UNIUNEA EUROPEAN

Proiect finanat prin Phare

Metode i tehnici de elaborare, monitorizare i evaluare a politicilor publice

Ghid practic destinat consilierilor/experilor din cabinetele parlamentare

Iulie 2009
1

Metode i tehnici de elaborare, monitorizare i evaluare a politicilor publice Ghid practic destinat consilierilor/experilor din cabinetele parlamentare

Iulie 2009

ISBN 978-973-0-06896-2

Acest Ghid a fost realizat n cadrul proiectului Centrul de Suport pentru Politici Publice o soluie profesionist pentru dezvoltarea capacitii organizaionale a Institutului pentru Politici Publice (IPP) i creterea calitii procesului de consultare cu factorii decizionali, derulat de Institutul pentru Politici Publice (IPP) n parteneriat cu Catedra de Administraie i Management Public din cadrul Academiei de Studii Economice Bucureti, finanat prin programul Phare 2006 Creterea rolului societii civile n procesul de integrare a Romniei. Principalul obiectiv al Ghidului este acela de a face o scurt introducere teoretic n analiza politicilor publice, dar i de a prezenta sub forma unor recomandri de ordin practic informaii utile privind stadiul actual al asimilrii metodelor i tehnicilor utilizate specifice procesului politicilor publice n administraia romneasc. Fr a avea o abordare neaprat prescriptiv, materialul se dorete a veni n sprijinul experilor/consilierilor ncadrai la cabinetele parlamentare, cu un volum de informaii sintetizate sub forma unor scheme logice care s ajute la o mai bun nelegere a ceea ce reprezint acest proces i care sunt particularitile etapelor de formulare a politicilor publice. Apariia acestui ghid nu ar fi fost posibil fr sprijinul domnului prof. univ. dr. Marius Profiroiu, eful Catedrei de Administraie i Management Public din cadrul Facultii de Management, Academia de Studii Economice Bucureti, care a adus o contribuie important la elaborarea sa. De asemenea trebuie menionat faptul c pe parcursul alctuirii acestui ghid au fost utilizate materiale utilizate n pregtirea funcionarilor publici n metodele i tehnicile utilizate n procesul politicilor publice.

Autori: Drd. Florin Bondar Elena Iorga (coordonator lucrare)

Drepturi de autor Toate drepturile sunt rezervate Institutului pentru Politici Publice (IPP). Att publicaia ct i fragmente din ea nu pot fi reproduse fr
3

permisiunea IPP. Coninutul acestui material nu reprezint n mod necesar poziia oficial a Uniunii Europene. Cuprins

Cteva noiuni introductive despre conceptul de politic public, problema de politic public, abordri alternative ale politicilor publice ........5 Procesul politicilor publice ........................................................................................................................................................................................11 Politica public i procesul legislativ. Cazul administraiei romneti ......................................................................................................................23 Referine bibliografice ...............................................................................................................................................................................................32

1. Cteva noiuni introductive despre conceptul de politic public, problema de politic public, abordri alternative ale politicilor publice Conceptul de politici publice nu cunoate o definiie unic, diversitatea acestora fiind determinat de modul n care este neles procesul politicilor publice. Cea mai ntlnit definiie consider politicile publice ca fiind rezultatul unei intervenii guvernamentale. Conform acestei definiii, cnd vorbim despre politici publice nelegem implicarea unei autoriti care are capacitatea i legitimitatea de a iniia/promova/implementa/susine respectiva politic. Este important de reinut faptul c nu exist un monopol al administraiei n ceea ce privete n special faza de iniiere a unei politici publice: o propunere de politic public poate fi att rezultatul iniiativei unei organizaii publice de tipul unui minister, agenie guvernamental sau consiliu local, fie de la unul din sectorul privat (companie, patronat etc.) sau nonguvernamental (organizaie neguvernamental, sindicat, asociaie profesional etc.) nc de la nceput trebuie menionat faptul c exist o distincie ntre ceea ce numim politici publice i ceea ce de obicei asociem cu termenul de politic. Dei are o puternic component politic, n special n etapa de luare a deciziilor, procesul politicilor publice este din punctul de vedere al unei analize de politici publice independent de valorile aduse n discuie de o doctrin politic sau alta. Capacitatea de a realiza analize de politici publice, apare astfel ca o necesitate a cadrului instituional al administraiei publice i n general al tuturor instituiilor publice care au atribuii n ceea ce privete iniierea i dezvoltarea unei politici publice. Termenul de politic public a ptruns n studiile de specialitate i n limbajul curent din Romnia destul de trziu (la sfritul anilor 90) i exist n continuare numeroase ambiguiti la nivelul simului comun asupra sferei de cuprindere a acestei noiuni. O posibil explicaie ar putea fi aceea c termenul a fost mprumutat din limba engleza. Traducerea n limba romn prin politic a termenului din limba englez de policy genereaz unele confuzii prin asocierea n limba romn a acestui termen cu influena doctrinar a unui partid politic sau altul., n mod tradiional, politica nseamn cu precdere activitatea partidelor politice, a instituiilor legitimate prin mecanisme democratice (Parlament, Guvern i aparatele proprii de lucru ale acestora), declaraii politice, campanii electorale etc, de aici i tentaia de contaminare. Dar politica public nseamn cu totul altceva. O politic public este o reea de decizii legate ntre ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor i a

resurselor alocate pentru atingerea lor n situaii specifice. [Miroiu, A, Introducere in analiza politicilor publice, Ed. Paideia, Bucureti, 2001, p. 9]. Aceste decizii urmresc obinerea unor rezultate care vizeaz mbuntirea unei situaii considerate de interes public. Lund n considerare distinciile de mai sus, analiza de politici publice este o disciplin aplicat a tiinelor sociale care folosete metode multiple de cercetare i argumentare pentru a produce i transforma informaiile relevante pentru politica public, care pot fi folosite n medii politice pentru a rezolva probleme de politici publice. [Weimer, L. David si Vinning, R. Aidan, Analiza politicilor publice concepte si practica, (editia a III-a), Ed. Arc, Bucureti, 2004]. Spre deosebire de cercetarea academic, care are obiectiv dezvoltarea acelor teorii ce contribuie la o mai buna nelegere a societii, urmrind relaiile dintre o gama larga de variabile comportamentale, cercetarea politicilor publice1 se concentreaz asupra relaiilor dintre variabile care reflect probleme sociale i alte variabile care pot fi controlate prin politicile publice. Produsul dorit al cercetrii politicilor publice este o ipotez mai mult sau mai puin verificat de forma: daca guvernul ntreprinde aciunea X, atunci va rezulta Y. La originea sa, conceptul a fost utilizat pentru prima dat de Harold D. Lasswell (1951) n lucrarea intitulat Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics and Methods, care fcea apologia unei tiine a politicilor publice i a devenit prolific n Statele Unite ale Americii n timpul administraiei Reagan, preluat ulterior cu succes n Marea Britanie n timpul administraiei Thatcher i transpus n paradigma noului management public. n esen, politica public are cteva trsturi concrete care o definesc, anume:
1

Conine un set de msuri concrete; Include decizii cu privire la resursele alocate; Descrie un cadru general de aciune i de aceea este diferit de o msur individual (aciune colectiv vs. aciune individual); De obicei implic mai multe categorii de actori (stakeholderi); Are scopuri i obiective care sunt formulate n funcie de anumite norme i valori.

Cercetarea politicilor publice, extins pentru a include studiul procesului politicilor publice, este numit uneori tiin a politicilor publice. (vezi, Lasswell, D. Harold, The Emerging Conception of the Policy Sciences, in Weimer, David si Vinning, Aidan, Analiza politicilor publice, op. cit, p. 35). Distincia ntre analiza politicilor publice i cercetarea politicilor publice este dat de fora orientrii ctre client: cercettorii politicilor publice nu sunt att de mult legai de factorii de decizie la nivel public.

Orice politic public pleac de la existena n societate la un moment dat a unei probleme, de aici i o alt abordare n definirea conceptului, pornind de la un set de ntrebri legate de sursa politicii publice (problema), anume: Care este problema pe care politica public ncearc s o rezolve? Care sunt cauzele problemei? Ce putem face pentru rezolvarea ei? (cu ntrebarea subsecvent: Este nevoie s facem ceva?) Cine ne poate ajuta? (Cine nu poate/nu dorete s ne ajute?) Ce e nevoie s se ntmple? Cnd trebuie s se ntmple? Cine va fi implicat n rezolvarea problemei? Cum vom ti c problema a fost rezolvat?

Rspunsurile la fiecare dintre aceste ntrebri coincid, de altfel, cu parcurgerea etapelor procesului de politic public, aa cum vom vedea n cele ce urmeaz.

n funcie de profilul diferitelor modele administrative, abordarea specific a procesului politicilor publice la nivelul administraiei poate fi asociat cu urmtoarele perspective. Una dintre aceste abordri, ntlnit n state cum ar fi Frana, Belgia, Spania, Italia etc. poate fi denumit legalist i prezint urmtoarele caracteristici: Viziune legalist asupra procesului politicilor publice (asociaz rezolvarea problemei cu adoptarea unor msuri legislative); Specific puterii executive, este bazat mai ales pe control;

Exist o demarcaie foarte clar ntre politic i administraie;

Este un proces mai degrab nchis;

Se ncheie n momentul n care se iau deciziile.

O alt perspectiv asupra procesului politicilor publice poate fi ntlnit n special n cazul statelor cu o tradiie administrativ de tip anglosaxon (Marea Britanie, Statele Unite, Noua Zeeland etc.). Aceast perspectiv, orientat spre rezultate poate fi caracterizat dup cum urmeaz: Principiul steering, not rowing (a crmui, nu a conduce) Centrat pe rezultate i obiective mai degrab dect pe urmrirea procedurilor; Favorizeaz crearea parteneriatelor pentru rezolvarea problemelor Este continu i transparent Se ncheie n momentul n care se realizeaz impactul ateptat.
8

Exist, de asemenea, mai multe paradigme (modele) n ce privete modul de abordare al procesului politicilor publice. 1. Modelul pluralist Este caracterizat prin existena unui stat sensibil la presiunea grupurilor care i asum un rol de mediator (reglementeaz conflictele n societate, armonizeaz interesele diferitelor grupuri). Puterea este dispersat i observabil prin cercetarea deciziilor concrete i se concentreaz ndeosebi pe probleme majore (de regul politici economice). Acest model afirm c aciunea dintre grupuri este factorul central al politicilor publice, aceasta fiind n realitate rezultatul echilibrului atins n lupta dintre grupuri. Sarcina statului n acest caz este aceea de a dirija conflictele de grup prin: stabilirea regulilor jocului n lupta grupurilor, aranjarea compromisurilor i echilibrarea de interese, crearea compromisurilor sub forma politicilor publice i impunerea acestor compromisuri. 2. Modelul elitist n cadrul acestui model, accentul cade pe dominaia elitelor n structurile de stat, se creeaz structuri instituionale pentru legitimarea dominaiei acestor elite (ex: structura tripartit de stat, patronat, sindicate), care nu au de regul aceleai caracteristici cu restul populaiei, ci fac parte din grupuri privilegiate din punct de vedere socio-economic i mprtesc consensul asupra unor valori fundamentale eseniale pentru prezervarea propriului sistem. 3. Modelul raional Pune un accent deosebit pe obiective i scopuri, sunt luate n calcul mai multe variante pentru rezolvarea unei probleme iar aceste variante sunt, de regul, evaluate anterior pe baza unor criterii atent selecionate. Atunci cnd avem de a face cu acest model, costurile sunt ntotdeauna asociate cu beneficiile, iar varianta recomandat pentru soluionarea problemei ine cont de analiza cost-beneficiu. 4. Modelul incremental Ipoteza central a acestui model presupune c politicile publice actuale sunt date de modificri ale programelor ncepute de guvernele precedente. Factorii de decizie accept n general legitimitatea programelor fostului guvern pentru c nu dispun de suficiente resurse (informaii, timp, bani) pentru a investiga toate alternativele existente.

5. Modelul teoriei jocurilor Teoria jocurilor se refer la studiul deciziilor raionale luate n situaii n care doi sau mai muli participani au de fcut o alegere i rezultatul depinde de alegerea fcut de fiecare dintre participani. Ipoteza central a acestui model presupune c politicile publice sunt rezultat al alegerilor interdependente raionale ntre juctorii implicai n acest proces. 6. Modelul teoriei opiunii publice
Opiunea public se refer la studiul economic (dar nu de pia) al proceselor decizionale din mediul politic, n special aplicarea analizelor economice n procesul decizional politic. Acest model susine c politicile publice sunt rezultate ale proceselor decizionale colective realizate de indivizi care i

urmresc realizarea propriilor interese. 7. Modelul teoriei sistemelor Acest model susine c politicile publice sunt rezultate ale sistemului politic, care rspunde unor fore care fac presiuni asupra lui din mediu. Forele generate n mediu care afecteaz sistemul politic sunt privite ca input.

De reinut! Distincia politic (politics) vs. politic public (policy); Politica public ncearc s rezolve o problem de interes general; Exist dou perspective (abordri) ale politicilor publice: cea de inspiraie francez (limitativ) i modelul anglosaxon (mai cuprinztor); Exist mai multe paradigme de soluionare a unor probleme de politic public: modelul pluralist (a l grupurilor) modelul elitist, modelul raional, modelul incremental, modelul teoriei jocurilor, modelul teoriei opiunii publice, modelul teoriei sistemelor.
10

2. Procesul politicilor publice Capacitatea de a face politici publice (policymaking) poate aparine, aa cum am artat anterior, mai multor categorii de actori din sfera public sau privat care trebuie s dezvolte o serie de aptitudini specifice n acest sens. Exist chiar autori n domeniu2 care aseamn procesul politicilor publice cu chirurgia: nimeni nu judec performanele unui chirurg dup cunotinele sale, ci dup modul n care reuete s fac operaia, timpul rezonabil n care acioneaz i rezultatele (reuite) ale acesteia. n aceeai manier, un specialist n domeniul politicilor publice trebuie s aib capacitatea de a propune soluii viabile la probleme reale din societate, urmrind n egal msur ca aceste soluii s fie puse n aplicare i msurnd impactul (efectele) pe care msura/msurile propuse l au la nivelul societii/segmentului social, economic etc. asupra cruia acioneaz. Dei exist numeroase abordri n ceea ce privete procesul politicilor publice, comunitatea tiinific de specialitate accept n unanimitate aa-numitul model al ciclului politicilor publice, care cuprinde mai multe etape, dup cum urmeaz: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Stabilirea agendei (formularea problemei) Definirea variantelor de soluionare Alegerea variantei potrivite Implementarea variantei (a politicii publice) Monitorizarea Evaluarea

Eoin Young i Lisa Quinn, n lucrarea Writing effective public policy documents, 2002;

11

De regul, procesul politicilor publice este reprezentat printr-o diagram de tipul celei de mai jos:

Stabilirea agendei

Definirea problemei

Monitorizarea i evaluarea

Identificarea variantelor; alegerea soluiei

Implementarea politicii publice Numrul stadiilor (etapelor) reprezentate de regul n aceste diagrame poate varia ntre 4 (varianta simplificat) i 8 aa cum se poate vedea mai sus, unde practic o singur etap este reprezentat n dou stadii (ex: stabilirea agendei identificarea problemelor). Concret, ciclul politicilor publice reprezint n fapt un proces logic deductiv, unde actorul decizional urmrete un parcurs etapizat pentru a gsi soluia la o problem real din societate. n cele ce urmeaz vom prezenta pe larg fiecare etap de formulare a politicii publice pentru a nelege mai bine cum se realizeaz acest proces, care sunt actorii implicai, ce tipuri de aciuni presupune fiecare etap etc.
12

1. STABILIREA AGENDEI (IDENTIFICAREA I DEFINIREA PROBLEMEI) Problema de politic public este o condiie sau o situaie care genereaz nevoi ori insatisfacii, pentru a cror corecie este necesar intervenia guvernamental. Dac o anumit situaie este considerat ca normal, inevitabil sau o responsabilitate individual, nicio aciune guvernamental nu va fi iniiat deoarece situaia respectiv nu este problematic. Nu orice problem poate ajunge s primeasc o soluie printr-o msur de politic public, tocmai de aceea procesul de stabilire a agendei este unul selectiv, n care diveri actori instituionali ncearc s aduc problemele n atenia guvernanilor. Putem spune, deci, c exist mai multe feluri de agende: O agend public, nsumnd toate problemele percepute de membrii unei comuniti; O agend instituional, cumulnd toate problemele pe care factorii decizionali i propun s le rezolve ntr-un anumit interval de timp; Agenda media, care acioneaz ca un facilitator ntre agenda public i cea instituional, ns uneori poate avansa propriile prioriti.

Nu ntotdeauna cele 3 agende coincid: exist i situaii n care problemele percepute de membrii unei comuniti sunt suficient de specifice astfel nct s nu fie recunoscute la nivel guvernamental i invers. De aceea, putem spune c problemele de politic public nu intr/nu rmn pe agenda instituional dect dac ndeplinesc cumulativ urmtoarele 3 condiii: Sunt suficient de semnificative un numr semnificativ de persoane sau comuniti sunt afectate; Au intensitate magnitudinea impactului este ridicat; Au durabilitate n timp.

Un pas element fundamental pentru o politic public de succes l reprezint definirea corect a problemei i identificarea cauzelor acesteia, deoarece tot parcursul ulterior al procesului politicii publice depinde invariabil de acest moment. Atunci cnd nu avem o imagine clar asupra problemei, este bine s provocm discuii cu toi potenialii actori (stakeholderi) implicai, s analizm datele disponibile (cantitative i calitative). O problem slab structurat sau ale crei cauze nu au fost corect depistate poate duce la un eec al politicii publice S lum, de pild, un exemplu concret de problem care reclam o soluie de natura unei politici publice:
13

Conform unor studii recente ale Institutului de Sntate Public, s-a constatat c n ultimii ani a crescut numrul de copii supraponderali pe intervalul de vrst 7 10 ani n mediul urban, riscul ca acetia s dezvolte ulterior boli asociate obezitii fiind foarte mare. Cauzele principale ale acestei probleme pot fi: - Alimentaia neadecvat vrstei; - Lipsa/insuficiena unui program regulat de exerciii fizice; - Boli medicale endocrine sau neurologice genetice. n aceast situaie, avem de face cu o problem care reclam analize aprofundate asupra cauzei principale care a dus la proliferarea fenomenului de obezitate n rndul copiilor; odat determinat aceast cauz, ea va genera mai departe i posibile soluii care pot diferi radical de la caz la caz, funcie de natura cauzei (ex: dac principala cauz a problemei este alimentaia neadecvat, msurile de politic public ar trebui s se ndrepte nspre aciuni care s promoveze un comportament alimentar sntos n coal i/sau s impun restricii/sancioneze pe aceia care contribuie la obiceiurile de mncat nesntoase ale copiilor. n timp ce, dac lipsa exerciiilor fizice apare drept cauza a fenomenului supraponderabilitii, atunci msurile ar trebui s aib n vedere, spre pild, revizuirea programei colare de educaie fizic. n fine, dac analizele indic faptul c a crescut incidena bolilor medicale endocrine sau neurologice care determin obezitatea la copii, atunci politica public ar trebui transpus ntr-un program de depistare precoce/prevenie/tratament al acestor boli la copii). Iat cum identificarea cauzelor unei probleme este vital pentru a trece cu succes la etapa ulterioar a procesului politicilor publice anume formularea alternativelor.

14

2. FORMULAREA VARIANTELOR I ALEGEREA SOLUIEI PREFERATE Aceasta este etapa care definete, practic, ntreg parcursul ulterior al politicii publice care devine soluia preferat la problema identificat anterior. Formularea variantelor trebuie s in cont de cteva condiii minime: Fiecare variant trebuie s explice clar modul n care va rezolva problema ce reclam o politic public; Fiecare variant trebuie s fie nsoit de o estimate a necesarului de resurse (financiare, umane, de timp); Fiecare variant trebuie s fie nsoit de o estimare a impactului ateptat asupra grupului-int.

Exist mai multe procese prin care se pot genera soluii viabile la o problem, atunci cnd decidentul i ia timpul necesar pentru aceast etap, anume: Brainstorming (de regul, n interiorul echipei care este responsabil cu soluionarea problemei: n cazuri concrete, echipa poate fi format din: consilieri, experi, parteneri de coaliie, colegi de partid etc.); Tehnica Delphi const n consultarea unui grup de experi n domeniul de referin a problemei pe care am ales-o pe baza unui chestionar care msoar opiniile acestora asupra problemei analizate; Consultri cu persoane, organizaii din afara instituiei de regul, acestea sunt utile mai ales atunci cnd definirea problemei este fcut de factorul cu putere de decizie, care ns nu cunoate toate soluiile posibile pentru rezolvarea acesteia; Studierea modului n care alii au rezolvat probleme similare (modelul best practice).

Atunci cnd avem de a face cu mai multe soluii pentru aceeai problem, iar decidentul este pus n postura de a alege una dintre ele, aceste variante pot fi, la rndul lor, cntrite folosind diverse metode cantitative i calitative: Metodele calitative se folosesc mai ales atunci cnd problema este una focalizat, restrns, cnd sunt puine date cantitative disponibile, iar credibilitatea lor ridic anumite semne de ntrebare, respectiv cnd gradul de deschidere al instituiilor implicate n soluionarea problemei este relativ mare (ex: interviuri, analiza SWOT, focus-grupuri, brainstorming, medierea i negocierea etc.)

15

Metodele cantitative se utilizeaz atunci cnd problema pe care ne propunem s o rezolvm este extins (afecteaz grupuri int largi), exist date statistice disponibile, iar gradul de deschidere al instituiilor implicate este redus. (ex: analiza multi-criterial, analiza cost-beneficiu, analiza de risc, analiza senzitivitii, analiza cost-eficacitate) Dintre metodele cantitative, analiza muli-criterial este recomandabil atunci cnd nu exist consens la nivel strategic asupra opiunilor preferate pentru soluionarea unei probleme. Aceast analiz ajut la evaluarea tuturor variantelor i implic existena unor criterii diferite din punct de vedere al metodelor de msurare (pentru fiecare obiectiv sunt folosite una sau mai multe metode pentru a msura performana fiecrei variante de soluionare) n general, analiza multi-criterial se organizeaz dup cum urmeaz3: 1. Obiectivele trebuie s fie exprimate n variabile msurabile; 2. Odat ce este construit vectorul obiectivelor trebuie gsit tehnica pentru agregarea informaiei i pentru a face o alegere obiectivele trebuie s aib o pondere atribuit; 3. Definirea criteriilor de evaluare: aceste criterii trebuie s se refere la prioritile urmrite de ctre diferiii subieci implicai sau ar trebui s se refere la aspectele particulare ale evalurii; 4. Analiza impactului: aceast activitate const n realizarea pentru fiecare dintre criteriile alese a efectelor pe care el le produce. Rezultatele pot fi cantitative sau calitative (judecata de merit); 5. Estimarea efectelor interveniei exprimate n criteriile selectate la rezultatele care vin din stadiul anterior este atribuit un anumit scor; 6. Identificarea tipologiei subiecilor implicai n intervenie i colectarea preferinelor acestora asupra respectivelor criterii (ponderare); 7. Agregarea scorurilor diferitelor criterii pe baza preferinelor relevate. Fiecare scor poate fi agregat dnd o evaluare numeric a interveniei comparabil cu alte intervenii similare; Exemplu de utilizare a analizei multi-criteriale pentru dou posibile variante de soluionare a problemei referitoare la incidena crescut a fenomenului de obezitate la copiii cu vrste cuprinse ntre 7 10 ani:

Florio, Massimo, Ghid pentru analiza cost-beneficii a proiectelor de investiii, DG Regio, 1997.

16

Varianta 1: Interzicerea comercializrii produselor de tip fast-food pe o raz de X km n jurul colilor generale Criteriu Eficien Oportuniti egale Fezabilitate administrativ Compatibilitate cu anumite norme/standarde TOTAL Scor 4 1 5 2 12 Varianta 2: Creterea numrului de ore de educaie fizic la clasele I - IV Criteriu Eficien 0,5Oportuniti egale Fezabilitate administrativ Compatibilitate cu anumite norme/standarde TOTAL Scor 2 5 2 5 14 Pondere 20% 10% 50% 20% Scor total criteriu 0,4 0,5 1 1 2,9 Pondere 40% 10% 30% 20% Scor total criteriu 1,6 0,1 1,5 0,4 3,6

Odat aplicat acest model de analiz, alegerea variantei apare drept un proces obiectiv i inclusiv (ine cont de preferinele tuturor actorilor implicai), iar probabilitatea ca soluia s fie mai uor asumat de toi actorii crete. Pasul urmtor alegerii variantei de soluionare a unei probleme este implementarea politicii.

17

3. IMPLEMENTAREA POLITICII PUBLICE Odat ce am obinut acordul tuturor factorilor decizionali asupra variantei optime de soluionare a problemei, aceasta trebuie fcut cunoscut tuturor celor implicai, pentru a se stimula crearea unei legitimiti asupra soluiei. n anumite cazuri, este nevoie ca n aceast etap, decidentul s procedeze la acumularea de noi resurse (negocieri, concretizarea unor parteneriate, angajarea de personal nou) i/sau s modifice anumite structuri organizaionale s creeze organizaii noi, s modifice/sporeasc responsabilitile vechilor organizaii. Tot n aceast etap va alege instrumentele prin care politica este pus n aplicare (de natur legislativ, instituional etc.), respectiv agenia implementatoare (Guvernul, alte autoriti publice, organizaii din mediul privat etc.). Diagrama de mai jos prezint simplificat un model al procesului de implementare a unei politici publice [Van Meter; Van Horn, 1975], urmrind n acelai timp circuitele decizionale, dar i factorii exogeni care determin performana unei politici:
Comunicare interinstituional i punere n aplicare Standarde i obiective

Politica public

Caracteristici ale ageniei implementatoare

Dispoziiile celor care implementeaz

Performan

Resurse

Condiii economice, sociale i politice 18

Implementarea politicii publice presupune n egal msur i adoptarea unui plan de aciuni prin care varianta propus ca soluie la problema de politic public s fie practic pus n aplicare. Pentru fiecare dintre activitile subsecvente identificate, se vor stabili termene concrete de realizare, se va specifica cine este responsabil cu ndeplinirea respectivei activiti, se va estima bugetul necesar realizrii activitii i se vor preciza rezultatele ateptate, precum i indicatorii propui pentru msurarea acestor rezultate (mai jos este prezentat un model schematic al planului de aciuni) Activiti necesare implementrii msurii de cretere a numrului de ore de educaie fizic n coli la clasele I - IV Activitatea 1: Evaluarea Subactivitatea 1a:

Subactivitatea 1b: Termen de realizare:

Responsabil: Buget: Rezultate:

Indicatori de monitorizare:

19

4. MONITORIZAREA I EVALUAREA POLITICII PUBLICE Monitorizarea i evaluarea sunt dou tipuri de aciuni ce se deruleaz simultan cu implementarea politicii publice. Practic, monitorizarea asigur corespondena obiectivelor stabilite cu aciunile propuse spre implementare iar evaluarea cuantific rezultatele obinute n urma implementrii i furnizeaz bazele urmtorului ciclu de politici publice dup cum se poate vedea din modelul circular, o problem poate fi repus oricnd pe agend, ntr-o alt form, funcie de evoluia politicii publice iniiale. Monitorizarea i evaluarea privesc att mijloacele folosite n procesul de implementare, ct i rezultatele ca atare. n aceast etap se msoar att eficiena (maximizarea rezultatelor outputs n raport cu resursele investite inputs), ct i eficacitatea politicii publice (raportul dintre obiectivul rezultatele obinute i obiectivul ce trebuia atins). Monitorizarea i evaluarea au roluri distincte n cadrul acestei etape, anume:

Monitorizarea evideniaz: Modificri instituionale survenite n urma implementrii politicii Modificri ale situaiei grupurilor int vizate Situaia costurilor implementrii la un moment dat Respectarea termenelor i a coninutului activitilor prevzute n planul de aciune ntrzieri/dificulti n realizarea activitilor i motivaia acestora

Evaluarea evideniaz: Msura n care rezultatele implementrii corespund cu cele stabilite iniial Raportul dintre costuri i rezultate Respectarea termenelor i coninutului activitilor Impactul asupra grupurilor int
20

n procesul de evaluare, agentul ca realizeaz evaluarea (de regul, acesta trebuie s fie diferit de agenia implementatoare) folosete indicatori de performan4. Aceti indicatori se afl n strns relaie cu obiectivele politicii i contribuie la msurarea realizrii acestora. Indicatorii utilizai n evaluarea unei politici publice se clasific n mai multe categorii: Indicatori de input: msoar resursele alocate pentru implementarea unei politici publice (ex: necesarul de personal, resursele alocate etc.) Indicatori de rezultat: cuantific rezultatele n termeni absolui: numr de persoane vaccinate, numr de publicaii distribuite etc. Indicatori de impact: rata productivitii, ponderea numrului de absolveni de studii superioare pe piaa forei de munc etc. Exemplu de diverse categorii de indicatori (propus de Salvadore Schiavo-Campo n lucrarea sa Strenghtening Performance in Public Expenditure Management, 19995) Sector Resurse utilizate Rezultat Efect Proces Administraie Numrul de persoane Numrul e documente de Decizii mai bune Deschidere spre dezbateri politic public Educaie Raportul student/profesor Ratele de tranziie ntre Nivel de alfabetizare mare ncurajarea studenilor s cicluri de studiu se exprime Sistemul juridic Buget Cazuri judecate Numr sczut al apelurilor Asistarea acuzailor sraci Poliie Numrul de maini de poliie Numrul de arestri Rata de criminalitate Respectarea drepturilor sczut nchisori Costuri pentru fiecare deinut Numrul de deinui Rata de recidiv Prevenirea abuzurilor Sntate Numrul de asisteni n raport cu Numrul de vaccinuri Mortalitatea sczut Grija fa de pacient mrimea populaiei Ajutor social Asisteni sociali Persoane aflate sub Ieirile din sistem Tratamentul cu respect al asisten persoanelor

4 5

Atenie, aici termenul de performan nu desemneaz excelena, ci provine din lb. englez (to perform performance nseamn a realiza, a duce la ndeplinire o sarcin). n Managementul politicilor publice, vol. coordonat de Claudiu Crciun, Paul E. Collins, Ed. Polirom, 2008.

21

Msurarea/evaluarea au i o serie de limitri care in n principal de faptul c: ofer informaii doar despre rezultate i impact, dar nu ofer indicii despre ce trebuie fcut mai departe (inclusiv perspectiva de a fi aprut o nou problem conex n legtur cu politica public propus spre implementare); nu ofer informaii despre modul n care s-a desfurat implementarea (despre procesul n sine); nu ofer informaii despre poziiile divergente ale stakeholderilor; sunt asociate de regul cu o abordare dualist (pedepsire vs. premiere, nu surprinde eventualii factori externi care au potenat/mpiedicat realizarea unor msuri pe parcursul implementrii).

De reinut! Ciclul politicilor publice este un proces etapizat i continuu, principalele stadii fiind: stabilirea agendei, formularea alternativelor i selecia variantei preferate, implementarea soluiei, monitorizarea i evaluarea politicii publice. Dup ncheierea unui ciclu de politici publice, problema poate reveni pe agend sub o alt form sau chiar n forma iniial, dac varianta aleas spre implementare nu a produs rezultatele scontate.

22

3. Politica public i procesul legislativ. Cazul administraiei romneti n mod frecvent auzim n discursurile oamenilor politici asocierea dintre noiunea de politic public i lege/strategie. O asemenea asociere nu este corect n msura n care relaia ntre o lege/o msur cu caracter normativ i ciclul politicilor publice este o relaie ca de la parte la ntreg: a adopta o lege/a emite o hotrre nu este echivalent cu a iniia/implementa o politic public. Legislaia nu reprezint dect un instrument al politicii publice, din categoria instrumentelor obligatorii, alturi de alte asemenea instrumente precum furnizarea direct de servicii de ctre stat. Ca parte a procesului politicilor publice, procesul legislativ se supune acelorai rigori legate de modul n care se definesc problemele, se formuleaz i se fundamenteaz variantele de soluionare, se alege varianta considerat optim, se implementeaz, se monitorizeaz i evalueaz politicile publice. Schematic locul procesului de adoptare a legii poate fi reprezentat conform schemei de mai jos. ADOPTAREA LEGII Stabilirea Formularea Alegerea Implementare Monitorizare Evaluare problemei alternativelor variantei

Rareori procesul legislativ derulat la nivelul Parlamentului Romniei funcioneaz dup acest mecanism: de regul nu sunt luate n calcul mai multe variante de soluionare a problemei, iar dup adoptarea unei legi Parlamentul nu mai dispune de resursele necesare pentru a realiza monitorizarea i evaluarea impactului msurilor adoptate. n ce privete ns actele normative ale cror principal iniiator este Guvernul Romniei, ncepnd cu 1 ianuarie 2006 exist obligativitatea prezentrii acestora sub forma unor propuneri de politic public, conform H.G. nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind
23

procedurile de elaborare, monitorizare i evaluare a politicilor publice la nivel central. Aceast msur a avut drept scop profesionalizarea i responsabilizarea procesului decizional la nivelul executivului romnesc, prin aceea c oblig, practic, ministerele s i fundamenteze orice propunere cu informaii suficiente care s reflecte: analiza situaiei de fapt (problema), a potenialelor variante de mbuntire a situaiei concomitent cu evaluarea costurilor fiecreia dintre opiuni, justificarea opiunii preferate, prevederea unor aciuni specifice privind implementarea, elaborarea unor instrumente (indicatori) de monitorizare/evaluare a gradului n care viitoarea politic public i va atinge obiectivele. Prin adoptarea H.G. nr. 775/2005 s-a urmrit o mai bun reglementare a urmtoarelor aspecte: activitile de elaborare, monitorizare i evaluare a politicilor publice n cadrul ministerelor i a altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale care iniiaz proiecte de acte normative; cadrul coerent i unitar de elaborare a politicilor publice care s se regseasc la nivelul fiecrui minister i organ de specialitate al administraiei centrale; fundamentarea tehnic adecvat a actelor normative, n scopul evitrii contestrilor ulterioare i a situaiilor n care actele normative sunt dificil sau imposibil de aplicat; stabilirea unor instrumente care s contribuie la creterea capacitii de coordonare de la nivelul Guvernului, n ceea ce privete procedurile de elaborare a politicilor publice de ctre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei centrale; stabilirea unor formulare unice care s fie completate la nivelul tuturor ministerelor n care s fie prezentate etapele i rezultatele activitilor de cercetare care fundamenteaz un anumit proiect de act normativ;

crearea la nivelul ministerelor a unor organisme speciale de politici publice care s coordoneze activitile premergtoare elaborrii proiectelor de acte normative i care s funcioneze n colaborare cu departamentele de specialitate de la nivelul Guvernului. Mai jos sunt prezentate modelul standard de propunere de politic public pe care l utilizeaz n prezent ministerele pentru naintarea de acte normative ctre Guvern, respectiv planul de activiti subsecvent etapei de implementare. 24

PROPUNERE DE POLITICI PUBLICE Formular

1) Instituia iniiatoare 2) Formularea problemei 3) Denumirea politicii 4) Scop 5) Obiective generale/specifice 6) Beneficiari 7) Variante de soluionare Varianta 1 Impact Buget estimat Economic Social Ecologic (dac e cazul) Impact Buget estimat Economic Social Rezultatul procesului de consultare (variante, puncte de vedere, poziii exprimate) Termene preconizate de Buget estimat realizare

Varianta 2

8) Procesul de consultare 9) Varianta de soluionare recomandat

Organizaii/instituii consultate Prezentarea variantei - beneficii/riscuri; - impact detaliat; - grupuri vizate; - modaliti/termene de monitorizare i evaluare; - indicatori de performan. 25

Un alt act normativ care cuprinde instrumente utile privind modul n care ar trebui s se deruleze orice proces decizional care are ca finalitate adoptarea unei propuneri de politic public (deci inclusiv procesul legislativ de la nivelul Parlamentului) este H.G. nr. 1361/2006 privind coninutul instrumentului de prezentare i motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobrii Guvernului. Aceast hotrre propune o serie de modele care pot fi utilizate cu succes inclusiv de ctre membrii parlamentului, atunci cnd iniiaz o propunere legislativ, pe care o supun consultrii cu toi actorii interesai.
Aplicaie pentru o Nou Iniiativ de Finanare pentru __________________ (an bugetar) de la ______________________(Minister sau autoritate public)

I.

Descriere general a Noii Iniiative de Finanare (NIF): 1. Denumirea NIF 2. Programul bugetar n care NIF va fi inclus: 3. Obiective i prezentare succint a coninutului NIF: 4. Conformarea cu prioritile pe termen mediu stabilite de ctre Guvern (Program Guvernamental, Planul Naional de Dezvoltare, altele): 5. Cadrul legislativ elaborat/adoptat pentru NIF: 6. Stadiul de implementare al NIF: 7. Programare 8. Suma necesar pentru 9. Posibiliti de co-finanare 10. Activiti posibile finanare vederea optimizrii

Iniiator: _____________ (nume, funcie, semntur)

26

Aceeai Hotrre de Guvern este i primul document care ncearc s fac o clasificare a politicilor publice, pornind de la domeniile majore ale vieii socio-economice:
Nr. 1. Domeniu de politici publice Politici publice privind bugetul i finanele Descrierea detaliat a domeniului de politici publice Politici publice de dezvoltare n domeniul finanelor, bugetului, serviciilor n domeniul monetar, serviciilor financiare (servicii bancare i de asigurri) i al finanelor publice; Politici publice de dezvoltare n domeniul veniturilor statului, taxelor vamale, impozitrii i administraiei impozitelor; 2. Politici publice industriale Politici publice industriale i de re-insdustrializare, politici publice de dezvoltare n domeniu inovaiei i produciei; Politici publice privind industria energetic i utilizarea durabil a resurselor de energie Industria minier i industria petrolului/gaze naturale 3. Politici publice privind serviciile Politici publice n domeniul afacerilor Politici publice privind transporturile i comunicaiile Politici publice privind resursele naturale, producia Politici publice privind construciile i locuinele Comer i servicii sociale Politici publice pentru mbuntirea mediului de afaceri, politici publice privind promovarea asistenei uniforme pentru activiti comerciale de dezvoltare, politici publice privind concurena i mbuntirea calitii Politici publice de dezvoltare a transporturilor; Politici publice de dezvoltare a sectorului comunicaiilor Politici publice privind producia agricol; politici publice privind dezvoltarea durabil n domeniul gestionrii pdurilor, al gestionrii pescriilor i al refacerii resurselor de peti;

4.

5.

6.

27

agricol i prelucrarea 7. Politici publice regionale

Politici publice privind utilizarea terenurilor Politici publice regionale; Politici publice privind planificarea spaiului; Politici publice de dezvoltare rural

8.

Politici publice privind mediul Politici publice n domeniul societii civile i democraiei

Politici publice privind protecia mediului , protecia naturii i dezvoltarea durabil

9.

Politici publice privind limba folosit n stat; Politici publice privind alegerile i integrarea n societate; Mass-media; Politici publice privind organizaiile neguvernamentale i tineretul; Religie

10.

Politici publice privind administraia public

Politici publice pentru dezvoltarea administraiei publice democratice Politici publice pentru dezvoltarea guvernelor locale; Politici publice privind tehnologia informaiei i comunicaiile (e-policy)

11.

Politici publice privind cultura

Politici publice pentru protecia drepturilor de autor i a monumentelor culturale; Politici publice pentru dezvoltarea arhivelor, arhitecturii, artei folclorice, teatrului, muzicii, muzeelor, bibliotecilor, artelor vizuale, industriei crilor, literaturii i cinematografiei;

28

12.

Politici publice n domeniul educaiei i tiinelor

Politici publice pentru dezvoltarea educaiei generale, a colilor profesionale, a muncii i sistemului de studii universitare; Politici publice de dezvoltare n domeniul educaiei universitare i al tiinei

13.

Politici publice n domeniul turismului, sportului i activitilor de relaxare Politici publice sociale i privind angajarea forei de munc

Dezvoltarea turismului, a sportului, a activitilor de relaxare

14.

Politici publice de promovare a angajrii forei de munc i de reducere a omajului; Politici publice privind asigurrile sociale (inclusiv sistemul de pensii), contribuiile sociale la stat, serviciile sociale i asistena social; Politici publice privind condiii de munc sigure i un mediu de lucru sigur care s nu duneze sntii; Politici publice de dezvoltare a asistenei acordate copiilor i familiei; Politici publice privind reducerea excluderii sociale; Politici publice privind egalitatea ntre sexe

15.

Politici publice n domeniul asistenei medicale

Politici publice privind sntatea societii i asistena medical, sntatea mediului, sigurana din punct de vedere epidemiologic; Politici publice de dezvoltare n domeniul farmaceutic

16.

Politici publice n domeniul afacerilor externe

Politici publice privind relaiile internaionale n vederea integrrii Romniei n Uniunea European; Politici publice privind folosirea resurselor financiare din strintate i a informaiilor externe

29

17.

Politici publice privind aprarea naional Politici publice privind justiia

Politici publice privind graniele de securitate naional pe termen lung i participarea la NATO; Politici publice privind dezvoltarea forelor armatei naionale Politici publice privind dezvoltarea bazei normative i a legislaiei; Politici publice privind justiia i sistemul pedepselor; Politici publice de prevenire a corupiei; Politici publice privind protecia drepturilor de proprietate i dezvoltarea proprietii

18.

19.

Politici publice privind afacerile interne

Politici publice privind combaterea infracionalitii, ordinea public i asigurarea proteciei; Politici publice privind protecia drepturilor private i a intereselor legale; Politici publice privind asigurarea proteciei granielor statului, protecia mpotriva incendiilor, interveniile n caz de incendii i protecia civil; Politici publice privind registrul de eviden a populaiei, documentaia i migraia

30

De reinut! Politica public lege! Procesul legislativ trebuie s ia n considerare cadrul mai larg al procesului politicilor publice, astfel nct efectele aciunilor care decurg din aplicarea legii s poat fi fundamentate i previzionate nainte ca aceasta s fie adoptat; n Romnia, profesionalizarea procesului de elaborare a politicilor publice a nceput n 2005, odat cu adoptarea H.G. nr. 775/2005, care prevede un format standard pentru prezentarea propunerilor de politic public.

31

4. Referine bibliografice Bondar, Florin (coordonator), Politici publice i administraie public, Editura Polirom, 2007; Crciun, Claudiu, Collins E.Paul, Managementul politicilor publice. Transformri i perspective, Editura Polirom, 2008; Gerston, N. Larry, Public policy making: process and principles, (second edition), 2004; Gerston, N. Larry, Public policymaking in a democratic society. A Guide to Civic Engagement, Center for Civic Education, 2002; Ghinea, Anca i Negoi, Drago, Variante de soluionare, http://www.mie.ro/_documente/politici_publice/informatii_utile/identificare_variante.pdf - document elaborat n cadrul Programului Young Professional Scheme; Ghinea, Anca; Iorga, Elena, Note de curs Elaborarea politicilor publice, 2008; Howlett, M., Ramesh, M, Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy Subsystems, Oxford University Press, 1995; Lasswell, D. Harold, Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics and Methods, CRC Press; Miroiu, Adrian, Introducere n analiza politicilor publice, Editura Paideia, Bucureti, 2001; Patton, V. Carl, Sawicki, S. David, Basic Methods of Policy Analysis and Planning (2nd ed.), Prentice Hall, NJ, 1993; Sabatier, A. Paul, Theories of the policy process, Boulder, CO, 1999; Secretariatul General al Guvernului, Unitatea de Politici Publice, Manual pentru elaborarea propunerii de politici publice, 2007;
32

Hill, Michael James; Hupe, L. Peter, Implementing public policy, 2002; Universitatea Babe-Bolyai, Facultatea de tiine Politice, Administrative i ale Comunicrii, Politici Publice Suport de curs (anii III, IV); Young, Eoin; Quinn, Lisa, Writing effective public policy papers. A Guide for Policy Advisers in Central and Eastern Europe, Open Society Institute, 2002;

Weimer, L. David si Vinning, R. Aidan, Analiza politicilor publice concepte si practica, (editia a III-a), Ed. Arc, Bucureti, 2004;

33

ISBN 978-973-0-06896-2

Programul Phare 2006 Creterea rolului societii civile n procesul de integrare a Romniei Proiect Centrul de Suport pentru Politici Publice o soluie profesionist pentru dezvoltarea capacitii organizaionale a Institutului pentru Politici Publice (IPP) i creterea calitii procesului de consultare cu factorii decizionali Data publicrii: iulie 2009 Editor: Institutul pentru Politici Publice (IPP) Coninutul acestui material nu reprezint n mod necesar poziia oficial a Uniunii Europene. Pentru eventuale informaii i sesizri legate de proiectele Phare contactai: cfcu.PHARE@mfinante.ro 34