1

Ministerul Educatiei al Republicii Moldova Institutul de stat de Relatii Internationale din Republica Moldova Facultatea de Drept Catedra Drept International

Referat: Cetatenia europeana

A efectuat: Potorac Mihaela 1MDI Coordonat:conf . univ.Lazar Constantin

Chisinau 2011

1. Cetenia european 1.1. Cetenia i cetenia european Noiunea de cetenie i gsete originea n dreptul intern. Potrivit concepiei propuse de Aristotel, ceteanul se definea prin participarea la funciile judiciare i la cele publice n general. ndreptul pozitiv, cetenia continu s desemneze calitatea juridic ce permite unei persoane s ia parte la viaa statului, bucurndu-se de drepturi civice i politice i fiind supus, n schimb, anumitor obligaii cum ar fi votul obligatoriu sau serviciul militar. Ca regul, cetenia e recunoscut de ctre stat cetenilor si care, ca membri ai Cetii, participa la guvernarea Cetii. Darexista excepii, ca de exemplu cetenia britanic de peste mri20 sau cea a Uniunii franceze. Dreptul internaional recunoate acest statut privilegiat, condiionat de naionalitate, care presupune, nprincipal, dreptul de edere pe teritoriul naional, participarea la viaa politic (dreptul de a alege i de afi ales), accesul la funciile publice, dreptul la protecia diplomatic. Noiunea de cetenie european ar putea s fie bazat pe aceste drepturi i obligaiicorespondente. Ea implic faptul c cetenii Uniunii Europene beneficiaz, n aceasta calitate, deaceleai drepturi care sunt acordate n mod tradiionalpropriilor cetenin ordinea juridic intern.Aceste drepturi corespund, aproape n totalitate, cu ceea ce n anii 1975-1985 erau drepturi speciale,rezervate cetenilor statelor membre ale Comunitii. Trebuie reinut nc de pe acum c structura Uniunii implic exercitarea anumitor drepturi la nivelul Uniunii Europene i exercitarea altora la nivelul statelor membre. 1.2. Europa cetenilor i cetenia european n special dup Consiliul european de la Fontainebleau din 1984 o alt noiune s-a dezvoltat i anume cea de Europ a cetenilor. O putem distinge cu dificultate de cea precedent, mai ales c se dovedete greu de definit21. Ideea de baza este c ceteanul european trebuie plasat n centrul construciei europene, pentru a-i dezvolta sentimentul de apartenena la Uniunea European. n acest sens Comitetul ad-hoc privind Europa cetenilor, numit i Comitetul ADONNINO, creat la iniiativa Consiliului European de la Fontainebleau din 25-26 iunie 1984 a propus msuri n vederea ntririi i promovriiidentitii i imaginii Comunitii fa de cetenii si n lume. Printre drepturile speciale recunoscute n perspectiva unei Europe a cetenilor figureaz, fr ndoial, drepturile speciale inerente ceteniei europene i care instituie o veritabil cetenie politic. Dar putem gsi, de asemenea, drepturi care rezult din integrarea economic, cum ar fi liberul acces la un loc de munc ntr-o ar aleas i drepturi noi care consacr lrgirea domeniului integrrii, cum ar fi dreptul la cultur sau protecia mediului. Acestea se ncadreaz mai bine concepiei celei mai largi (moderne) a ceteniei. Dar aceast concepie rpete conceptului o parte ntins a specificitii sale, deoarece drepturile ceteanului nu se mai disting de drepturile oricrei alte fiine umane Confuzia dintre cele 2 perspective, cea de cetenie european i cea de Europ a cetenilor, este des ntlnit. Astfel, n Rezoluia asupra funcionrii TUE n perspectiva CIG din 1996, din 17 mai 1995, Parlamentul European a cerut ca cetenia european s fie ntrit mai ales prin aderarea Uniunii la Convenia european a drepturilor omului, interzicerea pedepsei cu moartea, protecia minoritilor, egalitatea ntre brbai i femei ca i prin ntrirea ceteniei politice. n mod evident, aceste drepturi, dei sunt recunoscute n dreptul Uniunii, vor fi drepturi ale fiinei umane n general, deci nu rezervate cetenilor statelor membre i nu drepturi inerente calitii de cetean european. La ora actual, dei noiunea consacrat de tratate este cea de cetenie european, ambiguitatea nu pare s se fi risipit n ntregime. 1.3. Cetenia european i tratatele

constitutive Tratatul de la Maastricht introduce cetenia european n scopul ntririi relaiei existente ntre Uniunea European i cetenii statelor membre, dar nu definete aceast noiune. Tratatul se mrginete s declare c este cetean al Uniunii orice persoan care are cetenia unui stat membru i c cetenii Uniunii se bucur de drepturi i sunt supui obligaiilor prevzute de prezentul tratat (tratatul CE, art. 8, art. 17 nou). i paradoxal, insereaz dispoziiile consacrate ceteniei Uniunii n Tratatul CE i nu n Tratatul Uniunii europene. Aceast redactare pe care unii au calificat-o drept confuz i hazardat22 nu a fost ameliorat de Tratatul de la Amsterdam. De fapt, tratatele de la Maastricht i Amsterdam, dei se bazeaz pe cele 2 concepii, consacr un ansamblu de drepturi care se apropie mai mult de noiunea de cetenie n sens tradiional, dect de cea de Europ a cetenilor. 2. Cetenia european i cetenia naional Cetenia european este esenialmente distinct de cea naional, pe care, conform formulrii Tratatului de la Amsterdam, o completeaz i n-o nlocuiete (Tratatul CE, art. 17 nou, alin. 1). Totui, prin condiiile sale de atribuire ea deriv, ca i cetenia naional, din naionalitatea acordat de ctre statele member . 2.1. Cetenia european, complementar ceteniei naionale Departe de a aboli ceteniile naionale, cetenia european li se adaug. Cetenii statelor membre ale Uniunii europene beneficiaz astfel de o dubl cetenie. Astfel, un cetean francez este n acelai timp cetean francez i cetean european. n principiu, cele 2 cetenii n-ar trebui s se confunde. Cetenia european este reglementat de dreptul Uniunii, n care-i gsete izvoarele; cetenia naional aparine doar dreptului naional. Cetenia european nu suprim nici unul dintre drepturile inerente ceteniei naionale. Pur i simplu ea confer drepturi suplimentare care se exercit, fie la nivelul Uniunii (de ex. votul i dreptul de a fi ales n Parlamentul european), fie la nivelul statelor membre (de ex. dreptul de a alege i de a fi ales n alegerile municipale). Dar anumite elemente ale ceteniei europene pot fi uneori de natur a slabi cetenia naional n msura n care unui resortisant dintr-un alt Stat membru i se recunosc drepturi care au fost rezervate n trecut doar cetenilor. Cetenia european este, deci, perceput ca ameninnd sau concurnd cetenia naional. Acest lucru este evident mai ales n ce privete dreptul de edere sau dreptul de a alege sau de a fi ales nu numai n Parlamentul European, dar i n alegerile municipale. De unde reticentele mai multor state fa de dezvoltarea ceteniei europene. Astfel, Danemarca a inut s declare c cetenia Uniunii nu acorda n nici un caz dreptul de a cpta cetenia danez. 2.2. Cetenia european, corolar al naionalitii unui stat membru Conform art. 8.1 CE (noul art. 17), este cetean al Uniunii Europene orice persoan avnd cetenia unui stat membru. Calitatea de cetean european este, deci, subordonat posesiei sau dobndirii ceteniei unui stat membru. Rezult, deci, c revine dreptului naional al fiecrui stat s determine dac o persoan are sau nu cetenia sa. Aceasta soluie a fost expres confirmata prin Declaraia relativ la cetenia unui stat membru anexat tratatului de la Maastricht conform creia de fiecare dat cnd Tratatul instituind Comunitatea European face referire la cetenii statelor membre, problema de a ti dac o persoan are cetenia unuia sau altuia dintre statele membre se rezolv numai prin recurs la dreptul naional al statului vizat. Pentru a fi conform cu dreptul internaional, acest principiu ridic dificulti n ipoteza n care o persoana are mai multe cetenii dintre care una ar fi a unui stat nemembru al Uniunii. n ordinea juridic internaional, opozabilitatea ceteniei fa de statele tere este subordonat existentei unei legturi efective ntre persoan i stat23. Dar CJCE a recuzat exigena efectivitii n cazul MICHELETTI, din 7

iulie 1992, care privea libertatea de stabilire. Domnul MICHELETTI, argentinian de origine, dar avnd i cetenia italian ca descendent din prini italieni, este titularul unei diplome de odontologie obinut n Argentina dar omologat n Spania n aplicarea unei convenii bilaterale ntre cele 2 ri. Nu i poate fi, deci, refuzat dreptul de a se instala n Spania n vederea exercitrii profesiei pe motivul ca reedina sa obinuit era n Argentina. Curtea interzice unui Stat membru dreptul de a restrnge efectele atribuirii ceteniei unui alt stat membru cernd o condiie suplimentar pentru recunoaterea acestei cetenii n vederea exercitrii libertilor fundamentale prevzute de tratat. Dar ceea ce este valabil cu privire la accesul la teritoriu i exerciiul unei activitati profesionale poate fi aplicat i n ceea ce privete exerciiul drepturilor civice, ca de exemplu admiterea n funciile publice? Mari dificulti pot aprea dac statele Uniunii au legislaii i practici diferite n materie de acordare i retragere a ceteniei, (conflict ntre jus soli i jus sanguinus, practici diferite n ceea ce privete naturalizarea lucrtorilor strini). Statele care restrng dobndirea ceteniei risc s accepte cu reticen deschiderea teritoriului lor, a pieei de munc, a drepturilor politice pentru cetenii provenind din alte state membre mai liberale. Cetenia european invit n mod logic la o anumit armonizare a legislaiilor privind acordarea ceteniei, armonizare puin realizabil n prezent din cauza marii sensibiliti politice a problemei. 3. Statutul ceteanului european Dispoziiile inserate n cea de-a doua parte a Tratatului CE sub titlul Cetenia Uniunii servesc ca ghid studiului statutului ceteanului european. Trebuie s reamintim ca ele nu prezint o coeren perfect. Mai nti, dei art. 8.2 (noul art. 17.2) proclam n mod logic c cetenii Uniunii nu au numai drepturi, dar sunt supui n aceeai msur i unor obligaii, el se limiteaz n ceea ce privete obligaiile s trimit la ndatoririle prevzute de prezentul tratat, fr s le precizeze coninutul. Ar trebui, de exemplu, s socotim drept una dintre aceste ndatoriri respectul egalitii brbai-femei n materie de remuneraie (art. 119; noul art. 141) sau interzicerea oricrei discriminri bazate pe naionalitate (art. 6; noul art. 12)? Pentru moment, recunoaterea ceteniei europene pare lipsit de orice coninut specific n ceea ce privete obligaiile. Este poate rezultatul faptului c solidaritatea dintre cetenii Uniunii nu a atins nc gradul suficient pentru a constitui fundamentul obligaiei. Sau, mai simplu, e poate consecina declinului serviciului militar obligatoriu care era ndatorirea clasic a ceteanului la nivel naional, serviciu cruia nc nu i se poate substitui pentru moment unul social la nivel european. Apoi, cu privire la drepturi, tratatul reafirm, pe de o parte, dreptul deja recunoscut anterior, dreptul de liber circulaie i de edere, iar pe de alt parte, consacr noi drepturi, drepturi politice (dreptul de a alege i de a fi ales la alegerile europene i la cele municipale), protecii (protecia diplomatic i consular, dreptul de petiionare, plngerea adresata mediatorului, dreptul de comunicare cu instituiile). Este de necontestat c libertatea de circulaie i de edere constituie unul din fundamentele Comunitii Europene. Legtura sa cu cetenia european are un caracter important, mai ales pe plan simbolic. n prezent ea continu s constituie o ramur care se desprinde din cetenie din cauza rolului pe care l-a jucat n dezvoltarea integrrii comunitare. n ceea ce privete celelalte drepturi, ele se inspir din 2 concepte: cel al ceteniei europene i cel al Europei cetenilor. Dar, tratatul nu respect n ntregime nici unul dintre cele 2 concepte. Cetenia, n sensul tradiional, privete un statut care este esenialmente politic: accesul la funcia public prezint pentru acest motiv unele afiniti cu drepturi politice cum ar fi participarea la alegerile pentru Parlamentul European i alegerile municipale (S1). Proteciile (S2) prevzute de tratat in de o Europ a cetenilor care nu se

limiteaz ns la cetenii statelor membre ale Uniunii. Aceste garanii prezint o puternic complementaritate cu protecia jurisdicional i accesul la documente pe care, de altfel, tratatele o consacr. 3.1. Dreptul de participare la alegerile publice Alegerile publice permit desemnarea membrilor autoritilor chemate s reprezinte cetenii n conducerea afacerilor publice. Participarea la aceste alegeri este rezervata cea mai mare msur cetenilor proprii, conform dreptului naional. Deschiderea pentru cetenii altor state membre constituie, deci, un progres semnificativ ctre realizarea uniunii politice, fie ca este vorba de alegerile pentru Parlamentul European, fie ca este vorba de alegerile municipale, fapt ce depete cu mult msurile simbolice ca drapelul Uniunii, imnul sau paaportul comunitar. 3.1.1. Participarea la alegerile pentru Parlamentul European Aceasta participare este de natur s amelioreze calitatea reprezentrii cetenilor europeni de ctre instituiile Comunitii, deci contribuie la reducerea deficitului democratic de care sufer acestea. Trebuie subliniat faptul c aportul tratatului de la Maastricht nu reprezint dect ncoronarea unei ndelungi evoluii. a. Evoluia anterioar Tratatului Uniunii Europene Atributul major al ceteniei europene s-a realizat efectiv prin intrarea n vigoare a deciziei Consiliului din 20 septembrie 1976 privind alegerea reprezentanilor Adunrii prin vot universal direct. Faptul c din 1979, membrii Parlamentului European sunt, la fiecare 5 ani, alei direct de ceteni, a tirbit principiul tradiional al societii internaionale, conform cruia instituiile asigur doar o reprezentare indirect a cetenilor, deci nu sunt responsabile politic cu privire la politica european n faa acestora. Alegerea Parlamentului European merit, deci, s fie calificat ca un progres din punct de vedere democratic, chiar dac slbiciunea - pe punctul de a fi surmontat - puterilor Adunrii i numeroasele imperfeciuni ale sistemului reprezentativ fac ca integrarea cetenilor n procesul de investire a puterii comunitare s fie nc insuficient. Tratatul Uniunii Europene aduce tocmai o ameliorare care va fi analizata separat, devreme ceanaliza mecanismelor de alegere a Parlamentului European revine de obicei lucrrilor consacrate instituiilor Uniunii. Pn la Tratatul asupra Uniunii Europene cetenii comunitari care i aveau reedina n afara rii lor de origine nu aveau posibilitatea practic de a lua parte la alegerea parlamentarilor europeni. ntr-adevr, cu excepia Irlandei, Olandei i Belgiei (n anumite condiii), Marea Britanie n ceea ce-i privete pe cetenii irlandezi, statele nu permiteau votul cetenilor altor state membre. De asemenea, dreptul de a fi ales era rezervat propriilor ceteni, cu excepia Italiei. n aceste condiii, rmnea doar posibilitatea incomod a votului prin procur sau prin coresponden b. Tratatul Uniunii i Directiva din 6 decembrie 1993 Dreptul de a alege i de a fi ales sunt acordate prin Tratatul de la Maastricht. Tratatul CE, n art. 8B (noul art. 19.2) prevede c: orice cetean al Uniunii rezident ntr-un stat membru i care nu este cetean al acestuia are dreptul de a alege i de a fi ales la alegerile pentru Parlamentul Europeann statul membru n care-i are reedina, n aceleai condiii ca i cetenii acelui stat. Directiva 93/109 din 6 decembrie 199324, adoptat de Consiliu n unanimitate aa cum prevedea Tratatul, a definit modul de exercitare a acestor drepturi. Principiul este c orice cetean al Uniunii dispune de dreptul de a alege i de a fi ales n statul n care i are reedina n aceleai condiii ca i cetenii acelui Stat.

El poate, deci, exercita acest drept dac ndeplinete condiiile impuse de legislaia statului membru de reedina pentru exercitarea dreptului de a alege i de a fi ales pentru proprii ceteni, n special condiia de reedin (art. 6). n consecin, ceteanul comunitar dispune de alegerea statului de origine sau de reedin n care voteaz sau candideaz. Dar, nu poate s exercite acest drept dect ntr-un singur stat (art. 4); pentru a evita votul sau candidaturile multiple sunt prevzute msuri de siguran, cum ar fi cooperarea ntre statele membre. Decderea din dreptul de a alege n statul de origine poate fi luat n considerare i de ctrestatul de reedin mpotriva ceteanului comunitar, n timp ce decderea din dreptul de a fi ales n statul de origine atrage interdicia de a fi ales i n statul de reedina (art. 6). Scopul acestor dispoziii este de a mpiedica ceteanul european s-i recapete drepturile civile prin deplasarea dintr- un stat n altul. Exerciiul dreptului de vot este posibil prin nscrierea ceteanului comunitar pe lista electoral a statului de reedin care e nsoit de renunarea la vot n orice alt stat. Votul devine chiar obligatoriu dac legislaia n vigoare n acel stat de reedin este n acest sens. Posibilitatea unui regim derogator a fost prevzut n cazul n care, ntr-un stat membru, procentul cetenilor Uniunii care i au aici reedina acolo fr a avea cetenia respectiv i care au vrsta cerut pentru vot depete 20% din totalul cetenilor Uniunii cu vrsta de vot i rezideni acolo. Statul n cauza, Luxemburg, are dreptul s condiioneze exercitarea dreptului de a alege la 5 ani de reziden i dreptului de a fi ales la 10 ani, maximum. Comisia, care are ndatorirea s verifice persistena motivelor care au justificat aceasta derogare a prelungit-o i pentru alegerile din 1999. 3.2. Participarea la alegerile municipale n general se acord o mare importan acestei participri, considerndu-se c accelereaz integrarea cetenilor comunitari care s-au instalat ntr-un alt stat membru. 3.2.1. Principiul constituie un progres nsemnat al ceteniei europene Importana participrii la alegerile municipale o depete pe cea a participrii la alegerile europene n statul de reedin. Pe de o parte, dreptul comunitar pare s prefigureze ceea ce ar putea fi condiia acordat cetenilor strini de Uniunea European. Pe de alt parte, alegerile municipale difer fundamental de alegerile pentru Parlamentul European. Acestea din urm privesc o instituie care aparine ordinii juridice comunitare, deci exterioar statului, n timp ce primele aparin unei instituii care constituie un element al puterii statale. Fr ndoial, partizanii participrii strinilor la alegerile municipale argumenteaz c aceste alegeri locale au o natura esenialmente administrativ i mai puin politic, lucru n msur s atenueze opoziia fa de participarea strinilor. Experiena integrrii europene nu permite ns subscrierea fr rezerve la acest punct de vedere. Vom aminti ca nainte de Tratatul de la Maastricht, doar Danemarca, Irlanda i Olanda acordau, dup un anumit interval de reziden, dreptul de participare strinilor n condiii care s faciliteze accesul cetenilor comunitari. n marea majoritate a statelor, Constituia rezerva cetenilor proprii participarea la alegerile municipale, fapt care a determinat, de exemplu, modificarea Constituiei franceze prealabil ratificrii Tratatului de la Maastricht. Participarea cetenilor altor state membre ale Uniunii pe care o consacr art. 8B.1 (noul art. 19.1 TCE) marcheaz, deci, un important progres al ceteniei europene. Reversul este reprezentat nu numai de ngreunarea metodelor de a pune n aplicare aceasta participare (Tratatul prevzuse n pluso durat suplimentar de 1 an), dar i de dificultile de transpunere ale Directivei 94/80 din 19 decembrie 199425 (modificat prin Directiva 96/30 din 13 mai 1996 menit s adauge indicarea colectivitilor locale de baz ale celor 3 noi state membre). Belgia, Spania, Frana,

Grecia, Suedia au ntrziat transpunerea, Austria i Finlanda nu au transpus-o dect parial. i totui Directiva conine ample dispoziii derogatorii. 3.2.2. Modaliti de exercitare a participrii Dup ce prevede cror colectiviti le corespund alegerile municipale (n cazul Franei, comunele), Directiva 94/80 din 19 decembrie 1994 reia schema general reinut pentru alegerea Parlamentului European. Ea ofer cetenilor europeni posibilitatea de a vota n statul membru de reedina dac i manifest voina n acest sens (art. 7), precum i posibilitatea de a candida (art. 9) n aceleai condiii ca i naionalii, inclusiv n ceea ce privete durata de reedin n colectivitatea local. Spre deosebire de prevederile privind alegerile pentru Parlamentul European, exercitarea dreptului de vot n Statul membru de reedin nu antreneaz pierderea dreptului de vot i de a fi ales n statul membru de origine dect dac acesta din urma a decis n acest sens. Dar numrul excepiilor fa de regula general creste treptat, aa cum las s se ntrevad propunerea de directiv elaborat n iunie 1988 de ctre Comisia care facilitase acordul n timpul negocierii Tratatului de la Maastricht. Pe de o parte, derogrii luxemburgheze i s-a adugat o derogare viznd Belgia, care permitea acestui stat s impun condiii particulare de durat a rezidenei n anumite comune. Pe de alt parte, se adaug o derogare francez permanent n msura n care consacra 2 limite aduse eligibilitii cetenilor comunitarin momentul revizuirii Constituiei din 25 iunie 1992 necesar datorit ratificrii TUE . Statele pot s rezerve propriilor ceteni funciile de conductor, de adjunct sau de supleant sau de membru al Consiliului director al executivului comunal, fapt ce se justific datorit funciilor de autoritate public pe care tratatul le permite a fi rezervate naionalilor (TCE art. 48 i 55, noile art. 39 i 45). Ele pot dispune de asemenea ca aleii ceteni ai unui alt Stat membru s nu poat participa la desemnarea electorilor unei adunri parlamentare sau la desemnarea membrilor acestei adunri. Este vorba, n primul rnd, de alegerile pentru Senat marele consiliu al comunelor franceze, conform formulei lui Gambetta. Tot astfel, legea organic din 25 mai 1998 interzice consilierului municipal care nu are cetenia francez s fie ales primar sau adjunct sau s exercite chiar i temporar aceste funcii, precum i s participela colegiul electoral al senatorilor . 4. Proteciile ceteniei europene Tratatul asupra Uniunii Europene introduce 4 modaliti de protejare a ceteniei europene. Trei erau prevzute n Tratatul de la Maastricht: protecia acordat de ctre autoritile diplomatice i consulare ale statelor membre, dreptul de petiionare i dreptul de a se adresa mediatorului. Tratatul de la Amsterdam a adugat dreptul de comunicare cu instituiile i anumite organe ale Comunitilor (TCE art. 21, noul alin. 3). Aceste protecii sunt de natur foarte diferit. Prima este pus n aplicare de ctre statele membre fa de statele tere sau pe teritoriul acestora. Celelalte trei implic o aciune a instituiilor i organelor Uniunii. 4.1. Protecia asigurat de autoritile diplomatice i consulare ale statelor membre 4.1.1. Principiul Art. 8C (noul art. 20) al Tratatului CE prevede c : orice cetean al Uniunii beneficiaz de protecie din partea autoritilor diplomatice i consulare ale oricrui Stat membru, pe teritoriul unui stat ter n care statul membru cruia i aparine ca membru nu este reprezentat, n aceleai condiii ca i cetenii acelui stat. Aceste dispoziii au o larg aplicabilitate, innd cont de faptul c totalitatea Statelor membre nu este reprezentat dect n 5 ri (China, Statele Unite, Japonia, Rusia i Elveia) i de numrul mare de ceteni comunitari care se deplaseaz n afara Uniunii. Protecia prevzut de tratat nu poate fi exercitat dect de autoritile unui stat membru. Ea nu se poate, deci, confunda cu aceea cerut de un cetean

comunitar unei instituii comunitare. i, dac n cazul ODIGITRIA, nici TPI, nici Curtea nu au exclus n mod expres eventualitatea unor demersuri fcute de Comisie pe care n spea aceasta a refuzat s le ndeplineasc26, tratatul manifest n mod indubitabil intenia statelor de a nu se dezinvesti de o competen att regalian ct i tradiional.

Este vorba de protecie diplomatic i consular sau doar de protecie consular? Problema a fost evocat dar nu i rezolvat cu prilejul CIG. n ceea ce privete protecia intereselor i drepturilor cetenilor, dreptul internaional nu pare s fac vreo distincie ntre cele dou tipuri de protecie, dect n privina naturii autoritii care intervine: cele dou protecii au acelai obiect, protecia consular fiind pus n practic de ctre consul i nu de ctre ali reprezentani ai statului. Conveniile de la Viena din 18 aprilie 1961 privind relaiile diplomatice (art. 3, b) i din 24 aprilie 1963 privind relaiile consulare (art. 5, a ) fac referire la funcia ce const n protejarea intereselor cetenilor (Statului acreditar sau Statului de trimitere) n limitele admise de dreptul internaional. Decizia reprezentanilor guvernelor statelor membre reunite n Consiliul din 19 decembrie 199527 calific protecia reprezentanei diplomatice sau consulare drept protecie consular (art. 1). O protecie de acest tip este conforma principiilor dreptului internaional, Convenia de la Viena prevznd ca un stat poate s exercite funciile consulare pentru un stat ter (art. 8). Dar statul fa de care protecia este exercitat nu este legat de aceast decizie i i se poate opune. Tot astfel art. 8 TCE (noul art. 20) dispune c statele membre vor iniia negocierile internaionale necesare pentru asigurarea acestei protecii. 4.1.2. Punerea n aplicare a principiului Punerea n aplicare a acestor dispoziii nu este facil. Pentru moment nici o negociere internaional de anvergur nu a fost ntreprins. Statele membre au decis c orice cetean al Uniunii va putea beneficia de protecia consular, adic de asisten n caz de deces, accident sau boal grav, arestare, detenie sau violen, sau de ajutor i de repatriere n caz de dificultate. n schimb, beneficiarul se angajeaz s ramburseze propriului su stat cheltuielile pe care acesta trebuie s le achite la rndul su statului care a prestat asistena (Decizia precitat a reprezentanilor guvernelor statelor membre reunii n interiorul Consiliului din 19 decembrie 1995). n aceeai ordine de idei se nscrie Decizia 96/409/PESC28 a reprezentanilor statelor membre reunii n Consiliul din 25 iunie 1996, care permite ceteanului european care i-a pierdut paaportul s obin de la autoritile unui alt stat membru, dac statul sau nu este reprezentat, un titlu de cltorie provizorie, stabilit conform unui model uniform. Acest document este eliberat doar cu autorizarea autoritilor statului membru de origine i doar pentru durata minimal a voiajului pe care l efectueaz cel interesat. Rmn ns unele probleme privind coordonarea aciunilor statelor membre. Acordarea proteciei consulare este subordonat acordului statului de origine? Ce este de fcut dac un cetean european se adreseaz simultan sau succesiv mai multor state membre? n sfrit, ne putem ntreba dac nu era de preferat lrgirea proteciei i pentru persoanele juridice dup modelul admis pentru alte protecii. 4.2. Dreptul de petiionare Petiia este o cerere prezentat unei instituii politice de ctre una sau mai multe persoane n scopul prentmpinrii unei presupuse injustiii sau a unei situaii nesatisfctoare sau pentru a obine ncetarea unei astfel de situaii. 4.2.1. Originea i sediul materiei

Dreptul de a prezenta petiii Parlamentului este n general recunoscut n statele membre, dar nu este folosit n aceeai msur. n schimb, dreptul de petiionare s-a afirmat ca o modalitate foarte util de protejare a drepturilor omului n ordinea internaional29. n lipsa oricrei dispoziii din Tratate, acest drept a fost introdus de ctre Parlamentul European (la acea vreme Adunarea general a CECA) prin Regulamentul su din 1953 dar a fost consacrat de celelalte instituii abia n 198930. Tratatul asupra Uniunii Europene nu face dect s acorde o baz constituional acestei practici: Tratatul CE art. 8D (noul art. 21) i 138 D (noul art. 194). El ntrete poziia Parlamentului European autorizat s cear concursul, att celorlaltor instituii comunitare, ct i statelor membre. Dar, dreptul de petiionare pstreaz caracteristicile conferite anterior de Parlament iar baza reglementrii este determinat de regulamentul Adunrii. Comisia de petiii a Parlamentului, creat la 21 ianuarie 1987, joac un rol major, att n ce privete examinarea admisibilitii, ct i examinarea n fond a petiiei. 4.2.2. Admisibilitatea petiiei a. Condiiile de form i de procedur nu sunt foarteriguroase. Astfel, sunt admisibile att petiiile care parvin unui deputat, unei Comisii, ct i cele adresate Preedintelui Adunrii. n schimb, petiia trebuie scris, redactat n una din limbile oficiale ale Uniunii, semnat de petiionari i trebuie s identifice n mod clar pe fiecare dintre ei. Persoanele fizice trebuie s menioneze numele lor, calitatea, cetenia i domiciliul; persoanele juridice denumirea, domeniul de activitate, sediul statutar i adresa. Petiia poate fi individual sau colectiv. Chiar dac n practic petiiile individuale sunt majoritare, exist i un numr deloc neglijabil de petiii colective. Astfel, n cursul anului parlamentar 1997-1998, 6 petiii au fost semnate de un numr de cel puin 10.000 de persoane. Recordul rmne deinut de petiia 150/91, privitoare la relele tratamente aplicate animalelor, cu peste 1.000.000 de semnturi! Parlamentul European i-a manifestat dorina ca petiiile s-i fie adresate prin Internet
. b. Calitatea de a prezenta o petiie este recunoscut oricrui cetean al Uniunii i oricrei persoane fizice sau juridice, cu reedina sau sediul statutar ntr-un stat membru(art. 138D, noul art. 194 din Tratatul CE). Cercul petiionarilor nu se limiteaz la cetenii Uniunii Europene. Dreptul de petiionare nu este, deci, un atribut al ceteniei europene. Aceasta soluie este preferabil, totui, restriciei care a existat pentruo vreme, anterior Tratatului de la Maastricht. Parlamentul European i-a rezervat posibilitatea de a examina petiiile adresate de persoane strine Uniunii europene i care nu-i au reedina ntr-un stat membru (Regulamentul, art. 156.9), atunci cnd consider oportun, de exemplu atunci cnd se refer la libera circulaie a persoanelor sau la protecia drepturilor strinilor. Din faptul c dreptul de petiionare este deschis tuturor cetenilor Comunitii, Parlamentul a dedus c acest drept i revine i unui parlamentar european. i, fiind vorba de persoane juridice, acelai drept pare a fi recunoscut colectivitilor teritoriale dar nu i statelor. c. Conform tratatului, subiectul petiiei trebuie s fac parte din domeniile de activitate ale Comunitii (TCE, art. 138 D, noul art. 194). Parlamentul a lrgit aceast formul, referindu-se n regulamentul su interior (art. 156.5) la domeniile de activitate ale Uniunii europene, formul ce include i problemele legate de al doilea i al treilea pilon. Iar Comisia petiiilor continu sinterpreteze ntr-o manier larg, declarnd admisibile nu numai petiiile al cror subiect privete tratatele i dreptul derivat, dar i pe cele care poart asupra unor subiecte pertinente innd cont de evoluia previzibil a dreptului comunitar sau asupra unor subiecte avnd legtura cu aciunea unei instituii sau organ al Uniunii. Petiiile privind protecia drepturilor omului n interiorul statelor membre- de exemplu, condiia persoanelor -sunt considerate admisibile n general, dar n astfel de cazuri petiionarul va fi informat de poziia Parlamentului European i va primi sfatul de a se adresa organelor CEDO. Petiiile care poart asupra unor probleme referitoare la dreptul intern al Statelor

10 membre sunt declarate inadmisibile; litigiul ntre un angajat i angajator, condamnarea pentru ascunderea de bunuri furate Libera circulaie a persoanelor, a mrfurilor, a serviciilor i a capitalurilor, problemele sociale, discriminarea brbai-femei, protecia mediului i a animalelor, armonizarea fiscal sunt subiectele cel mai des abordate de petiionari. Subiectul petiiei trebuie s priveasc direct pe petiionar. Aceast condiie, creaie a tratatului de la Maastricht, d prilejul unei interpretri largi, n linia practicii anterioare i nu impune petiionarului stabilirea existenei unui interes individual i personal ca urmare a succesului demersului su, ci pur i simplu faptul c problema supus ateniei este obiectul uneipreocupri efective.

4.2.3. Examinarea n fond i posibile soluii date petiiei Comisia petiiilor are sarcina de a stabili faptele menionate n petiie. Ea poate proceda la audieri, la anchete la faa locului. Poate transmite petiiapentru informare, aviz sau atribuire altor Comisii ale Parlamentului. Dar cea mai mare parte a petiiilor sunt transmise Comisiei Europene care joac un rol crucial n rezolvarea problemelor. n schimb, cooperarea se dovedete mult mai puin satisfctoare la nivelul Consiliului i a statelor membre. Soluia dat petiiei, dac aceasta este considerat ntemeiat, depindede natura cererii prezentate. Dac petiia relev o violare a dreptului comunitar de ctre unul dintre state, Parlamentul poate determina Comisia s intenteze un recurs n constatare a nendeplinirii obligaiilor (de exemplu discriminarea ntre proprii ceteni i cetenii comunitari cu privire la nivelul taxei de intrare n muzeele greceti). Dac lipsa este imputabil Comisiei sau Consiliului, Parlamentul poate utiliza puterile recunoscute de tratate fa de aceste instituii, cum ar fi interpelri, vot de rezoluie. El poate ncerca i o rezolvare politic a problemei (numirea unui mediator n problema rpirii unor copii de ctre tatl lor algerian). 4.3. Plngerea ctre mediator Introdus prin TUE art. 8D TCE (noul art. 21) i art. 138E (noul art. 195), acest recurs nejurisdicional a implicat crearea unei noi instituii,mediatorul. 4.3.1. Instituia mediatorului Dei instituia este foarte rspndit n statele membre (sub diverse denumiri), ea nu cunoate dect aplicaii limitate la nivel comunitar (de exemplu, mediatorul instituit de Comisie pentru a examina plngerile funcionarilor). De altfel, Parlamentul European consider c recursul la mediator repet inutil dreptul de petiionare; cu toate acestea Parlamentul European a adoptat n 1979 o rezoluie favorabil desemnrii unui ombudsman. Profilul acestei instituii amintete mai mult de ombudsman dect de mediatorul francez, deoarece mediatorul european apare ntr-o anumit msura ca auxiliar al Parlamentului. Parlamentul numete mediatorul pentru durata legislaturii i i poate rennoi mandatul. El poate cere Curii de Justiie s l declare demis pe mediator, dar numai n situaia n care acesta nu mai ndeplinete condiiile necesare exerciiului funciunii sau se afl n culp grav. El stabilete statutul (cu aprobarea majoritii calificate a Consiliului i cu avizul Comisiei) i condiiile generale de exerciiu a funciilor mediatorului. Mediatorul prezint n fiecare an un raport de activitate Parlamentului, iar bugetul sau este anexat celui al Adunrii. Totui, mediatorul i exercit atribuiile n deplin independen, n interesul general al Comunitilor i al cetenilor Uniunii. El nu solicit i nici nu accept instruciuni din partea vreunui guvern sau ale altui organism (Statutul mediatorului, art. 9.1). Aa cum prevede tratatul (art. 138E.1, noul art. 195.1), n lupta sa contra administrrii defectuoase , mediatorul dispune de puterea de a aciona din proprie iniiativ. El a folosit aceast putere, de exemplu, pentru a ncepe o anchet, urmat de proiecte de recomandare, asupra accesului public privind documentele deinute de

11

instituiile i organele comunitare31 sau asupra atitudinii Comisiei fa de plngerile privind nclcarea dreptului comunitar. Esena atribuiilor mediatorului rmne, totui, examinarea plngerilor care i sunt adresate. 4.3.2. Admisibilitatea plngerilor a. Persoanele care au calitatea necesar pentru a adresa o plngere mediatorului sunt aceleai care pot adresa o plngere Parlamentului: orice cetean al Uniunii sau orice persoan fizic sau juridic avnd reedina sau sediul statutar ntr-unul din Statele membre. Identitatea celui care face plngerea trebuie clar precizat. b. Regulile de form nu sunt mai riguroase dect cele din materia petiiilor. Plngerea poate fi adresat mediatorului fiedirect, fie prin intermediul unui membru al Parlamentului European. Ea trebuie s specifice obiectul. c. n schimb, competena ratione materiae a mediatorului are reguli cu totul specifice. Conform tratatului, mediatorul este competent a statua asupra plngerilor relative la cazuri de administrare defectuoas n activitatea instituiilor i organelor comunitare, cu excepia Curii de justiie i a Tribunalului de prima instan n exerciiul atribuiilor jurisdicionale (TCE art. 138 E, alin. 1, noul art. 195, alin. 1). Cmpul de intervenie este, deci, mai ngust dect cel al Parlamentului cu privire la dreptul de petiionare, devreme ce exclude implicarea statelor membre, a persoanelor private sau a statelor tere. De aceea un mare numr de plngeri sunt declarate inadmisibile pentru c vizeaz proasta aplicare a dreptului comunitar de ctre statele membre. Noiunea de administrare defectuoas, nefiind definit nici de tratat, nici de statut, a revenit mediatorului aceast sarcina. Ideea general este c este administrare defectuoas atunci cnd un organism public nu acioneaz n conformitate cu un principiu avnd pentru el fora obligatorie32. Mediatorul arat ca exemple: o neregularitate administrativ, o omisiune, un abuz de putere, o neglijen, o procedur ilegal, o injustiie, o disfuncionalitate, o lipsa de competen, o discriminare, o ntrziere, o insuficien sau un refuz de a acorda informaii. Ilegaliti i comportamente inoportune se mbin n aceast list. Noiunea de proast administrare se dovedete, ca i n dreptul intern, dificil de definit. Este exclus, n orice caz, admisibilitatea plngerilor contra deciziilor politice, cum ar fi poziia luat de Parlamentul European fa de problema testelor nucleare franceze n Pacific. Mediatorul nu poate s intervin ntr-o procedur jurisdicional, nici s pun n discuie justeea unei decizii de justiie. El nu intervine nici n cazul n care Comisia de petiii examineaz sau a rezolvat o petiie avnd acelai subiect ca i plngerea. Dar se ntmpl i ca aceast Comisie de petiii s-i trimit o petiie cu care a fost sesizat. d. Cel ce face plngerea trebuie sa o introduc n termen de 2 ani de cnd a luat cunotin de faptele incriminate. n prealabil, acesta trebuie s fi ntreprins demersuri administrative pe lng instituiile i organele n cauz. Contrar soluiei reinute n dreptul francez, agenii Comunitilor Europene pot sesiza mediatorul cu plngeri privind relaiile lor de munc doar dup epuizarea posibilitilor de reclamaii administrative interne. 4.3.3. Rolul mediatorului n cazul n care consider plngerea admisibil, mediatorul ncepe studiul problemei. El dispune de o putere de anchet pe lng instituiile i organele comunitare ca i pe lng agenii care sunt obligai s depun mrturie la cererea sa (Statut, art. 3.2). Statele membre sunt obligate s-i furnizeze informaiile solicitate cu privire la administrarea defectuoasa instituiilor sau organelor comunitare; aceasta reflect frecventa suprapunere ntre aciunea autoritilor comunitare i cea a autoritilor naionale nsrcinate cu aplicarea regulilor comunitare. Statutul de mediator prevede i cooperarea cu mediatorii naionali, tradus deja n

12

realitate. n cazul n care constat o administrare defectuoas, mediatorul are mai nti scopul de a cuta o soluie amiabil care s elimine administrarea defectuoas i s dea satisfacie autorului plngerii. n caz contrar, el sesizeaz instituia sau organul n cauz, formulnd un proiect de recomandare pentru soluionarea problemei. Instituia sau organul trebuie s rspund n urmtoarele 3 luni printr-un aviz circumstaniat. Dup ce mediatorul i stabilete raportul, cu eventualele recomandri, l transmite instituiei vizate ct i Parlamentului European. Acestuia din urma i revine obligaia de a ntreprinde n caz de eec orice aciune pe care o consider oportun pentru a stopa persistena administraiei defectuoase. Bineneles, autorul plngerii este informat despre derularea i rezultatul interveniei mediatorului 4.4. Dreptul de a comunica cu instituiile i organele comunitare Unica inovaie a Tratatului de la Amsterdam estedispoziia art. 21,alin. 3 nou TCE, conform creia orice cetean al Uniunii poate scrie oricrui organ sau instituii vizate de prezentul articol sau de articolul 7 ntr-una din cele 2 limbi oficiale ale Comunitii i s primeasc un rspuns redactat n aceeai limb. Corespondenii sunt cele 5 instituii, Comitetul economic i social i Comitetul regiunilor; judectorul este inclus dar majoritatea organelor Uniunii sunt excluse. Este vorba nu numai de un simplu drept de a scrie, libertate care de altfel nu are nevoie de autorizare pentru a fi exercitat, dar de un drept la rspuns, aadar de un drept la comunicare cu instituiile comunitare. Aceast comunicare poate s se refere la diverse probleme: cerere de informaii, comunicare de informaii ca urmare a unei cereri de exemplu semnalnd o infraciune adusa dreptului comunitar, reclamaii. Ar fi fost binevenit stabilirea unei legturi cu dreptul de acces la documentele Parlamentului European, ale Consiliului i ale Comisiei pe care l consacr noul art. 255 TCE. i poate ar fi fost oportun instituionalizarea practicii plngerilor sau cererilor adresate Comisiei privind nerespectarea dreptului comunitar care joac un rol important n domeniul concurenei, dar nu se mrginete la acest domeniu. Este, deci, de dorit organizarea progresiv a dreptului persoanelor private la recursuri nejurisdicionale (sau extrajudiciare).