RO

RO

RO

COMISIA COMUNITILOR EUROPENE

Bruxelles, 23.7.2008 COM(2008) 494 final

RAPORT AL COMISIEI CTRE PARLAMENTUL EUROPEAN I CONSILIU privind progresele realizate de Romnia n cadrul Mecanismului de cooperare i verificare

{SEC(2008) 2539}

RO

RO

RAPORT AL COMISIEI CTRE PARLAMENTUL EUROPEAN I CONSILIU privind progresele realizate de Romnia n cadrul Mecanismului de cooperare i verificare 1. INTRODUCERE

n 2007, cnd a aderat la Uniunea European, Romnia continua s se confrunte cu dificulti majore n ceea ce privete funcionarea sistemului su judiciar i combaterea corupiei. Att Comisia, ct i celelalte state membre au considerat c aceste provocri pot fi surmontate, iar autoritile romne s-au angajat s remedieze deficienele n aceste domenii, astfel nct Romnia s i poat asuma pe deplin drepturile i obligaiile care rezult din calitatea de membru al UE. Romnia i celelalte state membre au recunoscut faptul c era nevoie de o reform profund a sistemului judiciar care s asigure rspunderea i eficiena sistemului judiciar i a celorlalte organisme de aplicare a legii pentru ca romnii s i poat exercita drepturile pe care le au n calitate de ceteni ai UE i s beneficieze de sprijinul financiar pe care l presupune calitatea de membru al UE. n sens larg, acestea au recunoscut c principiile eseniale ale UE respectarea statului de drept, recunoaterea reciproc i cooperarea bazat pe ncredere ntre statele membre ar putea fi puse n practic numai dac ar fi combtute cauzele profunde ale acestor probleme. n acest context, Comisia i celelalte state membre au considerat c, dup aderare, este necesar s colaboreze ndeaproape cu Romnia pentru a asigura punerea n aplicare a reformelor necesare pentru consolidarea sistemului judiciar i combaterea corupiei. Pentru a monitoriza progresele nregistrate i pentru a extinde sprijinul acordat n vederea depirii acestor dificulti, Comisia a creat un Mecanism de cooperare i verificare (MCV). Acest raport prezint un rezumat i o evaluare detaliat a progreselor nregistrate de Romnia n ndeplinirea obiectivelor de referin stabilite n cadrul MCV, pe baza informaiilor furnizate de autoritile romne, la care se adaug cele rezultate n urma misiunilor experilor. Este al treilea raport din cadrul unui ciclu de raportare de ase luni. Evaluarea se refer la eforturile pe care le fac guvernul i autoritile romne pentru a reforma sistemul judiciar i pentru a face investigaii n ceea ce privete corupia. Schimbrile instituionale i procedurale din ultimii ani care vizeaz rezolvarea acestor probleme ncep s dea primele rezultate. Realizrile sunt ns fragile. Lipsesc att un consens politic larg privind reformele, ct i hotrrea neechivoc a tuturor partidelor politice n ceea ce privete eradicarea corupiei la nivel nalt. Angajamentul Romniei fa de eradicarea corupiei se reflect n etapa premergtoare procesului, dar nu se traduce prin creterea numrului condamnrilor sau al sanciunilor disuasive. Performana sistemului judiciar din Romnia este mpiedicat de insecuritatea juridic, ce se datoreaz mai multor factori, inclusiv aplicrii neuniforme a legii i recurgerii excesive la ordonanele de urgen. Este nevoie de timp pentru ca reforma s prind rdcini. Prin urmare, o perioad vor continua s fie necesare verificarea i cooperarea.

RO

RO

2. 2.1.

PROCESUL DE REFORM DIN ROMNIA Realizri Din luna februarie, cnd Comisia a adoptat ultimul raport interimar, Romnia i-a intensificat eforturile. n ciuda unei perioade de intense dezbateri politice i presiuni, guvernul a reuit s redea un impuls reformei i s reinstaureze o stabilitate relativ a cadrului juridic i instituional de combatere a corupiei. Numirea unui nou ministru al justiiei n februarie 2008 reprezint un element important n acest sens. n ceea ce privete reforma sistemului judiciar, Consiliului Superior al Magistraturii (CSM), n calitate de gardian al independenei sistemului judiciar, i-au fost alocate resursele umane i financiare care s i permit s i asume responsabilitile eseniale n cadrul reformei sistemului judiciar, inclusiv s ofere consiliere i s ia msuri n ceea ce privete problemele stringente legate de resursele umane. Referitor la combaterea corupiei la nivel nalt, au fost luate o serie de msuri. Ministerul Public i Direcia Naional Anticorupie (DNA) din Romnia au realizat un istoric pozitiv al urmririi penale a cazurilor i au iniiat proceduri de demarare a anchetelor ntr-o serie de cazuri la nivel nalt n care sunt implicai foti minitri i membri ai Parlamentului. Rmne de vzut n ce msur va reui Romnia s finalizeze aceste anchete, s continue procedura juridic adecvat i s emit sentine disuasive, dac va fi necesar. n prima jumtate a anului 2008, Romnia a fcut un pas nainte important odat cu crearea Ageniei Naionale de Integritate. Acest organism trebuie s demonstreze acum c poate monitoriza fluxurile de active financiare, identifica i sanciona creterile nejustificate de active i reglementa conflictele de interese. Romnia a continuat campaniile de sensibilizare i introducerea de msuri preventive pentru contracararea corupiei de la nivel local. n special, au fost introduse recent msuri de mbuntire a calitii serviciilor publice, reducndu-se astfel ocaziile propice corupiei. n iunie 2008 a fost adoptat o strategie naional anticorupie de combatere a corupiei n administraia public local.

2.2.

Rezultate Dup o perioad de incertitudine, Romnia a reuit s i reafirme angajamentul fa de reforma sistemului judiciar i combaterea corupiei. Cadrul juridic i instituional este fragil. Acesta trebuie stabilizat i consolidat. Capacitatea administrativ trebuie cultivat i consolidat. Este important ca Parlamentul s demonstreze un angajament neechivoc fa de eradicarea corupiei la nivel nalt. Pentru a avansa, legile, procedurile i instituiile existente trebuie s poat avea posibilitatea de a-i crea un istoric, de a arta c sunt capabile s produc rezultate pe termen mai lung. Reforma sistemului judiciar avanseaz, dar progresele sunt inegale. Situaia resurselor umane din cadrul sistemului judiciar se mbuntete. Numrul persoanelor recrutate de Institutul Naional al Magistraturii a crescut, iar numrul posturilor vacante a sczut. Au fost numii n funcie noi judectori la tribunalele de prim instan. Cu toate acestea, Ministerul Public se confrunt cu o lips cronic i

RO

RO

important de personal, iar procedurile de recrutare nu permit ntotdeauna garantarea selectrii unui personal de calitate. Calitatea jurisprudenei se mbuntete. Numrul recursurilor este n cretere i s-au fcut eforturi pentru mbuntirea accesului la jurispruden i a consecvenei acesteia. Aceste progrese sunt puse ns n umbr de recentele inconsecvene prezente n jurisprudena instanelor superioare, inclusiv a naltei Curi de Casaie i Justiie, n unele cazuri de corupie la nivel nalt. Aplicarea uniform i consecvent a legii a fost mpiedicat i de recurgerea frecvent la ordonane de urgen. Aceast practic creeaz suprapuneri i contradicii i cauzeaz vicii procedurale n ceea ce privete punerea n aplicare. Pe de alt parte, jurisprudena inconsecvent a instanelor superioare duce la insecuritate juridic. Toi aceti factori slbesc sistemul judiciar i duc, adesea, la hotrri judectoreti indulgente i la suspendarea frecvent a sentinelor. Acest lucru este problematic mai ales n cazurile de corupie. Dei rolul Consiliului Superior al Magistraturii (CSM) este bine stabilit, acesta nu ia exercitat nc n totalitate mandatul n mod consecvent, n special n ceea ce privete anchetele proactive n cazurile disciplinare. Este n continuare necesar ca Inspecia judiciar a CSM s dezvolte orientri i s stabileasc un istoric pentru investigaiile ex officio. CSM este lent n ceea ce privete deciziile privind managementul i deciziile disciplinare. De multe ori, sanciunile pe care le impune sunt minore. Romnia a fcut progrese i n ceea ce privete funcionarea Ageniei Naionale de Integritate (ANI). Din luna februarie, cnd a avut loc ultima evaluare efectuat de Comisie, ANI a recrutat personalul de baz i a nceput investigarea unor cazuri. Este prea devreme pentru a putea efectua o evaluare adecvat a modului n care i-a desfurat activitatea n respectivele cazuri i a calitii deciziilor luate (de exemplu, a sanciunilor). De asemenea, este prea devreme pentru a evalua dac mandatul legal al Ageniei Naionale de Integritate este suficient de robust. Rolul de supervizor al Consiliului Naional de Integritate poate fi evaluat numai pe baza rezultatelor viitoare. n ciuda progreselor satisfctoare n ceea ce privete etapa de anchetare, Romnia poate prezenta puine rezultate tangibile referitor la combaterea corupiei la nivel nalt. Dei Direcia Naional Anticorupie (DNA) continu s nregistreze frecvent rezultate pozitive n ceea ce privete urmrirea penal a cazurilor de corupie la nivel nalt, sentinele judectoreti sunt n continuare indulgente i inconsecvente. Msurile care ar putea fi luate pentru mbuntirea modului n care sunt tratate cazurile de corupie (de exemplu, o analiz comparativ a hotrrilor judectoreti, aplicarea unor sentine minime obligatorii suficient de disuasive sau elaborarea de orientri referitoare la astfel de sentine) fie au fost amnate, fie nu au fost nc lansate. Nu s-a nregistrat niciun progres real n zece cazuri-cheie n care sunt implicai foti minitri. Acest lucru se datoreaz, pe de o parte, faptului c Parlamentul a blocat urmrirea penal, iar pe de alt parte respingerii cazurilor de ctre nalta Curte de Casaie i Justiie, care a invalidat deciziile anterioare. Incapacitatea de a avansa n aceste cazuri compromite eforturile pozitive ntreprinse n etapa premergtoare procesului. Dezbaterea politic intens privind cadrul instituional anticorupie s-a atenuat, iar rolul DNA-ului a fost pstrat. Cu toate acestea, eforturile DNA-ului de a continua

RO

RO

anchetele n anumite cazuri importante au stagnat deoarece Parlamentul nu a recomandat demararea procedurilor judiciare. Din cauza reticenei magistrailor i a Parlamentului de a permite anchetarea acestor cazuri la nivel nalt se pierde ncrederea opiniei publice. Dezbaterea parlamentar privind modificrile la Codul de procedur penal menite s restricioneze colectarea anumitor probe creeaz insecuritate juridic i influeneaz negativ anchetele n curs. Aceast insecuritate juridic duce i la reticen din partea magistrailor n ceea ce privete continuarea anchetrii cazurilor, avnd n vedere c nu este clar dac probele colectate astzi vor fi acceptabile mine. Romnia continu s fac progrese n combaterea corupiei de la nivel local, dar trebuie s obin mai multe rezultate. Au fost realizate campanii de sensibilizare a opiniei publice, sesiuni de formare i au fost luate alte msuri preventive. Numrul cazurilor de corupie investigate n cadrul poliiei a crescut. Cu toate acestea, n domenii precum sntatea i educaia, n care exist indicii clare ale corupiei, au fost luate puine msuri. Un sondaj de opinie realizat de Transparency International n prima jumtate a anului 2008 sugereaz creterea numrului cazurilor de corupie de zi cu zi fa de anul trecut. Se d rar curs semnalelor primite de la persoanele care fac denunuri. Guvernul romn a adoptat la nceputul lunii iunie o strategie naional de combatere a corupiei de la nivel local, n vederea dezvoltrii unei administraii locale mai transparente i mai eficiente. 2.3. mbuntirile necesare Exist o legtur strns ntre reforma sistemului judiciar i progresele n combaterea corupiei. Continu s fie necesare mbuntiri n ambele domenii. Este nevoie de un angajament mai ferm din partea instituiilor judiciare cheie n ceea ce privete realizarea reformei: Consiliul Superior al Magistraturii trebuie s ntreprind demersuri n vederea unei mai mari transparene i eficiene a sistemului judiciar, precum i n vederea mbuntirii propriei rspunderi. Acesta trebuie s adopte o poziie neechivoc n ceea ce privete combaterea corupiei la nivel nalt n contextul actualei dezbateri politice controversate din Parlament. Continu s fie necesar mbuntirea credibilitii sistemului judiciar de ctre Consiliu, prin oferirea de soluii durabile la deficienele n materie de personal i de gestionare. Trebuie ntreprins un efort continuu n vederea dezvoltrii capacitii administrative a sistemului judiciar. Lipsa important de personal n Ministerul Public poate necesita msuri de urgen, precum realocarea temporar a posturilor. Unele elemente ale procedurii de recrutare trebuie mbuntite pentru a atrage personal cu calificri adecvate. Agenia Naional de Integritate va trebui s i demonstreze acum capacitatea operaional de a sanciona eficace activele nejustificate i de a verifica incompatibilitile i conflictele de interese. Trebuie s arate c poate pune bazele unui istoric solid de cazuri i sanciuni. Trebuie asigurat faptul c se d dovad de consecven i coeren n pregtirea legilor i n aplicarea lor. Este necesar consultarea opiniei publice la pregtirea legilor. Ar trebui s se recurg mai puin la ordonane de urgen. Trebuie depuse mai multe eforturi n vederea aplicrii consecvente i uniforme a legii.

RO

RO

Pentru a oferi stabilitate cadrului juridic n care pot fi demarate anchetele, guvernul ar trebui s finalizeze noul Cod de procedur penal (CPP) i s fac progrese n ceea ce privete proiectul de Cod penal. Astfel, s-ar institui un cadru mai clar i mai eficace pentru activitatea penal i s-ar permite mbuntirea cooperrii cu alte state membre. n plus, ar trebui s se renune la modificrile controversate la ordonana de urgen de modificare a Codului penal i a Codului de procedur penal n vigoare, introduse de ctre Parlament1. Acestea ar restriciona grav realizarea unei anchete aprofundate. Combaterea corupiei trebuie depolitizat, iar Romnia trebuie s i afirme angajamentul neechivoc de a combate corupia la nivel nalt. Trebuie permis continuarea anchetelor independente ale fotilor minitri i membri ai Parlamentului de ctre autoritile judiciare, pentru a se rectiga ncrederea opiniei publice n combaterea corupiei i n respectarea statului de drept. Romnia trebuie s instituie un sistem accesibil i amplu, care s permit cetenilor s notifice cazurile presupuse de corupie. Trebuie dezvoltate norme de protejare a confidenialitii persoanelor care fac denunuri. Angajamentul fa de reform i asumarea proprietii acesteia trebuie s se nrdcineze n ntregul spectru politic i n cadrul sistemului judiciar. ncrederea opiniei publice n combaterea corupiei va fi rectigat numai prin obinerea de rezultate i prin condamnri n cazuri la nivel nalt. 3. CONCLUZII

Mecanismul de cooperare i verificare i obiectivele de referin aferente acestuia au fost instituite pentru a permite Romniei s demonstreze, periodic, c a nregistrat progrese n reforma sistemului judiciar i n combaterea corupiei. Autoritilor romne le revine sarcina de a demonstra faptul c sistemul judiciar funcioneaz i c anchetele demarate n cazurile de corupie duc la arestri, urmrire penal i, n funcie de hotrrea instanei, la condamnri disuasive i la confiscarea bunurilor. Procesul de reform din Romnia continu s fie inconstant i n continuare nu exist condamnri definitive n cazurile de corupie la nivel nalt. Romnia prezint o imagine mixt. A instituit elementele fundamentale ale unui sistem care funcioneaz. Fundaia este ns fragil, iar deciziile privind corupia sunt extrem de politizate. Fiecare pas n direcia bun duce la o dezbatere politic intern care produce diviziuni, consolidnd insecuritatea juridic. Angajamentul fa de reform al instituiilor i organismelor-cheie ale Romniei, precum i n ceea ce privete diferitele obiective de referin este inegal. De exemplu, dei procuratura este extrem de hotrt n etapa premergtoare procesului s obin rezultate tangibile, nu se d dovad de aceeai hotrre pe parcursul procedurii judiciare. Propunerile legislative, precum un nou Cod de procedur penal, i msurile anticorupie, ca de exemplu sentine minime obligatorii suficient de disuasive n cazurile de corupie la nivel nalt, de care este nevoie urgent nu sunt impulsionate ndeajuns de ctre guvern. Politizarea cazurilor de corupie de ctre Parlamentul Romniei i incapacitatea sistemului judiciar de a pronuna sentine n cazurile de corupie la nivel nalt au diminuat percepia opiniei publice asupra respectrii statului de drept. Eforturile reale ale
1

Ordonana de urgen a Guvernului nr. 60/2006.

RO

RO

administraiei la nivel local, regional sau central de a combate corupia sunt foarte adesea zdrnicite la nivel politic. Eforturile pozitive pe calea reformei ale guvernului, DNA-ului sau ale procurorului general pot fi ncununate de succes numai dac primesc un sprijin neechivoc din partea tuturor actorilor de la toate nivelurile. Pentru a realiza o reform susinut, este necesar ca la aceste eforturi s se adauge o punere n aplicare eficace. Numai condamnrile ferme i disuasive n cazurile la nivel nalt vor demonstra n mod convingtor c sistemul funcioneaz. Structurile existente ar trebui s i permit Romniei s obin rezultate reale n combaterea corupiei. Cetenii romni merit s aib acces la toate beneficiile pe care le ofer calitatea de membru al UE, care ar trebui s contribuie la consolidarea statului de drept i la eliminarea corupiei. Progresele n cadrul Mecanismului de cooperare i verificare i n risipirea ndoielilor cu privire la capacitatea Romniei de a combate corupia le va permite cetenilor romni s se bucure de aceste beneficii i vor duce la creterea ncrederii acestora n statul de drept. Vor avea efecte pozitive pe termen lung asupra economiei romneti. Romnia are responsabiliti fa de celelalte state membre, de exemplu ca parte a politicii n domeniul Justiiei i afacerilor interne, precum i n ceea ce privete gestionarea comun a fondurilor UE. Existena unei capaciti administrative adecvate i a unui control eficace al conflictelor de interese, al fraudei i al neregulilor financiare reprezint o condiie necesar pentru ca Romnia s beneficieze pe deplin de fondurile de preaderare i structurale ale UE. Necesitatea continurii cooperrii Nu este doar n interesul Romniei s aib o administraie i un sistem judiciar sntoase, care s fie capabile s combat cu succes corupia, ci i n interesul mai larg al UE. Din acest motiv, cooperarea i sprijinul sunt eseniale. Comisia consider c sprijinul este mai eficace dect sanciunile i nu invoc n prezent dispoziiile de salvgardare prevzute n Tratatul de aderare. O vreme va fi necesar continuarea Mecanismului de cooperare i verificare. n raportul din februarie privind Mecanismul de cooperare i verificare au fost evideniate sumele considerabile acordate ca asisten Romniei n ultimii ani din partea statelor membre i a Comisiei, sub form de asisten financiar sau de expertiz tehnic. Este important s se asigure faptul c sprijinul acordat este utilizat corespunztor. Toate prile trebuie s i rennoiasc eforturile pentru a ajuta Romnia s reueasc n procesul su de reform. Comisia este gata s colaboreze cu Romnia i celelalte state membre pentru a furniza aceast asisten, dar cere ca cei care o primesc s utilizeze consilierea acordat n mod strategic i eficace, astfel nct s se nregistreze progrese n privina reformei i a schimbrii. Perspective Romnia a nceput s se ndrepte n direcia bun. Este nevoie de timp ca noile instituii i procese s i dovedeasc eficacitatea i ar trebui lsate s continue ntr-un ritm susinut. Acestea fiind spuse, este necesar un angajament neechivoc i rennoit la toate nivelurile - n ntregul spectru politic, n administraie i n rndul magistrailor pentru a cura sistemul de corupie i a respecta pe deplin statul de drept. Comisia ncurajeaz cu trie Romnia s i intensifice reformele i s menin o relaie de strns colaborare cu celelalte state membre i Comisia, astfel nct s se poat face fa cu succes, mpreun, provocrilor semnificative rmase.

RO

RO