DISTRIBUIAO,REGULAAO, REDISTRIBUIO: AS F U N ~ E SDO GOVERNO ("1 Theodore J. Lowi Theodore J . Lowi 6 P r o f e s s o r A s s o c i ado de C i n c i a P o l t i c a na U n i v e r s i dade de Chicago.

go. E s t e a r t i g o a b o r d a a s p e c t o s s e l e c i o n a d o s de uma r e s e nha mais ampla a c e r c a do l i v r o A m e > r i c a n B u s i n e s s and P u b l i c P o l i c y (A Comunidade d o s Negcios e a P o l t i c a Governameiital n o s EUA), de Rayiiioiid B a u e r , I t h i e l de Sola Pool e Lewis A. Dexter.

c o n s i d e r a d a s no seu c o n j u n t o e a longo p r a z o , a s p o l t i c a s g o v e r n a m e n t a i s poderiam s e r v i s t a s como r e d i s t r i b u t i v a s , uma v e z q u e , n o i i n a l d a s c o n t a s , p a r t e da populao paga mais c i m m p o s t o s do quc r e c e b e em s e r v i o s . P o r o u t r o l a d o , poderiam tambm s e r p e n s a d a s como r e g u l a t r i a s p o r q u e , a f i n a l , uma d e c i s o g o v e r n a m e n t a l s o b r e o u s o de r e c u r s o s s u b s t i t u i uma d e c i s o p r i v a d a s o b r e a a l o c a o d e s s e s r e c u r s o s o u , p e l o menos, r e d u z a s a l t e r n a t i v a s p r i v a d a s n e s s e campo. Todavia, o processo p o l t i c o funciona a c u r t o prazo e , n e s s a t e m p o , r a l i d a d e , c e r t o s t i p o s de d e c i s o governamental no d e s t o c o n s t r a n g i d o s p o r l i m i t a e s de r e c u r s o s . ~ o l t i c a s e s s a n a t u r e z a soh chamadas " d i s t r i b u t i v a s " . O termo que a s denomina & o r i g i n r i o da p o l t i c a f u n d i r i a do S c u l o XIX, por&m a d a p t a - s e n o a p e n a s p o l t i c a contempornea f e t e r r a s p b l i c a s , mas a i n i i m e r a s , e a p a r e n t e m e n t e d s p a r e s , p o l t i c a s de a l o c a o de r e c u r s o s . Constituem p o l t i c a s d i s t r i b i i t i v a s , e n t r e o u t r a s : prografi-

(*)

Trata-se de um traduo relativamente l i v r e , elaborada por Andr Villalobos, do texto de T. Lowi "Distributiijn, regulation. redistribution: the functio~is government", publicado en Ripley , R " l'libl ic 1'01 it icics ; i i i ~ i of Tlieir 1'01. ticicst',W.lu. Norton c Copcin). Inc. NY, 1966.

quo r e d i s t r i b u t i v a e l a e f e t i v a m e n t e ou s e r .

Arenas de Poder

Uma vez p o s t u l a d o que e s s a s d i f e r e n t e s n r e a s de a t i v i d a de governamental tendem g e r a l m e n t e a d e s e n v o l v e r d i f e r e n t e s e s t r u t u r a s p o l t i c a s c a r a c t e r s t i c a s , algumas h i p t e s e s tornam-c o b r i g a t r i a s . Estabelecidas e s s a s hipteses, o s contornos g e r a i s de c a d a uma d a s t r s a r e n a s passam imediatamente a a s s e m e l h a r - s e , respectivamente, a trs t e o r i a s "gerais" sobre o processo p o l t i c o . A a r e n a que s e e s t r u t u r a em t o r n o d a s p o l t i c a s d i s t r i b u t i v a s e n c o n t r a - s e mais bem c a r a c t e r i z a d a n o s termos d a s concluses d e E. E . S c h a t t s c h n e i d e r a r e s p e i t o do p r o c e s s o p o l t i c o que c a r a c t e r i z o u a e l a b o r a o e implementao da l e g i s l a o t a r i f r i a dos anos 20. A arena r e g u l a t r i a corresponde e s c o l a p l u r a l i s t a , ("sendo que as nooes p r e t e n s a m e n t e g e r a i s , d e s e n v o l v i d a s p o r e s s a e s c o l a , so na verdade bastante limitadas a essa arena e particular. A arena m r e d i s t r i b u t i v a , p o r sua v e z , aproxima-se m a i s , com algumas a d a p t a e s , v i s o e l i t i s t a do p r o c e s s o p o l t i c o .

H -

Arena d i s t r i b u t i v a
4

Pode s e r i d e n t i f i c a d a com c a n s i d e r v e l g r a u de d e t a l h a mento a p a r t i r , s i m p l e s m e n t e , do e s t u d o de c a s o d e s e n v o l v i d o p o r O que e l e e o s p a l i t i c l o g o s da e s c o l a p l u r a Schattschneider. l i s t a que o sucederam d e i x a r a m de p e r c e b e r f o i que a e s t r u t u r a t r a d i c i o n a l da p o l t i c a que s e f a z em t o r n o da q u e s t o t a r i f r i a tambm, em g r a n d e medida, c a r a c t e r s t i c a do p r o c e s s o p o l t i c o envolvido nas d i v e r s a s p o l t i c a s governamentais anteriormente

(1) A "escola pluralistatt da cincia poltica americana defende o ponto de vista de que o processo poltico de que resultam a s politicas governamentais pode ser explicado, e ampla medida, pelo exame do padro de atividade m dos grupos envolvidos. Alguns autores consideram o governo com simplesment e uma entidade que registra os triunfos dos grupos (nota do editor). ( 2 ) E.E. Schattschneider- Politics, Pressures and the Tariff (tiamden, Conn.: Shoe .String, 1935).

i d e n t i f i c a d a s como d i s t r i b u t i v a s . Essa e s t r u t u r a do p r o c e s s o p o l t i c o , a a r e n a , e " p l u r a l i s t a " a p e n a s no s e n t i d o de que e s t o em o p e r a o inmeros pequenos i n t e r e s s e s b a s t a n t e o r g a n i z a d o s . Na v e r d a d e , a m u l t i p l i c i d a d e d e p a r t i c i p a n t e s , n e s s e c a s o , e s t alm da c a p a c i d a d e do modelo dos g r u p o s de p r e s s o , p o r q u e s e t r a t a e s s e n c i a l m e n t e de uma p o l t i c a i n d i v i d u a l i s t a , de uma p o l t i c a do "cada um p o r s i f ' . Os p r i n c i p a i s p a r t i c i p a n t e s s o p e s s o a s ou f i r m a s individualmente consideradas. Embora e l a b o r a d a s p a r a uma poca j d i s t a n t e , a s c o n c i u s e s d e S c h a t t s c h n e i d e r s o b r e o p r o c e s s o p o l t i c o e n v o l v i d o na e l a borao/implementao da p o l t i c a t a r i f r i a Smoot-I-lawley a p l i c a m - s e , q u a s e na p r o p o r o d e uma p o r uma, a o s a t u a i s programas de d e s e n v o l v i m e n t o d a s r e g i e s r u r a i s e a o s r e l a c i o n a d o s com o s m e l h o r a mentos h i d r o p o r t u r i o s , bem como s p r t i c a s de i s e n o de impost o s , i n t e r m e d i a o que s e , f a z q u a n t o s encomendas g o v e r n a m e n t a i s no campo m i l i t a r , a o s programas de r e d e s e n v o l v i m e n t o de d i f e r e n t e s r e g i e s e a o s chamados " s e r v i o s " g o v e r n a m e n t a i s . Como no e x i s t e b a s e r e a l p a r a s e d e f i n i r quem deve ou no s e r p r o t e g i d o ( f a v o r e c i d o ) , d i z S c h a t t s c h n e i d e r , o Congresso p r o c u r a a p o i o p o l t i c o " o f e r e c e n d o alguma p r o t e o ( t o l e r n c i a , f a v o r e c i m e n t o ) a t o d o s o s i n t e r e s s e s com f o r a s u f i c i e n t e p a r a o f e r e c e r grande r e s i s t n c i a " . O s responsveis p e l a s decises t o r nam-se " s e n s v e i s a c o n s i d e r a e s i n v o c a d o r a s de i g u a l d a d e , cons i s t n c i a , imparcialidade, uniformidade, precedentes emoderao, p o r m a i s f o r m a i s e i n s u b s t a n c i a i s ( e 'mesmo c o n t r a d i t r i a s ) que possam s e r e s s a s c o n s i d e r a e s " . ~ l m i s s o , "uma p o l t i c a t o d hospitaleira e crist.. desorganiza a oposio".

Quando uma d o t a o de um b i l h o d e d l a r e s pode s e r d e s a g r e g a d a p a r a a t e n d e r a inmeros i t e n s d e pequeno c u s t o , cada um d e s s e s i t e n s podendo s e r c o n s i d e r a d o independentemente dos o u t r o s , i n e v i t v e l a m u l t i p l i c i d a d e d e i n t e r e s s e s e de p o s s i b i l i d a d e s d e a c e s s o e , conseqiientemente, a r e d u o do c o n f l i t o . T u d o ' i s s o tem grande peso sobre a s r e l a e s e n t r e os p a r t i c i p a n t e s , condic ionando, p o r t a n t o , a s c a r a c t e r s t i c a s da " e s t r u t u r a de poder". N a t u r a l -

mente, p r e c i s o que s e organizem c o a l i z e s p a r a c o n s e g u i r a a p r o vao de legislaes e p a r a " f a z e r p o l t i c a " , de um modo g e r a l ; mas o que d i z e r q u a n t o n a t u r e z a e 5 b a s e d e s s a s c o a l i z e s ? Na a r e n a d i s t r i b u t i v a , o r e l a c i o n a m e n t o p o l t i c o assemel h a - s e a o que S c h a t t s c h n e i d e r chama de " n o - i n t e r f e r n c i a mtua" (segundo a q u a l adequado que c a d a um p r o c u r e b e n e f c i o s ou f a v o r e c i m e n t o s p a r a s i p r p r i o , mas inadequado e i n j u s t o o p o r - s e a o s f a v o r e c i m e n t o s ou benef :cios buscados p o r o u t r o s ) . Na p o l t i c a de melhoramentos h i d r o p o r t u r i o s , s o comuns a s r e f e r n c i a s e x i s t n c i a de f u n d o s p b l i c o s , c o n s t i t u d o s com f i n a l i d a d e s e s t r i t a m e n t e e l e i t o r e i r a s , e a conchavos d i v e r s o s l i g a d o s 2 a p r o v a o de b e n e f i c i o s em t r o c a de v o t o s , mas e s s a s c o i s a s no tm s i d o l e v a d a s s u f i c i e n t e m e n t e a s r i o p e l o s p o l i t i c l o g o s . U a c o a l i z o fundada n e s m s a s b a s e s no s e molda no c o n f l i t o , no compromisso e em i n t e r e s s e s que s e tangenciam. Ao c o n t r r i o , compe-se d e membros que no t m a b s o l u t a m e n t e nada em comum. E i s s o p o s s v e l p o r q u e a q u e l e s f u n d o s ou d o t a e s a l t a m e n t e d e s a g r e g v e i s , i n c l u s i v e o s a s s o c i a d o s a f i n a l i d a d e s e s s e n c i a l m e n t e e l e i t o r e i r a s , s o r e c i p i e n t e s de i t e n s n o - r e l a c i o n a d o s . Essa a forma t p i c a de r e l a c i o n a m e n t o fia a r e n a distributiva.
A e s t r u t u r a d e s s a s r e l a e s de a s s i s t n c i a mtua, e n v o l vendo f a v o r e c i m e n t o s ou b e n e f c i o s em t r o c a de ' v o t o s ou de a p o i o e l e i t o r a l , conduz t i p i c a m e n t e (embora. nem sempre n e c e s s a r i a m e n t e ) a o Congresso. T r a t a - s e de uma e s t r u t u r a r e l a t i v a m e n t e e s t v e l , I p o r q u e t o d o s o s q u e t m q u a l q u e r ' t i p o de a c e s s o a e l a normalmonte apiam a s l i d e r a n a s p a r l a m e n t a r e s e n v o l v i d a s , s e j a m e l a s q u a i s forem. E a t e n d n c i a h a v e r um t i p o p e c u l i a r de " e l i t e s " nos comit s do Congresso, c u j a s j u r i s d i e s incluem o a s s u n t o em q u e s t o . At r e c e n t e m e n t e , p o r exemplo, o Comit de Recursos O r a m e n t r i o s da Cmara e r a v i r t u a l m e n t e o Governo, q u a n t o q u e s t o d a s t a r i f a s . . P o d e - s e d i z e r o mesmo a r e s p e i t o do Comit de O b r a s p b l i c a s , no que s'e r e f e r e a o s melhoramentos h i d r o p o r t u r i o s . A l i d e r a n a de q u e . s e t r a t a de i n t e r m e d i r i o s mais p a r e c i d o s com c o r r e t o r e s , mas e s s e t i p o de p o l t i c a 8 mais bem compreendido como c o o p t a o do que como c o n f l i t o e compromisso.
,

.@-'

A s questes d i s t r i b u t i v a s individualizam e restringem o c o n f l i t o , 0ferecend.o b a s e s p a r a c o a l i z e s a l t a m e n t e e s t v e i s , v i r t u a l m e n t e i r r e l e v a n t e s p a r a o s r e s u l t a d o s m a i s amplos da a o gov e r n a m e n t a l . M i l h a r e s de decises ' o b s c u r a s s o acumuladas e m uma " p o l t i c a " de d e s e n v o l v i m e n t o de r e c u r s o s n a t u r a i s , p o r exemplo, ou de s u b c o n t r a t a e s p a r a f o r n e c i m e n t o s m i l i t a r e s . O Congresso no d e s i s t i u s i m p l e s m e n t e da q u e s t o da t a r i f a ; quando e s t a s e t o r nou a s s u n t o d e r e g u l a o ( v e r a b a i x o ) , a s e l i t e s do Comit p e r d e ram seu p o d e r de acomodar o s i n t e r e s s e s dos p a r t i c i p a n t e s , p o r q u e a s d e c i s e s obscuras tornaram-se i n t e r - r e l a c i o n a d a s e , portanto, menos o b s c u r a s , p r o p i c i a n d o o s u r g i m e n t o de i n e v i t v e i s c o n t r o v r -

sias.

A arena r e g u l a t r i a

T"r

D i f i c i l m e n t e e s t a r i a m a i s bem c a r a c t e r i z a d a do que n a s m i l h a r e s d e . p g i n a s e s c r i t a s p e l o s p l u r a l i s t a s a r e s p e i t o do conj u n t o d o s p r o c e s s o s p o l t i c o s . I n f e l i z m e n t e , 6 p r e c i s o alguma i n t e r p r e t a o p a r a acomodar o p l u r a l i s m o a o u n i v e r s o m a i s l i m i t a d o a que de f a t o e l e s e a p l i c a c o r r e t a m e n t e . A a r e n a r e g u l a t r i a p a r e c e s e r composta de uma m u l t i p l i c i d a d e de g r u p o s o r g a n i z a d o s em t o r no de r e l a e s c a r a c t e r i z a d a s p o r i n t e r e s s e s que s e t a n g e n c i a m o u , n a s p a l a v r a s d e David Truman, de " a t i t u d e s c o m p a r t i l h a d a s " . Nesse c o n t e x t o m a i s l i m i t a d o , ou s e j a , n o m b i t o d a s d e c i s e s r e g u l a t - c r i a s , 6 p o s s v e l a c e i t a r , i n c l u s i v e , a a f i r m a o p l u r a l i s t a mais r a d i c a l de q u e uma p o l t i c a g o v e r n a m e n t a l t e n d e a s e r um r e s d u o da i n t e r a o de g r u p o s em c o n f l i t o . Essa a f i r m a o pode s e r c r i t i c a da s e v e r a m e n t e a p e n a s s e a c r t i c a f u n d a m e n t a r - s e em exemplos ext r a d o s de d e c i s e s n o - r e g u l a t r i a s . Coir,o j a f i r m e i , n o h meios de s e d e s a g r e g a r e m a s pol t i c a s r e g u l a t r i a s em um nmero mui'to g r a n d e de i t e n s n o - r e l a c i o n a d o s . Como a s d e c i s e s r e g u l a d o r a s i n d i v i d u a i s envolvem confrontaes d i r e t a s entre favorecidos e desfavorecidos, a coalizo p o l t i c a t p i c a n a s c e do c o n f l i t o e da c o n c e s s o ou compromisso e n t r e i n t e r e s s e s que se t a n g e n c i a m e q u e , normalmente, envoluim

o c o n j u n t o d e um s e t o r da economia. Assim, enquanto a b a s e t p i c a p a r a a c o a l i z o em ~ o l t i c ad i s t r i b u t i v a s o i n t e r e s s e s que n o tm n e c e s s a r i a m e n t e n a d a em comum, mas que s e apiam i m p l i c i t a m e n t e p e l a n o - i n t e r f e r n c i a r e c p r o c a (ou e x p l i c i t a m e n t e p e l o a p o i o mtuo em q u e s t e s n o - r e l a c i o n a d a s ) , a b a s e t p i c a p a r a a s c o a l i zes i n t e i r a m e n t e d i f e r e n t e n a s p o l t i c a s r e g u l a t r i a s .
Em v i r t u d e da f a l t a de r e l a c i o n a m e n t o e n t r e a s q u e s t e s n a p o l t i c a d i s t r i b u t i v a , a s a t i v i d a d e s dos p a r t i c i p a n t e s i n d i v i d u a i s no p r e c i s a m e s t a r r e l a c i o n a d a s , podendo mesmo t r a t a r - s e de a t i v i dades b a s t a n t e d i f e r e n c i a d a s e e s p e c i a l i z a d a s , uma vez que a s i t u a o o p e r m i t e . O r e l a c i o n a m e n t o e x i s t e n t e e n t r e a s q u e s t e s r e g u l a d o r a s , p e l o menos a n v e l s e t o r i a l , f a z com q u e , a o c o n t r r i o , t o dos o s i n t e r e s s e s e n v o l v i d o s de algum3 forma tenham de s e r acomodad o s , g e r a l m e n t e no mbito d e uma a s s o c i a o que o s r e n e . Quando t o d o s o s i n t e r e s s e s e s t o c o n t i d o s em uma nica o r g a n i z a o , s e u s membros no tm a l t e r n a t i v a a no s e r l u t a r e n t r e s i p a r a moldar a s p o l t i c a s d e s s a o r g a n i z a o (ou d e f e n d i d a s p o r e l a ) . Afora i s s o , o nico caminho s e r i a o abandono da o r g a n i z a o .

r+

@ , '

I s s o s u g e r e que a t p i c a e s t r u t u r a de p o d e r na p o l t i c a r e g u l a t r i a muito menos e s t v e l que a da a r e n a d i s t r i b u t i v a . Com a s c o a l i z e s s e formam em t o r n o d e i n t e r e s s e s c o m p a r t i l h a d o s , o e l a s alterar-se-o medida que e s s e s i n t e r e s s e s mudem ou que siirjam c o n f l i t o s e n t r e e s s e s i n t e r e s s e s . Com t a i s p a d r e s v a r i v e i s d e c o n f l i t o , d e s e n v o l v i d o s no i n t e r i o r de c a d a q u e s t o r e g u l a d o r a , t o r n a - s e i m p o s s v e l , n a m a i o r i a dos c a s o s , que um Comit do Cong r e s s o , um rgo da A d m i n i s t r a o , um Conselho de D i r e o de .lma a s s o c i a o ou uma e l i t e s o c i a l , c o n s i g a acomodar o s i n t e r e s s e ; d e t o d o s o s p a r t i c i p a n t e s o tempo s u f i c i e n t e p a r a e s t a b e l e c e r uma e l i t e d e p o d e r e s t v e l . O r e s u l t a d o , em t e r m o s de p o l t i c a , p i r e c e s e r i n e v i t a v e l m e n t e o r e s d u o que permanece a p s t o d o s o s p a r t i c i p a n t e s t e r e m f e i t o r e d u e s em s u a s demandas, no s e n t i d o de chegarem a r e i v i n d i c a e s que comportem o a p o i o da m a i o r i a . Mzs uma c o a l i z o m a j o r i t r i a de i n t e r e s s e s p a r t i l h a d o s s o b r e d e t e r m i nada q u e s t o pode no s e r t o t a l m e n t e adequada p a r a o u t r a q u e s t o .

r!

Na elaborao/implementao de ~ o l t i c a s e g u l a t r i a s , o r relacionamento dos elementos de l i d e r a n a g r u p a l e n t r e s i e com o s pontos, .- a c e s s o ao governo demasiaclo i n s t v e l para formar uma de e l i t e nica or-ganizadora da p o l t i c a . Como conseqtincia, o c e n t r o de d e c i s o tende a t r a n s f e r i r - s e das a g n c i a s da Administrao e dos Comits do Congresso para o prprio Congresso, que o l u g a r onde a s i n c e r t e z a s do processo de elaborao de p o l t i c a s foram sempre solucionadas ou contornadas. O Congresso, como i n s t i t u i o , o ltimo r e c u r s o para o desdobramento de acordos p o l t i c o s , do mesmo modo que, no caso dos p a r t i d o s p o l t i c o s , a s p r i m r i a s so o ltimo r e c u r s o para a s composies dos c a n d i d a t o s com v i s t a s s i n d i c a e s p a r a concorrer aos cargos e l e t i v o s . Nenhum grupo de liderana pode acomodar o c o n f l i t o a t r a v s de uma s u b d i v i s o quase i n f i n i t a dos i n t e r e s s e s e de alguma forma de d i s t r i b u i o e n t r e e l e s . No processo p o l t i c o r e g u l a t r i o , o Congresso e o " e q u i l b r i o de poder1<parecem desempenhar o papel c l s s i c o a e l e s a t r i b u do p e l o s p l u r a l i s t a s .
A p a r t i r da r e c i p r o c i d a d e na dcada dos 3 0 , a p o l t i c a

t a r i f r i a comeou a p e r d e r sua capacidade de desagregao i n f i n i t a , p o i s s o f r e u gradualmente uma redefin.io que a l t e r o u seu s i g n i f i c a do, de alguma c o i s a puramente i n t e r n a para u instrumento de p o l m t i c a i n t e r n a c i o n a l . Em resumo, a p o l t i c a t a r i f r i a , especialmente aps a Segunda Guerra Mundial e depois da ascenso dos EUA l i d e rana mundial, tornou-se u meio de regulao da economia i n t e r n a , m com f i n a l i d a d e s e p r o p s i t o s que tinham a v e r com a p o l t i c a e x t e r na americana. O t r a o s i g n i f i c a t i v o , n e s s e c a s o , no o a s p e c t o i n t e r n a c i o n a l , mas o a s p e c t o r e g u l a t r i o da redef i n i o . Quando ocorreu e s s e processo de redef i n i o , registraram-se tambm v r i a s a l t e r a e s i n p o r t a n t e s n a s r e l a e s de poder, porque no e r a mais p o s s v e l l i d a r isoladamente com cada item s u j e i t o taxao. Tudo em Bauer, Pool e Dexter i n d i c a a expanso dos relacionamentos ent r e a s q u e s t e s t a r i f r i a s ao n v e l do s e t o r . O problema p o l t i c o do Sul e r a a concentrao da i n d s t r i a t x t i l n e s s a r e g i o . Carvo, p e t r l e o e f e r r o v i a s aproximaram-se cada vez mais de uma c o a l i z o . A guinada f i n a l v e i o em 1 9 6 2 , com a Lei de Expanso Comercial, que deu poderes ao P r e s i d e n t e , p e l a primeira vez, para n e g o c i a r com c a t e g o r i a s amplas (com s e t o r e s ) , em vez de t r a t a r da taxao de mer-

cadorias individuais.
*

, : hT

C e r t o s elementos de d i s t r i b u t i v a ainda permanecem, o que o c o r r e por duas razes. Em primeiro l u g a r , porque semp r e e x i s t e m e s f o r o s por p a r t e dos l d e r e s p o l t i c o s no s e n t i d o d e desagregar a s p o l t i c a s governamentais, j que e s s a a melhor man e i r a de disseminar a patronagem, evitando assim o c o n f l i t o . (OS a t o r e s p o l t i c o s , como os a g e n t e s econmicos, parecem c o n s i d e r a r a competio como uma e s p c i e de mal n e c e s s r i o , a s e r e v i t a d o semp r e que p o s s v e l e admitido- apenas como ltimo recur'so.) Em segundo l u g a r , porque a s normas e programas t a r i f r i o s b s i c o s estavam a i n da, a t 1962, i n c l u d o s na l e g i s l a o Smoot-Hawley. Essa l e g i s l a o f o i alterada pelas l e i s relativas Reciprocidade de Comrcio, mas a s modificaes s e deram mais no s e n t i d o da permisso de redues t a r i f r i a s negociadas, do que de redues baseadas em c u s t o s comparat i v o s . At 1962, a p o l t i c a t a r i f r i a amparava-se em negociaes que envolviam mercadoria-por-mercadoria, de modo que, a t e n t o , a s c o a l i z e s t a r i f r i a s podiam b a s e a r - s e e f i r m a s i n d i v i d u a i s (ou m mesmo f i l i a i s de f i r m a s grandes e d i v e r s i f i c a d a s ) , e em i n t e r e s s e s n o - r e l a c i o n a d o s . A c l u s u l a de salvaguarda e o c o n c e i t o de ponto c r t i c o foram mantidos na dcada dos 50, permitindo que a s negociaes s e f i z e s s e m por i t e n s i n d i v i d u a i s , mesmo no perodo em que j vigorava a r e c i p r o c i d a d e . A s s i m , continuavam a e x i s t i r c o a l i z e s & i n t e r e s s e s que, embora e s t r a n h o s uns aos o u t r o s , apoiavam-se mutuamente. No o b s t a n t e , s e f o s s e "oferecida a c o a l i z o adequada, a s i n d s t r i a s t x t e i s da Nova I n g l a t e r r a e a s f e r r o v i a s do Leste poderiam t e r s i d o convencidas de que seus i n t e r e s s e s estavam e d i m r e e s opostas". Contudo, a d e s p e i t o da p e r s i s t n c i a de c e r t a s c a r a c t e r s t i c a s d i s t r i b u t i v a s , a v e r d a d e i r a n a t u r e z a da q u e s t o t a r i f r i a na dcada dos 6 0 aparece como a de uma p o l t i c a r e g u l a t r i a , com uma a r e n a r e g u l a t r i a em desenvolvimento. J; 6 p o s s v e l o b s e r v a r a l g u mas mudanas no Congresso, de maneira ainda mais c l a r a que a const a t a d a em r e l a o a algumas modificaes operadas ao n v e l da e s t r u t u r a do grupo envolvido. Para alm da e l i t e do Comit de Recurs o s ~ r a m e n t r i o s , pode observar-se a emergncia do Congresso num
C W O O OOCUMENiiCkl E B181I j:. tt. ER I PADL IUYMt d. Ot L!LBURUEUOU~ C Y 1 Gl/ A 11 s i FUNDAP

C?

c e n r i o p l u r a l i s t a . Mesmo no p e r o d o 1954/55, p o r exemplo, o s s c o r dos e v e n t u a l m e n t e r a t i f i c a d o s p e l o Congresso no f o r a m e l a b o r a d o s no Comit, a t r a v s da c o o p t a o d i r e t a de i n t e r e s s e s , mas s e f i z e ram a t r a v s da Comisso R a n d a l l , onde s e r e p r e s e n t a v a m o s mais i m p o r t a n t e s i n t e r e s s e s em c o n f l i t o . As q u e s t e s que n o puderam s e r s o l u c i o n a d a s a t r a v s do " p r o c e s s o d e grupo" tambm no puderam s e r r e s o l v i d a s no Comit, t e n d o p o r t a n t o d e t r a m i t a r p e l o Congresso no s e u c o n j u n t o . Aps 1954, a b a t a l h a c e n t r o u - s e na s princip a i s c a t e g o r i a s de m e r c a d o r i a s (chegando a t mesmo a h a v e r uma c s p c i e d e eiitendi~iiento e a l i a n a e n t r e o S i n d i c a t o e a A d m i n i s t r a o do s e t o r t x t i l ) , d e s e n r o l a n d o - s e o c o n f l i t o de forma m a i s ou men o s a b e r t a na Cmara dos R e p r e s e n t a n t e s (Assemblia L e g i s l a t i v a Fed e r a l ) . O e n f r a q u e c i m e n t o do Comit de Recursos O r a m e n t r i o s como e l i t e d e c i s r i a na q u e s t o t a r i f r i a pode s e r j u s t i f i c a d o p e l o i a t o de, que em 1955, seu p r e s i d e n t e , J e r e Cooper, t e r s i d o i n c a p a z de f a z e r a p r o v a r uma " l e i f e c h a d a " Pclosed law") a r e s p e i t o do a s s u n t o . A l i n h a d o com a t r a d i o , o Comit a p r e s e n t o u uma p r o p o s t a de " l e i f e c h a d a " , mas a Cmara d e r r o t o u - a p o r 2 0 7 v o t o s c o n t r a 178. B a u e r , P o o l e D e x t e r c o n s i d e r a m e s s e f a t o uma v i t r i a do p r o t e c i o n i s m o , mas e l e tambm e v i d e n c i a o s u r g i m e n t o d e uma a r e n a r e g u l a d o r a , d e c o r r e n t e da d i f i c u l d a d e de c o n t e r o c o n f l i t o e a pol t i c a d e n t r o d o s l i m i t e s da a t u a o do Comit.
O e s f o r o f i n a l p a r a c o n s e r v a r a p o l t i c a t a r i f r i a em S u a ,

9"1

forma t r a d i c i o n a l , como um instrumento- de p o l t i c a d i s t r i b u t i v a , f o i a moo a p r e s e n t a d a p o r D a n i e l Reed, p a r a r e a p r e c i a o da m a t r i a r e ' i n c l u s o d e um d i s p o s i t i v o mantendo o p o d e r de d e c i s o da Comiss o de. T a r i f a s n a s q u e s t e s que envolvesseni a c l u s u l a de s a l v a g u a r d a , e x c c t u a n d o - s e a p e n a s o s c a s o s em que o P r e s i d e n t e c o n c l u s s e e s t a r e n T , o l v i d a m a t r i a d e s e g u r a n a n a c i o n a l . A moo f o i d e r r o t a d a p o r 206 a 199 v o t o s . Depois d i s s o , a t 1962, f i c o u c l a r o que a s d e c i s e s t a r i f r i a s n o mais s e r i a m tomadas c a s u i s t i c a m e n t e . A q u e s t o t a r i f r i a t o r n o u - s e uma p o l t i c a r e g u l a d o r a eni 1962. O que ainda r e s t a de p o l t i c a d i s t r i b u t i v a so quotas e s u b s d i o s para p r o d u t o r e s de l n e r c a d o r i a s e s p e c f i c a s p r e j u d i c a d o s p o r r e d u 3 e s t a r i f rias gerais

A arena r e d i s t r i b u t i v a

c"

Em comparao com a s publicaes existentes no campo das. decise: regulatrias, so poucas a s publicaes sobre estudos de c a s o . r e f e r e n t e s a d e c i s e s r e d i s t r i b u t i v a s . Wright ? f i l l s a t r i b u i e s s e f a t o , em s i mesmo s i g n i f i c a t i v o , ao c a r t e r de n v e l mdio das questes que a t r a r a m a ateno dos i n v e s t i g a d o r e s . Sejam q u a i s forem a s r a z e s , t o d a v i a , reduzem-se a s p o s s i b i l i d a d e s de elaborao mais aprofundada do esquema, assim como a s p o s s i b i l i d a d e s de t e s t - l o . A maior p a r t e das proposies que s e s e g u i r o so i l u s t r a d a s por u nico caso: a l u t a p e l o "Estado do Bem-Estar m S o c i a l " , da dcada dos 30. Esse c a s o , contudo, 6 u complexo de m muitas d e c i s e s que s e c o n s t i t u r a m numa d a s mais importantes a e s de p o l t i c a p b l i c a j alcanadas nos Estados Unidos. S e r t i l f a z e r uma pequena resenha dos f a t o s que c a r a c t e r i z a m e s s a l u t a por medidas de c a r t e r s o c i a l . Vez por o u t r a , o u t r o s c a s o s s e r o tambm mencionados, embora com menor n v e l de detalhamento.

E"i

que s e aproximavam a s e l e i e s de 1934 p a r a a renovao de p a r t e do Congresso americano, comearam a c r e s c e r a s p r e s s e s p a r a a c r i a o de u sistema f e d e r a l de seguro s o c i a l . m O Plano Townsend e o P r o j e t o Lundeen ganharam d e s t a q u e nacionalment e e estavam obtendo amplo apoio. Ambos o s esquemas eram fortement e r e d i s t r i b u t i v o s , propondo que todos o s cidados tivessem a c e s so a o seguro governamental como uma questo de d i r e i t o . Em respost a , o P r e s i d e n t e c r i o u , e junho de 1934, o Comit de Seguridade m Econmica (Camittee of Economic S e c u r i t y CES), composto de i m p o r t a n t e s membros do Governo, tendo como p r e s i d e n t e o M i n i s t r o do Trabalho,Perkins. O Comite, por sua vez, e s t a b e l e c e u u Conselho m Consultivo e uma D i r e t o r i a Tcnica, a q u a l desenvolveu c o n s u l t a s e elaborou e x t e n s o s estudos que r e s u l t a r a m em um p r o j e t o que f o i a p r e s e n t a d o e 17 de j a n e i r o de 1935. travs de s u a s d i f e r e n t e s m e s f e r a s , o Comit acolheu r e p r e s e n t a n t e s de grandes i n d s t r i a s , a s s o c i a e s p a t r o n a i s , s i n d i c a t o s de t r a b a l h a d o r e s e departamentos governamentais mais i n t e r e s s a d o s .

A medida

e?

Um h i s t r i c o d e t a l h a d o dos t r m i t e s r e l a c i o n a d o s a e s s a l e g i s l a o r e v e l a que, virtualmente, todo o debate f o i f e i t o no i n t e r i o r do comit e de s u a s d i f e r e n t e s e s f e r a s , a t que s u r g i s s e um p r o j e t o amadurecido. Como nem t o d a s a s q u e s t e s i m p o r t a n t e s foram r e s o l v i d a s no p r o j e t o e l a b o r a d o p e l o Comit, s e u s membros r e c o r r e r a m a o Congresso, fazendo-o, no e n t a n t o , de modo que e v i d e n c i a v a a s d i v e r g n c i a s que tinham de s e r a p l a i n a d a s . T o d a v i a , o p a p e l e x e r c i d o p e l o Congresso a i n d a no f o i o que s e e s p e r a v a . c o m i t d e v e r i a conduE x c e t o p o r uma pequena d i s p u t a s o b r e que z i r o exame da m a t r i a (vencida p e l o s c o m i t s mais c o n s e r v a d o r e s , q u a i s s e j a m o s de F i n a n a s e de Recursos O r a m e n t r i o s ) , o p r o c e s s o l e g i s l a t i v o f o i e x t r a o r d i n a r i a m e n t e calmo, a d e s p e i t o da i m p o r t n c i a d a s q u e s t e s . A s a u d i n c i a s em ambas a s Casas do Cong r e s s o i n c l u r a m poucas t e s t e m u n h a s , b a s i c a m e n t e membros do nmit de Seguridade Econmica, que apoiavam o p r o j e t o , e f u n c i o n r i o s do Departamento do Tesouro M i n i s t r i o da F a z e n d a ) , l i d e r a d o s p o r Morgenthau, que a e l e s e opunham, mas de "maneira c o n s t r u t i v a " .
A b a t a l h a no Congresso f o i calma porque a l u t a r e a l e s t a -

e ? ' <

v a o c o r r e n d o em o u t r o l u g a r , e s s e n c i a l m e n t e e n t r e a s b u r o c r a c j a s d i r i g i d a s p o r Hopkins-Perkins e o Departamento do Tesouro. As a l t e r a e s f e i t a s no p r o j e t o o r i g i n r i o do Comit de S e g u r i d a d e Econmica haviam s i d o t o d a s p r o p o s t a s p o r Morgenthau (sendo. a mais . i m p o r t a n t e a que e s t a b e l e c i a o p r i n c p i o da c o n t r i b u i o , em det r i m e n t o do mpeto r e d i s t r i b u t i v o ) .
C

A v i t r i a f i n a l p a r a o Departamento do T e s o u r o , n o s e n -

t i d o de uma r e d i s t r i b u i o d e c a r t e r m i t i g a d o , v e i o com a r e n o v a o da r e s p o n s a b i l i d a d e a d m i n i s t r a t i v a t a n t o do M i n i s t r i o do T r a b a l h o como da A d m i n i s t r a o de A s s i s t n c i a F e d e r a l d e Emergnc i a , d i r i g i d a por Hopkins. Durante o p r o c e s s o , ouviram-se e x p r e s s e s p b l i c a s de o p i n i e s p o r p a r t e d a s a s s o c i a e s mais import a n t e s , mas s e u s e s f o r o s foram d e s p e n d i d o s p r i n c i p a l m e n t e em p r o c e d i m e n t o s mais d i s c r e t o s j u n t o s b u r o c r a c i a s e n v o l v i d a s , j mencionadas mais acima.

'

t e r s i d o , em grande medida, o de r a t i f i c a r acordos s u r g i d o s e n t r e t a i s b u r o c r a c i a s e os r e p r e s e n t a n t e s de c l a s s e que s e faziam representar junto a elas. As r e v i ses a h i b u v e i s ao Congresso r e f e r i r a m - s e a q u e s t e s t a i s como -as r e l a t i v a s s excees q u a n t o a c o b e r t u r a ou indenizaes, que fazem p a r t e do jogo d i s t r i b u t i v o que o Congresso joga em t o d a s a s oportunidades. O p r i n c p i o que o r i e n t o u a l e g i s l a o f o i e s t a b e l e c i d o em uma i n t e r a o que envolveu ( d i s c r e t a m e n t e ) a l t o s e x e c u t i v o s governamentais e l d e r e s e m p r e s a r i a i s e t r a b a l h i s t a s .
O mesmo padro f o i observado e d e c i s e s r e l a t i v a s m

O p a p e l do Congresso

q u e s t o do imposto de renda, a l t e r a n d o - s e apenas l i g e i r a m e n t e a s p o s i e s dos p a r t i c i p a n t e s , mais para a d l r e i t a ou mais para a esquerda. O P r o f e s s o r S t a n l e y S. Surrey observa: 'IA questo sob r e quem f a v o r v e l eqtiidade e imparcialidade na t r i b u t a o uma questo atualmente respondida, em grande p a r t e , em termos que tm a v e r unicamente com o Departamento do Tesouro. Desse modo, n a s contendas t r i b u t r i a s /.../ t r a t a - s e do Departamento do Tesouro v e r s u s l e g i s l a o de percentagem, do Departamento do Tesouro v e r s u s ganhos de c a p i t a l , do Departamento do Tesouro v e r s u s e s t e ou a q u e l e elemento em l i t g i o , do Departamento do Tesouro v e r s u s e s t e ou a q u e l e grupo privado / como conseqtincia, o c o n g r e s s i s t a /.../ (v) a d i s p u t a /.../ apenas como uma contenda e n t r e um grupo privado e uma agncia governamental".

'/...

O Congres.so, d i z S u r r e y , "desempenha o p a p e l de mediador

e n t r e o s pontos de v i s t a t r i b u t r i o s do Executivo e a s demandas dos grupos de presso". Quando a s questes t a r i f r i a s "so de u m n v e l p o l t i c o mais s i g n i f i c a t i v o , como a determinao das a l quotas ou o estabelecimento de isenes, os grupos de p r e s s o , as o r g a n i z a e s t r a b a l h i s t a s , a Cmara do Comrcio, a Associao Nacional dos F a b r i c a n t e s e t c . envolvem-se no processo".
-

O " c o n g r e s s i s t a comum basicamente no a c r e d i t a no a t u a l s i s t e m a de imposto de renda no que toca s f a i x a s mais elevadas",

mas, em vez de p r o c u r a r modificar o s p r i n c p i o s o r i e n t a d o r e s do s i s t e m a , p r e f e r e a t u a r no s e n t i d o d e . g e r a r d i s p o s i t i v o s que criem

" d i f i c u l d a d e s e s p e c i a i s ' ' sonegao por p a r t e dos c o n t r i b u i n t e s d e s s a s f a i x a s , ou no s e n t i d o d e e s t a b e l e c e r "multasw ou p e n a l i z a ces, esperando que a s d e c i s e s que afetem o s p r i n c p i o s o r i e n t a dores do s i s t e m a venham de f o r a . Durante os d e b a t e s t r i b u t r i o s de 1 9 5 4 / 5 5 , por exemplo, os membros do Comit de Recursos Orament r i o s decidiram que u p r o j e t o de cada membro s e r i a r e l a t a d o de m forma f a v o r v e l , desde que t i v e s s e o acordo de todos.
AS q u e s t e s que envolvem r e d i s t r i b u i o , mais do que

quaisquer o u t r a s , implicam d i v i s e s e termos do que s e pode cham mar, g r o s s o modo, de d i v i s e s de c l a s s e s s o c i a i s , a t i v a n d o i n t e r e s s e s com uma amplitude dessa e s p c i e . Se verdade que e x i s t e algum t i p o de coeso no i n t e r i o r d a s a s s o c i a e s mais i m p o r t a n t e s , -es r e d i s t r i b u t i v a s , e e l a s e m a n i f e s t a mais claramente a r e t r i c a de t a i s a s s o c i a q u e s t e s a maior p a r t e do t e

cb

Durante u perodo de 1 0 anos, que i n c l u i o s imediatamenm t e a n t e r i o r e s e o s imediatamente p o s t e r i o r e s Segunda Guerra Mund i a l (mas no i n c l u i os anos do C o n f l i t o propriamente d i t o ] , a A s s o c i a o dos F a b r i c a n t e s do Connecticut, por exemplo, manifestou-se com muito maior freqffncia s o b r e q u e s t e s r e d i s t r i b u t i v a s do que sobre qualquer o u t r o t i p o de questo. A Tabela 1 resume Q pad r o , mostrando que a s manifestaes sobre q u e s t e s g e r a i s , envolvendo r e l a e s b s i c a s e n t r e a burguesia e o p r o l e t a r i a d o , excecie ram de muito a s manifestaes sobre a regulamentao de p r t i c a s e m p r e s a r i a i s (numa proporo de 870 para 4181, a d e s p e i t o do grande nmero de q u e s t e s c l a s s i f i c v e i s n e s t a l t i m a c a t e g o r i a .

\-.

Tabela 1 CONNECTICUT (EUA)

-$

MANIFESTAUES PUBLICADAS DA ASSOCIAAO DOS FABRICANTES EM QUESTUES SELECIONADAS

MIFESTAUES

2. Relaes trabalhistas em geral

3 Salrios e horrio de traba.

lho
TOTAL de manifestaes em

questes redistributivas 4 Prticas comerciais . 5 Robinson-Patman .

6 Antitruste . 7 Pontos bsicos . 8 Etica Enpresarial (Miller. Tydings1
lUUL de manifestaes em

87 0
. 119
103
72 .

13,8 .
1, 84

26,4 20,O 45,s

questes regulatrias
FONTE: Lane, The Regulation of Businessmen (New Haven, 19531, p. 38 (As cifras so de Lane, o arranjo na Tabela de Lowi)

17

Esse p a d r o ope-se q u e l e o b s e r v a d o p o r Bauer, Pool e r e l a t i v o q u e s t o t a r i f r i a , no q u a l D e x t e r no p r o c e s s o d e s c o b r i r a m , com g r a n d e s u r p r e s a , que o i n t e r e s s e p r p r i o no a t i vava da mesma maneira o s d o i s "lados". P e l o c o n t r r i o , observavam q u e a c o n c r e t u d e e a e s p e c i f i c i d a d e dos i n t e r e s s e s p r o t e c i o n i s t a s f a z i a m com que e s t e s s e a t i v a s s e m mais f r e q u e n t e e i n t e n s a m e n t e do que o c o r r i a com o s i n t e r e s s e s associados posio g e r a l , i d e o l g i c a , dos c o m e r c i a n t e s l i b e r a i s . I s s o f o i v e r d a d e i r o p a r a a q u e s t o t a r i f r i a , segundo e s s e s a u t o r e s , p o r q u e n e s s e c a s o "a e s t r u t u r a do s i s t e m a d e comunicaes f a v o r e c i a a propagao de demandas p a r t i c u l a r e s " . E x i s t e , porm,uma e s t r u t u r a de comunicaes que f a v o r e c e demandas g e n e r a l i z a d a s e i d e o l g i c a s . T a l e s t r u t u r a c o n s i s t e em a s s o c i a e s i m p o r t a n t e s , sendo a l t a m e n t e e f i c a z quando a s q u e s t e s s o g e n e r a l i z v e i s . E o que o c o r r e p a r a a s q u e s t e s r e d i s t r i b u t i v a s , como s e pode o b s e r v a r c o n s i s t e n t e m e n t e , mas quas e nunca p a r a a s q u e s t e s d i s t r i b u t i v a s e r a r a m e n t e p a r a a q u e s tes regulatrias. . 0 s p l u r a l i s t a s argumentariam que e x i s t e um v a s t o c o n j u n t o de i n t e r e s s e s o r g a n i z a d o s p a r a cada i t e m da agenda governament a l . Contudo, variam a s r e l a e s e n t r e o s i n t e r e s s e s , bem como a s r e l a e s e n t r e e s t e s e o Governo, e a n a t u r e z a e a s c o n d i e s d e s s a v a r i a o c o n s t i t u e m o o b j e t o a r e s p e i t o do q u a l devem i n t e r e s sar-se' nossas a n l i s e s p o l t i c a s . Digamos que a s g r a n d e s a s s o c i a e s , n a s e g u n d a - f e i r a n o i t e , e n t r e m em a c o r d o e atuem com c o n s i d e r v e l c o e s o no que d i z r e s p e i t o a o "problema do governo", q u e s t o do imposto de r e n d a , a o s programas de p o l t i c a s s o c i a l . Na t e r a , em f a c e de q u e s t e s r e g u l a t r i a s , a s g r a n d e s a s o c i a e s dividem-se segundo o s , d i f e r e n t e s s e t o r e s que a s constitiiem ou segundo grupos e s p e c i a l i z a d o ~d i v e r s o s , c a d a q u a l p r e p a r a d o p a r a l i d a r com problemas e s p e c i a i s de a c o r d o com p r o c e d i m e n t o s a i f e r e n c i a d o s que s e r e l a c i o nam com e s t e ou a q u e l e problema p a r t i c u l a r . Na q u a r t a - f e i r a n o i t e , o c o r r e o u t r a c i s o ou d i v i s o de i n t e r e s s e s , uma vez que ent r a m e c o n s i d e r a o d o t a e s o r a m e n t r i a s d i s t r i b u v e i s com fim
s

4 3

c?

n a l i d a d e s e l e i t o r e i r a s ou o u t r a s formas de s u b s d i o e patronagem p o l t i c a . O s grupos matrizes e o s "grupos c a t a l t i c o s " ainda e x i s tem, mas na q u a r t a - f e i r a 2 n o i t e d i f c i l i d e n t i f i c - l o s , ou mesmo, de f a t o , e l e s tm pouca ou nenhuma i d e n t i d a d e . Como d i r i a m Bauer, Pool e Dexter, t a i s grupos preservam sua unanimidade a t r a vs de i n t e r e s s e s compartilhados e ganham i d e n t i d a d e medida que podem d e f i n i r a s questes em termos r e d i s t r i b u t i v o s . Quando o s i n t e r e s s e s n a s questes tornam-se mais destacados em termos s e t o r i a i s , g e o g r a f i c o s ou i n d i v i d u a i s , o f a t o r comum que tornava g e r a i s o s i n t e r e s s e s do grupo d l u g a r a f a t o r e s desagregadores e d i v i sionistas. o que aconteceu com os grupos comerciais l i b e r a i s n a s b a t a l h a s t a r i f r i a s da dcada dos 50, quando "a posio p r o t e c i o n i s t a e s t a v a mais firmemente baseada em consideraes c o m e r c i a i s i m e d i a t a s ' e /. / a p o s i o f a v o r v e l a o comrcio l i b e r a l i d e n t i f i c a v a - s e melhor com a i d e o l o g i a da poca /.../
'

..

".

Nos c a s o s em que a s a s s o c i a e s mais importantes, l i d e r a das p o r elementos da e l i t e do poder de que nos f a l a Wright Mills, c o n s t i t u e m um fenmeno r e a l em s e u s e f e i t o s p o l t i c o s , o s s e u s r e c u r s o s e o s a c e s s o s ao sistema d e c i s r i o por e l a s c o n t r o l a d o s const i t u e m f a t o r e s d e s t i n a d o s a , de f a t o , a f e t a r a s r e l a e s de poder. A e s t r u t u r a p o l t i c a da arena r e d i s t r i b u t i v a p a r e c e e s t a r muito e s t a b i l i z a d a , v i r t u a l m e n t e i n s t i t u c i o n a l i z a d a , devido e s t a b i l i d e ou e q u i l b r i o observvel n a s r e l a e s e n t r e os grandes segmentos ou c l a s s e s no conjunto da sociedade, ou mesmo dos impasses e x i s t e n t e s . Tal e s t a b i l i d a d e d e r i v a de i n t e r e s s e s compartilhados no i n t e r i o r de cada um d e s s e s grandes conjuntos s o c i a i s , a o c o n t r r i o do que o c o r r e na arena d i s t r i b u t i v a . Por o u t r o l a d o , em c o n t r a s t e com a a r e n a r e g u l a d o r a , e s s e s i n t e r e s s e s compartilhados so s u f i c i e n t e mente e s t v e i s , c l a r o s e c o n s i s t e n t e s para representarem fundament o s p a r a i d e o l o g i a s . O Quadro 1 resume a s d i f e r e n a s n a s r e l a e s
I

polticas, balho.

segundo a s h i p t e s e s esboadas no c o n j u n t o d e s t e t r a -

M u i t a s das o u t r a s c a r a c t e r s t i c a s d i s t i n t i v a s dessa a r e n a e s t o r e l a c i o n a d a s com o papel e s p e c i a l das a s s o c i a e s mais import a n t e s ou, t a l v e z , decorram ou r e s u l t e m d e s s e p a p e l . A coeso no

i n t e r i o r d e s s a s a s s o c i a c e s s i g n i f i c a que a s d i f e r e n a s p a r t i c u l a r e s e n t r e grupos c o n c o r r e n t e s , mas r e i a c i o n a d o s , s e r o provavelment e r e s o l v i d a s bem a n t e s de a s p o l t i c a s alcanarem a agenda governamental. Em muitos a s p e c t o s , o s d i r i g e n t e s das c l a s s e s s u p e r i o r e s desempenham funes na arena r e d i s t r i b u t i v a que, na d i s t r i b u t i v a , a r e g u l a t o r i a , por s o desempenhadas por Comits d t a i s comits e p e l o Congresso e Mas a s d i f e r e n a s so c r u c i a i s . Nas p o l t i c a s d i s t r i b u t i t o s sejam o s i t e n s t a r i f r i o s , a s pontes e o s diques a serem const r u i d o s , os l o t e s de t e r r a s p b l i c a s a serem d i s t r i b u d o s ou a r r e n dados, e assim por d i a n t e . A l e m d i s s o , existem provavelmente t a n t a s e l i t e s quantos sejam os comits e subcomits do Congresso com j u r i s d i o sobre e s s a s p o l t i c a s . Na r e d i s t r i b u i o , nunca haver mais de d o i s l a d o s , e e s s e s l a d o s s e r o sempre c l a r o s , e s t v e i s , c o n s i s t e n t e s . E p o s s v e l a negociao, mas apenas com a finalidade d e r e f o r a r ou s u a v i z a r o impacto da r e d i s t r i b u i o , Provavelmente, e x i s t e uma e l i t e para cada l a d o . T a i s e l i t e s no correspondem d i retamente a burguesia e p r o l e t a r i a d o ; possivelmente, s e r i a m mais bem'compreendidas, segundo a s designaes de Wallace Sayre, como grupos "fornecedores de d i n h e i r o " e grupos "demandantes de. s e r v i os". De qualquer modo, a base para c o a l i z o ampla, centraiido-se nos i n d i v d u o s mais conhecidos e r e s p e i t a d o s p o r seu v a l o r ou por sua f o r t u n a . Se o s l d e r e s mais importantes no fossem pessoas conhecidas e n t r e s i e j no tivessem desenvolvido p e r s p e c t i v a s comuns d e r i v a d a s de uma e s c o l a r i d a d e p a r t i l h a d a , s e Mills e s t i v e s s e equivocado em sua argumentao, mesmo assim pontos de v i s t a comp a r t i l h a d o s poderiam, f a c i l m e n t e , desenvolver-se a p o s t e r i o r i , p o i s a s e s p c i e s de i n t e r e s s e s envolvidos n a s questes r e d i s t r i b u t i v a s s o sempre do mesmo t i p o , ou s e j a , t r a t a - s e de i n t e r e s s e s que t e n dem a congregar amplas c a t e g o r i a s s o c i a i s . O c o n f l i t o t o r n a - s e t o i n s t i t u c i o n a l i z a d o que a s p r p r i a s b u r o c r a c i a s governamentais comeam a r e f l e t i - l o , assim como os l d e r e s p a r t i d r i o s e s e t o r e s do p r p r i o a p a r a t o e s t a t a l . Finalmente, assiin como a n a t u r e z a d a s p o l t i c a s r e d i s t r i b u t i v a s i n f l u e n c i a o processo p o l t i c o no s e n t i d o da e s t a b i l i z a o

20

e c e n t r a l i z a o do c o n f l i t o , tambm f a z com que, tendencialmente,

processo d e c i s r i o s a i a da a l a d a do Congresso, O Congresso, com s u a s b a s e s d e s c e n t r a l i z a d a s e sua grande capacidade de barganha, \tem condies. d e a t u a r convenientemente em d e c i s e s de t i p o d i s t r i b u t i v o ou r e g u l a t r i o , mas no s e pode d i z e r o mesmo quanto 5s questes r e d i s t r i b u t i v a s , que exigem u processo complexo de b a l a n m ceamento de i n t e r e s s e s c o n f l i t a n t e s numa e s c a l a muito ampla. A p l i c a - s e , a q u i , o que f o i d i t o por William Ii. Riker s o b r e o processo d e ~ r ~ a m e n t a oI ':. . . / / num sistema de governo em que a s d e c i s e s o r a m e n t r i a s sejam da a l a d a do L e g i s l a t i v o , cabendo s l i d e r a n a s p a r t i d r i a s proceder a consolidaes f i n a n c e i r a s a p a r t i r de d i s p u t a s e entendimentos a n v e l do p r p r i o L e g i s l a t i v o , no h condies adequadas p a r a a elaborao e implekentao do oramento governamental. N m sistema f i s c a l complexo, julgamentos l e g i s l a t i u vos a t c e r t o ponto c a s u a i s no podem conduzir, nem mesmo g r o s s o modo, a uma correspondncia adequada e n t r e a r e c e i t a e o g a s t o pb l i c o . e s s a a r a z o p e l a qual s e i n t r o d u z i u o processo de e l a b o r a o da p r o p o s t a oramentria como prerrogativa do Executivo, com e i r o para o responsvel p e l a o que s e t r a n s f e r e o c o n t r o l e e l a b o r a o do oramento /.../".
O

excees n a a p l i c a o de determinados p r i n c p i o s , assim como pode p a r t i c i p a r de o u t r a s f o r mas na implementao d e s s e s p r i n c p i o s , e s t a b e l e c e n d o padres e notmas de implementao que, de f a t o , impliquem o b r i g a r o Executi-. vo a f a z e r concesses. Seja como f o r , e n t r e t a n t o , o s r e s p o n s v e i s em l t i m a i n s t n c i a p e l o s p r i n c p i o s que implicam r e d i s t r i b u i o parecem s e r o s d e t e n t o r e s dos "postos de comando" na e l a b o r a o / implementao do oramento governamental. Nada d i s s o sugere a e x i s t n c i a de uma e l i t e do poder n o s m termos s u g e r i d o s p o r Mills, mas s i m u t i p o de c o n f l i t o e s t v e l e c o n t i n u o que somente pode s e r compreendido em termos de c l a s s e . A s b a s e s s o b r e a s q u a i s s e assentam as e s c o l a s da e s t r a t i f i c a o soc i a l e da e l i t e do poder, especialmente ao l i d a r com o poder a o n v e l n a c i o n a l , mostraram-se conceitualmente t o f r a c a s e empiricamente t o pouco s u s t e n t v e i s que s e u s c r t i c o s foram conduzidos a

O Congresso pode estabelece;

Quadro 1 ARENAS E RELACIONAMENTOS POLITICOS : RESUMO SIAGRAMATICO

.E

I UNIDADE I

RELACAO

I ESTRUTURA IESTABILIDADEI LUGAR Bh- I

Elite no-conf l i t a n t e com grupos de - . apoio Pluralista, nulticentrada, "teoria do equilbrio" Elite conflitante, i.e., e l i t e e contra--e1 i t e

IMPLEMENTAAO Agncia centralizada na unidade funcional bsica (8breau")

1i
1

Distribuio

~ndivduo, Assistncia &tua de Fim votos, no-interfeG c i a &tua, inteEmpresa resses incomins

Estvel

Comit do

Congresso e/ou agncia**

1
I

Regulamentao * Grupo

#'A coalizot', interesse partilhado no m assunto e questo, barganha

A "ass&iao lde?',

InsGvel

Congresso no Agncia descentralizada por papel clssi- "delegao", c a i t r o l e misto c0

Redistribuio

Associao

classe, ideologia

Dada a mltiplicidade dos .interesses organizados na arena reguladora, existem obv tuo que s e assemelham s coalizes predoIIIjnantes na poltica distributiva. Nesse aspecto, a diferena entre a s arenas re@ a b r a s e distributivas e s G no grau. A f o m predominante de coalizo na poltica reguladora supostamente a do interesse c m ou tangencial. hobora a diferena seja a p 9 s de grau, importante porque esse tipo predominante de coalizo torna a arena reguladora m i t o mis instavel, imprevisivel e no-elitista ("equilbrio de poder"). iktretanto, quando consider a m > ~ arena redistributiva, e n c o n t m s diferenas de princpio, na plena acepo da palavra. a

** A poltica distributiva tende'a estabilizar-se e torno de u midade institucimal. N nraioria dos casos, o comit do m m a m no Congresso. (ou subcomit). Mas e Outros, parti~UlaXmeIIte I@nistgrio da4Agricultura, O foco a ag&c@.+ a agncia e o esta a estrutura de arena em que adominao da ?hquina" tende a continuar, se mlciaimnte t i v e r Nas . .
o controle do processo.
. . . .
N
A

e r r o . n a d i r e o o p o s t a , uma vez que negaram a r e l e v n c i a d i das p o s i e s s o c i a i s e i n s t i t u c i o n a i s , bem como a p r o b a b i l i de e l j t e s d e c i s r i a s e s t v e i s . Contudo, a r e l e v n c i a daquela dagem t o r n a - s e mais s i g n i f i c a t i v a medida que s e reduza adequadamente a extenso de sua a p l i c a b i l i d a d e e que o s padres dessa extenso sejam devidamente esclarecidos. I s s o igualmente v e r d a d e i r o no que s e r e f e r e e s c o l a p l u r l i s t a e s abordagens baseadas no e s tudo da e s t r u t u r a do processo p o l t i c o dessa ou daquela p o l t i c a em p a r t i c u l a r .

'V