de a face parte dintr-un club. Ele pot mbrca numeroase nfiri: reglementri i legi statale, standarde, proceduri, programe impuse de stat, standarde de performan impuse de alte organizaii (prin intermediul granturilor...), diferite monopoluri existente, interaciunea cu alte organizaii. Aceste presiuni au ca rezultat apariia unui format instituional i organizaional comun n cadre sociale i politice diferite. Apar instituii similare ca form dar, susin cei doi autori, n domenii particulare i nu o singur form, cea raional legal n toate domeniile, aa cum a fost vzut de Weber. Convergena tinde s fie (Peters,1999:103). Corpurile profesionale sunt principalii ageni ai izomorfismului normativ. Procesul de educare n principalele arii de cunoatere face din experi purttorii unor norme similare, norme care sunt perpetuate n instituiile la care acetia ader. Standardele carierelor profesionale, procesul de filtrare al personalului n cadrul angajrilor produc indivizi asemntori/interschimbabili n multe privine (DiMaggio& Powell,1983:152-153). Cel de al treilea mecanism care duce la convergen i identificat de ctre cei doi teoreticieni este procesul mimetic, considerat rspunsul standard la incertitudine. Cnd tehnologiile nu sunt nelese, cnd obiectivele sunt neclare, cnd mediul este incert atunci organizaiile se modeleaz dup forma i asemnarea altor organizaii. Organizaiile copiaz att din spirit de economie ct i pentru a-i spori legitimitatea, pentru a arta c doresc s rspund cerinelor, s mbunteasc ceva. Aceast versiune a teoriei instituionaliste a reorientat atenia de la elemente cum ar fi piaa, localizarea resurselor, numrul i puterea competititorilor pentru a o canaliza spre alte tipuri de actori precum statul i asociaiile profesionale. Mecanismele descrise de Walter W. Powell i Paul J.DiMaggio ca fiind motivele i forele care susin difuzarea trsturilor structurale izomorfe mai difereniat, mai structurat i apare dintr-o varietate de motive la DiMaggio i Powell

(similare) n cadrul unor contexte, cmpuri specifice, sunt procesele prin care regulile, categoriile, normele difuzeaz. Acestea sunt structuri simbolice difuzate prin intermediul interaciunii sociale (fie ea ierarhic, competitiv sau comunitarian) i ale cror nelesuri ncep s fie mprtite de ctre participani. Din cauza acestei nelegeri comune (sharing of meanings) procesele izomorfismului coercitiv, cognitiv i normativ sunt procese similare cu procesul externalizrii aa cum se gsete el definit n Berger &Luckmann. Izomorfismul difer de procesul externalizrii prin faptul c nu produce ci difuzeaz nelesuri mprtite. La fel ca n cazul externalizrii acestea devin instituii doar dac obiectivarea are loc (Delmestri, 2007). Tipologia dezvoltat de DiMaggio i Powell nu este consistent cu definiiile precedente ale instituionalizrii, nici una nu a acordat atenie deosebit conformrii bazate pe faptul c modelul adoptat era considerat de la sine neles. Exist o recunoatere, susine Scott (1987), a faptului c n societile moderne, raionalizate formele i sursele credinelor sociale i ale altor tipuri de sisteme simbolice au devenit ele nsele raionalizate. Legitimitatea apare din sistemul raionalizat al legilor i din interiorul corpurilor profesionale i nu din obiceiuri i tradiii (Scott, 1987:498499). Powell i DiMaggio au identificat sursa neoinstituionalismului sociologic n munca lui Philip Selznick dar au distins versiunea lor printr-o atitutudine mai cognitiv i mai puin normativ fa de instituii. Vechiul instituionalism, susin ei, scotea n relief importana socializrii prin mecanismul de internalizare al valorilor ca i mecanism cheie al instituionalizrii dar, noul instituionalism, ns, vede mecanismele cognitive ca fiind mult mai importante. Un lucru important ce trebuie reinut din concepia izomorfic asupra instituiilor este c aceasta stipuleaz probabilitatea existenei unui numr limitat de posibile tipuri de organizaii n cadrul unui domeniu de activitate (Peters, 1999:109). Teoria neoinstituionalist sociologic a fost des criticat pentru c, dei putea s explice persistena i omogenitatea fenomenelor, nu era n stare s se descurce cu rolul interesului i al inteveniei n modelarea aciunii (Dacin et.al.2002:45-7). DiMaggio i Powell au attat cum organizaiile se schimb din

cauza mecanismelor coercitive, a forelor mimetice i a presiunii normative. Aceste procese implic faptul c organizaiile dintr-un cmp organizaional specific (cum ar fi o industrie sau un sector de activitate) vor deveni foarte asemntoare. Dei cei doi autori sunt capabili s explice schimbarea, ei pot s explice schimbarea doar n aceeai direcie n cadrul unui cmp organizaional. Concepia lor nu ia n calcul posibiliatea unicitii datorat unor interese specifice sau a aciunii umane (Jaap Paauwe &Paul Boselie, 2008:173-180). Ideea dominant era c efectele instituionale oblig organizaiile s se conformeze sectorului din care fac parte, un fel de determinism instituional. Dar concepia c presiunea omogenizatoare exercit o influen similar ntr-un cmp organizaional a fost pus sub semnul ntrebrii de ctre muli autori (Colyvas &Powell, 2006). Spre exemplu, Friedland i Alford (1991) au pus n eviden existena unor logici instituionale diferite, care pot s duc la presiuni instituionale diferite, chiar conflictuale. Ei se ntreab retoric: accesul la sntate trebuie s fie reglementat de stat sau de pia? Educaia copiilor cade n sarcina statului, a familiei sau a bisericii? Reproducerea trebuie s fie decis de familie, biseric sau de stat? Ei definesc logica instituional ca fiind att sistem de simboluri, mod de a concepe realitatea ct i ca pattern supraorganizaional prin care indivizii, organizaiile produc i reproduc existena material. Friedland i Alford identific cteva logici instituionale: logica pieei, logica statului birocratic, logica democraiei, cea a familiei i a cretinitii. Cei doi au susinut c instituiile majore ale societii contemporane occidentale: piaa capitalist, familia nuclear, statul birocratic, democraia liberal i tradiia iudeio-cretin au logici centrale contradictorii, dar mutual interdependente; seturi de practici materiale i construcii simbolice care constituie principiile de organizare i care devin surse pentru indivizi i organizaii (Friedland &Alford, 1991:256). Cercetrile ulterioare s-au canalizat spre a vedea dac exist influene instituionale multiple i ct de fragmentate sunt cmpurile organizaionale. Astfel, studiind modul de reglementare al relaiilor de munc Edelman (1992) a descoperit c legislaia muncii era att produsul statului, ca for exogen, ct i

produsul forelor endogene organizaiilor. Edelman i ulterior i Dobbin i Sutton (1998) au artat c organizaiile nu sunt simple subiecte ale unei presiuni instituionale la care rspund ntr-un mod relativ omogen, c exist rspunsuri complexe i variate la presiunea statal i c oamenii din interiorul organizaiilor au contribuit la conceperea legislaiei muncii, respective. Aceast nou preocupare pentru influenele endogene i pentru posibila eterogenitate a rspunsurilor la presiunea statal a readus n atenie rolul individului i a aciunii individuale. Cercettorii au nceput s se uite la schimbarea instituional dar, de aceast dat, avnd n vedere att posibilitatea unui rspuns comun, ct i influenele multidirecionale sau conflictuale, att continuitatea, ct i schimbarea de direcie, att natura endogen ct i natura exogen a influenelor. De fapt, DiMaggio i Powell (1983:157) au cerut, n mod explicit, s investigm modul n care apar noile forme organizaionale, de unde vin ele, interesele cui servesc. Este necesar o analiz a luptei politice pentru puterea organizaional, o atenie pentru dimensiunea puterii i pentru consecinele politice ale proceselor instituionale, pe care cei doi le-au artat. Dup cum arat i Battilana (2006:654) studiile neoinstituionaliste timpurii nu au ridicat problema alegerilor strategice, a voluntarismului (agency), a antreprenoriatului instituional, pentru c aceste studii presupuneau, implicit, c indivizii (i organizaiile) se vor conforma ntotdeauna presiunii instituionale la care sunt supui. Dar, odat cu ncercarea de explicitare a fenomenului schimbrii instituionale rolul jucat de indivizi (sau organizaii) a nceput s fie reliefat.

2.6. Concluzii

Dei versiunea neoinstituionalist a lui March i Olsen i are rdcinile n analiza sociologic, Cambell (1997) susine c exist cteva diferene majore: cea mai important distincie s-ar gsi n faptul c March i Olsen subliniaz baza normativ a instituiilor n timp ce teoria sociologic subliniaz elementele cognitive. i Peters (1999:103) afirm c exist o diferen. Elementele cognitive au de a face mai mult cu percepia dect cu evaluarea. Diferena fa de concepia normativ asupra instituiilor este subtil dar totui important. Concepia cognitiv ne spune cum indivizii, care aparin unei instituii, interpreteaz datele primite din mediul nconjurtor n timp ce perspectiva normativ ne spune (doar) ce fel de comportament este potrivit (acceptat, preferat, dorit) ntr-o anume situaie. Totui, diviziunea dintre concepia cognitiv i concepia normativ nu este chiar att de clar, pentru c a lua aa cum este (taken for granted) nu este strict o problem cognitiv, implic puternice conotaii normative, conotaii care sunt incluse n limbaj i n practica social. Perspectiva sociologic susine c indivizii sunt afectai n modul n care primesc informaiile din exterior. La fel cum apartenena la un anumit grup profesional poate crea, prin nvare, o anumit incapacitate de a percepe evidena i problemele ntr-un alt mod dect n cel al profesiei respective, similar, apartenena la o instituie produce acelai tip de percepie ncadrat (Peters,1999: 103). Scott (1987, 1994) descria teoria instituional cognitiv ca una n care instituiile sunt definite de folosirea simbolurilor i a nelesurilor pentru a intermedia ntre mediu i comportamentul individual din cadrul instituiilor. Acest lucru nseamn c instituiile sunt construite social prin percepia i cunoaterea individual i nu sunt entiti obiective. Dac vrem s nelegem sau s explicm aciunile trebuie s avem n vedere interpretrile i nelesurile ataate acestora. Pentru c nelesurile sunt construite de interaciunea individual, ceea ce formeaz un cadru comun de referin, de sisteme de clasificare, de definiii mprtite, dintre care multe sunt considerate ca de la sine neles. Sunt percepute c aa sunt, iar rutina este urmat pentru c aa se face nu mai este perceput faptul c aceast rutin este, de fapt, o construcie social.

Concepia sociologic propune o alternativ la ideile individualiste i raionaliste care domin o mare parte a tiinei politice contemporane. DiMaggio (1991:8) a argumentat faptul c noul instituionalism, n mod necesar, cuprinde o respingere a modelului actorului raional, un interes n instituii ca variabil independent i o ntoarcere spre explicaiile cognitive i culturale, un interes n proprietile de analiz supraindividuale, care nu pot fi reduse la agregarea sau la consecinele directe ale motivelor sau atributelor individuale. March i Olsen au pornit campania lor mpotriva acestor perspective argumentnd c tendina spre individualism din teoria politic conduce spre o direcie greit. Regulile jocului i autoritatea pot s fie concepute drept instituii doar dac sunt sunt considerate legitime i luate aa cum sunt(taken for granted) sau, dac existena lor este internalizat drept un fapt obiectiv nechestionabil. Delmestri (2007) susine c internalizarea poate avea loc doar cnd presiunea reglementrii nu este subiectul unei cercetri, examinri raionale, reflexive. Credinele sociale, normele i regulile au o influen stabilizatoare atunci cnd sunt internalizate, cnd sunt considerate constrngeri obiective dar i atunci cnd sunt impuse de alii. Dar c, n acest din urm caz, nu pot fi considerate instituii. Internalizarea poate avea loc cnd presiunea reglementrii nu este subiectul unui scrutin raional reflexiv. El d urmtorul exemplu amuzant. Lumina roie a semaforului nu stimuleaz un proces de decizie raional pentru un ofer german care, n mod aproape automat, va opri i va atepta. ns, nu acelai lucru se ntmpl n cazul unui ofer dintr-o ar din sudul Europei, n cazul cruia procesul de decizie pornete cu ntrebarea: oare respectivul semafor i are rostul n respectiva intersecie (examinare raional); este urmat de probabilitatea ca un poliist s fie prin preajm (probabilitatea coerciiei) i se mai include n cadrul deciziei (dac s opreasc sau nu la culoarea roie a semaforului) ct de tare oferul respectiv se grbete (interes). Delmestri (2007) susine c o instituie exist, atunci cnd un numr suficient de oameni consider ca de la sine neles definirea unei anumite instituii precum i consecinele care deriv din aceasta. Credinele, normele, regulile trebuie s fie considerate ca de la sine neles sau s fie considerate constrngeri obiective pentru a putea fi

instituionalizate. Neoinstituionalismul explic stabilitatea i persistena aciunilor sociale n cadrul unor contexte specifice. Dincolo de regularitile ce se nasc din procesul competitiv dintre indivizi, prezena instituiilor este cea care explic stabilitatea aciunilor ntre actori, fie ei indivizi, organizaii, state. DeJordy i Candace Jones (2007) ne spun c exist insuficiente analize asupra procesului de legitimare i chiar i mai puine cele care investigheaz relaia dintre procesul de legitimare i legitimitate, fiind nevoie de cercetri empirice i teoretice care s ne ajute la nelegerea evoluiei instituiilor i a autoritii (operaionalizarea multidimensional a legitimitii). Elementele cultural cognitive ale instituiilor sunt componente ale realitii sociale luate aa cum este i i au rdcinile n stabilitatea interpretrii i a cunoaterii. A lua aa cum este nseamn c o realitate social construit este experimentat ca un fapt obiectiv extern pentru contiina individual i existena acestuia nu este pus la ndoial, chiar dac se bazeaz n reproducerea ei pe interaciunea social. Adic, dincolo de faptele brute exist anumite fapte crora le sunt atribuie anumite nelesuri sociale i anumite funcii. Spre exemplu ceea ce nelegem prin bani dincolo de bucata de hrtie sau bucata de metal se bazeaz pe o nelegere mprtit i nu doar pe simpla observaie, pe un set de nelesuri intersubiectiv mprtite, acceptate de toat lumea. Cu alte cuvinte dac nimeni nu ar mai crede c acea bucat de hrtie reprezint Banii acetia nu ar mai exista ca un fapt instituional chiar dac ar continua s fie o moned de metal sau o bucat de hrtie (Guzzini, 2000:15). Concepia sociologic neoinstituionalist consider c societatea este un set de obiceiuri articulate la diferite niveluri de recunoatere contient: de la un nivel complet incontient pn la un nivel explicit definit i codificat. Obiceiuri care se menin, dar unele un termen extrem de scurt, n timp ce altele devin convenii solide care se perpetueaz n timp i care difuzeaz n spaiu, unele ntr-un spaiu foarte restrns, n timp ce altele devin tradiii colective mprtite (Heiskala, 2007). Offe (1996) susine c instituiile ncorporeaz principii normative, dar c relaia dintre instituii i norme nu este unilateral ci reciproc. Instituiile stabilesc standarde att normative ct i cognitive, stabilesc ceea ce este normal,

ce trebuie s ateptm, pe ce ne putem baza, ce drepturi i ce ndatoriri sunt ataate anumitor roluri. Teoreticienii neoinstituionaliti, n special cei aparinnd neoinstituionalismului caracterizat drept sociologic/normativ consider c cea mai mare parte a politicii o reprezint conflictul asupra regulilor instituionale, tocmai pentru c acestea sunt vzute influennd fundamental comportamentul nu doar n termeni de strategie ci chiar modificnd scopurile pe care actorii i doresc s le ating i modurile n care indivizii se autopercep (Hall &Taylor, 1996; Thelen&Steinmo, 1992; March&Olsen, 1989). n general, teoria instituionalist este n stare s ofere mai multe explicaii ale procesului de stabilitate instituional dect ale procesului de schimbare instituional (Clemens&Cook,1999). Dac instituiile, prin definiie sunt nrdcinate i sunt luate aa cum sunt, atunci, cum sunt create noile instituii, iar cele existente i schimb forma n timp (DiMaggio& Powell, 1991)? La ncercarea de a tempera determinismul instituional cu ideile de alegere strategic, interes, aciune individual, Goodrick i Salancik (1996) au atras atenia c, prin ncorporarea perspectivei alegerilor strategice, a rolului interesului (adic a concepiei actorului raional) n teoria instituional se ajunge la diminuarea unei premise eseniale a instituionalismului sociologic, respectiv calitatea de fapt social a instituiilor. Instituionalitii susin cel puin un punct de vedere comun i anume, c, din punct de vedere analitic trebuie nceput prin analizarea att a instituiilor ct i a indivizilor. Curentele neoinstituionaliste arat c structurile au un rol n determinarea comportamentului individual precum i un rol n determinarea rezultatelor procesului politic (Peters, 1999; Diermeier&Krehbiel, 2003). Regulile, rutina, normele, identitile unei instituii sunt unitile de baz ale analizei. Totui, se ncearc ca perspectivele alternative s fie privite drept complementare. Exist multe de fcut pn cnd diferitele concepii ale instituiilor politice, ale aciunii sau ale schimbrii s poat fi reconciliate. Faptul c practica politic din sistemele politice contemporane pare s precead nelegerea i justificarea poate s duc la noi perspective (March

&Olsen, 2008:16). Un exemplu este urmtorul: tiina politic, n cea mai mare parte, i concentraz atenia asupra studiului statului teritorial suveran i asupra sistemului Westphalian de state. Dar rolul ierarhic al centrului politic se gsete ntr-un proces de transformare profund, n special n cadrul Uniunii Europene. n cele mai multe dintre rile europene exist dezbateri i sugestii de reform despre cum s fie remodelat baza teritorial a guvernrii (Lindstrm, 2007). Aceste schimbri includ o redefinire a rolului statului naiune i o ntrire a nivelelor intermediare ale autoguvernrii. Unele modele sunt similare la nivel european dar o tendin puternic este ca guvernarea teritorial s fie difereniat pentru a se potrivi unor precondiii specifice. Este nevoie de noi ncercri pentru a descrie cum autoritatea, drepturile, obligaiile, interaciunea i resursele sunt organizate dincolo de ierarhie, competiie economic, design raional sau determinism instituional.

3. Conceptualizarea schimbrii instituionale

Interesul n descrierea efectului instituiilor asupra politicilor i asupra actorilor politici a fost suplimentat de interesul pentru schimbarea instituional, pentru modelarea i designul instituiilor. Preocuparea cercettorilor s-a ndreptat att spre observarea stabilitii instituiilor (cum i de ce rmn ele stabile) ct i spre observarea schimbrii instituionale. Se pune ntrebarea: ce condiii susin sau dimpotriv mpiedic schimbarea? Cum putem identifica mecanismele prin intermediul crora instituiile se nasc, evolueaz sau decad i cum noile instituii nlocuiesc sau completeaz vechile instituii? Din punct de vedere istoric gndirea politic a fost mai degrab preocupat de condiiile necesare unei ordini legitime dect de condiiile care duc la schimbare. Relaiile de stabilitate i ordine au fost vzute, n general, ca un rezultat dezirabil dar precar, ntotdeauna ameninat de haos, entropie i dezorganizare. Dac instituionalismul tradiional neglija problema schimbrii

instituiilor politice, considerndu-le pe acestea produsul istoriei i n esen un dat invariant, behavioritii, chiar dac s-au preocupat de teme mai dinamice, precum dezvoltarea, modernizarea, considerau instituiile politice att de maleabile i de eficiente nct, virtual, le considerau irelevante, iar schimbarea instituional era ceva neinteresant. Guvernmntul democratic era privit drept eficient i sensibil la orice modificare a circumstanelor externe (noi idei, noi opinii, noi tehnologii, schimbri economice, sociale) nct el se va renoi automat ca rspuns la aceste schimbri. Schimbarea instituional era privit ca o parte integrant a procesului politic i deci neproblematic. Dar, dac guvernarea era att de eficient i sensibil la opiniile celor guvernai se pune ntrebarea de ce a fost nevoie de sute de ani pn s se acorde drepturi civile femeilor? De ce a fost nevoie de proteste i maruri pentru ca anumite probleme s fie puse pe agenda politic (Immergut, 2006)? Schimbarea instituional i problema schimbrii a fost neglijat n ambele paradigme, chiar dac din motive diferite.

3.1. Dificultatea explicrii schimbrii instituiilor n cadrul teoriei neoinstituionaliste

Deoarece argumentele instituionaliste susin c variaia i schimbarea sunt minimalizate de ctre instituii, i c instituiile politice sunt o surs de inerie, rezisten la schimbare, stabilitate i incrementalism, schimbarea instituional nu poate fi uor neleas i acceptat nici n cadrul teoriei neoinstituionaliste (Powell 1991: 183-200) care explic mai bine stabilitatea dect schimbarea (Finnemore& Sikking, 1998:888). Instituionalismul a oferit explicaii convingtoare despre persistena unor sisteme aparent suboptimale (DiMaggio & Powell, 1991) dar reversul medaliei este dat de faptul c neoinstituionalismul tinde s aib probleme instituional, atunci cnd vine vorba de a explica schimbarea avnd n vedere tendina intrinsec de a pune accentul pe

continuitate i determinism (Rothstein, 1998). Teoria neoinstituionalist explic

mai bine circumstanele n care actorii acioneaz aa cum au acionat i n trecut chiar dac aciunile lor nu mai sunt potrivite situaiei, dect s arate cum aceti actori se adapteaz la noile nevoi (Crouch& Farrell, 2004:4). Instituionalismul alegerii raionale, cel care consider c o soluie la problema agregrii preferinelor o reprezint regulile instituionale, reguli ce impun anumite limite procesului politic, nu poate explica de ce un anumit aranjament instituional, aflat n echilibru, devine instabil (Immergutt, 2006). De asemenea, instituionalismul sociologic, cel care pune accentul pe normele potrivirii, pe procedurile de operare standard, pe ideea c indivizii nu pot procesa ntreaga informaie necesar pentru a lua decizii complet raionale, are o problem atunci cnd ncearc s explice schimbarea: cnd i de ce o rutin nu mai este considerat o rutin? Instituionalismul istoric, din start, este cel mai puin dotat n a explica schimbarea, deoarece pune accentul pe structurile instituionale preexistente i pe dependena de cale. Mecanismele implicate n acest proces de dependen de traseu s-ar datora ctigurilor pe care actorii implicai le obin n cazul n care se comport la fel ca i n trecut, precum i datorit acumulrii de cunoatere despre cum o anumit instituie funcioneaz. Cu ct actorii sunt mai familiari cu un anumit model de organizare cu att sunt mai ezitani n a-l schimba (Campbell, 2010). Cele mai multe analize instituionale se preocup de modul n care instituiile afecteaz comportamentul politic i n general studiaz efectul instituiilor formale, cum a fi consecinele sistemelor electorale (proporional versus majoritar) sau al sistemelor de partide (multipartidism vs dou partide). n ciuda capacitii lor de a ilustra semnificaia i autonomia instituiilor toate aceste perspective au n comun aceeai problem: nu reuesc s explice schimbarea instituional (Kjr, 2004:9). Conform lui Jonas Pontusson (1995:142), pentru a nelege schimbarea trebuie s analizm procesul prin care fore extrainstituionale remodeleaz interesele actorilor. De asemenea, aceast capacitate a instituiilor de a constrnge aciunile politice i variaia diferitelor politici marginalizeaz procesele conflictului i ale inovaiei care sunt, de fapt, centrale politicii (Cambell, 1998; Stryker, 1999). Aa cum argumenteaz Wolfe (2006:244)

instituiile nu pot explica de ce anumite guverne implementeaz reforme n mod efectiv n timp ce altele nu. Dar, dac instituiile reprezint continuitatea, politica nsemn manipulare, iar, leadearshipul poate duce la rsturnarea constrngerilor. Dup cum arat i Thelen i Steinmo insistena de a vedea instituiile ca fiind constrngeri care dureaz face ca de multe ori instituiile s explice totul pn cnd ajung s nu mai explice nimic(1992:15). Dac instituiile socializeaz actorii i endogenizeaz preferinele este dificil de explicat cum, subit, aceti actori prefer un alt set de instituii. Sau, dac un cadru instituional particular produce acele beneficii care se perpetueaz, nu este deloc clar cum se face schimbul de la un traseu particular la un altul. Dac anumite fenomene sociale sau politice sunt n echilibru cum se explic apariia dezechilibrului? Dac instituiile create n trecut constrng, n anumite feluri, viitoarele dezvoltri i, mai ales, dac afecteaz preferinele actorilor, nu este deloc evident cum acestea pot s se menin n timp ca apoi, s se i modifice n timp (Immergut, 2006). Teoria neoinstituionalist a fost des criticat pentru c exagereaz persistena i omogenitatea reproducerii instituionale (Dacin et al., 2002) i pentru c are tendina de a reifica instituiile oferindu-le acestora o existen obiectiv. n mod obinuit instituiile politice sunt vzute drept statice i stabile iar, pentru a reui modificarea lor, se consider c este necesar un anumit efort. Una dintre presupunerile de baz este c schimbarea instituional survine, sau, este necesar, ca urmare a ineriei instituiilor politice. Un argument standard este c instituiile politice rmn n urm i nu mai fac fa noilor condiii economice, tehnice sau sociale (Sanders, 2008, Olsen, 2009). Instituiile existente ntr-un anumit context (moment istoric, spaiu geografic) sunt considerate factorul explicativ principal n modelarea politicilor i a schimbrii instituionale. Abordarea neoinstituionalist pune accentul pe continuitatea i stabilitatea instituiilor i a politicilor. Ca regul general procesul de adaptare rmne incremental este dependent de cale, determinist i nu pune la ncercare aranjamentele existente i regulile stabilite (Knill & Lenschow, 2001:191). Exist presupunerea c, cu excepia situaiilor de criz, practicile de rutin vor

prevala i ajustrile incrementale se vor face, pentru a face fa schimbrilor. Ideea dependenei de cale17 este central pentru a nelege de ce instituiile nu sunt plastice i nu se pot adapta brusc la schimbrile care au loc n mediul nconjurtor (Pierson, 2004:156). Cauzele schimbrii sunt considerate: factorii generali, socio-economici, istorici, spaiali dar accentul cade pe puterea ideatic, adic a normelor, ideilor, simbolurilor, putere considerat neutr din punct de vedere politic (Levi-Faur&Vigoda-Gadot, 2004). Instituiile, tipic, evolueaz ca un rspuns de adaptare la probleme critice. Un rspuns efectiv este repetat i este cuprins ntr-o reea de reguli, obiceiuri, rutine i structuri. Pentru c rspunsul se dovedete folositor el este valorizat i reprodus n timp. Un individ percepe schimbarea care are loc n mediu din perspectiva propriei cunoateri, a propriilor credine i norme dar nu poate automat s i modifice comportamentul, alegerile i s treac la altele noi, chiar dac acestea ar fi mai adecvate, mai corecte, mai eficiente, avnd n vedere noile condiii (Crouch& Farrell, 2004:16).

3.2. Stabilitatea instituiilor i schimbarea ca efect al unui oc exogen

Imaginea statului ca ceva concret i puternic care impune constrngeri face ca schimbarea instituional s fie cel mai bine conceput drept produsul unui oc extern care sparge ordinea stabil (Thelen&Steinmo, 1992:15). Argumentele iniiale ale schimbrii instituionale presupuneau alternana dintre instituii stabile i schimbri dramatice, alternan exprimat prin conceptul lui Krasner de echilibru ntrerupt18(1984). n aceast formulare instituiile sunt stabile pn cnd sunt distruse de anumite fore externe sistemului instituional: un rzboi, o
17

Dependena de cale presupune c un eveniment, un model de comportament aprut ntr-o anumit secven temporal are un efect pozitiv asupra probabilitii ca un eveniment similar, un comportament similar s apar ntr-o secven temporal ulterioar 18 Echilibrul ntrerupt a fost pentru prima dat formulat ca explicaie n biologie, cu referire la apariia diferenelor dintre specii. Evoluia i apariia speciilor ar fi fost caracterizat prin acest echilibru ntrerupt i nu printr-o evoluie lent i continu ca n modelul Darwinian (Eldridge i Gould, 1972). Noiunea a fost contestat vehement de ctre biologii evoluioniti, care susineau c nu sunt posibile ntreruperi n evoluie ci doar variaii n ritmul evoluiei.

revoluie, modificri economice globale, schimbri demografice sau sociale majore, fore externe care creeaz indeterminare. Dac contextul se schimb, un curs al aciunii care altdat se dovedea corect i pierde relevana sau chiar poate deveni contraproductiv. Instituiile persist pn cnd devine evident c acel comportament prescris de ele nu mai funcioneaz, pn cnd acel rspuns, altdat valorizat, este recunoscut ca fiind disfuncional. Schimbarea instituional este, astfel, un rspuns funcional la un oc exogen (Hay, 2008). Exist o presupunerea c ineria instituional va putea fi nvins dac fore suficient de puternice vor fi exercitate sau dac rezistena la schimbare poate fi ocolit (Peters, 1999:64-65). Analiza politic identific schimbarea de la o anumit ordine instituional la o alta, de la un anumit regim politic la un altul. O form fundamental de schimbare instituional implic creterea entropiei sociale, a dezordinii sociale (Zucker, 1988). Procesul de dezinstituionalizare tinde s cauzeze confuzie, fragmentare i stres pentru c instituiile publice, prin definiie, exercit un efect de ordonare a unei substaniale pri a sectorului public (Arien, 2006). Trebuie remarcat faptul c instituiile politice au demonstrat robustee n faa unor schimbri sociale majore iar stabilitatea instituional este posibil, chiar n situaii de presiune extern major (Hritier, 2007:242). Ronald Jepperson (2002), citndu-i pe Charles Tilly i Michael Mann susine c instituiile europene specifice, nscute n secolul al XIX-lea continu s persiste i n secolul XX, n ciuda schimbrilor majore ale regimurilor politice. Spre exemplu statul-corporatist german se pstreaz de-a lungul regimurilor Wilhelmian, Weimer, socialist-naionalist i al actualei republici federale, regimul de la Bonn cum l-a numit el. Statul-naiune francez persist de-a lungul republicilor franceze pn n perioada contemporan i n care ideile neoliberale cu greu iau fcut loc. Similar, liberalismul britanic rezist transformrilor sistemului politic i penetrrii structurilor, oarecum mai colectiviste, actuale. Tradiia anglo-saxon a domniei legii, rule of law, este i rmne diferit de Rechtstaat sau de tat de Droit. Ultimile dou, (modelul francez i modelul german) identific domnia legii drept autoritatea statal n timp ce, n cazul britanic,

suveranitatea legii este localizat n societate (Jepperson, 2002: 65). Analiznd liberalizarea radical a cilor ferate britanice, Dyson (1980) ajunge la concluzia c aceast schimbare radical, care a inclus i privatizarea infrastructurii, trebuie neleas reflectarea tradiiei britanice de societate caracterizat prin supremaia pieei fa de stat, ca o societate fr stat (stateless society). Aceast reform sa desfurat cu totul altfel n Italia sau Germania unde schimbrile au fost incrementale (Knill & Lenschow, 2001:206). Page (2003:176) susine c presupusa omogenizare a statelor naiune europene este filtrat de anumite bariere. C modificrile economice, sociale, politice, tehnologice din Europa, din lume, presiunile ctre schimbare trec prin aceste filtre, sunt percepute i procesate n cadrul sistemul politic naional. Sistemele politice naionale produc rspunsuri diverse la aceste presiuni i diverse modaliti de adaptare la schimbare, procesul de transformare prin care trec statele europene n cadrul Uniunii Europene reprezint o restructurare i o ajustare i nu o europenizare omogenizatoare. Page (1991) a oferit o explicaie sistematic a diferenelor din sistemul de guvernare local european. El a delimitat funciile i responsabilitile sistemului de guvernare local, gradul de autonomie n luarea deciziilor precum i accesul la guvernarea central. Sistemele din nordul Europei au obinut un scor mai ridicat la primele criterii dar mai sczut la cele din urm. Sistemele din sudul Europei au obinut un scor mai sczut la primele criterii dar, unul mai ridicat la ultimul criteriu. De ce sistemele au evoluat n acest sens? Page a oferit ca prim explicaie ineria instituional i dependena de cale. Istoria ar fi stabilizat un anumit rspuns n diferite ri. Sistemul european nordic ar fi dezvoltat o guvernare local formalizat care ofer multiple servicii sociale n timp ce sistemul sudic ar fi bazat pe comunitate, avnd responsabiliti limitate dar o relaie clientelist nfloritoare cu autoritile centrale. Problema care se pune este c sistemele nu sunt chiar att de inerte i dependente de cale precum o arat analiza lui Page (Stoker, 2008 :500). Att n sistemul italian ct i n sistemul francez au avut loc transformri considerabile n termeni de responsabilitate formal, capacitate tehnic i autonomie fa de guvernul central. Page (2003:176) susine c

trsturile sistemului politic naional cele care modific, canalizeaz schimbarea sunt: interesele politice imediate, ideologia i puterea partidelor, relaia lor cu grupurile de interese, paternurile intraguvernamentale (balana dintre diferitele ministere), relaia dintre politicieni i birocrai precum i diferitele concepii, existente n societate, asupra rolului sectorului public sau concepiile, politico-administrativ diferit de oricare alt sistem politico-administrativ. mai generale, asupra naturii autoritii, adic tocmai variabilele care fac un sistem

3.3. Instituiile existente i rolul acestora n procesul schimbrii: dependena de cale

Pierson (1996), n mult citatul articol din World Politics, suine c dei exist o presiune economic, social i politic pentru a schimba fundamental statul bunstrii este greu de susinut c aceste presiuni au generat i vor genera schimbri fundamentale (p.173). Analiza lui Pierson pune n eviden rolul presiunii politice, puterea grupurilor de interese, strategiile politicienilor folosite n dorina lor de a fi realei dar suine c: succesul acestor eforturi depinde foarte mult de structurile instituionale existente (p.147), deoarece efectul perpeturii politicilor sociale produce constelaii de noi interese precum i o dependen de cale organizaional (p.175) care vor determina s nu existe restructurri radicale i nici reduceri majore ale cheltuielilor guvernamentale n domeniul proteciei sociale, ca efect al creterii competiiei economice globale. Ordinea n care au loc anumite evenimente afecteaz modul n care, n viitor, se vor desfura lucrurile. Traiectoria schimbrii de pn la un anumit moment afecteaz traiectoria ulterioar. Alegerile strategice fcute ntr-un anumit moment elimin o serie ntreag de posibiliti din alegerile viitoare, n timp ce devin condiiile existenei altora (Hay, 2008). Conform lui Pierson (2004:160) dac tim care sunt elementele aranjamentelor instituionale ce constituie investiii importante pentru un anumit set de actori vom fi mult mai n msur s

identificm ce fel de model de reformare a sistemului politic poate fi considerat accetabil sau dimpotriv problematic. Pentru c reformarea sistemului politic va fi de multe ori constrns sau canalizat de alegerile instituionale precedente, concepte precum ineficien istoric sau dependen de cale sugereaz c potrivirea dintre mediu i structurile instituionale nu este nici precis, nici automat. n cursul istoriei diferite societi au dezvoltat diferite instituii. Acestea constrng aciunile i depinde de ele dac patternurile organizaionale i inovaiile sunt transferate uor dintr-o societate ntr-alta sau dac, dimpotriv, acest transfer se face dificil. Structuri instituionale nepotrivite, practici ineficiente pot s fie deosebit de persistente chiar dac problemele implicate nu sunt ntotdeauna de nerezolvat. Existena fenomenului dependenei de cale arat c studierea tradiiilor, a schemelor culturale, a obiceiurilor, a modelelor cognitive este necesar pentru a nelege ceea ce se ntmpl. Studiind impactul directivelor europene asupra politicilor naionale referitoare la legislaia muncii, respectiv la implementarea principiului plat egal pentru munc egal, Duina (1997) a ajuns la concluzia c impactul UE asupra legislaiilor naionale este limitat i c practicile tradiionale continu s domine. El a explicat rspunsul variat al rilor ca fiind determinat de traseul istoric al instituiilor naionale: dorina liderilor politici, sentimentele fa de UE sau eficiena obiectiv a mainriei statale nu au avut nici o influen asupra implementrii directivei(p.157). Factorii relevani, pentru Duina, care au operat ca influen independent i semnificativ, n procesul de implementare, au fost: tradiia legal-administrativ din acea ar i constelaia grupurilor de interese, n termeni de resurse, grad de centralizare, etc. Ostner i Lewis (1995) au studiat acelai fenomen n Germania i Irlanda au ajuns la concluzia c legislaia UE a fost implementat limitat, ca urmare a structurii relaiilor de gen din statele membre. Ideea conform creia brbaii (i doar brbaii) au merite deosebite, este adnc nrdcinat n cele dou ri, ceea ce a fcut ca directiva EPD (equal pay directive) s fie ntmpinat de o rezisten deosebit n cele dou ri. Thatcher (2003) a comparat politicile industriale i de reglementare economic din Frana i din Marea Britanie, n perioada 1945-1990. El susine

c ambele ri au urmat aceeai direcie de schimbare, ctre un stat al reglementrii, dar c, diferenele instituionale au dus la disimilariti n reformare, n procesul de luare a deciziilor, n formularea i implementarea politicilor publice, precum i n performanele economice. Instituiile existente, att cele formale ct i cele informale au influenat capacitile de inovare naional. Factorii instituionali importani, identificai de el, sunt: structura statului, legturile/ tipul de relaie dintre stat i societate, structura societii i tradiiile statului. Dar, ceea ce observ el este c efectele structurilor instituionale nu sunt fixe, ele interacioneaz cu ali factori, care se schimb n timp. Astfel, perioada 1945-1980 a fost o perioad n care Frana a inovat i a reformat, n timp ce Marea Britanie era un stat slab, n care lipseau mecanismele efective, necesare pentru a mobiliza resursele i a nvinge ineria. n schimb, n perioada 1980-1990, Marea Britanie a fost mai capabil s introduc reforme de anvergur, fr dificultate i mult mai repede dect Frana. Factorii care au intervenit, nafar de structurile instituionale existente, au fost: un leadership puternic, percepia experienelor precedente (dac politicile respective au fost percepute ca fiind un succes sau dimpotriv ca fiind un eec) dar mai ales potrivirea dintre instituiile naionale i direcia reformei. March i Olsen (1989:99-104) studiind modificarea relaiilor dintre sectorul public i sectorul privat n rile nordice au ajuns la concluzia c termenul de privatizare a provocat reacii negative puternice iar implementarea soluiilor de tip piaa liber nu a fost acceptat uor n Norvegia, Danemarca, Finlanda sau Suedia. Ei susin c dac n SUA liderii politici au putut face apel la o anumit retoric, la anumite nelesuri mprtite care asumau superioritatea soluiilor sectorului privat comparativ cu soluiile oferite de sectorul public, n rile nordice, acest lucru nu a putut s se ntmple la fel. Pentru c n rile nordice exista o alt filosofie, alte nelesuri, alte instituii care au ncetinit sau chiar blocat procesul de reform administrativ, de privatizare i de dereglementare. n Norvegia politica de privatizare a fost receptat ca o ntoarcere n timp, ca o aciune mpotriva unitii i solidaritii societii, n Danemarca privatizarea i dereglementarea nu au fost privite cu prea mult entuziasm de la nceput, la fel n

Suedia i Finlanda unde guvernele nu au vzut privatizarea ca o soluie la problemele contemporane. Anumite msuri au fost iniiate dar ele au fost mbrcate n haina modernizrii pentru a prea apolitice i necontroversate. Au fost lansate programe pentru o economie mai bun, servicii mai bune... fr ns a se face legtura explicit ntre eluri i principiile instituionale pe care atingerea respectivelor eluri le implica. Adic, s-a ncercat introducerea noilor soluiile instituionale mai degrab pe ascuns, pentru a putea fi acceptate, iar reforma instituional a avut un efect minor att asupra instituiilor ct i asupra ideologiei politice (p.104). Studiile care examineaz procesele de contagiere arat cum adoptarea iniial a unei instituii, politici, practici n cadrul unei populaii altereaz probabilitatea unei adoptri ulterioare. Cercettorii procesului de difuziune consider procesul de tip organic i evoc ideea contagierii ca surs major a schimbrii (cauzalitate intern sistemului). Sugereaz c variaiile soluiilor i similaritile sunt explicate de modelele anterioare i nu de configuraia intereselor actorilor sau de relativa lor putere (Levi-Faur&Vigoda-Gadot, 2004). Dac vrem s studiem modul n care instituiile modific rezultatele politice prin afectarea definirii intereselor i a formrii preferinelor, trebuie s gsim exemple despre cum definirea intereselor, a preferinelor, a problemelor se modific n timp i variaz de-a lungul societilor. Trebuie clarificat care sunt factorii care modeleaz definirea unei situaii politice, dar, din perspectiva celui care se afl n acea situaie, elul politic al acestuia i modul n care acesta ajunge s stabileasc care este cel mai bun curs al aciunii, fr ns a da crezare doar preferinelor exprimate de acel actor, ci trebuie analizat n ce msur aceste decizii, alegeri politice sunt de fapt artefacte ale instituiilor, care este relaia dintre o situaie obiectiv i nelegerea subiectiv a respectivei situaii, care este complicata relaie dintre instituii, actori, interaciuni, interese i interpretarea dat acelei situaii (Immergut, 2006). n acest context vreau s subliniez faptul c nu doar cercettorii n tiinele politice susin c instituiile conteaz dar i oamenii politici, de cele mai multe ori, consider ca de la sine neles faptul c instituiile politice conteaz, atunci cnd propun reformarea instituiilor

politice, modificarea regulilor n ncercarea lor de a crete capacitatea de rezolvare a problemelor, atunci cnd asum c schimbarea instituionale va duce la mbuntirea performanelor. Putnam (2001:207) susine c istoria instituional se scrie foarte ncet dar c schimbarea instituiilor formale atrage dup sine, treptat, schimbarea identitilor, valorilor, a aranjamentelor de putere, a strategiilor, c schimbarea formal produce schimbarea informal i devine autoregenerant chiar dac acest lucru se ntmpl extrem de ncet. structurii

3.4. Teoretizarea procesului schimbrii instituionale: Olsen, Hall, Clemens & Cook

Procesul de schimbare instituional prin intermediul instituionalizrii, dezinstituionalizrii i reinstituionalizrii este descris de ctre Olsen (2009:10) astfel: instituionalizarea ca proces implic crearea unei identiti i construirea unei legitimiti n cadrul unei culturi; implic sporirea consensului i clarificarea regulilor de comportament, incluznd aici modul de alocare al autoritii formale, standardizarea i formalizarea practicii ceea ce duce la reducerea incertitudinii i a conflictului, cu privire la ce trebuie s fac fiecare (who does what, when and how). Aceste clarificri i acceptri fac ca nevoia folosirii coerciiei sau a diferitelor stimulente s devin tot mai mic. Ulterior, apare creterea consensului cu privire la modul n care regulile de comportament trebuie descrise, explicate i justificate ntr-un limbaj comun i care sunt criteriile de reuit. Treptat, scade nevoia de a explica i a justifica de ce modurile de aciune sunt adecvate/potrivite n termeni de capacitate de rezolvare a problemelor i n termeni de validitate normativ. Apar concepii comune cu privire la resursele legitime n diferite situaii i la cine ar trebui s aib acces i control asupra resurselor comune. Furnizarea necesarului de resurse devine un eveniment de rutin i este acceptat ca atare (considerat ca de la sine neles). Efortul implicat n extragerea resurselor necesare funcionrii instituiei devine

tot mai mic. Dezinstituionalizarea implic faptul c graniele instituionale existente, identitile, regulile, practicile, explicaiile, justificrile, resursele i puterea devin tot mai contestate. Instituia devine delegitimizat i i pierde suportul social i politic. Noi actori se mobilizeaz. Rezultatele devin nesigure i este nevoie de tot mai multe stimulente pentru a face ca indivizii s respecte regulile i pentru a sanciona deviaia de la reguli. Pentru indivizi exist o pierdere a nelegerii i a conectrii cu instituia care trece printr-o schimbare major, ceea ce duce la turbulen social i dezordine. Pentru c nu exist un consens asupra dezinstituionalizrii este dificil de a emite ipoteze despre ceea ce o cauzeaz. Dezinstituionalizarea poate fi cauzat de fore endogene precum o criz a performanelor, de procesul de nvare sau de fore exogene precum schimbri economice, demografice, sociale majore, momente de criz. De ce regulile i normele slbesc, n ce circumstane ele dispar este dificil de stabilit. Slbirea unei instituii poate genera eforturi de restaurare a ei sau poate genera, n timp, o nou instituie. Reinstituionalizarea implic o regresie spre vechea ordine sau o transformare a unei ordini ntr-o nou ordine care conine principii de organizare diferite i principii normative diferite. Dezinstituionalizarea este vzut ca primul pas spre un vacuum instituional i un haos instituional. Distrugerea vechiului regim este perceput ca o precondiie pentru a face loc unui nou set de instituii (gh, 2003:541). Totui, aceast perspectiv trebuie suplinit cu posibilitatea ca distrugerea s fie mai puin dect perfect. De exemplu, procesul european de transformare sugereaz c este posibil s existe o asimetrie ntre instituionalizare i dezinstituionalizare (Olsen, 2009). Noile instituii care au aprut la nivel european nu au fost nsoite de trmbiata dezintegrare a statului naiune. Mai degrab dect o distrugere creativ, modelul principal este caracterizat prin faptul c noile instituii au suplimentat aranjamentele instituionale naionale. Chiar dac Schuman, Pleven i Monet, n calitatea lor de federaliti europeni, aveau o nencredere adnc nrdcinat n statul-naiune tradiional i n naionalism (pe care le considerau rspunztoare de rzboaie), ei i-au dat seama c abolirea complet a statului-naiune 19 nu era
19

Aa cum dorea Uniunea Federalitilor Europeni care susinea abolirea statului-naiune, formarea unei federaii europene i promulgarea unei Constituii Europene

un lucru realist i au decis s reduc importana acestuia printr-o strategie pragmatic, printr-un aranjament funcionalist (Loughlin, 2009:68-69). i Hall (1993) face diferena dintre perioadele de normalitate n care paradigmele pe baza crora se formuleaz politicile sunt necontestate iar schimbrile sunt incrementale i perioadele de excepionalitate, de cele mai multe ori asociate cu o criz, n care, parametrii care anterior delimitau opiunile politice sunt nlocuii i, n care, realitatea politic dezirabil i fezabil este reconfigurat. Crearea unei noi structuri poate aprea ca urmare a unui eveniment declanator singular sau ca urmare a unei serii de pai incrementali, adic o instituie poate aprea ca urmare a unei revoluii sau ca urmare a unei evoluii (March &Olsen, 2008:12). Clemens i Cook (1999) se folosesc de distincia dintre scheme i resurse pentru a explica schimbarea instituional, unde prin schem neleg un model teoretic, un ablon, o form virtual n timp ce prin resurse neleg att resursele materiale ct i reelele sociale, interaciunile i procesele interpretative care fac ca un anumit pattern s se autosusin. Cei doi argumenteaz c aranjamentele instituionale pot fi considerate ca legitime, ca de la sine neles n absena unei alternative sau din cauza incapacitii indivizilor de a percepe sau de a concepe existena unei alternative. Discursul dominant devine perceput ca un fapt nechestionabil iar practicile asociate nu produc nici o ndoial celor vizai. Thelen (2003: 271) susine c, n multe cazuri, schimbarea relaiilor de putere poate aduce n centrul ateniei noi scenarii. n mod obinuit, cea mai mare parte a oamenilor accept status quo-ul ca fiind un dat, ca fiind normal, natural pentru c nu pot vedea sau imagina orice alt alternativ, fiind prini n capcan de modul n care vd lucrurile (McAuley et.al., 2007). De aceea, un aspect important al schimbrii instituionale l reprezint schimbarea credinelor asupra a ceea ce este inevitabil i asupra a ceea ce este posibil s fie fcut. Spre exemplu, pentru ca liderii politici s i poat nchipui c ar putea s foloseasc raiunea i voina pentru remodelarea instituiilor, ei au trebuit s nceap prin a concepe faptul c instituiile trebuie s reprezinte voina i interesul oamenilor i nu voina lui Dumnezeu (Clemens & Cook, 1999: 449).

Preocuparea teoreticienilor de a nelege condiiile preexistenei unei anumite direcii n momentul schimbrii instituionale a dus la considerarea rolului ideilor n influenarea traiectoriei de dezvoltare instituional, n condiii de incertitudine i/sau criz. Peter A.Hall (1993) a formulat o perspectiv neoinstituionalist n care a acordat un rol cheie ideilor n determinarea soluiilor instituionale. El a pornit de la o regularitate empiric observat i anume, el susine c schimbarea ideatic, n mod invariabil, precede schimbarea instituional. Anumite scheme interpretative sunt internalizate de ctre politicieni, experi, executivi. Acetia definesc o serie ntreag de mecanisme, tehnici, instrumente politice tocmai prin delimitarea scopurilor unei anumite politici, prin impunerea standardelor care specific elul urmrit i tipul de instrumente ce pot fi folosite, precum i natura problemelor ce trebuie rezolvate. Cei care formuleaz politicile publice comunic prin terminologia specific tocmai ideile care stau la baza paradigmelor politicilor i care devin influente datorit faptului c cea mai mare parte a lor sunt considerate ca de la sine neles (Hall, 1993:279). Influena experilor triete mai mult dect implicarea direct n conceperea instituiilor, care reflect concepia lor despre relaia cauz-efect ntr-un domeniu specific. Aceste idei cauzale devin instituionalizate n organizaii i continu s modeleze definirea problemelor i modul n care soluiile sunt identificate (Clunan, 2006). Interesele sunt definite ntr-un context general care specific ceea ce este corect i ceea ce este greit, adic ntr-un context definit normativ i nu sunt doar rezultatul competiiei politice ntre diferii actori. Cu alte cuvinte, nu doar instituiile dar i ideile pe baza crora instituiile sunt construite, aprate, exercit constrngeri asupra autonomiei politice. Instituiile sunt dezvoltate pe o fundaie ideatic care exercit un efect independent de dependen de cale asupra dezvoltrii instituionale ulterioare (Hay, 2008:65). Peters (2005:76) susine c o instituie este creat atunci cnd o idee devine acceptat i aceast idee este cuprins ntr-o form structural, adic o anumit practic este stabilit i anumite reguli sunt codificate prin intermediul unor documente formale precum legile.

Transferul politicilor publice dintr-un sistem politic ntr-altul

poate fi

conceput ca un proces prin care cunoaterea referitoare la instituii, aranjamente administrative, idei dintr-un anumit sistem politic (din prezent sau din trecut) este utilizat pentru dezvoltarea de instituii ntr-un alt sistem politic (cauzalitate extern sistemului). Procesul schimbrii este considerat, ns, a fi unul politic, n sensul c respectiva cunoatere este filtrat de ctre instituiile politice i structuralist pentru c factorii cauzali sunt puterea relativ a actorilor precum i configuraia de interese (Levi-Faur& Vigoda-Gadot, 2004). De exemplu, preluarea aquis-ului comunitar n Romnia (ca urmare a presiunii externe) face ca anumite legi s impun anumite modele instituionale, nu pentru c acestea ar fi fost efectul dezbaterilor sau micrilor civice sau a unui soi de contract ci pentru c acestea au fost preluate fr nici o discuie iar formalizarea lor face aproape imposibil schimbarea ulterioar a acestor modele sau strategii. Noutcheva i Bechev (2008) susin, chiar, c presiunea extern a Uniunii Europene a reuit s sparg cercul vicios al structurilor instituionale domestice din Romnia (i Bulgaria) i doar condiionalitile impuse de UE au reuit s ncline balana n favoarea reformrii statului, altfel, fr presiunea extern structurile instituionale tradiionale autocratice s-ar fi meninut. Reformele instituionale sunt mult mai greu de dus la ndeplinire dect sprijinirea unui proiect concret (cum ar fi construirea unui drum) dar factorii externi precum instituiile financiare internaionale sau Uniunea European trebuie luai n considerare atunci cnd structura instituional se schimb, pentru c schimbarea nu are loc ntr-o complet izolare fa de lumea exterioar (Kjaer,2004:173-175). Disfuncionalitile, contradiciile, instabilitile pot aprea datorit divergenei dintre credin i practic (Olsen, 2009: 15). n momentul n care instituiile nu mai sunt privite drept inevitabile schimbarea devine posibil i reproducerea automat a instituiilor devine incert. Existena mai multor instituii, care nseamn existena unor modele de exercitare a autoritii diferite poate produce consecine similare (Clemens &Cook, 1999:449). Modelele liberale sau logicile instituionale liberale (preocuparea pentru individ,

dereglementarea, retorica grupului de interese, ideologia consultrii i a transparenei, entuziasmul pieei, etc) s-au propagat n Europa i n lume prin dezvoltarea organizaional i cultural fr precedent, odat cu reconstrucia post-rzboi i cu influena asociat a Statelor Unite. Naterea unei politici a lumii, a unei world polity, reflectat n explozia de organizaii guvernamentale i neguvernamentale, precum i prin apariia unei comuniti epistemice a condus la propagarea acestor modele liberale care au fost preluate de ctre actori politici n ri n care predominau, anterior, alte modele, alte logici instituionale (Jepperson, 2002; Meyer, 1998). Avantajele obinute pe baza unor criterii colectiviste, cum ar fi descendena familial, apartenena la o anumit ras, religie, etnicitate, cast au fost nlocuite, tot mai mult, cu avantajele obinute pe baza unor criterii individualiste i anume: proprietate, putere, realizri personale, relaii de ncredere, instruire. Avantajele obinute pe criterii individualiste sunt mai greu de transmis descendenilor sau membrilor grupului, comparativ cu avantajele bazate pe criterii colectiviste (Bartolini, 2005:15). Aciunile individuale devin mai imprevizibile acolo unde multiple instituii sunt n concuren sau unde nici o instituie nu este ferm ancorat. Credinele i aranjamentele instituionale sunt puse la ncercare de noi contacte ntre entiti anterior separate, bazate pe principii diferite. Spre exemplu, n Japonia, ideea de drepturi individuale nlocuiete treptat vechile idei bazate pe datorie. Micrile pentru drepturile minoritilor, micrile ecologiste s-au nscut i au iniiat att aciuni de protest ct i aciuni juridice n ri n care, anterior, predominau modelele statiste sau corporatiste (Jepperson, 2002). Importul de idei despre drepturile individuale a slbit autoritatea structurilor tradiionale cum ar fi familia patriarhal, biserica sau partidele politice i care sunt considerate entiti corporatiste(Crouch, 1999; Jepperson, 2002). Spre exemplu, n 2009, Ciudad de Mxico a devenit primul ora din America latin care a legalizat cstoriile ntre persoane de acelai sex. De asemenea, Uruguay a fost prima ar din America de Sud care a oferit homosexualilor dreptul de a adopta copii, n ciuda opoziiei ferme a Bisericii Catolice. Acest tip de explicaie predomin n paradigma difuziunii din cadrul instituionalismului

sociologic i susine c apariia inovaiei este cauzat de efectul de contagiere, procesul n sine fiind de tip organic, variaia sau similaritatea fiind explicat prin existena anterioar a altor modele i soluii. Olsen (2009: 22) consider c politica n democraie este un proces fundamental de interaciune i raionament care implic o cutare a sensului, a unui el colectiv. Indivizii sunt educabili i preferinele, identitile evolueaz n timp. Nu trebuie uitat c regulile iniiale, pe care se bazeaz instituiile, constituiile sunt purttoarele unei cunoateri acumulate (Olsen, 2009:12). Cunoaterea unei reguli, a unui pattern nseamn, n acelai timp, i capacitatea de a extinde, de a transpune respectivul pattern, respectiva regul n mod creativ. Capacitatea de a extinde schemele la noi contexte este inerent cunoaterii schemelor culturale (Sewell, 1992:18). Experimentarea poate fi o important parte a schimbrii instituionale. Recombinarea diferitelor scheme i diferitelor contexte poate produce soluii inovatoare (Clemens & Cook, 1991:452). Dup cum afirm i Nystrom mpreun cu Starbuck (1981) o instituie bine fcut nu este o simpl soluie stabil care trebuie gsit ci un proces n desfurare care trebuie pstrat activ prin balansarea ntre exploatare i explorare. Exploatarea nseamn folosirea regulilor, rutinelor i cunoaterii care funcioneaz. Explorarea implic dorina i abilitatea de a experimenta reguli, rutine i cunoatere care ar putea funciona dar, care, de multe ori nu funcioneaz i nu aduce mbuntiri dar, cteodat aduce. Instituiile se pot schimba i datorit procesului de nvare. Actorii pot modifica instituiile pentru a rezolva noi probleme sau pentru a atinge o eficien sporit (March, 1991; Powell et.al, 1996).

3.5. Exist o convergen a sistemelor instituionale ?

Unii teoreticieni (Gress, 1988; Ginsberg i Shefter,1999; Piccone, 1991, Page, 2003; Levi-Faur& Vigoda-Gadot, 2004) susin c exist o transformare

instituional care poate fi caracterizat prin convergen, 20 n special, n rile Europei continentale. nc din timpurile medievale ale apariiei caselor regale, a feudalismului, a sistemului de legi seculare precum i a construciei absolutismului birocratic (ulterior), apariia partidelor de mas, a statului bunstrii generale, toate aceste dezvoltri majore ale structurilor politicoadministrative nu pot fi explicate dect n contextul mai larg european (Page, 2003:164). Multe instituii politice par a se dezvolta n acelai ritm i n acelai sens n marea majoritate a rilor europene. Spre exemplu: reforma guvernrilor locale, elaborarea schemelor asigurrilor sociale, naionalizrile de dup rzboi, precum i privatizrile ncepute n anii 1980 (n Marea Britanie). Aciunea colectiv pare a fi transferat ctre stat, n ri n care, anterior, societatea i nu statul reprezenta sursa legitim de mobilizare colectiv i invers.21Indivizii au devenit importani n ri caracterizate anterior de identiti colective cum ar naiunea sau statul, care i-au pierdut treptat din charisma i poziia ontologic anterioar. Cel puin n Europa conceptul de naiune a nceput s se relativizeze, s resimt o transformare spre etnicitate n cadrul unei identiti culturale mai largi. Spre exemplu, Meyer i McEneaney (2000) au artat c exist schimbri n curricula educaional naional prin nlocuirea specializrilor legate de reificarea naional (istoria naional, arta, literatura) cu specializri cum ar fi tiinele sociale sau studiile culturale universale. Nu ar mai exista o distincie clar ntre ri organizate n jurul mitului statului i ri organizate n jurul mitului societii, cel puin cnd vorbim despre Europa continental. Acest lucru este ferm combtut de ali teoreticieni (Peters, 1996; Jepperson, 2002). Ezra Suleiman (2003) susine c, dup colapsul comunismului, credina conform creia economia de pia este drumul care duce la libertate i democraie, a dus la tendina de a organiza statul dup principiile pieei; c impunerea ideologiei pieei, organizaiilor statale, deriv din supoziii normative care ns sunt prezentate ca fiind o eviden de necontestat i nu ca o simpl presupunere, de la care ar trebui s se porneasc n reformarea organizaiilor
20

Teoria convergenei postuleaz c societatea se afl n evoluie spre un pattern comun ca urmare a forelor globalizrii, internaionalizrii ceea ce va duce la convergena instituiilor, a comportamentelor 21 Statele Unite au adoptat pe 24 decembrie 2009 noua lege referitoare la asigurrile de sntate ceea ce arat o schimbare de concepie ntr-o societate care respingea anterior ideile referitoare la protecia social

statale. Reformele neoliberale ar fi dus la dezmembrarea statului democratic, existnd o tendin n a elimina ataamentul i participarea politic i de a transforma cetenii n simpli consumatori. A fi cetean, spune Suleiman, necesit un ataament i o responsabilitate dincolo de sine, dincolo de interesul personal, a fi consumator necesit o singur responsabilitate aceea pentru sine.22 Karagiannis (2007) critic, de asemenea, tendina de a vedea doar modelul neoliberal ca fiind singurul model care poate duce la dezvoltare (one size fits all policy) artnd c exist o nclinare de a vedea n piaa liber o chestiune de necontestat (fiind pentru economie echivalentul legii gravitaiei pentru fizic) i arat c exist o tradiie, n ultimii douzeci de ani, de a vedea rolul statului ca un simplu facilitator al sectorului privat i n care statul este subordonat sectorului privat, n care statul este un fel de ghei 23pentru sectorul privat. George Ritzer (1993) susine c s-a ajuns la McDonalizarea ntregii societi, un sistem de tip cuc de fier (iron cage), n care toate instituiile devin dominate de acelai principiu. Dezvoltarea acestui sistem McDonalizat va duce la distrugerea esenei serviciilor publice. Acest lucru nseamn c spitalele, colile, universitile i serviciile sociale vor deveni extrem de asemntoare cu fast-foodurile n furnizarea serviciilor publice, preocupate fiind doar de eficiena economic. Dac n teoria raionalizrii a lui Weber modelul era modelul birocratic dat de birocraia german n acest moment, susine Ritzer, exist o extensie masiv a aceluiai proces dar cu un nou model, modelul restaurantului de tip fast-food. Cu alte cuvinte dezvoltarea Noului management public (NMP), care reprezint o transformare a serviciilor publice i a guvernrii pe baza principiilor de business, reprezint o transformare radical i negativ a aranjamentelor instituionale care devin dominate acum de principii similare principiilor pieei (logica instituional a pieei). Peters (2003:113-127) susine i el c sectorul public, din cele mai multe dintre rile europene, s-a transformat
22

Trebuie reamintit observaia clasic a lui Karl Polany (2001:135) [1957] i anume c decizia de a lsa piaa s determine rezultatele este n sine o alegere normativ i c presupusa pia liber i natural are nevoie de sprijin i coerciie pentru a spravieui (The Great Transformation:Political and economic origins of our time) 23 Modelul ghei de stat a fost preluat de la Patricia Northover (2001) care afirm: statul precum o ghei merge n vrful picioarelor, l pstreaz pe brbat/sector privat, fericit, st subordonat n relaie, nu iese n eviden-traducere personal

acceptnd o anumit versiune a noului management public i c, prin aceste schimbri n stilul de guvernare, s-a pierdut o bun parte din valorile ncorporate n statul weberian tradiional. Dar c nc nu este deloc clar ce fel de sistem ia natere, care este natura puterii i a autoritii sectorului public actual, ce parte i ct de important este partea care s-a pierdut i, dac, acest sistem reformat va putea rectiga unele dintre valorile pierdute ale sectorului public de tip weberian. El susine c exist o degradare a rspunderii, a responsabilitii sectorului public ca urmare a reformelor care au pus n centrul preocuprii eficiena economic i autonomia managerial (New Public Management), o schimbare ctre valorile pieei n cadrul sectorului public, o guvernare care are o alt form dect vechea form tradiional weberian cu preocuparea ei pentru egalitate, legalitate, predictibilitate, precizie, corectitudine i angajament fa de serviciul public. Cassese (2003:130) susine un punct de vedere interesant i anume c datorit filosofiei pieei libere, reformele actuale, care au n vedere administraia public, sunt orientate spre mbuntirea eficienei i efectivitii serviciilor ctre ceteni, adic sunt orientate n afara (spre exteriorul) mainriei statului, n timp ce reformele anterioare erau orientate spre interiorul sectorului public. March i Olsen (1989:96-98) susin i ei c ideile statului intervenionist care planific i promoveaz bunstarea cetenilor sunt acum puse la ncercare de ideile care susin aranjamentele de tip pia, retragerea statului, reformarea structurilor i proceselor, privatizarea serviciilor, spiritul managerial. Peck i Tickell (2002) susin c neoliberalismul poate fi vzut ca un discurs hegemonic, n care valorile pieei libere i ale proprietii private predomin i direcioneaz modul n care sunt concepute politicile publice de-a lungul diferitelor spaii. Ca o consecin, iniiativele care implic orice chestionare a rolului pieei sau a proprietii private gsesc cu greu recunoatere i respect (Cumbers et.al., 2003). Osbourne i Gaebler (1992) dimpotriv, susin c schimbrile sunt necesare pentru c noua realitate a dezordinii, a incertitudinii i a complexitii crescnde reprezint o ruptur cu un trecut stabil i sigur i cu o veche ordine, c noul mediu cere noi instituii, care trebuie s fie extrem de flexibile i adaptabile(p.15). Aceast, explicaie funcionalist este mprtit i de Daniel

Kelemen (2004) care susine c n Europa se observ o schimbare n modul n care sunt reglementate politicile publice. i anume, stilul de reglementare este mult mai mult apropiat de cel al Statelor Unite adic legalist, transparent i conflictual (adversial), chiar dac liderii europeni i exprim constant susinerea pentru instrumente ale politicii publice mai flexibile, mai cooperante i mai informale (corporatism, dirigism). Iar cauza apariiei i generalizrii acestui stil de reglementare (legalist-conflictual, adic a unui model n care predomin judiciarul) n Uniunea European este o combinaie ntre presiunea funcionalist a liberalizrii economice i presiunea politic generat de structura instituional fragmentat a Uniunii Europene i nu este produsul difuziunii, al nvrii sau al competiiei ntre rile europene (izomorfismului), ci este produsul procesului integrrii europene. Chris Rumford (2000) susine i el c globalizarea este cauza att a integrrii europene, a politicii de coeziune europene precum i cauza apariiei regiunii ca actor central n spaiul european. i chiar dac ideea care a stat la originea conceperii fondurilor de coeziune i avea originea n tradiiile wellferismului i ale solidaritii sociale (statul bunstrii sociale), de a lua de la bogai i a da la sraci (viziunea Robin Hood), aceasta s-a transformat progresiv, incorpornd, acum, discursul competitivitii i al creterii economice, discursul dezvoltrii al neoliberalismului economic. Cu alte cuvinte, apariia regionalizrii n Europa contemporan poate fi neleas corect doar ca un corolar al matricei economice neo-liberale constituit de globalizare.

3.6. Societile n tranziie i schimbrile instituionale

Normele instituionale pot fi ameninate de realiti care apar fr neles n baza normelor instituionale respective. Incoerenele i inconsistenele inexplicabile, care nu pot fi rezolvate prin intermediul procedurilor instituionale standard pot produce schimbarea, datorit efortului indivizilor de a reduce inconsistenele (Olsen, 2009:15). Spre exemplu, remodelarea socio-economic

din epoca comunist n scopul de a forma o societate a egalitii i echitii a produs efecte negative greu de ignorat. Diferena dintre normele instituionale prevalente i nevoile societii, performanele instituionale era evident. Totui, n anumite privine, schimbarea valorilor explic mai bine colapsul comunismului n Europa de Est dect poate fi explicat acest lucru prin evaluarea performanelor susine di Palma (1991). Inglehart a gsit o coresponden strns ntre modificarea valorilor i schimbarea instituional atunci cnd a studiat trecerea de la regimuri tradiionale slabe la regimuri autoritare puternice i de la regimuri autoritare la regimuri democratice (Inglehart, 1997; Inglehart & Welzel, 2005). Imaginea distrugerii cutii ca imagine a schimbrii a fost folosit n special n studiile comparative care au studiat transformarea aa numitelor societi nchise prin trecerea acestora la valorile occidentale (the rise of the west). Absena alternativelor sau a oportunitilor de a iei dintr-un anumit aranjament instituional crete ansele de reproducere ale oricrui proiect social. Societile sunt descrise drept cuti sociale construite din multiple, ntreptrunse reele de putere (Mann, 1986). Prin distrugerea oricrei reele de putere se poate ajunge la distrugerea cutii. Dac, spre exemplu, puterea ideologic slbete, alternativele devin imaginabile (Clemens &Cook, 1999: 458). Lane i Ersson (2003:12) argumenteaz faptul c tranziia regimurilor autoritare spre democraie i a economiilor comuniste spre o economie de pia a fost ghidat de argumente instituionaliste: de a pune regulile corecte la locul potrivit (Getting the institutions right!); ceea ce reprezint, de fapt, o teorie despre efectele instituionale. Presupunerea c anumite reguli (un sistem legal de tip occidental, parlamentarismul etc) vor duce la respectarea drepturilor politice i civile individuale i la cretere economic (regulile pieei libere) toate acestea au la baz ipoteza (sau credina) c schimbarea instituional poate duce la anumite efecte instituionale previzibile. Mattli i Plmper (2004) susin ns c tranziia de regim din rile est-europene a fost profund afectat de dorina stabil de a face parte din Uniunea European i c aceast dorin a acionat ca un stimulent i o constrngere asupra liderilor acestor ri, dar c factorul numit UE poate s conteze sau nu n funcie de

alegerile constituionale i alegerile instituionale (alegeri strategice) fcute de elitele naionale la nceputul perioadei de tranziie. Analizele istorice au demonstrat cum alegerea unui anumit aranjament instituional poate s fie un punct de cotitur, o schimbare de direcie n cadrul dezvoltrii politicoeconomice ulterioare (Rothstein, 1998). Dar, schimbrile care se produc, spre exemplu, odat cu alegerile prezideniale pot lua o cu totul alt direcie dect cea preconizat. Un candidat care se prezint drept un membru loial al partidului poate s foloseasc puterea ctigat pentru cu totul alte scopuri dect pentru cele pentru care a primit-o iniial (Skowronek, 1993). Anumite alegeri, punctuale, pot fi extrem de importante n evoluia instituional ulterioar. Dac n perioadele de calm, n care practica instituional este format n cea mai mare parte din rutina i practica zilnic, procesul principal de schimbare poate s apar din procesul de adaptare i cel de nvare, atunci cnd, ns, apar crize i eecuri evidente, rspunsul venit din exteriorul instituiei devine n mod deosebit important. Atunci, dezvoltarea instituional este mai degrab influenat de interaciuni, confruntri, lupte pentru putere, meta-reguli, adaptarea diferitelor logici instituionale una la alta, avnd n vedere cerina crescut de coordonare (Olsen, 2009). Democratizarea Africii de Sud i schimbarea ei instituional au fost descrise ca fiind cauzate att de pierderea legitimitii regimului de apartheid ct i de impactul economic al sanciunilor internaionale (Crawford & Klotz, 1999). Transformarea instituional a depins att de luptele politice i negocierile dintre gruprile politice ct i de instituiile existente n perioada anterioar care au continuat s se regseasc n noile instituii democratice aprute dup schimbarea de regim (Picard, 2005). Dezintegrarea regimului comunist a fost pus pe seama recesiunii economice, a schimbrii intergeneraionale, a creterii contactului cu societile occidentale. Alii au gsit cauza principal n reformele fcute de Gorbaciov, n insatisfacia crescnd din rndul elitelor, n creterea nivelul educaiei, n urbanizare sau n stratificarea social. Dar Mattli i Plmper (2004) deplng faptul c explicaiile regsite n studiile comparative i n cele economice nu iau n seam impactul factorilor non-domestici asupra procesului de tranziie. Mai precis, explicaiile

existente, referitoare la schimbrile din Est, subestimeaz factorii geopolitici, factorii de putere, oferind o viziune apolitic asupra actorilor implicai. Dup cum arat i Hritier (2007:35) instituiile nu reflect eficiena ci puterea superioar a celor care creeaz sau schimb regulile i, de aceea, nu trebuie neglijat puterea actorilor implicai. O schimbare a regulilor instituionale n termeni de eficien i stabilitate (echilibru) poate aprea n condiiile pieei dar este mai puin posibil s apar n politic. Structurile sociale, n care se implic indivizii, nu sunt similare cu cele din cadrul sistemului economic i, de aceea, nu pot fi interpretate ca procese de schimb din cadrul pieei. Puterea ideilor, interesele, normelor i simbolurilor adic forma ideatic de putere este des criticat ca fiind neutr din punct de vedere politic, nelund n seam mecanismele de trasfer coercitive sau voluntare, ignornd dinamica politic i canalizndu-se doar asupra cauzelor socio-economice, sau a celor mai largi de tip istoric sau spaial (Levi-Faur&Vigoda-Gadot, 2004).

3.7. Relaiile de putere i rolul antreprenorilor instituionali n schimbarea instituiilor

Studiile instituionalizrii au nevoie de o cercetare care s acopere o lung perioad de timp. Spre exemplu, instituionalizarea statului european ca i component cheie a vieii politice, a avut nevoie de secole pn cnd i-a construit capacitatea militar i administrativ, iar aceste capaciti au devenit legitime prin procesul de naionalizare, legalizare, prin procesul de democratizare i prin dezvoltarea statului bunstrii (Bartolini, 2005). Chiar dac analiza instituional care pune accent pe latura cultural sau cognitiv este n general legat de presupunerea unei viziuni apolitice nu trebuie uitat c prin procesul obiectivrii structurile opresiunii i exploatrii, mpreun cu credinele, normele i relaiile de putere pe care le nsoesc, apar participanilor drept externe i obiective.24Multe structuri exist i se reproduc tocmai pentru c sunt
24

Vezi n special critica feminist; un exemplu n acest sens poate fi gsit n Jacobs R. Mignon (2007), Gender, Power and Persuasion:The Genesis Narratives and Contemporary Portraits, Baker Academics

privite drept potrivite/adecvate de ctre autoriti. Instituiile nu sunt nite instrumente tehnice neutre, ele pot s fie structuri ale opresiunii i injustiiei i de aceea trebuie cercetate cu toat atenia. Dac recunoatem, ns, faptul c interesele sunt i ele construite cultural, cercetrile viitoare pot ajuta la nelegere, la clarificarea n ce msur comportamentul reflect urmrirea interesului raional i exercitarea alegerii contiente i n ce msur este el modelat de convenii, rutin i obiceiuri (Delmestri, 2008), adic este o alegere incontient sau mai puin contient sau raional. Acest tip de abordare pune n discuie o tem existent n multe studii referitoare la formarea statelor i la construcia instituional care ne arat c dac alternativele (sau percepia acestora) sunt suprimate aranjamentele instituionale dominante existente se perpetueaz; iar instituiile politice formale au o mare capacitate de a elimina alternativele (Clemens &Cook, 1999:458). Refleciile teoretice asupra procesului de formare a statului i asupra procesului de construire a unei instituii pune n eviden capacitatea instituiilor formale de a elimina alternativele sau percepia lor. Wolfe (2006) studiind programul de privatizare implementat de guvernul Thatcher susine c ideologia precum i felul n care indivizii folosesc ideologia ca unealt pentru a implementa schimbarea joac un rol cel puin la fel de important ca i structurile instituionale n care se afl indivizii. Argumentaia lui Wolfe arat c instituiile politice nu au interese distincte i c modul n care actorii politici folosesc ideile, ca n cazul privatizrilor masive conduse de Margaret Thatcher, reprezint o dovad c istoria este scris de oameni. Kjr (2004:102-104) susine i ea c procesul de integrare european a fost blocat n anii 60-70 de ctre preedintele preedintele francez de Gaulle dar i de eurosceptica Margaret Thatcher; c preedintele Comisiei Europene Jacques Delores (n perioada 1985-1995) prin dinamismul su a dat, ulterior, un nou suflu procesului de integrare, ceea ce arat c puterea i influena individual nu poate fi nici ignorat i nici subestimat.

sau n Catherine A. MacKinnon (1989) Toward a feminist Theory of the State, Cambridge, Harvard University Press

Dup cum arat i Leach i Lowndes (2007) nu poate fi negat importana antreprenorilor instituionali, aflai n interiorul unei instituii (endogeni). Cei doi au urmrit, prin intermediul unui studiu calitativ, reforma guvernrii britanice locale din 199725. Ei au ajuns la concluzia c schimbrile formale, asociate cu modernizarea26 au dus la modificarea regulilor informale i a conveniilor existente dintre liderii politici locali i efii executivelor lor. Chiar dac au observat c vechile obiceiuri mor greu, ceea ce nseamn c multe din vechile reguli informale au persistat, ei susin c noul cadru formal introdus a modificat relaiile, regulile i rolurile existente dar c, schimbarea este dependent de context i c ea nu poate fi interpretat ca fiind, pur i simplu, impus din exterior doar prin intermediul mecanismelor formale. Noile practici se nasc i din efortul creativ i reflexiv al celor implicai rezultatul fiind o construcie instituional nou aprut din mbinarea elementelor vechi i noi, formale i informale. n ncercarea de a elabora reguli i roluri pentru guvernarea modern local liderii politici i efii executivelor se angajeaz ntr-un proces de bricolaj instituional ceea ce atrage atenia asupra importanei (endogeni). Termenul de antreprenor instituional se refer la acel actor care are un interes special fa de anumite aranjamente instituionale i care ntreprinde anumite activiti i investete anumite resurse pentru a crea instituii sau a le transforma pe cele existente (Maguire et.al., 2004:657). Termenul este cel mai des asociat cu DiMaggio (1998: 14) care susine c: noi instituii se nasc atunci cnd actori cu suficiente resurse vd n ele o oportunitate de a realiza interese pe care le valorizeaz n mod deosebit. Conceptul antreprenorului instituional este un concept care reintroduce puterea, interesul, aciunea individual (agency) n
25

antreprenorilor

instituionali,

aflai

interiorul

instituiei

Reforma consta din introducerea indicatorilor de performan, modificarea procesului de luare a deciziilor, folosirea cu regularitate a consultrii publice i a parteneriatelor 26 Paradigma modernismului: istoric, interesul pentru modern i modernizare a fost considerat ca nechestionabil devenind teoria dominant a secolului XX. Limbajul modernismului furniza promisiunea c prin tiin i control raional putem emancipa umanitatea. Dup cum remarc Lyotard (1992), ns, promisiunile moderniste de a scpa umanitatea de foame i de ignoran au murit n lagrele naziste i n gulagul Stalinist. Deoarece nazitii s-au sprijinit masiv pe ideile moderniste, ca raionalitatea i birocraia, este greu de vzut cum aceste idealuri moderniste pot furniza promisiunea unei lumi mai bune.

analiza instituional. Sistemul de reguli existent n anumite sisteme politice a fost zdrnicit de ctre aciunile ntreprinse, la timpul potrivit, n circumstanele favorabile de ctre actori cheie precum: Mahatma Ghandi, Fidel Castro sau Kemal Ataturk. Actori singulari precum Hitler, Stalin, Pol-Pot pot avea un impact fatal asupra performanei unui stat putnd produce o catastrof pentru milioane de oameni (Lane & Ersson, 2003:40). Antreprenorul instituional introduce schimbarea prin devierea de la o anumit norm (Garud & Karne, 2001). Dar, este puin probabil ca procesele aprute i noile rezultate s fie uor acceptate i preluate de ctre ali actori care prefer vechile obiceiuri, vechiul mod de a face lucrurile. Pentru a avea succes eforturile iniiatorului trebuie s ctige legitimitate. Acest lucru este cu att mai greu de realizat cu ct exist mai multe grupuri sociale implicate, cu multiple i variate interese (Lounsbury & Glynn, 2001). Apariia unei inovaii nu este nici un proces uor i nici nu este uor de prezis, pentru c implic negocieri continue n cadrul unui proces politic intens n care sunt incluse interesele i puterea. Pentru a putea fi numii antreprenori instituionali indivizii trebuie s fie capabili s distrug regulile i practicile asociate cu logica instituional dominant i s instituionalizeze practici i reguli alternative chiar dac nu sunt neaprat contieni de rolul pe care l joac n implementarea acestor schimbri (Battilana, 2006:657). Antreprenorii instituionali trebuie s fie indivizi cu anumite competene, care s fie capabili s i foloseasc cunotiinele culturale i lingvistice pentru a teoretiza schimbarea ntr-un astfel de mod, nct, s motiveze i alte grupuri sociale de a coopera (Greenwood & Suddaby, 2005). Trebuie dezvoltate strategii pentru a impune schimbri unor organizaii care de multe ori sunt avantajate de aranjamentele structurale existente. De aceea, nu este surprinztor c acest proces este vzut ca un proces politic intens (Garud et al 2002) i n care schimbarea poate s apar ca urmare a protestelor, a vociferrilor, a confruntrilor fa n fa (Bartolini, 2005). Vocea ca mecanism reprezint o ncercare de a schimba o stare de lucruri n opoziie cu indiferena sau acceptarea.

Eforturile de a teoretiza aranjamentele instituionale a generat un interes special n aspectele simbolice i lingvistice ale puterii unde preocuparea central o reprezint nelesul pe care oamenii l atribuie unei anumite situaii i care influeneaz modul n care indivizii reacioneaz vis-a-vis de respectiva situaie. Teoreticenii postmoderniti susin c prin puterea limbajului se modeleaz ceea ce vedem. Cu alte cuvinte modul n care dm sens lumii este, n mod inevitabil, parial pentru c, prin interpretarea experienei ntr-un anumit fel, excludem definiii alternative. Gianni Vattimo (1992:18) l numete mitul transparenei susinnd c accesul nemediat la realitate este o iluzie. 27Lukes (1974) a introdus noiunea de a treia dimensiune a puterii referindu-se la puterea unui anumit neles. Levy i Scully (2007) au preluat i ei aceast noiune. Dup cum explic i Delmestri (2007), teoreticienii articulrii celui de al treilea nivel de putere susin c mijloacele prin care puterea influeneaz, modeleaz sau determin concepiile despre necesiti, posibiliti i strategii de contestare, n situaii de conflict latent, reprezint cel de al treilea nivel de putere. n cadrul teoriei instituionaliste relaia dintre putere i neles a fost tratat i prin intermediul conceptului de translaie care se bazeaz pe ideea coform creia nelesul unei anumite practici este negociat local (Zilber, 2006). Aceast concepie nu accept faptul c noile practici ar fi transmise intact i neproblematic i susine c exist negocieri ntre diferitele pri implicate i o remodelare a ceea ce, n final, este transmis (Zilber, 2006:283). Levi i Scully (2007) susin c iniiativa instituional arat ceea ce ei numesc faa strategic a puterii. Folosind conceptul de hegemonie preluat de la Gramsci 28 ei caracterizeaz un domeniu instituional pe baza a trei dimensiuni: dimensiunea
27

n perspectiva clasic se consider c limbajul exprim idei fr a le modifica. Totui trebuie specificat faptul c John Langshaw Austin, filosof al limbajului, n lucrarea How to do things with words (1975 [1962]) a artat c este greu de recunoscut sensul real al susinerilor dac scoatem cuvintele din context. El a prezentat cele trei aspecte diferite ale limbajului locuionar, ilocuionar i perlocuionar
http://books.google.ro/books? id=V43VS07TGEMC&printsec=frontcover&dq=how+to+do+things+with+words+austin&source
28

Antonio Gramsci (1971) a definit hegemonia ca fiind reproducerea unui consimmnt activ i mobilizarea reuit a grupurilor dominate de ctre clasa conductoare prin intermediul exercitrii unui leadership politic, intelectual i moral.

material, dimensiunea discursiv i dimensiunea organizaional. Ei i construiesc cadrul teoretic considerndu-i pe antreprenorii instituionali drept prini moderni- ageni colectivi care organizeaz i construiesc strategii contra-hegemonice. Antreprenorii instituionali se angajeaz pe toate cele trei dimensiuni n aciunea mpotriva structurilor existente. Battilana (2006: 659) susine c probabilitatea ca un individ s acioneze drept antreprenor instituional este funcie att de dorina acestuia de a aciona ct i de abilitile sale de a ntreprinde respectivele aciuni. Proiectele de modernizare statal au fost, n general, descrise drept proiecte concepute i duse la ndeplinire de ctre elitele politice. Spre exemplu, Stephan Skowronek n Building a New American State (1982) a ajuns la concluzia c iniiatorii reformelor care au dus la modernizarea statului american au fost n mod categoric elitele. Implicarea elitelor politice poate fi critic n remodelarea practicilor i structurilor instituionale. Din acest punct de vedere se poate afirma c Marea Britanie a fost suficient de norocoas s o aib pe Margaret Thatcher la sfritul anilor 1970 n timp ce Germania a fost suficient de ghinionist s se trezeasc cu Helmut Kohl, trei ani mai trziu (Moran, 2008:154, Wolfe, 2006: 247). n schimb, Lounsbury i Crumley (2007) susin c acest concept, de antreprenor instituional, nu clarific apariia noilor practici deoarece tinde s accentueze rolul actorilor puternici, precum statul sau corpurile profesionale n stabilirea lor. Examinnd apariia unor noi practici prin intermediul activitii unor actori dispersai spaial i cu resurse diverse, autorii au descoperit un model n care crearea noilor practici este rezultatul acestor actori dispersai de-a lungul unor multiple dimensiuni: de status, de timp, spaial dar, care, n acelai timp, sunt unii printr-un sistem de credine mprtit care ajut la definirea domeniului. Dup cum remarc i Sanders (2008) de multe ori oamenii obinuii sunt vzui doar ca obiecte ale guvernrii i nu ca subieci ale cror idei i cereri pot modela dezvoltarea instituional sau provoca schimbarea instituional. Theda Sckopol n Protecting Soldiers and mothers:The Political Origins of Social Policy in the United States arat c micrile dizidente, de multe ori, direct sau indirect contribuie la naterea sau transformarea unor

instituii guvernamentale sau a unor politici. Ea a artat cum organizaiile de femei au reuit s influeneze politica social american n ciuda faptului c femeile nu aveau, la vremea respectiv, drept de vot, iar, acest lucru nsemn c nu n mod necesar elitele politice reprezint motorul istoriei. Elinor Ostrom (2007) a demonstrat prin intermediul unor cercetri empirice c, de multe ori, soluiile instituionale bazate pe logica statului birocratic sau cele bazate pe logica pieei nu sunt cele mai bune i c cele dou opiuni ar trebui suplimentate cu o a treia. O comunitate format din oameni obinuii poate s dea, ca urmare a experienei acumulate, o soluie instituional mult mai eficient pentru guvernarea bunurilor comune. Cum este posibil ca anumii actori s scape de constrngerile instituite asupra lor de ctre mediul instituional i s devin instigatori ai schimbrii? Mutch (2007) sugereaz c indivizii sunt reflexivi n diferite feluri i c o anumit form de reflexivitate29, reflexivitatea autonom este cea care, mai degrab, conduce spre experimentarea conflictului cu structurile nconjurtoare. Reflexivitatea autonom este cea care se manifest ntr-o relativ izolare fa de preocuprile altor actori. Din acest conflict se nasc idei i se caut oportuniti pentru schimbare. Nu trebuie uitat c ideea unei Europe Unite i chiar federale fusese dezbtut printre micrile politice catolice care au pus bazele cretindemocraiei chiar nainte de sfritul celui de-al doilea rzboiui mondial. C Schuman, Pleven, Adenauer, De Gasperi, Spaak ajutai de Monnet au mbriat ideea unei Europe federale i au pus bazele viitoarei Comuniti Europene (Loughlin, 2009:67-68) care a pornit dintr-o nencredere adnc nrdcinat n statul-naiune tradiional i din convingerea c naionalismul este rspunztor de numeroasele rzboaie franco-germane. Batillana (2006:660) arat c aranjamentele instituionale existente la un moment dat sunt o surs de putere pentru unii oameni dar nu i pentru alii, iar pentru c cei dinti sunt favorizai este n interesul lor s menin status quo-ul instituional. Cei care nu sunt privilegiai de aranjamentele instituionale
29

Teoriile care au la baz atitudinile i procesele reflexive sunt n principal teorii europene dar, care au la baz concepii dezvoltate iniial n Statele Unite. Acest curent este cunoscut sub numele de interacionalism simbolic sau coala de La Chicago.

existente sunt mai degrab motivai s ncerce s modifice status quo-ul dar acetia pot s ntmpine dificulti n accesarea resurselor necesare n urmrirea introducerii schimbrii. Explicaiile care pun n eviden rolul individului, a strategiei individuale, a voluntariatului, a antreprenorului instituional (agency-based approaches) ataeaz un rol mai puin determinant factorilor instituionali. 30Schimbarea este analizat din perspectiva individualismului methodologic. Aciunea uman este piatra de temelie a acestei variante explicative. Instituiile conteaz dar opereaz, mai degrab, ca factor care intervine i nu ca variabil independent ntre interaciunea actorilor i rezultatele corespunztoare acesteia (Knill & Lenscow, 2001:195, Wolfe, 2006: 244). Putem spune c exist cel puin dou tipuri de argumente care se afl la baza explicitrii schimbrii instituionale. n primul caz instituiile existente sunt considerate factorul explicativ principal n modelarea politicilor i a schimbrii instituionale. n cel de al doilea caz, dezvoltarea instituional (continuitatea sau schimbarea) se face ca urmare a constelaiei prevalente de actori implicai dar, i n acest din urm caz, trebuie s includem instituiile (March & Olsen, 2008). Indivizii nu sunt liberi de orice constrngere (institutions free) iar o simpl explicaie funcionalist nu este valid.

3. 8. Concluzii

Schimbarea instituional a fost interpretat, n general, simplist, ca fiind determinat fie de fore societale majore, provenite din mediul extern, din care, n urma unui proces de selecie competitiv apar noi instituii. 31 Sau, la fel de simplist, aranjamentele instituionale au fost vzute drept maleabile, fiind doar o chestiune de alegere a actorilor strategici, o unealt supus n mna unor
30

M refer, n continuare, la o variant neoinstituionalist i nu la o variant pur individualist care nu consider instituiile nici mcar ca un factor intervenionist. 31 Concepie inspirat din biologie. Instituiile au fost vzute ca organisme sociale care evolueaz n timp fiind rezultatul neplanificat al unui process istoric. Instituiile cresc i evolueaz precum un organism viu avnd o evoluie oarb

supraoameni.32Ingineria politic sau ceea ce numim design instituional are la baz urmtoarea presupunere: un grup de indivizi sunt capabili de a stabili prin reflexie i alegere ceea ce nseamn o bun guvernare. Ei au o viziune asupra unei societi mai bune, au o cunoatere privilegiat. Au capacitatea de a da soluii pentru o mai bun modalitate de a face lucrurile i tiu cum instituiile pot fi schimbate pentru a atinge rezultate mai bune. Ei, de asemenea, au controlul asupra resurselor necesare pentru a implementa noile soluii. Aceast presupunere este ns vehement criticat (Scott, 2007) deoarece hrnete arogana planificatorilor statali preocupai de ordine, simplitate i progres, ale cror planuri de mbuntire a condiiei umane au luat, adesea, o turnur greit. Una dintre slbiciunile teoriei explicative care pune n eviden strategia actorilor individuali se gsete n nevoia de a integra complexitatea empiric n cadrul teoriei. n practic, ncercarea de a evidenia resursele, preferinele, orientarea strategic a diverilor actori implicai pentru a putea face o analiz exante a condiiilor schimbrii instituionale este enorm (Knill & Lenschow, 2001:195). Este important ca cei care nlocuiesc, creeaz, schimb regulile s tie ceea ce trebuie fcut (cum, unde i cnd) trebuie s intervin. Dar, de multe ori antreprenorii instituionali nu au nici cunoaterea, nici intuiia necesar i nici mijloacele necesare pentru a schimba regulile formale, practicile i atitudinile precum i nelesurile i valorile existente. Dac regulile formale se pot schimba relativ uor nu acelai lucru l putem afirma despre schimbarea valorilor, care se schimb prin intermediul ceremoniilor, a miturilor, a modificrii rolurilor i a comportamentelor (ceea ce numim internalizarea valorilor) i nu prin mimarea valorilor i a normelor. Dar, oricum, nu putem pleca de la presupunerea c aceti antreprenori instituionali sunt i atotcunosctori i omnipoteni i bine intenionai. Nici una dintre explicaii nu poate fi considerat ca o teorie exclusiv. Nu putem veni cu o soluie uoar la o problem dificil. Dezvoltarea instituional nu este nici produsul direct al voinei, planificrii, designului unor eroi, nici produsul ansei, ntmplrii ca urmare a unor aciuni necoordonate. O concepie
32

Concepie inspirat din inginerie

teoretic trebuie s deslueasc mixul schimbtor dintre designul deliberat i comportamentul de adaptare, ntre reflexie i alegere contient i dependena de hazard (March & Olsen, 2008). Actorii politici nu pot fi concepui nici ca ingineri avnd un control absolut, nici ca biete fiine plpnde neavnd nici o putere de decizie i urmrii fiind de fatalitate. Explicarea schimbrii instituiilor rmne o piatr de ncercare pentru tiinele sociale contemporane (Erk& Koning, 2010: 355). Un numr de explicaii au fost propuse dar acestea, n cea mai mare parte a lor, pot fi caracterizate drept studii de caz (Fligstein, 1991). Explicaiile oferite au, ceea ce numim, validitate intern dar de multe ori concluziile unei teorii se bat cap n cap cu cele ale altei teorii. Nu exist o macroteorie deductiv a schimbrii instituionale, interpretrile propuse fiind formulate, n general, post-factum. Conexiunea dintre schimbarea instituional, instituii, procese i aciunea uman rmne un complex neltor i trebuie s fim contieni de aceast ignoran.33 Pentru c, n ceea ce privete puzzle-ul format din determinismul instituional, alegerile strategice, traseul istoric al instituiilor, momentul formrii lor sau evenimentele neprevzute, abia dac am zgriat puin suprafaa problemei. Societatea actual este marcat de un nivel nalt de complexitate instituional n care trebuie s includem, n mod necesar, nelegerea puterii i a controlului dar i rolul ideilor, al ideologiilor i a cunoaterii, a circumstanelor schimbtoare, a contextului specific istoric pentru a deslui misterul construirii i al schimbrii instituiilor. Avem nevoie de eviden empiric i claritate conceptual pentru a nelege instituiile i nu de o explicare i explorare superficial. Este posibil nici s nu putem s gsim o explicaie universal care s poat fi generalizat de la un context la un alt context. Dar, dac vrem ca viitorul societilor moderne s fie foarte diferit de trecutul acestora, sau de prezent (atunci cnd ne gndim la Romnia), este necesar s clarificm ceea ce nelegem prin transformare instituional. Aderarea Romniei (ca i a celorlalte ri estice) la Uniunea European este, pentru cercettorii romni,
33

cel mai important eveniment, iar transformrile

Aa cum arat Lazr Vlsceanu (2001:67-73) n spaiul romnesc schimbarea instituiilor a fost analizat n cea mai mare parte cultural vezi polemica fundamental a formelor fr fond

instituionale politice, economice sau sociale care decurg din aceasta reprezint terenul de cercetare cel mai fertil posibil. Studierea efectelor presiunii politice i economice asupra Romniei se poate face n timp real, fiind astfel posibil testarea diferitelor ipoteze referitoare la schimbarea instituional, la factorii i mecanismele prin intermediul crora instituiile se nasc, evolueaz sau decad i cum noile instituii nlocuiesc sau completeaz vechile instituii.

4. Restructurarea guvernrii i a instituiilor. Regiunea

Instituiile, n vechiul sens al organizrii formale prin care sunt stabilite regulile i contextul pentru luarea deciziilor, au fost i au rmas centrale pentru studierea guvernrii teritoriale (Stoker, 2008:495). Instituiile politice constituie jurisdiciile pentru politicile publice i pentru reprezentare. Dar politicile teritoriale nu mai sunt tratate doar prin simpla studiere a documentelor oficiale. Studiile pur descriptive au fost intens criticate pentru lipsa unei teorii explicative care s surprind mecanismele reale i practicile informale ce au loc sub suprafa. Pentru c, dac analiza nu este fcut n adncime explicaiile nesistematice care fac apel la istorie sau la diverse evenimente dramatice nu reuesc s explice diferenele care exist (Lindstrm,1999:95-115). Managementul teritoriului este definit nu numai de juriti i de administratori dar i de ctre identitile schimbtoare sau diferitele solidariti. Relaiile centruperiferie, precum i studierea politicilor teritoriale ca i constructe politice i sociale determin acum un domeniu de sine stttor n tiinele sociale (J.C.Thoenig, 2008:281-282). Politicile teritoriale, ca nou domeniu al tiinelor sociale, au dus la marginalizarea tradiionalei administraii publice cu simpla ei descriere a cadrelor instituionale formale. Cercetrile din teren sunt cele care pun n eviden practicile reale, care pot duce la nelegerea a ceea ce conteaz mai mult sau cine are o mai mare influen, nu mai este suficient doar identificarea autoritii formale. Complexitatea public-privat trebuie, n mod obligatoriu,

introdus n analiz. Numrul de actori politici, socio-economici implicai n guvernare a crescut i continu s creasc odat cu apariia numeroaselor agenii de stat precum i a diverselor organizaiilor private i semi-private care particip la ceea ce acum se numete guvernan (Rhodes,1997, 2003). Studiile din domeniu s-au diversificat, au aprut numeroase direcii de cercetare: studiul regimurilor urbane, studiile comunitilor, studiile guvernanei locale, consociaionismul, interguvernamentalismul, studiul reelelor de dezvoltare, guvernarea pe mai multe nivele, fragmentarea jurisdicional, etc. Acum sunt studiate asimetriile, dependenele, relaiile de putere dar i curentele culturale, simbolistica, identitile etnice, dezvoltarea socio-economic, legitimitatea guvernrii i rdcinile ei teritoriale, avantajele centralizrii sau descentralizrii, complexitatea indus de apariia relaiilor de tip reea i pia alturi de relaia ierarhic n luarea deciziilor i n formularea i implementarea politicilor publice (Stoker, 2008, Thoening, 2008, Rhodes, 1997). Cercetrile n domeniu au nceput n SUA, Marea Britanie i n Frana n anii 1960, 1970. Cercetrile americane s-au concentrat n special pe performana politicilor publice i pe studierea a ce, ct i cum primete fiecare de la guvern (who gets what, when and how). n Frana, politicile teritoriale au fost studiate empiric prin cercetri sistematice n teren, cercetri care au pus n eviden legturile informale existente ntre aleii locali ntre aleii naionali i birocrai. n Marea Britanie dezbaterile academice s-au concentrat pe relaia guvernare local-guvernare central (Rhodes,1981, Sharpe,1989, Wegrich, 2006). Spre exemplu, studiind legea guvernrii locale din 1972, Asford Douglas (1989) a ajuns la concluzia c guvernul central d dovad de autoritarianism i dogmatism ideologic ncercnd s subordoneze structurile guvernrii locale. Conceptul relaiilor central-local a fost considerat ca fiind potrivit pentru a descrie relaiile domestice pentru un stat unitar n care lipsea complexitatea existent din statele federale (Wegrich, 2006). Apariia Noului Management Public a complicat i mai mult guvernarea teritorial prin implicarea unui numr tot mai mare de organizaii

semi-publice i private n ceea ce acum se numete guvernan (Rhodes,1997). Contractarea serviciilor publice n afara aparatului guvernamental (ctre firme private) precum i privatizarea firmelor de stat a devenit ceva comun n procesul guvernrii, ceea ce a dus la fragmentarea sistemului i la multiplicarea reelelor (Rhodes, 2003:65).

4.1. Mobilizarea pentru dezvoltare. Reele, coaliii, aliane.

Un concept interesant a fost introdus de ctre Clarence Stone (1989) i apoi aplicat ntr-un numr considerabil de studii, att n Statele Unite ct i n afara teritoriului american (Mossberger i Stoker, 2001) i anume conceptul de regim urban preluat i sub numele de coaliie de dezvoltare (Keating, 2008: 157). Studiul lui Stone, din Atlanta, a prezentat cum o coaliie stabil n timp, ntre comunitatea de afaceri i liderii politici afro-americani, a dus la regenerarea i dezvoltarea oraului. O coaliie de dezvoltare este o alian intenionat, bazat pe teritoriu, a actorilor sociali i politici, dedicat creterii economice din acea zon, furnizrii unui bun colectiv adic a bunstrii economice, a avuiei acelei zone. Alctuirea coaliiei pentru dezvoltare variaz de la un loc la altul dar, ca s se poat afirma c ea exist trebuie s aib capacitatea preemtiv de a stabili agenda public, de a avea obiective clare definite, de a reui s formeze un parteneriat public-privat. Nu orice ora sau teritoriu are o coaliie pentru dezvoltare (Mossberger i Stoker, 2001:815). n Europa, conceptul de regim de regenerare urban/coaliie pentru dezvoltare a fost preluat dar, ceea ce au dezvluit studiile efectuate a

fost c parteneriatele de dezvoltare economic existente erau mai degrab conduse de ctre sectorul public, fr o prea mare implicare a mediului de afaceri din zon i fr o real autonomie a guvernrii locale (Stoker, 2008: 506). Chiar dac s-a identificat o coaliie ntre oamenii de afaceri i liderii politici, preocuprile acestora erau orientate spre problema asigurrii de servicii sociale i nu pe aceea a dezvoltrii economice iar aceast caracteristic nu i ndreptesc pe cercettori s le echivaleze cu regimurile de dezvoltare urban din SUA, de aceea, un concept alternativ, cel de reea (network) a fost considerat mai flexibil i mai potrivit (Mossberger i Stoker, 2001:824). De multe ori, teoreticienii europeni distaneaz modelul economic european (continental) de varianta anglo-american considernd c cele dou au caracteristici, standarde i practici profund diferite. Capitalismul european ar fi bazat pe consens i ar fi superior contracandidatului su hegemonic (Berndt, 2003, Boyer, 1990, Lipietz,1997). Aceast controvers despre modelele diferite de capitalism a fost prezentat n numeroase feluri, cel mai succint de ctre Hooghe (1998) care a distins ntre neoliberalism i capitalism reglementat. n esen, n primul caz, se pune accentul pe un stat minimal i o pia liber, n timp ce, n cel de al doilea caz se ataeaz i preocuprile sociale alturi de eficiena pieei. Politica de coeziune/politica de dezvoltare regional european este stindardul acestui din urm tip de capitalism, capitalismul reglementat i n care principiul parteneriatului este componenta cheie a acestei politici, consider Hooghe. Reeaua (network) este o configuraie n care actorii se regsesc ntr-o situaie de egalitate. n mod ideal, o reea se formeaz i se menine n mod voluntar i se bazeaz pe valori mprtite, pe solidaritate, ncredere i consens. Reele i patternurile de interaciune care le formeaz pot s fie relaionate cu ceea ce este numit un stat al negocierilor continue (bargaining/negotiating state) (March i Olsen,1989) i caracterizez rile cu o tradiie corporatist i orientate spre consens precum rile scandinave dar i Germania. Contribuii recente au artat importana capacitii (power to) n termeni de abilitate a anumitor grupuri i instituii de a urmri anumite interese

particulare, de a duce la ndeplinire anumite politici, de a face lucrurile s mearg, de a ctiga recunoatere i identitate (Agnew, 2000). Iar acest concept este diferit de vechiul concept de putere (power over) care se refer la posesia, la acapararea anumitor instituii politice i economice. Studiile care se ocup de creterea economic, de dezvoltare privilegiaz procesele de cooperare i colaborare,34 de aciune colectiv, (power to) fa de relaiile de conflict i dominaie (power over), care erau recunoscute n tradiia vechiului instituionalism, existnd chiar tendina de a neglija relaiile inegale de putere n cadrul analizelor regionale (Cumbers, 2003:324) cum ar fi, spre exemplu, capturarea agendei dezvoltrii de ctre elitele locale (Lovering, 1999). Trebuie acordat atenia cuvenit, susin Hadjimichalis i Hudson (2007), pentru a vedea ceea pot, cu adevrat, oamenii s fac, avnd n vedere inegalitile spaiale i sociale, pentru a-i mbunti viaa n mod real, care sunt posibilitile pentru dezvoltare regional, fr, ns, a prelua i transplanta mecanic i necritic diferitele poveti de succes, avnd n vedere tendina actual de a pune accentul pe competitivitate, inovaie, nvare, regenerare, reele. Proiectele de dezvoltare localizate spaial pot fi vzute i ca o form de experimentalism democratic (Unger, 2001) sau de republicanism civic (Marquand, 1997), putnd fi forma prin care indivizii pot participa politic la luarea deciziilor, la transformarea economic, social, politic, cultural a regiunii/localitii devenind coproductori ai contextului specific35 acionnd n comun pentru beneficiul comunitii respective. Mobilizarea regional a fost definit drept situaia n care societatea civil dintr-o regiune (sau pri importante ale ei) se angajeaz ntr-un efort coordonat de a dezvolta o regiune i de a urmri interesele acelei regiuni.
34

Preocuprile pentru competitivitate regional n contextul noii economii bazate pe cunoatere extinde atenia pentru procesele de cretere endogen ducnd la apariia a noi concepte i teorii precum Sistemul de inovaie regional(RIS= regional innovation system) i Regiuni inteligente (LR=learning/intelligent regions) care pun accentul pe inovaie, nvare, ncredere, reele socio-culturale, relaia firme-universiti, noi forme de guvernan asociativ, interactiv. Argumentul cheie este c transmiterea tacit a unor forme de cunoatere necesit interaciuni sociale frecvente i proximitate geografic. Vezi Richard Florida (2000) 35 Dup cum remarc David Marquand (1997:37-40) lipsa legturilor de loialitate, a sentimentului de comunitate duce la transformarea sectorului public n cmp de btalie pentru interesele private prdtoare deoarece noiunea de bun public nu mai exist. El susine c pentru succesul politicilor publice este necesar refacerea comunitii.

Mobilizarea regional aduce mpreun elitele politice, economice, sociale precum i marea mas a populaiei i este caracterizat prin dezbateri publice extinse pe probleme regionale i de reele de cooperare dintre actori politici, sociali, economici regionali (Mathias, 2006) fiind vorba despre o aciune colectiv avnd drept scop un bun comun. Creeaz spaiu pentru participarea democratic i pentru dialogul civic facilitnd dezvoltarea economic bazat pe relaiile de tip pia precum i o dezvoltare sustenabil din punct de vedere al mediului nconjurtor, facilitnd rezultate care ridic standardul de via al locuitorilor respectivei zone. Interaciunea dintre actorii publici, semi-publici i privai a ters diviziunea tradiional dintre public i privat ce caracteriza tradiional un stat suveran, ceea ce a modificat structurile guvernrii transformnd guvernarea (goverment) n guvernan (governance) (Wollmann, 2003). Este acum forat o reexaminare a relaiei dintre cetean i stat, a rolului ceteanului precum i a relaiei dintre diversele nivele de guvernare i entitile guvernate, punndu-se accentul pe autoguvernarea comunitilor. Preocuparea pentru participare politic, dup cum remarc Olsen (2003), nu trebuie s neglijeze faptul c participarea este, uneori, vzut ca o datorie neinteresant i irelevant pentru individ. Deoarece indivizii nu pot s se bazeze doar pe propria lor participare, ei trebuie s se bazeze pe instituii, pe organizaii intermediare, pe ali indivizi care, cu integritate i regulat, au grij de problemele lor fr a economice (bogie, competitivitate, cretere, eficien), le pretinde problemele participarea. Avnd n vedere c trebuie gsit un echilibru ntre problemele ecologice, problemele sociale (coeziune, solidaritate, includere, inegaliti) problemele politice legate de deficitul democratic (participare, transparen, reprezentare, responsabilitate) precum i de faptul c pentru fiecare tip de probleme, n parte, unii actori susin (probabil pe drept) c pot contribui, mai mult sau mai bine, pentru a ajunge la scopurile urmrite, devine tot mai puin clar cine sunt experii i de cine i cum trebuie luate deciziile (Olsen, 2003: 94) i, mai ales, cum trebuie s arate instituiile respective.

Proiectul regional condus de un ludabil el funcionalist nu trebuie s piard din vedere natura politic i constituional a acestui proiect. Cercetrile din cadrul studiilor regionale tind s utilizeze definirea funcional a regiunii avnd n vedere interesul specific de studiu: dezvoltarea economic dei, proiectul n sine este unul politic. 36 Nu trebuie uitat c delegarea puterilor i competenelor ctre nivele subnaionale de guvernare, de ctre nivelul naional, conine elemente distinctive federaliste (sau cel puin o aplatizare a guvernrii ierarhice-verticale), chiar dac nu se poate trasa o linie de demarcaie clar ntre state federale, state regionalizate, state descentralizate i state unitare (Lane & Ersson, 2000: 78-101). Este foarte greu de creat o scal a federalismului iar clasificarea rilor n state federale, semi-federale, confederale, quasi-federale, regionale, descentralizate, unitare este cu att mai dificil cu ct trebuie avut n vedere i faptul c a rmas destul de puin n interiorul conceptului de suveranitate statal n realitatea de astzi (Lane& Ersson, 2000: 88).

4.2. Regiuni politice, regiuni economice, regiuni istorice, regiuni administrative

O ncercare comprehensiv de a clarifica conceptul de regiune a fost elaborat de Keating (1997, 2008). El a distins ntre regiuni economice, regiuni istorice, regiuni administrative i regiuni politice. Regiunile economice sunt definite de criterii economice precum patternul predominant de producie, agricol sau industrial, mrimea i distribuia populaiei. Relevant pentru regiunile economice o reprezint interaciunea dintre marile orae i zonele adiacente rurale.s37 Regiunile istorice sunt n general marcate de o lung tradiie a existenei lor ca uniti teritoriale recunoscute. Au o identitate nscris n memoria colectiv a locuitorilor. De multe ori au
36 37

Vezi Hooghe (1998) n teoria economic recent care se ocup de planificarea spaial anumite regiuni economice sunt caracterizate drept poli de cretere, poli de dezvoltare.

dezvoltat o cultur specific i/sau o specificitate lingvistic mpreun cu existena unor legturi afective dintre populaie i teritoriu. Regiunile administrative (sau de planificare) sunt simple linii pe o hart, trasate n mod arbitrar de ctre guverne n funcie de criterii convenabile, cum ar fi mrimea populaiei. Regiunile politice pot fi recunoscute prin existena unei forme oarecare de guvernare regional, n mod uzual cuprinznd o instituie de legiferare aleas pentru luarea deciziilor politice (parlament, ansamblu, consiliu) i un executiv regional care este controlat politic din interiorul regiunii. Landurile germane sunt cel mai cunoscut exemplu. Bineneles o anumit regiune poate s fie i regiune administrativ i politic i istoric i economic. Dar, n general, aceste categorii nu se suprapun, avnd n vedere lunga istorie european i reformarea continu teritorial ce a avut loc n Europa (Keating, 2008). Spre exemplu Brussis (2001) consider c regionalismul n Romnia (i n general n Europa de Est) este slab datorit incongruenei dintre regionalismul etnic i regionalismul istoric ceea ce mpiedic mobilizarea pentru preteniile regionaliste. i anume, minoritatea naional semnificativ (minoritatea maghiar) nu are o unitate regional care s se disting printr-o istorie diferit de cellalte regiuni, iar nici una dintre regiunile istorice nu se suprapune exact peste unitatea regional care cuprinde minoritatea etnic. n general, o unitate teritorial este un sistem a crui apartenen este definit prin limite identificabile spaial, n opoziie cu organizaiile non-spaiale (Bartolini, 2005: 16). Economitii disting, n mod tradiional, diferite tipuri de regiuni. Ei disting ntre regiuni omogene (formale), regiuni funcionale, regiuni-orae. Conceptul de regiune are att de multe nelesuri i interpretri nct termenul este neles mai degrab intuitiv dect ca descriere precis (Sagan &Lee, 2005) dar se bazeaz pe o nou percepie i anume, cea a competiiei ntre teritorii pentru achiziia de resurse, teritorii care nu mai sunt controlate exclusiv de nivelul central al statului. De asemenea, acest concept

implic percepia unui interes comun i a unor probleme comune (Bartolini, 2005: 256) fiind vorba despre o aciune colectiv38.

4.3 Distincia dintre regionalism i regionalizare

Trebuie

facem

distincia

dintre

regionalizare

regionalism.

Regionalizarea

reprezint angajamentul activ al guvernului naional n ctre nivelele regionale, acordarea unei mai mari

procesul de construire al regiunilor. Acesta include transferul puterilor politice i funcionale autonomii regiunilor, precum i acceptarea unei influene sporite a regiunilor n procesul de elaborare a politicilor publice chiar i pentru nivelul naional. Regionalizarea este un proces de sus n jos (top-down) dinspre nivelul naional sau european spre nivelul regional i a mai fost numit i top-down regionalism. Regionalismul reprezint promovarea intereselor regionale n termeni politici, economici, sociali i culturali. Valul de micri care a cuprins Europa ncepnd cu anii 80 a fost numit Noul Regionalism (Mathias, 2006). Regionalismul este o ideologie care susine formarea unei regiuni politice n cadrul statului naiune precum i o micare politic prin intermediul creia populaia unui anumit teritoriu ncearc s obin acest lucru. Motivele resurgenei regionalismului european sunt mult prea complexe pentru a putea fi tratate aici n detaliu. Totui, dup cum susine Hopkins (2007) exist o combinaie de factori i anume democratizarea de dup cel de al doilea rzboi mondial, emergena micro-naionalismului i cerinele funcionale legate de planificarea dezvoltrii social-economice, care au condus la crearea unui numr de guvernri regionale n Europa avnd diferite grade de autonomie politic, de putere, de organizare i de status constituional. Imboldul iniial n vederea crerii regiunilor sub-naionale,
38

Conform teoriei actorului raional, fiind vorba despre o aciune colectiv, exist tendina de a defecta astfel nct bunul colectiv (avuia regiunii) s fie produs n mai mic msur dect dac indivizii ar coopera (chiar dac acest caz nu poate fi considerat un model pur). Vezi capitolul Social dilemmas and free-riding din Green i Shapiro (1994) precum i capitolele Dilema prizonierului iAciunea colectiv din Miroiu (2007)

dup cel de al doilea rzboi mondial, ar fi provenit ca urmare a unei anumite percepii asupra cauzelor apariiei conflictului. n particular, n ochii americanilor, apariia fascismului i a nazismului ar fi avut ca i cauz, cel puin parial, eecul designului constituional german. Din acest motiv, Germania i Austria au fost recreate ca i state federale, n care, n particular landurile germane aveau competene crescute n arii percepute ca fiind cruciale pentru ntrirea democraiei, incluznd aici educaia, cultura i politicile publice (Hopkins, 2007). Regionalismul i are rdcinile n secolul al XIX-lea fiind o reacie la apariia statului naional unitar ca form dominant de organizare politic (Loughlin, 2006). Regionalismul d prioritate regiunilor sub-naionale n faa altei uniti de organizare sociopolitice cum ar fi statul. Uneori regionalismul este considerat ca o ameninare la adresa statului-naiune, deoarece are intenia de a-l fragmenta i a-l nlocui cu o multitudine de state mai mici, sau de a slbi autoritatea central statal i de a propune un aranjament federal care d voie unei autonomii regionale sporite (Rumford, 2000). Ca ideologie politic regionalismul a fost dezvoltat pentru a se opune apariiei statului naional i sistemului politic liberal asociat acestuia. Aceast ideologie a avut o rspndire mai mare printre bretoni i corsicani n Frana, printre flamanzi n Belgia, printre catalani i basci n Spania i printre sardinezi n Italia. n Marea Britanie micarea numit Home Rule in Ireland i micri similare din Scoia i Wales pot fi vzute ca forme de regionalism. Uneori regionalismul a luat forma naionalismului minoritar. Diferena dintre regionalism i naionalismul minoritar este c regionalitii i limitau cererile la obinerea unui anumit grad de autonomie politic n cadrul statului naiune n timp ce naionalitii minoritari doreau independena complet i formarea propriului stat sau ceea ce numim separatism. Neateptata rebeliune ulterioar a micrilor identitare etnice a impulsionat micrile regionaliste, cererile acestora au nceput s fie tot mai mult cereri pentru autonomie politic ducnd la formarea unor noi guverne regionale39 ceea ce a dus la formarea unei varieti de structuri regionale, sub39

n Spania, Portugalia Belgia i, n final i n Marea Britanie

naionale n Europa de Vest (Hopkins, 2002, 2007, Loughlin, 2006). Cererile regionaliste se bazau pe afirmarea unei identiti lingvistice sau culturale (sau ambele) dar i pe o anumit percepie a existenei opresiunii din partea statului naiune, ceea ce a dus la revendicri n ceea ce privete egalitatea economic i politic. Avnd n vedere c, n realitate regionalizarea i regionalismul sunt fenomene diferite se folosesc, n general, termeni diferii, regionalizare-regionalism (Loughlin, 2006, 2009; Painter, 2002:103) dei, uneori, sunt numite i top-down regionalism (regionalizarea) i bottom-up regionalism sau vechiul i noul regionalism (Keating, 2008). Regionalismul separatist existent ntr-un numr de state europene n anii 60 a lsat locul mobilizrii regionale bazat pe succesul economic din cadrul european. Europa Regiunilor, acest slogan extrem de popular, este n asentimentul multor micri regionaliste care vd n acest concept o slbire a poziiei statului-naiune sau cel puin a guvernului naional din propria ar.

4.4 Regiunea n Uniunea European i preocuparea pentru dezvoltarea economic

Merit s observm aici c prinii fondatori ai Europei erau regionaliti devotai. Ei au decis s reduc importana statuluinaiune i n calitatea lor de federaliti europeni, aveau o nencredere profund fa de naionalism i statul naional (Loughlin, 2009:68). Deci, dac ntr-un anumit moment regiunile erau privite cu nencredere i considerate ca artefacte ale unui vechi regim (la fel ca alte caracteristici particulare ale vieii sociale precum comunitile) i respinse ca exemple de napoiere, n timp ce modernizarea era asociat cu centralizarea i ntrirea statului naiune, ulterior, ncepnd cu anii 80 (n special), a aprut o tendin opus de valorizare a regiunilor. Iar odat cu adncirea integrrii europene, regiunea a devenit o categorie cheie n Uniunea European, fiind considerat crucial pentru economic, pentru dezvoltarea competitivitatea socio-economic dar i pentru umplerea

spaiului dintre ceteni i guvernani, pentru a micora deficitul democratic al Uniunii. Dac, iniial, preocuprile legate de autonomia regional erau legate, n special, de necesitatea ntririi democraiei, ulterior, atenia a fost canalizat mai mult spre problemele practice i anume dezvoltarea economic (n special) i identitatea etnic40. Conceptul unor regiuni puternice, care se autosusin face parte acum din ideologia Uniunii Europene i, n particular, se bazeaz pe credina c dezvoltarea economic a regiunilor va depinde, mai presus de toate, de capacitatea iniiativei locale de a exploata resursele locale. Regiunile sunt recunoscute de multe state europene ca elemente importante ale modernizrii statului n special n planificarea spaial i n politicile de dezvoltare regionale, existnd un transfer de putere ctre autoritile regionale (Anssi, 2009). Dac iniial regionalismul era un fenomen naional fiind autonomist i defensiv ulterior, ncepnd cu anii 80, a devenit orientat economic i a fost considerat ca o reacie la globalizare (Keating, 2008). Exist voci (Rumford, 2000) care susin c regiunile au un rol tot mai important ca urmare a globalizrii i neoliberalismului, c regiunile sunt rezultatul politic al competiiei economice care a dus la reliefarea regiunilor ca parte a restructurrii statului, avnd n vedere c s-a impus ideea conform creia regiunea este actorul potrivit pentru a face fa noilor provocri.41 Un argument n acest sens este acela c globalizarea este fenomenul care modific conceptualizarea spaialitii i n particular legtura dintre teritoriu i funcia teritoriului. Chiar dac globalizarea, pentru muli, este un fenomen sinonim cu deteritorializarea (dispariia granielor i a locaiilor fixe) simultan duce la creterea numrului de regiuni i a importanei regiunii, influennd reteritorializarea (Anssi, 2009). Regiunile ar fi produsul globalizrii, susine Rumford (2000), care genereaz nu doar integrarea european ci i diferenierea intern, fragmentare i autonomie
40

Regionalismul economic al bretonilor a fost un success n anii 50 prin activitatea CELIB (Comit dEtudes et de Liaison des Intrts Bretons) care a dus la regionalizarea planului naional francez. Alte regiuni ca i Corsica sau ara Bascilor au ncercat s imite acest success. 41 Adic existena globalizrii legitimeaz integrarea economic europen n numele unei nevoi a unei mai mari competitiviti economice a UE, iar logica unei competitiviti crescute a dus la gsirea mijloacelor, instrumentelor de a asigura creterea economic, unul dintrea acestea fiind regiunile vezi explicaiile detaliate n Rumford (2000).

ducnd la afirmarea unui rol mai important pentru regiune. Pentru c regiunea european este locul n care logica competitivitii i a coeziunii sunt nscrise n cadrul Uniunii Europene. Noile structuri politice europene sunt conceptualizate ca noi instituii politice care formalizeaz i rutinizeaz interaciunile dintre actori. n acest sens procesul de integrare european apare ca o schimbare major n structura instituional naional, ca o oportunitate pentru noi actori i ca o cretere a interaciunilor orizontale ceea ce duce la formarea de noi centre, noi sfere de competene prin configurarea unor noi structuri (Bartolini, 2005:xii). O tem major, dar adesea neglijat, n studiile dezvoltrii regionale este politica, n sensul ei larg. Preocuparea principal se ndreapt, cu predilecie, spre aspectele economice, agentul fiind firma sau antreprenorul care nva sau particip la reea. Sunt greu de gsit referiri la ierarhii de putere, la conflicte, la rolurile de gen. Interaciunile sociale sunt conceptualizate ca i cum ar fi lipsite de conflicte, avnd loc cu predilecie ntre firme, contextul devenind, astfel, depolitizat. Aciunea uman este privit strict instrumental (management de resurse), agenda dezvoltrii este dominat de o singur dimensiune cea a individualismului i succesului competitiv (Hadjimichalis &Hudson, 2007). Ceea ce lipsete ns este conceptualizarea modului n care se formeaz noilor interese i noile linii de conflict i de putere corespunztoare din cadrul noilor granie economice i politicoadministrative. Mai precis instituionalizarea regiunilor are o component att economic ct i una politic, pentru c definirea regiunilor este un act de putere. Multe schimbri substaniale au loc, n prezent, n cadrul structurilor i procedurilor guvernrii teritoriale din interiorul statelor europene. Aceste schimbri urmresc n principal delegarea responsabilitilor statului ctre nivele inferioare de guvernare, n spe regiunile (Mathias, 2006). n primii ani ai Uniunii Europene (pe atunci Comunitile Europene) statele membre nu au artat nici un interes n a face din guvernarea teritorial sub-naional o tem de dezbatere sau mcar de minim preocupare, chiar dac politicile

economice implementate de ctre noile instituii supra-naionale afectau diferit regiunile (prin politica agricol spre exemplu). Aceast situaie s-a schimbat profund odat cu raportul Thomson42(n mai 1973), adic cu publicarea propunerilor de reform ale Comisiei Report on the Regional Problems in the Enlarged Community 43 care a artat existena unor dispariti enorme n privina dezvoltrii economice a celor (de atunci) nou membri i a identificat aceste dispariti ca fiind obstacolul principal n apariia Pieei Comune (Bache, 1998:38). Piaa Unic a fost iniiat ca un mijloc de a revitaliza economia Europei, ca urmare a rmnerii n urm fa de economia SUA i a Japoniei i prin virtutea ecomiei de scal care urma s fie creat s poat s concureze global cu economia Statelor Unite (Ladrech, 2006). Acest raport a dus la stabilirea Fondului European de Dezvoltare Regional conceput pentru a ajuta regiunile mai puin dezvoltate s depeasc dificultile economice. Urmarea a fost apariia unei politici redistributive interstatale diferit de majoritatea politicilor europene care sunt politici de tip reglementare (Bartolini, 2005:132). De asemenea, fondurile regionale au fost create i ca o form de compensaie i de protecie mpotriva unor posibile efecte negative ale pieei comune, fiind parte a unei nelegeri pe care Spania i Italia au cerut-o pentru a semna Actul Unic European (1986). Rumford (2000) susine ns c Politica de dezvoltare regional/Politica de coeziune nu trebuie s fie neleas ca un mijloc de corectare a Pieei Unice, adic de a compensa tendina de concentrare a bogiei i de exacerbare a disparitilor economice sau de a recompensa statele mai srace care ar beneficia disproporionat de integrarea economic, ci ca un mijloc de a facilita Piaa Unic (de a o face s funcioneze) i deci ca un mijloc de a contribui la competitivitatea Uniunii Europene. El susine c Politica de Dezvoltare Regional s-a detaat, n timp, de originile ei redistributive fiind ncorporat n discursul neoliberal al competitivitii i al creterii economice i c regiunea intr n arena politic din partea relaiilor

42 43

Numit astfel dup numele comisarului britanic, de atunci, pentru politica regional George Thomson Disponibil la http://aei.pitt.edu/5888/01/001756_1.pdf

economice ale pieei. Regiunea a rezultat ca rspuns la globalizare, la internaionalizarea comerului. Originea politicii regionale se atribuie Summitului de la Paris (1972). Marea Britanie ca viitor membru al Comunitilor Europene a pus o presiune considerabil pentru ca rudimentara politic regional european s fie ntrit, n parte pentru c avea o tradiie puternic a unei politici regionale dar i pentru c avnd un anumit numr de regiuni n dificultate, prin politica de dezvoltare regional s aib posibilitatea s atrag fonduri europene. Comisarul britanic, George Thomson, a fost numit comisarul responsabil cu politica regional. Pentru a mbunti politica de dezvoltare regional (sau politica de coeziune) au avut loc numeroase reforme:44 valoarea fondurilor acordate a crescut semnificativ45, procedurile, obiectivele i strategia politicii au fost modificate, actorii implicai n conceperea i implementarea programelor de dezvoltare au fost schimbai. Ceea ce a dus la transformarea acestei politici, dintr-un simplu mecanism de redistribuire a bogiei strns legat de preferinele statelor membre, ntr-o politic public european de dezvoltare regional bazat pe obiective i prioriti europene i implementat printr-un mecanism de cooperare ntre administraiile regionale, naionale i supranaionale (Manzella &Mendez, 2009). La nceput, statele naionale erau cele care erau responsabile cu identificarea regiunilor eligibile pentru accesarea fondurilor. Bugetul era alocat pe baza unor cote (pri) predeterminate, negociate ntre rile membre. Nu existau arii de intervenie decise la nivel european. Statele membre delimitau propriile arii de intervenie n funcie de politica proprie, controlnd astfel fluxul de cereri de finanare care se fceau pe baz de proiect (project-by-project basis) i nu pe baz de programe care s urmreasc un pachet coordonat de ajutorare conceput astfel nct s ating probleme regionale specifice. 46 Reformele
44 45

In 1979, 1984, 1989 i 1993 Pentru perioada 2007-13 resursele pentru politica de dezvoltare regional au fost stabilite la 347bilioane de euro representnd 35,7% din bugetul Uniunii fa de 5% ct reprezenta el n 1975, atunci cnd a fost creat fondul pentru dezvoltare regional (ERDF) 46 rile primeau nite bani pe care i foloseau cum credeau de cuviin

efectuate au dus la creterea alocrilor pe baz de programe, la renunarea la cote, la programarea multianual, schimbri care au dus la concentrarea puterii n minile Comisiei Europene n defavoarea statelor membre (Armstrong, 1995). Prin reforma din 1989, pentru prima dat, identificarea regiunilor n dificultate a trecut n atribuiile europene (de la atribuii naionale); de asemenea, s-a introdus finanarea pe baz de obiective- i acestea stabilite la nivel european. Dar, cel mai important pas a fost introducerea principiului parteneriatului care cerea ca fondurile s fie administrate printr-un parteneriat ntre reprezentanii regionali, naionali i supra-naionali (Comisia European). Principiul parteneriatului a acordat, pentru prima dat, un rol formal unui actor subnaional n cadrul politicilor europene (Bache, 2004). n reforma acoperind perioada 2000-2006 responsabitatea conceperii elementelor cheie ale programelor era trasat statelor membre, n timp ce Comisia European i extindea influena spre monitorizare i evaluare. Acest trend continu pentru perioada 2007-2013. Tot la nivel european se hotrsc (prin negocieri cu statele naionale) criteriile de eligibilitate, obiectivele economice, prioritile specifice precum i tipul de proiecte de dezvoltare care vor fi sprijinite n fiecare regiune eligibil sub forma Programelor Operaionale. Dar, de multe ori viziunea naionalo-european (sau europeano-naional) nu coincidea cu ideile de dezvoltare ale reprezentanilor politici regionali/locali, ceea ce a strnit nemulumirea acestora. 47 Abia n 1993 regiunile au fost recunoscute drept actori politici n Uniunea European i a fost introdus cerina ca decidenii de la nivele sub-naionale s fie consultai48 n procesul de negociere al coninutului fiecrui Program Operaional pentru regiunile eligibile (Hooghe, 1996). Acest aa numit principiu al parteneriatului49 a fost extins n 1999 astfel nct s includ i
47 48

Wales i Scoia n perioada Thatcher au fost exemple ale unei astfel de situaii Cine exact trebuie consultat nu este foarte clar i difer de la ar la ar. Practic n funcie de distribuia puterilor teritoriale pre-existente compoziia i competenele parteneriatului se schimb (Hooghe,1996) 49 Acest principiu al parteneriatului a fcut ca s apar un nou concept n tiinele politice cel al guvenrii multi-level care susinea existena unui nou model de luare a deciziilor ntre actorii supra-naionali, naionali, subnaionali n contrast cu modelul stato-centric de modelarea a politicilor publice. Conceptul a fost pentru prima dat utilizat de Garry Marks (1993) pentru a caracteriza politica de dezvoltare regional

ageniile de mediu i alte agenii neguvernamentale. Dar, argumenteaz Kelleher (1999), guvernele naionale au rmas, n general, actori cheie n modelarea relaiilor de parteneriat. Ele au dominat i delimitat funcionarea parteneriatului prin rolul lor de a negocia coninutul programelor de dezvoltare demonstrnd importana tradiiilor instituiilor naionale. Mai precis, acolo unde modelul parteneriatului nu se potrivea cu preferinele i instituiile naionale (domestice, cum sunt ele numite) a avut un impact limitat asupra relaiilor teritoriale. Concepiile care au la baz principiul parteneriatului, respectiv teoria multi-level (MLG) explic dispersarea puterii de decizie spre nivelul sub-naional ca efect, mai mult sau mai puin accidental, al interaciunii dintre instituiile europene i instituiile naionale (un proces de tip spiral, spin-off). Dispersarea puterii de decizie ctre nivelul regional, n aceast abordare, este un proces de sus n jos (top-down), n care autoritile sub-naionale sunt portretizate drept simpli participani pasivi i inconsecveni care beneficieaz de produsul ntmpltor i neintenionat al interaciunii stat naional-Uniune European dar care, ulterior, folosesc aceast oportunitate pentru mobilizare. Aceast perspectiv este criticat (Jeffery,1997) pentru c neglijeaz posibilitatea ca regiunile/autoritile subnaionale s se mobilizeze i s schimbe dinamica relaiei intra-statale, interstatale i stat-Uniune, omind posibilitatea existenei unui proces de jos n sus (bottom-up), aa cum a fost, de fapt, procesul care a dus la crearea Comitetului Regiunilor i, n care, au fost cerute i obinute drepturi de ctre guvernele regionale pe baza puterilor constituionale existente i pe baza exploatrii unui anumit potenial coercitiv De asemenea, dup cum remarc Michael W. Bauer (2006), teoretizarea relaiei sub-naionale n Uniunea European este deficitar datorit prezumiei de omogenitate, mai precis, explicit sau uneori doar implicit, teoreticienii presupun preferine identice pentru varietatea de actori regionali. Dac iniial aceast supoziie i avea meritul ei, acum neglijarea eterogenitii devine problematic i

ca urmare a reformei majore din 1988.

neglijarea specificului naional i chiar regional pune serioase obstacole pentru teoretizarea caracteristicilor generalizabile ale politicilor europene.

4.5. Comitetul Regiunilor i rolul landurilor germane

Problema, n cazul politicii de dezvoltare regionale europene o reprezint ns i faptul c au existat i exist diferene majore ntre dou tipuri de abordri europene referitoare la statutul regiunilor sau, aa cum a mai fost numit de germani, cel de al treilea nivel de reprezentare (Jeffery, 2006:312328) precum i datorit realitii asimetrice a guvernrii regionale n Europa. Comitetul Regiunilor (CoR) este un paradox prin faptul c a pornit la drum cu un statut incert, consultativ pendulnd ntre ideea de corp tehnocrat cu rol de advisor n chestiuni specifice-aa cum a intenionat Comisia European s fie i rol de corp reprezentativ-legislativ, aa cum landurile germane i-au dorit. Acest conflict de rol a dus la apariia unei controverse n privina CoR, ntre cei care doreau o schimbare incremental i limitat, dar care s pstreze puterea pur consultativ iniial i cei care-i doreau un rol de corp legislativreprezentativ pentru Comitetul Regiunilor, ntre cei care erau preocupai n principal de promovarea intereselor socio-economice i cei care aveau, ca obiectiv ultim, stabilirea unei Europe a Regiunilor, federale (Mazey,1995; Hopkins, 2007). ntr-un fel neateptat CoR a devenit un corp cu anumite puteri politice, prin extinderea principiului subsidiaritii la nivel regional (formal n Tratatul de la Lisabona) i prin nominalizarea CoR ca avnd drept de monitorizare a implementrii principiului (incluznd acum dreptul de a a face apel la Curtea European de Justiie dac instituiile europene nu respect principiul subsidiaritii). Recunoaterea importanei nivelului regional (Peterson &Shackleton, 2006) a fost fcut la presiunea rilor cu regiuni puternice (Germania, Belgia, Spania, Austria) dar, acest lucru, nu nseamn c exist un consens general n privina importanei regiunilor aa cum voi arta pe parcursul acestui capitol.

Regiunile au nceput s ctige teren odat cu reforma Fondului European de Dezvoltare Regional n care a fost recunoscut rolul regiunilor ca parteneri legitimi ai Comisiei Europene n politica de dezvoltare economic regional. Unele landuri germane au ncercat s obin la Maastricht i dup Maastricht mai mult putere n cadrul structurilor europene, avnd n vedere c pierduser anumite puteri regionale odat cu apariia pieei unice, prin transferarea unor competene ale politicii regionale ctre UE (Jeffery, 1996a). Guvernul german central, care negociase legislaia pentru piaa unic, a trecut peste capul landurilor, chiar dac acestea aveau competene clare n anumite domenii (planificare, atragere de investiii strine, transport public, standarde ecologice, migraie) ale politicii de dezvoltare regional. Conform tratatelor doar guvernele naionale erau n msur de a negocia cu instituiile europene i nu alte instituii sau nivele ale guvernrii. Pentru guvernele regionale europene lipsa de acces la procesul de decizie european a fost o permanent cauz de nemulumire. Problema de baz const n faptul c puterile i competenele guvernelor regionale (sau ale autoritilor locale) pot fi decise la masa negocierilor internaionale, dar la care autoritile respective, n general, nu au nici un rol formal. Legea internaional este tradiional perceput ca fiind un joc al statelor i n care entitile politice, care nu au acest statut (de stat), nu au nici un loc la masa tratativelor. Pentru regiunile politice sub-naionale europene problema major este c deciziile europene au un impact direct asupra ariei lor de autonomie, pentru c ariile de intervenie n care UE este cea mai activ sunt cele care, n general, cad n aria de competen regional. Spre exemplu, agricultura, mediul, dezvoltarea economic sunt doar trei din domeniile n care majoritatea regiunilor politice (sau constituionale cum mai sunt numite) au puteri semnificative dar, n care, UE este actorul dominat n elaborarea politicilor publice. Problema regiunilor europene este c procesul de decizie rmne, primordial, o activitate european i statal (Hopkins, 2007), iar guvernul central german a fost capabil s transfere autoritatea din domeniile de competen regional ctre nivelul naional i european, rezultatul fiind o

structur intrastatal care inclin balana n favoarea instituiilor naionale, ele fiind capabile, prin intermediul Consiliului Uniunii Europene, s modeleze procesul decizional (Jeffery, 1997; Loghlin, 2006). Fondurile europene au fost canalizate ctre guvernul federal german ameninnd astfel prerogativele landurilor. Landurile germane, avnd guverne regionale, puteri legislative i fiind recunoscute de constituia rii, au condus campania 50 pentru crearea Comitetului Regiunilor la Maastricht51 (Mazey,1995:78-104). Campania, n sine, a avut ca argument politic faptul c procesul european de luare a deciziilor nu este unul internaional n sens tradiional, ci, n fapt, era o form de legislaie naional/domestic i n care guvernele regionale trebuiau implicate avnd n vedere competenele lor stabilite prin constituie (Jeffery, 1997; Hopkins, 2007). nainte de Maastricht, agenda landurilor germane, care urmreau s obin mai mult vizibilitate i recunoatere dar, mai ales acces la luarea deciziilor n structurile europene, includea mai multe puncte (Jeffrey,1996b:64): participarea regional n cadrul Consiliului Uniunii Europene, drept de apel pentru guvernele regionale la Curtea European de Justiie, crearea i recunoaterea celui de al treilea nivel de guvernare n fiecare stat al UE i recunoaterea constituional a principiului subsidiaritii ntre cele trei nivele de guvernare. Stabilirea unei instituii europene care s reprezinte interesele regiunilor era n ochii landurilor germane un prim pas spre un senat european (o a doua camer a parlamentului european), care s reprezinte cel de al treilea nivel de guvernare (Hopkins, 2007). Doar unul dintre aceste eluri a fost atins la Maastricht prin amendamentul de a include
50

Ivo Duchacek (1990) a artat c autoritile sub-naionale rspund la presiunea competiiei prin intensificarea activitilor internaionale. Deoarece imaginea regiunii/localitii precum i abilitatea acesteia de a accesa resurse private i publice devine parte a jocului competitiv i implicit a supravieuirii politice a elitei regionale/locale. El susine c acest tip de diplomaie- paradiplomaia este mult mai important dect pare. Efectul de a sparge barierele diplomaiei naionale tradiionale l-a numit perforarea suveranitii. Acest concept a fost preluat n studiile europene pentru a identifica rolul actorilor noncentrali: subnaionali, transnaionali etc 51 Robert Ladrech (2006:49) susine un punct de vedere interesant i anume el vede cauza intensificrii procesului de integrare european, ce a dus la apariia Tratatului de la Maastricht, n dorina Germaniei de a se prezenta ca unbun European n urma unificrii celor dou Germanii, pentru a demonstra Europei i lumii c Germania nu mai prezint un pericol. Avnd n vedere c acest tratat a dus la ntrirea nivelului regional n Europa, putem spune c instituia regional la nivel european i are originea i n cderea regimurilor comuniste din Europa de Est

reprezentarea regional n cadrul Consiliului Uniunii Europene. Schimbrile aduse articolului 146 au nlesnit ca anumite guverne regionale s aib un rol parial n cadrul Consiliului dar aceast capacitate a fost limitat la Germania, Austria i Belgia, statele cu cele mai puternice guverne regionale (Lynch, 2004; Jeffery, 2004). O alt problem cu care se confrunt Comitetul Regiunilor se datoreaz mixului eterogen de reprezentani regionali i locali din care este compus, ca urmarea a diferenelor transnaionale n privina rolului i a competenelor autoritilor sub-naionale (care au preocupri diferite i deci nu au neaprat interese comune). Acest lucru face ca identitatea i misiunea CoR s nu fie foarte clar, avnd n vedere, n primul rnd, improbabilitatea construirii unei coaliii ntre regiuni cu puteri formale att de diferite i ntre regiuni i localiti. Divizarea regional-municipal existent n cadrul COR poate provoca probleme, acest fenomen are tendina de a limita activitatea comitetului la chestiuni instituionale unde se poate ajunge la un interes comun (Keating, 2008). Politicienii de nalt nivel au fost dezamgii de faptul c trebuiau s lucreze cu politicieni de la nivel local, municipal. Teza unei Europe a Regiunilor s-a fondat pe regiunile puternice din Germania, Belgia, Spania dar adevrul dureros era c, n alte pri ale Europei, regiunile aveau i au un rol politic, constituional mai puin important sau nu au nici un fel de rol (McCarthy, 1996; Hopkins, 2007). Rezultatul este un comitet (CoR) cuprinznd o uria varietate de reprezentani locali i regionali dar total ineficient. Opiniile Comitetului Regiunilor au fost slab fundamentate i oricum ignorate, n majoritatea cazurilor, de ctre Comisie i Consiliu. Tocmai de aceea guvernele unor regiuni legislative, dezamgite de rezultatul obinut prin intermediul CoR, au semnat Declaraia Barcelona (2000) i Declaraia Flanders (2001)52 n care susineau dorina regiunilor puternice de a intra n dezbaterea asupra reformei UE, ceea ce a dus la Conferina Regiunilor Europene cu Puteri Legislative (REGLEG) din noiembrie 2001 prin care se urmrea participarea la procesul

52

Declaraie politic semnat la 28 mai 2001 de ctre regiunile constituionale: Bavaria, Catalonia, Salzburg, Scoia, Flandra ,Wallonia i North Rhine Westphalia

de decizie european pentru regiunile cu puteri legislative. 53Acest front regional, mult mai concentrat, a reuit un ctig semnificativ n cadrul Tratatului de la Lisabona, comparativ cu Tratatul de la Amsterdam n care succesul nivelului regional a fost minim. REGLEG are n componena sa 73 de membri dar cel mai important include regiuni cu putere de coerciie. Aceste regiuni au avut abilitatea de a influena procesul de ratificare al Tratatului de la Lisabona prin mijloace constituionale 54 sau politice. Regiunile au cerut i au obinut s fie inclus n Tratat clauza subsidiaritii care s stipuleze faptul c puterile nu vor putea fi trasferate ctre nivelul european dect dac unitile mai mici (statele, regiunile) nu vor putea s obin rezultatele dorite n cadrul politicilor publice. A fost inclus acum, explicit, n cadrul Tratatului i nivelul regional. De asemenea, regiunile au obinut dreptul, de mult rvnit, de a avea acces la Curtea European de Justiie, dar numai prin intermediul Comitetului Regiunilor (Hopkins, 2007). Tratatul de la Lisabona 55 a adugat o dimensiune teritorial politicii de dezvoltare regionale (prin articolul 2 al Tratatului), pe lng dimensiunea economic56 i social, lrgind scopul politicii pentru a atinge i problemele spaiale dar, nc, implicaiile precise ale acestei noi dimensiuni, rmn contestate (Mirwaldt et.al, 2009). De asemenea, aa numita procedura de monitorizare a subsidiaritii (articolul 3b(3) al Tratatului) d dreptul, ns doar pentru regiunile care au parlamentele regionale, de a fi consultate n cadrul Procesului legislativ european.57 Uniunea European a anunat c va favoriza regiunile ca parteneri n unele dintre politicile sale. Reprezentanii Comisiei Europene au anunat c doresc s dea autoritilor regionale i locale un rol mai important n reprezentarea intereselor cetenilor i n furnizarea de servicii (Comisia European, 2001, 28,40). Comisia ar putea s
53 54

http://www.regleg.eu accesat la 20 martie 2010 Spre exemplu n cazul Germaniei, legislaia care afecteaz puterile landurilor trebuie s treac prin Bundesrat, camera superioar a Parlamentului german, cea care include executivi ai landurilor, ceea ce ofer mecanisme de aprare pentru landuri (regiuni) 55 Tratatul de la Lisabona a intrat n vigoare la data de 1 decembrie 2009 56 Conceptul de coeziune economic este cel mai clar. De fapt politica de dezvoltare regional a fost preocupat strict de inegalitile economice. 57 Sistemul de avertizare precoce prevede s li se permit parlamentelor i adunrilor legislative s joace un rol n evaluarea aplicrii principiului subsidiaritii

construiasc suportul regiunilor nainte de a iniia noi aciuni politice n strategia ei de acumula competene, care ar putea facilita procesul de regionalizare european.58 Politica de coeziune/ Politica de dezvoltare regional a UE a fost asociat n mod progresiv cu un numr tot mai mare de obiective europene i anume creterea economic, competitivitate, combaterea omajului, dezvoltare sustenabil, subsidiaritate, regionalizare i buna guvernare incluznd aici i participarea societii civile. Allen (2005) susine c Comisia European ar fi vrut s exploateze implementarea acestei politici pentru a ncuraja participarea guvernrii regionale i locale i a reprezentanilor societii civile la politica european, adic pentru a ncuraja o posibil guvernare pe mai multe nivele. Comisia European poate s urmreasc acest proces de regionalizare i pentru a-i spori propriile puteri fa de guvernele naionale facilitnd astfel o relaie direct cu autoritile subnaionale, ocolind nivelul statal, ceea ce schimb sistemul ierarhic vertical al guvernrii care, tradiional, presupunea controlul, conducerea, resursele, comunicarea s se mite n sus i n jos trecnd prin toate nivelele de guvernare. Comisia European are anumite avantaje fa de executivele naionale pentru c este supus unor puine constrngeri politice susin Peters i Pierre (2004). n schimb parlamentarii europeni doresc s limiteze delegarea vertical a puterii i a sarcinilor Uniunii ctre organismele regionale i locale susinnd parlamentizarea Uniunii i nevoia de control democratic (Parlamentul European, 2001). Reprezentanii Comitetului Regiunilor ncearc, la rndul lor, s obin participarea pe poziii de egalitate n luarea deciziilor europene i doresc s consolideze statutul de instituie politic pentru COR (Comitetul Regiunilor, 2009). Crearea Comitetului regiunilor a fost, bineneles un pas important i fr precedent. A spart pentru prima dat principiile
58

de

Hritier a documentat diferite tehnici folosite de actorii supranaionali n ncercarea lor de a acumula competene, exploatnd de multe ori neclaritatea structurii de responsabilitate sau chiar lipsa lor. Comisia a penetrat n multe cazuri o arie a unei anumite politici nainte ca tratatele s i recunoasc explicit competenele. Cel de al patrulea mechanism descris fiind tocmai crearea reelei de actori sub-naionali (regiunile) necesar pentru a a sprijini aciunile din domeniul politicii de coeziune. Vezi Heritier A.,The European Polity, Deadlock and Development n C. Joerges i E. Vos (eds.), EU Committees:Social Regulation, Law and Politics

reprezentare stabilite, din cadrul Uniunii, oferind pentru prima dat recunoaterea formal a rolului guvernelor regionale n stabilirea politicilor europene (Loughlin, 1996). Dar, Comitetul Regiunilor are de ntmpinat suspiciunile celorlalte instituii europene, n special ale Parlamentului European, n calea lui spre a ctiga influen susinut i a deveni o instituie eficient. Att Comitetul Regiunilor ct i Parlamentul European ncearc s obin acces efectiv la procesul european de luare a deciziilor. Exist o competiie instituional constant ntre Comisie, Consiliu, Parlament i Curtea European de Justiie, toate ncercnd s i ntreasc puterea i poziia instituional prin creterea, lrgirea competenelor (Bartolini, 2005:133). Iar n aceast competiie intr i Comitetul Regiunilor, ntr-o poziie nu tocmai favorabil. Implicarea altor instituii europene sau chiar transparena procesului de decizie european au fost rar o prioritate pentru guvernele statelor membre care au fost fericite s se foloseasc de puterea pe care europenizarea lurii deciziilor le-o acorda. Acest fapt a dus la creterea puterii executivelor europene, avnd n vedere c structurile sub care operau erau variante ale modelelor tradiionale diplomatice (Hopkins, 2007).

4.6. Fondurile structurale i apariia nivelului sub-naional

Fondurile structurale ca programe vizibilele i cofinanate de Uniunea European au fost, n multe ri europene, sursa major pentru dezvoltarea regional socio-economic (Smith, 2004), precum i punctul de plecare pentru utilizarea parteneriatului ntre guvernele naionale i autoritile subnaionale (Bache, 2004). Unul dintre principalele obiective ale politicii de dezvoltare regional este de a nivela inegalitile dintre ri prin direcionarea de ajutor pentru dezvoltare ctre zonele srace (Beckfield, 2009). Un element l reprezint preocuparea pentru distribuia inegal a bogiei n cadrul economiei europene dar i solidaritatea pentru cei care pierd ca rezultat al

pieei unice (Bartolini, 2005:259). Preocuparea major a fost ntotdeauna teritorial n ncercarea de a rectifica disparitile regionale i naionale ale venitului pe cap de locuitor, fiind privilegiate politicile macroeconomice i teritoriale fa de cele sociale (Allen, 2005). Abordrile convenionale la aceast problem au pus n eviden geografia diferit i disparat a economiei europene prin analiza indicatorilor de performan economici regionali, n special a Produsului Intern Brut (PIB)/ cap de locuitor (Smith, 2004). Aceast reprezentare teritorial a economiilor regionale este folosit curent de ctre Comisia European pentru a analiza inegalitile regionale i coeziunea n Europa. Performana economic regional este centrat asupra trendului PIB/cap de locuitor de-a lungul timpului. Sunt folosii i ali indicatori pentru analiz precum rata omajului, dar indicatorul principal l constitue PIB/ cap de locuitor.59 Acest indicator este folosit n determinarea alocrii celui mai important program de asisten regional, Obiectivul 1 al Fodurilor Structurale. O problem major cu alocarea fondurilor structurale provine din tensiunea instituional (Mazey,1995) dintre instituiile europene, naionale, regionale i locale precum i referitor la impactul noilor parteneriate (public-privat) asupra dezvoltrii economice ceea ce ridic ntrebri asupra coerenei politicii de dezvoltare regional (Bachtler & Turok, 1997). La ntrebarea cea mai important cu referire la apariia i necesitatea formalizrii unui nivel sub-naional, regional de aciune i anume: apare o diferen real pentru dezvoltare n cazul n care regiunea este constituit formal, exercit ea o influen asupra capacitii de mobilizare regional?. Putnam (2001) dar i Keating et. al.(2003) susin c da, conteaz i c aceast influen acioneaz pozitiv, n sensul catalizrii, coalizrii intereselor regionale. Instituia regional formal nlesnete mobilizarea regional i creterea economic. Vos (2002) susine, de asemenea, c regiunile care au o baz instituional solid, propriul lor ansamblu legislativ, puteri de o administrative reale i autonomie financiar sunt mai bine pregtite s opereze ntr-o lume a competiiei crescnde, n care este nevoie
59

Exist numeroase studii care arat c acest indicator nu msoar exact, n special n fostele ri comuniste, activitile economice care au loc nafara sau la marginea economiei formale.

adaptare rapid la noi provocri. Rumford (2000) sugereaz c regiunile sunt mai mult dect instrumente ale politicilor structurale ale Uniunii Europene, ele sunt parte a cmpului neoliberal al competiiei fiind de fapt copilul necesar al globalizrii. Crearea bazei pentru aciune colectiv este obligatorie, dac forele economice i sociale sunt fragmentate, ele trebuie restabilite. n plus, Hooghe i Marks (2005:16) susin c dispersarea guvernrii de-a lungul unor multiple jurisdicii este mai eficient i superioar normativ comparativ cu guvernarea stato-centric, avnd n vedere variaia teritorial a externalitilor politicilor publice. Externalitile care apar ca urmare a furnizrii bunurilor publice variaz foarte mult (cum este spre exemplu n cazul serviciilor furnizate de orae) de aceea i guvernarea trebuie s fie mprit/dispersat pentru a putea capta aceste externaliti. Laming (2003) susine c ideea conform creia guvernarea ar trebuie s se sprijine doar pe instituiile centrale, puternice ale statului este nvechit i depit. El militeaz pentru un sistem federal (n Marea Britanie) deoarece sistemul federal recunoate faptul c exist probleme diferite, care necesit instituii diferite, pentru nivele diferite. ntr-un sistem federal, spune Laming, puterea de a rezolva problemele se afl la cel mai de jos nivel posibil, iar acesta este faimosul principiu al subsidiaritii. Lane i Ersson (2000: 76-101) ns nu confirm faptul c statele federale au ntr-adevr performane economice mai bune dect statele unitare, analiza lor arat ca timpul scurs din momentul de nceput al modernizrii economice precum i structura instituiilor economice ale unui stat sunt mult mai importante dect distincia federal-unitar ca factori care influeneaz bunstarea economic a unei ri. Dar, Peters (2003:121-122) afirm c acum exist o nevoie tot mai crescut de participare a comunitii politice n determinarea i influenarea deciziilor care o afecteaz direct, o cerere pentru o guvernare mai apropiat de cetean i o tot mai puternic respingere a modelului ierarhic, opac i nchis de luare a deciziilor, o nevoie de folosire a instrumentelor participative chiar deliberative de ctre guvernele europene n cadrul guvernrii. Keating

(2008:203) susine c tocmai consolidarea unitilor teritoriale mai mici, a regiunilor, poate s aduc guvernarea mai aproape de cetean, s ncurajeze participarea politic, inovaia i experimentarea n domeniul politicilor publice. Recesiunea economic a pus o nou presiune asupra guvernrii europene i naionale i asupra capacitii de a participa la creterea economic/reducerea srciei. Tocmai aceast tem (criza economic i recesiunea) apare acum n discursul de numire a preedintei CoR ca argument justificator n favoarea implicrii60 autoritilor regionale i locale n procesul de decizie european. Michael Keating (2008:149-174) a argumentat faptul c accentul pus pe competiia teritorial poate cultiva coaliiile de dezvoltare pentru c, pe msur ce statul este penetrat de pia, teritoriile sunt remodelate i actorii regionali sunt forai s aib o strategie pentru dezvoltare i s iniieze o relaie mai direct cu lumea extern pentru ca s poat s se foloseasc de avantajul competitiv al regiunii. Atenia este direcionat ctre nivelul regional i este accentuat importana cunoaterii i a nvrii pentru avantajul competitiv al firmelor, al localitilor, al regiunilor. S-au dezvoltat concepte precum regiunea inteligent, regiunea care nva (learning region), concepte care accentueaz dinamismul i potenialul existent n interaciunea dintre factorii economici i culturali ce se regsesc n aceste spaii. Regiunile, n retorica actual extrem de popular, sunt puse n competiie unele cu altele pentru a-i stabili poziia n diviziunea global a bogiei. Aceast idee neoliberal implic ns i un anumit fetiism spaial61 sugernd c regiunile sunt actori cu capacitate de decizie (Anssi, 2009). Jason Beckfield (2009) a fcut un studiu asupra a 15 ri din Uniune pentru a vedea legtura dintre integrarea european i convergena
60

Vezi discursul preedintei nou-alese a CoR, Mercedes Bresso, www.cor.europa.eu (accesat la data de 22 martie 2010) 61 Fetiismul spaial se refer la tendina de a suprapune i confunda societatea i spaiul care sunt termeni i realiti diferite; relaiile dintre grupurile sociale sunt prezentate ca relaii dintre ariile geografice; indivizii sunt asimilai spaiului pe care l ocup iar spaiilor i le sunt atribuite caliti ale indivizilor astfel nct par a avea o via proprie i puteri distincte (Sayer, 2000:111)

economic. El a artat c inegalitile economice dintre ri au sczut i a aprut convergena dar au crescut, n schimb, inegalitile din interiorul rilor.62 Mai precis, dac economiile naionale tind s convearg nseamn c inegalitile economice de tip ar-ar ncep s se micoreze. Fondurile redistributive structurale i de coeziune au contat cel mai mult pentru convergen (Bornschier et al., 2004). Dar inegalitile economice dintre indivizi n spaiul naional (n interiorul fiecrei ri) dimpotriv, au nceput s creasc. Societile au devenit mai stratificate.63 Conform acestui scenariu, noile ri venite n Uniune ar trebui s experimenteze o cretere economic rapid i o convergen economic cu EU-15 (rile vestice) dar i apariia i accentuarea unor diferene de dezvoltare majore interregionale, ntre regiuni. Politica de coeziune nu las relaiile dintre actorii centrali i actorii sub-naionali netulburate, schimbrile apar ca rspuns la presiunile i oportunitile generate de implementarea politicii de coeziune. Dup cinci ani de implementare n Portugalia, Grecia i Irlanda, ri care la nceput aveau autoriti locale slabe i nu aveau un nivel regional, politica subnaional a nceput s ia avnt dei tendina a fost aceea de a stabili regiuni administrative i nu politice. Cel mai clar caz fiind cel al Irlandei (Hooghe, 1996; Laffan, 1996; Loughlin, 2006). Frana a lansat reforma descentralizrii n 1986 iar stabilirea unor regiuni politice a fost o schimbare semnificativ n sistemul politic francez. n Italia criza politic a dus la importante reforme constituionale n 1990 iar unul dintre elementele reformei a fost ntrirea regiunilor prin federalizarea statului italian. Marea Britanie a pornit reforma n 1998 care a dus la stabilirea unor forme de organizare regionale, mai precis acum exist un parlament scoian, o adunare naional n Wales, un ansamblu (care funcioneaz sporadic) n Irlanda de Nord i o Autoritate a Londrei. n Spania regionalizarea i descentralizarea rii a fost strns legat de tranziia spre democraie. Chiar dac catalanii i bascii nu sunt total mulumii de
62 63

Vezi i Funk& Pizzati (2003) rile incluse n studiu, au fost: Austria, Belgia, Danemarca, Finlanda, Frana, Germania, Irlanda, Italia, Luxemburg, Olanda, Spania, Suedia, i Marea Britanie (aa numitele EU-15 dar fr Grecia i Portugalia ale cror date nu exist nc n statistica fcut de Luxembourg Income Study= LIS). Nu au fost luate n calcul inegalitile etnice sau de gen.

actuala situaie se consider c tranziia a fost un adevrat succes (Loughlin, 2006). Totui dup cum remarc Rhodes (1995) nu este nc clar dac regiunile sunt pe cale s devin un actor politic important sau dac, dimpotriv, Uniunea European ntrete rolul statului naiune. De asemenea, el arat c nu exist un consens printre cercettori dac regiunile au capacitatea de a crea i controla condiiile pentru cretere endogen i de a se opune voinei puterii corporaiilor care favorizeaz noua tendin spre metropolizare. Recenta preferin printre statele membre pentru metoda deschis de coordonare (OMC-open method of coordination) mai degrab dect pentru metoda comunitar poate duce la renaionalizarea total sau parial a interveniei structurale astfel c, dac acest lucru se va ntmpla,64 tot ce va rmne din rolul Comisiei n politica viitoare de dezvoltare regional, de dup 2013 (cnd ncepe urmtorul ciclu financiar) va fi simpla coordonare a politicilor naionale de dezvoltare regional. De asemenea, dup cum remarc Allen (2005), cu toat ncrederea iniial n principiul parteneriatului i n rolul fondurilor structurale de a ncuraja participarea actorilor regionali i a actorilor privai, acest lucru nu a avut ca rezultat guvernarea pe mai multe nivele (multi-level governance). Implementarea politicii de dezvoltare regionale a dus la participarea mai multor nivele, dar nu la guvernarea pe mai multe nivele. Argumentele oficiale referitoare la puterea regiunilor sunt de cele mai multe ori o simpl retoric. Exist o tendin de a accentua puterea anumitor regiuni de succes precum Baden-Wrttenberg sau a celor din nordul Italiei. Anssi (2009) a atras atenia asupra generalizrii acestei puteri a regiunilor pe baza a ctorva exemple de reuit, punndu-se accentul pe potenialul i dinamismul care s-ar afla nglobat n interaciunea dintre factorii culturali i economici de la nivelul regional. ntradevr, majoritatea regiunilor nu sunt att de dinamice i inovative precum Baden-Wrttenberg. Dar ideea de antreprenoriat i de competitivitate a nlocuit vechile idei ale bunstrii sociale (welfaire). Regiuni puternice, care se autosusin fac parte
64

Comisia a fcut deja concesii prin propunerile de coordonare i standardizare a programelor regionale naionale ca parte a reformei implementrii fondurilor structurale.

acum din retorica oficial. Vos, Boucke i Devos (2002) au efectuat o analiz extensiv a coninutului documentelor Uniunii Europene i au gsit cinci argumente care pot fi deduse n legtur cu importana deosebit a regiunilor, referitor la funciile i rolurile atribuite regiunilor n discursul european. Astfel regiunile ar fi ageni ai eficienei: regiunile pot guverna eficient deoarece deciziile pot fi luate mai rapid ca urmare a experienei locale. Regiunile sunt cinii de paz ai politicilor Uniunii. Acest argument accentueaz puterea regional de a monitoriza deciziile europene. Al treilea argument, gsit de autori, este c regiunile sunt gardienii diversitii culturale. Al patrulea argument, ce poate fi dedus din retorica documentelor europene, ar fi c regiunile pot asigura un climat socio-economic favorabil. Iar, cel din urm argument, este c regiunile sunt ageni ai democratizrii, c regiunile sunt mai aproape de ceteni i astfel micoreaz golul dintre cetenii europeni i politicile europene. Trebuie remarcat faptul c studiile referitoare la guvernan n sistemul politic european se bazeaz pe cteva presupuneri. O presupunere de baz este c statul nu mai posed monopolul n relaie cu funciile guvernrii ci l mparte cu ali actori. O alt asumpie este c guvernarea nu mai este ierahic ca n modelul convenional stato-centric i o a treia presupunere este c guvernarea este centrat pe reglementare. Astfel, Rhodes (2003:66) susine c reelele (networks) sunt caracteristicile definitorii ale guvernanei i c trsturile distictive ale acestor noi mecanisme de alocare i coordonare a resurselor i a serviciilor publice sunt: interdependena, reciprocitatea, ncrederea, diplomaia, relaiile bazate pe schimbul de resurse, pe cooperare consolidate de norme i valori mprtite. Ele difer semnificativ de caracteristicile celorlalte dou mecanisme de alocare a resurselor, piaa i ierarhia statal, relaii prin pentru c piaa este caracterizat de competiie, bazate pe de contracte, autoritate, drepturi de proprietate, subordonare, independen, caracterizat

reglementarea conflictelor prin intermediul justiiei, iar ierarhia statal este relaiile dependen, soluionarea conflictelor cu ajutorul regulilor. Majone (2003: 297)

argumenteaz c o trstur distictiv a statului modern bazat pe reglementare, statul reglementrii, este delegarea major a puterilor ctre instituii independente politic i anume agenii, comisii, tribunale, bnci centrale ceea ce conduce la situaia ca liderii politici alei de ctre electorat s nu aib mijloacele de a-i impune i implementa propriile politici publice i, n general, ca aciunile publice, politicile publice s nu aib efectele scontate, mai ales n situaia creterii interdependenei economice i politice (p:301) precum i avnd n vedere c o parte semnificativ a competenelor autoritilor naionale sunt partajate cu instituiile europene (p:302). Ceea ce nseamn c puterea politic acum este mprit, dispersat, delegat i limitat n diferite feluri, fiind restrns puterea majoritii i responsabilitatea politic direct (p: 311). Keating (2008:199) susine c sistemele i politicile teritoriale se restructureaz, c vechile sisteme bazate pe statul-naiune au fost erodate i c acum regiunile conteaz i sunt importante pentru c au devenit un nod de legtur n sistemul politic de interdependene. De asemenea el afirm c noile sisteme i politici teritoriale sunt centrate pe competiia teritorial pentru resurse i mai puin pe integrarea naional sau pe administrarea teritoriilor. Studiile europenizrii65 adic studiile legate de modul n care instituiile domestice (naionale) se adapteaz la apariia, dezvoltarea, transformarea structurilor de guvernare europene vor oferi, probabil mai multe rspunsuri (Nugent & Paterson, 2003; Page, 2003) la ntrebarea: ce se ntmpl cu nivelul regional? Trendul n rile vestice este ca nivelul naional s aloce mai puini bani, s controleze mai puin i s descentralizeze mai mult. Procesul de devoluie, descentralizare, regionalizare a dus la scderea controlului direct i a interferenelor operaionale dintre nivelul central i nivelele substatale (Thoening, 2008). Dup cum argumenteaz i Loughlin (2009:35) dezvoltarea sistemelor de guvernare non-ierhice reflect schimbri semnificative fa de modelul ef-agent (principal-agent), ceea ce nseamn
65

Se consider uneori c europenizarea merge mn n mn cu regionalizarea

c apar configuraii noi ntre nivelele de guvernare, c entitile sub-naionale sunt mai independente fa de instituiile centrale, iar acest lucru implic o redefinire a rolului statului. Cel mai important, introducerea principiului parteneriatului n implementarea politicii de coeziune (cel care creaz o legtur ntre Comisie i actorii regionali/locali) a determinat un proces de schimbare instituional, un program explicit de reform n cadrul statelor membre care ataeaz nivelului regional o greutate sporit (Hritier, 1999:64). Un element important este dat i de faptul c, pentru prima dat de la consolidarea statului, teritoriile sub-naionale au acces la resurse materiale din surse care nu aparin statului (surse non-stat). n plus, exist o abilitate crescnd a regiunilor i a oraelor de a accesa resurse monetare de pe piaa financiar internaional. Instituiile subnaionale, regiunile, oraele au reuit, uneori, s acceseze credite pentru investiii la un rating mai favorabil dect guvernele naionale respective (Bartolini, 2005:260). Dar nivelul intermediar, cel regional a ctigat putere i autoritate vis-avis de nivelul local (al comunelor, oraelor, satelor) i nivelul naional n unele ri europene dar, n altele nu. n practic, evidena apariiei unor noi instituii de guvernare care s ntreasc relaiile de cooperare i colaborare, s contribuie la avantajul competitiv al regiunilor prin politici efective nu este chiar att de clar. Regiunile puternic urbanizate bazndu-se pe o metropol au reuit, prin aliane public-privat i prin campanii de marketing s se prezinte publicului drept noile nivele de guvernare sub-naional, europenizate, n timp ce alte regiuni, n special cele n declin economic, au euat n a dezvolta noi instituii i au continuat s depind de nivele naionale pentru sprijin economic i pentru politicile publice (Herrschel &Newmann, 2000). De asemenea, dup cum arat studiul lui Mossberger (2000:122) transferul anumitor politici publice nu are efectul transformator pe care conceptul de europenizare l subnelege i c, de multe ori, ceea ce se transfer este mai degrab un nume, o etichet, titlul unui program i nu programul nsui. Factorii care pot determina forma spre care va evolua guvernarea regional n Europa sunt diveri i numeroi i tendina de a glorifica nivelul

regional, chiar dac este de neles, nu trebuie s ne fac s credem c statele naionale au fost nlocuite de o Europ a regiunilor sau de o guvernare pe mai multe nivele (multi-level government). Rolul jucat de nivelul regional i de instituiile naionale n cadul politicilor europene a fost indiscutabil recalibrat. Regiunile i localitile au devenit implicate, mai mult sau mai puin, n dinamica instituionalizrii europene. Europa reprezint o scen internaional pentru aleii regionali/locali oferind o nou form de recunoatere, o nou legitimitate politic i noi oportuniti (Le Gals, 2003). Acest lucru nu nseamn ns c regiunile au devenit internaionalizate, c au perforat monopolul deinut de instituiile naionale i c acum au o influen semnificativ i independent asupra politicilor europene, suplimentnd instituiile statale tradiionale. Chiar dac regiunile pretind un rol n procesul european de luare a deciziilor (prin intermediul CoR), ele nu au trecut dincolo de statul naional (aa cum uneori se sugereaz) dect n mod simbolic i limitat ele rmn, mai departe, n logica statului naional (Morass, 1996, Keating, 2008).66Concepiile pozitive iniiale au fost nlocuite, n multe cazuri, cu perspective mult mai sceptice atunci cnd se vorbete despre viitorul guvernrii subnaionale, avnd n vedere realitatea marginalizrii regiunilor n procesul integrrii fundamentat pe interaciunea dintre statele membre i instituiile europene. Eecul de a ctiga acces efectiv la procesul european de luare a deciziilor este pentru muli evident (Jefferey, 2004). Posibilitatea generrii unei teorii explicative care s cuprind mecanismele i impactul mobilizrii sub-naionale este ngreunat i de apariia organizaiilor private i a celor quasi-publice n perimetrul guvernrii regionale. Exist furnizori de servicii deinui n totalitate de ctre stat, exist firme private dar care funcioneaz doar pe baza fondurilor publice, exist agenii parial publice, parial private, exist organizaiile neguvernamentale care au interese att publice ct i private (Stoker, 2008:497). Coordonarea
66

Vezi spre exemplu declaraia preedintei Comitetului Regiunilor din data de 10 februarie 2010, Mercedes Bresso, care dorete ca strategia EU2020 s difere de strategia de la Lisabona, n sensul c autoritile regionale i locale s nu mai rmn neimplicate, iar politica de coeziune/dezvoltare regional s nu mai fieostatic unei logici interguvernamentale.

multiplilor actori, fragmentarea politicilor publice, interdependenele care includ actorii politico-administrativi dar i o serie vast de actori economici i sociali, care sunt, de asemenea, att publici ct i privai, toate acestea caracterizeaz acum guvernarea regional/local (Le Gals, 2003). Iar integrarea acestora n explicaie ridic mari probleme. Nu exist un consens ntre cercettori referitor la factorii care trebuie introdui n explicaie pentru a putea surprinde complexitatea sistemului instituional subnaional. Anders Lindstrm (1999:100) a identificat o serie de criterii care au fost aplicate: prima alegere ar fi ntre o explicaie istoric sau dimpotriv o canalizare pe realitile actuale. O preocupare excesiv pe motenirea istoric ar putea duce la omiterea unor elemente, evenimente recente. De asemenea, dac cercetarea se bazeaz pe criterii recente cum ar fi capacitatea guvernrii regionale fa de cea central apar de asemenea numeroase necunoscute. Autonomia i independena guvernrii regionale poate fi msurat n termeni de libertate negativ sau libertate pozitiv. Libertatea negativ se refer, n general, la libertatea fa de controlul central. Libertatea pozitiv se refer la mrimea, bugetul i staff-ul disponibil i se refer la capacitatea de a face ceva, n termeni de drept de iniiativ, n ceea ce privete impactul guvernului regional/local, msura n care deciziile luate pot induce o schimbare real pentru regiune. Trebuie analizate resursele umane, resursele financiare, resursele tehnice, resursele legale pentru a putea avea un tablou ct mai fidel. n plus, n momentul n care sunt introduse n analiz i practicile informale existente tabloul se complic i mai mult. Toat problema coordonrii politicilor publice implic diverse scheme care aduc laolalt diferite nivele ale guvernrii, dar i ali actori. Aceste noi instrumente cum sunt contractele, parteneriatele, pactele arat dinamismul i abiguitatea politicilor publice (Le Gals, 2003). Contractarea spre actorii privai a serviciilor publice este o schimbare radical n mecanismele contemporane de furnizare a serviciilor publice care, n mod tradiional (statul weberian clasic) erau furnizate n ntregime de ctre stat, de ctre sectorul public al statului 67 (Peters,
67

Adic n momentul n care guvernul dorea s ndeplineasc o anumit sarcin el trebuia s furnizeze i serviciul n cauz, n totalitate, trebuia s fie autosuficient.

2003:116). Trebuie identificat relaia dintre o pleiad de actori: publici, quasi-publici, privai care particip la designul i elaborarea, finanarea, implementarea politicilor publice68. Dar, nsi relaia dintre actori este n permanent transformare, este o relaie dinamic i complicat. Exist o lupt continu pentru accesul la luarea deciziilor ntre actorii sub-naionali, naionali i europeni, ntre instituiile europene ntre ele (parlament-consiliucomisie). Apare i o nou necunoscut relaia parlament european-parlament naional-parlament regional (acolo unde el exist). Rezultatul acestor lupte se va reflecta direct asupra formei acestor instituii regionale i asupra capacitii lor de a construi proiecte de dezvoltare, de a promova cooperarea, de a schimba distribuia intereselor, resurselor i a regulilor politice, de a crea noi reguli de comportament, noi actori i noi identiti.

4.7. Presiunile spre convergen n rile europene i procesul de adaptare instituional

Studiile comparative arat o tendin spre convergen n politicile adoptate n rile Uniunii Europene. Convergena cross-naional este definit ca o cretere n similaritatea politicilor diferitelor ri ntr-o anumit perioad de timp (Bennett,1991:219). Holzinger i Knill (2008:404) consider c trei mecanisme diferite sunt cele mai importante surse de convergen: cooperarea internaional, competiia economic i comunicarea transnaional. Page (2003:166) puncteaz patru mecanisme specifice prin care europenizarea se va intensifica odat cu apariia Uniunii Europene i anume: prin mecanismul coerciiei, prin modelul imitaiei, prin modelul ajustrii i cel al polidifuziunii. Un prim mecanism de convergen provine din obligaiile legale care deriv din cooperarea internaional i n care cel mai evident exemplu este Uniunea European. Ca rezultat al acordurilor internaionale guvernele naionale sunt obligate, din punct de vedere legal, s
68

O problem care apare permanent este i nevoia de coordonare a attor actori dar aceast problem nu va fi discutat n lucrarea mea

adopte anumite programe i politici. Acest mecanism apare ca urmare a interdependenei existente care oblig guvernele s rezolve probleme comune prin cooperare n cadrul instituiilor internaionale (uniunea european) renunnd la un anumit grad de independen. Mecanismul coercitiv apare ca urmare a faptului c Uniunea European poate da ordine, ea este sursa iniiativelor care au fora unor legi iar acest lucru poate produce omogenitate. Al alt mecanism de convergen este produs de competiia economic. Astfel, competiia economic poate pune o presiune asupra guvernelor naionale pentru a concepe sau reconcepe politicile naionale n aa fel nct capitalul financiar strin s fie atras n ar. Spre exemplu pentru a evita ca standardele naionale s restrng competitivitatea industriilor locale este de ateptat ca guvernele s adopte cel mai puin restrictiv nivel de reglementare. Dup cum susine Drezner (2001:59) statele membre vor adopta, probabil, un nivel de reglementare ct mai apropiat de laissez-faire pentru a fi ct mai competitive economic. Presupunerea de baz, care are ca fundament teorii ale competiiei economice, const n faptul c este prevzut o cretere n similaritatea diferitelor politici de reglementare o dat cu creterea expunerii la presiunea competitiv global dat de integrarea economic (Holzinger, 2003). Un alt mecanism este cel care se bazeaz pe comunicarea transnaional. Primul scenariu, n acest din urm caz, implic simpla copiere a deciziilor politice luate n alt parte. Acest model este, n general, explicat printr-o varietate de factori, cum ar fi numrul mare de ri care au adoptat deja o anumit politic (Meyer & Rowan, 1977) sau prin ncercarea de a obine legitimitate n condiii de incertitudine crescut (DiMaggio&Powell,1991:70, Pollit et. al, 2001), existena presiunii timpului sau dorina actorilor de a nu fi lsai pe dinafar (Bennett, 1991:223), ncercarea de a evita costurile nalte ale informaiei, care sunt mai sczute n cazul simplei imitri dect n cazul altor forme de nvare mai laborioase (Simmons& Elkins, 2003). Imitaia poate proveni ca urmare a calitilor intrinseci ale modelului sau ca rezultat al dezvoltrii i acceptrii unui model comun, a unei paradigme comune, unor preferine comune (Page, 2003). Alte scenarii iau n considerare procesul de

nvare, neles ns ca utilizare raional a experienei existente n alte ri (Graham et. al, 2001, Rose,1991) i formarea unei percepii comune asupra problemelor i soluiilor n cadrul comunitilor epistemice 69 i n cadrul elitelor (Hass, 1992, Levi-Faur & Vogoda-Gadot, 2004). Comunitile epistemice contribuie la guvernare n numeroase feluri: interdependena crescnd i incertitudinea cauzat de complexitatea tot mai mare a problemelor face ca s existe o cerere crescnd pentru sfaturi avizate referitor la cauzele i interrelaiile dintre procese particulare i consecinele posibilelor rspunsuri (Hass,1992). Comunitile epistemice sunt unul dintre furnizorii acestor rspunsuri prin interpretarea problemelor complexe i a rspunsurilor posibile, prin clarificarea importanei unei anumite probleme, prin participarea n anumite stagii ale formulrii politicilor publice. Din aceast perspectiv, Manzella i Mendez (2009) susin c obligaiile implementrii politicii de dezvoltare regional au generat presiuni convergente puternice, deoarece concepte precum parteneriat, planificare integrat multi-anual, monitorizare i evaluare, bune practici etc., toate acestea au un neles comun att n vocabularul analitilor ct i al practicienilor din spaiul european i chiar internaional. Muli funcionari naionali particip la procesul european de formulare a politicilor publice la Bruxelles. Alii trebuie s implementeze directivele europene, reglementrile europene, s se asigure c politicile naionale (domestice) nu contravin legilor europene, etc. Modelul ajustrii presupune faptul c statele membre europene reacioneaz similar, se adapteaz n acelai fel la condiiile create de Uniunea European ca urmare a nepotrivirii dintre aranjamentele politice naionale i nivelul instituional european. Modelul polidifuziunii presupune c o varietate de actori i instituii sunt implicai n transferul de idei i practici n diferite moduri, ceea ce face ca mecanismul convergenei s apar
69

O comunitate epistemic este o reea de experi recunoscui a cror competen profesional le asigur dreptul de a asigura expertiz n anumite domenii relevante pentru politicile publice. Acetia pot s aib o cunoatere disciplinar diferit, s fie localizai n diferite ri dar s aib, n comun, un set de norme care s le motiveaze aciunea, un set de criterii mprtite referitoare la cauzele i efectele politicilor statului, la problemele centrale din aria lor de expertiz. Conceptul de comunitate epistemic a fost introdus de John Ruggie i apoi rafinat de P. M. Hass (1992)

mai subtil, mai greu perceptibil. Apartenena la Uniunea European produce, nu doar politici care trebuie s fie conforme cu legislaia european dar, produce i similariti ntre instituiile politice ale rilor membre, avnd un impact omogenizator (Page, 2003:163), ceea ce a fost definit ca europenizare. Europenizarea este procesul incremental prin care se reorienteaz direcia i forma politicii naionale astfel nct dinamica politic european devine parte a logicii organizaionale a politicii naionale precum i a modului n care politicile publice sunt fcute (Ladrech apaud Brzel, 2000) Glenn (2004) dar i Sedelmeier (2005) susin c, pentru rile excomuniste din Estul european, presiunile pentru europenizare au obligat rile n cauz s fac adaptri substaniale, similare i rapide ale instituiilor naionale i politicilor pentru a ndeplini cererile Uniunii Europene, existnd o relaie asimetric ntre Uniune i rile estice, n care Uniunea European stabilea condiiile asistenei i, n ultim instan, ale aderrii. n special, n cazul politicii regionale, cererile pentru adaptare instituional au fost ridicate i condiionalitatea puternic, avnd n vedere perspectiva fondurilor europene legate de aceast politic. Politica regional pentru Estul Europei nu nseamn doar bani, ci nseamn i reorganizare teritorial, legislaie nou, politici i instituii noi i tocmai magnetul ajutorului financiar european ar putea fi declanatorul pentru regionalizare. Glenn afirm c rile estice nu au avut de ales i c negocierile de aderare au creat presiunea spre convergen, oblignd rile estice s adopte structuri administrative similare i politici similare n ciuda diferenelor existente ntre mrimea geografic, motenirea istoric sau distribuia populaiei. i Heather Grabbe (2003) susine c asimetria de putere dintre Uniunea European i rile estice, fr precedent n valurile anterioare de extindere, va produce n mod cert convergen instituional. Uniunea European exercit un instrument puternic de condiionalitate prin intermediul cererilor pe care rile au trebuit s le ndeplineasc, anterior accederii la Uniune,70 presiunile de europenizare fiind,
70

Prin implementarea aquis-ului comunitar, prin politicile de twinning

n aceste cazuri, conform lui Grabbe, cu mult mai puternice dect n restul Europei, sau, dect n celelalte valuri de extindere. Dar, avnd n vedere patternul de distribuie a puterii teritoriale, existent anterior aderrii (strict centralizat), lipsa unei structuri regionale, precum i preferinele elitelor politice naionale, care se mpotrivesc ideii de a lsa din mn cile financiare prin care se transfer fondurile europene, posibilitatea apariiei unei instituii regionale capabile s conceap i s implementeze un proiect de dezvoltare, n Romnia, apare extrem de limitat sau de ndeprtat n ciuda presiunilor comunitare. Rspunsul Romniei la schimbrile induse de procesul de integrare european este rspunsul unui stat centralizat, ale crui tradiii se opun procesului regionalizrii. Procesul de reform a guvernrii teritoriale, de apariie a unui nou nivel de guvernare, de restructurare politic intern este legat de procesul de delimitare, de retrasare a granielor (politice, economice, culturale), de modificare profund a naturii statului naional i poate crea un teren fertil pentru nelegerea dinamicii europenizrii i a consecinelor acesteia asupra instituiilor naionale. Nivelul subnaional al guvernrii are acum mai multe resurse, mai mult legitimitate i mai mult spaiu de manevr n cadrul spaiului european. Activismul autoritilor sub-naionale n domeniul politicilor publice a devenit evident n ultimii ani i nu este ntotdeauna legat doar de competenele lui formale, fiind i rezultatul descreterii importanei statului central ca aren primar a elaborrii politicilor publice, ca efect al procesului de globalizare economic i al noilor strategii de management public (Jeffery,1997). Soluiile legale, administrative i constituionale gsite pentru regiuni au fost diverse dar conin anumite trsturi caracteristice comune: o mai mare insisten asupra autodeterminrii regionale n ceea ce privete problematica economic, politic i social; o mbuntire a relaiilor dintre stat i regiuni i o proliferare a instituiilor i organizaiilor implicate n luarea deciziilor la nivel regional precum i o mai mare acceptare a actorilor nonpublici n procesele de decizie i, chiar, formalizarea i recunoaterea acestor

noi parteneriate dintre autoritile publice, comunitile de afaceri regionale precum i a altor interese organizate (Mathias, 2006). Teoria instituionalist din cadrul studiilor regionale reprezint cel mai concentrat efort, din ultimii ani, pentru a formula o concepie care s deslueasc influena contextului spaial n formularea i practica politicilor publice (Andrews, 2008). Definind barierele legale, morale i culturale instituiile despart activitile legitime de activitile ilegitime (Scott, 2004). Instituiile influeneaz nivelul ncrederii cetenilor n lideri, influeneaz elurile comunitii politice, normele comunitii i limbajul mprtit (March &Olsen,1989:159). Unde normele populaiei sunt pozitiv orientate, aa cum a demonstrat Putnam (2001) n studiul lui asupra regiunilor italiene, exist un mai mare potenial de a fi dezvoltate soluii efective n cadrul politicilor publice, de a oferi rspunsuri strategice instituionale unor noi realiti. Din punctul lui de vedere, spiritul civic i participarea n asociaii reprezint cheia performanelor pozitive regionale (n cazul italian studiat). n contrast, acolo unde oamenii sunt indifereni sau ostili, ca n sudul Italiei, unde exist tradiia dependenei verticale i a exploatrii i a corupiei sau n fostele ri comuniste unde exist povara autoritarismului centralizat, a nepotismului i clientelismului este nevoie de instituii formale, bine construite care s favorizeze cooperarea i dezvoltarea economic, pentru c schimbarea instituiilor formale atrage dup sine schimbarea practicilor politice i, treptat,71 a identitilor, valorilor, puterii i strategiilor. Dup cum arat i Keating et.al.(2003) construcia unei instituii formale regionale este important, pentru c aceasta poate s participe la mobilizare i la aciune colectiv, acolo unde normele sau factorii cultural cognitivi sunt defavorabili condiiilor catalizrii unui proiect de dezvoltare coerent.

4.8. Concluzii

71

Putnam susine c, n ceea ce privete crearea instituiilor, timpul se msoar n decenii. El are n vedere experimentul italian, pe care l-a urmrit timp de douzeci de ani dar i cel de creare a regiunilor germane

Regiunile devin tot mai mult subiectul politicilor de dezvoltare i nu doar obiectul planurilor coerente sau nu, conduse de la nivel naional. Dinamica regional n Europa este cumulativ i a devenit capabil s se autosusin. Statul a ncetat s pretind monopolul asupra politicilor publice. Regiunile sunt tot mai implicate n conceperea strategiilor, a politicilor publice (i nu doar n implementarea lor). Aceast transformare, din obiect n subiect, este catalizat de numeroi factori, o parte dintre ei fiind prezentai pe parcursul acestui capitol. n multe ri europene, ntr-o perioad relativ scurt de timp, au aprut noi sisteme de guvernare teritorial subnaional avnd scopul de a mbunti eficiena funcional dar i de a include interesele regionale i de a bloca, astfel, forele distructive ale regionalismului autonomist etnic. Rspunsul statelor europene a fost modern i constructiv i nu reacionar i oprimant. Apartenena la Uniunea European produce influene multiple, de la presiunile spre europenizare, la procesul de nvare aprut ca urmare a implementrii politicilor comunitare, la exigenele cadrului legislativ european care definete restrictiv aciunile instituionale sau la participarea reprezentanilor regionali/naionali n cadrul instituiilor europene, la balana de putere dintre instituiile europene, etc., deci toate acestea au o anumit influen asupra traseului instituional al regiunilor. Impactul Uniunii Europene asupra instituiilor naionale/domestice i asupra legislaiei naionale este mult mai mare dect, probabil, sesizm n acest moment i nu trebuie uitat c UE a reuit s produc o extindere a politicilor i practicilor ei i s afecteze att de profund viaa europenilor nct acest factor nu poate fi trecut cu vederea. Dar, n acelai timp, influenele naionale, tradiiile naionale nu pot fi terse cu buretele, persist un anumit tipar naional. Experiena istoric, factorii culturali, normativi sau cognitivi i au cuvntul lor de spus n procesul de construcie instituional. La toate acestea, trebuie s adugm factorii economici, n special competiia economic global care favorizeaz un anumit tip de cadru instituional. Totui explicaiile funcionaliste nu sunt i nu pot fi suficiente pentru a explica schimbrile instituionale. Este greu de crezut c instituiile centrale

vor renuna la monopolul tradiional de influen, n cazul Romniei, pentru a ceda din autoritate instituiilor regionale. Fiecare variabil, ntr-o msur mai mare sau mai mic va influena, va interveni n proces. Concluzia ar fi c, n privina politicilor teritoriale, soluiile instituionale sunt mult mai difereniate i mai contestate dect n privina altor politici europene (Lindstrm, 2007) fiind un subiect mult mai sensibil din punct de vedere politic. Care va fi factorul decisiv, specificitatea naional sau presiunea pentru convergen european? Vom avea inovaie instituional sau ineria dependenei de cale? Nu poate fi prezis un scenariu ferm al crui final s fie cert. Reformele ncepute n anii 90 care au dus la construirea unor noi aranjamente instituionale sunt i vor fi o piatr de ncercare pentru societatea romneasc. Provocarea major este, de asemenea, de a face ca aceste noi aranjamente structurale s funcioneze, s fie relevante politic. Ca viitoarele forme de guvernare teritorial s fie n msur s ofere rspunsuri strategice, politice unor noi realiti. Este evident c nu este suficient doar s fie transferate funciile i responsabilitile naionale ctre nivelele subnaionale de guvernare pentru a face fa noilor nevoi pentru dezvoltare, cretere economic i pentru a prentmpina ineficacitatea sistemului instituional romnesc.

5. Romnia construirea instituiei regionale

Responsabilitatea

unui stat democratic este de a furniza anumite

bunuri cetenilor si (Mler, 2003). Combinaia precis a acestor bunuri difer de-a lungul timpului dar, n general, aceast combinaie include: securitatea intern i extern, respectarea legii i garantarea libertii personale, a proprietii private, respectarea contractelor, educaia, sistemul de transport, furnizarea cu energie, o economie puternic, un mediu curat i sntos, competiia economic i democraia. Iar populaia ateapt de la guvernani anumite lucruri pe care se consider ndreptit s le atepte:

dreptul la educaie n tineree, la o slujb la maturitate, la un serviciu de sntate n caz de boal, la asisten social n caz de srcie i la o pensie la btrnee. Efectele aciunii guvernamentale pot fi diferite de cele proiectate de cei care au conceput respectivele aciuni dar, cu toate acestea, performana guvernrii este important pentru c, n final, calitatea guvernrii afecteaz cetenii. Rezultatul politicilor publice, impactul lor devine tot mai hotrtor n legitimizarea reprezentanilor alei (Le Gals, 2003). Dup cum susine Majone (2003:301) este tot mai greu dac nu imposibil, de a mai folosi puterea coercitiv ca substitut pentru credibilitatea unei politici. nelegerea proiectului instituional face parte din nelegerea dinamicii performanei instituionale.72 Teritoriul apare ca un posibil factor integrator ntr-un proces de elaborare i implementare a politicilor publice tot mai fragmentat. Datorit acestor rdcini teritoriale, politicile economice i sociale au potenialul de a deveni mai transparente, mai coerente, mai stabile, mai eficace i mai democratice. Mai ales, principiul parteneriatului d un indiciu asupra faptului c politicile publice tind s devin teritorializate prin intermediul unei abordri integrate orizontal. n democraie, aleii sunt forai ca, odat la patru ani, s se ntlneasc cu electoratul i tocmai de aceea politicienii sunt obligai s aib rezultate, s aib politici publice care s produc cretere economic, sau cel puin vor ajunge s neleag c acest lucru ar trebui s l fac. Trebuie s existe o redefinire a rolului i funciilor statului, n sensul c statul trebuie s devin un stimulator al acelor fore ale societii i economiei care pot nfpui lucrurile singure. Este posibil ns ca statul s rmn o agenie de control i comand care funcioneaz de la vrf spre baz, n care politicile publice sunt definite naional de ctre un guvern naional. O analiz a acestei dimensiuni trebuie s surprind scopul i obiectivele pe care statul caut s le ating dincolo de declaraiile politice ale guvernanilor. Statul european modern, actual s-a modificat
72

de-a lungul a mai

multor dimensiuni73dintre care cea mai frapant este modificarea nivelului de


Aceast orientare i are originea n studiile juridice, ca ramura a analizei politice care studiaz constituiile, iar John Stuart Mill este considerat unul dintre primii teoreticieni care s-a preocupat de problema eficienei guvernrii 73 Mller identific cel puin ase dimensiuni

activitate al statului. Mai precis autoritatea statal a fost transferat de la nivelul statului att n sus, spre Uniunea European, ct i n jos, spre nivelele subnaionale. n naiuni att de diverse precum Frana, Marea Britanie, Portugalia, Grecia, Irlanda, Spania, Belgia, Polonia, Cehia, Ungaria puterea a fost delegat structurilor regionale, structuri care au multe dintre atributele unui stat (Hall, 2003, Bartolini, 2005, Millard, 2007). Capacitatea de autoorganizare a nivelelor subnaionale, dezvoltarea arenelor politice subnaionale faciliteaz liderilor politici regionali transformarea lor n antreprenori politici ce agreg diferite reele. Actorii politici nva noile reguli ale jocului politic i structureaz, n unele cazuri, forme de guvernare regional (Keating, 2008). Actorii regionali devin tot mai implicai n dezvoltarea economic, n regenerarea urban, n politicile sociale i de mediu. Noile aranjamente instituionale ofer liderilor regionali ansa de a pretinde i a ctiga acces la resurse i influen dac reuesc redistribuirea competenelor n favoarea lor, folosindu-se de oportunitile oferite de legitimizarea european (prin principiul subsidiaritii i cel al parteneriatului) a nivelului sub-naional. Ei se pot folosi ideologic, simbolic, exploatnd tema europenizrii74 (Schimmelfenning&Sedelmeier, 2005) pentru a exercita presiuni asupra elitelor naionale i pentru a obine autoritate, putere, autonomie financiar sporit precum i o sfer de aciune ct mai larg, pentru a restructura diviziunea puterilor i a sarcinilor dintre nivelul subnaional i nivelul naional n favoarea nivelului regional. Acest lucru depinde i de abilitatea acestor lideri dac vor reui sau nu, pentru nceput, s vad oportunitile aprute i apoi s le i exploateze, s se mobilizeze i s se organizeze, s foloseasc canalul de influen care s-a deschis n faa lor, s foloseasc fereastra de oportunitate aprut.

5.1. Ipotezele de cercetare

74

Vezi definirea conceptului europenizrii n Borzel i Risse (2000)

Pornesc n cercetarea mea de la dou presupuneri diametral opuse pe care voi ncerca s le argumentez, pe rnd, pentru c, acestea, consider eu, sunt ipotezele cele mai plauzibile. Analiza va ncerca s stabileasc direcia n care procesul de schimbare instituional este de ateptat s aib loc ca rspuns la modificrile aprute n elurile, credinele, interaciunile sau constrngerile obiective. Prin intermediul argumentelor, descrierilor, explicaiilor, prediciilor prezentate voi ncerca s aproximez, pe ct posibil, realitatea politic a spaiului romnesc. Bineneles este probabil ca diferite probleme s rmn neindentificate sau ca anumite variabile s fie trecute cu vederea. Presupunerea 1: instituiile regionale vor aprea n Romnia i vor conta ca actori autonomi politic, vor ctiga legitimitate i autoritate politic. Va aprea o reorganizare teritorial a statului i un nou model de guvernare n care vor fi incluse i instituiile regionale n scopul urmririi binelui comun (neles n aceast lucrare n special ca avuie). Tendina general este spre convergen cu tendina existent n Uniunea European i anume: va aprea o restructurare instituional (considerat necesar pentru stimularea i direcionarea dezvoltrii economice), o cedare a autoritii de la nivelul central ctre nivelul subnaional. Efectul direct va fi modificarea distribuiei puterii politice n cadrul naional, mai precis creterea puterii politice a actorilor regionali n defavoarea celor naionali. Presupunerea 2: instituiile regionale sunt i vor rmne un decor pentru primirea fondurilor europene, fr putere n termeni de actori guvernamentali. Nivelul intermediar este i va rmne doar o unitate teritorial definit statistic (NUTS II) necesar pentru facilitarea asistenei financiare europene ctre diferii antreprenori economici individuali, pentru colectarea datelor statistice i puternic dependent de nivelul naional. n loc de un al treilea nivel de guvernare vor exista diferite reele, mai mult sau mai puin informale, ntre notabilii regionali/locali i oficialii statului. Managementul programelor europene este i va rmne centralizat, guvernarea va rmne aceeai guvernare tradiional bazat pe ierarhie strict i control. Avem,

deci, divergen fa de tendina existent n UE, puterea politic pstrnduse la centru, integrarea european neputnd defecta tradiia instituional a statului. O a treia presupunere ar fi ca rezultatul instituional s fie un mix ntre ceea ce numim determinism istoric i tendina de convergen. O a patra presupunere ar fi c ar putea aprea un model de cooperare cu totul nou, conceput i dezvoltat de ctre elitele regionale/locale i care ar putea fi instituionalizat de jos n sus de la nivelul local spre cel regional pn la nivelul naional i chiar european.

5.2. De la comunism la democraie, de la economie centralizat la economie de pia

Romnia, dup 1989, s-a confruntat cu trei provocri majore: s construiasc democraia, s creeze o economie de pia i s construiasc noile instituii ale statului. Magnitudinea acestor sarcini nu trebuie subestimat, fiecare dintre ele, n parte, fiind dificil de ndeplinit pentru oricare dintre ri. Romnia, ca i celelalte ri estice, a trebuit s-i asume toate cele trei sarcini, simultan. Este suficient ca cineva s se uite la fosta Iugoslavie pentru a vedea ct de dureroas poate fi ieirea din comunism (Offe, 1996; Gover, 2006; Zielonka, 2006). Din punctul de vedere al relaiei dintre centrul politic i teritoriile subnaionale din anul 1945 pn n anul 1989 a fost impus un sistem instituional caracterizat printr-o maxim centralizare (supercentralizare) n care dihotomia public-privat abia dac exista, n care partidul comunist exercita un monopol de putere asupra societii i economiei. Principiul de baz al societii era puterea unitar. Conceptul de proprietate de stat nsemna c statul/ partidul controla politic sfera vieii economice i sociale. Nu exista separaia puterilor n stat sau o autonomie a diferitelor domenii de activitate sau a unor actori sub-naionali. Trendul general era omogenizare,

uniformitate,

standardizare,75nerecunoatere

oricrei

distinctiviti

teritoriale, lipsa de concesii ctre gruprile etnice i nerecunoatere a unor drepturi colective distincte.76 Constituia adoptat n 199177 prevede c Romnia este un stat naional, suveran i independent, unitar i indivizibil.78Modelul de organizare adoptat a fost modelul statului napoleonic (stat centralizat de tip francez). Totui a nceput un oarecare proces de descentralizare i de transfer al puterilor ctre nivele subnaionale locale79 dar aranjamentele politice prin care s-ar putea caracteriza relaia dintre centru i restul teritoriului ar putea fi descris drept un mix specific de legturi, conexiuni ntre notabilii locali, oamenii politici de la centru i birocrai. Alternana partidelor la putere este deseori urmat de cte un desant politic prin care, majoritatea birocrailor din administraia central i local, mai ales cei din poziiile cheie sunt nlocuii.80Paralel cu democratizarea a trebuit s se produc i transformarea economiei centralizate n economie de pia prin intermediul a dou mecanisme principale: liberalizarea preurilor i privatizarea (Orenstein, 2009). Introducerea economiei de pia cere ca indivizii s creeze, s dein i s
75

n anul 1975 a fost proclamat ca politic de stat societatea socialist multilateral dezvoltat care avea ca obiective reducerea i eliminarea disparitilor n domeniul dezvoltrii economice dintre diferitele regiuni ale rii, eliminarea deosebirilor dintre nivelul de trai dintre ora i sat. (Gallagher, 1999:82) 76 Cu mici excepii, totui, pentru minoritatea maghiar. Mai precis la Cluj s-a inaugurat o universitate n limba maghiar (Bolyai n anul 1945, contopit cu universitatea Babe n anul 1959), un teatru, o oper i un post de radio. A existat o reea de coli ungureti sub controlul statului precum i un numr de ziare, reviste, edituri care promovau limba maghiar i care s-au meninut ntr-o anumit msur i n perioada de uniformizare social i naional impus de Ceauescu. ntre anii 1952 i1968 a existat Regiunea Autonom Maghiar care avea propriile organe administrative. Articolul 19 din Constituia Romniei adoptat n anul 1952 stipuleaz: Regiunea Autonom Maghiar a Republicii Populare Romne este format din teritoriul locuit de populaia compact maghiar secuiasc i are conducere administrativ autonom, aleas de populaia Regiunii Autonome. http://legislatie.resurse-pentrudemocratie.org/const_1952.php 77 Revizuit n anul 2003 78 Art 1 din Constituia Romniei. 79 Prin legea administraiei publice locale, legea 215 din 23 aprilie 2001, legea nr 286/2006 pentru modificarea i completarea legii 215, prin legea cadru a descentralizrii nr. 339/2004, nlocuit cu legea cadru a descentralizrii, legea 195 din 22 mai 2006, legea finanelor publice locale nr 273/2006 precum i ca parte a programului operaional Dezvoltarea capacitii administrative-Axa prioritar 2 80 Vezi i Bojin (2010) care discut despre necesitatea introducerii n Constituia Romniei a unei norme a unei delimitri clare ntre executivul controlat politic i birocraie (neutr) tocmai pentru a mpiedica apetena partidelor de a controla ct mai multe funcii i de a aservi funcionarii publici i care arat c exist n Romnia un compromis tacit n interiorul clasei politice de a continua practica schimbrii prefecilor (i a altor funcionari publici) odat cu schimbarea echipei guvernamentale

conduc firme private care, n condiiile pieei, pot reui sau pot eua n a produce bunuri pe care consumatorii s le cumpere. Dintr-un studiul al Bncii Europene pentru Reconstrucie i Dezvoltare n colaborare cu Banca Mondial, realizat n anul 2006 i publicat n anul 2007 rezult c n urma perioadei de tranziie, srcia i mortalitatea au crescut, n timp ce rata fertilitii a sczut rapid. Inegalitile crescnde au condus la un rezultat previzibil: majoritatea celor intervievai au apreciat c o duceau mai bine n perioada comunist (BERD, 2007:66) dect n momentul realizrii studiului. Reformele economice au produs i poveti de succes dar recesiunea produs de tranziie s-a dovedit mult mai lung dect se prevestea (OECD, 2005). n lipsa unei infrastructuri instituionale a competiiei beneficiile comerului liber i ale privatizrii nu s-au concretizat n generarea de bunstare social ci ntr-o polarizare social extrem construit predominant prin formele clientelismului politic i rentierismului economic (Vlsceanu, 2001:105) Conform Bncii Europene pentru Reconstrucie i Dezvoltare, n anul 2002, adic la 12 ani de la nceputul tranziiei, majoritatea rilor foste comuniste nu ajunseser nc la nivelul economic existent n 1989. Creterea economic a nceput abia dup anul 2000, perspectiva aderrii la Uniunea European a impulsionat investiiile strine directe (Orenstein, 2009) i a dus ulterior la cretere economic i la stimularea consumerismului. Aceast cretere economic a fost oprit n momentul n care economia Romniei a intrat n recesiune n trimestrul al treilea al anului 2008, iar economia romneasc este, n continuare, n declin. Modelul neoliberal de micorare, de minimalizare a statului prin privatizare i dereglementare nu a dat rezultatele scontate. Corupia i comportamentul mafiot au penetrat programele de privatizare, influenele personale se regsesc n majoritatea contractelor n care statul este implicat. Aa cum susine Vlsceanu (2001:104-106) n condiiile n care infrastructura instituional adecvat liberalizrii economice i privatizrii este subdezvoltat apar aceste manifestri speculative i redistributive extinse care nu produc nici cretere economic, nici dezvoltare. Dac monopolul de stat este nlocuit cu monopolul privat care este asociat i

cu lipsa bazei instituionale a competiiei precum i cu o infrastructur legal neclar i incoerent ineficiena economic se accentueaz. Modelul neoliberal al pieei necoordonate nu a adus prosperitatea i dezoltarea economic necesar, dect pentru o scurt perioad, artnd c eecurile pieei pot fi la fel de dureroase precum eecurile statului (Kjr, 2004:126132). Jessop (2002:224-230) susine c soluia pentru eecurile pieei nu este un stat intervenionist autoritar aa cum soluia pentru eecurile statului nu este anarhia pieei libere ci soluia este heterarchia (heterarchy), o guvernare n care predomin autoorganizarea orizontal ntre actori mutual interdependeni, reele de indivizi care se autoreglementeaz, deoarece societile actuale sunt mult mai complexe i mai specializate. Ceea ce nseamn c reelele, parteneriatele, negocierile trebuie s fac parte din strategiile actuale de acumulare de bogie81 i c autoguvernarea indus de stat este soluia optim pentru performana economic (Kjr, 2004:137).

5.3 Integrarea european i aderarea rilor estice

Sfritul rzboiului rece a adus n Europa problema redefinirii graniei de Est. Integrarea Europei Occidentale, pn n acel moment, s-a fcut sub coordonarea umbrelei Atlantice construit de Statele Unite n contextul internaional al conflictului cu sovieticii. Colapsul URSS a fcut s nu mai existe o ameninare militar direct asupra Europei de Vest ceea ce a determinat ca procesul de integrare european s fie, ntr-un fel, mai puin important din punct de vedere geopolitic. Tratatul de la Maastricht 82 a simbolizat ncercarea de a europeniza proiectul integrrii, prin includerea dimensiunii monetare i de securitate, proiect nceput n momentul n care
81

Exist i alte concepte care au fost introduce pentru a arta nevoia parteneriatului public-privat, statsocietate n vederea dezvoltrii cum ar fi: interdependen reglementat (governed interdependence), autonomie ncorporat (embedded autonomy) sau guvernarea sectorului privat (private sector governance).Toate aceste concepte arat nevoia de a coordona actorii sociali care se autoguverneaz dar i nevoia de a interveni peste interesele particulare pentru ca acestea s nu i urmreasc doar propriile scopuri meschine ci s participe la dezvoltarea economic general, la binele public 82 Tratatul Uniunii Europene (TUE) intrat n vigoare n noiembrie 1993

Statele Unite au nceput s finaneze proiectul de reconstrucie al Europei, ca o zon tampon n faa adversarului sovietic (Bartolini, 2005:121). Liderii europeni au stabilit, n anul 1993, criteriile de la Copenhaga pentru statele care doreau s adere i anume, aceste state, trebuiau s fie: democratice, s funcioneze n conformitate cu domnia legii, s respecte drepturile minoritilor, s aib o economie de pia funcional i s poat s i ndeplineasc obligaiile de membri. Dar, arat Sedelmeier (2005), Uniunea European nu era pregtit pentru absorbirea fostelor ri comuniste i neavnd nici precedente pe care s se bazeze, nici politici clare pentru a sprijini transformrile n direcia economiei de pia i a democraiei din spaiul estic. Soluiile oferite au fost de tipul ad hoc, soluii care reflectau ideea necesitii de a face ceva dar nu un model de politic clar i funcional. Planificarea i elaborarea unei politici strategice, coerente n corelarea obiectivelor declarate cu practica efectiv, a fost dificil pentru Uniune. i Grabbe (2002, 2003) susine c Uniunea European a fost nceat n rspunsul ei fa de rile estice i c atitudinea general era ezitant, liderii europeni fiind mult prea preocupai de finalizarea Pieei Unice i de faptul c politica extern i de securitate era, n cea mai mare msur, n minile statelor membre. Procesul de aderare a fost, n esen, bazat pe modelul aderrilor anterioare i nu a fost conceput specific pentru a asista i ncuraja economiile est-europene aflate n tranziie. Ca rezultat, structura constrngerilor impuse asupra politicilor economice i a celor de reglementare s-ar putea s nu fi fost potrivite pentru nite ri aflate n faa unor acute probleme legate de reconstrucie i dezvoltare (Grabbe, 2007:123), pentru c nu ntotdeauna procesul de aderare i procesul de tranziie necesit acelai tip de politici. Romnia din perioada pre-aderare este descris de Vachudova (2005) ca o ar iliberal (n contradicie cu cele liberale) i n care elitele de la putere considerau mult prea costisitoare cerinele UE, fiind astfel prea puin dispuse s renune la poziiile de rentieri oferite de accesul la conducerea

rii.83 Semnarea acordului de asociere cu Romnia a fost fcut din raiuni geopolitice, strategice (Gallagher, 2005)84 i nu pentru c Romnia i-ar fi ndeplinit obligaiile, respectiv stabilirea unei democraii pluripartidiste, liberalizarea economic, alegeri libere, respectarea drepturilor omului i supremaia legii (Vachudova, 2009). Corupia economic a desfigurat reformele politice i economice i a provocat distorsionri ale noilor instituii. Dup o perioad de politic pasiv, presiunea tot mai activ a UE a determinat o schimbare n traiectoria economic i politic a Romniei, impulsionnd transformarea spre un sistem politic ceva mai competitiv.

5.4. Romnia- ce se ntmpl dup aderare?

Romnia a devenit membru al UE la data de 1 ianuarie 2007, 85 cu toate drepturile i obligaiile care decurg din acest lucru, putnd beneficia acum de ajutorul financiar venit din partea Uniunii sub forma fondurilor structurale. Dar, dac negocierile de aderare au fost duse de diplomai i au fcut parte din politica extern a Romniei, n schimb, calitatea de membru al Uniunii trebuie susinut de ctre birocraia naional (domestic) pentru c este parte din ceea ce numim, tradiional, politica naional (intern sau domestic), politica de rutin, adic politici publice, schimbri n politicile de reglementare, distributive i redistributive i nu negocieri de tratate. Trebuie s precizez c modelul instituionalizat de implementare al politicilor publice nu este unul uzual n politica romneasc. Spre exemplu, abia de curnd au fost formate uniti de politici publice n cadrul ministerelor i n general, conceptul de politici publice este cvasi-necunoscut pentru funcionarii din ministere, el fiind promovat de o minoritate academic. 86 Voi ncerca, totui
83 84

Mineriadele sunt date ca exemplu Gallagher a interpretat decizia rilor vestice ca oportunistic i fiind n strns legtur cu poziia geostrategic a Romniei i cu rzboiul din Kosovo 85 Aderarea Romniei i Bulgariei n anul 2007 a fost vzut, n general, ca etapa a doua a lrgirii europene din 2004 i nu ca o etap separat, ca o aderare distinct, ca un nou val de extindere 86 Aceast convingere mi-am format-o n urma unui stagiu de practic la Secretariatul General al Guvernului efectuat n perioada n care se implementau uniti de politici publice n ministere.

pe ct posibil s clarific care este rolul statului, al structurilor guvernamentale n politica pentru dezvoltare regional socio-economic, s vd cum este exercitat autoritatea n managementul resurselor economice i sociale pentru dezvoltare regional. Voi ncerca s identific care sunt noile instituii, noile reguli care ghideaz actorii politici i sociali. Domeniul dezvoltrii regionale a fost instituionalizat prin adoptarea unui program guvernamental, Planul de dezvoltare regional viznd politica de dezvoltare regional n care au fost stabilite direciile de aciune. Romnia a format Ministerul Dezvoltrii Regionale (fostul Minister al Integrrii Europene) 87(2007) i, ca rspuns la cererile Uniunii de a transmite la nivelul regional luarea deciziilor i controlul managemetului fondurilor europene a format Consiliile pentru dezvoltare regional i ca o anex la Consilii, Ageniile pentru dezvoltare regional. Aceste opt Consilii (cte unul pentru fiecare regiune de dezvoltare), nfiinate n anul 2004, au o baz teritorial regional i sunt corpuri colegiale de luare a deciziilor, n care toi membrii sunt alei (nu sunt numii de ctre guvern sau altcineva). Modalitatea de alegere a membrilor este diferit. O treime o reprezint preedinii de Consilii Judeene, care sunt alei la nivel judeean pe liste de partid n cadrul alegerilor locale. 88Restul membrilor, conform legii89 sunt formai dinreprezentanii fiecrei categorii de consilii locale municipale, oreneti i comunale din fiecare jude al regiunii. Ceea ce nsemn c ar putea fi vorba i de consilieri municipali (alei de asemenea pe liste) dar, n realitate, restul membrilor sunt primari. Acetia sunt alei n mod direct la nivel de localitate. Este vorba de primarii de municipii, orae i comune (cte unul din fiecare categorie pentru fiecare jude care formeaz regiunea). Acest model de organizare este radical diferit de modelul comand-supunere existent n modelul tradiional al ierarhiei birocratice,
87

Hotrrea Guvernului nr.361 din 18 aprilie 2007 privind organizarea i funcionarea Ministerului Dezvoltrii, Lucrrilor Publice i Locuinei ulterior abrogat i modificat prin Hotrrea Guvernului nr. 33 din 22 ianuarie 2009 privind organizarea i funcionarea Ministerului Dezvoltrii Regionale i Locuinei. Ar fi interesant de studiat cum aceti funcionari publici care aveau un rol de interfa ntre instituiile europene i instituiile naionale i deci aveau anumite competene specifice mai apropiate de cele ale diplomailor au fost reformai i forai s se ocupe de un domeniu complet diferit i anume dezvoltarea regiunilor rii 88 Pentru regiunea de dezvoltare Ilfov situaia este diferit 89 Legea 315 din 2004

reprezentnd un nceput de regionalizare.90 Aceast organizaie (Consiliul pentru Dezvoltare Regional) are o singur funcie aceea de a participa la creterea economic din zona teritorial respectiv, din regiunea de dezvoltare respectiv. Dar o regionalizare real ar nsemna transmiterea mai multor sarcini la nivelul regional, stabilirea unei uniti multifuncionale teritoriale avnd mandatul i capacitatea de a ndeplini aceste funcii. Agenia pentru Dezvoltare Regional este un organism neguvernamental, nonprofit, de utilitate public dar cu personalitate juridic statului, o agenie statal, este un ONG i, ntr-o mare msur, care este funcioneaz n domeniul dezvoltrii regionale. Deci nu este o instituie a subordonat Consiliului pentru Dezvoltare Regional, pentru c acesta (Consiliul) poate s l elibereze din funcie pe directorul ageniei i, de asemenea, aprob organigrama i statutul de funcionare al Ageniei. Activitatea Ageniei pentru Dezvoltare este verificat i de instituiile naionale, prin verificarea criteriilor de performan stabilii iar capacitatea instituional i administrativ (?) este verificat prin unitile de audit intern din cadrul fiecrei autoriti naionale de management. Ceea ce este interesant este faptul c au fost introduse ntre Agenie i instituiile naionale i relaii de tip pia pentru c se specific, n lege, c delegarea anumitor atribuii dinspre instituiile naionale ctre Agenia pentru Dezvoltare Regional se face pe baz de contract, cuantumul sumelor stabilindu-se de comun acord ntre pri. Organizarea regional formal, prezentat succint aici, include un mix de structuri att publice ct i semi-publice iar principiile de coordonare implicate sunt att de tip ierarhic (de la superior la subordonat) ct i de tip reea (network) i de tip pia. Modalitile de control sunt att de tip vechi birocratic, prin reglementare ct i de tip nou, pentru c se folosesc tehnici mai moderne precum auditul sau compararea performanei cu anumite standarde (benchmarking-ul). Dup cum arat i Wollman (2003) i Weigrich (2006) structurile de guvernare evolueaz att
90

Regionalizarea reprezint n esen o descentralizare a competenelor i nu o deconcentrare. Descentralizarea reprezint devoluia funciilor politice ctre autoriti alese n timp ce deconcentrarea reprezint transferul funciilor administrative ctre o unitate subnaional controlat i coordonat ierarhic(ex: prefectul) de ctre instituiile naionale

prin proliferarea nivelelor ct i prin mrirea spectrului de actori implicai: publici, semipublici, privai, precum i prin creterea interaciunilor dintre acetia ducnd la estomparea diviziunii distincte dintre sectorul public i sectorul privat. Implicarea Uniunii Europene se vede i n conceperea Planul naional de dezvoltare, precum i n conceperea Planul de dezvoltare regional. Rolul de cofinanator al Uniunii cere ca proiectele individuale finanate din fondurile europene s rspund prioritilor stabilite de Comisie i anume: competitivitatea regional, coeziunea social, dezvoltarea zonelor urbane i rurale. Influena european este evident pentru c numeroase iniiative instituionale, politici publice, mecanisme noi se datoreaz n ntregime procesului de aderare la Uniune. Spre exemplu, apariia structurilor asociative ale autoritilor locale precum: Asociaia oraelor din Romnia, Asociaia comunelor din Romnia i Asociaia Municipiilor din Romnia se datoreaz promovrii la nivel european a colaborarii i a parteneriatul. Prin familiarizarea cu aceste noi concepte i noi strategii a crescut potenialul acceptrii unor soluii instituionale diferite de soluiile din trecut. Evidena empiric sugereaz c a existat un efect distinct al Uniunii Europene att n privina cadrului instituional ct i a practicilor adoptate precum i n privina programelor de dezvoltare elaborate. Dar, n ce msur aceste schimbri pot fi definite drept convergen ctre un model comun, n ce msur reformele i adaptrile conduc ctre aceeai direcie nu este, totui, chiar att de clar. Europenizarea sectorului public va declana procesul regionalizrii? Acest slogan politic extrem de popular Europa Regiunilor va deveni mai mult dect un simplu slogan? Poate fi observat un anumit trend n direcia regionalizrii n Romnia sau dimpotriv structura tradiional naional se pstreaz? Introducerea unei structuri regionale format din Consiliile pentru Dezvoltare Regional i Ageniile pentru Dezvoltare Regional reprezint o schimbare n procedurile i structurile guvernrii teritoriale fiind o alternativ la supremaia statului n toate problemele legate de guvernare, de formulare i de implementare a

politicilor publice. Aceast supremaie, pn nu demult, era necontestat i de necontestat. Apariia regiunilor de planificare ofer anumite oportuniti pentru ca locuitorii acelei zone s participe la diferite reele, s participe la propria bunstare, s se ajute singuri. n acest moment, n Romnia, nivelul regional, ca nou nivel de guvernare sau mcar ca nou nivel administrativ capabil s structureze i s intermedieze interesele regionale i controlat politic din interiorul regiunii, nu exist. Dac analizm legea 497 din 01.04.2004 precum i legea 315 din 28.06.2004 este clar c, n pofida enunurilor de genul Principiile care stau la baza realizrii politicii de dezvoltare regional sunt: subsidiaritatea, descentralizarea i parteneriatul91acestea rmn la stadiu de simple enunuri pentru c instituiile nou create Consiliile pentru dezvoltare regional, sunt pur decorative (numite deliberative), fr personalitate juridic, regiunea este o simpl unitate statistic trasat pentru facilitarea plilor dinspre UE ctre regiuni. Reprezentantul Comisiei Europene (Anastassios Bougas), a precizat92 c discutarea aspectelor instituionale reprezint o problem delicat n toate statele membre ns nu este acceptabil ca banii publici s fie administrai fr a respecta legislaia comunitar i naional. A adugat c nu trebuie s se neleag c DG Regio este mpotriva structurilor regionale sau formelor de cooperare regional de orice tip, dar conform legislaiei comunitare, regiunile din Romnia, neavnd structura administrativ nu pot gestiona programele lor regionale (p.9). n acest moment nu putem vorbi despre o nou jurisdicie pentru politicile publice sau pentru reprezentare. Nu exist o alian intenionat, bazat pe teritoriu a actorilor sociali i politici regionali, o alian dedicat creterii economice din respectiva zon. Nu exist o autonomie a guvernrii regionale, nu exist reele de cooperare ntre actorii politici, sociali, economici regionali. Dar, pornind de la un impuls n mare parte funcionalist reforma regional a deschis probleme politice i instituionale ale cror implicaii pot fi ntrevzute. Exist posibilitatea ca ceea ce a nceput ca un set
91 92

Legea 315 din 23.06.2004 privind dezvoltarea regional n Romnia n cadrul edinei din data de 27 octombrie 2008 Comitetului de Monitorizare

tehnic de iniiative administrate de birocraia statal s produc o regionalizare real. Obligaia programrii la nivel regional va dezvolta i va consolida nivelul regional pentru c direcioneaz activitile spre o mobilizare la nivelul regional. Cererile formale de a se opera pe baz de parteneriat ntre nivelul regional, nivelul naional i nivelul european exercit un puternic efect de regionalizare prin forarea acelor actori implicai n politica de dezvoltare regional, care lucreaz cu fondurile structurale, s gseasc noi mijloace de a implica interesele subnaionale n proces. Este posibil ca regionalizarea s fie vzut de ctre guvernani ca o strategie n a mri eficiena funcional, n a diminua povara politic i administrativ de pe umerii statului centralizat i ca o viitoare contribuie la modernizarea administrativ i politic a rii, avnd n vedere ncrederea tot mai mare n relaiile de tip pia i n beneficiile iniiativei locale, ale competiiei economice i nu n capacitatea unui stat puternic, intervenionist care s aloce resursele i s asigure protecia social.

5.5. Consiliul pentru dezvoltare regional i Agenia pentru dezvoltare regional

Dac, n acest moment93, cele mai vizibile i mai discutate aspecte sunt cele legate de mprirea teritorial (dac, cum i n ce fel trebuie s fie re-trasate regiunile, arbitrariul acestei mpriri, etc) problema major este, de fapt, legat de responsabilitatea democratic pentru atingerea obiectivelor politicii pentru dezvoltare regional, care ar trebui s se regseasc la nivelul regiunii i de efectivitatea, eficiena i eficacitatea implementrii politicii de dezvoltare regional (deplorabil pn n acest moment) i implicit, a guvernrii. Este necesar o delimitare clar a funciilor i programelor, a sarcinilor, a responsabilitilor ntre nivelul local, judeean, regional i naional pentru c, n acest moment, nu este deloc clar care este responsabilitatea nivelului regional fa de obiectivul de dezvoltare regional.
93

Mai 2011

Nefiind formalizat, nivelul regional,

cum poate fi el rspunztor pentru

politica pentru dezvoltare regional? De fapt, cine rspunde? Aceast form de cooperare, pe care o numim regiune de dezvoltare, are statuat competene n politica economic (dezvoltarea economic) dar deoarece regiunea nu exist ca i corp politic sau administrativ distinct, baza legal o reprezint judeele i localitile, singurele care exist formal. Regiunea pentru dezvoltare n Romnia este o uniune interjudeean avnd un scop funcional (sectorial): dezvoltarea economic i este o form de cooperare i nu este o instituie. Acest model, care are n prim plan rezultatele (creterea economic) ignor structura (instituia). Cine va fi responsabil pentru eecul de a atinge obiectivele? Aa cum este conceput actualul cadru instituional este greu de spus. n acest moment, responsabilitatea pentru neatragerea de fonduri europene94 ntr-o regiune de dezvoltare specific, se mparte ntre guvern i Consiliul pentru dezvoltare regional din acea regiune. Din punctul de vedere al responsabilitii democratice95 doar reprezentanii alei pot fi fcui rspunztori, n faa alegtorilor, de neatingerea obiectivului urmrit. Ei reprezint interesele cetenilor din regiune. Dar dificultatea de a se reui planificarea regional, conceperea i implementarea unui proiect regional coerent pornind de la nivelul municipal sau judeean este evident. Primarii localitilor reprezentate n Consiliul pentru Dezvoltare Regional vor fi n primul rnd preocupai de ntrirea propriei localiti i a propriei poziii de la nivel local. Ei vor avea grij s-i promoveze propria localitate, propriile proiecte legate direct de acea localitate specific i s se ocupe, n plus, de obligaiile care deriv din sarcinile curente ale activitii de primar, de aceea vor avea un interes minim sau nu vor avea nici un interes n problemele regionale.96Nu n ultimul rnd, trebuie menionat c locuitorii ale
94

De fapt responsabilitatea este pentru creterea economic a regiunii, pentru c simpla atragere de fonduri poate s nu duc la dezvoltare ci doar la mbogirea unora, dar, din moment ce i acest prim pas pare extrem de greu de fcut, m limitez la incapacitatea atragerii de fonduri europene 95 Esena responsabilitii democratice se gsete n responsabilitatea reprezentanilor alei fa de electorat, electorat care se folosete de competiia dintre partidele politice pentru putere pentru a i face pe alei responsabili fa de rezultatele politicilor (Hall, 2003) 96 Vezi spre exemplu n Raportul Strategic Naional 2009 privind implementarea Fondurilor Structurale i de Coeziune, p.33 n care se arat c exist o capacitate limitat a administraiilor locale de a elabora planuri de dezvoltare cu impact regional i chiar o reticen a unor autoriti publice localede a se

cror localiti nu sunt reprezentate n Consiliu sunt subreprezentai, interesele lor pot fi promovate doar prin intermediul preedintelui Consiliului Judeean al judeului din care fac parte. Dac culoarea politic a primarului localitii nu este aceeai cu cea a preedintelui Consiliului Judeean este mai mult dect posibil ca proiectele s nu aib susinerea necesar i chiar cofinanarea proiectelor s fie blocat.97 Acest model de organizare provoac un deficit democratic (pentru localitile nereprezentate direct) i necesit o regndire a lui n sensul c reprezentanii regionali ar trebui s fie alei prin vot direct (un vot uninominal) la nivel de regiune pentru ca astfel s se simt responsabili pentru ntreaga regiune (i nu doar pentru localitatea din care provin sau pe care o reprezint). n acest moment, singurul actor cu adevrat regional este Agenia pentru Dezvoltare Regional, dar care se afl ntr-o poziie subaltern fa de Consiliul pentru Dezvoltare Regional. Iniiativele pentru dezvoltare, n faza actual, pot fi doar iniiative ad-hoc, necoordonate, iar interesele atinse reprezint doar interese pariale i sectoriale, fr o prea mare legtur ntre ele i nu interesele generale ale regiunii. Aceast construcie instituional, aa deficitar cum este, are cel puin dou consecine pozitive, favorabile regionalizrii: ncurajeaz dezvoltarea unor reele de interese regionale i atrage atenia asupra nevoii de politici integrate la nivel regional. Totui este greu de crezut c va stimula acele fore locale necesare pentru revigorarea economiei. Putem spune c instituia regional n Romnia este nc n faza de formare. Exist trasate direcii specifice la nivel naional pentru programul de dezvoltare regional chiar dac rolul actorilor regionali nu este nc clarificat. Instituiile existente (instituiile judeene, instituiile centrale) umplu vacuum-ul instituional al momentului.

asocia i de a face parte din Asociaia de Dezvoltare Intercomunitar 97 Vezi cercetarea Autoritile locale fa n fa cu fondurile europene efectuat de Fundaia Soros mpreun cu Centrul Romn pentru Modelare Economic, Institutul Naional de Statistic i Institutul pentru Cercetarea Calitii Vieii disponibil pe site-ul fundaiei: http://www.osf.ro/ro/publicatii.php#

5.6. Presiunea european asupra politicilor i instituiilor naionale

Politicile europene au declanat procesul de structurare i difereniere al unui nou strat al guvernrii i pn i cele mai centralizate state au creat entiti la nivelul regional pentru a implementa politica de dezvoltare regional. Prin includerea regiunilor i a societii civile ca parteneri, Comisia European a legitimat noi proceduri i noi cadre instituionale care garanteaz prilor afectate/interesate dreptul de a participa n procesul de luare al deciziilor. Una dintre motivaiile iniiale a fost nevoia de a mbunti eficacitatea unei politici, limitnd astfel ca cei care controleaz resursele s boicoteze implementarea acesteia. Ulterior implicarea actorilor afectai/interesai a fost considerat ca un nou principiu de legitimitate, ca o nou surs de legitimitate (Bartolini, 2005:168). Aceast presiune a Comisiei se face prin intermediul principiului parteneriatului care submineaz rolul de grnicer al guvernului naional. Oficialii Comisiei sunt implicai zi de zi n implementarea politicii de coeziune, iar parteneriatul a devenit o unealt puternic care sparge vechea relaie pe dou nivele, ntr-o relaie pe mai multe nivele i anume supranaional, naional i subnaional (Hooghe &Marks, 2001). Prin procedura de monitorizare a Programului Operaional Regional, reprezentantul Comisiei Europene n Romnia (Anastassios Bougas) se implic i d anumite direcii susinnd, spre exemplu, c implementarea axei prioritare dedicat polilor de cretere poate deveni o nou abordare n politica regional a Romniei. El a subliniat faptul c proiectele mici de importan local pot satisface nevoile unor lideri locali ns a atras atenia c acestea nu au un impact regional invitnd regiunile, n care predomin proiectele mici, s i schimbe abordarea,98 n sensul selectrii spre

98

De fapt, reprezentantul Comisiei Europene atrage atenia asupra pericolului acaparrii resurselor de ctre elita local i a nedirecionrii resurselor ctre dezvoltarea general a regiunii adic spre binele comun Deciziile necesare cu privire la prioritatea investiiilor economice nu trebuie s fie fcut n favoarea unor reele clientelare ci trebuie, ca aceste investiii s se fac pentru dezvoltarea economic ntregii regiuni de obicei fiind vorba de proiecte de mare anvergur

finanare a acelor proiecte cu impact economic regional. 99 Prin crearea de noi agenii i noi proceduri de coordonare n interiorul i ntre ageniile guvernamentale, precum i prin transferul de politici, Uniunea European are un impact direct i, ncepnd cu anii 1990 radical asupra reformei administraiei publice, asupra achiziiilor publice, asupra procedurilor bugetare i asupra auto-organizrii regionale (Cassese, 2003:131; Grabbe, 2007:118). Atragerea fondurilor europene pune o presiune pe structura organizaional naional ca urmare a nevoii de a putea rspunde cererilor Uniunii Europene. Modul n care se programeaz i planific fondurile structurale influeneaz att planificarea dezvoltrii naionale ct i o posibil capacitate strategic la nivel regional (care acum nu exist). Astfel reprezentantul Comisiei Europene n Romnia (Anastassios Bougas) a precizat c: dup anul 2013, Romnia nu va mai avea un singur program operaional regional ci vor exista mai multe astfel de programe fapt ce impune pregtirea din timp a structurilor regionale adecvate ceea ce gestionrii necesit o :pregtire a structurilor regionale necesare programelor regionale n viitor100 Deoarece Romnia nu avea, nainte de negocierile pentru aderare, nici un fel de politic pentru dezvoltare regional, aa cum se specific i n documentul Comisiei Europene Agenda 2000-Commission Opinion on Romanias Application for Membership of the European Union (p.87)101probabilitatea ca politica european s constituie baza pe care politicile publice romneti s fie construite, gndite, formulate i dezvoltate este foarte mare. Pentru c actorii politici, acum, sunt cuprini ntr-o nou reea instituional (cea european) care modific i constrnge aciunea politic (March &Olsen, 1989) ei vor aciona n conformitate cu ceea ce este
99

Proces verbal al edinei Comitetului de Monitorizare al Programului Operaional Regional 2007-2013, edina 14-15 mai 2009 100 n cadrul edinei din data de 27 oct 2008 a Comitetului de Monitorizare al Programului Operaional Regional 2007-2013 http://www.inforegio.ro/user/file/Hotarari%20CM%20POR/Proces%20verbal%20CM %20POR%20%2027oct_08%20final.doc 101 http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/dwn/opinions/romania/ro-op_en.pdf, Bruxell, 15 iulie 1997

considerat potrivit, corect deci vor urma logica potrivirii. Mai precis ei i vor modifica comportamentul n funcie de valorile, normele, interesele definite i susinute de ctre instituiile europene. Impactul europenizator al politicii de dezvoltare regional poate duce la reformularea intereselor i la ntrirea autoritilor regionale. Cerinele legate de fondurile structurale, n special cele legate de programarea i planificarea regional i de parteneriatul regional, pot provoca un imbold puternic pentru a se crea reele embrionare regionale n ciuda rolului central al instituiilor naionale. Interaciunea consistent cu programele europene va face ca autoritile romneti s mbrieze noi practici i noi modaliti de lucru care vor deveni parte a activitii cotidiene, n aa msur, nct nici nu se va mai cunoate proveniena lor. Instituia regional n Romnia este n faza de formare dar impulsul schimbrii a fost dat de schimbrile din mediul nconjurtor, din contextul structural. Adugarea unei noi sfere de guvernan, cea european, n care anumite standarde i norme sunt formulate i anumite decizii colective sunt luate, pune o presiune spre schimbarea sistemului instituional naional n sensul regionalizrii, descentralizrii puterii politice ctre nivelul subnaional al guvernrii. Importana descentralizrii politice i a regionalizrii pentru practica democratic poate fi vzut i din Charta autoguvernrii locale102 a Consiliului Europei103precum i din numeroasele declaraii prin care recomand autoguvernarea regional. Peters i Pierre (2004) susin c deoarece n multe ri europene, autoritile locale i regionale au devenit mai ndrzee vis-a vis de guvernele lor centrale, s-au modernizat mai rapid i au devenit mai capabile s managerieze politicile dect guvernele lor centrale, acest fapt arat c exist o alt ordine logic ntre diferitele nivele instituionale i nu cea a autoritii strict ierarhice (tradiionale) a statului unitar central. Este astfel posibil s se ajung la creterea profesionalismului autoritilor locale i regionale, a capacitii lor organizatorice i
102

Adoptat la Strasbourg n 1985 i ratificat de Romnia n 1998, http://conventions.coe.int/Treaty/en/treaties/html/122.htm 103 Consiliul Europei nu este o instituie a Uniunii Europene

administrative de a lua decizii autonome referitoare la strategiile de mobilizare a resurselor. Spre exemplu, n cadrul Eurobarometrului nr 71 din septembrie 2009104 s-a putut observa un lucru foarte interesant: impactul instituiilor naionale n viaa romnilor este perceput a fi doar n proporie de 37% (fiind unul dintre cele mai sczute rezultate dintre rile Uniunii Europene- media european fiind de 47%) n timp ce impactul instituiilor regionale/ locale este perceput a fi n proporie de 38% (rezultat neateptat, avnd n vedere c ri federale cu regiuni puternice precum Germania-31% sau Belgia-30% au avut rezultate inferioare, media european fiind 34%)105. Aceast ncredere a ceteanului romn n implicarea, n capacitatea (puterea) instituiilor regionale/locale de a influena condiiile de via ofer o legitimitate deosebit nivelului regional chiar dac, probabil, nu reflect realitatea. Conform statisticilor Bncii Mondiale descentralizarea fiscal n Romnia este redus, cheltuielile municipalitilor (nu putem nc vorbi despre regiuni) fiind doar n proporie de 17,9% din cheltuielile totale ale statului n anul 2001 (totui n cretere fa de 1997 cnd erau n proporie de 13,3%). 106Spre exemplu n comparaie cu Polonia unde cheltuielile locale reprezint 35,1% din cheltuielile totale, Romnia este cu mult rmas n urm cnd ne referim la capacitatea de a oferi servicii publice locale i n general la descentralizare. Cutnd s explice schimbrile aprute n rile estice odat cu aderarea la Uniunea European, Wade Jacoby (2004) a analizat aquis-ul comunitar artnd c n domeniul dezvoltrii regionale i al agriculturii acesta este mult mai dens comparativ cu aquis-ul n domeniul proteciei consumatorilor sau n cel al ngrijirii medicale. Ceea ce ar conduce, conform lui Jacoby, ca n aceste prime domenii s existe o replicare fidel a modelului prevalent vestic, avnd n vedere i stimulentele financiare asociate celor dou domenii, spre deosebire de cellalte dou unde exist posibilitatea de alegere sau chiar de ignorare a modelului occidental, de preluare aproximativ, parial, mai mult
104 105

http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb71/eb71_std_part1.pdf In Uniunea European contiina regional este frecvent monitorizat prin intermediul sondajelor (eurobarometrelor), dar scopul fiind de a evalua identificarea cetenilor cu nivelul european 106 http://siteresources.worldbank.org/INTDSRE/Resources/WBFDISummaryNote17Aug2004.doc

sau mai puin voluntar. Ceea ce susine n primul rnd Jacoby este c presiunea Uniunii nu poate fi ignorat, ea exist i, n mod evident, ea introduce o diferen n modul n care politicile sunt concepute i instituiile sunt regndite. Mai precis, odat cu nlturarea constrngerilor sovietice au aprut seturi de noi stimulente, de noi constrngeri ceea ce a produs i va produce schimbarea instituiilor i a practicilor. Schimbarea instituional a trecut i va trece peste piedicile puse de constrngerile date de structurile istorice sau de actorii conservatori (Jacoby, 2004:20). Schimbarea instituional este facilitat i de faptul c, oricum, ncepnd cu anul 1989 a nceput reformarea societii i nc nu exist acele instituii consolidate, stabile care s frneze aparia acestei verigi lips aa cum este catalogat nivelul regional, adic din punct de vedere constituional Romnia este considerat a fi mai deschis schimbrii, comparativ cu vechile state membre ale Uniunii i astfel, capacitatea Comisiei de a direciona schimbarea este considerat a fi potenial mai mare dect n cazul vechilor state membre i dect n cazul precedentelor valuri de aderare (Brusis, 1999, 2001). Valorile care sunt recunoscute i apreciate de ctre alte organizaii/instituii din exterior (Uniunea European) devin noile valorile ale celor care tind s conceap, s modifice instituiile n aa fel nct acestea s fie similare cu alte instituii/organizaii, ca rspuns la o legitimitate perceput a respectivelor practici instituionale sau ca rspuns la incertitudine (DiMaggio &Powell, 1991, Zucker, 1983). Grabbe (2007) afirm c Uniunea European are un impact transformativ profund pentru c, pe perioada negocierilor de aderare, a existat un proces de permanent trguial politic cu privire la politicile domestice ntre potenialii viitorii membri i UE, i n care Uniunea a folosit att recompense (stimulente pozitive) ct i ameninri (stimulente negative) pentru a obine ndeplinirea condiiilor cerute. Spre exemplu, Romnia a fost ameninat cu ntrzierea cu un an a aderrii ca urmare a problemelor n reformarea sectorului judiciar, a construirii capacitii instituionale i a formrii sistemului de lucru cu fondurile

europene. Dup cum susine Vasile Puca (2007:481):UE a subliniat c n cazul n care angajamentele asumate nu erau respectate, Comisia nu va putea aproba finanarea comunitar pn cnd condiiile stabilite de reglementrile pentru fondurile structurale i pentru fondul de coeziune nu erau satisfcute. Remarcile reprezentanilor Comisiei Europene asupra administraiei regionale indic faptul c preferina pare s se ndrepte ctre o autoguvernare regional, aleas democratic i care s posede o substanial autonomie legal i financiar (Fournier, 1998:115). Comisia European a criticat rile n curs de aderare n cadrul Agendei 2000 pentru c nu au infrastructura potrivit pentru politicile regionale ca urmare a bugetelor mici sau inexistente, a instrumentelor de intervenie slab dezvoltate i a administraiei scheletice. Spre exemplu n Raportul periodic pe anul 2003 al Comisiei Europene privind progresele nregistrate de Romnia n procesul de aderare se specific:Nu pot fi raportate progrese n ceea ce privete organizarea teritorial sau cadrul legislativ, i o atenie sporit ar trebui acordat pentru clarificarea rolului nivelelor regionale... n anul 2004, UE a atenionat c, n cazul n care Romnia inteniona s schimbe organizarea administrativ-teritorial agreat, aceste modificri vor trebui s primeasc evalurile i avizul Comisiei (Puca, 2007:478). n Raportul periodic pe anul 2004 al Comisiei Europene privind progresele nregistrate de Romnia n procesul de aderare se spune:eforturile Romniei trebuie s se concentreze acum pe operaionalizarea total a structurilor de la nivelul central, regional i local pentru a permite Romniei s culeag toate beneficiile provenind din utilizarea viitoarelor instrumente. Dac n cadrul primelor parteneriate pentru aderare adoptate n martie 1998 se punea cu deosebire accentul pe instituiile regionale i pe construirea capacitii administrative, n schimb, n decembrie 1999, s-a realizat faptul c trebuia ntrit, mai nti, ntreaga administraie public i, ulterior, trebuia ntrit rolul corpurilor regionale. Brusis (1999, 2001) consider c Comisia European este ntr-o poziie de for fa de rile nou aderate dndu-i acesteia posibilitatea de a interveni

astfel nct s poat ntri rolul politic al regiunilor. n plus, avnd n vedere nevoia de coordonare crescut pentru a guverna o Uniune de 27 de membri, Comisia probabil nu va mai tolera nici o derogare de la implementarea diferitelor reguli aa cum era posibil pentru EU-15. n anumite domenii este absolut necesar s se ajung la o perspectiv paneuropean i la decizii comune, susine noul comisar european nsrcinat cu politica regional, austriacul Johannes Hahn,107vorbind i despre guvernana pe mai multe niveluri care:trebuie dezvoltat dar mai ales pus n practic. Dup cum explic i John McCormick (2009) ntr-o Uniune cu 27 de membri scade vertiginos puterea unui singur stat. Pentru c, dac n atmosfera cordial de club de afaceri a EU-15 fiecare stat conta, acum, orict de puternic ar fi un stat, interesele naionale ale celorlalte 26 de state au o mult mai mare greutate. Iar acest fapt nclin balana de putere n favoarea instituiilor europene facilitnd crearea unui superstat.108Aceast viziune top-down presupune deci existena unui actor dominant (Comisia European), a unui centru politic avnd capacitatea de monitorizare, de implementare i avnd capacitatea de a obliga ali actori (statele nou aderate) s se adapteze. Procesul de adaptare este asimetric, actorii cu resurse mai puine se adapteaz la cerinele actorului central. Implicarea societii civile, a organizaiilor bazate pe comunitate (cum ar fi regiunile) i a actorilor privai n dezvoltarea economic are la baz i o anumit nencredere n capacitatea unui stat aflat n tranziie i a elitelor conductoare de a iniia politici care s ntreasc economia. Experiena instituiilor financiare internaionale n asistarea aa numitelor state euate (failed states) a artat c direcionarea resurselor financiare ctre reprezentanii statului n cazul unor societi n tranziie nu d rezultate, elitele conductoare, n general, dovedindu-se ineficiente i corupte pentru c obediena populaiei nu se datoreaz unor reguli formale ci este ndreptat
107

http://www.euractiv.ro/uniunea-europeana/articles%7CdisplayArticle/articleID_19870/Comisarul-HahnPolitica-regionala-a-UE-reprezinta-o-investitie-in-regiuni-profitabila-pentru-fiecare-dintre-noi.html 108 Vezi o alt concepie oferit de Jan Zielonka (2007) n Europe as Empire. The Nature of the Enlarged European Union, Oxford University Press, care denun concepia statist asupra UE considernd c Europa seamn mai mult cu un imperiu neo-medieval

fa de persoana care

ocup o poziie de autoritate (Einsiedel, 2005).

Implicarea agenilor economici privai, a comunitilor, a societii civile i direcionarea resurselor financiare ctre acestea i nu ctre reprezentanii statului ncearc s sparg circuitele i resursele puterii de tip clientelar, patrimonial i autoritar.

5.7. Difuzarea normelor europene.Transferul de cunoatere

Totui nu doar asimetria de putere dintre Romnia i Uniunea European poate explica traseul schimbrii ci i procesul de nvare, mediat de comunitatea epistemic, prin care actorii individuali nva cea ce constitue o problem, de ce i ce poate fi fcut ntr-o anumit situaie. Un alt element care trebuie urmrit n procesul de creeare a viitoarei instituii regionale este tocmai procesul de difuziune descris de DiMaggio i Powell (1983) prin care sunt adoptate structuri formale i moduri de funcionare similare cu cele existente n restul Europei. Inovaiile sunt adoptate tocmai datorit mecanismului de schimbare izomorf, cel avut n vedere de ctre cei doi autori. Instituiile regionale existente n Europa vor furniza modelele i referinele pentru viitoarea instituie regional romneasc. Noile soluii instituionale vor fi create pentru c vor fi conforme cu soluiile existente, predominante n mediul nconjurtor (Europa). Mecanismele care vor funciona i n urma crora se va crea instituia regional sunt tocmai cele artate de DiMaggio i Powell: izomorfismul normativ, izomorfismul mimetic i izomorfismul coercitiv. Cei doi autori susin c principalii ageni ai izomorfismului normativ sunt corpurile profesionale deoarece procesele educaionale similare accelereaz apariia standardelor comune, similaritatea regulilor i practicilor n diferite feluri, formnd acea comunitate epistemic necesar (DiMaggio & Powell, 1983:152-153). Ulterior, o comunitate epistemic poate s susin c o anumit chestiune este important astfel nct decidenii s neleag c exist o problem, clarificnd i consecinele non-

interveniei sau ale non-adoptrii unui anumit tip de structur instituional. Cunoaterea cauzal despre sursa i remediul problemelor poate contribui la inovaie. Noile granie regionale devin n mod particular semnificative dac ele ncep s se regseasc n practica i n discursul din societate: n media, n educaie. Regionalizarea este n primul rnd o schimbare instituional pentru c ea altereaz regulile prin care sunt reglementate responsabilitile oficialilor de la nivelul regional i poate chiar modifica fundamental regulile prin care sunt selectai aceti oficiali dac se produce regionalizarea administrativ. Tocmai de aceea iniiativa Universitii Babe-Bolyai de a forma un Institut De Studii Regionale care s examineze structura statului romn i s dezvolte argumente n favoarea consolidrii regiunilor poate fi considerat ca o aciune menit s difuzeze anumite norme, anumite practici o aliniere la modelul european. Astfel, dup cum susine rectorul universitii Andrei Marga, centrul ar urma s aib cercettori a cror activitate s fie o continu expertiz a regionalizrii. Proiectul respectiv a fost conceput n colaborare cu Universitatea Paul Valery din Montpellier din Frana iar la ceremonia de inagurarea a participat i prof. univ. dr. Jean-Marie Miossec, un regionalist francez. n cadrul Facultii de Studii Europene a UBB exist cursurile academice Teorii ale regionalizrii i Politici regionale i locale.109La Iai editura academic Institutul European a iniiat o colecie numit Studii Europene care i propune, printre altele, s prezinte lucrri despre rolul regiunilor i despre politica regional. Institutul pentru Studii Euroregionale din Oradea110 a editat un volum dedicat cooperrii regionale transnaionale. Aceti actori pot fi caracterizai drept ageni ai difuzrii, ai nvrii normelor europene, ei particip la convergena sistemelor instituionale prin interaciunile repetate pe care le au cu autoritile publice, cu actorii politici, cu reprezentanii societii civile, prin declaraiile fcute n spaiul public ceea ce ajut la promovarea anumitor norme i valori, mprtierea anumitor idei, la modelarea anumitor modele cognitive prin strategii discursive, aciuni simbolice.
109 110

Vezi anumite aspecte ale iniiativelor clujene n cartea lui Ovidiu Pecican, Regionalism romnesc Vezi site-ul institutului pe http://www.iser.rdsor.ro/

Alte procese prin intermediul crora regulile, practicile, normele europene difuzeaz i anumite nelesuri ncep s fie mprtite sunt procesele de cooperare care apar n cadrul proiectelor transnaionale. Proiectele transnaionale care cuprind mai multe regiuni din dou sau mai multe state (cross-border) i promoveaz cooperarea ntre regiuni creaz o politic extern la scar mai mic pentru regiuni i contribuie la noi forme de regionalizare. Pentru cei implicai n astfel de proiecte va fi dificil de a face lobby la nivel transnaional fr a avea reprezentani regionali. Nepotrivirea dintre regiunile romneti i alte regiuni europene n cadrul anumitor programe, iniiative (cum ar fi iniiativa european Regiunileactori ai schimbrii economice), reele europene (cum ar fi Interreg, URBAN II, REG GOV- Administrare regional) va fi tot mai evident pentru cei implicai n astfel de activiti. Atitudinile actorilor europeni arat n mod clar importana cadrului teritorial i redefinirea lui n sensul prioritizrii nivelului regional i transnaional fa de nivelul statal sau, cel puin, modificarea, nuanarea imaginii tradiionale a unei ierarhii fixe (localregional-statal-suprastatal). n spaiul european au aprut anumite hri geografice ale Europei care prezint Europa mprit n regiuni (i nu n state). Jensen &Richarson (2004) susin c hrile sunt instrumente cruciale n modelarea contiinei oamenilor pentru c imaginile incluse implicit ntr-o hart sunt ustensile folositoare de a persuada publicul larg (dar i politicienii), de a reconceptualiza relaia lor cu spaiul din jurul lor. Cartografierea este considerat de ei o tehnic a puterii prin faptul c nglobeaz, conine, captureaz anumite realiti, idei, relaii excluznd altele, mascnd anumite interese dar indirect i codificat. Exist i cereri la nivelul Uniunii Europene de a se implementa aceste noi reprezentri regionale ca parte a educaiei colare, astfel de hri fiind deja prezente n geografia Uniunii Europene. Capitolul 21 al acquis-ului comunitar, care se refer la politica regional, conine un set de schimbri administrative i legale necesare pentru a implementa politica de dezvoltare regional european. Acestea includ

diferite mecanisme pentru comunicarea interministerial, capacitatea de programare multianual, capacitatea de a monitoriza i implementa respectiva politic, adoptarea unui plan naional de dezvoltare i adoptarea clasificrilor statistice ale Uniunii Europene, renumitele uniti teritoriale NUTS necesare pentru raportrile statistice i pentru implementarea politicii regionale. Spaiul este divizat n regiuni care fac parte din sistemul regional european i din logica european bazat pe arii statistice (Nomenclatorul Unitilor Teritoriale Statistice-NUTS). Este crucial de a recunoate puterea sistemului NUTS, stabilit de Eurostat acum peste 25 de ani, pentru a furniza o form unitar de uniti statistice, pentru producerea de raportri regionale n Uniunea European. Regiunile din NUTS sunt folosite ca referine pentru colectarea, dezvoltarea i armonizarea statisticilor regionale ale Uniunii Europene, pentru analize socio-economice i pentru ncadrarea politicilor regionale. Formal, Europa Regiunilor este constituit din regiunile care sunt reprezentate n statisticile oficiale. Importana clasificrii NUTS se bazeaz pe faptul c dinamica regional n Uniune este asociat cel mai mult cu dezvoltarea economic a regiunilor. Informaiile statistice prezentate n acest cadru regional sunt cruciale att pentru practica politicii de dezvoltare regional (politica de coeziune) dar i pentru construirea ideii de regiune. Aceste informaii statistice direcioneaz cercetarea (cum ar fi studiile comparative asupra dezvoltrii difereniate a regiunilor) dar i nelegerea i consensul asupra conceptului de regiune. Aa cum putem citi pe site-ul Eurostat :sarcina Eurostat este de a oferi statistici la nivel european care s permit comparaia ntre state i ntre regiuni.....publicul i media au nevoie de statistici pentru a avea o imagine fidel asupra societii contemporane i pentru a evalua performanele politicienilor...111Aceste reprezentri statistice ale spaiului contribuie la redesenarea mental a noilor granie regionale care devin, n mod particular, semnificative. Limbajul aderrii i al integrrii este unul tehnocratic i tocmai de aceea este posibil ca regionalizarea s fie neleas i acceptat mai uor. De multe ori ideea de regiune este considerat
111

Vezi http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/about_eurostat/corporate/introduction

ca de la sine neles i are efecte asupra modelrii percepiei asupra noilor granie regionale care sunt acceptate ca legitime. La nceput, regiunile exist doar cu numele n analizele experilor i ale cercettorilor, ca apoi s apar n discursurile politicienilor i gradual n discursul public. Dac, la nceput, discursul este abstract i destul de departe de omul obinuit, n final discursul regional are efect asupra nelegerii i operrii cu acest nou termen. Acest nou sistem regional european policentric nu este doar o simpl idee academic ce privete dinamismul economic al sistemului european ci este n egal msur un scop practic. Dup cum arat DiMaggio i Powell presiunile ctre o schimbare izomorf sunt puternice. Paradigma difuziunii formulat de instituionalismul sociologic pune accentul pe transferul ntre membrii unui sistem social ceea ce permite studierea procesului schimbrii instituionale separat de procesele ierarhice de tip top-down (de sus n jos) sau bottom-up (de jos n sus). Aspectele contagierii din paradigma difuziunii arat cum adoptarea unei practici specifice, a unei politici publice, a unei instituii n cadrul unei populaii specifice sporete probabilitatea adoptrii viitoare pentru toi cei care nc nu au fcut acest lucru. Similaritatea i variaia nu sunt explicate prin intermediul factorilor structurali, precum puterea relativ a actorilor sau configuraia de interese, ci prin soluiile i modelele existente configurate de evenimentele, experienele anterioare (Levi-Faur& Vigoda-Gadot, 2004). Existena internetului dar i ntlnirile fa n fa faciliteaz difuziunea aa numitelor bune practici, a diferitelor instrumente de intervenie (reglementri, instituii, modele de administrare, norme, practici) chiar dac rezultatele acestor instrumente nu vor fi aceleai peste tot. Se poate ajunge la internaionalizarea, consolidarea, formalizarea unor noi norme i practici instituionale. Spre exemplu participarea reprezentanilor locali/regionali n cadrul Comitetului Regiunilor va face ca acetia s intre n contact cu ali reprezentani politici din alte state europene, actori care susin o logic instituional diferit de logica instituional centralizat romneasc, care au idei diferite, concepii diferite privitor la funcionarea

modelului de aranjament politico-administrativ interpretarea pe care

ceea ce poate

modifica

reprezentanii naionali o au referitor la instituia

regional. i participarea parlamentarilor romni la lucrrile Parlamentului European poate facilita transferul de cunoatere, difuzarea de noi valori, idei i norme n spaiul romnesc. Dup cum explic Levi-Faur i Vigoda-Gadot (2004) leciile politicilor publice sunt acum nvate mai mult din experienele transnaionale i mai puin din experienele specific naionale. Aceast tip de nvare (din experiena altor ri) este tot mai puin constrns de graniele culturale i chiar de cele geopolitice i contribuie astfel la avansul cunoaterii asupra politicilor publice, a aranjamentelor administrative, a instituiilor (izomorfism mimetic).

5.8. Imperativul competitivitii economice i construcia instituiei regionale

Criza economic poate fi un

element declanator care s ajute la

consolidarea instituiei regionale. Agenii economici, liderii politici locali, societatea civil vor cuta soluii alternative pentru a reui s depeasc acest perioad, pentru a se adapta imperativitii competitive. 112 Aceast criz fiscal a statului113arat incapacitatea de a aloca fonduri pentru cererile populaiei i pentru necesitile de dezvoltare ale rii. Iar banii europeni, precum i soluiile europene sunt cele mai la ndemn soluii. Avnd n vedere accentul pus pe importana gruprilor regionale ca baz a competitivitii economice, ca baz a mobilizrii sociale n jurul unui program de modernizare i cretere economic, pentru c regiunile au ajuns s fie n prim-planul gndirii referitoare la viitorul Europei (Smith, 2004) este posibil ca s fie construit instituia regional tocmai pentru a se putea
112

Vezi i scrisoarea deschis din data de 26 ianuarie 2010 adresat primului ministru Emil Boc de ctre Centrul de Resurse pentru participare public (CeRe) si Coaliia ONG-uri pentru Fonduri Structurale, alturi de peste 100 de organizaii neguvernamentale, sindicale i patronale, http://www.cere.ro/upload/Scrisoare_catre_Primul_Ministru_26Ianuarie2010.doc 113 Criza fiscal a statului a fost declarat public n data de 9 mai 2010 prin intervenia televizat a preedintelui n exerciiu Traian Bsescu

face fa imperativitii concurenei economice. O idee specific precum : s devenim mai bogai poate s orienteze att viaa de zi cu zi ct i legitimize modificarea structurilor politico-administrative prin rolul de surs a legitimitii. Dup cum susine Rumford (2000) discursul competitivitii economice domin n perspectiva european iar politica de coeziune este prezentat acum ca un instrument al competitivitii (adic al logicii neoliberale i nu ca o politic redistributiv de tipul celor existente n statul bunstrii) avnd ca actor central regiunea. Regiunile devin mai puternice nu n sensul autonomiei fa de guvernul central ci ca actor auto-responsabil pentru activitatea sa economic ntr-o ordine economic global, expus insecuritilor pieei. Acest lucru poate duce la coalizarea birocrailor locali/regionali cu oamenii de afaceri locali precum i cu diferitele ONG-uri pentru a reprezenta interesele locale, a coopera i a mobiliza potenialul regional, pentru a genera o alian regional care s se dezvolte de-a lungul intereselor economice sau infrastructurale. Este posibil s apar un nou tip de coaliie ce va urmri s atrag, n interiorul regiunii, fonduri comunitare i investiii pentru a promova regiunea n calitate de locaie pentru afaceri. Preedintele n exerciiu Traian Bsescu a susinut n data 1 Ianuarie 2011 c: Sectorul privat este cel care garanteaz dezvoltarea...A dori s ieim din criz cu un astfel de stat...Guvernele creaz condiii dar fiecare romn este responsabil de viaa lui...Continuarea modernizrii statului este cheia succeselor anului 2011114ceea ce arat o atenie sporit ndreptat ctre agenda dezvoltrii, ctre individualism i succes competitiv, ctre reforma statului ca soluie de ieire din criz (preedintele Traian Bsescu vorbete n acelai context i despre descentralizarea poliiei) ceea ce poate promova regiunea ca aren pentru inovaie i cretere economic. 115 Chiar dac nu trebuie s supraestimm schimbrile, totui se poate spune c dinamica
114

http://tv-net.ro/Stiri-Traian-Basescu-la-Predeal-Statul-asistential-nu-mai-poate-exista+12588 sau http://www.adevarul.ro/actualitate/politica/Basescu_Statul_asistential_nu_mai_poate_exista_0_400759961.html 115 Noile declaraii ale preedintelui Traian Bsescu (din aprilie 2011) prin care acesta susine c va introduce ideea de regiuni n Constituie (http://www.romanialibera.ro/actualitate/politica/presedintelebasescu-va-introduce-ideea-de-regiuni-in-noua-constitutie-222706.html ) vin s ntreasc aceast presupunere, formulat de mine, n septembrie 2010.

intern a procesului de luare a deciziilor precum i a distribuiei de putere dintre guvern i interesele organizate ale comunitilor teritoriale au suferit modificri pentru c autoritile locale acum au un cuvnt de spus n viitoarea dezvoltare a comunitii respective, ele propun proiecte i ncep s se gndeasc la dezvoltarea zonei, la atragerea de investiii i la bunstarea comunitii. Banii sunt n mintea tuturor acum. De aceea ajutoarele financiare venite prin intermediul fondurilor structurale sunt apreciate drept importante surse de finanare n Romnia. Acest lucru va face ca atragerea lor s devin un punct vital n dezbaterea public i n remodelarea instituional. Spre exemplu, preedintele Traian Bsescu a declarat c Este clar c nimeni nu mai poate vorbi de proiecte regionale att timp ct noi nu suntem capabili s ieim din organizarea administrativ de dinainte de Revoluie. Aceast organizare a fost justificat pentru sistemul de dinainte de decembrie 89, acum nu mai putem duce nici mcar proiectele regionale, pentru c euroregiunile, aa cum au fost organizate ele, practic, nu au autoritate asupra judeelor.116Premierul Emil Boc admite i el c regiunile de dezvoltare pot fi regndite pentru a aduce mai muli bani europeni n Romnia, odat cu perspectiva bugetar a UE 2014-2020 i c este cert c actuala formul nu mai rspunde nevoilor Romniei117. Relativ la economia romneasc aceste ajutoare financiare europene sunt semnificative, mult mai semnificative dect erau (i sunt) ele pentru rile din EU-15, avnd n vedere napoierea economic a rii i lipsa resurselor alternative de finanare. Accesul la aceste fonduri necesit anumite competene administrative, o planificare precum i abiliti deosebite, obligatorii pentru a urmri reeaua dens de reguli i proceduri complexe care reprezint condiiile necesare pentru a primi fondurile structurale. Att procedurile administrative ct i cerinele funcionale genereaz un set de obligaii i quasi-obligaii care impun o competen administrativ real la
116 117

n pres http://www.evz.ro/detalii/stiri/cum-se-pierd-banii-europeni-de-frica-regionalizarii-892628.html Vezi pe site-ul guvernului, Biroul de Pres al Guvernului Romniei, interviul acordat de premierul Emil Boc n data de 15.02. 2010 http://www.guv.ro/premierul-emil-boc-raspunzand-intrebarilor-cititorilor-site-ului-ziarecom__l1a108069.html

nivelul subnaional, regional (Jacoby, 2004:80) i chiar dac, explicit, Comisia European nu cere acest lucru, necesitatea crerii unui nivel subnaional este considerat ca fiind unul dintre cazurile n care stimulente externe i presiunile externe sunt att de puternice, n care normele i regulile pe care se bazeaz fondurile structurale i de coeziune au un efect direct asupra formrii de noi actori regionali i locali (Jacoby, 2005). Nevoia de a instituionaliza i a ntri un nivel orizontal de planificare i intervenie provine parial i din logica funcional a politicii de dezvoltare regional (Keating et. al., 2003:20). Politica de dezvoltare regional este o politic pentru beneficiul regiunilor, rmase n urm economic dar, ceea ce este important, trebuie fcut de ctre regiuni. Crearea bazei pentru aciune colectiv este obligatorie, iar dac forele economice i sociale sunt fragmentate ele trebuie restabilite sau cel puin aa susine noua paradigm pe care se bazeaz politica de dezvoltare regional european (Keating, 2003, 2008; Kjr, 2004). Ideea din spatele principiului parteneriatului este necesitatea participrii actorilor regionali n formularea i conceperea politicilor regionale pentru c politica de dezvoltare regional se bazeaz pe cunoterea local i o colaborare efectiv a forelor specifice regionale dar, nc, n Romnia, nu exist strategii coerente de plasare a fondurilor europene n funcie de nevoile reale ale comunitilor. 118Se recunoate, parial, aceast situaie pentru c n cadrul edinei (mai, 2010) de monitorizare a Programului Operaional Regional, Gabriel Friptu, director general al AMPOR susinea c trebuie: programe gndite regional, ntruct specificul regiunilor este din ce n ce mai difereniat, ceea ce face dificil o logic de program naional. Chiar dac instituional poate exista o coordonare naional, funcional aceasta va fi din ce n ce mai greu de realizat....119 Nu trebuie uitat c fondurile structurale sunt considerate instrumentul principal de asisten financiar european post-aderare i tocmai de aceea
118

Vezi studiul Autoritile locale fa n fa cu fondurile europene, extrem de interesant, efectuat de Fundaia Soros, disponibil la http://www.osf.ro/ro/publicatii.php?cat=24# 119 Vezi procesul verbal al edinei de monitorizare al Programului Operaional Regional din mai 2010 (p.32) http://www.inforegio.ro/user/file/august%202010/proces%20verbal.pdf

crearea unei instituii regionale cu autonomie financiar i legal este vzut de Brusis (2001) o parte crucial a procesului de europenizare a rilor estice. Fondurile structurale sunt, pentru rile nou aderate, un stimulent pozitiv pentru a implementa nivelul regional i pentru a satisface criteriile administrative necesare pentru a obine aceste ajutoare financiare susine ODwyer ( 2006). Majoritatea statelor membre au transferat o parte a puterii administrative unor uniti disticte subnaionale. Unul dintre obiectivele acestei politici regionale este de a construi actori la nivel regional care s fie suficient de competeni nct s fac fa sarcinilor dificile de a planifica i implementa politica regional i de a participa la dezvoltarea autonom a regiunii. Brzel i Risse (2000) susin c atunci cnd exist o nepotrivire major (misfit) ntre natura guvernrii europene i natura guvernrii naionale, adic, n limbaj instituional, ntre sistemul european cu mai multe nivele i cu multipli actori implicai i sistemul romnesc n mod tradiional puternic centralizat atunci, presiunea de adaptare este cu att mai puternic i probabilitatea schimbrii este cu att mai mare. Harald Baldersheim (2000) afirm c procesul ierarhic de integrare naional condus de aparatul statal a fost nlocuit de o competiie teritorial pentru resurse, iar apariia nivelului subnaional face parte din rspunsul necesar pentru a face fa noii economii globale, mai competitive, n care procesul de schimbare care are loc se face de la un teritoriu organizat integrat la un teritoriu organizat competitiv. Scopul este de a coopta forele dinamice, modernizatoare ale regiunilor de a oferi o planificare regional care pornete de la regiuni i nu de a aplica politica de dezvoltare naional, regiunilor. Regionalizarea poate fi vzut i ca o posibil raionalizare a aparatului teritorial de stat120n cazul n care o parte din funciile administraiei locale (municipale i judeene) ar fi transferate ctre o eventual administraie regional putndu-se astfel realiza o economie prin comasarea anumitor
120

Discursul neoliberal favorizeaz reducerea birocraiei centrale, impozitarea, reducerea cheltuielilor publice i a interveniei statului n economie fiind n perfect armonie cu regionalizarea (vezi Rumford, 2000)

funcii de la nivel judeean i local i transferarea acestora spre nivelul regional. O alegere poate fi fcut ntre puzderia de administraii judeene i locale (42 de judee, 265 de municipii i orae, 2686 comune cu 13 092 sate, n total 3185 de primrii121) sau dimpotriv o concentrare a funciilor i a deciziilor la nivelul regional, care ar putea s duc la eficientizarea i coordonarea procesului administrativ i, de asemenea, la o real economie financiar.122 Avnd n vedere dimensiunea spaiului fizic (o ar relativ mare) i diversitatea regional fizico-geografic regionalizarea Romniei ar fi util pentru c avem diversitate att din punctul de vedere al geografiei (avem att muni ct i mare) ct i al climei. 123Romnia are trsturi fizice i topografice diversificate iar ignorarea acestor fapte obiective duce la neconcordane n planificarea dezvoltrii economice. Trebuie s existe o recunoatere a nevoilor specifice de planificare caracteristice diferitelor teritorii. Totui, nu cred n apariia natural, n inovarea automat ca urmare a realizrii neconcordanei dintre forma de organizare politic i noile condiii economice. Crearea instituiei regionale va fi urmarea unui proces politic intens n care noua structur instituional va aprea ca urmare a legitimrii europene i nu va fi rezultatul funcional al unor condiii obiective. Adic instituia regional nu va aprea pentru c ar rspunde unor factori contextuali, obiectivi (nu este un dat funcional) dar aceste argumente ar putea fi folosite n lupta politic pentru legitimarea i ntrirea nou createi instituii regionale (embrionare mai degrab).124

121 122

Conform Institutului Naional de Statistic n multe ri, n special nord europene, n anii 60, 70 a fost impus o reform a guvernrii locale care a dus la micorarea numrului de municipaliti i la creterea numrul mediu de locuitori/municipalitate, acesta situndu-se ntre 9000 i 130000. n Romnia majoritatea localitilor (2855) au un numrul mediu de sub 4000 de locuitori/municipalitate- vezi Anuarul Statistic pe 2008, p. 17, la http://www.insse.ro/cms/rw/pages/anuarstatistic2008.ro.do 123 http://ioanvoda.wikispaces.com/Clima+Romaniei 124 n data de 17 aprilie 2011 presedintele Traian Bsescu a declarat c n proiectul de modificare a constituiei el susine ideea de regiuni pentru c este nevoie de diminuarea cheltuielilor aparatului de stat, de simplificarea birocraiei, http://www.hotnews.ro/stiri-esential-8509050-traian-basescu-proiectulrevizuire-constitutiei-fost-finalizat-dupa-pasti-putea-trimis-parlamentului.htm

Disparitile economice n Romnia sunt de tipul urban/rural i vest/est dar i centru (capitala)/periferie (Pop, 2006).125Disparitile economice nainte de 1989 nu erau chiar att de mari avnd n vedere c, n perioada comunist, a existat o politic de omogenizare, egalizare economic. Satele au fost urbanizate, oraele mari au fost stopate s creasc prin decretarea acestora drept orae nchise. Dar disparitile economice au explodat odat cu liberalizarea pieei i a noii paradigme neoliberale care a dus la reducerea interveniei guvernamentale n economie, ceea ce a fcut ca localitile i regiunile s fie lsate s se descurce de capul lor, fiecare cum poate.126S-a decis127trecerea spitalelor din administrarea Ministerului Sntii n cea a consiliilor locale i judeene, ceea ce reprezint o obligaie n plus pentru autoritile locale i un nou impuls pentru a cuta soluii de finanare, pentru c aceast hotrre reprezint de fapt o descentralizare a srciei, mutarea efortului financiar de pe umerii unei instituii centrale pe umerii instituiilor locale, a comunitilor ceea ce va produce o responsabilizare a liderilor locali pentru asigurarea bunstrii comunitii, pentru asigurarea finanrii serviciilor de sntate. Aceast msur arat retragerea statului din asigurarea de servicii sociale generoase, ceea ce poate duce la ctigarea autonomiei i discreiei autoritilor locale/judeene fa de logica controlului centralizat. Existena unui serviciu sanitar unitar face parte din logica statului naional, a ceteniei naionale, n care, pe ntreg cuprinsul unei ri se asigur acelai nivel de servicii publice (sntate, educaie, ngrijire copil...) (Loughlin, 2008) iar mutarea distribuirii programelor de sntate pe umerii guvernrii subnaionale reprezint o schimbare n concepia statului naional indivizibil ai crui ceteni au acces la acelai nivel standard de servicii publice pe ntreg cuprinsul rii. Acum, prin aceast msur, se accept
125

Vezi i Raportul strategic naional 2009 privind implementarea Fondurilor Structurale i de Coeziune la http://www.fonduri-ue.ro/upload/127323712758.pdf pp 27-29 126 Rata sraciei absolute a crescut de la 4% n 1989 pn la 35,9% n anul 2000 cnd a atins pragul maxim (reprezentnd aproximativ 8 milioane de oameni), scznd ulterior la 18,8% n anul 2004 i la 13,8% din populaie n anul 2006, surse: Institutul Naional de Statistic, Comisia Anti-Sracie i Promovare a Incluziunii Sociale/Comisia Naional privind Incluziunea Social, Banca Mondial, Institutul de cercetare a calitii vieii 127 Termenul limit pn la care trebuie s fie trecute spitalele n subordinea Consiliilor locale fiind de 10 iulie 2010

diversitatea, nesimetria serviciilor de sntate ca urmare a faptului c finanarea spitalelor va depinde de bunstarea economic a comunitii respective, de implicarea liderilor politici 128i, implicit, calitatea actului medical va depinde i de factorii politici locali (prin asigurarea finanrii, a infrastructurii necesare), de aceea i aceast msur poate fi luat n considerare ca parte a procesului iterativ de construire a capacitii regionale i locale. Exist nevoia de a explora, ns, ce fel de structur a aprut ca urmare a reformei instituionale, dac elementele noii ordini nu cumva coexist cu cele ale vechii ordini i, de asemenea, trebuie identificate tendinele viitoare. Poate c presiunea european este doar unul dintre multiplii factori care produc schimbare instituional? Este posibil ca izomorfismul s fie supraestimat i este posibil ca ali factori, la fel de importani, s intervin n procesul de transformare instituional.

5.9. Redefinirea intereselor actorilor politici naionali

Exist i alte elemente care arat c este posibil s se ajung la crearea unei instituii regionale. Astfel, cu ocazia ultimelor alegeri locale (2008) am putut observa o migrare a unor oameni politici de la nivel central129precum i a unor funcionari din ministere ctre posturile
128

Spre exemplu la Braov liderii locali, n momentul n care au devenit responsabili de finanarea serviciilor de sntate s-au implicat i au propus o serie de msuri pentru a putea asigura o anumit calitate acestui serviciu (construirea unui spital mamut) n timp ce n alte zone ale rii liderii locali refuz preluarea acestei noi responsabiliti 129 Cum ar fi: Gheorghe Flutur actualul preedinte al Consiliului Judeean Suceava, fost ministru al agriculturii, Fekete Emke, actualmente vicepreedinte al Consiliului Judeean Cluj a fost consilier de Stat n Cancelaria Primului Ministru, Compartimentul Dezvoltare Regional i Urmrire Fonduri Structurale, Guvernul Romniei, Vicepreedintele PSD Liviu Dragnea, nominalizat de PSD pentru postul de ministru al Administraiei i Internelor, n prezent este preedinte al Consiliului Judeean Teleorman, Sorin Frunz Verde a fost ministrul apelor, pdurilor n guvernul Ciorbea, ministrul turismului n guvernul Vasile i ministrul aprrii n guvernul Isrescu i n guvernul Triceanu, i dei a fost ales deputat n Parlamentul European, a demisionat pentru a ocupa funcia de preedinte al Consiliului Judeean Cara-Severin, Radu rle senator PDL n perioada 2004-2008, fost europarlamentar, i s-a propus n 2008 s fie consilier cu rangul de secretar de stat la Washington dar a ales s fie preedintele Consiliului Judeean Bihor, Mihai buleac deasemenea fost senator n perioada 2004-2008 deine acum funcia de preedinte al Consiliului Judeean Botoani din partea PDL, Florin Aurel Popescu, deputat, membru fondator i

regionale (dei este impropriu s le numesc aa pentru c sunt mai degrab judeene) i anume n diferite poziii din cadrul Consiliilor Judeene.130 Aceast migrare, nafar de dorina respectivilor de a fi n poziii cheie legate de fodurile europene, sau altor interese mai mult sau mai puin personale, arat i o cretere a puterii nivelului local/judeean/regional. Pentru c existena unor oameni specializai sau cu greutate la preedinia Consiliilor Judeene poate facilita o viitoare recunoatere a nivelului regional de ctre nivelul central prin intermediul relaiilor intra-partidice, a diferitelor reele care unesc notabilii (topocraii) din teritoriu de elitele centrale sau poate stimula o viitoare presiune de jos n sus, de la nivelul local/regional/judeean pentru a obine autoritate i autonomie prin creterea activismului politic de la nivelul sub-naional.131Preedinii de Consilii Judeene ar putea reprezenta i organiza interesele regionale pentru a contesta, a pune n discuie monopolul nivelului central asupra autoritii i resurselor, chiar dac aceti oameni politici acioneaz strategic i sunt orientai de dorina de a-i spori propria putere i a-i servi propriile interese i nu pentru a mbunti rezultatele actului de guvernare. Un exemplu de urmrire a intereselor regionale prin intermediul reelelor intra-partidice este legea propus de UDMR (formaiune aflat n acest moment la guvernare alturi de Partidul Democrat Liberal) referitoare
vicepreedinte al PLD, fost vicepreedinte al ApR, actualmente preedintele Consiliului Judeean Dmbovia, Mircea Man a fost deputat n Parlamentul Romniei din 1990 pn n 1996 i din 2000 pn n 2008, din iunie 2008 deine funcia de preedinte al Consiliului Judeean Maramure, Cristache Rdulescu este att senator PD ct i preedintele Consiliului Judeean Ilfov, Marius Blu, parlamentar PDL, fost secretar de stat la ministerul aprrii naionale actualmente preedinte al Consiliului Judeean Mehedini, Constantin Nicolescu, fost senator PSD, preedinte al Comisiei Speciale a Camerei deputailor i Senatului pentru exercitarea controlului parlamentar asupra SIE, vicepreedinte al PSD, n prezent deine funcia de preedinte al Consiliului Judeean Arge, Petru Nicolae Iocu -senator PD a demisionat n iunie 2008 pentru a prelua funcia de preedinte al Consiliului Judeean Arad, Tmas Sandor deputat n Parlamentul Romniei din anul 1996 a candidat n iunie 2008 i a ctigat funcia de preedinte al Consiliului Judeean Covasna, Radu Berceanu vicepreedintele PDL a ncercat s obin preedinia Consiliului Judeean Dolj dar nu a reuit, de asemenea Cristian Boureanu, vicepreedinte PDL a ncercat s obin preedinia Consiliului Judeean Arge dar fr succes, la fel ca i Ovidiu Silaghi, ministru pentru IMM, Comer, Turism i Profesii Liberale care a pierdut la Satu-Mare sau senatorul Ilie Srbu, fost ministru al agriculturii care a pierdut la Timi dar care a devenit ulterior preedinte al Senatului Romniei (28 oct 2008) i apoi din nou ministru al agriculturii, pdurilor i dezvoltrii rurale 130 Preedinii Consiliilor Judeene formeaz Consiliul pentru Dezvoltare Regional 131 Un exemplu este i Constantin Simirad, fostul primar al Iaiului i fost ambasador n Cuba care este din iunie 2008 preedintele Consiliului Judeean Iai. Acesta a nfiinat n anul 2000 Partidul Moldovenilor al crui lider a fost

la regiunile de dezvoltare. Discuiile actuale referitoare la regiuni au readus n atenie conflictul mocnit dintre minoritatea maghiar i majoritatea romn (Gallagher, 1998)132 i au nflcrat o parte a electoratului romnesc. 133 Legea propus de UDMR, privind modificarea regiunilor, a provocat o oarecare agitaie dar, dup cum remarca i Csutak Istvan, expert al UDMR n politici de dezvoltare:sperietoarea pericolului conspiraiei maghiare este din ce n ce mai greu de valorificat. n acelai timp, aceast iniiativ este util pentru c stimuleaz dezbaterile pentru contientizarea necesitii unei instituii regionale, pentru generarea de diverse soluii care ar putea ajunge la definirea unei instituii regionale, chiar dac n acest moment discuiile se poart doar n jurul numrului de regiuni i a granielor lor. UDMR a iniiat modificarea numrului de regiuni de dezvoltare de la 8 la 16 iar faptul c una dintre regiunile propuse este format din judeele Harghita, Covasna i Mure i n care populaia maghiar este predominant, a strnit mnia unor reprezentani politici. Victor Ponta, preedintele PSD a afirmat: "Evident c sunt mpotriv. Evident c nu asta e soluia i c acolo singurul lucru care a contat a fost crearea unei regiuni Harghita - Covasna - Mure, pe un criteriu pe care eu, unul, nu l consider necesar i evident c orice fel de reorganizare a Romniei trebuie fcut pe criterii europene, adic pe criteriul socialeconomic, al coeziunii i mai ales al capacitii de a accesa fonduri comunitare pe principii prevzute n Tratatul de la Lisabona...134 Avnd n vedere faptul c existena i rolul acestui nou cadru regional (momentan strict deliberativ) prin care se implementeaz politica pentru dezvoltare regional a fost, pn n prezent, mai puin neles i cunoscut, atenia acordat acestuia este totui benefic. Dup cum arat March i Olsen (1989:27) atenia (i energia) este o resurs extrem de limitat
132

In special capitolele 3 i 7:Dezbinarea etnic i politica postcomunist i Ultranaionalitii vezi i Dumitru Sandu (2003: 82-88) unde discut despre intolerana etnic n cadrul populaiei romneti folosind datele Barometrului de Opinie Public 133 A avut loc o manifestaie de protest la Cluj-Napoca fa de proiectul de regionalizare al Romniei propus de UDMR n care unul dintre liderii protestului a afirmat c regionalizarea este primul pericol n dezmembrarea Romniei , http://www.mediafax.ro/social/noua-dreapta-a-protestat-printr-un-miting-lacluj-napoca-fata-de-regionalizarea-propusa-de-udmr-5744176 Vezi i alte reacii : http://www.ziare.com/articole/proiect+regionalizare+romania
134

n politic i, tocmai de aceea, controlul asupra alocrii ateniei este important. n momentul iniial, n care regiunile au fost trasate, nu a existat o expertiz serioas naional. Dezbaterile purtate n perioada 1998-2004 nu s-au centrat pe identificarea cilor de transformare a guvernrii n scopul de a favoriza dezvoltarea economic ci ele au fost mai degrab orientate de ctigurile pe termen scurt sau de preocuparea de a adopta aspectele formale ale guvernrii teritoriale care erau necesare aderrii la Uniunea European.135Tocmai de aceea, aceast dezbatere (chiar conflictual) poate facilita interesul pentru regiuni, existnd acum premisele ca proiectul de regionalizare s fie susinut i de o expertiz naional, s atrag atenia comunitii academice i astfel ca acesta s fie receptat mai mult ca un proiect tehnic/practic dect unul strict politic. n plus, pentru c UDMR este un partid regional, acesta i va urmri interesele i va ncerca s ntreasc nivelul regional prin presiuni fcute asupra partenerilor de guvernare.136Realizarea situaiei c schimbrile n structura demografic i social pot duce la pierderea identitii i distinctivitii etniei maghiare este contracarat prin folosirea diferitelor resurse culturale i simbolice, prin iniiative de a promova limba regional considerat ca central n prezervarea propriei identiti i duce la cererea pentru o ct mai mare autonomie regional.137Chiar dac susinerea electoral a UDMR nu este mare (n general obine la alegeri ntre 4 i 8%) acest partid a fost aproape permanent la guvernare. Dei este o minoritate din punct de vedere politic, prin participarea la guvernare UDMR-ului i se permite accesul la procesul decizional naional. Acest tip de strategie face ca prin pai mici dar siguri UDMR s obin anumite avantaje pentru
135

Preedintele Consiliului Judeean Suceava, Gavril Mirza, susinea (n anul 2002) c reorganizarea teritorial trebuie s se fac pentru c trebuie respectate solicitrile UE, preedintele Consiliului Judeean Botoani, Ioan Aniculaese (tot n anul 2002) afirma c aceast regionalizare este de fapt o nou organizare teritorial a Romniei find vorba de o cerina a UE n ziarul Evenimentul Regional al Moldovei din data de 5 martie 2003: http://www.evenimentul.ro/articol/regionalizarea-8211-dacatrebuie.html 136 Vezi i discursul lui Marko Bela din data de 26 februarie 2011 : http://www.capital.ro/detaliiarticole/stiri/marko-bela-autonomia-poate-fi-marea-prioritate-a-urmatorilor-ani-144583.html 137 Vezi i http://www.evz.ro/detalii/stiri/congresul-udmr-borbely-sa-nu-ne-dea-nimeni-noua-indicatii-dela-budapesta-922464.html

minoritatea maghiar i n acelai timp s pstreze ncrederea electoratului n aceast formaiune i s se menin n btlia politic, fiind capabil s i motiveze susintorii s se prezinte la vot. n actuala coaliie de guvernare (PDL+UDMR) susinerea UDMR este important, mai precis plecarea acestei formaiuni ar nsemna, destul de probabil, pierderea majoritii parlamentare i deci cderea guvernului.138Tocmai de aceea aceast formaiune se afl n poziia de a negocia de pe o poziie extrem de favorabil i de a obine o viitoare reconfigurare instituional n favoarea ntririi nivelului regional, obiectiv important pentru un partid regional aa cum este UDMR. Astfel un interes regional (cel al UDMR-ului i a comunitii maghiare) are acces la guvernul naional prin intermediul reelelor partizane i, n acest context, statul central este influenat de interese bazate regional. Reforma regionalizrii poate fi prezentat drept un mijloc de a aduce cetenii mai aproape, de a permite indivizilor de a se implica mai mult n deciziile care i afecteaz viaa, de bloca centralizarea excesiv i excesele, de a promova pluralismul. Keating (2008:161) susine c, pentru conductorii politici, adoptarea unui astfel de rol pro-dezvoltare este un fapt foarte atrgtor, care atrage capital politic i duce la mbuntirea imaginii sociale precum i la ntrirea legitimitii politice ceea ce ar fi un motiv major pentru care actorii politici vor susine, vor adopta un nou cadru instituional sau o anumit politic public. O alt posibilitate este cea n care presiunea pentru crearea unei regiuni s provin de jos n sus, prin activism politic i exist probabilitatea

138

La alegerile din 2008 UDMR a obinut 22 mandate n Camera Deputailor. Avnd n vedere c PDL a obinut 115 mandate, PSD+PC a obinut 114 mandate iar PNL 65 mandate, pentru a putea guverna Pardidul Democrat Liberal avea i are nevoie de susinerea UDMR-ului. Conform unor declaraii aprute n ziarul Adevrul din data de 19 mai 2010 liderii UDMR ar fi fcut presiuni asupra partenerilor de guvernare ca s fie votate anumite amendamente dorite : Ni s-a explicat c n actualele condiii economice nu avem nevoie de o ruptur n Guvern, nu trebuie s suprm UDMR. Ni s-a transmis c trebuie s cedm i s asigurm stabilitate politic ar fi susinut un deputat PDL vezi articolul integral : http://www.adevarul.ro//actualitate/politica/UDMR_a_facut_ordine_in_grupul_PDL_0_264574083.html

s apar din zona Ardealului. 139Existena unei mai vechi micri regionaliste,140aa cum este cea din Ardeal,141favorizeaz capacitatea de mobilizare politic necesar pentru definirea unei coaliii regionale, pentru c se va ncerca ocolirea instituiilor naionale. Presiunea i tendina spre regionalizare exista n perimetrul naional chiar nainte142 de apariia acestei politici europene pentru dezvoltarea regional i actuala politic public va facilita obinerea puterii politice de ctre forele regionale, locale. Ideea de autogestiune, de trecere la regionalizare punea sub semnul ntrebrii tendinele tradiionale centraliste (i dominaia Bucuretiului) i solicita o examinare serioas a guvernrii teritoriale pentru c se cerea conferirea de funcii ample pentru nivelul regional. Promovarea acestor idei are la baz nencrederea fa de guvernul central i ncrederea n propriile fore de a menine un statut de prosperitate pentru regiune. Are o natur socioeconomic (nu etnic) i se bazeaz pe percepia unei anumite superioriti economice a regiunii. Politicienii i elitele regionale tind s refuze mprirea, n numele solidaritii naionale, a acestei bogii relative cu restul regiunilor, preocupai fiind de meninerea unui statut economic ct mai nalt. Recent, conducerea Consiliului de Dezvoltare Regional de Nord-Vest143 a decis (n
139

Avnd n vedere vedere precedentul furnizat de Sabin Gherman cu al su Partid al Ardelenilor, i care susinea, sub sloganul Ca s ai banii ti mprirea Romniei n nou regiuni istorice Transilvania, Criana, Maramure, Banat, Oltenia, Muntenia, Dobrogea, Moldova si Bucovina, regiuni care s aib structuri legislative i executive proprii. Aceste structuri ar fi urmat s aib atribuii administrative i economice, dup principiul pstrrii, n teritoriu, a majoritii banilor colectai din taxe i impozite 140 Pe data de 9 decembrie 2001 a fost dat publicitii la Cluj Memorandumul pentru transformarea Romniei n stat regional, la 15 noiembrie 2003 a luat natere i Centrul de Studii i Dezvoltare Regional Transilvania ca filial a Ligii Pro Europa, au fost organizate Forumuri regionale la Alba-Iulia n iunie 2003, Cluj n octombrie 2004 i mai 2005, Iai n decembrie 2004 i n care s-a discutat utilitatea reorganizrii pe temeiuri regionale a statului, de asemenea, un grup de intelectuali romni i maghiari au nfiinat revista Provincia n care s-a promovat ideea reorganizrii statului (Pecican,2009) 141 Nu trebuie uitat, totui, c o astfel de iniiativ de a legitima o regiune istoric distinct a existat i n Moldova atunci cnd Constantin Simirad, primarul municipiului Iai, a nfiinat, n anul 2000, Partidul Moldovenilor susinnd c este nevoie de o formaiune politic care s susin interesele pentru dezvoltare ale Moldovei. Totui astfel de iniiative au fost mai sporadice i cu mai puini susintori n Moldova comparativ cu cele din Ardeal 142 n anul 2001 un grup de intelectuali ardeleni a lansat un document numit Memorandum ctre Parlament pentru construcia regional a Romniei n care propuneau o reform administrativ prin care s se redefineasc statutul regiunilor. Se cerea, n document, construirea unei structuri regionale care s aib forme administrative i politice i se invoca posibilitatea nfiinrii de parlamente regionale. Vezi documentul: http://www.provincia.ro/cikk_roman/c000377.html 143 Regiunea de Nord-Vest este format din judeele Cluj, Bistria Nsud, Slaj, Bihor, Satu-Mare i Maramure

data de 10 decembrie 2009) s iniieze un proiect legislativ de regionalizare a Romniei. Printre motivaiile oferite n fundamentarea acestui demers au fost: complexitatea crescnd a Programului Operaional Regional,144necesitatea demarrii unor proiecte de investiii mari,145necesitatea cooperrii, ineficiena actualelor structuri care, dup cum susin cei implicai: nu au nici un rol administrativ... fiind:structuri forate, nfiinate la vremea respectiv doar la solicitarea Uniunii Europene146precum i nevoia de a administra mai eficient i eficace fondurile europene: tim ce s facem cu banii ... nu trebuie s vin cineva de la Bucureti s ne spun nou cum trebuie s-i folosim.147Aceast poziie este destul de similar cu cea existent anterior i are acelai fundament socio-economic: nencrederea fa de guvernul central i ncrederea n superioritatea propriilor decizii i strategii. Discursul regionalist este, cel mai adesea, un discurs anti-centralism. 148Prin acest proiect al regionalizrii se urmrete creterea prii administrate direct de ctre regiuni, care s ajung pn la 40% din fondurile europene. n prezent aceste fonduri sunt administrate doar n proporie de (aproximativ) 18% direct de ctre regiunile de dezvoltare (prin intermediul Consiliului pentru Dezvoltare Regional i al Ageniei pentru Dezvoltare Regional). Directorul Ageniei pentru Dezvoltare Nord Vest, Claudiu Coier a propus149 Ministerului Dezvoltrii Regionale i Turismului s se iniieze un proiect pilot de descentralizare a Programului Operaional Regional pentru una sau dou dintre regiuni
144

pentru ca ulterior programul s fie extins la toate

Conform declaraiei expertului de relaii publice din cadrul Ageniei de Dezvoltare Nord-Vest, Lia Valendorfean (Gazeta de Cluj din data de 10 ianuarie 2010), http://www.gazetadecluj.ro/citeste/3057regionalizarea-romaniei-se-intoarce 145 Conform declaraiei senatorului PNL de Cluj Marius Nicoar referitoare la regionalizarea Romniei (Gazeta de Cluj, 10 ianuarie 2010), http://www.gazetadecluj.ro/citeste/3057-regionalizarea-romaniei-seintoarce 146 Conform declaraiei senatorului de Cluj (independent, fost PSD) Vasile Soporan (Gazeta de Cluj, 10 ianuarie 2010), http://www.gazetadecluj.ro/citeste/3057-regionalizarea-romaniei-se-intoarce 147 Conform declaraiei preedintelui Judeean Maramure, Mircea Man (Romnia Liber, 29 decembrie 2009), http://www.romanialibera.ro/actualitate/transilvania/regionalizarea-incepe-oficial-in-transilvania173448.html 148 Vezi i alte opinii din Timioara: http://www.adevarul.ro/locale/timisoara/Societatea-Trebuieregionalizare-constitutia-schimbata_0_146385699.html 149 n edina Comitetului de monitorizare al Programului Operaional Regional din 19-20 mai 2010, http://www.inforegio.ro/user/file/august%202010/proces%20verbal.pdf

regiunile. Acesta susine c sistemul actual trebuie s fie regndit: n vederea decongestionrii la nivel naional i regional. Deci discursul public al anumitori lideri locali i al unor funcionari regionali implicai n administrarea fondurilor europene justific regionalizarea prin apelul la nevoia de dezvoltare i la o, posibil, capacitate sporit n alocarea fondurile europene. Deci transferul politicii de coeziune dinspre Uniunea European ctre Romnia faciliteaz schimbarea i inovaia instituional, producnd acea canalizare a ateniei ctre obiectivele politicii de dezvoltare regional, ctre coninutul, stilul, instrumentele i rezultatele legate de acest tip de politic. Acest proces de transfer poate, n acelai timp, redefini, remodela, rentri interesele actorilor politici de la nivelul subnaional care vor adopta anumite strategii pentru a i mri participarea la luarea deciziilor publice (politice, economice) ceea ce va favoriza dezvoltarea instituiei regionale i partajarea puterii politice ntre nivelul naional i cel regional. Avnd n vedere contextul i momentul actual, seturile de influene internaionale care favorizeaz autoguvernarea regional i subsidiaritatea, reforma guvernrii regionale pare s se potriveasc unui proces mai larg de europenizare (Grabbe, 2003; Galligan, 2008) prin care procesele politice naionale sunt remodelate, n special n Europa de Est. Schimbarea instituional va fi facilitat att de presiunea normativ provenit din perceperea instituiilor vestice ca fiind instituii de succes, ca fiind normativ superioare, precum i de beneficiile materiale existente sub forma diferitelor ajutoare financiare pe care participarea la clubul european o ofer. Modele instituionale dezvoltate de ctre statele europene reprezint deci un flux de noi modele, de noi idei despre noi reguli i norme, legi i regulamente, modele de organizare iar acestea vor fi preluate, adoptate ca rspuns normativ, cognitiv dar i strategic la influena european.

6. Romnia ....stat naional, unitar i centralizat

Putem gsi ns i argumente care s pun sub semnul ntrebrii aceast predicie de convergen cu Uniunea European, pe care ipoteza europenizrii o sugereaz. n Romnia, centralizarea rigid poate mpiedica orice concesie, chiar i de tip administrativ, iar rezistena diferiilor lideri politici n legtur cu implicaiile politice ale regionalizrii 150este att de mare nct, probabil, va fi greu de pus pe agend o eventual problem regional. Atunci cnd politicienii se lupta pentru regionalizare sau dimpotriv se opun acesteia lupta se d, de fapt, asupra regulilor instituionale care distribuie capacitatea de guvernare i autoritatea politic ntre nivelurile distincte de guvernare.

6.1. Primele ncercri de regionalizare

n anul 1996 prin programul Phare s-a nceput finanarea unui program pentru politica de dezvoltare regional n Romnia, ce a fost coordonat de ctre Departamentul pentru Administraie Local i un grup de lucru interdepartamental, avnd drept obiect stimularea interesului i iniierea de dezbateri n legtur cu politica de dezvoltare i cu o eventual regionalizare a rii. A fost elaborat atunci un document numit Carta Verde care a fost
150

Reaciile la propunerea Partidului Civic Maghiar de regionalizare a Romniei arat sensibilitile i nflcrarea cu care este privit aceast tem de ctre liderii politici, cum ar fi reacia vicepreedintelui Partidului Conservator, Bogdan Diaconu din data de 16 iulie 2010 postat pe site-ul oficial al PC: http://www.partidulconservator.ro/2010/07/bogdan-diaconu-vicepresedinte-pc-pcm-sa-se-duca-saregionalizeze-ungaria-nu-romania/ De asemenea, propunerea UDMR de modificare a numrului de regiuni a avut reacii negative exagerate. Astfel senatorul PSD Titus Corleanu, preedintele Comisiei de Politic extern din Senat afirm: Promovarea unui astfel de proiect de lege care are teze autonomiste pe criterii etnice nu reprezint o surpriz neaprat din punctul de vedere al consecvenei grupului parlamentar care a promovat acest proiect. Ceea ce e surprinztor i trebuie notat de opinia public astzi, este faptul c PD-L la guvernare i cei care-l conduc, Bsescu i Boc, i asum pentru prima oar public acest cost de autorizare a tezelor autonomiste pe criterii etnice. O regiune de genul celei propuse: Harghita, Covasna i Mure, care reia tezele autonomiste, merge mpotriva logicii economice, este o chestiune pe care PDL i-o asum public http://www.realitatea.net/legea-udmr-despre-regiuni-a-starnit-dispute-in-senat--desi-a-fostadoptata-tacit-saptamana-trecuta_700337.html i preedintele PSD Victor Ponta are n reacia sa la propunerile de modificare a legii 315 din 2004 anumite accente naionaliste: . Evident ca nu asta e solutia si ca acolo singurul lucru care a contat a fost crearea unei regiuni Harghita - Covasna - Mures, pe un criteriu pe care eu, unul, nu il consider necesar si evident ca orice fel de reorganizare a Romniei trebuie fcut pe criterii europene... http://www.ziare.com/udmr/senatori/dispute-in-senat-dupa-adoptarea-tacitaa-legii-udmr-despre-regiuni-995461

prezentat i dezbtut n cadrul unui forum naional.151Experii europeni au constatat opoziia ferm a liderilor politici romni fa de ideea de nfiinare a unor regiuni politico-administrative. Regionalizarea era vzut ca un pas spre federalizarea rii i ca un preambul al secesiunii ceea ce a fcut ca dezbaterea pe aceast tem s fie evitat de ctre elitele politice romneti, probabil pentru a nu produce un eventual eec electoral152la urmtoarele alegeri (din anul 2004). n perioada negocierilor de aderare a existat o presiune politic extern pentru regionalizare precum i oportunitatea pentru reforma instituional. Instituiile naionale erau oricum n curs de reformare. La nceputul lui octombrie 2002 premierul de atunci, Adrian Nstase (PSD), a prezentat n cadrul unei reuniuni, ce a avut loc la Sinaia, necesitatea nfiinrii regiunilor: Este cert c dezvoltarea colectivitilor locale, prin prisma principiilor dezvoltrii regionale i a regionalismului, este o tendin ce nu poate fi neglijat n perioada pe care o parcurgem, n secolul 21.153S-a discutat atunci i despre pregtirea pentru regionalizare, care ar fi trebuit s se fac n perioada 2004-2006, astfel ca pe 1 ianuarie 2007 s existe deja regiunile. Ministrul Administraiei Publice din acea perioad, Octav Cozmnc a declarat pe data de 1 martie 2002, la Suceava, c trebuie pregtit o decizie n privina rempririi teritoriale, a explicat c Uniunea European dorete s aib n Romnia, ca interlocutori, mai puine structuri administrative. "Pentru a se ndeplini aceast cerin s-au nfiinat cele opt regiuni de dezvoltare care, ns, nu au fost funcionale i sunt aproape n agonie. Soluia rmas este o remprire administrativ-teritorial care s fie funcional n 2007, cnd Romnia se va integra n Uniunea Europeana"154 el a propus ca reprezentanii regionali s fie alei direct de ctre populaie, s aib puteri administrative considerabile, ca cei opt guvernatori regionali s fie numii n
151 152

Conferina la nivel nalt din 12-13 mai 1997 Vezi discursul lui Adrian Nstase, primul-ministru al Romniei n aceea perioad la deschiderea oficial a colocviului internaional n probleme privind regionalismul din data de 7 oct. 2002 de la Sinaia 153 Colocviu internaional n problema regionalismului, Sinaia, 7 oct. 2002, Alocuiunea primului ministru, de atunci, Adrian Nstase, 154 Popa Mdlina, Regionalizarea cu plcere n pres, http://www.evenimentul.ro/articol/regionalizarea-8211-daca-trebuie.html

funcie de ctre guvernul central ca urmare a propunerilor venite din partea Consiliilor de Dezvoltare Regional.155Mihai David, secretar de stat n Ministerul Dezvoltrii i Prognozei susinea chiar desfiinarea judeelor i introducerea regiunilor ca singurele uniti de organizare administrativ i teritorial a rii: dup integrarea Romniei n Uniunea Europeana, judeele vor disprea, iar rolul de uniti teritorial-administrative va fi preluat de nou nfiinatele regiuni. Cele dou uniti teritorial-administrative, judeul i regiunea, vor funciona pentru un timp n paralel. 156Din aceste declaraii reiese faptul c proiectul de regionalizare a fost acceptat de ctre elitele politice aflate atunci la guvernare, dar c se atepta momentul propice i anume ctigarea alegerilor din anul 2004, pentru ca acest proiect s fie demarat. Dup cum afirm i Adrian Nstase n discursul su: n acest sens, s-mi dai voie s spun, cu o fireasc temere, c dup 2004, n urmtorul ciclu electoral, va trebui poate s gndim schimbarea unor necesiti economice, sau descentralizarea acestora. Am spus dup 2004, pentru c mi dau seama c a introduce n cei doi ani care au rmas pn la alegeri o astfel de tem ar nsemna s crem o bulversare n spaiile de dezbateri i s dm posibilitatea unor interese strict personale s se manifeste, sau s permitem anumite abordri de tip demagogic. Demararea regionalizrii mai devreme ar fi generat, probabil, opoziia unei pri a liderilor locali, care i vedeau subminate poziiile n teritoriu prin aceast reorganizare i nu ar mai fi participat la sprijinirea campaniei electorale. n plus, regionalizarea ar fi putut genera anumite reacii nedorite n rndul electoratului naionalist, ceea ce ar fi dus la pierderea de voturi. Deci, regionalizarea mai putea atepta. Interesele electorale erau mult mai importante, n acel moment, dect cererile Comisiei Europene, care oricum urmau s fie satisfcute post-alegeri. Dar alegerile din anul 2004 nu au adus scontata victorie pentru Adrian Nstase i pentru PSD, ceea ce a fcut ca proiectul regionalizrii s fie blocat. Ctigarea alegerilor de ctre Traian Bsescu (Aliana DA) n faa contracandidatului Nstase (PSD) a ngropat,
155 156

In pres, ziarul Ziua, 12 ian 2002 i 28 februarie 2002 n pres, 8 oct 2002

cel puin pentru moment, proiectul regionalizrii. Iar n degringolada care a urmat, problema instituiei regionale nu a reprezentat un punct pe agenda politic a noului guvern. Cursul transformrilor instituionale este crucial influenat de lupta politic, de partidele politice, de liderii politici aflai la putere, de anumite evenimente singulare din perioada tranziiei care pot determina fundamental schimbarea instituional. Proiectul regionalizrii ar fi fost uor acceptat de populaie i de clasa politic i de dus la ndeplinire n perioada 2000-2004, cnd cererile reprezentailor Comisiei Europene ar fi fost acceptate mai uor att de ctre liderii politici naionali ct i de populaia. Dorina de a face parte din Europa i frica de a fi lsai deoparte era att de mare, nct, noile instituii ar fi fost acceptat aproape fr rezerve.157Dar nu acelai lucru se poate spune despre situaia actual. Acum liderii locali care i vor vedea ameninat autoritatea se pot opune proiectului instituional. Liderii naionali nu vor dori s transfere puterea politic i administrativ ctre nivelul regional, chiar dac acest lucru nseamn meninerea regiunilor ntr-o stare de dependen fa de nivelul central. Chiar i n anul 2010, propunerea UDMR de modificare a legii 315 (privind dezvoltarea regional n Romnia), n urma creia judeele Mure, Harghita i Covasna ar urma s fac parte din aceeai regiune de dezvoltare, a strnit o serie de riposte naionaliste: o regiune de genul celei propuse: Harghita, Covasna i Mure, care reia tezele autonomiste, merge mpotriva logicii economice este o chestiune pe care PDL i-o asum public susine senatorul PSD Titus Corlean, preedintele Comisiei de Politic Extern din Senat.158Secretarul general al PSD, Liviu Dragnea, declar "Pe lng modificarea Constituiei, o s abordm... chestiuni legate de Legea de
157

Vezi articolul Regionalizarea dac trebuie cu plcere publicat n Evenimentul Regional al Moldovei i n care, se poate observa lipsa oricrei opoziii a liderilor locali la adresa acestui proiect, atta vreme ct el vine din partea Uniunii Europene, chiar dac acest lucru nsemna desfiinarea propriei autoriti de la nivel local 158 n pres, vezi i: http://www.realitatea.net/legea-udmr-despre-regiuni-a-starnit-dispute-in-senat--desi-afost-adoptata-tacit-saptamana-trecuta_700337.html precum i opinia profesorului Dinu.C. Giurescu:Regiuni de dezvoltare sau regiuni de destrmare a Romniei? http://cersipamantromanesc.wordpress.com/2010/08/12/profesorul-dnu-giurescu/ i n emisiunea lui Radu Tudor din 20 marie 2011 la postul de televiziune Antena 3:Regionalizarea Romniei pe demarcaia Diktatului de la Viena http://www.antena3.ro/emisiuni/punctul-de-intalnire-cu-radu-tudor/regionalizarearomaniei-pe-demarcatia-diktatului-de-la-viena-120988.html

dezvoltare regional, anume conceptul de regionalizare care e acum n Parlament, cu care noi nu suntem de acord. Nu dorim regiunea autonom maghiar, nici Transilvania veche".159 Circumstanele politice naionale au fost defavorabile formrii instituiei regionale pentru c procesul de consolidare a fost ntrerupt de alegerile electorale i de schimbarea liderilor aflai la vrful ierarhiei politice. Contextul naional determin alegerile care se fac i este greu de acceptat ideea unui simplu mimetism instituional sau a unui determinism inexorabil. Procesul instituional este afectat de normele naionale particulare precum i de anumite evenimente specifice (cum ar fi alegerile electorale, criza economic, ...).

6.2. Judee sau regiuni ?

Un instrument al creerii i al meninerii statului naional unitar este birocraia centralizat i uniform (Keating, 2008:32-33) iar administrarea teritoriului naional prin intermediul unor funcionari subordonai ierarhic guvernului central (prefecii)160 reprezint o standardizare a relaiei dintre centrul naional i teritorii. Existena judeelor161care sunt instrumente importante ale statului naional poate s mpiedice apariia unui nou nivel guvernare. Judeul este tocmai nivelul intermediar (nivelul meso) ntre nivelul local i nivelul naional i practic ar fi necesar ca s fie reprimat aceast instituie pentru a se putea nfiina o alt instituie teritorial subnaional diferit ca atribuii i funcii dar care s fie tot un nivel intermediar intre nivelul central i nivelul local. Judeele reprezint tot arii geografice la fel ca i regiunile, dar mrimea, structura i funciile judeului nu sunt adecvate pentru a fi regiuni de dezvoltare (Loughlin, 2008:132).
159 160

n pres: http://www.ziare.com/articole/proiect+regionalizare+romania Relaia dintre guvern i prefeci poate fi analizat prin intermediul modelului ef-agent din teoria alegerii raionale 161 Judeele au fost nfiinate prin legea nr 2/ 1968

Dac nu se desfiineaz acest nivel (nivelul judeean) dar se nfiineaz regiunea ca un nou nivel administrativ, pot s apar situaii dificile din cauza existenei a prea multor straturi ale guvernrii (aa numitul millefeuille instituional). Apariia unui alt nivel de guvernare, regiunea, pe lng stat, jude i municipalitate, precum i existena unei puzderii de sate i comune162poate s fac guvernarea mult prea complex i obscur att pentru indivizi ct i pentru guvernani. Pentru c liniile de demarcaie dintre puterile diferitelor niveluri de guvernare, administrare ar fi mult prea puin vizibile, n cazul suprapunerii, nclecrii a attor straturi ale guvernrii. Oricum, deja exist suprapuneri de servicii i de atribuii publice ntre serviciile deconcentrate ale guvernului i cele ale autoritilor locale, ceea ce duce la ineficien instituional, la blocaje instituionale i la supradimensionarea aparatului administrativ chiar i n cazul existenei doar a dou nivele subnaionale de guvernare (judeul i municipalitatea). 163Ar exista un numr exagerat de straturi ale guvernrii teritoriale, cu trei niveluri subnaionale: regiunea, judeul i municipiul i mpreun cu nivelul statal i cel european. Acest lucru ar genera redundan i pierderi i o prea mare opacitate a actului guvernrii, pentru c se pune problema mpririi funciilor ntre diferitele niveluri i a coordonrii acestor relaii ntre diferitele autoriti i nivele de guvernare. De asemenea, ar exista o fragmentare excesiv a sistemului de reprezentare politic ntre trei niveluri de guvernare subnaional (local/judeean/regional) ceea ce ar complica formarea i formularea intereselor. Oamenii nu ar mai putea identifica cine sunt cei care le reprezint interesele i cine sunt oamenii politici pe care trebuie s i voteze i de ce. Regiunile actuale sunt de fapt simple uniuni voluntare de judee ceea ce nseamn c nu se ntrevede o diminuare a importanei judeului, dimpotriv, judeul este favorizat i considerat de la sine neles ca form tradiional, nrdcinat de administraie teritorial. Acest lucru nseamn c sistemul de
162 163

Marea Britanie, Germania, Suedia au redus numrul de municipaliti prin decizii guvernamentale Vezi studiulImpactul serviciilor deconcentrate ale ministerelor asupra politicilor publice elaborate de Fundaia Soros http://www.osf.ro/ro/publicatii.php?cat=18#

mprire pe judee va rmne intact i c probabilitatea de a se trece la un nivel de autoritate i administrare regional este destul de mic. Nu trebuie uitat c participarea judeelor n aceast asociere regional este, n acest moment, voluntar i nu obligatorie i deci n orice moment aceste asocieri pot s fie sparte. Crearea sau mai bine spus re-crearea acestor regiuni ca regiuni administrative sau politice necesit amendarea constituiei164i un referendum. Ar implica i un proces complicat de restructurare precum i o lung perioad de timp pn cnd aceste noi construcii instituionale ar deveni funcionale i nu este deloc sigur c efortul respectiv, care ar fi lung i costisitor165 va da rezultatele ateptate. Aa cum arat March i Olsen (1989:113) soluiile instituionale introduse n anumite momente devin ngheate n structuri care constrng viitoarele schimbri, presiunea instituional i normativ reine, astfel, componente semnificative ierarhice meninnd astfel elementele constitutive ale statului de tip stat suveran specific secolului XIX, caracterizat prin organizarea birocratic ierarhic a administraiei publice i nu prin modelul guvernanei (Rhodes,1997, 2003) caracterizat prin configurarea n reea, n care actorii se gsesc ntr-o relaie pe picior de egalitate. Trecerea de la modelul de coordonare de tip ierarhic la modelul de coordonare de tip reea dintre nivelul central i nivelul regional este mpiedicat tocmai de faptul c o astfel de reform major necesit capaciti organizatorice puternice i mult determinare avnd n vedere c instituiile sunt purttoare de identiti, valori, misiuni i nu se adapteaz automat la ncercrile de a le influena (March i Olsen,1989:109).

6.3. Noile structuri regionale. Greuti

164

Vezi propunerile a lui Bakk (2010) de rescriere a articolelor 120-123 din Constituie, seciuneaAdministraia public local precum i o analiza a legturii dintre stat i teritoriu fcut prin prisma Dreptului Constituional n Bakk (2010), n special paginile 110-125 165 n cazul n care s-ar renuna la judee i acestea ar fi nlocuite de regiuni, este vorba i de impactul social pe care l-ar avea desfiinarea locurilor de munc, precum i de diferite cheltuieli financiare legate de aceste modificri greu de apreciat la momentul de fa

Negocierile dintre birocraii europeni i birocraii naionali nu produc n mod necesar dezvoltarea unor concepii comune ca baz a noilor structuri de guvernare. Transferul unei politici nu implic automat faptul c exist un proces de nelegere profund, c apare automat cunoaterea cuprinztoare a politicii respective, a sistemului din care provine politica respectiv i nu este sigur c exist mcar cunoaterea propriului sistem socio-politic (Dolowitz, 2004:26). Exist o cunoatere deficitar i o nelegere rudimentar a construciei instituionale europene i romneti la nivelul decidenilor politici. Dup cum recunoate, indirect, Vasile Puca (negociatorul ef al Romniei cu Uniunea European din anul 2000 pn n anul 2004, perioad n care s-a stabilit i cadrul instituional necesar pentru implementarea politicii de dezvoltare regional) atunci cnd prezint anumite aspecte ale rapoartelor de ar: programarea, capacitatea de dezbatere i clarificare a prioritilor de dezvoltare era foarte limitat, att la nivel naional ct i regional(2007:481),Romnia nu avea nc o politic de coeziune clar i consolidat (2007:482), O atenie sporit ar fi trebuit acordat clarificrii rolului nivelelor regionale i ntririi cooperrii interministeriale (2007:483). nelegerea i implementarea unei noi logici instituionale (fragmentat i descentralizat versus centralizat i unitar) i care ar avea ca rezultat reorganizarea teritorial a statului romnesc, nu se poate face att de simplu i uor n contextul unei lupte pentru accesul la puterea politic i pentru pstrarea ei. Lipsa puterii instrumentale face din Consiliul pentru Dezvoltare Regional clciul lui Achile al politicii de dezvoltare regionale romneti i este greu de spus ce fel de animal este el. Singura putere explicit care poate fi identificat este aceea de a superviza programele de dezvoltare regional i de a aproba proiectele de dezvoltare regional dar n concordan cu criteriile, prioritile i metodologia elaborate de instituia naional..... Ulterior proiectele propuse trebuie s fie supuse unei

proceduri de selecie la nivel naional, chiar dac legea 166 mai prevede i c una dintre atribuiile Consiliului pentru dezvoltare regional este aceea de a sprijini elaborarea n parteneriat a Planului naional de dezvoltare. Agenia pentru dezvoltare regional elaboreaz i propune Consiliului pentru dezvoltare regional strategia, planul i programele de dezvoltare regional167, dar aceste atribuii sunt aproape neglijabile avnd n vedere c regiunile, aceste corpuri NUTS 2, sunt prevzute a participa ca partenere n managementul fondurilor structurale. Scopul parteneriatului este de a extinde participarea i luarea deciziilor dincolo de sectorul public ctre comuniti i grupurile de afaceri. Aa cum specific documentele europene: Comisia European ar trebui s se asigure de faptul c cunotiinele regionale i locale i condiiile specifice sunt luate n considerare n elaborarea politicilor publice.168Modelul european presupune existena unei forme de corp regional efectiv i integrativ care are capacitatea s conceap i s elaboreze un document programatic pe baza cruia s se coordoneze dezvoltarea economic.169Dar Consiliile pentru dezvoltare regional precum i Ageniile pentru dezvoltare regional sunt supuse unor numeroase constrngeri: lipsa de formalizare, lipsa de competene, lipsa de autoritate, lipsa de autonomie, subordonare fa de instituiile centrale, dependen financiar etc. Acest model de organizare duce la o slab capacitate instituional a Consiliului pentru Dezvoltare Regional i a Ageniei pentru Dezvoltare Regional. Dac regiunea este foarte puin instituionalizat ea eueaz n a oferi baza mobilizrii n jurul dezvoltrii economice sau de a furniza mecanismele care ncurajeaz cooperarea (Keating & al, 2003:183).

166 167

Legea 315 din 2004 Conform legii 308 din 2004 168 COM (2003) 811: p.4 , http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri=COM:2003:0811:FIN:EN:PDF 169 Aa cum specific acelai document al Comisiei Europene COM(2003) 811: Din moment ce autoritile regionale i locale sunt alese n mod democratic i sunt aproape de cetean ele sunt cel mai bine plasate pentru a oferi o mai bun nelegere a politicilor europene i a deciziilor. Este important prin urmare ca aceste autoriti s poat s joace un rol active n formularea politicii UE (p.3)

Exist limitri serioase cu privire la msura n care o societate poate imita performana i guvernana economic din alte societi. Este greu de transferat acest complex mix de relaii, nelegeri, reprezentri, interpretri i practici. Dac la nivel declarativ principiile care guverneaz politica pentru dezvoltare regional n Romnia sunt descentralizarea, subsidiaritatea, adiionalitatea, programarea, parteneriatul, transparena i coordonarea, transpunerea acestor norme n comportamentul cotidian al guvernanilor i al administraiei statale este dificil iar politica public ce urmrete dezvoltare regional este conceput, elaborat i implementat diferit de ceea ce presupune modelul european . Astfel Planul de dezvoltare regional a fost elaborat la nivel central fr a se lua n calcul direciile de dezvoltare care ar fi trebuit s fie propuse la nivel regional, judeean sau local. Nu se ntrevede un sistem pluralist n care o gam larg de actori sociali s fie inclui n procesul de luare al deciziilor, aa cum este cazul n alte sisteme politice europene i aa cum presupune noua paradigm a dezvoltrii regionale (Keating, 2008: 150-152) care pune accentul pe ncurajarea creterii endogene, pe parteneriatele publicprivat considerate necesare pentru a mobiliza energiile i resursele din regiune, pe cunoaterea local, pe interaciunile repetate... Dac ar fi fost aa ar fi trebuit s fie elaborate planuri de dezvoltare la nivelul fiecrei regiuni, planuri n care s se vad specificitatea fiecreia. n fapt au fost ignorate marile diferene dintre regiunile de dezvoltare care solicit abordri difereniate ale proiectelor de dezvoltare. Spre exemplu, subdezvoltarea cronic este concentrat n Regiunea de Nord Est i n Regiunea Sud (Muntenia) de-a lungul Dunrii acolo unde exist i cel mai mare procent de analfabei de la nivelul rii. 170Din monitorizarea Programului Operaional Regional se vede c Regiunea Sud nu are capacitatea de a depune cereri de finanare, adic de a propune proiecte care s determine creterea economic a regiunii.171 Astfel reprezentantul Comisiei Europene (Anastassios Bougas)
170 171

Conform Institutului Naional de Statistic Conform procesului verbal al Comitetului de Monitorizare al Programului Operaional Regional 20072013, edina 14-15 mai 2009 i n care Liviu Muat director al ADR Sud a precizat c: Regiunea se confrunt cu numeroase probleme. Cu toate c autoritile locale au fost interesate la nceput de POR s-au

susine172 n luna mai 2009 c: este inacceptabil faptul c exist dou regiuni care nu sunt capabile s propun proiecte, situaie care tinde s devin cronic i structural. Pentru a evita s se ajung n aceast situaie, trebuie luate msuri imediate i radicale Dei se afirm (n mod fals) n numeroase documente oficiale i pe site-urile Ageniilor pentru Dezvoltare Regional c strategiile au fost concepute de jos n sus de fapt strategia a fost conceput la nivel naional i trimis spre implementare nivelului regional. Spre exemplu Programul Operaional Regional (POR) n luna aprilie 2006 avea urmtoarele axe prioritare tematice: Axa prioritar 1: mbuntirea infrastructurii regionale i locale; Axa prioritar 2: Consolidarea mediului de afaceri regional i local; Axa prioritar 3: Dezvoltarea turismului regional i local; Axa proritar 4: Dezvoltarea urban durabil i Axa prioritar 5: Asisten tehnic, pentru ca dup foarte scurt timp (adic n iunie 2007) s apar n cadrul POR o alt ax prioritar, ca axa nti (ceea ce nseamn c primete cea mai mare parte din bugetul alocat POR, adic 30%) i anume Sprijinirea dezvoltrii durabile a oraelor- poli urbani de cretere, iar cellalte axe s fie i ele la rndul lor modificate astfel Axa prioritar 2: mbuntirea infrastructurii de transport regionale i locale; Axa prioritar 3: mbuntirea infrastructurii sociale (de asemenea o ax complet nou); Axa prioritar 4: Consolidarea mediului de afaceri regional i local; Axa prioritar 5: Dezvoltarea durabil i promovarea turismului; Axa prioritar 6: Asistena tehnic. Schimbarea major a Programului Operaional Regional n decursul unui singur an arat nu numai c strategia a fost gndit la nivel naional i transmis regiunilor173dar i c ea a fost supus modificrilor n funcie de schimbrile guvernamentale174i de concepiile liderilor politici cu
depus foarte puine proiecte n principal din cauza lipsei fondurilor pentru realizarea documentaiei.. (p.11)http://www.inforegio.ro/user/file/Hotarari%20CM%20POR/Proces%20verbal%20CMPOR %2014%20-%2015%20mai%20Brasov%202009.doc 172 n cadrul sedinei de Comitetului de Monitorizare al POR (14-15 mai 2009) 173 Exist ADR-uri care nc aveau pe site-ul propriu (la data de 15 aprilie 2010) vechile axe prioritare pe care susin, bineneles, c le-au elaborat n cooperare cu instituiile naionale. 174 Guvernul Triceanu a fost restructurat n martie 2007 prin plecarea PD de la guvernare (spargerea alianei DA) fiind format ulterior din membrii PNL i UDMR

privire la creterea economic.175 Includerea a dou concepte diferite i anume dezvoltare durabil176i poli de cretere177 n cadrul unei singure axe tematice a produs o serie de neclariti, att printre cei care trebuiau s conceap implementarea acestei axe ct i printre posibilii beneficiari.178 Lipsa unei strategii naionale n domeniul dezvoltrii durabile care s fundamenteze implementarea acestei axe prioritare a POR,179 a fcut ca s nu existe cereri de finanare (pn n mai 2009) pentru cea mai important ax tematic a Programului Operaional Regional (este axa cu alocarea financiar cea mai mare, respectiv 1,39 mld. Euro din care 1,11 milioane de euro FEDR), adic a politicii de dezvoltare regional din Romnia.180Conform Raportului de evaluare intermediar pe anul 2008 elaborat n luna iunie 2009 (deci dup doi ani de la nceperea POR) se arat c una dintre problemele semnalate n implementarea programului de dezvoltare este lipsa unei strategii n domeniul dezvoltrii urbane care s fundamenteze implementarea acestei axe (adic axa 1) a POR (p.63) i c au continuat dezbaterile cu DG REGIO... asupra modalitilor de transpunere n practic a Axei Prioritare 1 a POR n condiiile n care Romnia nu dispune de o politic i o strategie naional a dezvoltrii urbane (p.61).181 A include concepte n programul de dezvoltare regional (POR) atunci cnd nu

175

Conform hotrrii 998 din 27 august 2008 semnat de prim-ministrul de atunci C.P.Triceanu au fost desemnate oraele Braov, Cluj-Napoca, Constana, Craiova, Iai, Ploieti i Timioara ca poli naionali de cretere, n care s se realizeze investiii cu prioritate. 176 Conceptul de dezvoltare durabil susine c trebuie s existe un echilibru ntre dezvoltarea socioeconomic i capitalul natural sau aa cum specific Comisia Mondial pentru mediu i dezvoltare n raportul Viitorul nostru comun:dezvoltarea durabil este dezvoltarea care satisface nevoile prezentului fr a compromite posibilitatea generaiilor viitoare de a-i satisface propriile nevoi 177 Teoria polului de cretere postuleaza c ncurajarea oraelor mari i mici dinamice (polii de cretere) va crea efecte neateptate pozitive n zonele dimprejur favoriznd astfel dezvoltarea economic regional pentru ntreg teritoriul (Loughlin,2009:74) 178 Pentru polii de cretere cererea pentru depunerea planurilor integrate de dezvoltare i a proiectelor aferente a fost lansat abia n decembrie 2008, pentru polii de dezvoltare n 20 noiembrie 2008, pentru centrele urbane cererea a fost lansat n 6 noiembrie 2008 (conform declaraiei domnului Gabriel Friptu, director general AMPOR , edina din 14-15 mai a Comitetului de monitorizare al POR ) 179 Vezi Raportele anuale de implementare (2007,2008) ale Autoritii de Management pentru RegioProgramul Operaional Reginal, http://www.inforegio.ro/index.php?page=PUBLICATIONS_REPORTS 180 Conform declaraiei dl Gabriel Friptu, director general AMPOR existent n procesului verbal al Comitetului de Monitorizare al Programului Operaional Regional 2007-2013, edina 14-15 mai 2009 181 http://www.inforegio.ro/user/file/RAI_POR_29_06_09_RO.doc

exist formulat o strategie naional n acest sens 182 nseamn a bloca acest program de dezvoltare chiar nainte ca el s poat s nceap. Se mai arat n acelai Raport de evaluare 183 c exist o capacitate limitat a administraiilor locale de a dezvolta planuri integrate de dezvoltare urban cu impact metropolitan sau regional, precum i c exist o reticena a unor autoriti publice locale de a se asocia i de a face parte din Asociaia de Dezvoltare Intercomunitar a polului de cretere (pp. 63-64). i echipa de evaluatori a Programului Operaional Regional a concluzionat c performana pn n momentul 30 iunie 2009 a fost sczut i c ansele ...pentru ca a atinge inta planificat, n cazul Axei Prioritare 1, sunt destul de sczute.184 Acelai studiu susine c exist o cooperare limitat ntre instituii i o cooperare dificil ntre actori. Doar ulterior nceperii programului (POR) care vizeaz dezvoltarea regiunilor (programul a nceput n 2007) Guvernul Romniei a emis Hotrrea nr. 998/2008, ce desemneaz municipiile Braov, Cluj-Napoca, Constana, Craiova, Iai, Ploieti i Timioara ca poli de cretere, n care se vor realiza cu prioritate investiiile din programele cu finanare comunitar. n afara acestor 7 poli de cretere, au fost identificai i 13 poli de dezvoltare urban - Arad, Baia-Mare, Bacu, Brila, Galai, Deva, Oradea, Piteti, Rmnicu-Vlcea, Satu Mare, Sibiu, Suceava, Trgu-Mure care ar urma s Din beneficieze (prioritar) de sprijin financiar din Programului aspectele prezentate aici rezult c politica pentru dezvoltare Operaional Regional 2007-2013. regional a fost conceput de un mic nucleu de actori, de o elit tehnocratic rigid i indiferent la condiiile i nevoile locale/regionale, izolat att de puterea legislativ ct i de dezbaterea democratic. Se recunoate, parial, aceast situaie n cadrul edinei (mai, 2010) de monitorizare a Programului Operaional Regional. Se susine c: va trebui ca din aceast toamn s
182

Varianta final a strategiei naionale pentru dezvoltare durabil a fost aprobat n edina de guvern din data de 12 noiembrie 2008, vezi: http://strategia.ncsd.ro/ 183 Raportul de evaluare intermediar a POR 2008 elaborat n iunie 2009 184 Vezi Studiul de evaluare intermediar a Programului Operaional Regional pentru perioada 01.01.0730.06.09 la http://www.inforegio.ro/user/file/Rezumatexecutiv_final_ro.pdf

nceap procesul de identificare a unor programe gndite regional, ntruct specificul regiunilor este din ce n ce mai greu de difereniat, ceea ce face dificil o logic de program naional. Putem avea numai proiecte strategice, cu o singur condiie s se reueasc identificarea acestor proiecte strategice nainte de nceperea programului.....185 De asemenea, reprezentatul DG Regio (David Sweet) a semnalat deficienele modului n care s-au alocat fondurile de ctre guvernani n cadrul POR subliniind c proiectele propuse spre finanare (proiecte mici i preponderent pentru finanarea infrastructurii de transport) nu reflect existena unei viziuni strategice la nivel regional i a atras atenia c : Programul Operaional Regional nu este un program de infrastructur de transport, ci un program care urmrete dezvoltarea regiunilor n ansamblu186. i reprezentantul Comisiei Europene (Anastassios Bougas) susine c :dezvoltare regional nu nseamn reabilitarea unui drum care leag dou localiti de 5, 10 sau 20.000 de locuitori, nu nseamn numai proiecte de infrastructur local ci o dezvoltare modern cu consecinele economice asupra acelei zone. Infrastructura local bineneles c are rolul ei n asigurarea calitii vieii locuitorilor, ns pentru a realiza dezvoltare regional trebuie investit...n calitatea educaiei, calitatea spitalelor, a universitilor.187 Agenda dezvoltrii este extrem de restrns tocmai datorit diferitelor limitri produse de un cadru instituional disfuncional i de procesul de creare de politici publice care nu are la baz o expertiz serioas i care neglijeaz o serie de dimensiuni (sociale, economice, instituionale) pe care ar trebui s se bazeze proiectul de dezvoltare regional .

185

De ctre Gabriel Friptu director general al AMPOR.vezi procesul verbal al edinei de monitorizare al Programului Operaional Regional din mai 2010 (p.32) http://www.inforegio.ro/user/file/august %202010/proces%20verbal.pdf 186 http://www.inforegio.ro/user/file/Hotarari%20CM%20POR/Proces%20verbal%20CM%20POR %20%2027oct_08%20final.doc 187 n cadrul sedinei de monitorizare a POR din 20 oct 2008 (p.13): http://www.inforegio.ro/user/file/Hotarari%20CM%20POR/Proces%20verbal%20CM%20POR %20%2027oct_08%20final.doc

Un alt motiv pentru care proiectul de reconfigurare instituional este posibil s fie blocat sau ncetinit se datoreaz faptului c o viitoare regionalizare necesit importante modificri ale cadrului legal, ale constituiei, modificri care sunt greu de nfptuit. Chiar dac legea fundamental nu este spat n piatr totui, ca orice constituie, este construit, n mod deliberat, n aa fel nct este dificil de schimbat. Sunt impuse obstacole procedurale188pentru a preveni ca alii s modifice constituia creat. Schimbarea instituional n vederea regionalizrii implic amendarea constituiei, ceea ce necesit un nalt grad de consens n rndul populaiei i al elitelor politice. Iar atunci cnd schimbarea instituional atinge probleme constituionale sunt aduse n atenie valorile pe care statul se bazeaz (March &Olsen, 1989:115). Dar, att timp ct orice minoritate important apreciaz c regiunile politice, administrative sunt indezirabile, acest lucru va fi greu de nfptuit. O astfel de schimbare instituional, instituionalizarea regiunilor, afecteaz ordinea politic reglementnd exerciiul autoritii publice i al puterii. O schimbare a acestei ordini politice afecteaz scopul i nelesul aciunii statale, raionalitatea i legitimitatea granielor instituionale i condiiile n care diferite interese pot fi urmrite. Trebuie remarcat, totui, c n contextul consultrilor pe tema revizuirii Constituiei, preedintele n exerciiu, Traian Bsescu a lansat tema reorganizrii administrative, ceea ce demonstreaz c exist o nou preocupare pentru adaptarea sistemului politico-administrativ la nevoile legate de implementarea politicii de dezvoltare regional. Argumentele folosite sunt cele legate de aspectele financiare i anume pierderea fondurilor europene ca urmare a actualei mpriri teritoriale. n cteva luri de poziie Traian Bsescu a insistat asupra importanei sectorului privat n dezvoltarea economic i asupra responsabilitii individuale189ceea ce arat un accent special pus pe agenda dezvoltrii, pe individualism, pe relaiile de tip pia.
188

Pentru revizuirea constituiei este necesar o super-majoritate n parlament i anume dou treimi n ambele Camere ale Parlamentului sau trei ptrimi n cazul unei divergene ntre formele adoptate de cele dou camere i a eurii procedurii de mediere 189 http://www.adevarul.ro/actualitate/politica/Basescu_Statul_asistential_nu_mai_poate_exista_0_400759961.html

Este clar c aspiraiile ctre bunstarea economic reprezint un principiu legitimizator puternic dar n acelai timp este la fel de adevrat c statul naional cu instituiile sale centrale este considerat locaia exclusiv pentru generarea aciunii colective i pentru rezolvarea dilemelor politicilor publice. Dei stimulentele de a adopta modelul european n acest domeniu, politica regional, sunt puternice, teza europenizrii nu se confirm, iar presupusa convergen nu este chiar att de sigur precum explicaiile din capitolul precedent o sugerau. Teza europenizrii (Grabbe, 2003; Page, 2003; Bache, 2004) susine n mod corect c nu poate fi vorba doar despre o poveste strict naional i c Uniunea European este un factor important n reconfigurarea instituional i n apariia politicii de dezvoltare regional n Romnia (care simplu spus nu ar fi existat dac Uniunea European nu ar fi existat) i c politica naional se reorientez i se remodeleaz pentru a reflecta politicile, practicile i preferinele actorilor europeani. Dar simpla convergena sau simpla difuzare a normelor nu poate fi considerat o explicaie suficient pentru transformrile care exist, pentru c acest proces implic multe condiionaliti, o dinamic imprevizibil, de la etapele i momentele negocierilor pn la actorii politici naionali sau europeni implicai i care dau rezultatul final. Dup cum susin March i Olsen (1989:110) atunci cnd reformele sunt importante i nu este vorba doar despre simple ajustri (cum ar fi adgarea sau eliminarea unor agenii guvernamentale), cnd schimbrile urmresc modificarea nelesurilor, a normelor, a identitilor, a culturii administrative, resursele necesare pentru a mobiliza suportul i angajamentul celor afectai de reform trebuie s fie considerabile.

6.4. Tendina de ntrire a executivului naional

Balana de putere este nclinat acum n favoarea nivelului central iar schimbarea instituional se face n funcie de puterea actorilor. n practic,

regionalizarea este subordonat nevoilor guvernului naional, elitelor naionale, iar ea va avea loc doar dac aceasta se potrivete cu interesele lor. Trebuie menionat c negocierea planului pentru dezvoltare naional ofer un avantaj electoral. n acest moment pinea i cuitul se gsete n mna nivelului central i este greu de crezut c liderii politici naionali vor renuna la acest avantaj n viitorul apropiat. Pentru c ntrirea nivelului subnaional are o dimensiune att economic ct i politic. Dac dimensiunea economic este mai greu de perceput, cea politic, n mod cert, este intuit de actualele elite naionale avnd n vedere c beneficiarii iniiali ai unei astfel de reforme sunt liderii politici regionali/ locali, a cror putere ar spori n mod considerabil. Trebuie recunoscut faptul c o astfel de reorganizare (regionalizarea) este doar aparent o reform tehnic. Ea nu apare dintr-o logic neutr a eficienei Pareto (chiar dac se consider c este un instrument potrivit pentru a influena creterea economic) i nu este orientat numai pentru mbuntirea anumitor parametri economici. Ea ofer o putere sporit anumitor actori (cei regionali) n defavoarea altor actori (cei centrali/naionali). Procesul de aderare al Romniei la Uniunea European a favorizat crearea unui executiv puternic, a unei echipe centrale care s managerieze procesul n detrimentul altor instituii politice. Ca urmare a obligaiilor de a implementa aquis-ul comunitar, de a raporta la Bruxelles, de a negocia cu instituiile europene guvernul i-a sporit puterea politic. Pentru a transpune cele 80 000 de pagini de legislaie european n legislaia naional, statul romn (ca i alte state est-europene de altfel) a iniiat un mecanism rapid de preluare a aquis-ului comunitar ca urmare a faptului c existena acestei legislaii era o condiie necesar pentru aderare. Dar respectivul mecanism, de preluare190rapid, care nu implic procedurile normale de discutare i analizare a respectivelor legi n parlament, a ridicat o ntrebare legitim i anume dac constrngerile europene nu au fcut mai mult ru dect bine procesului de consolidare a democraiei n rile est-europene (Malova &
190

Parlamentul nu maiface legi ci doar preia legi.

Haughton, 2002:110). Peters (2007) susine c oricum la nivelul Uniunii Europene cadrul actual european favorizeaz executivele. Prim-minitrii, cabinetele i birocraia administrativ ar fi devenit actori dominani n democraiile europene n defavoarea altor instituii, n special a legislativelor. Un numr de schimbri din politica domestic precum i din mediul internaional au facilitat o transferare a puterii parlamentelor spre executive datorit faptului c majoritatea muncii este fcut de ctre prim-minitrii i decabinetele lor mpreun cu administraia birocratic, precum i datorit capacitii sporite a guvernelor de a controla agenda parlamentului, de a determina ce legi trebuie luate n considerare i cnd. Astfel, controlul parlamentelor asupra executivelor este mai degrab aparent dect real n sistemul contemporan politic european. Tocmai de aceea dac guvernul invoc standardele UE ca raiune pentru un cadru de guvernare centralizat, prghiile administrative pot s mpiedice apariia i dezvoltarea unei dezbateri asupra formelor de guvernare i administrare ale rii. Se poate afirma c acest lucru se ntmpl i n Romnia. Complexitatea legislaiei europene, presiunea timpului, lipsa de experien a birocrailor romni, lipsa expertizei a fcut ca s nu fie neleas necesitatea construirii unui nivelului regional, intermediar ntre nivelul local i nivelul naional i astfel, luarea deciziilor i controlul managementului n domeniul politicii de dezvoltare regional a rmas la nivelul naional iar modelul centralizat birocratic s-a perpetuat. Chiar dac procesul de aderare i de adoptare a normelor europene este privit ca un simplu exerciiu administrativ, el nclin balana de putere ctre guvern, ctre ageniile centrale ale executivului producnd tendine centralizatoare, susine Grappe (2007:118), tendine care oricum existau ca urmare a ctorva decade de comunism iar aceste procese nu au fcut dect s le ntreasc. Trebuie remarcat faptul c, n Romnia, un guvern nu este uor de schimbat odat ce este pus n funcie. Acest lucru constituie o dovad a creterii puterii executive. Un guvern format dup alegeri poate supravieui pn la urmtoarele alegeri, chiar dac nu are sprijinul majoritii

parlamentare i n ciuda diferitelor presiuni. Reguli formale i informale susin un guvern chiar dac acesta este nepopular. Ceea ce ne arat ntrirea puterii guvernului vis-a-vis de parlament. n mod tradiional un guvern deine autoritatea executiv doar att timp ct el are ncrederea parlamentului. Parlamentul poate nlocui guvernul dac guvernul nu mai controleaz majoritatea pentru c sursa fundamental de putere a sistemului politic este parlamentul ales de popor. Dar, n Romnia, un guvern care a pierdut majoritatea parlamentar191reuete s o obin prin presiuni politice, prin atragerea altor parlamentari de partea executivului i astfel se menine n ciuda rezultatului alegerilor electorale sau n ciuda unei nepopulariti crescnde. Dup cum susine Peters (2007) ideea convenional a rspunderii minitrilor n faa parlamentului i a parlamentului n faa poporului nu mai este suficient pentru a descrie relaiile actuale, mult mai complexe, dintre un guvern i alte instituii politice. Procesul de aderare la Uniunea European i procesul de integrare european a ntrit poziia executivului n Romnia i nu a slbit-o, a sporit puterea instituiilor centrale i nu a diminuat-o. Raportul Comisiei Prezideniale de Analiz a Regimului Politic i Constituional din Romnia (CPARPC) ne furnizeaz i el anumite dovezi n acest sens. El arat c parlamentul Romniei i-a redus funcia de control asupra executivului la o procedur lipsit de efectivitate pe plan practic i c parlamentul s-a transformat ntr-o adunare de camere chemate s voteze propunerile iniiate de guvern ceea ce arat decderea Parlamentului din poziia de legislator, existena unei situaii de dependen fa de executiv (guvern) prin oferirea de sprijin necondiionat guvernului i prin renunarea legislativului de a-i stabili propria agend, ceea ce duce la pervertirea noiunii de reprezentare.192Guvernul emite numeroase ordonane de urgen193 prin intermediul crora legifereaz, precum i tinde s-i asume
191 192

Att guvernul Triceanu ct i guvernul Boc Raportul :Pentru consolidarea statului de drept care analizeaz designul constituional al Romniei la http://www.presidency.ro/static/ordine/CPARPCR/Raport_CPARPCR.pdf 193 Din 2008 pn n martie 2011 Guvernul condus de premierul Emil Boc a utilizat de 11 ori procedura de asumare a rspunderii. Acest numr este aproximativ egal cu cel al asumrii rspunderii n perioada 19962008 ceea ce arat o intensificare a acestei practice i deci o tendin de ntrire a puterii executive

rspunderea pentru tot felul de acte normative importante care nu mai sunt discutate n parlament i fr o clauz de limitare temporal. Aceast tendin arat ntrirea excesiv a puterii executivului fa de performan. De asemenea, n teritoriu, reprezentatul guvernului, prefectul, tinde s exercite o autoritate mult sporit fa de prevederile legale 194i s afecteze autonomia autoritilor locale, ceea ce arat o alt tendin de centralizare a puterii i de subminare a puterii aleilor locali. Dup cum reiese i din Raportul Comisiei Prezideniale de Analiz a regimului Politic i Constituional din Romnia puterea prefectului este mult mai mare dect puterea reprezentanilor alei, pentru c:prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului n cazul n care consider actul ilegal dar, aleii locali nu au la ndemn nici o prghie legal, nici un mecanism constituional pentru a cenzura un eventual abuz al prefectului, n cazul n care aciunile acestuia ncalc legea. Dac n Germania, cea de a doua camera electoral (Bndesrat) reprezint regiunile, n Romnia cea de a doua camer, Senatul, nu i gsete ntrebuinarea i existena acestei a doua camere este pus sub semnul ntrebrii. Sub sloganul: O Romnie de bun sim. Un Parlament Unicameral. Un numr mai mic de parlamentari. De la 471 de parlamentari la maxim 300" preedintele n exerciiu al Romniei, Traian Bsescu, a organizat un referendum naional o dat cu alegerile prezideniale din data de 22 noiembrie 2009. La acel referendum populaia Romniei a votat pentru modificarea parlamentului bicameral n unul unicameral. 195Trecnd peste faptul c aceast aciune a fost de fapt i o aciune electoral 196menit s
194

legislativ, n care

numrul i viteza de adoptare a legilor este considerat un criteriu de

Studiul :Impactul serviciilor deconcentrate ale ministerelor asupra politicilor publice , al Fundaiei Soros disponibil la http://www.osf.ro/ro/publicatii.php?cat=18# 195 Vezi i analiza lui Francis Adrian Helstern: Opiuni constituionale pentru Romnia sistemul parlamentar bicameral n Sfera Politicii nr 7 din 2010 196 Aa cum au specificat i cele dou ONG-uri, Asociaia Pro-Democraia i Agenia pentru Monitorizarea Presei care au cerut anularea referendumului n instan

aduc voturi candidatului Traian Bsescu, trebuie remarcat c acest demers are n spatele su o explicaie financiar-economic pentru o modificare constituional i politic.197Diferena dintre un parlament unicameral i un parlament bicameral, dup cum explic Lijphard (2000), reflect diferena dintre structuri instituionale care au tendina de a concentra puterea i structuri instituionale care divizeaz puterea (unicameralismul)

(bicameralismul). Deci, ncercarea de a transforma parlamentul bicameral ntr-un parlament unicameral este dovada unei tendine de a concentra puterea politic. Acest lucru este n contradicie cu regionalizarea care este tocmai o mprire a puterii, o mprtiere a puterii dinspre centru spre periferii i n care cea de a doua camer a parlamentului ar trebui/ar putea s fie tocmai camera reprezentailor regionali. Dac cele dou camere au un statut aproape identic acest lucru face existena unei a doua camere redundant. Dac cea de a doua camer ar reprezenta interesele regionale, interesele comunitilor, existena celei de a doua camere a parlamentului iar demonstra utilitatea. Dar, n cazul n care partidul aflat la guvernare ar dori regionalizarea 198 aceast concentrare a puterii este favorabil apariiei instituiei regionale pentru c ea ar putea fi impus de ctre executiv. Brzel i Risse (2000) susin c tocmai existena mai multor puncte de veto (multiple vetopoints), adic o dispersare mare a puterii politice poate duce la blocarea adaptrii instituionale la presiunile europene, pentru c existena unor multipli actori cu interese divergente, care fiecare are ceva de spus n procesul de decizie, face greu de organizat o coaliie i consensul necesar pentru a introduce schimbrile cerute.

197

Vezi i Raportul Comisiei Prezideniale de Analiz a Regimului Politic i Constituional din Romnia:Pentru consolidarea statului de drept care analizeaz designul constituional al Romniei la http://www.presidency.ro/static/ordine/CPARPCR/Raport_CPARPCR.pdf 198 Conform unor declaraii recente (iulie 2010), aprute n pres, preedintele Traian Bsescu ar fi susinut c trebuie renunat la actualul sistem de organizare administrativ pentru a se ajunge la 9-12 regiuni, de asemenea premierul Emil Boc i ministrul administraiei i internelor Vasile Blaga susin c regiunile de dezvoltare trebuie s aib competene administrative http://www.gandul.info/news/boc-nu-vom-putea-aveaniciun-fel-de-structura-cu-componenta-federala-in-romania-prin-care-sa-putem-vorbi-ca-in-germania-delanduri-sau-ca-in-america-de-state-6444345

6.5. Competene, dependene, blocaje

Nu n ultimul rnd putem vorbi i despre slaba capacitate a autoritilor regionale (judeene), de a vedea i de a se folosi de oportunitile oferite de noul cadru european. n Romnia doar reprezentanii societii civile sunt cei care au nceput s protesteze, s se plng i fac presiuni asupra guvernanilor artnd slaba competen a sistemului n accesarea fondurilor europene, considernd c aceast situaie se datoreaz ineficienei autoritilor guvernamentale.199n schimb, din partea regiunilor, adic din partea reprezentanilor regionali/judeeni/locali acest lucru nc nu se observ. Nu exist o examinare serioas a guvernrii teritoriale n Romnia care ar putea identifica problemele date de centralizarea excesiv, precum i implicaiile (politice, economice, sociale) pe care o eventual regionalizare le-ar putea avea. Care ar fi beneficiul sau riscurile dac s-ar trece la adoptarea de politici distincte, difereniate pentru fiecare regiune n parte, n locul aceastei abordri rigide i standardizate care exist n prezent. Centralizarea i dependena de ageniile guvernamentale pentru dezvoltare par s mpiedice capacitatea i iniiativa local, formularea unui proiect regional. Se arat, c:dei se dorete o descentralizare mai mare ctre organismele intermediare aceasta nu se poate realiza ntruct aproape toate contractele necesit clarificri care ar fi putut fi soluionate la nivelul organismelor intermediare....200 dar care nu s-au soluionat, ceea ce a dus la ntrzieri n semnarea contractelor i chiar respingerea unor proiecte.... Aceste afirmaii transmit mesajul c exist voina de a se transmite mai mult putere ctre

199

Vezi n scrisoarea deschis (din 26.01.2010) adresat premierului Emil Boc de ctre reprezentanii societii civile i n care se trage un semnal de alarm cu privire la blocajele n absorbia fondurilor europene i la capacitatea sczut a autoritilor de mangement. http://www.cere.ro/upload/Scrisoare_catre_Primul_Ministru_26Ianuarie2010.doc 200 Declaraia lui Gabriel Friptu director general al Autoritii de Management al Programului Operaional Regional din cadrul edinei din mai 2010, http://www.inforegio.ro/user/file/august%202010/proces %20verbal.pdf

autoritile regionale dar de fapt nu se poate descentraliza (regionaliza) din cauza slabei capaciti a nivelului subnaional. Dup cum arat Grabbe (2007:120) procesul de aderare permite emergena unei echipe privilegiate de executivi i poate favoriza un proces de mprire a funcionarilor, unde cei mai capabili sunt atrai s lucreze n problematica european i n instituiile europene n timp ce restul, funcionarii din teritoriu, de la nivel regional, local nu beneficiaz de o mbuntire a pregtirii. Apare astfel o distan foarte mare ntre competenele celor care s-au ocupat de prepararea aderrii i competenele celor care trebuie s implementeze, n teritoriu, politica de dezvoltare regional. Iar aceast scindare produce un efect puternic de dependen fa de resursele i competenele centrale, dependen care poate bloca procesul de autoorganizare de la nivelul regional. Astfel de dependene au ca rezultat un sistem nchis de tehnocrai care se autosusine, dar, care, se afl nafara contextului realitilor politice, economice, sociale ale regiunilor i care nu poate ncuraja o real dezvoltare instituional i un adevrat mecanism de nvare, propagare, ntrire, implementare a noilor practici, politici i instrumente instituionale. Spre exemplu, n anul 2007, s-a constat, n uma unei cercetri calitative efectuate201la nivelul administraiei publice locale, necunoaterea mecanismelor de implementare i a strategiilor de accesare a fondurilor europene. Informaiile deinute de ctre reprezentanii administraiei locale erau generale i lipsite de relevan practic. De asemenea, n Raportul anual de implementare pe anul 2008 a Programului Operaional Regional se arat c la nivelul autoritilor subnaionale exist personal insuficient, slab motivat financiar i o mare fluctuaie a personalului instruit n gestionarea fondurilor publice (p. 38).202La nivel regional/judeean exist de multe ori o lips de profesionalism i informare a celor care administreaz fondurile iar relaia dintre angajaii ageniilor de administrare a fondurilor europene i solicitanii de fonduri nu se bazeaz pe cooperare ci
201

De ctre Metro Media Transilvania la comanda Ageniei pentru Strategii Guvernamentale, www.publicinfo.ro 202 http://www.inforegio.ro/user/file/RAI_POR_29_06_09_RO.doc

devine, de multe ori, o relaie de putere. Conform unei cercetri empirice extinse efectuate de ctre Fundaia Soros printre autoritile locale cei care ar trebui s-i ajute pe reprezentanii autoritilor locale s acceseze fonduri i trateaz n multe cazuri pe acetia necorespunztor.203 n plus, dei se consider c fondurile europene sunt principala surs de finanare a programelor de dezvoltare, angajaii primriilor nu au participat la astfel de programe de instruire sau la traininguri legate de fondurile europene (doar 1,7% n perioada 2008-2009). Aceast situaie face ca lipsa acut de personal specializat s conduc la o lips de informare asupra oportunitilor de finanare,204 ceea ce nseamn o necunoatere profund a situaiei de fapt i a nevoilor legate de derularea corect a programului. Lipsa de resurse umane, pe lng lipsa de resurse legale i financiare limiteaz iniiativele independente i capacitatea de a gsi soluii pentru problemele politicilor publice, capacitatea de a construi o coaliie pentru dezvoltare regional i a unui proiect propriu. Iar implicaiile proiectului de regionalizare pentru democraie, cum ar fi participarea i colaborarea indivizilor la proiectele societii, sunt foarte puin n atenia guvernanilor. Din Barometrele de Opinie Public tim c cetenii romni percep o distan foarte mare fa de instituiile naionale, ei au o ncredere mai mare n instituiile aflate mai aproape 205de ei. Romnii sunt caracterizai de asemenea de o lips acut de ncredere unul n altul 206 Deasemenea aa cum au artat numeroase sondaje de opinie (BOP, IMAS, CURS, MMT, GALLUP) exist n Romnia o lips major de ncredere n instituiile naionale democratice, n special n instituia parlamentului coroborat cu o ncredere deosebit acordat unor instituii precum biserica i armata, instituii caracterizate printr-o ierarhie strict207ceea ce a determinat

203

Vezi cazul primriei Mldreti n studiul efectuat de fundaia Soros:Autoritile locale fa n fa cu fondurile europene http://www.osf.ro/ro/publicatii.php# 204 Vezi cazul primriei Slava Cherchez, studiu de caz prezentat n cercetarea efectuat de fundaia Soros 205 Conform Barometrelor de Opinie Public vezi www.osf.ro 206 Vezi spre exemplu pe site-ul Metro Media Transilvania cercetarea Barometrul de Opinie Public din 2004 pag 47: http://www.mmt.ro/Cercetari/bop%202004.pdf 207 http://www.mmt.ro/Cercetari/bop%202004.pdf, pag 40

caracterizarea romnilor ca avnd un deficit de valori, norme i reele de tip prodemocratic (BOP-oct 2007).
208

Doctrinele partidelor politice, cele mai importante (PDL, PC, PSD, PNL) nu specific ca preocupare sau ca proiect regionalizarea rii. Cu excepia UDMR care a introdus anumite concepte de promovare a identitii culturale, de reorganizare teritorial i care are, n statut, specificat principiul subsidiaritii (dar care se refer strict la organizarea partidului) nu gsim n nici un act sau statut politic vreo referire la aceast viitoare reform. Ceea ce nsemn c tema regionalizrii nu are, nc, ecou n rndul oamenilor politici din Romnia. Statul naional unitar este att de adnc nrdcinat n concepia liderilor politici, ideile despre unitatea i indivizibilitatea statului sunt considerate ca de la sine neles n aa msur, nct nu este necesar ca acestea s fie chestionate. Cine vor fi avocaii schimbrii? Cu excepia UDMR i PCM209nu putem afirma cu certitudine c un anumit partid politic va susine aceste modificri importante. Acest lucru arat c rolul crucial al politicii domestice, al actorilor naionali (endogeni) nu poate fi neglijat. Pentru c o astfel de reorganizare a statului, o astfel de schimbare instituional implic chestionarea rolului statului i a politicii n societate precum i prioritile agendei publice. Nu n ultimul rnd putem vorbi de orgoliul i nfumurarea liderilor naionali. Pentru c odat ce am fost admii n clubul european nu mai exist constrngeri majore de a face ce spune Comisia European, nu mai exist pericolul sau frica ostracizrii rii de restul Europei, ceea ce poate determina ca politicienii romni s ignore semnalele venite dinspre Uniunea European i, n mare msur, s fac ceea ce le trece prin cap, sau ceea ce le dicteaz interesele particulare. Pentru c dac sanciunile venite dinspre UE sunt incerte atunci i condiionalitatea este mai puin puternic. Dac un anumit model instituional este vzut drept problematic de elitelor naionale, atunci
208

Conform Barometrelor de Opinie Public 1997-2007. vezi i analiza efectuat de Grupul Romnesc pentru studiul valorilor sociale pe http://www.iccv.ro/valori/newsletter/NLVR_NO_5.pdf 209 Propunerea Partidului Civic Maghiar (PCM) de regionalizare a Romniei pe criterii istorice face mai mult ru dect bine, avnd n vedere c acest partid este considerat ca o parte extremist desprins din UDMR

acesta poate s nu mai fie adoptat, chiar dac ar putea reprezenta un model mai bun sau modelul agreat n Uniune. Pentru c acum suntem un stat al Uniunii Europene i cam greu mai pot scpa de noi. Exist ns, n cazul apariiei i ntririi nivelului regional, i pericolul apariiei la nivelul comunitilor a relaiilor de tip clientelar,210relaii care pot s rentreasc ierarhiile sociale. Clientelismul este vzut ca o anomalie a sistemului politic i ca o funcionare deficitar a democraiei, ca o patologie (Briquet, 2006). Sporirea resurselor i a puterii politicienilor regionali/locali poate s nu duc la acele aciuni publice benefice menite s modifice condiiile socio-economice ale regiunii ci s fie folosite pentru satisfacerea nevoilor personale ale unor reprezentani legitimai prin alegeri, care s se foloseasc ulterior de coridoarele neoficiale ale puterii pentru bunstarea personal i pentru pstrarea i meninerea unor poziii privilegiate. Cazurile de diferii efi locali care se comport asemntor unor mafioi sunt binecunoscute, acetia fiind catalogai de pres drept baroni locali 211. Aceste derapaje pot fi oprite prin diferite metode de reglementare i control (cum ar fi auditul, reglementarea precis a aciunilor, verificarea legalitii actelor, deciziilor, stabilirea anumitor performane care trebuie atinse...) chiar dac acestea nu sunt la fel de directe precum metoda comand-supunere, care exist n modelul ierarhic birocratic tradiional. Deoarece stabilirea i respectarea standardelor, performanelor precum i funcionarea organismelor de control sunt deficitare n Romnia acest lucru face ca ngrijorarea celor care denun regionalizarea drept o posibil baronizare s fie ct se poate de real i legitim.212Este posibil ca amnarea acestui pas pn la momentul n care va exista o capacitate administrativ real la nivelul instituiilor centrale i locale, s fie de fapt benefic. Regiunile pot oferi un cadru de
210

Clientelismul este o relaie ntre indivizi avnd statut economic i social inegal care se manifest printrun schimb de bunuri i servicii bazat pe o relaie personal (ntre un ef i clienii lui) 211 Vezi spre exemplu articolul http://www.romanialibera.ro/exclusiv-rl/investigatii/cum-a-ajuns-baronulbunea-stapan-peste-braila-198223.html 212 Chiar i n cazul fondurilor europene exist suspiciuni c partea de cofinanare pe care partea romn trebuie s o susin din fondurile naionale s-ar acorda pe criterii politice i nu pe criterii de performan, c banii sunt dirijai de la Consiliile Judeene n funcie de culoarea politic a primriei, vezi osf.ro: Autoritile locale fa n fa cu fondurile europene http://www.osf.ro/ro/publicatii.php#

mobilizare politic, dar un nou sistem de guvernare, o nou baz a autoritii i a aciunii politice nu reprezint soluia sigur avnd n vedere complexitatea noilor probleme. Exist o nevoie de a proteja interesul public n faa politicienilor i administratorilor care de multe ori favorizeaz interesul privat, scopul particular al unor actori. Care dintre modele de administrare/guvernare este cel mai potrivit pentru situaia din Romnia? Un model strict ierarhic, centralizat sau.... un alt model ? i mai ales ce fel de model? Care sunt implicaiile acestor alegeri?

6.6. Factorul timp i globalizarea

Un alt motiv, sugerat de ctre cercetarea lui Lane i Ersson (2000:99) pentru care n Romnia va fi greu de implementat mprirea puterilor ntre nivelul regional i cel naional este c nu a trecut suficient timp de cnd Romnia este un stat instituional modern. Dup cum susin cei doi autori, maturitatea unui stat promoveaz ncrederea, care este fundamental pentru a se putea delega puterea ctre nivelurile inferioare de guvernare dinspre nivelul central al guvernrii. n analiza de regresie pe care ei o efectueaz pentru a observa efectul factorului federal/naional asupra performanelor economice statale, introduc i anul formrii unui stat, considernd c statele cu o lung existen instituional nentrerupt (stabile) vor fi mult mai descentralizate dect cele fondate mai recent. Chiar dac este greu de demonstrat o astfel de influen, intuitiv este foarte probabil ca s existe o influen a factorului timp asupra regionalizrii. Acest argument poate fi transpus n cazul Romniei, pentru a explica resentimentul liderilor politici fa de acordarea de competene i puteri nivelulului subnaional (fie el regional sau local, avnd n vedere i slaba descentralizare fiscal din Romnia) i care ar fi urmarea imaturitii statului, adic a trecerii unui interval de timp mult prea scurt de cnd Romnia exist ca i stat naional modern. Perioada de 50 de ani de autoritarism nu poate dect s stopeze

descentralizarea fiscal, mprirea competenelor i apariia unui nou nivel al guvernrii, ca urmare a faptului c rolul procesului democratic n sistemul politic romnesc nu a fost suficient de bine internalizat i acceptat. n schimb organizarea birocratic, strict ierarhic i eficient, a obinut legitimitate, ceea ce poate constitui o real barier n schimbare. Dup cum susin Lane i Ersson (2000:96-99) longevitatea unui stat, stabilitatea constituional (meninerea aceleiai constituii o ct mai lung perioad de timp), modernizarea politic, existena democraiei tind s promoveze acea ncredere,213 necesar n a lsa autoritile subnaionale s decid ntr-o ct mai mare msur cum s cheltuiasc banii, ce politici s implementeze, ce decizii s ia, ce activiti s ntreprind. Romnia nu st bine la nici unul dintre factorii pe care cei doi autori i sugereaz. Dac ne gndim i la susinerile lui Scott (1987:498-499) i anume c n societile moderne, raionalizate formele i sursele credinelor sociale sunt ele nsele raionalizate iar legitimitatea apare din sistemul raionalizat al legilor i din interiorul corpurilor profesionale i nu din obiceiuri i tradiii, este posibil s formulm ca ipotez i ideea c societatea romneasc nu este suficient de modern i raionalizat214iar statul romn nu este nc un model de Rechtstaat,215 ceea ce promoveaz nencrederea ntre indivizi i deci i nencrederea n faptul c posibilii guvernani regionali ar vrea, ar putea, ar inteniona s promoveze bunstarea ntr-o anumit regiune n ciuda nevoii crescnde de participare i cooperare n urmrirea interesului public.

213

Conform World Values Surveys (WVS) Romnia este pe locul 53 din 58 de ri analizate la indicatorul ncredere generalizat cu o valoare de 10, 1. Prin comparaie Danemarca are 66,5; Finlanda 58,0 ; Austria 33,9; Bulgaria 26,9. Ceea ce nseamn c n Romnia oamenii nu au deloc ncredere unii n alii. Romnia fiind n aceeai zon cu Tanzania, Uganda, Zimbabwe. Datele au fost adunate ntre anii 1995-1997 i 1999-2001, preluare din Freitag& Buhlmann (2009) 214 Vezi i n Daniel Barbu (2001,2004) care susine c Romnia a intrat mult mai trziu n modernitate proces ce a determinat, n plan politic, dificultatea nrdcinrii unor instituii stabile. Pentru romni, susine Barbu, viaa dus n conformitate cu legile a rmas o necunoscut, puterea legislativ i cea executiv au fost deinute cu titlu personal de-a lungul istoriei, legea era privit ca o simpl component a unei practici de guvernare, un atribut al puterii i nu ca o putere autonom, ca un compus raional dup principii investite cu caracter de universalitate 215 Adic n care exist o autoritate raional-legal de tip weberian i nu vechile forme de dominaie bazate pe puterea de tip patriarhal sau patrimonial.Vezi discuia despre diferitele tipuri de autoritate, principiile legitimizatoare i jurisdicii din Hamilton (2010)

O alt problem care ar putea aprea este ca stimulentele i semnalele oferite de o instituie regional s nu poate s blocheze tendina spre metropolizare. Conform teoriei aglomerrii, aceste fore vor aprea (Capello &Nijkamp, 2009). Dup cum arat Rhodes (1995) i Cheshire (1995) nc nu este clar dac regiunile vor putea s se opun voinei marilor corporaii pentru a crea i a controla condiiile pentru dezvoltarea endogen. Marile firme, corporaiile au tendina de a se concentra n centre, n mari metropole, acolo unde exist att for de munc calificat ct i filiale ale marilor bnci, sau infrastructura fizic i tehnologic necesar funcionrii firmei (aeroporturi, autostrzi, reele de internet, etc). Ele au tendina de a profita de bunurile publice pentru a-i reduce cheltuielile amplasndu-se n locaii acolo unde pot cel mai mult s-i reduc costurile pentru firm, adic acolo unde exist deja infrastructur i for de munc tnr i pregtit profesional. Avnd n vedere c firmele sunt motivate de maximizarea profitului pe termen scurt ele nu au nici un interes s cheltuie bani cu pregtirea profesional a angajailor sau cu transportul angajailor sau a produselor i a serviciilor. Ele vor s se foloseasc de stocul existent fr a contribui la finanarea bunurilor publice (Keating, 2008), de aceea o infrastructur de o nalt calitate precum i existena unei rezerve suficiente de for de munc reprezint determinanii critici ai locaiei geografice a sediului unor mari firme. De asemenea, marile centre urbane continu s fie mai atractive pentru tineret ca urmare a plasrii universitilor de prestigiu n marile orae dar i pentru indivizii prosperi i supercalificai care apreciaz oportunitile i viaa cultural a unei metropole. Regenerarea regional este legat de investiiile strine i de aceste corporaii i de localizarea acestora cu predilecie n marile centre urbane, ceea ce ngreuneaz considerabil capacitatea regiunilor, n special a celor mai puin organizate sau coezive, a celor care nu au structuri asociaionale i instituionale adecvate, de a influena i a canaliza viitoarea lor dezvoltare din moment ce multe dintre politicile pentru dezvoltare economic implic ncercarea de a atrage capital i de a-l stabiliza n regiune. Efectul acestei aglomerri economice este

negativ asupra altor centre mai mici i asupra dezvoltrii echilibrate a regiunilor pentru c metropolele (oraele-regiune) devin centrul vieii economice i sociale i nu toate oraele pot s fac aceast tranziie i s devin locuri atractive pentru trai i pentru o economie prosper (Cheshire, 1995:28). Care sunt mijloacele prin care pot fi influenate politicile pentru dezvoltare ca urmare a forelor tot mai puternice ale globalizrii i a tendinei politicii de a se nclina n faa intereselor comerciale? Reducerea vulnerabilitilor i riscurilor prin strategii regionale proactive este posibil atunci cnd exist astfel de constrngeri structurale asupra regiunilor? Chiar dac aceste tendine de concentrare economic nu mpiedic naterea instituiei regionale, ele pot, n schimb, s mpiedice dezvoltarea economic coordonat a regiunilor. Ar putea fi lipsite de semnificaie msurile luate pentru a ntri nivelul regional pentru c transformrile actuale sunt subjugate de forele centripete i centrifuge ale economiei globale, o combinaie de localizare i globalizare, acea renumit glocalizare. Companiile transnaionale nu sunt organizaii flexibile care pot fi uor manevrate i care s acioneze ca poli de cretere pentru dezvoltarea regional. Politica european a concurenei mpiedic statele s ofere stimulente financiare sau alte avantaje pentru a ncuraja firmele mari s investeasc ntr-o anumit zon. Dac exist o concentrare crescut a activitii marilor corporaii ntr-o metropol, politica de dezvoltare regional care prevede acea dezvoltare echilibrat a regiunilor pare a fi o utopie. Chiar dac este greu de acceptat aceast viziune despre o lume dominat de o structur global a corporaiilor, tendina spre concentrare a activitilor economice doar n jurul marilor orae, a metropolelor, deci tendina spre metropolizare, nu trebuie neglijat. Ea exist i poate bloca capacitatea de planificare i dezvoltare a regiunilor i cu att mai mult a regiunilor romneti aflate i la periferia Uniunii Europene ct i cu mult n urma centrului Uniunii i incapabile de a planifica i de a implementa aciuni coordonate. Nu trebuie pierdut din vedere faptul c instituia regional trebuie format n scopul dezvoltrii economice, n scopul participrii la bunstarea

general i nu doar ca s mai existe nc o instituie a statului, nc nite posturi pentru diferii acolii ai puterii politice. Dezorganizarea i lipsa de strategie par a fi caracteristicile definitorii ale politicii romneti pentru dezvoltare regional. Dezvoltarea unei infrastructuri economice adecvate, att din punct de vedere tehnic ct i uman, rmne o sarcin continu pentru toate regiunile romneti dar, n particular, pentru regiunile care sunt cele mai rmase n urm. Crearea bazei instituionale pentru aciune comun este obligatorie, iar dac forele economice, sociale, politice sunt fragmentate ele ar trebui restabilite pentru c noua paradigm a dezvoltrii accentueaz nevoia de aciune colectiv, iar lipsa cooperrii sociale poate fi suplinit de existena unei instituii (Keating, 2008). O instituie formal poate s faciliteze concentrarea eforturilor, poate s duc la accentuarea intereselor comune i la definirea unor serii de propuneri politice, a unor strategii comune. 6.7. Diversitatea european n privina guvernrii teritoriale

Dar principiul subsidiaritii mpiedic acum forarea guvernului n a adopta o anumit form de organizare teritorial, chiar dac aceasta este soluia dezvoltat i agreat n spaiul european. Mecanismele coercitive UERomnia sunt prea soft comparativ cu rezistena din Romnia fa de procesul regionalizrii. Conceptul subsidiaritii este interpretabil. Principiul subsidiaritii poate fi interpretat i ca un indicator al delimitrii clare a funciilor, ca fiind o limitare a prerogativelor Uniunii Europene i o aprare a prerogativelor statului naional (Keating, 2008) i el poate fi invocat n aprarea poziiilor naionale i n respingerea soluiei regionalizrii. Existena diversitii instituionale europene art un model european confuz, ceea ce face greu de forat o reform constituional (Grappe, 2007:117) sau de exportat un anumit model de guvernare. Diveri actori politici pot nominaliza exemple diferite despre cum alte state europene i organizeaz sistemul politic. Diversitatea european n privina guvernrii

teritoriale submineaz eforturile spre convergen, chiar dac puine sunt statele membre care i distribuie fondurile centralizat, ntodeauna poate fi gsit un exemplu care s nu se conformeze tendinei generale. Uniunea European nu are un aquis democratic prin intermediul cruia s poat impune anumite reforme i nu are un ghid detaliat de oferit pentru probleme dificile i sensibile. Nu poate oferi un model ablon, o reet exact. Chiar dac exist un anumit cadru normativ comun prin care se recunoate ceea ce este un comportament acceptabil, dilema este c de multe ori nu se pot rezolva probleme controversate prin trasarea unui cod de comportament provenit din legile europene. n acelai timp, n spaiul european, exist o disput aprins referitoare la aa numita tez a renaionalizrii politicii de coeziune. Aceast tez susine c anumite reforme ale acestei politici au schimbat evoluia iniial care indicau o ntrire a poziiei Comisiei Europene fa de statele membre i susin c, acum, exist un trend continuu care nclin balana de putere spre nivelul naional ceea ce va duce la o renaionalizare a politicii de dezvoltare regional (Bache,1998). Teza renaionalizrii a fost combtut de alii (Bachtler &Mendez, 2007) care susin c actorii subnaionali i Comisia European vor continua s fie pionii principali n managementul politicii de dezvoltare regional, c principiile de baz se pstreaz, chiar dac au aprut anumite modificri care favorizeaz statele membre. ntr-adevr, anumite modificri, n special cele cu referire la sistemul de desemnare a ariilor de intervenie, la procedurile de monitorizare i evaluare, arat o cretere a influenei naionale asupra politicii de dezvoltare regional. De asemenea, aa numita metod de coordonare deschis216(vezi o analiz ampl a metodei n Radaelli, 2003) permite diversitatea i o mai mare divergen ntre

216

Metoda de coordonare deschis (open method of coordination) reprezint o metod care ar asigura coerena, are la baz o planificare pe baz de indicatori, direcii de aciune care nu necesit o reglementare legislativ europen comun acceptnd posibilitatea existenei mai multor tehnici de aciune. Se bazeaz pe nvarea dintr-o diversitate de experiene naionale, fiind uneori asemnat cu o carte de bucate care conine numeroase reete. A fost stabilit n anul 2000 la Consiliul de la Lisabona i are ca scop creterea competitivitii economice a Uniunii acceptnd divergena

sistemele naionale ale statelor membre217. Acest lucru ar favoriza ca Romnia s i pstreze modelul centralizat de organizare i s nu creeze nici mcar regiuni administrative. Pentru c nu exist un set de reguli comune europene referitoare la nivelul regional, pentru c nu exist consens sau un aquis codificat formal care s impun un anumit model de regiune la nivelul Uniunii, metodele de presiune ale Comisiei Europene au fost i sunt indirecte i mai puin formalizate. Adaptarea structurilor administrative ale Romniei la implementarea politicii europene de dezvoltare regional s-a fcut mai degrab ad-hoc, schimbrile au fost mai degrab incrementale. Concluzia ar fi c tradiiile instituionale adnc nrdcinate reuesc s modereze, s ncetineasc, s transforme influena european. Dar, n acelai timp, compoziia coaliiei guvernamentale care implementeaz reformele are o influen semnificativ asupra configurrii instituionale. Dac n timpul guvernrii Nstase (2000-2004) se discuta deschis despre viitoarele regiuni i proiectul de regionalizare prevzut era mult mai apropiat de cerinele i preferinele Comisiei Europene, n timpul guvernrii Triceanu (2004-2008) nu s-a mai fcut nici un pas nspre un posibil transfer de autoritate ctre nivelul regional. Ca reprezentant al unui guvern liberal 218 ar fi trebuit s fac mai mult pentru a trece la ntrirea regiunilor i deci la autoguvernare. Apariia instituiei regionale depinde deci de dinamica politic naional incluznd aici atitudinea elitelor naionale, rotaia partidelor politice la guvernare, influena personal a anumitor lideri precum i anumite evenimente singulare. Chiar dac este mult prea devreme pentru a da un rspuns final totui putem trage o concluzie parial ca urmare a transformrilor i evenimentelor prezentate pn acum. Concluzia ar fi c schimbarea instituional pe care am urmrit-o i anume posibila regionalizare a Romniei este nc n mare parte dependent de structurile politice naionale, de dinamica naional, de
217

Vezi i examinarea intermediara, fcut de Heichlinger, Maata i Unfried, Strategiei de la Lisabona http://www.eipa.nl/cms/repository/eipascope/SCOPE2005-2_7.pdf
218

Conceptul de autogestiune, autoguvernare este strns legat de ideologia liberal (PNL) a libertii individuale i mai puin de ideologia social-democrailor (PSD)

tradiiile instituionale naionale. Receptivitatea elitelor politice naionale la presiunea extern depinde de evenimentele interne, de capacitatea acestora de nvare, de normele existente, de tradiia istoric, de presiunea domestic ce apare din configuraia de fore a diferiilor actori, de contextul politic naional. Relevana configuraiei stucturilor instituionale pre-existente, a tradiiilor constituionale nu poate fi negat aa cum nu poate fi negat nici relevana altor instituii precum instituiile regionale europene. Deciziile politice se iau n funcie de instituiile politice existente, instituii care sunt structuri care definesc i apr norme, valori, identiti i credine (March & Olsen,1989). Cei care apr actula mprire a puterii (n favoarea nivelului naional) nu o fac pentru c au un interes egoist, calculat i nici pentru c au cunoaterea comprehensiv asupra eficienei sau asupra superioritii normative a respectivelor instituii, a respectivului model de guvernare/administrare. Ei o fac pentru c au convingerea c aa este corect, pentru c urmeaz acea logic a potrivirii cu vechile aranjamente instituionale, cu organizarea politic tradiional pe care o privesc mai mult sau mai puin ca un dat, ca ceva nechestionabil, ca o ordine legitim. Pentru c practicile i principiile au devenit instituionalizate n aa msur nct sunt luate ca de la sine neles de ctre actorii implicai i anume, n Romnia, se asum c politica de dezvoltare regional trebuie fcut ntr-o manier centralizat cu o puternic direcionare de la guvernul central. Respingerea regionalizrii este i rezultatul unei gndiri preconcepute, a existenei unui anumit model mental, a unui tipar naional, a unor asumpii care sunt luate de-a gata despre cum trebuie s fie organizat politicoadministrativ ara. Pentru c instituiile delimiteaz mprirea puterii, definesc identitile societale, definesc ceea ce nseamn s faci parte dintr-o colectivitate specific i de aceea, ele sunt un factor independent au o via a lor i uneori dureaz n ciuda unor aparente inconsistene cu mediul nconjurtor (Olsen, 2009). Concepia mprtit despre cum trebuie s fie organizat sistemul politic, determinat de sfera ideatic, modeleaz aciunea

uman prin impactul pe care aceast imagine o are asupra exercitrii puterii n cadrele instituionalizate. Instituiile integreaz i structureaz un sistem politic, organizeaz actorii, problemele i resursele i structureaz patternurile confruntrilor politice. Instituiile distribuie puterea ntre diferii actori n diferite feluri n funcie de procedurile care sunt folosite, ele ncurajeaz anumite strategii i privilegiaz anumite rezultate prin intermediul propriilor reguli, coduri de conduit. Concepia neoinstituionalist asupra dezvoltrii regionale sugereaz c structurile de reglementare, ateptrile normative precum i identitile cognitive constrng comportamentul indivizilor care opereaz n aceast arie politic. Dar, anumite evenimente politice singulare, precum schimbarea configuraiei politice n urma alegerilor electorale, sunt, de asemenea, semnificative. Ceea ce nseamn c forele politice naionale interacioneaz cu instituiile politice i au efect asupra forelor economice. Dinamica politic naional este important, procesul n sine al transformrii instituionale determin ntr-o anumit msur viitoarea soluie instituional. Aa cum arat March i Olsen (1989) nu exist un optim unic, o soluie singular determinat de mediu, care vine din mediul nconjurtor sau un singur rezultat, un singur echilibru (Ferejohn, 1991:284) care s poat fi dedus din analiza interaciunilor strategice, a preferinelor, a inteniilor individuale, a informaiilor deinute de indivizi, a structurii de stimulente ceea ce arat c raionalitatea n sine nu poate explica selecia unui anumit rezultat politic. Rezultatul: nu exist o schimbare semnificativ n sistemul politicoadministrativ al Romniei din punctul de vedere al relaiilor central-regional, aceste relaii nu au reuit s se modifice, chiar dac unele semne de schimbare se ntrevd, aa cum ar fi intrarea n funciune a noilor Consilii Regionale. Guvernul central rmne actorul cheie n politica de dezvoltare regional dominnd procesul de elaborare, implementare, monitorizare prin rolul lui n de a negocia coninutul programelor i de a furniza autoritile de management, de a stabili strategia de dezvoltare, n timp ce regiunea este o

entitate marginal n domeniul decizional. Uniunea European a furnizat un imbold puternic pentru redefinirea regiunilor ca actori i interese dar influena ei rmne limitat. Distribuia de putere pre-existent se pstreaz, guvernul naional pstrnd controlul asupra impactului naional al politicii de coeziune. Reformele instituionale adoptate au fost ezitante i inadecvate. Nu a aprut o nou ierarhie teritorial n care actorii regionali s fie luai n considerare. Actorii naionali au abilitatea de a ignora, amortiza, redefini, contracara sau chiar de a exploata (n favoarea lor) presiunea european. Procesul de schimbare instituional este influenat de mai muli factori, ipoteza convergenei, cel puin n acest moment, nu se confirm. Exist, n Romnia, o mare capacitate de a rezista i de a absorbi presiunile pentru reform, continundu-se, n fapt, cu aproape aceleai practici i soluii. Schimbarea instituiilor naionale i a politicilor naionale sub influena instituiilor i politicilor europene este extrem de ncet i parial. Chiar dac n anumite privine se poate observa o oarecare tendin de convergen cu instituiile i politicile europene, n cazul politicii de dezvoltare regional i a instituiilor regionale, n ciuda stimulentelor pozitive puternice (fondurile europene) i a presiunii Comisiei Europene, nu se observ un impact evident asupra instituiilor naionale. Transformrile suferite sunt transformri cosmetice, superficiale care nu schimb profund logica instituional tradiional: centralizat, ierarhic. Regiunile n Romnia au fost nfiinate, e adevrat, ale au devenit mai vizibile ca urmare a existenei lor statistice dar, ele nc nu sunt organisme independente instituional, corpuri publice autonome, reglementate juridic care s ndeplineasc sarcini guvernamentale sau administrative. Influena lor rmne limitat, mai este un drum lung pn cnd regiunile vor putea s-i defineasc un rol precis. Regiunile nu au participat la formularea politicii de dezvoltare, principiul parteneriatului (regiuni-instituii naionale-instituii europene) nu a fost, pn n prezent, pus n practic, funcionarea lui fiind dominat de guvernul central. Interesele sub-naionale au fost atrase n interiorul arenei europene dar a fost dificil pentru autoritile sub-naionale (locale/regionale) s-i creeze o imagine de

ansamblu asupra politicii de coeziune. Sistemul politic romnesc este totui mai puin ierarhic ca urmare a faptului c exist i inovaii importante precum ar fi Consiliul pentru Dezvoltare Regional sau Agenia pentru Dezvoltare Regional, care au dus la modificarea proceselor care stau la baza noilor relaii teritoriale i acest lucru arat o ncercare de aliniere la modelul european. Au fost create aceste noi entiti, parial autonome fa de controlul central i exist o oarecare delegare a puterii politice i a responsabilitii furnizrii anumitor funcii i servicii ctre aceste corpuri publice de la nivelul regional. Aceast transformare reflect o anumit tendin de schimbare n guvernarea teritorial, dei Romnia a rspuns ntr-o manier specific romneasc. Ceea ce se ntmpl acum n Romnia nu este nici convergen instituional dar nici chiar scleroz instituional, ci mai degrab este un proces dinamic n care diferite perspective, idei, credine se lupt pentru ntietate. Iar rezultatul acestui proces este o hibridizare instituional care combin inovaii instituionale, aprute ca urmare a transferurilor transnaionale, cu practici i structuri endogene persistente. Rezultatul are i va avea consecine profunde asupra tuturor fiind de fapt un hibrid n care impulsul spre competitivitate este blocat de tendine centralizatoare. Procesul de regionalizare poate fi declanat chiar de ctre aceste fore, n cazul n care oportunitile sau constrngerile legate de aplicarea politicii de dezvoltare regional i de accesarea fondurilor europene, sau cele cauzate de criza economic vor fi privite altfel de ctre liderii politici (ca urmare a procesului de nvare mediat de comunitile epistemice- cel mai probabil). Exist o lupt ntre puteri formale i informale i un conflict activ asupra diferitelor nelesurilor, asupra definiiilor concurente care marcheaz formarea acestei instituii emergente, care leag noi concepii (externe) de practicile i cunoaterea local, de concepiile naionale asupra naturii autoritii i asupra rolului instituiilor statului n societate. Pe msur ce fondurile structurale vor deveni mai importante din punct de vedere financiar i mai dominante din punct de vedere politic poate s apar un important transfer de putere de la guvernul central ctre

autoritile regionale precum i o responsabilizare a comunitilor (regionale/locale) fa de creterea economic i astfel o reconfigurare, o reasamblare a forelor politice dar i o modificare a relaiei stat-cetean. n cazul Romniei este o ncercare major pentru autoritatea central de a ceda puterea n favoarea unui soi guvernmnt sub-naional care ar avea ca efect o reconfigurare teritorial a rii, o nou form a statului. Dar adaptarea (europenizarea) politicilor naionale depinde de o varietate de factori care pot facilita sau dimpotriv pot bloca acest proces, pentru c aceast transformare este ntmpinat cu o real rezisten n contextul naional. Exist o credin persistent n statul unitar, n principiul unitii i al organizrii teritoriale centralizate fr a exista n contrapondere o determinare puternic a forelor regionale, a comunitilor n a-i dezvolta propriile forme ale capacitii politico-instituionale. Nu exist, momentan, n discursul politic o legtur direct ntre instituia regional i ideea de mobilizare a societii civile, a elitelor locale, a comunitilor n scopul creterii economice. Exist, vag, o legtur ntre instituia regional i necesitatea de a atrage fonduri europene ceea ce, ntr-un fel, ar putea s duc pe viitor la o clarificare a faptului c atragerea de fonduri europene nu este un scop n sine ci un mijloc pentru a atinge un nivel crescut de dezvoltare economic a regiunii n ansamblu ei i pentru care este nevoie de o coaliie pentru dezvoltare". Rezultatele concrete ale reorganizrii statului teritorial romnesc ne arat c nu exist evidena unei forme simple de mimetism instituional ci c exist o adaptare a reformei la contextul naional. Procesul de europenizare este unul discontinuu iar cnd vorbim despre redefinirea formei i funciilor statului, tradiia statal rmne o explicaie puternic i semnificativ, dac vrem s nelegem divergena. Autoritile romne, nc, nu au capacitatea de a coordona interveniile publice, de a induce schimbarea instituional nici mcar n contextul european (post-aderare) iar efectul trasformator, existent n termenul de europenizare nu se poate clar observa.

7. Concluzii

Aceast lucrare atribuie un rol autonom instituiilor i consider ca neadecvat conceptualizarea apariiei instituiei regionale n Romnia ca fiind un rspuns natural, adaptat la schimbarea condiiilor din mediu, fr a privi la procesele generatoare care exist ascunse n spatele unei astfel de structuri sau la caracteristicile i resursele i interesele reformatorilor implicai. Apariia regiunilor de dezvoltare i traseul lor ulterior a fost i va fi mediat de, i extras din, cadrele instituionale pre-existente, fie c vorbim de instituii similare din alte state europene, fie c vorbim despre instituiile tradiionale, bine stabilite, romneti, de structurile de putere existente. Sistemul instituional romnesc nu rspunde automat cu inovaii instituionale adecvate atunci cnd limitele vechiului sistem devin vizibile i noile instituii nu sunt produsul raional al unor mini sclipitoare. Studierea genezei instituiei regionale dintr-o perspectiv instituionalist nseamn c am pornit de la nceput considernd c instituiile conteaz. Naterea unei instituii nu pornete de pe o pagin alb. Aceast lucrare prezint un caz (instituia regional) prin care susin c este necesar de a lua mult mai n serios efectul ideilor, normelor, al concepiilor mprtite asupra sferelor instituionalizate ale politicii, c analiza nu trebuie s piard din vedere relaia dintre norme i viaa de zi cu zi, o relaie mediat de sferele instituionalizate ale activitii umane. Perspectiva instituionalist, aa cum a fost ea aplicat n acest lucrare, pune accentul pe importana regulilor, procedurilor i normelor n structurarea aciunii politice i susine c schimbarea instituional este afectat de schimbrile din constelaia de interese, resurse i aliane c alegerile i renegocierile coaliiilor guvernamentale au impact, aa cum au impact i schimbrile din poziiile relative a grupurilor profesionale, a experilor, a ageniilor i a intereselor organizate din societate (March i Olsen, 1989:113). Instituiile prescriu modul n care autoritatea politic i puterea sunt constituite, exercitate, validate i distribuite. Instituiile integreaz i structureaz un sistem politic, organizeaz actorii, problemele i

resursele i structureaz paternul luptei politice. Regiunea este neleas n aceast lucrare ca o construcie instituional alctuit pentru un anumit scop (sau mai multe). Am explorat modul n care presiunile structurale, alegerile politice i faptele sociale au contribuit la construcia unor noi interese i chiar, poate, a unor noi identiti. Am artat c aceast construire nu vine neaprat (sau nu numai) dintr-o alegere strategic ci i prin intermediul unui proces dinamic de persuasiune i de nvare social. Unii actori particip activ la definirea, la construcia regiunii n timp ce alii doar reproduc ceea ce alii au conceput. Accesul la fondurile europene duce la o schimbare n structura de oportuniti i constrngeri att pentru actorii naionali ct i pentru cei regionali/locali ceea ce poate produce o restructurare a politicilor teritoriale i o remodelare a sistemului politic bazat pe statul naiune (sistem integrat) ducnd progresiv la apariia regiunilor (sistem competitiv, participativ, descentralizat). Teoria neoinstituionalist asigur o baz analitic pentru a analiza mecanismele i strategiile care modeleaz instituiile, rspunsul acestora la schimbrile aprute. Am expus dou soluii instituionale, care au concurat pe parcursul analizei i la care am ataat diferite percepii ale problemei pentru a explora factorii care stau la baza schimbrii instituionale sau dimpotriv ale reproducerii, meninerii structurilor instituionale tradiionale. Am susinut, spre exemplu, c transformarea guvernrii ca urmare a procesului de europenizare a avut un efect benefic i anume a subminat puterea instituiilor naionale, guvernarea devenind mai complex i avnd ca rezultat apariia nivelului regional, c numeroasele legi, reguli, norme europene n care sunt cuprinse instituiile naionale afecteaz organizarea statului i c exist un proces incremental prin care politica este reorientat astfel nct dinamica european devine parte a logicii organizaionale a politicii naionale. Factorii care ar concura la construcia unui nou nivel al guvernrii sunt diveri: de la stabilirea regiunilor ca actori politici la nivel european pn la preocuparea pentru competitivitate economic sau la impactul comunitii epistemice asupra percepiei i definirii noului mediu instituional. Sau, dimpotriv am

susinut c fenomenul europenizrii a ntrit instituiile naionale n special executivul, pentru c procesul de aderare a rentrit rolul central al guvernului i al administraiei centrale i a continuat o tendin oricum prezent n Romnia, astfel nct guvernul naional a rmas grnicerul dintre nivelul supranaional european i nivelul subnaional. Doar timpul ne va putea da rspunsul la ntrebarea: dac situaia actual este o lips de adaptare care va fi recuperat n perioada urmtoare sau dac traiectoria viitoare va fi rezultatul unor ncercri i strategii fundamental diferite. Am adus argumente puternice mpotriva ipotezei c europenizarea va conduce la modificarea sistemului politico-administrativ al Romniei. Reformele nu vor fi puse n practic ca urmare a caracteristicii de rezisten a sistemului actual de mprire a puterii politice i de administrare teritorial, deoarece constrngerile domestice, politico-instituionale mediaz/modific presiunea extern pentru reform. Politica, astzi, este marcat de o incertitudine crescnd referitoare la nivelele de guvernare i la entitile care particip la guvernare, la mecanismele instituionale potrivite guvernrii, la rolul statului. Aceast incertitudine este legat i de noile probleme publice asociate cu creterea interdependenei economice dar i de soluiile instituionale care au fost ntemeiate: Uniunea European i nivelul regional. n tiina politic o considerabil munc de cercetare a fost dedicat pentru a descoperi originile i efectele acestor schimbri n natura politicii i a guvernrii. Aceast schimbare este vzut ca o noutate, n particular avnd n vedere natura stabil a statelor europene i ca fiind remarcabil atunci cnd vorbim despre state centralizate. Cei care au studiat Uniunea European au acordat o atenie sporit modificrilor aprute n arhitectura instituional european i naional. De fapt, instituiile au fost, de la nceput, n centrul analizei cercettorilor care au studiat diferite dimensiuni ale instituionalizrii sau ale evoluiei instituionale. Exist dezbateri academice i politice feroce referitoare la efectele europenizrii asupra instituiilor naionale, spre exemplu conceptul de coeziune teritorial ce a fost introdus n Tratatul de

la Lisabona a provocat noi dezbateri referitoare la viitorul politicii de coeziune i la instituionalizarea unei politici spaiale/teritoriale la nivelul european.219Regiunea a devenit, recent, un obiect de cercetare n Europa, unde multe ateptri legate de viitorul dinamicii instituionale politice i economice sunt incluse n aceast categorie. Instituiile politice naionale au fost n mod clar afectate de aceste noi evoluii, precum cele menionate n aceast lucrare i vor fi afectate n continuare. Teoria neoinstituionalist m-a ajutat s neleg cum o nou form instituional poate s ia natere dar i cum aceasta rmne fragil n combinaie cu practica i nelegerea local (naional). Prin acest studiu de caz, instituia regional, am putut urmri dinamica presiunii structurale, rolul contextului naional i al evenimentelor singulare dar i al alegerilor strategice n construcia unei instituii. Instituia regional n Romnia este nc n faza de formare. Exist direcii specifice pentru programul de dezvoltare regional, domeniul dezvoltrii regionale a fost instituionalizat prin adoptarea unui program guvernamental viznd politica regional chiar dac rolul actorilor regionali nu este nc clarificat. Instituiile existente (judeene, centrale) momentan umplu vacuumul instituional al momentului. Impulsul schimbrii a fost dat de modificrile din mediul nconjurtor, de aderarea la Uniunea European.

Bibliografie

Agh, A. (2003), Public administration in Central and Eastern Europe, n B.G. Peters i J. Pierre (eds), Handbook of Public Administration, London: Sage Agnew, J. (2000), From the Political Economy of region to Regional Political Economy, Progress in Human Geography 24:101-10 Allen, D. (2005), Cohesion and the Structural Funds. Competing Pressures for Reform? n H. Wallace, W. Wallace, M.A. Pollack (eds.) Policy-Making in the European Union, Oxford: Oxford University Press

219

Vezi spre exemplu Gualini, 2008 la http://www.nordregio.se/EJSD/refereed28.pdf

Andrews, R. (2008), An institutionalist approach to spatial variations in public service failure: evidence from England, European Urban and Regional Studies 15(4) 349 Anssi, P. (2009), Regions and Regional Dynamics n C. Rumford (ed.) The SAGE Handbook of European Studies, SAGE Publications Archer, M. (2003), Structure, agency and the internal conversation. Cambridge: Cambridge University Press. Arien, B. (2006), Weak Institution, Encyclopedia of Governance, SAGE Publications http://www.sage-efererence.com/governance/Article_n566 accesat la data de 19 apr.2010 Armstrong, H.W. (1995),The Role and Evolution of European Community Regional Policy n J. Buzan i M. Keating (eds.) The European Union and the Regions, Claredon Press Oxford Asford, D.E.(1989),British dogmatism and French pragmatism revisited n Crouch i D. Marquand (eds.) The New Centralism. Britain Out of Step in Europe? London:Blackwell. Bache, I. (1998), The Politics of European Union Regional Policy, Sheffield: Sheffield University Press Bache, I. (2004),Multi-level Governance and the European Union Regional Policy n I. Bache & M. Flinders (eds.) Multi-level Governance Oxford: Oxford University Press Bachtler, J.& Turok, I.(1997), (eds) The Coherence of EU Regional Policy. London: Jessica Kingsley Bachtler, J. & Mendez, C. (2007), Who Governs EU Cohesion Policy? Deconstructing the reforms of the Structural Funds, Journal Compilation 45(3):535564, Blackwell Publishing, Oxford Bakk, M. (2010), Comunitate politic, comunitate naional, comuniti teritoriale n G. Andreescu et.al. Comentarii la Constituia Romniei, Polirom Baldersheim, H. (2000), European Regionalism- Reconstructing or deconstructing the Nation-State? Evidence from Norden, paper presented at Arena, University of Oslo, http://www.arena.uio.no/events/papers/Baldersheim.pdf, accesat la data de 20 mai 2010 Barbu, D. (2001), Bizan contra bizan, Nemira, Bucureti Barbu, D. (2004), Republica absent. Politic i societate n Romnia postcomunist, Nemira, Bucureti Bartolini, S. (2005), Restructuring Europe. Centre Formation, System Building and Political Structuring Between the Nation-State and the European Union, Oxford: Oxford University Press. Battilana, J. A (2006),Agency and Institutions: the enabling role of individuals social position. Organization 13/5: 653676. Bauer, M. (2006), The German Lnder and the European Constitutional Treaty: Heading for a Differentiated Theory of Regional Elite Preferences for European Integration, Regional and Federal Studies 16(1):21-41

Beckfield, J. (2009), Remapping Inequality in Europe. The net effect of Regional Integration on Total Income Inequality in the European Union, International Journal of Comparative Sociology 50(5-6):486-509 Bennett, C. (1991), What is policy convergence and what causes it? British Journal of Political Science, 21, 215233. Berndt, C. (2003), Territorialized key words and methodological nationalism. Cultural constructions of institutional change in Germany. European Urban and Regional Studies 10(4): 283-295 Berger, P.L. & Luckmann, T. (2008), Construirea social a realitii, traducere A. Butucelea, Bucureti: Art Bloch, H. & Tang, S.H.K. (2004), Deep determinants of economic growth:institutions, geography and openness to trade, Progress in Development Studies, 4,3 :245-255, Sage Publications Birnbaum, P. (1988), States and Collective Action: The European Experience. New York: Cambridge University Press Boland, P. (2000), Urban Governance and Economic Development. A critique of Merseyside and Objective I Status , European Urban and Regional Studies 7(3): 211-222 Bojin, L. (2010),Cteva observaii despre organizarea puterii executive n G. Andreescu et al, Comentarii la Constituia Romniei, Polirom Bornschier, V., Herkenrath, M., Ziltner, P.(2004)Political and Economic Logic of Western European Integration, European Societies 6:71-96 Brzel, T.& Risse, T. (2000), When Europe hits home: Europenization and domestic change n European Integration on-line Papers, EioP: http://eiop.or.at/eiop/pdf/2000-015.pdf Boslie P., Paauwe J. (2007)HRM and Societal Embeddedness n Boxall,P.F.,Purcell, J.,Patrick W.,The Oxford handbook of human resource management, Oxford Press Bourdieu, P.& Wacquant, J.D. (1992) An Invitation to reflexive Sociology, Chicago: University of Chicago Press Boyer, R. (1990), The Regulation School-A Critical Introduction. New-York: Columbia University Press Briquet, J-L (2006), Clientelism n Encyclopedia of Governance. SAGE Publications http://www.sage-ereference.com/governance/Article_n59.html. accesat la data de 4 aprilie 2010 Brussis, M. (2001), Between EU Eligibility Requirements, Competitive Politics and National Traditions: Re-creating Regions in the Accessions Countries of Central and Eastern Europe, Paper for the Bi-annual Conference of ECSA, Panel on Europeanisation and domestic change in Central and Eastern Europe, http://aei.pitt.edu/2057/01/002090_1.pdf , accesat la data de 19 mai 2010 Brussis, M.(ed) (1999), Central and Eastern Europe on the way to the European Union: reforms in Bulgaria, the Czech Republic, Estonia, Hungary, Poland and Slovakia. Working paper. Munich:Centre for Applied Policy Research, http://www.cap.uni-muenchen.de/publikationen/cap/regional_policy_making.htm

Campbell, J.L. (1998), Institutional analysis and the role of ideas in political economy. Theory Society 27:377-409 Campbell, J. L. (2004). Institutional change and globalization. Princeton, NJ: Princeton University Press. Campbell, J.L (2010), Institutional reproduction and change n G. Morgan, J. Campbell, C. Crouch, O.K Pedersen, R. Whitley (eds.), The Oxford Handbook of Comparative Institutional Analysis, Oxford University Press Capello, R. & Nijkamp, P.(eds) (2009), Handbook of Regional Growth and Development Theories, Edward Elgar Publishing Limited Cassese, S. (2003),The Age of Administrative Reforms n J. Hayward i A. Menon (eds.), Governing Europe, Oxford: Oxford University Press Cheshire, P.C. (1995),European integration and regional responses n M. Rhodes (ed.) The Regions and the New Europe. Manchester: Manchester University Press Clayton, R. & Pontusson, J. (1998),Welfare state retrenchment revisited: Entitlement cuts, public sector restructuring, and in egalitarian trends in advanced capitalist societies, World Politics, 1, 67-98. Clemens, E.S., Cook J.M. (1999), Politics and institutionalism: explaining durability and change, Annual Review of Sociology 25: 441466. Clunan, A.L.(2006), Epistemic Community. Encyclopedia of Governance. SAGE Publications. Accesat la data de 19 aprilie 2010. <http://www.sageereference.com/governance/Article_n166.html> Coleman, J.(1990), Foundations of Social Theory, Cabridge:Cambridge University Press Colyvas, J. A. & Powell, W. W.(2006) Roads to institutionalization: The remaking of boundaries between public and private science. Research in Organizational Behavior, 27: 305353. Comitetul de Monitorizare al Programului Operaional Regional 2007-2013, Proces verbal al edinei Comitetului de Monitorizare al Programului Operaional Regional, 14-15 mai 2009, http://www.inforegio.ro/user/file/Hotarari%20CM %20POR/Proces%20verbal%20CMPOR%2014%20-%2015%20mai%20Brasov %202009.doc Comitetul Regiunilor (2009), Cartea Alb a Comitetului Regiunilor privind Guvernana pe mai multe Niveluri, Celula de Studii Prospective, Bruxelles Cram, L. (1997), Policy-making in the EU: Conceptual lenses and the integration process. London:Routledge. Crawford, N., & Klotz, A. (1999), How sanctions work: Lessons from South Africa. New York: St. Martins. Crouch, C. (1999), Social Change in Western Europe. Oxford, England: Oxford University Press. Crouch, C & Farrell, H. (2004), Breaking the Path of Institutional Development? Alternatives to the New Determinism, Rationality and Society 16:5, Sage Publications

Cumbers, A. & MacKinnon, D. & McMaster, R. (2003),Institutions, Power and Space. Assessing limits to institutionalism in economic geography, European Urban and Regional Studies 10(4): 325-342 Dacin, M.T., Goodstein, J., Scott, W. R. (2002), Institutional Theory and Institutional change Introduction to special research forum, Academy of Management Journal,45/1:45-57 Davis, G.F., MacAdam, D. Scott, W.R., Zald, N.M. (eds.)(2005) Social Mouvements and Organization Theory. New York: Cambridge University Press Dale, B. (2002),An Institutionalist Approach to Local Restructuring : The Case of Four Norwegian Mining Towns, European Urban and Regional Studies 9(1) : 5 Delmestri, G. (2008),Institutional Theory, n S. R. Clegg i J. R. Bailey (eds.) International Encyclopedia of Organization Studies.vol 2: 683-688. Sage Publication Diermeier, D. & Krehbiel, K. (2003), Institutionalism as a methodology, Journal of Theoretical Politics 15(2):123-144, Sage Publications di Palma, G. (1991), Legitimation from the top to civil society: Politicocultural change in Eastern Europe. World Politics, 44(1), 49-80. DiMaggio, P. J. & Powell, W. W., (1991), Introduction, n W.W. Powell i P. J. DiMaggio (eds), The New Institutionalism in Organizational Analysis: 1-38. Chicago: Chicago University Press DiMaggio, P.& Powell, W. (1983), The iron cage revisited: Institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields. American Sociological Review 48: 147-60. DiMaggio, P.(1988),Interest and agency in institutional theory n L. Zucker (ed.) Institutional patterns and culture., Cambridge, MA: Ballinger Publishing Company: 322. DiMaggio, P., & Powell, W. (eds.) (1991). The new institutionalism in organizational analysis. Chicago: University of Chicago Press. Dobre, A.M. (2005),Dinamica adaptrii la europenizare. Cazul romnesc de reform a politicii regionale n A.M. Dobre i R. Coman (coordonatori), Romnia i Integrarea European, Institutul European, Iai Dolowitz, D.P. (2004),Bring Back the states. Correcting for omissions of Globalization n D., Levi-Faur i E., Vigoda-Gadot (eds.), International Public Policy and Management. Policy Learning Beyond Regional, Cultural, and Political Boundaries, Marcel Deker, New-York Drezner, D. W. (2001), Globalization and policy convergence, The International Studies Review, 3, 5378. Duchacek, I., (1990) Perforated Sovereignties: Towards a Typology of New Actors in International Relations, n: Michelmann, H., Soldatos, P., Federalism and International Relations. The Role of Subnational Units. Oxford, Clarendon Press: 134. Duina, F. (1997), Explaining legal implementation in the European Union. International Journal of the Sociology of Law, 25, 155-179.

Dyson, K. (1980), The state tradition in Western Europe: A study of an idea and institution. Oxford, UK: Martin Robertson. Edelman, L. B.(1992) Legal ambiguity and symbolic structures: Organizational mediation of civil rights, American Journal of Sociology 97:15311576 Einsiedel, S.V. (2005),Policy Responses to state failure n S. Chesterman, M. Ignatieff i R. Thakur, Making States Work:State failure and the crisis of governance, United Nations University Press Erk, J. & Koning, E. (2010),New Structuralism and Institutional Change: Federalism Between Centralization and Decentralization, Comparative Political Studies 43 (3)353-378 European Bank for Reconstruction and Development (EBRD), Transition Report 2007: People in Transition. http://www.ebrd.com/pubs/econo/lits.pdf European Commission (2001), European Governance, A White Paper, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities. European Commission (2004), A New Partnership for Cohesion, Convergence, Competitiveness, Cooperation, 3rd Report on Economic and Social Cohesion. Brussels: European Commission European Commission (2003), Communication from the Commission. Dialoque with Associations of Regional and Local Authorities on the Formulation of European Union Policy, COM (811). Brussels, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2003:0811:FIN:EN:PDF European Commission, Agenda 2000, Commission Opinion on Romanias Application for Membership of the European Union, Brussels of 15 July,1997, DOC/97/18, pp.87-88 http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/dwn/opinions/romania/ro-op_en.pdf European Parliament, Committee on Constitutional Affairs (2001) Draft Report on the Commissions White Paper on European Governance (Rapporteur Sylvia-Yvonne Kaufman), Brussels Evans, P. Rueschemeyer, D. & Skocpol, T. (eds.). (1985). Bringing the state back in. Cambridge, UK: Cambridge University Press. Ferejohn, J. (1991), Rationality and interpretation: Parliamentary Election in Early Stuart England n K. R. Monroe (ed.) The Economic Aproach to Politics: A Critical Reassessment of the Theory of Rational Action, Harper, New-York Finnemore, M., Sikkink, K. (1998), International norm dynamics and political change. International Organization, 4: 887-917. Fligstein, M. (1991), The structural transformation of American industry: An institutional account of causes of diversification in the largest firms, 1919-1979, n W.W. Powell & P.J. DiMaggio (eds), The new institutionalism in organizational analysis (pp.313-337). Chicago: University of Chicago Press Florida, R. (2000), The learning Region, n Z.J. Acs (ed.) Regional Innovation, Knowledge and Global Chance. New York: Pinter Fometescu, C &Dobre, A.M. (2007),Situaia dezvoltrii regionale n Romnia. Modelul romnesc de reform administrativ i teritorial n contextul aderrii la Uniunea European n M. Costea i S. Costea (coord.), Integrarea Romniei n Uniunea European. Provocri i perspective, Institutul European, Iai

Fournier, J. (1998), Administrative Reform in the Commission Opinions Concerning the Accession of the Central and Eastern European Countries to the European Union n SIGMA papers (eds.) Preparing Public Administration for European Administrative Space, Paris Freitag & Bhlmann (2009), Crafting Trust : The Role of Political Institutions in a Comparative Perspective, Comparative Poltical Studies, 42 : 1537, Sage Publications Friedland, R.& Alford R.R.,(1991), Bringing society back in: symbols, practices and institutional contradiction n The New Institutionalism in Organizational analysis, Walter Powell& Paul J.DiMaggio, Chicago: University of Chicago Press Funck, B.& Pizzati, L. (eds.) (2003), European Integration, Regional Policy, and Growth, Washington, D.C. The World Bank Gallagher, T. (1998), Democraie i naionalism n Romnia: 1989-1998, Editura All Education, Bucureti Gallagher, T. (2004), Furtul unei naiuni, Romnia de la comunism ncoace, Humanitas, Bucureti Galligan, B (2008), Comparative Federalism n n The Oxford Handbook of political institutions, eds Rhodes R.A, Binder S.,Rockman BA, Oxford University Press Garud, R. Karne, P. (2001), Path creation as a process of mindful deviation n R. Garud & P. Karne (eds.) Path dependence and creation. Lawrence Earlbaum Associates: 138. Garud, R.& P. Karne (2003), Bricolage vs. breakthrough:Distributed and embedded agency in technology entrepreneurship. Research Policy 32: 277300. Garud, R., Jain, S. & Kumaraswamy A. (2002), Institutional entrepreneurship in the sponsorship of common technological standards: The case of Sun Microsystems and Java. Academy of Management Journal 45: 196214. Gilley, B.(2008),Legitimacy and Institutional change. The case of China Comparative Political Studies 41/3:259-278 Ginsberg, B. & Shefter, M. (1999), Politics by Other Means, 2d Ed. New York: W. W. Norton. Glenn, J.K. (2004),From Nation-States to Member States: Accession Negotiations as an Instrument of Europeanization, Comparative European Politics, 2, 3-28. Goodrick, E., Salancik, G. R. (1996) Organizational discretion in responding to institutional practices: Hospitals and cesarean births, Administrative Science Quaterly,41:1-28 Gower, J. (2006), Towards One Europe? n R. Sakwa i A. Stevens (eds.), Contemporary Europe. second edition, Palgrave MacMillan Grabbe, H. ( 2003) Europeanisations Goes East: Power and Uncertainty in the EU Accession Process, n K. Featherstone i C. Radaelli, eds., The Politics of Europeanisations, Oxford University Press Grabbe, H. (2002),The governance of the EU: facing the challenge of enlargement New Economy 9, 113-117

Grabbe, H. (2003),Europeanisation goes east: power and uncertainty in EU accession process http://www.cer.org.uk/pdf/grabbe_europeanisationgoeseast_2002.pdf, accesat la data de 7 aprilie 2009 Grabbe, H. (2007), Central and Eastern European and the EU n S. White et. al. Developments in Central and East European Politics, Fourth Edition, Basingtoke Palgrave Graham, K. A. &Maslove, A. M. & Phillips, S. D. (2001), Learning from experience? Ottawa as a cautionary tale of reforming urban government, Journal of Comparative Policy Analysis, 3(1), 251269. Green, D. & Shapiro, I. (1994), Pathologies of Rational Choice Theory: A Critique of Applications in Political Science, New Haven CT: Yale University Press Greenwood, R., Hinings, C.R. (1996), Understanding radical organizational change: Bringing together the old and the new institutionalism. Academy of Management Review 21: 10221054. Greenwood, R., Meyer, R. E. (2008), Influencing Ideas : A Celebration of DiMaggio and Powell (1983) Journal of Management Inquiry 17(4), 258 Greif, A., & Laitin, D. (2004), A theory of endogenous institutional change. American Political Science Review, 98(4), 633-652. Gress, D. (1988),"The Nordic Countries." n Gerald A. Dorfman, Peter J. Duignan (eds). Politics in Western Europe, Stanford, CA: Stanford University Press Groth, A. (2005), Communism, post-communism, and democracy: A policyoutcomes perspective. Journal of Communist Studies and Transition Politics, 21(3), 375-394. Guzzini, S.(2000), A reconstruction of Constructivism in International relation, European Journal of International Relations 6(2) 147 Haas, P., (1992), Introduction: epistemic communities and international policy coordination, International Organization, 46, 135. disponibil la http://faculty.msb.edu/murphydd/cric/readings/Haas--Epistemic%20Community %20and%20Intl%20Policy%20Coord-1992.pdf Hadjimichalis, C. & Hudson, R. (2007), Rethinking local and regional development. Implications for radical political practice in Europe, European Urban and Regional Studies, 14(2): 99-113 Hall, P. & Taylor, R. (1996), Political science and the three new institutionalisms. Political Studies vol. 44 no. (5): 936957. Hall, P. (2003), Institutions and the Evolution of European Democracy n J. Hayward i A. Menon (eds.), Governing Europe, Oxford:Oxford University Press Hall, P.A.(1993), Policy paradigms, social learning and the state: the case of economic policy-making in Britain. Comparative Politics, 25(3):185-196 Hamilton, G.G.(2010), World Images, Authority and Institutions. A comparison of China and West, European Journal of Social Theory 13 (1): 31- 48, Sage Publications Harding, A.(1997), Urban regimes in a Europe of the cities?, European Urban and Regional Studies, 4:291-314.

Hay, C.(2008),Constructivist institutionalism n Rhodes &Binder & Rockman (eds), The Oxford Handbook of Political Institutions, Oxford University Press Helstern, F. A. (2010),Opiuni constituionale pentru Romnia-sistemul parlamentar bicameral, Sfera Politicii, 7 (149):17, http://www.sferapoliticii.ro/sfera/pdf/Sfera_149_1.pdf Heiskala, R. (2007), Economy and society: from Parson through Habermas to semiotic institutionalism, Social Science Information, SAGE Publications Hritier, A. (1999), The European Polity, Deadlock and Development, n C. Joerges i E. Vos (eds.), EU Committees: Social Regulation, Law and Politics, Oxford:Hart Publishing, 273-280 Hritier, A. (1999), Policy-making and Diversity in Europe.Escape from Deadlock.Theories of institutional design, Cambridge University Press Hritier, A. (2007), Explaining Institutional Change in Europe, Oxford: Oxford University Press. Herrschell, T. & Newmann, P. (2000), New regions in England and Germany: An examination of the interaction of constitutional Structures, Formal Regions and Informal Institutions, Urban Studies, 37(7), 1185-1202. Holzinger, K. (2003), Common goods, matrix games, and institutional solutions, European Journal of International Relations (9): 173212. Holzinger, K. Knill, C. Arts, B. (2008), Environmental Policy Convergence in Europe, Cambridge: Cambridge University Press. Holzinger, K.& Knill, C.(2008), The Interaction of Competition, Cooperation and Comunication: Theoretical Analysis of Different Sources of Environmental Policy Convergence Journal of Comparative Policy Analysis 10 (4),403-425 Holzinger, K., Knill, C. Sommerer, T., (2008), Environmental Policy Convergence? The impact of international harmonization, transnational communication and regulatory competition, International Organization, 62, 533 587. Hooghe, L. & Marks,G. (2001), Multi-level governance and European Integration, Rowman & Littlefield Publishers, Inc Hooghe, L. (1996), Cohesion Policy and European Integration: Building Multi-level Governance. Oxford: Oxford University Press Hooghe, L. (1998), EU Cohesion Policy and Competing Models of Capitalism, Journal of Common Market Studies, 36(4):457-77 Hopkins, W.J. (2002), Devolution in Context, Cavendish Publishing, London Hopkins, W.J. (2007), The future of sub-national governments in a supranational world-lessons from the European Union Hotrrea Guvernului nr. 497 din 2004 privind stabilirea cadrului instituional pentru coordonarea, implementarea i gestionarea instrumentelor structurale, cu modificrile i completrile ulterioare Immergut, E.M. (2006), Historical institutionalism in political science and the problem of change, n A. Wimmer i R. Kossler (eds), Understanding Change. Models, Methodologies and Metaphors, New York: Palgrave Macmillan, pp. 237259.

Inglehart, R. (1997), Modernizations and postmodernization: cultural, economic, and political change in 43 societies, Princeton University Press Inglehart, R., & Welzel, C. (2005), Modernization, cultural change, and democracy: The human development sequence. Cambridge, UK: Cambridge University Press. Jacobs, R. M. (2007), Gender, Power and Persuasion: The Genesis Narratives and Contemporary Portraits, Baker Academics Jacoby, W. (2004), The Enlargement of the European Union and NATO: Ordering from the Menu in Central Europe, Cambridge, Cambridge University Press Jacoby, W. (2005) Regional Policy and Health Care n F. Schimmelfenning i U. Sedelmeier, The Europenization of Central and Eastern Europe, Ithacha:Cornell University Press Jeffery, C. (1996a), Towards a Third Level in Europe? The German Lnder in the European Union, Political Studies 44 (2):253-66 Jeffery, C. (1996b), Farewell the Third Level? The German Lnder and The European Policy Process, Regional and Federal Studies 6(2): 56-75 Jeffery, C. (1997), Sub-National Authorities and European Integration: Moving Beyond the Nation-State? The Fifth Biennial International Conference. European Community Studies Association. Jeffery, C. (2004), Regions and the European Union: Letting them in and Leaving them Alone Federal Trust Paper , :http://www.fedtrust.co.uk/uploads/constitution/14_04.pdf (accesat la data de 20 martie 2010) Jeffery, C. (2006), Social and Regional Interests. The Economic and Social Committee and Committee of the Regions, n J. Peterson i M. Shackleton (eds.), The institutions of the European Union. Second edition, Oxford:Oxford University Press Jensen, O.&Richarson, T.(2004), Making European Space: mobility, power and territorial identity, London :Routledge Jepperson R.L.(2002),Disentangling two Underlying Dimensions of Institutional Differentiation, Sociological Theory 20/1:61-65 Jessop, B. (2002), The future of the Capitalist Stat, Cambridge:Polity John, P.(2001), Local Governance in Western Europe. London:Sage Judt, T. (2010), What is living and what is dead in social democracy, Perspective Politice, III (1), SNSPA Jupille, J. et al (2003), Integrating institutions : Rationalism, Constructivism and th Study of European Union, Comparative Political Studies 36 (1-2):7 Karagiannis, N.& Madjd-Sadjadi, Z.(2007), Modern State Intervention in the era of Globalization, Edward Elgar Publishing Kaufmann, D., Kraay, A., Mastruzzi, M. (2007), Governance Matters V: Aggregate and Individual Governance Indicators for 1996-2006, The World Bank Research Project, Washington D.C. : The World Bank Keating, M. & Della Porta, D. (2010), In defence of pluralism in social science, European Political Science: 9 (S111-S120), European Consortium for Political Research, Palgrave Journal

Keating, M. (2008), Noul regionalism n europa occidental, traducere C. Dobre, Institutul european Keating, M. Loughling, J. Deschouver, K. (2003), Culture, Institutions and Economic Development. A study of Eight European Regions Edward Elgar Publishing Keating, M. & Loughlin, J. (1997) Introduction n M. Keating i J. Loughling (eds), The Political Economy of Regionalism London: Frank Cass Kelemen, D. R. (2004), The Rise of Adversarial Legalism in the European Union: Beyond Policy Learning and Regulatory Competition n D., Levi-Faur i E., Vigoda-Gadot (eds.), International Public Policy and Management. Policy Learning Beyond Regional, Cultural, and Political Boundaries, Marcel Deker, New-York Kelleher, J., Batterbury, S., Stern, E. (1999), The Thematic Evaluation of the Partnership Principle: Final Synthesis Report .The Tavistock Institute Evaluation Development and Review Unit Keysar, A. (2003), Shoring up the right to vote for president.A modest proposal. Political Science Quarterly,118:181-204 Kjr, A. M. (2004), Governance, Polity Press, Cambridge Knill, C. & Lenschow, A., (2001),Seek and Ye Shall Find! Linking Different Perspectives on Institutional Change Comparative Political Studies 34:187-215 Knill, C. (2001), The Europeanisation of national administrations: Patterns of institutional change and persistence. Cambridge, UK: Cambridge University Press. Krasner, S. (1984), Approaches to the State: Alternative Conceptions and Historical Dynamics. Comparative Politics, 16:223246. Labori, M. (2007),Politica European de Coeziune Economic i Social i implicaiile sale pentru Romnia n n M. Costea i S. Costea (coord.), Integrarea Romniei n Uniunea European. Provocri i perspective, Institutul European, Iai Ladrech, R. (2006), Historical Background n R. Sakwa i A. Stevens, Contemporary Europe second edition, Palgrave Macmillan Laffan, B. (1996),Ireland: A Region without regions-The Odd Man Out? n L. Hooghe, Cohesion Policy and European Integration: Building Multi-level Governance. Oxford: Oxford University Press Lane, J-E. & Ersson, S. (2000), The New Institutional Politics. Performance and Outcomes. Routledge. Taylor and Francis Group Laming, R. (2003), An introduction to federalism, Article no1, Federal Union, http://www.federalunion.org.uk/acrobatfiles/articles/1_introduction.pdf accesat la data de 23 marie 2010 Lawrence, T., & R. Suddaby (2006), Institutional work n S. Clegg, C. Hardy i T. Lawrence (eds.) Handbook of Organization Studies, 2nd edition. London: Sage: 215254. Le Gals, P (2003), The Changing European State: Pressures from Within n J. Hayward i A. Menon (eds.), Governing Europe, Oxford:Oxford University Press Leach, S. & Lowndes, V.(2007),Of Roles and Rules: Analyzing the Changing Relationship between Political Leaders and Chief Executives in Local Government Public Policy and Administration 2007; 22; 183 Legea 314 din 2004 privind dezvoltarea regional n Romnia cu modificrile i completrile ulterioare

Levi-Faur, D. &Vigoda-Gadot, E. (2004), The International Transfer and Diffusion of Policy and Management Innovations: Some Characteristics of a New Order in the Making n D. Levi-Faur i E. Vigoda-Gadot (eds.) Policy Learning Beyond Regional, Cultural, and Political Boundaries, Marcel Dekker, New-York. Levi-Faur, D. &Vigoda-Gadot, E. (eds.) (2004), Policy Learning Beyond Regional, Cultural, and Political Boundaries, Marcel Dekker, New-York Levi-Faur, D.& Vigoda-Gadot, E.(2004),The International Transfer and Diffusion of Policy and Management Innovations: Some Characteristics of a New Order in the Making n D., Levi-Faur i E.,Vigoda-Gadot (eds), International Public Policy and Management. Policy Learning Beyond Regional, Cultural, and Political Boundaries, Marcel Deker, New-York Levy, D.& Scully, M. (2007) The institutional entrepreneur as modern prince: The strategic face of power in contested fields. Organization Studies 28(07) 971991. Lindstrm, A.(1999).The comparative study of local government a research agenda, Journal of Comparative Policy Analysis,1:95-115. Lindstrm, A. (2007),Teritorial Governance in Transition, Regional & Federal Studies, 77:499-508 Lipietz, A. (1997), The Post Fordist World:Labor Relations, International Hierarchy and Global Ecology, Review of International Political Economy 4:1-41 Lijphart, A. (2000), Modele ale democraiei. Forme de guvernare i funcionare n treizeci i ase de ri, traducere C. Constantinescu, Polirom Loughlin, J. (1996),Representing Regions in Europe: The Commitee of the Regions, Regional and Federal Studies 6(2) Loughlin, J. (2006), Substate Regionalism Encyclopedia of Governance. SAGE Publications accesat la data de 4 aprilie 2010, <http://www.sageereference.com/governance/Article_n524.html> Loughlin, J.(2009), Regiunile i guvernul subnaional. Experiena francez, traducere D. Ciubotariu, Institutul European, Iai Lounsbury, M. &Crumley, L.T. (2007), New practice creation: An institutional perspective on innovation. Organization Studies 28/7: 993 1012. Lounsbury, M.& Glynn, M.A. (2001),Cultural entrepreneurship: Stories, legitimacy and the acquisition of resources. Strategic Management Journal 22: 545 564. Lovering, J. (1999),Theory Led by Policy: the inadequencies of the New regionalism illustrated from the case of Wales, International Journal of Urban and Regional Research 23:379-95. Lowndes, P. (2002), Institutionalism, n D. Marsh i G. Stoker (eds.), Theory and Methods in Political Science, 2nd edn., London:Palgrave Lukes, S. (1974), Power: A radical view. London: Macmillan. Lynch, P.(2004), Regions and the Convention on the future of Europe: A dialoque with the deaf ? European Urban and Regional Studies 11(2):170-177 Lyotard, J.F. (1992), The Postmodern Condition: A Report on Knowledge. Manchester University Press Maguire, S. (2007), Institutional entrepreneurship n S. Clegg, and J.R Bailey (eds.) International encyclopedia of organization studies. London, UK: Sage.

Maguire, S. Hardy, C. Lawrence, T. B. (2004) Institutional entrepreneurship in emerging fields: HIV/AIDS treatment advocacy in Canada. Academy of Management Journal 47: 657679. Mahoney, J & Thelen, (2009), A theory of gradual institutional change http://assets.cambridge.org/97805211/34323/excerpt/9780521134323_excerpt.pdf Malov, D. &Haughton, T. (2002) Making Institutions in Central and Eastern Europe and the Impact of Europe. West European Politics, Vol. 25, no. 2, pp. 101121 Majone, G. (2003), The Politics of Regulation and European Regulatory Institutions n J. Hayward i A. Menon (eds.), Governing Europe, Oxford:Oxford University Press Mann, M. (1986), The Sources of Social Power: A Historys of Power from the Beginning to A.D. 1760. Cambridge, England: Cambridge University Press. Mann, M. (1993a), "Nation-States in Europe and Other Continents: Diversifying. Developing, Not Dying.", Daedalus 122:115-40. Mann, M. (1993b), The Sources of Social Power: The Rise of Classes and Nation-States. 1760-1914. Cambridge, England: Cambridge University Press. Mann, M. (1995), "As the Twentieth Century Ages." New Left Review 214:104-24. Manzella, G.& Mendez, C. (2009), The turning points of EU Cohesion policyreport working paper. European Policies Research Centre. University of Strathclyde March, J. G. & Olsen, J. P. (1989), Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics. London: Macmillan March J.G. (1991), Exploration and exploitation in organizational learning. Organization Science. 2:71-87 March, J.G., & Olsen, J.P. (2008), Elaborating the new institutionalism n Rhodes &Binder &Rockman (eds.), The Oxford Handbook of Political Institutions, Oxford University Press Marks G.& Hooghe, L. (2005), Contrasting visions of multilevel governance n I. Bache i M. Flinders (eds) Multi-level Governance. Oxford: Oxford University Press Marks, G.(1993), Structural Policy and Multilevel Governance in the EC n A. Cafruny i G. Rosenthal (eds), The State of the European Community Vol 2: The Maastricht Debates adn Beyond , Boulder, CO, Longman Marquand, D.(1997), The New Reckoning: Capitalism, States and Citizens. Cambridge: Polity Mathias, J. (2006), Regions and Regional Politics in Europe n R. Sakwa & A. Stevens, Contemporary Europe -second edition, Palgrave Macmillan Mattli, W., Plmper, T. (2004), How the EU Shapes the Scope of Regulatory Reforms in Transition Countries, European Union Politics 5(3):307-330 Mazey, S. (1995), Regional lobbying in the New Europe, n M. Rhodes (ed.) The Regions and the New Europe. Manchester: Manchester University Press McAuley, J. & Duberley, J. &Johnson, P. (2007), Organization Theory. Challenges and Perspectives, Prentice Hall: Pearson Education

McCarthy, R. (1997),The Committee of the Regions: an advisory bodys tortuous Path to influence, Journal of European Public Policy 4(3):439-454 McCormick, J. (2009), Enlargement and the Meaning of Europe n C. Rumford (ed.) The SAGE Handbook of European Studies, Sage Publications McEneaney, E.& Meyer, J.( 2000), "The Content of the Curriculum: An Institutionalist Perspective." n M. Hallinan (ed.) Handbook of Sociology of Education, New York: Plenum. Meyer, J. W. & Scott, R. (1983). Organizational environments: Ritual and rationality. Beverly Hills, CA: Sage. Meyer, J. W.(1998),Globalization: Effects on National States and Society Conference on Globalization:Dimensions,Trajectories, Prospects.Stockholm, Sweden Meyer, J.W. & Rowan, B. (1977), Institutional Organizations: formal structure as myth and ceremony, The American Journal of Sociology, 83, 340360. Meyer, M.& Zucker, L. (1989), Permanently Failing Organizations. Newbury Park CA: Sage. Millard, F. (2007), The Czech Republic, Hungary and Poland n S. White et. al. Developments in Central and East European Politics, Fourth Edition, Basingtoke Palgrave Mirwaldt, K. McMaster, I. Bachtler, J.(2009), Reconsidering Cohesion Policy: The Contested Debate on Territorial Cohesion, European Policy Research Paper, 66, European Policies Research Centre, Miroiu, A. (2006), Fundamentele politicii. Vol I. Preferine i alegeri colective. Polirom, Iai Miroiu, A. (2007), Fundamentele politicii. Vol II. Raionalitate i aciune colectiv. Polirom. Iai Monroe, K. R. (2001), Paradigm Shift: From Rational Choice to Perspective, International Political Science Review 22(2)151 Moran, M. (2008), Economic institutions n Rhodes &Binder &Rockman (eds), The Oxford Handbook of Political Institutions, Oxford University Press Morass, M. (1996), Austria: The Case of a Federal Newcomer in European Union Politics, Regional and Federal Studies, 6(2) Mossberger, K. (2000), The Politics of ideas and the spread of enterprise zone, Wshington, Georgetown University Press Mossberger, K & Stoker, G.(2001),The evolution of urban change theory.Urban Affairs Review, 36:6 Mller, W.C.(2003 ), The Changing European State n J. Hayward i A. Menon (eds.), Governing Europe, Oxford:Oxford University Press Mutch, A.(2007), Reflexivity and the institutional entrepreneur: a historical exploration. Organization Studies 28(7): 11231140. Myeong-Gu Seo,W.E. Douglas, C. (2002), Institutional Contradictions, Praxis, and Institutional Change: A Dialectical Perspective The Academy of Management Review, 27( 2): 222-47 Nee, V.& Matthews, R. (1996), Market Transition and Societal Transformation in Reforming State Socialism, Annual Review of Sociology, 22: 401-35

Northover, P. (2001),Strategy and Scope: What Remain of the Role of the State in Carribean Agriculture in the Context of the New Liberal Trade Order, Annual SALISES Conference, 14-16 March, UWI St Augustine Noutcheva, G. Bechev, D.(2008),The Successful Laggards: Bulgaria and Romanias Accesion to the EU, East European Politics & Societies, 22 (1):114-44 Nugent, N. Paterson, W.(2003),The political system of the European Union n J. Hayward i A. Menon, Governing Europe, Oxford:Oxford University Press Nystrom, P.C. & Starbuck,W.H. (1981), Designing and understanding organizations, n P.C. Nystrom i W.H. Starbuck (eds.), Handbook of Organizational Design, Vol.1, Adapting Organizations to their Environments, Oxford: Oxford University Press, pp. ixxxii. ODwyer, C. (2006), Reforming Regional Governance in East Central Europe: Europeanization or Domestic Politics as Usual? , East European Politics and Societies (20): 219 OECD (Organization for Economic Cooperation and Development) (2005) Romania. Country Assistance evaluation. Report nr.32452. Country Evaluation and regional relations-Operation Evaluation Department, disponibil la: http://www.oecd.org/dataoecd/22/60/35282166.pdf Offe, C. (1996),Designing Institutions in East European Transitions n R. Goodin (ed.), The Theory of Institutional Design. Cambridge: Cambridge University Press Oliver, C. (1992), The antecedents of institutionalization. Organization Science, vol. 13 no. (4). pp. 563588. Olsen, P.J. (2003), What is a legitimate role for Euro-citizens?, Comparative European Politics, 1, (91-110) Olsen, J.P. (2007), Europe in the search of political order, Oxford:Oxford University Press Olsen P.J. (2009),Change and continuity: an institutional approach to institutions of democratic government, European Political Science Review, 1:1, 332 Orenstein, M.A. (2009), What Happened in East European (Political) Economies? A Balance Sheet for Neoliberal Reform, East European Politics and Societies 20 (10), Sage Publications Osbourne, D. & Gaebler, T. (1992), Re-inventing Government, Reading, MA: Addison-Wesley Ostner, I., Lewis, J. (1995), Gender and the evolution of European social policies. n S.Leibfried &P. Pierson (eds.), European social policy: Between fragmentation and integration (pp. 159-193). Washington, DC: Brookings Institution. Ostrom, E. (2007), Guvernarea bunurilor comune. Evoluia instituiilor pentru aciunea colectiv, traducere de D. Tonner, Polirom Page, E. & Goldsmith, M. (eds) (1987), Central and Local Government Relations A Comparative Analysis of West European Unitary States:Thousand Oaks, Sage Page, E.C.(1991) Localism and Centralism in Europe: The Political and Legal Bases of Local Self-Government. Oxford:Oxford University Press

Page, E.C (2003), Europenization and the Persistence of Administrative Systems. The onward march of europenization?, n J. Hayard i A. Menon (eds) Governing Europe, Oxford:Oxford University Press Painter, J. (2002), Multi-level citizenship, identity and regions in contemporary Europe n J. Anderson (ed.), Transnational democracy. Political space and border crossings, Routledge. Taylor and Francis Group Peck, J. &Tickell, A. (2002), Neoliberalising space, Antipode 34:380-404 Pecican, O. (2009), Regionalism Romnesc. Organizare prestatal i stat la nordul Dunrii n perioda medieval i modern, Editura Curtea veche, Bucureti Peters, B. G. (1996a), Political Institution, Old and New n R.E. Goodin i H. Klingemann (eds.), A New Handbook of Political Science, Oxford: Oxford University Press Peters, B.G. (1996b), Learning from experience about administrative reform, n J.P. Olsen i B.G. Peters (eds.), Lessons from Experience. Experiential Learning in Administrative Reforms in Eight Countries, Oslo: Scandinavian University Press, pp. 113145. Peters, B.G. (1999), Institutional theory in political science. The New Institutionalism, Pinter, London Peters, B.G. (2003), Dismantling and Rebuilding the Weberian State n J. Hayward i A. Menon (eds) Governing Europe, Oxford, Oxford University Press Peters, B.G. (2005), Institutional Theory in Political Science: The New Institutionalism, 2ndedn. Continuum, London Peters, B.G. (2007), Executives n C. Hay i A. Menon (eds) European Politics, Oxford, Oxford University Press Peters, G.B. & Pierre, J.(2004),Multi-level Governance and Democracy: A Faustian Bargain? n I. Bache i M. Flinders (eds.) Multi-level Governance, Oxford: Oxford University Press Peterson J. & Shackleton, M.( eds.) (2006), The institutions of the European Union. Second edition, Oxford:Oxford University Press Picard, L. A. (2005), The state of the state: Institutional transformation, capacity and political change in South Africa. Johannesburg, South Africa: Wits University Press. Piccone, P. (1991), "The Crisis of Liberalism and the Emergence of Federal Populism." Telos 89:7-45. Pierson, P. (1996), The new politics of the welfare state. World Politics, 1, 143-179. Pierson, P. (2000), Increasing Returns, Path Dependence and the Study of Politics, American Political Science Review 94(6-7):251-67 Pierson, P. (2004), Politics in time: history, institutions, and social analysis, Princeton: Princeton University Press Polanyi, K. (2001), The great transformation: The political and economic origins of our time. Boston: Beacon. Pollack, M. A. (2005), Theorizing EU Policy-Making n H. Wallace & W. Wallace & M.A. Polack (eds.), Policy-Making in the European Union fift edition, Oxford: Oxford University Press

Pollit, C. et.al., (2001), Agency fever? Analysis of an international policy fashion, Journal of Comparative Policy Analysis, 3(1), 271290. Pontusson, J. (1995), From comparative public policy to political economy: Putting political institutions in their place and taking interests seriously. Comparative Political Studies, 28, 117-147. Pop, V. (2006), Aspecte ale dezvoltrii regionale n Romnia n Studia Universitas seria Stiine Economice, nr 16. vol I, http://www.uvvg.ro/studia/economice Powell W.W. (1991), Expanding the scope of institutional analysis n Powell & DiMaggio (eds.) The New Institutionalism in Organizational Analysis, Chicago: University of Chicago Press , pp. 183-203 Powell, W. Koput, K.W. Smith-Doerr, L. (1996), Interorganizational collaboration and the locus of innovation: networks of learning in biotechnology. Administrative Science Quarterly. 41:116-45 Programul Operaional Regional 2007-2013, Raport anual de implementare a autoritii de Management 2007 i 2008, http://www.inforegio.ro/user/file/REGIO_raport %20anual_RO.pdf Puca, V. (2007), Romnia spre Uniunea European. Negocierile de aderare (2000-2004), Institutul European, Iai Putnam, R. et.al. (2001) Cum funcioneaz democraia. Tradiii civice ale Italiei moderne, traducere D. Istratescu, Polirom Radaelli, C.M. (2003), The Open Method of Coordination: A new governance architecture for the European Union? Swedish Institute for European Policy Studies. www.sieps.su.se Rakove, J. (2004), Presidential selection: electoral fallacies. Political Science Quarterly,119:21-37 Raportul periodic pe anul 2003 al Comisiei Europene privind progresele nregistrate de Romnia n procesul de aderare http://www.anr.gov.ro/docs/rapoarte/Raport_periodic_privind_progresele_Romaniei_pe_c alea_aderarii_183.pdf Raportul periodic pe anul 2004 al Comisiei Europene privind progresele nregistrate de Romnia n procesul de aderare http://www.anr.gov.ro/docs/rapoarte/Raport_periodic_asupra_progreselor_inregistrate _de_Romania_2004_182.pdf Raportul strategic naional 2009 privind implementarea Fondurilor Structurale i de Coeziune-ianuarie 2010, http://www.fonduri-ue.ro/upload/127323712758.pdf Raport al Comisiei Prezideniale de Analiz a Regimului Politic i Constituional din Romnia, http://www.presidency.ro/static/ordine/CPARPCR/Raport_CPARPCR.pdf Report on the Regional Problems in the Enlarged Community. COM (73) 550 final, 2 May 1973, http://aei.pitt.edu/5888/01/001756_1.pdf Rhodes, M. (1995) (ed.), The Regions and the New Europe. Manchester: Manchester University Press Rhodes, R.A.W.(1981), Control and Power in Central-local Relations. Aldershot:Gover

Rhodes, R.A.W.(1997), Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability,Buckingham: Open University Press Rhodes, R.A.W.(2003), What is New about Governance and Why does it Matter n J. Hayward i A. Menon (eds), Governing Europe, Oxford University Press Riker, W. (1982), Liberalism agains populism; A confruntation between the theory of democracy and the theory of social choice. San Francisco:W.H. Freeman Ritzer, G. (1993), The McDonaldization of Society, Newbury Park, CA:Pine Forge Rose, R. (1991), Comparing Forms of Comparative Analysis, Political Studies, XXXIX/3 Rose, R. (1991), What is lesson-drawing?, Journal of Public Policy, 11, 3 30. Rothstein B. (1998), Just Institutions Matter: The Moral and Political Logic of the Universal Welfare State. New York: Cambridge University Press Rothstein, B. (1998), Political institutions: An overview, n R. E. Goodin & H.D. Klingemann (eds.), A new handbook of political science (2nd ed., pp. 133-166). Oxford, UK: Oxford University Press. Rumford, C. (2000), European Cohesion? Globalization, autonomization and the dynamics of EU integration, Inovation, 13(2):183-197, accesibil la http://www.metu.edu.tr/~gedikli/globalEU.pdf Sagan I, Lee, R. (2005), Spatialities of Regional Transformation in Central Europe and the Administrative Spaces of the EU n I.Sagan i H. Halkier (eds), Regionalism contested: Institution, Society and Governance, Ashgate, Aldershot Sanders, E.(2008),Historical institutionalism n Rhodes &Binder &Rockman (eds.), The Oxford Handbook of Political Institutions, Oxford University Press Sandu, D. (2003), Sociabilitatea n spaiul dezvoltrii. ncredere, Toleran i Reele sociale, Polirom, Iai Sayer, A. (2000), Realism and Social Science, Sage, London Scharpf, F. W. (1997), Introduction: the problem-solving capacity of multilevel governance, Journal of European Public Policy, 4, 520538. Schimmelfenning, F& Sedelmeier, U (2005), The Europenization of Central and Eastern Europe, Ithacha:Cornell University Press Scott, J. (2007), n numele statului. Modele euate de mbuntire a condiiei umane. traducere de A. Pelea, Polirom Scott, R. (1987), The adolescence of institutional theory. Administrative Science Quarterly, 32, 493-5 11. Scott, R.& Meyer, J. (1994), Institutional Environments and Organizations. Structural Complexity and Individualism. , Thousand Oaks, CA: SAGE. Scott, W.R.(2004), Instituii i Organizaii, traducere A. Radu, Polirom Sedelmeier, U.(2005) Extinderea spre Est Ctre o UE european? n Wallace Wallace, H., Walace, W. & Pollack, M. A., 2005, Elaborarea politicilor n Uniunea European, ediia a cincea, Institutul European din Romnia, Bucureti Szelnick, P (1949), TVA and the Grass Roots: A Study in the Sociology of Formal Organization, Harper& Row Publisher http://www.cla.wayne.edu/polisci/kdk/seminar/sources/selznick.pdf

Selznick, P. (1984), Leadership in administration. A Sociological Interpretation, University of California Press Sewell, W.H. Jr. (1992), A theory of structure: duality, agency, and transformation. American Journal of Sociology. 98:1-29 Shane, P. (2008) Analyzing constitutions n The Oxford Handbook of political institutions, eds Rhodes R.A, Binder S.,Rockman BA Sharman, J. C. (2003), Agrarian Politics in Eastern Europe in the Shadow of EU Accession European Union Politics 4(4): 447-471 Sharpe, L.J.(1988), Fragmentation and territoriality in the European state system. International Political Science Review, 10 (3):223-39 Shepsle, K. (1979), Institutional arrangements and equilibrium in multidimensional voting model, American Journal of Political Science, 23:23-57 Shepsle, K (1986), Institutional equilibrium and equilibrium institutions n H. Weisberg (ed.) Political Science: The Science of Politics, New-York: Aghaton Shesple, K (2008), Rational Choice Institutionalism n Rhodes &Binder &Rockman (eds.), The Oxford Handbook of Political Institutions, Oxford University Press Simmons, B. A. & Elkins, Z. (2003), Competition, communication or culture? Explaining three decades of foreign economic policy diffusion, mimeo, University of California, Berkeley. Skopol, T. (1992), Protecting Soldiers and Mothers:The Political Origins of Social Policy in the United States.Boston: Belknap Press Skowronek S. (1993), The Politics Presidents Make: Leadership from John Adams to George Bush. Cambridge, MA: Belknap/ Harvard University Press Skowronek, S (1982), Building a New American State: The Expansion of National Administrative Capacities, 1877-1920.New-York:Cambridge University Press Smith, A. (2004), Regions, spaces of economic practice and diverse economies in the New Europe, European Urban and Regional Studies 11(1):9-25 Smith, A.(1997),Studying multi-level governance: examples from French translation of the structural funds. Public Administration, 75:711-729 Stnculescu, M. (coord.) (2009), Accesul autoritilor locale la fondurile europene, Fundaia Soros Romnia Steinmo S, Thelen K, Longstreth F, (eds.) (1992), Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis. New York: Cambridge University Press Stoker, G.( 2008),Comparative Local Governance n Rhodes, R.A.W., Binder, S. A., Rockman, B.A, The Oxford Handbook of Political Institutions, Oxford University Press Stone, C.N.& Sanders, H.T.(1987), The politics of Urban Development, University of Kansas Press, Lawrence Stone, C.N.(1989), Regime politics.Governing Atlanta, 1946-1988, University of Kansas Press, Lawrence

Stryker R. (1999), Legitimacy processes as institutional politics: implications for theory and research in the sociology of organizations, n S.B. Bacharach, E.J. Lawler (ed.), Research in the Sociology of Organizations: Organizational Politics, Greenwich, CT: JAI Suddaby, R., Greenwood, R. (2005), Rhetorical strategies of legitimacy. Administrative Science Quarterly 50: 3567. Suleiman, E.(2003), Dismantling Democratic States, Princeton, New-York: Princeton University Press Thatcher, M. (2003), From Industrial Policy to a Regulatory State: Contrasting Institutional Change In Britain and France n J. Hayward i A. Menon (eds.), Governing Europe, Oxford:Oxford University Press Thelen, K. & Steinmo, S. (1992), Institutionalism in Comparative Politics n K. Thelen, S. Steinmo, F. Longstreth (eds.) Structuring Politics. Historical Institutionalism in Comparative Analysis, Cambridge:Cambridge University Press Thelen, K. (2003), How institutions evolve: Insights from comparative historical analysis n J. Mahoney & D. Rueschemeyer (eds.), Comparative historical analysis in the social science (pp. 208-240). Cambridge, UK: Cambridge University Press. Thoening, J.C (2008),Territorial institutions n Rhodes R.A, Binder S.,Rockman BA (eds) The Oxford Handbook of political institutions, Oxford University Press Tilly, C. (1992), Coercion, Capital, and European States. Cambridge: Basil Blackwell. Tilly, C. (1999), "Epilogue: Now Where?", n G.Steinmetz (ed.) State/Culture, Ithaca, NY:Cornell University Press. Tolbert, P.S. & Zucker, L. G. (1983), Institutional sources of change in the formal structure of organizations: The diffusion of civil service reform, 1980-1935. Administrative Science Quaterly, 28: 22-39 Tolbert, P.S. & Zucker, L. G.(1994), Institutional Analyses of organizations: Legitimate but not institutionalized. Biotechnology Studies,1:1-47 Tratatul de la Lisabona (2009) http://europa.eu/lisbon_treaty/full_text/index_ro.htm Unger, R. (2001), Democracy Realized: the Progressive Alternative. London: verso Vachudova, M. (2005), Europe Undivided, Oxford :Oxford University Press Vachudova, M. (2009), Corruption and Compliance in th EUs Post Communist Members and Candidates, Journal of Common Market Studies, Volume 47,pp. 43-62, http://www.sais-jhu.edu/bin/w/y/Vachudova_EU_Compliance_and_Corruption_09.pdf Vattimo, G. (1992), The Transparent Society, Cambridge:Polity Press Vlsceanu, L (2001), Politic i dezvoltare. Romnia ncotro? Editura Trei Von Beyme, K. (2006), Political Institutions-Old and New n R. A.Rhodes , S. Binder, B. A. Rockman (eds) The Oxford Handbook of political institutions, Oxford University Press

Vos, H., Boucke,T., Devos, C. (2002), The condition sine qua non of the added value of regions in the EU:upper-level representation as the fundamental precondition, European Integration, 24 (3):201-218 Weigrich, K. (2006), Center-Local Relations Encyclopedia of Governance, Sage Publications, accesat la data de 4 aprilie 2010, http://www.sageereference.com/governance/Article_n46.html. Welch, E. W. & Wong, W. (2001), Effects of Global Pressures on Public Bureaucracy: Modeling a New Theoretical Framework, Administration &amp; Society ; 33; 371 White, S. Batt, J. Lewis, P.G. (2007), Developments in Central and East European Politics, Fourth Edition, Basingtoke Palgrave Wijen, F., & Ansari, S. (2007), Overcoming inaction through collective institutional entrepreneurship: Insights from regime theory. Organization Studies 28/7: 10791100. Williamson, O. (1989), Operationalizing the new institutional economics: The transaction cost economics imperative. Berkeley: Center for Research in Management, University of California, Berkeley School of Business. Wolfe, J. (2006), State Power and Ideology in Britain. Mrs Thatchers Privatization Programme, Political Studies, 39/2: 237-252. Wollmann, H. (2003),Coordination in the interguvernamental setting n Handbook of Public Administration, Sage Publications http://www.sageereference.com/hdbk_pubadmin/Article_n47.html.accesat la data de 19 Apr.2010 Zielonka, J. (2006), Europe as empire: the nature of enlarged European Union. Oxford University Press Zilber, T.B. (2006),The work of the symbolic in institutional processes: Translations of rational myths in Israeli hi-tech. Academy of Management Journal, 49/2: 281303. Zilber, T.B. (2007), Stories and the discursive dynamics of institutional entrepreneurship: The case of Israeli high-tech after the Bubble. Organization Studies 28/7: 10351054. Zinnes, C., Eilat, Y., Sachs, J. (2001), The Gains from privatisation in transition economies: is change of ownership enough?, IMF Staff Paper, vol.48:146170 Zucker, L (1988), Where do institutional patterns come from? Organizations as actors in social systems n Lynne G.Zucker(ed), Institutional patterns and organizations: Culture and environment. Cambridge,MA :Ballinger On-line "Institutionalism." Encyclopedia of Governance. 2006. SAGE Publications. 15 Sep. 2009. <http://sage-ereference.com/governance/Article_n264.html>. "Sociology of Governance." Encyclopedia of Governance. 2006. SAGE Publications. 15 Sep. 2009. <http://sage-ereference.com/governance/Article_n507.html>.

"Logic of Appropriateness." Encyclopedia of Governance. 2006. SAGE Publications. 15 Sep. 2009. <http://sage-ereference.com/governance/Article_n308.html>. " Institutional Theories and Public Institutions: Traditions and Appropriateness." Handbook of Public Administration. 2003. SAGE Publications. 30 Sep. 2009. <http://www.sage-ereference.com/hdbk_pubadmin/Article_n10.html>. www.euroactive.ro http://euobserver.com/ www.ssees.ac.uk/general.htm http://www.inforegio.ro http://www.polito.ubbcluj.ro/rtsa/ www.nispa.sk www.booksgoogle.ro www.osf.ro www.provincia.ro http://www.aor.ro www.madr.ro www.cia.gov.publications/factbook www.oecd.org