Sunteți pe pagina 1din 12

PREDICTIBILITATEA NORMELOR I STABILITATEA RAPORTURILOR JURIDICE COMPONENTE ALE LEGALITII ACTELOR ADMINISTRATIVE

Alin A. TRILESCU*

ABSTRACT: Autorul examineaz principiul legalitii n activitatea administraiei publice i modul n care respectarea sau nclcarea acestui principiu afecteaz eficiena activitii autoritilor publice, sigurana raporturilor juridice de drept administrativ, ct i ncrederea cetenilor, n calitatea lor de destinatari ai actelor administrative. Cu referire la asigurarea legalitii actelor administrative, autorul arat c autoritile publice, n procesul de elaborare a actelor administrative, sunt obligate s respecte nu numai dispoziiile de drept intern cu for juridic superioar, dar i actele comunitare principale sau derivate, precum i principiile generale de drept, unele codificate n acte juridice interne i europene, iar altele impuse prin practica statornicit a Curii de la Luxemburg i a Curii de la Strasbourg. n acest context, autorul accentueaz asupra necesitii predictibilitii actelor administrative normative i stabilitii raporturilor juridice n cadrul procedurii de emitere a actelor administrative individuale, n scopul asigurrii ncrederii legitime a cetenilor n activitatea autoritilor publice. KEYWORDS: Stat de drept, administraie public, legalitate, previzibilitate, stabilitate, ncredere legitim. JEL CLASSIFICATION: K 23

1. INTRODUCERE Pentru a caracteriza un stat ca fiind puternic, ne raportm inevitabil la gradul su de dezvoltare economic, la capacitatea sa militar, precum i la relaiilor sale cu alte state.

Asistent univ. drd., Universitatea de Vest din Timioara, Facultatea de Drept i tiine Administrative, ROMNIA.

CURENTUL JURIDIC

107

Nu putem considera ns c un stat este puternic (n condiiile epocii moderne, n care predomin garantarea drepturilor omului) dac cetenii si nu sunt protejai n faa puterii sale excesive, fiind nevoii s lupte mereu cu obscuritatea i/sau inconsecvena normelor juridice, precum i cu incompatibilitile de natur constituional dintre acestea. Deci, o semnificaie aparte n cristalizarea viziunii despre un stat ori altul este determinat de relaia existent ntre acesta i resortisanii si. Un stat puternic (de drept1) este acela care, pe de o parte, i protejeaz cetenii n faa posibilelor abuzuri ale autoritilor sale i, care, pe de alt parte, este reprezentat de o administraie public eficace2, care s respecte, n activitatea sa, principiile generale ale dreptului administrativ3, precum previzibilitatea normelor juridice, stabilitatea juridic i ncrederea legitim. Respectarea acestor principii de ctre stat este fundamental pentru instaurarea unui climat de legalitate n raporturile acestuia cu resortisanii si. n continuare vom proceda la o analiz a principiului legalitii, care coordoneaz ntreaga activitate a administraiei publice i cruia i se circumscriu i principiile menionate mai sus, pe care le vom detalia. 2. PRINCIPIUL LEGALITII ACTELOR ADMINISTRATIVE Noiunea de principiu, are nelesul comun de norm de conduit, idee fundamental ori lege de baz pe care se ntemeiaz o teorie tiinific, un sistem politic sau juridic. n sens strict juridic, din punctul de vedere al dreptului administrativ, principiile acestei ramuri a dreptului reprezint acele idei fundamentale, cluzitoare ale organizrii i activitii administraei publice4. Unul dintre principiile fundamentale ale dreptului administrativ l reprezint principiul legalitii activitii desfurate de organele administraiei publice, consacrat n art. 1 alin. (5) din Constituia Romniei revizuit5. n virtutea acestui principiu, autoritile publice sunt obligate, n cadrul activitii pe care o desfoar, s respecte coninutul legii, n sensul de a emite sau adopta acte administrative n vederea organizrii i executrii legii, fr ns a o modifica sau completa. Semnificaia de baz a acestui principiu al dreptului administrativ st, n fapt, n subordonarea administraiei Constituiei i legii, subordonare ce reprezint garania
1

Statul de drept nu nseamn pur i simplu o legalitate formal ce asigur regularitatea i coerena n instaurarea i punerea n aplicare a ordinii democratice, ci i o deplin acceptare a valorii supreme a persoanei umane. (Tudor Drganu, Introducere n teoria i practica statului de drept, editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p. 10). 2 Eficacitatea are n vedere faptul c performanele administraiei se ndreapt ctre scopurile propuse, prin soluionarea problemelor pe cale legal. (I. Alexandru, M. Cruan, I. Gorjan, I.V. Ivanoff, C.C. Manda, A.-L. Nicu, C. Rdulescu, C.S.Sraru, Dreptul administrativ n Uniunea European, editura Lumina Lex, Bucureti,. 2007, p. 341). 3 Despre sistematizarea principiilor generale ale dreptului administrativ al Uniunii Europene, a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, editura Hamangiu, 2009, p. 42. 4 Anton Trilescu, Drept administrativ, ediia 4, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010, p. 8-9. 5 Acest text constituional are urmtorul coninut: n Romnia, respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie.

108

Alin A. TRILESCU

cetenilor mpotriva arbitrariului, incoerenei i ineficacitii aciunii autoritilor publice6. Acest tip de garanie funcionez nu doar n dreptul intern, ci i la nivelul dreptului european, diferitele organisme ale Uniunii Europene fiind nsrcinate s acioneze numai n sfere clar delimitate, stabilite prin intermediul diferitelor prevederi formale7. Se creeaz astfel o punte ntre dreptul naional i cel european, care va asigura, aa cum vom observa pe parcurs, preluarea n dreptul intern i a altor principii ale dreptului european, care se circumscriu principiului legalitii. De altfel, unul din beneficiile majore ale aderrii Romniei la Uniunea European l constituie rentoarcerea sistemului de drept romnesc la principii, a cror respectare este esenial ntr-o societate democratic, ntrun stat de drept (Rechtstaat8) ntruct, considerm noi, principiile sunt cele care dau certitudine i autoritate unui sistem de drept, ele izvornd chiar din realitile sociale. Potrivit principiului n discuie, actele administrative normative 9 ale organelor administraiei publice centrale i locale trebuie s fie conforme legii, iar actele administrative individuale10 trebuie s fie emise n conformitate i cu actele administrative normative, respectndu-se ierarhia acestor acte. Respectarea principiului legalitii nu nseamn ns numai conformitatea actelor administrative cu legile interne, dar i cu normele de drept european. n acest sens, art. 148 alin. (3) din Constituia Romniei revizuit prevede c, urmare a aderrii rii noastre la Uniunea European, prevederile tratatelor constitutive, precum i celelalte reglementri comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate fa de dispoziiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. n plus, legalitatea actelor administrative presupune conformitatea lor i cu principiile generale ale dreptului administrativ (cum ar fi predictibilitatea normelor juridice, ncrederea legitim a cetenilor n organele administrative, sigurana juridic, egalitatea, proporionalitatea11, nediscriminarea etc.) create i promovate de jurisprudena constant a Curii Europene de Justiie i de cea a Curii Europene a Drepturilor Omului, unele dintre ele fiind codificate de Tratatul de la Lisabona 12 i de Convenia European a Drepturilor Omului.
6 7

Rozalia Ana Lazr, Legalitatea actului administrativ, editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 52 n acest sens, la data de 23 aprilie 1986, Curtea European de Justiie, n cauza 294/83 Partidul Ecologist Les Verts mpotriva Parlamentului European, a statuat c instituiile comunitare nu pot s se sustrag controlului conformitii actelor adoptate de acestea n raport cu tratatul. 8 Spre sfritul secolului al XVIII-lea i nceputul secolului al XIX-lea s-a formulat i teoretizat ideea potrivit creia scopul fundamental al statului este de a asigura realizarea dreptului i c oamenii care dein puterea (guvernanii) sunt supui dreptului i limitai prin drept. Aceast concepie a fost exprimat de ctre doctrina german sub numele de rechtstaat. (Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, ediia 13, vol. II, editura C.H. Beck, 2009, p. 77). 9 Sunt actele autoritilor publice care conin dispoziii generale i impersonale i care se adreseaz unui numr nedeterminat de persoane. 10 Sunt actele autoritilor publice care conin dispoziii concrete i care produc drepturi i obligaii n beneficiul sau n sarcina unor persoane dinainte determinate. 11 Acest principiu desemneaz c legalitatea regulilor interne/comunitare este supus condiiei ca mijloacele folosite s fie corespunztoare obiectivului urmrit i s nu depeasc ceea ce este necesar pentru a atinge acest obiectiv. n acest sens, a se vedea Marius Andreescu, Proporionalitatea principiu constituional, n revista Dreptul, nr. 2/2010, p. 76. 12 Tratatul de la Lisabona (de modificare a Tratatului privind Uniunea European i a Tratatului de instituire a Comunitii Europene) a fost semnat la 13 decembrie 2007, a fost ratificat de Romnia prin Legea nr. 13/2008 i a intrat n vigoare la data de 1 decembrie 2009.

CURENTUL JURIDIC

109

Edificatoare, n acest sens, este Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ13, care, n art. 21 alin. (2)14, impune judectorului naional obligaia de a verifica legalitatea actelor administrative prin raportarea acestora la dreptul european, deci implicit i la principiile de drept european, care au prioritate. Articolul de lege susmenionat prevede, de asemenea, c soluionarea unei aciuni n anularea unui act administrativ cu nclcarea principiului prioritii dreptului european, i, implicit, precizm noi, a principiilor de drept european, constituie motiv de revizuire a hotrrii judectoreti definitive i irevocabile. Sintetiznd cele expuse anterior, principiul legalitii presupune ca prevederile dreptului intern s fie suficient de accesibile, precise i previzibile, trebuind s fie interpretate i aplicate n conformitate cu standardele Conveniei Europene a Drepturilor Omului15. n cele ce urmeaz, vom detalia acele principii generale ale dreptului administrativ a cror nerespectare de ctre autoritile publice atrage sanciunea nulitii actelor administrative. 3. PRINCIPIUL PREVIZIBILITII NORMELOR JURIDICE Principiul previzibilitii impune ca autoritile publice s normeze relaiile sociale prin adoptarea de acte normative care s intre n vigoare dup trecerea unei anumite perioade de timp, astfel nct s permit oricrei persoane s poat recurge la consultan de specialitate i s i corecteze conduita16. Lipsa acestei exigene a normelor juridice determin o nesiguran a raporturilor juridice administrative, care are ca efect vtmarea cetenilor n drepturile i interesele lor legitime. Acest principiu s-a cristalizat n statele europene cu o tradiie constituional solid (cum ar fi Germania), o dat cu recunoaterea tot mai larg a drepturilor fundamentale, el fiind o component a principiului legalitii actelor administrative. Prelundu-l din dreptul naional al statelor membre ale Uniunii Europene, Curtea European de Justiie, prin jurisprudena sa, a ridicat predictibilitatea normelor juridice la rang de principiu de drept administrativ european. Spre pild, Curtea de la Luxemburg a impus instituiilor europene obligaia, din motive de securitate juridic, de a avertiza operatorii economici, de o manier clar i precis, atunci cnd intenioneaz s se ndeprteze de o anumit practic n anumite domenii de
13

Aceast lege a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, dup care a fost modificat i completat succesiv, ultima oar prin Legea nr. 100/2008, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, nr. 375 din 16 mai 2008. 14 Acest articol de lege prevede: Constituie motiv de revizuire, care se adaug la cele prevzute de Codul de procedur civil, pronunarea hotrrilor rmase definitive i irevocabile prin nclcarea principiului prioritii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. (2), coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituia Romniei, republicat. Cererea de revizuire se introduce n termen de 15 zile de la comunicare, care se face, prin derogare de la regula consacrat de art. 17 alin. (3), la cererea temeinic motivat a prii interesate, n termen de 15 zile de la pronunare. Cererea de revizuire se soluioneaz de urgen i cu precdere, ntr-un termen maxim de 60 de zile de la nregistrare. 15 Hotrrea Curii Europene a Drepturilor Omului n cauza Buzescu mpotriva Romniei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, nr. 210 din 8 martie 2006. 16 n acest sens este hotrrea Curii Europene a Drepturilor Omului, n cauza Rotaru mpotriva Romniei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, nr. 19 din 11 ianuarie 2001.

110

Alin A. TRILESCU

activitate, cu scopul ca destinatarii normelor s nu resimt ocul unor schimbri imprevizibile, care i-ar putea vtma17. De altfel, n mod constant, aceast instan european a sancionat nerespectarea principiului previzibilitii, declarnd nule actele emise/adoptate cu nerespectarea acestuia cu motivaia c sunt abuzive, lipsind destinatarii acestora de posibilitatea de a lua cunotin de ele ntr-un termen rezonabil i de a-i adapta conduita n funcie de schimbrile aduse de acestea18. Dei n sistemul de drept romnesc nu este reglementat n mod expres, principiul previzibilitii i gsete totui aplicarea, amintind c, n materia contraveniilor, dispoziiile prin care acestea se stabilesc i se sancioneaz produc efecte juridice numai dup trecerea unui termen de 30 de zile sau, n cazuri urgente, de 10 zile de la data publicrii lor19. De asemenea, prin art. 62 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ20, s-a urmrit s se asigure o oarecare stabilitate normativ, statundu-se c se interzice autoritilor publice s repun n vigoare un act normativ prin abrogarea actului de abrogare al acestuia, fcnd excepie ns prevederile din ordonanele Guvernului care au prevzut norme de abrogare i au fost respinse prin lege de ctre Parlament. Astfel, autoritile publice trebuie s ia n considerare o a anumit marj de toleran cu ocazia adoptrii actelor normative pentru ca destinatarii acestora s nu fie luai prin surprindere de anumite reglementri, care, n caz de nerespectare, i-ar putea vtma. Cu toate acestea, Curtea European a Drepturilor Omului s-a pronunat asupra nclcrii principiului previzibilitii normelor juridice, condamnnd Statul Romn (de nenumrate ori) la plata de despgubiri ctre persoanele care au fost lezate de activitatea abuziv a autoritilor publice prin edictarea de norme care nu au fost suficient de accesibile, precise i previzibile21. Asemenea condamnri ale Statului Romn trebuie s constituie semnale suficiente n sensul necesitii unei mai bune adaptri a procesului normativ la exigenele principiului previzibilitii nomelor juridice consacrat att n dreptul european, ct i n jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului i a Curii Europene de Justiie, n deplin concordan cu exigenele impuse de acestea. Astfel, n jurisprudena lor, instanele europene au statuat c normele juridice trebuie s fie de calitate, adic s permit destinatarilor s i adapteze comportamentul la rigorile acestora, cu alte cuvinte s fie previzibile22. De asemenea, acestea au considerat c nu se poate numi lege dect acea norm juridic enunat cu destul precizie pentru a permite ceteanului s i ghideze conduita,
17 18

Ordonana Preedintelui Curii, cauza C-152/88 R, Sofrimport c. Comisia, Culegere 1988, p. 2931. Hotrrea Curii Europene de Justiie n cauza C-368/89, Crispoltoni c. Fattoria Tabacchi di Citta di Castello, Culegere 1991, p. I-3695. 19 n acest sens sunt dispoziiile art. 4 alin. (1) i (2) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n Monitorul oficial al Romniei, nr. 410 din 25 iulie 2001. <LLNK 120 20 Aceast lege a fost publicat n Monitorul oficial al Romniei, nr. 260 din 21 aprilie 2010. 21 Relevante n acest sens sunt: Hotrrea Curii Europene a Drepturilor Omului n cauza Burghelea mpotriva Romniei, publicat n Monitorul oficial al Romniei, nr. 736 din 29 octombrie 200; Hotrrea Curii Europene a Drepturilor Omului n cauza Kaya mpotriva Romniei, publicat n Monitorul oficial al Romniei, nr. 213 din 29 martie 2007. 22 A se vedea Hotrrea Curii Europene a Drepturilor Omului n cauza Partidul Comunitilor Nepeceriti i Ungureanu mpotriva Romniei, publicat n Monitorul oficial al Romniei nr. 1044 din 24 noiembrie 2005.

CURENTUL JURIDIC

111

apelnd, la nevoie, la consilieri calificai, astfel nct s fie n stare s prevad, ntr-un grad rezonabil, n circumstanele cauzei, consecinele ce se pot nate dintr-un anumit act23. Calitatea normele juridice este dat i de faptul c ele trebuie s genereze o oarecare stabilitate, autoritile statului neputnd fi inconsecvente fa de o anumit realitate social. Instabilitatea legiuirilor, care genereaz insecuritatea raporturilor juridice24, poate fi pus n discuie i raportndu-ne la aplicarea n timp a normelor juridice. Astfel, aplicarea retroactiv a normelor juridice poate fi fals/aparent/material, atunci cnd un act normativ se aplic unor situaii nscute nainte de publicarea sa, dar care nu i-au ncheiat efectele juridice, dar poate fi i real/formal, atunci cnd actul normativ intr n vigoare naintea publicrii sale, ori n cazul n care reglementeaz raporturi juridice trecute i total realizate. Dac prima form de retroactivitate este permis, cea de-a doua este interzis din motive lesne de neles. Astfel, Curtea de la Luxemburg a stabilit c dac un act normativ rspunde interesului general al cetenilor i este compatibil cu principiul ncrederii legitime, el poate retroactiva material. Un exemplu relevant, n acest sens, l constituie Decizia Curii Europene de Justiie, pronunat n cauza 331/88, The Queen c. Ministry of Agriculture, Fisheries and Food25, prin care s-a statuat c este permis adoptarea unei noi directive cu efect retroactiv pentru a se nlocui o directiv anulat pentru viciu de form, dac noua directiv vizeaz un scop de mare relevan i respect principiul ncrederii legitime. Astfel, considerm c nu se aduce atingere principiului predictibilitii normelor juridice i securitii raporturilor juridice n cazul n care prin aplicarea retroactiv a actelor normative se creeaz situaii favorabile destinatarilor acestora.26 n concluzie, respectarea principiului previzibilitii (predictibilitii) normelor juridice confer coeren sistemului normativ, fiind de natur s asigure o lin i amiabil relaionare ntre autoriti i ceteni, pentru ca acetia din urm s nu fie surprini de acte normative inopinate (deci abuzive), care s le prejudicieze interesele. 4. PRINCIPIUL SECURITII JURIDICE SAU AL STABILITII RAPORTURILOR JURIDICE Starea natural a omului este starea de comunitate27. n cadrul acesteia ns, omul se poate dezvolta, n mod satisfctor, doar atunci cnd stabilitatea i securitatea sunt stri(le) predominante ale relaiilor sociale la care particip.
23

n acest sens, a se vedea Hotrrea Curii Europene a Drepturilor Omului n cauza Petra mpotriva Romniei, publicat n Monitorul oficial al Romniei, nr. 637 din 27 decembrie 1999, precum i hotrrea Curii Europene a Drepturilor Omului n cauza Sissanis mpotriva Romniei, publicat n Monitorul oficial al Romniei, nr. 784 din 24 noiembrie 2008. 24 Prin hotrrea pronunat n cauza Beian mpotriva Romniei (publicat n Monitorul Oficial al Romniei, nr. 616 din 21 august 2008), Curtea European a Drepturilor Omului arat c statele trebuie s adopte legi care s fie aplicate cu o claritate i o coeren rezonabile pentru a evita, pe ct posibil, insecuritatea juridic i incertitudinea. 25 n Culegerea de jurispruden a Curii Europene a Justiiei 1990, p. I-04023. 26 Spre exemplu, art. 15 alin. (2) din Constituia Romniei revizuit prevede c : Legea dispune numai pentru viitor, cu excepia legii penale sau contravenionale mai favorabile. 27 n accepiunea lui Aristotel, omul este o fiin social (zoon politikon), care nu poate exista n afara comunitii. (a se vedea Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, op. cit., p. 41)

112

Alin A. TRILESCU

Consolidat n sfera dreptului european, prin jurisprudena constant a Curii de la Luxemburg i a celei de la Strasbourg (preluat din dreptul german, elveian i olandez), principiul securitii juridice ar putea fi definit ca fiind posibilitatea recunoscut oricrui cetean de a evolua ntr-un mediu juridic sigur, la adpost de neclaritatea i schimbrile inopinate care afecteaz normele juridice28. Principiul securitii juridice sau al stabilitii raporturilor juridice se bucur de o larg recunoatere, nu doar n sfera dreptului european, ci i n cea a majoritii sistemelor juridice interne ale statelor membre. Aceasta se datoreaz faptului c ntre dreptul european i cel naional exist o comunicare vie (melting-pot juridic), n sensul c instanele naionale pronun hotrri judectoreti avnd n vedere practica instanelor europene, dar i acestea din urm i nsuesc unele instituii juridice din dreptul intern al statelor membre ale Uniunii Europene. n contradicie cu larga recunoatere a principiului securitii juridice, instanele europene sunt asaltate cu nenumrate litigii, care au ca problem central respectarea acestuia de ctre autoritile naionale ori de ctre instituiile comunitare. Aceasta se datoreaz, considerm noi, faptului c principiul securitii juridice a fost receptat doar n litera lui, spiritul acestuia rmnnd ascuns. Fiind confruntate cu o multitudine de situaii particulare, Curtea European de Justiie i Curtea European a Drepturilor Omului au tratat cu o atenia deosebit principiul securitii juridice, pornindu-se de la premisa c, n lipsa sa, buna funcionare a unui sistem juridic ar fi puternic perturbat. S ne imaginm doar, ce ar nsemna pentru un resortisant s fie supus modificrilor repetate ale unui act administrativ de care este afectat direct, adic s fie victima unei inconsecvene permanente a autoritilor publice. Tocmai pentru a se putea evita astfel de situaii, unele state ale Uniunii Europene au recunoscut expres principiul stabilitii raporturilor juridice, codificndu-l n legea lor fundamental (spre exemplu, Constituia Spaniei - art. 6, a Portugaliei - art. 282-284). Pentru a putea fi funcional, principiul securitii juridice are ns nevoie de o definiie clar i uor de neles, astfel nct s nu fie perceput ca o noiune abstract. Importana lmurii coninutului principiului securitii juridice este major ntr-un stat de drept ntruct att autoritile publice, ct i instanele judectoreti sunt obligate s-l aib n vedere, primele n emiterea/adoptarea actelor administrative, celelalte n soluionarea litigiilor avnd ca obiect verificarea legalitii actelor administrative. Pentru a ndeplini acest deziderat, organele statului trebuie s recepteze noile tendine europene, potrivit crora principiul, n discuie, trebuie s fie expresia claritii i preciziei dreptului. Cu alte cuvinte, resortisanii unui stat se bucur de stabilitate juridic atunci cnd statul edicteaz norme al cror coninut este accesibil att specialitilor, dar, mai ales, profanilor29. Curtea European a Drepturilor Omului a statuat, prin jurisprudena sa, c securitatea juridic a cetenilor statelor Uniunii Europene este asigurat i prin evitarea revirimentelor
28

A se vedea Ion Brad, Revocarea actelor administrative - Instituia revocrii sub exigenele dreptului european (Tez de doctorat), Universitatea Babe-Bolyai, Cluj-Napoca, 2009, p.125. 29 n cauza T-115/94, Opel Austria Gmbh c. Consiliului Uniunii Europene, Curtea de Justiie European s-a pronunat n sensul c orice act comunitar care produce efecte juridice trebuie s fie clar, precis i s fie adus la cunotina celui interesat n aa fel nct acesta s poat cunoate cu certitudine momentul de la care acel act exist i ncepe s-i produc efectele juridice.

CURENTUL JURIDIC

113

de jurispruden, prin respectarea autoritii lucrului judecat, precum i prin executarea hotrrilor definitive30. Astfel, principiul securitii/stabilitii juridice a fost impus, n mod expres, de practica instanelor europene, legislaiile naionale artndu-se, n marea lor parte, receptive la exigenele pe care le implic respectarea acestuia. Acest principiu nu se bucur ns de o reglementare legal expres n dreptul autohton, dar existena acestuia se poate deduce att din prevederile art. 1 alin. (3) din Constituia Romniei, potrivit crora Romnia este stat de drept, democratic i social, ct i din preambulul Conveniei pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale, aa cum a fost interpretat de Curtea European a Drepturilor Omului, n jurisprudena sa31. Cu toate acestea, instanele naionale s-au dovedit deseori reticente n aplicarea principiului n cauz, fapt care, de altfel, a fost sancionat de Curtea European a Drepturilor Omului, care, fr rezerve, a concluzionat c incoerena legislativ i jurisprudena contradictorie au creat, n ara noastr, un climat general de insecuritate juridic32. Astfel, fie c l considerm ca fiind o exigen fundamental, un element indispensabil pentru buna funcionare a instituiilor ori un principiu general inerent ordinii juridice, principiul securitii juridice este o component de baz a legalitii actelor administrative i unul din elementele fundamentale ale supremaiei dreptului33. n dreptul administrativ, acest principiu impune limitarea condiiilor de revocare a actelor administrative, considerndu-se c revocarea cu efecte ex tunc a unui act legal ce a conferit drepturi subiective este incompatibil cu principiile generale de drept, n timp ce revocarea unui act ilegal este permis numai n prezena unor condiii i termene34. n doctrina romneasc, s-a impus principiul revocrii actelor administrative att pentru motive de nelegalitate, ct i pentru motive de inoportunitate35, cu condiia ns ca acestea s nu fi devenit irevocabile, adic s nu fi dat natere la drepturi i obligaii n beneficiul sau n sarcina particularilor. Pot fi revocate ns, chiar dac au produs efecte juridice, actele administrative inexistente36, precum i actele administrative individuale emise prin manoperele
30

A se vedea hotrrea Curii Europene a Drepturilor Omului n cauza Teodorescu mpotriva Romniei, publicat n Monitorul oficial al Romniei, nr. 386 din 9 iunie 2009. 31 n acest sens, a se vedea Decizia Curii Constituionale nr. 404 din 10 aprilie 2008, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 347 din 6 mai 2008, care a avut ca obiect soluionarea excepiei de neconstituionalitate a prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. 32 Hotrrea Curii Europene a Drepturilor Omului n cauza Tudor Tudor mpotriva Romniei, publicat n Monitorul oficial al Romniei nr. 778 din 13 noiembrie 2009. 33 n acest sens, a se vedea deciziile Curii Europene de Justiie n cauza 24/69 Nebe c. Comisia, n cauza 61/79 Amministrazione delle finanze dello Stato c. Denkavit Italia i n cauza 57/69 Azienda colori nazionali - ACNA S.p.A. mpotriva Comisiei Comunitilor Europene (Culegerea de jurispruden a Curii Europene a Justiiei 1972, pagina 00933). A se vedea, de asemenea, hotrrea Curii Europene a Drepturilor Omului n cauza Teodorescu mpotriva Romniei, publicat n Monitorul oficial al Romniei, nr. 386 din 9 iunie 2009. 34 Pentru o prezentarea detaliat a tuturor acestor imperative ale principiului securitii juridice, a se vedeaIon Brad, op. cit. p.138-148. 35 Oportunitatea a fost definit n literatura de specialitate ca fiind posibilitatea autoritilor administraiei publice de a alege ntre dou sau mai multe variante posibile pe cea care servete ct mai bine interesul colectivitii, n funcie de anumite situaii de loc, de timp i de circumstane. (Dana Apostol Tofan, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, editura All Beck, Bucureti, 1999, p. 167-191). 36 Actele administrative inexistente sunt actele care nu se bucur n niciun moment de prezumiile de legalitate, veridicitate i autenticitate, orice persoan, cu o pregtire medie, putnd s-i dea seama c astfel de acte nu sunt obligatorii. n sfera actelor administrative inexistente intr i decretele Preedintelui Romniei, precum i hotrrile i ordonanele Guvernului care nu au fost publicate n Monitorul oficial al Romniei, dup cum statueaz dispoziiile art. 100 alin. (1) i 108 alin. (4) din Constituia Romniei revizuit.

114

Alin A. TRILESCU

frauduloase sau dolosive ale beneficiarilor acestora, dar nu pot fi revocate, de exemplu, actele administrative jurisdicionale i actele administrative care au fost realizate material. Revocarea pentru motive de nelegalitate produce efecte retroactive, prile raportului juridic de drept administrativ fiind repuse n situaia anterioar emiterii actului, ca i cum acesta nu ar fi existat niciodat. Totui, dac actul nelegal a fost emis din culpa exclusiv a autoritii publice i a produs efecte juridice, aceasta nu-l mai poate revoca ntruct, n caz contrar, ar nsemna s creeze o situaie de instabilitate juridic destinatarului actului, titular, de altfel, al unor drepturi subiective, nscute n temeiul actului administrativ individual. Cu toate acestea, de lege lata, ntr-o asemenea situaie, se recunoate posibilitatea autoritii publice emitente a actului nelegal ca, n termen de cel mult un an de la data emiterii acestuia, s solicite instanei de judecat competente anularea lui 37. Revocarea pentru motive de inoportunitate produce ns efecte numai ex nunc, ntruct pn n momentul intervenirii strii de inoportunitate actul a fost legal i oportun. n cazul actelor administrative normative, abrogarea produce efecte numai pentru viitor, chiar dac intervine pentru motive de nelegalitate sau inoportunitate, concluzie ce se deduce din interpretarea prin analogie a dispoziiilor art. 23 din Legea contenciosului administrativ38, care prevd c hotrrile judectoreti prin care s-au anulat acte administrative normative produc efecte erga omnes i numai pentru viitor. Dispoziia legal susmenionat este n acord cu principiul securitii raporturilor juridice ntruct abrogarea/ anularea actelor administrative normative cu efect retroactiv ar atrage i revocarea/anularea actelor individuale emise n baza actelor normative abrogate, ceea ce ar crea, pe de o parte, o stare general de insecuritate juridic i, pe de alt parte, mari prejudicii particularilor, care au dobndit drepturi cu respectarea actelor n vigoare. 5. PRINCIPIUL NCREDERII LEGITIME Principiul ncrederii legitime constituie (la fel ca i celelalte principii despre care am fcut deja vorbire) o component a principiului legalitii actelor administrative i instituie, pe de o parte, obligaia autoritilor publice a proteja (printr-un comportament consecvent i necontradictoriu) ateptrile legitime ale particularilor, iar, pe de alt parte, instituie dreptul acestora de a evolua ntr-un cadru juridic stabil i previzibil, n care s aib ncredere, la adpost de modificrile brutale ale acestuia39.

37

Art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prevede c: autoritatea public emitent a unui act administrativ unilateral nelegal poate s solicite instanei anularea acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. n cazul admiterii aciunii, instana se pronun, dac a fost sesizat prin cererea de chemare n judecat, i asupra validitii actelor juridice ncheiate n baza actului administrativ nelegal, precum i asupra efectelor juridice produse de acestea. Aciunea poate fi introdus n termen de un an de la data emiterii actului. 38 Acest articol de lege are urmtorul coninut: Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile prin care s-a anulat n tot sau n parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii i au putere numai pentru viitor. Acestea se public obligatoriu dup motivare, la solicitarea instanelor, n Monitorul oficial al Romniei, Partea I, sau, dup caz, n Monitoarele oficiale ale judeelor ori al municipiului Bucureti, fiind scutite de plata taxelor de publicare. 39 A se vedea S. Calmes, Du principe de protection de la confiance legitime en droits allemand, communautaire et franncais, These, Dalloz, 2001, p. 9-18.

CURENTUL JURIDIC

115

Principiul n discuie a fost conturat n perioada postbelic de ctre Curtea Constituional a Germaniei i, mai apoi, a fost codificat n Legea privind procedura administrativ necontencioas din aceast ar, valoarea acestui principiu fiind recunoscut treptat n spaiul european 40. La nivelul Uniunii Europene, principiul ncrederii legitime s-a impus, ndeosebi, prin jurisprudena Curii Europene de Justiie, care a insistat asupra necesitii respectrii ncrederii particularilor n actele administrative ale instituiilor europene. Curtea, n mod constant, a statuat c abrogarea actelor normative cu efect imediat i fr avertisment aduce atingere ncrederii legitime a particularilor datorit faptului c nu permite acestora s evite sau s limiteze pierderile pe care le pot suferi prin aciunea intempestiv a autoritii emitente. Astfel, n optica acestei instanei europene, principiul ncrederii legitime are prioritate asupra interesului instituiilor publice de a reveni asupra propriilor decizii, recomandnd statelor membre s nu revoce actele administrative legale care au conferit drepturi subiective persoanelor interesate tocmai pentru a ocroti ncrederea acestora n stabilitatea drepturilor dobndite41. De asemenea, Curtea de la Luxemburg a statuat i c actele administrative emise/ adoptate cu violarea ncrederii legitime a destinatarilor acestora sunt nule, cei interesai avnd dreptul s formuleze aciuni n despgubiri pentru prejudiciile suferite. De remarcat este faptul c aciunea n anularea actelor administrative adoptate cu nclcarea principiului ncrederii legitime se fundamenteaz i pe considerente de natur psihologic. Astfel c, instana chemat s anuleze asemenea acte trebuie s judece att n drept, ct i n echitate (ex aequo et bono), trebuind, deci, s constate dac a existat o ingerin nejustificat i imprevizibil a autoritilor publice n exerciiul drepturilor particularilor, dar i dac a existat o ncredere propriu-zis a acestora n coerena conduitei puterii publice, ncredere produs de anumite acte sau comportamente. Iniial, Curtea European a Drepturilor Omului a fost reticent cu privire la recunoaterea i promovarea principiului ncrederii legitime, dar ulterior a fcut aplicarea acestuia, prefernd s foloseasc ns termenul de speran legitim 42, care, potrivit Curii, trebuie s fie licit, posibil, realizabil i rezonabil. n viziunea acestei instane europene, principiul n discuie reprezint posibilitatea nematerializat prin care particularii (bucurndu-se de anumite repere normative stabile) s i realizeze anumite drepturi43. n acest sens, cu titlu exemplificativ, Curtea de la Strasbourg a condamnat activitatea autoritilor statului de a intenta aciuni n demolarea construciile dup o lung perioad de timp de la ridicarea acestora, o astfel de practic aducnd atingere ncrederii legitime a proprietarilor acestora, care i-au creat convingerea c imobilele nu mai pot fi desfiinate, considernd c au fost acceptate, n mod tacit, de ctre organele competente. De altfel, n
40 41

S. Calmes, op. cit., pag. 31. A se vedea hotrrea Curii Europene de Justiie n cauzele reunite 7/56 i 3-7/57, Algera c. Adunarea comun a CECO, Culegere 1957, p. 81. 42 Hotrrea Curii Europene a Drepturilor Omului n cauza Kopecky c. Slovaciei, (Marea Camer, nr. 44912/98, 2004 IX). 43 Hotrrea Curii Europene a Drepturilor Omului n cauza Pine valley Developments i alii c. Irlanda, din 29 noiembrie 1991, seria A nr. 222, pag. 22, paragraful 48.

116

Alin A. TRILESCU

jurisprudena sa, Curtea a statuat c lipsa de reacie a autoritilor, care au tolerat o situaie ilegal o perioad lung de timp, fr a interveni, constituie fundamentul pentru existena unei sperane legitime44. Precizm c, n dreptul autohton, n materia autorizrii construciilor, exist reglementri legale care limiteaz ntinderea n timp a dreptului autoritilor publice de a constata i de a solicita desfiinarea construciilor realizate ilegal45, cu condiia ca acestea s nu se fi ridicat pe terenuri proprietate public. Prin urmare, principiul ncrederii legitime izvorte din existena unor raporturi juridice administrative juste, n care poziia dominant a autoritilor publice s fie moderat, ci nu excesiv, lund n considerare nu numai interesul public, dar i interesele legitime i speranele legitime ale resortisanilor. La aceast idee poate fi redus ntreaga jurispruden a Curii Europene a Drepturilor Omului, care constituie un mare beneficiu pentru sistemul de drept romnesc, pe care l democratizeaz, scondu-l din rigorile clasice. 6. CONCLUZII Pentru a se evita abuzurile profunde i repetate din partea statelor este esenial ca, n cadrul sistemelor juridice, s fie recunoscut preeminena legii i a principiilor de drept. n caz contrar, dac autoritile publice sunt superioare legii, se poate ajunge la manifestri brutale fa de resortisanii statelor, cum, de altfel, s-a ntmplat n Romnia, n perioada 1945-1989, cnd Constituia a avut doar un rol decorativ i cnd principiul legalitii a fost golit de coninutul su specific, ajungndu-se, n acest mod, chiar la confiscarea proprietilor private. Aadar, pentru garantarea unei securiti sociale, autoritile administraiei publice au obligaia s-i moduleze ntreaga activitatea n funcie de rigorile legii i a principiilor de drept. ntr-un stat de drept, respectarea principiilor precum legalitatea, securitatea juridic sau previzibilitatea normelor juridice trebuie s fie de domeniul normalitii. Atunci cnd ns normalul se transform n anormal, vorbim deja de o stare de insecuritate juridic, care, aa cum am vzut, genereaz lipsa de ncredere a ceteanului n autoritile publice i n normele pe care acestea le edicteaz. Este evident c modificarea permanent a normelor juridice sau crearea de norme juridice cu un sens obscur este o surs sigur de dezechilibru social i, ca atare, de nencredere din partea particularilor. Ne aflm deci n prezena unor permanente relaii de tip cauz - efect, lipsa de previzibilitate a normelor conducnd la insecuritate juridic, situaie care, la rndul ei nate un sentiment de nencredere (legitim, de altfel) n ceea ce i privete pe resortisani.
44

Hotrrea Curii Europene a Drepturilor Omului n cauza Hamer c. Belgia, din 27 noiembrie 2007, n Buletinul CEDO, 1/2008, pag. 48. 45 art. 31 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii lucrrilor de construcii (republicat n Monitorul oficial al Romniei, nr. 933 din 13 octombrie 2004) prevede c: Dreptul de a constata contraveniile i de a aplica amenzile prevzute la art. 26 se prescrie n termen de 2 ani de la data svririi faptei. Chiar dac legea nu prevede n mod expres, considerm c prescripia dreptului de a constata contraveniile atrage i i prescripia dreptului de a aplica sanciunile contravenionale, inclusiv pe cea a desfiinrii construciei.

CURENTUL JURIDIC

117

Prin urmare, un stat cu ct este mai democratic i evoluat, cu att accept mai uor caracterul imperativ al principiilor prezentate. De altfel, este i n avantajul acestuia s-i regleze activitatea n funcie de aceste principii, n caz contrar fiind mereu obligat s-i despgubeasc resortisanii, care nu vor ezita s se adreseze instanelor europene. Nu este foarte greu de realizat faptul c, ntr-un final, autoritile statului vor trebui s se conformeze rigorilor despre care am fcut vorbire ntruct un permanent climat de insecuritate juridic i de nencredere a cetenilor va duce la o radicalizare din ce n ce mai evident a acestora fa de stat. n prezent, exist dificulti n receptarea de ctre statele membre a principiilor impuse de jurisprudena Curii de la Strasbourg i a celei de la Luxemburg. Pentru o mai bun captare i aplicare a acestora, se impune o permanent preocupare a statelor membre de a-i adapta legislaia, inclusiv actele administrative normative, la exigenele dreptului european.